rapport sur le projet de loi de finances pour 2022 (n°4482). — Pouvoirs publics

SOMMAIRE

Pages

1. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
2. DonnÉes clÉs
3. INTRODUCTION
4. PREMIÈRE PARTIE : LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE
5. 1. Un exercice 2021 marqué comme en 2020 par un redéploiement d’une partie des crédits consacrés aux déplacements présidentiels vers les dépenses d’investissement
6. a. Des dépenses de déplacement modérées
7. b. La poursuite du recours à la visioconférence
8. c. Des crédits principalement redéployés vers les investissements
9. 2. Le budget prévisionnel pour 2022
10. a. Les recettes de la Présidence de la République
11. b. Les dépenses de personnel
12. c. Les dépenses de déplacement
13. d. Les dépenses de fonctionnement courant des services
14. e. Les dépenses d’investissement
15. 3. Les particularités du premier semestre 2022
16. a. L’élection présidentielle
17. b. La présidence française de l’Union européenne
18. DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES
19. I. L’ASSEMBLÉE NATIONALE
20. A. Un exercice 2021 encore marquÉ par la crise sanitaire
21. B. Le budget pour 2022, ANNée électorale
22. 1. Une année budgétairement atypique : la prise en compte du renouvellement de l’Assemblée nationale
23. a. Les conséquences sur les dépenses de fonctionnement
24. b. Les conséquences sur les autres dépenses
25. 2. Les charges de fonctionnement
26. a. Les charges parlementaires
27. b. Les charges de personnel
28. i. Les personnels statutaires
29. ii. Les personnels contractuels
30. c. Les charges sociales et diverses
31. d. Les autres dépenses de fonctionnement
32. 3. Des dépenses d’investissement à caractère exceptionnel
33. 4. La présidence française de l’Union européenne
34. II. Le SÉnat
35. 1. Le Sénat au titre de sa mission institutionnelle
36. 2. Le jardin du Luxembourg
37. 3. Le musée du Luxembourg
38. 4. Les perspectives pluriannuelles
39. III. La ChaÎne parlementaire
40. A. La ChaÎne parlementaire-AssemblÉe nationale (LCP-AN)
41. B. Public SÉnat
42. TROISIÈME PARTIE : LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
43. 1. L’activité du Conseil constitutionnel
44. 2. Le budget du Conseil constitutionnel et les conséquences des élections du premier semestre 2022
45. 3. Les dépenses relatives aux membres
46. 4. Les dépenses de personnel
47. 5. Les dépenses de fonctionnement et d’investissement
48. QUATRIÈME PARTIE : LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE
49. 1. Une institution en sursis depuis le dépôt de deux projets de loi constitutionnelle tendant à sa suppression
50. 2. L’activité de la Cour de justice de la République
51. 3. Un budget pour 2022 en augmentation
52. a. Les crédits pour frais de justice, indispensables à l’activité de la commission d’instruction et de la commission des requêtes
53. i. L’impact de la croissance des plaintes sur les crédits pour frais de justice exécutés en 2021
54. ii. Une croissance attendue en 2022 et une nouvelle conservation du solde d’exécution
55. b. La stabilité des dépenses de personnel
56. c. L’augmentation des dépenses de fonctionnement
57. EXAMEN EN COMMISSION
58. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 100% des réponses relatives à la mission étaient parvenues à la commission des finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

DonnÉes clÉs

Mission Pouvoirs publics :

(en euros) Numéro et intitulé de la dotation Ouverts en LFI pour 2020 Demandés pour 2021 Évolution 501 – Présidence de la République 105 300 000 105 300 000 - 511 – Assemblée nationale 517 890 000 552 490 000 + 6,68 % 521 – Sénat 323 584 600 338 584 600 + 4,64 % 541 – La Chaîne parlementaire 34 289 162 34 289 162 - LCP-AN 16 641 162 16 641 162 - Public Sénat 17 648 000 17 648 000 - 531 – Conseil constitutionnel 12 019 229 15 963 000 + 32,81 % 533 – Cour de justice de la République 871 500 984 000 + 12,91 % Total pour la mission 993 954 491 1 047 610 762 + 5,40 %

Source : annexe au PLF pour 2022.

Évolution des dotations de la prÉsidence de la rÉpublique,

(en millions d’euros)

Source : annexes aux PLF pour 2010 à 2022.

Évolution des dotations de la chaÎne parlementaire

(en millions d’euros)

Source : annexes aux PLF pour 2010 à 2022.

INTRODUCTION

Les crédits de la mission Pouvoirs publics, qui représentent un peu moins 0,2 % du budget général de l’État, sont en progression de 5,4 % en 2022. Ils sont répartis comme suit.

Évolution DES CRÉDITS DE LA MISSION Pouvoirs publics de 2021 à 2022 (AE = CP)

(en millions d’euros)

Source : annexe au PLF pour 2022.

Cette progression des crédits contraste avec les années précédentes, qui s’étaient caractérisées par une stabilité des dotations. Les principaux facteurs haussiers sont à mettre au compte de l’actualité, qu’il s’agisse du calendrier électoral du printemps 2022, se traduisant par des dépenses supplémentaires pour certaines institutions, ou du fort probable surcroît d’activité de la Cour de justice de la République en 2022 en raison des plaintes reçues en 2021 en volume inédit.

Évolution des crÉdits de la mission pouvoirs publics

depuis 2014 (AE = CP)

(en euros)

Source : annexes budgétaires 2013-2021.

Comme en 2021, la Présidence de la République, l’Assemblée nationale et le Sénat prévoient de prélever sur leurs disponibilités pour équilibrer leur budget.

Évolution en 2022 des prÉLÈvements prÉvisionnels sur disponibilitÉs

(en euros)

* Un solde budgétaire positif est toutefois prévu en exécution.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

(en euros)

*

Le rapporteur spécial rappelle que les pouvoirs publics constitutionnels sont explicitement exclus du dispositif de performance prévu par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Leur autonomie quant à l’utilisation de leur dotation, qui est une garantie du principe fondamental de séparation des pouvoirs ([1]), est donc préservée.

Les procédures de contrôle interne et externe de leurs comptes sont fonction des choix de leurs instances de gouvernance. C’est, par exemple, par une décision intervenue en 2007 que la Présidence de la République soumet tous les ans ses comptes à un contrôle de la Cour des comptes, et c’est également par choix que l’Assemblée nationale et le Sénat font certifier leurs comptes par la Cour ou procéder à des audits externes.

Pour autant, les pouvoirs que les rapporteurs spéciaux tiennent de l’article 57 de la LOLF permettent de questionner de façon approfondie les institutions concernées et mettre à la disposition des citoyens des informations inaccessibles autrement. L’examen de la mission Pouvoirs publics lors de la discussion budgétaire permet une analyse de leurs budgets. Il contribue ainsi à la vérification de la bonne utilisation des deniers publics et à l’amélioration de la transparence dans le fonctionnement des institutions.

PREMIÈRE PARTIE : LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

Avec 105,3 millions d’euros, la dotation demandée par la Présidence de la République pour 2022 est inchangée par rapport à 2021.

Le budget prévisionnel pour 2022 est quant à lui en léger recul par rapport à 2021 en autorisations d’engagement (AE), soit une baisse de 2,49 millions d’euros (– 2,25 %). Le niveau des crédits de paiement (CP) est quasiment identique au budget initial pour 2021. Le budget prévisionnel s’établit ainsi à 108,36 millions d’euros en AE et 109,18 millions d’euros en CP.

Les services de la Présidence de la République prévoient un recours au prélèvement sur les disponibilités de 2,4 millions d’euros « pour financer certaines dépenses particulièrement techniques du schéma directeur immobilier et pour certaines dépenses exceptionnelles. » ([2])

1. Un exercice 2021 marqué comme en 2020 par un redéploiement d’une partie des crédits consacrés aux déplacements présidentiels vers les dépenses d’investissement

La première partie de l’exercice 2021 présente pour partie des caractéristiques comparables à l’exercice 2020, à savoir le redéploiement de crédits de déplacement au profit des opérations immobilières, en raison de la modification de l’agenda présidentiel et du recours aux visioconférences.

a. Des dépenses de déplacement modérées

Le tableau ci-après présente la consommation du budget par destination (Action présidentielle d’une part, Administration de la Présidence d’autre part) au 30 juin 2021.

La sous-consommation des crédits action présidentielle, et en particulier des crédits prévus pour les déplacements, est particulièrement nette.

L’enveloppe budgétaire prévue en loi de finances pour les déplacements du Président de la République, soit 15,40 millions d’euros en AE et en CP, présentait une consommation au 30 juin 2021 de 2,87 millions d’euros en AE et 1,51 million d’euros en CP.

PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE :

exécution du budget par destination au 30 juin 2021

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Les deux tableaux ci-après récapitulent les déplacements présidentiels effectués au premier semestre ainsi que les dépenses correspondantes.

TOTAL DES DÉPLACEMENTS PRÉSIDENTIELS

(dÉpenses imputÉes au 1er semestre 2021)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

dÉplacements prÉsidentIels au premier semestre 2021

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Au cours du premier semestre 2021, le Président de la République aura donc effectué 22 déplacements, dont 20 en Falcon et 2 en A330, à comparer avec 23 déplacements au premier semestre 2020, dont 22 en Falcon et 1 en A330 (déplacement en Israël).

b. La poursuite du recours à la visioconférence

Le rapporteur spécial a interrogé les services de la Présidence de la République sur les conséquences sur l’exécution budgétaire du recours à des solutions dites de « visioconférence » en lieu et place de déplacements présidentiels.

L’exemple le plus significatif est la participation du chef de l’État à une séquence de l’Assemblée générale annuelle des Nations unies, en septembre 2021, en visioconférence. Les services de la Présidence de la République évaluent l’économie réalisée à 900 000 euros eu égard aux coûts habituellement provisionnés (visite préparatoire, déplacement des personnels techniques et de sécurité, poids des nuitées d’hôtel de la délégation dans le budget du déplacement eu égard aux prix pratiqués par l’hôtellerie new-yorkaise, etc.).

Le tableau ci-après récapitule quelques réunions internationales significatives tenues en visioconférence.

exemples de réunions internationales

tenues en visioconférence en 2021

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Au total, la Présidence de la République a organisé entre le 1er janvier et le 30 septembre 2021 plus de 770 réunions en visioconférence, sources d’économies bienvenues.

c. Des crédits principalement redéployés vers les investissements

Dès le printemps 2021, la réévaluation à la baisse du nombre de déplacements du Président de la République, compte tenu de la situation sanitaire, a permis de réallouer des crédits non consommés d’un montant de 5,5 millions d’euros, qui ont été alloués principalement :

– à l’enveloppe prévue pour les investissements à hauteur de 3,4 millions d’euros ;

– au financement d’une dépense exceptionnelle de purge des réseaux (réseaux courant fort et courant faible pour l’ensemble des sites de la Présidence), travaux entamés en 2021 dans le cadre de la prévention des risques d’incendie.

Comme en 2020, les économies réalisées devraient également réduire en exécution le recours au prélèvement sur les réserves, voire même l’annuler, ce qui est actuellement l’hypothèse envisagée.

2. Le budget prévisionnel pour 2022

Comme prévu par le schéma triennal 2020-2022, le budget de la Présidence de la République est en légère diminution.

Les dépenses de personnel et de fonctionnement seraient en légère augmentation. L’enveloppe des déplacements présidentiels et celle des investissements seraient quant à elles en recul.

Le tableau ci-après met en regard le budget prévisionnel pris en compte dans la loi de finances pour 2021 et celui demandé pour 2022.

Budgets 2021 et 2022 de la prÉsidence de la RÉpublique

Source : annexe au PLF pour 2022.

a. Les recettes de la Présidence de la République

Les services de la Présidence de la République ont indiqué au rapporteur spécial que « les recettes propres sont issues de produits divers évalués à 1,480 million d’euros pour 2022. Il s’agit principalement des recettes liées à la restauration (0,590 million d’euros), du produit des redevances locatives (0,198 million d’euros), de la redevance de la marque « Présidence de la République » (0,210 million d’euros) qui progresse de façon significative et des autres recettes liées aux remboursements des participants aux voyages officiels et des frais avancés pour le compte du coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT), aux contributions des familles au service rendu par la crèche et aux cessions d’actifs par le service des domaines (0,482 million d’euros). » ([3])

Les recettes de la Présidence de la République se décomposent de la manière suivante :

Recettes de la prÉsidence de la RÉpublique en 2021 et 2022

(en euros)

Source : annexe au PLF pour 2022 et réponse au questionnaire budgétaire.

Le tableau qui précède fait également état des sommes prélevées sur les fonds propres.

Ce prélèvement, évalué à 2,4 millions d’euros en 2022, serait en légère diminution par rapport au budget prévisionnel pour 2021. Le rapporteur spécial constate que si un recours au prélèvement sur les disponibilités avait été inscrit aux budgets prévisionnels pour 2019 et 2020, le solde budgétaire s’est avéré excédentaire, à respectivement 100 000 euros et 200 000 euros. Un excédent, de l’ordre de 300 000 euros, est également envisagé en 2021 en exécution ([4]).

b. Les dépenses de personnel

Sur le budget prévisionnel, les dépenses de personnel représentent 65,7 % des AE et 65,2 % des CP, soit le premier poste de dépenses.

Les services de la Présidence de la République lient cette progression des dépenses avec la prévisible augmentation des allocations d’aide au retour à l’emploi de fin de mandat, la prise en charge partielle à partir du 1er janvier 2022 de la complémentaire santé des agents publics et de l’indemnité de télétravail.

La ventilation des personnels au 1er juillet 2021 est présentée dans le tableau ci-après.

prÉsidence de la République :

RÉPARTITION DU PERSONNEL PAR SERVICE au 1er juillet 2021

(en ETP)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Les effectifs sont en légère augmentation par rapport aux informations communiquées l’année dernière au rapporteur spécial : 803 équivalents temps plein (ETP) en juillet 2021 contre 792 ETP en juillet 2021. L’annexe au projet de loi de finances indique pour 2022 un plafond d’emplois fixé à 825 ETP par la Présidence de la République, sans changement par rapport à l’année dernière.

78 % des agents de la Présidence de la République sont des fonctionnaires, civils ou militaires, mis à disposition par leurs administrations contre remboursement ; les autres agents sont des contractuels recrutés directement, le plus souvent au titre de contrats à durée déterminée.

c. Les dépenses de déplacement

Les déplacements présidentiels font l’objet, pour 2022, d’une prévision de 15 millions d’euros de crédits en AE et en CP, en recul de 2,6 % par rapport à 2021.

Cette évaluation prend en compte le caractère atypique de l’année 2022, année électorale, ainsi que les coûts inhérents à la présidence française de l’Union européenne au premier semestre. « Même si plusieurs déplacements lointains importants sont planifiés en 2022, comme le G20 en Indonésie, certains sommets seront a contrario moins coûteux en termes de transport aérien à l’instar du G7 en Allemagne (comparable au G7 tenu au Royaume-Uni en 2021) », anticipent les services de la Présidence de la République. ([5])

Le rapporteur spécial salue l’élargissement souhaité de l’utilisation de la visioconférence pour l’organisation de rendez-vous internationaux, dans le prolongement des nouveaux usages nés de la crise sanitaire. « L’utilisation importante de la visioconférence lors de la crise sanitaire devrait contribuer à renforcer l’organisation à distance de certains rendez-vous internationaux notamment, donc à faire l’économie des déplacements associés, à la faveur d’une banalisation progressive de ces nouvelles pratiques en 2022. » ([6])

d. Les dépenses de fonctionnement courant des services

Les dépenses de fonctionnement, qui regroupent les dépenses rattachées à l’action présidentielle, telles que les réceptions, et les dépenses liées à l’administration de la présidence de la République, seraient en hausse de 3,7 % en AE et 4,3 % en CP.

Cette hausse est attribuée à un paramètre conjoncturel et un paramètre structurel : une dépense exceptionnelle de 600 000 euros occasionnée par la suite de l’opération de purge des réseaux entamée en 2021, signalée plus haut, et la hausse tendancielle des dépenses informatiques annexes (achats de licence, opérations de maintenance préventive…).

e. Les dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement prévues sont en net recul en AE, à 6,237 millions d’euros, soit - 30,4%, et en légère progression en CP, à 7,045 millions d’euros, soit - 4,9%.

Le rapporteur spécial rappelle que les dépenses d’investissement avaient atteint en 2020 des niveaux élevés, justifiés par les services de la Présidence de la République comme le rattrapage impératif de travaux de rénovation. Les données connues pour 2021 s’inscrivent également dans cette tendance. Il se réjouit, pour 2022, d’un retour à de niveaux de dépenses plus habituels.

Les investissements prévus en 2022 s’articulent autour de trois thématiques :

● Les télécommunications, l’informatique, le numérique et les moyens audiovisuels de communication (2,610 millions d’euros en AE, 2,610 millions d’euros en CP)

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

● La gestion immobilière (1,400 million d’euros en AE, 2,153 millions d’euros en CP)

(en euros)

* Pour mémoire, 3 millions d’euros ont été prévus au budget initial en 2021 et 0,4 million d’euros en 2022 pour la relocalisation de l’EMP à l’Hôtel de Marigny. En 2022, le solde à payer (CP) sera de 1,8 million d’euros.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

● La sécurité (1,050 million d’euros en AE, 1,105 million d’euros en CP)

Ces crédits ont pour objet d’adapter ou renforcer les moyens de protection mis à la disposition du personnel de la direction de la sécurité de la Présidence de la République (DSPR) et d’améliorer la sûreté des différentes infrastructures de la présidence. Il s’agit également de consolider certaines infrastructures considérées comme indispensables à la sûreté des résidences présidentielles.

3. Les particularités du premier semestre 2022

a. L’élection présidentielle

Interrogés par le rapporteur spécial sur les dispositions budgétaires et comptables prises en vue de l’imputation des dépenses de la présidence actuelle et celles de la présidence dont le mandat débutera en 2022, les services de la Présidence de la République indiquent que « l’outil budgétaire et comptable, mis en place au 1er janvier 2017, permettra de présenter un compte de résultat et un suivi de l’exécution budgétaire au terme de la mandature en cours. En matière de gestion financière, les modalités qui seront mises en œuvre seront les mêmes que celles mises en place en 2017. Le budget de la présidence sera exécuté par les directions au prorata temporis jusqu’à la fin du mandat présidentiel actuel. »

b. La présidence française de l’Union européenne

Au premier semestre 2022, la France présidera le Conseil de l’Union européenne. Certains événements concerneront la Présidence de la République. Pour autant, ces sommes ne sont pas inscrites à son budget mais prévues au programme 129 Présidence française de l’Union européenne.

L’unité opérationnelle Présidence de la République inscrite au budget opérationnel de programme (BOP) Secrétaire général de la présidence française de l’Union européenne est doté d’un budget prévisionnel de 30,1 millions d’euros sur les exercices 2021 et 2022.

Source : réponse au questionnaire budgétaire. Il convient d’ajouter aux événements présentés des conférences régionales et divers déplacements du chef de l’État dans le cadre de la PFUE.

D’après les informations communiquées au rapporteur spécial, « par convention de délégation de gestion, le Premier ministre, représenté par le secrétaire général de la présidence française de l’Union européenne, confie au ministre de l’Europe et des affaires étrangères, représentées par le sous-directeur de la logistique, de l’interprétation et de la traduction (direction du protocole d’État et des événements diplomatiques) au ministère de l’Europe et des affaires étrangères, responsables de l’unité opérationnelle Présidence de la République (0359-CSGP-CPRE), la réalisation des événements, réunions et manifestations retenus comme relevant de la PFUE. » ([7])

*

DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Le montant des dotations prévues pour 2022 dans le présent projet de loi de finances pour les assemblées parlementaires est en augmentation par rapport à 2021 : la dotation de l’Assemblée nationale progresserait de 6,68 % et celle du Sénat de 4,64 %. La dotation de La Chaîne parlementaire serait en revanche inchangée.

Le rapporteur spécial note que l’augmentation de la dotation demandée par l’Assemblée nationale, inchangée depuis 2012, présente un caractère exceptionnel, s’expliquant par les charges incompressibles découlant des élections législatives de 2022.

I. L’ASSEMBLÉE NATIONALE

Le budget de l’Assemblée nationale pour 2022, tel qu’adopté par le Bureau le 30 juin 2021, prévoit un montant total de dépenses, toutes sections confondues, de 608,7 millions d’euros, soit une hausse de 8,2 % par rapport aux crédits ouverts en 2021, qui étaient de 562,62 millions d’euros. L’examen du projet de loi de finances est également l’occasion de revenir sur l’exécution des crédits au cours du premier semestre 2021.

A. Un exercice 2021 encore marquÉ par la crise sanitaire

Au 30 juin 2021, le taux de consommation des crédits de l’Assemblée nationale était de 46,35 % du budget, soit 260,79 millions d’euros, en hausse de 9,23 millions par rapport à l’année dernière à la même période (251,7 millions d’euros), pour un budget annuel de 562,62 millions d’euros.

La progression la plus sensible de la dépense, par rapport à l’exécution 2020, est celle que connaissent les crédits d’investissement. Si au 30 juin 2020, la section d’investissement présentait un taux de consommation de 9,21 %, conséquence de l’arrêt des chantiers au printemps, ce taux était de 17,88 % au 30 juin 2021. Les dépenses d’investissement sont toutefois en recul par rapport au niveau atteint à la même période en 2019.

Les dépenses de fonctionnement s’élevaient au 30 juin 2021 à 255,45 millions d’euros, soit un taux de consommation de 47,95%. L’augmentation de ces dépenses était de 2,78 % par rapport au 30 juin 2020.

Les consommations de crédits au 30 juin 2021 s’établissent comme suit.

dÉpenses effectives de l’AssemblÉe nationale au 30 juin 2021

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

B. Le budget pour 2022, ANNée électorale

Le budget pour 2022 adopté par le Bureau de l’Assemblée nationale le 30 juin 2021 prévoit un montant total de dépenses de 608,7 millions d’euros, ce qui correspond à une progression de 8,19 % par rapport à 2021.

Le tableau ci-dessous fait la synthèse de l’évolution des charges et des ressources.

Évolution du budget de l’assemblÉe nationale de 2020 À 2022

(en euros)

Source : Assemblée nationale.

Le rapporteur spécial relève que la hausse du budget de l’Assemblée nationale pour 2022 résulte de quatre facteurs à caractère exceptionnel :

– L’année 2022 sera tout d’abord l’année du renouvellement de l’Assemblée nationale, d’où des dépenses supplémentaires évaluées à 39,6 millions d’euros (34,6 millions d’euros de dépenses de fonctionnement et 5 millions de dépenses d’investissement) ;

– La période d’interlégislature, à savoir la suspension des travaux parlementaires dans les semaines précédant les élections législatives de juin 2022, est traditionnellement une période propice à la réalisation de travaux du patrimoine. S’y ajouteront en 2022 des travaux qui ont été reportés en raison de la crise sanitaire ;

– Sont programmés en 2022 des travaux de renforcement de la sécurité, tel que présenté infra ;

– La présidence française du Conseil de l’Union européenne, au premier semestre, se traduira par un certain nombre d’événements organisés par l’Assemblée nationale.

L’évolution des dépenses depuis 2012 est présentée sur le graphique suivant.

Évolution des dÉpenses de l’AssemblÉe nationale depuis 2012

(en millions d’euros)

Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

La dotation de l’État inscrite au budget, d’un montant de 517,89 millions d’euros, était inchangée depuis 2012. En raison des particularités des charges détaillées ci-dessus, l’institution a demandé une subvention complémentaire de 34,6 millions d’euros équivalente à l’estimation des seules dépenses de fonctionnement relatives à la nouvelle législature.

Le prélèvement sur les réserves devrait atteindre 51,29 millions d’euros si l’ensemble des dépenses programmées sont réalisées, contre 42,90 millions d’euros prévus au budget de l’année 2021. La valeur liquidative des réserves de l’Assemblée nationale, au 30 juin 2021, était de 294,8 millions d’euros.

1. Une année budgétairement atypique : la prise en compte du renouvellement de l’Assemblée nationale

Comme à l’occasion de chaque renouvellement de l’Assemblée nationale, son budget porte des coûts spécifiques, qu’il s’agisse des indemnités de licenciement versées aux collaborateurs de députés non réélus, des nouvelles charges de pension et des allocations de retour à l’emploi des anciens députés, de l’achat de matériel informatique ou de matériel.

Le rapporteur spécial a interrogé les services de l’Assemblée nationale quant aux hypothèses retenues pour construire le budget 2022 eu égard à cette actualité : « un taux de renouvellement de l’Assemblée (c’est-à-dire la proportion de députés non réélus à l’issue du scrutin) avait été fixé, de manière conventionnelle, à 50 % – à l’instar de la pratique suivie lors des renouvellements précédents. Au regard de ce taux conventionnel, le surcoût avait été estimé, en prévision, à 37,8 millions d’euros (dont 35,3 millions d’euros de dépenses de fonctionnement). » ([8])

Taux de renouvellement de l’AssemblÉe nationale

Source : Assemblée nationale.

Pour tirer les enseignements du taux de renouvellement beaucoup plus élevé que l’hypothèse de 50 % constaté lors des dernières élections législatives générales, des informations détaillées ont également été portées à sa connaissance. Elles figurent dans l’encadré ci-après.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

a. Les conséquences sur les dépenses de fonctionnement

Le surcoût sur les dépenses de fonctionnement est évalué à environ 34,6 millions d’euros, évaluation détaillée dans le tableau ci-après.

ESTIMATION DES SURCOÛTS EN FONCTIONNEMENT

LIÉS AU RENOUVELLEMENT DE L’ASSEMBLÉE nationale EN 2022

(hypothèse d’un renouvellement des députés de 50 %)

(en euros)

Ces dépenses supplémentaires de fonctionnement, détaillées au 2. de la présente partie, doivent être financées par une dotation complémentaire exceptionnelle de l’État du même montant.

Cette subvention, qui sera affectée aux seules dépenses de la prochaine législature, serait versée au 1er juillet 2022, à la différence de la dotation principale. Elle sera ajustable à la baisse si le taux effectif de renouvellement des députés était significativement inférieur à l’hypothèse de 50 % retenue.

b. Les conséquences sur les autres dépenses

Les autres dépenses sont évaluées :

– pour les dépenses d’investissement, à environ 5 millions d’euros (4.4 millions d’euros en vue de l’acquisition de matériels et logiciels informatiques pour les députés élus en juin 2022, 0,3 million d’euros au titre de la rénovation des bureaux des députés et 0,3 million d’euros pour l’achat de mobilier pour ces bureaux), financées par prélèvement sur les réserves financières de l’Assemblée nationale, comme l’ensemble des dépenses d’investissement ;

– pour les dépenses supplémentaires supportées par la caisse des pensions des anciens députés du fait de renouvellement de l’Assemblée nationale, à 1,4 million d’euros (surcoût causé par les entrées en pension de députés non réélus à l’issue des élections de 2022 ([10])). « Ces dépenses supplémentaires de 1,4 million d’euros seront prises en charge par la subvention d’équilibre versée à la Caisse par l’Assemblée et sont donc incluses dans le montant de 34,6 millions d’euros de surcoûts en fonctionnement liés au renouvellement. » ([11])

Ces dépenses seront présentées plus en détail au 3. ci-après. La décision de ne pas faire financer les dépenses d’investissement par une dotation complémentaire et donc de recourir au prélèvement sur les recettes financières de l’Assemblée nationale répond à un choix courageux de sobriété budgétaire.

2. Les charges de fonctionnement

Les charges de fonctionnement constituent naturellement le premier poste de dépense de l’Assemblée nationale. Elles seraient en progression de 6,53 % par rapport à 2021, principalement du fait des dépenses supplémentaires occasionnées par le changement de législature présentées supra, tel que le crédit supplémentaire de fin de mandat, qui bénéficie aux collaborateurs des députés et des groupes.

STRUCTURE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT EN 2022

(en millions d’euros

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

a. Les charges parlementaires

Les charges parlementaires sont évaluées à 343,06 millions d’euros en 2022, soit une augmentation de 9,31 % par rapport à la loi de finances pour 2021.

– Les dépenses d’indemnité parlementaire, en légère diminution (0,03%), devraient atteindre 51 millions d’euros ;

– Les charges de secrétariat parlementaire (56,3 % du total), soit les contributions au frais de secrétariat des groupes politiques et des députés ainsi que le crédit supplémentaire de fin de mandat et les crédits au titre de l’avance de frais de mandat (AFM) devraient progresser de + 15,35 %. Cela résulte principalement d’une majoration du crédit supplémentaire de fin de mandat de 19,6 millions d’euros (+ 3 020 %) en vue d’assurer la prise en charge des licenciements des collaborateurs en fin de mandat des députés, soit une enveloppe de 20,28 millions d’euros. « Ce montant financera les salaires versés pendant la procédure de licenciement, l’indemnité compensatrice de congés payés, l’indemnité de licenciement, l’indemnité destinée à compenser la précarité afférente à la rupture contractuelle pour fin de mandat, l’indemnité de préavis et le 13e mois afférent au préavis. S’y ajoutent les charges sociales afférentes prises en charge par l’Assemblée à hauteur de 5 millions d’euros. »

– Les dépenses de charges sociales devraient progresser, en raison notamment des conséquences du changement de législature sur la caisse de pension des députés, et d’une augmentation prévisionnelle de la contribution d’équilibre de l’Assemblée nationale. Celle-ci pourrait s’établir à 65,99 millions d’euros, contre 64,37 millions d’euros en 2021.

– Les frais de voyages et de déplacement des députés sont provisionnés à hauteur de 6,71 millions d’euros contre 7,22 millions d’euros en 201, ce qui tient compte de l’interlégislature.

– Une baisse sensible des charges de représentation de l’Assemblée nationale est attendue soit 5,06 millions d’euros en 2022 contre 6,04 millions d’euros en 2021. Les dépenses liées aux activités internationales des organes de l’Assemblée nationale sont évaluées à 2,5 millions d’euros, soit une diminution de 35,22%. Les crédits des commissions et des délégations parlementaires ont subi une raréfaction de 35 % par rapport aux crédits de 2021, seules les dotations attribuées aux présidents de ces organes restent inchangées. S’y ajoute toutefois, pour l’organisation des réunions relevant de la présidence française de l’Union organisées par les commissions, la somme de 972 500 euros.

– Les « autres charges liées au mandat » devraient progresser de 17,85 %, passant de 11,81 millions d’euros sur le budget 2021 à 13,92 millions d’euros en 2021, en raison du renouvellement de l’Assemblée nationale. Ces charges sont présentées ci-après.

(en euros)

Les questeurs de l’Assemblée nationale ont décidé d’étudier la mise en œuvre de mesures de reconversion professionnelle d’anciens députés ([12]), qui seraient mobilisables dès l’inscription au Fonds d’assurance mutuelle différentielle d’aide au retour à l’emploi des députés (FAMDRE), nouvelle dépense répartie sur les exercices 2022 et 2023, ce qui explique la progression des crédits de « formation et accompagnement des députés ».

b. Les charges de personnel

Les charges de personnel sont prévues en progression de 2,37 % par rapport à 2022, soit 177 millions d’euros contre 172,9 millions d’euros.

i. Les personnels statutaires

Les charges de rémunération des fonctionnaires de l’Assemblée nationale, après une baisse en 2021 par rapport à 2020, seraient en légère augmentation, soit 93,98 millions d’euros (+ 1,4 %), « en raison d’un glissement vieillissement-technicité particulièrement dynamique » ([13]) : malgré les prévisions de départs en retraite non-remplacés ou remplacés par des emplois contractuels ou des jeunes fonctionnaires, le nombre de points « fonction publique » à rémunérer est en progression de 2,54% par rapport à l’estimation retenue pour 2021.

Le nombre de fonctionnaires devrait passer de 921 au 31 décembre 2021 à 880 au 31 décembre 2022. L’évolution du nombre de fonctionnaires présents dans les services depuis 2013 est retracée dans le tableau ci-dessous.

Évolution des effectifs de fonctionnaires rÉMUNÉRÉs

à l’AssemblÉe nationale (dans les cadres)

Chiffres constatés au 1er janvier de chaque année. * Projections

Source : bilans sociaux de l’Assemblée nationale, annexe au PLF pour 2022.

Il est à noter que l’effectif des fonctionnaires de l’Assemblée nationale est désormais inférieur à l’effectif des fonctionnaires du Sénat, prévu à 977 emplois fin 2021.

ii. Les personnels contractuels

Le coût des personnels contractuels hors présidence de l’Assemblée nationale est en hausse de 6,5 % atteignant 16,72 millions d’euros, du fait du remplacement par des agents contractuels de certains fonctionnaires partant à la retraite et de la création de postes sur des besoins spécialisés (systèmes d’information, pilotage de travaux immobiliers…). Leur effectif passerait de 280 au 31 décembre 2021 à 312 au 31 décembre 2022, soit un effectif supplémentaire de 39 personnes.

c. Les charges sociales et diverses

Elles devraient atteindre 61,63 millions d’euros, soit une progression de 2 % par rapport au montant prévu pour 2021. La contribution d’équilibre à la caisse de retraite du personnel atteint 50,9 millions d’euros. La prise en compte d’une indexation des retraites sur l’inflation de 0,8 % à compter du 1er janvier 2022 et une augmentation prévisionnelle des bénéficiaires de la caisse conduisent à une évolution à la hausse de ses dépenses en 2022, soit 55,96 millions d’euros contre 55,30 millions d’euros de dépenses attendues en 2021.

La contribution de l’Assemblée nationale au fonds de sécurité sociale du personnel progresse de 5,8 %. Assise sur le traitement de base des personnels statutaires en activité, elle est la conséquence de la progression des charges des personnels statutaires.

d. Les autres dépenses de fonctionnement

Les autres dépenses de fonctionnement devraient atteindre 47,48 millions d’euros en 2022 contre 46,02 millions d’euros en 2021, soit une progression de 3,2 %. Ces dépenses comprennent notamment le remboursement des frais de mise à disposition de personnels, qui passent de 1,58 million d’euros à 3,07 millions d’euros en raison de la mise à disposition de trente gardes républicains supplémentaires. Ils seront chargés d’assurer la sécurité des halls d’accueil de l’Assemblée nationale à la place des gardiens surveillants et des agents à compter de la fin de l’année 2021. D’après les informations obtenues par le rapporteur spécial, cette dépense nouvelle, pour un renforcement de la sécurité de l’Assemblée nationale, devrait à terme se traduire par des économies du fait du redéploiement des effectifs qui y étaient précédemment mobilisés.

3. Des dépenses d’investissement à caractère exceptionnel

Les dépenses d’investissement, au cours de l’exercice 2022, sont estimées à 41,18 millions d’euros, soit une progression de 37,92 % par rapport au budget 2021.

Deux facteurs principaux d’augmentation ont été portés à la connaissance du rapporteur spécial : « la programmation de certaines grandes opérations immobilières difficilement réalisables en dehors de la période de l’interlégislature ou reportées à la suite de la pandémie et, d’autre part, d’importants projets d’investissement informatique, dont certains liés au renouvellement de l’Assemblée nationale en 2022. »

SECTION D’INVESTISSEMENT du budget de l’AssemblÉe nationale

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Le budget d’investissement de la direction des affaires immobilières et du patrimoine devrait progresser de 29,31 % et atteindre 28,16 millions d’euros.

Il s’agit notamment de grandes opérations de rénovation ou de réparation inscrits en programmation pluriannuelle des travaux pour 2021 et repoussés en 2022 en raison de la crise sanitaire, tels que :

– les travaux de réparation de l’Hôtel de Lassay, résidence de la Présidence de l’Assemblée nationale (chauffage, climatisation, plomberie), prévus initialement en 2020 puis reportés en 2021 puis 2022 ;

– la poursuite des travaux de rénovation de l’ensemble immobilier « de Broglie » à hauteur de 8,7 millions d’euros dont 1,7 million d’euros initialement provisionnés sur 2022.

La période de l’interlégislature est également l’occasion de réaliser des travaux ne pouvant être effectués que pendant une période non siégée. « Traditionnellement, les années d’interlégislature sont marquées par des budgets d’investissement compris entre 1,5 et 2 fois ceux réalisés l’année précédente ou suivante (par exemple, le budget d’investissement immobilier s’est élevé à 26,1 millions d’euros en 2017, contre 13,2 millions d’euros en 2016 et 13,8 millions d’euros en 2018). » ([14])

Sont concernés en 2022 les travaux suivants, prévus par la programmation pluriannuelle des travaux immobiliers :

AssemblÉe nationale : travaux immobiliers programmés en 2022

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Les dépenses d’investissement de la direction des systèmes d’information seraient en hausse de 63,36 %, soit 12,44 millions d’euros en 2021 contre 7,6 millions d’euros au budget 2021, comprenant :

– des acquisitions de matériels informatiques, logiciels et licences pour l’équipement des nouveaux députés ;

– des opérations sans lien direct avec le renouvellement et portant notamment sur des projets de sécurité informatique.

De manière plus générale, le rapporteur spécial considère les questions de sécurisation comme présentant une importance majeure pour l’Assemblée nationale. Il estime que ces équipements prioritaires méritent des investissements significatifs pour renforcer, outre la sécurité informatique, la sécurité des personnes, la sécurité incendie ou la sécurité des bâtiments.

4. La présidence française de l’Union européenne

Pour la présidence française de l’Union européenne (UE), les dépenses occasionnées par les événements portés par le volet parlementaire ont été évaluées à 992 500 euros. Il s’agit pour l’Assemblée nationale, en concertation avec le Sénat, d’accueillir la conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac) et plusieurs conférences thématiques.

Deux conférences sont prévues par les textes européens et, présentant un caractère « obligatoire », sont reconduites chaque semestre :

– la conférence sur la politique étrangère, de sécurité et de défense commune organisée par le Sénat, à laquelle la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale contribuerait pour 47 500 euros ;

– la conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), au coût évalué à 385 000 euros, qui nécessiterait une interprétation dans les 24 langues de l’UE. Mutualisées avec la conférence préparatoire des présidents des commissions des affaires européennes organisée par le Sénat (100 000 euros) et avec les visioconférences mensuelles d’actualité (115 000 euros), les dépenses globales afférentes à la COSAC seraient partagées entre les deux chambres, avec 300 000 euros inscrits parmi les crédits de la commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale et 300 000 euros à la charge du Sénat.

L’Assemblée nationale accueillera par ailleurs deux conférences des présidents de commission, dites « conférences thématiques ».

*

En conclusion, observant la progression de 19,56 % du prélèvement sur les réserves de l’Assemblée nationale en 2022, en partie pour le financement des dépenses d’investissement relevant de la nouvelle législature, le rapporteur spécial appelle à considérer avec attention l’évolution de ces réserves au cours des prochains exercices. Il partage en cela les conclusions de la commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat, reportées ci-après, de maintenir un niveau élevé de réserves, pour des raisons prudentielles.

II. Le SÉnat

Par respect des prérogatives budgétaires des assemblées parlementaires, il est de tradition, s’agissant de la mission Pouvoirs publics, que le rapporteur spécial ne procède pas à l’examen détaillé des crédits de l’assemblée dont il n’est pas membre. Le rapporteur renvoie donc, pour plus de précisions, à la présentation figurant en annexe du projet de loi de finances pour 2022 et au rapport de son homologue du Sénat.

Depuis l’adoption par le bureau du Sénat, le 17 mars 2016, d’une révision de son règlement budgétaire et comptable, les projets de budget s’inscrivent dans un cadre pluriannuel triennal.

Le projet de budget du Sénat pour 2022 est en hausse de 3,45 % par rapport au budget 2021, en raison principalement d’une progression des crédits d’investissement de 57,21 %.

La dotation demandée pour 2022 augmente elle aussi de 3,45 %, atteignant 338,58 millions d’euros. Le montant précédent (323,58 millions d’euros) n’avait pas été révisé depuis 2012.

Le tableau ci-après retrace l’évolution des charges et des ressources.

ÉVOLUTION DU BUDGET du SÉnat (ensemble des trois actions)

(en euros)

Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Le graphique suivant permet de suivre l’évolution de la dépense depuis 2012.

Évolution des dÉpenses du SÉnat

depuis 2012 et en prÉvision 2021 et 2022

Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Depuis l’exercice 2011, la dotation affectée au Sénat ainsi que le budget de celui-ci sont répartis en trois actions : l’action 01 Sénat au titre de sa mission institutionnelle, l’action 02 Jardin du Luxembourg et l’action 03 Musée du Luxembourg.

1. Le Sénat au titre de sa mission institutionnelle

Le budget de l’action Sénat au titre de sa mission institutionnelle est en progression de 3,68 % sur le budget 2022, tel qu’il est détaillé dans le tableau ci- après :

Budget du SÉnat au titre de sa mission institutionnelle

(en euros)

Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Le prélèvement sur les disponibilités diminuerait de 14,76 % pour atteindre 17,13 millions d’euros.

2. Le jardin du Luxembourg

Le budget du jardin du Luxembourg, qui fait partie du domaine immobilier géré par le Sénat ouvert au public, est en baisse de 2,33 %, reflet de la baisse des dépenses d’investissement avec la fin des opérations de restauration de la Fontaine Médicis et d’abattage et de replantation des arbres. Il est fixé à 12,65 millions d’euros en 2022.

3. Le musée du Luxembourg

La gestion du musée du Luxembourg a été confiée en 2010 à la Réunion des musées nationaux (RMN) dans le cadre d’une délégation de service public, renouvelée en 2019. Cette nouvelle délégation prévoit une redevance d’exploitation dont la partie fixe est de 150 000 euros, une partie variable additionnelle assise sur le chiffre d’affaires pouvant être levée sous certaines conditions.

La prévision de dépenses de fonctionnement et d’investissement engagées par le Sénat pour 2022 est inchangée, se maintenant respectivement à 98 200 euros et à 70 000 euros. Ils ont principalement vocation à financer des opérations de rénovation, y compris pour les crédits de fonctionnement (financement d’études préalables à la rénovation initialement prévues en 2021).

4. Les perspectives pluriannuelles

Les informations de l’annexe Pouvoirs publics présentent une trajectoire des dépenses d’investissement à la hausse pour les prochains exercices, décrites comme « indispensables pour assurer l’entretien d’un patrimoine exceptionnel », d’importants travaux étant prévus à partir de 2024.

Budget du Sénat, jardin et musée - trajectoire 2022-2024

Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

La commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat a formulé les conclusions suivantes au sujet du budget du Sénat et de son évolution pour les prochaines années :

III. La ChaÎne parlementaire

La Chaîne parlementaire a été créée par la loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999 qui dispose que La Chaîne parlementaire remplit une mission de service public, d’information et de formation des citoyens à la vie publique, par des programmes parlementaires, éducatifs et civiques. Elle diffuse les émissions conçues et réalisées par deux sociétés de programmes, l’une pour l’Assemblée nationale (LCP–AN), l’autre pour le Sénat (Public Sénat), qui partagent le 13e canal de la TNT (télévision numérique terrestre). Ces sociétés de programmes, ainsi que les émissions qu’elles diffusent, ne relèvent pas du champ de compétence du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA).

Sur le plan financier, chaque société de programmes conclut annuellement avec l’assemblée dont elle relève une convention précisant les modalités d’exécution de sa mission, ainsi que le montant de la participation financière dont elle est dotée par cette assemblée. Cette dotation est inscrite au sein de la mission Pouvoirs publics.

Le tableau ci-après retrace l’évolution des dotations attribuées à chacune des sociétés de programmes entre 2012 et 2022.

rÉpartition de la dotation de la chaÎne parlementaire

(en euros)

Source : annexes aux projets de loi de finances.

A. La ChaÎne parlementaire-AssemblÉe nationale (LCP-AN)

La dotation de LCP-AN est reconduite à l’identique chaque année depuis 2013, à 16,64 millions d’euros. Le rapporteur spécial signale toutefois la participation de l’Assemblée nationale à certaines dépenses, qu’il s’agisse des travaux actuellement en cours de mise en place d’un second plateau (coût total estimé à 534 113 euros) ou le prochain travail de rénovation des salles de montage.

Les dépenses à financer en 2022 sont prévues en augmentation de 2,92 %, soit 17,5 millions d’euros. Un résultat négatif est donc attendu en fin d’année 2022, tout comme en 2021, les reports des résultats positifs antérieurs devant pour la deuxième fois combler ce déficit. Les dépenses du poste « Production » sont prévues en hausse, pour atteindre 2,4 millions d’euros en 2022 contre 2,3 millions d’euros prévus en 2021. « Cette hausse illustre la politique initiée de développement de la production interne », indique la chaîne ([15]).

L’année 2022 sera une année atypique du point de vue des contenus diffusés par LCP en raison des élections présidentielles et législatives et de l’interruption attendue des travaux de l’Assemblée nationale à la fin du mois de mars 2022.

La chaîne signale que ces échéances contribuent à la progression des dépenses de « Production » en 2022 en raison de « la préparation et l’enregistrement au dernier trimestre 2021 et au premier semestre 2022 de nouveaux contenus pour alimenter la grille pendant les périodes électorales de 2022. Compte tenu de la période électorale (présidentielle et législative) et de l’arrêt de l’activité parlementaire de début mars à fin juin, la chaîne devra combler environ 10 heures de programmes parlementaires par semaine (soit en peu plus de 160 heures sur la période). La grille de programmes sera ainsi modifiée pour laisser place à la diffusion de nouvelles émissions fabriquées en interne ou coproduites et/ou des rediffusions de documentaires. Par ailleurs, pour se conformer aux règles des temps de parole, certaines émissions seront suspendues (« CIRCO ») et remplacées par de nouveaux concepts, tandis que d’autres feront l’objet d’adaptations (« ça vous regarde », « Politiques à table ! », « Emois et moi »). » ([16])

Le tableau ci-après en retrace les principales évolutions par rapport à 2018,2019 et 2020.

Budget 2022 de La chaÎne parlementaire – AssemblÉe nationale ([17])

(en euros)

Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Compte tenu du maintien de la dotation de LCP-AN au même niveau, il convient de lui donner des marges de manœuvre sans lesquelles l’accomplissement de sa mission de service public risque d’être altéré.

Le rapporteur spécial recommande donc :

– de donner à LCP-AN et à Public Sénat une direction et un secrétariat général uniques, tout en conservant des rédactions distinctes et autonomes ;

– de réfléchir à une fusion des deux chaînes ;

– de saisir la possibilité tout récemment ouverte par l’article 32 de la loi du 25 octobre 2021 relative à la régulation et à la protection de l’accès aux œuvres culturelles à l’ère numérique, laquelle autorise désormais LCP-AN et Public Sénat « à titre accessoire, [ à ] percevoir des revenus liés à l’exploitation des programmes qu’elle produit et réalise ainsi qu’à la diffusion de campagnes d’intérêt général ».

B. Public SÉnat

Pour les mêmes raisons qu’en ce qui concerne le Sénat, le rapporteur se bornera à de brèves indications sur le projet de budget de la chaîne Public Sénat pour 2021.

La dotation à Public Sénat serait inchangée par rapport à 2021, à 17,65 millions d’euros.

Le projet de budget total de la chaîne s’élèverait à 18,5 millions d’euros, en diminution de 1,99 %. Les ressources prévues, outre la dotation qui représente 95 % du montant total, reposent sur des produits d’exploitation (parrainages et coproductions), pour 600 000 euros.

Le budget d’exploitation s’élèverait à 17,71 millions d’euros, en progression de 0,93 %, construit selon les éléments suivants :

– le coût de grille, pour 11 millions d’euros (+0,39 %) : il s’agit de la principale dépense d’exploitation (62 % du total) qui comprend notamment les dépenses de personnel ;

– les coûts de diffusion pour un montant de 3,3 millions d’euros, en hausse de 0,09 % par rapport à 2021 en raison d’une hausse des frais de diffusion TNT ;

– les frais généraux (coûts opérationnels et charges de structure) pour 2,6 millions d’euros, qui intègrent notamment les loyers et charges des locaux ;

– les impôts et taxes pour 805 000 euros.

TROISIÈME PARTIE : LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

La dotation demandée par le Conseil constitutionnel pour 2022 s’élève à 15,963 millions d’euros, contre 12,02 millions d’euros l’an passé, soit une progression de 3,94 millions d’euros.

Cette hausse non négligeable est, elle aussi, à placer dans le contexte des échéances électorales de l’année 2022 et de leurs conséquences sur les activités du Conseil constitutionnel. En effet, aux termes de l’article 58 de la Constitution, celui-ci « veille à la régularité de l’élection du Président de la République. Il examine les réclamations et proclame les résultats du scrutin. » De plus il « statue, en cas de contestation, sur la régularité de l’élection des députés et des sénateurs. » ([18])

Dans des proportions moindres mais non négligeables, cette progression de la dotation traduit aussi la poursuite du déploiement du portail numérique relatif aux questions prioritaires de constitutionnalité (900 000 euros contre 300 000 euros inscrits en 2021, première année de déploiement du portail) ainsi qu’une progression des dépenses de fonctionnement de 24,49 %.

1. L’activité du Conseil constitutionnel

Le nombre de décisions prises par le Conseil constitutionnel depuis le début de l’année 2021 est en nette progression par rapport à 2020, avec 101 décisions prises au 31 août 2021 contre 81 sur toute l’année 2020 ([19]).

L’examen de questions prioritaires de constitutionnalité représente une part conséquente et croissante de l’activité du Conseil constitutionnel, tendance déjà constatée au cours des années précédentes (41 décisions sur 60 au premier semestre 2021, 46 décisions sur 81 en 2020, 61 sur 109 en 2019).

Source : réponse au questionnaire budgétaire – données au 30 juin 2021.

De manière plus générale, les décisions du Conseil constitutionnel au cours de la période 2017 à juin 2021 sont récapitulées dans le tableau ci-après.

dÉcisions du conseil constitutionnel par catÉgorie (2017 – 30 juin 2021)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Le rapporteur spécial signale que, les données pour 2021 s’arrêtant au 30 juin 2021, ne figure pas dans ce tableau la décision n° 2021-2 RIP du 6 août 2021 sur la proposition de loi de programmation pour garantir un accès universel à un service public hospitalier de qualité.

Il s’agissait de la seconde saisine du Conseil constitutionnel en matière de référendum d’initiative partagée depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 6 décembre 2013. Certaines dispositions de la proposition de loi n’ont pas été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel, mettant un terme à l’initiative en l’espèce. ([20])

Le tableau ci-après recense quant à lui le nombre d’audiences et de délibérés du Conseil constitutionnel sur les quatre dernières années qui suivent une tendance haussière.

nombre d’audiences et de dÉlibÉrÉs du Conseil constitutionnel

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Comme le montrent les données transmises au rapporteur spécial, le Conseil constitutionnel statue généralement dans des délais nettement inférieurs à ceux prévus par la Constitution.

DÉlais moyens entre les saisines et les dÉcisions

(2000 – 30 juin 2021)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

2. Le budget du Conseil constitutionnel et les conséquences des élections du premier semestre 2022

Les charges et la dotation du Conseil constitutionnel, depuis 2014, ont évolué de la manière suivante :

Évolution du budget et de la dotation du conseil constitutionnel

(en euros)

Source : annexes aux projets de loi de règlement 2014 à 2020 ; annexes aux projets de loi de finances pour 2021 et 2022.

Comme l’année dernière, le rapporteur spécial regrette que le budget du Conseil constitutionnel ne fasse l’objet dans l’annexe au projet de loi de finances que de quelques lignes de présentation bien insuffisantes.

Les réponses du Conseil constitutionnel aux questions du rapporteur spécial complètent très utilement ces informations, telle que la présentation de son budget par nature des dépenses, récapitulée dans le tableau ci-après.

Évolution Du BUDGET DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

(par nature de dépenses)

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Par ailleurs, les réserves du Conseil s’établissaient au 31 décembre 2020 à 1,77 millions d’euros contre 2,86 millions d’euros au 31 décembre 2019.

Le budget du Conseil constitutionnel pour 2022 a la particularité d’intégrer les moyens financiers lui permettant d’assurer les opérations de contrôle de l’élection présidentielle. Il s’agit par exemple du « défraiement des personnels mis à disposition, à l’indemnisation et à la prise en charge de frais de transport de ses délégués sur l’ensemble du territoire national, à l’attribution de primes à ses agents et à la mobilisation d’équipements adaptés. » ([27])

L’encadré ci-après récapitule les différentes missions attribuées au Conseil constitutionnel par la Constitution en vue des élections présidentielles et législatives.

Source : site internet du Conseil constitutionnel.

Pour la définition du budget relatif aux opérations électorales, le Conseil constitutionnel a retenu une prévision de dépenses de 2,5 millions d’euros, à comparer avec près de 2 millions dans le budget pour 2017. Le Conseil explique que le différentiel tient aux « charges nouvelles que fera peser sur le Conseil constitutionnel la prise en compte des règles de précaution sanitaire, lesquelles impliqueront en particulier la location de locaux annexes. » ([29])

Le rapporteur spécial salue par ailleurs les travaux de sécurisation informatique menés par le Conseil constitutionnel pour garantir le bon fonctionnement des outils informatiques utilisés dans le cadre de ses diverses opérations de contrôle.

3. Les dépenses relatives aux membres

Ces dépenses présentent une inflexion à la baisse sur le budget prévisionnel pour 2022 par rapport à 2021, étant donné qu’à l’heure actuelle, plus aucun membre de droit ne siège au Conseil constitutionnel.

Le montant annuel brut versé aux neuf membres s’élèvera à 1 637 277 euros et à 1 495 434 euros après déduction des charges sociales obligatoires. Pour rappel, l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 définit le traitement des membres du Conseil constitutionnel en le rapportant aux deux catégories supérieures des emplois de l’État classés hors échelle, la lettre G pour le président et la lettre F pour les autres membres.

4. Les dépenses de personnel

La progression, quoique contenue, des dépenses de personnel par rapport au budget pour 2021, reflète une progression des effectifs et s’inscrit dans une tendance ancienne à leur augmentation, comme le présente le tableau suivant, en particulier pour les effectifs de catégorie A.

Évolution des effectifs du Conseil Constitutionnel

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Le Conseil constitutionnel fait valoir que « les dépenses de personnel augmentent dans la mesure requise par la professionnalisation du secrétariat général et l’augmentation de son effectif lié au déploiement de nouveaux projets, tels que le déploiement d’un portail de référence de la QPC ».

Le rapporteur spécial entend ces arguments, tout en appelant à une certaine vigilance pour l’avenir, au regard de l’augmentation tendancielle des effectifs depuis 2010 (nombre d’emplois de catégorie A multiplié par trois, effectif total presque doublé), ce qui implique aussi des dépenses croissantes de fonctionnement courant (matériel, mobilier, fournitures, etc.)

Au 1er janvier 2021, le Conseil constitutionnel comptait 76 collaborateurs rémunérés à titre principal par l’institution, soit 69,7 ETP. Ce nombre devrait être porté à 80 collaborateurs en 2022.

Une forte proportion de personnels de catégorie A est mise à disposition ou détachée par d’autres administrations, issus, à titre d’exemple, du Conseil d’État, de la Cour des comptes, ou du ministère de la justice.

RÉpartition dÉtaillée des effectifs du Conseil constitutionnel

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

5. Les dépenses de fonctionnement et d’investissement

● Le budget prévisionnel pour 2022 présente des dépenses de fonctionnement globales en progression de 24,49 % par rapport à 2021. Certaines dépenses provisionnées pour 2021 à des montants inférieurs à 2020 devraient connaître en 2022 une nouvelle augmentation. Il s’agit par exemple des dépenses informatiques, exécutées à hauteur de 411 160 euros en 2020, prévues à hauteur de 165 000 euros en 2021 et évaluées à 300 000 euros pour 2022.

● Les dépenses d’investissement progresseraient de 12,83 %, ce qui correspond, d’après le Conseil constitutionnel, « pour une part significative » à des investissements informatiques « destinés notamment à garantir la sécurité du système d’information du Conseil. » ([30])

Comme l’an dernier, le rapporteur renouvelle ses réserves quant à la détermination de ces prévisions de dépenses, faute d’informations plus détaillées.

● Le rapporteur spécial salue les travaux menés par le Conseil tendant à la création dans les prochains mois d’un portail informatique consacré aux questions prioritaires de constitutionnalité. 900 000 euros sont inscrits à cet effet sur le budget pour 2022. Pour le rapporteur spécial, ce portail permettra à chacun de bénéficier d’un meilleur accès au droit, dans la mesure où y seront recensées l’ensemble des décisions, d’acceptation ou de rejet, prises par les juridictions françaises. Actuellement, un tel outil fait grandement défaut.

QUATRIÈME PARTIE : LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

Créée par la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993, qui a supprimé la Haute Cour de Justice, la Cour de Justice de la République est compétente pour juger les membres du Gouvernement pour les « actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis ».

Selon l’article 68-2 de la Constitution, « toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l'exercice de ses fonctions peut porter plainte auprès d'une commission des requêtes. »

La procédure de saisine fait intervenir successivement la commission des requêtes, puis le cas échéant la commission d’instruction et la formation de jugement, tel que le présente le tableau ci-dessous. Depuis 1993, la commission des requêtes a émis au total 49 avis favorables à la saisine de la commission d’instruction.

formations de la Cour de Justice de la République

Le président de la Cour de justice de la République est élu par les magistrats hors hiérarchie de la Cour de Cassation parmi les juges titulaires.

Le ministère public est exercé par le procureur général de la Cour de cassation, assisté d’un avocat général.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

1. Une institution en sursis depuis le dépôt de deux projets de loi constitutionnelle tendant à sa suppression

Après la proposition de la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, dite « commission Jospin » reprise par François Hollande en 2012, le Président de la République Emmanuel Macron s’est exprimé à son tour en faveur de la suppression de la Cour de justice de la République devant le Parlement réuni en Congrès en juillet 2017.

Deux projets de loi constitutionnelle déposés par le Gouvernement ont proposé de confier les poursuites et le jugement à des magistrats de la cour d’appel de Paris, en maintenant le filtre de la commission des requêtes. L’approche de la fin de la législature rend toutefois l’inscription d’une réforme constitutionnelle à l’ordre du jour parlementaire de moins en moins probable.

Dans son discours à l’occasion du lancement des États généraux de la justice le 18 octobre 2021, le Président de la République a rappelé son projet « porté en début de mandat (…) de suppression de la Cour de justice de la République. Les circonstances rendent cette réforme caduque aujourd'hui, mais la logique reste plus actuelle que jamais et la réflexion doit être sereinement déployée. »

2. L’activité de la Cour de justice de la République

Le nombre de requêtes enregistrées par la commission des requêtes a connu ces derniers mois, et principalement depuis l’été 2021, une croissance exponentielle.

D’après les services de la Cour, au 30 septembre 2021, 19 156 requêtes portant sur la crise sanitaire relative au Covid-19 avaient été déposées. Ce nombre est sans commune mesure avec l’activité connue par la Cour depuis sa création. Au 30 septembre 2021, 91,79% des requêtes enregistrées par la commission des requêtes depuis 1993 relevaient de ce sujet.

Nombre de requÊtes enregistrÉes

Source : Cour de justice de la République, réponse au questionnaire budgétaire.

D’après les informations communiquées par les services de la Cour, les 246 plaintes déposées en 2020 ont mis en cause à 357 reprises des membres du Gouvernement.

3. Un budget pour 2022 en augmentation

La dotation demandée pour 2022 s’élève à 984 000 euros, contre 956 926 euros en 2021, soit une progression de 12,91 %.

Évolution des dÉpenses de la cour de justice de la rÉpublique depuis 2016

(en euros)

Source : annexes aux projets de loi de règlement et aux projets de loi de finances et réponse au questionnaire budgétaire.

*Dont 64 000 euros inscrits au budget prévisionnel 2021 et 94 426 au titre du solde de l'exécution 2020.

a. Les crédits pour frais de justice, indispensables à l’activité de la commission d’instruction et de la commission des requêtes

Sous la catégorie « frais de justice » s’insèrent des dépenses diverses telles que les frais d’interprète, les frais de traduction, les expertises médicales, les frais de transport et de perquisition, les frais de déplacement, les actes d’huissier.

i. L’impact de la croissance des plaintes sur les crédits pour frais de justice exécutés en 2021

Pour comparer la dotation demandée pour 2022 à celle votée pour 2021, il convient de rappeler qu’en fin d’exercice 2020, et ce pour la première fois depuis 1993, la Cour de justice de la République a constaté en fin d’année un solde positif (94 426 euros). Il fut affecté, sur l’exercice 2021, aux frais de justice, en réponse à la progression attendue des charges en 2021 non prise en compte par la dotation.

Le rapporteur spécial souligne à cette occasion que la faculté pour la Cour de conserver son solde positif découle du principe d’autonomie financière au titre de la séparation des pouvoirs, même si elle n’avait dans le passé jamais recouru à cette faculté.

Au cours du débat budgétaire portant sur les crédits de la Cour pour 2021, le rapporteur spécial avait appelé l’attention du Gouvernement sur les probables difficultés de la Cour à mener à bien ses missions à dotation inchangée, étant donné les premières répercussions de la crise sanitaire sur ses activités. Son appel à un amendement gouvernemental complétant la dotation inscrite dans le projet de loi de finances n’avait alors pas été entendu. La conservation du reliquat de l’exercice 2020 est à inscrire dans ce contexte.

Ce report a permis de porter l’enveloppe consacrée aux frais de justice à 158 426 euros, soit 64 000 euros inscrits au budget initial complétés par le report du reliquat de l’exercice précédent.

S’intéressant à l’exécution du budget en 2021, le rapporteur spécial a constaté que la croissance du dépôt des plaintes à partir de l’été 2021 s’est traduite par une accélération de la consommation des crédits pour frais de justice sur cette même période. En effet, d’après les informations que lui a transmises la Cour, si les crédits consommés s’élevaient à 22 560 euros au 30 juin 2021, cette somme atteignait 107 364 euros au 30 septembre 2021.

ii. Une croissance attendue en 2022 et une nouvelle conservation du solde d’exécution

Dans la répartition du projet de dotation soumise au Parlement pour 2022, les crédits de la rubrique « frais de justice » atteignent 159 000 euros. Ce montant équivaut à la somme inscrite au budget 2021 complétée du transfert du solde positif de l’exercice 2020, comme expliqué supra. S’y ajoutera la conservation du solde de l’exécution 2021, pour la seconde année consécutive, compte tenu, là encore, de la progression attendue de ses dépenses.

La Cour prévoit également, à hauteur de 62 000 euros, les crédits afférents à l’organisation d’un procès au premier trimestre 2022, celui de l’ancien ministre délégué aux anciens combattants M. Kader Arif.

b. La stabilité des dépenses de personnel

Les frais de personnel correspondent aux versements des indemnités des magistrats siégeant dans les différentes formations de la Cour, dont le montant est fixé par le décret n°96-692 du 9 mai 1995 présenté ci-après. Le montant prévisionnel pour 2022 est de 135 000 euros. Ces magistrats continuent d’exercer leurs fonctions dans leurs juridictions d’origine, juridictions qui assurent leur rémunération.

Au 1er janvier 2021, six agents étaient mis à disposition de la Cour par la Cour de cassation (contre quatre agents au 1er janvier 2021), dont la directrice de greffe, également secrétaire générale de la Cour, et trois greffières. Rémunérés par la Cour de cassation, ces personnels ne perçoivent aucune indemnité de la part de la Cour de justice de la République. Les mises à disposition ne donnent pas lieu à remboursement de la part de la Cour.

Trois vacataires ont rejoint temporairement les effectifs de la Cour, pour le traitement des requêtes, sur des crédits de la Cour de Cassation.

c. L’augmentation des dépenses de fonctionnement

Les charges locatives correspondent à l’hébergement de la Cour au sein d’un hôtel particulier dans le 7ème arrondissement de Paris.

Interrogés par le rapporteur spécial sur les mesures envisagées pour diminuer ces charges locatives, tel qu’un possible déménagement, les services de la Cour de justice de la République lui ont indiqué qu’« un éventuel déménagement de la Cour dans les locaux du Palais de justice, île de la Cité, ne pourra avoir lieu avant 2025 ». En effet, il s’y tient actuellement le procès des attentats du 13 novembre 2015. Devrait y être organisé en 2022 le procès de l’attentat de Nice du 14 juillet 2016. Différents travaux devraient être réalisés avant la perspective d’un emménagement de la Cour.

Le rapporteur spécial estime que ces locaux conviendraient aux activités de la Cour de Justice de la République, dans un cadre lui faisant bénéficier de meilleures conditions de sécurité.

Pour les autres dépenses de fonctionnement (énergie, matériel et fourniture de bureau, frais d’entretien, maintenance des installations techniques…), le montant demandé passe de 125 000 à 135 000 euros. La Cour signale notamment comme facteur d’explication la progression des effectifs présents en permanence dans les locaux.

Pour le rapporteur spécial, la progression de la dotation demandée par la Cour de justice de la République est tout à fait justifiée, eu égard à la hausse prévisible des différents frais qui ne manqueront pas de lui incomber en 2022, en particulier les dépenses engagées pour frais de justice.

*

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 22 octobre 2021 à 9 heures 30, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Pouvoirs publics.

La vidéo de cette réunion est consultable sur le site de l’Assemblée nationale. Le compte rendu de cette réunion sera prochainement disponible en ligne

Suivant la recommandation du rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de la mission Pouvoirs publics, sans modification.

*

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Présidence de la République

– M. Patrick Strzoda, directeur de cabinet du Président de la République

– M. Jérôme Rivoisy, directeur général des services

– M. Jean Salomon, directeur des ressources et de la modernisation

Assemblée nationale

– M. Florian Bachelier, premier questeur

– M. Bruno Vieillefosse, secrétaire général de la questure

Conseil constitutionnel

– M. Laurent Fabius, président

– M. Jean Maïa, secrétaire général

Cour de justice de la République

– M. Dominique Pauthe, président

– Mme Bernadette Verdeil, secrétaire générale

LCP-Assemblée nationale

– M. Bertrand Delais, président-directeur général

– Mme Corinne Guis, secrétaire générale

([1]) Se reporter aux décisions du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, considérant 25, et n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, considérant 47.

([2]) Réponse au questionnaire budgétaire.

([3]) Source : réponse au questionnaire budgétaire.

([4]) Évaluation à la fin du mois de septembre 2021.

([5]) Source : réponse au questionnaire budgétaire.

([6]) Idem.

([7]) Source : réponse au questionnaire budgétaire.

([8]) Source : réponse au questionnaire budgétaire.

([9]) Ce montant cumule indemnité de licenciement, indemnité destinée à compenser la précarité afférente à la rupture contractuelle pour fin de mandat, indemnité de législature, indemnité compensatrice de congés payés, indemnité de préavis, treizième mois afférent au préavis et salaire versé pendant la procédure de licenciement fin juin.

([10]) Compte tenu de la même hypothèse, retenue par convention, d’un renouvellement de 50 % de l’Assemblée, la moitié des députés en âge de bénéficier d’une pension a été prise en compte dans les prévisions d’effectifs (soit 73 pensionnés supplémentaires).

([11]) Source : réponse au questionnaire budgétaire.

([12]) Décision de questure du 20 mai 2021.

([13]) Source :commission commune des crédits Assemblée nationale-Sénat.

([14]) Source : réponse au questionnaire budgétaire.

([15]) Réponses au questionnaire budgétaire.

([16]) Réponse au questionnaire budgétaire.

([17]) Le budget présenté est le budget révisé. Ce dernier tient compte de l’impact de la Covid-19 sur les comptes de la chaîne. Les économies engendrées par la crise sanitaire sont supérieures de 3 000 euros aux surcoûts.

([18]) article 59 de la Constitution du 4 octobre 1958.

([19]) rapport d’activité 2021 et réponse au questionnaire budgétaire.

([20]) https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2021/20212RIP.htm

([21]) Alinéa 3 de l’art. 61 de la Constitution du 4 octobre 1958 : « (…) le Conseil Constitutionnel doit statuer dans le délai d’un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s’il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours. ».

([22]) Art. 105 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : « Le Conseil constitutionnel se prononce dans les trois mois de sa saisine. »

([23]) Lissé sur la somme des QPC sur 11 ans, ce délai moyen est stable. Cependant, il est constaté un délai de traitement de 74,86 jours au 2ème semestre 2019, de 76,54 jours sur l’année 2020 et de 79,51 sur le premier semestre de l’année 2021.

([24]) Art. 23-10 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois à compter de sa saisine (…) ».

([25]) Art. 25 de l’ordonnance précitée : « Le Conseil constitutionnel se prononce dans le délai d’un mois. Ce délai est réduit à huit jours quand le Gouvernement déclare l’urgence. »

([26]) Art. 12 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française : « Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois. »

([27]) Source :réponse au questionnaire budgétaire.

([28]) décision n° 2014-4902 SEN du 12 février 2015

https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2015/20144902SEN.htm

([29]) Source : réponse au questionnaire budgétaire

([30]) Source : réponse au questionnaire budgétaire.