rapport sur le projet de loi de finances pour 2022 (n°4482). — Examen de la première partie du projet de loi de finances : Conditions générales de l'équilibre financier

D’autre part, cette exigence de meilleure information parlementaire a été consacrée par l’Assemblée nationale à travers l’adoption unanime, le 19 juin 2019, d’une proposition de résolution présentée par M. François Jolivet ([203]). Cette résolution manifeste le souhait parlementaire d’une documentation de chaque dépense fiscale destinée à en établir l’utilité, notamment s’agissant de celles qui présentent des lacunes de chiffrage, et la volonté de mieux établir l’atteinte par ces dispositifs de leur objectif de politique publique.

Enfin, l’édition 2019 du rapport sur l’application des mesures fiscales a permis au Rapporteur général Joël Giraud de dresser un panorama complet de l’ensemble des dispositifs dérogatoires ([204]). Ces travaux ont mis en évidence les lacunes des informations contenues dans le tome II des Évaluations des voies et moyens et ont démontré que près d’une dépense fiscale sur dix référencée cumule une triple lacune en matière de données : absence de chiffrage, nombre de bénéficiaires inconnu et aucun bornage temporel.

● Ces travaux ont été poursuivis en loi de finances pour 2020 : ainsi, les articles 29 et 136 ont prévu l’abrogation de sept dépenses fiscales, la limitation dans le temps de dix dépenses fiscales, ainsi que la production de rapports d’évaluation pour neuf autres. Les dépenses fiscales supprimées ont un rendement non chiffrable ou nul.

dépenses fiscales supprimées par la LFI 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

dépenses fiscales bornées par la LFI 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

dépenses fiscales pour lesquelles un rapport d’évaluation

est prévu par la LFI 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

● Enfin, l’article 66 de la loi de finances pour 2021 a supprimé deux dépenses fiscales qui n’étaient plus appliquées.

dépenses fiscales supprimées par la LFI 2021

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

● Le Gouvernement recense la suppression de trente dépenses fiscales supplémentaires depuis 2018, dans le cadre de la suppression de certaines impositions (impôt sur la fortune ou taxe d’habitation par exemple) ou dans des articles non dédiés à la suppression de dépenses fiscales inefficientes.

Liste des dépenses fiscales supprimées en dehors des articles spécifiques liés à la suppression des dépenses fiscales inefficientes

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général Dispositif proposé : la suppression de SIX dépenses fiscales inefficientes et de trois dispositifs dérogatoires

II. le dispositif proposé

Le présent article propose la suppression de six dépenses fiscales jugées inefficientes et trois dispositifs dérogatoires qui sont liés à la suppression d’une de ces dépenses fiscales.

synthèse des dépenses fiscales dont la suppression

est proposée par le présent article

Chacune de ces dépenses fiscales fera l’objet, dans les développements suivants, d’une présentation de son dispositif, des éléments justifiant l’opportunité de sa suppression et des modalités prévues par le présent article pour cette suppression.

Il faut souligner que l’impact du présent article est limité puisque seule une dépense fiscale dont la suppression est proposée a une incidence budgétaire, estimée à 5 millions d’euros en 2020. Les autres dépenses fiscales sont obsolètes ou non utilisées.

A. la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dépenses réalisées sur certains espaces naturels en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel

L’article 199 octovicies du CGI, créé en 2009 ([205]), prévoit une réduction d’impôt sur le revenu au titre des dépenses de maintien et de protection du patrimoine naturel, autres que les intérêts d’emprunt, supportées du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2013. La réduction d’impôt est applicable à la condition que les dépenses concernées n’aient pas été déduites pour la détermination des revenus imposables à l’impôt sur le revenu, notamment des revenus fonciers.

Les espaces naturels doivent avoir reçu le label de la Fondation du patrimoine prévoyant les conditions d’accès au public et les propriétaires d’espaces naturels doivent solliciter un avis favorable des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) sur les dépenses qu’ils souhaitent engager.

Le taux de la réduction d’impôt était de 25 % pour l’imposition des revenus de l’année 2010, 22 % pour ceux de l’année 2011 et 18 % pour ceux des années 2012 et 2013, dans la limite annuelle de 10 000 euros de dépenses.

À compter du 1er janvier 2014, les dépenses effectuées sur des espaces naturels en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel ne sont plus prises en compte que dans le cadre de la détermination des revenus fonciers des contribuables. En revanche, les fractions de réduction d’impôt non imputées au titre des années 2010 à 2013 peuvent être reportées sur l’impôt sur le revenu des six années suivantes, soit jusqu’à la détermination de l’impôt sur le revenu 2019 au plus tard.

Ainsi, cette dépense fiscale, en extinction progressive depuis 2013, n’a plus d’incidence budgétaire depuis la fin de l’année 2020. Elle concernait alors environ 60 ménages pour un coût inférieur à 500 000 euros dans sa dernière année en 2020. Sa suppression, prévue par le 10° du I du présent article, répond donc à un objectif de toilettage de la législation fiscale.

B. L’Exonération d’impôt sur le revenu des lots d’obligations et des primes de remboursement attachées à des emprunts négociables émis avant le 1er janvier 1992

Le 3° de l’article 157 du CGI prévoit une exonération d’impôt sur le revenu pour certains lots d’obligations et primes de remboursement payés aux porteurs de titres d’emprunt négociables émis tant par l’État que par les collectivités publiques ou privées françaises. Ce dispositif, créé en 1941 ([206]), s’applique à deux types de revenus :

– aux lots d’obligations, qui sont une forme d’obligations très rare, rémunérant l’obligataire par des coupons mais aussi par des primes distribuées lors de tirages au sort. Ces lots, de quelque nature qu’ils soient, sont exonérés d’impôt lorsqu’ils sont attachés aux bons et obligations émis en France avec l’autorisation du ministre de l’économie et des finances ;

– à certaines primes de remboursement, qui correspondent à la différence entre la somme remboursée et le prix d’émission des titres. Il s’agit des primes de remboursement attachées aux emprunts négociables émis en France avec l’autorisation du ministre de l’économie et des finances avant le 1er janvier 1992 et aux emprunts démembrés avant le 1er juin 1991. Toutefois l’exonération n’est pas applicable aux primes attachées aux titres émis depuis le 1er juin 1985 lorsqu’elles sont supérieures à 5 % du nominal et aux primes distribuées ou réparties depuis le 1er janvier 1989 par un organisme de placement collectif en valeurs mobilières lorsqu'elles représentent plus de 10 % du montant de la distribution ou de la répartition.

De plus, l’article 135 du CGI prévoit une exonération d’impôt sur le revenu pour les primes de remboursement provenant des échanges de titres effectués lors du regroupement des titres gérés par la SNCF, initialement créée par décret en 1950 ([207]).

L’incidence budgétaire de l’exonération des lots d’obligations et des primes de remboursement attachées à des emprunts négociables émis avant le 1er janvier 1992 est nulle depuis plusieurs années et le nombre de bénéficiaire n’est pas communiqué. Cette dépense fiscale n’a pas été modifiée depuis 1991 et n’a fait l’objet d’aucune évaluation récente. L’évaluation préalable de l’article indique que cette dépense fiscale est devenue sans objet.

Le rapporteur général salue le travail de sa collègue Bénédicte Peyrol, rapporteure spéciale de la mission Engagements financiers de l’État, à laquelle est rattachée cette dépense fiscale, qui a attiré l’attention sur le caractère obsolète de cette dépense fiscale durant les débats budgétaires de l’automne 2020 ([208]).

Le 8° et le 9° du I du présent article prévoient donc sa suppression, dans un objectif de simplification de la norme fiscale. Par coordination, le IV abroge l’article 57 de la loi de finances rectificative pour 1991 qui excluait du champ de l’exonération les primes de remboursements attachées aux emprunts émis à compter du 1er janvier 1992 et aux emprunts démembrés à compter du 1er juin 1991.

C. L’Exonération d’impôt sur le revenu des intérêts des sommes inscrites sur un compte épargne d'assurance pour la forêt ouverts jusqu'au 31 décembre 2013

Le compte épargne d’assurance pour la forêt (CEAF) est un dispositif ouvert aux personnes physiques propriétaires de bois et forêts, ayant souscrit pour tout ou partie de la surface forestière détenue en propre une assurance couvrant notamment le risque de tempête. Il peut être ouvert auprès d’un établissement financier teneur de compte de dépôt ou d’une entreprise d’assurance. Les sommes déposées sur le CEAF sont employées exclusivement pour financer les travaux de reconstitution forestière à la suite de la survenance d’un sinistre naturel d’origine sanitaire, climatologique, météorologique ou lié à l’incendie, ou les travaux de prévention d’un tel sinistre.

Le 23° de l’article 157 du CGI, créé par l’article 68 de la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche, prévoit que les intérêts des sommes inscrites sur les CEAF ouverts jusqu’au 31 décembre 2013 bénéficient d’une exonération d’impôt sur le revenu. En effet, à compter de 2013, les CEAF ont été remplacés par un compte d’investissement forestier d’assurance (CIFA) qui ouvre droit à une exonération des droits de mutations à titre gratuit, à concurrence des trois quarts de leur montant.

L’évaluation préalable de l’article indique qu’aucun CEAF n’a jamais été ouvert par un propriétaire forestier ou groupement forestier et aucun établissement financier n’a jamais proposé ce produit. La dépense fiscale n’a donc aucun bénéficiaire ni aucune incidence budgétaire pour l’État. Le 9° du I prévoit donc la suppression de cet avantage fiscal, dans un objectif de simplification du droit fiscal. Le 22° du I et le II de l’article procèdent à diverses coordinations rendues nécessaires par cette suppression.

D. L’Exonération d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés, plafonnée à 61 000 euros de bénéfice, pour les entreprises qui exercent une activité en zones franches urbaines

La loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville a créé quarante-quatre zones franches urbaines (ZFU) dites de « première génération » en métropole et dans les départements d’outre-mer, situées dans des quartiers défavorisés. La loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a créé quarante et une autres ZFU de « deuxième génération », ouvertes à compter du 1er janvier 2004. Les entreprises qui s’installent dans ces zones franches bénéficient d’exonérations fiscales et sociales sous certaines conditions.

L’article 44 octies du CGI prévoit ainsi une exonération d’impôt sur les bénéfices pour les entreprises implantées dans les ZFU de première et de deuxième générations qui exercent des activités industrielles, commerciales ou artisanales, à l’exception des activités de crédit-bail immobilier ou de location d’immeubles à usage d’habitation, ou des activités professionnelles non commerciales.

Les contribuables bénéficiaires sont exonérés d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés pendant soixante mois (soit cinq années), à raison des bénéfices provenant des activités implantées dans la zone, le bénéfice exonéré ne pouvant pas dépasser 61 000 euros par contribuable et par période de douze mois. À l’issue de cette période de cinq ans, l’exonération devient partielle sur une durée de trois à neuf ans en fonction de la taille de l’entreprise.

Cette exonération s’applique aux activités existant dans les zones à leur date de création et à celles qui y sont créées entre cette date et le 2 avril 2006. En effet, l’article 26 de la loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances a créé de nouvelles ZFU de « troisième génération » et un nouveau régime d’exonération d’impôt sur les bénéfices, codifié à l’article 44 octies A du CGI.

Ainsi, cette dépense fiscale, en extinction progressive depuis 2006, n’a plus d’incidence budgétaire depuis la fin de l’année 2020. Elle concernait alors environ 772 entreprises pour un coût de 6 millions d’euros dans sa dernière année en 2020. Sa suppression, prévue par le 3° du I du présent article, répond donc à un objectif de toilettage de la législation fiscale. L’article procède également à plusieurs coordinations rendues nécessaires par l’abrogation de l’article 44 octies du CGI (1°, 4°, 11°, 12°, 13°, 14°, 16°, 17°, 18°, 19°, 20°, 23° du I, III, VI, VIII, IX, X, 1° et 2° du XI du présent article).

E. L’Exonération, sur agrément, des bénéfices réinvestis dans l’entreprise pour les sociétés de recherche et d'exploitation minière dans les départements d'outre-mer

L’article 1655 bis du CGI dispose que les sociétés anonymes, en commandite par actions ou à responsabilité limitée ayant pour objet la recherche et l’exploitation minière dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion pouvaient bénéficier, dans ces départements, pendant une période maximale de vingt-cinq ans (majorée le cas échéant dans la limite de cinq ans, des délais normaux d’installation) d’un régime fiscal de longue durée.

L’application du régime fiscal de longue durée était subordonnée à l’agrément de la société, qui devait être demandé avant le 31 décembre 2001 et accordé par arrêté du ministre de l’économie et des finances.

Dans un objectif de clarté de la norme fiscale et en raison de l’extinction progressive de la dépense fiscale depuis 2001, le 25° du I du présent article propose d’abroger l’article 1655 bis du CGI. D’après le tome II des Voies et Moyens annexé au PLF 2022, cette dépense fiscale ne concerne en 2020 plus aucun bénéficiaire et son coût est donc nul.

F. L’EXONÉRATION D'IMPOSITION SUR LES BÉNÉFICES DES SOCIÉTÉS CRÉÉES POUR REPRENDRE UNE ENTREPRISE INDUSTRIELLE EN DIFFICULTÉ et les exonérations locales afférentes

● L’article 44 septies du CGI prévoit que les sociétés créées entre le 1er juillet 2007 et le 31 décembre 2021 pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté sont, sous certaines conditions, exonérées d’impôt sur les sociétés durant leurs vingt-quatre premiers mois d’activité.

La situation de difficulté de l’entreprise reprise s’apprécie au regard d’éventuelles procédures de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire dont elle fait l’objet. Une entreprise n’entrant pas dans le champ d’une procédure collective peut également être considérée comme en difficulté lorsque sa situation financière rend imminente une cessation des paiements.

Le caractère industriel des activités exercées est acquis lorsque celles-ci remplissent les deux conditions cumulatives suivantes :

– elles consistent en la transformation de matières premières ou de produits semi-finis en produits fabriqués ;

– le rôle du matériel ou de l’outillage utiles à la réalisation de ces activités est prépondérant.

L’exonération est applicable dans la limite de certains plafonds. Ce dispositif prévoit ainsi des plafonds d’aide spécifiques pour les entreprises implantées dans les zones d’aide à finalité régionale (AFR) ou les petites et moyennes entreprises (PME) au sens du droit de l’Union européenne. Le bénéfice de ces plafonds spécifiques est subordonné à l’obtention d’un agrément du ministre chargé du budget. En dehors de ces cas, le bénéfice de l’exonération d’impôt est subordonné au respect du règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis.

Ce dispositif concernait en 2020 190 entreprises, pour un coût total de 5 millions d’euros.

● Les sociétés qui bénéficient de l’exonération d’impôt sur les sociétés prévue à l’article 44 septies du CGI peuvent également, sur délibération des collectivités territoriales concernées, bénéficier des exonérations suivantes :

– de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) (article 1383 A du CGI) ;

– de cotisation foncière des entreprises (CFE) (article 1464 B du CGI) ;

– de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (article 1586 nonies du CGI).

D’après l’évaluation préalable de l’article, seule l’exonération de CFE est chiffrable : elle représente un coût d’environ 4 millions d’euros.

● L’article 144 de la loi de finances pour 2021 a prorogé pour un an le dispositif prévu à l’article 44 septies du CGI et, par conséquent, les exonérations d’impôts locaux afférentes. Cet article prévoit également la remise d’un rapport au Parlement, avant le 1er juillet 2021, qui évalue le coût et l’efficacité du dispositif au regard des objectifs qui lui sont fixés et qui identifie des pistes d’évolution envisageables.

Ce rapport ([209]) , remis au Parlement le 27 septembre 2021, est très critique envers l’exonération d’impôt prévue à l’article 44 septies du CGI :

– le dispositif est particulièrement complexe car issu d’une série de modifications législatives visant à le rendre compatible avec les réglementations européennes ;

– il est peu utilisé – depuis quinze ans, le nombre de bénéficiaires et le coût de la dépense se sont réduit d’environ 70 % - et particulièrement concentré sur les microentreprises (70 % des bénéficiaires) avec une surreprésentation des secteurs de la construction et du commerce ;

– le dispositif ne répond pas aux besoins des entreprises en difficulté : il est inconnu du Comité interministériel de restructuration industrielle et l’association pour le retournement des entreprises ne l’utilise presque pas. La mission insiste sur le fait qu’ « aucun professionnel ou familier n’a été en mesure de présenter des éléments factuels ou théoriques en faveur du dispositif ([210])».

– le dispositif est d’effet douteux car la mission n’a pas été en mesure d’en mesurer l’efficacité et l’efficience, et a identifié un risque d’effet d’aubaine. Le dispositif est trop général pour cibler les entreprises qui en ont réellement besoin et on observe une très forte concentration des montants de réduction d’IS associés au dispositif dans certaines régions directement liée à cet effet d’aubaine, à une meilleure connaissance et une meilleure promotion du dispositif dans certains territoires.

Par conséquent, le rapport recommande vivement de supprimer cette dépense fiscale, considérant que « la plus mauvaise des solutions serait de maintenir le régime en l’état ([211]) ». La mission conseille de s’appuyer sur les mesures de sortie de crise (PGE, prolongation des prêts exceptionnels destinés aux entreprises de moins de 50 salariés et de l’octroi d’une avance remboursable ou d’un prêt à taux bonifié pour les PME et les ETI, mise en place d’un fonds de transition de 3 milliards d’euros pour les besoins de financement ou le renforcement du bilan) aux effets de leviers bien supérieurs pour aider les entreprises industrielles en difficulté. Il est également important de rappeler que le taux de l’impôt sur les sociétés est abaissé à 25 % en 2022 et qu’il est de 15 % pour les PME.

Le 2° du I du présent article procède ainsi à l’abrogation de l’article 44 septies du CGI, tandis que le 21° et le 24° du I suppriment respectivement les dispositifs d’exonération temporaire de TFPB, de CFE et de CVAE qui lui sont liés. De plus, le présent article effectue plusieurs coordinations rendues nécessaires par l’abrogation de l’article 44 septies du CGI (1°, 5°, 6°, 7°, 11°, 12°, 13°, 14°, 15°, 17°, 18°, 19°, 20°, 21°, 24° du I, III, VII, X, et XI de l’article).

Le présent article fixe la date d’entrée en vigueur de la suppression de la dépense fiscale prévue à l’article 44 septies du CGI aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2022 (A du XIII). Ainsi, les exonérations d’impôt sur le revenu s’éteindront progressivement et aucune nouvelle entreprise ne pourra bénéficier de cet avantage fiscal après le 1er janvier 2022.

Enfin, le présent article prévoit certaines dispositions transitoires :

– en premier lieu, l’exonération d’impôt sur les sociétés reste applicable dans les conditions prévues par les dispositions antérieures au présent article et pour sa durée restant à courir pour les entreprises déjà éligibles à cette exonération (B du XIII) ;

– en deuxième lieu, les entreprises qui bénéficient d’exonérations d’impôts locaux à la date d’entrée en vigueur du présent article, continuent à bénéficier, jusqu’à leur terme, des effets de ces mêmes exonérations (XII du présent article) ;

– en troisième lieu, afin de tenir compte des modalités particulières de mise en œuvre du report en arrière des déficits, le XIV du présent article prévoit de ne supprimer les références aux 44 septies et 44 octies du CGI au sein du premier alinéa du I de l’article 220 quinquies du CGI que pour le report en arrière des déficits qui seront constatés à compter du premier exercice suivant celui au cours duquel les exonérations prévues aux articles précités cessent de s’appliquer ([212]).

*

Amendement I-CF895 de M. Max Mathiasin, amendements identiques I-CF616 de M. Charles de Courson, I-CF699 de Mme Patricia Lemoine, I-CF780 de Mme Véronique Louwagie et I-CF886 de Mme Marie-Christine Dalloz, amendements identiques I-CF619 de M. Charles de Courson et I-CF896 de M. Max Mathiasin (discussion commune).

M. Max Mathiasin. Nous souhaitons maintenir l’exonération d’impôt sur les bénéfices actuellement en vigueur, d’une part, pour les sociétés qui reprennent une entreprise industrielle en difficulté, d’autre part, pour celles qui exercent ou créent des activités dans les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE). De tels avantages fiscaux permettent de sauver ou de créer des entreprises et des emplois, en particulier dans les territoires les plus fragiles comme les territoires ultramarins.

M. Charles de Courson. Les amendements I-CF616 et identiques tendent à supprimer l’abrogation de la dépense fiscale n° 300111 correspondant à l’exonération d’impôt sur les sociétés des bénéfices réalisés, au cours des vingt-quatre mois suivant leur création, par les sociétés créées entre le 1er juillet 2007 et le 31 décembre 2020 pour reprendre une entreprise ou des établissements industriels en difficulté. En d’autres termes, ils visent à rétablir cette mesure.

L’abrogation suggérée par l’Inspection générale des finances (IGF) ne me semble pas nécessaire au vu du faible impact budgétaire et du petit nombre de bénéficiaires de cette dépense fiscale mentionnés dans l’annexe « Voies et moyens » – en 2021, 4 millions d’euros pour 167 entreprises. Nous proposons donc le maintien des dispositions de l’article 44 septies du code général des impôts. Cet avantage fiscal disparaîtra de lui-même lorsqu’il n’y aura plus d’entreprises concernées – au plus tard le 31 décembre 2022, puisqu’il bénéficie aux entreprises créées jusqu’au 31 décembre 2020 durant les deux années suivant leur création.

Mme Véronique Louwagie. En 2020, cette dépense fiscale a coûté 6 millions d’euros et a bénéficié à 772 entreprises s’implantant dans des zones franches urbaines. Le montant moyen de cette aide dépasse donc 7 000 euros. Ce n’est pas grand-chose pour les finances publiques, mais cela permet véritablement de soutenir chacune des entreprises bénéficiaires.

Mme Marie-Christine Dalloz. Ces amendements identiques ont été proposés par les chambres de métiers et de l’artisanat. Cet avantage fiscal constitue un soutien important à l’implantation d’entreprises artisanales dans les zones franches urbaines ; il convient de maintenir ce dispositif relativement peu coûteux mais très favorable à l’emploi local.

M. Charles de Courson. Les amendements I-CF619 et identique concernent quant à eux une autre dépense fiscale, n° 220101, consistant en une exonération d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés, plafonnée à 61 000 euros de bénéfice, pour les entreprises exerçant une activité en ZFU-TE. Cette dépense participe à la cohésion des territoires et est un outil de la politique de la ville. Elle a contribué à aider 2 000 entreprises, pour un coût relativement faible pour les finances publiques – 15 millions d’euros. Il est donc proposé de la maintenir pour l’instant.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Depuis quatre ans et demi, la majorité s’attache à supprimer les petites taxes à faible rendement et les dépenses fiscales jugées inefficientes ou inefficaces. C’est l’objet de l’article 10.

Ainsi, cet article supprime l’exonération d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés, plafonnée à 61 000 euros de bénéfice, pour les entreprises qui exercent une activité en ZFU-TE. Cette dépense fiscale, en extinction progressive depuis 2006, n’a plus d’incidence budgétaire depuis la fin de l’année 2020. Il aurait été pertinent de la maintenir avant cette date – c’est d’ailleurs ce que nous avons fait –, mais elle n’a plus lieu d’exister aujourd’hui. Sa suppression répond donc à un objectif de toilettage.

L’article 10 supprime aussi l’exonération d’imposition sur les bénéfices des sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté ainsi que les exonérations locales afférentes. La question est un peu plus sensible, car cette suppression revêt un caractère symbolique et politique – il ne faudrait pas laisser penser que nous supprimons des outils efficaces d’aide à la reprise d’entreprises en difficulté. Cependant, le rapport de l’IGF que vous avez reçu vendredi dernier recommande de supprimer cette dépense fiscale, considérant que le dispositif est complexe, peu utilisé et, surtout, qu’il ne répond pas aux besoins ni aux demandes des entreprises en difficulté. Il est inconnu du Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI), et l’Association pour le retournement des entreprises déclare ne jamais l’utiliser.

Il me semble donc de bon ton d’acter la suppression de ces deux petites niches fiscales, l’une étant éteinte et l’autre étant considérée comme inefficiente. Avis défavorable sur l’ensemble des amendements en discussion commune.

M. le président Éric Woerth. Vous dites que la dépense fiscale n’a plus d’incidence budgétaire. N’y a-t-il pas pourtant des entreprises qui en bénéficient, comme l’indiquait Mme Louwagie ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Pour que les choses soient claires, je tiens à préciser que nous parlons de deux dépenses fiscales distinctes. L’exonération relative aux entreprises exerçant une activité en zone franche urbaine s’est éteinte à la fin de l’année 2020. Celle relative à la reprise d’entreprises en difficulté, qui ne fait pas l’objet d’un zonage, est inefficiente, puisqu’elle n’a pas atteint sa cible.

M. le président Éric Woerth. Il reste tout de même une dépense pour cette seconde niche fiscale. Même si les montants ne sont pas énormes, les entreprises qui bénéficient de ces exonérations ne les considèrent peut-être pas comme inutiles ou inefficaces.

M. Charles de Courson. Je suis prêt à suivre M. le rapporteur général sur l’exonération bénéficiant aux entreprises exerçant une activité en ZFU-TE, mais pas sur celle qui concerne la reprise d’entreprises en difficulté. Selon les chiffres du Gouvernement, 167 entreprises en ont bénéficié, pour un montant total de 4 millions d’euros. Le dispositif étant applicable aux entreprises créées jusqu’au 31 décembre 2020 durant les deux années suivant leur création, il cessera d’exister le 31 décembre 2022. Laissez-le s’éteindre naturellement !

Mme Véronique Louwagie. L’article 10 ne supprime pas que des dépenses fiscales ; il abroge aussi des dispositifs applicables dans nos territoires.

L’exonération applicable aux sociétés créées pour reprendre des entreprises en difficulté représentait, en 2020, une dépense fiscale de 5 millions d’euros pour 190 bénéficiaires. L’aide moyenne s’élevait donc à 26 000 euros par entreprise. Ce n’est pas parce que la dépense fiscale est faible qu’elle est forcément inefficiente et qu’elle n’apporte pas des solutions sur le terrain ! Que ce soit en ville ou dans les territoires ruraux, nous cherchons tous à sauver nos entreprises en difficulté. L’aide dont nous parlons est un excellent dispositif, lequel convainc généralement les repreneurs car il constitue un soutien important, notamment lors des premières années, qui sont déterminantes.

M. le président Éric Woerth. Peut-être existe-t-il d’autres dispositifs de soutien aux entreprises en difficulté ? Mais si tel n’est pas le cas, l’exonération fiscale a toute son utilité.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous parlons d’un dispositif qui n’atteint pas sa cible au milieu d’un océan de dispositifs d’accompagnement des entreprises en difficulté. Demandez au CIRI ce qu’il pense de cette dépense fiscale !

Nous avons le souci de l’efficacité des outils publics. Notre rôle est de supprimer ceux qui ne fonctionnent pas : tel est l’objet de l’article 10.

Des travaux sont menés pour évaluer l’efficacité de l’accompagnement des entreprises en difficulté. Notre collègue Romain Grau, aujourd’hui absent, a présidé une mission d’information commune relative aux entreprises en difficulté du fait de la crise sanitaire : il serait intéressant d’entendre son point de vue – peut-être en séance publique.

Mme Véronique Louwagie. Précisément : il avait lui aussi déposé un amendement visant à maintenir le dispositif !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Non, son amendement portait sur l’autre dispositif.

M. Jean-Paul Mattei. Et cela reste accessoire.

M. le président Éric Woerth. Cette exonération n’est peut-être pas accessoire pour les entreprises qui en bénéficient à un moment donné – mais je sais bien que l’IGF ne voit pas les choses ainsi.

M. Alexandre Holroyd. Je partage l’analyse de M. le rapporteur général, mais Mme Louwagie a mis le doigt sur un vrai problème. Le Gouvernement pourrait nous apporter, en séance publique, des éléments d’information qui nous permettraient de porter un jugement plus objectif sur l’efficacité passée de ce dispositif et sur l’opportunité de sa suppression.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, il ne sert à rien d’invoquer le CIRI. J’ai fait partie de ce comité pendant trois ans : nous ne nous occupions que des grosses boîtes, jamais des petites ! Heureusement, tout ne passe pas par le CIRI : certaines reprises sont gérées localement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Oui, par les commissaires aux restructurations et à la prévention des difficultés des entreprises (CRP).

M. Charles de Courson. Ou par les comités départementaux d’examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI). Mme Louwagie rappelait tout à l’heure que nous parlons de petites aides destinées à des petites boîtes. La dépense fiscale annuelle s’élève à 4 millions d’euros pour 167 entreprises bénéficiaires : le montant moyen de l’exonération fiscale est donc de 26 000 euros.

M. Jean-Noël Barrot. La plupart des évaluations réalisées sur les zonages ont montré que les objectifs étaient loin d’être atteints – c’est un peu moins vrai s’agissant des zones franches urbaines. On constate par ailleurs un enchevêtrement des dispositifs : ainsi, 97 % des communes appartenant à une zone franche urbaine sont aussi des QPV, un classement qui permet aux entreprises de bénéficier d’autres dispositifs d’accompagnement autrement plus puissants.

M. le président Éric Woerth. La discussion porte moins sur les zones franches urbaines que sur l’aide globale apportée aux entreprises.

Mme Véronique Louwagie. J’ajoute que cette exonération d’impôt, qui s’applique simplement sur la liasse fiscale, n’occasionne pas de frais de gestion pour l’État.

La commission rejette l’amendement I-CF895.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Puis-je reprendre la parole, monsieur le président ?

M. le président Éric Woerth. Faites, monsieur le rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Chers collègues, je comprends vos arguments, mais quelqu’un parmi vous a-t-il réellement été sollicité par des entreprises de sa circonscription demandant le maintien du dispositif en faveur des entreprises en difficulté – je parle bien d’entreprises, non d’intermédiaires ou de conseils ?

Mme Véronique Louwagie et M. François Pupponi. Oui !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cela m’intéresse car, pour ma part, je n’ai pas rencontré une seule entreprise en ayant connaissance et si de tels retours de terrain étaient observés, cela signifierait que le rapport de l’IGF passe complètement à côté des réalités de vos territoires. Je vous propose donc que, d’ici à la séance publique, nous organisions une réunion en visioconférence avec tous ceux qui vous ont demandé le maintien de cette dépense fiscale, et qui touchent donc en moyenne 26 000 euros. Dès lors, nous pourrons en mesurer l’efficience.

M. le président Éric Woerth. Dans ces conditions, je considère que les amendements qui n’ont pas été mis aux voix pourraient être retirés.

M. Charles de Courson. J’aurais aimé maintenir l’amendement I-CF616 relatif à la reprise d’entreprises en difficulté…

Les amendements identiques I-CF616, I-CF699, I-CF780 et I-CF886 et les amendements identiques I-CF619 et I-CF896 sont retirés.

Amendement I-CF1090 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Dans le cadre de la démarche de suppression des taxes à faible rendement, nous avons abrogé la taxe de 0,32 % sur la transformation de contrats d’assurance vie en contrats euro-croissance. Par coordination, je propose donc de supprimer aussi le dispositif anti-abus qui en est le corollaire.

La commission adopte l’amendement I-CF1090 (amendement I-1394).

Amendement I-CF618 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement vise à annuler la suppression de l’exonération des intérêts des sommes inscrites sur les comptes épargne d’assurance pour la forêt ouverts jusqu’au 31 décembre 2013. Sur le plan budgétaire, cette dépense fiscale n’a aucun impact ; sa suppression est donc dépourvue de tout intérêt et ne participe en rien à l’effort de redressement des finances publiques.

J’ai déposé cet amendement pour m’amuser. Puis-je vous demander, monsieur le rapporteur général, combien de personnes ont bénéficié de cette usine à gaz ? Pour tout vous dire, ma commune a utilisé cette possibilité – elle a d’ailleurs été la seule commune de toute la région à le faire. Elle a capitalisé les intérêts et aurait dû obtenir une prime de l’État à la fin du contrat. Or, quand nous avons demandé le versement de cette prime, on nous a répondu qu’il n’y avait pas de crédits pour la payer ! Nous avons dû attendre huit ans avant que l’État finisse par nous verser les quelques milliers d’euros qu’il nous devait. Je suis pour la suppression de ce système idiot, qui ne sert à rien, mais il n’est pas normal que parmi les quelques personnes qui y ont adhéré – on ne sait même pas combien –, seule la commune de Vanault-les-Dames ait obtenu le versement de la prime correspondante.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable : votre intervention démontre bien la nécessité de maintenir la suppression de cette dépense fiscale.

L’amendement I-CF618 est retiré.

Compte tenu de l’avis défavorable du rapporteur général, les amendements identiques I-CF971 du président Éric Woerth et I-CF847 de Mme Lise Magnier ainsi que l’amendement I-CF261 de Mme Véronique Louwagie sont retirés.

Amendement I-CF1091 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement vise à supprimer l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des immeubles situés en zone franche urbaine et rattachés, entre 2006 et 2014, à un établissement implanté en ZFU pouvant bénéficier d’une exonération de cotisation foncière des entreprises. Cette dépense fiscale n’a plus d’incidence budgétaire depuis 2019.

La commission adopte l’amendement I-CF1091 (amendement I-1395).

*

Elle adopte l’article 10 modifié.

*

Après l’article 10

Amendements I-CF441 de M. Éric Cocquerel et I-CF444 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Vous avez dit tout à l’heure, monsieur le rapporteur général, que vous ne vouliez pas fragiliser le secteur du luxe, qui, malgré la crise, a enregistré des profits excessifs. Je suppose donc que vous ne voudrez pas fragiliser non plus les plus fragiles, à savoir ceux qui demandent un titre de séjour. Notre amendement I-CF441 vise en effet à supprimer les taxes et droits de timbre sur les titres de séjour, dont le caractère excessif a été largement confirmé par Mme Dupont dans le rapport qu’elle a rédigé au nom de la mission d’information relative à la taxation des titres de séjour présidée par M. Parigi.

L’amendement I-CF444 est de repli : nous proposons que les personnes en situation d’impécuniosité soient dispensées du paiement de toute taxe pour la délivrance ou le renouvellement des titres de séjour.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous avez tort d’ironiser et de vous moquer de la filière du luxe, qui représente un très grand nombre d’emplois dans notre pays. Le luxe, ce n’est pas forcément le mal !

S’agissant des titres de séjour, vous avez évoqué à juste titre le très bon travail réalisé par la mission d’information présidée par M. Parigi et dont Mme Dupont était la rapporteure. Nos collègues ont recommandé non pas la suppression générale de ces taxes et droits de timbre, mais leur simplification et, dans certains cas, la réduction des tarifs.

Avis défavorable sur les deux amendements.

La commission rejette successivement les amendements I-CF441 et I-CF444.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements I-CF253, I-CF251 et I-CF252 de M. Bruno Fuchs, ainsi que l’amendement I-CF437 de Mme Sabine Rubin.

Amendement I-CF950 de Mme Marie Lebec.

Mme Marie Lebec. Nous proposons une réforme du calcul de la taxe sur les bureaux (TSB). En effet, l’administration fiscale tend à considérer que certains terrains de sport extérieurs sont assimilables à des locaux commerciaux, ce qui nous paraît particulièrement inapproprié, et cela pour plusieurs raisons : la surface de ces terrains est souvent très étendue, leur usage n’est pas continu dans la journée et le chiffre d’affaires moyen par mètre carré est inférieur à celui des autres locaux commerciaux. En outre, ce secteur d’activité a été particulièrement affecté par la crise. Il convient donc de clarifier les règles d’assujettissement à la TSB et d’exonérer l’ensemble des terrains de sport extérieurs, couverts ou non couverts, du paiement de cette taxe.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Effectivement, une clarification paraît nécessaire. La TSB est une taxe spécifiquement francilienne mais utile, puisqu’elle finance en partie la Société du Grand Paris et la construction du Grand Paris Express. Comme souvent, cependant, la définition de son assiette est source d’injustices. Vous l’avez dit, certains terrains appartenant à des centres de loisirs sont soumis à la TSB de la même manière que des bureaux, ce qui semble assez disproportionné au vu de leur charge d’utilisation et des revenus qu’ils génèrent. Au contraire de la taxe foncière, qui repose sur la valeur locative, la TSB prend en compte la seule surface : aussi les terrains de sport extérieurs sont-ils probablement trop taxés au regard de leur rentabilité. Les golfs et les haras d’Île-de-France subissent la même injustice. Tout cela mérite que nous menions un travail un peu plus approfondi.

Je vous invite à retirer votre amendement et à engager cette discussion avec le Gouvernement en séance. Je ne sais pas si ce sujet doit être traité par voie législative ou réglementaire, mais nous devons incontestablement apporter quelques garanties à un secteur qui a déjà beaucoup souffert pendant la crise.

M. le président Éric Woerth. Parlons-nous bien de terrains privés, et non de terrains publics appartenant, par exemple, à des communes ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit effectivement de terrains privés accueillant du public.

L’amendement I-CF950 est retiré.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF535 de Mme Bénédicte Taurine.

Amendements I-CF655 de M. Matthieu Orphelin et I-CF960 de M. Dominique Potier, amendements identiques I-CF623 de M. Bertrand Pancher, I-CF735 de M. Jean-Philippe Nilor et I-CF1055 de Mme Émilie Cariou, amendements I-CF180 de M. Fabrice Brun, I-CF568 de M. Christophe Naegelen, I-CF211 de M. Alain Bruneel, I-CF181 et I-CF182 de M. Fabrice Brun, amendements identiques I-CF183 de M. Fabrice Brun, I-CF622 de M. Bertrand Pancher, I-CF656 de M. Matthieu Orphelin, I-CF733 de M. Jean-Philippe Nilor, I-CF958 de M. Dominique Potier et I-CF1054 de Mme Émilie Cariou, amendement I-CF184 de M. Fabrice Brun (discussion commune).

M. Matthieu Orphelin. L’amendement I-CF655 vise à rétablir l’extension de l’assiette de la taxe sur les transactions financières (TTF) aux échanges intrajournaliers. Cette mesure avait déjà été inscrite dans une loi de finances mais a été abrogée, en 2018, par le gouvernement d’Édouard Philippe – on prétendait à l’époque que cela pouvait pénaliser la France dans la phase de transition autour du Brexit, alors que le secteur financier cherchait de nouveaux points d’ancrage au sein du marché unique européen. Une telle précaution ne semble aujourd’hui plus justifiée : la place de Paris est forte et le secteur financier continue de se fragiliser du fait du développement du trading à haute fréquence et des produits dérivés. L’extension de l’assiette de la TTF permettrait de lever des fonds qui pourront être affectés à la transition écologique.

Nous proposons cette mesure dans l’attente d’une décision européenne, puisque la Commission a récemment évoqué une TTF élargie parmi ses pistes de financement. D’ici là, notre pays pourrait montrer l’exemple, à quelques mois de la présidence française de l’Union européenne, en mettant en place un tel dispositif de manière transitoire.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement I-CF960 a le même objectif que celui que vient de présenter M. Orphelin. L’élargissement de l’assiette de la TTF aux opérations intrajournalières est un combat que le groupe Socialistes et apparentés mène depuis très longtemps. Le nombre de ces transactions n’est pas insignifiant, puisque l’Autorité européenne des marchés financiers l’évalue à plus de 20 % du volume des opérations réalisées par la Bourse de Paris.

Il convient d’augmenter la contribution du secteur financier, qui s’est toujours très bien porté pendant la crise. Les recettes supplémentaires pourraient être affectées à la solidarité internationale et à la lutte contre le réchauffement climatique.

M. Michel Castellani. L’amendement I-CF623 va dans le même sens, puisqu’il vise également à élargir l’assiette de la TTF aux transactions à haute fréquence. Chacun sait que l’économie strictement financière a pris le dessus sur l’économie réelle, à savoir l’économie de production : il s’agit là d’un vrai danger.

L’amendement I-CF622 tend quant à lui à porter le taux de 0,3 % à 0,5 %.

M. Alain Bruneel. L’amendement I-CF735 tend, d’une part, à dégager des recettes fiscales supplémentaires, notamment en vue d’augmenter les financements en matière de solidarité internationale et de lutte contre le changement climatique, à l’heure où les conséquences de la pandémie risquent de faire basculer des millions de personnes dans l’extrême pauvreté, d’autre part, à combler les brèches de l’actuelle taxe française sur les transactions financières.

Le I-CF211 vise à faire passer le taux de la taxe sur les transactions financières de 0,3 % à 0,6 % et à élargir son assiette.

Mme Émilie Cariou. La taxe sur les transactions financières ne frappe pas les transactions intraday, qui incluent notamment le trading à haute fréquence, alors que ce sont des opérations fructueuses et lucratives pour ceux qui les réalisent. Nous voulons les réintroduire dans l’assiette de la taxe.

M. Fabrice Brun. J’ai déposé plusieurs amendements concernant cette taxe, qui a été créée par le président Sarkozy en 2012 et dont le taux a ensuite été augmenté par le président Hollande. Alors que certains disaient à l’origine qu’un tel dispositif ne fonctionnerait jamais, il rapporte plus d’un milliard d’euros à l’État.

Je plaide depuis cinq ans pour un élargissement de la taxe au niveau européen. Le départ des Britanniques de l’Union européenne, qui y étaient farouchement opposés, est une occasion à saisir. Le 13 novembre 2020, 68 % des députés européens ont soutenu cette proposition. Il a alors été rappelé que l’instauration d’une taxe de 0,1 % sur les transactions financières au niveau européen rapporterait 60 milliards d’euros. On pourrait flécher ces ressources vers l’aide au développement, vers des questions liées à la transition écologique ou vers un renforcement de notre souveraineté sanitaire, qui a été mise à mal par la crise du covid.

L’adoption de l’un de mes amendements donnerait plus de force aux démarches engagées par le Gouvernement sur la scène européenne, à un moment où le débat a mûri et où la France va assurer la présidence de l’Union.

M. Michel Zumkeller. Il nous semble important d’augmenter le taux de la taxe sur les transactions financières. Il est normal que le secteur de la finance participe aussi au redressement du pays et – nous en reparlerons un peu plus tard – au développement international et au soutien aux pays en difficulté.

M. Matthieu Orphelin. Nous souhaitons nous aussi augmenter le taux de la taxe sur les transactions financières. On le voit : le renforcement de celle-ci est une volonté partagée par la quasi-totalité des groupes.

On sait que le Gouvernement peut éprouver des difficultés à faire la preuve de son action en faveur de l’écologie et de la solidarité. Un acte fort tel que celui que nous proposons l’aiderait à y parvenir. S’il se contente de nous dire qu’il portera la question au niveau européen, en se refusant à être exemplaire en France, cela montrera qu’il n’a rien envie de faire, en réalité.

M. Jean-Louis Bricout. L’extrême pauvreté progresse et l’atteinte des objectifs de développement durable à l’horizon 2030 est compromise. Le financement du Fonds de solidarité pour le développement, dont chacun connaît les missions en matière de santé, de climat et d’éducation, doit donc être renforcé.

La taxe sur les transactions financières est le seul levier parlementaire disponible pour abonder ce fonds, sans nuire à l’économie réelle. C’est pourquoi l’amendement I-CF958 tend à porter le taux de la taxe de 0,3 % à 0,5 %. Son produit s’élèverait ainsi à 2,76 milliards d’euros au lieu de 1,6 milliard.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous débattons régulièrement de la TTF. S’il y a une taxe dont l’assiette bouge très rapidement dès qu’on touche au taux, c’est bien celle-ci, du fait de la réactivité des assujettis.

Il faut savoir ce que l’on veut. La première partie de votre raisonnement, M. Brun, est totalement incohérente avec la seconde. La place financière de Paris doit se renforcer après le Brexit, je suis d’accord sur ce point, et d’ailleurs c’est ce qu’on observe. Le volume des transactions augmente année après année. Cela crée des opportunités dans la région Île-de-France et dans le pays dans son ensemble, notamment en matière d’emploi, grâce aux externalités classiques. Or que se passera-t-il si l’on augmente la TTF ? Il y aura évidemment un effet d’éviction et, surtout, cela pèsera sur notre capacité à travailler sur cette question au niveau européen. Nous avons intérêt à placer, ce qui a été fait, la TTF sur la liste des ressources propres dont nous avons besoin, notamment après l’adoption du plan de relance européen. La France enverrait un signal contradictoire si elle agissait seule maintenant.

J’ajoute que nous avons déjà une TTF en France. Son taux, qui est de 0,3 %, a été augmenté durant la législature précédente, et les transactions intraday avaient alors été incluses. On a vu l’inefficacité de cette dernière mesure, et il ne faut pas refaire la même erreur. En revanche, on doit poursuivre les travaux, très pertinents, qui ont été engagés au niveau européen en ce qui concerne les ressources propres.

Le marché des capitaux est européen. La bourse française est donc européenne. Si l’on taxe davantage les transactions en France qu’en Hollande, en Irlande ou au Portugal, il n’y en aura plus à Paris. C’est peut-être ce que certains veulent, mais je pense que ce serait une erreur. Avoir une place financière forte en France est important pour le reste de l’économie. Je reste donc opposé à tout renforcement de la TTF.

Avis défavorable sur l’ensemble des amendements.

M. Fabrice Brun. C’est un débat très politique. Alors que nous cherchons tous à valoriser le travail, à récompenser le mérite et l’effort, comment expliquer à un salarié, à un paysan, à un boulanger que deux ordinateurs au bout du monde génèrent un business spéculatif non taxé, s’agissant des transactions intraday, et sans participation au redressement des finances publiques et à la solidarité nationale ? Voilà la question politique de fond que nous posons.

M. le président Éric Woerth. Le débat devrait être économique. Il n’a pas de raison d’être politique sur ces sujets.

M. Matthieu Orphelin. C’est un choix politique.

Les arguments varient d’une année à l’autre : vous raisonnez tantôt par rapport au Royaume-Uni, tantôt par rapport au reste de l’Europe. Mon deuxième amendement tend à porter le taux de la taxe à 0,5 %, ce qui correspond au taux existant au Royaume-Uni.

Il faudrait assumer le fait que vous ne voulez rien faire sur ce sujet. Cela aurait le mérite de la clarté.

M. Julien Aubert. Si l’on veut taxer, un jour, les transactions intrajournalières, il faudra préciser si cela concerne l’énergie. En effet, beaucoup de transactions réalisées sur les bourses de l’énergie permettent d’équilibrer le réseau ; il ne faudrait pas les assimiler aux autres types de transactions intrajournalières, qui peuvent être spéculatives.

J’ai parfois l’impression de vivre Le Jour de la marmotte : ce débat revient à chaque projet de loi de finances. On bute sur une impossibilité économique : si l’on bouge, on coule la place de Paris. D’autre part, à force de ne rien faire, on envoie un signal. Des gens peuvent éviter d’être taxés parce qu’ils échappent à la souveraineté des États. C’est là que l’Europe pourrait avoir une plus-value, mais on a l’impression d’attendre Godot.

M. Michel Castellani. Il est particulièrement malsain que les produits financiers servent en quelque sorte de matières premières. Normalement, il y a un équilibre avec l’économie réelle et un effet d’entraînement. Or les produits financiers qui se sont développés, souvent offshore, sont de plus en plus complexes, et la monnaie sert à générer de la monnaie sans créer une miette de richesse. Les pouvoirs publics ne peuvent l’ignorer, ils doivent agir.

M. Alexandre Holroyd. Ce que vous proposez, monsieur Brun, ne changerait absolument rien à la situation que vous avez évoquée : les deux ordinateurs, dont un serait désormais implanté à La Haye, continueraient à faire exactement la même chose. Le seul effet concret serait d’anéantir tous les efforts qui ont été faits pour rendre la place de Paris compétitive. Je vous invite à lire Les Échos de la semaine dernière : Paris a gagné cette année quinze places sur le plan de l’attractivité. Parmi les grandes places européennes, c’est celle qui a progressé le plus rapidement.

La France a été, et reste, au cœur du combat pour une TTF européenne. Agir au seul niveau français reviendrait à anéantir la compétitivité de notre place financière, sans produire le moindre effet concret sur la vie de nos concitoyens ou sur l’évolution du monde de la finance. Ce serait une mesure prodigieusement inefficace, un non-sens économique.

M. Christophe Jerretie. En matière de ressources propres, beaucoup a été fait depuis quelques années et des discussions très importantes sont en cours au sein de l’Union européenne. La TTF fait partie de ce qui est envisagé à l’heure actuelle.

On ne peut pas opposer l’État-nation – la France – et l’Union européenne. Le choix n’est pas uniquement politique, il est également géo-économique. On ne peut pas se permettre de travailler sur cette taxe uniquement au niveau national. C’est l’échelon européen qui est idéal, compte tenu de l’union des marchés et des capitaux et de l’union monétaire. On ne peut pas dissocier ces éléments.

Comme le rapporteur général, nous sommes favorables à une évolution de la TTF au niveau européen, et non au niveau français.

M. Marc Le Fur. Les questions qui se posent concernent non simplement le montant de la taxe, mais aussi son affectation, sujet que je suis en tant que rapporteur spécial de l’aide publique au développement. Il ne faut pas mêler les deux débats, car leurs conclusions peuvent être différentes.

La France exercera la présidence de l’Union européenne à partir du mois de janvier prochain. N’est-ce pas le bon moment pour affirmer nos priorités, pour dire très clairement que nous voulons une augmentation du taux ? Mettons cette mesure sur la table en l’adoptant dès le mois de décembre, quelques jours avant que la France négocie quelque chose au niveau européen. Nous serions plus forts grâce à une telle conjonction entre l’exécutif et le législatif. Cela permettrait de faire passer un message.

Je sais bien qu’il y a une part de risque et je comprends parfaitement les arguments du rapporteur général quant à la défense de la place de Paris, mais si on veut obtenir deux ou trois résultats dans une négociation européenne, il faut agir collectivement.

M. Jean-Noël Barrot. Sur le plan économique, je suis entièrement d’accord avec les arguments du rapporteur général.

Nous avons été un certain nombre à hésiter ces dernières années lorsque de tels amendements étaient proposés, car la contrepartie, à laquelle on pouvait être sensible, était le financement de l’aide au développement. Or il se trouve que nous avons adopté, tout récemment, une loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales qui fixe l’objectif d’y consacrer 0,56 % du revenu national brut. Nous avons donc, du côté français, fait une partie du chemin, même s’il faudra sans doute aller plus loin.

L’adoption de ces dispositions fiscales, qui ne serait pas très efficaces au niveau national, paraît moins opportune dans la mesure où nous avons résolu le problème du financement de l’aide au développement.

Mme Émilie Cariou. Une loi sur l’aide au développement a effectivement été adoptée, mais ce que nous proposons est de faire davantage contribuer la finance.

Je conteste votre dogme absolu concernant la place financière de Paris. Le seul but d’une politique économique ne peut pas être de localiser des équipes de traders dans la capitale. Lisez le rapport de la commission d’enquête sur la désindustrialisation : il pointe la financiarisation excessive de la France, qui pousse à réaliser des investissements de court terme sans créer in fine des emplois dans notre pays.

Ce n’est pas parce que nous avons adopté une loi que l’aide au développement est financée. Il faut faire contribuer les profits purement financiers, notamment ce qu’on appelle la spéculation. D’autre part, je ne pense pas que faire de Paris une simple place financière créerait de l’emploi partout en France.

La commission rejette successivement les amendements I-CF655 et I-CF960, les amendements identiques I-CF623, I-CF735 et I-CF1055, les amendements I-CF180, I-CF568, I-CF211, I-CF181 et I-CF182, les amendements identiques I-CF183, I-CF622, I-CF656, I-CF733, I-CF958 et I-CF1054 et l’amendement I-CF184.

Amendements I-CF462 de Mme Sabine Rubin et I-CF395 de M. Éric Coquerel (discussion commune).

Mme Sabine Rubin. L’amendement I-CF462 tend à instaurer une taxe de 100 % sur les dividendes des entreprises du CAC40, dont le montant s’élève à 51 milliards d’euros alors que la pauvreté explose. Ces 51 milliards n’ont a priori aucune utilité pour la croissance et le développement.

Dans le même esprit, l’amendement I-CF395 reprend une idée retenue par la Convention citoyenne pour le climat tout en traitant des rachats d’actions, qui sont aussi de l’argent perdu. Il s’agit de créer une taxe additionnelle sur les dividendes dont le taux serait fixé à 4 %.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Je trouve l’amendement I-CF462 trop modéré : pourquoi se limiter au CAC40 au lieu de viser l’ensemble des profits ? En outre, le taux de 100 % est un peu faible : 110 % ou 120 % serait préférable. (Sourires.)

La commission rejette successivement les amendements I-CF462 et I-CF395.

Amendements I-CF575 du président Éric Woerth, I-CF957 de Mme Zivka Park et I-CF46 de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire (discussion commune).

M. le président Éric Woerth. Mon amendement concerne des impositions touchant essentiellement le groupe SNCF : la contribution de solidarité territoriale (CST) et la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF).

La CST est une contribution reposant sur l’activité du TGV. C’est un impôt de production – puisque la taxe est assise sur le chiffre d’affaires –, dont le produit est de 16 millions d’euros. La TREF est versée par les entreprises ferroviaires en fonction de leur résultat imposable, ce qui rapporte beaucoup plus – 226 millions d’euros. Le but est normalement de financer les « trains d’équilibre du territoire ». Il existait auparavant un compte d’affectation spéciale, mais il a été supprimé. Le produit va donc au budget général, qui finance des aides à la SNCF.

Tout cela ressemble un peu à l’ancien monde. Outre la suppression du compte d’affectation spéciale, une ouverture à la concurrence a été décidée : d’autres opérateurs exploiteront des trains. On se demande pourquoi l’activité du TGV financerait des trains relevant, éventuellement, d’opérateurs qui ne participent pas à l’effort concernant le TGV. Tout cela est assez injuste et pèse sur les comptes de la SNCF. Ceux du TGV étaient profitables jusqu’à l’année dernière, mais ils le sont actuellement beaucoup moins. Cela évoluera probablement, mais on voit bien que ce n’est pas un système qui fonctionne dans le contexte d’une entreprise très endettée comme la SNCF.

Je propose tout simplement de supprimer ces deux impôts. C’est possible en une année pour la CST, qui rapporte 16 millions d’euros, je l’ai dit. S’agissant de la TREF, on pourrait également s’y prendre sur deux ans.

Mme Marie Lebec. Conformément à l’engagement pris par le Président de la République, l’amendement I-CF957 tend à fixer une trajectoire pour la suppression de la TREF et de la CST.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Je souscris à vos propos, monsieur le président.

L’amendement I-CF46 se contente de supprimer progressivement la TREF, en trois ans – par tiers.

M. le président Éric Woerth. Étaler dans le temps la suppression de la TREF ne me pose pas de problème. Pour la CST, je pense en revanche qu’il n’y a pas de raison de le faire : cela ne représente que 16 millions d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il me semble que nous sommes tous à peu près d’accord sur le fond. La seule question qui se pose concerne la trajectoire pour l’extinction de ces deux dispositifs. Les ressources en cause ne sont pas négligeables : il faut éviter des ruptures trop brutales, et l’on doit en discuter avec la SNCF. Je propose d’en reparler en séance publique dans le prolongement des échanges entre le Gouvernement et l’opérateur principalement concerné. Je rappelle aussi que le Président de la République avait annoncé une suppression en 2023, y compris pour la CST. Je vous demande de retirer les amendements à ce stade.

M. le président Éric Woerth. J’ai une certaine antériorité par rapport au Président de la République : j’avais déjà fait cette proposition lors du premier collectif de l’année.

Il faut évidemment en discuter avec la SNCF – mais je pense que chacun des auteurs des amendements l’a fait –, comme avec le Gouvernement.

M. Charles de Courson. L’idée d’en discuter avec la SNCF m’étonne un peu. Nous sommes le législateur.

Le président Woerth avait préconisé de supprimer ces taxes il y a déjà quelques mois, puis le Président de la République a suivi, et l’on ne peut que s’en féliciter. Je pense que tout le monde est maintenant d’accord.

L’amendement I-CF46, qui est progressif, me paraît le meilleur. Adoptons-le. Je ne vois pas pourquoi le Gouvernement pourrait être contre. Dans le cas contraire, on en appellera au Président de la République…

M. le président Éric Woerth. Je vais retirer mon amendement. Nous pourrons en discuter avec le Gouvernement. Un accord politique existe, ce n’est plus qu’une question de modalités. Il faut que ce soit gagnant pour tout le monde.

Les amendements I-CF575, I-CF957 et I-CF46 sont retirés.

Amendement I-CF900 de M. Dominique Potier.

Mme Claudia Rouaux. Nous proposons que les donneurs d’ordres paient une redevance en fonction du volume de CO2 lié au transport afin d’appliquer le principe du pollueur-payeur. Cet amendement permettra de réduire l’avantage compétitif des plateformes de vente en ligne au profit de la vente dans les espaces physiques et entraînera une réduction des besoins de nouveaux entrepôts logistiques.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Une telle taxe sur la livraison de biens pourrait être qualifiée de « taxe Amazon ».

Vous me trouverez toujours à vos côtés s’il s’agit d’essayer de trouver une fiscalité juste en ce qui concerne ces entreprises, qui actuellement ne paient pas assez d’impôts. Toutefois, est-ce en taxant la livraison qu’on rendra plus juste la concurrence avec les libraires et les autres commerçants ? Je ne le pense pas. En outre, c’est toujours le consommateur qui paiera plus cher à la fin et les entreprises concernées ne paieront pas davantage d’impôts.

Le débat est immensément complexe et les leviers possibles sont souvent inefficaces, ce qui est très frustrant. Néanmoins, je reste convaincu que ce que nous faisons à l’échelle internationale en matière de taxation des géants du numérique va dans le bon sens et fonctionne. Si nous taxons la livraison, en revanche, nous mettrons en difficulté à la fois les filières de livraison et les consommateurs, à travers leur pouvoir d’achat. Par conséquent, avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF900.

Amendement I-CF988 de M. Bertrand Pancher.

M. Michel Castellani. Il s’agit de créer un mécanisme pour l’équité entre les commerces, afin d’assurer un équilibre entre les commerces physiques implantés dans nos territoires et les commerces en ligne.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF988.

Amendement I-CF185 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. Cet amendement vise à mettre fin à une injustice territoriale qui n’a que trop duré. Quand on regarde le déploiement de la fibre optique et des réseaux numériques, on voit que les opérateurs ont recours à leurs fonds propres dans les zones denses et rentables. Dans les territoires ruraux ou périphériques, on s’organise en réseaux publics, par exemple, pour accélérer le déploiement de la fibre. Dans ce cas, l’opération est subventionnée par l’État, la région et le département, mais il reste un coût important à la charge des collectivités locales, c’est-à-dire les communautés de communes. Cela représente 3,6 millions d’euros pour celle des Gorges de l’Ardèche et plus de 2 millions pour celle de la Montagne d’Ardèche. Vous imaginez bien tout ce qu’on pourrait faire avec cet argent dans le cadre d’autres projets.

L’accès au numérique doit être considéré comme un service universel, au même titre que l’eau et l’électricité. Je propose d’alimenter le Fonds d’aménagement numérique des territoires afin qu’on puisse apporter une aide complémentaire aux collectivités des zones rurales et périphériques. Sinon, c’est la double peine : non seulement la fibre arrive plus tard, mais en plus il faut mettre la main à la poche alors que ce n’est pas le cas ailleurs.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cela nous rappelle la proposition de loi que vous aviez déposée en la matière…

Il faut qu’on se mette d’accord sur le type de fiscalité qu’on veut pour ces opérateurs. Alors qu’un amendement de Marie-Christine Dalloz visait à supprimer la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE), vous proposez de créer une nouvelle contribution. Je comprends la logique que vous suivez, mais il faut donner un peu de lisibilité à ces acteurs dont nous avons besoin pour l’aménagement du territoire – vous savez ce que fait notamment Julien Denormandie. Alourdir la fiscalité ne serait probablement pas la meilleure façon de s’y prendre avec eux pour assurer un meilleur maillage territorial.

Avis défavorable.

M. Fabrice Brun. Ce que je propose, ce n’est ni plus ni moins que ce que nos prédécesseurs ont fait, il y a très longtemps, pour financer à 100 % le déploiement des réseaux électriques dans les zones rurales, grâce à une péréquation. Ils avaient créé à cette fin le Fonds d’amortissement des charges d’électrification. Je propose de faire de même pour le numérique.

M. Jean-Louis Bricout. Nous soutiendrons cet amendement, qui traite d’un véritable problème que rencontre la ruralité. Quand les services publics universels ne sont pas là, c’est toujours elle qui trinque. Dans mon territoire aussi, les communautés de communes participent à hauteur de 3 millions d’euros au déploiement de la fibre. C’est tout simplement une injustice territoriale. Dans l’Aisne, quelques villes moyennes ont pu se passer des crédits des communautés de communes, mais c’est marginal. Il faut agir en urgence pour assurer la cohésion et la justice entre les territoires.

La commission rejette l’amendement I-CF185.

Amendement I-CF448 de M. Loïc Prud’homme.

Mme Sabine Rubin. J’ai pu réfléchir depuis que M. de Courson est intervenu : s’agissant des entreprises du CAC40, je suis d’accord avec lui pour porter à 120 % la taxation des dividendes. (Sourires.)

L’amendement I-CF448 est plus modeste : il vise à créer une taxation de 5 % – vous reconnaîtrez que c’est peu – sur le montant des contrats de publicité et de marketing passés par les entreprises ainsi que sur le chiffre d’affaires des régies publicitaires.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF448.

Amendement I-CF449 de M. Loïc Prud’homme.

Mme Sabine Rubin. Il s’agit de taxer les panneaux publicitaires numériques, dont on connaît la toxicité en matière énergétique, pour la santé visuelle et pour nos esprits. Chaque année, 15 milliards d’euros sont investis dans la publicité, dont une bonne partie dans ces panneaux publicitaires.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable : ils sont déjà taxés, dans le cadre de la taxe locale sur la publicité extérieure.

La commission rejette l’amendement I-CF449.

Amendement I-CF214 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Alain Bruneel. Nous souhaitons instaurer une modulation de la taxe due par les concessionnaires d’autoroutes afin que le transport routier de marchandises puisse contribuer à abonder l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, comme c’était prévu à l’origine pour l’application de l’écotaxe.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable : je vous renvoie aux débats que nous avons eus lors de l’examen des précédents projets de loi de finances et de la loi dite climat et résilience.

La commission rejette l’amendement I-CF214.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement I-CF212 de M. Jean-Paul Dufrègne.

Amendement I-CF450 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Nous proposons d’augmenter la taxe due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes, afin de contribuer au financement d’une relance réelle et ambitieuse du secteur ferroviaire.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF450.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement I-CF451 de Mme Sabine Rubin.

Amendement I-CF47 de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Il s’agit de supprimer la CST, ce dont nous avons déjà débattu. Nous en reparlerons en séance.

L’amendement I-CF47 est retiré.

Amendement I-CF518 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Ce « petit » amendement vise à améliorer le dispositif favorisant les échanges d’immeubles pour les agriculteurs, en supprimant la condition selon laquelle les immeubles échangés doivent être situés soit dans le même canton, soit dans un canton et une commune limitrophe. Cela permettrait de remédier aux inconvénients pratiques d’une exploitation géographiquement morcelée. De plus, l’amendement ne coûterait que 100 000 ou 200 000 euros, tout au plus.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les départements jouant un rôle en matière d’aménagement foncier rural, leur action est rendue difficile dans le cas d’une appellation d’origine contrôlée (AOC) qui s’étend sur plusieurs d’entre eux. C’est pourquoi on a préféré limiter les échanges à l’échelle cantonale. Je vous accorde que les limites administratives des cantons ou des départements peuvent être moins pertinentes que celles des bassins de vie ou des AOC, mais c’est parce que les compétences sont ainsi distribuées, du fait de la décentralisation, que l’on doit travailler par canton.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF518.

Amendements I-CF931, I-CF923, I-CF925 et I-CF928 de M. Dominique Potier.

M. Jean-Louis Bricout. Les achats de foncier sont soumis à des droits de mutation de 5,8 %. Un dispositif dérogatoire a été conçu, avec un droit fixe de 125 euros, pour favoriser la transmission dans le cadre familial, mais il est largement détourné à des fins d’optimisation fiscale, par la constitution de sociétés civiles d’exploitation agricole (SCEA), parfois non exploitantes. Le droit actuel conduit à des situations ubuesques, où des opérations immobilières de plusieurs millions d’euros sont taxées à hauteur de 125 euros.

L’amendement I-CF931 vise à réserver le droit fixe de 125 euros aux seules sociétés constituées depuis au moins trois ans, à condition que l’opération de cession intervienne dans un cadre familial, jusqu’au quatrième degré, ou que le repreneur s’engage à conserver les parts pendant dix ans, pour une cession inférieure à 250 000 euros, ou que la cession soit réalisée par l’intermédiaire d’une société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER).

Les trois autres amendements sont de repli : l’amendement I-CF923 prévoit que l’intermédiaire soit une SAFER et que l’acquéreur s’engage à respecter un cahier des charges durant au moins dix ans. L’amendement I-CF925 vise à faire bénéficier du droit fixe les seules sociétés constituées depuis au moins trois ans avant la cession, sous réserve que le preneur soit une personne physique, qui prend l’engagement de conserver les parts pendant dix ans. L’amendement I-CF928 vise les seules sociétés constituées depuis au moins trois ans au jour de la cession, sous réserve que l’opération de cession intervienne entre personnes physiques, dans un cadre familial jusqu’au quatrième degré.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2020, nous avions réalisé certaines avancées en la matière : le droit fixe de 125 euros, notamment, avait été réservé aux cessions de gré à gré de parts de sociétés civiles à objet principalement agricole constituées depuis au moins trois ans. Les amendements visent à réintroduire des critères que nous avions rejetés il y a deux ans parce qu’ils posaient certains problèmes. Je ne souhaite pas revenir à la version précédente.

Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Monsieur Jean-Louis Bricout, ne faudrait-il pas faire plutôt l’inverse, en réservant un droit fixe aux échanges de parts de sociétés ? On a intérêt à favoriser les transactions et les échanges ! Je ne voterai pas en faveur de ces amendements.

M. Jean-Louis Bricout. Favoriser les échanges était l’objet du dispositif dérogatoire. Il y a toutefois un abus : les SCEA, qui sont souvent non exploitantes, contrarient les transmissions de foncier dans un cadre familial.

La commission rejette successivement les amendements I-CF931, I-CF923, I-CF925 et I-CF928.

Amendement I-CF240 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Le droit de partage des biens meubles et immeubles, auparavant fixé à 2,5 %, a été abaissé dans certaines situations à 1,8 % à compter du 1er janvier 2021 et à 1,1 % à compter du 1er janvier 2022. Ce droit de partage demeure néanmoins une difficulté supplémentaire pour des situations complexes, notamment par suite d’une séparation ou d’un divorce. Je propose donc de le supprimer.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le droit de partage était passé de 1,1 % à 2,5 % en loi de finances pour 2012. À l’initiative du rapporteur général Joël Giraud, nous l’avons largement réduit. Les divers droits de partage rapportent aujourd’hui plus de 500 millions d’euros. Les supprimer entièrement serait excessif.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF240.

Amendement I-CF672 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Le présent amendement vise à moduler le tarif de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance en fonction des émissions de dioxyde de carbone : plus on émet de CO2, plus le tarif de la taxe spéciale est élevé. Cela permettrait d’adresser un signal fort en faveur de la préservation du climat, en cohérence avec des dispositifs existants et avec les préconisations de la Convention citoyenne pour le climat.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable : nous avons déjà instauré le malus au poids l’an dernier. Il n’est pas souhaitable d’ajouter du malus au malus. C’est pourquoi je propose de nous en tenir à la fiscalité actuelle.

M. Matthieu Orphelin. Il ne s’agit pas nécessairement d’un malus sur le malus, puisque le dispositif peut comprendre des bonus et des montants de taxe inférieurs à ceux qui existent aujourd’hui pour certains niveaux d’émission de CO2.

La commission rejette l’amendement I-CF672.

Amendements I-CF383 et I-CF404 de M. Michel Zumkeller.

M. Michel Zumkeller. L’amendement I-CF383 vise à proroger le prêt à taux zéro (PTZ) pour les primo-accédants. L’amendement I-CF404 a pour objet d’étendre l’éco-PTZ aux travaux permettant l’installation d’équipements d’autoconsommation. Dans les deux cas, le prêt à taux zéro est une bonne idée car il crée un effet levier, en fournissant la somme qui manque, soit pour avoir une garantie bancaire, soit pour démarrer des travaux. L’État s’y retrouve puisque les travaux engagés engendrent du travail pour les artisans, donc des recettes supplémentaires.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement I-CF383 est satisfait : le PLF pour 2021 a acté la prorogation du PTZ au moins jusqu’à la fin de 2022. Je vous suggère de le retirer.

S’agissant de l’élargissement de l’éco-PTZ au photovoltaïque et aux éoliennes, les aides existantes, notamment fiscales, paraissent suffisantes. Avis défavorable.

L’amendement I-CF383 est retiré.

La commission rejette l’amendement I-CF404.

Amendement I-CF846 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. La loi de finances pour 2020 prévoyait une expérimentation en Bretagne, portant sur la détermination des zones éligibles à la réduction d’impôt pour l’investissement locatif intermédiaire dans le neuf. Les premiers retours étant positifs, je vous propose de l’étendre à l’ensemble de la France métropolitaine, pendant trois ans.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous attendions un rapport sur le sujet avant le 30 septembre, mais nous ne l’avons pas reçu. Je vous propose de retirer votre amendement à ce stade et de le déposer en séance, afin d’interroger le Gouvernement sur ce point. J’appuierai cette demande d’explication car il importe que le Gouvernement respecte les délais, dès lors qu’une demande de rapport a été votée. Ce n’est hélas pas la première fois que les rapports concernant le secteur du logement ne parviennent pas à temps au Parlement, voire que nous constatons des difficultés pour les obtenir.

Sur le fond, il semblerait en effet que l’expérimentation en Bretagne soit réussie et qu’il faille l’étendre.

L’amendement I-CF846 est retiré.

Amendement I-CF398 de M. Michel Zumkeller.

M. Michel Zumkeller. Cet amendement vise à rétablir la taxe exceptionnelle de 10 % assise sur le montant de la réserve de capitalisation des acteurs de l’assurance. Nous avions déposé un amendement similaire l’an dernier, mais en prévoyant d’affecter le produit de cette taxe à la reprise économique et au soutien aux entreprises. Les sinistres ayant été moins nombreux, des possibilités s’ouvraient pour taxer les assureurs, d’autant que la mesure avait été prise lors de la crise financière de 2008 et qu’elle n’avait pas mis en péril leur situation.

Cette année, nous souhaiterions affecter différemment le produit de la taxe car les entreprises ont été soutenues, ce dont nous nous félicitons. Nous voulons créer une formule simple de soutien aux petites associations auxquelles il manque 2 000 à 3 000 euros dans les caisses parce qu’elles n’ont rien pu organiser l’année dernière. Nous avons besoin de ces acteurs, et le lien avec l’assurance est simple : le jour où il n’y aura plus de bénévoles, il y aura davantage d’incivilités, donc davantage de dégâts, et cela finira par coûter plus cher aux assureurs.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Je propose de clore le sujet de la taxation des assureurs, qui s’est posé lors de la crise et revient régulièrement. Une telle mesure ne serait utile ni pour le secteur assurantiel, ni pour les acteurs économiques, ni pour les particuliers.

M. le président Éric Woerth. C’est tout à fait exact !

La commission rejette l’amendement I-CF398.

Amendements I-CF663 et I-CF664 de M. Matthieu Orphelin (discussion commune).

M. Matthieu Orphelin. La suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % de contribuables les plus aisés, qui ne figurait pas dans le programme initial du Président de la République, coûtera entre 7 et 8 milliards d’euros, en année pleine. Aucune contribution, même des plus aisés parmi les plus aisés, n’a été adoptée. On se prive là d’une somme qui serait très utile pour mener d’autres politiques. Nous proposons donc de reporter, voire d’annuler la suppression de la taxe d’habitation pour les plus aisés.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je comprends que la mesure fasse débat, la promesse de 2017 portant sur une suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des Français. L’extension aux 20 % restant est motivée par la décision du Conseil constitutionnel et par une certaine cohérence politique d’ensemble : si l’on considère que, du fait de la vétusté des valeurs locatives, une taxe est injuste pour 80 % des Français, force est de constater qu’il en va de même pour les 20 % restant. Mais un couple est-il riche dès qu’il entre dans cette catégorie, c’est-à-dire lorsque chacun de ses membres gagne environ 2 300 euros par mois ? Il me semble plutôt qu’il appartient aux classes moyennes, au sens large.

La suppression de la taxe d’habitation offre un surcroît de pouvoir d’achat bienvenu pour tous les Français. Je maintiens qu’elle est nécessaire pour l’ensemble d’entre eux.

M. Matthieu Orphelin. On aurait pu imaginer un dispositif recentré, par exemple sur le dernier décile. Les études officielles mises en avant par le Gouvernement montrent que cette catégorie est celle qui a le plus gagné en pouvoir d’achat. Je suis d’accord qu’avec des revenus de 2 500 euros, la question se pose, mais, pour une large partie de ceux qui bénéficieront des 7 milliards d’euros, la mesure est un cadeau supplémentaire, qu’ils n’attendaient pas. Il y aurait eu matière à procéder différemment.

M. le président Éric Woerth. La décision du Conseil constitutionnel valait aussi pour le dernier décile.

M. Alexandre Holroyd. L’étude à laquelle M. Orphelin fait référence montre qu’en pourcentage, c’est le premier décile, et non le dernier, qui a le plus bénéficié des mesures prises par le Gouvernement pour ce qui est de la hausse du niveau de vie. M. Orphelin a converti l’indicateur en somme absolue, mais aucun économiste ne se penche de cette manière sur le niveau de vie.

M. Jean-Paul Mattei. Nous avions identifié cette anomalie, monsieur Orphelin. En commission, j’avais moi-même souligné le fait que l’on aurait pu maintenir la taxation pour les plus aisés, mais, dans sa décision, le Conseil constitutionnel a tiré la sonnette d’alarme sur la légalité du texte. Nous subissons un contexte, même si, politiquement, nous pouvons être d’accord. Sans faire de la politique sur la politique, en se donnant bonne conscience, il est vrai que la mesure est certainement une anomalie, mais revenir dessus soulèverait un problème juridique.

M. président Éric Woerth. Politiquement, on peut aussi ne pas être d’accord !

M. Gilles Carrez. Au-delà de la décision du Conseil constitutionnel, s’agissant notamment de la métropole parisienne, le plafond de revenus qui déclenche la suppression de la taxe d’habitation est un critère qui n’est pas adapté. Dans certaines communes habitées par des classes moyennes, plus de 50 % des ménages n’ont pas été exonérés dans la première tranche, alors que leurs moyens sont très limités une fois qu’ils ont réglé les coûts liés au logement. À l’avenir, il conviendra de ne pas choisir systématiquement le critère des revenus, qui est parfois injuste. On ne peut pas raisonner en moyenne nationale.

M. président Éric Woerth. Vous avez raison. Cela vaut d’ailleurs pour la plupart des métropoles, où le coût du foncier est très élevé.

M. Matthieu Orphelin. Il est question de 7 milliards d’euros : ce n’est pas une petite erreur !

Par ailleurs, je remercie M. Holroyd pour son cours d’économie un peu méprisant. Les gens voient la réalité des politiques en euros, non en pourcentage. Vous pouvez toujours vous persuader, dans votre monde parallèle, que ce n’est pas grave parce que le pourcentage augmente, mais une personne qui touche un salaire mensuel de 800 ou 900 euros gagnera 20, 30 ou 40 euros par mois alors qu’un ménage plus aisé économisera 100 voire 200 euros par mois. Votre cours d’économie ne reflète pas la vraie vie des gens !

La commission rejette successivement les amendements I-CF663 et I-CF664.

Amendement I-CF823 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Le dispositif d’investissement locatif dit Pinel a été recentré sur le seul logement collectif à compter du 1er janvier 2021. Or la demande en logements est toujours très élevée, les objectifs étant loin d’être atteints. Le présent amendement vise à étendre le dispositif au logement individuel pour prendre en compte cette demande, notamment dans les territoires ruraux.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne souhaite pas revenir sur une modification que nous avions adoptée il y a deux ans. Elle doit à présent porter ses effets.

La commission rejette l’amendement I-CF823.

II – Ressources affectées

A – Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 11 Fixation pour 2022 de la dotation globale de fonctionnement ainsi que des variables d’ajustement

I. état du droit

A. la dotation globale de fonctionnement

1. La DGF est le principal concours financier de l’État aux collectivités locales

La dotation globale de fonctionnement (DGF) constitue le principal concours financier que l’État verse aux collectivités territoriales.

Composition des concours financiers de l’État

aux collectivités territoriales en 2021

(en milliards d’euros)

Source : DGCL, Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2021.

La DGF répond historiquement à la volonté de regrouper en un concours unique et libre d’emploi un certain nombre de versements de l’État à destination des collectivités qui étaient auparavant dispersés.

Elle vise aujourd’hui à :

– assurer aux collectivités des ressources relativement stables et prévisibles d’une année sur l’autre ;

– mettre en œuvre une péréquation verticale en apportant un soutien particulier aux collectivités confrontées à des charges importantes sans pour autant disposer des ressources suffisantes pour y faire face.

Elle est versée à la section de fonctionnement. Elle est attribuée aux communes, aux EPCI à fiscalité propre et aux départements ([214]).

répartition de la DGF entre les différents niveaux

de collectivités territoriales en 2021

(en milliards d’euros)

Source : DGCL, Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2021.

La DGF représente environ 17 % des recettes de fonctionnement du secteur communal et 12 % de celles des départements (évaluation préalable du présent article).

Montants moyens de DGF par habitant en 2021

Source : DGCL, Guide pratique de la DGF.

La DGF est un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR). L’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dispose qu’un « montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales […] en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ». Il ne s’agit pas de crédits du budget de l’État mais de moindres recettes pour ce dernier.

L’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que « le montant de la dotation globale de fonctionnement est fixé chaque année par la loi de finances ».

La DGF est composée de dix dotations : quatre dotations au profit des communes, deux dotations au profit des EPCI et quatre dotations au profit des départements.

Composition de la DGF en 2021

(en milliards d’euros)

Source : DGCL, Guide pratique de la DGF.

Les dotations qui composent la DGF peuvent être dissociées en deux catégories : les dotations forfaitaires et de compensation d’un côté, et les dotations de péréquation de l’autre.

La dotation forfaitaire prend en compte la population locale, mais intègre également d’anciennes composantes historiques figées. La persistance de ces composantes figées peut expliquer que des communes largement similaires en termes de population ou de richesse perçoivent des dotations forfaitaires d’un montant sensiblement différent.

RÉpartition de la DGF des communes en euros par habitant en 2021

Source : commission des finances, données DGCL, logiciel Observatoire des territoires.

Les dotations de compensation des EPCI et des départements regroupent également d’anciennes composantes figées.

Les dotations de péréquation visent à garantir à toute collectivité une possibilité de développement local, dans le cadre de son autonomie financière, c’est-à-dire compenser les disparités qui relèvent de l’histoire ou de la géographie sans interférer avec celles qui résultent de l’exercice de la libre administration.

Pour autant, les dotations de la DGF répondent à des principes communs :

– le comité des finances locales (CFL) est associé à la répartition de la DGF ;

– les montants doivent être communiqués aux élus chaque année pour le 31 mars, dans la perspective du vote des budgets locaux (les budgets primitifs doivent être adoptés le 15 avril au plus tard), et sont mis en ligne sur le site internet de la direction générale des collectivités locales (DGCL) ([215]) ;

– la DGF est calculée à partir d’une trentaine de critères de ressources et de charges.

Ces critères sont de nature :

– démographique (population, nombre d’enfants) ;

– sociale (nombre de logements sociaux, quartiers prioritaires de la politique de la ville) ;

– financière (potentiel financier, effort fiscal) ;

– physique ou géographique (superficie, classement en zone de montagne, longueur de voirie) ;

– ou administrative (qualité de chef-lieu de canton ou d’arrondissement, classement en zone de revitalisation rurale).

L’ensemble de ces critères visent à caractériser la diversité de situation des collectivités, tout en étant suffisamment fiables pour faire l’objet d’un recensement et de comparaisons à l’échelle nationale. Les modalités de répartition de la DGF en fonction de ces critères sont définies dans le CGCT : articles L. 1613-1 à L. 1613-5-1 (dispositions générales) ; L. 2334-1 à L. 2334-23-2 (DGF des communes) ; L. 3334-1 à L. 3334-7-1 (DGF des départements) et L. 5211-28 à L. 5211-35-2 (DGF des EPCI). Elles sont précisées par de nombreuses notes d’information annuelles de la DGCL.

À noter que le nouveau panier de ressources qui sera perçu par les collectivités à compter de l’année 2021 implique une refonte des indicateurs financiers utilisés dans le calcul des dotations et des fonds de péréquation. Cette nouvelle définition a fait l’objet d’échanges au sein du CFL dans le cadre de quatre groupes de travail entre janvier et juillet 2020. À la suite de ces travaux et de la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement ([216]), l’article 252 de la loi de finance pour 2021 les ajuste pour intégrer dans leur calcul les nouvelles ressources locales, à savoir le PSR de compensation de la baisse de la CFE et de la TFPB des établissements industriels (communes et EPCI), la TFPB transférée depuis les départements (communes) et la TVA (EPCI et départements). Les indicateurs étant calculés à partir des ressources n-1, ce nouveau périmètre entre en vigueur le 1er janvier 2022. Afin d’éviter des effets déstabilisateurs sur les dotations et fonds de péréquation, l’article 252 prévoit par ailleurs qu’une fraction de correction sera calculée pour les communes pour égaliser les variations des indicateurs communaux liés aux seuls effets de la réforme. Cette fraction de correction diminuera progressivement à compter de 2023, pour s’éteindre en 2028. Pour les départements, une correction permanente du potentiel fiscal a été prévue pour neutraliser les effets du remplacement de la TFPB par la TVA, ceux-ci n’étant pas paru acceptables à moyen terme. Pour les EPCI, aucune correction n’est prévue, les simulations du CFL ayant montré des effets mesurés, et la dotation d’intercommunalité étant déjà assortie de mécanismes d’encadrement protecteurs.

Enfin, une réflexion plus approfondie sur l’avenir des indicateurs financiers locaux se poursuit en 2021 dans le cadre du CFL. Ainsi, dans sa délibération de séance plénière du 20 juillet 2021, le CFL a réaffirmé l’importance du potentiel financier des communes comme indicateur transversal de mesure de la richesse mobilisable par le bloc communal, et estimé pertinent d’en étendre le périmètre à certaines recettes libres d’emploi qui en sont aujourd’hui exclues. Il a également jugé possible le remplacement de l’effort fiscal par un autre indicateur, comme le revenu par habitant. S’agissant des départements, il a estimé que la solution de neutralisation de l’article 252 ne peut être que transitoire. Enfin, il a estimé que la réflexion sur les indicateurs de ressources doit également aller de pair avec l’élaboration d’indicateurs permettant de mesures les charges objectives supportées par les collectivités. Les travaux en ce sens doivent se poursuivre.

2. La DGF devient plus péréquatrice

La part des dotations de péréquation augmente au sein de la DGF depuis 2016. Cette augmentation est prévue en seconde partie de la loi de finances ([217]) . La dotation forfaitaire évolue quant à elle spontanément, avec la croissance de la population, les mouvements d’intercommunalité ou les créations de communes nouvelles.

Néanmoins, la DGF est à la fois une « dotation vivante » et une enveloppe fermée. La progression de la péréquation et la hausse mécanique de la dotation forfaitaire sont financées par minoration (« écrêtement ») de la dotation forfaitaire selon une clef de répartition fixée par le CFL lors de sa séance annuelle de février. En 2021, pour les communes, cet écrêtement s’est élevé à 142 millions d’euros (+7,7 millions d’euros par rapport à 2020, du fait d’une hausse de population plus importante). L’écrêtement de la dotation forfaitaire est modulé en fonction du potentiel fiscal des communes. Depuis 2017, le montant de l’écrêtement est plafonné à 1 % des recettes réelles de fonctionnement de la commune. Pour les départements, l’écrêtement s’est élevé à 30,37 millions d’euros en 2021, réparti en fonction de leur potentiel financier. Pour les EPCI, c’est la dotation de compensation qui est écrêtée (94,7 millions d’euros en 2021).

Cet effet de ciseaux avec, d’une part, la hausse des dotations de péréquation et, d’autre part, l’écrêtement des dotations forfaitaires renforce progressivement la péréquation au sein de la DGF.

Évolution des dotations forfaitaires

et des dotations de péréquation de 2017 à 2021

(en millions d’euros)

Note : pour 2017, la DGF des régions n’est pas prise en compte.

Source : Commission des finances, données OFGL.

Ce mouvement de fond a été engagé et poursuivi par les dernières lois de finances. Dans la mesure où les dotations forfaitaires et de compensation ont un caractère largement historique et figé, cela permet d’assurer une meilleure adéquation entre la situation actuelle des communes et les sommes qui leur sont versées via la DGF. Globalement, ces mouvements internes à la DGF ont un poids limité dans les recettes de fonctionnement des collectivités. Ainsi, entre 2020 et 2021, pour 92 % des communes, l’évolution de leur DGF a représenté entre - 2 % et + 2 % de leurs recettes réelles de fonctionnement (RRF).

Variation de la DGF communale entre 2020 et 2021

Source : site internet de la DGCL.

B. la minoration des variables d’ajustement

L’article 16 de la LPFP 2018-2022 a plafonné l’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités sur la durée de la période (hors FCTVA et TVA transférée aux régions depuis la suppression de leur DGF). Les « variables d’ajustement » désignent un ensemble de dotations figées de compensation fiscale versées par PSR qui sont minorées chaque année d’un montant cible pour neutraliser en tout ou partie le dynamisme de certains concours par rapport à la trajectoire fixée par la LPFP.

La loi de finances de l’année fixe l’assiette et les taux de minoration des variables d’ajustement.

C’est la loi de finances pour 2008 ([218]) qui avait mis en place ce mécanisme de maîtrise des concours financiers de l’État. Par la suite, le nombre de ces variables a été progressivement étendu ou modifié de manière à répartir équitablement l’effort de stabilisation des concours financiers.

En 2021, le périmètre des variables d’ajustement est uniquement composé de dotations de compensation issues de la réforme de la taxe professionnelle :

– la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) du bloc communal, des départements et des régions, qui vise à compenser les principaux effets de la réforme de la TP ;

– la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (DTCE ou dot²), qui comprend certaines allocations compensatrices régionales et départementales historiques ;

– et la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de la taxe professionnelle (FDPTP), qui alimente ces fonds, autrefois financés par la TP, pour un montant égal à la somme des versements effectués en 2009 aux communes, EPCI et agglomérations nouvelles.

En outre, depuis la loi de finances pour 2020, le PSR de compensation aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) de la perte de recettes consécutive au relèvement en 2016 du seuil d’assujettissement (de 9 à 11 salariés) des entreprises au versement transport, aujourd’hui versement mobilité (VM), a intégré les variables d’ajustement et est plafonné à 48 millions d’euros (il s’agit cependant du plafonnement d’un PSR dynamique, plutôt que de la minoration d’une dotation figée, mais l’objectif reste la neutralisation partielle du dynamisme d’autres concours).

En 2021, la loi de finances a seulement minoré de 20 millions d’euros la dot² des départements, de 17,5 millions d’euros la dot² des régions, de 5 millions d’euros la DCRTP des départements et de 7,5 millions d’euros la DCRTP des régions (au total, 25 millions d’euros de minoration portés par les départements et autant portés par les régions). Le plafonnement du versement mobilité a été maintenu. Les FDPTP n’ont pas été minorés. L’abondement de 2 millions d’euros du fonds d’aide pour le relogement d’urgence (FARU, voir ci-dessous) a été partiellement « gagé » par une minoration complémentaire de 750 000 euros de la dot² et de 250 000 euros de la DCRTP. Au total, la minoration en 2021 s’est élevée à 51 millions d’euros, le plus bas niveau de minoration depuis 2017. À noter toutefois que jusqu’en 2018, la hausse de la péréquation verticale était pour moitié financée par minoration des variables d’ajustement.

évolution des Minorations des variables d’ajustement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Depuis la loi de finances pour 2019, les minorations sont réparties entre collectivités au prorata des recettes réelles de fonctionnement. Cette modalité de répartition permet de tenir compte des ressources de la collectivité.

II. Dispositif proposé

A. La fixation du montant de la DGF et du pÉrimÈtre des variables d’ajustement pour 2022

1. La DGF est stable pour la cinquième année consécutive à près de 27 milliards d’euros

Le I du présent article fixe le montant de la DGF en 2022 à 26 786 027 022 euros.

Il augmente d’environ 27,7 millions d’euros par rapport à 2021. Cette hausse est liée à deux mesures de périmètre.

En premier lieu, une minoration de 2 millions d’euros correspondant à l’abondement du FARU intervenu en loi de finances pour 2021. Il s’agit d’un fonds d’aide ([219]) qui permet à l’État d’octroyer des aides aux communes et établissements publics compétents qui prennent en charge le relogement temporaire d’occupants de logements évacués sur la base d’une mesure de police spéciale, générale ou dans le cadre d’une catastrophe naturelle. Des subventions peuvent aussi être octroyées pour les opérations de murage des logements évacués afin d’éviter leur réintégration pendant que le danger persiste. Les préfets de département instruisent les demandes d’aides et, depuis 2020, décident de l’attribution ([220]) (avant 2020, la décision relevait du ministre de l’Intérieur). Le FARU avait été créé en 2006, et a été prolongé à trois reprises pour cinq ans en loi de finances, la loi de finances pour 2021 l’ayant prolongé de 2021 à 2025. La consommation du FARU n’a cessé d’augmenter, en raison notamment de l’augmentation de la fréquence et de l’ampleur des épisodes de catastrophe naturelle. Depuis 2016, sa consommation annuelle avoisine ainsi le million d’euros, dont près de 50 % accordés dans le cadre de catastrophes naturelles. Il a ainsi été mobilisé dans le cadre de la tempête Alex qui a frappé les Alpes maritimes en octobre 2020. En cohérence avec sa prolongation jusqu’en 2025, le fonds avait été abondé de 2 millions d’euros en loi de finances pour 2021 via la DGF ([221]), ce qui avait conduit à majorer la DGF du même montant pour que cet abondement n’ait pas d’incidence sur les autres bénéficiaires de la DGF. Or, les sommes encore disponibles sont suffisantes pour les prévisions de consommation en 2022 (d’après l’évaluation préalable), d’où une baisse nominale de 2 millions d’euros de la DGF par rapport à 2021.

En second lieu, une majoration de 29,7 millions d’euros de la dotation de compensation du département de La Réunion. La loi de finances pour 2020 a recentralisé le RSA pour La Réunion. Pour neutraliser le coût budgétaire pour l’État, la loi de finances pour 2020 a procédé à une minoration provisionnelle de la DGF de La Réunion de 98,1 millions d’euros. La loi de finances pour 2021 a opéré une minoration supplémentaire de 59 millions, la moitié étant pérenne, l’autre moitié correspondant à l’actualisation du droit à compensation de l’État au titre de 2020. En conséquence, la DGF de La Réunion est majorée de 29 millions d’euros en 2022.

Passage de la DGF pour 2021 à la DGF pour 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir de l’évaluation préalable.

En dehors de ces deux mesures de périmètre, le montant de la DGF est stable en valeur pour la cinquième année consécutive (2018 à 2022).

2. La minoration des variables d’ajustement est fixée à un niveau historiquement bas de 50 millions d’euros

En second lieu, le présent article procède à une minoration des variables d’ajustement de 50 millions d’euros pour 2022, comme en 2021 (hors minoration supplémentaire de 1 million d’euros qui était liée au prolongement et à l’abondement du FARU).

Le A du II prévoit que le PSR de compensation des pertes de recettes résultant pour les AOM de la réduction de l’assiette du versement transport reste plafonné à 48 millions d’euros en 2022, comme en 2021.

Le a du 1° du B du II prévoit que le montant de la dot² des départements est égal en 2022 à celui versé en 2021.

Le b du même 1° prévoit le taux de minoration applicable en 2022 à la dot² des régions.

Le a du 2° du B du II prévoit le taux de minoration applicable en 2022 à la DCRTP des régions. Le montant de la DCRTP des départements est égal en 2022 à celui versé en 2021.

Le b du 2° du même B précise que le montant de la DCRTP du bloc communal (communes et EPCI à fiscalité propre) est égal en 2022 au montant versé en 2021.

Le C du II prévoit que le montant de la dotation de garantie des reversements des FDPTP en 2022 est égal au montant versé en 2021.

Il ressort donc de ces dispositions que, pour 2022, les seules minorations portent sur :

– la dot² des régions (– 25 millions d’euros) ;

– la DCRTP des régions (– 25 millions d’euros).

On y ajoute le maintien du plafonnement du PSR de compensation du versement mobilité.

La dot² et la DCRTP du bloc communal et des départements ne sont pas minorées en 2022, ni la dotation aux FDPTP. Ces dotations étant figées par rapport aux compensations historiques, leur montant en 2022 sera égal à celui versé l’année dernière.

Le niveau des minorations est donc quasi-égal à celui de 2021 et atteint le plus bas niveau depuis 2017.

Le pÉrimÈtre des variables d’ajustement

et les taux de minoration en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Contrairement à 2021, la minoration n’est pas répartie à parts égales entre les départements et les régions, mais portée uniquement par les régions.

Le III précise les modalités de minoration des variables d’ajustement en 2022. Depuis 2019, la minoration est réalisée au prorata des recettes réelles de fonctionnement (RRF) des bénéficiaires des dotations minorées. Pour 2022, il s’agit des RRF constatées dans les comptes de gestion afférents à l’exercice 2020.

B. L’impact budgétaire et économique

Le cadre posé par la loi de programmation 2018-2022 est nécessairement remis en cause depuis 2020. La crise sanitaire a, par une série de concours exceptionnels visant à en atténuer les conséquences pour les collectivités ou à accompagner la relance, conduit à dépasser la norme de dépenses initialement prévue. À titre d’exemple, le « filet de sécurité » pour les recettes du bloc communal (PSR de 192 millions d’euros) ou la création de la DSIL « exceptionnelle » pour 950 millions d’euros en AE. La DGF reste cependant stable pour la cinquième année consécutive, conformément aux engagements pris depuis 2018.

En outre, la minoration des variables d’ajustement atteint un plus bas historique. Les concours de l’État aux collectivités « plafonnés » par la loi de programmation augmentent de 310,5 millions d’euros en 2022. Le présent projet de loi ne prévoit donc qu’une correction partielle de cette trajectoire par la minoration des variables d’ajustement, à hauteur de 50 millions d’euros.

Cette minoration est supportée entièrement par les régions. Selon les informations transmises au Rapporteur général, la répartition s’établit ainsi :

Minorations au titre des variables d’ajustement en 2022

(en euros)

En prenant les résultats des budgets primitifs pour 2021 comme base d’estimation des recettes et des dépenses de fonctionnement, on observe que les régions, parmi les strates de collectivités, ont la capacité d’autofinancement (CAF) la plus élevée en 2021. L’autofinancement résulte du solde positif entre recettes réelles de fonctionnement et dépenses réelles de fonctionnement. Il permet d’assurer le remboursement de l’annuité de la dette (obligation réglementaire) et, pour le surplus, de financer les dépenses d’équipement propres et les subventions d’équipement versées. Il permet d’analyser la santé financière de la collectivité.

Source : données du bulletin d’information statistique n° 158 – septembre 2021, DGCL.

Le cadre posé par la loi de programmation n’étant plus pertinent, il devrait appartenir au prochain législateur financier de redéfinir le cas échéant les relations financières entre l’État et les collectivités.

Dans l’intervalle, il n’est pas nécessairement opportun de renoncer à un outil de maîtrise des finances publiques qui, malgré ses aspects critiquables, s’est avéré efficace pour modérer la hausse annuelle des concours financiers de l’État aux collectivités.

*

Amendements I-CF361 de M. Sébastien Jumel, I-CF1082 de M. Christophe Jerretie et I-CF831 de Mme Marie-Christine Dalloz (discussion commune).

M. Alain Bruneel. L’amendement I-CF361 vise à rehausser la dotation globale de fonctionnement (DGF) jusqu’au niveau de 2013, avant la réduction drastique des moyens financiers des collectivités territoriales.

La crise sanitaire a démontré l’impérieuse nécessité de renforcer les moyens d’agir à l’échelle locale. Avec l’engagement de plus de 2,2 milliards d’euros de dépenses supplémentaires pour faire face à la crise, les collectivités territoriales ont participé à l’effort sanitaire et économique.

Le montant de la DGF pour le dernier budget du quinquennat ne tire pas non plus les leçons de celui-ci en matière de réduction du pouvoir financier des collectivités locales, avec notamment la non-compensation à l’euro près de la suppression de la taxe d’habitation et la baisse drastique de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). La crise sanitaire ayant provoqué en 2020 une diminution de 10 % de l’épargne des collectivités locales, soit 4 milliards d’euros, l’investissement local risque d’être pénalisé en 2022.

À ce constat s’ajoute une situation d’affaiblissement de longue date des moyens des collectivités. Les concours financiers de l’État sont en baisse continue depuis 2013. La part forfaitaire de la DGF a ainsi été réduite de 11,2 milliards d’euros entre 2013 et 2017. Surtout, le total des concours financiers de l’État est passé de 58,2 milliards d’euros en 2013 à 50,3 milliards en 2021.

Le montant de la dotation globale de fonctionnement doit permettre aux collectivités de retrouver leur autonomie.

M. Christophe Jerretie. L’amendement I-CF1082 vise à augmenter la dotation globale de fonctionnement de manière à augmenter la dotation d’amorçage pour les communes nouvelles, que nous avions instituée il y a deux ans. Nous proposons de la fixer à 10 euros par habitant, au lieu de 6 euros, pour les communes de moins de 3 500 habitants.

Les communes rurales sont de facto dans l’obligation de se regrouper. Une telle mesure permettrait d’enclencher le mouvement. L’objectif n’est pas l’augmentation de la DGF de 10 millions d’euros en soi ; il s’agit plutôt de soutenir la constitution des communes nouvelles en leur attribuant des moyens supplémentaires.

Mme Marie-Christine Dalloz. C’est le concours Lépine des idées à 10 millions d’euros ! (Sourires.) Les communes nouvelles ont reçu une manne financière dans le passé, alors que les autres collectivités voyaient baisser leur DGF. En revanche, dans les communes et communautés de communes, la crise sanitaire a fortement touché les centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS), qui s’occupent notamment de la domiciliation des personnes sans domicile fixe. Il conviendrait d’augmenter la DGF de 10 millions d’euros pour soutenir la mobilisation importante des acteurs du social dans ce domaine.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Tout d’abord, je signale que la DGF est stable pour la cinquième année consécutive, après des années de baisse continue. Quant à l’enveloppe des concours financiers de l’État, elle est en hausse de 310 millions d’euros en 2022. Sans revenir en détail sur l’ensemble des mesures de soutien qui ont été adoptées en faveur des collectivités territoriales, qu’il s’agisse du bloc communal, des départements ou des régions, je rappellerai seulement que des filets de sécurité ont été mis en place pour compenser les pertes de recettes fiscales, domaniales et tarifaires en 2021, tout comme différentes aides attribuées aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM), notamment en Île-de-France – nous reviendrons sur ces dernières à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances rectificative.

Je ne reviendrai pas non plus sur un débat que nous avons régulièrement – et, encore récemment, avec la Cour des comptes –, celui de l’accompagnement des collectivités territoriales par l’État pendant la crise. Pour moi, il fut bon et suffisant, pour d’autres, non.

Les chiffres sont têtus : la DGF n’a pas baissé pendant la législature. C’est un progrès. Je ne souhaite donc pas que la commission adopte des amendements qui visent à rétablir la DGF à son niveau d’avant la baisse, laquelle n’a pas été décidée pendant cette législature. J’émettrai donc un avis défavorable sur chacun d’entre eux.

Votre amendement, monsieur Jerretie, est un amendement d’appel, qui s’adresse au rapporteur spécial de la mission Relations avec les collectivités territoriales.

Madame Dalloz, je vous invite à consulter le rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales, établi notamment à partir des données du Comité des finances locales (CFL) et de la direction générale des collectivités locales (DGCL). Le financement des CCAS est considéré comme satisfaisant. Je vous suggère donc de retirer votre amendement. À défaut, j’y serais défavorable.

Mme Christine Pires Beaune. Le groupe Socialistes et apparentés n’a pas déposé d’amendement à ce sujet en commission, et se réserve pour la séance. Je voudrais toutefois vous rappeler à la raison. Lorsque vous dites que la DGF est stable, mettez-vous à la place des 45 % de maires de communes qui voient leur DGF baisser régulièrement, depuis des années !

Parmi d’autres exemples, je citerai le cas de Pessat-Villeneuve, une commune de moins de 1 000 habitants située dans ma circonscription, et dont la DGF a baissé de 3,2 % en 2018, de 4 % en 2019, de 6,31 % en 2020 et de 7,58 % en 2021. La population de la commune augmente : une classe vient d’être ouverte. Pessat-Villeneuve a donc besoin d’argent pour se développer.

Pas plus que le précédent, le présent gouvernement n’a eu le courage de réformer la DGF, comme on devrait le faire si l’on avait le sens des responsabilités. (Exclamations.)

On fait peser les 50 millions de variables d’ajustement sur les seules régions. La Banque postale vient de le confirmer : elles sont la catégorie de collectivités qui a le plus souffert de la crise.

Enfin, s’agissant du financement de la péréquation, cessez de dire qu’il s’agit d’une péréquation verticale ! Encore une fois, c’est l’écrêtement des communes comme celle de Pessat-Villeneuve qui paie la hausse de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR), et qui explique que ces communes perdent régulièrement de l’argent.

M. Fabien Di Filippo. Entendre d’anciens socialistes, qu’ils soient à l’Élysée ou rapporteur général du budget, donner des leçons sur l’évolution de la DGF, cela ne manque pas de sel !

La réalité d’une commune n’est pas une ligne du budget de l’État. Même si le montant global reste stable, certaines communes peuvent avoir perdu la moitié de la DGF qu’elles touchaient, si ce n’est plus. On ne peut pas parler de maintien.

Nous dénonçons la recentralisation progressive des moyens des communes, qui n’ont plus d’autonomie financière et fiscale. Pour mener un projet, elles sont tributaires de l’obole que veulent bien leur donner d’autres collectivités, les préfectures ou l’État. Cela n’est pas sain, ni démocratiquement ni pour le maillage territorial de nos communes.

M. Jean-René Cazeneuve. Le récent rapport de la Banque postale énonce pour la énième fois les mêmes vérités, à savoir que l’impact de la crise sur les collectivités territoriales a été limité. Cela n’a rien à voir avec les conséquences qu’elle a pu avoir sur la sécurité sociale ou sur les finances de l’État. Il faut arrêter de convoquer des exemples de collectivités qui ont vu leurs recettes s’effondrer : on ne raisonne pas à partir d’un cas.

Maintenir la DGF est une position forte. Madame Pires Beaune, vous savez pertinemment que la DGF a baissé de 10 milliards sous la législature précédente, et que c’est cela qui a fragilisé les finances des collectivités territoriales. En prenant l’exemple de Pessat-Villeneuve, vous niez le fait que nous souhaitons montrer plus de solidarité envers les territoires ruraux et les quartiers prioritaires de la ville. C’est cela qui fait qu’au sein de la DGF, certaines communes ont une dynamique positive et d’autres, une dynamique négative. Remettriez-vous en question la solidarité entre les territoires ?

Je répondrai ultérieurement sur les régions, lorsque nous examinerons les amendements sur le sujet.

S’agissant de la fiscalité, ce qui a été dit est archifaux. La taxe d’habitation a été compensée à l’euro près. (Exclamations.) Et pour ce qui concerne l’autonomie fiscale et l’autonomie financière des communes, les propos de M. Di Filippo sont très en décalage par rapport à la réalité.

M. Christophe Jerretie. Mme Pires Beaune a raison : reconstruire la DGF sur des bases assainies pour 36 000 communes, personne ne le fera. Si, depuis des années, je promeus les communes nouvelles, c’est qu’il est plus facile de réformer une dotation pour 15 000 communes. Tant que l’on envisagera les communes comme dans les années 1900, nous ne réformerons jamais les dotations.

D’autre part, faut-il opter pour une dotation forfaitaire, comme ce fut le cas en 1979, ou pour une dotation de péréquation ? Aujourd’hui, 40 % du budget de la DGF correspond à une dotation de péréquation. Un choix politique a été fait en ce sens.

L’amendement I-CF1082 est retiré.

La commission rejette successivement les amendements I-CF361 et I-CF831.

Amendements identiques I-CF335 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF483 de Mme Véronique Louwagie, I-CF645 de Mme Sylvia Pinel et I-CF885 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Émilie Bonnivard. En 2021, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et la dotation pour transferts de compensations d’exonération de fiscalité directe locale (DTCE) atteignaient respectivement 492,1 millions et 40,8 millions d’euros. Elles constituent des ressources à part entière des budgets régionaux. Elles ont été créées lors de la réforme de la taxe professionnelle (TP) et de la fiscalité locale en 2010 afin de compenser les effets de la réforme sur les collectivités perdantes, de manière à assurer une neutralité financière. Ces dotations, qui se substituaient à des ressources fiscales dynamiques, avaient vocation à être figées sur le montant initialement fixé. Or, entre 2017 et 2021, la DCRTP et la DTCE ont respectivement enregistré une baisse de 182 millions et de 83 millions d’euros, et cela pour financer les mesures qui ne concernent pas les régions.

En 2022, le Gouvernement souhaite appliquer une nouvelle minoration de ces dotations, qui amputerait les recettes des régions de 50 millions d’euros supplémentaires. Pour la première fois depuis des années, seules les régions sont mises à contribution dans le cadre de la baisse des variables d’ajustement – cela étant, nous sommes aussi opposés aux baisses appliquées aux autres collectivités. Pourtant, dans son rapport de 2021 sur les finances locales, la Cour des comptes souligne que « dans l’ensemble, la section de fonctionnement des régions apparaît ainsi la plus affectée par la crise sanitaire, alors que cette catégorie de collectivités n’a pas fait l’objet de mesures de soutien spécifiques en 2020, contrairement aux communes, aux groupements et aux départements. »

L’amendement I-CF335 vise par conséquent à maintenir le montant de la DCRTP et de la DTCE.

M. Michel Castellani. Il s’agit de préserver les ressources des régions, qui ont été affectées par la crise sanitaire. L’amendement vise à figer le montant de la DCRTP et de la DTCE. Pour la collectivité de Corse, la part régionale a été rabotée. En revanche, la collectivité perçoit les ressources d’origine départementale. Il ne faudrait pas que l’État répartisse comme l’an dernier l’effort à parité entre régions et départements, auquel cas la collectivité de Corse serait largement affectée, puisqu’elle serait mise à contribution sur sa part départementale. J’aimerais que M. le rapporteur général nous apporte des assurances à cet égard.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je ne comprends pas pourquoi on met les seules régions à contribution, à hauteur de 50 millions d’euros. Quel est l’enjeu ? Pourquoi le ministre a-t-il laissé faire l’administration ? À mon sens, il ne faut pas toucher, aujourd’hui, à la DCRTP et la DTCE.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les minorations au titre de l’enveloppe normée – d’un montant de 50 millions d’euros – ont été divisées par dix par rapport à 2017. Jamais elles n’ont été aussi faibles. Or il apparaît dans les communiqués de presse de certains présidents de région, notamment de la présidente de Régions de France – laquelle, si ma mémoire est bonne, a été secrétaire d’État sous le quinquennat précédent, lorsque les minorations, au titre de l’enveloppe normée, excédaient 500 millions – que c’est une « humiliation », une « injustice » et que cela suscite « l’incompréhension ». Cela ne relève-t-il pas de la mauvaise foi ? C’est en tout cas fort de café !

Madame Bonnivard, vous affirmez que l’État n’a rien fait pour les régions pendant la crise, mais c’est oublier que la réforme des impôts de production a prémuni les régions contre les effets de cette crise sur leurr part de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Elles ont en effet bénéficié du transfert d’un impôt – la TVA – à l’évolution plus dynamique, ce qui leur a épargné une baisse de recettes fiscales en 2021. Les ressources des régions ont été préservées. Il est vrai que des dépenses nouvelles sont apparues, comme l’achat de masques, mais la puissance publique n’a pas abandonné les collectivités régionales pendant la crise. Essayons de rester le plus factuel possible au sein de cette commission. Il serait bienvenu que les présidents de région reconnaissent que la minoration au titre de l’enveloppe normée n’a jamais été aussi faible et que les recettes des régions ont été protégées. Le reste relève essentiellement de la politique politicienne et nuit à la bonne compréhension de l’action des régions et de nos finances publiques.

M. Jean-René Cazeneuve. Les concours financiers, après le gage de 50 millions d’euros, augmentent de 310 millions d’euros. Un gage beaucoup plus élevé aurait pu être proposé ; il est limité à 50 millions d’euros. Le bloc communal et les départements ne souhaitent pas se voir imputer cette minoration. Le choix s’est porté sur les régions, car elles ont la capacité d’autofinancement la plus élevée. Par ailleurs, il ne faut pas isoler telle ou telle recette, mais avoir une vision globale. L’État ne peut pas compenser la baisse d’une recette tout en restant passif face à l’augmentation d’une autre recette. Comme le montre le rapport de la Banque postale, les régions connaîtront, cette année, une augmentation de leurs recettes globales de 700 millions d’euros. On doit s’en réjouir, car on a besoin d’elles pour l’investissement et la relance, mais on ne peut pas verser dans le misérabilisme, en soutenant que ce gage de 50 millions est scandaleux, que c’est la fin du monde…

Mme Émilie Bonnivard. Nous nous sommes opposés à toutes les minorations des fonds de compensation que l’administration a appliquées depuis le début du quinquennat. Vous êtes d’ailleurs revenus sur plusieurs d’entre elles, qui affectaient les départements et les intercommunalités : je pense au fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et à la DCRTP. Nous avons déjà eu ce débat et nous avons corrigé ces mesures ensemble. Par ailleurs, à titre personnel, c’est le principe même d’une minoration d’un fonds de compensation de pertes de recettes subies par les collectivités qui me choque. Quel que soit le montant de la minoration, c’est une injustice incompréhensible pour les territoires qui ont subi des pertes en accompagnant nos industries, dans le cadre de la réforme de la TP. On doit maintenir la solidarité nationale à l’égard de ces collectivités. Il est inacceptable de revenir sur la parole donnée.

M. Gilles Carrez. Je souhaite que la commission réfléchisse à la création d’un système plus satisfaisant. La réforme constitutionnelle de 2003 a eu pour objet de garantir l’autonomie financière des collectivités. La loi organique de 2004 a introduit la notion de « ressources propres ». On avait déjà noté, à l’époque, que le remplacement de certains éléments des impôts locaux par des dotations, depuis une quinzaine d’années, se traduisait, au fil des ans, par une réduction des dotations. La réforme de la taxe professionnelle, à son tour, a entraîné, malgré l’apport du fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR), une perte de recettes pour les collectivités, ce qui a justifié l’institution de la DCRTP. À l’époque, le rapporteur général que j’étais, le ministre, tout le monde disait que l’on ne toucherait jamais à cette dernière dotation. En réalité, peu de temps après, elle a intégré les variables d’ajustement et a diminué petit à petit. Avec la réforme de la taxe d’habitation, on a un peu progressé, car on a abandonné la notion de dotation pour lui substituer de la matière fiscale, en l’occurrence le foncier bâti. Toutefois, des problèmes demeurent, malgré cette amélioration – je défendrai un amendement qui vise à y remédier. Puisque nous sommes tous d’accord, nous aurions intérêt à faire des propositions de nature à garantir définitivement la compensation, conformément à l’esprit et à la lettre de la réforme constitutionnelle de 2003.

M. Charles de Courson. J’irai un peu plus loin que Gilles Carrez. On se trouve plongé dans ces difficultés parce que l’on a progressivement supprimé, ou peu s’en faut, l’autonomie fiscale des départements et des régions – celle des communes a été à peu près maintenue. Si nous étions un peu modernes, nous mettrions fin à ces débats, qui portent tout de même sur des transferts annuels de 100 milliards entre l’État et les collectivités locales, qui sont sous perfusion, et nous recréerions une autonomie fiscale, sujet sur lequel nous avons beaucoup travaillé au sein du comité des finances locales (CFL), dont Gilles Carrez et moi-même avons été vice-présidents pendant des années. Il faut sortir de ce conservatisme, qui limite la réflexion à l’opposition entre l’État et les collectivités. Si nous étions modernes, nous nous réunirions autour d’une table, toutes tendances confondues, pour réfléchir aux moyens de rétablir un niveau suffisant d’autonomie fiscale, ce qui éviterait ces débats. Depuis vingt-neuf ans, Gilles Carrez et moi-même avons été témoins de chicayas en tous sens, qui n’aboutissent à rien. Mais personne ne veut redonner de l’autonomie fiscale, si ce n’est dans les discours. Il n’y a qu’une piste à suivre : la CSG, au moins pour les départements et les régions, en prévoyant une petite marge de taux. Cela permettrait de responsabiliser les élus. De surcroît, c’est un impôt payé par 80 % des Français.

M. le président Éric Woerth. Je rappelle que la CSG doit logiquement financer les dépenses sociales. Les seules réformes récemment intervenues en matière de fiscalité locale ont été instaurées à la suite de la suppression d’un impôt, que ce soit la taxe professionnelle ou la taxe d’habitation. Dans les deux cas, il s’est agi de réformes de la compensation de la perte de recettes. Certes, cela a donné un paysage assez baroque et incompréhensible. J’ajoute que le juge constitutionnel n’accorde pas tout à fait la même portée que les élus à l’autonomie fiscale…

Mme Claudia Rouaux. Je reviens sur l’engagement des collectivités régionales auprès des transporteurs scolaires pendant la pandémie. Nous avons dû quasiment supporter la totalité des coûts, hors les salaires des conducteurs. Si les régions et les départements n’avaient pas pris en charge le coût du transport, aucune entreprise du secteur n’aurait pu exercer son activité en septembre, pour la rentrée scolaire. La Bretagne a dû assumer d’autres charges, au titre du transport maritime. Nous avons subi une baisse considérable des immatriculations et de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), qui sont les seuls revenus fiscaux des régions. La collectivité de Bretagne a subi une perte de 7 millions d’euros, à laquelle s’ajoute le montant de la revalorisation des rémunérations des agents de catégorie C, à hauteur de 500 000 euros. L’impact global pour notre région, dans le cadre du PLF pour 2022, s’élève donc à 7,5 millions d’euros.

M. le président Éric Woerth. Il est naturel, madame Rouaux, alors que le PIB a baissé de 8 % en 2020, que les collectivités locales aient souffert de la crise. Le contraire eût été étonnant ! Elles ont pris leur part à l’effort, aux côtés des entreprises, de l’État et de la sécurité sociale.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis d’accord avec vous sur ce point, monsieur le président.

La crise et la sortie de crise ont montré que le niveau de décentralisation, dans notre pays, présente un caractère largement insatisfaisant. Nos débats ne font que conforter ce constat. Nous nous livrons à des batailles dont les Français se moquent éperdument et qu’ils ne comprennent absolument pas, parce que ce sont des querelles politiques et non objectives. À cet égard, je partage le point de vue de Charles de Courson. Nous avions débattu de l’autonomie fiscale lors de la révision constitutionnelle car notre loi fondamentale ne mentionne pas cette forme d’autonomie : il est seulement question de l’autonomie financière. Ce que l’on appelle communément autonomie fiscale, c’est le pouvoir de taux, ce qui est très différent de ce que dit le constituant. Je ne suis absolument pas opposé à ce que l’on rétablisse le pouvoir de taux.

Je reconnais volontiers que la suppression de la TH et la baisse des impôts de production ont distendu le lien entre le contribuable et la collectivité. On pourrait envisager de reconstruire ce lien à l’avenir, bien que la qualité des débats entre les élus locaux, les présidents des collectivités, le Gouvernement et la majorité présidentielle ne donne pas envie d’aller plus loin sur le sujet. Nous n’arriverons à rien sans un climat de confiance entre élus locaux et pouvoir central. Je ne comprends pas, à titre personnel – je suis un jeune député – comment on peut, à l’image des communiqués de Régions de France, continuer à verser dans l’outrance et à surfer sur la victimisation alors que, comme le dit le président Woerth, chaque collectivité doit participer à l’effort. Chacun se doit de reconnaître que l’État – les chiffres l’attestent – a procuré des ressources à toutes les collectivités et a compensé les dépenses. Tant que régnera un climat politique délétère entre élus locaux et État central, l’étape suivante de la décentralisation ne sera pas près de voir le jour. Je vous donne rendez-vous dans quelques semaines, à l’occasion de l’examen du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dit 3DS.

M. Éric Coquerel. Je ne suis pas favorable à l’autonomie fiscale des collectivités, car chacune d’elles établirait ses propres impôts, ce qui conduirait à la dislocation d’un État un et indivisible, auquel je tiens. Toutefois, l’État devrait rembourser aux collectivités, à l’euro près, les dépenses qu’elles ont engagées pour assumer les compétences qui leur ont été déléguées. Or tel n’est pas le cas. Par ailleurs, s’il est normal que les collectivités aient dû consentir un effort pendant la crise, la question de leur dette n’est jamais évoquée. Celle des États fait l’objet de mécanismes européens qui prévoient leur prise en charge par la Banque centrale européenne. En revanche, on ne prend pas en considération la dette des collectivités et, partant, on ne propose aucune solution en la matière.

M. le président Éric Woerth. La dette des collectivités est à l’heure actuelle très soutenable.

La commission rejette les amendements identiques I-CF335, I-CF483, I-CF645 et I-CF885.

Puis elle adopte l’article 11 non modifié.

*

Après l’article 11

Amendements identiques I-CF227 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF334 de Mme Véronique Louwagie, I-CF554 de Mme Christine Pires Beaune et I-CF567 de M. Christophe Naegelen.

Mme Émilie Bonnivard. L’automatisation du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), qui est entrée en vigueur cette année, a eu pour effet d’exclure du champ d’application du dispositif les dépenses des collectivités locales relatives à l’acquisition, l’agencement et l’aménagement de terrains. Celles-ci concernent un large spectre d’opérations, telles que l’aménagement de terrains de sport, la protection et la mise en valeur d’espaces naturels, l’aménagement de parcours de randonnées, la création de parcs urbains, le développement de pistes cyclables, etc. Ces opérations représentent généralement des montants élevés ; leur exclusion du FCTVA entraînera mécaniquement une perte de recettes substantielle, qui réduira la capacité des collectivités à financer leurs projets d’investissement. Cela fragilisera la relance économique et l’investissement dans la transition écologique. L’amendement vise donc à réintégrer ces dépenses dans l’assiette du FCTVA.

Mme Véronique Louwagie. Les collectivités vont subir une perte de recettes, puisque les dépenses relatives à l’acquisition, l’agencement et l’aménagement de terrains étaient jusqu’à présent éligibles au FCTVA. Nous vous demandons de les réintégrer.

Mme Christine Pires Beaune. Cette situation est regrettable. Ce n’était pas la volonté du législateur. Nous en sommes réduits à devoir corriger ce que fait l’administration derrière le dos des parlementaires.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. On est passé en matière de FCTVA d’une logique purement juridique à un raisonnement comptable, ce qui aboutit à un gain global pour les collectivités de plus de 200 millions d’euros ; même si certaines dépenses ne sont plus éligibles, d’autres le sont devenues. Madame Bonnivard, vous évoquez l’achat de terrains, mais ce type de dépenses n’a pas vocation à être éligible au FCTVA, car il n’est habituellement pas grevé de TVA.

La commission rejette les amendements identiques I-CF227, I-CF334, I-CF554 et I-CF567.

Amendements identiques I-CF373 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF727 de M. Vincent Descoeur, I-CF748 de Mme Marie-Noëlle Battistel, I-CF759 de Mme Jeanine Dubié et I-CF863 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Émilie Bonnivard. Il s’agit de renforcer la solidarité envers les territoires de montagne par la prise en compte des dépenses qui leur sont propres. Il en va ainsi du déneigement, qui est évidemment une dépense obligatoire pour les communes de montagne. Mon amendement vise à rendre éligibles au FCTVA les dépenses obligatoires pour des raisons de sécurité, qui représentent des montants substantiels.

Mme Claudia Rouaux. Les communes de montagne ont été fortement affectées par la pandémie, puisque les stations sont restées fermées. Rendre éligibles au FCTVA les dépenses engagées au titre du déneigement leur donnerait un peu d’espoir pour l’avenir.

M. Michel Castellani. Les communes situées en zone de montagne doivent faire face à d’importantes dépenses de déneigement, qui constituent une obligation légale pour les maires.

Mme Marie-Christine Dalloz. Cet amendement est issu de l’Association nationale des élus de la montagne (ANEM). Je salue le travail de ses membres, à commencer par sa présidente, Jeanine Dubié.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. On en revient à une question acienne : la gestion doit-elle se faire par des investissements propres et l’utilisation des outils de la collectivité, ou donner lieu au paiement d’un opérateur ou d’un prestataire de services ? Qu’il s’agisse du déneigement ou d’autres dépenses de fonctionnement, liées par exemple à l’assainissement ou à la propreté, c’est la même alternative. Si vous investissez dans les outils, vous bénéficiez du FCTVA. Si vous payez un prestataire, cette dépense de fonctionnement n’est pas éligible au fonds de compensation.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques I-CF373, I-CF727, I-CF748, I-CF759 et I-CF863.

Amendements I-CF1023 et I-CF1024 de Mme Sandrine Le Feur.

Mme Sandrine Le Feur. Ces amendements visent à rendre éligibles au fonds de compensation de la TVA les dépenses de fonctionnement des établissements publics et des collectivités relatives à des biens issus d’une activité de réparation, de réemploi, reconditionnés ou d’occasion. Le FCTVA constitue la principale aide de l’État aux collectivités territoriales. Or elle ne s’applique actuellement qu’aux dépenses d’investissement.

À titre d’exemple, une collectivité ayant un usage ponctuel d’un véhicule le loue occasionnellement plutôt qu’elle ne l’achète, ce qui engendre des dépenses de stockage et d’entretien. L’allégement de la TVA à titre dérogatoire rendrait plus attractives les dépenses de fonctionnement issues de l’économie circulaire. Cette dérogation n’est envisagée qu’à titre ponctuel, afin d’accélérer la transition vers des pratiques de consommation sobres et responsables dans le cadre de la commande publique.

L’amendement I-CF1023 vise à établir la dérogation du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2025. L’amendement I-CF1024 de repli a pour objet de prévoir cette expérimentation sur une période de trois ans.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je reste défavorable à l’application du FCTVA aux dépenses de fonctionnement, car cela mettrait à mal le principe même de ce mécanisme.

M. le président Éric Woerth. Ces demandes sont réitérées chaque année, ce que l’on peut comprendre.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il peut y avoir des dérogations dans des cas exceptionnels, comme celle que nous avions prévue l’année dernière au profit des data centers, notamment en cas de location de longue durée. Parfois, le fait de refuser l’éligibilité au FCTVA confine à l’absurdité juridique. Toutefois, en règle générale, la dépense de fonctionnement n’entre pas dans son champ d’application.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1023 et I-CF1024.

Amendement I-CF547 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Patricia Lemoine. J’avais déjà déposé l’année dernière cet amendement, qui vise à prévoir le remboursement du FCTVA au cours de l’année suivant la dépense, et non deux ans après, pour permettre aux collectivités, notamment aux petites communes, de récupérer une capacité d’investissement plus rapidement.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF547.

Amendements I-CF845, I-CF844, I-CF775, I-CF776 et I-CF778 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Le récent rapport Rebsamen a montré que, si l’on voulait relancer la construction, il fallait jouer sur les abattements de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Cela ne fait jamais que dix ans que je le dis… Le Premier ministre s’est récemment exprimé en ce sens à Bordeaux. Ces amendements d’appel – nous verrons quelle sera la position du Gouvernement dans l’hémicycle – visent à éviter que les communes construisant des logements soient pénalisées. À l’heure actuelle, elles perdent le produit de la TFPB, ce qui ne les incite pas à construire.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le Gouvernement présentera sans nul doute un amendement en séance. Je vous invite donc à retirer vos amendements.

Les amendements I-CF845, I-CF844, I-CF775, I-CF776 et I-CF778 sont retirés.

Amendement I-CF65 de M. Gilles Carrez.

M. Gilles Carrez. C’est un amendement d’appel qui a trait au même sujet que les précédents. Dans les zones tendues, où les besoins en logements sont les plus criants, les maires, quelle que soit leur sensibilité politique, sont de plus en plus réticents à construire. Parmi les raisons qui expliquent ce choix, il y a la volonté de ne pas densifier, bétonner, etc. Mais j’estime, comme François Pupponi que, depuis quelques années, le problème des exonérations de foncier bâti sur le logement locatif social devient insupportable. J’appelle l’attention de Jean-René Cazeneuve sur le coefficient correcteur. À Ormesson, par exemple, dans le Val-de-Marne, ce coefficient atteint 1,8, ce qui signifie qu’une exonération de foncier bâti sur du logement locatif social coûte 180, contre 100 dans le système précédent. C’est insupportable ! Au vu des plans de financement prévisionnels de ces communes, il apparaît clairement qu’elles seront dans l’incapacité de construire l’école et les équipements nécessaires pour accueillir de nouveaux habitants. Je suis complètement en phase avec les conclusions du rapport Rebsamen. Nous devons traiter rapidement cette question.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Même avis que précédemment. Monsieur Carrez, je vous demande de retirer votre amendement dans l’attente du débat en séance.

L’amendement I-CF65 est retiré.

Amendement I-CF972 de M. Vincent Rolland.

M. Vincent Rolland. Cet amendement vise à intégrer les départements dans le mécanisme de compensation des pertes fiscales et domaniales instauré par l’article 21 de la loi du 30 juillet 2020, auquel les communes peuvent prétendre. Du fait de la fermeture des remontées mécaniques, les départements ont perdu les recettes liées à la taxe sur le chiffre d’affaires de ces installations. Ils ont également été privés du bénéfice de la taxe additionnelle de séjour. Nous espérons qu’ils finiront par percevoir les compensations promises. Il serait juste qu’ils bénéficient du mécanisme précité. L’amendement vise aussi à proroger d’un an supplémentaire l’application du dispositif aux communes.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je rappelle qu’au vu de l’ensemble des rapports disponibles sur les finances locales, la situation des départements est encourageante pour 2021, puisque leurs recettes devraient augmenter de 2,5 % et leurs investissements de 7,6 %. Leur autofinancement devrait revenir à un niveau supérieur à celui de 2018, selon la Banque postale. Les recettes qu’ils percevront au titre des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) devraient augmenter, de manière assez inattendue, de 20 % : ce sont les recettes fiscales qui connaîtront la plus forte hausse. Parallèlement, le nombre d’allocataires du revenu de solidarité active (RSA) a baissé de 2,4 % au 1er trimestre 2021, selon les chiffres de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Pour les départements qui subiraient malgré tout un effet de ciseau trop marqué, l’article 12 propose d’expérimenter la recentralisation du RSA.

L’État a soutenu les départements au cours de la crise de plusieurs façons. Il leur a accordé, dès la troisième loi de finances rectificative pour 2020, des avances remboursables au titre des DMTO. Il a abondé et élargi le fonds de stabilisation pour les départements, que l’on a porté, dans la loi de finances pour 2021, à 200 millions d’euros. Il a enfin accordé une fraction de TVA de 250 millions d’euros aux départements les plus fragiles.

L’ensemble de ces éléments me confortent dans l’idée que les départements ont été bien accompagnés pendant la crise et le sont encore pour 2022. Les filets de sécurité, qui sont, par définition, des garanties apportées en période de baisse de recettes, et non lorsque celles-ci augmentent de nouveau, ne sont pas, aujourd’hui, un outil adapté. Défavorable.

M. Vincent Rolland. J’entends ce que dit M. le rapporteur général, mais il s’agit de dispositions concernant les départements dans leur généralité. L’amendement concerne des départements dans lesquels un secteur d’activité particulier – lié au ski, pour ne pas le nommer – a de fortes incidences sur le dynamisme économique d’ensemble. Or les pertes de recettes liées à ces activités ne sont pas compensées pour les départements, mais le sont pour les communes – l’amendement vise aussi à proroger d’un an le dispositif applicable à ces dernières. Il y a là une forme d’inéquité de traitement. L’hiver dernier, il a beaucoup neigé. Même s’il y avait peu de vacanciers, en raison de la fermeture des remontées mécaniques, il a tout de même fallu déneiger.

La commission rejette l’amendement I-CF972.

Amendement I-CF259 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Je suis d’accord avec M. Rolland.

Selon M. le rapporteur général, le filet de sécurité sert à garantir les recettes. Tel est précisément l’objet de mon amendement.

La LFR de juillet 2020 prévoyait en effet un mécanisme de compensation des pertes fiscales et domaniales. La loi de finances initiale pour 2021 l’a repris dans son article 74 mais celui-ci ne prend plus en considération que les premières. Les communes qui, sur leur territoire, ont des stations de ski ont très largement subi les conséquences de la crise au début de 2021 et ce filet de sécurité ne tient donc pas compte des pertes telles que les produits domaniaux – restauration scolaire, activités sportives et culturelles, locations – et les redevances de délégation de service public – remontées mécaniques, parkings… Cette distorsion entre les mécanismes de 2020 et de 2021 étant injuste, il convient de prolonger le mécanisme originel de compensation jusqu’en 2021.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous oubliez de dire que les recettes tarifaires qui n’avaient pas été compensées en 2020 l’ont été en 2021. C’est notamment le cas de la dotation pour les régies commerciales et du fonds d’urgence pour les services administratifs, ce qui représente un total de 200 millions d’euros.

Si vous le souhaitez, nous pouvons regarder ensemble, avec la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, qui sont les perdants sur l’exercice 2021 sur les plans domanial et tarifaire.

Mme Émilie Bonnivard. Cela s’impose, en effet.

La commission rejette l’amendement I-CF259.

Amendements identiques I-CF820 de M. Brahim Hammouche et I-CF915 de M. Julien Aubert.

M. Brahim Hammouche. J’ai été alerté sur un problème particulier par deux communautés de communes, l’une, de l’Arc Mosellan et l’autre, sur ma circonscription, du Pays Haut Val d’Alzette. Peu fortunées, elles contribuent plus au Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) qu’elles ne perçoivent de fiscalité des entreprises alors que celle-ci est, avec le foncier, leur seul levier fiscal, ce qui affecte l’attractivité du territoire. De surcroît, leur potentiel fiscal est inférieur à la moyenne des établissements public de coopération intercommunale (EPCI) de même nature.

Cet amendement visant à donner plus de souplesse au FNGIR permettrait de redonner une marge de manœuvre à 43 communautés de communes.

M. Julien Aubert. Mon amendement a été discuté avec un certain nombre d’intercommunalités et fait consensus en réparant une injustice à l’endroit des intercommunalités dont le niveau de richesses est relativement faible par rapport à d’autres, de même catégorie, et qui contribuent plus au FNGIR qu’elles ne le devraient. Nous proposons donc de plafonner cette contribution à 100 % des recettes de fiscalité économique. Dans ma circonscription, une voire deux intercommunalités sont concernées suite à la suppression de certaines taxes locales.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est exact : la rigidité du FNGIR est problématique mais c’est une réforme d’ensemble qui s’impose.

Des EPCI se trouvent contributeurs nets au FNGIR alors que leur dynamique économique est défavorable. C’est la double peine ! J’ajoute qu’une compensation est en revanche effective, et dynamique, avec le transfert de la TVA aux EPCI suite à la réforme de la taxe d’habitation.

Avis défavorable.

M. Gilles Carrez. Le FNGIR a été créé voilà dix ans et les montants doivent être réajustés.

Avec les nouvelles recettes qui ont remplacé la taxe professionnelle, certaines collectivités ont reçu beaucoup plus que ce qu’elles avaient perdu et, ainsi, elles ont contribué au FNGIR, mais, dix ans après, l’injustice peut être flagrante lorsque ces recettes diminuent, la contribution au FNGIR étant, elle, maintenue.. D’autres collectivités en profitent alors qu’elles sont beaucoup plus riches !

Inversement, la situation des collectivités bénéficiaires de ce dispositif a pu elle aussi évoluer suite, par exemple, à des départs d’entreprise et les montants perçus sont les mêmes qu’il y a dix ans. J’ajoute que dans l’ancien système, la péréquation du fonds de garantie de taxe professionnelle permettait une compensation en biseau sur cinq ans.

Nous devons donc remettre à plat l’ensemble du fonctionnement du FNGIR et sans doute cela sera-t-il un peu plus facile, madame Pires-Beaune, que la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) !

M. le président Éric Woerth. Le FNGIR est en quelque sorte une « photographie » et, comme tel, il est figé.

M. Jean-René Cazeneuve. Je ne peux qu’être d’accord, ce qui témoigne d’ailleurs de la faiblesse de la réforme telle qu’elle a été pensée à l’origine. Celle de la taxe d’habitation visait précisément à ne pas répéter l’erreur d’une compensation fixe.

M. le président Éric Woerth. C’est l’expérience !

M. Jean-René Cazeneuve. En effet.

Des EPCI sont perdants, d’autres, gagnants compte tenu de la dynamique de leurs impôts de production. Une réforme globale du FNGIR supposerait d’en rester à l’esprit de l’enveloppe « fermée » et de faire en sorte que ce qui est perdu par les uns soit gagné par les autres, ce qui ne va pas dans le sens de ces amendements.

Enfin, il conviendrait de mesurer les conséquences du dispositif de plafonnement du FNGIR voté l’année dernière et des différents critères retenus, avant d’imaginer une réforme plus ambitieuse. Le décret vient d’être publié ; 300 communes seront concernées.

M. Julien Aubert. Tout le monde est d’accord sur le diagnostic.

Il faut bien comprendre que nous parlons d’EPCI composés de petites communes qui deviennent contributeurs nets au profit d’EPCI bien plus riches et puissants. De surcroît, ils sont confrontés aux problèmes que connaissent les territoires enclavés ou ruraux.

Plus nous attendrons, plus les écarts seront importants, alors qu’il en va de l’aménagement du territoire et de la simple justice. Ne disons pas comme Louis de Funès dans La Folie des grandeurs : « Les riches, c’est fait pour être très riches et les pauvres, pour être très pauvres » ! Telle pourrait être pourtant la devise de ce curieux système « shadokien » !

J’entends bien tous ceux qui militent en faveur d’une réforme globale mais, cela ne vous aura pas échappé, il y a une échéance électorale l’année prochaine. Avant que l’on se penche sur cette question, deux belles années peuvent encore s’écouler compte tenu de la complexité du problème. Or mes maires et mes présidents d’intercommunalité ont besoin de solutions maintenant. L’adoption de ces amendements permettrait d’une certaine façon de corriger cette injustice.

M. Charles de Courson. Le même problème se pose pour la taxe d’habitation : le coefficient correcteur est gelé et il faudra le dégeler, ce qui ne sera pas simple.

M. François Pupponi. Avec le FNGIR, la situation est encore plus perverse. On a dit aux pauvres : « Voilà ce que vous auriez pu gagner grâce à la réforme…et nous vous le reprenons pour le donner aux riches ! ».

M. Brahim Hammouche. Une réforme globale est certes envisageable mais il importe de faire d’ores et déjà un petit pas.

La commission rejette les amendements identiques I-CF820 et I-CF915.

Amendement I-CF358 de M. Pierre Cordier.

M. Pierre Cordier. La hausse salariale annoncée il y a quelques jours aura des conséquences directes sur les budgets des conseils départementaux compte tenu des personnels qui en dépendent – agents de la fonction publique hospitalière rattachés aux collectivités territoriales, soignants du secteur social et médico-social, aides à domicile. Dans le département des Ardennes, cela représente 6 millions, non compensés par l’État. Une compensation à l’euro près s’impose donc.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La revalorisation du traitement des agents de catégorie C, notamment ceux de la fonction publique territoriale, vise à ce qu’aucun agent public ne soit rémunéré en dessous du SMIC. Le principe du droit à compensation aux collectivités des revalorisations de traitement des agents publics n’existe pas.

Dans le cadre de la décentralisation, les collectivités, qui ont des compétences et des ressources, disposent de leur propre fonction publique territoriale. L’autonomie des collectivités suppose leur libre gestion.

M. Pierre Cordier. Je vous remercie pour cette réponse « techno » mais je vous demande simplement comment le département des Ardennes pourra trouver 6 millions d’euros dans son budget pour 2022.

Mme Christine Pires Beaune. La compensation ne me semble pas en l’occurrence une solution. En revanche, ce problème soulève la question de l’autonomie fiscale minimale des collectivités. Si leurs charges augmentent, elles doivent également pouvoir être libres d’augmenter leurs recettes.

Mme Véronique Louwagie. D’une part, une nouvelle charge pèsera sur les départements – elle s’élèvera, pour l’Orne, à environ 4 millions d’euros – et, d’autre part, la dynamique d’impôt liée à la taxe foncière disparaîtra – pour l’Orne, cela représente 1,1 million d’euros par an. Il n’est pas possible de faire peser de nouvelles dépenses sur les départements tout en les privant d’une partie de leur autonomie fiscale et financière.

M. le président Éric Woerth. La solution serait que les collectivités locales soient les employeurs et fixent elles-mêmes les règles salariales. Je ne suis d’ailleurs pas tout à fait sûr qu’elles seraient d’accord…

M. François Pupponi. Le problème se pose chaque fois que nous décidons, ici, d’une exonération de fiscalité locale et que les collectivités perdent une recette sans l’avoir décidé. Il en est de même lors de l’augmentation du point d’indice. La mairie de Sarcelles, lorsque j’étais maire, comptait 1 200 agents de catégorie C. L’augmentation du point d’indice par le Gouvernement représentait 700 000 ou 800 000 euros pour le budget de la commune sans qu’elle ait été budgétée.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est le faible niveau de décentralisation qui pose un problème.

M. François Pupponi. Si la décentralisation s’applique, les collectivités s’assument mais il n’est pas possible de décider d’en-haut, centralement, de dépenses imprévues pour les collectivités.

J’entends la logique d’une augmentation salariale pour l’ensemble de la fonction publique mais, concrètement, ce n’est pas une décentralisation effective.

M. Éric Coquerel. Lorsque l’État décide d’une augmentation, elle doit s’appliquer à l’ensemble des fonctionnaires. Ce n’est pas aux collectivités d’en décider. L’amendement de bon sens de M. Cordier a le mérite de régler un problème concret : il n’est pas possible de demander à ces dernières de trouver des sommes dont elles ne disposent pas. La compensation aux collectivités me semble en l’occurrence normale.

Mme Claudia Rouaux. La technicité a un coût. Une commune, aujourd’hui, ne peut plus recruter des personnels dont la technicité est reconnue en raison de leur indice. Sans doute conviendra-t-il de travailler à d’autres dispositifs de recrutement dans la fonction publique.

La commission rejette l’amendement I-CF358.

Amendement I-CF263 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement d’appel concerne notamment les départements touristiques en saison hivernale. Les pertes de recettes liées au tourisme ne seront pas compensées mais les dépenses liées au RSA explosent et sont en moyenne très supérieures à la moyenne nationale en raison d’une absence d’embauche de saisonniers. Il convient donc de se pencher attentivement sur la situation de ces départements.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF263.

Amendement I-CF352 de Mme Stella Dupont.

Mme Stella Dupont. Les services publics industriels et commerciaux (SPIC) exercent un certain nombre de compétences dans les domaines culturel ou touristique. Nous avons voté un dispositif visant à compenser les pertes de 2020 sur le modèle des entreprises privées à partir du dispositif dit « coûts fixes ». Je vous propose sa prolongation pour les pertes de 2021.

J’ajoute que les collectivités concernées attendent impatiemment le décret pour 2020.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Sans doute est-ce encore un peu tôt pour connaître le niveau des pertes de 2021 et convient-il d’attendre le PLFR de fin d’année. J’ajoute que nous avons ouvert 200 millions d’euros pour compenser les pertes de recettes tarifaires au titre de 2020.

Demande de retrait.

Mme Christine Pires Beaune. Je soutiens cet amendement. J’ai d’ailleurs prévu d’en déposer un de même nature en séance publique.

Le ministre délégué Olivier Dussopt m’a confirmé que le décret devait passer devant le Comité des finances locales (CFL) en octobre et que les paiements seraient effectués avant la fin de l’année. Nous savons d’ores et déjà qu’un problème se posera pour 2021 et que la reconduction du dispositif s’impose – en particulier, pour les régies thermales.

L’amendement I-CF352 est retiré.

Amendements identiques I-CF336 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF452 de Mme Véronique Louwagie, I-CF657 de Mme Sylvia Pinel et I-CF833 de M. François Pupponi.

M. Michel Castellani. Il convient de compenser pour 2022 les conséquences de la suppression de la part régionale de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la baisse de 50 % de la taxe foncière sur les propriétés bâties en proposant une dotation complémentaire de 107 millions d’euros visant à assurer la neutralité budgétaire pour les régions.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Les régions ont perdu cette fraction des frais de gestion, qui représente près de 120 millions d’euros. J’ai cru comprendre que le Gouvernement pourrait faire preuve d’ouverture. M. le rapporteur général pourrait-il nous en dire plus ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’ai écouté comme vous le discours du Premier ministre devant Régions de France et j’imagine qu’un amendement gouvernemental sera présenté lors de la discussion de la seconde partie du présent texte concernant le remboursement des frais de gestion. Je ne doute pas que Régions de France saluera cette initiative par un communiqué !

La commission rejette les amendements identiques I-CF336, I-CF452, I-CF657 et I-CF833.

Amendement I-CF1062 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Je propose à nouveau l’instauration d’une dotation complémentaire de 107 millions.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce qui vaut pour l’ensemble du territoire vaut pour la Corse.

M. Michel Castellani. Hélas !

M. le président Éric Woerth. C’est plutôt la métropole qui pourrait dire « hélas » !

La commission rejette l’amendement I-CF1062.

Amendement I-CF636 de M. Alain Bruneel.

M. Alain Bruneel. Cet amendement a été travaillé avec le maire de Grigny, Philippe Rio, et vise à créer une nouvelle dotation destinée aux communes faisant face à une charge scolaire particulièrement importante alors que leurs ressources sont insuffisantes.

De nombreuses villes populaires ont en effet une population particulièrement jeune et les dépenses éducatives y sont donc relativement plus élevées qu’ailleurs. Néanmoins, leurs ressources sont relativement plus faibles en raison d’une capacité contributive réduite de ces habitants.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce mécanisme serait compliqué à appliquer. Il convient en effet d’aider plus encore les communes dont la charge scolaire est élevée et qui disposent de peu de ressources – d’où les dotations liées au dédoublement des classes, notamment en zones REP et REP+.

Pour rappel, 83 millions ont été consommés en 2018, 75 millions d’euros en 2019 à ce titre dans le cadre de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), et 800 millions d’euros d’investissement ont été ainsi financés. Près de 15 % des crédits de la DSIL ont été utilisés pour cette priorité. Le fléchage des dotations de soutien à l’investissement, ça marche !

Demande de retrait.

La commission rejette l’amendement I-CF636.

*

Article 12 Expérimentation de la recentralisation du RSA

I. état du droit

A. l’attribution et le financement du RSA

1. Le revenu de solidarité active (RSA)

Le RSA est une prestation à finalité sociale relevant de la solidarité nationale. L’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles (CASF) dispose que « toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au RSA » qui « porte les ressources du foyer au niveau du montant forfaitaire » fixé par décret. Le RSA est ainsi une prestation sociale qui correspond à la différence entre, d’une part, un montant forfaitaire déterminé par décret et fixé en fonction de la composition du foyer et du nombre d’enfants à charge et, d’autre part, l’intégralité des ressources du foyer. Le droit à l’allocation est réétudié tous les trois mois selon les ressources perçues par le foyer au trimestre précédent.

Le RSA s’adresse aux personnes âgées d’au moins vingt-cinq ans, ou sans condition d’âge pour les personnes assumant la charge d’au moins un enfant né ou à naître. Le bénéficiaire ne peut pas être élève, étudiant ou stagiaire non rémunéré, ou encore en congé parental, sabbatique, sans solde ou en disponibilité (article L. 262-4 du CASF). Depuis le 1er septembre 2010, les jeunes de moins de vingt-cinq ans ayant travaillé au moins deux années au cours des trois dernières années peuvent également en bénéficier (article L. 262-7-1 du CASF).

Le bénéficiaire doit être français ou titulaire, depuis au moins cinq ans, d’un titre de séjour autorisant à travailler. Cette condition n’est pas applicable aux réfugiés et aux étrangers titulaires d’une carte de résident, ainsi qu’aux étrangers ayant droit au RSA majoré (cf. infra) et respectant des conditions de régularité du séjour (article L. 262-4 du CASF). Elle ne s’applique pas non plus aux ressortissants d’un État membre de l’Union européenne ou d’un autre État parti à l’accord sur l’Espace économique européen. Ces derniers doivent néanmoins avoir résidé en France durant les trois mois précédant la demande (article L. 262-6 du CASF).

L’allocation peut dans certaines conditions être majorée (RSA majoré). Cette majoration est accordée temporairement, sans condition d’âge, à un parent isolé assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants ou à une femme enceinte isolée. La majoration est accordée jusqu’au troisième anniversaire de l’enfant le plus jeune ou pour douze mois en l’absence d’enfant de moins de trois ans (article L. 262-9 du CASF).

Le montant forfaitaire servant de base de calcul au RSA est fixé par décret et fait l’objet d’une revalorisation au 1er avril de chaque année (article L. 262-3 du CASF).

Montants forfaitaires du RSA au 1er avril 2021

(en euros)

Source : caisses d’allocations familiales (CAF).

2. L’attribution du RSA

Le RSA est attribué par le département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile. Le département peut déléguer l’exercice des compétences d’instruction et d’attribution de l’allocation aux caisses d’allocations familiales (CAF – article L. 262-13 du CASF) ou aux caisses de mutualité agricole (MSA) pour leurs ressortissants, qui sont responsables du service du RSA (article L. 262-16 du CASF).

Le RSA n’est pas seulement un dispositif de solidarité financière, il s’agit également d’un dispositif d’insertion professionnelle ou sociale. Si le bénéficiaire (allocataire ou conjoint) du RSA est sans emploi ou si ses revenus d’activité professionnelle au cours des trois derniers mois sont inférieurs à 500 euros par mois en moyenne, il est soumis aux droits et devoirs définis par la législation, c’est-à-dire à des obligations de démarches d’insertion en échange d’un accompagnement destiné à l’aider dans ces démarches (article L. 262-28 du CASF). Il fait en premier lieu l’objet d’une orientation par le département vers un organisme chargé de l’accompagner en vue d’une meilleure insertion professionnelle ou sociale. Cet accompagnement permet d’établir un projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) lorsqu’il est orienté vers Pôle emploi (article L. 262-33 du CASF), ou un contrat d’engagements réciproques (CER) lorsqu’il est orienté vers un autre organisme d’insertion professionnelle ou sociale (article L. 262-34 du CASF). Le non-respect des engagements du bénéficiaire peut alors entraîner l’arrêt du versement du RSA et la radiation de la liste des bénéficiaires (articles L. 262-37 et L. 262-38 du CASF).

Le RSA a été étendu dans les conditions de droit commun à l’ensemble des départements d’outre-mer au 1er janvier 2011 ([222]), à l’exception du Département de Mayotte qui n’avait pas encore à cette date d’existence juridique. S’agissant de ce département, le RSA y a été déployé à compter du 1er janvier 2012 ([223]) avec plusieurs adaptations concernant les conditions d’éligibilité et le montant forfaitaire.

3. La première dépense sociale des départements

Le RSA est l’allocation sociale qui couvre le plus de bénéficiaires.

foyers Allocataires des principaux minima sociaux en 2018

Source : données Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES).

En 2019, selon l’évaluation préalable du présent article, ce sont 1,95 millions de foyers qui sont bénéficiaires du RSA, pour une couverture de 3,87 millions de personnes.

Le RSA est aussi la première dépense sociale des départements. L’article L. 262-24 du CASF dispose que « le revenu de solidarité active est financé par les départements » tandis que l’article L. 522-14 du même code dispose que « le financement du revenu de solidarité est assuré par le département ». Par exception, l’État finance l’extension du RSA aux personnes de moins de vingt-cinq ans ayant exercé par le passé une activité professionnelle, dit « RSA jeune ».

Dépenses d’allocations par minimum social en 2018

(en millions d’euros)

Source : données Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES).

En 2019, les dépenses de RSA s’élèvent à 11,08 milliards d’euros pour les départements selon l’évaluation préalable du présent article. Les dépenses de RSA sont en hausse continue sur les dernières années.

Evolution des dépenses d’allocations de RSA

(en millions d’euros)

Source : données Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES).

Ce constat général recouvre toutefois une situation contrastée selon les départements.

Part d’allocataires du RSA pour 1 000 habitants en 2019

(Part d’allocataires du RSA pour 1 000 habitants de 15-64 ans)

Source : Données CNAF et Insee, logiciel Observatoire des territoires.

Les allocataires sont concentrés dans certains départements. En 2019, pour la France entière, il y a environ 45,4 allocataires pour 1 000 habitants. En France métropolitaine, la Seine-Saint-Denis est le département qui comporte le plus d’allocataires pour 1 000 habitants (80,2).

Cette variation territoriale se retrouve logiquement dans les dépenses de RSA par département.

Dépenses brutes d’allocations du RSA en 2019

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances à partir des données DREES, logiciel Observatoire des territoires.

Note : Les données de la DREES portent sur les dépenses de RSA « brutes ([224]) ». À noter que le montant moyen d’allocation peut varier selon les départements en fonction du revenu moyen d’activité perçu par les foyers bénéficiaires.

4. Le financement du RSA

Les départements ont bénéficié, lors de la décentralisation du RMI et du RSO en 2004 et de la création du RSA en 2009, de compensations de la part de l’État. En effet, l’article 72-2 de la Constitution pose le principe selon lequel les transferts de compétences vers les collectivités territoriales doivent s’accompagner des ressources consacrées par l’État à l’exercice des compétences transférées : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »

Ainsi, il résulte de cet article et des décisions du Conseil constitutionnel que, « lorsqu’il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l’État, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert » et qu’il appartient « à l’État de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu’il consacrait à l’exercice de cette compétence avant son transfert » ([225]).

Dans ce contexte, les départements se sont vu affecter plusieurs ressources de compensations et d’accompagnement au financement du RSA.

Les fractions de TICPE transférées

Les départements, à l’exception depuis le 1er janvier 2019 de la Guyane et de Mayotte, et depuis le 1er janvier 2020 de La Réunion, bénéficient de deux fractions de TICPE sur les carburants au titre du financement du RSO, du RMI et du RSA, pour un montant total de 5,3 milliards d’euros à compter de 2020 :

– une première fraction au titre du financement du RMI (4,5 milliards d’euros) : la fraction est calculée de sorte que le tarif appliqué aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire en 2003 conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées par l’État en 2003 au titre des allocations de RMI (puis RSA) et de RSO. Le tarif appliqué pour calculer la fraction s’élève en 2019 à 12,891 euros par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb et 8,574 euros par hectolitre s’agissant du gazole. Chaque département reçoit ensuite un pourcentage de cette fraction fixé en loi de finances ([226]) ;

– une deuxième fraction au titre du financement du RSA (0,8 milliard d’euros) : la fraction est calculée de sorte que le tarif appliqué aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire en 2008 conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées en 2010 par l’État au titre de l’allocation de RSA en métropole et exécutées en 2011 par l’État au titre de l’allocation de RSA dans les départements d’outre-mer. Le tarif appliqué pour calculer la fraction s’élève en 2019 à 2,275 euros par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb et à 1,610 euros par hectolitre s’agissant du gazole. Chaque département reçoit ensuite un pourcentage de cette fraction fixé en loi de finances ([227]).

Le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI)

Les départements bénéficient également du FMDI, créé par la loi de finances pour 2006 en vue de compenser les écarts entre la dépense de RMI puis de RSA, et le montant de TICPE versé en compensation. Le FMDI a été pérennisé en loi de finances pour 2017 (article L. 3331-16-2 du CGCT). Il est institué sous la forme d’un prélèvement sur les recettes (PSR) de l’État, pour un montant de 466 millions d’euros en 2021. Une part de 40 % du fonds est attribuée au titre de la compensation du RSA en fonction des restes à charge des départements. La deuxième et la troisième part du fonds, de 30 % chacune, financent respectivement de la péréquation en fonction d’un indice synthétique de charges, et de l’insertion au titre des contrats de travail aidés cofinancés par les départements. Depuis le 1er janvier 2019, la collectivité territoriale de Guyane et le Département de Mayotte ne sont plus éligibles au fonds et, depuis le 1er janvier 2020, La Réunion n’y est plus éligible non plus.

Le dispositif de compensation péréquée (DCP)

En outre, depuis la loi de finances pour 2014, les départements bénéficient d’un DCP (article L. 3331-16-3 du CGCT). Le DCP s’inscrit dans le « Pacte de confiance et de responsabilité » du 16 juillet 2013 par lequel le précédent Gouvernement s’est engagé à compenser intégralement les revalorisations exceptionnelles du montant du RSA socle adoptées en 2013 (augmentation de + 10 % sur cinq ans, hors inflation). Il est doté d’un montant de 1 031 millions d’euros en 2021 (programme 833 Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes de la mission Avances aux collectivités territoriales). Il est alimenté par les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) perçus par l’État ([228]). Une première part (70 %) est attribuée au titre de la compensation, qui tient compte du montant des dépenses restées à la charge des départements au titre des trois AIS ([229]). Une seconde part (30 %) est attribuée au titre de la péréquation, répartie sur la base de critères de ressources et de charges, tels que le revenu des habitants et le nombre d’allocataires des trois AIS rapportés au nombre d’habitants.

Le relèvement du taux des DMTO

En complément de l’aide pérenne versée au titre du DCP, l’article 77 de la loi de finances pour 2014 a permis aux conseils départementaux de relever le plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) de 3,8 % à 4,5 %. Selon l’évaluation préalable du présent article, ce rehaussement a permis aux départements de dégager une recette fiscale supplémentaire de plus de 2 milliards d’euros en 2019. En 2021, seuls l’Indre, l’Isère, le Morbihan et Mayotte appliquent un taux de 3,8 %. Tous les autres départements ont institué le taux maximum de 4,5 % ([230]).

L’ancien fonds de solidarité en faveur des départements

Il a également été créé un fonds de solidarité en faveur des départements (FSD) qui vise à réduire les inégalités constatées entre eux en matière de reste à charge par habitant au titre des dépenses d’AIS. Il est alimenté par un prélèvement forfaitaire sur les recettes fiscales des départements et correspond à 0,35 % des bases de DMTO qu’ils ont perçus en 2013. L’éligibilité des départements à ce fonds dépend de leur potentiel fiscal par habitant. Depuis le 1er janvier 2020, le FSD a été fusionné par la loi de finances pour 2020 dans le fonds unique des DMTO (le fonds national de péréquation des DMTO), dont il constitue la troisième enveloppe (article L. 3335-2 du CGCT), les modalités d’attribution étant restées identiques. Le montant de cette troisième enveloppe s’est élevé à 743 millions d’euros en 2020 ([231]).

Le fonds de stabilisation

Enfin, devant la persistance de la hausse des dépenses en matière d’AIS, et les difficultés budgétaires connues par certains départements, l’article 261 de la loi de finances pour 2019 a créé un nouveau fonds de stabilisation doté de 115 millions d’euros pour une durée initiale de trois ans, pour accompagner les départements connaissant des difficultés en raison de la dynamique de leurs dépenses en matière d’AIS. La quatrième loi de finances rectificative pour 2020 a porté ce montant à 200 millions d’euros ([232]). Les critères d’éligibilité ont été assouplis en loi de finances pour 2021 pour élargir le nombre de départements bénéficiaires ([233]).

Toutefois, conformément à la jurisprudence constitutionnelle, le transfert de TICPE et le bénéfice du FMDI et du DCP sont des compensations dites historiques et correspondent aux charges constatées à la date du transfert. La dynamique de la charge incombe donc depuis la date du transfert aux départements, qui doivent en assurer le financement par leurs propres ressources. En 2019, le taux de couverture moyen des dépenses de RSA des départements par les ressources exposées ci-dessus est de 84,04 % (selon l’évaluation préalable du présent article).

Aussi certains départements ont pu observer une forte progression des dépenses liées au RSA ces dernières années, du fait de la concentration de la pauvreté sur leur territoire et le cas échéant d’une amélioration du taux de recours, mais également pour certains territoires ultra-marins, d’un contexte démographique, socio-économique et géographique particulièrement défavorable.

5. La recentralisation du RSA dans certaines collectivités d’outre-mer

En 2016, le précédent Gouvernement avait évoqué la recentralisation du RSA, à la condition que les départements s’engagent à renforcer l’accompagnement des bénéficiaires vers l’insertion et l’emploi. Les négociations avec l’Assemblée des départements de France n’avaient cependant pas pu aboutir, le désaccord s’étant notamment cristallisé sur le choix de l’année de référence retenue pour calculer le montant de la compensation pour l’État.

Les lois de finances pour 2019 et 2020 ont procédé à la recentralisation du RSA et du RSO pour certaines collectivités d’outre-mer en raison d’un contexte économique et social particulièrement propice à la dynamique des dépenses du RSA dans ces territoires.

La loi de finances pour 2019 a procédé, à compter du 1er janvier 2019, à la recentralisation de l’exercice de la compétence RSA par la collectivité territoriale de Guyane et le Département de Mayotte, c’est-à-dire à la recentralisation de l’attribution de la prestation, de l’instruction des demandes par la CAF et la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM), du financement des allocations et de l’orientation des bénéficiaires. Le service public de l’emploi (dont Pôle emploi) et les collectivités territoriales concernées ont toutefois conservé leurs compétences en matière d’insertion professionnelle et sociale.

La loi de finances pour 2020 a procédé, à compter du 1er janvier 2020, à la recentralisation du RSA et du RSO pour le département de La Réunion, c’est-à-dire la recentralisation de la prestation, de l’instruction des demandes et de l’orientation des bénéficiaires. La Réunion a conservé ses compétences en matière d’insertion professionnelle et sociale. Par cohérence, la même loi a également recentralisé le financement des dépenses relatives au RSO pour la collectivité territoriale de Guyane de manière rétroactive (le RSO n’est pas applicable à Mayotte).

Ces deux lois de finances ont posé le principe d’un droit à compensation pour l’État. Il a été calculé par la moyenne des dépenses exposées les trois années précédant le transfert de la compétence.

L’article 81 de la loi de finances pour 2019 dispose ainsi que « Le transfert à l’État de la compétence en matière d’attribution [du RSA] […] et d’orientation de ses bénéficiaires, ainsi que le transfert de la charge du financement de cette allocation s’accompagnent de l’attribution à l’État de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice par la collectivité territoriale de Guyane et le Département de Mayotte. » Le montant du droit à compensation pour l’État est ainsi égal « à la moyenne sur la période de 2016 à 2018 des dépenses relatives à l’allocation [de RSA] […] exposées par les collectivités territoriales incluant la valorisation financière des emplois exprimés en équivalent temps plein travaillé non transférés à l’État affectés à l’attribution de l’allocation ».

L’article 77 de la loi de finances pour 2020 dispose dans la même logique que « Le transfert à l’État de la compétence en matière d’attribution des allocations [de RSA et de RSO] et en matière d’orientation de leurs bénéficiaires ainsi que le transfert de la charge du financement de ces allocations s’accompagnent de l’attribution à l’État de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice par le département de La Réunion. » Le montant du droit à compensation pour l’État est ainsi égal « à la moyenne, sur la période de 2017 à 2019, des dépenses actualisées relatives aux allocations [de RSA et de RSO] exposées par le département de La Réunion, incluant la valorisation financière des emplois exprimés en équivalent temps plein travaillé non transférés à l’État affectés à l’attribution des allocations. »

Concernant le RSA, le droit à compensation se matérialise par l’arrêt des versements à ces collectivités des compensations historiques et des ressources d’accompagnement du RSA, c’est-à-dire des fractions du produit de la TICPE, ainsi que des versements réalisés au titre du FMDI et du DCP. Afin d’assurer une compensation intégrale, une réfaction sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) de la collectivité peut être prévue, ajustée l’année suivante une fois le montant des dépenses de RSA réellement exécutées sur l’exercice connu.

Le coût pour l’État de la recentralisation du RSA pour la collectivité de Guyane et le département de Mayotte a été estimé (évaluation préalable du PLF pour 2019) à hauteur respectivement de 142,6 millions d’euros et de 22,8 millions d’euros en 2019. La loi de finances pour 2019 a ainsi prévu la cessation du versement des financements historiques de compensation au titre des dépenses de RSA pour ces deux collectivités, ainsi qu’une reprise sur la DGF de Mayotte et sur le dernier versement de soutien au financement du RSA dans le cadre de l’Accord de Guyane. La réfaction sur la DGF de Mayotte a ensuite été ajustée en loi de finances pour 2020.

Le coût de la recentralisation du RSA et du RSO à La Réunion a été estimé, en loi de finances pour 2020, à 666 millions d’euros en 2020. En conséquence, la loi de finances pour 2020 a également prévu la cessation par l’État du versement des compensations historiques, ainsi qu’une réfaction de DGF, ajustée ultérieurement en loi de finances pour 2021.

Pour la recentralisation du RSA à La Réunion, il a en outre été prévu de procéder à une reprise complémentaire par l’affectation au budget général de l’État d’une fraction du produit de la taxe sur les tabacs, égale à 22,57 % du produit perçu à La Réunion ([234]). Le montant prévu pour 2020 était de 50 350 000 euros ([235]) . Toutefois, la fraction de 22,57 % affectée à l’État étant fixée à ce taux de manière permanente dans la loi (4 de l’article 268 du code des douanes), la reprise opérée au bénéfice de l’État sur cette taxe suit la dynamique éventuelle du produit perçu sur le territoire de La Réunion. En conséquence, en cas de trajectoire haussière de ce produit, le montant total des reprises par l’État dépassera le montant du droit à compensation tel que défini juridiquement par la loi de finances pour 2020.

6. L’expérimentation d’une recentralisation du RSA proposée dans le cadre de la loi « 3DS »

Le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dit « 3DS ») a été adopté en première lecture au Sénat et transmis à l’Assemblée nationale, pour une inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale qui pourrait intervenir en décembre 2021.

Son article 35 prévoit d’expérimenter pendant cinq ans, dans des départements volontaires, la recentralisation des compétences, actuellement dévolues aux conseils départementaux, d’instruction administrative, d’attribution, de contrôle administratif et de financement du revenu de solidarité active (RSA) et du revenu de solidarité en outre-mer (RSO).

Il met en place, dans des départements volontaires désignés par décret, une expérimentation d’une durée de cinq ans du transfert à l’État de compétences dévolues au département relatives au RSA et au RSO : instruction administrative, décision d’attribution, examen des éventuelles réclamations et recours contentieux, contrôle administratif des versements et recouvrement des indus, et financement.

Les compétences d’orientation et d’accompagnement social des bénéficiaires resteraient donc de la responsabilité des départements.

Le dispositif prévoit que l’État pourra déléguer tout ou partie des compétences qui lui ont été transférées aux CAF et, pour leurs ressortissants, aux caisses de MSA.

Une convention entre le préfet de département et le président du conseil départemental doit être signée avant la mise en œuvre de l’expérimentation, et doit faire l’objet d’un rapport de suivi annuel du président du conseil départemental soumis à l’approbation préalable de l’assemblée délibérante. Le rapport rend compte des résultats obtenus en matière d’insertion.

Une évaluation de l’expérimentation doit être engagée conjointement par l’État et chaque département six mois avant la fin de l’expérimentation.

Enfin, les modalités d’application de l’expérimentation sont renvoyées à un décret en Conseil d’État, et les modalités financières de l’expérimentation sont renvoyées à une loi de finances.

La commission des affaires sociales du Sénat a rappelé que la recentralisation du RSA « ne fait pas l’unanimité au sein de l’ADF ([236]) », dans la mesure où « de nombreux départements considèrent notamment que l’on peut difficilement découpler la compétence d’accompagnement social de celles liées au RSA. ([237]). » Constatant le renvoi des modalités financières à une loi de finances, elle a estimé le dispositif « inabouti ». Elle a en outre exprimé l’inquiétude d’un élargissement de la recentralisation à des départements qui ne seraient pas volontaires à l’issue de l’expérimentation. Pour ces raisons, elle a proposé à la commission des lois de supprimer l’article. Le Sénat l’a rétabli en séance publique à l’initiative du Gouvernement. Il figure donc dans le texte transmis à l’Assemblée nationale le 21 juillet 2021.

II. Dispositif proposé

A. L’expérimentation de la recentralisation pour les départements volontaires

1. Le transfert de l’exercice de la compétence RSA des départements volontaires vers l’État

Le I du présent article prévoit, comme le dispositif adopté au Sénat, l’expérimentation, « pour renforcer les politiques d’insertion », du transfert à l’État :

– de l’instruction administrative et de la décision d’attribution du RSA et du RSO ;

– de l’examen des réclamations et recours contentieux ;

– du contrôle administratif et du recouvrement des indus sur le versement des prestations ;

– du financement des prestations.

La compétence d’orientation des bénéficiaires reste donc départementale.

Une convention doit être signée entre le préfet de département et le président du conseil départemental au plus tard le 1er mars 2022. Le Rapporteur général note que cette date semble tardive pour engager l’expérimentation dès l’année 2022 dans de bonnes conditions de sécurité juridique. L’expérimentation prend fin le 31 décembre 2026 au plus tard.

Le II précise que l’État pourra déléguer l’instruction, la décision d’attribution et l’examen des réclamations et des recours contentieux aux CAF et, pour leurs ressortissants, aux caisses de MSA.

Le III précise que lorsque l’expérimentation porte sur le RSO, la collectivité concernée (Guadeloupe ou Martinique) ne peut plus modifier, en fonction de l’évolution de son marché du travail, les conditions d’accès à l’allocation relatives à l’âge du bénéficiaire et la durée de perception du RSO.

Le IV prévoit que, dans les départements participant à l’expérimentation, les CAF et les caisses de MSA, à la place du président du conseil départemental ou de ses services :

– peuvent déroger par décision individuelle à l’exclusion des élèves, étudiants ou stagiaires du bénéfice du RSA (1° du IV) ;

– assistent le demandeur pour les démarches nécessaires au droit au RSA (le bénéficiaire doit faire valoir ses droits aux autres prestations et créances d’aliments ou pensions alimentaires – 2° du IV). En effet, le RSA est une prestation subsidiaire : le demandeur doit faire valoir ses droits aux autres prestations sociales et créances alimentaires auxquels ils pourraient prétendre avant de faire valoir ses droits au RSA. Les CAF et caisses de MSA servent le RSA à titre d’avance une fois que les démarches sont engagées et sont subrogées pour le compte de l’État dans les droits du foyer vis-à-vis des organismes sociaux ou de ses débiteurs ;

– statuent sur les demandes de dispense des obligations de faire valoir ses droits, éventuellement mettent fin au versement ou le réduisent (3° du IV) ;

– attribuent le RSA (4° du IV) ;

– procèdent à l’instruction administrative des demandes (5° du IV) ;

– assurent le service du RSA (6° du IV) ;

– procèdent au versement d’avances sur droits supposés (8° du IV).

Le 7° du IV procède à une coordination sur le réexamen des demandes.

Le 9° du IV prévoit que, pendant l’expérimentation, le RSA est financé par l’État. Les frais de gestion exposés pour la recentralisation du RSA par les CAF et caisses de MSA sont aussi pris en charge par l’État.

Le 10° du IV renvoie à un décret les modalités de la convention entre l’État et les CAF et caisses de MSA. Le décret devra notamment préciser les conditions dans lesquelles le RSA est instruit, attribué, servi et contrôlé par les CAF et caisses de MSA pour le compte de l’État, les objectifs fixés par l’État à ces organismes et le contrôle de leur réalisation, ainsi que les engagements de qualité de service et de contrôle pris par ces organismes.

Le 11° du IV écarte la faculté du conseil départemental de décider de montants plus favorables pour l’allocation de RSA que ceux prévus par les lois et règlements.

Le 12° du IV prévoit que, dans le cadre de l’expérimentation, c’est le directeur de la CAF ou de la caisse de MSA qui peut suspendre tout ou partie du RSA et non plus le président du conseil départemental. Le directeur saisit l’équipe pluridisciplinaire ([238]) pour avis. Au titre de sa compétence en matière d’insertion, le président du conseil départemental conservera toutefois la possibilité de solliciter auprès des CAF ou des caisses de MSA la suspension des droits d’un bénéficiaire qui ne respecterait pas ses engagements. Il est aussi informé par l’organisme payeur des décisions relatives à la suspension ou à la reprise des versements.

Par cohérence, la radiation des listes des bénéficiaires relèvera du directeur de la CAF ou de la caisse de MSA (13° du IV).

La compétence d’orientation des bénéficiaires demeure départementale. Les 14° à 21° du IV et les dispositions du V effectuent les coordinations nécessaires pour adapter les procédures de contrôle et d’échanges d’informations, de recours administratifs, de récupération des indus et de lutte contre la fraude.

2. La définition juridique des modalités de calcul du montant à compenser à l’État au titre de la recentralisation

Le VI pose le principe et les modalités du droit à compensation de l’État. Le transfert expérimental s’accompagne de l’attribution à l’État des ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice par les départements.

Le droit à compensation est égal à la moyenne triennale, sur la période de 2018 à 2020, des dépenses actualisées relatives au RSA et au RSO. Le choix d’une période triennale de référence est classique, et a été utilisée pour les précédentes recentralisations dans des collectivités d’Outre-mer. Pour ces recentralisations, le triennal couvrait les trois années précédant la recentralisation, ce qui aurait justifié pour la présente expérimentation le choix des années 2019 à 2021. La prise en compte de l’année 2021 aurait cependant été défavorable aux départements dans le calcul du droit à compensation, si la hausse des dépenses de RSA liée à la crise et constatée en 2020 (voir ci-dessous) devait se maintenir en 2021. Le présent article propose donc de prendre en compte l’année 2018 plutôt que l’année 2021, afin de davantage lisser les effets de la crise et de favoriser les finances des départements concernés.

Le VII prévoit ainsi qu’à compter du 1er janvier 2022, afin d’assurer le financement du droit à compensation, l’État suspend le versement aux départements concernés :

– des fractions de TICPE ;

– des ressources allouées au titre du FMDI ;

– des ressources allouées au titre du DCP.

S’il est constaté, une fois le versement suspendu, l’existence d’un reste à financer à la charge de l’État, il est procédé à une reprise du produit perçu par les départements au titre des DMTO, dans la limite d’une fraction maximale de 20 %.

Si la reprise au titre des DMTO ne suffit pas à couvrir le reste à financer, il est procédé à une reprise au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) transférée au titre de la suppression de la taxe d’habitation (la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties a été remplacée par une fraction de TVA à compter de 2021).

Les reprises au titre du droit à compensation sont déterminées à la date de la recentralisation. La reprise éventuelle d’une fraction de DMTO, de 20 % au maximum, suivra donc la dynamique de cette imposition, ce qui pourrait aboutir à une reprise totale supérieure au droit à compensation.

La compensation pour l’État va donc inclure deux éléments fixes en euros courants (la reprise des ressources historiques et la reprise éventuelle sur la TVA) et un élément variable, la reprise éventuelle sur une fraction de DMTO. Le montant des ressources reprises va donc évoluer de manière disjointe du droit à compensation tel que défini juridiquement par le présent article comme la moyenne triennale des dépenses de RSA 2018-2020. Concrètement, en cas de dynamique des DMTO et des dépenses de RSA, le coût à venir de la recentralisation du RSA pourrait être partiellement compensé pour l’État.

Par parallélisme, le VIII du présent article précise que certaines dispositions de la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI, en particulier celles relatives au principe d’une compensation par l’État des charges transférées aux collectivités territoriales et aux modalités de calcul de cette compensation, ne seront plus applicables aux départements qui participent à l’expérimentation.

3. Le financement par les départements concernés de l’exercice de la compétence par l’État

Le présent article prévoit des modalités de neutralisation financière de ce transfert de compétence pour les départements concernés.

Le 1° du IX modifie l’article L. 3334-16-2 du CGCT afin que les départements participant à l’expérimentation ne soient plus éligibles au FMDI à compter du 1er janvier 2022 et pendant la durée de l’expérimentation. En conséquence, le montant du fonds sera diminué du montant des crédits attribués l’année précédant le transfert aux départements participant à l’expérimentation.

Le 2° du IX modifie l’article L. 3334-16-3 du CGCT afin que les départements participant à l’expérimentation ne soient plus éligibles au DCP à compter du 1er janvier 2022 et pendant la durée de l’expérimentation. Le X précise que la part revenant à ces départements sera ainsi reversée à l’État.

Le XI renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer les modalités d’application du présent article.

B. L’impact budgétaire et économique

1. L’impact de la crise sur les finances départementales

La crise sanitaire a eu un impact sur les finances publiques, y compris les finances départementales. En 2020, l’épargne brute, l’encours de dette et le délai de désendettement des départements reviennent à leur niveau de 2018.

Évolution de l’épargne brute et de la dette des départements

Source : DGCL, données DGFIP.

Malgré le recul de l’activité économique, les recettes de fonctionnement des départements ont augmenté de + 6 % en 2020 (20 départements ont vu leurs recettes diminuer en 2020 : c’est plus qu’en 2019, où 4 départements avaient constaté des baisses de recettes). Les recettes départementales de fonctionnement sont essentiellement fiscales : taxe foncière sur les propriétés bâties (à compter de 2021, elle a été remplacée par une fraction de TVA, dynamique et garantie au niveau de la TFPB perçue en 2020), cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), DMTO, taxe sur les conventions d’assurance (TSCA), et TICPE.

Principales recettes départementales de fonctionnement en 2020

(en milliards d’euros)

Source : Observatoire des finances et de la gestion publiques locales, Les finances locales en 2021.

Note : les départements perçoivent également des recettes d’investissement (en 2020, 1 milliard d’euros au titre du FCTVA et 1,13 milliard d’euros au titre des autres dotations et subventions d’investissement).

En 2020, la TFPB n’a pas été sensible à la conjoncture économique ; malgré des disparités locales, les DMTO n’ont que peu baissé ; la TSCA a progressé, la TICPE a en revanche été affectée par le ralentissement économique ; la CVAE a augmenté (en 2020, elle se fondait sur les résultats des entreprises antérieurs à 2020, mais elle pourrait baisser en 2021). Enfin la DGF a été stable à champ constant.

S’agissant précisément des DMTO, rappelons que dans le cadre de la crise sanitaire, la baisse de cette recette s’est finalement établie à - 1,6 % pour les départements (- 189 millions d’euros) en 2020 ([239]). Pour une majorité de départements, le produit des DMTO a même progressé. Alors que 40 départements avaient souscrit une avance remboursable de DMTO au titre de 2020 en application de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, seuls 8 départements en ont finalement bénéficié, pour 119 millions d’euros.

En revanche, les dépenses de fonctionnement des départements ont connu une forte accélération en 2020 (+ 3,1 % à champ constant, après + 1,3 % en 2019). Cette augmentation a été concentrée sur les dépenses d’intervention : pour les départements, elles relèvent en très grande majorité de l’action sociale. Les AIS augmentent ainsi globalement de + 5 %, dont les dépenses de RSA de + 7,2 %, La hausse des dépenses de RSA s’élève ainsi à + 787 millions d’euros en 2020. La crise sanitaire a en effet entraîné une hausse du nombre de bénéficiaires en 2020. Alors que le nombre d’allocataires du RSA était relativement stable entre janvier 2017 et février 2020, oscillant entre 1,87 et 1,93 million, il a atteint 2,1 millions fin octobre 2020, soit une augmentation de + 8,5 % par rapport à octobre 2019 ([240]). La DREES relève que selon la CNAF, sans la crise sanitaire, le nombre d’allocataires du RSA serait resté quasiment stable pendant les trois premiers trimestres de l’année 2020. Le faible nombre de sorties du RSA et l’importance des entrées d’allocataires l’ayant déjà été dans le passé explique la hausse constatée. Sur l’ensemble des départements, l’augmentation des allocations de RSA représente une diminution moyenne de - 7,7 % de leur épargne brute, selon l’OFGL. La hausse des dépenses de RSA est supérieure à + 10 % pour 26 % des départements.

Toutefois, depuis fin 2020, le nombre de bénéficiaires diminue (- 2,4 % entre le dernier trimestre 2020 et le 1er trimestre 2021). Le nombre de fins de droit à la prestation progresse, tandis que les ouvertures de droit sont en baisse ([241]). Ce recul est en lien avec la reprise économique intervenue pendant l’automne 2021. Selon la CNAF, l’évolution du marché de l’emploi se traduit avec un décalage de trois à cinq mois sur les droits des allocataires. Selon l’évaluation préalable du présent article, au mois de mai 2021, le nombre d’allocations était ainsi revenu à 1,9 million.

Evolution du nombre de foyers bénéficiaires du RSA

(en milliers)

Source : CNAF, « RSA Conjoncture », juillet 2021.

Les recettes de fonctionnement des départements devraient également augmenter en 2021 (de + 2 % à + 3 % selon Jean-René Cazeneuve) ([242]). Notamment, le produit des DMTO progresserait de + 20 % en 2021, au terme d’un « alignement astral inattendu » ([243]) qui résulte de plusieurs facteurs :

– le maintien des premiers comportements d’achat résultant de la crise sanitaire : on dénombre près 1,2 millions de transactions fin juillet 2021 ;

– la diffusion géographique des prix immobiliers ;

– la faiblesse des taux d’intérêt ;

– et l’augmentation de l’épargne des ménages.

En autorisant la recentralisation à titre expérimental de l’instruction, de l’attribution et du financement du RSA, le présent article pourrait cependant permettre à plusieurs départements de dégager des marges financières pour les années à venir, au terme d’une période qui a pu les rendre incertaines au moins à moyen terme.

2. La recentralisation d’ores et déjà annoncée du RSA en Seine-Saint-Denis

Le 21 septembre le Premier ministre Jean Castex a signé un accord de recentralisation du RSA avec le département de Seine-Saint-Denis.

Les dépenses de RSA en Seine-Saint-Denis

(en millions d’euros)

Source : la Gazette des communes.

L’orientation et l’accompagnement des bénéficiaires demeurent de la compétence du département. Les marges de manœuvre financières dégagées à partir de 2022 devraient donc en partie être réemployées dans l’exercice de cette compétence. Le département de Seine-Saint-Denis prévoirait ainsi « le doublement des référents de parcours sociaux et socio-professionnels (de170 à 340 référents), ainsi que la multiplication par deux des places dans les actions d’insertion (6 350 à 12 700 places) d’ici 2026. » ([244])

D’après l’exposé des motifs général du présent PLF, la recentralisation du RSA pour ce département entraînerait en 2022 une dépense nouvelle de 565 millions d’euros pour le budget de l’État ([245]). En application des modalités de calcul exposées ci-dessus, le montant du droit à compensation s’élève à 525 millions d’euros. Pour 2022, le coût pour l’État de la mesure, et donc l’économie induite pour le département, s’élèverait ainsi à 40 millions d’euros.

L’évaluation préalable du présent article précise que si seul le département de Seine-Saint-Denis s’engage dans l’expérimentation, sur le fondement des prévisions de la CNAF, ce département réaliserait une économie de 147 millions d’euros sur 5 ans, soit 29 millions d’euros par an.

*

Amendement I-CF646 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Ayant toujours été favorable à la recentralisation du RSA, je me félicite de l’expérimentation proposée mais un problème de compensation ne s’en pose pas moins puisqu’elle se fonde sur la moyenne des dépenses entre 2018 et 2020. Il me paraîtrait plus sage de retenir la seule année 2018.

En Seine-Saint-Denis, les dépenses de RSA sont passées de 470 millions d’euros en 2017 à 551 millions d’euros en 2020. Il serait particulièrement injuste de ne calculer la moyenne qu’à partir des dépenses de 2018-2020.

Dans mon département de la Marne, elles s’élevaient à 87,4 millions d’euros en 2018 mais, avec la crise, elles ont quasiment atteint 100 millions d’euros en 2020. La moyenne 2018-2020 n’est donc pas pertinente.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le débat sur les années de référence est traditionnel et la référence à une moyenne triennale l’est également. Nous pouvons discuter du triennal à prendre en compte s’agissant de la hausse des dépenses de RSA : 2018 à 2020 ou 2019 à 2021 ? Celui que nous avons retenu – 2018 à 2020 – me semblent pertinent car il inclut l’épicentre de la crise, 2020 ; retenir 2021 aurait en revanche pu être trop défavorable aux départements concernés, si la hausse des dépenses de RSA constatée en 2020 devait se maintenir. Il importe que les collectivités s’y retrouvent et ce sera le cas.

M. Charles de Courson. La sagesse consisterait à exclure l’année 2020, où les dépenses ont été anormalement élevées.

La commission rejette l’amendement I-CF646.

Amendement I-CF514 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Nous n’étions pas favorables à la départementalisation du RSA et nous sommes bien évidemment partisans de sa renationalisation. Toutefois, celle-ci ne saurait être partielle car elle pourrait tendre au marché de dupes.

En effet, il n’est pas possible d’entériner un transfert de recettes autres que celles liées au financement du RSA pour que les départements paient le « reste à charge ». Or, c’est ce que prévoit l’expérimentation. Si la somme fixe ne suffit pas, l’État ira en effet chercher certaines de leurs recettes : 20 % du produit qu’ils perçoivent au titre de la taxe de publicité foncière voire une part du produit de la taxe sur la valeur ajoutée.

Le président disait que, pour les collectivités, les dettes étaient soutenables mais nous ne devons pas connaître les mêmes. En Seine-Saint-Denis, la dette liée notamment à la non-compensation du RSA s’élevait à 2,7 milliards d’euros.

Nous proposons donc une renationalisation totale et claire.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement propose de supprimer la reprise complémentaire sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et la TVA. La Seine-Saint-Denis, puisque c’est d’elle dont il est question, n’en reste pas moins gagnante de plus de 40 millions d’euros. Si tel n’avait pas été le cas, ce département ne se serait pas porté volontaire pour l’expérimentation.

La compensation est évidemment à la charge de l’État. Le « frein » ou le « filet » à cette compensation à travers la reprise complémentaire des DMTO et de la TVA me semble plutôt raisonnable. In fine, ce sont toujours des dépenses publiques.

M. Éric Coquerel. La Seine-Saint-Denis a accepté parce qu’elle ne peut pas ne pas prendre 520 millions d’euros ! Il est faux, de plus, de prétendre qu’elle est gagnante : outre que toutes les dettes ne sont pas apurées par l’État, l’augmentation du nombre d’allocataires du RSA impliquera que le département compense ce que l’État ne donnera pas. Où le bât blesse, c’est que cette compensation sera désormais inscrite dans la loi alors que la solidarité nationale ne relève pas des départements.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le transfert de compétences, voulu par les collectivités, ne peut se comprendre en termes de dette, sinon, la décentralisation est un leurre. Si les collectivités estiment qu’elles ont un arriéré vis-à-vis de l’État en raison d’une dépense supplémentaire liée à une hausse, la décentralisation n’a pas de sens. À chaque recentralisation effectuée pour soulager les collectivités, on entendra que l’État doit dix ans de hausse de dépenses de fonctionnement ! Ce n’est pas possible !

M. Alain Bruneel. Des dettes de l’État vis-à-vis des départements, ça existe monsieur le rapporteur général, notamment au titre des missions confiées dans le cadre de la décentralisation. Si l’on prend le cas particulier du RSA, dans le département du Nord, l’État doit un montant cumulé de 3,5 milliards d’euros.

M. Guy Bricout. Le sujet principal réside en effet dans les transferts de compétences. S’ils ne font pas l’objet d’une compensation financière au bon niveau, les difficultés particulières dont souffrent déjà certains départements en sont aggravées. À défaut de compensation, il faut que le système de péréquation garantisse l’équité entre les différents territoires.

M. Michel Castellani. Ce débat amène au constat suivant : l’application mécanique des décisions de l’État central met en difficulté les diverses collectivités, qui en sont réduites à s’adapter.

Bien entendu, il faut exercer un contrôle de légalité et organiser une solidarité entre les territoires et les citoyens. Mais nous proposons également depuis longtemps de rendre possible l’adaptation à l’échelon territorial des décisions budgétaires qui sont prises ici à Paris, ainsi que plus largement des décisions politiques.

On nous a longtemps considéré avec suspicion pour cela, mais je constate que beaucoup de collègues posent désormais cette question.

Mme Émilie Cariou. On peut faire une différence entre les dépenses de fonctionnement des collectivités locales et les dépenses de guichet, qui ne dépendent pas des efforts de ces collectivités pour rationaliser leurs dépenses.

Les dépenses de guichet peuvent être assimilées à une dette de l’État. Il faut trouver un moyen de compensation, pour éviter que certains départements cumulent toutes les difficultés. Faute de quoi ceux qui ont beaucoup de dépenses sociales sont ceux qui vont de surcroît devoir faire le plus d’économies en matière de fonctionnement, ce qui augmentera encore les écarts entre les territoires.

M. Jean-René Cazeneuve. Il convient de souligner qu’il s’agit d’une expérimentation de recentralisation du RSA. Cela répond à une demande très ancienne de l’Assemblée des départements de France. On ne peut pas s’opposer à cet article, alors que de très nombreux départements souhaitent son adoption.

La compensation est opérée en prenant en compte les trois dernières années. C’est un mécanisme plutôt favorable aux départements, puisqu’en 2020, les dépenses de RSA ont fortement augmenté. Si celles-ci revenaient à un niveau antérieur, cela représenterait donc un gain.

Enfin, il est prévu de soutenir les actions d’insertion menées par les départements.

C’est donc un marché gagnant pour ceux qui le choisiront et il ne faut pas chercher la petite bête.

La commission rejette l’amendement I-CF514.

Amendement I-CF516 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Cet amendement de repli demande au Gouvernement un rapport étudiant les modalités de mise en œuvre d’une renationalisation intégrale du RSA, de l’allocation aux adultes handicapés et de la prestation de compensation du handicap.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF516.

Amendement I-CF832 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. Seuls quelques départements étaient demandeurs de cet article. En réalité, nous ne disposons pas d’une vision globale faute d’étude d’impact. On ne peut donc pas mesurer précisément les conséquences de cette recentralisation du RSA. Cela entraîne de l’inquiétude chez des présidents de conseils départementaux.

La solution finalement retenue sera celle de la simplicité, et donc le dispositif prévu par cet article. Mais nous devons être pleinement éclairés au moins par une étude d’impact, voire par un rapport, pour pouvoir décider en toute connaissance de cause en séance publique – jusqu’à preuve du contraire, c’est bien encore la représentation nationale qui légifère.

Mme Christine Pires Beaune. Cet article va dans le bon sens. Cela fait des années que certains départements demandent une recentralisation du financement du RSA. Lors d’une récente visioconférence, les représentants de l’Assemblée des départements de France avaient évalué à une quinzaine les départements souhaitant un tel dispositif.

L’article répond à cette demande, mais il ne règle pas tous les problèmes. Ainsi, le dispositif proposé ne correspond pas exactement au protocole d’accord signé entre le département de la Seine-Saint-Denis et le Gouvernement. Ce dernier annonce d’ailleurs un amendement destiné à corriger certains points.

Dans l’attente de cet amendement, le groupe Socialistes et apparentés s’abstiendra lors du vote de l’article.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les caisses d’allocations familiales instruisent les dossiers de RSA dans 99 % des cas.

Mme Marie-Christine Dalloz. Le contrôle du RSA reste effectué par les départements.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le dispositif d’attribution du RSA n’est pas fragilisé par cet article. Il n’y a donc pas de crainte à avoir.

La commission rejette l’amendement I-CF832.

Amendements I-CF898 et I-CF897 de M. Max Mathiasin.

M. Max Mathiasin. Ces amendements proposent la remise d’un rapport au Parlement évaluant les conséquences de la recentralisation du RSA dans les départements qui participent à cette expérimentation.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

Mme Christine Pires Beaune. Le rapporteur général peut-il confirmer qu’un amendement du Gouvernement à cet article est en préparation ? Pourrons-nous en disposer avant la séance afin de pouvoir l’étudier ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vous tiendrai informés d’ici à la séance, mais je n’en connais pas encore le contenu.

M. le président Éric Woerth. L’amendement existe donc bien.

La commission rejette successivement les amendements I-CF898 et I-CF897.

*

La commission adopte l’article 12 non modifié.

*

Article 13 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

I. L’état du droit

A. les PSR concourent aux dépenses des collectivités

L’évaluation des prélèvements sur recettes (PSR) de l’État aux collectivités territoriales résulte des dispositions de la LOLF : « Un montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte. » Le montant de chacun des prélèvements doit être fixé chaque année en loi de finances, comme le précise l’article 34 de la LOLF.

La première partie de la loi de finances fixe le montant des PSR aux collectivités. La seconde partie prévoit les modalités de leur répartition entre les collectivités bénéficiaires.

Les PSR correspondent à la rétrocession d’un montant déterminé des recettes de l’État au profit des collectivités territoriales afin de couvrir les charges qui leur incombent ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts. Ces crédits ne transitent pas en tant que dépenses par le budget de l’État mais s’analysent d’un point de vue comptable comme des moindres recettes. Contrairement aux crédits des missions, ils ne font pas l’objet d’une autorisation budgétaire double : le montant indiqué dans la loi de finances correspond à un montant en AE = CP.

Ils se distinguent des crédits des dotations du budget général, notamment de la mission budgétaire Relations avec les collectivités territoriales, en ce qu’ils doivent se traduire par des versements ayant, une fois calculés, un caractère global et automatique et qu’ils ne sauraient, en revanche, être le support de contributions allouées par l’État dans un but déterminé et dans le cadre d’une politique qu’il conduit.

Leur régime de droit budgétaire est simplifié : contrairement aux crédits, ils ne donnent pas lieu à une présentation sous forme de missions, programmes et actions, dotés d’objectifs et d’indicateurs de performance. Ils ne font pas l’objet de « gels ».

Les deux principaux PSR sont la dotation globale de fonctionnement (DGF) et le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

La première concourt aux dépenses de fonctionnement des collectivités tandis que le second soutient leurs dépenses d’investissement.

Dans la loi de finances pour 2021, la DGF et le FCTVA représentent en montant environ 80 % de l’ensemble des PSR aux collectivités.

Dans la loi de finances pour 2021, le montant des PSR au profit des CT s’élevait à 43,4 milliards d’euros. La principale nouveauté consistait en la création d’un PSR pérenne de 3 290 millions d’euros, pour compenser la division par deux des valeurs locatives des établissements industriels pour l’imposition à la CFE et à la TFPB dans le cadre de la baisse des impôts de production. Ce PSR avait vocation à augmenter les années suivantes, car il intègre la dynamique des bases foncières : si de nouveaux établissements imposables s’installent sur le territoire d’une commune, sa compensation est augmentée en conséquence. En revanche, le PSR n’intègre pas la dynamique des taux (prise en compte des taux 2020 de manière permanente).

L’examen parlementaire avait conduit à la prolongation ou à la création de trois PSR supplémentaires liés à la crise sanitaire :

– la prolongation du filet de sécurité sur les seules recettes fiscales du bloc communal (estimation de 510 millions d’euros) ;

– la création pour 2021 d’un PSR pour le fonds de péréquation des DMTO (estimation de 60 millions d’euros), par anticipation d’une forte baisse des DMTO des départements en 2020, la péréquation étant calculée sur le fondement des DMTO perçus l’année précédente (les DMTO ont finalement baissé de seulement – 1,6 % en 2020) ;

– la création d’un PSR pour les communes et EPCI qui consentent un abandon de loyers (estimation de 10 millions d’euros).

En outre, avait été créé un PSR de 900 000 euros pour les communes et EPCI contributeurs au Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et qui subissent une perte importante de base de CFE.

La loi de finances rectificative pour 2021 du 19 juillet 2021 a par ailleurs augmenté de 47,8 millions d’euros les PSR aux collectivités :

– abondement du FCTVA de 22 millions supplémentaires ;

– prolongation du PSR « filet de sécurité » pour certaines recettes spécifiques des régions d’outre-mer (20 millions) ;

– prolongation du PSR « filet de sécurité » pour certaines recettes spécifiques de la collectivité de Corse (4,4 millions) ;

– prolongation du PSR « filet de sécurité » pour certaines recettes spécifiques d’autres collectivités d’outre-mer (1,4 million).

PSR liÉs à la crise dans la LFI 2021 et la LFR 2021

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Synthèse des montants de PSR aux collectivités en 2021

(en euros)

Source : commission des finances.

Répartition des PSR au bénéfice des collectivités locales en 2021

(en euros)

Source : commission des finances à partir des articles 78 de la loi de finances pour 2021 et 31 de la première loi de finances rectificative pour 2021 du 19 juillet 2021.

II. Le dispositif proposé

A. un MONTANT DES PSR AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ÉVALUÉ À 43,2 milliards D’EUROS POUR 2022

Pour 2022, les PSR sont prévus à 43 211 649 565 euros dans le présent article. Cela représente une baisse nominale de 188 millions d’euros par rapport à la LFI 2021, et de 236 millions d’euros par rapport au montant total des PSR ouverts en 2021 en incluant la première loi de finances rectificative pour 2021.

En revanche, hors mesures liées à la crise, les PSR augmentent de près de 292 millions d’euros entre la LFI 2021 et le PLF 2022 (et de près de 270 millions d’euros entre 2021 et le PLF 2022, si l’on inclut la première LFR pour 2021).

Évolution des PSR entre 2021 et 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Cette hausse résulte essentiellement de celle du PSR de compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives des établissements industriels évalués selon la méthode comptable pour l’imposition à la TFPB et à la CFE. En effet, il prend en compte la dynamique des bases locales concernées. La dynamique du PSR est ainsi estimée à + 352 millions d’euros en 2022 (exposé des motifs du présent article).

La DGF reste stable, hors effets de périmètre (hausse de 29,7 millions d’euros), conformément à l’engagement du Gouvernement. Les variables d’ajustement sont minorées à un niveau notablement bas, de seulement 50 millions d’euros en 2022.

On note par ailleurs :

– la hausse prévisionnelle du PSR des allocations compensatrices, de + 41 millions d’euros (d’après l’exposé des motifs du présent article, essentiellement en raison de la progression de la compensation de l’exonération de CFE des entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 5 000 euros) ;

– et le recul anticipé du FCTVA de - 46 millions d’euros ;

– la baisse du Fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI) lié à l’expérimentation de la recentralisation du RSA envisagée en Seine-Saint-Denis à ce stade (- 26,7 millions) ([246]) ;

– la baisse du PSR au profit de la Corse (- 5 millions).

Passage des PSR de la LFI 2021 au PLF 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

B. IMpact budgÉtaire et Économique

Depuis la troisième loi de finances pour 2020, les PSR sont marqués par les mesures liées à la crise sanitaire.

De nombreux PSR ont été institués pour soutenir les collectivités territoriales, en 2020 et 2021.

Cet outil budgétaire a montré sa souplesse et son utilité face à une situation imprévue et potentiellement très déstabilisatrice sur les comptes locaux.

Les PSR peuvent être versés immédiatement sans régulation, gel ou annulation de crédits. Les PSR de compensation des pertes fiscales et domaniales du bloc communal, des AOM et de collectivités de Corse ou d’outre-mer ont ainsi constitué un véritable « filet de sécurité » pour ces collectivités, en leur garantissant la perception d’un montant minimal de recettes fiscales et domaniales alors que la conjoncture économique, et donc le rendement de leurs ressources, était très incertain. Ce mécanisme simple et sécurisant de garantie de ressources a sans doute prévenu une chute plus brutale de l’investissement public local en 2020. Il a permis de soutenir efficacement certaines communes dont le profil de recettes était particulièrement vulnérable à la crise et au confinement, les communes touristiques notamment ([247]).

À noter que les PSR « filets de sécurité » ne s’inscrivent pas strictement dans le cadre fixé par la LOLF qui autorise les PSR « en vue de couvrir des charges incombant » aux collectivités territoriales, ou pour « compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts » établis à leur profit. C’est pour cette raison que l’article 4 de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, dans sa rédaction issue de son examen en première lecture à l’Assemblée nationale, propose de simplifier la définition des PSR en retirant du texte organique la définition restrictive de leur objet.

*

Amendement I-CF649 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva. Il s’agit là aussi d’une affaire de transfert de compétence et de respect de l’autonomie financière des collectivités. Je présente cet amendement depuis cinq ans.

La compétence de pilotage du comité de massif a été transférée à la collectivité de Corse en 2002. Elle assume donc la tâche du commissariat de massif. L’État lui a transféré à ce titre 150 000 euros par an, en s’appuyant sur une évaluation ridicule.

En 2016, la nouvelle majorité a réactivé le comité de massif et l’Assemblée de Corse a adopté le tout premier schéma de développement de la montagne, en prévoyant des investissements dans un territoire dont on doit rappeler qu’il est une île-montagne.

Nous demandons simplement que la dotation de fonctionnement correspondant à ce transfert de compétence et aux actions menées soit portée à 5 millions d’euros. C’est environ la moitié de ce dont bénéficie le Jura, avec un massif d’une surface équivalente à celui de la Corse. C’est une mesure juste et équitable, conforme à l’esprit d’un transfert de compétence déjà effectué.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable, comme les fois précédentes.

Je saisis cette occasion pour rappeler que le prélèvement sur recettes au profit de la collectivité de Corse figurant dans le PLF pour 2022 a pour objet de compenser la suppression de la taxe professionnelle et de solder un certain nombre de transferts de compétences. Il n’a pas vocation à financer des choix politiques de la collectivité de Corse.

Comme les autres régions, la collectivité de Corse va bénéficier de la dynamique de TVA, avec une hausse de 9 % en 2021 et de 5 % en 2022. Je rappelle que la Corse perçoit de la TVA en remplacement de la DGF, depuis 2018, et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), depuis 2021. S’y ajoute un ensemble de dépenses fiscales à hauteur de 200 millions d’euros, qui sont rattachées au programme 112 de la mission Cohésion des territoires. Le niveau de financement est donc satisfaisant.

M. Jean-Félix Acquaviva. Cette réponse exhaustive ressemble un peu à un inventaire à la Prévert et mériterait de longs débats sur la pertinence de certains dispositifs fiscaux, ou sur l’absence de ceux demandés par la Corse pour servir son développement. Je pense par exemple à la lutte contre une spéculation foncière et immobilière qui ne profite pas à l’île.

Mais tout cela ne répond pas à ce que propose l’amendement, c’est-à-dire la compensation d’un transfert de compétence opéré en 2002. Le manquement de l’État sur ce point a été complet. Or la montagne représente 70 % du territoire de la Corse et héberge les filières bois et agropastorale. Il ne s’agit donc pas d’une demande indue, et 5 millions d’euros par an sont un minimum.

La commission rejette l’amendement I-CF649.

Les amendements I-CF713, I-CF714 et I-CF716 de M. François Pupponi sont retirés.

Amendement I-CF666 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Cet amendement d’appel propose d’instituer un nouveau prélèvement sur les recettes de l’État au profit de la collectivité de Corse. Ce prélèvement permettrait de restituer à la collectivité de Corse les recettes de la taxe sur les activités polluantes (TGAP) dite déchets collectée sur son territoire.

En 2019, l’Assemblée de Corse avait adopté une délibération en ce sens.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que celles avancées lors du précédent amendement.

La commission rejette l’amendement I-CF666.

Amendement I-CF679 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Cet amendement doit permettre de compenser la perte des frais de gestion qui résulte de la baisse des impôts de production décidée par le Gouvernement.

En Corse, cette perte est évaluée entre un et deux millions d’euros et elle n’a pas été compensée. Il est donc proposé de le faire à hauteur de 1,5 million d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF679.

Amendement I-CF661 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva. On va encore parler de la Corse, avec une actualité brûlante.

La dotation de continuité territoriale (DCT) a été instituée en 1976, avec pour objectif de baisser les prix du transport des passagers et des marchandises. Son montant a été figé en 2009, alors qu’elle était auparavant indexée sur le coût de la vie. Elle s’élève à peu plus de 187 millions d’euros.

Cette dotation avait malheureusement servi à acheter la paix sociale à Marseille. Le jugement intervenu dans le cadre du contentieux sur feue la Société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM) alourdit encore la note pour la collectivité de Corse, avec une condamnation à rembourser 88 millions d’euros pour des faits qui ont eu lieu en 2007. L’État n’avait alors pas exercé son contrôle de légalité ni notifié à la Commission européenne les contrats de délégation de service public pour les liaisons maritimes. Un deal qui ne disait pas son nom avait ainsi été passé à l’époque, et il n’était juridiquement pas viable, c’est le moins que l’on puisse dire.

En raison de cette condamnation, mais aussi des effets de la crise du covid-19 et de l’augmentation du coût du transport maritime, qui a des conséquences sur le développement de l’ensemble de l’île, l’amendement propose légitimement d’augmenter la DCT à hauteur de 250 millions d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vous ai répondu précédemment de manière détaillée pour rappeler tout ce que l’État fait pour la collectivité de Corse. C’est aussi mon rôle.

Mais vous avez raison : le débat global sur les montants consacrés à la collectivité de Corse doit avoir lieu avec le Gouvernement. Pour ma part, je considère que leur niveau est tout à fait satisfaisant. Je vous invite donc à retirer l’amendement et à le déposer en séance.

M. François Pupponi. La question peut concerner d’autres collectivités que celle de Corse.

Que se passe-t-il quand une collectivité territoriale est condamnée pour des faits qui remontent à quinze ans et résultent des décisions d’une majorité précédente ? Et dans le cas présent, il s’agit de payer plus de 80 millions d’euros. Il n’y a actuellement aucun moyen pour la collectivité concernée de s’exonérer de cette responsabilité qui n’est au fond pas la sienne. Elle doit payer.

Il faut imaginer un dispositif de dotation spécifique pour compenser cette somme.

M. le président Éric Woerth. Il existe une continuité institutionnelle.

M. François Pupponi. Deuxième question : nous parlons d’une dotation de continuité territoriale, votée dans le cadre de la loi de finances. Or le préfet de Corse a décidé d’en vérifier désormais l’utilisation. C’est un peu comme si la DGF n’était versée à une commune que sur présentation des factures. Je n’ai jamais vu ça !

M. Jean-Félix Acquaviva. Ce contentieux tire son origine d’une délégation de service public effectuée entre 2007 et 2013 au profit de feue la SNCM. L’État n’avait alors pas exercé le contrôle de légalité et n’avait sciemment pas notifié cette délégation de service public à la Commission européenne. Sa responsabilité morale et politique est écrasante, mais c’est à la collectivité de Corse que l’on réclame 88 millions d’euros. La décision de justice est exécutoire, même si nous contesterons toujours cette interprétation du droit européen. Il est hors de question de faire payer les associations, les entreprises ou les communes pour cette affaire. C’est la raison pour laquelle nous avons déposé cet amendement visant à augmenter la DCT, car une réponse rapide s’impose.

Je n’épiloguerai pas sur l’attitude du préfet, qui essaie de tordre le cou au principe de libre administration des collectivités locales. C’est un volet politique révélateur.

Mme Marie-Christine Dalloz remplace M. le président Éric Woerth.

M. Michel Castellani. Le principe de continuité territoriale a été défini par l’État, qui a assuré la gestion de la DCT et son contrôle. Il se trouve que les règles de concurrence n’ont pas été respectées. Du coup, c’est la collectivité de Corse qui doit assumer un versement énorme de plus de 80 millions d’euros, à titre de compensation.

Vous souhaitez une discussion en séance sur le fond, monsieur le rapporteur général. Eh bien nous en aurons une belle ! Car nous ne voyons pas pourquoi la collectivité de Corse devrait payer pour une faute qui incombe à l’État, dont les errements ont été manifestes à tous les niveaux, de la préfecture jusqu’aux ministères des transports et des finances.

La commission rejette l’amendement I-CF661.

*

La commission adopte l’article 13 non modifié.

B – Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 14 Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Le présent article fixe des plafonds à l’affectation d’impositions de toute nature aux opérateurs de l’État et organismes chargés de missions de service public bénéficiaires, afin de garantir une adéquation entre le niveau de ces ressources et ces missions de service public. Les ressources fiscales excédant le plafond sont en règle générale reversées au budget général de l’État, selon un mécanisme dit d’écrêtement.

I. L’État du droit

A. La fiscalité affectée à des tiers, une dÉrogation aux principes d’unitÉ et d’universalitÉ budgÉtaires

La fiscalité affectée à des tiers a fait l’objet de plusieurs travaux récents et suscite un intérêt particulier depuis plusieurs années. Le lecteur pourra trouver des informations utiles sur cette pratique budgétaire dans les rapports du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de 2013 et de 2018 consacrés à ce sujet ([248]), dans le rapport d’information sur l’application des mesures fiscales (RALF) de juillet 2019 ([249]) et dans le rapport d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de septembre 2019 ([250]).

● La fiscalité affectée à des tiers est une dérogation aux principes d’unité et d’universalité budgétaires, lesquels trouvent leur traduction au niveau organique dans diverses dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ([251]), en particulier son article 6.

Le principe d’unité exige d’une part, que le budget de l’État soit retracé dans un document unique pour assurer que la présentation des recettes et des dépenses de l’État au Parlement soit claire. Il exige, d’autre part, de la loi de finances qu’elle prévoie et autorise l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État.

Le principe d’universalité se décline en deux règles distinctes. En premier lieu, la règle de non-contraction interdit la compensation des dépenses en recettes dans la présentation budgétaire afin que ne soient pas dissimulées certaines charges. En second lieu, la règle de non-affectation exige que l’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses. Elle interdit par conséquent qu’une recette déterminée soit affectée à une dépense déterminée. Il s’agit de permettre à l’autorité budgétaire de décider et de gérer les fonds publics dans une logique de solidarité et d’unité nationales.

Les taxes affectées constituent par leur nature même des dérogations à ces deux principes. L’affectation de taxes s’oppose par construction à la règle de non-affectation et donc à la logique du principe d’universalité et à l’esprit du principe d’unité. Il s’agit en effet d’octroyer des ressources à un organisme tiers, lui permettant de financer des dépenses qui ne sont pas retracées dans le budget de l’État. À l’inverse des dépenses inscrites au budget de l’État, les dépenses permises par l’affectation de recettes à des tiers ne sont pas autorisées par le Parlement ou alors ne le sont qu’indirectement. Ce dernier n’a pas non plus la possibilité de réorienter l’allocation des crédits au sein d’une même politique publique, comme il peut le faire lors de l’examen des missions budgétaires.

● Bien que l’affectation de taxes aille à l’encontre de ces principes, elle est possible dès lors qu’elle respecte plusieurs conditions organiques. Elle est d’ailleurs explicitement prévue par la LOLF, sous certaines réserves qu’elle définit et qui ont été précisées par le Conseil constitutionnel ([252]).

D’abord, les tiers affectataires d’impositions de toute nature doivent être des personnes morales et ne peuvent recevoir de telles impositions qu’à raison des missions de service public qui leur sont confiées ([253]).

Ensuite, lorsque la ressource qu’il est envisagé d’affecter à un tiers est une ressource de l’État, son affectation totale ou partielle ne peut être établie que par une loi de finances ([254]). En revanche, la création ex nihilo d’une taxe affectée à un tiers peut trouver sa place dans une loi ordinaire.

La loi de finances doit également autoriser chaque année la perception des taxes affectées. Il ne s’agit pas d’une obligation applicable à chaque taxe affectée, mais d’une autorisation générale de perception pour l’ensemble des taxes affectées, traditionnellement opérée par l’article 1er de la loi de finances ([255]).

Enfin, la liste et l’évaluation par bénéficiaire de toutes les taxes affectées à des tiers doit figurer en annexe du PLF ([256]). Elle est présentée dans le tome I de l’annexe appelée « Voies et moyens ».

B. Le niveau ÉlevÉ de la fiscalitÉ affectÉE

1. La croissance des recettes affectées à des tiers

L’accroissement du nombre de taxes et du montant des recettes affectées à des tiers est un phénomène marquant dans la période récente. En 2013, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) constatait le « développement intense » ([257]) de la fiscalité affectée, remarquant que le montant des recettes affectées, hormis celles affectées aux collectivités territoriales et aux organismes de sécurité sociale, avait crû de 25 % entre 2007 et 2012, un taux deux fois supérieur au taux d’évolution des crédits budgétaires alloués à l’ensemble des opérateurs sur la même période (+ 13 %).

Plusieurs causes peuvent expliquer l’accroissement du nombre des taxes affectées. L’affectation de taxes a permis de faciliter le respect des objectifs relatifs à l’évolution des normes de dépense tout en permettant une évolution dynamique de la dépense de certains opérateurs à une époque où les taxes affectées plafonnées n’étaient pas incluses dans le champ de ces normes ([258]). Elle a également l’avantage, pour les affectataires, de donner le sentiment d’une sanctuarisation en gestion du montant de la recette affectée, l’application de la régulation budgétaire sur cette ressource n’étant, par construction, pas applicable.

La fiscalité affectée a enfin pu apparaître comme un moyen de favoriser l’acceptabilité de l’impôt en permettant au contribuable d’identifier avec précision les politiques publiques financées par les prélèvements dont il s’acquitte.

2. Le niveau élevé des recettes de la fiscalité affectée et du nombre de taxes affectées

● La fiscalité affectée atteindrait 315 milliards d’euros en 2022 dont 70 % sont affectés aux organismes de sécurité sociale et 17 % aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

Montant des taxes affectées selon les secteurs

(en millions d’euros)

Source : données transmises par le Gouvernement.

● Les termes « fiscalité affectée » évoquent bien souvent la seule fiscalité affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs groupements et les organismes de sécurité sociale. Le niveau du produit des taxes affectées à ces « tiers autres » s’élèverait à 39,8 milliards d’euros en 2022. À titre de comparaison, les recettes fiscales nettes de l’État ont représenté 256 milliards d’euros en 2020 ([259]).Le tableau ci-dessous présente le produit de ces taxes ventilé par type d’affectataires.

Produit de la fiscalitÉ affectÉe À des tiers n’appartenant

ni au secteur social ni au secteur local

(en millions d’euros)

* En 2020, la création de France compétences a conduit à une mesure de transfert de 9,5 milliards d’euros depuis le secteur de la formation professionnelle vers ce nouvel opérateur.

Source : Données transmises par le Gouvernement.

La fiscalité affectée fait désormais l’objet d’un encadrement, qui s’est renforcé au cours des années récentes.

C. L’encadrement progressif de la fiscalité affectée

1. Le plafonnement de taxes affectées à compter de 2012

Compte tenu de la dynamique de la fiscalité affectée, il est apparu nécessaire d’encadrer son évolution. Ainsi, l’article 46 de la loi de finances pour 2012 a introduit un plafonnement de certaines taxes affectées à des opérateurs de l’État ou à des organismes chargés d’une mission de service public ([260]). Ce dispositif d’encadrement budgétaire vise à :

− renforcer le suivi et le contrôle par le Parlement des ressources fiscales affectées aux opérateurs, conformément aux principes budgétaires d’annualité (autorisation annuelle du Parlement) et d’universalité (interdiction d’affecter une ressource à un tiers), qui sont les garants du contrôle parlementaire sur l’emploi des ressources de l’État ;

− ajuster les ressources des opérateurs aux besoins qui leur sont nécessaires pour assurer leurs missions de service public ;

− maîtriser le niveau de la dépense de certains opérateurs de l’État par la régulation de leurs ressources affectées, de manière à les inciter à dépenser moins et assurer ainsi leur contribution à la maîtrise des comptes publics.

Le fonctionnement de ce plafonnement permanent repose sur les dispositions suivantes :

− les affectations de ressources sont autorisées dans la limite d’un plafond soumis annuellement au Parlement. Au-delà de ce plafond, les ressources sont écrêtées au profit du budget général de l’État ;

− les plafonds et leur niveau en milliers d’euros sont mentionnés par ressource affectée, avec mention de la personne affectataire, l’ensemble dans un tableau unique, prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

2. L’élargissement progressif du périmètre du plafonnement

En 2012, le législateur a prévu trois types d’exemptions au plafonnement des taxes affectées :

− fondées sur la nature du destinataire de la taxe. Par principe, ont ainsi été exclues du plafonnement toutes les taxes affectées aux administrations de sécurité sociale, aux collectivités territoriales et à leurs établissements et aux organismes paritaires ou assimilés ;

− fondées sur la nature de la taxe. Ont été exclues les affectations correspondant à des redevances pour service rendu ou appliquant une logique de péréquation au sein d’un secteur économique ;

− fondées sur les modalités de financement de l’organisme. Ont été exclus les organismes pour lesquels la taxe affectée s’accompagne déjà d’un mécanisme indirect de plafonnement, via une subvention d’équilibre portée par le budget général.

S’appliquant initialement à 46 taxes, le plafonnement des produits affectés a progressivement été étendu. Il concernera 69 taxes en 2022, pour un produit affecté prévisionnel de 18,7 milliards d’euros et un montant reversé au budget général de l’État d’1,6 milliard d’euros.

Évolution du nombre et du montant des taxes affectÉes plafonnÉes

* Par convention, le nombre de taxes plafonnées est égal au nombre de lignes figurant à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

** Par convention, le produit global des taxes plafonnées est égal à la somme des plafonds prévus à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

Source : données transmises au Rapporteur général par le Gouvernement.

Entre 2019 et 2020, la somme totale des plafonds au sens de l’article 46 de la LFI pour 2012 a augmenté de 10,1 milliards d’euros. Cette évolution s’explique notamment par le plafonnement des ressources affectées à France compétences (+ 9,5 milliards d’euros), et également par la résultante de la hausse ou la baisse du plafond de 15 taxes (+ 0,5 milliard d’euros), l’affectation à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) d’une fraction de la taxe de solidarité sur les billets d’avion (+ 0,2 milliard d’euros) et le déplafonnement de plusieurs taxes (– 0,1 milliard d’euros).

3. Un renforcement de l’encadrement des taxes affectées plafonnées en loi de programmation des finances publiques

a. L’intégration des taxes affectées plafonnées dans les normes de dépenses de l’État

Le développement des taxes affectées résulte en grande partie d’une démarche de contournement des normes budgétaires, mises en place à partir de 2004. Celles-ci visaient à maîtriser l’évolution de la dépense et ont ainsi introduit une différence de traitement entre les opérateurs financés par subventions pour charges de service public – c’est-à-dire par crédits budgétaires (sous norme) – et ceux financés par taxes affectées (hors norme).

Selon le CPO ([261]), ce cadre budgétaire nouveau a introduit un « biais important puisque l’État était incité à financer par taxes affectées des dépenses nouvelles, sans effet visible sur la norme de dépenses ».

La loi de finances pour 2008 a amoindri cette différence de contrainte en incluant les nouvelles affectations de taxes sous la norme de dépenses dite « zéro valeur » ([262]), visant à une stabilisation en valeur de la dépense. Depuis 2012, l’ensemble des taxes affectées plafonnées sont incluses dans le périmètre de la norme de dépenses « zéro valeur », que celles-ci soient nouvelles ou existantes ([263]).

Cela a eu pour effet de supprimer toute différence de traitement entre un financement par crédits budgétaires et un financement par ressources affectées plafonnées du point de vue des normes de dépenses. Ce principe a été confirmé par toutes les lois de programmation des finances publiques ultérieures ([264]).

b. Les conditions de recours aux taxes affectées et le principe de leur plafonnement font l’objet d’un encadrement croissant

La loi de programmation des finances publiques de 2014 ([265]) a soumis le recours à la fiscalité affectée au respect de l’un des trois critères, qui ont été repris par la loi de programmation des finances publiques de 2018 ([266]) :

– la ressource « résulte d’un service rendu par l’affectataire à un usager et son montant doit pouvoir s’apprécier sur des bases objectives » (« quasi-redevance ») ;

– elle « finance, au sein d’un secteur d’activité ou d’une profession, des actions d’intérêt commun » (« prélèvement sectoriel ») ;

– elle « finance des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières » (« contribution assurantielle »).

Par ailleurs, la loi de programmation des finances publiques de 2014 a posé, à compter du 1er janvier 2016, le principe général de plafonnement des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale. Ce principe général de plafonnement a été repris à l’article 18 de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Les affectations de fiscalité dérogeant à ce principe doivent être justifiées au sein du tome I de l’annexe au projet de loi de finances Évaluations des voies et moyens. En 2020, 54 taxes étaient affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunales et les organismes de sécurité sociale et n’étaient pas plafonnées.

c. La loi de programmation des finances publiques de 2018 a abandonné des mesures d’encadrement qui n’étaient pas appliquées, et a instauré une nouvelle règle

Les lois de programmation des finances publiques de 2012 et de 2014 avaient également fixé des trajectoires de réduction annuelle du produit des affectations de taxes sous plafond ([267]). En outre, la loi de programmation des finances publiques de 2014 avait prévu deux autres mesures d’encadrement des taxes affectées :

– une règle d’affectation ou de réaffectation au budget général de l’État des taxes affectées qui n’auraient pas fait l’objet d’un plafonnement à compter du 1er janvier 2017 ;

– et une règle de substitution, prévoyant que toute nouvelle affectation doit s’accompagner, dans le champ ministériel concerné, de la suppression d’une ou de plusieurs impositions affectées d’un rendement équivalent

différence entre l’objectif et la réduction annuelle

des plafonds des taxes affectées

(en millions d’euros courants)

Source : Gouvernement.

Compte tenu de la non-application de ces trois règles, la loi de programmation des finances publiques de 2018 les a abandonnées.

Toutefois, elle a instauré un nouveau principe selon lequel le plafond arrêté en loi de finances initiale ne saurait être supérieur de plus de 5 % au rendement attendu de la taxe. Il s’agit de permettre au Parlement d’appréhender réellement, à travers le niveau du plafond, les ressources affectées dont bénéficie l’opérateur. Il s’agit également de lier étroitement les niveaux de plafonds et de ressources affectées, afin de garantir que les diminutions de plafonds correspondent à une baisse effective de dépenses.

Au total, le CPO ([268]) a relevé en 2018 que les mesures d’encadrement ont eu un effet positif sur la dynamique des dépenses. Ainsi, les dépenses des opérateurs de l’État affectataires de taxes sont devenues moins dynamiques que celles des opérateurs non affectataires entre 2012 et 2017, à l’exception des dépenses de fonctionnement.

Évolution des dÉpenses des opÉrateurs de l’État

selon leur source de financement

Source : CPO, Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer, juillet 2018.

En outre, le CPO souligne que les charges et les produits des opérateurs affectataires de taxes avec un plafond dit « mordant » (engendrant un reversement du produit de la taxe au budget général de l’État) ont diminué sur la période 2012-2017 (– 23,3 % et – 26,3 %), tandis qu’ils ont progressé pour les opérateurs dont le plafond n’était pas mordant (+ 21,0 % et + 1,5 %) ([269]).

4. Vers une nouvelle doctrine d’emploi des taxes affectées inscrite dans la loi organique relative aux lois de finances

À la suite des recommandations de la mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([270]), la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([271]), adoptée par les deux chambres en première lecture, instaure une doctrine plus restrictive d’affectation des taxes à des tiers au niveau organique.

Son article 3, tel que résultant du vote de l’Assemblée nationale du 19 juillet 2021, prévoit qu’en dehors des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale, les tiers ne pourront bénéficier d’une fiscalité affectée qu’à la double condition de disposer de la personnalité morale – ce qui exclut la possibilité d’affecter une taxe à un fonds sans personnalité juridique – et que soit justifié un lien entre la taxe affectée considérée et la mission de service public qu’ils assurent.

De plus, pour ces tiers, l’affectation d’une taxe ne serait plus possible que par l’adoption d’une disposition en loi de finances.

Enfin, cet article prévoit d’enrichir l’information du Parlement relative à l’affectation de ressources à des tiers contenue dans l’annexe « Évaluation des voies et moyens » du projet de loi de finances ([272]) .

II. Le droit proposÉ

A. Une hausse globale de plafonnement des taxes affectées de 61 millions d’euros

1. Des baisses de plafonds à hauteur de 90 millions d’euros

Le A du I du présent article propose d’abaisser les plafonds des produits affectés de treize établissements au titre de 2022, pour une diminution totale de 90 millions d’euros après neutralisation des mesures de périmètre ([273]).

Les Baisses de plafonds

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

a. La baisse du financement de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

● L’AFITF est un établissement public à caractère administratif chargé du financement de grands projets d’infrastructures de transport ([274]). L’agence perçoit trois taxes affectées (cf. le tableau ci-dessous) ainsi que d’autres ressources à savoir : une redevance domaniale versée par les sociétés concessionnaires d’autoroutes, une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national et une contribution volontaire des sociétés concessionnaires d’autoroutes.

Évolution des Plafonds des ressources affectÉes à l’AFITF depuis 2017

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

Les ressources affectées à l’AFITF financent notamment la mise en œuvre du programme d’investissement dans les transports prévus par la loi LOM ainsi que le projet Canal Seine Nord Europe. En plus des taxes affectées, l’AFITF peut percevoir des dotations budgétaires. Ce fut le cas en 2020 avec une dotation d’équilibre de 250 millions d’euros versée par la mission Écologie, développement et mobilité durables. En 2021, l’AFITF participe à la mise en œuvre du volet mobilité des contrats de plan État-région du plan de relance et perçoit pour cela 549 millions d’euros de subventions budgétaires.

Dépenses totales de l’AFITF selon la Loi d’orientation des mobilitÉs

(en millions d’euros courants)

Source : article 2 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités.

● Le présent article procède à l’abaissement de la part de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée à l’agence ([275]) de 37,5 millions d’euros, conformément à la trajectoire prévue par la loi LOM.

b. La baisse du plafond de certains établissements publics fonciers

Les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières pour mobiliser le foncier, favoriser le développement durable et la lutte contre l’étalement urbain. Ils perçoivent à cette fin des taxes spéciales d’équipement dans la limite des plafonds prévus à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 précitée.

D’après l’analyse préalable du présent article, deux facteurs conduisent à ajuster les ressources de ces établissements en 2022 à la baisse pour un montant total de 16,9 millions d’euros :

– chaque année le montant de la taxe spéciale affectée à chaque établissement est recalculé pour tenir compte de sa situation financière et du niveau de ses ressources. Cette année une diminution de 10 millions d’euros en résulte ;

– la réforme de la taxe d’habitation en cours a conduit à opérer des compensations budgétaires au profit des établissements publics fonciers qui excèdent les pertes réelles provoquées par cette réforme pour chaque établissement. Pour assurer la neutralité financière de cette réforme, une baisse nette de 6,9 millions d’euros supplémentaire du plafond est proposée par le Gouvernement.

Plafonds des taxes affectées aux Établissements publics fonciers

(en milliers d’euros)

Source : présent article.

c. La baisse du plafond de l’Institut national de la propriété industrielle (INPI)

L’Institut national de la propriété industrielle (INPI) est un établissement public qui a pour mission d’instruire, de délivrer de gérer et de centraliser les droits de propriété industrielle (brevets, marques, dessin et modèles) s’exerçant sur le territoire français.

L’INPI est financé par les redevances payées par les entreprises pour le dépôt et le maintien de leurs titres de propriété industrielle, par les recettes liées à la tenue du registre national du commerce et des sociétés (RNCS) et par des recettes accessoires. L’INPI ne perçoit pas de subventions directes de l’État.

En 2021, à la suite d’un référé publié en 2019 ([276]) dans lequel la Cour des comptes a critiqué le fonctionnement de cet institut, les recettes qui lui sont affectées ont été intégrées au mécanisme de plafonnement des taxes ([277]). Le plafond des recettes de l’INPI a été fixé à 124 millions d’euros.

Malgré cette mesure d’ajustement, l’institut continue de disposer d’une trésorerie importante représentant 290,6 millions d’euros, soit plus d’une année de dépense d’après l’analyse préalable du présent article. Aussi il est proposé une baisse de 30 millions d’euros du plafond de l’institut afin d’éviter la constitution d’un fonds de roulement trop important et ne concourant pas à la bonne gestion financière de l’organisme.

d. La baisse du plafond de l’institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)

L’institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) auquel sont confiées des missions d’expertise, de recherche, de surveillance et de formation dans le domaine de la sûreté nucléaire ([278]).

À ce titre, il perçoit une contribution due par les exploitants des installations nucléaires de base, plafonnée à 61,3 millions d’euros et prévue par l’article 96 de la loi de finances rectificative pour 2010 ([279]). Cette contribution dépend du nombre d’installations nucléaires. En conséquence, la fermeture de tout ou partie d’une installation nucléaire de base, incluse dans l’assiette de cette contribution, entraîne une révision à la baisse de son rendement.

C’est pour cette raison qu’il est proposé par le présent article que le plafond d’affectation de cette taxe diminue de 0,2 million d’euros pour s’établir à 61,1 millions d’euros.

2. Les hausses de plafonds s’élèvent à 151 millions d’euros

Le Gouvernement propose d’élever les plafonds d’affectation de treize organismes affectataires pour une augmentation totale de 151 millions d’euros à périmètre constant ([280]).

Les Hausses de plafonD de taxes affectées

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

a. L’augmentation des ressources de l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC)

● L’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) est un établissement public de l’État à caractère administratif placé sous la tutelle conjointe du ministre de la justice et du ministre chargé du budget dont les missions sont définies par les articles L. 706-160 et suivants du code de procédure pénale.

Les ressources de l’agence sont énumérées à l’article 706-163 du code de procédure pénale et comprennent notamment :

– le produit du placement des sommes saisies ou acquises par la gestion des avoirs saisis, versé sur un compte à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), conformément au sixième alinéa de l’article précité ;

– une fraction, plafonnée à hauteur de 1,3 million d’euros, des sommes confisquées gérées par l’agence ainsi que du produit de la vente des biens confisqués lorsque l’agence est intervenue pour leur gestion ou leur vente.

Des objectifs d’accélération du traitement des avoirs criminels saisis ont été fixés à l’agence ([281]). Leur réalisation a pour effet mécanique de diminuer l’encours des sommes saisies et déposées à la CDC, et conséquemment le produit des intérêts tirés par l’Agrasc de ces dépôts. Le présent article prévoit de réaffecter à l’État le montant de ces intérêts issus des sommes saisies et déposées à la CDC. Le II du présent article supprime l’alinéa 6 de l’article 706-163 du code de procédure pénale à l’origine de cette affectation.

Pour éviter que l’Agrasc ne soit lésée par l’amélioration de sa performance, il est proposé de relever le plafond de la fraction des sommes confisquées affectées à l’Agrasc de 8,6 millions d’euros, à hauteur du manque à gagner sur les intérêts perçus grâce au placement des sommes saisies et versées sur le compte de la CDC.

b. Une simplification du circuit de financement de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) dont les ressources sont stabilisées

ANAH est un établissement public administratif chargé de deux missions principales : la lutte contre la précarité énergétique et la lutte contre les fractures territoriales et sociales. L’offre de l’ANAH destinée à financer les travaux de rénovation énergétique est le programme Habiter Mieux, qui concerne les opérations complètes de travaux. L’agence est également chargée de l’attribution de MaPrimeRénov’, qui diminue le reste à charge des ménages engagés dans la rénovation énergétique de leur logement.

L’ANAH est financé par des taxes affectées et par des dotations budgétaires portées par les programmes 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat de la mission Cohésion des territoires et 174 Énergie, climat et après mines de la mission Écologie, développement et mobilités durables.

Charges et ressources DE l’ANAH EN 2020

(en milliers d’euros)

* Résorption de l’habitat insalubre irrémédiable ou Traitement de l’habitat insalubre remédiable ou dangereux et des opérations de restauration immobilière

Source : rapport annuel de l’ANAH pour l’année 2020, pp. 74 et suivantes.

L’ANAH bénéficie de deux ressources affectées plafonnées :

– le produit de la vente d’actifs carbone et le produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz mentionnés à l’article 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 dans la limite d’un plafond de 420 millions d’euros en 2021 ;

– la taxe annuelle sur les logements vacants prévue par l’article 232 du code général des impôts (CGI) est affectée à l’agence conformément au VIII de cet article dans la limite d’un plafond s’élevant à 61 millions d’euros en 2021.

Le 1° du III du présent article supprime le VIII de l’article 232 du CGI, conduisant à la réaffectation de la taxe annuelle sur les logements vacants au budget général. La baisse de recettes est compensée par une hausse à due concurrence du produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre affectés à l’ANAH.

Il augmente donc à due concurrence le plafond du produit de la vente d’actifs carbone et le produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz reversés à l’ANAH. Le plafond de cette ressource passe ainsi de 420 à 481 millions d’euros.

c. L’augmentation du plafond de l’Agence nationale des titres de séjour (ANTS)

L’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est un établissement public administratif qui assume la délivrance des titres sécurisés publics : certificat d’immatriculation des véhicules, passeport, carte national, titre de séjour, visa, titre de voyage, permis de conduire, titre d’identité et de voyage, carte de frontalier.

Depuis 2010, l’ANTS est financée exclusivement par des taxes et des redevances assises sur les titres délivrés. En particulier, l’article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 prévoit que le produit du droit de timbre des passeports délivrés en France est affecté à l’ANTS dans la limite d’un plafond fixé à 137 millions d’euros en 2021.

L’ANTS conduit des projets majeurs de modernisation (carte d’identité électronique, refonte du système d’immatriculation des véhicules, identité numérique, soutien des usagers de l’administration numérique pour les étrangers en France) qui nécessitent un investissement important notamment en ce qui concerne son système informatique.

Un relèvement du plafond du produit du droit de timbre des passeports délivrés versé à l’ANTS est dont proposé par le présent article. Il porterait le plafond de cette ressource de 35 millions d’euros à 172 millions d’euros

d. La poursuite de l’augmentation du plafond de l’Autorité des marchés financiers (AMF)

L’Autorité des marchés financiers (AMF) assure une mission de régulation des marchés financiers, ainsi que des acteurs et produits financiers. Elle perçoit le produit des droits et contributions versés par les acteurs soumis à son contrôle et prévus aux articles L. 621-5-3 et L. 621-5-4 du code des marchés financiers, dans la limite du plafond fixé à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 soit 101,5 millions d’euros en 2021.

Le présent article propose d’établir à 106 millions d’euros le plafond de ces droits et contributions pour 2022 (+ 4,5 millions d’euros). Il s’agit de permettre à l’AMF de :

– se doter des moyens techniques et humains pour faire face à des exigences accrues en matière de lutte contre le blanchiment et de cybersécurité, et de traiter des sujets émergents liés à la finance durable et digitale ;

– jouer pleinement son rôle dans le contexte de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Cela passe par une contribution plus importante à l’Autorité européenne des marchés financiers (ESMA), versée par l’AMF, et une supervision et un accompagnement accrus des acteurs qui choisissent de s’implanter ou de renforcer leurs activités en France. Les autorités de régulation des marchés financiers en Allemagne et en Italie ont bénéficié, dans ce contexte, d’une augmentation significative de leurs moyens.

Dans cette perspective, la trajectoire du plafond de l’AMF connaît une augmentation régulière depuis 2018 comme retracé par le tableau suivant.

Évolution du plafond des ressources affectÉes À l’AMF depuis 2017

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

e. La hausse du plafond du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)

Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) est un établissement public national à caractère administratif créé par la loi du 10 juillet 1975 pour conduire une politique foncière de sauvegarde des espaces naturels dans les cantons côtiers et les communes riveraines de grands lacs ([282]).

L’affectation, conformément à l’article 224 du code des douanes, d’une partie du produit du droit annuel de francisation et de navigation des navires de plaisance (DAFN) à hauteur de 38,5 millions d’euros constitue la principale ressource de l’établissement. Les autres recettes du CELRL proviennent de ressources propres et de subventions pour des projets identifiés.

Le relèvement du plafond du DAFN de 38,5 millions d’euros à 40 millions d’euros doit compenser la montée en charge des dépenses de l’opérateur compte tenu de l’extension de son domaine qui atteint 210 339 hectares fin 2020, soit 3 533 hectares supplémentaires de surfaces protégées par rapport à 2019.

f. La hausse du plafond de la contribution à la vie étudiante (CVEC)

La loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants a instauré une contribution dite à la vie étudiante, destinée à favoriser l’accueil et l’accompagnement social, sanitaire, culturel et sportif des étudiants et à conforter les actions de prévention et d’éducation à la santé qui leur sont destinées ([283]).

Aux termes de l’article L. 841-5 du code de l’éducation, la contribution est due par les étudiants au moment de leur inscription à une formation dans un établissement d’enseignement supérieur. Acquittée auprès du centre régional des œuvres universitaires et scolaires (CROUS), elle bénéficie aux établissements d’enseignement supérieur.

Le montant initial de la contribution a été fixé à 90 euros. Le produit de cette contribution varie selon deux effets :

– un effet volume qui dépend du nombre d’étudiants attendus à la rentrée. Il est plus élevé en 2021, en raison notamment d’un taux particulièrement élevé de réussite au baccalauréat ;

– un effet prix car la CVEC est indexée sur l’inflation. Elle a été revalorisée à 92 euros à la rentrée 2020 puis à 93 euros à la rentrée 2021.

Selon l’évaluation préalable du présent article, le rendement de la contribution augmenterait en 2022 pour s’établir à 165 millions d’euros.

Pour permettre aux établissements concernés d’assurer leurs missions d’accueil et d’accompagnement, le A du I prévoit d’augmenter le plafond de la recette affectée pour le fixer au niveau du rendement attendu, soit une hausse de 15 millions d’euros en 2022.

g. La hausse des plafonds de la Société du Grand Paris

Établissement public en charge de la réalisation du projet de Grand Paris Express, la Société du Grand Paris, créé par l’article 7 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ([284]), bénéficie de cinq ressources affectées comme le résume le tableau ci-après.

RÉsumÉ des Mouvements de plafonds de la sociÉtÉ du Grand Paris

(en milliers d’euros)

Source : présent article et commission des finances de l’Assemblée nationale.

La hausse des ressources de la SGP vise à prendre en compte la progression attendue du rendement des différentes taxes qui la financent afin de couvrir ses besoins.

B. Les mesures de périmètre conduisent à une baisse de 106 millions d’euros du plafond global

Il est proposé de supprimer deux plafonds, en conséquence de la budgétisation de taxes affectées à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et au fonds national d’aide au logement (FNAL)

● Comme précisé supra, le 1° du III du présent article supprime le VIII de l’article 232 du CGI, conduisant à la réaffectation de la taxe annuelle sur les logements vacants au budget général jusqu’alors affectée à l’ANAH. La baisse de recettes est compensée par une hausse à due concurrence du produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre affectés à l’ANAH (cf. II.A.2.a).

● Le fonds national d’aide au logement (FNAL) est un fonds sans personnalité juridique qui centralise les dépenses et les recettes des allocations de logement.

Le FNAL est financé par des taxes affectées et par des dotations budgétaires portées par le programme 109 Aide à l’accès au logement de la mission Cohésion des territoires. Les dotations budgétaires assurent 82 % du financement du fonds comme le montre le tableau suivant récapitulant ses charges et ses ressources.

Charges et ressources du FNAl EN 2020

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performance de la mission Cohésion des territoires annexé à la loi de règlement pour 2020.

La taxe sur les plus-values immobilières prévue à l’article 1609 nonies G du code général des impôts (CGI) est affectée au FNAL dans la limite d’un plafond de 45 millions d’euros en 2021.

Le 2° du III du présent article supprime l’alinéa de l’article 1609 nonies du CGI, ce qui conduit à la rebudgétisation de la part de cette taxe affectée au FNAL. L’objectif est de simplifier le circuit de financement du fonds. Son produit sera intégralement compensé, selon l’évaluation préalable du présent article, par des crédits budgétaires inscrits sur le programme 109 Aide à l’accès au logement de la mission Cohésion des territoires.

Cette rebudgétisation correspond, en outre, à l’orientation promue par la proposition de loi relative à la loi organique relative aux lois de finances précitée dans la mesure où le FNAL ne dispose pas de la personnalité juridique.

Enfin, le II du présent article prévoit de réaffecter à l’État le montant des intérêts issus des sommes saisies et déposées à la caisse des dépôts et de consignation par l’Agrasc (cf. II.A.2.a du présent commentaire d’article).

*

Amendements I-CF1066 de Mme Christine Pires Beaune et I-CF668 de M. Charles de Courson (discussion commune).

M. Guy Bricout. Cet amendement vise à supprimer les ponctions faites par ce PLF sur divers organismes chargés de missions de service public.

Quand on connaît les besoins en matière de transport ou de logement, il y a de quoi se poser des questions en voyant qu’il est prévu de supprimer 37 millions d’euros à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et 45 millions d’euros sur la dotation du Fonds national d’aide au logement.

M. Charles de Courson. Cet amendement propose de supprimer l’alinéa abaissant de 1,28 milliard à 1,24 milliard d’euros le plafond de la part de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée à l’AFITF.

Il s’agit d’obtenir des explications du Gouvernement sur cette proposition de baisser de 40 millions d’euros les moyens de l’Agence, alors que celle-ci aurait besoin de plusieurs centaines de millions d’euros pour faire face à ses engagements. Aucune information ne figure dans l’étude d’impact.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La trajectoire des taxes affectées à l’AFITF est définie en fonction de ses dépenses, fixées par la loi d’orientation des mobilités, dite LOM. Or, en 2022, cette loi prévoit une baisse des dépenses de l’Agence, ce qui justifie la baisse du plafond.

Je ne suis pas d’accord avec M. Bricout. Les plafonds de taxes affectées ont été institués lors des précédentes législatures. Les baisses prévues cette année résultent soit d’un rendement plus faible, soit du fait que les ressources des organismes bénéficiaires sont suffisantes. Les baisses proposées sont peu nombreuses et elles sont toutes justifiées.

M. Charles de Courson. Il est avéré que les restes à payer de l’AFITF demeurent à un niveau élevé. Je ne comprends donc pas cette réduction de 40 millions d’euros des recettes qui lui sont affectées.

La réponse consistant à dire que le niveau de recettes résulte de la LOM ne tient pas. Ce qu’une loi a décidé, une autre peut le modifier.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1066 et I-CF668.

Amendement I-CF812 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF670 de M. Bertrand Pancher, I-CF1034 de M. Christophe Jerretie et I-CF688 de Mme Émilie Bonnivard (discussion commune).

Mme Marie-Christine Dalloz, présidente. Cet amendement aborde la question du mécanisme du plafond mordant, qui permet la ponction par l’État des recettes des agences de l’eau au-delà du montant maximum de prélèvement des redevances.

La crise sanitaire a accru les charges de ces agences, avec des surcoûts liés à la gestion des boues d’épuration. L’amendement propose donc de supprimer ce plafond mordant, qui n’est pas adapté à la réalité de l’activité des agences de l’eau.

M. Charles de Courson. J’ai toujours été heurté par la manière dont on traite les agences de l’eau. Chacun sait que les besoins en la matière sont considérables, qu’il s’agisse du renouvellement des canalisations ou de la mise aux normes en matière d’assainissement.

Il est extrêmement choquant d’avoir mis en place un plafond mordant, qui fait qu’une partie des redevances payées par nos concitoyens dans leur facture d’eau va au budget de l’État, sans qu’ils s’en rendent compte. Si l’on estime que les agences de l’eau ont trop de moyens, il faut baisser les redevances.

L’amendement I-CF670 permettrait de porter les ressources annuelles des agences de l’eau de 2,2 milliards d’euros à 2,35 milliards d’euros, soit le niveau dont elles disposaient en moyenne pour la période 2013-2018.

Ce que propose le Gouvernement est de plus en plus mordant.

M. Christophe Jerretie. Après la décision prise collectivement par le groupe majoritaire de limiter le plafond mordant, un groupe de travail mène une réflexion au sein du comité pour l’économie verte sur le financement de la biodiversité. Il est coprésidé par le sénateur Alain Richard. Il s’agit de se pencher sur les recettes fiscales actuelles et futures des agences de l’eau.

Ces dernières doivent faire face à trois nouveaux enjeux : respecter les objectifs de la directive cadre sur l’eau (DCE) en 2027, financer la protection de la biodiversité et, surtout, réformer certaines redevances.

Le groupe de travail est sur le point de rendre ses conclusions, sans doute à la fin de ce mois, et il a permis d’évaluer les besoins à environ 400 millions d’euros au cours des six prochaines années. Pour y répondre, il sera proposé de relever de 150 millions d’euros le plafond annuel du produit de la redevance des agences de l’eau.

Ce montant apparaît raisonnable et résulte d’une large consultation avec l’ensemble des acteurs. Les Assises de l’eau en ont été informées.

Il s’agit bien entendu d’un amendement d’appel, afin que le Gouvernement puisse commencer à travailler sur ce sujet

Mme Émilie Bonnivard. L’instauration d’un plafond mordant sur les recettes des agences de l’eau est l’exemple type de la différence entre le discours de la majorité sur la transition écologique et la réalité.

Ce plafond mordant est absolument scandaleux quand on connaît les besoins des territoires, qu’il s’agisse de la réhabilitation des réseaux, de la lutte contre le gaspillage d’eau due au vieillissement de ces derniers ou des besoins encore très important d’installation de dispositifs d’assainissement. Certaines communes, notamment en montagne, n’ont toujours pas de réseau d’assainissement, car les investissements sont très lourds au regard du faible nombre d’habitants.

Totalement injuste, la mise en place du plafond mordant a de plus contribué à opposer les territoires ruraux aux territoires urbains. Je me battrai pour sa suppression jusqu’à la fin de mon mandat.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je peux comprendre les interrogations, voire les inquiétudes, mais elles sont liées au principe même des plafonds mordants. Ce n’est un secret pour personne, je n’aime pas beaucoup ce type de mécanisme parce que je n’aime pas non plus la fiscalité affectée.

Il n’y a pas de différence entre les discours et les actes, madame Bonnivard. Instituer un plafond mordant consiste à s’adapter au rendement estimé d’une taxe, en écrêtant un rendement éventuellement supérieur. Il est certain que ce n’est pas le mécanisme le plus vertueux, ni le plus respectueux de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Mais cela ne fait pas perdre de ressources aux agences de l’eau.

Demande de retrait et, à défaut, avis défavorable. Nous pourrons avoir un débat sur le fond lors de la discussion des crédits de la mission concernée, pendant l’examen de la seconde partie du PLF.

Mme Émilie Bonnivard. Comment aider les collectivités qui doivent consentir des investissements très importants, ce qu’elles ne peuvent pas faire seules ? Jusqu’à présent les agences de l’eau pouvaient assumer l’augmentation des dépenses, aux côtés des collectivités. Ce n’est plus le cas.

Mme Marie-Christine Dalloz, présidente. Les agences de l’eau se désengagent en effet de manière croissante des projets menés par les collectivités territoriales.

L’amendement I-CF1034 est retiré.

La commission rejette successivement les amendements I-CF812, I-CF670 et I-CF688.

Amendements I-CF257 et I-CF256 de M. Régis Juanico.

Mme Claudia Rouaux. L’amendement I-CF257 vise à augmenter le plafond de la taxe sur les paris sportifs à hauteur de 100 millions d’euros. Les 65,4 millions d’euros de recettes supplémentaires constitueraient un apport important pour les structures associatives qui peinent à reprendre leurs activités à la suite de la pandémie.

L’amendement I-CF256 propose quant à lui d’augmenter également de 100 millions d’euros le plafond de la taxe sur les recettes de La Française de jeux. Il pourrait rapporter 28 millions d’euros supplémentaires.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements I-CF257 et I-CF256.

Amendement I-CF537 de M. Michel Larive.

M. Éric Coquerel. L’amendement, que nous empruntons au groupe GDR, vise à déplafonner les taxes destinées à financer l’Agence nationale du sport (ANS) : taxe sur les paris sportifs, taxe sur les jeux de loterie et taxe sur les droits de retransmission télévisuelle des événements sportifs.

J’en profite pour dénoncer l’absence d’encadrement de la publicité pour les paris sportifs dont le caractère addictif est pourtant avéré.

Le sport souffre aujourd’hui d’un manque de moyens. Il est anormal que les produits dérivés ne contribuent pas dans des proportions plus importantes à son financement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le montant des taxes affectées n’a cessé de croître, passant de 133 millions d’euros en 2018 à 180 millions en 2022.

En revanche, les moyens de l’ANS méritent un débat, qui relève plutôt de la seconde partie : ils doivent être suffisants pour permettre à celle-ci d’assurer ses missions.

La commission rejette l’amendement I-CF537.

Amendement I-CF674 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. C’est une histoire de fou qui concerne l’Établissement public foncier de Lorraine. L’État a décidé d’étendre sa compétence à la région Grand-Est dans son ensemble au motif qu’il dispose de quelques réserves. Mais le montant des ressources qui lui sont affectées est abaissé de 12,1 à 9,4 millions d’euros. L’argent abondera le budget de l’État : c’est formidable ! Monsieur le rapporteur général, pouvez-vous nous apporter quelques éclaircissements ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le sujet demande un examen plus approfondi. Le ministre chargé des comptes publics pourra certainement vous apporter en séance les précisions que vous demandez.

De ce que j’en sais, en 2021, la réforme de la taxe d’habitation a conduit à opérer des compensations budgétaires au profit des EPF qui excèdent les pertes réelles provoquées par cette réforme. Pour assurer la neutralité financière de cette réforme, une baisse du plafond est prévue en 2022.

La commission rejette l’amendement I-CF674.

Amendements identiques I-CF736 de M. Jean-Philippe Nilor et I-CF967 de M. Dominique Potier, amendements identiques I-CF428 de M. Michel Zumkeller, I-CF690 de M. Bertrand Pancher, I-CF732 de M. Jean-Philippe Nilor et I-CF954 de M. Dominique Potier, amendement I-CF734 de M. Jean-Philippe Nilor, amendements identiques I-CF737 de M. Jean-Philippe Nilor et I-CF970 de M. Dominique Potier (discussion commune).

M. Alain Bruneel. L’amendement I-CF736 vise à affecter 2,5 milliards d’euros de recettes de la taxe sur les transactions financières à l’aide publique au développement. Il s’agit d’augmenter les ressources du Fonds de solidarité pour le développement grâce à la hausse des recettes consécutives à l’instauration d’une taxation intra-journalière.

M. Michel Zumkeller. L’amendement I-CF428 vise à affecter l’intégralité des recettes de la taxe sur les transactions financières à l’aide publique au développement. Face au Covid-19 et à la nécessité de soutenir les actions en faveur de la santé, de l’éducation et du climat à travers le monde, ce serait un geste salutaire.

M. Michel Castellani. Dans le même esprit, l’amendement I-CF690 a pour objet de faire contribuer le secteur financier à la lutte contre l’extrême pauvreté dans le monde.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne développerai pas les arguments justifiant mon avis défavorable puisque ce sont les mêmes que lors du débat sur la taxe sur les transactions financières (TTF). Je suis opposé à toute augmentation, je l’ai dit.

La TTF est un cas d’école pour illustrer la nocivité des taxes affectées. La hausse des ressources du fonds de solidarité part d’une bonne intention, mais son financement par une augmentation de la TTF, sans se soucier des risques pour notre attractivité et des conséquences pour la place financière, confirme la nécessité de revoir en profondeur, comme le président et moi vous le proposons, l’affectation des taxes dans notre pays.

La commission rejette successivement les amendements identiques I-CF736 et I-CF967, les amendements identiques I-CF428, I-CF690, I-CF732 et I-CF954, l’amendement I-CF734 et les amendements identiques I-CF737 et I-CF970.

*

Elle adopte l’article 14 non modifié.

C – Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 15 Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

Du principe d’universalité budgétaire découle celui de non-affectation de recettes à des dépenses, qui conduit à présenter distinctement et dans leur globalité les recettes et les dépenses. Toutefois, par exception à ce principe, l’article 16 de la LOLF ([285]) dispose : « Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial. »

Par ailleurs, le 3° du I de l’article 34 de la même loi organique prévoit que « la loi de finances de l’année comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget général de l’État ».

En conséquence, l’objet du présent article est de confirmer, pour 2022, les affectations résultant de budgets annexes et de comptes spéciaux créés par les lois de finances antérieures – la création des budgets annexes et des comptes spéciaux étant un monopole des lois de finances, conformément aux articles 18 et 19 de la LOLF.

Le dispositif est le suivant : « Sous réserve des dispositions de la présente loi, les affectations résultant de budgets annexes créés et de comptes spéciaux ouverts antérieurement à la date d’entrée en vigueur de la présente loi sont confirmées pour l’année 2022 ».

Ainsi, seraient reconduits pour 2022 :

– deux budgets annexes avec, au total, des ressources et des charges de 2,5 milliards d’euros ;

– sept comptes d’affectation spéciale (CAS) avec, au total, des ressources de 72,6 milliards d’euros et des charges de 72,4 milliards d’euros ;

– six comptes de concours financiers avec, au total, des ressources et des charges de 131,1 milliards d’euros ;

– dix comptes de commerce avec, au total, des autorisations de découvert de 20,1 milliards d’euros. L’essentiel de ces autorisations (19,2 milliards d’euros) est lié à la seule gestion de la dette et de la trésorerie de l’État ;

– et trois comptes d’opérations monétaires avec, au total, des autorisations de découvert de 250 millions d’euros. Celles-ci ne concernent que le compte Pertes et bénéfices de change.

Cette confirmation de l’affectation des ressources se fait « sous réserve » des dispositions particulières qui pourraient être contenues dans la loi de finances issue du présent PLF – qui, à ce stade, ne contient pas de disposition sur ce sujet.

Le tableau suivant présente le solde des deux budgets annexes de l’État.

Solde des budgets annexes

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Source : présent PLF.

Les comptes spéciaux se décomposent en 7 comptes d’affectation spéciale, ayant pour objet d’affecter des recettes à des dépenses ; 6 comptes de concours financiers, qui ont pour objet de permettre à l’État de faire des avances financières ; 10 comptes de commerce permettant de réaliser des opérations de nature industrielle ou commerciale et 3 comptes d’opérations monétaires permettant de réaliser des opérations d’ordre strictement monétaire.

Les deux tableaux ci-dessous mentionnent le solde attendu des comptes spéciaux pour 2021 et pour 2022, ainsi que les autorisations de découvert des comptes de commerce et d’opérations monétaires.

Solde des comptes spÉciaux

(en millions d’euros)

En raison d’effets d’arrondis au dixième, le résultat présenté peut ne pas correspondre à la somme des chiffres intermédiaires.

Source : présent PLF.

autorisation des découverts des comptes spÉciaux

(en millions d’euros)

Source : présent PLF.

Les cinq tableaux suivants récapitulent les intitulés des budgets annexes et des comptes spéciaux confirmés par le présent article.

Liste des budgets annexes du plf 2022

Liste des comptes d’affectation spéciale du plf 2022

Liste des comptes de concours financiers du plf 2022

Liste des comptes de commerce du plf 2022

Liste des comptes d’opÉrations monÉtaires du plf 2022

*

La commission adopte l’article 15 non modifié.

*

Article 16 Actualisation et reconduction du dispositif de garantie des ressources de l’audiovisuel public (compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ») et stabilisation du tarif de la contribution à l’audiovisuel public (CAP)

I. Le droit existant

Le compte spécial Avances à l’audiovisuel public relève de la catégorie des comptes de concours financiers (CCF), dont le régime est fixé à l’article 24 de la loi organique relative au loi de finances (LOLF) ([286]).

Source : article 24 de la LOLF.

A. Le compte assure un financement de l’audiovisuel public en dehors du budget général

Le CCF Avances à l’audiovisuel public (AAP) a été créé par le VI de l’article 46 de la loi de finances pour 2006 ([287]) pour prendre la suite du compte d’avances n° 903-60 Avances aux organismes de l’audiovisuel public.

1. Les recettes du compte

Le compte est alimenté en recettes par le produit de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) ainsi que par les dégrèvements de CAP pris en charge par l’État.

a. La contribution à l’audiovisuel public

L’essentiel des ressources du compte est constitué du produit de la contribution à l’audiovisuel public (CAP). Aux termes de l’article 46 de la loi de finances pour 2006, le compte retrace « les remboursements d’avances correspondant au produit de la contribution à l’audiovisuel public (CAP), déduction faite des frais d’assiette et de recouvrement et du montant des intérêts sur les avances ». Ces frais d’assiette sont calculés conformément au XI de l’article 1647 du code général des impôts. Le taux d’intérêt est celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance que les avances ou, à défaut, d’échéance la plus proche.

i. Les redevables de la CAP

Le régime juridique de la CAP est déterminé par l’article 1605 du code général des impôts, qui distingue le régime applicable aux particuliers de celui applicable aux personnes physiques exerçant à titre professionnel et aux personnes morales :

– les particuliers doivent acquitter cette taxe dès lors qu’ils sont imposables à la taxe d’habitation au titre d’un local meublé affecté à l’habitation, à la condition de détenir au 1er janvier de l’année concernée un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de la télévision pour l’usage privatif du foyer. Cette condition est, par défaut, considérée comme remplie sur la déclaration de revenus du foyer fiscal ; le redevable doit, s’il ne détient pas un tel appareil, déclarer cette situation ;

– les professionnels et les personnes morales sont également redevables de la taxe, à la condition de détenir au 1er janvier de l’année au cours de laquelle la contribution à l’audiovisuel public est due un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé dans un local situé en France.

ii. Le recouvrement et le tarif de la CAP

Bien que le recouvrement de la CAP soit adossé à celui de la taxe d’habitation (TH), les réformes de la TH n’ont, jusqu’à présent, pas eu de conséquences sur le recouvrement de la contribution. En effet, les nouveaux contribuables bénéficiant d’un dégrèvement continuent à recevoir un avis d’imposition, le cas échéant avec une TH nulle. Environ 23 millions de foyers sont redevables de la contribution.

Le montant de la taxe est de 138 euros pour la France métropolitaine et de 88 euros pour les départements d’outre-mer. L’article 1605 du CGI prévoit que ce montant est indexé chaque année sur l’indice des prix à la consommation hors tabac, tel que prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances de l’année.

iii. Des ressources en augmentation régulière avant la mise en place d’un plan d’économies

Les ressources issues de la CAP ont régulièrement augmenté jusqu’en 2018. Le tableau ci-dessous présente les montants effectivement versés aux opérateurs : des frais d’assiette et de recouvrement sont en effet prélevés sur la somme des recettes brutes de CAP et du montant des remboursements et dégrèvements de CAP. Ces dotations sont, en outre, soumises à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), à un taux de 2,1 % ([288]).

Le produit de la CAP

(en millions d’euros)

* Prévisions de recettes.

Source : commission des finances.

Cette augmentation s’explique en particulier par une hausse régulière du montant de la CAP. De 125 euros en France métropolitaine et 80 euros dans les départements d’outre-mer en 2012, il a progressivement augmenté pour atteindre respectivement 139 euros (+ 11,2 %) et 89 euros (+ 11,3 %) en 2018. Si la contribution n’avait été indexée que sur l’inflation, comme le prévoit l’article 46 précité, elle aurait atteint, en 2018, 131 euros.

En 2018, un plan d’économie a néanmoins été mis en place avec comme objectif de réduire les ressources destinées à l’audiovisuel public de 190 millions d’euros entre 2018 et 2022. En 2020, le montant de la CAP a diminué d’un euro pour s’établir à 138 euros en France métropolitaine et à 88 euros en outre-mer.

b. Les dégrèvements pris en charge par l’État

Au produit de la CAP s’ajoute le montant des dégrèvements et remboursements pris en charge par l’État au titre des exonérations de contribution pour motifs sociaux et des « droits acquis ». Ce montant est versé à partir du programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État de la mission Remboursements et dégrèvements du budget général.

Les personnes exonérées ou dégrevées de la taxe d’habitation – en dehors de celles bénéficiant de la réforme de la taxe d’habitation lancée en LFI 2018 – bénéficient d’un dégrèvement de CAP en application du 2° de l’article 1605 bis du CGI. 4,5 millions de ménages ont été concernés en 2020, pour un coût de 611 millions d’euros.

Les personnes exonérées au titre du dispositif « de maintien des droits acquis », prévu au 3° du même article, sont les personnes âgées aux revenus modestes qui étaient exonérées du paiement de la redevance audiovisuelle au 31 décembre 2014. 66 000 ménages ont bénéficié de cette exonération pour un coût de 10 millions d’euros en 2020.

Ces deux dépenses fiscales ne font pas l’objet de chiffrage pour l’année 2022 au sein des documents budgétaires mais leur plafond est fixé à 560,8 millions d’euros.

Par ailleurs, depuis la création du compte en 2006, un mécanisme dit de « garantie des ressources » accordées aux organismes de l’audiovisuel public est prévu en loi de finances, afin que ces derniers soient assurés de bénéficier du montant effectif de ressources voté.

Ainsi, en cas d’encaissements de contribution inférieurs à la prévision annuelle votée en loi de finances initiale, l’État prend en charge une part plus importante des dégrèvements, de telle sorte que les dotations destinées aux organismes de l’audiovisuel public leur soient intégralement versées. Ce mécanisme a été mis en œuvre en 2010 à hauteur de 2,3 millions d’euros, en 2016 pour 103,3 millions d’euros, en 2017 pour 28,9 millions d’euros, en 2019 pour 71,3 millions d’euros et en 2020 pour 111,4 millions d’euros.

L’application de ce mécanisme conduit à ce que le montant des dégrèvements compensés par le budget général ne corresponde pas systématiquement au montant des dégrèvements accordés aux contribuables exonérés, le premier montant pouvant même dépasser le second.

Aux termes du présent projet de loi de finances, le mécanisme de « garantie des ressources » serait activé si les encaissements nets de CAP étaient inférieurs au montant de 3 140,5 millions d’euros.

2. Les dépenses du CCF

● Le compte Avances à l’audiovisuel public retrace en dépenses le montant des avances accordées aux sociétés France Télévisions, ARTE France, Radio France, France Médias Monde et TV5 Monde ainsi qu’à l’établissement public Institut national de l’audiovisuel (INA). Ces avances sont versées chaque mois aux bénéficiaires par douzième du montant prévisionnel des recettes du compte et ajustées sur la base des recettes prévisionnelles attendues en fonction des mises en recouvrement dès que celles-ci sont connues. Le solde est versé lors des opérations de répartition des recettes arrêtées au 31 décembre.

Ce compte est constitué des six programmes suivants : 841 France Télévisions, 842 ARTE France, 843 Radio France, 844 France Médias Monde, 845 Institut national de l’audiovisuel et 847 TV5 Monde.

En juillet 2018, le Gouvernement a lancé une réforme de l’audiovisuel public qui a notamment pour objectif de réaliser 190 millions d’euros d’économies entre 2018 et 2022. En 2021, l’effort a été fixé à 70 millions d’euros. Pour 2022, celui-ci serait de 17,7 millions d’euros.

Évolution des dotations des sociÉtÉs de l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

NB : les montants présentés dans le tableau sont ceux effectivement versés aux sociétés de l’audiovisuel, après prélèvement des frais de gestion liés à la collecte de la CAP et de la TVA. Ils ne correspondent donc pas aux montants des recettes inscrites dans le compte ou présentés plus haut dans leur montant toutes taxes comprises.

Source : commission des finances.

Il convient par ailleurs de souligner que, dans le cadre du plan de relance, l’audiovisuel a fait l’objet d’un effort particulier : 68 millions d’euros ont été mobilisés pour l’ensemble de l’audiovisuel public en 2021 et 5 millions d’euros le seront au bénéfice de Radio France en 2022. Ces crédits budgétaires complémentaires ne remettent cependant pas en cause la trajectoire d’économie évoquée ci-dessus.

● Ce compte ne respecte pas les principes relatifs au fonctionnement des comptes spéciaux qui ont été posés par la LOLF. La Cour des comptes considère en particulier que « les remboursements d’avances ne constituent pas des remboursements réels par les organismes audiovisuels publics, mais un jeu d’écritures conduisant à alimenter le compte par deux flux : le produit de la contribution à l’audiovisuel public et la valeur du montant des dégrèvements » ([289]).

Les dépenses du compte ne constituent pas, non plus, des avances dès lors que les bénéficiaires ne les considèrent pas comptablement comme telles. La Cour relève que « les organismes publics n’inscrivent pas dans leurs comptes une dette financière qui serait la contrepartie de l’avance consentie par l’État ». Ainsi, « l’opération ne se solde, en cours d’année, par aucun versement d’intérêt qui aurait vocation à alimenter le budget général en tant que recettes non fiscales ni, en fin d’année, par aucun remboursement du principal venant en recette du compte de concours financiers » ([290]), contrairement aux principes fixés par l’article 24 de la LOLF.

Le caractère artificiel du recours à un compte de concours financiers est d’autant plus marqué que l’Insee considère, depuis 2018, la contribution à l’audiovisuel public comme un prélèvement obligatoire – et non plus comme un achat de services audiovisuels – et que les versements de l’État au compte ont été intégrés dans le champ des organismes divers d’administration centrale et sont, par conséquent, pris en compte dans la norme de dépense annuelle.

II. Le dispositif proposé

Le I modifie l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 afin de relever le montant maximal de dégrèvement de 487,9 millions d’euros, chiffre prévu par la loi de finances pour 2021, à 560,8 millions d’euros en 2022. Il prévoit également de diminuer le montant garanti aux organismes de l’audiovisuel public de 3 231,1 millions en 2021 à 3 140,5 millions d’euros pour 2022. Au total, ces deux mouvements permettent d’aboutir à une diminution de 17,7 millions d’euros des ressources de CAP finançant l’audiovisuel public, conformément au plan d’économie fixé en 2018.

Le II reconduit en 2022 la dérogation au III de l’article 1605 du code général des impôts, aux termes duquel le montant de la CAP fait l’objet d’une indexation annuelle sur l’indice des prix à la consommation hors tabac tel qu’il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances de l’année. Ainsi, dans le contexte de la réforme de l’audiovisuel public, il est proposé, comme en 2021, de ne pas indexer le montant de la CAP sur l’inflation. L’indexation automatique des tarifs de la contribution sur l’inflation aurait conduit à une augmentation de son produit de 23 millions d’euros.

*

Amendement I-CF1083 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement vise à supprimer l’article qui, à nos yeux, fragilise les ressources de l’audiovisuel public.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Mon avis est défavorable. La diminution des ressources du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public n’est pas de 190 millions d’euros, contrairement à ce qu’indique l’exposé sommaire de votre amendement, mais de 17,7 millions.

En outre, cette évolution respecte la trajectoire dont nous sommes convenus avec les acteurs de l’audiovisuel public, en particulier France Télévisions dont j’ai rencontré la présidente récemment.

L’amendement I-CF1083 est retiré.

*

La commission adopte l’article 16 non modifié.

D – Autres dispositions

Article 17 Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

I. Le droit existant

A. Un principe de compensation intÉgrale qui tolÈre dÉsormais des exceptions

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019 ([291]) a marqué un changement de doctrine s’agissant du principe de compensation.

● Jusqu’alors les relations financières étaient régies par un principe introduit par la loi dite « Veil » de 1994 ([292]). En application de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l’État prend à sa charge intégralement, au moyen de recettes fiscales ou de crédits budgétaires :

– toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale instituée à compter du 26 juillet 1994 ([293]) ;

– toute mesure de réduction ou d’exonération de contributions sociales instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie ([294]) ;

– toute mesure de réduction ou d’abattement d’assiette de cotisations ou contributions sociales à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 susmentionnée ;

– toute mesure de transferts de charges.

Les exceptions à cette obligation ne peuvent être décidées qu’en loi de financement de la sécurité sociale conformément à l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

L’article L. 131-7 prévoyait déjà certaines exceptions qui, conformément aux prescriptions de l’article LO. 111-3, ont été introduites par des LFSS. L’ensemble des allégements de cotisations sociales ne fait donc pas l’objet de compensation :

– les allégements généraux sont intégralement compensés par affectation de recettes de l’État à la sécurité sociale pour solde de tout compte ;

– les allégements ciblés, en revanche, ne sont pas systématiquement compensés, en particulier ceux entrés en vigueur avant 1994.

● La LFSS pour 2019 a correspondu à un changement de doctrine dans le principe de compensation des pertes de recettes de la sécurité sociale par l’État inspiré par les conclusions d’un rapport transmis au Parlement par le Gouvernement en octobre 2018 ([295]). Une des conclusions de ce rapport était que la participation de la sécurité sociale au financement du coût des allègements de charges est justifiée par l’effet bénéfique de ces mesures pour l’emploi et donc pour la masse salariale sur laquelle sont assises ces cotisations.

La nouvelle architecture des relations financières entre l’État et la sécurité sociale est donc fondée sur les modalités suivantes :

– les exonérations spécifiques de cotisations continuent d’être prises en charge par l’État ;

– les baisses de prélèvements obligatoires sont supportées par l’État ou la sécurité sociale en fonction de leur affectation ;

– les transferts entre l’État et la sécurité sociale sont compensés par l’affectation d’une fraction de TVA supplémentaire.

B. Les mesures modifiant les recettes de la sÉcurité sociale en 2022

1. Les transferts financiers

Le transfert de l’État à la sécurité sociale de la compensation de la part correspondant à la réduction de six points de cotisations maladie de quatre dispositifs d’exonération ciblée

Dans le cadre de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisses de cotisations sociales, la LFI pour 2018 ([296]) a supprimé le CICE tandis que la LFSS pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs parmi lesquelles une réduction forfaitaire de six points de la cotisation patronale maladie sur les salaires en deçà de 2,5 SMIC aussi appelée « bandeau maladie » ([297]). La compensation des pertes de recettes liées à ces exonérations a été réalisée par l’affectation d’une part de la TVA à la sécurité sociale.

S’inscrivant dans cette logique, le présent article modifie les modalités de compensation de quatre exonérations ciblées ([298]). Alors que cette compensation est aujourd’hui intégralement assurée par des crédits inscrits au sein du budget du ministère chargé du travail, elle sera, à compter de 2022 :

– d’une part, prise en charge par l’affectation d’une fraction de la TVA, à hauteur de 192 millions d’euros, pour la part correspondant à la réduction de six points des cotisations des employeurs au titre de l’assurance maladie pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC ;

– et, d’autre part, assurée par des crédits budgétaires, à hauteur de 1 047 millions d’euros, inscrits, dans le PLF 2022, au sein du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi de la mission Travail et emploi, pour la part « spécifique » des quatre dispositifs d’exonérations ciblées.

Cette mesure traduit la volonté de mettre en œuvre le principe selon lequel le coût des allègements de droit commun est compensé par l’affectation d’une fraction de la TVA et celui des exonérations spécifiques est pris en charge par les crédits des ministères concernés.

Aussi, le présent projet de loi de finances opère-t-il deux mouvements qui agissent en « miroir » et ont, in fine, un impact nul sur le solde budgétaire de l’État :

– l’affectation à la sécurité sociale d’une fraction de TVA correspondant à un montant de 191,8 millions d’euros ;

– la réduction, au titre d’une mesure de périmètre, de 191,8 millions d’euros des crédits du programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi.

Le financement de l’agence de santé de Wallis-et-Futuna

L’agence de santé de Wallis-et-Futuna, établissement public national à caractère administratif, regroupe deux hôpitaux et plusieurs dispensaires. Elle prend en charge l’ensemble du système de santé local. Son financement est assuré par le programme 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soin de la mission Santé.

Dans le cadre des accords du Ségur de la santé de juillet 2020, dont le financement est assuré par l’assurance maladie, un plan d’investissement en faveur de l’agence de santé de Wallis-et-Futuna a été décidé à hauteur de 45 millions d’euros à partir de 2021. Il s’est accompagné d’un transfert de la sécurité sociale vers l’État dont le montant a été inscrit dans le programme précité en 2021.

Comme le plan d’investissement a été financé dans son intégralité en 2021, il convient, en 2022, d’affecter une fraction de la TVA correspondant à un montant de 45 millions d’euros à l’assurance maladie afin de rétablir la neutralité financière entre l’État et la sécurité sociale.

La mesure est neutre sur le solde de l’État.

La dotation exceptionnelle à l’Établissement français du sang

À la suite de la décision de la Cour de justice de l’Union européenne du 5 octobre 2016 ([299]), qui a jugé que la livraison de sang humain bénéficiait de l’exonération de TVA lorsque cette livraison contribuait directement à des activités d’intérêt général, le régime d’imposition à la TVA en vigueur en France a été modifié à compter du 1er janvier 2019 ([300]).

Afin d’atténuer les conséquences financières sur l’Établissement français du sang de ce changement de régime fiscal, la caisse nationale d’assurance maladie lui a accordé une dotation exceptionnelle de 40 millions d’euros en 2019, qui a été reconduite en 2020 et fait l’objet, depuis 2021, d’une réduction progressive, de l’ordre de 10 millions d’euros chaque année, jusqu’en 2024.

Évolution de la dotation exceptionnelle versÉe À

l’Établissement français du sang

(en millions d’euros)

Source : direction du budget.

La loi de finances pour 2019 a majoré la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale, à hauteur de 40 millions d’euros, pour compenser le versement de cette dotation exceptionnelle. Compte tenu du caractère dégressif de cette dotation exceptionnelle à compter de 2021, la loi de finances pour 2021 ([301]) a minoré de 10 millions d’euros le montant de TVA affecté à la sécurité sociale.

Le présent article minore à nouveau, pour 2022, la fraction de TVA de 10 millions d’euros.

Les autres transferts

L’évaluation préalable du présent article fait mention d’« autres transferts » à hauteur de 1,1 million d’euros, dont le détail n’est pas précisé.

2. Les exonérations de cotisations pour les travailleurs occasionnels

Les exploitants agricoles employant des travailleurs occasionnels bénéficient d’une exonération de cotisations patronales en vertu de l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, communément appelée « TO-DE ». Le dispositif consiste en une exonération totale jusqu’à 1,2 SMIC et dégressive jusqu’à 1,6 SMIC.

Depuis 2019, la compensation de ce dispositif est assurée à la fois par l’affectation d’un montant de TVA à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), qui correspond au coût estimé de la réduction de six points de cotisations maladie si le dispositif TO-DE ne s’appliquait pas, et par des crédits issus du budget de ministère chargé de l’agriculture, pour le solde.

Alors que ce dispositif devait s’éteindre au 1er janvier 2021, l’article 16 de la LFSS pour 2021 ([302]) en prévoit la prolongation jusqu’au 31 décembre 2022, afin notamment de tenir compte des conséquences de la crise économique liée à l’épidémie de Covid-19.

En 2021, 389 millions d’euros ont été affectés à la caisse centrale de la mutualité agricole tandis que 127 millions d’euros ont été inscrits sur le budget du ministère chargé de l’agriculture.

II. Le dispositif proposÉ

● Le I modifie le 9 ° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale pour augmenter le montant de la fraction de TVA affectée à la branche maladie de la sécurité sociale.

Le 1° majore de 0,12 point cette fraction de TVA pour la porter à 28,01 %, ce qui représente un montant supplémentaire de 227,9 millions d’euros en faveur des organismes de sécurité sociale.

Ce montant correspond aux mesures présentées supra et récapitulées infra.

Montant supplémentaire de TVA À affecter À la sÉcurité sociale

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

Le 2° attribue cette fraction supplémentaire de TVA à la branche maladie de la sécurité sociale. La fraction qui lui est affectée est augmentée de 0,12 point pour s’établir à 22,83 points de TVA, soit environ 43,5 milliards d’euros ([303]).

● Le II affecte une fraction de TVA à hauteur de 398 millions d’euros à la caisse centrale de la mutualité agricole au titre de la compensation du dispositif TO-DE.

Ce montant de 398 millions d’euros devrait être complété par des crédits issus du programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales à hauteur de 130 millions d’euros.

Ainsi, les moyens consacrés à la compensation des moindres recettes perçues au titre de l’exonération de cotisations sociales patronales pour l’embauche de travailleurs occasionnels agricoles devraient s’élever à 528 millions d’euros en 2022 contre 516 millions en 2021.

Au total, en 2022, le I et le II ont pour conséquence d’affecter un montant supplémentaire de TVA à la sécurité sociale de 626 millions d’euros. Ces dispositions ont un impact très limité sur le solde de l’État puisque la dégradation est de l’ordre de 100 000 euros.

● Le III fixe la date d’entrée en vigueur du I de l’article au 1er février 2022. Ce décalage d’un mois s’explique par les différences existant entre la comptabilité de l’État et celle de la sécurité sociale. Cette dernière étant établie en droits constatés, elle a pour conséquence un décalage dans l’encaisssement des recettes.

*

Amendement I-CF529 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Il vise à supprimer l’article 17 afin de dénoncer l’institutionnalisation des transferts financiers entre l’État et la sécurité sociale qui bafouent l’autonomie de cette dernière. Il est à noter que d’ores et déjà, une large part de la dette liée au Covid-19 a été transformée en dette sociale, ce qui pose de multiples problèmes sur lesquels je n’ai pas le temps de m’étendre ici.

L’affectation d’une fraction de la TVA à la sécurité sociale est censée compenser la baisse de six points des cotisations versées par les employeurs pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC, mais c’est un cache-misère. En outre, nous considérons que la baisse des cotisations, sur lesquelles repose la solidarité nationale, n’est pas la solution pour améliorer le pouvoir d’achat et créer de l’emploi.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit d’un amendement d’appel que vous déposez chaque année, puisque vous ne souhaitez sans doute pas que la compensation de l’État soit supprimée. Peut-être voudriez-vous qu’elle soit plus importante ou organisée différemment. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF529.

*

Elle adopte l’article 17 non modifié.

Article 18 Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne

Le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne (PSR-UE) est prévu par l’article 6 de la LOLF. Il correspond à la majeure partie de la contribution annuelle de la France au budget de l’Union européenne (UE), le reste étant constitué des ressources propres traditionnelles (RPT) collectées par les États membres pour le compte de l’UE ([304]) qui sont réduites, depuis 2017, aux seuls droits de douane ([305]).

Le présent article évalue à 26,4 milliards d’euros le montant prévisionnel du PSR-UE pour 2022, soit un niveau légèrement inférieur à celui prévu pour 2021 par la première loi de finances rectificative de l’année ([306]). Ce montant était lui-même en baisse de 715 millions d’euros par rapport à la prévision de la LFI pour 2021.

exÉcution et PrÉvision Du prÉlÈvement sur recettes

en faveur de l’Union europÉenne

(en milliards d’euros)

Source : annexe au présent PLF Évaluations des voies et moyens, tome I.

Le PSR-UE est une dépense au sens de la comptabilité nationale bien qu’il soit considéré, du point de vue budgétaire, comme une moindre recette. D’ailleurs, en 2008, les prélèvements sur recettes, dont celui au profit de l’Union européenne, ont été intégrés dans la norme de dépense. De même, le II de l’article 9 de la LPFP pour les années 2018 à 2022 ([307]) a intégré les prélèvements sur recettes dans l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), qui constitue une des normes d’encadrement de la progression des dépenses de l’État. Néanmoins, compte tenu du fait que le PSR-UE est calculé en fonction des besoins du budget européen et d’une clé de répartition entre États membres, il n’est pas comptabilisé au sein de la norme des dépenses pilotables par l’État.

Le PSR-UE représenterait, en 2022, environ 6,9 % des dépenses nettes de l’État. Seules six missions du budget général bénéficieraient de davantage de moyens : Défense, Engagements financiers de l’État, Enseignement scolaire, Recherche et enseignement supérieur, Remboursements et dégrèvements et Solidarité, insertion et égalité des chances.

I. le budget et les ressources de l’union européenne

A. Le budget pour 2022

Le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) pour les années 2021-2027 a été adopté en décembre 2020. Cet outil de programmation budgétaire, juridiquement contraignant pour le budget européen annuel, prévoit un total de 1 074 milliards d’euros de crédits d’engagement et de 1 061 milliards d’euros de crédits de paiement sur la période. Ces moyens seront complétés par les montants empruntés au titre de l’outil Next Generation EU, doté de 750 milliards d’euros.

Dans ce cadre, la Commission européenne a présenté, le 8 juin 2021, sa proposition de budget, qui prévoit 167,8 milliards d’euros en crédits d’engagement et 169,4 milliards en crédits de paiement pour l’année 2022.

Le Conseil de l’Union a trouvé le 14 juillet 2021 un accord sur un projet de budget s’élevant à 167,7 milliards d’euros en crédits d’engagement et à 170 milliards d’euros en crédits de paiement pour l’année 2022. Ces crédits de paiement représentent 1,14 % du revenu national brut de l’Union.

Ce projet de budget a été transmis au Parlement européen le 6 septembre dernier. Celui-ci devrait adopter sa position lors de sa session plénière prévue du 18 au 21 octobre 2021.

B. Les quatre ressources de l’Union européenne

1. Les ressources propres actuelles

Le système actuel de financement de l’Union européenne repose sur quatre types de ressources :

– les ressources propres traditionnelles (RPT), pour lesquelles les administrations nationales agissent comme de simples intermédiaires pour leur perception ([308]) mais perçoivent néanmoins des frais à ce titre ;

– la ressource dite « TVA », calculée par l’application d’un taux d’appel uniforme (0,3 %) à une assiette harmonisée ;

– la ressource sur le revenu national brut (RNB), dite « ressource d’équilibre », versée par les États membres au prorata de leur revenu national brut dans le RNB total de l’Union européenne pour équilibrer le montant global des dépenses inscrites au budget ;

– les recettes diverses.

Le prélèvement sur recettes couvre uniquement les ressources propres « TVA » et « RNB » dues par la France. Au total, la France contribue à hauteur d’environ 16 % aux recettes de l’Union européenne.

2. Vers de nouvelles ressources propres pour l’Union

Aux termes de l’accord obtenu au sein du Conseil européen de juillet 2020, une nouvelle contribution assise sur la part d’emballages plastiques non recyclés a été introduite dans la programmation 2021-2027. Cette ressource est composée de recettes provenant d’une contribution nationale calculée en fonction du poids des déchets d’emballage en plastique non recyclé, avec un taux de 0,80 euro par kilogramme, et corrigée par un mécanisme visant à éviter un effet excessivement régressif sur les contributions nationales ([309]).

Le mandat confié à la Commission européenne à la suite de la réunion du Conseil européen de juillet 2020 et traduit dans l’accord interinstitutionnel du 16 décembre 2020 prévoit également la mise en œuvre progressive de plusieurs nouvelles ressources propres :

– au cours du premier semestre 2021, la Commission doit présenter des propositions relatives à un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et à une redevance numérique, en vue de leur introduction au plus tard le 1er janvier 2023. La Commission a présenté, le 14 juillet 2021, sa proposition pour un nouveau mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. À la date de publication du présent rapport, elle n’a, en revanche, pas présenté de proposition concernant la redevance numérique ;

– la Commission est également invitée à présenter une proposition révisée relative au système d’échange de quotas d’émission portant sur le dioxyde de carbone, le protoxyde d’azote et les perfluocarbones, éventuellement étendu à l’aviation et au transport maritime. La Commission a présenté sa proposition le 14 juillet 2021.

Fin août 2021, le Parlement européen a regretté, concernant le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et la révision du système européen de quotas carbone, que les propositions de la Commission n’aient pas été accompagnées d’une proposition de texte destiné à actualiser la décision ressource propre. Il a également déploré l’absence de proposition concernant la redevance numérique : en effet, la Commission européenne a décidé de présenter ses propositions après la publication en octobre 2021, par l’OCDE, de ses conclusions relatives au projet BEPS ([310]).

Aux termes de l’accord inter-institutionnel, l’Union doit également s’efforcer, au cours du prochain cadre financier pluriannuel, de mettre en place d’autres ressources qui pourraient inclure une taxe sur les transactions financières, qui pourrait être introduite le 1er janvier 2026.

Le Conseil européen de juillet 2020 n’a, en revanche, pas retenu la proposition de la Commission européenne de créer une nouvelle ressource propre à partir d’une assiette consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS), soutenue par le Parlement européen ([311]).

II. l’évaluation du prélèvement sur recettes pour 2022

Le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne est une évaluation ex ante qui intervient avant le vote du budget de l’Union européenne. L’évaluation est réalisée en fonction des prévisions de recettes et de dépenses de ce budget au titre de l’année à venir, complétées par les montants prévus au titre de la réserve d’ajustement au Brexit, après l’accord trouvé à ce sujet entre le Conseil et le Parlement européen le 17 juin 2021. Elle intègre également une hypothèse de solde excédentaire de 2021 reporté sur 2022.

Les différents mécanismes de corrections sont également intégrés à l’estimation.

Source : Commission européenne, document de travail « Financing the EU budget : report on the operation of the own resources system », mai 2018.

Fixé à 26,4 milliards d’euros pour 2022, le PSR-UE serait ventilé de la manière suivante.

Ventilation du prÉlÈvement sur recettes

au profit de l’Union europÉenne pour 2022

(en millions d’euros)

Source : annexe au présent PLF Évaluations des voies et moyens, tome I.

Le PSR-UE diminuerait légèrement, de l’ordre de 100 millions d’euros, par rapport à la prévision révisée pour 2021, issue de la loi de finances rectificative adoptée le 19 juillet 2021.

En revanche, entre 2019 et 2022, le PSR-UE devrait connaître une forte progression, de 5,4 milliards d’euros entre 2019 et 2022. Cette augmentation de 25 % s’explique notamment par le nouveau cadre financier pluriannuel et par les nouvelles modalités de calcul des rabais.

PrÉlÈvement sur recettes au profit de l’Union europÉenne

depuis 2008

(en milliards d’euros)

* À compter de 2010, les RPT ne sont plus intégrées dans le périmètre du prélèvement sur recettes.

** Prévision.

Source : commission des finances.

*

Amendement I-CF680 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’un amendement d’appel à 7,4 milliards d’euros. En 2022, nous devrions toucher 7,4 milliards d’euros de l’Union européenne ; le but de mon amendement est de s’assurer que nous toucherons bien cette somme. Pour cela, je propose de réduire le prélèvement sur recettes à due concurrence. Le ministre pourra nous faire le point sur ce sujet.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’examen du PSR-UE en séance le lundi 18 octobre sera l’occasion de poser de telles questions.

L’amendement I-CF680 est retiré.

*

La commission adopte l’article 18 non modifié.

TITRE II : dispositions relatives à l’équilibre des ressources et des charges

Article 19 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

L’article d’équilibre du présent PLF clôt la première partie. Il ne porte que sur le budget de l’État.

Il tend à garantir qu’il ne sera pas porté atteinte, lors de l’examen des dépenses en seconde partie, aux grandes lignes de l’équilibre préalablement défini. Ainsi, la seconde partie du PLF ne peut être mise en discussion tant que n’a pas été votée et adoptée « la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l’équilibre » ([312]).

Le I du présent article fixe les prévisions de ressources, détaillées à l’état A annexé au PLF, les plafonds de charges, ainsi que l’équilibre général du budget de l’État présenté dans un tableau.

Le II présente le tableau de financement de l’État ainsi que diverses autorisations de recours à l’endettement.

Le III définit le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État, dont le détail est prévu par l’article 24 du présent PLF.

Le IV arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État. Il prévoit que ces éventuels surplus seraient affectés en totalité à la réduction du déficit budgétaire.

SynthÈse du tableau d’Équilibre

(en milliards d’euros)

I. Les ressources de l’État

Le 5° de l’article 34 de la LOLF dispose que la première partie de la loi de finances comporte une évaluation de chacune des recettes budgétaires.

Tel est l’objet de l’état A, annexé au PLF, qui évalue le montant des recettes brutes du budget général, des budgets annexes, des comptes d’affectation spéciale (CAS) et des comptes de concours financiers.

En application du 4° de l’article 34 de la LOLF précitée, l’état A comporte également une évaluation des prélèvements sur recettes.

Ces éléments sont récapitulés dans le tableau d’équilibre général, mentionné par le 7° de l’article 34 de la LOLF, qui fait apparaître séparément les ressources du budget général, celles des budgets annexes et celles des comptes spéciaux.

Le tableau d’équilibre général comporte également, dans la colonne des ressources, une évaluation des remboursements et dégrèvements, afin de faire ressortir le montant net des recettes.

Contrairement aux dépenses, les éléments relatifs aux ressources constituent de simples évaluations et non pas des plafonds à ne pas dépasser. L’autorisation de percevoir les recettes est délivrée par l’article 1er du présent PLF.

Il ressort du tableau d’équilibre que les recettes totales nettes du budget général s’établiraient en 2022 à 310,9 milliards d’euros et seraient constituées de :

– 292,0 milliards d’euros de recettes fiscales nettes (recettes fiscales brutes de 422,6 milliards d’euros sous déduction des remboursements et dégrèvements estimés à 130,6 milliards d’euros) ;

– et 18,9 milliards de recettes non fiscales.

Le montant net des ressources pour le budget général s’établirait à 241,3 milliards d’euros après déduction des prélèvements sur recettes de 69,6 milliards d’euros, dont 43,2 milliards au profit des collectivités territoriales et 26,4 milliards au profit de l’Union européenne.