rapport , en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances, modifié par le Sénat, pour 2021 (n°3642).

– de la taxe d’apprentissage, mentionnée à l’article L. 6241-1 dudit code et régie par les articles 1599 ter A à 1599 ter K du code général des impôts (CGI) ;

– de la contribution à la formation professionnelle (CFP) mentionnée aux articles L. 6331-1 et L. 6331-3 du code du travail.

Ces deux composantes de la CUFPA sont assises sur la masse salariale.

● S’ajoutent à la CUFPA d’autres prélèvements, également mentionnés au I de l’article L. 6131-1 du code du travail :

– la contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA), mentionnée à l’article L. 6241-1 du même code et régie par l’article 1609 quinvicies du CGI (3° du I de l’article L. 6131-1 du code du travail) ;

– la contribution dédiée au financement du compte personnel de formation prévue à l’article L. 6331-6 dudit code et égale à 1 % des rémunérations versées aux salariés (4° du I de l’article L. 6131-1 du code du travail).

2. La taxe d’apprentissage, première composante de la CUFPA

● La taxe d’apprentissage est, aux termes de l’article 1599 ter A du CGI, due par :

– les personnes et sociétés ayant une activité relevant du champ des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ;

– les personnes morales passibles de l’impôt sur les sociétés (IS), à l’exception des établissements publics, des associations et des collectivités non soumises à l’IS ;

– les coopératives agricoles ;

– les groupements d’intérêt économique.

En sont dispensés certains groupements d’employeurs, les organismes d’enseignement ainsi que les entreprises occupant un ou plusieurs apprentis, si la base d’imposition de la taxe n’excède pas six fois le salaire minimum de croissance annuel.

● Le taux de la taxe est de 0,68 %, ainsi qu’il ressort de l’article 1599 ter B du CGI – ce taux est ramené à 0,44 % pour les établissements situés dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de Moselle aux termes de l’article 1599 ter J du CGI.

● La taxe d’apprentissage comprend deux fractions définies à l’article L. 6241-2 du code du travail :

– une fraction égale à 87 % du produit de la taxe, destinée au financement de l’apprentissage et reversée à France compétences ;

– une fraction correspondant à 13 % du montant de la taxe, destinée aux dépenses libératoires de l’employeur pour financer des actions de formation initiale professionnelle et technologique hors apprentissage ou financer des organismes de formation.

3. La contribution à la formation professionnelle, seconde composante de la CUFPA

Seconde branche de la CUFPA, la CFP est régie par les articles L. 6331-1 et suivants du code du travail. Son taux varie en fonction de l’effectif et de la nature de l’activité de l’entreprise, en application des dispositions combinées des articles L. 6331-1, L. 6331-3 et L. 6331-5 de ce code, selon les modalités précisées dans le tableau suivant.

taux de la CFP

Source : commission des finances, à partir du code du travail.

En cas de dépassement du seuil de 11 salariés, le taux de la contribution demeure inchangé pendant cinq ans – contre trois ans dans le cadre des anciennes dispositions de l’article L. 6331-7 du code du travail. Ce maintien pendant 5 ans résulte du II de l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale, aux termes duquel le franchissement d’un seuil d’effectif est pris en compte si le seuil est atteint ou dépassé pendant cinq ans consécutifs. Ces modalités sont issues de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite loi « PACTE ») ([733]).

La CFP est versée à France compétences, ainsi qu’il ressort des articles L. 6331-2 et L. 6331-4 du code du travail.

4. La contribution supplémentaire à l’apprentissage

La contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA) prévue à l’article 1609 quinvicies du CGI est due par les entreprises d’au moins 250 salariés redevables de la taxe d’apprentissage et dont l’effectif d’alternants est inférieur à 5 % de leur effectif annuel moyen total ([734]).

● La CSA est assise sur les rémunérations retenues pour l’assiette de la taxe d’apprentissage. Son taux est variable en fonction de la part des alternants dans l’effectif total : plus celle-ci est élevée, plus le taux est faible. À l’image de ce qui est prévu dans le cadre de la taxe d’apprentissage, les établissements en Alsace et en Moselle bénéficient d’un taux réduit égal à 52 % du taux de droit commun en application du IV de l’article 1609 quinvicies du CGI. Le tableau suivant dresse la synthèse des taux de la CSA.

taux de la contribution supplémentaire à l’apprentissage

Source : commission des finances, à partir du code général des impôts.

● Les entreprises dont l’effectif d’alternants a progressé d’au moins 10 % par rapport à l’année précédente sont exonérées de la CSA au titre de l’année de cette progression.

5. La cotisation spécifique au secteur du bâtiment et des travaux publics

● Les entreprises du bâtiment et des travaux publics (BTP) acquittent une cotisation particulière concourant au développement de la formation professionnelle initiale – notamment de l’apprentissage – et de la formation professionnelle continue dans le secteur du BTP, en application des articles L. 6331-35 à L. 6331-47 du code du travail.

Le taux de cette cotisation, assise sur les rémunérations versées pendant l’année, est défini à l’article L. 6331-38 du code du travail – il est ainsi fixé par accord professionnel et, à défaut, s’élève à 0,30 % pour les entreprises du bâtiment et à 0,22 % pour celles de travaux publics.

● Cette cotisation est versée au profit du comité de concertation et de coordination de l’apprentissage du BTP, ainsi qu’il résulte du second alinéa de l’article L. 6331-35 du code du travail. Une fraction de la cotisation est reversée à la section financière dédiée au financement de l’alternance de l’opérateur de compétences (OPCO) de la construction, aux termes du III de l’article L. 6331-38 du même code.

Le recouvrement de la cotisation affectée au comité de concertation précité est assuré par la caisse BTP Prévoyance.

● Le montant dû au titre de la cotisation BTP constitue une dépense déductible de la CFP en application de l’article L. 6331-41 du code du travail, pour les entreprises d’au moins onze salariés ([735]).

6. Le décalage d’un an du transfert du recouvrement de la CUFPA aux Urssaf et à la MSA

● La réforme mise en place par la loi « Avenir professionnel » du 5 septembre 2018, outre le rassemblement de la taxe d’apprentissage et de la CFP dans la CUFPA, a également prévu que le recouvrement de ces deux taxes soient contemporain du versement des rémunérations leur servant d’assiette et qu’il soit assuré par les unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) et par la Mutualité sociale agricole (MSA) en application du III de l’article L. 6131-1 du code du travail.

Censées intervenir au plus tard au 1er janvier 2021, ces modalités de recouvrement faisaient l’objet de dispositions transitoires prévues aux articles 37 et 9 de la loi « Avenir professionnel », faisant intervenir :

– les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) en 2019, au titre des rémunérations versées en 2018 ;

– les opérateurs de compétences (OPCO) en 2020, au titre des rémunérations versées cette année-là ;

– et enfin les Urssaf et la MSA à compter de 2021 au plus tard, les modalités de recouvrement devant être précisées par une ordonnance dont l’habilitation figure à l’article 41 de la loi.

Il est renvoyé aux commentaires des articles 17 à 20 du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel pour une présentation complète du droit antérieur à la réforme et des modalités de cette dernière ([736]) .

● La mise en œuvre du recouvrement de la CUFPA par les Urssaf et la MSA a été décalée d’une année par la loi de finances pour 2020 ([737]) et est désormais censée intervenir en 2022.

B. Le Dispositif proposé

Le présent article est le fruit de l’adoption, par l’Assemblée nationale d’un amendement du Gouvernement ayant reçu de la commission un avis favorable ([738]).

S’inscrivant dans le cadre de la réforme des contributions en faveur de l’apprentissage et de la formation et du décalage des nouvelles modalités de recouvrement, il prévoit plusieurs ajustements afin de garantir le succès de l’application de ces évolutions.

1. La simplification relative aux redevables de la taxe d’apprentissage

● En premier lieu, les b et c du 1° du I du présent article rationalisent les redevables de la taxe d’apprentissage en modifiant à cet effet l’article 1599 ter A du CGI :

– seraient redevables de cette taxe les employeurs passibles de l’IS et ceux dont l’activité relève des BIC ;

– seraient exonérés de la taxe, aux termes d’un nouveau III de l’article 1599 ter A du CGI, les organismes partiellement assujettis à l’IS mentionnés à l’article 207 du CGI, correspondant :

● aux organismes d’enseignement ;

● aux groupements d’employeurs agricoles ;

● aux mutuelles ;

● aux organismes sans but lucratif tels que les associations, fondations et syndicats ;

● aux sociétés coopératives agricoles d’approvisionnement et d’achat, aux sociétés coopératives de production, de transformation et de conservation et vente de produits agricoles (ainsi que leurs unions), aux coopératives et unions artisanales, maritimes, de transport fluvial et d’entreprises de transport et aux sociétés coopératives de construction ;

● aux organismes d’habitation à loyer modéré.

Il est en outre précisé que la réalisation d’activités commerciales accessoires ne remet pas en cause l’exonération de taxe d’apprentissage.

● Le II de l’article 1599 ter A du CGI, dans sa rédaction résultant du présent article, prévoit la communication, par les agents de l’administration fiscale, aux Urssaf et à la MSA, de la liste des employeurs passibles de l’IS redevables de la taxe d’apprentissage.

Dans la même logique, le II du présent article inclut les organismes chargés du recouvrement de la CUFPA, de la CSA et de la contribution dédiée au financement du compte personnel de formation parmi les destinataires de certaines informations nominatives transmises par l’administration fiscale en application de l’article L. 152 du livre des procédures fiscales.

● Enfin, le 2° du IV du présent article introduit quant à lui un nouvel article L. 6241-1-1 dans le code du travail, définissant l’assiette et le taux de la taxe d’apprentissage – et correspondant à des éléments figurant actuellement aux articles 1599 ter B, 1599 ter C et 1599 ter J du CGI.

D’après les informations obtenues auprès de l’administration, la reprise dans le code du travail des dispositions figurant dans le CGI préfigure le basculement prévu dans le code du travail de l’ensemble de la taxe d’apprentissage, afin que toutes les dispositions relatives à la CUFPA soient dans le même code – ce qui sera gage de lisibilité.

2. Les modifications apportées à la cotisation BTP

En deuxième lieu, les 3° à 6° du IV du présent article modifient la cotisation particulière acquittée par les entreprises du secteur du BTP afin de simplifier le flux de collecte et d’éviter que la déductibilité de la cotisation particulière au BTP de la CFP, s’agissant des employeurs d’au moins onze salariés, ait un impact sur le recouvrement de la CFP.

● Ainsi, la caisse BTP Prévoyance sera chargée du recouvrement de la cotisation BTP pour les entreprises de moins de onze salariés – pour lesquelles cette cotisation n’est pas déductible de la CFP – aux termes de l’article L. 6331-40 du code du travail modifié par le 5° du IV du présent article.

Pour les entreprises de plus de onze salariés, l’article L. 6331-41 du code du travail dans sa rédaction issue du 6° du IV du présent article prévoit que la cotisation BTP sera prélevée par France compétences sur les produits de la CFP, et sera reversée au comité de concertation et de coordination de l’apprentissage du BTP et à l’OPCO de la construction.

● Grâce à ces modalités, les Urssaf et la MSA collecteront la totalité de la CFP des entreprises du BTP, comme elles le feront pour les entreprises des autres secteurs, et ces entreprises du BTP assujetties à la cotisation spécifique n’auront plus qu’une seule déclaration à effectuer au titre de la CFP. Les ressources pour les organismes du BTP seront préservées par le fléchage à leur profit, réalisé par France compétences, de la part de CFP correspondant à la cotisation BTP.

3. La correction d’une erreur issue de la loi de finances pour 2019 touchant la CSA

Le 2° du I du présent article, qui modifie l’article 1609 quinvicies du CGI, apporte une précision à la CSA destinée à corriger une erreur résultant de la loi de finances pour 2019 précitée.

Ainsi qu’il a été vu, les entreprises d’au moins 250 salariés et dont la part d’alternants dans leur effectif moyen annuel n’excède pas 5 % peuvent néanmoins être exonérées de CSA si les effectifs d’alternants ont cru d’au moins 10 % par rapport à l’année précédente. Cependant, dans sa version antérieure à la modification résultant de la loi de finances pour 2019, cette possibilité d’exonération fondée sur la progression de l’effectif des alternants était subordonnée au fait que cet effectif des alternants représentait au moins 3 % de l’effectif total. Il s’agissait d’une condition opportune exigeant, pour qu’une entreprise bénéficie de l’exonération, qu’elle ait un niveau minimum d’alternants en plus de la progression prévue.

La suppression de ce seuil minimal de 3 % résultant d’une erreur (une « malfaçon », ainsi que la qualifie l’exposé sommaire de l’amendement adopté par l’Assemblée nationale), le 2° du I corrige cette dernière et réintroduit cette exigence.

4. Les autres modifications et ajustements proposés

● Dans un souci de simplification, le 7° du IV du présent article modifie le calcul de la part due par les médecins remplaçants au titre du financement des actions de formations – en plus des contributions –, en alignant ses modalités sur celles prévues pour les cotisants relevant du régime microsocial prévu à l’article L. 613-7 du code de la sécurité sociale.

● Enfin, le V du présent article prévoit l’application du gel du taux de la CFP pour cinq ans prévu par la loi PACTE en cas de franchissement du seuil de onze salariés en 2018 ou 2019.

5. Les modalités d’entrée en vigueur

L’ensemble des mesures prévues au présent article, à l’exception de l’alignement prévu pour les médecins remplaçants et de la mesure relative au franchissement du seuil d’effectif prévue au V de l’article, sont censées entrer en vigueur à la date d’entrée en vigueur de l’ordonnance prévue à l’article 41 de la loi « Avenir professionnel » et au plus tard le 1er janvier 2022 – ainsi que le prévoit le VI du présent article.

D’après l’exposé sommaire de l’amendement du Gouvernement qu’a adopté l’Assemblée nationale, l’impact financier du dispositif proposé sera globalement positif pour les entreprises concernées.

II. Les modifications apportées par le Sénat

En plus d’un amendement de nature rédactionnel de sa commission des finances qui a fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement ([739]), le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ayant reçu de la commission un avis de sagesse et modifiant le champ de l’habilitation prévue à l’article 41 à prendre par ordonnance les mesures relatives au recouvrement des contributions finançant la formation et l’apprentissage ([740]).

À cet effet, est introduit au sein du présent article un nouveau V bis ([741]) qui :

– inclut dans la liste des organismes chargés du recouvrement des contributions la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon, mentionnée au d de l’article L. 5427-1 du code du travail, ainsi que la caisse de sécurité sociale de Mayotte, mentionnée au f du même article ;

– enrichit le contenu de l’habilitation permettant au Gouvernement de prendre, par ordonnance, les mesures nécessaires à l’organisation du recouvrement, de l’affectation et du contrôle de ces contributions par la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Est également prévue une mesure de coordination.

III. La position du Rapporteur général

Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale tirant les conséquences de la réforme du financement de la formation et de l’apprentissage et simplifiant certains de ses aspects pour en assurer le plein succès, le Rapporteur général y est naturellement favorable – comme l’indiquait au demeurant l’avis positif donné lors de l’examen de l’amendement ayant conduit au présent article.

Les modifications apportées par le Sénat sont opportunes, qu’il s’agisse des ajustements rédactionnels ou de l’extension de l’habilitation prévue par la loi « Avenir professionnel ».

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification – sous réserve d’ajustements de nature rédactionnelle.

*

Article 44 quinquies Transfert à la direction générale des finances publiques de la gestion des taxes intérieures sur les produits énergétiques

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. l’état du droit

À la suite de la disparition d’une partie de son activité avec l’entrée en vigueur du marché intérieur en 1993, la douane a reçu en compensation de nouvelles missions en matière de fiscalité indirecte, transférées de la direction générale des impôts (DGI). Elle a alors pris le nom de direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

La DGDDI gère aujourd’hui un ensemble de divers droits et taxes, portant principalement sur des marchandises (les accises et droits sur les tabacs et les alcools, les produits pétroliers et l’énergie, les déchets et les substances polluantes) et sur des moyens de transport (les taxes sur les véhicules), dont le produit total s’est élevé à 85,1 milliards d’euros en 2019 (+ 1,3 % par rapport à 2018).

Selon la Cour des comptes, 9 000 agents, sur les 17 000 que compte la DGDDI, sont affectés à la branche « administration générale/opérations commerciales », qui regroupe tous les effectifs ne relevant pas des opérations de surveillance et de la préservation de la sécurité de l’espace national et européen ([742]).

Les recettes douanières liées à la fiscalité énergétique et environnementale ont représenté 56,28 milliards d’euros en 2019, contre 55,42 milliards d’euros en 2018, pour 1 708 équivalents temps plein (ETP).

La loi de finances pour 2019 a marqué le début d’un transfert à la direction générale des finances publiques (DGFiP) de compétences portant sur la gestion, le contrôle et le recouvrement d’un certain nombre de contributions indirectes de la DGDDI.

Dans un premier temps ont ainsi été transférés ([743]), à compter du 1er janvier 2019, la gestion, le contrôle et le recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques ; ces droits d’accise sur les boissons non alcooliques sont au nombre de quatre :

– la contribution sur les boissons sucrées (441,1 millions d’euros prévus en 2020), affectée à la branche maladie de la protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles (article 1613 ter du CGI) ;

– la contribution sur les boissons édulcorées (29,6 millions d’euros en 2020), également affectée à la branche maladie de la protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles (article 1613 quater du CGI) ;

– le droit spécifique sur les boissons non alcoolisées (1,1 milliard d’euros en 2020), affecté à la branche vieillesse de la protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles (article 520 A du CGI et article L. 731-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

– la surtaxe sur les eaux minérales (23,6 millions d’euros en 2020), affectée aux communes (article 1582 du CGI).

La loi de finances pour 2019 a également transféré de la DGDDI à la DGFiP, à compter du 1er janvier 2020 ([744]), le recouvrement de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ainsi que le recouvrement de la taxe sur la valeur ajoutée portant sur les produits pétroliers à compter du 1er janvier 2021,

La loi de finances pour 2020 ([745]) a poursuivi ce processus, selon le calendrier suivant :

– à compter du 1er janvier 2021, la taxe spéciale sur les véhicules immatriculés en France circulant sur la voie publique à l’exclusion de ceux spécialement conçus pour le transport des personnes et de ceux mentionnés à l’article 284 bis B du code des douanes (article 284 bis du code des douanes) et la taxe sur les véhicules immatriculés dans un État étranger et circulant sur le territoire français lorsque les véhicules routiers immatriculés en France sont soumis dans cet État étranger à des taxes, impôts ou redevances perçus à raison de leur séjour ou passage en transit sur son territoire (article 284 sexies du code des douanes) ;

– à compter du 1er janvier 2022, les taxes intérieures de consommation sur le gaz naturel et ses équivalents lorsqu’ils sont utilisés comme combustible (article 266 quinquies du code des douanes), sur les houilles, les lignites et les cokes destinées à être utilisés comme combustibles (article 266 quinquies B du code des douanes), ainsi que sur la consommation finale d’électricité (article 266 quinquies C du code des douanes). Sont également concernés le droit annuel de francisation et de navigation, ainsi que le droit attaché à la délivrance d’un nouvel acte de francisation ;

– à compter du 1er janvier 2023, les amendes autres que celles de nature fiscale prévues par le code des douanes ou le CGI ;

– à compter du 1er janvier 2024, les accises sur les alcools, les boissons alcooliques et les tabacs manufacturés (article 302 B du CGI). Le rendement prévisionnel de ces accises est estimé à 2,15 milliards d’euros pour les alcools et 13,1 milliards d’euros pour les tabacs.

B. le Dispositif modifié

Le présent article additionnel est issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement par l’Assemblée nationale, ayant reçu un avis favorable de la part de la commission des finances.

Le présent article intègre les taxes intérieures sur les produits énergétiques au calendrier de transfert prévu à l’article 184 de la loi de finances pour 2020.

Seraient ainsi recouvrés auprès de l’administration fiscale, à compter du 1er janvier 2024 :

– la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) destinés à être utilisés comme carburant ou combustible (article 265 du code des douanes). Son produit s’est élevé à 33,32 milliards d’euros en 2019 ;

– la taxe spéciale de consommation sur les produits énergétiques (TSC) dans les départements d’outre-mer de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Mayotte et de la Réunion (article 266 quater du code des douanes). 554 millions d’euros ont été recouvrés au titre de cette taxe en 2019 ;

– la taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB - article 266 quindecies du code des douanes), dont le rendement est nul.

Le présent article procède en outre à diverses coordinations afin de :

– prévoir que les créances des impositions et des amendes couvertes par l’article 184 de la loi de finances pour 2020 ne soient pas recouvrées par le service des impôts dont dépend le particulier mais, de manière plus générale, par l’administration fiscale ;

– abroger la disposition relative au transfert du recouvrement des taxes sur les véhicules immatriculés en France ou à l’étranger ;

– prévoir que seul le recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques soit transféré à la DGFiP, et non leur établissement. Concrètement, la DGDDI demeure compétente pour recevoir les déclarations, suivre le régime de circulation et effectuer le contrôle de ces taxes. Cet ajustement est cohérent avec l’objectif de recentrer la DGDDI sur le contrôle des marchandises et sur leurs composantes économiques, dont relèvent la gestion et le contrôle des contributions indirectes et des filières économiques du tabac et de la viticulture.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative de la commission des finances, un amendement visant à supprimer le III de l’article 184 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, c’est-à-dire l’habilitation donnée au Gouvernement de légiférer par ordonnance concernant le transfert des taxes intérieures de consommation, du DAFN et du droit de passeport ainsi que des droits sur l’alcool et les tabacs, de la DGDDI à la DGFiP.

Cette proposition a recueilli un avis défavorable du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général remarque que le transfert du contrôle de certains droits indirects participe d’une volonté d’en améliorer l’efficience.

Comme l’a souligné la Cour des comptes dans son récent rapport précité ([746]) :

« Avec la massification du commerce international dans une économie ouverte, la Douane devrait recentrer ses activités autour du contrôle des flux de marchandises ».

Plus spécifiquement s’agissant du mouvement d’unification de la fonction de recouvrement de la fiscalité, la Cour des comptes « recommande ainsi de mettre en œuvre le transfert du recouvrement de nombreuses taxes prévu par la loi de finances pour 2020 dans les délais indiqués et d’en tirer les conséquences nécessaires en termes d’effectifs et d’implantations territoriales. »

L’habilitation à légiférer par ordonnance, dans un domaine souvent très technique nécessitant de nombreuses coordinations, et qui touche à la réorganisation administrative – fût-elle de la collecte de l’impôt –, n’apparaît pas injustifiée.

Il reviendra au Parlement de ratifier, ou non, une telle ordonnance.

Pour ces raisons, il est proposé de revenir à la version du présent article telle qu’issue des travaux de l’Assemblée nationale.

*

Article 45 Création d’un régime de groupe TVA et révision du champ du dispositif des groupements autonomes de personnes

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

1. La mise en place d’un régime de groupe TVA, facultative au regard du droit européen, n’a jusqu’alors jamais été transposée en droit interne

L’article 11 de la directive n° 2006/112/CE relative au système commun de la TVA (dite « directive TVA ») prévoit la possibilité pour les États membres d’introduire un régime dans lequel les membres d’un groupe constituent un assujetti unique à la TVA. La directive prévoit que « chaque État membre peut considérer comme un seul assujetti les personnes établies sur le territoire de ce même État membre qui sont indépendantes du point de vue juridique mais qui sont étroitement liées entre elles sur les plans financier, économique et de l’organisation ».

Au 1er novembre 2020, 19 États membres de l’Union européenne ont introduit un régime de groupement TVA dans leur législation. Seuls la Bulgarie, la Croatie, la Grèce, la Lituanie, la Pologne, le Portugal, la Slovénie et la France n’ont pas opéré une telle introduction.

Le recours au groupe TVA présente un gain substantiel pour les groupes dont certains membres ne disposent pas d’un droit à déduction intégrale.

Il en est ainsi des entreprises des secteurs de la banque et de l’assurance, dont la majorité des opérations sont exonérées, ce qui a pour contrepartie de ne pas permettre à ces sociétés de récupérer la TVA amont ayant grevé leurs opérations. Cet état de fait entraîne un phénomène de rémanence de TVA – également appelée « TVA cachée » – qui est générateur de coûts contraires au principe de neutralité de la taxe.

L’absence de régime de groupe TVA en droit français a conduit de telles sociétés à recourir à des expédients juridiques.

2. Cette absence a conduit les groupes du secteur de la banque-assurance à utiliser en France le régime du groupement de moyens, aux marges du droit européen, afin de limiter leur rémanence de TVA

En application de l’article 261 B du CGI, les services rendus à leurs adhérents par les groupements constitués par des personnes physiques ou morales exerçant une activité exonérée de TVA ou pour laquelle elles n’ont pas la qualité d’assujetti sont exonérés de cette taxe à la condition que ces services concourent directement et exclusivement à la réalisation de ces opérations exonérées ou exclues du champ d’application de la TVA, et que les sommes réclamées aux adhérents correspondent exactement à la part leur incombant dans les dépenses.

Cette disposition est issue de l’article 132 de la directive TVA, situé au sein du chapitre 2 du titre IX, qui concerne les exonérations en faveur de certaines activités d’intérêt général.

Des groupes évoluant dans les secteurs de la banque et de l’assurance ont souhaité se saisir de la possibilité offerte par l’article 132 de la directive TVA – et déclinée dans les droits des États membres de l’Union européenne – afin d’éviter les rémanences de TVA pour ce qui concerne les prestations de services partagés directement nécessaires à l’exercice de leurs activités, incluant notamment des services en ressources humaines, mais également des services financiers, comptables, informatiques ou administratifs.

Cette pratique a pu se développer en l’absence de jurisprudence européenne claire. En effet, la Cour de Justice de Luxembourg n’a été saisie, entre 1977 – date de la création des groupements autonomes de personnes par la sixième directive TVA – et 2017 que de trois affaires ayant trait à l’exonération de TVA dans de tels groupements.

Surtout, dans sa décision Taksatorringen en date du 20 novembre 2003 ([747]), la Cour de justice des communautés européennes n’a pas exclu la possibilité pour un groupe assurantiel de recourir aux groupements visés par l’article 132 de la directive TVA.

Cette position a, plus récemment, évolué.

3. La restriction du champ du groupement de personnes par la CJUE rend nécessaire l’instauration du régime de la TVA groupe en France

Le champ de l’exonération des services rendus par un groupement à ses membres exerçant une activité exonérée de TVA ou hors champ a été substantiellement restreint par la Cour de justice de l’Union européenne, à l’occasion de trois arrêts rendus le 21 septembre 2017 ([748]).

Contrairement à l’avocat général Melchior Wathelet qui, dans ses conclusions sur l’affaire DNB Banka, concluait que le groupement pouvait être constitué entre des membres dont l’activité est exonérée aussi bien sur le fondement des dispositions de l’article 132 de la directive que sur celles de son article 135 – dont relèvent les opérations de banque et d’assurance –, l’avocat général Juliane Kokott a suggéré à la Cour de juger par référence à l’analyse du plan de la directive TVA.

Or, l’article 135 de la directive TVA figure dans un chapitre réservé à « d’autres activités », qui sont donc déterminées résiduellement par rapport au chapitre précédent – au sein duquel figure l’article 132 – réservé aux activités « d’intérêt général ».

Partant, un groupement ne pourrait bénéficier de la non-imposition à la TVA des services rendus à ses membres que s’il exerce une activité d’intérêt général visée par l’article 132 de la directive.

La Cour de justice a retenu cette approche restrictive et a estimé qu’indépendamment de la rédaction du point f de l’article 132 de la directive, qui ne comporte per se aucune restriction, que les prestations de services réalisées par un groupement ne sont exonérées que si elles « contribuent directement à l’exercice d’activités d’intérêt général visées à l’article 132 de cette directive », ce qui exclut notamment les secteurs de la banque et de l’assurance.

L’interprétation de la directive TVA donnée par la CJUE s’impose à l’ensemble des États membres, et en particulier à la France, dont la réglementation nationale s’avère désormais non conforme, puisqu’elle admet dans le champ d’application du régime particulier des groupements de moyens toutes les activités exonérées ou en dehors du champ d’application de la TVA.

Si une directive ne peut, par elle-même, créer des obligations à l’égard d’un particulier et ne peut donc être invoquée à son encontre, la CJUE a néanmoins précisé que les principes de sécurité juridique et de non-rétroactivité s’opposent à ce que l’exonération soit remise en cause par les autorités nationales.

Ce rappel – nullement superfétatoire – est bienvenu en ce que les différents États membres ont fait prospérer une interprétation large du régime des groupements de moyens dans le vide herméneutique de la Cour, dont la décision Taksatorringen constitue, à cet égard, un exemple topique.

Le respect des engagements internationaux de la France lui commande de mettre désormais sa législation en conformité avec la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Aussi, les décisions du 21 septembre 2017 précitées imposent de réduire le champ des groupements de moyens prévu à l’article 261 B du CGI.

De fait, en France, cette mise en conformité est particulièrement défavorable aux groupes de société des secteurs de la banque et de l’assurance.

B. Le Dispositif proposé

1. Le champ des groupements autonomes de personnes est ramené à de plus justes proportions

Le D du I du présent article issu du projet de loi initial complète l’article 261 B du CGI en réservant le bénéfice du groupement autonome de personnes à celles qui exercent une activité exonérée « sur le fondement du 4, à l’exception du 10°, et du 7 de l’article 261 » du code général des impôts.

Ainsi, seules les prestations de soins, les activités d’enseignement, les opérations réalisées dans le cadre de la garde d’enfants et du service universel postal, les prestations réalisées par les mandataires judiciaires à la protection des majeurs et les activités syndicales – l’ensemble au point 4, à l’exception du 10°, de l’article 261 du CGI – ainsi que les activités des organismes et œuvres sans but lucratif présentant un caractère social, philanthropique, éducatif, culturel ou sportif, sont éligibles à l’exonération de TVA portée par l’article 261 B du CGI en matière de services rendus par les groupements autonomes de personnes à leurs adhérents.

Selon le III du présent article, cette réduction de périmètre ne doit s’appliquer qu’à compter du 1er janvier 2023.

2. Un régime de groupe TVA est intégré au droit français

Le A du I du présent article insère un nouvel article 256 C au sein du code général des impôts. Cet article définit le régime de groupe TVA ainsi introduit en droit français.

Ces dispositions entrent en vigueur au 1er janvier 2022. Néanmoins, comme les entités intéressées par la constitution d’un assujetti unique devront exercer leur option avant le 31 octobre de chaque année au titre de l’année suivante (et pour 3 ans au total) ce nouveau régime sera pleinement opérationnel au 1er janvier 2023.

C. Le Dispositif modifié

Le présent article a été modifié lors des débats à l’Assemblée nationale par un amendement du rapporteur général de la commission des finances, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement.

L’amendement voté vise à étendre le bénéfice du régime de groupe aux sociétés de coordination mentionnées à l’article L. 423-1-2 du code de la construction et de l’habitation. Plus précisément, le présent article intégrerait les sociétés de coordination parmi les entités considérées comme liées sur le plan financier.

La société de coordination est dotée d’un certain nombre de compétences définies par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (« loi Élan »).

Ces sociétés de coordination découlent du choix de mutualiser un grand nombre de compétences optionnelles. Elles ne sont pas contrôlées à plus de 50 % par l’un des actionnaires, mais par des actionnaires différents. Elles ne remplissent donc pas la condition de lien financier figurant au II du nouvel article 256 C créé par le A du I du présent article. Cela revient de fait à les exclure de la possibilité d’opter pour un régime de groupe, et conduit donc à taxer les transactions entre les détenteurs de la société de coordination.

Au vu de l’étroitesse des liens financiers qui relient les membres d’une société de coordination, il a ainsi été proposé de les intégrer à la liste des établissements pouvant déroger à la règle des 50 % de droits de vote ou du capital définie par le présent article, pour les considérer comme liées financièrement.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative d’Éric Bocquet (Communiste, Républicain et Citoyen et Écologiste), Dominique Estrosi Sassone (Les Républicains) et Valérie Letard (Union centriste), trois amendements identiques visant à ouvrir le bénéfice du groupe TVA aux groupes d’organismes de logement social mentionnés au 1° de l’article L. 423-1-1 du code de la construction et de l’habitation et d’organismes mentionnés à l’article L. 472-1-1 du même code qui remplissent les conditions de contrôle prévues au 1° de l’article L. 423-1-1 dudit code.

Il s’agit de fait d’étendre la dérogation concernant les sociétés de coordination, adoptée à l’Assemblée nationale en première lecture, à l’ensemble des sociétés comportant majoritairement des organismes HLM – SA d’HLM et sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC) – ainsi qu’aux SEM de construction et de gestion de logements sociaux.

Ces amendements ont recueilli des avis défavorables de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général constate que les sociétés de coordination, compte tenu de leur organisation et de leurs prérogatives, entretiennent des liens robustes sur le plan financier qui rendent conforme l’extension du groupe TVA à leur égard à l’aune des dispositions de l’article 11 de la directive TVA.

Tel n’est pas le cas des SAHLM et des SCIC.

Dans une SAHLM, l’actionnaire de référence peut être constitué d’un groupe de deux ou trois actionnaires qui s’expriment d'une seule voix dans les assemblées générales dans les conditions de l'article 1103 du code civil. Ainsi, ouvrir le groupe TVA à ce type de structuration sociale aboutit à rattacher la SAHLM à un groupe TVA, lorsque ce groupe TVA est constitué d’un actionnaire de référence de la SAHLM qui ne possède pas, à lui seul, la majorité des droits de votes ou du capital de la SAHLM.

Ce lien est trop distendu pour être conforme au droit européen.

De même, dans une SCIC et selon le principe général de la coopération, chaque sociétaire dispose d’une seule voix lors des assemblées générales, sans égard à ses parts en capital. Si les statuts peuvent prévoir un vote des sociétaires décompté par collèges de votes, aucun collège de vote ne peut disposer de la majorité à lui seul ([749]), ce qui rend contestable la constatation des liens économiques et financiers exigés par le droit européen.

Face au risque en matière de conformité européenne que ces amendements font courir – et alors que la Commission européenne est particulièrement attentive à la transposition française de la TVA groupe – il est proposé de revenir à la version de cet article telle que résultant des travaux de l’Assemblée nationale.

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Article 45 bis A (nouveau) Taux de TVA de 5,5 % pour les cartes géographiques en relief

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est largement encadrée par le droit européen ([750]).

Seuls sont admissibles à un taux réduit les produits et services mentionnés au sein de son annexe III, à laquelle l’article 98 de la directive renvoie.

Les livres figurent parmi ces biens éligibles.

Le droit interne s’est saisi de cette possibilité offerte par le droit européen : les livres sont affectés d’un taux de TVA de 5,5 % selon les dispositions de l’article 278-0 bis du code général des impôts (CGI).

Par extension, sont considérés comme des livres les « cartes géographiques reliées ou pliables (cartes routières, touristiques, de ville, etc.) ainsi que les atlas » depuis une instruction fiscale du 12 mai 2005 ([751]). Ces biens sont donc soumis à un taux de TVA de 5,5 %.

B. Le Dispositif proposé

Le présent article additionnel est issu de deux amendements identiques adoptés à l’initiative de Valérie Boyer (Les Républicains) et Jean-Baptiste Blanc (Les Républicains) ayant reçu des avis favorable de la commission des finances et défavorable de la part du Gouvernement.

Il vise à étendre le taux de TVA de 5,5 % aux cartes en relief.

II. La position du Rapporteur général

Les cartes pliables ou reliées bénéficient d’un taux de TVA réduit aux marges du droit européen, du fait d’une interprétation doctrinale généreuse.

En tout état de cause, une carte en relief est différente d’une carte pliable ou reliée et n’en possède pas les mêmes dimensions.

De fait, le présent dispositif est contraire au droit européen et expose la France à un risque contentieux.

Il est donc proposé de supprimer cet article.

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Article 45 bis B (nouveau) Application d’un taux de TVA de 0 % aux vaccins destinés à lutter contre le virus COVID-19

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’état du droit

La deuxième loi de finances rectificative pour 2020 ([752]), ajoutant en cela un K bis et un K ter à l’article 278-0 bis du code général des impôts (CGI), a abaissé à 5,5 % le taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) portant sur les masques et tenues de protection adaptés à la lutte contre la propagation du virus COVID-19 ainsi que sur les produits destinés à l’hygiène corporelle et destinés à la lutte contre ce même virus.

Le Sénat a adopté, en première partie du présent texte, un article 9 bis E qui vise à appliquer un taux de TVA de 0 % aux dispositifs médicaux de diagnostics in vitro de la COVID-19. Les dispositifs concernés concernent les tests d’acide nucléique (PCR) ou les tests antigéniques réalisés par prélèvement nasopharyngé ainsi que les tests de détection d’anticorps effectués sur un échantillon sanguin.

Cette initiative sénatoriale s’est inscrite dans le cadre dérogatoire relatif à la crise évoqué par la Commission européenne, en matière de TVA.

En effet, la Commission européenne a, le 28 octobre 2020, publié une proposition de directive modifiant la directive dite « TVA » ([753]) en ce qui concerne des mesures temporaires relatives à la TVA applicable aux vaccins contre le virus COVID-19 et aux dispositifs médicaux de diagnostics in vitro de cette maladie ([754]).

Cette initiative européenne vise à permettre aux États membres d’exonérer temporairement de TVA la fourniture de vaccins contre la COVID-19 et de dispositifs médicaux de diagnostic in vitro de cette maladie, ainsi que les services étroitement liés à ces vaccins et dispositifs. Elle permet également aux États membres d’appliquer un taux réduit de TVA aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro de la COVID-19 et aux services qui leur sont étroitement liés.

Pour autant le Sénat n’a pas, à l’occasion de la première partie de l’examen du présent texte, ajouté les vaccins à la liste des produits éligibles à un taux 0 % de TVA comme l’Union européenne l’a spécifiquement permis.

B. le Dispositif proposé

Le présent article additionnel est issu d’un amendement adopté à l’initiative de Didier Rambaud (Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants) ayant reçu un avis de sagesse de la commission des finances et favorable de la part du Gouvernement.

Il vise à affecter les vaccins contre la COVID-19 bénéficiant d’une autorisation nationale ou européenne de mise sur le marché d’un taux de TVA de 0 %, en ajoutant ces biens à l’article 278 ter du CGI tel qu’issu du 9 bis E du présent texte en discussion.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général se félicite de l’ajout des vaccins à la liste des biens pouvant être affectés d’un taux de TVA de 0 %.

Pour autant, il remarque que cette disposition doit être rattachée en première partie du présent texte afin de faire l’objet d’une application immédiate.

Ainsi, il est proposé de retenir cet article issu du Sénat.

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Article 45 bis C (nouveau) Fixation par décret des conditions d’habilitation des agents chargés de rechercher et de constater les infractions en matière de traçabilité des produits du tabac

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’état du droit

Selon le I de l’article 67 quinquies du code des douanes :

« Pour rechercher et constater les infractions prévues par le présent code en matière de tabac, les agents de l’administration des douanes des catégories A et B ont accès aux informations contenues dans les traitements prévus à l'article L. 3512-24 du code de la santé publique, dans les conditions prévues à l'article L. 80 N du livre des procédures fiscales. »

Selon le premier alinéa de l’article L. 80 N du livre des procédures fiscales (LPF) :

« Pour rechercher et constater les infractions prévues au code général des impôts en matière de tabac et les infractions aux articles L. 3512-23 à L. 3512-25 du code de la santé publique et à leurs dispositions d’application, les agents de l’administration des douanes des catégories A et B ont accès aux informations contenues dans les traitements prévus à l'article L. 3512-24 du même code. »

B. le Dispositif proposé

Le présent article additionnel est issu d’un amendement adopté à l’initiative de Xavier Iacovelli (Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants) ayant reçu un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il vise à permettre que les conditions d’habilitation des agents chargés de rechercher et de constater les infractions en matière de tabacs soient fixées par décret. Ce faisant, la condition relative à la catégorie des agents – A et B – est supprimée.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général est favorable à cette proposition qui est destinée à améliorer la traçabilité des produits du tabac en élargissant les catégories d’agents aptes à constater les infractions y afférent.

Les rédactions actuelles du code des douanes et du livre des procédures fiscales sont antérieures au dispositif européen de traçabilité des produits du tabac ([755]) qui a rendu la précision relative à la catégorie des agents superflue compte tenu des conditions d’habilitation désormais envisagées pour les agents concernés.

Aussi, un renvoi à un décret simple, à l’instar de ce qui est déjà prévu par l’article L. 135 ZL du LPF apparaît suffisant.

Dans ces conditions, il est proposé de retenir le présent article.

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Article 45 bis Prorogation du prêt à taux zéro

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. l’état du droit

Le prêt à taux zéro (PTZ), défini aux articles L. 31-10-2 et suivants du code de la construction et de l’habitation, est un prêt ne portant pas intérêt qui est octroyé par les établissements de crédits et les sociétés de financement à des ménages, sous conditions de ressources, afin de contribuer au financement de leur résidence principale dans le cadre d’une première accession à la propriété. Il peut être accordé pour un logement neuf ou pour un logement ancien faisant l’objet de travaux ou issu de la cession d’un logement social à ses occupants.

Les établissements de crédit accordant le prêt à taux zéro bénéficient, en compensation, d’un crédit d’impôt prévu par l’article 244 quater V du code général des impôts. Le montant de ce crédit d’impôt est égal à l’écart entre la somme actualisée des mensualités dues au titre du PTZ et la somme actualisée des montants perçus au titre d’un prêt de mêmes montant et durée de remboursement qui serait consenti à des conditions normales de taux.

En application du II de l’article L. 31-10-3 du code de la construction et de l’habitation, la condition de ressources est respectée si le montant de l’ensemble des ressources des personnes destinées à occuper le logement à titre de résidence principale, divisé par un coefficient familial dépendant du nombre de ces personnes, est inférieur à un plafond fixé par décret. Ce plafond dépend de la localisation du logement mais ne peut être supérieur à 37 000 euros ni inférieur à 16 500 euros.

La loi de finances pour 2018 ([756]) a prévu une réduction progressive du champ d’application du PTZ, qui a été partiellement remise en cause par la loi de finances pour 2020 :

– depuis le 1er janvier 2018, le PTZ n’est accordé pour un logement ancien, hors logement social, que dans une zone peu tendue, correspondant aux zones B2 et C. S’agissant des logements neufs, sa quotité est réduite à 20 % dans ces zones ;

– à partir du 1er janvier 2020, le PTZ ne devait être accordé dans le neuf que dans les zones tendues (zones A et B1), ainsi que dans des communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense. L’Assemblée nationale, puis le Sénat, sont toutefois revenus sur cette disposition lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2020 et ont maintenu le bénéfice du prêt à taux zéro pour les logements neufs en zones B2 et C ([757]).

B. le Dispositif modifié

L’assemblée nationale a adopté, avec l’avis favorable de la commission des finances, un amendement présenté par le Gouvernement, insérant un article additionnel qui proroge d’un an le prêt à taux zéro et prévoit que le montant total des ressources est apprécié à la date d’émission de l’offre du prêt.

La date limite d’émission des prêts bénéficiant du dispositif est ainsi repoussée du 31 décembre 2021 au 31 décembre 2022.

L’appréciation du montant total des ressources à la date d’émission de l’offre du prêt permettra en outre de prendre en compte les derniers revenus, selon la logique de contemporanéisation qui est celle de la réforme du versement des aides personnelles au logement, dont l’entrée en vigueur est prévue au 1er janvier 2021.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté trois amendements identiques portant article additionnel à l’initiative de Nathalie Delattre (Union centriste), Éric Boquet (Communiste, Républicain, Citoyen et Écologiste) et Sébastien Pla (Socialistes et Républicains), visant à proroger le PTZ jusqu’au 31 décembre 2024.

Ces propositions ont recueilli des avis défavorables tant de la commission des finances que du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général constate, à la suite des travaux de l’inspection générale des finances, que le mécanisme du PTZ, s’il est bien identifié par les différents acteurs, n’en demeure pas moins perfectible ([758]). En particulier, son coût budgétaire – de 122 000 euros par logement en 2018 – n’est pas toujours à la hauteur, selon la zone de situation de l’immeuble, de son efficience, et en particulier de son effet déclencheur.

Le dispositif a déjà été prorogé jusqu’au 31 décembre 2022 par notre Assemblée, ce qui octroie aux acteurs une visibilité suffisante et laisse le temps de revoir le dispositif afin de l’améliorer dans cet intervalle.

Compte tenu de ces éléments et de l’engagement du Gouvernement d’améliorer le dispositif en 2021, il est proposé de revenir à la version de cet article telle qu’issue des travaux de l’Assemblée nationale.

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Article 45 ter A (nouveau) Fixation à 40 % de la quotité de PTZ dans le neuf indépendamment de la zone de situation de l’immeuble

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’état du droit

Le prêt à taux zéro (PTZ), défini aux articles L. 31-10-2 et suivants du code de la construction et de l’habitation, est un prêt ne portant pas intérêt qui est octroyé par les établissements de crédits et les sociétés de financement à des ménages, sous conditions de ressources, afin de contribuer au financement de leur résidence principale dans le cadre d’une première accession à la propriété. Il peut être accordé pour un logement neuf ou pour un logement ancien faisant l’objet de travaux ou issu de la cession d’un logement social à ses occupants.

Les établissements de crédit accordant le prêt à taux zéro bénéficient, en compensation, d’un crédit d’impôt prévu par l’article 244 quater V du code général des impôts. Le montant de ce crédit d’impôt est égal à l’écart entre la somme actualisée des mensualités dues au titre du PTZ et la somme actualisée des montants perçus au titre d’un prêt de mêmes montant et durée de remboursement qui serait consenti à des conditions normales de taux.

En application du II de l’article L. 31-10-3 du code de la construction et de l’habitation, la condition de ressources est respectée si le montant de l’ensemble des ressources des personnes destinées à occuper le logement à titre de résidence principale, divisé par un coefficient familial dépendant du nombre de ces personnes, est inférieur à un plafond fixé par décret. Ce plafond dépend de la localisation du logement mais ne peut être supérieur à 37 000 euros ni inférieur à 16 500 euros.

La loi de finances pour 2018 ([759]) a prévu une réduction progressive du champ d’application du PTZ, qui a été partiellement remise en cause par la loi de finances pour 2020 :

– depuis le 1er janvier 2018, le PTZ n’est accordé pour un logement ancien, hors logement social, que dans une zone peu tendue, correspondant aux zones B2 et C. S’agissant des logements neufs, sa quotité est réduite à 20 % dans ces zones ;

– à partir du 1er janvier 2020, le PTZ ne devait être accordé dans le neuf que dans les zones tendues (zones A et B1), ainsi que dans des communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense. L’Assemblée nationale, puis le Sénat, sont toutefois revenus sur cette disposition lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2020 et ont maintenu le bénéfice du prêt à taux zéro pour les logements neufs en zones B2 et C ([760]).

Lors de l’examen du présent texte en première lecture, l’Assemblée nationale a prorogé d’un an le prêt à taux zéro et prévu que le montant total des ressources est apprécié à la date d’émission de l’offre du prêt (article 45 bis).

En cas d’adoption de cet article, la date limite d’émission des prêts bénéficiant du dispositif serait ainsi repoussée du 31 décembre 2021 au 31 décembre 2022.

B. le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Bernard Delcros (Union centriste), le présent article additionnel visant à fixer la quotité de PTZ à 40 % dans le neuf, indépendamment du zonage, y compris donc en zones détendues.

Cette proposition a fait l’objet d’avis défavorables tant de la commission des finances que du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général constate, à la suite des travaux de l’inspection générale des finances ([761]), que le mécanisme du PTZ, s’il est bien identifié par les différents acteurs, n’en demeure pas moins perfectible.

Il remarque que l’effet décisoire du PTZ est minimal – entre 0,3 % au minimum et 8,2 % au maximum – pour les logements neufs situés en zones détendues.

Or, le coût moyen pour l’État d’un logement déclenché par PTZ s’établit à 122 000 euros en 2018.

De fait, l’accroissement de la quotité pour les logements neufs en zones détendues ne possède pas une efficience à la hauteur de son coût budgétaire.

Compte tenu de ces éléments et de l’engagement du Gouvernement d’améliorer le dispositif en 2021, il est proposé de supprimer cet article.

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Article 45 ter Refonte du droit de francisation et de navigation

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. l’état du droit

1. Le droit de francisation et de navigation

La francisation est une opération administrative qui confère au navire le droit de porter le pavillon de la République française, avec les avantages qui s’y attachent. Constatée par un acte de francisation délivrée par les douanes, cette opération est encadrée par les articles 217 à 221 du code des douanes.

Ainsi, outre le respect de certaines caractéristiques d’usage, le bateau doit, pour pouvoir être francisé :

– avoir été construit dans l’Union européenne ou y avoir payé les droits et taxes d’importation exigibles ;

– avoir fait l’objet d’un contrôle de sécurité ;

– appartenir pour moitié au moins soit à un ressortissant d’un État membre de l’Union européenne (UE) ou d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) ayant sa résidence principale en France, soit à une société dont le siège social est situé en France ou dans un autre État membre de l’UE ou dans un État partie à l’EEE.

Aux termes de l’article 223 du code des douanes, les propriétaires de navires francisés doivent s’acquitter d’un droit annuel de francisation et de navigation (DAFN). Sont soumis à ce droit les navires francisés dont la longueur de coque est supérieure ou égale à sept mètres ou dont la puissance administrative des moteurs est supérieure ou égale à 22 CV, ainsi que les véhicules nautiques à moteur francisés dont la puissance réelle des moteurs est supérieure ou égale à 90 kW.

Les taux, qui varient selon la longueur de coque et la puissance des moteurs des navires, sont fixés à l’article 223 du code des douanes. Pour les navires de plaisance francisés dont le port d’attache est situé en Corse et qui ont stationné au moins une fois dans l’année dans un port corse, le taux applicable est celui défini par la collectivité de Corse : il doit être compris entre 50 % et 90 % du taux de droit commun.

L’ensemble de ces taux font par ailleurs l’objet d’un abattement pour vétusté égal à 33 % pour les navires dont l’âge est compris, au 1er janvier 2019, entre 11 ans et 21 ans, 55 % pour ceux dont l’âge est compris entre 21 ans et 26 ans, 80 % pour les plus de 26 ans.

Par dérogation, les taux du DAFN pour les navires de plaisance et de sport d’une longueur égale ou supérieure à 30 mètres et d’une puissance propulsive égale ou supérieure à 750 kW sont fixés à l’article 223 bis du code des douanes et sont plus élevés.

L’article 224 du même code définit les modalités d’affectation du DAFN, dont le produit s’est élevé à 51 millions d’euros en 2018 et 45 millions d’euros en 2019.

Pour le DAFN de « droit commun », ainsi que pour le DAFN spécifique applicable à certains navires de plaisance et de sport, le produit est affecté, par ordre de priorité :

– au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (plafonné à 38,5 millions d’euros) ;

– aux organismes de secours et de sauvetage en mer (plafonné à 4 millions d’euros).

Une quote-part du produit brut annuel de francisation et de navigation sur les navires de plaisance ou de sport est prioritairement et obligatoirement affectée aux éco-organismes chargés de la gestion de la fin de vie de ces navires. Son montant est fixé à 2 % pour l’année 2020.

L’État perçoit quant à lui un prélèvement pour frais d’assiette et de recouvrement égal à 2,5 % du montant du DAFN. Ce prélèvement est affecté au budget général.

Aux termes de l’article 225 du code des douanes, le DAFN est perçu et contrôlé comme en matière de douanes, les infractions sont constatées et punies, les poursuites sont effectuées et les instances sont instruites et jugées comme en matière de douanes.

2. Le certificat d’immatriculation

L’immatriculation consiste en l’inscription du bateau avec un numéro d’ordre sur un registre d’immatriculation. Il permet à l’administration de s’assurer que le navire de plaisance est conforme aux règles de sécurité et d’identifier le navire, notamment pour les secours. La durée de vie de l’immatriculation est illimitée, sauf changement de situation (propriété, motorisation, domicile).

Tout navire de plaisance français naviguant en mer doit être immatriculé auprès d’une direction départementale des territoires et de la mer (articles L. 5112-1 à L. 5112-1-3 du code des transports). Le numéro d’immatriculation est alors porté soit sur l’acte de francisation, pour les navires d’une longueur égale ou supérieure à sept mètres (délivrance d’un document unique), soit sur la carte de circulation, pour les autres.

Cette carte est délivrée par les services déconcentrés des affaires maritimes (article 218 du code des douanes).

3. Le droit de passeport

Si des personnes physiques ou morales, disposant de leur résidence principale ou de leur siège social en France, souhaitent prendre la mer avec un navire étranger de plaisance ou de sport qu’elles possèdent ou dont elles ont la jouissance, elles doivent être titulaires d’un passeport, délivré par le service des douanes (article 237 du code des douanes).

La délivrance de ce passeport donne lieu à la perception d’un droit de passeport, prévu à l’article 238 du code des douanes. Ce droit est calculé selon la même assiette, le même taux et les mêmes modalités d’application que le droit de francisation et de navigation. Ce taux est multiplié par trois dans le cas des navires d’une longueur de coque inférieure à 15 mètres et battant pavillon d’un pays ou d’un territoire n’ayant pas conclu avec la France de convention fiscale comportant une clause d’échange de renseignements. Il est multiplié par cinq lorsque la longueur de coque du navire excède 15 mètres.

Le droit de passeport est perçu, de manière générale, par l’État. Il est toutefois perçu par la collectivité de Corse lorsque le navire de plaisance est titulaire d’un passeport délivré par le service des douanes en Corse et qu’il a stationné au moins une fois dans l’année écoulée dans un port Corse.

L’État perçoit alors un prélèvement pour frais d’assiette et de recouvrement égal à 2,5 % du montant du produit.

Dans le cas des taux « dérogatoires » de DAFN pour les navires de plaisance et de sport visés à l’article 223 bis du code des douanes, le droit de passeport est affecté aux organismes de secours et de sauvetage en mer, dans la limite d’un plafond de quatre millions d’euros.

Aux termes de l’article 239 du code des douanes, et comme pour le DAFN, le droit de passeport est perçu et contrôlé comme en matière de douanes, tout comme les infractions, les poursuites et les instances.

4. Un transfert du DAFN et du droit de passeport à la DGFiP

La loi de finances pour 2020 ([762]) prévoit le transfert, à compter du 1er janvier 2022, du recouvrement du droit annuel de francisation et de navigation ainsi que du droit de passeport à la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Cet article habilite également le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi et nécessaires à la refonte de ces droits pour mettre en œuvre leurs transferts à la DGFiP, harmoniser leurs conditions de liquidation, de recouvrement, de remboursement et de contrôle et améliorer la lisibilité des dispositions concernées. Finalement, le présent article procède, « en dur », aux modifications que le Gouvernement était ainsi habilité à prendre par ordonnances.

B. le Dispositif modifié

Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement adopté par l’Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances.

Il procède à une refonte globale du droit annuel de francisation et de navigation, en fusionnant la procédure de francisation avec la démarche d’immatriculation et en adaptant ses modalités de contrôle et de recouvrement.

Les deux procédures de francisation et d’immatriculation sont de fait fusionnées et donnent lieu à l’émission d’un seul certificat d’enregistrement, par le service compétent du ministère chargé de la mer.

Cette simplification s’opère à droit constant et ne modifie ni les critères permettant de bénéficier de la francisation, ni les démarches, ni les obligations qui portaient jusqu’ici sur le certificat d’immatriculation. Elle ne fait que supprimer un « doublon » pour les usagers, qui devaient s’adresser à deux administrations différentes pour leurs démarches.

Pour ce faire, le présent article procède à une réécriture du chapitre du code des transports dédié à la francisation et adapte, en conséquence, les dispositions du code des douanes.

Le 2 du I du présent article renomme le chapitre II du titre Ier du livre Ier du code des transports – désormais « Francisation, immatriculation et enregistrement » – et procède à sa réécriture, afin d’insérer cinq sections relatives à la francisation, à l’immatriculation, à l’enregistrement, au passeport et au contrôle de l’ensemble de ces procédures.

Le f du 3 du II du présent article procède aux modifications nécessaires au sein du code des douanes pour organiser le transfert de la gestion du DAFN et du droit de passeport à la direction des affaires maritimes et pour réviser ses modalités de liquidation et de contrôle. Cinq articles sont ainsi créés au sein du code des douanes.

Ces dispositions entrent en vigueur au 1er janvier 2022.

À compter de cette date, le DAFN et le droit de passeport seront établis et liquidés par les services désignés à cet effet par le ministère chargé de la mer, et plus spécifiquement par la direction des affaires maritimes.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative du rapporteur général de la commission des finances, trois amendements de coordination et deux amendements rédactionnels.

L’ensemble de ces amendements a donné lieu à des avis favorables de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général ne peut que constater les améliorations rédactionnelles du long dispositif porté par le présent article.

Il est donc proposé de retenir ces corrections bienvenues et de voter cet article sans modification.

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Article 45 quinquies Conditions permettant aux centres de stockage de données numériques de bénéficier d’un tarif réduit de TICFE

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. l’état du droit

L’article 266 quinquies C du code des douanes régit la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), fournie ou consommée quelle que soit la puissante souscrite.

Le fait générateur de cette taxe intervient lors de la livraison à un utilisateur final de l’électricité par un fournisseur à chaque point de livraison situé en France. La taxe est exigible au moment de la livraison.

Sont redevables de cette taxe les fournisseurs d’électricité, c'est-à-dire les personnes qui produisent ou achètent de l’électricité en vue de la revendre à un consommateur final, et les personnes qui produisent de l’électricité et l’utilisent pour leurs propres besoins.

La taxe est assise sur la quantité d’électricité fournie ou consommée, exprimée en mégawattheures ou fraction de mégawattheure. Son tarif est de 22,50 euros par mégawattheure.

Plusieurs cas d’exonération de TICFE sont prévus par le 5 de l'article 266 quinquies C.

Le C du 8 du même article prévoit en outre de nombreux tarifs réduits de TIFCE destinés à soutenir l’activité de secteurs économiques qui utilisent beaucoup d’électricité.

Ainsi, un tarif réduit de TICFE est également prévu pour l’électricité consommée par un centre de stockage de données numériques exploité par une entreprise, fixé à 12 euros par mégawattheure ([763]).

Un centre de stockage de données numériques s’entend d’une infrastructure immobilière consacrée au stockage physique, au traitement, au transport et à la diffusion de données numériques, dont l’accès est sécurisé, et comprenant des dispositifs spécifiques et dédiés de contrôle de son environnement thermique, de la qualité de son air, d’alimentation en énergie et de prévention des incendies.

Ce tarif réduit, inférieur de 10,50 euros par mégawattheure au tarif de droit commun, s’applique :

– pour la fraction des quantités annuelles excédant 1 gigawattheure ;

– et lorsque la consommation totale d’électricité du centre est égale ou supérieure à un kilowattheure par euro de valeur ajoutée.

B. le Dispositif modifié

Le présent article additionnel a été adopté par notre Assemblée à l’initiative de notre collègue Éric Bothorel (La République en Marche) ayant reçu des avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement.

Il complète l’article 266 quinquies C du code des douanes en prévoyant que des conditions soient désormais remplies afin qu’un centre de stockage de données numériques exploité par une entreprise bénéficie du tarif réduit de TICFE pour l’électricité consommée.

Il prévoit ainsi que le tarif réduit est applicable lorsque deux conditions sont remplies :

– le centre de stockage des données met en œuvre un système de management de l’énergie, c’est-à-dire une procédure d’amélioration continue de la performance énergétique reposant sur l’analyse des consommations d’énergie pour identifier les secteurs de consommation significative d’énergie et les potentiels d’amélioration ;

– l’entreprise exploitant le centre de stockage des données adhère à un programme, reconnu par une autorité publique, nationale ou internationale, de mutualisation des bonnes pratiques de gestion énergétique des centres de données incluant :

a) l’écoconception des centres de stockage de données ;

b) l’optimisation de l’efficacité énergétique ;

c) le suivi de la consommation énergétique et la réalisation de comptes rendus périodiques y afférents ;

d) la mise en œuvre de technologies de refroidissement répondant à des critères de performances.

Le II du présent article complète cet article en prévoyant que ces décrets peuvent également prescrire aux entreprises exploitant un ou des centres de stockage de données numériques la réalisation d’une analyse coûts-avantages afin d’évaluer l’opportunité de valoriser de la chaleur fatale notamment à travers un réseau de chaleur ou de froid.

Enfin, le III du présent article prévoit qu’il entre en vigueur au 1er janvier 2022 et s’applique aux quantités d’électricité pour lesquelles le fait générateur et l’exigibilité de la taxe prévue à l’article 266 quinquies C du code des douanes interviennent à compter de cette même date.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a procédé à une modification à l’initiative de la commission des finances. Celle-ci vise à ajouter la valorisation de la chaleur fatale, notamment à travers un réseau de chaleur ou de froid, aux bonnes pratiques permettant aux centres de stockage de données numériques de bénéficier du tarif réduit de TICFE.

Cette proposition a recueilli un avis défavorable de la part du Gouvernement.

Cet amendement de la commission des finances a été sous-amendé à l’initiative d’Anne-Catherine Loisier (Union centriste) afin de conditionner le tarif réduit de TICFE bénéficiant aux centres de stockage de données numériques valorisant la chaleur fatale à ceux qui respectent un indicateur chiffré déterminé par décret sur un horizon pluriannuel en matière d’efficacité dans l’utilisation de la puissance.

Ce sous-amendement a reçu un avis favorable de la commission des finances et un avis défavorable de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général considère que l’éco-conditionnalité du tarif réduit de TICFE pouvant bénéficier à certains centres de stockage de données numériques, telle qu’issue des travaux de l’Assemblée nationale, est suffisante : elle promeut un équilibre entre préoccupations environnementales, attractivité des territoires et souveraineté numérique.

En outre, possibilité était déjà donnée au pouvoir réglementaire, avant la modification du Sénat, de prescrire aux entreprises exploitant un ou des centres de stockage de données numériques la réalisation d’une analyse coûts-avantages afin d’évaluer l’opportunité de valoriser de la chaleur fatale notamment à travers un réseau de chaleur ou de froid. Cette possibilité pourrait constituer un utile prélude à un éventuel – et éclairé – renforcement de la conditionnalité.

En tout état de cause, il est proposé de revenir à la version de cet article telle qu’issue des travaux de l’Assemblée nationale.

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Article 45 sexies A (nouveau) Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises pour la production de chaleur issue de biomasse

Le présent article, inséré par le Sénat, permet aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, par délibération prise dans les conditions de droit commun, d’exonérer, pour la part de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE) qui leur revient, les ouvrages, installations et bâtiments affectés à la production de chaleur ou les établissements produisant de la chaleur issue à 70 % au moins de biomasse et sa distribution par un réseau de chaleur public. Le Rapporteur général propose la suppression du présent article.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’ÉTAT DU DROIT

L’article L. 100-4 du code de l’énergie dispose que pour répondre « à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs […] de multiplier par cinq la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid à l’horizon 2030 ».

Les réseaux de chaleur permettent de mobiliser massivement des sources de chaleur renouvelable produite de façon centralisée : ils comprennent une ou plusieurs unités de production de chaleur renouvelable, un réseau de distribution primaire dans lequel la chaleur est transportée par un fluide caloporteur, et un ensemble de sous-stations d’échange à partir desquelles les bâtiments sont desservis par un réseau de distribution secondaire. Les réseaux de chaleur peuvent être alimentés à partir de plusieurs sources de chaleur renouvelable, telles que la géothermie profonde ou intermédiaire, la biomasse, la chaleur fatale issue de l’industrie ou de système de cogénération, la chaleur solaire, etc.

Le Gouvernement soutient le développement de ces réseaux notamment à travers le fonds chaleur, lorsque ces derniers sont alimentés à plus de 50 % par une source de chaleur renouvelable. Ainsi, la part dédiée au fonds chaleur au sein du budget de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) est passée de 307 millions en 2019 à 350 millions en 2020, afin de soutenir le développement de la chaleur renouvelable dans les collectivités et les entreprises. Sur la période 2009-2019, l'ADEME a engagé 2,4 milliards d’euros pour soutenir plus de 5 300 opérations qui ont généré un montant d'investissement de 8 milliards d’euros.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, inséré par le Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Daniel Gremillet et de plusieurs membres du groupe Les Républicains, avec un avis défavorable du Gouvernement et favorable de la commission des finances ([764]), permet aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre, par délibération prise dans les conditions de droit commun, d’exonérer pour la part de TFPB et de CFE qui leur revient, les ouvrages, installations et bâtiments affectés à la production de chaleur ou les établissements produisant de la chaleur issue à 70 % au moins de biomasse et sa distribution par un réseau de chaleur public.

Le présent article prévoit également les modalités déclaratives du propriétaire à l’administration fiscale afin de bénéficier de ces exonérations.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général observe que des amendements identiques ont été rejetés à l’Assemblée nationale en première lecture. Il propose de supprimer le présent article aux motifs que :

– le soutien du Gouvernement au développement des réseaux de chaleur s’effectue principalement par le biais du fonds chaleur, doté d’un montant stabilisé de 350 millions d’euros en 2021, après une hausse de 50 millions d’euros par an entre 2017 et 2020.

– le présent article favorise une seule technologie de production de chaleur renouvelable, la biomasse, et exclut toutes les autres formes de production, telles que la géothermie profonde ou intermédiaire, la chaleur fatale issue de l’industrie ou de système de cogénération, la chaleur solaire, etc. Le Rapporteur général estime que la mise en place d’un avantage fiscal en faveur du développement des réseaux de chaleur renouvelable devrait être neutre sur le plan de la technologie retenue.

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Article 45 sexies B (nouveau) Ajout d’une évaluation de l’incidence du plan de relance à l’annexe générale au projet de loi de finances sur l’impact environnemental du budget de l’État

Le présent article propose d’élargir le contenu du rapport annuel sur l’impact environnemental du budget à l’évaluation de l’incidence du plan de relance sur l’atteinte des objectifs énergétiques et climatiques fixés par le code de l’énergie à son article L. 100-4.

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. l’État du droit

L’article 179 de la loi de finances pour 2020 ([765]) rassemble dans un article unique l’ensemble des fondements législatifs des annexes générales dites « jaunes budgétaires ». Ces annexes sont prévues par le 7° de l’article 51 de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances ([766]) (LOLF) et sont jointes aux projets de lois de finances.

Le 6° du I de l’article 179 de la loi de finances pour 2020 prévoit notamment un jaune budgétaire sur « l’impact environnemental du budget » de l’État. Il présente une vision exhaustive et consolidée de l’information disponible en matière de moyens consacrés aux politiques environnementales.

Ce document se substitue à un rapport intitulé « financement de la transition écologique : les instruments économiques, fiscaux et budgétaires au service de l’environnement et du climat » issu de la fusion de trois documents budgétaires en application de l’article 206 de la loi de finances pour 2019 ([767]).

Publié pour la première fois à l’occasion du projet de loi de finances pour 2021, le rapport sur « l’impact environnemental du budget de l’État » a comporté trois parties :

– la première est consacrée au « budget vert ». Elle présente les principaux résultats, à la fois au niveau agrégé et par mission budgétaire, de la démarche de cotation menée sur la base de la méthodologie établie par une mission conjointe de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de l’environnement et du développement durable ([768]) ;

– la deuxième partie synthétise l’ensemble des financements, à la fois publics et privés, mobilisés en faveur de la transition écologique ;

– la dernière partie dresse un panorama de la fiscalité à caractère environnementale.

Les objectifs de la politique énergétique sont fixés à l’article L. 100-4 du même code.

B. Le dispositif proposÉ

À l’initiative de M. Daniel Gremillet et de plusieurs de ses collègues ([769]), après l’avis de sagesse de la commission des finances et l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a ajouté au contenu du rapport sur l’impact environnemental du budget une évaluation de l’ « incidence du plan de relance sur l’atteinte des objectifs énergétiques et climatiques mentionnés à l’article L. 100–4 du code de l’énergie ».

II. La position du rapporteur gÉnÉral

Le Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État a pour principal objectif de mesurer l’incidence des ressources et des dépenses de l’État sur l’environnement et de recenser l’ensemble des moyens publics et privés, budgétaires et fiscaux, consacrés à la transition écologique. Les moyens alloués au volet « Écologie » du plan de relance seront donc nécessairement intégrés au prochain rapport.

Par ailleurs, un comité ad hoc d’évaluation du plan de relance sera mis en place. Le rapporteur général portera à cet effet un amendement à l’article 56 nonies C du présent projet de loi pour préciser les attributions et la composition de ce comité. L’amendement prévoit que ce comité établira chaque année un rapport public d’évaluation du plan de relance dont la première édition sera remise au plus tard le 30 septembre 2021.

Au bénéfice de ces arguments, le rapporteur général propose de supprimer le présent article dans la mesure où son objectif est atteint par d’autres moyens.

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Article 45 sexies (supprimé) Sécurisation des dispositifs de répression de la DGDDI en matière de TVA à l’importation

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. l’état du droit

De droit commun, pour les opérations internes et intracommunautaires, la TVA est déclarée, acquittée et déduite mensuellement par les assujettis auprès de la direction générale des finances publiques (DGFiP), et plus spécifiquement en son sein auprès du service des impôts des entreprises (SIE). Le paiement et la déduction sont donc simultanés. Ce régime est encadré par l’article 287 du code général des impôts (CGI).

Le recouvrement de la TVA due sur les importations est différent : c’est en effet auprès de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) que les assujettis redevables de la TVA sur leurs importations doivent faire constater la base imposable en vertu de l’article 292 du CGI, et acquitter la taxe, conformément à l’article 1695 du même code. C’est en revanche bien auprès du SIE qu’ils font le cas échéant valoir leurs droits à déduction prévus par l’article 271 du CGI, soit par voie de remboursement, soit par voie d’imputation sur la TVA due sur d’autres opérations.

Il en va de même s’agissant de la TVA due en sortie des « régimes suspensifs », également recouvrée par la DGDDI en vertu du même article 1695 du CGI, à l’exception du régime suspensif applicable aux produits pétroliers, encadré par l’article 298 du CGI.

Afin de simplifier le recouvrement de la TVA, un mécanisme de paiement-déduction simultanés de la TVA auprès de la DGFiP a été institué depuis le 1er janvier 2015 : il est désigné sous le nom d’auto-liquidation de la TVA à l’importation ([770]).

Cette faculté, encadrée par l’article 1695 du CGI, était initialement réservée aux entreprises titulaires d’un agrément à la procédure de dédouanement unique (PDU), et concernait donc de facto les grandes entreprises.

Au 1er juillet 2017 ([771]), cette procédure a été élargie à toute entreprise satisfaisant une combinaison de quatre critères ([772]), permettant un accès au dispositif pour les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) importatrices, sous conditions. Une demande d’autorisation doit également être adressée à la DGDDI via un formulaire conforme à un modèle fixé par l’administration.

Enfin, la loi de finances initiale pour 2019 a généralisé ce mécanisme à toutes les opérations relevant du régime fiscal suspensif applicable aux produits pétroliers ([773]). La TVA sur ces opérations est désormais acquittée et déduite simultanément auprès de la DGFiP, dans les conditions de droit commun prévues par l’article 287 du CGI.

La loi de finances pour 2020 a achevé de procéder à la simplification du recouvrement de la TVA à l’importation ([774]). Elle procède pour cela à la généralisation de la procédure de paiement-déduction simultanés pour les importations et les sorties de régime suspensif à compter du 1er janvier 2022.

La généralisation de la procédure de paiement-déduction simultanés se traduit concrètement par la déclaration à la DGFiP, ainsi devenue « guichet unique », de la TVA due sur les importations des assujettis et les sorties de régimes suspensifs. C’est cette déclaration qui donne lieu à son exigibilité et à son acquittement dans les conditions de droit commun prévues par l’article 287 du CGI.

L’unification du recouvrement de la TVA à l’importation auprès de la DGFiP signifie que l’ensemble du contentieux relèvera de la législation fiscale et donc du juge administratif. La DGDDI continue néanmoins à servir de « guichet » pour constater la base de la TVA, à chaque fois qu’un bien est importé. Le redevable va remplir sa déclaration à partir de ces informations mais l’infraction fiscale ne démarre qu’en cas de fausse déclaration.

Pour que la DGDDI remplisse au mieux cette fonction de constat, il est impératif que les redevables lui transmettent les informations nécessaires et donc qu’il y ait une obligation de communication, prévue au 3 du J du I de l’article 181 de la loi de finances pour 2020. La DGDDI devra ensuite transmettre ces informations à la DGFiP, qui mettra en œuvre la procédure de paiement-déduction simultanés. Les informations transmises dans ce cadre seront plus détaillées que celles figurant sur la déclaration à la DGFiP et permettront ainsi d’effectuer des contrôles de cohérence.

L’obligation de communication à la DGDDI est donc prévue mais n’emporte pas avec elle de sanctions, puisque l’article 321 du code des douanes exclut l’application de toutes sanctions relevant de la législation douanière aux taxes recouvrées et contrôlées selon les mêmes modalités que celles applicables en matière de contributions indirectes ou de taxes sur le chiffre d’affaires.

B. le Dispositif modifié

Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement, adopté par l’Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances.

Aux termes du 1 du I du présent article, l’article 410 du code des douanes, relatif aux contraventions douanières de première classe, est complété par un alinéa précisant que les manquements aux dispositions du 3 de l’article 293 A du CGI, soit à l’obligation de transmission de certaines informations à la DGDDI, sont passibles d’une amende de 300 à 3 000 euros. Cette modification n’entrera en vigueur qu’à compter des importations réalisées au 1er janvier 2022 (II du présent article), comme le 3 de l’article 293 A du CGI. Le transfert à la DGFiP de la procédure d’auto-liquidation de la TVA à l’importation, qui emporte avec elle ces obligations de déclaration, ne sera en effet effectif qu’à cette même date.

Le visa frauduleux des bordereaux de vente en détaxe par des personnes physiques sera quant à lui considéré comme une contravention douanière de troisième classe, passible d’une amende de 150 à 1 500 euros et de la confiscation des marchandises litigieuses (article 412 du code des douanes).

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative de la commission des finances, un amendement de suppression de l’article.

Cette initiative a reçu un avis favorable de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général constate que les dispositions supprimées sont reprises dans leur intégralité à l’article 45 nonies du présent projet de loi, afin de rendre cohérent cet ensemble portant sur la sécurisation du dispositif répressif des douanes touchant à la TVA à l’importation.

Ainsi, il est proposé de ne pas rétablir le présent article.

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Article 45 septies Prorogation et aménagement du dispositif « Pinel » de réduction d'impôt pour investissement locatif intermédiaire

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

1. Un dispositif fiscal pour favoriser le logement intermédiaire dans les zones en tension

• Codifié à l’article 199 novovicies du code général des impôts (CGI), le dispositif « Pinel » est une réduction d’impôt sur le revenu pour les propriétaires de logements neufs ou en l’état de futur achèvement, qui s’engagent à louer leur bien pour une durée minimale de six ou neuf ans, à des locataires qui respectent des plafonds de ressources fixés par décret et à un loyer respectant un plafond également fixé par décret.

La réduction d’impôt est applicable pour les investissements réalisés dans certaines zones géographiques où le déséquilibre entre l’offre et la demande de logements est important, à partir d’un maillage territorial établi par arrêté des ministres chargés du budget et du logement. Sont ainsi retenues les zones A bis et B1 du territoire, où la tension sur le marché locatif est la plus forte mais aussi les communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD) ou dont le territoire a été couvert par un CRSD dans un délai de huit ans précédant l’investissement.

• La réduction d’impôt est ouverte aux contribuables domiciliés en France qui acquièrent un logement neuf ou en l’état de futur achèvement avant le 31 décembre 2021. Elle s’applique également :

– au logement que le contribuable fait construire, le dépôt du permis de construire devant être déposé avant le 31 décembre 2021 ;

– au logement, acquis avant le 31 décembre 2021, qui fait l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf ;

– au logement, acquis avant le 31 décembre 2021, qui ne satisfait pas aux caractéristiques de décence, et qui fait l’objet de travaux de réhabilitation, permettant au logement d’acquérir des performances techniques voisines de celles d’un logement neuf ;

– au local, acquis avant le 31 décembre 2021, affecté à un usage autre que l’habitation et qui fait l’objet de travaux de transformation en logement.

Depuis le 1er janvier 2019, elle s’applique aussi, dans le cadre du dispositif « Denormandie ancien » aux logements et aux locaux affectés à un usage autre que l’habitation qui font l’objet de travaux d’amélioration énergétique représentant au moins 25 % du coût total de l’opération. Cette réduction d’impôt s’applique exclusivement aux investissements réalisés dans les communes signataires d’une convention d’opération de revitalisation du territoire ou d’une convention Action cœur de ville.

• La réduction d’impôt est calculée sur le prix de revient du logement, dans la limite de 5 500 euros par mètre carré de surface habitable et sous un plafond de 300 000 euros.

Le taux de la réduction d’impôt dépend de la durée de location du logement et de sa localisation : 12 % pour les logements qui font l’objet d’un engagement initial de location de six ans et 18 % pour ceux faisant l’objet d’un engagement initial de location de neuf ans en métropole – en outre-mer, ces taux sont respectivement de 23 % et 29 %. En cas de prorogation de l’engagement de location, un complément de réduction d’impôt est accordé à hauteur de :

– 6 % pour une première période triennale de prorogation et 3 % pour une seconde période triennale si l’engagement initial est de six ans ;

– 3 % pour la période triennale si l’engagement initial est de neuf ans.

2. Un dispositif coûteux et faisant l’objet de nombreuses critiques

Le dispositif Pinel est une réduction d’impôt particulièrement coûteuse et dont le coût s’accroît avec le temps : par construction, étant donné que l’avantage fiscal s’étale sur une période de six à douze ans, le coût du dispositif augmente chaque année avec l’accumulation des nouveaux engagements.

Ainsi, si le coût associé au dispositif Pinel était de 745 millions d’euros en 2019, il est estimé à 1 milliard d’euros en 2019 et 1,2 milliard d’euros en 2021 dans le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au présent PLF. Un récent rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) estime que le coût du dispositif serait de l’ordre de 2 milliards d’euros par an en rythme de croisière ([775]).

Ce rapport pointe également les défaillances du dispositif : outre son absence de pilotage, la réduction d’impôt Pinel a des effets inflationnistes sur le marché, elle est aussi mal calibrée puisqu’elle ne permet pas l’émergence d’une offre de loyer intermédiaire et elle entraîne une inadéquation entre l’offre construite et les besoins des territoires. En outre, les investissements réalisés ne sont que rarement rentables pour les contribuables.

B. Le Dispositif proposé

L’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec un avis favorable à titre personnel du Rapporteur général, qui proroge le dispositif Pinel jusqu’au 31 décembre 2024 et diminue progressivement le taux de la réduction d’impôt à compter de 2023.

Diminution prOgressive du taux de la réduction d’impôt Pinel

prévue par le prÉsent article

Les taux actuels de la réduction d’impôt sont cependant maintenus pour les investissements réalisés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et pour les logements qui respectent un niveau de qualité, en particulier en matière de performance énergétique et environnementale, supérieur à la réglementation, dont les critères sont définis par décret.

Enfin, cet amendement prévoit la remise au Parlement, avant le 30 mars 2021, d’un rapport proposant des dispositifs de soutien au développement de l’offre de logement locatif intermédiaire, favorisant une implication accrue des investisseurs institutionnels.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Confirmant la position de sa commission des finances, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel ayant recueilli un avis de sagesse du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de conserver cet article dans sa rédaction adoptée par le Sénat.

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Article 45 octies Précision sur la limitation du dispositif « Pinel » aux bâtiments d’habitation collectifs

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

Codifié à l’article 199 novovicies du code général des impôts (CGI), le dispositif « Pinel » est une réduction d’impôt sur le revenu pour les propriétaires de logements neufs ou en l’état de futur achèvement, qui s’engagent à louer leur bien pour une durée minimale de six ou neuf ans, à des locataires qui respectent des plafonds de ressources fixés par décret et à un loyer respectant un plafond également fixé par décret.

Aux termes du A du I de l’article 199 novovicies du CGI, la réduction d’impôt est ouverte aux contribuables domiciliés en France qui acquièrent un logement neuf ou en l’état de futur achèvement avant le 31 décembre 2021. Le B du I du même article prévoit qu’elle s’applique également :

– au logement que le contribuable fait construire, le dépôt du permis de construire devant être déposé avant le 31 décembre 2021 (1° du B) ;

– au logement, acquis avant le 31 décembre 2021, qui fait l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf (2° du B) ;

– au logement, acquis avant le 31 décembre 2021, qui ne satisfait pas aux caractéristiques de décence, et qui fait l’objet de travaux de réhabilitation, permettant au logement d'acquérir des performances techniques voisines de celles d’un logement neuf (3° du B) ;

– au local, acquis avant le 31 décembre 2021, affecté à un usage autre que l’habitation et qui fait l’objet de travaux de transformation en logement (4° du B).

L’article 161 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a recentré sur les immeubles d’habitat collectif le bénéfice de la réduction d’impôt pour l’achat de logements neufs ou en état futur d’achèvement, prévu au A de l’article 199 novovicies du CGI, excluant de jure les logements individuels du champ de l’avantage fiscal. Cette restriction s’applique pour les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2021.

Le lecteur est invité à se référer au commentaire de l’article 45 septies pour de plus amples informations sur les caractéristiques de la réduction d’impôt Pinel.

B. Le Dispositif proposé

À l’initiative du Rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté un amendement, avec un avis favorable du Gouvernement, qui précise le champ d’application de la limitation du dispositif Pinel aux immeubles d’habitat collectif. Ainsi, il prévoit que la condition de localisation dans un immeuble collectif s’applique également au logement que le contribuable fait construire (1° du B du I de l’article 199 novovicies précité).

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté 7 amendements identiques présentés respectivement par Elisabeth Doineau (Union Centriste) et plusieurs de ses collègues, Mme Alexandra Borchio Fontip (Les Républicains) et plusieurs membres de son groupe, M. Bernard Delcros et plusieurs membres du groupe Union Centriste, M. Patrice Joly (Socialiste, Écologiste et Républicain), M. Hugues Saury (Les Républicains) et plusieurs de ses collègues, Mme Vanina Paoli-Gagin et plusieurs membres du groupe Les Indépendants - République et Territoires, et Mme Nathalie Delattre (Rassemblement Démocratique et Social Européen) et plusieurs de ses collègues.

Ces amendements de réécriture globale du présent article, qui ont reçu un avis de sagesse de la commission des finances et défavorable du Gouvernement, suppriment l’article 161 de la loi de finances pour 2020 qui limite le bénéfice du dispositif Pinel aux immeubles d’habitat collectif pour l’achat de logements neufs ou en état futur d’achèvement à compter du 1er janvier 2021. Ces amendements prévoient donc de conserver l’éligibilité des logements individuels à la réduction d’impôt Pinel, dans tous les cas de figure prévus par les A et B du I de l’article 199 novovicies du CGI.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir le texte de cet article tel que voté par l’Assemblée nationale pour deux raisons.

La première tient à la nécessité de garantir une certaine stabilité fiscale. Le Rapporteur général ne souhaite pas revenir sur des dispositions adoptées en loi de finances pour 2020, qui prévoyaient d’ailleurs un délai d’un an avant leur entrée en vigueur, tout à fait compatible avec le temps nécessaire à l’adaptation du comportement des différents acteurs concernés.

Surtout, la restriction du bénéfice de la réduction d’impôt Pinel aux immeubles d’habitat collectif s’inscrit pleinement dans l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols, porté entre autres par la Convention citoyenne pour le climat. Un retour en arrière serait un mauvais signal pour la transition écologique de notre pays.

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Article 45 nonies A (nouveau) Prorogation jusqu’au 31 décembre 2022 de l’expérimentation menée en région Bretagne sur l’éligibilité à la réduction d’impôt Pinel

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Codifié à l’article 199 novovicies du code général des impôts (CGI), le dispositif « Pinel » est une réduction d’impôt sur le revenu pour les propriétaires de logements neufs ou en l’état de futur achèvement, qui s’engagent à louer leur bien pour une durée minimale de six ou neuf ans, à des locataires qui respectent des plafonds de ressources fixés par décret et à un loyer respectant un plafond également fixé par décret ([776]).

Le deuxième alinéa du III de l’article 199 novovicies du CGI prévoit la possibilité, pour les préfets de région, de réduire les plafonds de loyers, après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, afin de les adapter aux spécificités des marchés locatifs locaux. D’après un rapport publié conjointement par l’Inspection générale des finances et le Conseil général de l’environnement et du développement durable en novembre 2019 sur l’investissement locatif Pinel, seuls les préfets de la région Île-de-France et Rhône Alpes avaient pris des arrêtés en ce sens ([777]).

Ce même rapport a mis en évidence la nécessité de moduler plus finement les plafonds de loyers et de ressources des locataires en fonction des caractéristiques locales, à l’intérieur d’une même zone urbaine. Un autre rapport remis au Parlement par le Gouvernement le 5 mars 2019 sur les zonages établis pour les dispositifs Pinel et PTZ ([778]) concluait dans le même sens – en soulignant que l’augmentation du nombre de zones et la modulation locale, au niveau infra-communal, des plafonds de loyer, permettraient un meilleur appariement entre zonage, plafonds de loyer et loyers de marché. Il recommandait d’ailleurs d’utiliser le vecteur des expérimentations locales pour prendre en compte l’hétérogénéité des situations.

Pour faire suite à ces recommandations, l’article 164 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a mis en place une expérimentation en région Bretagne, portant d’une part sur la détermination des zones éligibles à la réduction d’impôt Pinel et, d’autre part, sur les conditions d’éligibilité relatives aux plafonds de loyers et aux ressources des locataires. Ainsi, il donne compétence au préfet pour déterminer, par arrêté, les zones caractérisées par une tension élevée du marché et des besoins en logements intermédiaires importants éligibles au Pinel, après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et du président du conseil régional, et pour fixer les plafonds de loyer et de ressources du locataire.

Conformément à l’arrêté du 19 mars 2020 pris par la préfète de la région Bretagne ([779]), cette expérimentation s’applique aux acquisitions de logements et, s’agissant des logements que le contribuable fait construire, aux dépôts de demande de permis de construire réalisés à compter du 1er avril 2020 et jusqu’au 31 décembre 2021.

L’article 164 précité prévoit également qu’un rapport dressant le bilan de cette expérimentation soit remis au Parlement par le Gouvernement au plus tard le 30 septembre 2021.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté trois amendements identiques respectivement présentés par notre collègue Jean-Luc Fichet et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, notre collègue Philippe Dallier et plusieurs membres du groupe Les Républicains et notre collègue Michel Cavenet (Union des démocrates et indépendants) et plusieurs membres de son groupe.

Ces amendements prorogent jusqu’au 31 décembre 2022 la période d’application de l’expérimentation du dispositif Pinel en Bretagne. Ils ont recueilli un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général constate ici une différence de méthode. Il considère en effet qu’il est bien plus opérationnel d’attendre la remise du rapport du Gouvernement qui évaluera la pertinence de l’expérimentation menée sur le Pinel en Bretagne avant de décider de proroger ou non ladite expérimentation. Ceci est d’autant plus vrai que ce rapport se prononcera probablement sur l’opportunité d’élargir ou non cette expérimentation à l’ensemble du territoire, ce qui rendrait, le cas échéant, sans objet les dispositions prévues par le présent article.

La remise de ce rapport étant prévue pour la fin du mois de septembre 2021, le Parlement sera en mesure de se prononcer sur ce sujet en toute connaissance de cause pendant les débats budgétaires de l’automne 2021, avant que l’expérimentation susmentionnée n’arrive à son terme.

Le Rapporteur général propose donc de supprimer cet article.

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Article 45 nonies B (nouveau) Ouverture de la possibilité de proroger le délai de trente mois au terme duquel le logement doit être achevé pour le bénéfice de la réduction d’impôt Pinel

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Codifié à l’article 199 novovicies du code général des impôts (CGI), le dispositif « Pinel » est une réduction d’impôt sur le revenu pour les propriétaires de logements neufs ou en l’état de futur achèvement, qui s’engagent à louer leur bien pour une durée minimale de six ou neuf ans, à des locataires qui respectent des plafonds de ressources fixés par décret et à un loyer respectant un plafond également fixé par décret ([780]).

Lorsqu’ils sont achetés en l’état futur d’achèvement ou lorsque le contribuable fait construire son logement, le bénéfice de la réduction d’impôt Pinel n’est ouvert que si la construction est achevée dans un délai de trente mois après la signature de l’acte authentique d’acquisition dans le cas d’un logement acquis en l’état futur d’achèvement ou après la date d’obtention du permis de construire dans le cas d’un logement que le contribuable fait construire.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté un amendement de notre collègue Dominique Estrosi Sassone et de plusieurs membres du groupe Les Républicains qui ouvre la possibilité, à compter du 1er janvier 2021, de proroger pour une période d’un an, renouvelable, le délai de trente mois mentionné supra, dans lequel la construction du logement doit être achevée pour ouvrir le bénéfice de la réduction d’impôt Pinel. L’amendement précise que cette demande de prorogation est effectuée auprès de l’autorité compétente de l’État du lieu de la situation des immeubles, dans des conditions fixées par décret.

Cet amendement a obtenu un avis de sagesse du Sénat et un avis défavorable du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général estime que le délai de trente mois est raisonnable dans la grande majorité des cas pour effectuer des travaux de construction de logements. Le présent article n’encadre pas la possibilité de demander la prorogation des délais. Cette disposition entraînerait donc d’une part, un risque de saturation des préfectures et, encouragerait, d’autre part, des retards de livraison des logements sans remise en cause de l’avantage fiscal.

Il est également important de souligner que les aléas les plus importants et les plus porteurs de risques en termes de non-respect du délai de trente mois sont déjà pris en compte par la doctrine fiscale, notamment en ce qui concerne les arrêtés de péril et les recours contentieux contre les permis de construire ayant entraîné l’interruption des travaux de construction. L’administration prévoit ainsi que le délai peut être prorogé d’une durée égale à celle durant laquelle les travaux ont été interrompus à cause d’un de ces deux cas de force majeure ([781]).

Enfin, l’administration a admis une prorogation de ce délai de trente mois dans la période très particulière liée à la crise sanitaire que nous traversons. Ainsi, les délais d’achèvement des logements ont été suspendus pour ceux arrivant à échéance ou débutant pendant la période allant du 12 mars au 23 juin 2020 et reportés à compter du 24 juin. De plus, les délais d’achèvement qui expirent après le 23 juin ont été prorogés de 104 jours, qui correspond aux nombres de jours de la période dite « neutralisée » entre le 12 mars et le 23 juin 2023 ([782]).

Le Rapporteur général propose donc de supprimer cet article.

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Article 45 nonies Application de la législation douanière en matière de sanctions en cas de visa frauduleux ou de manquements à l’obligation de transmission d’informations à la direction générale des douanes et des droits indirects

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. l’état du droit

De droit commun, pour les opérations internes et intracommunautaires, la TVA est déclarée, acquittée et déduite mensuellement par les assujettis auprès de la direction générale des finances publiques (DGFiP), et plus spécifiquement en son sein auprès du service des impôts des entreprises (SIE). Le paiement et la déduction sont donc simultanés. Ce régime est encadré par l’article 287 du code général des impôts (CGI).

Le recouvrement de la TVA due sur les importations est différent : c’est en effet auprès de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) que les assujettis redevables de la TVA sur leurs importations doivent faire constater la base imposable en vertu de l’article 292 du CGI, et acquitter la taxe, conformément à l’article 1695 du même code. C’est en revanche bien auprès du SIE qu’ils font le cas échéant valoir leurs droits à déduction prévus par l’article 271 du CGI, soit par voie de remboursement, soit par voie d’imputation sur la TVA due sur d’autres opérations.

Il en va de même s’agissant de la TVA due en sortie des « régimes suspensifs », également recouvrée par la DGDDI en vertu du même article 1695 du CGI, à l’exception du régime suspensif applicable aux produits pétroliers encadré par l’article 298 du CGI.

Afin de simplifier le recouvrement de la TVA, un mécanisme de paiement-déduction simultanés de la TVA auprès de la DGFiP a été institué depuis le 1er janvier 2015 : il est désigné sous le nom d’auto-liquidation de la TVA à l’importation ([783]).

Cette faculté, encadrée par l’article 1695 du CGI, était initialement réservée aux entreprises titulaires d’un agrément à la procédure de dédouanement unique (PDU), et concernait donc de facto les grandes entreprises.

Au 1er juillet 2017 ([784]), cette procédure a été élargie à toute entreprise satisfaisant une combinaison de quatre critères ([785]), permettant un accès au dispositif pour les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) importatrices, sous conditions. Une demande d’autorisation doit également être adressée à la DGDDI via un formulaire conforme à un modèle fixé par l’administration.

Enfin, la loi de finances initiale pour 2019 a généralisé ce mécanisme à toutes les opérations relevant du régime fiscal suspensif applicable aux produits pétroliers ([786]). La TVA sur ces opérations est désormais acquittée et déduite simultanément auprès de la DGFiP, dans les conditions de droit commun prévues par l’article 287 du CGI.

La loi de finances pour 2020 a achevé de procéder à la simplification du recouvrement de la TVA à l’importation ([787]). Elle procède pour cela à la généralisation de la procédure de paiement-déduction simultanés pour les importations et les sorties de régime suspensif à compter du 1er janvier 2022.

La généralisation de la procédure de paiement-déduction simultanés se traduit concrètement par la déclaration à la DGFiP, ainsi devenue « guichet unique », de la TVA due sur les importations des assujettis et les sorties de régimes suspensifs. C’est cette déclaration qui donne lieu à son exigibilité et à son acquittement dans les conditions de droit commun prévues par l’article 287 du CGI.

L’unification du recouvrement de la TVA à l’importation auprès de la DGFiP signifie que l’ensemble du contentieux relèvera de la législation fiscale et donc du juge administratif. La DGDDI continue néanmoins à servir de « guichet » pour constater la base de la TVA, à chaque fois qu’un bien est importé. Le redevable va remplir sa déclaration à partir de ces informations mais l’infraction fiscale ne démarre qu’en cas de fausse déclaration.

Pour que la DGDDI remplisse au mieux cette fonction de constat, il est impératif que les redevables lui transmettent les informations nécessaires et donc qu’il y ait une obligation de communication, prévue au 3 du J du I de l’article 181 de la loi de finances pour 2020. La DGDDI devra ensuite transmettre ces informations à la DGFiP, qui mettra en œuvre la procédure de paiement-déduction simultanés. Les informations transmises dans ce cadre seront plus détaillées que celles figurant sur la déclaration à la DGFiP et permettront ainsi d’effectuer des contrôles de cohérence.

L’obligation de communication à la DGDDI est donc prévue mais n’emporte pas avec elle de sanctions, puisque l’article 321 du code des douanes exclut l’application de toutes sanctions relevant de la législation douanière aux taxes recouvrées et contrôlées selon les mêmes modalités que celles applicables en matière de contributions indirectes ou de taxes sur le chiffre d’affaires.

B. le Dispositif modifié

Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement, adopté avec un avis favorable de la commission des finances.

Il vise à sécuriser le dispositif répressif de lutte contre les fraudes à la taxe sur la valeur ajoutée par la direction générale des douanes et des droits indirects. Il prévoit ainsi de :

– compléter l’article 262-0 bis du code général des impôts d’un alinéa prévoyant que le fait de solliciter le visa du bordereau alors que les conditions de l’exonération pour les biens emportés dans les bagages personnels des voyageurs ne sont pas remplies est sanctionné dans les conditions inscrites au chapitre VI du titre XII du code des douanes. Ce chapitre porte sur les « dispositions répressives » en matière de contentieux et de recouvrement des créances douanières. Il définit les cinq classes de contraventions douanières, les trois classes de délits douaniers et la contrebande (articles 408 à 422 du code des douanes). L’article 262-0 bis du CGI ainsi modifié dispose également que les manquements seront constatés et les réclamations présentées selon les règles applicables aux manquements prévus par le chapitre précité ;

– compléter le 3 du J du I de l’article 181 de la loi de finances pour 2020, qui porte sur le transfert de l’auto-liquidation de la TVA à l’importation à la DGFiP, d’un alinéa prévoyant également que les manquements à ce 3 soient constatés et sanctionnés, et les réclamations instruites, dans les mêmes conditions que celles inscrites au chapitre VI du titre XII du code des douanes. Le 3 du J du I de l’article 181 porte sur les informations devant obligatoirement être transmises à la DGDDI : la dénomination sociale et l’identifiant du redevable assujetti à la TVA, les autres informations utiles pour le contrôle de la TVA, le caractère de l’opération réalisée (franchise de TVA, suspension, exonération ou autre).

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative de la commission des finances, un amendement visant à reprendre à l’identique les dispositions de l’article 45 sexies du présent projet de loi, supprimé par ailleurs pour des raisons de cohérence juridique.

Ainsi l’article 410 du code des douanes, relatif aux contraventions douanières de première classe, est complété par un alinéa précisant que les manquements aux dispositions du 3 de l’article 293 A du CGI, soit à l’obligation de transmission de certaines informations à la DGDDI, sont passibles d’une amende de 300 à 3 000 euros. Cette modification n’entrera en vigueur qu’à compter des importations réalisées au 1er janvier 2022 (II du présent article), comme le 3 de l’article 293 A du CGI. Le transfert à la DGFiP de la procédure d’auto-liquidation de la TVA à l’importation, qui emporte avec elle ces obligations de déclaration, ne sera en effet effectif qu’à cette même date.

Le visa frauduleux des bordereaux de vente en détaxe par des personnes physiques sera quant à lui considéré comme une contravention douanière de troisième classe, passible d’une amende de 150 à 1 500 euros et de la confiscation des marchandises litigieuses (article 412 du code des douanes).

Cette initiative a reçu un avis favorable de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général constate que les dispositions supprimées de l’article 45 sexies sont reprises dans leur intégralité dans le présent article, afin de rendre cohérent cet ensemble portant sur la sécurisation du dispositif répressif des douanes touchant à la TVA à l’importation.

Ainsi, il est proposé de retenir le présent article tel qu’amendé par le Sénat.

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Article 45 decies (supprimé) Mesure de simplification du calcul de la taxe sur les véhicules de société

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. l’état du droit

L’article 14 du présent projet de loi de finances pour 2021 propose une simplification importante des modalités de calcul de la taxe sur les véhicules de société (TVS) et de la taxe spéciale sur les véhicules routiers (TSVR).

En particulier, il prévoit un mode de calcul au prorata du nombre de jours de détention – ou de prise en jouissance – du véhicule plutôt que des modes forfaitaires trimestriels (TVS) ou semestriels avec régularisation mensuelle (TSVR), complexes à gérer et sources de taxations multiples d’un même véhicule au titre d’une même période lorsqu’il est utilisé successivement par différentes entreprises.

Ces modifications entrent en vigueur pour la TSVR acquittée en 2022 et la TVS acquittée en 2023. Les dispositions actuelles de l’article 14 prévoient la possibilité d’opter pour un calcul trimestriel pour les entreprises qui le souhaitent.

B. le Dispositif modifié

Le présent article 45 decies a été adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative du Gouvernement. Il a reçu un avis favorable de la commission des finances.

Il propose de supprimer la possibilité de calcul forfaitaire, sur une base trimestrielle, de la proportion annuelle d’utilisation d’un véhicule au bénéfice de la seule taxation journalière, c’est-à-dire « au réel », pour la taxe sur les véhicules de société (TVS) et pour la taxe spéciale sur les véhicules routiers (TSVR).

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative de la commission des finances, un amendement de suppression de l’article.

Le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat.

Le but de cette proposition est de basculer le présent article en première partie du présent texte, au sein de son article 14, à l’occasion de la navette parlementaire.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général est favorable à l’intégration des dispositions de cet article au sein de l’article 14 du présent projet de loi, afin qu’elles entrent en vigueur dès 2021.

De fait, il est proposé de ne pas rétablir cet article.

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Article 45 undecies (supprimé) Création d’un malus sur le poids des véhicules dont le poids est supérieur à 1,8 tonne

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

Le malus automobile – ou malus « CO2 » – est une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation due sur le premier certificat d’immatriculation délivré en France pour une voiture particulière, qui frappe les véhicules les plus polluants. Ses caractéristiques et son barème sont déterminés par l’article 1011 bis du code général des impôts (CGI).

Cette taxe s’applique lors de l’achat de véhicules de tourisme, qu’il s’agisse de véhicules ayant fait l’objet d’une réception communautaire au sens de la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 septembre 2007 ou d’autres véhicules particuliers.

Pour les véhicules ayant fait l’objet d’une réception communautaire, son barème varie en fonction de leur taux d’émission de dioxyde de carbone par kilomètre.

En 2020, ce barème va de 20 euros pour les véhicules émettant 138 grammes de CO2 par kilomètre en norme WLTP (110 grammes de CO2 par kilomètre en norme NEDC) à 20 000 euros pour les véhicules émettant plus de 212 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre (184 grammes de CO2 par kilomètre en norme NEDC).

Pour les autres véhicules, le tarif de la taxe varie en fonction de leur puissance fiscale, de 0,00 euro pour une puissance inférieure ou égale à 5 chevaux-vapeur à 20 000 euros pour une puissance supérieure à 18 chevaux-vapeur.

Ce barème est révisé par l’article 14 du présent projet de loi de finances pour 2021.

Des réfactions aux deux barèmes (émissions de CO2 et puissance fiscale) sont prévues dans deux cas :

– lorsque le propriétaire du véhicule assume, au sein de son foyer fiscal, la charge effective et permanente d’au moins trois enfants, la réfaction est de 20 grammes par kilomètre ou 1 CV par enfant, dans la limite d’un seul véhicule d’au moins cinq places ;

– lorsque la source d’énergie du véhicule comprend le superéthanol E85. La réfaction est de 40 % lorsque les émissions de CO2 excèdent 250 grammes par kilomètre et elle est de 2 CV lorsque la puissance administrative excède 12 CV.

Sont par ailleurs exonérées du malus les délivrances des certificats portant sur :

– les véhicules accessibles en fauteuil roulant ;

– dans la limite d’un véhicule par bénéficiaire, lorsque le propriétaire est titulaire de la carte « mobilité inclusion » portant la mention « invalidité » ou d’une carte d’invalidité militaire, ou lorsqu’il assume la charge effective et permanente d’un enfant titulaire de cette carte et relevant du même foyer fiscal.

Des conditions particulières sont prévues pour l’application du malus aux véhicules préalablement immatriculés hors de France.

B. LE Dispositif modifié

Le présent article 45 undecies a été adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative du Gouvernement, dont l’amendement a reçu un avis favorable de la commission des finances.

Il tend à insérer un article 1012 ter A dans le code général des impôts relatif à la création d’une taxe sur la masse en ordre de marche des véhicules de tourisme. Il prévoit que cet article entrera en vigueur le 1er janvier 2022.

Le I dudit article 1012 ter A du CGI précise que la masse en ordre de marche s’entend de la grandeur définie au 4 de l’article 2 du règlement (UE) n° 1230/2012 de la Commission du 12 décembre 2012 portant application du règlement (CE) n° 661/2009 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les prescriptions pour la réception par type relatives aux masses et dimensions des véhicules à moteur et de leurs remorques et modifiant la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil.

Son II prévoit que le montant de la taxe est égal au produit entre un tarif unitaire, en euros par kilogramme, et la fraction de la masse en ordre de marche excédant un seuil minimum, en kilogramme. Il est nul en deçà de ce seuil.

Ce tarif unitaire et ce seuil minimum sont fixés au III dudit article 1012 ter A du CGI, dans sa rédaction en vigueur à la date de première immatriculation du véhicule. Lorsque cette date est antérieure à l’entrée en vigueur du présent article, le montant de la taxe est nul.

Pour les véhicules ayant fait l’objet d’une immatriculation au moins six mois avant celle donnant lieu au malus, le montant dudit malus fait l’objet d’une réfaction de 10 % pour chaque période de douze mois entamée depuis la date de première immatriculation.

Le A du III du nouvel article 1012 ter A du CGI dispose que le tarif unitaire de la taxe à compter du 1er janvier 2022 est égal à 10 euros par kilogramme.

Son B précise que le seuil minimal pour l’application de la taxe à compter du 1er janvier 2022 est égal à 1 800 kilogrammes.

Le IV du même article 1012 ter A du CGI indique que la masse en ordre de marche sur laquelle est assise le nouveau malus au poids fait l’objet des réfactions suivantes :

– lorsque le propriétaire assume, au sein de son foyer fiscal, la charge effective et permanente d’au moins trois enfants répondant à l’une des conditions prévues aux 1° ou 2° de l’article L. 512-3 du code de la sécurité sociale et relevant du même foyer fiscal, 200 kilogrammes par enfant, dans la limite d’un seul véhicule d’au moins cinq places ;

– lorsque le véhicule est acquis par une entreprise ou une personne morale autre qu’une entreprise et comporte au moins huit places assises, 400 kilogrammes.

Le V du même article 1012 ter A du CGI prévoit que sont exonérés de ce nouveau malus au poids :

– les véhicules mentionnés au V de l’article 1012 ter du même code, c’est-à-dire les véhicules électriques et hydrogènes ;

– lorsque l’autonomie équivalente en mode tout électrique en ville déterminée lors de la réception est supérieure à 50 kilomètres, les véhicules hybrides électriques rechargeables.

Le VI du même article 1012 ter A du CGI dispose enfin que le montant de la taxe sur la masse en ordre de marche des véhicules de tourisme est minoré de manière à ne pas excéder un seuil égal à la différence entre les sommes suivantes :

– le tarif maximum figurant dans le barème du malus sur les émissions de dioxyde de carbone dont relève le véhicule concerné, auquel est appliqué, le cas échéant, la réfaction appropriée ;

– le montant du malus sur les émissions de dioxyde de carbone applicable à ce véhicule.

La somme des malus CO2 et poids est donc plafonnée à 40 000 euros en 2022 et à 50 000 euros en 2023 avec le barème proposé par le Gouvernement à l’Assemblée nationale pour le malus CO2 à l’article 14.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative de la commission des finances, un amendement de suppression du présent article.

Cette proposition a recueilli un avis défavorable de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général remarque que cette taxation sur le poids des véhicules est une mesure mise en avant par la Convention citoyenne sur le climat.

Il constate également que cette taxe, telle qu’elle est définie par le présent article, ne frapperait que 2,5 % des véhicules neufs ([788]).

De fait, cette taxation sur le poids des véhicules constitue un équilibre entre signal donné aux constructeurs, désincitation à l’égard des consommateurs et volonté écologique.

Il est ainsi proposé de rétablir cet article dans sa version issue des travaux de l’Assemblée nationale.

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Article 45 duodecies A (nouveau) Création d’un prêt à taux zéro pour l’acquisition de véhicules propres

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’état du droit

Le prêt à taux zéro (PTZ), défini aux articles L. 31-10-2 et suivants du code de la construction et de l’habitation, est un prêt ne portant pas intérêt qui est octroyé par les établissements de crédits et les sociétés de financement à des ménages, sous conditions de ressources, afin de contribuer au financement de leur résidence principale dans le cadre d’une première accession à la propriété. Il peut être accordé pour un logement neuf ou pour un logement ancien faisant l’objet de travaux ou issu de la cession d’un logement social à ses occupants.

Les établissements de crédit accordant le prêt à taux zéro bénéficient, en compensation, d’un crédit d’impôt prévu par l’article 244 quater V du code général des impôts. Le montant de ce crédit d’impôt est égal à l’écart entre la somme actualisée des mensualités dues au titre du PTZ et la somme actualisée des montants perçus au titre d’un prêt de mêmes montant et durée de remboursement qui serait consenti à des conditions normales de taux.

En application du II de l’article L. 31-10-3 du code de la construction et de l’habitation, la condition de ressources est respectée si le montant de l’ensemble des ressources des personnes destinées à occuper le logement à titre de résidence principale, divisé par un coefficient familial dépendant du nombre de ces personnes, est supérieur à un plafond fixé par décret ; il ne peut être supérieur à 37 000 euros ni inférieur à 16 500 euros.

B. le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Christine Lavarde (Les Républicains), un amendement portant article additionnel visant à créer un prêt à taux zéro destiné à l’acquisition de véhicules propres, c’est-à-dire celles dont les émissions sont inférieures à 50 grammes de CO2 par kilomètre.

Cette proposition a recueilli un avis favorable de la commission des finances et défavorable de la part du Gouvernement.

Le dispositif ainsi créé par le présent article reprend largement les contours du prêt à taux zéro en matière immobilière : les établissements de crédits qui allouent à des ménages modestes un prêt ne portant pas intérêt peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt à ce titre. Son montant est égal entre la somme actualisée des mensualités dues au titre du PTZ et la somme actualisée des montants perçus au titre d’un prêt de mêmes montant et durée de remboursement qui serait consenti à des conditions normales de taux.

Toutefois, contrairement au PTZ « immobilier », le présent dispositif ne donne aucune précision quant aux conditions de ressources exigées.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général constate que le gain pour les consommateurs d’un PTZ par rapport aux conditions normales de marché est faible. Ainsi ce gain, par rapport à un prêt de 20 000 euros sur 4 ans affecté d’un taux de 2 %, serait de moins de 100 euros par an.

Il convient en revanche de souligner que le plan de relance contenu dans le présent projet de loi de finances a porté les aides à l’acquisition de véhicules propres à des niveaux très significatifs : la prime à la conversion et le bonus automobile bénéficient de 1,239 milliard d’euros d’ouvertures de crédits pour 2021.

Pour ces raisons, il est proposé de supprimer cet article.

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Article 45 duodecies Exonération de redevance d’occupation du domaine public pour les professionnels de la pêche

Le présent article, introduit par l’Assemblée nationale, prévoit la possibilité pour les professionnels de la pêche d’être exonérés de redevance d’occupation du domaine public.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

● Eu égard à sa nécessaire protection et à son affectation à l’intérêt général, le domaine public, qu’il s’agisse de celui de l’État ou d’autres personnes publiques telles que les collectivités territoriales, fait l’objet d’un encadrement strict et son occupation suppose la délivrance par l’administration d’une autorisation qui est précaire et révocable, en application des articles L. 2122-1 à L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP).

En outre, cette occupation suppose le paiement par le titulaire de l’autorisation d’une redevance, ainsi qu’en disposent les articles L. 2125-1 et suivants du CGPPP, dont le montant tient compte des avantages de toute nature procurée par l’occupation domaniale.

● L’autorisation peut toutefois être délivrée à titre gratuit dans quatre hypothèses d’occupation ou d’utilisation du domaine public limitativement énumérées aux 1° à 4° de l’article L. 2125-1 :

– l’occupation ou l’utilisation est la condition naturelle et forcée de l’exécution de travaux ou de la présence d’un ouvrage, intéressant un service public dont chacun peut bénéficier gratuitement ;

– elle contribue directement à la conservation du domaine public ;

– elle contribue directement à assurer l’exercice des missions des services de l’État chargées de la paix, de la sécurité et de l’ordre publics ou du contrôle aux frontières dans les gares, ports et aéroports ;

– elle permet l’exécution de travaux portant sur une infrastructure de transport public ferroviaire ou guidé.

Enfin, l’autorisation peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif si celles-ci concourent à la satisfaction d’un intérêt général, aux termes de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 2125-1 du CGPPP.

B. Le Dispositif proposé

Résultant de l’adoption par l’Assemblée nationale d’un amendement de M. Daniel Labaronne (La République en Marche) et plusieurs de ses collègues, qui a fait l’objet d’un avis défavorable de la commission et d’un avis favorable du Gouvernement ([789]), le présent article ajoute une nouvelle hypothèse de délivrance gratuite d’autorisation domaniale.

Prévue à un nouveau 5° inséré à l’article L. 2125-1 du CGPPP, cette hypothèse vise les cas où l’occupation ou l’utilisation du domaine public est soumise au paiement de baux ou licences autorisant l’exercice de la pêche professionnelle et la navigation, l’amarrage et le stationnement des embarcations utilisées pour cette activité.

En application du II du présent article, cette nouvelle hypothèse de gratuité, qui équivaut à une exonération de redevance domaniale, est censée entrer en vigueur à compter du 1er janvier 2022.

L’objectif poursuivi par ce dispositif est, en revenant à une situation dont auraient bénéficié les pêcheurs professionnels en eau douce jusqu’en 2017, d’éviter une double imposition qui résulterait du cumul de la redevance domaniale et de la licence ou du bail acquittés par le pêcheur. L’exposé sommaire de l’amendement dont l’adoption a conduit au présent article fait également état de la nécessité de soutenir un secteur durement frappé par la crise et qui fait, à ce titre, face à d’importantes difficultés.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat, en adoptant un amendement de sa commission des finances ayant fait l’objet d’un avis favorable de la part du Gouvernement ([790]), a réservé l’exonération prévue au présent article aux situations dans lesquelles les baux et licences permettant l’occupation ou l’utilisation du domaine public sont consentis à titre onéreux.

L’objectif de cet encadrement est de sécuriser juridiquement le dispositif pour éviter que la dispense de redevance puisse concerner des occupations et utilisations domaniales résultant de baux ou licences ne donnant pas lieu à paiement.

Par ailleurs, la commission des finances souligne la nécessité de cantonner la dispense aux limites spatiales couvertes par ces baux et licences([791]) – ce second point paraissant relever de la doctrine et ne supposerait donc pas une modification législative .

III. La position du Rapporteur général

● L’avis défavorable du Rapporteur général lors de l’examen du dispositif à l’Assemblée nationale ne reposait pas sur un refus de soutenir les pêcheurs, mais sur des considérations plus techniques :

– le fait que la dispense de redevance domaniale prévue ne corresponde pas aux hypothèses existantes et à leur finalité liée à l’intérêt général et à la préservation du domaine public ;

– le risque juridique, sous l’angle constitutionnel, d’introduire ainsi un tel cas de dispense – au demeurant applicable à un seul secteur d’activité ;

– le fait que le dispositif prévoie une application à compter du 1er janvier 2022 – relevant dès lors plus du projet de loi de finances pour 2022 que du présent texte.

Certaines de ces considérations ont d’ailleurs été partagées par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, ainsi qu’il ressort de son rapport ([792]).

● Ces précisions étant apportées, et le dispositif ayant été adopté par l’Assemblée nationale et utilement complété par le Sénat, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 46 bis A (nouveau) Simplification rédactionnelle des dispositions fiscales relatives aux opérations de prêts de titres financiers

Le présent article, introduit par le Sénat, simplifie la rédaction des dispositions du code général des impôts portant sur le traitement fiscal des opérations de prêts de titres financiers, en supprimant des renvois au code monétaire et financier.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’État du droit

L’opération de prêt de titres financiers consiste, pour un prêteur, à prêter des titres à un emprunteur contre un engagement de restituer des titres de même nature à une date future, assorti d’une rémunération de l’emprunteur au prêteur. Le prêt de titres est notamment utilisé dans le cadre des ventes à découvert (« shorting »). L’offre de prêt émane souvent d’organismes tels que des fonds de pension et des organismes de placement collectif de valeurs mobilières (OPCVM) détenant des portefeuilles importants et de long terme.

● En France, le régime juridique des opérations de prêts de titres financiers est consacré aux articles L. 211-22 à L. 211-26 du code monétaire et financier (CMF), et prévoit un mécanisme de neutralité fiscale sous réserve de remplir certaines conditions.

Sont concernées les opérations permettant à un emprunteur de céder des titres qu’il a empruntés, sous réserve de restituer au prêteur autant de titres de même nature que celle des titres empruntés. Tous les titres ne sont pas éligibles à ce régime : à titre d’exemple, le 2 de l’article L. 211-22 du CMF exclut les titres qui sont susceptibles de faire l’objet, pendant la durée du prêt, du détachement d’un droit à dividende ou du paiement d’un intérêt soumis à retenue à la source.

● Les conséquences fiscales de ces opérations sont régies, dans le code général des impôts (CGI), par :

– l’article 38 bis, s’agissant des plus-values et de la rémunération du prêt ;

– le 5° du 1 de l’article 39 (alinéas 16 à 22), s’agissant des provisions pour dépréciation ;

– le 8 de l’article 39 duodecies, s’agissant du point de départ du délai permettant d’apprécier la nature de la plus-value, en cas de cession ultérieure par le prêteur des titres restitués.

● Si les dispositions du CGI font référence à celles du CMF, certaines en constituent la reprise à l’identique, selon la correspondance présentée dans le tableau suivant.

Correspondance des dispositions du CGI et du CMF

relatives aux prêts de titres financiers

Source : commission des finances, d’après le code général des impôts et le code monétaire et financier.

B. Le Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement de M. Didier Rambaud et les membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, qui a fait de la part de la commission et du Gouvernement l’objet d’un avis favorable ([793]).

Il prévoit, au début de chacune des structures des articles 38 bis et 39 du CGI mentionnées dans le tableau précédent, de supprimer la mention aux termes de laquelle les dispositions concernées sont prévues « conformément » aux dispositions miroirs du CMF. Ainsi, le présent article supprime les renvois directs au CMF, cette suppression étant justifiée par l’absence d’utilité réelle de ces renvois et par les potentielles difficultés qu’entraînerait, s’ils étaient maintenus, une modification future du CMF.

Cette suppression serait applicable aux exercices clos à compter du 31 décembre 2020.

II. La position du Rapporteur général

Le dispositif proposé est une mesure de simplification bienvenue. Le Rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modification.

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Article 46 bis (supprimé) Échange d’informations entre la direction générale des douanes et des droits indirects et les agents du ministère de l’environnement chargés de la mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. l’ÉTAT du droit

Si les agents des douanes sont tenus au respect du secret professionnel (article 59 bis du code des douanes), ils sont cependant autorisés à communiquer certaines informations à d’autres administrations dans le cadre de certaines de leurs missions (article 59 ter à 59 quaterdecies du même code).

Ces échanges sont encadrés par des dispositions législatives, qui précisent le rattachement administratif ou ministériel des agents visés ainsi que les missions concernées.

Aux titres des articles 59 ter à 59 quaterdecies du code des douanes, la DGDDI est autorisée à procéder, sous certaines conditions, à des échanges d’informations avec les administrations suivantes :

– la Banque de France ;

– la DGFIP ;

– la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;

– les officiers et agents de police judiciaire ;

– les services et établissements de l’État et des autres collectivités publiques ;

– a direction générale des entreprises,

– les agents de l’État ou des organismes de protection sociale mentionnés à l’article L. 114-16-1 du code de la sécurité sociale, pour les informations relatives à la lutte contre la fraude sociale ;

– les agents de la direction générale de la prévention des risques et de ses services déconcentrés ;

– les agents placés sous l’autorité du ministère chargé de l’énergie ;

– les agents chargés de la mise en œuvre du code du patrimoine ;

– les agents chargés de la mise en œuvre de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction et des règlements de l’Union européenne pour son application ;

– les assistants spécialisés ou mis à disposition des juridictions par la DGDDI ;

– les agents placés sous l’autorité du ministre chargé de l’agriculture, les agents de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer et les agents de l’Office de développement de l'économie agricole d’outre-mer.

B. le dispositif proposÉ

L’Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques de la commission des finances et de notre collègue Lise Magnier qui prévoient d’élargir cette liste aux agents chargés de la mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée (SNDI). L’amendement prévoit que ces agents et ceux de la DGDDI puissent se communiquer, spontanément ou sur demande, les renseignements et documents détenus ou recueillis dans l’exercice de leurs missions respectives.

Cet amendement a été sous-amendé par le Gouvernement pour encadrer plus strictement l’exercice de ce droit de communication. Il prévoit ainsi que :

– sont concernés les agents du ministère chargé de l’environnement et désignés pour mettre en œuvre la SNDI ;

– les informations échangées couvrent les renseignements, données et documents utiles à l’amélioration de la transparence et de la traçabilité des chaînes d’approvisionnement agricoles des matières premières ciblées par la SNDI ;

– la transmission de ces informations fait l’objet d’un accord préalable de la DGDDI.

L’amendement ainsi sous-amendé a recueilli un avis favorable du Gouvernement.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Confirmant la position de sa commission des finances, le Sénat a adopté un amendement qui supprime l’article 46 bis, considérant qu’il pouvait être censuré par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier budgétaire. Cet amendement a recueilli un avis défavorable du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général considère que la possibilité pour les agents des douanes et les agents chargés de la mise en œuvre de la SNDI d’échanger des informations est nécessaire pour renforcer l’efficacité de la stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée.

Considérant qu’il ne lui appartient pas de se prévaloir à l’avance de la décision du Conseil constitutionnel sur cet article relevant du recouvrement, le Rapporteur général propose son rétablissement.

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Article 46 quater Mise en conformité des délais de prescription des dettes douanières aux dispositions du code des douanes de l’Union

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. l’état du droit

L’article 103 du code des douanes de l’Union (CDU) ([794]) traite de la prescription de la dette douanière.

Il prévoit qu’aucune dette douanière ne peut être notifiée au débiteur après l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la naissance de la dette douanière. Ce délai peut être porté de cinq ans minimum à dix ans maximum si la dette douanière est liée à un acte qui était, lors de son accomplissement, passible de poursuites judiciaires répressives. Les délais de prescription sont suspendus en cas de recours, de notification des autorités douanières au débiteur des raisons pour lesquelles elles ont l’intention de notifier une dette douanière ou de demande de remboursement ou de report.

Les dispositions de l’article 103 du CDU ont conduit à la modification, en droit national, des dispositions du code des douanes, dont les dispositions relatives à ces délais de prescription sont situées à ses articles 354 et 354 bis ([795]).

Le droit de reprise doit s’exercer dans un délai de trois ans à compter du fait générateur, délai porté à cinq ans pour les ressources propres lorsque les actes sont passibles de poursuites judiciaires.

L’article 354 ter du code des douanes prévoit par ailleurs que l’administration des douanes peut remédier à une omission ou à une insuffisance d’imposition constitutive d’infractions ayant pour objet ou résultat le non-recouvrement de droits ou de taxes si elles sont révélées par une procédure juridictionnelle, et même si les délais précédemment cités sont écoulés. L’administration peut alors agir jusqu’à la fin de l’année suivant celle de la décision qui a clos l’instance et au plus tard jusqu’à la fin de la dixième année qui suit celle au titre de laquelle l’imposition était due.

L’article 355 du code des douanes dispose enfin que les prescriptions peuvent devenir trentenaires quand il y a eu, avant l’expiration des délais prévus, une demande formée en justice, une condamnation, une promesse, une convention ou une obligation particulière et spéciale relative aux droits dus. Cette disposition s’applique à diverses prescriptions : les demandes de restitution de droits et de taxes ([796]), la décharge de l’administration envers les redevables pour la garde des registres de recettes ([797]), le droit de reprise « général » des dettes douanières ([798]) et le droit de reprise des ressources propres ([799]).

B. le Dispositif modifié

Le présent article est issu d’un amendement de la commission des finances de l’Assemblée nationale, adopté avec un avis favorable du Gouvernement.

Il procède à deux ajustements au sein du code des douanes :

– le premier reformule l’article 354 ter afin qu’il soit explicitement prévu qu’en cas de révélation d’une infraction par une procédure juridictionnelle, l’administration douanière ne puisse agir que dans un délai de dix ans à compter de la date à laquelle l’imposition était due ;

– le second concerne les prescriptions trentenaires. Par conformité aux dispositions du CDU, il modifie l’article 355 du code des douanes afin de prévoir que seules les prescriptions visées aux articles 352 et 353 du code des douanes soient concernées, et non plus celles concernant le droit de reprise général de l’administration et celui spécifique aux ressources propres (articles 354 et 354 bis du code des douanes).

Ces modifications seront applicables à tous les droits dont l’exigibilité est intervenue avant la publication de la loi de finances pour 2021.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement à l’initiative de Christine Lavarde (Les Républicains) visant, d’une part, à ce que la prescription ne soit plus interrompue par la notification d’un procès-verbal en douanes et, d’autre part, à limiter la durée du contrôle douanier à 5 ans.

Cette proposition a fait l’objet d’avis défavorables tant de la commission des finances que du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général constate que l’interruption du délai de prescription par un procès-verbal est une exigence qui découle des dispositions du a) du 3 de l’article 103 du code des douanes de l’Union européenne ; elle vise à sécuriser le recouvrement des dettes douanières.

L’interruption du délai de reprise par l’émission d’un procès-verbal doit donc être maintenue de ce seul chef et il est proposé de rétablir la version du présent article telle qu’issue des travaux de l’Assemblée nationale.

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Article 46 terdecies A (nouveau) Prorogation jusqu’au 31 décembre 2021 du relèvement à 1 000 euros du plafond des dons ouvrant droit à la réduction d’impôt dite « Coluche »

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’État du droit

L’article 200 du CGI prévoit une réduction d’impôt sur le revenu pour les particuliers effectuant des dons auprès de certaines associations. Le taux de droit commun de cette réduction d’impôt est de 66 %, dans la limite de 20 % du revenu imposable.

Le taux de la réduction d’impôt atteint 75 % pour les versements effectués au profit d’organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite de soins à des personnes en difficulté (1 ter de l’article 200 précité). Les versements ouvrant droit à cette réduction d’impôt dite « Coluche » sont retenus dans la limite d’un plafond relevé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Ce plafond s’est établi à 546 euros pour l’imposition des revenus de l’année 2019.

L’article 14 de la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 a relevé, à titre dérogatoire, cette limite de versements effectués à 1 000 euros pour l’imposition des revenus de l’année 2020.

Dans le cadre des débats sur le budget 2021, le ministre délégué chargé du budget a indiqué en séance publique au Sénat, le 7 décembre 2020, que le relèvement de 500 euros de ce plafond représentait un coût annuel de 80 à 100 millions d’euros.

Les versements qui dépassent ce plafond ouvrent droit à la réduction d’impôt de droit commun pour les dons effectués par des particuliers, dont le taux est fixé à 66 %, dans la limite de 20 % du revenu imposable.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté deux amendements identiques, présentés par notre collègue Rémi Féraud et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, et par notre collègue Bruno Retailleau (Les Républicains) et plusieurs membres de son groupe.

Ces deux amendements prévoyaient de porter le plafond de dons ouvrant droit au bénéfice de la réduction d’impôt Coluche à 1 500 euros pour l’imposition des revenus de l’année 2021 (soit en pratique, pour les dons effectués jusqu’au 31 décembre 2021). Ces amendements ont fait l’objet d’un sous-amendement du Gouvernement pour fixer ce plafond à 1 000 euros en 2021. Ainsi, le présent article vient proroger pendant un an la disposition exceptionnelle adoptée dans la deuxième loi de finances rectificative de l’année 2020, qui porte à 1 000 euros la limite de versements retenus dans le cadre du dispositif Coluche.

Ces amendements ainsi sous-amendés ont obtenu un double avis favorable de la commission et du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Face à la crise économique et sociale que connaît la France et face au nombre de plus en plus important de nos concitoyens qui ont recours à l’aide fournie par les associations pour se nourrir et se loger, il apparaît souhaitable de proroger en 2021 l’incitation fiscale renforcée pour les dons effectués par les particuliers.

Si le Rapporteur général s’est souvent opposé à la pérennisation d’un plafond de versements effectués pour ouvrir droit à la réduction d’impôt Coluche rehaussé à 1 000 euros, il considère que la prolongation de la crise sanitaire et de ses conséquences peut justifier que ce plafond de 1 000 euros soit également retenu l’an prochain.

Afin de renforcer la cohérence du dispositif adopté, le Rapporteur général propose d’adopter un amendement rédactionnel qui se traduira par une réécriture du présent article. Il recommande d’adopter l’article ainsi modifié.

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Article 46 terdecies B (nouveau) Modification du régime de prélèvement sur les rémunérations des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne affecté au budget de l’aviation civile

I. Les dispositions adoptÉes par Le SÉnat

A. L’État du droit

Les contribuables disposent de plusieurs moyens de paiement des impôts dont ils sont redevables. L’article 1681 sexies du code général des impôts prévoit que l’impôt sur le revenu, la taxe d’habitation et la contribution à l’audiovisuel public, les taxes foncières ainsi que les impositions recouvrées selon les mêmes règles que ces impositions sont acquittés par prélèvements opérés directement par le Trésor public.

L’article 1738 du CGI prévoit que le non-respect de l’obligation de souscrire par voie électronique une déclaration ou de payer un impôt par virement, télérèglement ou prélèvement opéré à l’initiative du Trésor public entraîne l’application d’une majoration de 0,2 % des droits correspondant aux déclarations déposées selon un autre procédé ou du montant des sommes dont le versement a été effectué selon un autre mode de paiement. En particulier, cette majoration s’applique lorsque le prélèvement n’est pas réalisé depuis un compte bancaire ouvert au sein de la zone Single Euro Payments Area ou « SEPA » ([800]).

Afin de résoudre cette difficulté, les citoyens français résidant à l’étranger peuvent bénéficier de la procédure du « droit au compte » ([801]) par laquelle la Banque de France désigne une banque commerciale qui est alors contrainte d’ouvrir un compte courant à la personne qui en fait la demande. Les contribuables concernés peuvent, dès lors, disposer d’un compte français pour acquitter leurs impôts sans majoration.

Néanmoins, plusieurs difficultés peuvent porter préjudice à l’exercice de ce droit pour les résidents fiscaux à l’étranger : difficultés d’échanger avec la Banque de France, impossibilité de venir en France pour finaliser les procédures d’ouverture de compte avec la banque désignée, juridiction locale interdisant la détention d’un compte à l’étranger.

B. Le Dispositif proposÉ

Le présent article est issu de l’amendement n°II-1190 du sénateur Jean-Yves Leconte adopté en séance avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement.

Le dispositif vise à simplifier l’acquittement de l’impôt par les résidents fiscaux à l’étranger et à pallier les difficultés rencontrées au cours de la procédure de droit au compte. Il doit permettre aux contribuables résidant dans un État figurant sur une liste établie par arrêté conjoint du ministre de l’Europe et des affaires étrangères et du ministre chargé de l’économie et des finances d’acquitter leurs impôts, quel que soit leur montant, par virement opéré directement sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France.

L’amendement initial a été sous-amendé par le Gouvernement afin d’introduire des précisions rédactionnelles et de remplacer la référence au ministre de l’économie et des finances par celle du ministre en charge du budget.

II. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général est favorable au présent article introduit par le Sénat afin de résoudre les situations complexes de certains résidents fiscaux à l’étranger.

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Article 46 quaterdecies (supprimé) Contrôle des dépenses engagées au titre des frais de mandat

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’État du droit

L’article 4 sexies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, créé par l’article 20 de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, a prévu les modalités de prise en charge des dépenses engagées par les parlementaires au titre de la nouvelle avance pour frais de mandat (AFM), qui est venue remplacer l’indemnité représentative pour frais de mandat (IRFM). Ainsi, il prévoit que le bureau de chaque assemblée parlementaire fixe les règles relatives au remboursement des frais de mandat de ses membres (notamment la liste des frais éligibles), dans la limite de plafonds qu’il détermine et sur présentation de justificatifs. À cette fin, le bureau doit consulter l’organe chargé de la déontologie dans son assemblée.

L’article 4 sexies précité prévoit aussi les modalités de contrôle de ces dépenses faisant l’objet d’une prise en charge. Ainsi, il précise que c’est à l’organe chargé de la déontologie parlementaire d’effectuer ce contrôle dont les modalités sont fixées par le bureau de chaque assemblée.

Afin de garantir le plein respect de la séparation des pouvoirs, seules les assemblées parlementaires sont compétentes pour garantir la bonne application de ces modalités de remboursement. L’article 20 de la loi du 15 septembre 2017 est ainsi venu modifier le 1 de l’article 81 du CGI pour spécifier que les frais de mandat pris en charge visés à l’article 4 sexies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 sont toujours réputés utilisés conformément à leur objet et ne peuvent donner lieu à aucune vérification de la part de l’administration, au même titre que les allocations spéciales destinées à couvrir les frais inhérents à la fonction ou à l'emploi dont le montant est fixé par voie législative.

B. LE DISPOSITIF proposÉ

À l’initiative de notre collègue et premier questeur Florian Bachelier, l’Assemblée nationale a adopté un amendement qui complète l’article 4 sexies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires afin de permettre aux seuls bureaux des assemblées parlementaires d’organiser le contrôle des dépenses de l’IRFM, de façon similaire à ce qui a été institué pour le contrôle de l’AFM. Ce contrôle est confié, comme pour l’AFM, à l’organe chargé de la déontologie parlementaire de chaque assemblée.

Dans la mesure où il s’agit d’un contrôle portant sur une période révolue, l’IRFM ayant été remplacée en 2017 par le dispositif de l’AFM, il est proposé que ce contrôle soit borné dans le temps, soit dans les quatre années suivant l’année d’engagement des dépenses assises sur l’IRFM.

Cet amendement a obtenu un avis favorable à titre personnel du Rapporteur général et un avis de sagesse du Gouvernement.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Confirmant la position de sa commission des finances, le Sénat a adopté un amendement de suppression de l’article au motif qu’il s’apparente à un cavalier budgétaire. Le Gouvernement a donné un avis défavorable à cet amendement.

III. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa version adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale.

En effet, s’il ne lui appartient pas de se prévaloir à l’avance de la décision du Conseil constitutionnel, il considère que cet article relève bien des dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, s’agissant ici du contrôle effectué sur des dépenses acquittées au moyen de fonds qui ont pour origine les crédits de titre 1er votés chaque année en loi de finances.

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Article 46 quindecies Validité des autorisations de prélèvement des contribuables en cas de changement d’instrument de prélèvement

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. l’état du droit

Le but poursuivi par l’article 31 de la loi du 21 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises ([802]) était que les autorisations de prélèvement signées dans le cadre des dispositifs de télérèglement des créances avec les administrations de l’État et les organismes de sécurité et de protection sociale demeurent valides lors de la migration vers le prélèvement entre entreprises.

Cette disposition avait été introduite à l’occasion de la mise en œuvre du nouveau système européen unifié de paiement dit « SEPA » (single euro payments area), qui avait pour objectif d’harmoniser les modes de paiement en euros par virement, par prélèvement ou par carte sur le territoire européen.

Au titre de ce règlement, et depuis le 1er août 2014, date à laquelle a pris fin la période de transition, les instruments de paiement nationaux ne sont plus utilisables ; un tel dispositif était ainsi nécessaire pour éviter plusieurs millions de re-signatures d’autorisations de prélèvement et donc des difficultés de recouvrement.

Dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, l’article 31 de la loi du 20 décembre 2014 avait été modifié et élargi afin d’introduire la même disposition, cette fois-ci pour permettre aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) de pouvoir continuer à utiliser les autorisations de prélèvement dont elles disposaient, nonobstant la migration vers le modèle « SEPA » pour les nouveaux prélèvements ([803]).

B. le Dispositif modifié

Le présent article est issu d’un amendement de la commission des finances adopté par l’Assemblée nationale avec un avis favorable du Gouvernement.

Il ajoute un nouvel alinéa à l’article 31 de la loi du 20 décembre 2014 précitée afin de prévoir que l’ensemble des autorisations ou toute autre autorisation de prélèvement données aux administrations de l’État et aux organismes de sécurité sociale demeurent valables pour tout changement d’instrument de prélèvement, à condition que cet instrument soit conforme au règlement européen du 14 mars 2012 établissant des exigences techniques et commerciales pour les virements et prélèvements en euros ([804]).

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative de la commission des finances, un amendement de clarification rédactionnelle, qui a reçu un avis favorable de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général juge ces clarifications rédactionnelles bienvenues et propose d’adopter cet article dans sa version issue du Sénat.

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Article 46 sexdecies A (nouveau) Assouplissement des modalités de déclaration pour l’abattement de TFPB sur les propriétés bâties situées dans le périmètre du projet d’intérêt général de Metaleurop

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. L’État du droit

L’article 1388 quinquies B du CGI, créé par la loi de finances rectificative pour 2016, permet aux collectivités territoriales de délibérer pour mettre en place un abattement de 50 % de base d’imposition à la TFPB pour les propriétés situées dans le périmètre d’un projet d’intérêt général (PIG) justifié par la pollution de l’environnement.

Aux termes de l’article L. 102-1 du code de l’urbanisme, cette qualification est délivrée par l’autorité administrative pour tout projet d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d’utilité publique et destiné à la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’équipement, au fonctionnement d’un service public, à l’accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles, à l’aménagement agricole et rural ou à la préservation ou la remise en bon état des continuités écologiques.

Pour bénéficier de cet abattement, le propriétaire doit adresser aux services des impôts du lieu de situation des biens, avant le 1er janvier de chaque année, une déclaration conforme au modèle établi par l’administration et comportant tous les éléments d’identification des biens.

Des arrêtés préfectoraux ont qualifié la zone autour de l’ancienne usine de Metaleurop de PIG ([805]). Cet abattement constitue ainsi un allègement fiscal au profit des populations qui subissent les conséquences environnementales de la liquidation de l’entreprise Metaleurop et peuvent voir la valeur de leur habitation diminuer en raison de la modification du périmètre des zones polluées.

B. Le Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement, d’un amendement de Mme Cathy Apourceau-Poly et des membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste ([806]).

Il remplace la déclaration annuelle avant le 1er janvier par une obligation d’information de l’administration fiscale « de tout changement de situation de nature à modifier l’assiette et le calcul de l’abattement ». Il est précisé que, en cas de cession d’un bien pour lequel s’applique l’abattement, « le nouveau propriétaire devra renouveler la déclaration ».

Les auteurs de l’amendement relèvent que « cette déclaration est à renouveler chaque année, alors même que les terrains sont pollués à très long terme ». Ils estiment donc « plus cohérent d’inverser le principe de la déclaration pour ne signaler que les changements de situation » (exposé sommaire).

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général relève que le Gouvernement a estimé en séance publique au Sénat que la rédaction proposée n’était pas pleinement opérationnelle pour plusieurs motifs ([807]).

À ce stade, le Rapporteur général estime en tout état de cause que les modalités actuelles de déclaration annuelle ont l’avantage de sécuriser la mise en œuvre de cet abattement.

Le Rapporteur général propose donc de supprimer cet article.

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Article 46 octodecies (supprimé) Pouvoirs de contrôle des douanes de matière de base d’imposition de la TVA à l’importation

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. l’état du droit

Pour simplifier le recouvrement de la TVA à l’importation, la loi de finances pour 2020 a généralisé la procédure de paiement-déduction simultanés pour les importations et les sorties de régime suspensif à compter du 1er janvier 2022 ([808]). Cette réforme aboutit à faire de la direction générale des finances publiques (DGFiP) le guichet unique de la TVA sur les importations des assujettis et les sorties de régimes suspensifs.

La direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) continue néanmoins à servir de « guichet » pour constater la base de la TVA, à chaque fois qu’un bien est importé. Le redevable va remplir sa déclaration à partir de ces informations mais l’infraction fiscale ne démarre qu’en cas de fausse déclaration.

Aux termes de l’article 292 du code général des impôts (CGI), la base d’imposition à l’importation est constituée par la « valeur définie par la législation douanière conformément aux règlements communautaires en vigueur », à savoir la valeur transactionnelle, constituée en principe par le prix facturé. Les impôts, droits, prélèvements et autres taxes dus en raison de l’importation – dont les droits de douane – sont à comprendre dans la base d’imposition.

À cette fin, la base d’imposition figure sur la déclaration en douane déposée lors de l’importation. Elle est constatée par l’administration des douanes, y compris en cas de régularisation.

Pour que la DGDDI remplisse au mieux cette fonction de constat – y compris après le transfert de la procédure d’autoliquidation de la TVA à la DGFiP – il est impératif que les redevables lui transmettent les informations nécessaires et donc qu’il y ait une obligation de communication, prévue au 3 du J du I de l’article 181 de la loi de finances pour 2020. La DGDDI devra ensuite transmettre ces informations à la DGFiP, qui mettra en œuvre la procédure de paiement-déduction simultanés.

Si l’obligation de déclaration est bien prévue par le droit en vigueur, elle n’emporte pas avec elle de sanctions, puisque l’article 321 du code des douanes exclut l’application de toutes sanctions relevant de la législation douanière aux taxes recouvrées et contrôlées selon les mêmes modalités que celles applicables en matière de contributions indirectes ou de taxes sur le chiffre d’affaires. Par ailleurs, il ne s’agit pas, à proprement parler, d’une démarche fiscale obligatoire.

Pour surmonter cette difficulté, les articles 45 sexies et 45 nonies du présent projet de loi, introduits à l’Assemblée nationale, visent à permettre à la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) d’assurer les contrôles relatifs aux éléments matériels constituant la base de la TVA à l’importation sur le fondement du code des douanes.

B. le Dispositif modifié

Le présent article additionnel résulte de l’adoption, par l’Assemblée nationale, d’un amendement du rapporteur général de la commission des finances, complété d’un sous-amendement rédactionnel, avec un avis défavorable du Gouvernement.

Il tend à compléter l’article 292 du code général des impôts, dans sa rédaction résultant de l’article 181 de la loi de finances pour 2020, afin de prévoir un dispositif de poursuites et de sanctions des manquements constatés par les agents des douanes sur la base d’imposition à la TVA lors d’un acte d’importation.

Pour cela, il est proposé que tout manquement concernant cette base d’imposition soit contrôlé selon les mêmes procédures et avec les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que les droits de douane.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative de la commission des finances, un amendement de suppression du présent article, qui a reçu un avis favorable de la part du Gouvernement.

Cette suppression est justifiée par une mise en cohérence des dispositions éparses portant sur la TVA à l’importation dans le présent texte – qui figurent aux articles 45 sexies, 45 nonies et au présent article 46 octodecies.

III. La position du Rapporteur général

Il est constaté que cette suppression n’est qu’une mesure de cohérence juridique et que l’ensemble des dispositions touchant à la sécurisation de la constatation des infractions portant sur la TVA à l’importation par les agents de la DGDDI sont ainsi consolidées au sein de l’article 45 nonies du présent projet de loi.

Aussi, il est proposé de ne pas rétablir le présent article.

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Article 47 (supprimé) Prélèvement exceptionnel sur le groupe Action Logement

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’ÉTAT DU DROIT

Créé en 2016 ([809]), le groupe Action Logement est issu de la restructuration du dispositif de gestion paritaire du « 1% logement » constitué historiquement par le réseau des comités interprofessionnels du logement et l’Union des entreprises et des salariés pour le logement.

Le groupe est constitué de deux sociétés par action simplifiée. Si Action Logement immobilier détient les titres de participation de l’ensemble des filiales immobilières du groupe, Action Logement services assure la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) et la distribution de prêts et services aux salariés, aux entreprises et aux organismes de logement social et intermédiaire. La PEEC représente plus de la moitié des ressources d’Action Logement, le reste de ses ressources étant constitué du remboursement des prêts consentis aux ménages et aux bailleurs.

Le groupe affiche une situation financière confortable : son résultat net était de 1,4 milliard d’euros au 31 décembre 2019 et son niveau de trésorerie s’établissait à 9 milliards d’euros.

Le groupe Action Logement fait l’objet de critiques récurrentes : divers rapports pointent des dysfonctionnements de sa gouvernance, de son fonctionnement et de son organisation et mettent en évidence la sous-consommation structurelle des enveloppes prévues au titre des emplois de la PEEC.

À titre exceptionnel, plusieurs prélèvements ont été institués depuis 2013 sur le « 1% logement » afin de compléter le financement du fonds national d’aide au logement (FNAL), chargé du financement des aides personnelles au logement. Ainsi, l’article 225 de la loi de finances pour 2020 a prévu le versement par Action Logement Services d’une contribution exceptionnelle au FNAL d’un montant de 500 millions d’euros.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit que la société Action Logement Services verse en 2021, au plus tard le 16 mars, une contribution de 1 milliard d’euros au fonds national d’aide au logement.

L’Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cinq amendements identiques de suppression de l’article 47, présentés respectivement par Valérie Létard (Union Centriste) et plusieurs de ses collègues, Éric Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, Nathalie Delattre (Rassemblement Démocratique et Social Européen) et plusieurs membres de son groupe, Rémi Féraud et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, et Philippe Dallier (Les Républicains) et plusieurs de ses collègues.

Ces amendements ont obtenu un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

L’opportunité de supprimer le présent article ou de réduire le montant du prélèvement exceptionnel sur Action Logement a fait l’objet de longs débats en commission et en séance publiques à l’Assemblée nationale mais ces options n’ont pas été retenues.

Le Rapporteur général rappelle que cette contribution exceptionnelle s’explique d’une part, par la sous-consommation des enveloppes prévues au titre des emplois de la PEEC dans la convention quinquennale signée entre l’État et Action Logement et, d’autre part, par son caractère parfaitement soutenable pour Action Logement au regard de son abondance de trésorerie et de ses résultats excédentaires.

Cette contribution s’apprécie comme une participation d’un groupe chargé d’une partie de la politique du logement au financement des aides au logement, qui font partie des aides sociales les plus redistributives en France du fait de leur barème dégressif et de leur ciblage sur les ménages les plus précaires. Dans un contexte de forte hausse des besoins en aides au logement de nos concitoyens les plus fragiles, il apparaît souhaitable d’utiliser dès maintenant l’argent disponible qu’Action Logement conserve en trésorerie.

Une réflexion plus large devra cependant être menée dans les prochains mois sur le niveau des recettes perçues au titre de la PEEC et sur la capacité d’Action Logement à remplir ses engagements sur le long terme.

Le Rapporteur général propose donc de rétablir l’article 47 dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

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Article 49 bis Détermination d’une trajectoire de cessation d’octroi de garanties de l’État au commerce extérieur pour les projets d’exploration et de production d’énergies fossiles

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’État du droit

Les garanties publiques à l’export sont un outil puissant de compétitivité des entreprises françaises à l’international.

Le mécanisme est régi par l’article L. 432-1 du code des assurances qui dispose que le ministre chargé de l’économie est autorisé à accorder la garantie de l’État, pour les opérations concourant au développement du commerce extérieur de la France, aux entreprises françaises exportatrices et à leurs succursales et aux entreprises françaises importatrices ou investissant à l’étranger.

À l’initiative de l’Assemblée nationale, l’article 201 de la loi de finances pour 2020 ([810]) a introduit, au sein de cet article du code des assurances, trois premières limitations à l’octroi de garanties export aux projets reposant sur les énergies fossiles.

En premier lieu, il est prévu que cette garantie de l’État ne peut être accordée pour des opérations ayant pour objet la recherche, l’exploitation et la production de charbon ainsi que la production d’énergie à partir de charbon. L’article prévoit une exception pour celles qui ont pour effet de réduire l’impact environnemental négatif d’installations de production d’énergie existantes, pour autant qu’elles n’augmentent pas la durée de vie ou la capacité de production. Les projets visant à améliorer la performance énergétique des installations émettrices de gaz à effet de serre sont éligibles à la garantie.

Ces dispositions interdisent, en deuxième lieu, de soutenir les projets portant sur des techniques de production d’hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique ou par toute autre méthode non conventionnelle telle que définie à l’article L. 111-13 du code minier. Ces techniques, interdites sur le sol national, ne peuvent faire l’objet d’un soutien public sur le territoire d’autres États.

Enfin, la garantie export ne peut soutenir des projets de production d’hydrocarbures liquides prévoyant un torchage de routine du gaz émis lors de l’exploitation du gisement. Cette technique consiste à brûler les rejets de gaz fossile aux cours de l’exploitation du pétrole et du gaz naturel. L’interdiction s’inscrit dans le cadre de l’initiative Zero Routine Flaring by 2030 lancée par la Banque mondiale en 2015.

L’article 201 de la loi de finances pour 2020 prévoyait la remise d’un rapport au Parlement avant le 30 septembre 2020 portant sur :

– la définition d’une méthode d’élaboration de normes de performance environnementale ayant pour finalité de conditionner l’octroi de garanties publiques pour le commerce extérieur aux opérations présentant directement des effets environnementaux et sociaux potentiellement négatifs ;

– des scénarios de cessation d’octroi des garanties publiques au commerce extérieur pour des projets de recherche et d’exploitation de nouveaux gisements pétroliers et gaziers ;

– le soutien à l’export des énergies renouvelables par l’octroi de garanties de l’État.

Cet article a également étendu le champ du rapport annuel prévu par l’article L. 432-4-2 du code des assurances, transmis aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, à l’ensemble des garanties octroyées dans le domaine de l’énergie. Ce rapport comprend désormais la liste détaillée des opérations ayant bénéficié de la garantie de l’État dans le domaine de l’énergie, précise les volumes financiers engagés et la durée des garanties octroyées, les entreprises directement ou indirectement bénéficiaires, les pays dans lesquels ont lieu les opérations et leurs principaux impacts sociaux et environnementaux, ainsi que, le cas échéant, les mesures visant à réduire au minimum, à atténuer ou à corriger ces impacts.

Enfin, l’article 201 précité étend la composition de la commission des garanties et du crédit au commerce extérieur à un représentant du ministère chargé de l’environnement et de l’énergie, qui y siège avec voix délibérative lorsque sont examinées des opérations qui présentent des effets environnementaux et sociaux potentiellement négatifs de niveau élevé ou moyen soutenu.

En revanche, le paragraphe IV de l’article 201, qui prévoyait la publication par cette commission des garanties et du crédit au commerce extérieur de la liste détaillée des opérations ayant bénéficié de certaines garanties publiques a été censuré par le Conseil constitutionnel. Le Conseil a considéré que cette disposition ne relève pas du domaine de la loi de finances, dans la mesure où elle n’est relative ni aux conditions d’octroi de la garantie de l’État ni à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ([811]).

B. Le Dispositif proposÉ

Le présent article propose de traduire dans la loi une trajectoire de sortie progressive de l’octroi de garanties à l’export pour des projets reposant sur des énergies fossiles. Il est issu d’un amendement du député Anthony Cellier adopté en séance publique avec l’avis favorable du Gouvernement et du Rapporteur général.

Le I prévoit une démarche en trois temps :

– dès 2021, l’interdiction d’octroyer une garantie export aux opérations d’exploitation de sables bitumineux, de schistes bitumineux et d’hydrocarbures de densité API in situ inférieure à 15 ;

– à compter du 1er janvier 2025, l’interdiction d’octroyer la garantie aux projets d’exploration de gisements ou d’exploitation d’hydrocarbures liquides dans le cadre de permis correspondant à des gisements non encore exploités ;

– au plus tard à compter du 1er janvier 2035, l’interdiction d’octroyer la garantie export aux projets d’exploration de gisements ou l’exploitation d’hydrocarbures gazeux dans le cadre de permis correspondant à des gisements non encore exploités.

Le II précise qu’un délai de quatre ans est observé entre l’entrée en vigueur de la loi de finances fixant l’échéance de fin de l’octroi de garanties publiques aux projets portant sur des nouveaux gisements gaziers et cette fin effective, si elle est antérieure au 1er janvier 2035. Ce délai permet, si la trajectoire de l’article est anticipée, d’aménager un délai permettant aux industriels de s’adapter à la fin de ce soutien précieux pour de nombreuses entreprises.

Il prévoit également que le Gouvernement remet au Parlement, avant le 30 septembre 2023, un rapport d’évaluation de la politique de « soutien export public » aux projets d’exploration ou d’exploitation sur de nouveaux gisements gaziers, prenant en compte l’évolution des enjeux climatiques et industriels.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Rapporteur général de la commission des finances du Sénat a reconnu que le présent article proposait un compromis entre une prise en compte de l’enjeu climatique et environnemental lié aux projets d’exploitation pétrolière et gazière et un calendrier permettant de préparer les conséquences économiques et sociales d’un arrêt du soutien export sur le tissu économique français ([812]).

Aussi, suivant la position du Rapporteur général, le Sénat a adopté l’article modifié par un amendement rédactionnel.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général est favorable à l’adoption de cet article introduit à l’Assemblée nationale, dans sa version modifiée par un amendement rédactionnel du Sénat.

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Article 51 Garantie par l’État des emprunts de l’Unédic émis en 2021

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’État du droit

En tant qu’association l’Unédic est soumise aux dispositions des articles L. 213-8 et suivants du code monétaire et financier, dont l’objet est de protéger les souscripteurs d’un emprunt obligataire. En vertu de cet article, une association dont « les fonds propres ont diminué de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l’exercice précédant celui de l’émission » est tenue de reconstituer ses fonds propres dans un délai de deux ans. À défaut, cette association perd le droit d’émettre de nouveaux titres obligataires. Or, l’Unédic se trouve historiquement dans cette situation compte tenu de la dégradation de sa situation financière. En conséquence, l’article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004 ([813]) a exonéré les émissions de titres de l’Unédic des dispositions précitées du code monétaire et financier, dès lors que ces émissions bénéficient de la garantie de l’État.

Aux termes de l’article 34 de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ([814]), les lois de finances peuvent autoriser l’État à octroyer des garanties et à fixer leur régime.

B. LE Dispositif proposÉ

La situation financière de l’Unédic rendra indispensable, en 2021, l’émission de nouveaux titres de dette. Le présent article proposait donc l’octroi, à titre gratuit, de la garantie de l’État aux emprunts émis par l’Unédic, dans la limite d’un plafond de 10 milliards d’euros. Cette nouvelle garantie recouvre, d’une part, les échéances de titres obligataires à rembourser avant la fin de l’année 2021, qui s’élèvent à 3 milliards d’euros. D’autre part, elle couvrira à hauteur de 7 milliards d’euros le déficit de l’assurance chômage.

Cette disposition n’emporte aucune conséquence budgétaire pour l’État tant que l’Unédic ne fait pas défaut sur sa dette et que la garantie n’est pas appelée.

L’Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. Les modifications apportées par le SÉnat

En raison de la dégradation de la situation macroéconomique par rapport à celle qui prévalait au moment de l’élaboration du projet de loi de finances, le Gouvernement a proposé aux sénateurs de rehausser de 3 milliards d’euros la garantie de l’État aux emprunts de l’Unédic. Ce montant correspond à l’impact estimé de la détérioration des conditions économiques sur la trésorerie de l’association. Elles influent, d’une part, sur les recettes avec une baisse de cotisations et, d’autre part, sur les dépenses avec une hausse des allocations-chômage et du financement de l’activité partielle.

Le Sénat a donc adopté un amendement ([815]) du Gouvernement, suivant un avis de sagesse du rapporteur général, portant cette garantie à 13 milliards d’euros.

III. La position du rapporteur général

Le niveau de garantie ainsi proposé serait un peu inférieur à celui de 2020. Pour l’année écoulée, l’article 199 de la loi de finances pour 2020 a initialement fixé ce plafond à 2 milliards d’euros. Les deuxième et troisième lois de finances rectificatives de l’année ont porté cette limite d’abord à 10 milliards d’euros ([816]) puis à 15 milliards d’euros ([817]).

Encours de la dette de l’Unédic garantie par l’État

(en millions d’euros)

Source : compte général de l’État, de 2012 à 2019, commission des finances.

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 51 bis Diminution du droit de consommation applicable au rhum produit dans les collectivités d’outre-mer

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. l’état du droit

Aux termes de l’article 403 du code général des impôts (CGI), les alcools supportent un droit de consommation dont le tarif par hectolitre d’alcool pur est fixé à 1 741,04 euros lors de la mise à la consommation en France métropolitaine.

Toutefois, ce même article prévoit que ce montant s’élève à 871,01 euros, dans la limite de 144 000 hectolitres d’alcool pur par an, pour le rhum produit dans les départements d’outre-mer à partir de canne à sucre récoltée sur le lieu de production, ayant une teneur en substances volatiles égale ou supérieure à 225 grammes par hectolitre d’alcool pur et un titre alcoométrique acquis égal ou supérieur à 40 % vol.

En conséquence, les droits de consommation applicables aux rhums importés des collectivités d’outre-mer (COM) qui ne bénéficient pas du tarif préférentiel est deux fois supérieur à celui applicable aux rhums provenant des départements et régions d’outre-mer.

B. le Dispositif modifié

Le présent article, adopté à l’initiative de notre collègue Maina Sage, avec l’avis favorable du rapporteur général et du Gouvernement, fixe à 1 340,19 euros le droit de consommation applicable au rhum produit dans les collectivités de l’article 74 de la Constitution.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement à l’initiative de la commission des finances, ayant reçu un avis favorable de la part du Gouvernement, visant à conditionner l’entrée en vigueur de cette mesure à l’autorisation préalable de la Commission européenne.

Ainsi, cette diminution du droit de consommation entrera en vigueur à une date qui ne peut être postérieure de plus d’un mois à la date de l’acte pris en application de l’article 203 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général prend acte de cette volonté de se conformer strictement aux procédures européennes et propose de retenir cet article ainsi modifié.

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Article 51 octies Annulation de la perception de la taxe sur les entrées aux séances de cinéma pour les mois de février à décembre 2020

I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. L’État du droit

Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) est affectataire d’une taxe assise sur le prix des entrées aux séances de cinéma, au taux de 10,72 % ([818]).

Ce taux est multiplié par 1,5 (soit 16,08 %) pour les œuvres pornographiques ou d’incitation à la violence.

Cette taxe est due mensuellement par les établissements pour les semaines achevées dans le mois considéré et au cours desquelles ont été organisées au moins deux séances. Elle est acquittée auprès de l’agent comptable du CNC avant le 25 du mois suivant celui au cours duquel les opérations imposables ont été réalisées.

B. le dispositif proposÉ

Cet article résulte de l’adoption, par l’Assemblée nationale, d’un amendement déposé au nom de la commission des finances par son rapporteur général, M. Laurent Saint-Martin, et par Mme Dominique David. Cet amendement prévoyait que la taxe sur le prix des entrées aux séances de cinéma n’était pas due pour les mois de février à décembre 2020, afin de prendre en compte la situation des exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques résultant de la crise sanitaire. Il avait fait l’objet d’un sous-amendement du Gouvernement limitant cette annulation à la taxe due pour les mois de février et de mars 2020, qui a été rejeté par l’Assemblée nationale.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté deux amendements du Gouvernement à cet article : un amendement rédactionnel d’une part, qui a reçu un avis de sagesse de la commission, et un amendement supprimant le gage qui figurait dans l’amendement adopté par l’Assemblée nationale ; cet amendement a reçu un avis favorable de la commission.

III. La position du rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 51 nonies (nouveau) Aide au paiement des cotisations sociales patronales dues en 2021 par les exploitants agricoles

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, propose de mettre en place une aide au paiement des cotisations et contributions sociales patronales dues en 2021 par les exploitants agricoles.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’État du droit

● L’assiette des cotisations sociales dues au titre des revenus d’activité des salariés agricoles, mentionnés à l’article L. 722-20 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), est déterminée selon les modalités prévues à l’article L. 741-10 du même code.

Ce régime doit être distingué de celui des travailleurs non-salariés agricoles, qui s’applique aux chefs d’exploitations ou d’entreprises agricoles aux termes de l’article L. 722-4 du CRPM.

Il est renvoyé au commentaire de l’article 18 du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020 pour une présentation de ces régimes de protection sociale ([819]).

● Dans le cadre des mesures de soutien prises pour aider les entreprises, y compris les exploitations agricoles, à faire face à la crise au titre du confinement du printemps, la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([820]) a prévu une série de dispositifs en matière de cotisations et contributions sociales :

– des exonérations pour certains secteurs placés dans une situation objectivement distincte des autres (secteurs dits prioritaires « S1 », secteurs dépendants des précédents « S1 bis » et secteurs faisant l’objet d’une fermeture administrative « S2 ») ;

– une aide au paiement des cotisations égale à 20 % des revenus versés au cours de la période couverte par les exonérations, pour les entreprises éligibles à ces dernières ;

– pour les entreprises de moins de 250 salariés ne bénéficiant pas des exonérations, des remises partielles de dettes sociales ;

– la mise en place de plan d’apurement, permettant d’étaler le paiement des cotisations sociales dues par l’ensemble des entreprises.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, à son article 6 ter, a consacré des mesures analogues au titre de la nouvelle période de confinement.

Il est renvoyé au commentaire de l’article 15 bis B du présent texte pour une présentation de ces différents dispositifs de soutien (cf. supra).

● Enfin, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 a également prévu, à son article 13 bis, un dispositif spécifique d’exonérations sociales pour les entreprises vitivinicoles ayant subi les conséquences de la crise actuelle.

B. Le Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, de quatre amendements identiques déposés par Mme Florence Lassarade (Les Républicains – LR) et plusieurs de ses collègues, par M. Daniel Laurent (LR) et plusieurs de ses collègues, par M. Franck Montaugé (Socialiste, Écologiste et Républicain) et plusieurs de ses collègues et par la présidente Nathalie Delattre (Rassemblement Démocratique et Social Européen) et plusieurs de ses collègues – ces amendements ayant fait l’objet d’un avis défavorable du Gouvernement, la commission s’en remettant à la sagesse du Sénat ([821]).

● Il prévoit la création d’une aide au paiement des cotisations et contributions sociales dues par les employeurs de salariés agricoles en 2021 au titre des revenus versés à ces derniers.

Le bénéfice de cette aide au paiement, égale à 10 % des revenus d’activités versés aux salariés en 2020, serait subordonné à la satisfaction des conditions suivantes :

– l’activité principale est exercée dans un secteur relevant des listes « S1 », « S1 bis » ou « S2 » ;

– les salaires versés en 2020 n’ont pas été inférieurs à ceux versés en 2019 ;

– le chiffre d’affaires de l’entreprise a connu entre 2019 et 2020 une baisse d’au moins 20 % ;

– l’entreprise n’a pas fait l’objet d’une condamnation pour travail dissimulé au cours des cinq années précédentes en application des articles L. 8221-1, L. 8221-3 et L. 8221-5 du code du travail.

● Le dispositif prévu au présent article constitue une reprise aménagée et ciblée sur les employeurs agricoles des mécanismes d’aide au paiement prévus aux II de l’article 65 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 précitée et de l’article 6 ter du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.

Il est présenté comme destiné à soutenir en particulier le secteur vitivinicole, ainsi qu’il ressort de l’exposé sommaire des amendements dont l’adoption a conduit au présent article.

II. La position du Rapporteur général

Le dispositif adopté au Sénat n’est pas inconnu de l’Assemblée nationale, qui l’a rejeté à plusieurs reprises lors de l’examen en première lecture du présent texte ainsi qu’à l’occasion de la discussion du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020. Cet article s’expose au même sort.

● En premier lieu, et comme cela a été vu, est déjà prévue une batterie de mesures de soutien en matière de cotisations et de contributions sociales, dont bénéficient les entreprises agricoles – et, s’agissant en particulier du secteur vitivinicole, rappelons qu’un outil dédié a été introduit à leur égard dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.

S’ajoutent à ces outils sociaux les mesures générales telles que les prêts garantis par l’État ou encore le fonds de solidarité, qui a récemment fait l’objet d’un renforcement substantiel.

Le Gouvernement et la majorité ont donc d’ores et déjà répondu massivement pour aider le secteur agricole à traverser la crise actuelle, et la réactivité qui a été mise en œuvre saura permettre l’adoption de nouvelles mesures de soutien en 2021 si un tel besoin survenait – ce qu’il est trop tôt pour juger avec certitude à ce stade.

● En deuxième lieu, des aides spécifiques au secteur vitivinicole ont été prévues pour aider les exploitants à faire face à la crise, à hauteur d’environ 250 millions d’euros, dont :

– un dispositif de distillation de crise, à hauteur de 155 millions d’euros ;

– une aide au stockage privé, complémentaire à la précédente mesure, destinée à faciliter le stockage de vins déjà vinifiés.

● En troisième lieu, les riches débats sur ces questions lors de l’examen du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020 illustraient l’équilibre des mesures alors prévues et la vigilance extrême à ne pas créer de rupture d’égalité en rompant cet équilibre

Ici, en prévoyant un outil spécifique à l’agriculture selon les modalités prévues, le dispositif proposé présente un risque très élevé de rupture d’égalité inconstitutionnelle :

– le dispositif n’est pas lié aux périodes couvertes par les mesures sanitaires, qu’il s’agisse de sa période d’application ou de ses modalités de mises en œuvre ;

– il traite de façon indifférenciée les secteurs « S1 », « S1 bis » et « S2 », indépendamment de leurs différences de situation ;

– il traite différemment les secteurs agricoles visés des autres secteurs d’activité, alors que certains de ces derniers pourraient se trouver dans la même situation que les premiers.

Au demeurant, si l’objectif du dispositif proposé est de soutenir le secteur vitivinicole, force est de constater que la cible est manquée dans la mesure où l’aide au paiement prévue aurait un champ beaucoup plus large – pour un coût d’ailleurs non chiffré.

● En conséquence, et par cohérence avec la position constante de l’Assemblée nationale, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 52 Garantie de l’État aux prêts participatifs des PME et entreprises de taille intermédiaire

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’État du droit

Le prêt participatif constitue un outil hybride, à la limite du prêt classique et de l’apport en fonds propres, qui trouve son origine dans la loi n° 78-741 du 13 juillet 1978 sur l’orientation de l’épargne vers le financement des entreprises.

● Les prêts participatifs peuvent être octroyés par une liste limitative d’acteurs habilités par l’article L. 313-13 du code monétaire et financier, dont l’État, les établissements de crédits, les sociétés de financement, les établissements publics dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État et les sociétés et mutuelles d’assurances.

Les prêts sont dits « participatifs » car leur rémunération peut comprendre un intéressement aux résultats de l’emprunteur : le taux d’intérêt du prêt comprend donc une part fixe et, le cas échéant, une part variable, dont les modalités sont déterminées dans le contrat de prêt. Par le jeu de cette clause, le prêteur est donc intéressé au résultat de l’entreprise sans pour autant en être un associé.

L’article L. 313-17 du CMF encadre la détermination de cette clause de participation par les dispositions du code de la consommation relatives au calcul du taux effectif global et interdisant les taux usuriers ([822]).

● Les prêts participatifs se rapprochent, par certains aspects, des titres de capital. L’article L. 313-14 du CMF précise que ces prêts sont, « au regard de l’appréciation de la situation financière des entreprises qui en bénéficient, assimilés à des fonds propres ».

L’assimilation à des fonds propres se traduit dans les conditions applicables à ces prêts en cas de procédure collective : en cas de redressement ou de liquidation, l’organisme qui a octroyé le prêt participatif est, parmi l’ensemble des créanciers de l’entreprise bénéficiaire, remboursé en dernier.

Ainsi, aux termes de l’article L. 313-15 du CMF, en cas de liquidation amiable, de liquidation judiciaire ou de redressement judiciaire par cession de l’entreprise débitrice, les prêts participatifs ne sont remboursés qu’après désintéressement complet de tous les autres créanciers privilégiés ou chirographaires.

En revanche, lors de ces procédures, le prêt participatif est remboursé avant les titres donnant accès au capital comme les actions. Le prêteur participatif n’est donc pas un actionnaire mais bien un créancier.

Le prêt participatif est donc un outil risqué pour le prêteur en cas de déclenchement d’une procédure collective. Le risque est néanmoins, en principe, compensé par un mécanisme de rémunération avantageux.

● Hormis ces cas particuliers, le prêt doit bien être remboursé une fois arrivé à échéance, sans qu’il y ait besoin de vérifier que les autres créances dotées d’un statut privilégié ou simplement chirographaires ont été remboursées. Le Conseil national de la comptabilité a dès lors estimé que, quelle que soit la base de calcul de la rémunération du préteur, les prêts participatifs demeurent une dette pour l’emprunteur ([823]).

L’assimilation par la loi des prêts participatifs à des fonds propres n’a donc qu’une portée pratique limitée : tant du point de vue de l’analyse financière et comptable que de celui de l’administration fiscale, un prêt participatif constitue bien une dette.

B. Le dispositif ProposÉ

Le présent article a été amendé (n° II-3457) par le Gouvernement lors de la première lecture du PLF en séance publique à l’Assemblée nationale avec l’avis favorable du Rapporteur général de la commission des finances. L’équilibre du dispositif initial a ainsi été sensiblement revu.

1. Le dispositif initial

Le présent article propose d’autoriser le ministre chargé de l’économie à accorder la garantie de l’État à des fonds d’investissements alternatifs pour couvrir le risque de perte lié aux investissements dans des prêts participatifs consentis à des petites et moyennes entreprises (PME) ou à des entreprises de taille intermédiaire (ETI).

Une garantie d’État octroyée à des fonds de dette

Le I prévoit que la garantie de l’État est apportée à des fonds d’investissement alternatifs (FIA), organismes de placement pour les actifs hors actions et obligations cotées – ces derniers relèvent des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) ([824]) –, dans la limite d’un volume total d’encours de 20 milliards d’euros. Les parts de ces fonds ont vocation à être cédées à des investisseurs institutionnels comme des assureurs ou des gestionnaires d’actifs.

Les banques ne sont donc pas les bénéficiaires directs de cette garantie, comme c’est le cas pour les prêts garantis par l’État, car elles devront constituer des fonds de dette – ou céder les prêts à d’autres fonds – qui, eux, bénéficieront de la garantie publique. Elles auront néanmoins l’obligation de conserver 10 % du volume des prêts participatifs octroyés dans leurs bilans, sans garantie, afin de les inciter à la sélectivité dans l’attribution de ces prêts.

La garantie accordée par l’État doit couvrir les pertes liées aux défauts sur les prêts jusqu’à un certain seuil, défini au niveau réglementaire de manière à sécuriser la capacité d’investissement des investisseurs institutionnels dans l’économie.

Les caractéristiques des prêts : des maturités longues pour un soutien financier à long-terme

Selon l’évaluation présentée par le Gouvernement, environ 20 000 PME et ETI pourraient bénéficier du dispositif, avec un volume total de prêts garantis qui ne devait pas dépasser 2 milliards d’euros initialement.

Si les caractéristiques définitives du mécanisme doivent encore être approuvées par la Commission européenne, le Gouvernement indique que l’objectif est de distribuer des prêts participatifs à maturité longue (7 à 8 ans) avec un différé d’amortissement important (environ 5 ans). Les taux d’intérêt pratiqués seront libres et fonction de la stratégie commerciale des établissements de crédits mais se situeraient entre 4 et 5 % : ce taux dépendra en particulier de la tarification de la garantie de l’État, dont les modalités doivent être déterminées en fonction de la décision de la Commission européenne. Ces prêts participatifs ne feront pas l’objet de demande de garanties ou sûretés et constitueront des créances sous-chirographaires.

Enfin, ces prêts devront être distribués sur le fondement d’un plan d’affaires ou d’investissements fourni par l’entreprise, qui justifiera de l’emploi futur des ressources ainsi apportées : la mesure doit permettre aux entreprises de se relancer autour de projets tangibles, les prêts participatifs soutenus par l’État n’ayant pas vocation à apporter de la liquidité de court terme.

Les adaptations relatives à l’Outre-mer

Le présent article doit s’appliquer dans l’ensemble des départements, régions et collectivités d’outre-mer.

Pour les collectivités d’outre-mer, les articles L. 313-13 à L. 313-20 du code monétaire et financier ne s’appliquent pas, étant donné qu’ils régissent des matières qui relèvent des compétences propres de ces collectivités en droit de la sécurité sociale, de la mutualité, des associations et de leur statut d’autonomie pour les prêts accordés par l’État. À l’inverse, les prêts participatifs accordés par les établissements de crédit et les sociétés de financement relèvent bien de la compétence financière de l’État et peuvent donc faire l’objet de modifications en loi de finances.

Le II prévoit dès lors d’étendre l’accès aux prêts participatifs aux entreprises présentes en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna. Dans ces collectivités, les établissements de crédit et les sociétés de financement pourront « consentir, sur leurs ressources disponibles à long terme des concours aux entreprises agricoles, artisanales industrielle ou commerciale sous forme de prêts participatifs ».

Il est prévu que l’application du II ne fait pas obstacle à celle des dispositions pénales du titre IV du livre II du code de commerce qui sanctionnent les infractions commises par les sociétés commerciales et les groupements d’intérêt économique.

Les prêts participatifs sont régis par les mêmes dispositions que les prêts distribués par des acteurs privés en métropole et dans les départements et régions d’outre-mer (article L. 313-13 à L. 313-17 du code monétaire et financier). Plusieurs adaptations sont néanmoins prévues :

– pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, les références aux procédures de liquidation amiables et judiciaires, de redressement judiciaire, aux procédures de sauvegarde ainsi qu’aux plans de sauvegarde et de redressement judiciaire sont remplacés par les références aux dispositions équivalentes applicables localement. Par ailleurs, pour l’application de l’article L. 313-17 du CMF, les références aux dispositions du code de la consommation concernant l’encadrement du taux d’intérêt des prêts sont supprimées ([825]), de même que le troisième alinéa de l’article relatif à l’approbation de la souscription au prêt par les instances de direction de l’entreprise ;

– à Wallis-et-Futuna, pour l’application de l’article L. 313-17 CMF, la référence aux dispositions relatives aux sanctions concernant l’application de taux d’intérêts usuriers ([826]) est supprimée. Seules les dispositions des articles L. 314-1 à L. 314-9 concernant l’encadrement du taux d’intérêt trouveront donc à s’appliquer.

Le présent article prévoit également que le volume de prêt garanti dans ces trois collectivités s’impute, en contrevaleur en euros, sur les plafonds de garantie prévus au I.

Enfin, des exceptions à l’application du présent article sont prévues : au sein de ces trois collectivités, il n’a pas vocation à s’appliquer aux fonds de capital-investissement et, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, la garantie ne pourra pas être accordée aux fonds d’épargne salariale. Ces restrictions ne sont pas prévues en métropole et dans les départements et régions d’outre-mer.

2. Les modifications apportées à l’Assemblée nationale

L’amendement n° II-3457 du Gouvernement modifie de façon substantielle le dispositif initial.

Le I prévoit que la période d’émission des prêts ayant vocation à bénéficier de la garantie de l’État est étendue d’un an jusqu’au 31 décembre 2022.

Le II étend la garantie l’État : initialement limitée à 2 milliards d’euros, l’amendement remplace ce plafond par une quotité qui ne peut dépasser 35 % de l’encours total des fonds qui en bénéficient. Le plafond exact sera déterminé par décret.

Étant donné que le volume total d’encours des fonds bénéficiant de cette garantie ne peut excéder un montant de 20 milliards d’euros, le nouveau dispositif porte l’engagement maximal de l’État de 2 à 7 milliards d’euros.

L’amendement insère également un I bis à l’article pour autoriser les fonds d’investissements alternatifs à émettre eux-mêmes des prêts participatifs quand, dans le dispositif initial, ceux-ci se contentaient d’acquérir les prêts émis par les établissements de crédits et sociétés de financement. Avec ces nouvelles dispositions, les fonds pourront donc prêter directement à des entreprises non financières et bénéficieront de la possibilité de co-origination des prêts entre établissement de crédit et fonds d’investissement, ce qui doit favoriser le succès de la mesure.

De plus, avec l’insertion d’un I ter au sein de l’article initial, la garantie est étendue afin de couvrir le risque lié à l’investissement dans des obligations, à condition qu’elles soient émises par des PME-ETI immatriculées en France entre le 1er janvier 2021 et le 31 décembre 2022. Le plafond global n’est pas modifié, et ce volume supplémentaire de garantie s’impute sur le montant déterminé par décret dans la limite de 35 % de l’encours total des fonds. L’objectif, précisé dans l’exposé sommaire de l’amendement, est d’élargir le dispositif à certaines obligations « qui peuvent être considérées économiquement comme des quasi-fonds propres ». La liste des obligations éligibles sera précisée par décret.

L’amendement du Gouvernement précise également, via l’ajout d’un I quater à l’article initial, les conditions applicables lorsque le terme de la garantie est atteint : dans ce cas, l’État est subrogé dans les droits des fonds bénéficiaires de la garantie à l’égard des débiteurs de prêts participatifs ou d’obligations. En d’autres termes, si l’entreprise qui devait rembourser le prêt participatif reçu ou l’obligation émise fait défaut, l’État se chargera d’assurer le remboursement au fonds concerné.

Le dispositif modifié prévoit dorénavant que l’État confie le recouvrement des créances aux établissements de crédits, sociétés de financement et FIA qui ont initialement octroyé les prêts participatifs ou acquis les obligations d’entreprises. Les détails seront inscrits au sein de conventions conclues à cet effet portant sur le remboursement du principal, des intérêts, et de toutes pénalités ainsi que sur le remboursement au mandataire des frais engagés au nom et pour le compte de l’État.

En dernier lieu, l’article modifié renvoie à un décret pour ses conditions d’application, notamment les règles applicables aux garanties, à la maturité des prêts, aux caractéristiques des obligations et des conventions mentionnées au paragraphe précédent. Ce décret doit préciser « les conditions permettant que les entités qui originent ou qui acquièrent les obligations restent exposées, directement ou indirectement, au risque de perte lié à ces prêts ou obligations ».

Les coordinations pour l’application outre-mer des I ter et I quater sont également complétées afin de remplacer, au sein du I ter, les références aux obligations par les dispositions équivalentes applicables localement en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. De façon similaire, le recouvrement des créances pour le compte de l’État, tel que mentionné au I quater, est soumis aux procédures d’exécution applicables localement ayant le même effet.

II. LEs modifications apportÉes par le SÉnat

À l’initiative de sa commission des finances, le Sénat a adopté quatre amendements de fond modifiant le dispositif. Le Gouvernement a émis un avis défavorable à l’adoption de l’ensemble de ces amendements.

Le premier (n° II-1159) reporte l’entrée en vigueur du dispositif à compter d’une date fixée par décret, qui ne peut être postérieure de plus de deux mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer que la disposition lui a été notifiée comme conforme au droit de l’Union européenne, ou à compter du 1er janvier 2021 si la réponse est reçue avant cette date.

Le deuxième (n° II-1158) limite l’accès au dispositif aux entreprises bénéficiant d’une notation minimale de crédit, dont le niveau serait déterminé au niveau réglementaire. Le Rapporteur général du Sénat souligne que cette restriction doit permettre de compléter le mécanisme présent dans la rédaction initiale de l’article selon lequel les banques ou les fonds ayant octroyés les prêts ou souscrits aux obligations doivent conserver une partie de ces créances dans leur actif.

Avec un troisième amendement (n° II-1155), le Sénat a également fixé le principe selon lequel l’octroi de prêts et la souscription d’obligations se font « sur la base d’un plan d’entreprise établi en vue de développer son activité et d’accroître ses investissements ». L’objectif est d’éviter que le dispositif ne serve à refinancer des prêts bancaires existants.

Enfin, un quatrième amendement (n° II-1156) impose un plafond de financement par entreprise, égal au plus petit montant entre le plafond en pourcentage du chiffre d’affaires prévu par l’encadrement temporaire européen pour la dette subordonnée (8,4 % pour les ETI et 12,5 % pour les PME) et une limite « dure » de 3 millions d’euros pour les PME et de 7 millions pour les ETI.

Au point de vue formel, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel et de coordination (n° II-1157).

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général n’est pas favorable aux modifications de fond apportées au dispositif par le Sénat.

Les précisions apportées par les sénateurs relèvent du domaine réglementaire, que ce soit les paramètres définitifs liés à la décision de la Commission européenne, l’encadrement du refinancement des prêts existants ou l’exigence d’une notation minimale de crédit.

En particulier, la fixation d’un plafond de financement par entreprise ne semble pas opportune : l’objectif du mécanisme de garantie est de favoriser l’octroi de financements de long terme aux entreprises éligibles, dont le périmètre sera déterminé par décret et par les conventions signées avec les entreprises.

Aussi, le Rapporteur général propose d’adopter l’article 52 dans sa version issue de l’Assemblée nationale, corrigée de l’amendement rédactionnel et de coordination adopté par le Sénat.

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Article 52 bis A (nouveau) Demi-part supplémentaire de quotient familial pendant 5 ans pour les veuves et les veufs sous condition de ressources

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

En France, l’impôt sur le revenu est calculé à partir du revenu imposable des contribuables, sur lequel est préalablement appliqué un système de quotient familial qui divise ce revenu imposable en un certain nombre de parts, fixé en fonction de la situation et des charges de famille du contribuable.

L’article 194 du CGI détermine le nombre de parts afférent à chaque situation. Le nombre de part pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, sans enfant à charge, est fixé à 1.

L’article 195 du CGI prévoit l’octroi d’une demi-part fiscale supplémentaire de quotient familial pour certains contribuables célibataires, divorcés ou veufs n’ayant pas d’enfant à leur charge, notamment pour les anciens combattants âgés de plus de 74 ans et titulaires d’une carte du combattant ou d’une pension du combattant et leurs conjoints veufs ou veuves de plus de 74 ans.

L’article 158 de la loi de finances pour 2020 a prévu qu’à compter du 1er janvier 2021, les veufs et veuves de plus de 74 ans pourront obtenir une telle demi-part supplémentaire si le conjoint décédé a bénéficié de la retraite du combattant. Le coût de cette disposition, qui permet de supprimer les injustices liées à l’âge de décès du mari, a été estimé à 30 millions d’euros par Joël Giraud, ancien Rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale.

B. LE Dispositif proposé

Le Sénat a adopté un amendement de Michel Canevet (Union Centriste) et de plusieurs de ses collègues, avec un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, qui élargit aux veuves dont le conjoint décédé était titulaire de la carte du combattant le bénéfice de la demi-part supplémentaire.

La carte du combattant est attribuée, sur leur demande et sous conditions, aux personnes qui justifient de la qualité d’ancien combattant. Aucune condition d’âge n’est requise.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général considère qu’une avancée majeure sur le sujet de la demi-part fiscale des veuves d’anciens combattants a été réalisée l’an passé en retenant le critère de la perception de la retraite d’ancien combattant par le conjoint décédé pour l’obtention de cette demi-part – ce qui a permis de supprimer de nombreuses injustices liées à l’âge de décès du mari. Cette retraite est en principe attribuée à partir de 65 ans et peut, dans certains cas, être accordée à partir de 60 ans.

L’élargissement proposé par le présent article étant significatif, il remet en cause l’équilibre trouvé l’an passé et il est particulièrement coûteux. En effet, le ministre délégué chargé du budget a évalué le coût de cette mesure à 100 millions d’euros en 2022 et 125 millions d’euros en 2023.

Soucieux de garantir une certaine stabilité fiscale après une avancée reconnue comme telle sur tous les bancs, le Rapporteur général recommande de supprimer cet article.

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Article 52 nonies (nouveau) Suspension du jour de carence des congés de maladie liés à la Covid-19 des personnels du secteur public

Le présent article a pour objet de suspendre, durant la période d’état d’urgence sanitaire, le jour de carence pour les agents publics et les salariés du secteur public arrêtés en raison d’une infection par la Covid-19.

I. Les dispositions adoptées par Le SÉnat en première lecture

A. L’État du droit

1. Le jour de carence pour les agents publics civils et militaires

Le I de l’article 115 de la loi de finances pour 2018 ([827]) a rétabli le jour de carence pour la prise en charge des congés de maladie des agents publics civils et militaires. Cela signifie qu’ils ne bénéficient plus du maintien de leur traitement ou de leur rémunération, ou du versement de prestations en espèces, au cours de leur premier jour de congé de maladie.

2. Le jour de carence pour les agents de droit privé

Aux termes du 1° de l’article R. 323-1 du code de la sécurité sociale, les salariés du secteur privé sont soumis à trois jours de carence, avant de pouvoir bénéficier d’une prise en charge par l’assurance maladie, via le versement des indemnités journalières de maladie. Toutefois, les deux tiers des salariés du secteur privé bénéficient d’une couverture partielle ou totale des trois premiers jours d’arrêt via les mécanismes de couverture complémentaire obligatoire ou conventionnelle ([828]).

3. La suspension du jour de carence dans le cadre de l’épidémie de covid-19

● Lors du premier état d’urgence sanitaire, l’article 8 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 a prévu la suspension des jours de carence pour tous les arrêts ou congés maladie des agents de l’ensemble des régimes sociaux quelle qu’en soit la cause. Cette suspension était valable à compter de la promulgation de la loi précitée et jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire fixé au 23 mai 2021, et prorogé une fois jusqu’au 10 juillet ([829]).

● Après cette date, pour les affiliés de l’ensemble des régimes sociaux, les jours de carence ont été rétablis selon les modalités usuelles.

● La suspension du jour de carence n’a pas été reconduite pour le deuxième état d’urgence sanitaire déclaré par un décret du 14 octobre 2020 ([830]) et prorogé, jusqu’au 16 février 2021 inclus par la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire ([831]). En revanche, en ce qui concerne les personnes identifiées comme « cas contact à risque », agents de droit privé, un décret du 14 novembre 2020 ([832]) a suspendu le délai de carence et ce jusqu’au 31 décembre 2020.

B. Le dispositif ProposÉ

Par un amendement de son rapporteur général ([833]) et suivant l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a introduit le présent article visant à permettre une suspension de l’application du jour de carence pour les agents et les salariés publics dont l’arrêt maladie est directement lié à l’épidémie de la Covid-19 (II).

Cette dérogation au I de l’article 115 de la loi de finances pour 2018 est possible jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire, c’est-à-dire jusqu’au 16 février 2021 inclus (I).

Un décret devra déterminer les conditions de mise en œuvre de cette dérogation (III). Il précisera trois modalités :

– les traitements, les rémunérations et les prestations concernés ;

– les agents publics et les salariés visés ;

– le niveau et la durée de la dérogation.

II. La position du rapporteur général

La suspension du jour de carence pour les congés maladies liés à la Covid-19 est une mesure en faveur de la lutte contre la propagation du virus. Le rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modification.

Il prend également acte de l’annonce du 10 décembre 2020 de la ministre chargée du travail, Mme Élisabeth Borne, d’appliquer la même dérogation pour les salariés du secteur privé.

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Article 52 decies (nouveau) Prolongation du délai transitoire d’harmonisation des modes de financement du service public de collecte et de traitement des déchets ménagers pour les nouveaux établissements publics de coopération intercommunale

Le présent article, issu de l’adoption d’un amendement au Sénat, prolonge d’une année la durée maximale transitoire pour l’harmonisation des modes de financement du service public de collecte et de traitement des déchets ménagers pour les nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) issus d’une fusion. Le Rapporteur général propose de supprimer le présent article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) avec ou sans fiscalité propre et les syndicats mixtes, dès lors qu’ils bénéficient de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages, et qu’ils assurent au moins la collecte des déchets, peuvent financer les dépenses correspondantes soit par des recettes ordinaires, soit par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), soit par la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM). L’institution de la TEOM est donc facultative. La TEOM est néanmoins la principale source de financement des services locaux de collecte et de traitement des déchets.

Les taux de la TEOM sont fixés par délibération de la commune ou de l’EPCI compétent.

Les collectivités concernées peuvent également instituer une part incitative à la TEOM pour tenir compte de la quantité de déchets produits.

L’article 1639 A bis du CGI dispose que, en cas de fusion de plusieurs EPCI, l’EPCI issu de la fusion doit prendre les délibérations afférentes à la TEOM jusqu’au 15 janvier de l’année qui suit celle de la fusion. Il s’agit ainsi d’appliquer un régime unique de TEOM et de tarifs sur le territoire du nouvel EPCI. Toutefois, à défaut de délibération, le régime applicable en matière de TEOM sur le territoire des EPCI ayant fait l’objet de la fusion est maintenu pour une durée qui ne peut excéder cinq années suivant la fusion. Un dispositif similaire est prévu pour la REOM par l’article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales.

Ce dispositif transitoire a pour objectif de donner du temps aux territoires fusionnés pour harmoniser leur mode de financement, si plusieurs EPCI ou communes sur le territoire fusionné avaient des modes de financement différents (taxe ou redevance, incitative ou non).

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté deux amendements identiques portant article additionnel :

– amendement de M. Bernard Delcros, et de plusieurs de ses collègues membres du groupe Union Centriste et du groupe Les Indépendants – République et territoires ([834]) ;

– amendement de Mme Nadège Havet et de plusieurs de ses collègues membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants ([835]).

Ces amendements ont reçu un double avis favorable de la commission et du Gouvernement. Ils allongent de deux années le délai transitoire pour l’harmonisation des modes de financement du service public de collecte et de traitement des déchets ménagers pour les nouveaux EPCI issus d’une fusion.

Les auteurs de l’amendement estiment que « la tarification incitative des déchets comporte des obstacles techniques qui rendent son application complexe sur certains territoires ; il paraît donc souhaitable de ne pas en décourager le déploiement là où elle apparaît possible avec le temps inhérent à sa mise en œuvre. »

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général est favorable à cette prolongation qui s’inscrit dans le soutien à la TEOM incitative porté également par l’adoption par le Sénat de l’article 42 sexdecies, dans une rédaction conforme à celle introduite par l’Assemblée nationale en première lecture.

Il propose donc d’adopter le présent article dans la rédaction proposée par le Sénat.

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II. - AUTRES MESURES

Cohésion des territoires

Article 54 quater A (nouveau) Rapport évaluant le coût pour l’État des mesures d’hébergement et d’accompagnement des personnes sans domicile en France

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Deux programmes budgétaires regroupent les crédits dédiés à l’hébergement et à l’accompagnement des personnes sans domicile.

Le programme 303 Immigration et asile porte les crédits des centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) et de l’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile. Les structures d’hébergement d’urgence sont notamment dédiées aux demandeurs qui ne peuvent bénéficier d’un hébergement en CADA. Les crédits alloués aux CADA et à l’hébergement d’urgence dans le projet de loi de finances pour 2021 s’élèvent à 634,81 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 729,31 millions d’euros en crédits de paiement (CP).

Le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables porte les crédits liés à l’hébergement d’urgence de droit commun. Il représente la traduction financière du principe de l’inconditionnalité de l’accueil : les structures d’hébergement et de réinsertion sont destinées à l’accueil de tous les publics. Les crédits dédiés à l’hébergement d’urgence s’établissaient à 866 millions d’euros en AE et 891,5 millions d’euros en CP dans le PLF pour 2021, soit une augmentation de 13,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2020. Une enveloppe de 648,2 millions d’euros en AE et CP est également prévue pour les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), qui accompagnent les personnes hébergées pour les aider à retrouver leur autonomie.

Le coût pour l’État de l’hébergement d’urgence est donc connu et documenté. Le nombre de personnes sans domicile ou mal logées est lui plus difficile à connaître. La dernière enquête sur l’hébergement des personnes sans-domicile conduite par l’INSEE date de 2012. Cette enquête estimait qu’environ 141 500 personnes étaient sans domicile en France métropolitaine en 2012. La Fondation Abbé Pierre, dans un communiqué daté du 16 novembre 2020, estime que le nombre de personnes sans domicile s’élève à 300 000 : 185 000 personnes en centres d’hébergement, 100 000 personnes dans des lieux d’accueil pour des demandeurs d’asile, 16 000 personnes dans des bidonvilles et 27 000 personnes sans-abri (recensement de la population en 2016).

B. Le Dispositif proposé

L’article adopté par le Sénat sur proposition de Mme Dominique Estrosi-Sassone (Les Républicains) avec avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, avant le 1er septembre 2021, d’un rapport sur le coût pour l’État des mesures d’hébergement et d’accompagnement des personnes sans domicile en France ayant recours aux services d’hébergement temporaire, vivant dans la rue, dans des abris de fortune ou des camps.

L’article précise que ce rapport doit se fonder sur une évaluation statistique actualisée du nombre de ces personnes.

II. La position du Rapporteur général

La demande de rapport adoptée par le Sénat porte sur le coût d’une politique publique qui est identifiable dans les documents budgétaires, comme décrit supra, et suivi par des rapporteurs spéciaux, à l’Assemblée nationale comme au Sénat.

Cette demande de rapport sur le coût des mesures d’hébergement et d’accompagnement est en réalité un vecteur pour interpeller le Gouvernement sur la nécessité de mener une autre enquête INSEE sur le nombre de personnes sans abri.

Si le Rapporteur général soutient cette volonté d’objectiver les besoins de la politique publique de l’hébergement d’urgence, il ne lui semble pas opportun de le faire par l’intermédiaire d’une demande de rapport.

Le budget de l’hébergement d’urgence équivaut à une dépense de guichet : les crédits sont répartis sur les territoires en fonction des besoins constatés l’année passée et le programme a vocation à être abondé dès lors que les besoins dépassent les crédits budgétés initialement. Lors de la crise sanitaire, c’est ainsi 450 millions d’euros supplémentaires qui ont été ouverts sur le programme 177 (200 millions d’euros en LFR 3 et 250 millions d’euros en LFR 4). Le caractère partiel et imparfait des informations disponibles sur le nombre de personnes sans abri ne doit ainsi pas porter préjudice à leur prise en charge.

En conséquence, il est proposé de supprimer cet article.

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Conseil et contrôle de l’État

Article 54 quater (supprimé) Plafonnement et dispense du paiement requis préalablement aux recours contentieux formés devant la Commission du contentieux du stationnement payant

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’État du droit

Instituée par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite MAPTAM ([836]), qui dépénalise le stationnement payant, la Commission du contentieux du stationnement payant connaît, en application des articles L. 2333-87-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), des recours formés contre les décisions individuelles relatives aux forfaits de post-stationnement, ainsi que des recours formés contre le titre exécutoire émis par l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) en cas de non-paiement du forfait de post-stationnement dans un délai de trois mois.

L’article L. 2333-87-5 du CGCT disposait que « la recevabilité du recours contentieux contre la décision rendue à l’issue du recours administratif préalable obligatoire et contre le titre exécutoire émis est subordonnée au paiement préalable du montant de l’avis de paiement du forfait de post-stationnement et de la majoration prévue au IV de l’article L. 2333-87 si un titre exécutoire a été émis ».

Par une décision rendue le 9 septembre 2020 ([837]), le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions de l’article L. 2333-87-5. Aucune disposition législative ne garantissant que la somme à payer pour contester les forfaits de post-stationnement et leur majoration ne soit pas trop élevée et aucune exception n’ayant été prévue par le législateur pour tenir compte de circonstances ou de situations particulières, il a en effet estimé que cette exigence de paiement préalable n’était pas assortie de garanties légales suffisantes permettant de s’assurer qu’elle ne porte pas une atteinte excessive au droit d’exercer un recours juridictionnel effectif.

B. Le Dispositif introduit par l’assemblée nationale

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté l’amendement II-994 de la commission des finances portant article additionnel après l’article 54, issu d’un amendement II-CF706 du rapporteur spécial, M. Daniel Labaronne, et de plusieurs de ses collègues. Il vise à éviter l’engorgement de la commission du contentieux du stationnement payant qu’est susceptible d’entraîner la décision rendue le 9 septembre 2020 par le Conseil constitutionnel.

1. Les effets de la décision du juge constitutionnel

La déclaration d’inconstitutionnalité, à effet immédiat, est applicable à toutes les affaires non définitivement jugées à la date de publication de la décision. Elle entraîne d’ores et déjà le réexamen de 15 000 requêtes.

En outre, comme le relevait le rapporteur spécial, « la suppression de la condition de recevabilité tenant au paiement préalable aura des effets sur le nombre de renonciations à action qui diminuera d’au moins 80 % ([838]), entraînant une hausse corrélative des requêtes devant être jugées, alors que dans le même temps, le nombre des recours pourrait très sensiblement augmenter » ([839]). Le rapporteur spécial relevait en outre que « la CCSP avait un stock de 65 600 dossiers en attente de jugement ».

2. L’article introduit par l’Assemblée nationale

L’article 54 quater rétablit l’article L. 2333-87-5 du code général des collectivités territoriales dans une rédaction qui tire les conséquences de la déclaration d’inconstitutionnalité de la version en vigueur antérieurement à la décision du Conseil constitutionnel.

Le I subordonne la recevabilité du recours contentieux contre la décision rendue à l’issue du recours administratif préalable obligatoire et contre le titre exécutoire émis au paiement préalable, dans la limite d’un plafond global de 33 euros, du montant de l’avis de paiement du forfait de post-stationnement et de la majoration prévue si un titre exécutoire a été émis.

En outre, par dérogation, il exempte de cette condition de recevabilité les recours contentieux formés par :

– les personnes susceptibles de prouver le vol ou la destruction de leur véhicule, ou d’avoir été victime du délit d’usurpation de plaque ;

– les personnes justifiant avoir cédé leur véhicule ;

– les titulaires de la carte « mobilité inclusion » portant la mention « stationnement pour personnes handicapées ».

Le II précise que la durée d’examen du recours n’entre pas dans le calcul de la période de trois mois suivant la notification de l’avis de paiement au terme de laquelle le forfait de post-stationnement est susceptible d’être considéré impayé et de faire l’objet d’une majoration dont le produit est affecté à l’État. En outre, le même II suspend la force exécutoire du titre éventuellement émis.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Se fondant sur la décision rendue le 27 décembre 2019 par le Conseil constitutionnel ([840]), qui avait censuré l’article 227 de la loi de finances pour 2020 ([841]), dont l’objet était déjà de dispenser de paiement préalable les trois catégories de personnes évoquées, le Sénat a adopté, au cours de sa séance du 28 novembre 2020, un amendement n° II-11 de sa commission des finances, qui tend à supprimer l’article.

III. La position du rapporteur général

La décision rendue par le Conseil constitutionnel tend à affecter immédiatement, de façon substantielle, le fonctionnement de la Commission du contentieux du stationnement payant. Il convient d’adopter des dispositions législatives prévoyant expressément les cas de dispense à l’obligation de paiement préalable, ainsi qu’un mécanisme de sursis de recouvrement des sommes contestées qui, compte tenu des délais de jugement et des procédures de recouvrement engagées par le Trésor public, donne une portée effective à la dispense de paiement préalable. Le souci d’une bonne administration de la justice commande ainsi de rétablir, dans les meilleurs délais, les dispositions concernées du code général des collectivités territoriales dans une rédaction conforme aux prescriptions de la décision du Conseil constitutionnel.

Quant au caractère cavalier de la disposition qui avait été supprimée par le Sénat, il convient de relever, par exemple, que le Conseil constitutionnel saisi de la loi de finances pour 2013 ([842]) n’a pas considéré que l’article 109 de celle-ci, venu rétablir une disposition du code de procédure pénale relative aux frais irrépétibles pour remédier à l’inconstitutionnalité résultant de sa décision n° 2011-190 QPC, n’avait pas sa place en loi de finances ([843]).

Le Rapporteur général est donc favorable au rétablissement de l’article supprimé par le Sénat.

*

Écologie, développement et mobilité durables

Article 54 quinquies Récapitulation du champ d’intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs et création d’un dispositif expérimental « mieux reconstruire après inondation »

Le présent article, introduit par amendement gouvernemental ([844]) lors de la première lecture à l’Assemblée nationale, actualise le cadre législatif régissant les interventions du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM, dit « fonds Barnier ») et crée à titre expérimental un dispositif « mieux reconstruire après inondation » financé par le FPRNM.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

Pour rappel, l’article 25 du présent projet de loi de finances, voté conforme par le Sénat en première lecture, met fin au mécanisme d’affectation au FPRNM du prélèvement obligatoire de 12 % sur les primes d’assurance versées au titre de la garantie contre les catastrophes naturelles. Le fonds sera désormais financé par des crédits budgétaires inscrits dans une action spécifique du programme 181 Prévention des risques, à hauteur de 205 millions d’euros en crédits de paiement dans le PLF pour 2021.

A. L’État du droit

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, avait pour vocation initiale de financer les indemnités versées aux propriétaires de biens expropriés en raison de risques naturels majeurs, et les dépenses liées à la limitation de l’accès et à la démolition éventuelle de ces biens.

Son champ d’action a progressivement été élargi à d’autres types de dépenses. Les différents domaines d’intervention du FPRNM sont énumérés :

– à l’article L. 561-3 du code de l’environnement et à l’article 128 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 s’agissant des mesures permanentes ;

– à l’article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 s’agissant des mesures temporaires.

Le jaune budgétaire consacré à la gestion du FPRNM récapitule les dépenses du fonds en réalisation 2019 et en prévision 2020 et 2021 dans le tableau reproduit ci-dessous.

dépenses du FPRNM en réalisation 2019 et en prévision 2020 et 2021

(en millions d’euros)

* PPRN : plans de prévention des risques naturels ; PAPI : programmes d’actions de prévention contre les inondations ; PSR : plans submersion rapide ; SDIS : services départementaux d’incendie et de secours.

Source : rapport, annexé au PLF pour 2021, sur la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs.

1. Le financement des dépenses liées aux expropriations

Le fonds finance en premier lieu les dépenses liées à l’expropriation de propriétaires de biens exposés à des risques naturels majeurs, ainsi qu’à la limitation de l’accès et à la démolition éventuelle de ces biens (I de l’article L. 561-3 du code de l’environnement). Le taux de financement peut atteindre 100 %. Le FPRNM finance également les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des personnes.

Le fonds peut financer dans les mêmes conditions que pour l’expropriation, l’acquisition amiable par une commune, un groupement de communes ou l’État d’un bien exposé à un risque naturel majeur prévisible, ainsi que les mesures nécessaires pour en limiter l’accès et en empêcher toute occupation.

De la même façon, le fonds peut contribuer au financement de l’acquisition amiable de biens sinistrés à plus de 50 % de leur valeur par une catastrophe naturelle (2° du I de l’article L. 561-3 du code de l’environnement), sous la réserve que les terrains acquis soient déclarés inconstructibles dans un délai de trois ans.

Enfin, aux termes de l’article 136 de la loi de finances pour 2006, dans la zone du territoire français la plus exposée au risque sismique ([845]), définie par décret, le fonds prend en charge, dans la limite de 5 millions d’euros par an et jusqu’en 2024, l’aide financière et les frais de démolition de l’habitat informel fortement exposé

2. Le financement de mesures de réduction de la vulnérabilité aux risques naturels

Le FPRNM peut intervenir en appui des personnes physiques ou morales propriétaires des biens concernés pour les dépenses d’études et de travaux rendus obligatoires par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) approuvé. Il participe également au financement d’études et de travaux menés dans le cadre des programmes d’actions de prévention contre les inondations (PAPI) sur les biens des particuliers et des PME.

L’article L. 561-3 du code de l’environnement prévoit que sa contribution s’élève dans ce cas, dans la limite d’un plafond global de 5 millions d’euros par an :

– à 50 % pour les études de diagnostic de la vulnérabilité des biens ;

– à 20 % des dépenses éligibles réalisées sur des biens utilisés dans le cadre d’activités professionnelles, dans la limite de 10 % de la valeur vénale du bien ;

– à 80 % des dépenses éligibles réalisées sur des biens à usage d’habitation ou à usage mixte, dans la limite de 10 % de la valeur vénale du bien.

Le fonds peut également prendre en charge, à hauteur de 30 % des dépenses éligibles, les dépenses relatives aux opérations de reconnaissance, de traitement et de comblement des cavités souterraines et des marnières.

Le FPRNM peut également intervenir en appui des collectivités territoriales en contribuant au financement des études et travaux de prévention contre les risques naturels dont elles assurent la maîtrise d’ouvrage. Le taux de couverture de ces dépenses varie selon la nature des demandes. Il peut atteindre 50 % du total.

Le fonds apporte un concours spécifique au renforcement parasismique des bâtiments accueillant du public aux Antilles, dans le cadre du plan Séisme Antilles (PSA). Aux termes de l’article 136 de la loi de finances pour 2006, jusqu’au 31 décembre 2023, dans la zone du territoire français la plus exposée au risque sismique, définie par décret, le fonds participe au financement (jusqu’à 50 %) des études et travaux de prévention du risque sismique pour les bâtiments, équipements et installations nécessaires au fonctionnement des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) ainsi qu’aux travaux de confortement des habitations à loyer modéré (à un taux maximal de 35 %).

Enfin, le FPRNM participe à des financements à la charge de l’État :

L’article 136 de la loi de finances pour 2006 prévoit une participation du fonds « Barnier » à plusieurs dépenses à la charge de l’État :

– études et travaux de mise en conformité des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines (jusqu’à 100 %) ;

– dans la zone du territoire français la plus exposée au risque sismique, définie par décret, études et travaux de prévention du risque sismique pour les immeubles domaniaux utiles à la gestion de crise (jusqu’à 50 %).

3. Le financement de la réalisation d’études visant à mieux connaître le risque et de campagnes d’information sur la prévention

Le fonds assure la prise à charge des campagnes d’information sur les risques naturels majeurs, notamment sur la garantie catastrophes naturelles (5°du I de l’article L. 561-3 du code de l’environnement).

Aux termes de l’article 136 de la loi de finances pour 2006, plusieurs dépenses visant à assurer une meilleure connaissance du risque et à informer sur la prévention peuvent également être prises en charge jusqu’à 100 % par le fonds. Il s’agit des dépenses afférentes :

– à la préparation et à l’élaboration des PPRN ;

– aux actions d’information préventive sur les risques majeurs ;

– à l’élaboration et à la mise à jour des cartes des surfaces inondables et des cartes des risques d’inondation.

B. Le Dispositif proposé

L’amendement gouvernemental adopté sans modification à l’Assemblée nationale procède, d’une part, à la réécriture des dispositions législatives encadrant la mobilisation du FPRNM, et, d’autre part, à la création d’un dispositif expérimental nommé « mieux reconstruire après inondation ».

1. Le regroupement des dispositions législatives encadrant la mobilisation du FPRNM.

Le 2° du I du présent article regroupe au sein de l’article L. 561-3 du code de l’environnement l’ensemble des dispositions législatives encadrant l’emploi des crédits du fonds, à savoir :

– l’article L. 561-3 (actuel) du code de l’environnement ;

– l’article 128 de la loi de finances pour 2004 ;

– l’article 136 de la loi de finances pour 2006.

Le I de l’article L. 561-3 du code de l’environnement tel que réécrit par le présent article regroupe les dispositions relatives au financement des dépenses liées à l’expropriation de propriétaires de biens exposés à des risques naturels majeurs. Dans la rédaction proposée, les dépenses relatives à la démolition éventuelle du bien exposé ne seraient plus éligibles au fonds ; toutefois, les dépenses liées à la remise en état de terrain accueillant les biens exposés pourront être financées par le fonds, « le cas échéant en s’appuyant sur un établissement public foncier, afin de les confier après remise en état aux collectivités compétentes en matière d’urbanisme ». Il est ajouté que lorsqu’une des mesures mentionnées au I est menée, « aucune nouvelle construction de nature à engendrer une mise en danger de la vie humaine ne peut être opérée sur les terrains concernés ».

Le II du même article rassemble les mesures de réduction de la vulnérabilité face aux risques naturels et au risque sismique.

Le III du même article regroupe les dispositions relatives au soutien lié aux plans de prévention des risques naturels (PPRN) et aux programmes d’action de prévention des inondations (PAPI).

Le IV rassemble les dispositions relatives à la connaissance des risques naturels. Il est ajouté que le fonds peut contribuer au financement des digues dont la gestion a été transférée de l’État à une collectivité territoriale après le 1er janvier 2018.

Le V précise que les dispositions de l’article sont applicables aux départements et régions d’outre-mer.

Enfin, le VI renvoie à la voie réglementaire les modalités d’application du nouvel article L. 561-3 du code de l’environnement, « notamment le taux maximal des interventions du fonds » prévues aux I à IV du même article dans la réécriture proposée. Ces taux sont actuellement partiellement prévus par la loi.

2. Le dispositif expérimental « mieux reconstruire après inondation ».

Le A du III du présent article crée à titre expérimental un dispositif dénommé « mieux reconstruire après inondation » financé par le fonds de prévention des risques naturels majeurs. Cette expérimentation concernerait « les communes désignées par arrêté du ministre chargé de la prévention des risques naturels parmi celles faisant l’objet, depuis moins d’un an, d’un arrêté portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle à la suite d’inondations ». L’expérimentation, au bénéfice de biens à usage d’habitation couverts par un contrat d’assurance, est limitée à trois ans à compter de la désignation d’au moins une commune.

En outre, le B du III prévoit que le Gouvernement présente au Parlement, six mois avant la fin de l’expérimentation, un rapport d’évaluation établissant des propositions de prorogation ou d’arrêt du dispositif

L’exposé sommaire de l’amendement gouvernemental précise que cette proposition fait suite aux importantes inondations dans les Alpes-Maritimes en octobre 2020 et aux annonces du Président de la République après cette catastrophe.

Cette disposition est à mettre en relation avec l’amendement de crédits n°II-3013 du Gouvernement, adopté en première lecture à l’Assemblée nationale, qui relève de 210 millions d’euros les autorisations d’engagement de l’action Fonds de prévention des risques naturels majeurs. L’exposé sommaire de cet amendement précise qu’un montant de 50 millions d’euros est prévu « afin de mettre en œuvre les annonces du Président de la République à la suite des inondations dramatiques des Alpes-Maritimes du 2 octobre dernier ‘‘pour permettre la reconstruction des maisons dans des zones moins exposées lorsqu’elles sont trop endommagées ou lorsqu’elles présentent des risques trop graves pour continuer à y vivre’’. »

II. Les modifications apportées par le Sénat

Suivant l’avis favorable de la commission et du Gouvernement, le Sénat a adopté l’amendement n° II-525 de M. Frédéric Marchand, qui modifie le III de l’article L. 561-3 du code de l’environnement tel que réécrit par l’article. Cette modification vise à harmoniser l'intervention du fonds Barnier pour la prévention du risque sismique aux Antilles, en permettant de procéder comme dans les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI).

Le Sénat a également adopté, contre l’avis du Gouvernement, l’amendement n° II-12 de la commission des finances, présenté par Mme Christine Lavarde, rapporteure spéciale. Aux termes de cet amendement, il est prévu que le Gouvernement présente au Parlement, au plus tard le 1er novembre 2021, un rapport d’étape sur l’expérimentation « mieux reconstruire après inondation », présentant notamment le nombre de dossiers déposés au titre de cette expérimentation ainsi que les montants qui sont alloués à ce titre par le FPRNM. La rapporteure spéciale considère en effet que cette expérimentation revient à intégrer des dépenses de réparation « résiliente » dans le champ d’action du fonds Barnier et constitue donc un élargissement qui pourrait, à terme, alourdir les dépenses du fonds ([846]). Elle souhaite en conséquence que le Parlement dispose d’éléments chiffrés d’appréciation dès l’année 2021.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article, en supprimant toutefois le IV, ajouté par le Sénat, qui prévoit la remise au Parlement d’un rapport d’étape avant le 1er novembre 2021 sur l’expérimentation « mieux reconstruire après inondation ». En effet, le B du III de l’article prévoit déjà la remise d’un rapport six mois avant la fin de l’expérimentation, laquelle est limitée à trois ans à compter de la désignation d’au moins une commune. Les précisions que le Sénat souhaite obtenir avant la discussion du projet de loi de finances pour 2022 s’inscrivent dans le cadre normal de l’examen budgétaire et du contrôle de l’exécution des lois de finances, tel qu’il est fixé notamment aux articles 49 et 57 de la LOLF.

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Article 54 sexies (supprimé) Modification du tarif d’achat de certains contrats photovoltaïques et thermodynamiques

Cet article vise à modifier la nature de certains contrats d’achat de l’électricité produite par des installations photovoltaïques et thermodynamiques antérieurs à 2011 dans le but de corriger une rémunération excessive ([847]).

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

● De 2006 à 2010, trois arrêtés tarifaires (arrêtés du 10 juillet 2006, du 12 janvier 2010 et du 31 août 2010) ont autorisé la conclusion de contrats d’achat de l’électricité produite par des installations photovoltaïques et thermodynamiques pour une durée de 20 ans sur la base de tarifs très avantageux estimés en moyenne à 510 euros par mégawatt heure (MWh) ([848]). Sur cette base, près de 235 000 contrats ont été signés représentant une puissance installée de 3,6 gigawatts (GW) fournissant moins de 1 % de l’électricité produite en France.

● À la suite d’un rapport conjoint de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies, le décret n° 2010-1196 du 9 décembre 2010 a suspendu l’obligation d’achat née de ces arrêtés tarifaires à compter du 10 décembre 2010. Les contrats signés antérieurement ont cependant continué à être honorés et de nouveaux arrêtés ont encadré les contrats conclus postérieurement.

● Le coût cumulé des contrats antérieurs au moratoire de 2010 représente, selon le Comité de gestion des charges de service public de l’électricité, 40 milliards d’euros dont 23 à 23,5 milliards d’euros restent à payer d’ici 2030. Le coût actuel pour le budget de l’État s’établit à environ 2 milliards d’euros par an au titre des compensations des charges du service public de l’énergie. Cette dépense représente plus du tiers des crédits inscrits dans le PLF au titre du soutien aux énergies renouvelables électriques (5,68 milliards d’euros) en 2021.

● Ces contrats ont fait l’objet de critiques régulières. Dès 2009, La Commission de régulation de l’énergie (CRE) a mis en garde contre « un risque de rentabilité très élevée » ([849]) puis a regretté, en 2014, des taux de rentabilité « excessifs » ([850]). Plus récemment, dans sa délibération n° 2020-177 du 15 juillet 2020, la CRE a souligné « le poids de la bulle photovoltaïque constituée avant le moratoire de décembre 2010 et l’importance qu’il y aurait à tenter de le réduire ». Dans son deuxième rapport annuel, le Comité de gestion des charges de service public de l’électricité partage ce point de vue et note qu’une « renégociation des contrats PV historiques avec les grands opérateurs […] pourrait être une source d’économie mobilisable pour le soutien aux énergies renouvelables les plus performantes » ([851]). Les critiques formulées pointent notamment un « taux de rendement interne supérieur à 20 %, correspondant à une rentabilité des fonds propres pour l’actionnaire pouvant atteindre 80 % » ([852]) ainsi qu’un décalage très important avec les prix actuels (situés aux environs de 60 euros le MWh).

B. Le Dispositif proposé

● Le présent article a été inséré à l’Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement complété par deux sous-amendements de M. Julien Aubert (rapporteur spécial des crédits Énergie de la mission Écologie, développement et mobilité durables) et de Mme Justine Benin ([853]) adoptés avec l’avis favorable du Gouvernement. Cet amendement et ces deux sous-amendements ayant été déposés après la réunion de la commission, celle-ci ne les a pas examinés. Cependant, lors de la séance publique du 13 novembre 2020, le rapporteur spécial s’est prononcé (à titre personnel) en faveur de l’adoption de l’amendement du Gouvernement, en faveur de l’adoption de son sous-amendement et a formulé un avis de sagesse sur le sous-amendement de Mme Benin.

● Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale prévoit de modifier la nature de certains contrats d’achat photovoltaïques et thermodynamiques antérieurs au moratoire de décembre 2010 dans le but de corriger une rémunération excessive et de permettre une économie d’environ 300 à 400 millions d’euros par an, soit de 3 à 4 milliards d’euros d’ici l’échéance de ces contrats en 2030. La mesure envisagée s’appliquerait uniquement aux installations disposant d’une puissance crête de plus de 250 kilowatts. Le nombre de contrats concernés est évalué entre 800 et 1 057 ([854]).

● L’article 54 sexies repose sur un principe général auquel certaines dérogations peuvent être apportées pour tenir compte de situations particulières

● Le premier alinéa de l’article 54 sexies prévoit que le tarif d’achat de l’électricité produite par les installations d’une puissance crête de plus de 250 kilowatts est réduit « à un niveau et à compter d’une date fixés par arrêté des ministres chargés de l’énergie et du budget de telle sorte que la rémunération totale des capitaux immobilisés, résultant du cumul de toutes les recettes de l’installation et des aides financières ou fiscales octroyées au titre de celle-ci, n’excède pas une rémunération raisonnable des capitaux, compte tenu des risques inhérents à son exploitation ». Si cet alinéa ne définit pas précisément le niveau de cette « rémunération raisonnable », il prévoit que « le projet d’arrêté est soumis pour avis à la Commission de régulation de l’énergie » et que « la réduction du tarif » tiendra compte des cinq critères suivants : l’arrêté tarifaire au titre duquel le contrat est conclu, les caractéristiques techniques de l’installation, sa localisation, sa date de mise en service et ses conditions de fonctionnement. Le principe général ainsi posé est assorti d’une procédure dérogatoire visant à répondre à certaines situations particulières.

● Le deuxième alinéa de l’article 54 sexies définit cette procédure dérogatoire et prévoit que, sur demande motivée d’un producteur et sur proposition de la CRE, les ministres chargés de l’énergie et du budget peuvent fixer par arrêté conjoint un niveau de tarif ou une date spécifique dès lors que la « viabilité économique du producteur, notamment en tenant compte des spécificités de financement liées aux zones non interconnectées » serait compromise par l’application du principe général. La dérogation sollicitée peut prendre différentes formes dont un allongement de la durée du contrat initial « sous réserve que la somme des aides financières résultant de l’ensemble des modifications soit inférieure à la somme des aides financières qui auraient été versées dans les conditions initiales ». Ces dérogations entendent notamment répondre à la situation des producteurs qui auraient racheté un contrat en cours d’exécution en établissant leur plan de financement sur la rémunération initialement attendue.

Le bénéfice de la procédure dérogatoire est soumis à certaines conditions. Le producteur doit avoir « pris toutes les mesures de redressement à sa disposition » et seuls les producteurs dont la structure du capital ou les modalités de financement n’ont pas évolué après le 7 novembre 2020 (sauf pour mettre en œuvre des mesures de redressement et de soutien) peuvent se prévaloir du dispositif ([855]).

● Le troisième alinéa de l’article 54 sexies prévoit qu’un décret en Conseil d’État, pris après avis de la CRE, précise les modalités d’application du dispositif.

II. Les modifications apportées par le Sénat

L’article 54 sexies a été supprimé par le Sénat après l’adoption, contre l’avis du Gouvernement et avec l’avis favorable de la commission, de huit amendements identiques déposés par Mme Christine Lavarde (Les Républicains) au nom de la commission des finances, par M. Daniel Gremillet (Les Républicains) au nom de la commission des affaires économiques, par M. François Calvet (Les Républicains) au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, par M. Pierre Cuypers (Les Républicains) et plusieurs de ses collègues, par M. Olivier Cigolotti (Union centriste) et plusieurs de ses collègues, par M. Franck Montaugé et les membres du groupe Socialiste, écologiste et républicain, par Mme Nathalie Delattre (Rassemblement démocratique et social européen) et plusieurs de ses collègues, et par M. Ronan Dantec et plusieurs de ses collègues ([856]).

Si la commission des finances du Sénat a reconnu que ces contrats « bénéficient incontestablement d’une rentabilité excessive » ([857]), trois arguments ont cependant conduit le Sénat à supprimer l’article 54 sexies :

– la modification de ces contrats remettrait en cause la parole de l’État ;

– en renégociant ces contrats, l’État réaliserait une « fausse économie » dans la mesure où le coût des projets à venir serait majoré pour se prémunir d’une éventuelle modification des contrats en cours d’exécution ;

– la mesure créerait des risques de faillite et de contentieux importants.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général considère que les arguments avancés par le Sénat peuvent être écartés et soutient le rétablissement de l’article adopté par l’Assemblée nationale.

En premier lieu, il note que la remise en cause exceptionnelle de la parole de l’État se justifie afin de mettre un terme à une sur-rémunération elle-même exceptionnelle. Le caractère excessif de la rémunération consentie est largement reconnu et s’écarte de l’objectif de « rémunération normale » des capitaux posé par l’article 10 (5°) de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 modifiée relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité sur le fondement duquel les arrêtés du 10 juillet 2006, du 12 janvier 2010 et du 31 août 2010 ont été pris. Par ailleurs, la modification d’une situation légalement acquise est possible sous réserve de justifier d’un motif d’intérêt général suffisant ([858]) qui, en l’espèce, est constitué. Dans une période particulièrement difficile pour les finances publiques, la réalisation d’une économie annuelle comprise entre 300 et 400 millions d’euros constitue un solide motif d’intérêt général répondant à l’objectif de valeur constitutionnelle de bon emploi des deniers publics (rappelé par la décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019, considérant 126).

En second lieu, la mise en œuvre de la réforme permettra à l’État d’enregistrer des économies significatives et non une « fausse économie ». Certes, il est possible que les candidats à de prochains appels d’offres intègrent dans leur prix une garantie supplémentaire liée au risque de remise en cause ultérieure de leur contrat. Sur ce point, l’absence d’étude d’impact ne permet pas de savoir si l’économie escomptée (300 à 400 millions d’euros par an) prend en compte ce possible surcoût. Cependant, cette possible charge supplémentaire devrait être très inférieure au montant des économies attendues et pourrait être neutralisée d’une part, par la baisse des prix attendue des contrats solaires liée au progrès des techniques photovoltaïques ([859]) et, d’autre part, par les importantes perspectives de développement de l’énergie solaire en France ([860]).

En dernier lieu, le dispositif envisagé permettra de circonscrire les risques de faillite de certains entrepreneurs. Le deuxième alinéa de l’article 54 sexies définit ainsi une procédure dérogatoire répondant aux situations particulières dès lors que la « viabilité économique du producteur, notamment en tenant compte des spécificités de financement liées aux zones non interconnectées » pourrait être compromise par l’application de la réforme. Cette « soupape de sécurité » autorisera un examen au cas par cas et préviendra, sous le contrôle de la CRE, le risque de faillite de certains entrepreneurs.

Le risque contentieux ne peut en revanche être exclu mais doit être apprécié au regard des économies attendues. Par ailleurs, si l’invocation du traité sur la charte de l’énergie est susceptible de fonder certains recours (comme cela fut le cas dans des situations comparables en Espagne et en Italie), le ministère de l’action et des comptes publics considère que ce traité n’est pas invocable dans des situations dites « intra-européennes » ([861]).