rapport sur le projet de loi de finances pour 2022 (n°4482). — Participations financières de l'État : Participation de la France au désendettement de la Grèce ; Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

SOMMAIRE

Pages

1. Principales observations de la rapporteure spÉciale
2. donnÉes clÉs
3. Introduction
4. I. Le compte d’affectation spÉciale Participations financiÈres de l’État (PFE)
5. A. Les dÉpenses
6. 1. L’évolution des dépenses du compte en 2021 et 2022
7. a. L’exécution partielle de 2021
8. b. Les prévisions pour 2022
9. 2. Un circuit budgétaire peu lisible qui remet en question l’intérêt du CAS
10. a. Le CAS n’a plus grand-chose à voir avec la politique de l’État actionnaire
11. b. Des informations budgétaires très lacunaires
12. 3. L’échec du Fonds pour l’innovation et l’industrie
13. B. Les recettes
14. 1. L’exécution partielle de 2021
15. 2. Les prévisions pour 2022
16. 3. Le solde serait excédentaire en 2021 et en 2022
17. C. La pertinence des donnÉes transmises au Parlement pour le vote du CAS PFE
18. II. Le compte d’affectation spÉciale Participation de la France au dÉsendettement de la GrÈce
19. A. Le CAS a vocation À rÉtrocéder À la GrÈce les intÉrÊts qu’elle a versÉs À la Banque de France
20. 1. Un programme de 2,8 milliards d’euros en soutien au rétablissement des finances publiques de la Grèce
21. 2. Un véhicule budgétaire dédié
22. B. L’exÉcution du compte n’a pas ÉtÉ conforme À l’échÉancier initial
23. 1. Les recettes ont été en partie anticipées
24. a. Les recettes sur les obligations détenues en compte propre
25. b. Les recettes sur les titres SMP
26. 2. Les dépenses ont été interrompues en 2015
27. a. La prévision budgétaire de 2012 prévoyait le reversement de 2,8 milliards d’euros d’intérêts
28. b. La suspension des rétrocessions en 2015 entraîne un déficit de reversements
29. 3. Prévisions pour 2022
30. C. La restitution impÉrative des 925 millions d’euros restant d’intÉrÊts versÉs par la GrÈce
31. 1. Les restitutions à la Grèce restent insuffisantes
32. 2. Le solde de l’État a été amélioré au détriment de la Grèce
33. 3. Le programme de restitution a un impact négatif sur le dividende de la Banque de France
34. III. Le compte de concours financiers Avances À divers services de l’État ou organismes gÉrant des services publics
35. A. Objet du compte
36. 1. Principe
37. 2. Fonctionnement
38. B. Le programme 821 Avances À l’Agence de services et de paiement, au titre du prÉfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune
39. 1. Objet
40. 2. Exécution
41. C. Le programme 823 Avances À des organismes distincts de l’État et gÉrant des services publics
42. 1. Objet
43. 2. Exécution
44. a. Les avances
45. b. Les remboursements
46. D. Le programme 824 Avances À des services de l’État
47. 1. Objet
48. 2. Exécution
49. E. Le programme 825 Avances À l’ONIAM au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex
50. 1. Objet
51. 2. Exécution
52. F. PrÉvisions pour 2022
53. EXAMEN EN COMMISSION

Principales observations de la rapporteure spÉciale

donnÉes clÉs

Soldes reportÉs au 31 dÉcembre 2020

(en millions d’euros) Compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État 2 455,1 Compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce 1 009,1 Compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics – 4 420,0

Source : loi de règlement pour 2019.

PrÉvisions 2022 du Compte d’affectation spÉciale

(en millions d’euros) Recettes Dépenses Solde 8 932,1 8 925,1 0

Source : PAP.

PrÉvisions 2022 du Compte d’affectation spÉciale

(en millions d’euros) Recettes Dépenses Solde 0 98,9 – 98,9

Source : PAP.

PrÉvisions 2022 du Compte d’affectation spÉciale

(en millions d’euros) Recettes Dépenses Solde 10 561,7 11 056,4 – 494,7

Source : PAP.

Introduction

Le présent rapport porte sur trois comptes spéciaux dont deux comptes d’affectation spéciale et un compte de concours financiers.

Parmi ceux-ci, le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (ci-après « CAS PFE ») est, de loin, celui dont l’enjeu financier est le plus important. Il constitue le véhicule budgétaire qui donne les moyens financiers à l’État de prendre des participations dans des entreprises.

Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce (ci-après « CAS Grèce ») constitue le véhicule budgétaire permettant de reverser à l’État grec les intérêts perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce adopté le 21 juillet 2011.

Enfin, le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (ci-après « CCF Avances ») retrace les avances accordées par l’État à diverses entités publiques.

I. Le compte d’affectation spÉciale Participations financiÈres de l’État (PFE)

Le CAS PFE est l’un des deux comptes d’affectation spéciale dont l’existence est expressément prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), avec le CAS Pensions.

Les recettes issues des produits de cession de participations sont ainsi affectées prioritairement aux dépenses nécessitées par les investissements en capital dans diverses sociétés et organismes. Le CAS PFE peut également être alimenté par des versements du budget général et participer au désendettement de l’État ou d’établissements publics.

ExÉcution du CAS PFE depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

En raison d’effets d’arrondis au dixième, le résultat présenté sur le solde peut ne pas correspondre à la différence entre les recettes et les dépenses annuelles.

* dont 200,3 millions au titre du report de l’ancien compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés.

Source : d’après les lois de règlement.

Le solde reporté du CAS PFE était de 2,5 milliards d’euros au 31 décembre 2020. Selon la rapporteure spéciale, d’un point de vue économique, ce solde devrait intégrer les dividendes de l’ensemble des participations de l’État afin de donner une vision juste de la rentabilité du compte pour l’État. Ce n’est pas le cas puisque, par application de la LOLF, les dividendes sont exclus du solde : ils constituent des recettes non fiscales du budget général.

Si on intégrait les dividendes versés par ces participations, dont l’exécution est retracée dans l’annexe Développement des opérations constatées au budget général à la loi de règlement, on obtiendrait la vision économique présentée dans le tableau ci-dessous.

prÉsentation alternative du CAS PFE depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

* dont 200,3 millions au titre du report de l’ancien compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés

** Estimations réalisées par la rapporteure spéciale calculées en intégrant les dividendes versés, retraités hors contribution de la Caisse des dépôts équivalente à l’IS.

Source : d’après les lois de règlement.

Sur la période 2006-2020, on peut évaluer à 91,9 milliards d’euros l’amélioration du solde budgétaire de l’État permise par les dividendes perçus par l’État et par les opérations nettes du CAS PFE.

En comparant les montants versés au CAS PFE par le budget général aux montants de dividendes versés au budget général, on constate que le différentiel est largement positif puisque sur la période 2006-2020, le CAS PFE a contribué en net pour 49,8 milliards d’euros au solde budgétaire.

Relations financières entre budget général et CAS PFE

(DONT solde des dividendes) depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

* Si le différentiel est positif, le CAS PFE verse plus au budget général qu’il ne reçoit.

Source : calculs de la rapporteure spéciale.

A. Les dÉpenses

Le CAS PFE comprend deux programmes, l’un consacré à l’investissement et l’autre au désendettement. Ainsi :

– le programme 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État porte les crédits afférents aux opérations d’investissement de l’État relatives à ses participations financières. Ces dépenses budgétaires ne sont pas des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale (sauf lorsque l’opération n’aurait pas pu être effectuée par un investisseur avisé) ; en effet, la perte de ressources budgétaires est compensée par l’acquisition d’un actif au bilan de l’État ;

– le programme 732 Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État porte traditionnelle des crédits destinés à la Caisse de la dette publique ou au désendettement d’établissements publics ; là encore, ces dépenses budgétaires ne sont pas des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale puisqu’elles éteignent un passif. Le PLF 2022 prévoit de faire transiter les crédits dédiés à l’amortissement de la dette Covid sur ce programme.

Ces dépenses sont évaluées de façon conventionnelle en loi de finances initiale, afin de ne pas donner d’indications aux marchés sur les acquisitions envisagées.

1. L’évolution des dépenses du compte en 2021 et 2022

a. L’exécution partielle de 2021

Les dépenses étaient prévues à 13,3 milliards d’euros par la loi de finances initiale pour 2021. À ce montant s’ajoutent les 2 milliards d’euros ouverts par la première loi de finances rectificative pour 2021 sur un nouveau programme 367 de la mission Économie, destiné à financer des opérations sur le compte.

Au 30 septembre 2021, les dépenses du compte atteignent 4,2 milliards d’euros.

DÉpenses ExÉcutÉes au 30 septembre 2021

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Selon les réponses obtenues par la rapporteure spéciale, plusieurs autres opérations de dépenses devraient être effectuées entre le 30 septembre 2021 et la fin de l’année 2021. Elles sont mentionnées dans le tableau ci-après.

Au total, 8 013 millions d’euros d’opérations en capital sont prévus sur l’année 2021.

DÉpenses prÉvues du 30 septembre 2021 au 31 dÉcembre 2021

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

b. Les prévisions pour 2022

Les dépenses prévues sur le CAS en 2022 atteindraient 8,9 milliards d’euros, dont 7 milliards d’euros d’opérations en capital (investissement) et 1,9 milliard d’euros au profit de la Caisse de la dette publique (désendettement).

i. Les opérations en capital : 7,1 milliards d’euros en 2022

Les opérations en capital prévues en 2022 atteindraient 7,1 milliards d’euros. Parmi celles-ci, 4,3 milliards sont déjà connues et détaillées dans le tableau ci-dessous et 2,8 milliards ne font pas l’objet de précisions au sein des documents budgétaires.

Opérations prÉvues en 2022

(en millions d’euros)

Les opérations présentées ci-dessus sont déjà identifiées pour 2022. D’autres sont également prévues pour un total de 2,8 milliards d’euros, mais ne sont pas encore détaillées par les documents budgétaires :

– des opérations financées sur l’enveloppe exceptionnelle ouverte en LFR 2 pour 2020, destinées à soutenir les entreprises jugées stratégiques mais fragilisées par la crise sanitaire (1,5 milliard d’euros) ;

– de nouvelles opérations en capital qui restent, à la date d’écriture du présent rapport, confidentielles (1,3 milliard d’euros).

ii. La contribution au désendettement mobilisée pour l’amortissement de la « dette covid »

Le programme 732 Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État était destiné, à l’origine, à retracer les contributions au désendettement public à partir de la valorisation des participations financières de l’État.

La vocation initiale de ce programme serait quelque peu modifiée en 2022. Initialement, ce programme contribue au remboursement de la dette de l’État, en utilisant des recettes de cession. Or du fait de la crise sanitaire et des difficultés économiques qui en ont résulté, l’État n’a opéré aucune cession, ce que la rapporteure spéciale juge pertinent. Par ailleurs, elle observe que le Référendum d’Initiative Partagée (RIP), qu’elle a lancé avec 247 autres parlementaires, a permis de retarder de 9 mois, puis d’annuler la privatisation des Aéroports de Paris (ADP) autorisée par la loi Pacte.

Par conséquent, aucune recette ne permet de contribuer à la réduction de la dette de l’État. Néanmoins, le Gouvernement a annoncé sa volonté d’afficher une trajectoire d’amortissement de la « dette covid » dès 2022 en affectant une fraction des recettes fiscales à l’amortissement de cette dette, évaluée à 165 milliards d’euros, à la Caisse de la dette publique.

Pour y parvenir, il propose, via ce projet de loi de finances pour 2022, d’utiliser ce programme pour y faire transiter une partie des recettes qui résulteraient de la croissance spontanée des prélèvements obligatoires provenant d’un rebond de la croissance économique, et d’utiliser ces recettes pour réduire la dette de l’État. Concrètement, 6 % de la croissance spontanée des prélèvements obligatoires entre l’année concernée et l’année 2020 serait utilisée chaque année pour rembourser la dette publique, jusqu’à atteindre le montant de la dette issue de la crise sanitaire. La rapporteure spéciale considère que cette technique conduit à un dévoiement de l’objet du programme 732 Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État, tel que défini au moment de la création du CAS par la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

La vocation initiale de ce programme serait quelque peu modifiée en 2022. La crise économique et sanitaire a mis fin aux cessions prévues – notamment celles autorisées par la loi Pacte ([2]), ce dont la rapporteure spéciale s’est réjouie.

Le Gouvernement a néanmoins annoncé sa volonté d’afficher une trajectoire d’amortissement de la « dette covid » dès 2022 en affectant une fraction des recettes fiscales à l’amortissement de cette dette, évaluée à 165 milliards d’euros, à la Caisse de la dette publique.

Concrètement, 6 % de la croissance spontanée des prélèvements obligatoires entre l’année concernée et l’année 2020 serait utilisée chaque année pour rembourser la dette publique, jusqu’à atteindre le montant de la dette issue de la crise sanitaire.

Ainsi, 1 885 millions d’euros seraient consacrés à l’amortissement de cette dette en 2022.

2. Un circuit budgétaire peu lisible qui remet en question l’intérêt du CAS

Le CAS n’a plus grand-chose à voir avec la politique de l’État actionnaire

Depuis le début de la crise financière, les opérations de cession de participation ont été interrompues : le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État est, depuis, essentiellement alimenté par le budget général.

Des programmes spécifiques ont ainsi été créés afin d’alimenter le CAS : le programme 358 de la mission Plan d’urgence, sur lequel la deuxième loi de finances pour 2020 a ouvert 20 milliards d’euros. Plus récemment, la première loi de finances rectificative pour 2021 a créé le programme 367 au sein de la mission Économie pour prendre le relais du programme 358 alors que la mission Plan d’urgence a vocation à disparaître.

Le fonctionnement actuel du CAS

Dans le cas de figure décrit ci-dessus, la réalisation d’une opération sur le capital d’une entreprise n’a pas d’effet sur le solde du CAS, dans la mesure où les recettes enregistrées sont égales aux dépenses. Habituellement, ce sont plutôt les opérations de cessions qui alimentent les recettes du compte.

On s’éloigne donc du fonctionnement classique du CAS, qui perd son intérêt s’il ne sert plus que de véhicule aux prises de participations financées depuis le budget général :

– en 2019, les versements du budget général ne représentaient que 13 % des recettes du compte ;

– en 2022, ces versements représenteraient plus 98 % des recettes du compte.

Le CAS a, en effet, toujours servi de vecteur à la réalisation d’opérations en capital financées par le budget général ; ces opérations ont néanmoins pris une part prépondérante dans le circuit budgétaire du compte depuis le début de la crise.

Cette situation est encore renforcée par le fait que le CAS sert également, à partir de 2022, de véhicule pour l’amortissement de la « dette Covid ». Ainsi, 1,9 milliard d’euros seront versés au CAS en 2022 depuis le programme 369 de la mission Engagements financiers de l’État avant reversement à la Caisse de la dette publique.

Alors que le CAS a été créé afin de retracer les opérations de cessions et d’acquisition sur les participations publiques, justifiant l’existence d’un compte spécial qui apportait de la lisibilité aux actions de l’État actionnaire, l’étude des crédits en 2022 n’a donc que peu à voir avec la politique de l’État actionnaire.

Des informations budgétaires très lacunaires

i. Le suivi des enveloppes exceptionnelles de prises de participation est complexe…

● Ainsi qu’il a été présenté plus haut, les programmes 358 de la mission Plan d’urgence et 367 de la mission Économie financent des opérations d’urgence et de relance sur le CAS PFE.

Le programme 358 de la mission Plan d’urgence a été doté de 20 milliards d’euros par la 2e LFR pour 2020. Sur cette enveloppe, 8,3 milliards d’euros ont été consommés en 2020, au profit de la SNCF avec la souscription à une augmentation de capital pour 4,1 milliards d’euros, d’Air France pour une avance d’actionnaire de 3 milliards, d’EDF pour la souscription à 1 milliard, enfin d’Océanes et du Fonds Ace Aéro Partenaires pour 150 millions d’euros.

En PLF 2022, aucun crédit n’est demandé sur le programme 358. La première LFR pour 2021 a en effet créé un nouveau programme 367 au sein de la mission Économie afin d’abonder le CAS. Il a vocation à prendre le relais du programme 358 en finançant des opérations qui ne pourront pas être financées avec les fonds restants sur ce programme.

● Des reports massifs d’une année sur l’autre, les participations financières constituant par ailleurs une variable d’ajustement.

Sur l’enveloppe de 20 milliards du programme 358, 11,7 milliards ont été reportés en 2021. Le décret d’avance du 19 mai 2021 en a annulé 7,2 milliards d’euros. En 2021, 0,6 milliard d’euros supplémentaires ont été déboursés sur l’enveloppe. Il restait ainsi, au total, 3,9 milliards d’euros disponibles à la mi-2021.

Sur les 3,9 milliards restants mi-2021, 1,9 milliard serait décaissé d’ici la fin 2021, dont une « opération secrète » de 1,5 milliard d’euros selon les réponses au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Évolution de l’enveloppe des 20 milliards d’euros de participations

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires et des réponses au questionnaire de la rapporteure.

Par ailleurs, sur le programme 367 de la mission Économie, 2 milliards d’euros ont été ouverts par la 1ère LFR pour 2021. 1 milliard serait consommé d’ici la fin 2021, le reste étant reporté en 2022. Dans les deux cas, l’opération financée est présentée comme « confidentielle » au sein des documents budgétaires.

● Les opérations financées en 2022 par le programme 358 de la mission Plan d’urgence atteindraient 1,6 milliard d’euros :

– 2e abondement du fonds de transition destiné au financement en quasi-fonds propres de certaines entreprises de taille significative touchées par la crise (1,5 milliard d’euros). La doctrine d’emploi du fonds de transition n’est cependant pas précisée au sein des documents budgétaires, alors que l’abondement est très significatif en 2022 ;

– souscription à la deuxième tranche du fonds France nucléaire (50 millions) ;

– versement à Ace Aéro Partenaires de 50 millions, à la suite de la souscription de l’État au fonds à hauteur de 150 millions en 2020 (l’État ayant versé, pour le moment, 12,4 millions d’euros au fonds) ;

– versement au fonds d’avenir automobile n° 2 de 30 millions.

Le projet annuel de performances indique également que 1,5 milliard d’euros sont prévus en recettes du compte en 2022 pour une opération confidentielle, financée sur les crédits du programme 358.

Au total, 3,1 milliards d’euros seraient ainsi versés au CAS depuis le programme 358 en 2022 alors même que le tableau ci-dessus indique que seuls 2,0 milliards d’euros resteraient disponibles sur l’enveloppe initiale au début de l’année. L’utilisation des crédits d’urgence sur les participations de l’État apparaît, dès lors, opaque et peu lisible pour les parlementaires.

ii. … d’autant que le dispositif de performances est inexistant

L’analyse des documents budgétaires et des données transmises à la rapporteure spéciale indique que, en 2022, plus de 90 % des opérations d’urgence et de relance financées par le budget général seraient non détaillées par les documents budgétaires, que les opérations soient déclarées confidentielles ou que leur doctrine d’emploi ne soit pas précisée – comme c’est le cas pour le fonds de transition à destination des entreprises.

Il convient par ailleurs de noter que, en 2022, aucun indicateur de performance du programme 731, cœur du CAS Participations financières de l’État, n’est renseigné pour 2022. C’est n’est pas non plus le cas pour le programme 358 de la mission Plan d’urgence. Le programme 367 n’est, quant à lui, même pas doté d’indicateurs de performance.

Autant il est compréhensible, en temps normal, que les opérations anticipées par l’État actionnaires ne soient pas détaillées pour ne pas influencer les marchés, autant il est peu compréhensible que pratiquement aucune information ne soit transmise au Parlement sur des crédits ouverts, pour l’essentiel, sur le budget général.

La rapporteure spéciale déplore le peu d’informations transmises à la représentation nationale à propos des enveloppes exceptionnelles qu’il lui est demandé de voter depuis le début de la crise sanitaire et, encore une fois, en 2022.

3. L’échec du Fonds pour l’innovation et l’industrie

La présentation par le Président de la République, le 12 octobre 2021, du plan « France 2030 » appelle l’attention sur un autre outil de financement de l’innovation, le Fonds pour l’innovation et l’industrie (F2I).

Le F2I a été créé au 1er janvier 2018 afin de renforcer le financement public récurrent de l’innovation « de rupture ». Il a été constitué à partir d’une enveloppe de 10 milliards d’euros en numéraire (1,6 milliard d’euros) et en titres EDF et Thalès (8,4 milliards d’euros). Par la suite, 1,9 milliard d’euros ont été versés au fonds en numéraire à partir des recettes tirées de la privatisation de la Française des jeux. Au total, avant le déclenchement de la crise sanitaire qui a suspendu les opérations liées à la constitution du F2I, le fonds était constitué de 3,5 milliards d’euros placés en numéraire et 6,5 milliards sous forme de titres.

La dotation devait permettre de dégager, chaque année, 250 millions d’euros pour le financement de l’innovation. Cette situation devait rester temporaire, le fonds ayant vocation à être alimenté entièrement en numéraire à la suite des opérations de privatisation décidées par la loi Pacte ([3]).

La rapporteure spéciale a déjà eu l’occasion de souligner les limites d’un tel outil.

Le circuit choisi est, en premier lieu, particulièrement complexe et s’apparente à une débudgétisation. Le F2I est un fonds sans personnalité juridique, difficile à suivre dans les documents budgétaires à la disposition du public et des parlementaires. Par ailleurs, le schéma retenu implique de nombreuses opérations, dont une importante cession de titres ADP, dont la valorisation est incertaine – comme l’illustre son évolution depuis le début de la crise. La Cour des comptes, enfin, considère que le F2I constitue une « mécanique budgétaire inutilement complexe et injustifiée, alors que ce dispositif de soutien à l’innovation pourrait trouver sa place dans le budget général » ([4]).

En deuxième lieu, l’interruption des opérations de cession n’a pas permis au fond d’atteindre le format prévu. Les opérations de cession des titres ADP détenus par l’État, autorisées par la loi Pacte, ont été interrompues par le déclenchement d’un référendum d’initiative partagée (RIP), conformément aux alinéas 3 à 7 de l’article 11 de la Constitution.

Enfin, le F2I n’a pas atteint ses objectifs pour le financement de l’innovation. Sur la période 2018-2020, alors que le fonds a bénéficié de 662,7 millions d’euros de recettes, les décaissements se sont élevés à 295,9 millions d’euros – alors même que le financement annuel de l’innovation devait atteindre 250 millions d’euros par an, dont 750 millions sur la période 2018-2020 ([5]). Ainsi, au total, le financement de l’innovation n’atteint qu’un tiers du montant prévu.

La question se pose donc du maintien du F2I alors que le plan France 2030 doit se déployer dans les prochaines années. Au regard des critiques énoncées ci-dessus, la rapporteure spéciale milite pour la suppression du F2I et l’abandon de la privatisation du groupe ADP.

B. Les recettes

Traditionnellement, le CAS PFE est alimenté en recettes par les produits de cession de participations, cotées ou non, ainsi que par des versements du budget général. Depuis la suspension des opérations de cession avec le déclenchement de la crise sanitaire, le compte est essentiellement abondé par le budget général.

Au 31 août 2021, les participations cotées de l’État détenues par l’APE étaient valorisées à près de 70 milliards d’euros. Leur valeur se redresse après un creux enregistré au cours de l’année 2020 (54,2 milliards d’euros au 31 août 2020).

Participations cotÉes de l’État au 31 AOûT 2021

Source : Agence des participations de l’État.

L’exécution partielle de 2021

Les recettes du CAS PFE étaient prévues à 12,8 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2021. Au sein de cette somme, les versements du budget général devaient atteindre 12,7 milliards d’euros.

Aussi, depuis le début de la crise sanitaire et la suspension des opérations de cessions, le CAS PFE agit, de plus en plus, comme un simple vecteur pour les prises de participation financées par le budget général de l’État.

Recettes ExÉcutÉes au 30 septembre 2021

(en euros)

Source : réponse du gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

D’ici la fin de l’année, la prévision de recettes atteint par ailleurs 2 milliards d’euros – incluant, pour l’essentiel, une opération encore confidentielle de 1 500 millions d’euros –, portant le total des recettes versées au compte en 2021 à 5 918 millions d’euros.

Avec le report du solde comptable du CAS de 2020 (2 455 millions d’euros), le montant total des recettes du compte atteindrait 8 373 millions d’euros en 2021.

Les prévisions pour 2022

De même qu’en 2021, les recettes prévues en 2022 sur le CAS PFE proviendraient, pour l’essentiel, de versements du budget général de l’État.

Évolution des prévisions de recettes du CAS PFE

(en millions d’euros)

Source : projets annuels de performances.

Le solde serait excédentaire en 2021 et en 2022

Le solde du CAS PFE serait faiblement excédentaire en 2021, de 361 millions d’euros, en raison d’un solde reporté plus élevé que le solde annuel.

SOLDE prévisionnel du CAS PFE pour 2021

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après réponses au questionnaire budgétaire de la rapporteure spéciale.

Après un exercice à l’équilibre en 2022, le solde du CAS PFE resterait faiblement excédentaire fin 2022, avec également 361 millions d’euros.

SOLDE prévisionnel du CAS PFE pour 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après réponses au questionnaire budgétaire de la rapporteure spéciale.

C. La pertinence des donnÉes transmises au Parlement pour le vote du CAS PFE

Chaque année, le Parlement est amené à se prononcer lors de la discussion du projet de loi de finances initiale sur le niveau de dépenses et de recettes prévisionnelles du CAS PFE. Or comme indiqué ci-dessus, la rapporteure spéciale estime que le niveau de dépenses et de recettes du CAS PFE inscrit au projet de loi de finances initiale est insuffisamment documenté, ce qui ne permet pas un vote éclairé.

Le tableau ci-dessous présente une comparaison des montants prévisionnels votés et des montants exécutés.

Comparaison des prÉvisions et de l’eXÉcution des recettes

et des dÉpenses du CAS PFE

(en millions d’euros)

* prévisions d’exécution, hors cession de FDJ.

Source : projets de loi de finances initiale et lois de règlement.

La rapporteure spéciale souligne que cette comparaison montre :

– que pendant de nombreuses années, un montant de 5 ou 10 milliards d’euros a été inscrit dans les projets de loi de finances sans que cela ne corresponde à des ordres de grandeur réalistes sur le montant des opérations prévisibles ;

– que ces montants ont pu être sous exécutés ou sur exécutés dans des proportions importantes, sans la moindre validation parlementaire.

La rapporteure spéciale conclut que le vote du budget du CAS PFE, repose sur des montants prévisionnels pour lesquels peu d’informations sont transmises au Parlement, et qu’ils n’intègrent pas de manière précise un niveau de risque potentiel de non-réalisation.

Elle relève que ce niveau de risque budgétaire pour les finances de l’État ne peut être appréhendé de manière rigoureuse et efficace par le Parlement du fait du peu d’informations dont dispose ce dernier. Elle considère donc que le vote du CAS PFE relève d’une forme de « blanc-seing » donné au Gouvernement et estime donc que le processus budgétaire sur cette mission devrait être revu.

II. Le compte d’affectation spÉciale Participation de la France au dÉsendettement de la GrÈce

Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce – ci-après CAS Grèce – a été créé par l’article 21 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

A. Le CAS a vocation À rÉtrocéder À la GrÈce les intÉrÊts qu’elle a versÉs À la Banque de France

Le plan de désendettement de la Grèce a prévu un mécanisme de rétrocession des intérêts qui s’est traduit, en France, par la création du CAS. En résumé, la Grèce paie des intérêts sur la dette qu’elle a souscrite, et dans le cadre d’un accord qu’elle a signé avec les États membres de la zone euro, ces derniers lui rétrocèdent le montant des intérêts qu’elle a versés. Cette rétrocession a été interrompue en 2015 au motif que la Grèce n’aurait pas rempli les engagements qu’elle a pris en contrepartie de la rétrocession proposée. En 2018, les États membres de la zone euro ont décidé de rétablir la rétrocession, qui a repris à partir de 2019. À ce jour, la France n’a pas totalement rétrocédé les intérêts qu’elle a perçus au titre des programmes d’aide à la Grèce – de même que les autres pays de la zone euro, l’Eurogroupe ayant exclu de procéder à l’ensemble de cette rétrocession.

Un programme de 2,8 milliards d’euros en soutien au rétablissement des finances publiques de la Grèce

Le 20 février 2012, les États membres de la zone euro s’étaient engagés dans le cadre de l’Eurogroupe à restituer à la Grèce les intérêts que cette dernière verse au titre de certaines dettes détenues en compte propre par les banques centrales nationales de la zone. La quote-part de la Banque de France était de 754,3 millions d’euros (pour un montant total du programme européen de 4 milliards d’euros).

Le 26 novembre 2012, un nouvel accord de l’Eurogroupe a étendu le programme de restitution des intérêts à d’autres titres de la dette publique grecque, c’est-à-dire sur les obligations souveraines grecques acquises dans le cadre du Securities market program (SMP) – le programme d’achat d’obligations souveraines mis en œuvre par l’Eurosystème à compter de 2010. La quote-part de la Banque de France était de 2,06 milliards d’euros (pour un montant total du programme européen de 9,9 milliards d’euros).

Au total, la France s’était donc engagée à restituer à la Grèce 2,81 milliards d’euros pour l’aider à rétablir ses comptes publics.

chronique initiale des décaissements prévisionnels

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances.

Un véhicule budgétaire dédié

Le CAS Grèce constitue le véhicule budgétaire permettant de transférer à l’État grec les revenus d’intérêts perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce.

Ce compte retrace, en recettes, le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France à l’État au titre de la restitution des revenus qu’elle a perçus sur les titres grecs.

Il retrace, en dépenses, les versements de la France à l’État grec au sein du programme 795 Versement de la France au titre de la restitution à cet État des revenus perçus sur les titres grecs.

À noter enfin qu’en raison de la nature particulière de ce compte d’affectation spéciale, qui tient lieu de simple canal budgétaire entre la Banque de France et l’État grec, aucun dispositif de mesure de la performance ne lui est associé.

B. L’exÉcution du compte n’a pas ÉtÉ conforme À l’échÉancier initial

L’exécution du compte n’a pas suivi fidèlement le calendrier de restitution des intérêts tant en ce qui concerne les recettes que les dépenses.

1. Les recettes ont été en partie anticipées

Les recettes relatives au premier accord ont été anticipées par rapport aux dates de restitution effectives à la Grèce. Les recettes relatives au second accord suivent en revanche le calendrier de restitution à la Grèce des intérêts.

Les recettes sur les obligations détenues en compte propre

Par convention signée le 3 mai 2012 avec le ministre de l’économie et des finances, la Banque de France s’est engagée à verser la somme de 754,3 millions d’euros à l’État. Il s’agit de la quote-part française des 4 milliards d’euros que les États de la zone euro s’étaient engagés à restituer à la Grèce. Cette somme a été intégralement versée en 2012 et 2013.

Le compte n’enregistre donc plus de recettes à ce titre depuis 2014. Seul le programme SMP continue donc à donner lieu à la perception de recettes pour le compte d’affectation spéciale.

Les recettes sur les titres SMP

Une convention en date du 26 juin 2013 a été adoptée entre la Banque de France et l’État afin d’organiser le transfert des produits des titres acquis dans le cadre du programme SMP. Il est ainsi prévu que le versement de la Banque de France couvre exactement, chaque année, la dépense du compte, soit 2,06 milliards d’euros répartis chaque année jusqu’en 2025 selon la chronique des décaissements prévisionnels.

Les versements continuent mais se sont progressivement réduits, comme l’illustre le tableau ci-dessous, conformément à la prévision budgétaire initiale de 2012. Un avenant à la convention de 2013, précitée, a précisé les montants versés par la Banque de France à l’État via le présent CAS.

En 2022, aucune recette n’est prévue sur le compte. L’ensemble des recettes enregistrées sur le compte depuis sa création atteindront ainsi, comme en 2021, 2,8 milliards d’euros.

prÉvision de recettes actualisÉe sur la pÉriode 2012-2022 relative au CAS PARTICIPATION DE LA France AU DésendeTtement de la grÈce

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances.

2. Les dépenses ont été interrompues en 2015

La prévision initiale de décaissement au profit de la Grèce a été interrompue.

La prévision budgétaire de 2012 prévoyait le reversement de 2,8 milliards d’euros d’intérêts

Les dépenses devaient suivre le calendrier de reversements prévus par les deux accords de restitution des intérêts. Une partie des recettes ayant été anticipée, le solde du compte devait suivre une chronique budgétaire dégressive jusqu’en 2020.

prévision budgétaire initiale sur la période 2012-2020 relative au CAS PARTICIPATION DE LA France AU DésendeTtement de la grèce

(en millions d’euros)

Source : Gouvernement.

Les opérations menées au titre de la rétrocession des revenus perçus sur les obligations acquises dans le cadre du Securities market program (SMP) sont équilibrées chaque année en recettes et en dépenses et n’ont pas donc pas d’impact sur le solde du compte. En revanche, le solde annuel du compte varie en fonction des opérations menées au titre de la rétrocession des revenus perçus sur les obligations détenues pour compte propre.

Comme prévu, le solde a été excédentaire en 2013 à hauteur de 406,6 millions d’euros compte tenu du versement anticipé de la Banque de France des 754 millions d’euros prévus jusqu’en 2020, et du décaissement de 347,7 millions d’euros au titre des années 2012 et 2013.

Le solde annuel devait, de façon mécanique, se dégrader de 2014 à 2020 à raison des décaissements successifs au titre du reversement des revenus tirés des obligations détenues pour compte propre. En conséquence, le solde annuel du CAS Grèce, nul en 2012, puis positif en 2013 pour 406,6 millions d’euros, aurait dû être négatif sur la période 2014-2020.

La suspension des rétrocessions en 2015 entraîne un déficit de reversements

Toutefois, le dispositif de rétrocession a été mis en pause avec l’arrêt du deuxième programme d’assistance financière à la Grèce (communiqué de l’Eurogroupe du 27 juin 2015). Auparavant, en l’absence de conclusions de la 5e revue du second programme d’assistance financière, la rétrocession à la Grèce des profits SMP au titre de l’année 2014 avait déjà été suspendue.

Les versements en dépenses prévus pour 2015 (432,5 millions d’euros), pour 2016 (325,6 millions d’euros), pour 2017 (239 millions d’euros) et pour 2018 (167,3 millions d’euros) n’ont donc pas été réalisés en raison de la suspension du dispositif. Le versement annuel à la Grèce sur le compte bloqué pour le service de la dette était en effet conditionné au respect par l’État grec de ses engagements dans le cadre de son programme d’assistance financière.

Ainsi, les exercices 2015 à 2018 se sont caractérisés par une consommation nulle de crédits. Le compte affiche, depuis un très fort excédent budgétaire alors qu’il devrait être déficitaire, selon les prévisions de la loi de finances de 2012. Ainsi, en 2018, seuls 1,3 milliard d’euros avaient été rétrocédés à la Grèce, alors même que la Banque de France avait déjà reversé les intérêts perçus à hauteur de 2,5 milliards d’euros.

Le dispositif de rétrocession a été réactivé par l’accord de l’Eurogroupe du 22 juin 2018. Cet accord prévoit de reprendre les versements au titre des intérêts versés à partir de l’année 2017, à la fois pour les obligations détenues en compte propre et pour les obligations du programme SMP.

Les versements seraient faits depuis le compte dédié du Mécanisme européen de stabilité (MES) par tranches d’égal montant, sous réserve que la Grèce remplisse bien les conditions fixées sur la période post-programme. La mise en œuvre de ces conditions est vérifiée dans le cadre du régime de surveillance renforcée qui s’applique à la Grèce depuis le 31 août 2018.

3. Prévisions pour 2022

Les rétrocessions à la Grèce se poursuivraient en 2022.

ExÉcution budgÉtaire du CAS PARTICIPATION DE LA France

AU DésendeTtement de la grÈce depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

Source : RAP 2012-2020.

Le CAS ne percevrait plus de recettes de la Banque de France en 2022, celle-ci ayant reversé l’ensemble des intérêts prévus. Dès lors, en 2022, le solde cumulé du compte diminuerait de près de 100 millions d’euros, pour atteindre 925 millions d’euros au total.

C. La restitution impÉrative des 925 millions d’euros restant d’intÉrÊts versÉs par la GrÈce

La rapporteure spéciale a plusieurs observations à formuler. La restitution des intérêts à la Grèce reste insuffisante. Ce compte a permis à l’État d’améliorer son solde budgétaire au détriment de la Grèce et il présente également un impact sur le dividende de la Banque de France.

Les restitutions à la Grèce restent insuffisantes

Le dispositif de rétrocession des intérêts a été réactivé par l’accord de l’Eurogroupe du 22 juin 2018.

Certes, la reprise des versements suspendus en 2015 et 2016 a été exclue. Mais le communiqué de l’Eurogroupe prévoit de rétrocéder à la Grèce les intérêts courants à partir de l’année 2017.

En 2018 et en 2019, faute de notification du MES, aucune restitution n’a eu lieu. En 2020, les restitutions reprennent bien, à un rythme toutefois très lent, tandis que le CAS connaît un excédent budgétaire de plus d’un milliard d’euros.

En effet, comme exposé plus haut, la Banque de France doit rétrocéder au compte 2,81 milliards d’euros au total au titre des intérêts qu’elle a touchés sur les titres grecs (aux termes de deux conventions signées le 3 mai 2012 et le 26 juin 2013). Cette rétrocession est complète à partir de l’exercice 2021.

Sur ce total, 1,885 milliard d’euros auront été versés à la Grèce à fin 2022 ; 925 millions d’euros restant à rembourser au regard des engagements pris en 2012. Or, l’échéancier actuel établi à la suite de la réactivation du mécanisme de rétrocession ne prévoit pas de rétrocession de ce solde.

La rapporteure considère que la Grèce a vocation à toucher l’intégralité des reversements promis en 2012. Un accord devra être trouvé au sein de l’Eurogroupe afin de décider la restitution des montants restants.

Le solde de l’État a été amélioré au détriment de la Grèce

La rapporteure spéciale relève que la Banque de France a versé l’ensemble de sa contribution de 2,8 milliards d’euros au CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce en 2021.

Or, fin 2022, seul 1,9 milliard d’euros évoqué supra aura été reversé à la Grèce. Cela signifie que la mise en œuvre du programme a permis d’améliorer le solde budgétaire de l’État de plus de 900 millions d’euros au détriment des finances publiques grecques.

Le programme de restitution a un impact négatif sur le dividende de la Banque de France

Les versements annuels retracés en recettes sur le compte se font comptablement en affectation du résultat de la Banque de France, et sont donc susceptibles d’avoir un impact négatif sur le dividende qu’elle verse à l’État. Le chiffrage précis de cet impact se heurte à l’impossibilité de savoir si la Grèce aurait été en mesure d’honorer ses engagements en l’absence du soutien des pays de la zone euro, dont ce programme fait partie.

III. Le compte de concours financiers Avances À divers services de l’État ou organismes gÉrant des services publics

Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics – ci-après CCF Avances – retrace les avances accordées par l’État à des entités publiques sous statuts divers (services de l’État, établissements publics, sociétés d’économie mixte, etc.).

Les recettes et les dépenses budgétaires du compte ne sont pas des recettes et des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale. Elles sont comptabilisées comme des opérations financières car elles sont neutres au plan patrimonial : un décaissement (dépense budgétaire) donne lieu à la constatation d’une créance (avance) tandis qu’un encaissement (recette budgétaire) donne lieu à l’extinction d’une créance (remboursement).

Les opérations du CCF Avances n’ont donc pas d’impact sur le déficit public au sens de la comptabilité nationale.

A. Objet du compte

Le compte de concours financiers retrace des avances de nature variée.

Principe

Le CCF Avances a été créé par l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

La création de ce compte résulte directement de l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Aux termes de cet article, les avances doivent respecter deux principes :

– la neutralité budgétaire pour l’État qui passe par l’application d’un taux d’intérêt de l’avance au moins égal au taux d’intérêt du titre de l’État de maturité équivalente ;

– une durée déterminée.

Le respect de ces deux principes doit garantir que lesdites avances ne deviennent pas des subventions qui ne diraient pas leur nom. En principe, les avances ne peuvent donc être consenties que si la ressource financière permettant son remboursement est certaine.

Fonctionnement

Le compte retrace, en dépenses, l’octroi d’avances :

– à l’Agence de services et de paiement (ASP) au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (programme 821) ;

– aux organismes distincts de l’État et gérant des services publics (programme 823), tels que les établissements publics nationaux, les services concédés, les sociétés d’économie mixte, les organismes divers de caractère social ;

– aux services de l’État (programme 824), tels que les budgets annexes, les services autonomes de l’État, les services nationalisés ;

– à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex (programme 825) ;

– aux exploitants d’aéroports touchés par la crise de covid-19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité (nouveau programme 826) ;

– et à Île-de-France Mobilités et les autres autorités organisatrices de la mobilité (programmes 827 et 828).

Parallèlement, le compte retrace en recettes le remboursement des avances. Les intérêts perçus sur ces avances sont, en revanche, affectés au budget général.

Le solde cumulé du compte depuis sa création est structurellement déficitaire, pour un montant qui atteint – 4 420 millions d’euros au 31 décembre 2020.

B. Le programme 821 Avances À l’Agence de services et de paiement, au titre du prÉfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune

Le préfinancement des subventions européennes au titre de la politique agricole commune (PAC) représente les principales dépenses du compte.

Objet

L’essentiel des crédits du CCF Avances porte sur le programme 821 Avances à l’Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC). Ce programme permet le préfinancement des aides de la PAC dans l’attente de leur remboursement par l’Union européenne.

Les dépenses du programme sont donc les avances aux agriculteurs des aides de la PAC, effectuées via l’Agence de services et de paiement (ASP) et les recettes constituent les remboursements de l’Union européenne.

Exécution

L’ASP rembourse chaque année l’intégralité des avances au cours de l’exercice pendant lequel les avances lui sont versées : le programme 821 sert donc strictement de ligne de trésorerie. En conséquence, la recette prévisionnelle inscrite en loi de finances initiale est toujours égale au montant des crédits ouverts.

En exécution, cet équilibre est également constaté, mais les crédits consommés et les recettes perçues sont généralement plus faibles : afin que les avances versées permettent le financement exact de l’ASP au titre des aides de la PAC, une marge de sécurité est prévue pour garantir la continuité du paiement des aides agricoles.

En 2022, le montant des crédits serait de 10 milliards d’euros, montant stable par rapport à 2020 et 2021.

C. Le programme 823 Avances À des organismes distincts de l’État et gÉrant des services publics

Le programme 823 doit permettre à l’État d’octroyer des avances à divers organismes distincts de l’État et gérant des services publics.

Objet

Le programme 823 Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics a pour objet de répondre soit à des besoins de trésorerie ponctuels, soit à des situations d’urgence pour assurer la continuité de l’action publique ou pour mettre en œuvre de façon accélérée une mesure de politique publique.

Des avances à moyen terme peuvent également être accordées à des organismes divers d’administration centrale (ODAC), ces derniers n’ayant pas le droit de s’endetter auprès d’un établissement de crédit par application de l’article 12 de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques.

Exécution

Grâce aux réponses apportées par le Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale, des informations sur l’exécution 2021 sont d’ores et déjà disponibles pour ce programme.

Les avances

Au 15 septembre 2021, trois avances ont été accordées pour un total de 105,6 millions d’euros, au profit de France Agrimer, de l’Agence des services et de paiement et de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger.

D’ici la fin de l’année, une avance de 4 millions d’euros doit également être accordée à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) afin de soutenir les établissements du réseau dans un contexte de crise sanitaire.

Les remboursements

Au 15 septembre 2021, deux bénéficiaires d’avance avaient effectué un remboursement : la chambre de commerce et d’industrie de Guyane a remboursé 0,23 million d’euros des 5,2 millions d’euros accordés en 2015, et devrait rembourser 0,1 million d’euros supplémentaires d’ici la fin de l’année., et France Télévisions pour un total de 20 millions d’euros.

La loi de finances initiale pour 2021 prévoit, en outre, des remboursements de trois autres bénéficiaires d’ici le 31 décembre 2021 :

– un remboursement total de 24,8 millions d’euros de la part de l’AEFE ;

– un remboursement de 3,8 millions d’euros de la part de la Cité de la musique ;

– un remboursement de 140,3 millions d’euros de France Agrimer.

D. Le programme 824 Avances À des services de l’État

Le programme 824 permet l’octroi d’avances à des services distincts de l’État comme les budgets annexes, les services autonomes de l’État ou les services nationalisés.

Objet

Ce programme retrace en réalité la ligne des avances et remboursements du budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA).

Pendant plusieurs années, le BACEA a utilisé cette ligne d’avance comme une ligne d’endettement. Cette situation a été vivement critiquée par la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire pour l’exercice 2015 : le recours au compte d’avances afin de financer le déséquilibre financier structurel du BACEA est en effet un contournement de l’objet du CCF Avances ([6]). Les avances du Trésor doivent permettre de financer des objets précis et ponctuels et être remboursés à brève échéance.

Le Gouvernement a pris note de ces critiques et le BACEA, avant le déclenchement de la crise sanitaire, avait amorcé son désendettement du stock d’avances consenties par le CCF Avances, grâce à la recherche d’économies structurelles et au dynamisme de ses recettes.

Exécution

En LFI 2020, le montant de l’avance au BACEA était ainsi prévu à 50 millions d’euros, alors que les remboursements devaient s’élever à 122 millions d’euros. Néanmoins, la crise sanitaire et l’effondrement du trafic aérien ont rendu nécessaire la réactivation du mécanisme d’avances au BACEA.

Depuis le début de la crise, le budget annexe a bénéficié de 1 250 millions d’euros d’avances, enveloppe sur laquelle il avait effectivement reçu 800 millions d’euros au 15 septembre 2021.

Le PLF pour 2022 prévoit de nouvelles avances au BACEA pour un total de 707 millions d’euros. Aussi, fin 2022, la dette du budget annexe s’élèverait à 3,4 milliards d’euros, contre 667,4 millions fin 2019.

La rapporteure spéciale considère qu’une réflexion devra être menée sur la trajectoire de désendettement du budget annexe une fois la crise passée.

STOCK DES AVANCES AU BACEA AU 31 DÉCEMBRE DEPUIS 2007

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Trois autres programmes ont été créés sur le compte afin de financer des avances à différents organismes dans le cadre des mesures d’urgence : le programme 826 Avances aux exploitants d’aéroports touchés par la crise du covid-19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité, le programme 827 Avances remboursables destinées à soutenir Île-de-France Mobilités à la suite des conséquences de l’épidémie de la covid-19 et le programme 828 Avances remboursables destinées à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité à la suite des conséquences de l’épidémie de la covid-19. Aucun de ces programmes n’est doté de crédit par le projet de loi de finances pour 2022.

E. Le programme 825 Avances À l’ONIAM au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex

Le programme a été créé par la loi de finances rectificative pour 2011 afin de créer un mécanisme spécifique de solidarité nationale destiné aux victimes du Médiator.

Objet

Ce programme a vocation à permettre une indemnisation rapide, en cas de condamnation judiciaire, des victimes du Benfluorex, molécule du médicament commercialisé par les laboratoires Servier sous le nom de Mediator. Jusqu’à présent, les Laboratoires Servier ont indemnisé l’ensemble des victimes. Dès lors, l’ONIAM ne s’est pas substitué aux Laboratoires Servier et n’a sollicité aucune avance. Il s’ensuit que les crédits du programme n’ont pas à ce stade été mobilisés.

Toutefois, en 2017, les Laboratoires Servier ont refusé de payer les indemnisations versées en substitution pour deux dossiers. L’ONIAM a alors procédé à une assignation des Laboratoires Servier devant les juridictions sur ces deux dossiers. Dans ce contexte, et bien qu’à ce stade aucune demande d’avance n’ait été exprimée par l’ONIAM, le montant de crédits ouverts sur ce programme a été reconduit depuis 2018 et désormais fixé, y compris en 2021, à un niveau de 15 millions d’euros par précaution, dans l’hypothèse où de nouveaux refus d’indemnisation interviendraient.

À noter que les avances accordées à l’ONIAM sont retracées dans un programme budgétaire dédié car cet organisme bénéficie d’avances alors que le caractère certain de la ressource destinée à son financement fait défaut (les ressources de l’ONIAM permettant le remboursement de ces avances doivent, en effet, provenir du résultat des actions récursoires qu’il engage).

Exécution

Les crédits de précaution ouverts au titre de ce programme n’ont pas été consommés en 2020 et ne devraient pas l’être en 2021, car aucune demande d’indemnisation des victimes du Benfluorex n’a été instruite. En 2022, les crédits du programme sont reconduits à leur niveau habituel de 15 millions d’euros.

Depuis la mise en place du compte d’avance, aucun tirage n’a été nécessaire sur les 15 millions d’euros prévus chaque année en loi de finances initiale.

F. PrÉvisions pour 2022

Pour 2022, il est prévu, pour l’ensemble du compte, des recettes de 10,6 milliards d’euros et des dépenses de 11,1 milliards d’euros, aboutissant à un solde négatif de 494,7 millions d’euros. Autrement dit, le montant des remboursements d’avances devrait être légèrement inférieur au montant des avances consenties pendant l’exercice, ce qui détériore d’autant le solde budgétaire de l’État.

PrÉvision d’Équilibre du ccf Avances en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après PAP.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du jeudi 22 octobre, la commission a examiné les crédits des comptes spéciaux Participations financières de l’État, Participation de la France au désendettement de la Grèce et Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services.

La vidéo de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

Le compte rendu de cette réunion sera disponible prochainement sur le site de l’Assemblée nationale.

Après des avis de sagesse de la rapporteure spéciale sur les comptes d’affectation spéciale et un avis favorable sur le compte de concours financier, la commission a adopté les crédits des comptes spéciaux Participations financières de l’État, Participation de la France au désendettement de la Grèce et Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services, sans modification.

*

([1]) Cour des comptes, Le financement de la recherche publique dans la lutte contre la pandémie de Covid-19, 29 juillet 2021.

([2]) Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises.

([3]) Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

([4]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2018, mai 2019.

([5]) Cour des comptes, Les aides publiques à l’innovation des entreprises, communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, avril 2021.

([6]) Le recours aux avances se justifie toujours dans l’absolu, notamment pour concourir au financement des investissements du BACEA, en complément de l’autofinancement dégagé par le produit des redevances. Le moindre coût de la substitution des avances du Trésor aux emprunts bancaires est un élément qu’il convient, en particulier, de prendre en compte.