rapport , en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances, modifié par le Sénat, pour 2021 (n°3642).

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Philippe Mouiller (Les Républicains), un amendement portant article additionnel visant à étendre l’application du taux de TVA à 5,5 % aux livraisons et livraisons à soi-même de locaux directement destinés ou mis à la disposition d’établissements mentionnés à l’article L. 281-1 du code de l’action sociale et des familles, à savoir les locaux d’hébergement de personnes âgées et de personnes handicapées qui entrent dans la catégorie « habitat inclusif », c’est-à-dire un mode d’habitation regroupé et assorti d’un projet de vie sociale et partagée défini par un cahier des charges national

Cette proposition a recueilli un avis de sagesse de la commission des finances et un avis défavorable de la part du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général constate que la demande est au moins partiellement satisfaite par les taux de TVA réduits qui existent déjà sur de nombreux types d’établissements (v. supra) qui recoupent le présent dispositif.

En effet, le droit actuel affecte d’un taux de TVA de 5,5 % les livraisons d’établissements qui accueillent à titre temporaire ou permanent des personnes âgées ou des personnes handicapées lorsque ces dernières remplissent les critères d’éligibilité du prêt locatif social ([287]). Il s’agit, par exemple, des établissements d’hébergement des personnes âgées dépendantes (EPHAD).

Les établissements bénéficiant déjà d’une TVA de 5,5 % au titre de leur construction sont très proches de ceux visés à l’article L. 281-1 du code de l’action sociale et des familles et qui portent l’appellation d’habitat inclusif. Il s’agit en effet de petits ensembles de logements indépendants, qui sont caractérisés par des espaces de vie individuelle associés à des espaces partagés, dans un environnement adapté et sécurisé.

De fait, au regard du droit existant, il ne semble pas nécessaire de conserver cet article.

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Article 9 nonies (nouveau) TVA au taux réduit de 5,5 % pour les livraisons de maisons d’accueil hospitalières

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

L’article 30 de la loi de finances pour 2020 ([288]) a actualisé le champ d’application des taux de la TVA applicable à certains segments de la politique sociale concernant les structures d’hébergement d’urgence ou temporaire sous réserve qu’ils aient conclu une convention avec le représentant de l’État dans le département venant formaliser l’engagement d’héberger certains publics.

Ainsi, dans le secteur social et médico-social, relèvent désormais d’un taux de TVA à 5,5 % les livraisons et les livraisons à soi-même de locaux dont les acquéreurs sont les structures indiquées dans le tableau suivant.

Champ d’applicatIon du Taux de TVA de 5,5 % portant sur la livraison de certaines structures d’hébergement d’urgence ou temporaire

Source : article 278 sexies du code général des impôts.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative d’Olivier Henno (Union Centriste), un amendement portant article additionnel visant à étendre l’application du taux de TVA à 5,5 % aux livraisons et livraisons à soi-même de locaux directement destinés ou mis à la disposition de structures mentionnées à l’article L. 6328-1 du code de la santé publique, à savoir les maisons d’accueil hospitalières.

Cette proposition a recueilli un avis de sagesse de la commission des finances et un avis défavorable de la part du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général remarque que cette proposition fait courir un risque de contrariété avec le droit européen en ce que les taux réduits de TVA ne sont permis qu’en matière de constructions de logements destinés à la politique sociale.

Pour cette raison, il est proposé de supprimer cet article.

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Article 9 decies (nouveau) Relèvement de 300 à 500 mètres du périmètre autour des quartiers faisant l’objet d’opérations de renouvellement urbain dans lequel les opérations d’accession sociale à la propriété font l’objet d’un taux de TVA de 5,5 %

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Faisant suite au pacte d’investissement pour le logement social 2020-2022, signé entre le Gouvernement d’une part et les représentants des bailleurs sociaux, la Caisse des dépôts et consignations et Action logement d’autre part, l’article 30 de la loi de finances pour 2020 ([289]) a renforcé de façon ciblée l’application des taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) afférents au secteur du logement social, afin d’améliorer les incitations à la construction et à la rénovation urbaine.

À cette fin, les taux de TVA portant sur les livraisons et livraisons à soi-même de logements locatifs sociaux (LLS) financés par un prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ont été abaissés de 10 % à 5,5 %. Ces logements sont destinés à héberger les ménages dont les revenus sont les moins élevés.

De même, le taux de TVA a été abaissé de 10 % à 5,5 % pour les livraisons et livraisons à soi-même des logements locatifs sociaux éligibles à un prêt locatif à usage social (PLUS), ainsi que pour les logements situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) faisant l’objet d’une convention de rénovation.

Les constructions de logements faisant l’objet d’un contrat d’accession à la propriété ([290]) qui sont intégralement situées à moins de 300 mètres de tels quartiers, ou sont intégrées à un ensemble immobilier partiellement situé à moins de 300 mètres et entièrement situé à moins de 500 mètres d’un quartier prioritaire de la politique de la ville faisant l’objet d’une convention de renouvellement urbain, bénéficient également de ce taux réduit de 5,5 %.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Viviane Artigalas (Socialiste, Écologiste et Républicain), un amendement portant article additionnel et visant à faire bénéficier du taux de TVA de 5,5 % l’ensemble des constructions situées à moins de 500 mètres d’un quartier prioritaire de la politique de la ville faisant l’objet d’une convention de renouvellement urbain.

Cette proposition a recueilli des avis défavorables tant de la commission des finances que du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Compte tenu du coût potentiel très important de la mesure à apprécier au regard du manque d’informations quant à son effet positif en matière de politique du logement, le rapporteur général propose de s’en tenir au droit existant et de supprimer cet article.

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Article 9 undecies (nouveau) Simplification du régime fiscal applicable aux logements locatifs intermédiaires

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Institué par la loi de finances pour 2014 ([291]) afin de susciter une offre locative nouvelle de logements sociaux et intermédiaires dans les zones les plus tendues du territoire, le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux opérations relatives au logement locatif intermédiaire – et l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties qui lui est adossée – est soumis au respect de cinq conditions cumulatives :

– les logements sont destinés à l’habitation principale de personnes sous conditions de revenus ;

– ils sont loués par des « investisseurs institutionnels » listés par la loi ;

– ils sont issus d’une construction nouvelle ou de la transformation de locaux à usage de bureaux ;

– ils sont situés dans des communes classées en zone A (y compris A bis) ou B1 ;

– ils sont intégrés dans un ensemble immobilier comprenant au moins 25 % de logements locatifs sociaux, proportion appréciée en surface. Toutefois, cette condition n’est pas applicable dans les quartiers faisant l’objet d’une convention de renouvellement urbain ou dans les communes comprenant 35 % de logements locatifs sociaux.

L’éligibilité au taux réduit est subordonnée à la délivrance d’un agrément par les services locaux du ministère du logement. Cet agrément a pour objet de s’assurer, avant le lancement de l’opération, du respect de la cinquième condition dite « de mixité », en complément des contrôles réalisés par l’administration fiscale une fois les logements mis en location (un rappel de taxe étant prévu à l’article 284 du code général des impôts si l’une des conditions n’est pas ou plus remplie pendant les vingt années qui suivent la livraison des logements).

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Philippe Dallier (Les Républicains) et de plusieurs de ses collègues, un amendement portant article additionnel visant à simplifier et à renforcer le ciblage du dispositif relatif au logement intermédiaire.

Dans cette optique, le présent article additionnel apporte les modifications suivantes :

– les modalités de calcul du seuil afférent à la clause de mixité sont simplifiées, dans le sens d’un assouplissement, en recourant à une proportion évaluée en nombre de logements plutôt qu’en surface, de 25 % de l’ensemble immobilier ;

– la procédure administrative de l’agrément préalable, qui ne se justifie plus au regard de la simplification de la clause de mixité, est supprimée pour fluidifier les opérations. Afin de permettre le suivi de la réalisation des logements intermédiaires, une transmission d’information à l’administration en continu est prévue, par le biais d’une obligation déclarative introduite dans le code de la construction et de l’habitation. En outre, sur le plan matériel, l’ensemble des conditions de localisation, auparavant appréciées à la date de signature de l’agrément, le seront désormais à la date du dépôt de la demande du permis de construire ;

– le bénéfice du taux réduit est étendu aux opérations au titre desquelles l’investisseur institutionnel est usufruitier des logements mis en location ;

– il est également étendu, afin de limiter les impacts sur l’artificialisation des sols, à l’ensemble des transformations de locaux qui ne sont pas à usage d’habitation, au-delà des seuls locaux à usage de bureaux.

Cette proposition a reçu des avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général juge cette modernisation bienvenue et propose de voter cet article additionnel sans modification.

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Article 9 duodecies (nouveau) Actualisation du dispositif du taux réduit de TVA de 5,5 % applicable aux travaux de rénovation énergétique des logements et application de ce taux réduit aux infrastructures de recharge pour véhicules électriques dans les locaux d’habitation

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Selon l’article 279-0 bis du code général des impôts (CGI), les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien autres que ceux mentionnés à l’article 278-0 bis A, portant sur des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans, à l’exception de la part correspondant à la fourniture d’équipements ménagers ou mobiliers ou à l’acquisition de gros équipements fournis dans le cadre d’installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs, de l’installation sanitaire ou d’un système de climatisation dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé du budget, sont affectés d’un taux de TVA réduit de 10 %.

L’article 278-0 bis A du CGI dispose quant à lui qu’un taux de TVA de 5,5 % s’applique aux travaux d’amélioration de la qualité énergétique de locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi qu’aux travaux induits qui lui sont indissociablement liés. Ces travaux portent sur la pose, l’installation et l’entretien des matériaux et équipements mentionnés au 1 de l’article 200 quater du CGI dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, sous réserve que ces matériaux et équipements respectent des caractéristiques techniques et des critères de performances minimales fixés par arrêté du ministre chargé du budget.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Julien Bargeton et des membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, un amendement portant article additionnel visant à actualiser le dispositif du taux réduit de TVA à 5,5 % appliqué aux travaux de rénovation énergétique des bâtiments.

Comme il a été rappelé (v. supra), les travaux portant sur la pose, l’installation et l’entretien des matériaux et équipements éligibles au crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) prévu à l’article 200 quater du CGI, dans sa rédaction en vigueur au 1er janvier 2017 – sous réserve que ces matériaux et équipements remplissent les caractéristiques et critères de performance les plus récents – bénéficient d’un taux de TVA réduit de 5,5 % jusqu’au 31 décembre 2020. Or, à cette date, le CITE est supprimé au profit de la prime de transition énergétique « MaPrimRénov’ ».

Dans ce contexte, le maintien de la définition actuelle du périmètre des travaux de rénovation énergétique des logements éligibles au taux réduit de TVA de 5,5 % serait peu lisible pour les opérateurs et deviendrait rapidement obsolète.

Dès lors, dans une optique de simplification et de clarification, cet article additionnel propose de prévoir la définition d’un champ autonome du périmètre de ce taux réduit de la TVA sur le plan juridique. L’assiette de la TVA sera ainsi plus lisible pour les professionnels et les particuliers.

Le périmètre du taux réduit de TVA s’appuiera sur le référentiel des travaux éligibles au dispositif du crédit d’impôt pour l’éco-PTZ (éco-prêt à taux zéro) prévu à l’article 244 quater U du CGI. Les travaux éligibles et les critères techniques qu’ils doivent respecter seront précisés par arrêté, après concertation.

Enfin, le présent article prévoit l’application du taux réduit de TVA de 5,5 % aux travaux de pose, d’installation et d’entretien des infrastructures de recharge pour véhicules électriques dans les locaux d’habitation.

Cette proposition a fait l’objet d’avis favorables tant de la commission des finances que du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général salue une actualisation bienvenue du dispositif et propose de voter cet article sans modification.

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Article 9 terdecies (nouveau) TVA à 5,5 % pour l’ensemble des travaux de rénovation énergétique réalisés dans les logements sociaux existants

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Selon l’article 279-0 bis du code général des impôts (CGI), les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien autres que ceux mentionnés à l’article 278-0 bis A, portant sur des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans, à l’exception de la part correspondant à la fourniture d’équipements ménagers ou mobiliers ou à l’acquisition de gros équipements fournis dans le cadre d’installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs, de l’installation sanitaire ou d’un système de climatisation dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé du budget, sont affectés d’un taux de TVA réduit de 10 %.

L’article 278-0 bis A du CGI dispose quant à lui qu’un taux de TVA de 5,5 % s’applique aux travaux d’amélioration de la qualité énergétique de locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi qu’aux travaux induits qui lui sont indissociablement liés. Ces travaux portent sur la pose, l’installation et l’entretien des matériaux et équipements mentionnés au 1 de l’article 200 quater du CGI dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, sous réserve que ces matériaux et équipements respectent des caractéristiques techniques et des critères de performances minimales fixés par arrêté du ministre chargé du budget.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté quatre amendements identiques portant article additionnel à l’initiative de Nassimah Dindar (groupe Union Centriste), Victorin Lurel (groupe Socialiste, Écologiste et Républicain), Valérie Létard (groupe Union Centriste) et Marie-Noëlle Lienemann (groupe Communiste, Républicain Citoyen et Écologiste) et visant à affecter d’un taux de TVA de 5,5 % l’ensemble des travaux de rénovation énergétique réalisés dans les logements sociaux existants.

Ces propositions ont fait l’objet d’avis défavorables tant de la commission des finances que du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général constate que cet article additionnel est déjà grandement satisfait dans la mesure où la plupart des éléments repris par son dispositif figurent déjà au nombre des équipements mentionnés au 1 de l’article 200 quater du CGI dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 et auquel renvoie l’article 278-0 bis A du CGI, afin de leur voir appliquer une TVA de 5,5 %. Il en est ainsi, par exemple, des systèmes de chauffage, des systèmes de ventilation ou de répartition des frais d’eau et de chauffage.

Pour cette raison, la suppression de cet article est proposée.

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Article 9 quaterdecies (nouveau) TVA à 5,5 % pour l’ensemble des travaux relatifs au volet habitat du contrat d’engagement pour le renouveau du bassin minier

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Selon l’article 279-0 bis du code général des impôts (CGI), les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien autres que ceux mentionnés à l’article 278-0 bis A, portant sur des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans, à l’exception de la part correspondant à la fourniture d’équipements ménagers ou mobiliers ou à l’acquisition de gros équipements fournis dans le cadre d’installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs, de l’installation sanitaire ou d’un système de climatisation dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé du budget, sont affectés d’un taux de TVA réduit de 10 %.

L’article 278-0 bis A du CGI dispose quant à lui qu’un taux de TVA de 5,5 % s’applique aux travaux d’amélioration de la qualité énergétique de locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi qu’aux travaux induits qui lui sont indissociablement liés. Ces travaux portent sur la pose, l’installation et l’entretien des matériaux et équipements mentionnés au 1 de l’article 200 quater du CGI dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, sous réserve que ces matériaux et équipements respectent des caractéristiques techniques et des critères de performances minimales fixés par arrêté du ministre chargé du budget.

Logiquement, ces règles fiscales n’obéissent à aucune condition territoriale.

L’Engagement pour le renouveau du bassin minier (ERBM) est un programme qui vise à accomplir la métamorphose du territoire du bassin minier des départements du Nord et du Pas-de-Calais sur dix ans au moyen de 2 milliards d’euros, qui doivent notamment doubler le rythme de réhabilitation des logements. Signé le 7 mars 2017, il implique l’État et les collectivités locales : la région Hauts-de-France, les départements du Nord et du Pas-de-Calais, ainsi que huit intercommunalités. Le délégué interministériel en charge du programme est rattaché à l’Agence nationale de la cohésion des territoires qui en assure la coordination. Au total, l’ERBM concerne 250 communes de ce bassin minier, 70 000 logements et 1,2 million d’habitants.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Patrick Kanner (groupe Socialiste, Écologiste et Républicain) un amendement portant article additionnel destiné à affecter d’un taux de TVA réduit de 5,5 % l’ensemble des travaux relatifs au volet habitat du contrat d’engagement pour le renouveau du bassin minier signé le 7 mars 2017.

Cette proposition a fait l’objet d’avis défavorables tant de la commission des finances que du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général constate que cet article additionnel, qui se propose de favoriser fiscalement les travaux réalisés dans un unique territoire, porte en germe un risque substantiel de contrariétés eu égard aux normes constitutionnelles et européennes.

La suppression de cet article est donc proposée.

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Article 12 Maintien d’un crédit d’impôt destiné à l’acquisition et à la pose de systèmes de charge pour véhicule électrique

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’ÉTAT du droit

Héritier du crédit d’impôt en faveur du développement durable (CIDD) introduit par la loi de finances pour 2000 ([292]), le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) est entré en vigueur à compter du 1er septembre 2014 ([293]). Il a été étendu à cette occasion aux dépenses d’acquisition d’un système de charge pour véhicule électrique.

Le CITE est un crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées par les contribuables personnes physiques pour l’amélioration de la qualité environnementale et pour la rénovation énergétique de leur logement, que ceux-ci soient propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit de leur habitation principale. Le taux, la liste des équipements éligibles et la période d’application du crédit d’impôt ont été régulièrement modifiés.

Vivement critiqué notamment par la Cour des comptes ([294]) pour son coût élevé, la concentration de l’avantage fiscal qu’il procure sur les ménages les plus aisés, et pour l’efficacité relative de certains gestes pris en charge, le CITE a été transformé en un système de prime forfaitaire géré par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) par l’article 15 de la loi de finances pour 2020. D’abord ouverte seulement aux ménages les plus modestes à compter du 1er janvier 2020, cette prime bénéficiera, à compter du 1er janvier 2021, à l’ensemble des ménages éligibles au CITE, dont l’extinction a été programmée pour le 31 décembre 2020.

Dans ce contexte et afin de tenir compte des caractéristiques particulières des dépenses d’acquisition d’un système de charge pour véhicule électrique qui ne font pas partie des gestes habituellement gérés par l’ANAH, un dispositif spécifique a été mis en place par l’article 15 de la loi de finances pour 2020. Ainsi, le bénéfice du CITE pour ces dépenses a été maintenu pour l’ensemble des propriétaires occupants, sans condition de ressources. Le champ des dépenses éligibles a été élargi à cette occasion aux dépenses de pose du système de charge. A l’instar de ce qui a été fait pour l’ensemble des dépenses éligibles, le barème de remboursement a été forfaitisé : le montant applicable a été fixé à 300 euros par système de charge, dans la limite de 75 % de la dépense effectivement supportée par le contribuable.

B. Le Dispositif proposé

● Le présent article crée, dans le contexte de la disparition du CITE au 31 décembre 2020, un nouveau crédit d’impôt sur le revenu pour les contribuables domiciliés en France, au titre des dépenses effectivement supportées pour l’acquisition et la pose d’un système de charge pour véhicule électrique dans leur habitation principale. Les modalités de fonctionnement et d’attribution sont similaires à l’avantage fiscal ouvert jusqu’au 31 décembre 2020 pour ces mêmes dépenses dans le cadre du CITE : le crédit d’impôt est égal à 75 % du montant supporté, dans la limite de 300 euros par système de charge.

Ce nouveau crédit d’impôt fait cependant l’objet de quelques aménagements par rapport au CITE et ses modalités d’encadrement sont précisées :

– le champ des bénéficiaires du crédit d’impôt est élargi : outre les propriétaires occupants des logements, les locataires et occupants à titre gratuit seront également concernés, comme c’était le cas au titre du CITE pour les dépenses supportées entre le 1er septembre 2014 et le 31 décembre 2019 ;

– la période d’application de ce nouveau crédit d’impôt est limitée dans le temps : l’avantage fiscal est ouvert pour les dépenses effectivement supportées entre le 1er janvier 2021 et le 31 décembre 2023 ;

– le bénéfice du crédit d’impôt est limité, pour un même logement, à un seul système de charge pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et à deux systèmes pour un couple soumis à imposition commune ;

– le bénéfice du crédit d’impôt est exclusif du bénéfice de la déduction de charges pour la détermination des revenus catégoriels et de celui du CITE pour les dépenses qui auraient été engagées en 2020 mais payées en 2021 ;

– les dépenses doivent fait l’objet d’une facture par l’entreprise qui procède à la fourniture et à l’installation des systèmes de charge ou qui recourt à une autre entreprise, dans le cadre d’un contrat de sous-traitance, pour les réaliser.

Le dispositif prévoit également qu’un arrêté conjoint des ministères chargés de l’énergie et du budget précisant les caractéristiques techniques des systèmes de charge pour véhicule électrique est nécessaire pour l’application du crédit d’impôt.

● Par ailleurs, le présent article confirme l’éligibilité au CITE des dépenses engagées en 2020 pour l’acquisition et la pose de foyers fermés et inserts à bûches ou granulés, pour un montant forfaitaire de 600 euros, procédant ainsi à la rectification d’une erreur matérielle advenue au cours de la navette parlementaire sur le projet de loi de finances pour 2020.

● Enfin, il prévoit des dispositions transitoires pour bénéficier du CITE, relatives d’une part, aux dépenses engagées en 2018 et payés en 2020 et, d’autre part, aux dépenses engagées en 2019 ou en 2020 et payées en 2021.

C. Le Dispositif Modifié

L’Assemblée nationale a adopté deux amendements sur le présent article.

Le premier amendement est un amendement rédactionnel du Rapporteur général.

Le second, porté par M. Vincent Thiébaut (La République en marche) et plusieurs de ses collègues, a élargi le bénéfice du crédit d’impôt en faveur de l’acquisition et de la pose de systèmes de charge pour véhicule électrique aux résidences secondaires. Cet amendement a fait l’objet d’un sous-amendement du Gouvernement, qui limite le bénéfice du crédit d’impôt à une résidence secondaire par contribuable. L’amendement ainsi sous-amendé a recueilli un avis favorable du Rapporteur général et du Gouvernement.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de M. Daniel Gremillet (Les Républicains), avec un avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement, qui relève de 300 à 400 euros la limite du montant du crédit d’impôt pour l’acquisition et la pose de systèmes de charge pour véhicules électriques.

III. La position du Rapporteur général

L’opportunité de rehausser la limite du montant du crédit d’impôt a été longuement débattue en commission et en séance à l’Assemblée nationale mais cette mesure n’a pas été retenue.

La limite actuelle de 300 euros, qui est identique à celle applicable en 2020, représente un soutien fiscal de près de 30 % pour les contribuables qui souhaitent acquérir et installer un système de charge pour une dépense moyenne globale estimée à 1 090 euros. Ainsi, le caractère incitatif du crédit d’impôt est significatif, d’autant qu’il est ouvert à tous les ménages, sans condition de ressources, et a été élargi par la loi de finances pour 2020 aux dépenses de pose du système de charge pour véhicules électriques. Dans la version du présent article adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, le champ d’application du crédit d’impôt a également été étendu aux dépenses effectuées dans les résidences secondaires, dans la limite d’une telle résidence par contribuable.

Dès lors, le Rapporteur général propose de rétablir l’article 12 dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

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Article 12 bis (nouveau) Relèvement des plafonds des contributions des entreprises aux associations agréées de surveillance de la qualité de l’air déductibles de la composante « air » de la TGAP

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Nées dans les années 1970, les associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA) – qui sont actuellement 18 sur l’ensemble du territoire – se sont vues confier la mise en œuvre de la surveillance de la qualité de l’air par l’État, qui les a agréées, par la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie ([295]).

Leur financement est constitué par des subventions de l’État ou des collectivités territoriales. Elles bénéficient également de financements privés, via des dons d’entreprises qui sont libératoires de la composante « air » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

En effet, le 2 de l’article 266 decies du code des douanes prévoit que :

« Les personnes mentionnées au 2 du I de l’article 266 sexies, membres des organismes de surveillance de la qualité de l’air prévus par l’article 3 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, sont autorisées à déduire des cotisations de taxe dues par elles au titre de leurs installations situées dans la zone surveillée par le réseau de mesure de ces organismes les contributions ou dons de toute nature qu’elles ont versés à ceux-ci dans les douze mois précédant la date limite de dépôt de la déclaration. Cette déduction, qui s’entend par installation, s’exerce dans la limite de 171 000 euros ou à concurrence de 25 % des cotisations de taxe dues. Pour les personnes disposant de plusieurs installations, cette limite ou ce plafond est déterminé par installation. »

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, un amendement portant article additionnel visant à relever le plafond de déductibilité des contributions des entreprises de 171 000 à 250 000 euros, et le taux maximum de déduction de 25 % à 50 %.

Cette proposition a fait l’objet d’un avis favorable de la commission des finances et d’un avis défavorable du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général considère qu’augmenter le plafond de déductibilité constituerait un effet d’aubaine pour les entreprises – le cas échéant les plus polluantes – qui pourraient contrevenir à la mise en œuvre efficace des moyens nécessaires à l’atteinte de nos objectifs environnementaux. Si les difficultés financières auxquelles pourraient être confrontées les AASQA étaient avérées, une aide sous forme de subventions directes, plutôt que sous la forme d’un avantage fiscal octroyé aux entreprises qu’elles surveillent, serait le cas échéant à privilégier.

Pour cette raison, il est proposé de supprimer cet article.

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Article 13 (supprimé) Simplification de la taxation de l’électricité

Cet article propose d’unifier l’accise nationale sur l’électricité, actuellement composée de trois taxes distinctes. À terme, cette accise reposera sur la seule taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), avec un tarif unique de taxation et une gestion administrative par la seule direction générale des finances publiques (DGFiP).

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’état du droit

L’accise nationale sur l’électricité est composée :

– d’une taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), affectée au budget de l’État et gérée par l’administration des douanes ;

– d’une taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCCFE), gérée par l’administration fiscale ;

– d’une taxe départementale sur la consommation finale d’électricité (TDCFE), gérée par l’administration fiscale.

Ces taxes sont dues par les fournisseurs d’électricité et les auto-producteurs.

La TCCFE est perçue par la collectivité ou le groupement qui exerce la compétence d’autorité organisatrice de la distribution d’électricité sur le territoire : il peut s’agir de la commune, d’un EPCI ou du département.

La TDCFE est perçue par les départements.

Ces taxes ont un même fait générateur (la consommation finale d’électricité) et la même assiette (la quantité d’électricité fournie ou consommée exprimée en mégawattheures ; l’assiette varie cependant entre les taxes selon la puissance souscrite), mais leur régime juridique diffère largement, ce qui rend cette taxation peu lisible.

État des lieux des taxes sur l’électricité en 2020

Source : commission des finances à partir de l’évaluation préalable et des données de l’Observatoire des finances et de la gestion publiques locales (OFGL).

Il en résulte « un système coûteux en gestion, complexe et source de nombreuses erreurs » (évaluation préalable).

Le tarif maximal de TCCFE est appliqué par près de 80 % des communes.

RÉpartition des tarifs de TCCFE applicables par communes en 2020

Source : évaluation préalable et informations transmises par le Gouvernement.

Coefficients de TCCFE par commune en 2020

Source : données DGCL. Réalisation commission des finances.

La carte révèle une certaine homogénéité des coefficients, et donc des tarifs, au niveau départemental : la création de syndicats d’électrification départementaux a été encouragée par la loi ces dernières années. Elle n’a toutefois pas été imposée systématiquement, ce qui conduit à des coefficients différenciés dans plusieurs territoires.

Le tarif maximal de TDCFE est appliqué par 88 départements. Les 13 autres sont au tarif immédiatement inférieur.

B. Le Dispositif proposé

Le dispositif proposé intègre les trois taxes sur l’électricité au sein d’une taxe unique. Elle implique un système de gestion commun, sous l’égide de la DGFiP, et un tarif unique de taxation au niveau national.

En 2021, il est prévu :

– d’aligner les régimes juridiques des trois taxes ;

– d’uniformiser les tarifs de TDCFE ;

– d’engager une première étape d’uniformisation des tarifs de TCCFE en supprimant les deux plus bas tarifs (le tarif nul et le tarif égal à 24 % du tarif maximal).

En 2022, il est prévu :

– d’unifier la gestion de la TICFE et des TDCFE ;

– et de poursuivre l’uniformisation des tarifs de TCCFE en supprimant le tarif égal à 47 % du tarif maximal.

En 2023, il est prévu :

– d’unifier la gestion de l’ensemble de l’accise ;

– d’achever l’uniformisation des tarifs de TCCFE en supprimant les tarifs égaux à 71 % et 94 % du tarif maximal.

L’accise sera in fine composée d’une taxe unique, la TICFE, recouvrée par la DGFiP, et assortie d’une part communale et d’une part départementale.

En 2022 pour la TDCFE, et en 2023 pour la TCCFE, le montant perçu sera égal au produit perçu, respectivement, en 2021 et 2022, majoré de 1,5 % au titre des anciens frais de recouvrement perçus par les fournisseurs ([296]) .

À compter de 2023 pour la TDCFE et 2024 pour la TCCFE, les parts communales et départementales seront calculées sur le fondement des montants perçus, respectivement, en 2022 et 2023, et en fonction de la quantité d’électricité fournie sur le territoire de la collectivité ainsi que de l’inflation.

Au total, ce dispositif permet de simplifier aux plans juridique et opérationnel la taxation de l’électricité. Il entraîne une hausse de taxation par l’unification des tarifs vers le haut.

Il accroît les recettes des collectivités et de leurs groupements, de 141 millions d’euros par an à compter de 2023.

Du point de vue des consommateurs (particuliers et entreprises), la réforme induira une faible hausse du tarif de l’électricité dans 13 départements (ceux qui n’ont pas déjà adopté le tarif maximal) et des hausses de tarifs étalée sur trois années dans 21,6 % des communes :

– pour 9,8 % des communes, la hausse de la facture annuelle serait comprise entre 0,8 % et 3,2 % ;

– pour 6,6 % des communes, elle serait comprise entre 4 et 30 euros ;

– pour 5,2 % des communes, elle serait comprise entre 10 et 55 euros.

Cette hausse de taxation entraînera un coût pour l’État, de 12 millions d’euros par an à partir de 2024, via la hausse de charges déductibles pour les entreprises qui réduira l’impôt sur les sociétés et la baisse de revenus qui réduira l’impôt sur le revenu.

Processus d’uniformisation de l’accise sur l’ÉlectricitÉ

Source : commission des finances.

Aucune institution européenne n’a à ce jour expressément estimé que le régime français de taxation de l’électricité est incompatible avec le droit de l’Union européenne. L’évaluation préalable, après avoir rappelé le cadre européen applicable (directives 2020/262 du Conseil du 19 décembre 2019 et 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003), précise que sont harmonisés au plan européen les règles de taxation (fait générateur et exigibilité), le champ, certaines exonérations et la faculté d’introduire certains tarifs réduits, et que « les trois taxes comprises dans l’accise nationale vérifient ces règles ».

Pour autant, le Gouvernement a pu par la suite estimer que la conventionnalité du dispositif actuel n’était pas complètement assurée en l’état, notamment du fait de la coexistence de tarifs distincts liés aux pouvoirs de taux locaux sur le territoire national ([297]).

L’uniformisation proposée permettra donc de dissiper cette incertitude juridique et sécurisera la compatibilité de cette taxation avec le droit de l’Union européenne applicable aux accises.

C. Le Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels du Rapporteur général, avec l’avis favorable du Gouvernement.

Elle a également adopté un amendement du Gouvernement ([298]), avec l’avis favorable de la commission des finances. Cet amendement a précisé les modalités de répartition en 2022 et 2023 de la part de la TICFE unifiée entre les départements, les communes et leurs groupements.

En premier lieu, il décale d’une année le montant de référence pris en compte pour la répartition (2022 pour la TDCFE et 2023 pour la TCCFE) c’est-à-dire la dernière année jusqu’à laquelle les collectivités concernées pourront modifier la fixation des tarifs.

En deuxième lieu, il élargit les critères de revalorisation annuelle des parts communale et départementale. Au total, la répartition prendra donc désormais en compte la consommation constatée sur chaque territoire (évolution de la quantité d’électricité fournie entre l’antépénultième et la pénultième années), majorée de trois facteurs :

– comme dans le dispositif proposé, les taux correspondant aux anciens frais de recouvrement perçus par les fournisseurs – le taux est cependant corrigé pour les syndicats : 1 % au lieu de 1,5 % ;

– pour les collectivités qui n’appliquaient pas le tarif maximal de taxation, un facteur représentatif de la différence entre le tarif appliqué et le tarif maximal ;

– l’inflation (indice des prix à la consommation hors tabac). De même, le tarif maximal global de la TICFE globale sera revalorisé chaque année avec l’inflation (indice des prix à la consommation hors tabac).

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté plusieurs amendements de suppression de cet article, contre l’avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, au motif que ce dispositif affaiblirait l’autonomie fiscale des collectivités, qu’il entraînerait un renchérissement des prix de l’électricité pour les contribuables et que le calcul des parts locales de la TICFE unifiée ne garantit pas aux collectivités de percevoir les produits qui leur reviendraient :

– amendement de M. Rémi Féraud et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain ([299]) ;

– amendement de M. Bernard Delcros et ses collègues membres du groupe Union Centriste (UC) ([300]) ;

– amendement de MM. Pascal Savoldelli et ses collègues membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE) ([301]) ;

– amendement de Mme Patricia Schillinger et plusieurs de ses collègues du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RDPI) ([302]) ;

– amendement de M. Daniel Salmon et des membres du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires ([303]).

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général estime que cet article ne remet que très partiellement en cause le pouvoir de taux des collectivités, dès lors que le nombre de collectivités qui n’ont pas déjà adopté le tarif maximal est très minoritaire. D’autre part, ces dernières bénéficieront d’une hausse de ressources – modérée– dans le long terme. Symétriquement, les hausses de tarifs pour certains contribuables seront ciblées, réduites et étalées sur trois années.

Cet article permettra en revanche de simplifier la taxation de l’électricité, d’optimiser sa gestion et son recouvrement et de sécuriser juridiquement cette accise au regard du droit de l’Union européenne.

Pour ces raisons, il propose de rétablir l’article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, en intégrant en outre un amendement de clarification déposé par le Gouvernement ([304]) au Sénat mais tombé du fait de la suppression de l’article en séance publique. Il avait reçu un avis de sagesse de la commission des finances. Cet amendement avait pour objet d’abroger l’article 5 de l’ordonnance n° 2020-1305 du 28 octobre 2020 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la Collectivité européenne d’Alsace qui portait sur les tarifs de TDCFE, et qui deviendrait sans objet avec l’adoption du présent article.

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Article 13 bis (nouveau) Exonération de TICFE pour les dispositifs de stockage de l’électricité

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

L’article 266 quinquies C du code des douanes régit la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), fournie ou consommée quelle que soit la puissante souscrite, et qui est dénommée « contribution au service public de l’électricité ».

Le fait générateur de cette taxe intervient lors de la livraison à un utilisateur final de l’électricité par un fournisseur à chaque point de livraison situé en France. La taxe est exigible au moment de la livraison.

Sont redevables de cette taxe les fournisseurs d’électricité, c’est-à-dire les personnes qui produisent ou achètent de l’électricité en vue de la revendre à un consommateur final, et les personnes qui produisent de l’électricité et l’utilisent pour leurs propres besoins.

La taxe est assise sur la quantité d’électricité fournie ou consommée, exprimée en mégawattheures ou fraction de mégawattheure. Son tarif est de 22,5 euros par mégawattheure.

Le 4 de l’article 266 quinquies C du code des douanes prévoit plusieurs cas d’exonération :

– lorsque l’électricité est principalement utilisée dans des procédés métallurgiques, d’électrolyse ou de réduction chimique ;

– lorsque sa valeur représente plus de la moitié du coût d’un produit ;

– lorsqu’elle est utilisée dans des procédés de fabrication de produits minéraux non métalliques classés ;

– lorsqu’elle est consommée dans l’enceinte des établissements de production de produits énergétiques, pour les besoins de la production des produits énergétiques eux-mêmes ou pour ceux de la production de tout ou partie de l’énergie nécessaire à leur fabrication.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Daniel Gremillet et de plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, un amendement qui vise à exonérer de TICFE l’électricité utilisée dans des dispositifs de stockage.

Cette proposition a recueilli un avis de sagesse de la commission des finances et défavorable du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Comme il a été rappelé, la TICFE frappe la livraison à un utilisateur final de l’électricité par un fournisseur ; ce sont ces mêmes fournisseurs qui en sont redevables.

Contrairement à ce que soutient l’exposé des motifs du présent article additionnel, la Commission de régulation de l’énergie, à l’occasion de la publication de sa feuille de route sur le stockage de l’électricité, n’a pas défendu l’exonération de TICFE des dispositifs de stockage, mais a invité les pouvoirs publics à « préciser la notion de consommation finale d’électricité et à clarifier le cadre applicable aux utilisateurs du réseau qui injectent et soutirent l’électricité, en particulier les stockeurs » ([305]).

Au regard des travaux en cours destinés à éviter la double taxation de l’énergie stockée puis restituée, le Rapporteur général propose de ne pas retenir cet article.

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Article 14 Refonte des taxes sur les véhicules à moteur

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

1. Le malus automobile

Lors de sa première immatriculation en France, un véhicule de tourisme peut être soumis à un malus prévu à l’article 1011 bis du code général des impôts (CGI).

Cette taxe est assise, pour les véhicules relevant du « nouveau dispositif d’immatriculation au sens de l’article 1007 du CGI », sur les émissions de dioxyde de carbone (CO2) ([306]).

Pour les véhicules qui ne relèvent pas du nouveau dispositif d’immatriculation, la taxe est assise sur la puissance administrative qu’ils développent.

La puissance administrative d’un véhicule à moteur, exprimée en chevaux fiscaux (CV), est déterminée à partir des caractéristiques techniques constatées lors de la réception du véhicule.

Le tarif de la taxe, pour les véhicules qui relèvent du nouveau système d’immatriculation, est fixé par le barème prévu au a du III de l’article 1011 bis du CGI.

Ce barème comprend 74 tranches progressives d’un gramme de CO2 chacune, allant de l’exonération pour les véhicules émettant 138 grammes de CO2 ou moins à 20 000 euros pour les véhicules émettant 212 grammes de CO2 ou plus ([312]).

Le tarif de la taxe, pour les véhicules qui ne relèvent pas du nouveau système d’immatriculation, est fixé par le barème prévu au b du III de l’article 1011 bis du CGI.

barème du malus assis sur la puissance administrative pour les véhicules dont les émissions ne peuvent être déterminées

Source : article 1011 bis du CGI.

2. La TVS et la TSVR

a. La TVS

Conformément à l’article 1010 du CGI, les sociétés sont soumises à une taxe annuelle à raison des véhicules de tourisme qu’elles utilisent en France quel que soit l’État dans lequel ils sont immatriculés, ou qu’elles possèdent et qui sont immatriculés en France.

Sont concernés par le paiement de cette taxe sur les véhicules de société (TVS), les voitures particulières et certains véhicules de la catégorie « N1 ». La TVS n’est pas perçue lors de l’immatriculation du véhicule mais sur une base annuelle. Elle bénéfice à la branche famille du régime général de Sécurité sociale.

Le montant de la taxe est égal à la somme de deux composantes :

– d’une part, une composante relative aux émissions de polluants atmosphériques, variable selon l’année de première mise en circulation du véhicule et le carburant utilisé ;

– d’autre part, une composante CO2, variable selon la date depuis laquelle la société possède ou utilise le véhicule.

Sont exonérés de la composante CO2 pendant 12 trimestres, décomptés à partir du premier jour du premier trimestre en cours à la date de la première mise en circulation du véhicule, les véhicules dont les émissions en dioxyde de carbone sont inférieures ou égales à 120 grammes de CO2 pour ceux d’entre eux qui relèvent du nouveau SIV, et inférieures ou égales à 100 grammes de CO2 pour ceux qui n’en relèvent pas. Cette exonération s’applique aux véhicules qui combinent :

– soit l’énergie électrique et une motorisation à l’essence, au gaz de pétrole liquéfié, au gaz naturel ou au superéthanol E85 ;

– soit l’essence et du gaz naturel carburant ou du gaz du pétrole liquéfié.

b. La TSVR

Pour financer l’entretien de la voirie, la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (TSVR), dite « taxe à l’essieu », s’applique aux véhicules de fort tonnage. Les articles 284 bis à 284 sexies du code des douanes fixent son régime.

Sont soumis à la taxe les véhicules immatriculés en France ou hors de l’Union européenne :

– ayant au moins deux essieux et dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est supérieur ou égal à 12 tonnes ;

– composés d’un tracteur et d’une semi-remorque, dont le poids total roulant autorisé (PTRA) est supérieur ou égal à 12 tonnes ;

– les remorques d’un PTAC égal ou supérieur à 16 tonnes.

La taxe n’est pas applicable aux véhicules qui sont spécialement conçus pour le transport de personnes, ni à ceux qui sont mentionnés à l’article 284 bis B du code des douanes ([313]).

De même, les véhicules de collection ne sont pas redevables de la TSVR.

Le tarif de la taxe est fonction du poids du véhicule et du nombre de ses essieux. Il est calculé par semestre.

Si un véhicule assujetti circule pendant seulement une partie du semestre, le redevable peut solliciter une régularisation sur la base du tarif semestriel à proportion du temps de circulation, calculé en mois ([314]). Chaque fraction de mois est comptée pour un mois entier.

B. Le Dispositif proposé

Le présent article poursuit un triple objectif.

D’abord, il finalise le cadre fixant les modalités de mise en œuvre des nouvelles méthodes de détermination des émissions de CO2 des véhicules à moteur mis en place par l’article 69 de la loi de finances pour 2020, applicable pour les taxes dont le fait générateur intervient à compter du 1er mars 2020.

Ensuite, il rationalise les procédures et méthodes de taxation des impôts sur l’utilisation des véhicules à moteur, qui comprennent la taxe spéciale sur les véhicules routiers (TSVR) et la taxe sur les véhicules de société (TVS). À cette occasion, le recouvrement et le contrôle de la TSVR est transféré à la Direction générale des finances publiques (DGFiP) en lieu et place de la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI). Les modalités de détermination de ces taxes, anciennes, sont rapprochées afin de les rendre plus cohérentes avec les enjeux environnementaux contemporains. Ces dispositions entrent en vigueur au 1er janvier 2022.

Enfin, il fixe les barèmes 2021 et 2022 du malus CO2 à l’immatriculation. Ce malus fait l’objet d’un net renforcement, en lien avec les travaux de la Convention citoyenne pour le climat. Il est ainsi proposé d’abaisser le seuil d’entrée dans le malus, et de doubler son montant au niveau marginal, à 40 000 euros, en 2021.

C. Le Dispositif modifié

Dans un premier temps, l’Assemblée nationale a adopté, sur initiative du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la part du rapporteur général, un amendement visant à lisser sur trois années la hausse du malus CO2.

Alors qu’un malus n’était applicable aux automobiles qu’à partir de 138 grammes de CO2 par kilomètre (110 grammes de CO2 par kilomètre en norme NEDC) en 2020, le nouveau barème adopté par notre Assemblée prévoit désormais qu’un malus de 50 euros sera applicable dès 133 grammes de CO2 par kilomètre au 1er janvier 2021 (contre 131 grammes de CO2 par kilomètre dans la version initiale du Gouvernement), dès 128 grammes de CO2 par kilomètre au 1er janvier 2022 (contre 123 grammes de CO2 par kilomètre dans la version initiale du Gouvernement) et dès 123 grammes de CO2 par kilomètre au 1er janvier 2023.

Cette nouvelle version du barème correspond à un abaissement de 5 grammes de CO2 par kilomètre du seuil de déclenchement du malus au 1er janvier 2021, suivi d’un abaissement de 5 grammes de CO2 par kilomètre de ce seuil au 1er janvier 2022 avant un nouvel abaissement du seuil de 5 grammes de CO2 par kilomètre au 1er janvier 2023.

En 2020, le montant maximal du malus est atteint à 213 grammes de CO2 par kilomètre et s’élève à 20 000 euros.

En 2021, ce montant maximal sera atteint à partir de 219 grammes de CO2 par kilomètre et représentera 30 000 euros.

En 2022, le montant maximal du malus sera atteint à partir de 224 grammes de CO2 par kilomètre et représentera 40 000 euros.

Enfin, en 2023, ce montant maximal sera atteint à partir de 226 grammes de CO2 par kilomètre et représentera 50 000 euros.

Dans un deuxième temps, l’Assemblée nationale a adopté, à l’initiative de la commission des finances deux amendements ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, visant à exonérer dès 2021 les véhicules hybrides hydrogènes de la composante CO2 et pollution atmosphérique de la taxe sur les véhicules de société.

Dans un troisième et dernier temps, l’Assemblée nationale a adopté douze amendements identiques présentés par la commission des finances, par Jean-Marie Fiévet (La République en Marche), par Vincent Descoeur (Les Républicains), par Jean-Luc Bourgeaux (Les Républicains), par Jean-Yves Bony (Les Républicains), par Charles de Courson (Libertés et Territoires), par Marie-Christine Dalloz (Les Républicains), par Jean-Marie Sermier (Les Républicains), par Vincent Rolland (Les Républicains), par Olivier Falorni (Liberté et Territoires), par Lise Magnier (Agir ensemble) et les membres du groupe Agir ensemble et par Véronique Louwagie (Les Républicains) qui prévoient que le Gouvernement remet au Parlement avant le 1er octobre 2021 un rapport sur l’évaluation de la fiscalité automobile en France. Ces amendements ont recueilli un avis favorable de la commission des finances et un avis défavorable de la part du Gouvernement.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a procédé à 8 modifications :

– un amendement, adopté à l’initiative du rapporteur général de la commission de finances et ayant recueilli un avis défavorable de la part du Gouvernement, vise à lisser le malus automobile sur 5 ans et non plus sur 3 ans avec une baisse du seuil à 135 grammes de CO2 par kilomètre en 2021, 132 grammes de CO2 par kilomètre en 2022, 129 grammes de CO2 par kilomètre en 2023, 126 grammes de CO2 par kilomètre en 2024 et à 123 grammes de CO2 par kilomètre en 2025 ;

– un amendement, adopté à l’initiative de Daniel Gremillet (Les Républicains) et ayant donné lieu à des avis défavorables de la part de la commission des finances et du Gouvernement, visant à exonérer de taxe sur les véhicules de société ceux qui fonctionnent au superéthanol ;

– un amendement, adopté à l’initiative de Pascale Gruny et Sylviane Noël (Les Républicains) et ayant donné lieu à un avis favorable de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement, visant à accroître à 25 grammes de CO2 par kilomètre la réfaction accordée par enfant, à compter du troisième, pour le calcul du malus ;

– un amendement, adopté à l’initiative de Vincent Delahaye (Les Républicains) et ayant donné lieu à un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable de la part du Gouvernement, visant à permettre aux régions de moduler les tarifs de carte grise en fonction de la puissance des véhicules ;

– un amendement, adopté à l’initiative de Stéphane Sautarel et Jean-François Rapin, ayant fait l’objet d’un avis favorable de la commission des finances et d’un avis défavorable de la part du Gouvernement, créant une réfaction de 50 grammes de CO2 par kilomètre pour les véhicules acquis par les entreprises de location comportant au moins 7 places assises ;

– un amendement, adopté à l’initiative de Didier Rambaud et des membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, ayant reçu deux avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, apportant une précision rédactionnelle sur les véhicules qui font l’objet d’une réception européenne avant d’être transformés et de faire l’objet d’une réception nationale en France ;

– un amendement, adopté à l’initiative de Christine Lavarde (Les Républicains), ayant fait reçu deux avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, précise que l’état récapitulatif de la flotte des véhicules, s’agissant de la taxe sur les véhicules de société, sera trimestriel, mais également que la mise à disposition temporaire par un garagiste d’un véhicule de remplacement sera exonérée de cette même taxe ;

– un amendement de précision rédactionnelle adopté à l’initiative du rapporteur général de la commission des finances, ayant fait l’objet d’un avis favorable de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

La trajectoire de malus votée à l’Assemblée nationale, qui abaisse les seuils d’entrée dans la taxe et accroît son montant marginal, avec une visibilité sur trois ans, est à la fois ambitieuse et pragmatique. Elle a été élaborée à la suite d’une intense concertation avec les constructeurs et aboutit à un équilibre entre transformation de l’industrie automobile implantée sur notre territoire à un rythme réaliste et ambition écologique.

Ainsi, il ne semble pas judicieux de retenir la trajectoire sur 5 ans votée par le Sénat.

L’exonération en vigueur, durant 4 ans, de taxe sur les véhicules de sociétés, ne vise que les motorisations les plus vertueuses sur le plan environnemental : électricité, hydrogène, gaz. Le superéthanol, qui est certes majoritairement composé de biocarburants, ne possède pour autant un bilan écologique que légèrement meilleur par rapport aux carburants fossiles ; ce bilan est en tout cas éloigné de ceux propres à l’électricité, au gaz ou à l’hydrogène. Ainsi, exonérer de taxe sur les véhicules de société ceux d’entre eux qui fonctionnent au superéthanol, c’est-à-dire réaliser un traitement fiscal indifférencié entre l’ensemble de ces motorisations qui ont des bilans environnementaux sensiblement différents, n’est pas approprié.

La réfaction de 20 grammes de CO2 par enfant à partir du troisième apparaît suffisante, au regard du marché automobile, pour exonérer de malus la quasi-totalité des véhicules plébiscités par les familles nombreuses. La proposition d’accroître cette réfaction n’apparaît ainsi pas utile.

Donner aux régions la possibilité de moduler les tarifs de la carte grise selon la puissance des véhicules – actuellement, il existe un tarif régional fixe par cheval fiscal – avec l’idée d’affecter aux véhicules avec un nombre élevé de chevaux fiscaux des tarifs plus élevés, aboutirait à créer une forme supplémentaire de malus. Sans préjudice du jugement à porter sur ce surcroît de taxation, la taxe régionale à l’immatriculation n’est pas un outil adapté pour mettre en place une telle politique incitative.

Accorder une réfaction de 50 grammes de CO2 par kilomètre pour les véhicules de 7 places immatriculés par les agences de location n’apparaît pas utile dans la mesure où le texte du présent projet prévoit déjà une réfaction de 80 grammes de CO2 par kilomètre pour les véhicules de 8 places acquis par une personne morale.

En revanche, le rapporteur général propose de retenir l’amendement rédactionnel, l’amendement de précision technique en matière de véhicules faisant l’objet d’une réception européenne ainsi que les deux évolutions en matière de taxe sur les véhicules de société touchant aux véhicules de courtoisie et à l’état récapitulatif des flottes, et d’adopter l’article ainsi modifié.

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Article 14 bis A (nouveau) Relèvement du plafond de déductibilité lié à l’acquisition de véhicules de sociétés propres

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Les entreprises, qu’elles soient soumises à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu, peuvent actuellement, en application de l’article 39 du code général des impôts (CGI), déduire de leur résultat imposable une série de charges, seules certaines dépenses limitativement énumérées n’étant pas éligibles à cette déduction. Parmi les dépenses non éligibles figurent la fraction du prix d’acquisition ou de location des véhicules de tourisme dépassant un plafond fixé, dans le cas ordinaire, à 18 300 euros, montant inchangé depuis 1997 – il était alors fixé à 120 000 francs.

La loi de finances pour 2017 ([315]) a en partie mis à jour ces plafonds de déduction pour tenir compte des progrès technologiques effectués au cours des dernières années dans le secteur de l’automobile en matière d’émissions de CO2.

Afin d’inciter fiscalement les entreprises à acheter ou louer des véhicules plus propres, cette loi a créé deux déductions majorées :

– les véhicules émettant moins de 20 grammes de CO2 par kilomètre – soit, en pratique, les véhicules entièrement électriques – bénéficient d’un plafond de déductibilité de 30 000 euros ;

– les véhicules émettant entre 21 et 59 grammes inclus de CO2 par kilomètre correspondent à un plafond de déductibilité légèrement majoré, de 20 300 euros.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative d’Emmanuel Capus (Indépendants), un amendement portant article additionnel visant à accroître les plafonds de déductibilité pour les véhicules de sociétés propres.

Les plafonds sont ainsi portés à :

– 40 000 euros pour les véhicules émettant moins de 20 grammes de CO2 par kilomètre ;

– 25 000 euros pour les véhicules émettant entre 21 et 59 grammes inclus de CO2 par kilomètre.

Cette proposition a recueilli un avis favorable de la commission des finances et un avis défavorable de la part du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Même si le rapporteur général partage la volonté de favoriser la diffusion de véhicules à très faibles émissions, il considère qu’il ne revient pas à la collectivité de financer, dans les proportions définies par le présent article, l’acquisition de véhicules de sociétés onéreux.

La fixation d’un plafond de déductibilité à 40 000 euros pour les véhicules électriques concernerait en effet, en pratique, des véhicules de type premium destinés aux chefs d’entreprise et cadres dirigeants et, dont la mise à disposition doit relever de leur rémunération, qui doit être assumée par l’entreprise.

Au demeurant, les véhicules électriques dont le prix d’acquisition est inférieur à 45 000 euros bénéficient déjà d’un bonus électrique de 5 000 euros lorsqu’ils sont acquis par les personnes morales – ce bonus est de 7 000 euros lorsque l’acquisition est le fait d’une personne physique.

Il est donc proposé de supprimer cet article.

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Article 14 bis B (nouveau) Baisse des droits portant sur les tabacs à chauffer

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Les articles 575 et suivants du code général des impôts (CGI) déterminent le régime fiscal des différents produits du tabac. La structure de ces produits est la suivante :

– les tabacs manufacturés vendus au détail ou importés dans les départements de la France continentale sont soumis à un droit de consommation.

– le droit de consommation sur les tabacs comporte une part spécifique par unité de produit ou de poids et une part proportionnelle au prix de vente au détail.

– la part proportionnelle résulte de l’application du taux proportionnel au prix de vente au détail des produits. La part spécifique est exprimée en montant pour mille unités ou mille grammes au sein d’un même groupe de produits.

Les tarifs de ces éléments sont différents selon qu’il s’agit de cigarettes, de cigares et cigarillos, de tabacs fine coupe destiné à rouler des cigarettes, de tabac à priser ou de tabac à mâcher.

Les tabacs qui n’entrent pas dans une de ces catégories relèvent de la catégorie résiduelle « autres tabacs à fumer » : il en est ainsi du tabac à chauffer.

Les produits de tabac à chauffer sont des produits générant des aérosols contenant de la nicotine et d’autres produits chimiques, que le consommateur inhale par la bouche. Ils contiennent donc de la nicotine, conférant à ces produits le pouvoir d’engendrer une dépendance. On y trouve également des additifs. Les produits de tabac chauffés simulent le comportement du fumeur de cigarettes classiques.

Pour produire les émanations de nicotine, ces produits chauffent le tabac à la température de 350 °C à l’aide d’un système alimenté par une batterie. Le système de chauffage fait soit appel à une source de chaleur externe pour obtenir la nicotine sous forme d’aérosol à partir de cigarettes spécialement conçues soit à une chambre de chauffage scellée pour générer l’aérosol directement à partir de la feuille de tabac.

Ces produits sont à distinguer des cigarettes électroniques qui réchauffent un liquide ne contenant pas forcément de la nicotine et qui, dans la plupart des cas, ne contient pas de tabac.

Selon l’Organisation mondiale de la santé « rien ne montre qu’ils (ces produits) soient moins nocifs que les produits de tabac classiques. Certaines études financées par l’industrie du tabac ont allégué qu’il y avait une baisse importante de la formation des constituants nocifs ou potentiellement nocifs et de l’exposition à ces composés par rapport aux cigarettes normales. Néanmoins, rien n’indique actuellement qu’une diminution de l’exposition chimique à ces produits se traduise par une baisse du risque pour l’être humain. » ([316])

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Jérôme Bascher (Les Républicains), un amendement portant article additionnel visant à affecter le tabac à chauffer d’une catégorie de tarification dédiée, dont les montants seraient inférieurs à celui des cigarettes.

Cette proposition a fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission des finances et d’un avis défavorable du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général souligne que les droits d’accises en matière de tabac sont encadrés par le droit européen et que les catégories actuellement en vigueur au sein du code général des impôts en constituent une reprise stricte ([317]). Une évolution de la tarification portant sur les tabacs à chauffer doit être réalisée, au préalable, par le droit européen, à peine de faire risquer à la France une procédure d’infraction.

Dès lors, et sans préjudice de l’argument sanitaire, il est proposé de supprimer cet article.

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Article 14 ter Relèvement de 400 euros à 500 euros du plafond du forfait mobilités durables déductible de l’impôt sur le revenu

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’État du droit

L’article 82 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) a créé un « forfait mobilités durables », entré en vigueur le 11 mai 2020, qui consiste en la prise en charge par l’employeur de tout ou partie des frais engagés par les salariés à l’occasion de leurs déplacements domicile-travail par le biais de certains moyens de transport.

Codifié à l’article L. 3261-3-1 du code du travail, ce forfait mobilités durables, facultatif pour l’employeur, s’applique aux moyens de transport suivants : cycle ou cycle à pédalage assisté personnel, covoiturage, transports publics de personnes à l’exception des frais d’abonnement prévus à l’article L. 3261-2 du code du travail (voir infra) ou autres services de mobilité partagée (engins de déplacement personnels motorisés ou non en location ou en libre-service).

Les modalités et critères d’attribution de la prise en charge de ces frais sont déterminés par accord d’entreprise ou par accord d’interentreprises, et à défaut, par accord de branche. À défaut d’accord, la prise en charge de ces frais est mise en œuvre par décision unilatérale de l’employeur, après consultation du comité social et économique, s’il existe.

Ce forfait mobilités durables vient compléter le cadre juridique existant concernant la prise en charge des frais de déplacement domicile-travail des salariés par l’employeur :

– l’employeur est tenu de prendre en charge 50 % des titres d’abonnement souscrits par ses salariés pour leurs déplacements domicile-travail accomplis au moyen de transports publics de personnes ou de services publics de location de vélos (article L. 3261-2 du code du travail et décret n° 2008-1501 du 30 décembre 2008) ;

– l’employeur peut prendre en charge tout ou partie des frais de transport personnels définis comme les frais de carburant et les frais exposés pour l’alimentation de véhicules électriques, hybrides rechargeables ou hydrogène engagés pour leurs déplacements domicile-travail pour les salariés dont la résidence habituelle ou le lieu de travail est soit situé dans une commune non desservie par un service public de transport collectif régulier ou un service privé mis en place par l’employeur, soit n’est pas inclus dans le périmètre d’un plan de mobilité obligatoire ou pour lesquels l’utilisation d’un véhicule personnel est rendue indispensable par des conditions d’horaires de travail particuliers ne permettant pas d’emprunter un mode collectif de transport (article L. 3261-3 du code du travail).

Les avantages résultant de la prise en charge de ces frais par l’employeur font l’objet d’une exonération d’impôt sur le revenu pour les salariés :

– l’exonération est entière pour les frais d’abonnement de transports publics ou de services publics de location de vélo prévus à l’article L. 3261-2 du code du travail (19°ter a de l’article 81 du CGI) ;

– l’exonération est limitée à 400 euros par an, dont 200 euros au maximum pour les frais de carburant, pour les frais de transport personnels des salariés. Ces frais comprennent les frais de carburant ou des frais exposés pour l’alimentation de véhicules électriques, hybrides rechargeables ou hydrogène prévus à l’article L. 3261-3 du code du travail et les frais du forfait mobilité durable.

Lorsque la prise en charge des frais de transport personnels engagés par les salariés est cumulée avec la prise en charge au titre des frais d’abonnement de transports publics ou de services publics de location de vélos, l’avantage résultant de ces deux prises en charge ne peut dépasser le montant maximum entre 400 euros par an et le montant du remboursement partiel de l’abonnement de transports publics (deuxième alinéa du 19° ter b de l’article 81 du CGI).

B. Le Dispositif proposé

L’Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances, initialement déposé par M. Jean-Marc Zulesi, avec un avis favorable du Gouvernement, qui porte de 400 à 500 euros par an la limite globale d’exonération d’impôt sur le revenu de l’avantage résultant de la prise en charge par l’employeur des frais de carburant ou des frais exposés pour l’alimentation de véhicules électriques, hybrides rechargeables ou hydrogène et des frais couverts par le forfait mobilités durables.

Cet amendement relève également de 400 à 500 euros par an la limite d’exonération d’impôt sur le revenu pour le cumul de la prise en charge des frais d’abonnement de transports publics ou de services publics de location de vélos et des frais de transport personnels engagés par le salarié. Ainsi, le cumul de ces deux prises en charge ne pourra dépasser le montant maximum entre 500 euros par an et le montant du remboursement de l’abonnement de transports publics.

Cette mesure s’inspire de la proposition SD-A1.1 de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) qui préconise d’« inciter à utiliser des moyens de transports doux ou partagés, notamment pour les trajets domicile-travail, en généralisant et en améliorant le forfait mobilités durable, prévu par la récente loi d’orientation des mobilités ».

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, avec des avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement, un amendement de M. Olivier Jacquin (Socialiste, Écologiste et Républicain) déposé au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, qui procède à la réécriture de l’article 14 ter.

Cette rédaction conserve d’une part, le relèvement du plafond d’exonération d’impôt sur le revenu à 500 euros par an pour les sommes versées au titre de la prise en charge par l’employeur des frais personnels de transport domicile-travail du salarié.

D’autre part, elle supprime la deuxième phrase du 19°ter de l’article 81 du CGI qui prévoit les modalités d’encadrement du cumul des avantages fiscaux issus de la prise en charge des frais de transports publics et des frais de transports personnels des salariés (voir supra). Ainsi, ces deux avantages peuvent être cumulés sans limite de montant. Par conséquent, l’amendement procède également à une coordination à l’article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général considère que l’augmentation de 400 à 500 euros de la limite maximale de cumul des avantages fiscaux issus de la prise en charge par l’employeur des frais de transports publics et de celle des frais de transports personnels des salariés, associée au relèvement du plafond d’exonération d’impôt de 400 à 500 euros pour les sommes versées au titre de la prise en charge par l’employeur des frais personnels de transport, renforce significativement le caractère incitatif de l’utilisation de ces différents modes de transports.

Se félicitant de la traduction dans le présent projet de loi d’une proposition de la Convention citoyenne pour le climat, le Rapporteur général estime qu’il n’est pas nécessaire d’accroître davantage l’avantage fiscal associé au forfait mobilités durables, à peine quelques mois après l’entrée en vigueur de ce forfait.

Il propose donc de rétablir l’article 14 ter dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

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Article 14 quater (nouveau) Plafonnement de la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules de collection

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Selon l’article 1599 sexdecies du code général des impôts (CGI), les certificats d’immatriculation des véhicules automobiles et de tous autres véhicules à moteur donnent lieu au paiement d’une taxe proportionnelle dont le taux unitaire par cheval-vapeur ([318]) est déterminé par délibération du conseil régional.

Ces taux sont réduits de moitié pour les véhicules ayant plus de dix ans d’âge.

Cet article du code général des impôts sera abrogé au 1er janvier 2021 ([319]). En effet, l’article 69 de la loi de finances pour 2020 fusionne, au 1er janvier 2021 dans un article 1599 quindecies du CGI largement remanié, la taxe régionale à l’immatriculation et le droit fixe de l’article 1628-0 bis du CGI dû lors de la délivrance du certificat d’immatriculation.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Vincent Éblé (groupe Socialiste, Écologiste et Républicain) un amendement portant article additionnel visant à plafonner à 20 chevaux fiscaux le paiement de la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules de collection, entendus comme ceux qui ont été immatriculés pour la première fois il y a plus de 30 ans.

Légistiquement, cet article additionnel ajoute un paragraphe à l’article 1599 sexdecies du CGI.

Cette proposition a fait l’objet de demandes de retrait de la part de la commission des finances et du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Sans préjudice de l’argument environnemental – l’article consiste à minorer l’imposition de véhicules très souvent plus polluants que les véhicules produits plus récemment –, le rapporteur général constate que la rédaction de cet article est inopérante en ce qu’elle enrichit un article voué à l’abrogation au 1er janvier 2021.

Sa suppression est donc proposée.

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Article 15 Renforcement des incitations à l’utilisation d’énergies renouvelables dans les transports

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

La taxe incitative relative à l’incorporation des biocarburants (TIRIB), codifiée à l’article 266 quindecies du code des douanes, assujettit les opérateurs qui mettent à la consommation des carburants contenant une proportion de biocarburants inférieure à un objectif évolutif d’incorporation.

La TIRIB est assise sur le volume total, respectivement, des essences et des gazoles pour lesquels elle est devenue exigible au cours de l’année civile.

Les obligations d’incorporation des biocarburants sont définies en pourcentage de pouvoir calorifique inférieur (PCI) qui est l’énergie thermique libérée par la combustion d’un litre de carburant. Le PCI des biocarburants est inférieur à celui des hydrocarbures fossiles dans lesquels ils sont incorporés, dans des proportions de 34 % pour l’éthanol par rapport à l’essence et de 8 % pour le biodiesel par rapport au gazole. Ainsi, 100 litres d’éthanol ont le même pouvoir calorifique que 65,7 litres d’essence. En conséquence, à plein de carburant identique, l’autonomie d’un véhicule diminue quand le pourcentage d’incorporation de biocarburants augmente.

Le montant de la taxe est calculé séparément pour les essences et pour les gazoles. Ce montant est égal au produit de l’assiette multiplié par le tarif mentionné dans le tableau ci-dessous, auquel est appliqué un coefficient ; ce coefficient correspond à la différence entre le pourcentage national cible d’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports – déterminé par le même tableau – et la proportion d’énergie renouvelable contenue dans les produits inclus dans l’assiette.

tarifs de la taxe et pourcentages cibles d’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports en 2019

* Exprimé en pouvoir calorifique inférieur.

Source : article 266 quindecies du code des douanes dans sa version en vigueur entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2019.

Si la proportion d’énergie renouvelable incorporée est supérieure ou égale au pourcentage national cible d’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports, la taxe est nulle ; économiquement, cette taxe environnementale est incitative, l’objectif étant que son produit soit nul.

L’énergie contenue dans les biocarburants est renouvelable lorsqu’ils remplissent certains critères de durabilité ([320]).

Pour appliquer cette notion de durabilité, la part d’énergie excédant un seuil pourra ne pas être prise en compte, à partir de 2023, à l’égard de certaines matières premières considérées comme non durables.

Ces matières premières – correspondant aux céréales, plantes riches en amidon, sucrières ou oléagineuses et autres produits issus des cultures principales des terres agricoles – répondent à deux conditions cumulatives :

– la culture de ces matières premières et leur utilisation pour la production de biocarburants présentent un risque élevé d’induire indirectement une hausse des émissions de gaz à effet de serre neutralisant la réduction des émissions qui résulte de la substitution de ces biocarburants aux carburants fossiles ;

– l’expansion des cultures s’effectue sur des terres présentant un important stock de carbone/

Ce seuil est égal au produit entre la part d’énergie incorporée mais considérée comme non renouvelable et les pourcentages suivants :

Source : article 266 quindecies du code des douanes.

Sans préjudice des dispositions précitées, pour certaines catégories de matières, la part d’énergie excédant un certain seuil n’est pas prise en compte :

– les céréales et autres plantes riches en amidon, sucrières ou oléagineuses et autres produits issus des cultures principales des terres agricoles principalement utilisées à des fins de production d’énergie, sucres non extractibles et amidon résiduel, autres que les matières mentionnées à l’annexe IX de la directive 2009/28/CE, ne sont pris en compte que dans la limite de 7 % de l’objectif national d’incorporation ;

– les égouts pauvres issus des plantes sucrières et obtenus après deux extractions sucrières, à hauteur de 45 % de leur contenu énergétique, et amidons résiduels issus des plantes riches en amidon, en fin de processus de transformation de l’amidon, ne sont pris en compte qu’à hauteur de 0,4 % en 2020 et 0,8 % en 2021 ;

– le tallol ([321]) ne peut être pris en compte que dans la limite de 0,1 % ;

– les matières mentionnées à la partie B de l’annexe IX de la directive 2009/28/CE – c’est-à-dire les huiles de cuisson et les graisses animales – ne peuvent être prises en compte que dans la limite de 0,9 %.

Pour les huiles de cuisson usagées, seule est prise en compte l’énergie contenue dans les produits dont la traçabilité a été assurée depuis leur production, selon des modalités définies par décret.

Enfin, des règles de double comptage pour les biocarburants avancés non plafonnés – qui figurent à la partie A de l’annexe IX de la directive précitée – sont prévues. Ces derniers ne peuvent être comptés double que dans la limite de l’écart entre le pourcentage cible et 7 % : au-delà de ces valeurs limites, la part d’énergie issue de ces matières premières ne peut être que comptabilisée de manière simple.

Conformément à sa nature évolutive – afin de respecter les objectifs d’incorporation à horizon 2030 déterminés au niveau européen – la TIRIB a été modifiée par la dernière loi de finances annuelle ([322]).

Ont ainsi été relevés les objectifs nationaux d’incorporation des biocarburants dans la filière essence à compter de 2021, de 0,4 %.

tarifs de la taxe et pourcentages cibles d’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports

Source : article 266 quindecies du code des douanes dans sa version actuellement en vigueur.

A été revu à la hausse le seuil au-delà duquel n’est pas prise en compte la part d’énergie renouvelable maximale de biocarburants produits à base d’égouts pauvres issus des plantes sucrières et obtenus après deux extractions sucrières – ainsi que celle produite à partir des amidons résiduels issus des plantes riches en amidon en fin de processus de transformation de l’amidon, en le relevant de 0,4 % à 0,8 %.

Le seuil maximal de contribution du brai de tallol, qui n’a pas d’utilisation concurrente à la valorisation énergétique, a été supprimé ([323]).

Enfin, a été rehaussé le seuil au-delà duquel la part d’énergie issue des huiles de cuissons et de graisses animales n’est plus comptée double pour les essences : ainsi, à compter de 2021, pour les biocarburants issus d’huiles de cuissons usagées et de graisses animales, ceux-ci pourront être comptés double dans la limite de 0,2 % pour les essences (au lieu de 0,1 % en 2020).

B. Le Dispositif proposé

Le présent article a pour objet de renforcer les incitations fiscales relatives à l’utilisation d’énergie renouvelable dans les transports, afin de tendre vers l’objectif fixé par le droit de l’Union européenne de 14 % d’utilisation d’énergie produite à partir de sources renouvelables d’ici 2030.

À cette fin, il augmente les taux cibles de la taxe incitative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB), de + 0,1 % pour les gazoles et + 0,6 % pour les essences, au bénéfice des matières premières avancées.

Afin de lutter contre le phénomène de déforestation importée, l’incorporation de colza dans les gazoles est limitée à 0,35 %.

En outre, sont intégrées dans le dispositif de la TIRIB de nouvelles formes d’énergies et de transport :

– le champ est étendu aux carburéacteurs, qui formeront une troisième filière – à côté des essences et des gazoles – affectée d’un taux cible de 1 % ;

– l’électricité d’origine renouvelable fournie par les bornes de recharge ouvertes au public sera désormais éligible à l’avantage fiscal, au sein des essences ou des gazoles, avec une comptabilisation au quadruple de sa valeur réelle ;

– l’hydrogène d’origine renouvelable utilisé pour les besoins du raffinage en France sera également éligible à l’avantage fiscal, au sein des essences ou des gazoles, avec une comptabilisation double, comme pour les matières premières avancées. À la différence des autres dispositions, cette dernière entre en vigueur le 1er janvier 2023 afin de tenir compte des évolutions techniques nécessaires.

Le présent article, dans sa version initiale, procédait également à l’alignement sur deux ans des tarifs de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) entre le SP95-E5 et le SP95-E10.

C. Le Dispositif modifié

Dans un premier temps, l’Assemblée nationale a adopté six amendements identiques présentés par nos collègues Fabrice Brun (Les Républicains), Vincent Descoeur (Les Républicains), Véronique Louwagie (Les Républicains), Lise Magnier et les membres du groupe Agir ensemble, Bruno Duvergé (Mouvement démocrate) et Charles de Courson (Liberté et territoires) visant à supprimer la disposition prévoyant la convergence entre les tarifs de TICPE des supercarburants E5 et E10 prévue en deux ans. Ces amendements ont recueilli deux avis favorables du rapporteur général et du Gouvernement.

Dans un deuxième temps, notre Assemblée a adopté un amendement proposé par le rapporteur général visant à corriger les règles de comptabilisation des résidus et des amidons résiduels. Cet amendement a fait l’objet d’un sous-amendement proposé par Lise Magnier (Agir ensemble) destiné à relever à 50 % la part du contenu énergétique du bioéthanol issu des égouts pauvres prise en compte dans la catégorie 2 du tableau C du V de l’article 266 quindecies du code des douanes.

Cette proposition, ainsi sous-amendée, a recueilli un avis favorable de la part du Gouvernement.

Dans un troisième temps ont été adoptés, contre l’avis du rapporteur général et du Gouvernement, quatre amendements identiques présentés par nos collègues Fabrice Brun (Les Républicains), Christine Pires Beaune (Socialistes et apparentés), Marie-Christine Dalloz (Les Républicains) et Éric Coquerel (La France Insoumise) visant à exclure l’huile de soja et les Palm Fatty Acid Distillate (PFAD) des incitations fiscales relatives aux biocarburants en leur refusant ce statut.

Enfin, l’Assemblée nationale a adopté, avec avis favorable du Gouvernement, un amendement proposé par la commission des finances visant à avancer le plafonnement des quantités d’énergies renouvelables issues du soja éligibles au mécanisme de la TIRIB dès le 1er janvier 2021 et non au 1er janvier 2022 comme le prévoyait la version initiale de l’article.

Le Gouvernement a présenté un sous-amendement y afférent, avec l’avis favorable du rapporteur général, visant à rehausser à 1 % pour les gazoles en 2021 le plafond pour la prise en compte du soja dans le calcul de la TIRIB. En effet, et selon le Gouvernement, les contrats d’approvisionnement en biocarburants sont conclus l’année qui précède l’exigibilité de la TIRIB. Dans le cas du soja, un plafonnement trop brutal dès 2021 à 0,35 % n’atteindrait pas son objectif consistant à limiter les incorporations de soja et présenterait en outre le risque d’entraîner une majoration importante du prix du carburant à la pompe pour l’ensemble des ménages.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a procédé à 5 modifications :

– quatre amendements identiques, adoptés à l’initiative de Stéphane Demilly (Union Centriste), Laurent Duplomb (Les Républicains), Franck Ménonville (Indépendants) et Daniel Gremillet (Les Républicains), ayant donné lieu à des avis défavorables tant de la part de la commission des finances que du Gouvernement, visant à augmenter, à compter de 2022, le pourcentage cible d’incorporation d’énergie renouvelable dans les essences ;

– trois amendements identiques, adoptés à l’initiative de Daniel Gremillet (Les Républicains), Franck Ménonville (Indépendants) et Nathalie Delattre (Union Centriste), ayant donné lieu à un avis de sagesse de la commission des finances et un avis défavorable de la part du Gouvernement, visant à déplafonner la prise en compte des biocarburants de première génération dans la filière carburéacteurs.

– trois amendements identiques, adoptés à l’initiative de Daniel Gremillet (Les Républicains), Franck Ménonville (Indépendants) et Nathalie Delattre (Union Centriste), ayant donné lieu à des avis favorables de la part de la commission des finances et du Gouvernement, visant à appliquer dès le 1er janvier 2021 un plafonnement de 0,7 % sur le soja pouvant être pris en compte dans le biogazole. Cet amendement a été sous-amendé par le Gouvernement, avec avis favorable de la commission des finances, afin de procéder à une correction rédactionnelle et ainsi adopté. Ainsi, en 2021, il ne sera pas possible de prendre en compte le soja au-delà de 0,7 % d’incorporation dans le biogazole. En 2022, il ne sera plus possible de prendre en compte l’incorporation du soja afin de calculer l’atteinte des objectifs afférents à la TIRIB ;

– un amendement adopté à l’initiative de Frédéric Marchand, Didier Rambaud et les membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, qui a fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission des finances et d’un avis favorable de la part du Gouvernement, visant à apporter des précisions rédactionnelles à l’avantage fiscal accordé pour la fourniture d’électricité d’origine renouvelable pour l’alimentation des véhicules électriques sur les exploitants d’infrastructures de recharge ouvertes au public.

– un amendement rédactionnel adopté à l’initiative du rapporteur général de la commission des finances et qui a fait l’objet d’un avis favorable de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Augmenter dès à présent, à compter de 2022, le pourcentage cible d’incorporation d’énergie renouvelable dans les essences n’apparaît pas judicieux en ce que ce pourcentage est défini par les services de l’État en lien étroit avec les acteurs du secteur et compte tenu de l’évolution de l’offre et de la demande actualisée. Il ne convient donc pas de préempter ces discussions plus d’un an à l’avance ; elles auront toute leur place lors de la prochaine discussion budgétaire annuelle.

Déplafonner pour la filière carburéacteurs, la possibilité d’incorporer des biocarburants produits à partir de ressources en concurrence alimentaire, dit de « première génération » (blé, betterave, maïs etc.) n’emporte pas plus la conviction.

La filière carburéacteurs, dont l’entrée en vigueur est prévue en 2023, ne permettra en effet que l’incorporation de biocarburants avancés : il s’agit ici d’un choix scientifique et industriel.

En outre, on distingue trois générations de carburants aériens bio-sourcés : les biocarburants qui utilisent les réserves amidonnées ou oléagineuses des plantes (le grain), les biocarburants issus de la conversion des tissus de soutien formés de cellulose et de lignine (la paille) et enfin les micro-organismes photosynthétiques comme les algues, capables de synthétiser de grandes quantités de molécules carbonées notamment des huiles. De fait, déplafonner l’incorporation pour les biocarburants de première génération, qui ne sont techniquement pas adaptés à l’aérien, n’apparaît pas pertinent.

En revanche, le rapporteur général propose de retenir les trois autres amendements et d’adopter l’article ainsi modifié.

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Article 15 bis A (nouveau) Création d’un tarif de TICPE pour le biofioul

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Le fioul – ou mazout – est un combustible issu du raffinage du pétrole dont les caractéristiques sont proches de celles du gazole. Il est notamment destiné à la production de chaleur dans les installations de combustion.

Le fioul est particulièrement polluant puisqu’il constitue à la fois une énergie fossile et un hydrocarbure. Il produit du dioxyde de carbone en grande quantité – environ 300 grammes de CO2 pour 1 kilowattheure d’énergie produite – du soufre, de l’oxyde de soufre et des particules fines.

La convention citoyenne pour le climat a proposé le principe d’une interdiction des nouvelles chaudières à fioul à compter du 1er janvier 2022.

Le fioul, qui possède l’indice d’identification 21 au sein du tableau constituant le second alinéa du 1° du 1 de l’article 265 du code des douanes, est affecté d’un tarif de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) de 15,62 euros par hectolitre, soit 15,62 centimes d’euros par litre.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Daniel Gremillet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, un amendement portant article additionnel visant à affecter le fioul F7 et le fioul F30 de tarifs spécifiques de TICPE.

Il est ainsi proposé que le F7 – composé de 7 % de biocarburants et de 93 % de fioul lourd – soit affecté d’un tarif de TICPE de 14,53 euros par hectolitres et que le F30 – composé de 30 % de biocarburants et de 70 % de fioul lourd – soit affecté d’un tarif de TICPE de 2,10 euros par hectolitre.

Cette proposition a fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission des finances et d’un avis défavorable de la part du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général juge inopportun que la taxation d’un fioul composé à 70 % de fioul lourd, particulièrement polluant, soit divisée par 5 par rapport à un fioul classique, ce qui aboutirait à une disjonction substantielle entre tarification du carbone et bénéfice environnemental.

Il est donc proposé de supprimer cet article.

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Article 15 bis B (nouveau) Exonérations sociales en faveur des compagnies maritimes de transport international de passagers et de fret

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, propose d’exonérer de cotisations et contributions sociales, à compter de 2021, les compagnies maritimes de transport international de passagers et de fret.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

1. Les cotisations et contributions sociales au titre du régime d’assurance vieillesse des marins

● Aux termes de l’article L. 5553-1 du code des transports, et dans le cadre des cotisations et contributions au titre du régime d’assurance vieillesse des marins, les services accomplis par des marins à bord de navires de commerce, de pêche ou de plaisance ou à bord d’engins flottants affectés à l’exploitation de concessions domaniales, donnent lieu à un versement de la part des propriétaires ou armateurs ou de la part des employeurs, sous réserve que ces services soient de nature à ouvrir droit au bénéfice des pensions ou allocations servies par ce régime d’assurance vieillesse.

Le versement dû par les propriétaires, armateurs ou employeurs comprend deux éléments :

– une contribution patronale, dont le taux est fixé par catégorie de navires définie en fonction de leurs caractéristiques techniques, de leurs modalités d’exploitation et de leur activité ;

– les cotisations personnelles des marins, dont le montant est retenu lors du versement de leurs salaires.

● En application de l’article L. 5553-11 du même code, les entreprises d’armement maritimes sont exonérées :

– de la contribution patronale comprise dans le versement prévu à l’article L. 5553-1 ;

– de la cotisation d’allocations familiales ;

– de la contribution à l’allocation d’assurance contre le risque de privation d’emploi prévue au 1° de l’article L. 5422-9 du code du travail.

2. Les exonérations sociales prévues dans le cadre de la crise

● Dans le cadre des mesures de soutien économique pour aider les entreprises à faire face à la crise, la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a, à son article 65, prévu une série de dispositifs d’exonérations et d’aides au paiement des cotisations et contributions sociales dues par les employeurs, les travailleurs indépendants et les travailleurs non-salariés agricoles ([324]) :

– des exonérations sociales au titre des périodes d’emploi comprises entre février et mai 2020 pour les entreprises de moins de 250 salariés qui :

● soit exercent leur activité principale dans le secteur du tourisme, de l’hôtellerie, de la restauration, du sport, de la culture, du transport aérien et de l’événementiel (secteurs dits « S1 ») ;

● soit exercent leur activité principale dans un secteur dépendant de ceux précédemment mentionnés et qui ont subi une importante baisse de leur chiffre d’affaires (secteurs dits « S1 bis ») ;

– des exonérations sociales au titre des périodes d’emploi comprises entre février et avril 2020 pour les entreprises de moins de 10 salariés dont l’activité principale relève d’un autre secteur que ceux précédemment mentionnés et qui ont fait l’objet d’une fermeture administrative (secteurs dits « S ») ;

– pour les employeurs éligibles aux exonérations, une aide au paiement des cotisations égale à 20 % des revenus versés au cours des périodes couvertes par les exonérations ;

– pour les travailleurs indépendants, les travailleurs non-salariés agricoles et les artistes auteurs, des réductions forfaitaires de cotisations et contributions sociales ;

– pour les entreprises de moins de 250 salariés qui ne bénéficient pas des exonérations prévues supra, des remises partielles (jusqu’à 50 %) des dettes sociales constituées au titre des périodes d’emploi courant de février à mai 2020, sous réserve d’une perte de chiffre d’affaires d’au moins 50 % ;

– pour l’ensemble des entreprises, un mécanisme d’apurement des dettes sociales demeurant dues, permettant d’étaler le paiement de celles-ci sur une période pouvant aller jusqu’à 36 mois.

● Ces mesures sont liées à la période de confinement du printemps 2020. Au titre de la nouvelle période de confinement, et à l’initiative du Gouvernement, des mesures analogues ont été consacrées dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 et figurent à l’article 6 ter de ce texte.

La liste des secteurs « S1 » et « S1 bis » figure aux annexes I et II du décret du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité pour les entreprises ([325]). Figurent, notamment à l’annexe I, et donc dans la liste « S1 » :

– le transport transmanche ;

– le transport maritime et côtier de passager.

3. Les mesures complémentaires spécifiquement prévues pour les compagnies maritimes

Enfin, outre ces aides générales, les compagnies de transport maritime font l’objet d’une attention particulière de la part du Gouvernement dans la mesure où est prévu, pour l’année 2021, le remboursement des charges salariales des marins des compagnies concernées – pour une aide évaluée à 30 millions d’euros, dont 15 millions d’euros pour la société Brittany Ferries, comme l’a indiqué le Premier ministre lors de la séance de questions au Gouvernement du 15 septembre 2020 ([326]).

Ce dispositif consistera donc en une prise en charge par l’État de la part salariale des cotisations sociales, allégeant la charge des compagnies de transport maritime, renforçant leur trésorerie et améliorant leur résilience dans le cadre de la crise ([327]).

L’engagement de l’État a déjà connu une première matérialisation dans le cadre de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020, puisqu’y ont été ouverts 19,2 millions d’euros en autorisations d’engagements et en crédits de paiement dans le programme n° 205 « Affaires maritimes » pour contribuer à la subvention exceptionnelle aux entreprises de transport maritime soumises à la concurrence internationale ([328]).

S’agissant plus particulièrement de Brittany Ferries, outre l’aide précédemment mentionnée, cette société s’est vue octroyer un prêt garanti par l’État à hauteur de 117 millions d’euros – comme l’a rappelé le président Marc Le Fur lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 ([329]).

B. Le Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Michel Canevet (Union Centriste) et plusieurs de ses collègues, qui a fait l’objet d’un avis défavorable de la part du Gouvernement – la commission s’en remettant à la sagesse de l’assemblée ([330]).

Il propose, pour soutenir les compagnies maritimes de transport international de passagers et de fret, de les exonérer des cotisations et contributions sociales mentionnées à l’article L. 5553-1 du code des transports, précédemment présentées.

Cette exonération, ainsi qu’il ressort du premier alinéa du I du présent article, serait intégrale.

Par ailleurs, et aux termes du deuxième alinéa du même I, l’exonération prévue porterait sur les charges sociales dues au titre des périodes d’emploi à compter du 1er janvier 2021, et serait cumulable avec les autres mesures de soutien, notamment celles prévues à l’article 65 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 précitée.

Enfin, le dernier alinéa du I du présent article précise que les cotisations salariales sont remboursées par l’État.

II. La position du Rapporteur général

Indépendamment de l’apparente erreur de référence consistant à viser les cotisations et contributions mentionnées au II de l’article L. 5553-1 du code des transports, qui ne comprend pas une telle structure, le dispositif proposé n’apparaît pas opportun bien qu’il traite d’un sujet tout à fait important.

● Ainsi qu’il a été vu, de très nombreuses mesures ont d’ores et déjà été prises ou sont prévues pour soutenir les entreprises face aux difficultés nées de la crise. S’agissant en particulier des compagnies maritimes, outre leur éligibilité aux dispositifs existants, le Gouvernement prévoit des aides spécifiques chiffrées à 30 millions d’euros, dont l’objet – une prise en charge par l’État de la part salariale des cotisations et contributions dues au titre de 2021 – correspond à la finalité du présent article.

L’adoption du dispositif proposé par le Sénat ne semble ainsi pas nécessairement justifiée.

Enfin, ce dispositif, bien que présenté comme visant à soutenir les compagnies maritimes pendant la crise, est en réalité pérenne, puisque l’exonération qu’il prévoit n’est pas bornée dans le temps. Une telle mesure ne paraît pas souhaitable.

● En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 15 bis C (nouveau) Prorogation jusqu’en mars 2021 de la majoration de 20 % de la valeur énergétique des esters méthyliques d’acides gras au titre de la TIRIB

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

L’article 9 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([331]) a prévu que serait comptabilisée à hauteur de sa valeur réelle majorée de 20 % la part d’énergie issue des esters méthyliques d’acides gras (EMAG) qui sont incorporés dans les gazoles et pour lesquels la température limite de filtrabilité est, sans utilisation d’additif améliorant les propriétés à froid, d’au plus – 10 degrés Celsius. Ce traitement fiscal particulier concerne les carburants pour lesquels la taxe incitative relative à l’incorporation des biocarburants (TIRIB) prévue à l’article 266 quindecies du code des douanes devient exigible entre le 31 juillet 2020 et le 31 décembre 2020.

L’objectif de cette mesure était de permettre l’écoulement, au cours de la période estivale 2020, de ces biocarburants dits « de qualité hiver », plus onéreux, demeurés invendus pendant la période de « confinement ».

Il s’agissait ainsi de compenser les surcoûts de production de ces EMAG de qualité « hiver » par rapport aux autres biocarburants, sans pour autant majorer le prix du gazole à la pompe.

B. le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Daniel Gremillet (Les Républicains), Franck Ménonville (Indépendants), et Nathalie Delattre (RSDE) trois amendements identiques portant article additionnel et visant à proroger cette comptabilisation à valeur majorée jusqu’au 31 mars 2021.

Ces propositions ont fait l’objet d’avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général constate que l’avantage exceptionnel consenti aux biocarburants de qualité hiver avait pour objet de permettre leur écoulement en été ; cet avantage n’est plus justifié en hiver.

Il est donc proposé de supprimer cet article.

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Article 15 bis D (nouveau) Relèvement des taux de suramortissement destinés à l’acquisition de véhicules lourds moins polluants

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

L’amortissement est l’opération comptable qui constate la dépréciation d’une immobilisation causée par le temps ou l’usage. Constatant annuellement la perte de valeur comptable d’un actif immobilisé, l’amortissement vient en déduction du bénéfice imposable.

Le suramortissement, qui se superpose à l’amortissement, est une incitation fiscale supplémentaire à l’acquisition de véhicules ou outils, qui sont des actifs immobilisés.

Le suramortissement pour l’acquisition de véhicules poids lourds moins polluants prévu à l’article 39 decies A du code général des impôts existe depuis 2016 pour les véhicules utilisant du gaz naturel, du biométhane carburant et du carburant ED95. Il a été étendu en 2019 aux véhicules utilisant l’énergie électrique ou l’hydrogène et en 2020 aux véhicules utilisant le carburant B100.

Le montant que les entreprises peuvent déduire de leur impôt sur les sociétés ou de leur impôt sur le revenu correspond actuellement à 20 % de la valeur du véhicule si son poids est compris entre 2,6 et 3,5 tonnes, à 60 % de la valeur du véhicule si son poids est compris entre 3,5 et 16 tonnes et à 40 % de la valeur du véhicule si son poids est supérieur à 16 tonnes.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative du rapporteur général de la commission des finances, un amendement portant article additionnel et visant à relever ces différents taux de déduction à 30 % de la valeur du véhicule si son poids est compris entre 2,6 et 3,5 tonnes, à 70 % de la valeur du véhicule si son poids est compris entre 3,5 et 16 tonnes et à 50 % de la valeur du véhicule si son poids est supérieur à 16 tonnes.

Ce renforcement du suramortissement pour l’achat de poids lourds moins polluants serait valable en cas d’acquisition dans une période comprise entre le 12 novembre 2020 et le 31 décembre 2021.

Cette proposition a fait l’objet d’un avis défavorable de la part du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général, qui a soutenu la prorogation de ce suramortissement pour 3 ans votée en première lecture à l’Assemblée nationale et figurant à l’article 43 bis, ne considère pas qu’accroître de 10 points les différents taux de déduction exceptionnelle possède nécessairement un effet décisoire à la hauteur du coût budgétaire du dispositif.

Aussi, la suppression de cet article est proposée.

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Article 15 bis E (nouveau) Création d’un suramortissement pour l’achat d’aéronefs

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

L’amortissement est l’opération comptable qui constate la dépréciation d’une immobilisation causée par le temps ou l’usage. Constatant annuellement la perte de valeur comptable d’un actif immobilisé, l’amortissement vient en déduction du bénéfice imposable.

Le suramortissement, qui se superpose à l’amortissement, est une incitation fiscale supplémentaire à l’acquisition de véhicules ou outils, qui sont des actifs immobilisés.

C’est ainsi que l’article 39 decies A du code général des impôts (CGI) prévoit un dispositif de suramortissement pour l’acquisition de poids lourds moins polluants : les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu selon un régime réel d’imposition peuvent pratiquer une déduction assise sur la valeur d’origine des biens acquis neufs affectés à leur activité, lorsque ces derniers relèvent de certaines catégories dont la motorisation est considérée comme vertueuse : cette déduction s’établit entre 20 % et 60 %.

Il n’existe à ce stade pas de dispositif semblable pour les aéronefs.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative du rapporteur général de la commission des finances, un amendement portant article additionnel visant à créer un dispositif de suramortissement pour certains aéronefs.

Cette proposition a recueilli un avis défavorable de la part du Gouvernement.

Le présent article additionnel fixe à 30 % le taux de suramortissement pour les avions neufs acquis par les compagnies aériennes entre le 12 novembre 2020 et le 31 décembre 2022 afin de remplacer des aéronefs peu performants sur le plan environnemental. Les aéronefs ainsi acquis doivent permettre de réduire d’au moins 15 % les émissions de CO2 par rapport aux aéronefs qu’ils remplacent.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général est conscient des enjeux environnementaux qui pèsent sur le secteur aérien.

Pour autant, il est proposé de ne pas retenir ce dispositif pour au moins deux raisons.

En premier lieu, le calibrage économique du dispositif porté par le présent article est incertain. La seule condition requise et que le niveau de CO2 émis par le nouvel appareil soit inférieur de 15 % par rapport à celui de l’ancien, ce qui permet, compte tenu des évolutions technologiques entre deux générations d’appareils, de faire bénéficier du dispositif tout achat d’aéronef.

En second lieu, et peut-être surtout, le calibrage du dispositif en matière de territorialité fiscale porte en germe de lourds risques pour les finances publiques nationales. S’il est exclu de réserver le bénéfice de ce suramortissement à une ou plusieurs compagnies françaises eu égard au droit européen de la concurrence, le fait que le dispositif du présent article puisse s’appliquer à n’importe quelle société soumise à l’impôt sur les sociétés – ou à l’impôt sur le revenu selon un régime réel d’imposition – pourrait entraîner des localisations artificielles de bénéfices par les compagnies étrangères qui se serviraient du présent dispositif de suramortissement pour renouveler leurs flottes, avec l’aide du contribuable français.

Pour ces raisons, il est proposé de supprimer cet article.

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Article 15 bis F (nouveau) Suppression du plafond de l’exonération de plus-values réalisées lors de la cession de bateaux

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Depuis 2012, l’article 238 sexdecies du code général des impôts (CGI) prévoit l’exonération des plus-values lors de la cession de bateaux de navigation, sous condition d’un investissement dans des bateaux plus récents ou plus capacitaires ([332]).

Cette exonération est plafonnée à 100 000 euros.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, un amendement portant article additionnel visant à supprimer le plafonnement de cette exonération.

Cette proposition a donné lieu à un avis favorable de la commission des finances et à un avis défavorable de la part du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général remarque que ce plafonnement à 100 000 euros correspond au plafond européen de 100 000 euros relatif aux aides de minimis attachées aux entreprises de transport.

Le supprimer exposerait donc la France à un contentieux sur la base des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui sont relatifs aux aides d’État.

Pour cette raison, il est proposé de supprimer cet article.

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Article 15 bis Rapprochement en deux ans de la TICPE sur le kérosène de loisir avec le niveau de taxation de l’essence sans plomb

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

Le tableau B du second alinéa du 1° du 1 de l’article 265 du code des douanes prévoit les tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE) applicables aux différents types de carburants mis à la consommation en France.

La quatorzième ligne de ce tableau prévoit que le tarif applicable à l’essence d’aviation utilisée pour l’aviation de tourisme privée – également appelée « AVGAS », pour « aviation gazoline » – est égal à 45,49 euros par hectolitre.

B. le Dispositif proposé

Le présent article est issu d’un amendement présenté par notre collègue Laurence-Maillart Méhaignerie (LREM) ayant reçu des avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement.

Inspiré par les travaux de la Convention citoyenne pour le climat, il vise à accroître en deux temps le tarif de TICPE applicable à l’essence d’aviation utilisée pour l’aviation de tourisme privée.

Ce tarif, actuellement de 45,49 euros par hectolitre, sera porté à 56,39 euros par hectolitre au 1er janvier 2021 puis à 67,29 euros par hectolitre au 1er janvier 2021.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Nathalie Delattre et de Jean-Pierre Moga (Union Centriste) deux amendements identiques visant à lisser sur trois ans la hausse du tarif de TICPE applicable à l’essence d’aviation de loisir.

Ainsi, ce tarif de TICPE serait porté à :

– 52,75 euros par hectolitre en 2021 ;

– 60,02 euros par hectolitre en 2022 ;

– 67,29 euros par hectolitre en 2023.

Cette proposition a fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission des finances et d’un avis défavorable de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général constate que le surcoût pour l’aviation de loisir associé à la suppression progressive de sa fiscalité dérogatoire est absorbable par le secteur puisqu’il n’aboutit qu’à une différence de quelques euros par « plein ».

Cette niche fiscale peut être abrogée et la supprimer en deux étapes plutôt qu’en une seule constitue une position équilibrée et suffisante.

Pour cette raison, il est proposé de revenir à la rédaction de l’article telle qu’issue des travaux de l’Assemblée nationale.

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Article 15 ter Précisions sur le tarif réduit de taxation de l’industrie extractive de l’andalousite s’agissant du gazole non routier

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

Les agriculteurs, le secteur industriel, celui des travaux publics bénéficient d’un taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur leurs achats de carburants. Mise en place, à l’origine par la loi du 14 décembre 1966 ([333]), pour aider à la mécanisation des secteurs concernés – notamment l’agriculture –, cette réduction a été maintenue et constitue une aide à la compétitivité des secteurs concernés par une baisse des coûts de production.

Cet avantage fiscal est a priori associé à des usages motorisés non routiers – d’où l’appellation gazole non routier (GNR). Toutefois, les secteurs agricole et ferroviaire en bénéficient également au titre d’usages le cas échéant routiers.

Les secteurs éligibles à la consommation du GNR – mélange d’hydrocarbures d’origine minérale ou de synthèse identique au gazole, mais coloré et tracé – paient directement lors de l’achat de leur carburant un tarif de consommation de 18,82 euros par hectolitre (soit 18,82 centimes par litre), contre actuellement 59,40 euros par hectolitre pour le gazole routier.

Les agriculteurs bénéficient, au sein de ce dispositif, d’un régime propre où le montant des remboursements est égal à la différence entre le tarif du GNR et le montant d’un tarif agricole, de 3,86 euros par hectolitre. Ainsi, le taux de TICPE sur le gazole agricole est de 3,86 centimes par litre – après remboursement – contre 59,60 centimes par litre pour le gazole routier traditionnel.

L’article 60 de la loi de finances pour 2020 ([334]) a posé le principe d’une suppression progressive, en trois étapes, de ce tarif réduit : un premier rehaussement le 1er juillet 2020, puis un deuxième le 1er janvier 2021, avant la suppression au 1er janvier 2022.

Eu égard à la crise sanitaire liée à la pandémie du virus covid-19, la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a supprimé cette sortie en sifflet pour prévoir une suppression totale, en une seule fois, au 1er juillet 2021 ([335]).

B. Le Dispositif modifié

Le présent article est issu d’un amendement déposé par le rapporteur général ayant reçu un avis favorable de la part du Gouvernement.

Il vise à apporter des précisions techniques sur deux types de matériaux pour lesquels un tarif très réduit de TICPE sur le GNR à 3,86 euros par hectolitre sera prévu à compter du 1er juillet 2021, à savoir l’andalousite et les dolomies.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement à l’initiative de Nathalie Delattre (Union Centriste) visant à reporter de 6 mois, au 1er janvier 2022, l’entrée en vigueur de l’augmentation de tarif de TICPE sur le GNR utilisé sous condition d’emploi dans le secteur des travaux publics.

Cette proposition a recueilli un avis de sagesse de la commission des finances et d’un avis défavorable de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général ne souhaite pas revenir sur les équilibres trouvés avec la profession et juge que la situation sanitaire ne justifie pas, à date, de reporter, une nouvelle fois, l’entrée en vigueur de cette réforme qui doit s’effectuer au 1er juillet 2021.

Pour cette raison, il est proposé de revenir à la rédaction de cet article telle qu’issue de l’Assemblée nationale.

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Article 15 quater A (nouveau) Report de l’entrée en vigueur de la diminution de 2 euros par hectolitre du remboursement de TICPE pour le gazole des poids lourds des transporteurs routiers de marchandises

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

En application de l’article 265 septies du code des douanes, les transporteurs routiers peuvent bénéficier, sur demande de leur part, d’un remboursement partiel de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) sur la base de leurs consommations totales de gazole.

La loi de finances pour 2020 ([336]) a modifié l’article 265 septies du code des douanes en remplaçant le tarif de 43,19 euros par hectolitre par celui de 45,19 euros par hectolitre, soit une augmentation de TICPE s’élevant à 2 centimes d’euro par litre de gazole utilisé par les véhicules possédant un PTAC supérieur à 7,5 tonnes dans le secteur du transport routier de marchandises – et ce à compter du 1er janvier 2020.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat, à l’initiative de Daniel Gremillet et de plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, a adopté un article additionnel visant à revenir temporairement sur la hausse mise en œuvre depuis le 1er janvier 2020 en repoussant au 1er janvier 2022 l’entrée en vigueur de la diminution de 2 centimes par litre de cette niche fiscale.

Cette proposition a reçu un avis de sagesse de la commission des finances, et défavorable du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Il est proposé de ne pas retenir cet article additionnel pour cinq raisons.

Écologiquement, les particules primaires issues des transports routiers sont principalement émises par les moteurs diesel non équipés de filtres à particules : le secteur des transports routiers représente 34 % des émissions routières. Ainsi, le renouvellement des flottes de poids lourds est fondamental afin de lutter contre cette pollution de l’air. Si les seuils réglementaires Euro IV, V, puis VI, en vigueur respectivement depuis 2006, 2009 et 2014, ont déjà contribué à ce renouvellement, il importe de ne pas freiner ce processus.

Fiscalement, la différence de TICPE payée par les transporteurs routiers sur le gazole utilisé par leurs flottes de poids lourds et celle notamment payée par les particuliers a longtemps été faible. Cette différence a été de 16,21 centimes d’euro par litre en 2019, sans même prendre en compte les majorations régionales de TICPE, qui l’accroissent ; elle demeure de 14,21 centimes par litre en 2020. La variation de la différence de taux de TICPE entre particuliers et transporteurs routiers, utilisant tous deux le même carburant, a en outre été multipliée par 56 en 20 ans.

Budgétairement, cette très légère hausse de fiscalité, celle-ci demeurant dérogatoire et très avantageuse, est intégralement affectée aux ressources de l’AFITF (70 millions d’euros en 2020 et 140 millions d’euros en 2021). Il importe de ne pas fragiliser plus encore les ressources de cet organisme indispensable à la mise en place effective de nouvelles mobilités.

Économiquement, la nette inflexion du cours du pétrole, qui s’est largement répercutée dans les prix pratiqués « à la pompe », a fait plus qu’absorber la hausse de 2 centimes par litre portée par la réduction de cette niche fiscale.

Enfin, en pratique, la disposition est déjà entrée en vigueur, au 1er janvier 2020. Il ne s’agit donc pas d’en repousser la mise en place, mais bien de l’abroger pour ensuite la réintroduire. Un tel chemin fiscal n’est en aucun cas souhaitable, y compris pour les contribuables concernés.

Pour ces raisons, il est proposé de supprimer le présent article.

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Article 15 quater B (nouveau) Extension de la déduction exceptionnelle favorisant l’acquisition d’engins non routiers utilisant des carburants alternatifs au gazole non routier aux entreprises produisant des substances minérales solides

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Les agriculteurs, le secteur industriel, celui des travaux publics bénéficient d’un taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur leurs achats de carburants. Mise en place, à l’origine par la loi du 14 décembre 1966 ([337]), pour aider à la mécanisation des secteurs concernés – notamment l’agriculture –, cette réduction a été maintenue et constitue une aide à la compétitivité des secteurs concernés par une baisse des coûts de production.

Cet avantage fiscal est a priori associé à des usages motorisés non routiers – d’où l’appellation gazole non routier (GNR). Toutefois, les secteurs agricole et ferroviaire en bénéficient également au titre d’usages le cas échéant routiers.

Les secteurs éligibles au dispositif du GNR – mélange d’hydrocarbures d’origine minérale ou de synthèse identique au gazole, mais coloré et tracé – paient directement lors de l’achat de leur carburant un tarif de consommation de 18,82 euros par hectolitre (soit 18,82 centimes par litre), contre actuellement 59,40 euros par hectolitre pour le gazole routier.

Les agriculteurs bénéficient, au sein de ce dispositif, d’un régime propre où le montant des remboursements est égal à la différence entre le tarif du GNR et un tarif agricole, de 3,86 euros par hectolitre. Ainsi, le taux de TICPE sur le gazole agricole est de 3,86 centimes par litre – après remboursement – contre 59,60 centimes par litre pour le gazole routier traditionnel.

L’article 60 de la loi de finances pour 2020 ([338]) a posé le principe d’une suppression progressive, en trois étapes, du tarif réduit propre au GNR : un premier rehaussement le 1er juillet 2020, puis un deuxième le 1er janvier 2021, avant la suppression au 1er janvier 2022.

Eu égard à la crise sanitaire liée à la pandémie du virus covid-19, la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a supprimé cette sortie en sifflet pour prévoir une suppression totale, en une seule fois, au 1er juillet 2021 ([339]).

Plusieurs secteurs sont exemptés de cet alignement sur les tarifs de la TICPE des carburants routiers : le secteur ferroviaire, celui de la manutention portuaire, le secteur des industries extractives spécialisées dans certains matériaux à forte valeur ajoutée, ainsi que le secteur agricole.

En outre, de nombreux dispositifs ont été prévus pour accompagner les autres secteurs concernés par l’extinction de cette niche fiscale, notamment des suramortissements aux fins de renouvellement des véhicules et équipements.

Ainsi, afin d’inciter les entreprises qui sont les principaux utilisateurs d’engins fonctionnant au GNR à acquérir des matériels moins polluants, il a été proposé de leur permettre de déduire de leur résultat imposable 40 % du prix de revient des investissements qu’elles réalisent dans des engins non routiers utilisant des carburants alternatifs au gazole plus respectueux de l’environnement.

L’article 39 decies F du CGI concerne :

– les entreprises de travaux publics et du bâtiment qui peuvent en outre produire des substances minérales solides de manière accessoire ;

– les exploitants aéroportuaires ;

– les exploitants de remontées mécaniques et de domaines skiables.

Seuls les achats d’engins non routiers fonctionnant exclusivement au gaz naturel, à l’énergie électrique ou à l’hydrogène sont concernés ; ils doivent correspondre à du matériel ou outillage utilisé pour des opérations industrielles, à du matériel de manutention ou à des moteurs utilisés dans ces mêmes matériels.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Christine Lavarde et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, un amendement portant article additionnel visant à étendre la déduction prévue au II de l’article 39 decies F du CGI aux entreprises qui ne produisent que des substances minérales solides, et non seulement celles qui exercent également dans le domaine du bâtiment et des travaux publics.

Cette proposition a fait l’objet d’un avis favorable de la commission des finances et défavorable de la part du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général rappelle que les équilibres trouvés lors de la réforme du GNR sont fragiles et sous la menace du droit européen des aides d’État.

Étendre le dispositif du suramortissement à l’ensemble des entreprises exerçant dans le secteur extractif exposerait ainsi la France à un risque contentieux.

Pour cette raison, il est proposé de supprimer cet article.

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Article 15 quinquies A (nouveau) Création d’un suramortissement biocarburant aéronautique

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

L’amortissement est l’opération comptable qui constate la dépréciation d’une immobilisation causée par le temps ou l’usage. Constatant annuellement la perte de valeur comptable d’un actif immobilisé, l’amortissement vient en déduction du bénéfice imposable.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Daniel Gremillet et de plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, un amendement portant article additionnel qui vise à faire bénéficier de suramortissements l’écosystème du biocarburant aérien.

Le présent article additionnel vise ainsi à faire bénéficier d’un suramortissement, égal à 40 % de leur valeur d’acquisition, les dépenses liées à :

– l’installation d’équipements qui permettent l’utilisation de biocarburants comme énergie propulsive des aéronefs ;

– l’installation d’équipements permettant le stockage, la distribution ou la recharge de ces biocarburants ;

– la recherche, le développement technologique, l’innovation et la normalisation de ces biocarburants, y compris les dépenses liées aux brevets, aux certificats, aux modèles et aux dessins ;

– au personnel directement et exclusivement affecté à ces opérations, ainsi qu’aux prestations de conseil et d’audit s’y rapportant.

Cette proposition a recueilli un avis favorable de la commission des finances et défavorable de la part du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Les efforts qui ont trait à la réduction des émissions de CO2 du transport aérien sont à considérer avec attention.

Pour autant, le présent article additionnel ne permet pas d’atteindre cet objectif dans des conditions optimales.

En effet, les dépenses de personnel, d’audit et de conseil ne constituent pas des immobilisations incorporelles amortissables.

De même, seule une minorité des dépenses de frais de développement peuvent être valorisées à l’actif du bilan, ce qui rend le dispositif, qui vise « la recherche », bien trop large.

Il est d’ailleurs précisé que de telles recherches, y compris donc en matière de biocarburants, peuvent bénéficier du crédit d’impôt recherche, instrument fiscal généreux et plus approprié qu’un suramortissement.

Dès lors, il est proposé de supprimer cet article.

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Article 15 quinquies B (nouveau) Affectation d’une fraction de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques aux collectivités territoriales ayant adopté un plan climat-air-énergie territorial ou un schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie

Le présent article, introduit par le Sénat, propose d’affecter une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) aux collectivités territoriales ayant adopté un plan climat-air-énergie territorial (PCAET), un schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) ou un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Le Rapporteur général propose la suppression du présent article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

1. Les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie

En Île-de-France, le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) a été créé par l’article 68 de la loi portant engagement national pour l’environnement – dite « Grenelle II » – du 12 juin 2010 ([340]). Ce schéma permet de fixer des objectifs en matière de développement des énergies renouvelables, d’amélioration de l’efficacité énergétique, de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques. Il est élaboré conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional d’Île-de-France.

Il fixe, à l’échelon du territoire régional et à l’horizon 2020 et 2050 ([341]) :

– les orientations permettant d’atténuer les effets du changement climatique et de s’y adapter, en cohérence avec les engagements internationaux de la France, ainsi que les objectifs régionaux en matière de maîtrise de l’énergie ;

– les orientations permettant de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d’en atténuer les effets ;

– par zones géographiques, les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération, et en matière de mise en œuvre de techniques performantes d’efficacité énergétique.

Dans les autres régions, le SRCAE prend la forme d’un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) élaboré par la région. Il fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière d’équilibre et d’égalité des territoires, d’implantation des différentes infrastructures d’intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d’habitat, de gestion économe de l’espace, d’intermodalité et de développement des transports, de maîtrise et de valorisation de l’énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l’air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets ([342]). Ce schéma peut également fixer des objectifs dans tout autre domaine contribuant à l’aménagement du territoire. Il s’agit ainsi d’un document de programmation régionale plus large que le SRCAE mis en œuvre dans la région d’Île-de-France.

2. Les plans climat-énergie territoriaux

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 a renforcé le rôle des collectivités territoriales dans la lutte contre le changement climatique : elle a notamment créé les plans climat-énergie territoriaux, devenus plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et codifiés à l’article L. 229-26 du code de l’environnement. Ces derniers devaient être élaborés par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants au plus tard le 31 décembre 2018. L’objectif est de créer des documents-cadres de la politique énergétique et climatique des EPCI. Dans ce cadre, les PCAET définissent sur le territoire de l’EPCI :

– les objectifs stratégiques et opérationnels afin d’atténuer le changement climatique, de le combattre efficacement et de s’y adapter, en cohérence avec les engagements internationaux de la France ;

– le programme d’actions à réaliser afin notamment d’améliorer l’efficacité énergétique, de développer les réseaux de distribution d’électricité, de gaz et de chaleur, d’augmenter la production d’énergie renouvelable, de valoriser le potentiel en énergie de récupération, de développer le stockage et d’optimiser la distribution d’énergie, de développer les territoires à énergie positive, de favoriser la biodiversité pour adapter le territoire au changement climatique, de limiter les émissions de gaz à effet de serre et d’anticiper les impacts du changement climatique ;

– le programme des actions permettant de prévenir ou de réduire les émissions de polluants atmosphériques ;

– un dispositif de suivi et d’évaluation des résultats.

B. Le Dispositif proposé

Le présent article a été introduit par le Sénat par l’adoption de trois amendements identiques, avec l’avis favorable de la commission et contre l’avis défavorable du Gouvernement :

– amendement de Mme Sylviane Noël et plusieurs de ses collègues du groupe LR ([343]) ;

– amendement de M. Claude Kern et plusieurs de ses collègues du groupe Union centriste (UC) ([344]) ;

– amendement de M. Éric Gold et plusieurs de ses collègues du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE) ([345]).

Pour rappel, un amendement similaire avait été adopté au Sénat lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019 à l’initiative de Mme Christine Lavarde (LR), ainsi que lors des débats relatifs au projet de loi de finances pour 2020 à l’initiative de Mme Christine Lavarde et de Mme Jocelyne Guidez (Union centriste).

Il vise à attribuer une fraction de TICPE aux collectivités territoriales ayant adopté un PCAET, un SRCAE ou un SRADDET. Cette fraction s’élèverait à :

– 10 euros par habitant pour les EPCI ayant élaboré un PCAET ;

– 5 euros par habitant pour les régions ayant élaboré un SRCAE ou un SRADDET.

Les auteurs de ces amendements estiment que ce dispositif permettra de financer la mise en œuvre d’un PCAET, d’un SRCAE ou d’un SRADDET, et doit favoriser l’émergence d’une économie plus locale et plus apte à faire face aux futures crises, notamment la crise climatique. Ils estiment insuffisante la majoration de dotation de soutien à l’investissement local (DSIL – ont été ouverts 1 milliard d’euros en autorisations d’engagement en troisième loi de finances rectificative pour 2020 et sont prévus sur cette base 100 millions d’euros en crédits de paiement dans le présent projet de loi de finances).

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général note que de nombreuses aides financières sont déjà mobilisées par l’État pour soutenir les actions mises en œuvre au niveau local par les collectivités territoriales, notamment par le biais de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) : entre 2009 et 2019, l’ADEME a ainsi engagé 2,4 milliards d’euros pour soutenir près de 5 355 opérations qui ont généré un montant d’investissement de 8 milliards d’euros. S’agissant de la DSIL, la majoration exceptionnelle « verte et sanitaire » évoquée supra (crédits fléchés vers les projets liés à la transition énergétique et à la santé) en porte le montant à près de 1,6 milliard d’euros. En outre, les crédits de la mission budgétaire Plan de relance du présent projet de loi de finances prévoient 1,3 milliard d’euros pour les collectivités territoriales, notamment pour la rénovation thermique de leurs bâtiments ([346]).

Le Rapporteur général estime ensuite que les PCAET, les SRCAE et les SRADDET ont un caractère très large et trop peu contraignant au regard de l’importance du montant de TICPE transféré pour en assurer le financement.

Le Rapporteur rappelle que les régions sont déjà affectataires de près de 11 milliards d’euros de TICPE. Si l’ensemble des régions et des EPCI concernés ont mis en place un plan, le présent article représenterait un coût de près d’un milliard d’euros pour l’État.

Enfin, cette mesure a déjà été examinée ou rejetée à plusieurs reprises par l’Assemblée nationale, présentée sous forme d’amendements identiques ou similaires, lors de l’examen de la loi de finances pour 2018, la seconde loi de finances rectificative pour 2017, la loi de finances pour 2019, la loi de finances pour 2020 et la loi de finances pour 2021. Le Rapporteur général note d’ailleurs que, en 2021, cette mesure a été considérée à l’Assemblée nationale comme une charge au sens de l’article 40 de la Constitution par le Président de la commission des finances, en tant que « fléchage » : est irrecevable, car constitutive de la compensation d’une charge par une ressource, l’affectation d’une recette à un organisme en vue de son utilisation pour des dépenses spécifiques ([347]) . Or, le présent article propose d’affecter des recettes de TICPE à des collectivités locales pour financer la mise en œuvre des PCAET, SRCAE ou SRADDET.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 15 sexies (nouveau) Franchise de TGAP pour les collectivités territoriales au titre de 120 kilogrammes de déchets ménagers collectés par habitant

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), pour sa composante déchets de l’article 266 sexies du code des douanes, est due par les exploitants des installations de stockage ou de traitement thermique des déchets non dangereux, ainsi que par les exploitants des installations de stockage ou de traitement thermique de déchets dangereux non exclusivement utilisées pour les déchets que l’entreprise produit, soumises à autorisation en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement, mais également par les personnes qui transfèrent ou font transférer des déchets vers un autre État membre de l’Union européenne. Cette taxe doit être répercutée dans les contrats conclus avec les personnes physiques ou morales dont ces exploitants réceptionnent les déchets.

Le tarif de la taxe varie en fonction de la nature et des caractéristiques des installations, c’est-à-dire du niveau de performance environnementale du mode de traitement utilisé ; elle est assise sur le poids des déchets reçus ou transférés.

Les exemptions au paiement de la taxe peuvent varier selon que les déchets sont considérés comme dangereux ou non dangereux.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Claude Kern (Union Centriste) et François Bonhomme (Les Républicains), deux amendements identiques visant à créer une franchise de TGAP pour les réceptions de déchets ménagers et assimilés collectés dans le cadre du service public de gestion des déchets géré par les collectivités territoriales, dans une limite annuelle de 120 kilogrammes de déchets par habitant.

Cette proposition a fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission des finances et d’un avis défavorable de la part du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Une part des déchets produits par la population est constituée par des déchets qui ne sont ni concernés par une filière de responsabilité élargie du producteur, ni des biodéchets : ils doivent donc être éliminés dans des installations de stockage et de traitement thermique, ce qui constitue un coût pour les collectivités locales compétentes en la matière. Pour autant, il revient aux collectivités de couvrir ces coûts en mettant en place une fiscalité qui finance la collecte de déchets ménagers et assimilés, notamment via la TEOM ou la REOM.

La mise en place d’une telle franchise serait défavorable à l’environnement dans la mesure où elle conduirait les collectivités, ainsi exonérées de TGAP pour plus de la moitié des déchets ménagers non valorisables et donc déliées de toute incitation fiscale, à ne pas nécessairement privilégier pour cette part exonérée les solutions d’élimination les plus écologiques et respectueuses de la hiérarchie des traitements des déchets.

Pour cette raison, il est proposé de supprimer cet article.

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Article 15 septies (nouveau) Révision de la réfaction de TGAP applicable à la Guyane et à Mayotte

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), pour sa composante déchets de l’article 266 sexies du code des douanes, est due par les exploitants des installations de stockage ou de traitement thermique des déchets non dangereux, ainsi que par les exploitants des installations de stockage ou de traitement thermique de déchets dangereux non exclusivement utilisées pour les déchets que l’entreprise produit, soumises à autorisation en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement, mais également par les personnes qui transfèrent ou font transférer des déchets vers un autre État membre de l’Union européenne. Cette taxe doit être répercutée dans les contrats conclus avec les personnes physiques ou morales dont ces exploitants réceptionnent les déchets.

Le tarif de la taxe varie en fonction de la nature et des caractéristiques des installations, c’est-à-dire du niveau de performance environnementale du mode de traitement utilisé ; elle est assise sur le poids des déchets reçus ou transférés.

À compter de 2021, il est prévu que les tarifs de TGAP applicables à Mayotte et en Guyane bénéficient d’une réfaction de 60 % par rapport aux tarifs de droit commun.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Georges Patient, un amendement portant article additionnel visant à revoir la trajectoire de baisse de TGAP en Guyane et à Mayotte, en prévoyant une réfaction de 75 % de 2021 à 2023 puis de 70 % à partir de 2024 par rapport aux tarifs de droit commun.

Cette proposition a fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission des finances et d’un avis favorable de la part du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général remarque que ces territoires sont actuellement soumis à des difficultés spécifiques et propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 15 octies (nouveau) Majoration du plafond de la réduction d’impôt au titre de l’achat ou de la location de flottes de vélos

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, prévoit de majorer le plafond de la réduction d’impôt au titre de l’achat ou de la location de flottes de vélos – dite « réduction d’impôt vélos » –, en le portant de 25 % à 50 % des dépenses éligibles.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

1. La « réduction d’impôt vélos »

Prévue à l’article 220 undecies A du code général des impôts (CGI), la « réduction d’impôt vélos » est un avantage fiscal ouvert aux entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés (IS) au titre de la mise à disposition gratuite de flottes de vélos à leurs salariés, pour les trajets entre le domicile de ces derniers et le lieu de travail – l’extension de l’outil à la location de flottes résulte de la loi de finances pour 2019 ([348]).

● Cette réduction d’impôt est égale aux frais générés par l’achat ou la location de la flotte de vélos, retenus dans la limite de 25 % du prix d’achat ou de location de cette flotte.

Les dépenses éligibles au titre des frais exposés par l’entreprise sont précisées à l’article 46 quater80 YZE de l’annexe III du CGI, et recouvrent :

– les dotations aux amortissements fiscalement déductibles relatives à l’acquisition de vélos ;

– les dotations aux amortissements et les charges déductibles afférentes aux achats ou locations d’équipements de sécurité – tels que les casques et les antivols ;

– les frais d’assurance contre le vol ;

– les frais d’entretien des vélos ;

– les dotations aux amortissements fiscalement déductibles relatives à la construction ou à l’aménagement d’une aire de stationnement ou d’un local à vélos ;

– les frais afférents à la location d’une telle aire ou d’un tel local.

● En application du II de l’article 220 undecies A du CGI, la réduction d’impôt s’impute sur l’IS dû au titre de l’exercice au cours duquel les dépenses éligibles ont été exposées par l’entreprise.

● La « réduction d’impôt vélos » fait l’objet d’un bornage temporel, son terme actuel étant fixé au 31 décembre 2021.

L’article 43 nonies du présent projet de loi, introduit par l’Assemblée nationale à la suite de l’adoption d’un amendement de la commission des finances ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement et à l’initiative duquel se trouvait le groupe La République en Marche ([349]), prévoit de proroger jusqu’au 31 décembre 2024 ce dispositif.

● Le coût budgétaire de ce dispositif est chiffré « epsilon », correspondant à un coût inférieur à 500 000 euros ([350]).

2. Le « Plan Vélo » du Gouvernement

Dévoilé le 14 septembre 2018, le « Plan Vélo » s’inscrit dans la volonté du Gouvernement de proposer des solutions alternatives à l’utilisation de véhicules individuels à moteur, et poursuit notamment l’objectif de tripler la part du vélo dans les déplacements, pour atteindre 9 % de l’ensemble d’ici 2024.

Le « Plan Vélo » repose sur quatre axes complémentaires :

– le développement d’aménagements cyclables sécurisés ;

– le renforcement de la lutte contre le vol de vélos ;

– la création d’un cadre incitatif qui reconnaîtrait pleinement le vélo comme mode de transport vertueux ;

– développer une « culture du vélo ».

Dans le cadre de ce plan, a été lancée le 11 mai 2020 l’initiative « Coup de pouce vélo », qui prévoit notamment :

– des formations gratuites « coup de pouce remise en selle » pour apprendre à circuler en sécurité, avec un moniteur expérimenté ;

– une prise en charge des frais de réparation et remise en état des vélos, jusqu’à 50 euros.

Par ailleurs, est inclus dans le « Plan Vélo » un fonds national « mobilités actives » doté de 50 millions d’euros par an, et destiné à soutenir, accélérer et amplifier les projets d’aménagements et d’infrastructures cyclables. Dans le cadre du plan de relance, le Gouvernement a prévu un abondement exceptionnel de ce fonds à hauteur de 200 millions d’euros.

Enfin, l’Assemblée nationale a introduit dans le présent projet de loi de finances un nouvel article 14 ter, à l’initiative de la commission des finances et de celle du développement durable et de l’aménagement du territoire, portant le montant du forfait mobilités durables de 400 à 500 euros ([351]).

B. Le Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de Mme Marta de Cidrac (les Républicains) et plusieurs de ses collègues, qui a fait l’objet d’un avis favorable de la commission et d’un avis défavorable du Gouvernement ([352]).

Souhaitant développer l’utilisation du vélo, cet article propose de porter le plafond de la réduction d’impôt de 25 % à 50 %.

Ainsi, les frais générés par l’achat ou la location de flottes de vélos ouvriront droit à une réduction d’impôt égale à leur montant dans la limite, non de 25 %, mais de 50 % du prix d’achat ou de location.

Cette majoration, faute de précision particulière dans le dispositif adopté par le Sénat, s’appliquera aux exercices clos à compter du 31 décembre 2020, ainsi que le prévoit le 2° du II de l’article premier du présent projet de loi.

II. La position du Rapporteur général

L’Assemblée nationale, à l’occasion de l’examen des différents projets de loi de finances présentés depuis le printemps, a déjà examiné des amendements identiques ou similaires au présent article, et ne les a pas adoptés.

En effet, si la « réduction d’impôt vélos » est un outil pertinent – ce qu’illustre d’ailleurs la prorogation jusqu’en 2024 décidée par l’Assemblée nationale –, la majoration de son plafond ne semble pas pour autant nécessaire.

● D’une part, le plafond actuel est déjà relativement généreux : 25 % du prix d’achat ou de location de la flotte de vélos permet de couvrir une part importante des dépenses exposées par l’entreprise.

Au demeurant, un doublement du plafond constituerait une extension substantielle de l’outil qui supposerait au moins une évaluation préalable complète – qui fait ici défaut.

D’autre part et surtout, les mesures prévues dans le cadre du « Plan Vélo », les centaines de millions d’euros mobilisés à ce titre, semblent beaucoup plus puissants et efficaces pour soutenir la pratique du vélo et favoriser son développement, qu’une majoration du plafond de l’outil fiscal.

Enfin, tel que rédigé et placé ainsi en première partie, le dispositif proposé par le Sénat conduirait à des effets d’aubaine en s’appliquant à des dépenses déjà engagées en 2020 – ôtant à l’égard de ces dépenses toute dimension incitative.

● En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 16 Suppression de taxes à faible rendement

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. Le Dispositif proposé dans sa version initiale

S’inscrivant dans le processus de rationalisation des taxes dites « à faible rendement » engagé sous cette législature, le présent article prévoyait initialement la suppression de sept taxes, d’un rendement global estimé à 25,6 millions d’euros.

Liste des TAXES À FAIBLE RENDEMENT DONT LA SUPPRESSION ÉTAIT initialement PROPOSÉE par le présent article

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

La composante « huiles » de la TGAP concentre l’essentiel de l’allègement de la fiscalité induite par ces suppressions (24,5 millions d’euros). Les taxes dont la suppression est envisagée financent donc principalement le budget général de l’État.

La suppression de ces taxes doit intervenir en 2021, sauf pour la composante « huiles » de la TGAP qui est supprimée rétroactivement à partir du 1er janvier 2020.

B. Le Dispositif modifié par l’Assemblée nationale

L’Assemblée nationale a adopté neuf amendements sur le présent article : un amendement de maintien temporaire de la taxe sur les hydrofluorocarbones et huit amendements de suppression de taxes supplémentaires.

● À l’initiative de notre collègue Bénédicte Peyrol et plusieurs membres du groupe La République en Marche, l’Assemblée nationale a adopté un amendement reportant à 2023 l’entrée en vigueur de la taxe sur les HFC. Cet amendement a recueilli un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement. Dans sa version initiale, l’article 16 prévoyait une abrogation de l’entrée en vigueur de cette taxe, prévue au 1er janvier 2021, du fait du respect par les filières professionnelles de leurs engagements en matière de réduction de leurs émissions de gaz HFC pris pour l’année 2019. Le report de l’entrée en vigueur de cette taxe, tel que voté par l’Assemblée nationale, permettra d’inciter les professionnels à maintenir leur trajectoire de réduction de leurs émissions de gaz HFC et de conforter la réalité de ces engagements dans les années à venir.

● Confirmant la position de sa commission des finances, l’Assemblée nationale a également adopté sept amendements déposés par le Rapporteur général, qui prévoient la suppression de sept autres taxes à faible rendement :

– la taxe sur les services d’information ou interactifs à caractère pornographique qui font l’objet d’une publicité, assise sur les technologies obsolètes que sont les services télématiques interactifs (technologie « minitel ») et les services de kiosques téléphoniques (technologie « audiotel ») qui font apparaître une orientation pornographique ;

– la contribution sur les ventes de produits alimentaires par les établissements d’hébergement ou de restauration, prévue au taux de 0,12 % sur la fraction qui excède 200 000 euros du montant hors taxe sur la valeur ajoutée des sommes encaissées en rémunération desdites ventes, qui n’est plus perçue depuis 2012 ;

– le droit d’enregistrement de 125 euros pour les cessions à titre onéreux d’un fonds agricole et les cessions de gré à gré d’un navire de pêche artisanale et du matériel servant à son exploitation ;

– la taxe de 0,32 % sur la transformation des contrats d’assurance-vie en contrat euro-croissance, qui est due par les assureurs et assise sur les primes versées sur des contrats d’assurance-vie en euros et affectées, après la transformation du contrat, à l’acquisition de droits en unités de compte ou donnant lieu à une provision de diversification ;

– la taxe à l’essieu sur les véhicules immatriculés dans un État étranger, lorsqu’ils circulent sur le territoire français, si l’État étranger taxe les véhicules immatriculés en France et circulant sur son territoire, qui n’est pas effectivement recouvrée du fait de l’existence d’accords bilatéraux entre la France et la plupart des États étrangers non membres de l’UE qui immatriculent des véhicules circulant en France ;

– la taxe pour l’utilisation de la plateforme Expadon 2, les coûts de maintenance de cette plateforme étant désormais assurés par une dotation budgétaire (2 millions d’euros supplémentaires ont été prévus à ce titre sur les crédits de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales par un amendement du Gouvernement ([353])) ;

– la taxe sur la livraison en France de postes émetteurs-récepteurs fonctionnant sur les canaux banalisés, qui a été abrogée en 1999 car contraire au droit communautaire ([354]), et les droits d’examen pour l’obtention des certificats de radiotélégraphiste et radiotéléphoniste, dont le dispositif ancien fait toujours état d’un montant de taxe en francs.

À l’exception de l’amendement supprimant le droit d’enregistrement de 125 euros pour les cessions à titre onéreux d’un fonds agricole et les cessions de gré à gré d’un navire de pêche artisanale et du matériel servant à son exploitation qui a recueilli un avis défavorable du Gouvernement, ces amendements ont tous fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement.

● À l’initiative de M. Patrick Hetzel et de plusieurs membres du groupe Les Républicains, l’Assemblée nationale a adopté, après des avis favorables du Gouvernement et du Rapporteur général au nom de la commission des finances, un amendement qui supprime l’affectation du produit de cession de la bande des 700 MHz à l’Agence nationale des fréquences. Les recettes issues de ce prélèvement ayant déjà été perçues et affectées en 2018, cet amendement n’a pas d’impact financier.

L’impact financier de ces amendements est limité : hormis la taxe sur la transformation des contrats d’assurance-vie en contrat euro-croissance dont le rendement s’élève à 500 000 euros, le rendement des autres taxes supprimées est nul. Le rendement de la suppression du droit d’enregistrement de 125 euros mentionné supra n’est pas chiffré mais il est probablement très faible.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté deux amendements sur cet article.

Les sénateurs ont adopté un amendement porté par le Rapporteur général, avec un avis défavorable du Gouvernement, qui maintient les prélèvements progressif et complémentaire sur les casinos embarqués. Le Rapporteur général considère en effet que l’abrogation de cette taxe manque de justification et souhaite qu’une analyse plus approfondie de la fiscalité sur les casinos embarqués soit effectuée.

Les sénateurs ont également adopté un amendement du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission, qui vise à lever le gage introduit dans le présent article lors de l’adoption en première lecture à l’Assemblée nationale de l’amendement de la commission supprimant le droit d’enregistrement de 125 euros pour les cessions à titre onéreux d’un fonds agricole et les cessions de gré à gré d’un navire de pêche artisanale et du matériel servant à son exploitation.

III. La position du Rapporteur général

Si l’amendement du Gouvernement levant le gage de l’amendement adopté contre son avis en première lecture à l’Assemblée nationale est bienvenu, le Rapporteur général considère en revanche qu’il n’est pas souhaitable de maintenir les prélèvements progressif et complémentaire sur les casinos embarqués.

En effet, le recouvrement de cette taxe n’est pas effectif puisqu’aucune demande de casinos flottants n’a été faite auprès du ministère de l’Intérieur. Dans un objectif de simplification de la législation fiscale, il semble donc opportun de maintenir sa suppression.

Le Rapporteur général propose d’adopter l’article 16 ainsi modifié.

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Article 16 ter (nouveau) Extension de la taxe sur les éoliennes maritimes aux éoliennes situées dans la zone économique exclusive

Le présent article a été introduit au Sénat, par l’adoption d’un amendement de Mme Christine Lavarde et plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Républicains (LR), avec l’avis favorable de la commission et contre l’avis défavorable du Gouvernement. Il étend la taxe sur les éoliennes maritimes aux éoliennes situées dans la zone économique exclusive (ZEE). Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Alors que les éoliennes terrestres (qui utilisent l’énergie mécanique du vent) et les hydroliennes (qui utilisent l’énergie mécanique des courants) sont soumises à l’imposition forfaitaire des entreprises de réseau (IFER), les éoliennes maritimes (qui sont situées en mer mais qui utilisent l’énergie mécanique du vent, comme les éoliennes terrestres) sont imposées via une taxe spécifique prévue à l’article 1519 B du code général des impôts – CGI.

Cette taxe sur les éoliennes maritimes est acquittée tous les ans par l’exploitant de l’éolienne. Elle ne concerne que les installations situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale, c’est-à-dire à une distance des côtes inférieure à 12 miles marins (22,224 kilomètres environ) au-delà de la ligne de base. La ligne de base est une construction géométrique qui suit d’une manière simplifiée le tracé des côtes ([355]).

Depuis 2012, sept projets de parcs éoliens posés en mer ont déjà été attribués. Les mises en service sont prévues à partir de 2021 ou 2022.

Projets de parcs éoliens en mer déjà attribués

Source : site Internet du ministère de la Transition écologique.

Localisation des projets de parcs éoliens en mer déjà attribués

Source : site Internet du ministère de la Transition écologique.

Ces parcs attribués seront tous situés en mer territoriale. À partir du quatrième appel d’offres, les futurs projets éoliens en mer pourront se situer, suivant les orientations retenues par l’État à l’issue de la procédure de participation du public, en mer territoriale ou en zone économique exclusive (ZEE). La ZEE s’étend au-delà de la mer territoriale jusqu’à 200 milles nautiques (370 kilomètres environ) en partant de la ligne de base. Contrairement à la mer territoriale, la ZEE n’appartient pas au domaine public maritime, mais la France y exerce cependant certains droits souverains.

La taxe est assise sur le nombre de mégawatts installés dans chaque unité, au 1er janvier de l’année d’imposition. Elle n’est pas due l’année de la mise en service de l’unité.

Le tarif annuel est actuellement de 17 227 euros par mégawatt installé. Ce montant évolue chaque année comme l’indice de valeur du produit intérieur brut total, tel qu’il est estimé dans la projection économique présentée en annexe au projet de loi de finances de l’année.

Aux termes de l’article 1519 C du CGI, le produit de la taxe est affecté au fonds national de compensation de l’énergie éolienne en mer, qui profite aux usagers de la mer et doit permettre de soutenir les incitations à l’implantation d’éoliennes en mer.

Plus précisément, les ressources de ce fonds sont ainsi réparties :

Diagramme de répartition des ressources du fonds

de la taxe sur les éoliennes en mer

Source : site Internet du ministère de la Transition écologique.

Les modalités d’application du dispositif et de répartition, d’affectation et d’utilisation du produit de la taxe sont prévues dans le décret du 27 janvier 2012 ([356]).

Toutefois, en l’absence de mise en service à ce jour, le rendement de la taxe, et donc les ressources du fonds, sont nuls.

En 2014, la mission conduite par l’Inspection générale des finances sur les taxes à faible rendement estimait pourtant que cette taxe pourrait dégager des recettes à partir de 2016. Elle recommandait par ailleurs d’intégrer cette taxe aux IFER et de justifier la différence de tarifs entre ces deux impositions ([357]).

Les éoliennes en mer territoriale sont en outre théoriquement soumises à une redevance d’occupation du domaine public maritime, mais la loi n° 2018-727 pour un État au service d’une société de confiance, dite « ESSOC », du 10 août 2018, prévoit la gratuité de la redevance prévue dans la convention d’occupation du domaine public maritime, pour le lauréat pendant toute la durée du contrat de complément de rémunération, dont bénéficient les producteurs d’électricité d’énergie renouvelable en application des articles L. 314-18 à L. 314-27 du code de l’énergie.

Les éoliennes qui seraient situées en ZEE sont quant à elles redevables d’une redevance spécifique, affectée à l’Agence française pour la biodiversité, prévue par l’article 27 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française, dite ordonnance « ZEE ».

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat, par l’adoption de l’amendement proposé par Mme Christine Lavarde et certains de ses collègues membres du groupe LR, étend la taxe sur les éoliennes maritimes aux éoliennes qui seraient situées dans la zone économique exclusive (ZEE).

Selon les auteurs de cet amendement, « des projets d’implantation d’éoliennes en zone économique exclusive sont à l’étude ». Ils souhaitent mettre en place « une politique fiscale juste et prévisible ».

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général observe que l’extension de la taxe sur les éoliennes situées en ZEE n’aurait pas d’effet concret, en l’absence d’assiette taxable à ce stade, aucune éolienne n’étant implantée dans la ZEE.

Le Rapporteur général relève en outre :

– que ces éoliennes seront déjà soumises à une redevance annuelle, contrairement aux éoliennes situées en mer territoriale (voir supra) ;

– que la taxe actuelle permet de compenser les externalités négatives sur le littoral à l’implantation des éoliennes en mer territoriale. Par définition, ces externalités n’existent pas – ou très nettement moins – pour d’éventuelles éoliennes en ZEE, celle-ci étant bien davantage éloignée du rivage.

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Article 21 Modernisation des contributions à l’AMF

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’État du droit

L’Autorité des marchés financiers (AMF) est une autorité publique indépendante, dotée de la personnalité morale, chargée de veiller à la protection de l’épargne, à l’information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés d’instruments financiers ([358]).

Afin d’exercer ses missions de manière indépendante à la fois de l’administration et des marchés, l’AMF dispose de l’autonomie financière et perçoit, à ce titre, les taxes établies par les articles L. 621-5-3 et L. 621-5-4 du code monétaire et financier.

1. Les recettes de l’AMF

Les recettes de l’Autorité portent sur quatre types d’opérations et d’acteurs financiers :

– les contributions sur les émetteurs et les opérations et informations financières, acquittées pour l’essentiel par les sociétés cotées, et les produits perçus à l’occasion des opérations financières autorisées par l’AMF ;

– les contributions sur la gestion d’actifs et les fonds d’investissement, acquittées par les organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) et fonds d’investissement alternatifs (FIA) ;

– les contributions sur les marchés, qui concernent les prestataires de services d’investissement (PSI), les grandes banques exerçant l’activité de négociation sur instruments financiers pour compte propre et les infrastructures de marché ;

– les contributions versées par les conseillers en investissements financiers (CIF) et par les conseillers en investissements participatifs (CIP).

En plus de ces contributions obligatoires, l’AMF perçoit des contributions volontaires depuis la loi de finances pour 2019 et dispose de ressources propres correspondant essentiellement à des refacturations de charges.

2. Les contributions dues par les prestataires de services d’investissement

Avant la loi de finances pour 2019, les PSI étaient soumis à une contribution dépendant à la fois du niveau de leurs fonds propres et du nombre de services qu’ils étaient autorisés à exercer.

Depuis, cette contribution ne dépend plus de ces deux facteurs mais de l’origine française ou européenne des sociétés et des services d’investissement qu’elles sont habilitées à fournir. Le montant de cette contribution est fixé par décret, mais la loi fixe une fourchette qui dépend de la nature de la structure et de la prestation fournie ([359]).

B. Le Dispositif proposÉ

Le dispositif proposé précise les modalités des contributions à l’AMF des PSI et introduit de nouvelles contributions qui ont vocation à être acquittées par les prestataires de service sur actifs numériques.

1. L’adaptation des prélèvements sur les PSI

Le présent article vise à adapter les prélèvements portant sur les PSI. Il aménage une dérogation spécifique aux PSI uniquement habilités à fournir les services de réception et transmission d’ordres pour le compte de tiers et de conseil en investissement ([360]).

Le tableau ci-dessous présente le droit actuel, la nouvelle fourchette de contribution proposée et la dérogation profitant à certains PSI.

Modifications proposÉes par l’article 21

Source : commission des finances.

2. L’instauration de nouvelles contributions sur les émissions de jetons et les prestataires de services sur actifs numériques

La loi Pacte ([361]) a créé le régime juridique applicable aux émetteurs de jetons (Initial Coin Offering) et aux prestataires de services sur actifs numériques (PSAN). L’activité de ces acteurs étant contrôlée par l’AMF, le présent article crée une nouvelle contribution dont ils devront s’acquitter.

Les émetteurs de jetons devront s’acquitter d’une contribution correspondant à un montant forfaitaire compris entre 2 000 et 10 000 euros par opération. Selon l’exposé des motifs, ce forfait serait fixé par décret à 5 000 euros.

Pour les prestataires de services sur actifs numériques (PSAN), la contribution serait différente selon que le prestataire doit faire l’objet d’un enregistrement ou d’un agrément par l’AMF :

– pour les PSAN devant être enregistrés ([362]), la contribution serait comprise entre 400 et 1 500 euros et exigible une seule fois au moment de l’enregistrement. Le montant serait fixé par décret à 1 000 euros ;

– pour les PSAN souhaitant obtenir un agrément, la contribution serait fixée par décret entre 2 000 et 10 000 euros et exigible au moment de l’agrément et pour chacune des années suivantes. Le montant de ce forfait serait fixé par décret à 5 000 euros. L’article prévoit que le paiement de ce montant vaudrait paiement de la contribution liée à l’enregistrement pour fournir au moins un service sur actifs numériques lorsque l’enregistrement est demandé simultanément à l’agrément.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté deux amendements de modification de l’article 21.

● L’amendement n° I-1193 de Didier Rambaud abaisse les planchers et plafonds de contributions pour les offres de jetons (Initial Coin Offering) ainsi que pour l’enregistrement et l’agrément des prestataires de services sur actifs numériques (PSAN). Il a été adopté avec deux avis favorables de la commission et du Gouvernement.

Concernant les offres de jetons, la contribution serait comprise entre 1 500 et 7 000 euros. L’exposé des motifs indique qu’un décret devrait fixer le montant dû à 3 000 euros, soit un montant inférieur à celui prévu initialement (5 000 euros).

Pour les PSAN, l’enregistrement serait tarifé entre 300 et 1 000 euros. De même, il est indiqué qu’un décret maintiendrait inchangé le montant dû à 1 000 euros.

La contribution liée à un agrément, quant à elle, atteindrait un montant compris entre 1 500 et 7 000 euros, avec un montant de 2 000 euros déterminé par décret, contre 5 000 initialement.

Enfin, l’amendement accorde un délai de six mois pour le paiement de la contribution liée à l’agrément des PSAN par l’AMF la première année. Pour les années suivantes, le prestataire agréé pourra acquitter sa contribution jusqu’au 30 juin.

● L’amendement n° I-68 de M. Husson, rapporteur général de la commission des finances du Sénat, supprime le mécanisme des contributions volontaires à l’Autorité des marchés financiers, sans préjudice des conventions en cours. Le Gouvernement a émis un avis défavorable à son adoption, à l’inverse de la commission, qui a exprimé un avis favorable.

Le mécanisme de contribution volontaire a été introduit par la loi de finances pour 2018, à l’initiative du Gouvernement, en vue de faire participer des associations professionnelles soumises au contrôle de l’AMF à des projets d’intérêt commun. Il a permis, en particulier, de négocier le versement de 30 millions d’euros sur 5 ans par l’Association française de la gestion financière (AFG) afin de financer la refonte du référentiel centralisé des données de la gestion d’actifs, nommé « Bio-3 ». Ce projet permettra, à terme, de dématérialiser et de sécuriser les échanges entre l’AMF et les sociétés de gestion.

Le Sénat renouvelle ainsi ses critiques déjà exprimées sur le mécanisme des contributions volontaires à l’AMF, dont il a déjà proposé la suppression au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2019. Il considère en effet que l’objectif sous-jacent de ce dispositif consiste à détourner le mécanisme de plafonnement des taxes affectées puisqu’il permet d’augmenter les ressources de l’Autorité sans relever ce plafond. Par ailleurs, ce mécanisme serait, selon le Sénat, totalement incompatible avec le statut d’autorité publique indépendante de l’AMF, dès lors qu’il implique de négocier des financements de gré à gré avec des acteurs placés sous son contrôle.

III. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général salue l’initiative du Sénat consistant à revoir à la baisse les plafonds et planchers de contribution sur des acteurs financiers émergents qui méritent d’être soutenus. Le délai de six mois pour acquitter la contribution la première année constitue une avancée.

En revanche, il ne partage pas les critiques du Sénat sur le dispositif des contributions volontaires. Celui-ci permet de faire contribuer des acteurs de la place au financement de projets d’intérêt commun.

Le dispositif est encadré et très limité. Une seule convention a été passée pour le développement d’un outil de dématérialisation et de sécurisation des échanges entre l’AMF et les sociétés de gestion. Le montant de la contribution y est précisément défini (30 millions d’euros) et limité dans le temps (5 ans). Il ne s’agit donc pas d’une modalité pérenne de financement de l’Autorité.

Le risque pour l’indépendance de l’AMF n’est pas avéré. En effet, la convention passée avec l’AFG porte sur le développement de l’outil « Bio-3 », qui a vocation à améliorer les relations entre le régulateur et les sociétés de gestion d’actifs. Ainsi, la contribution de l’AFG n’a pas vocation à financer le financement courant de l’AMF.

Enfin, les jurisprudences constitutionnelle et européenne consacrent l’indépendance des fonctions de jugement au sein des autorités indépendantes. Le collège de l’AMF, assisté d’un secrétariat général chargé des questions d’administration, est ainsi séparé organiquement de la commission des sanctions de l’Autorité, dont les douze membres sont distincts de ceux du collège. Dès lors, la négociation avec les acteurs financiers dans le cadre des conventions relatives aux contributions volontaires n’empêche pas une pleine indépendance de l’organe chargé de sanctionner ces mêmes acteurs ([363]).

Dès lors, le Rapporteur général propose d’adopter l’article 21 dans sa rédaction issue du Sénat tout en revenant sur la suppression du mécanisme de contributions volontaires.

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Article 21 bis Coordination sur le gazole non routier

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’État du droit

Depuis la loi relative à la sécurité et au développement des transports du 5 janvier 2006 ([364]), les transporteurs routiers bénéficient d’un mécanisme d’indexation du prix de leurs prestations sur les variations du coût du carburant prévu aux articles L. 3222-1 et L. 3222-2 du code des transports.

Ce mécanisme est connu sous le nom de « pied de facture ».

S’inspirant de ce système, l’article 60 de la loi de finances pour 2020 ([365]), ayant prévu la fin du tarif réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) du gazole non routier (GNR), a complété par un II les articles L. 3222-1 et L. 3222-2 du code des transports afin de mettre en place un dispositif analogue pour les entreprises qui utilisent des carburants pour faire fonctionner des groupes frigorifiques autonomes.

Ainsi, lorsque les charges de carburant sont mentionnées dans le contrat, il est désormais prévu que le prix de transport initialement convenu soit révisé de plein droit pour couvrir la variation des charges liées à la variation du coût du carburant entre la date du contrat et la date de réalisation de l’opération de transport.

En l’absence d’une telle stipulation contractuelle, les charges de carburant sont déterminées, au jour de la commande de transport, par référence au prix du gazole utilisé pour le fonctionnement de groupes autonomes publié par le Comité national routier et à la part des charges de carburant nécessaire au fonctionnement des groupes frigorifiques autonomes dans le prix du transport telle qu’établie dans les indices synthétiques du Comité national routier.

Le prix du transport initialement convenu est révisé de plein droit en appliquant aux charges de carburant la variation de l’indice gazole utilisé pour le fonctionnement des groupes frigorifiques autonomes publié par le Comité national routier allant de la date de la commande de l’opération de transport à sa date de réalisation.

L’article 6 de la troisième de finances rectificative pour 2020 ([366]) a prévu que la suppression du tarif réduit de TICPE du GNR initialement prévue en trois étapes interviendrait en une seule fois au 1er juillet 2021.

De nombreuses dispositions de l’article 60 de la loi de finances pour 2020 ont ainsi été modifiées afin de tenir compte de ce changement de calendrier.

Tel n’a pas été le cas du dispositif d’indexation du prix des prestations de transport frigorifique.

B. Le Dispositif modifiÉ

Le présent article est issu d’un amendement déposé par le Gouvernement qui a reçu un avis favorable de notre commission des finances.

Il introduit une mention à l’article 60 de la loi de finances pour 2020 afin de prévoir que le dispositif d’indexation du prix des prestations de transport frigorifique s’applique aux opérations de transports réalisées à compter du 1er juillet 2021.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de Christine Lavarde et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains visant à élargir le système d’indexation du prix des prestations de transport frigorifique aux entreprises qui réalisent des livraisons en compte propre.

Cette proposition a fait l’objet d’un avis favorable de la commission des finances et défavorable de la part du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général remarque que le secteur du transport frigorifique a fait l’objet d’une attention toute particulière comme en témoigne la combinaison du report de la mise en œuvre d’une taxe pesant sur les fluides frigorigènes hydrofluorocarbures (HFC) et la création d’un dispositif de suramortissement, qui figure à l’article 39 decies D du code général des impôts, qui porte une déduction exceptionnelle de 40 % du prix d’acquisition des biens d’équipements de réfrigération et de traitement de l’air utilisant des fluides frigorigènes moins polluants comme le propane, l’isobutane, le propylène, l’azote, l’eau ou l’air.

Le renouvellement des flottes professionnelles est ainsi favorisé ; étendre l’indexation du surcoût associé à l’augmentation de la TICPE sur le GNR au transport en propre aboutirait à ralentir ce même renouvellement.

De fait, il ne semble pas justifié d’étendre ce mécanisme d’indexation du prix au-delà des prestations de transport pour le compte d’autrui encadrées par le code des transports.

Aussi, il est proposé de revenir à la rédaction de cet article telle qu’issue des travaux de l’Assemblée nationale.

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Article 21 ter (nouveau) Annulation des redevances domaniales dues par les entreprises d’aquaculture entre octobre et décembre 2020

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, propose de mettre en place une annulation des redevances d’occupation du domaine public dues par les entreprises d’aquaculture entre octobre et décembre 2020.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

1. Les redevances d’occupation du domaine public

En raison de la protection particulière dont fait l’objet le domaine public, son occupation privée est soumise à un encadrement strict et suppose de la part de l’administration la délivrance d’une autorisation précaire et révocable, conformément aux articles L. 2122-1 à L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP).

Par ailleurs, et en application des articles L. 2125-1 et suivants du CGPPP, l’occupation du domaine public donne en principe lieu au paiement d’une redevance par le titulaire de l’autorisation.

Le montant de cette redevance doit tenir compte des avantages de toute nature que procure l’occupation domaniale ; son paiement est en principe annuel et fait d’avance.

2. Les mesures relatives aux redevances domaniales prises dans le cadre de la crise

Afin de soutenir les entreprises occupant le domaine public pendant la crise, et parallèlement aux mesures générales telles que le renforcement de l’activité partielle, les prêts garantis par l’État, le fonds de solidarité pour les entreprises, le remboursement anticipé des créances de report en arrière des déficits ou encore les outils portant sur les cotisations et contributions sociales, plusieurs mesures ciblant les redevances domaniales ont été prises.

● En premier lieu, les redevances dues par le cocontractant de l’administration titulaire d’une convention d’occupation domaniale ont fait l’objet d’une suspension entre le 12 mars et le 23 juillet 2020 en application de l’ordonnance du 25 mars 2020 modifiée par l’ordonnance du 22 avril 2020 ([367]).

● En second lieu, l’article premier de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([368]) a prévu, dans le cadre du plan de soutien en faveur du tourisme portant sur un total de 18 milliards d’euros, l’annulation des redevances et produits de location dues par certaines entreprises au titre de l’occupation du domaine public de l’État.

Cette annulation a porté sur une période de trois mois, courant à compter du 12 mars 2020, correspondant à la période durant laquelle l’occupation du domaine public a été empêchée en raison des mesures prises pour faire face à la crise sanitaire.

Cette mesure a concerné les petites et moyennes entreprises (PME) dont l’activité principale relève de l’un des secteurs suivants :

– tourisme ;

– hôtellerie et restauration ;

– sport ;

– culture ;

– événementiel.

Sont donc concernées les PME relevant des secteurs de la liste dite « S1 », précisée lors de l’examen du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020 dans un communiqué de presse du Gouvernement ([369]), et consacrée par la suite en annexe d’un décret – la liste a depuis évolué ([370]).

Pour une présentation complète de ce dispositif et, plus généralement, des règles relatives à la domanialité publique, il est renvoyé au commentaire de première lecture de l’article premier du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020 ([371]).

3. Les aides prévues pour la filière aquacole

● Si la filière aquacole ne relève pas de la liste « S1 », elle est en revanche incluse dans la liste dite « S1 bis » relative aux secteurs dont l’activité est dépendante de celle des secteurs « S1 ».

En effet, cette liste « S1 bis » – dès le communiqué de presse du 10 juin et figurant désormais à l’annexe II du décret précité – mentionne expressément l’aquaculture, et inclut donc la conchyliculture, la pisciculture, la coraliculture (culture des coraux), l’algoculture (culture des algues) ou encore la culture des crustacés. La liste des activités relevant de l’aquaculture figure au 2° de l’article L. 911-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM).

L’inclusion dans la liste « S1 bis », si elle n’était pas censée ouvrir droit aux annulations de redevances domaniales, permettait – et permet toujours – aux entreprises des secteurs y figurant de bénéficier d’une batterie d’aides, dont :

– les exonérations de cotisations et contributions sociales et l’aide au paiement des dettes sociales restantes prévues par l’article 65 de la loi de finances rectificative pour 2020 précitée – ces mesures étant réservées aux très petites entreprises administrativement fermées (« S2 ») et aux PME relevant des secteurs « S1 » et « S1 bis » ;

– les mesures voisines prévues au titre du reconfinement à l’article 6 ter du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 ;

– le bénéfice, dans le cadre du fonds de solidarité, des aides renforcées.

● Par ailleurs, l’article 3 quater du présent projet de loi étend le champ de la déduction pour épargne de précaution prévue à l’article 73 du code général des impôts à l’aquaculture.

Cet article, adopté sans modification par le Sénat, a été introduit par l’Assemblée nationale à la suite de l’adoption d’un amendement de la commission des finances ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement – et à l’initiative duquel se trouvait Mme Annaïg Le Meur (La République en Marche) ([372]).

● Enfin, le présent projet de loi de finances prévoit, dans le cadre de la mission « Plan de relance » et plus précisément de son action 6 « Mer », 50 millions d’euros versés au secteur de la pêche et de l’aquaculture sur deux ans.

Lors de la discussion au Sénat de l’amendement dont l’adoption a conduit à l’introduction du présent article, le ministre Olivier Dussopt a précisé que, dans ce montant, celui dédié à l’aquaculture, et notamment à la conchyliculture, était de 21 millions d’euros ([373]).

B. Le Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Michel Canevet (Union Centriste) et plusieurs de ses collègues, qui a fait l’objet d’un avis défavorable de la part du Gouvernement – la commission s’en remettant à la sagesse de l’assemblée ([374]).

Il propose que les entreprises mentionnées au 2° de l’article L. 911-1 du CRPM, c’est-à-dire dont l’activité principale relève de l’aquaculture, soient exonérées de redevances domaniales pour la période courant d’octobre à décembre 2020.

L’objectif de cette mesure est de soutenir la filière aquacole et, en particulier, la conchyliculture.

II. La position du Rapporteur général

La nécessité de soutenir la filière aquacole, et notamment les conchyliculteurs, est un impératif partagé avec les promoteurs du dispositif adopté par le Sénat.

Néanmoins, ce soutien ne paraît pas devoir passer par ce dispositif, qui n’apparaît pas aussi performant que les autres mesures prévues par ailleurs et, au demeurant, présente d’importantes difficultés juridiques.

● En premier lieu, et ainsi que cela a été vu, outre les mesures générales dont bénéficient les entreprises aquacoles et en plus des aides ciblant les secteurs « S1 » et « S1 bis », sont prévus 21 millions de crédits budgétaires pour soutenir la filière.

Ces crédits directs, complémentaires des aides prévues par ailleurs, fourniront une aide plus massive et directe qu’une annulation de redevances domaniales.

● En deuxième lieu, la mesure figurant dans le projet de loi de finances pour 2021, elle entrera en vigueur après la période couverte par l’annulation proposée.

Cela supposera donc de prévoir un remboursement pour tenir compte, rétroactivement, de cette annulation, et surtout atténue significativement la pertinence d’une telle mesure, tardive, alors que les redevances auront déjà été versées : cette temporalité milite elle aussi en faveur des aides existantes et des crédits budgétaires prévus.

● En troisième lieu, le dispositif présente un risque d’inconstitutionnalité important motif tiré d’une rupture d’égalité devant les charges publiques.

En effet, les entreprises aquacoles ne sont pas les seules affectées par la crise, et d’autres entreprises placées, au regard de celle-ci, dans la même situation, seraient pourtant exclues du bénéfice de l’annulation des redevances domaniales. Une telle différence de traitement ne semble pas justifiée.

La différence de traitement est encore plus saillante si l’on considère que les aquaculteurs peuvent en principe toujours exercer leur activité pendant le confinement, et ne sont donc pas privés de l’occupation domaniale en contrepartie de laquelle ils versent des redevances :

– l’annulation ne paraît pas justifiée au regard de la finalité de la redevance, liée à l’occupation et à l’utilisation du domaine public ;

– le risque de rupture d’égalité vis-à-vis des entreprises qui, elles, sont totalement empêchées d’utiliser le domaine, apparaît accru.

Il est ainsi rappelé que, lors de l’examen de l’article premier du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, les débats sur le champ sectoriel et la période d’annulation des redevances avaient été abondants ; il avait alors été expressément rappelé la nécessité d’éviter toute différence de traitement injustifiée entre secteurs ciblés et secteurs exclus :

– au regard de critères objectifs s’agissant de leurs activités, et la liste qui avait alors été retenue répondait à cet impératif ;

– au regard de la période couverte par l’annulation, afin qu’elle colle à la privation d’usage du domaine.

Le présent article ne paraît satisfaire à aucune de ces considérations, et présente de ce fait un fort risque d’inconstitutionnalité.

● En quatrième lieu et outre les éléments précédemment évoqués, tel que rédigé, le dispositif adopté par le Sénat s’écarte de la mesure prévue dans la troisième loi de finances rectificative pour 2020 précitée sur deux points :

– il ne vise pas que les PME, mais s’appliquerait à l’ensemble des entreprises ;

– surtout, il n’est pas limité au domaine public de l’État et de ses établissements publics, et concernerait ainsi également le domaine public des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics.

Si le premier point risque d’aboutir à aider des entreprises moins fragiles que les PME, le second, sur le champ domanial embrassé par le dispositif, paraît présenter des problèmes plus sérieux encore :

– il ne semble pas opportun de décider pour les collectivités territoriales d’une annulation de leurs recettes domaniales ;

– il n’est pas exclu qu’une telle mesure méconnaisse les principes constitutionnels de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales, consacrés respectivement aux articles 72 et 72-2 de la Constitution.

● Pour l’ensemble de ces raisons, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 22 Fixation pour 2021 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d’ajustement

Cet article fixe pour 2021 le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ainsi que des variables d’ajustement. Il opère des ajustements de périmètre sur la DGF des départements.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’état du droit

En premier lieu, le présent article fixe comme chaque année le montant de la DGF. Celle-ci constitue le principal concours financier que l’État verse en faveur des collectivités territoriales. Elle est attribuée aux communes, aux EPCI à fiscalité propre et aux départements ([375]).

La DGF vise à compenser les charges supportées par les collectivités, à contribuer à leur fonctionnement et à corriger certaines inégalités de richesses entre les territoires : elle est globale et libre d’emploi. L’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « le montant de la dotation globale de fonctionnement est fixé chaque année par la loi de finances ».

En second lieu, le présent article procède à une minoration des variables d’ajustement pour respecter l’enveloppe normée des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales. Afin de respecter le principe de stabilité des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, une partie des compensations d’exonérations est minorée par l’application d’un coefficient de minoration. Certaines allocations compensatrices et dotations de compensations sont ainsi soumises à une minoration définie en loi de finances : ce périmètre correspond aux « variables d’ajustement ».

B. Le Dispositif proposé

Dans ce cadre, le présent article fixe le montant de la DGF à 26 756 368 435 euros en 2021.

La DGF diminue donc de 905 060 euros par rapport à la loi de finances pour 2020.

Passage de la DGF pour 2020 à la DGF pour 2021

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

Cette baisse nominale résulte de mesures de périmètre ([376]). En dehors de ces mesures de périmètre, la DGF reste stable en valeur.

En second lieu, le présent article fixe le montant des minorations des variables d’ajustement.

Pour 2021, les seules minorations portent sur :

– les parts régionales et départementales de dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) ;

– et les parts régionales et départementales de la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (DTCE ou Dot ²).

Cette minoration totale s’élèvera à 50 millions d’euros au total, ce qui est plus faible que les années antérieures.

Le pÉrimÈtre des variables d’ajustement

et les taux de minoration en 2021

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Par ailleurs, la loi de finances pour 2020 avait intégré dans les variables d’ajustement le PSR destiné à compenser aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) la perte de recettes consécutive au relèvement en 2016 du seuil d’assujettissement (de 9 à 11 salariés) des entreprises au versement transport (VT). L’intégration de ce PSR aux variables d’ajustement s’est traduite par son plafonnement à 48 millions d’euros (soit – 45 millions par rapport à la prévision 2020).

Le présent article propose de maintenir le plafonnement du PSR de compensation du relèvement du seuil d’assujettissement au versement transport (aujourd’hui versement mobilité) à 48 millions d’euros pour 2021.

Il convient de rappeler que le Gouvernement a fait le choix de ne pas gager certaines hausses de concours pourtant plafonnés par la loi de programmation ([377]) :

– la création d’un PSR de compensation des pertes de recettes fiscales et domaniales liées à la crise sanitaire (568 millions en 2020 et décaissement de 250 millions d’euros en 2021) ;

– et l’ouverture de 100 millions d’euros en crédits de paiement sur la dotation de soutien à l’investissement local portée par la mission RCT, en miroir de l’ouverture de 1 milliard d’euros en AE en 2020.

Ces hausses de concours « non gagées » par une minoration des variables d’ajustement en 2021 résultent des mesures adoptées en troisième loi de finances rectificatives pour 2020.

La création d’un nouveau PSR de compensation de la réduction de moitié des valeurs locatives des établissements industriels prévue à l’article 4 du présent PLF (pour 3,29 milliards d’euros) n’est pas non plus prise en compte. Par définition, cette mesure ne pouvait être anticipée lors de l’adoption de la loi de programmation.

C. Le Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a adopté cet article sans le modifier.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, contre l’avis défavorable du Gouvernement, un amendement du rapporteur général ([378]), présenté au nom de la commission des finances, proposant :

– de ne pas minorer en 2021 la DCRTP et la Dot ² versée aux départements et aux régions ;

– de ne pas reconduire le plafonnement du PSR de compensation de la réforme du versement mobilité en 2021.

Le rapporteur général de la commission des finances du Sénat estime que les départements sont placés dans une situation financière extrêmement tendue par la crise, ce qui devrait justifier une absence de minoration pour ces derniers. Il relève que les AOM sont fortement affectées par la baisse de leurs recettes tarifaires et du versement mobilité, ce qui devrait conduire à déplafonner le PSR de compensation évoqué supra.

Enfin, plus largement, il est estimé que le mécanisme de minoration des variables d’ajustement est contestable « en ce qu’il revient à minorer des dotations supposées compenser à l’euro près les collectivités territoriales des conséquences de précédentes réformes fiscale. […] Il implique en pratique, pour le Gouvernement, de revenir sur la parole donnée. […] L’application de ce mécanisme est encore moins justifiable dans un contexte où la trajectoire de concours financiers est largement caduque. »

Il est précisé que le coût de cet amendement s’élèverait à 85 millions d’euros pour l’État.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général estime que, si la trajectoire des finances publiques s’est nécessairement largement écartée de celle prévue dans la dernière loi de programmation, il n’en résulte pas nécessairement l’abandon du mécanisme des variables d’ajustement.

Cette règle a été prévue par le législateur afin d’associer tous les sous-secteurs des administrations publiques à l’objectif de maîtrise des comptes publics. Bien que le contexte économique et la relance engagée par le Gouvernement font obstacle à une application normale du cadre de programmation, il ne saurait être entièrement écarté sans que le législateur se soit prononcé sur cette question dans son ensemble.

Le choix du Gouvernement de proposer des minorations historiquement faibles, tout en maintenant constant le montant de la DGF, et de ne pas gager les mesures d’urgence liées à la crise, malgré leur ampleur, constitue un équilibre satisfaisant de ce point de vue. Il ne préjuge pas de la prochaine trajectoire programmatique tout en prenant en compte le contexte budgétaire actuel.

S’agissant plus précisément des départements, le Rapporteur général relève qu’ils ont par ailleurs fait l’objet de nombreuses mesures de soutien adoptées en première lecture à l’Assemblée nationale, notamment :

– la création d’un PSR estimé à 60 millions d’euros pour les contributeurs au fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ;

– et l’élargissement des critères du fonds de stabilisation des DMTO, dont peuvent bénéficier les départements avec un reste à charge de RSA élevé, doté de 200 millions d’euros en 2020 par la quatrième loi de finances rectificative pour 2020.

S’agissant des régions, elles vont bénéficier à partir de 2021 d’une fraction dynamique de TVA en remplacement de la part régionale de CVAE, et du rebond prévu de leurs autres recettes fiscales (TICPE). Leur situation financière ne devrait donc pas conduire à supprimer entièrement les minorations proposées.

Enfin, s’agissant du plafonnement du PSR de compensation du relèvement du seuil d’assujettissement du versement mobilité, le Rapporteur général estime que, parmi les raisons qui avaient conduit à l’inclure dans le champ des variables d’ajustement, deux au moins restent entièrement pertinentes :

– le niveau peu élevé des compensations (la moitié des bénéficiaires percevant une attribution inférieure à 67 000 euros) ;

– la faible part de cette compensation dans les recettes réelles de fonctionnement des AOM (0,2 % en moyenne).

Enfin, en application de la LFR 4, les AOM (dont Île-de-France Mobilités) vont pouvoir bénéficier d’avances remboursables au titre des pertes de recettes tarifaires, et des pertes de versement mobilité qui n’auraient pas été compensées par le PSR institué en troisième loi de finances rectificative pour 2020.

Pour ces raisons, le Rapporteur général propose d’adopter cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale.

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Article 22 bis A (nouveau) Compensation des pertes de recettes de CVAE subies par le bloc communal et les départements en 2021 en raison de la crise sanitaire

Cet article, inséré par le Sénat par l’adoption d’un amendement du rapporteur général présenté au nom de la commission des finances ([379]), contre l’avis défavorable du Gouvernement, crée un nouveau prélèvement sur les recettes de l’État tendant à compenser en faveur du bloc communal et des départements les pertes de recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) subies en raison de la crise sanitaire. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

1. La compensation des pertes de recettes du bloc communal

La mission menée pour le Gouvernement par notre collègue Jean-René Cazeneuve a estimé les pertes de recettes auxquelles ferait probablement face le bloc communal en 2020.

Près de 56 % des recettes totales du bloc communal sont issues des impôts et taxes. Parmi ceux-ci, les impôts fonciers sont prédominants. 76 % des recettes fiscales du bloc communal sont assises sur la valeur foncière des locaux présents sur leur territoire, peu sensible, à court terme, à la conjoncture économique.

En revanche, les groupements (EPCI) à fiscalité propre sont généralement plus exposés à la conjoncture que leurs communes membres, dès lors qu’ils perçoivent souvent à leur place la fiscalité économique locale qui peut fluctuer avec l’activité (notamment la CVAE et le versement mobilité – perçu en cas d’exercice par l’EPCI de la compétence d’autorité organisatrice de la mobilité).

En 2019, les impôts et taxes perçus par les groupements à fiscalité propre s’élevaient à 33 milliards d’euros, dont l’essentiel au titre de la CFE, de la taxe d’habitation, de la TEOM, de la CVAE et du versement mobilité.

Les impÔts et taxes perçues par les groupements

À fiscalitÉ propre en 2019

(en millions d’euros)

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2020.

L’article 21 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a prévu, via la création d’un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR), un mécanisme de sauvegarde des recettes fiscales et domaniales des communes et intercommunalités, garantissant en 2020 à ces collectivités territoriales et groupement un niveau de ressources fixé en référence à la moyenne des exercices 2017, 2018 et 2019 ([380]). Les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et Île-de-France mobilité (IDFM) sont également éligibles à ce PSR pour la compensation de leurs pertes de versement mobilité.

Trois autres PSR ont également été institués par la même loi pour compenser certaines recettes spécifiques aux régions d’outre-mer, ainsi qu’à la collectivité de Corse et à certaines collectivités d’outre-mer.

Ces 4 PSR ne sont institués que pour l’année 2020. Toutefois, ils peuvent conduire à des décaissements en 2021 (acompte versé en 2020 et ajustement par un second décaissement en 2021).

Certaines évaluations relatives aux baisses de recettes évoquées se sont avérées trop pessimistes. Elles ont été actualisées le 20 octobre 2020 ([381]) par Jean-René Cazeneuve. Les recouvrements de DMTO et de CVAE devraient baisser moins que prévu en 2020 (voir infra). Le versement mobilité devrait baisser de – 8 % plutôt que de – 10 %.

La quatrième loi de finances rectificative pour 2020 a corrigé à la baisse de 397 millions d’euros l’évaluation du montant des PSR créés par la troisième loi de finances rectificative.

rÉÉvaluation des PSR de compensation des pertes de recettes en 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

2. La compensation des pertes de recettes des départements.

En 2019, les départements ont perçu près de 45 milliards de recettes fiscales, majoritairement des recettes d’impôts et taxes affectées, au premier rang desquels les droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

Les impÔts et taxes perçues par les dÉpartements en 2019

(en millions d’euros)

Source : OFGL, Les finances des collectivités locales en 2020.

La troisième loi de finances rectificative pour 2020 a ouvert 2 milliards d’euros de crédits sur le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales en faveur des départements, pour faire face à leurs pertes de DMTO liées à la crise, via un dispositif d’avances remboursables.

L’avance remboursable est égale pour chaque département, à la différence, si elle est positive, entre le montant de DMTO perçu en 2020 et la moyenne du produit des années 2017 à 2019. Le rapport de Jean-René Cazeneuve estimait les pertes de DMTO en 2020 à – 20 % (pour un produit de 11,4 milliards d’euros en 2019) ([382]). Les départements disposent de trois années pour rembourser ces avances, à compter de l’année où les DMTO collectés retrouvent le niveau de l’année 2019 (« clause de retour à meilleure fortune »).

Le 7 septembre, la direction générale des collectivités locales (DGCL) a présenté des éléments encourageants au comité des finances locales (CFL) sur ce sujet. 80 départements avaient été identifiés pour connaître des pertes de DMTO d’ici à la fin de l’année 2020. Finalement, l’arrêté du 30 septembre a ouvert un versement pour un total de 394 millions d’euros, 40 départements seulement, sur 80 éligibles, ayant choisi de demander une avance. Le 20 octobre, Jean-René Cazeneuve a réévalué la baisse de DMTO en 2020 à – 10 % ([383]) . En conséquence, la quatrième loi de finances rectificative a procédé à l’annulation de 1,5 milliard d’euros sur les 2 milliards ouverts en troisième loi de finances rectificative sur le compte Avances aux collectivités territoriales.

Par l’adoption d’un amendement de Jean-René Cazeneuve ([384]), l’Assemblée nationale a introduit un article 23 ter dans le présent texte, qui crée un nouveau PSR au bénéfice des départements contributeurs au fonds national de péréquation des DMTO, afin d’atteindre le niveau de péréquation prévu lors de la création de ce fonds en loi de finances pour 2020, soit 1,6 milliard d’euros. Ce PSR est estimé à 60 millions d’euros, sur la base d’une perte de DMTO de – 15 % (il pourra être supérieur si besoin, mais devrait probablement être inférieur à ce montant au vu des dernières prévisions actualisées évoquées supra).

3. Les pertes de recettes en 2021

Les rendements de certains impôts locaux devraient être affectés en 2021 du fait du décalage dans le versement aux collectivités du produit de ces taxes : il s’agit de la CFE, de la CVAE et de la taxe d’aménagement.

La CFE est assise sur un stock qui ne tient compte des variations de la conjoncture économique qu’avec retard. Elle poursuit donc son rythme de progression en 2020 avec l’augmentation du nombre de locaux. Les défaillances d’entreprises contrebalanceraient cette dynamique en 2021 et la chute de la valeur ajoutée des entreprises affecterait à la baisse le produit fiscal par la baisse de la cotisation minimale assise sur le chiffre d’affaires de la pénultième année (2020 pour l’imposition 2022).

Les collectivités perçoivent la CVAE avec une année de décalage. Ce décalage est dû à la nature de cet impôt, la valeur ajoutée n’étant connue qu’une fois l’exercice comptable achevé ([385]). La CVAE devrait baisser en 2021 de – 10 %, plutôt que de – 12 % comme estimé initialement. À noter que cette baisse en 2021 serait précédée d’une hausse de 4,8 % en 2020, et suivie d’un rebond de 9 % en 2022. La volatilité de cette recette rend difficile la prévision.

La taxe d’aménagement est payée entre un et deux ans suivant son fait générateur (l’autorisation d’urbanisme). Le produit serait donc affecté en 2021.

S’agissant de la TASCOM, elle est calculée sur la base des éléments (chiffre d’affaires, surface) de l’année N-1. Néanmoins, elle est majoritairement due par les exploitants de grandes surfaces, sans doute relativement épargnés par la moindre consommation constatée en 2020. Le produit devrait donc conserver, en 2021, sa dynamique des années précédentes.

prÉvisions d’Évolution des recettes fiscales

affectÉes en 2021 par la crise sanitaire

Source : commission des finances à partir de la mission Impact de la crise du Covid-19 sur les finances locales et du Baromètre n° 2, précités.

Le produit total de CVAE en 2019 s’est élevé à 18 925 millions d’euros.

Source : données OFGL.

En 2019, 11 % de la part du bloc communal revient aux communes et 89 % aux EPCI.

À compter de 2021, en application du présent projet de loi de finances (article 3), la part régionale de CVAE (actuellement 50 % du total) serait supprimée et celles du bloc communal et des départements seraient doublées (passant respectivement à 53 % et 47 %).

clÉ de rÉpartition du produit national de CVAE

Les pertes de CVAE en 2021 dues à la crise sanitaire seraient donc concentrées sur les EPCI, qui perçoivent l’essentiel de la part du bloc communal, et les départements. Les régions bénéficieront quant à elle d’une part de TVA égale au niveau de la CVAE perçue en 2020 (hors intégration des montants de péréquation ([386])), sans être ainsi affectées par la crise sanitaire sur ce point.

B. Le Dispositif proposé

Le dispositif proposé par le Sénat institue, par un nouveau prélèvement sur les recettes de l’État, une dotation aux communes, aux EPCI à fiscalité propre et aux départements confrontés à des pertes de CVAE liées aux conséquences de l’épidémie de covid-19, « par mesure d’équité entre les collectivités territoriales et compte tenu des dépenses supplémentaires qu’elles sont amenées à supporter dans le contexte actuel » (exposé sommaire).

Pour chaque commune, EPCI et département, le montant de dotation perçu au titre de ce PSR serait égal à la différence, si elle est positive, entre le montant de CVAE perçu en 2020 et celui perçu en 2021.

Il est précisé que les pertes de recettes ayant pour origine des mesures d’exonération ou d’abattement facultatives (mises en œuvre sur délibération de la collectivité ou de l’EPCI) sont exclues du calcul de la dotation.

Le versement ferait l’objet d’un acompte versé en 2021 et d’un ajustement en 2022. Si l’acompte est supérieur à la dotation définitive, la collectivité ou l’EPCI concerné devrait reverser l’excédent.

Dans l’exposé sommaire, le coût de la mesure est estimé à 977 millions d’euros pour le bloc communal et 392 millions pour les départements, sur la base de l’hypothèse d’une baisse du rendement de la CVAE en 2021 de – 10 % évoquée supra. Il est précisé que le dispositif proposé « présente en tout état de cause l’avantage de s’ajuster automatiquement à la perte réelle ».

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général note que les pertes de CVAE en 2021 ont été révisées à la baisse depuis juillet (de – 12 à – 10 %, voir supra). En séance publique au Sénat, le 24 novembre, le Gouvernement l’a finalement estimée à seulement – 2,2 % ([387]).

En outre, en 2021, les recettes strictement fiscales des départements et des EPCI, exposées dans les tableaux supra, devraient globalement croître selon le Gouvernement. Plus précisément, les EPCI connaîtraient une croissance extrêmement mesurée de l’intégralité de leurs ressources, y compris la CVAE, tandis que les départements verraient leurs recettes fiscales augmenter de 2 à 3 %.

Si certains EPCI, du fait de leur profil spécifique (poids particulièrement élevé de la CVAE dans leurs recettes), devaient faire face à des situations problématiques en 2021, il apparaît plus opportun de prévoir le cas échéant des ajustements au cas par cas. Le Rapporteur général rappelle que, dans le cadre du droit commun, des avances de dotation globale de fonctionnement – DGF – et de douzièmes de fiscalité locale sont possibles pour les collectivités et groupements qui connaîtraient des difficultés de trésorerie.

Enfin, le niveau global de perte de CVAE que subiront les collectivités en 2021 ne sera connu qu’en début d’année prochaine. Force est de constater, qu’à ce stade, les estimations ne sont pas suffisamment fiables, avec l’évolution rapide de la situation sanitaire et son impact sur l’économie, pour estimer nécessaire un tel dispositif.

Le Rapporteur général estime donc prématuré de prévoir d’ores et déjà une compensation globale et automatique alors que les besoins réels des collectivités affectataires ne sont pas encore connus. Toutefois, il est indispensable de suivre précisément l’évolution de la situation financière des collectivités territoriales dans les prochains mois. Le Rapporteur général salue donc la création par le Gouvernement et les représentants du bloc communal d’un groupe de travail sur l’évolution des recettes et de la capacité d’autofinancement des communes et de leurs groupements en 2021.

Pour toutes ces raisons, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 22 bis B (nouveau) Reconduction en 2021 du prélèvement sur recettes au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre confrontés à des pertes de recettes fiscales et domaniales du fait de la crise sanitaire et élargissement aux régies municipales

Cet article a été introduit au Sénat par l’adoption de plusieurs amendements identiques, avec l’avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement. Il propose de reconduire pour 2021 la garantie de recettes prévue en 2020 par la troisième loi de finances rectificative pour 2020, et d’y intégrer les régies municipales. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

1. La compensation des recettes du bloc communal

L’article 21 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a prévu, via la création d’un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR), un mécanisme de sauvegarde des recettes fiscales et domaniales des communes et intercommunalités, garantissant en 2020 à ces collectivités territoriales et groupement un niveau de ressources fixé en référence à la moyenne des exercices 2017, 2018 et 2019 ([388]). Les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et Île-de-France mobilité (IDFM) sont également éligibles à ce PSR pour la compensation de leurs pertes de versement mobilité.

Au-delà du fait que les pertes effectives pour plusieurs des recettes compensées semblent finalement bien inférieures aux prévisions de l’été 2020 (voir infra), un rebond de l’économie, et donc des recettes dont le rendement a été affaibli en 2020, reste une hypothèse de base pour 2021. La dynamique restera positive en 2022 pour l’essentiel des recettes compensées en 2020.

Principales HypothÈses d’Évolution en 2020 et 2021 des recettes

du bloc communal compensÉes en 2020

Source : commission des finances à partir de la mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales, du baromètre n° 2 de l’impact de la crise du Covid-19 sur les finances locales et des estimations du Gouvernement sur la CVAE du 24 novembre en séance publique au Sénat sur l’examen du présent projet de loi de finances.

Les prévisions actualisées concernent la CVAE, les DMTO, le versement mobilité (révisions plus optimistes) et la taxe sur les carburants (révision plus pessimiste).

La compensation prévue en troisième loi de finances rectificative pour 2020 inclut en outre une partie des recettes non fiscales pour le calcul de la dotation, à savoir les redevances et recettes d’utilisation du domaine. Ces redevances et recettes d’utilisation du domaine recouvrent la totalité des sommes imputées au compte 703 Recettes et redevances d’utilisation des domaines des nomenclatures budgétaires et comptables M14-M57 du budget principal et des budgets annexes administratifs. Ce compte enregistre diverses redevances et produits des services tels que les droits de permis de stationnement et de location sur la voie publique, les rivières, ports et quais fluviaux et autres lieux publics, c’est-à-dire les droits ou redevances perçus dans le cadre d’une autorisation exceptionnelle accordée à un tiers pour occuper temporairement la voie publique, le domaine public portuaire et fluvial ou le domaine public communal.

En 2019, la somme des recettes imputées sur ce compte était de 1 496 millions d’euros pour les communes et de 248 millions d’euros pour les EPCI à fiscalité propre.

À l’initiative de l’Assemblée nationale, avait été prévue une forfaitisation des pertes sur la base de 11 semaines de fermeture des services publics (entre le 16 mars et le 2 juin), soit 21 % de l’année civile.

Les recettes tarifaires des services publics sont en revanche exclues.

Malgré le deuxième vague de l’épidémie à partir de l’automne 2020, les pertes effectives du bloc communal se sont révélées plus faibles que prévu. La quatrième loi de finances rectificative pour 2020 a réduit les montants finançant ces compensations en conséquence.

rÉÉvaluation des PSR de compensation des pertes de recettes en 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Le montant du PSR de compensation du bloc communal a été diminué, pour 2020, de 367,9 millions d’euros dans la quatrième loi de finances rectificative pour 2020.

2. Les régies dotées de l’autonomie financière

Les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui choisissent de gérer directement des services publics industriels et commerciaux (SPIC) peuvent recourir à la régie dotée de l’autonomie financière ([389]).

Cette autonomie financière se traduit concrètement par l’existence d’organes spécifiques (conseil d’exploitation, directeur) et par l’adoption d’un budget propre.

Les régies dotées de la seule autonomie financière ne bénéficient pas de la personnalité morale (par opposition aux régies personnalisées). Elles sont créées par l’organe délibérant de la personne publique locale, qui fixe leurs statuts et le montant de leur dotation initiale ([390]) Cette dotation initiale représente la contrepartie des créances ainsi que des apports en nature ou en espèce effectués par la collectivité locale de rattachement, déduction faite des dettes ayant grevé leur acquisition. La dotation s’accroît ensuite des apports ultérieurs, des dons et des subventions et des réserves.

Les régies dotées de l’autonomie financière sont administrées, sous l’autorité de l’organe délibérant et de l’organe exécutif de la collectivité, par un conseil d’exploitation et un directeur. Le conseil d’exploitation reste subordonné au conseil municipal.

Les produits et les charges font l’objet d’un budget spécial annexé au budget de la commune ([391]). Ces régies sont, comme les régies simples, soumises à l’obligation d’équilibre du budget propre retraçant leurs comptes.

B. Le Dispositif proposé

Le dispositif proposé par le Sénat résulte de cinq amendements identiques adoptés avec l’avis favorable de la commission et contre l’avis défavorable du Gouvernement :

– amendement de Mme Christine Lavarde et plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Républicains (LR) ([392]) ;

– amendement de Mme Martine Berthet et plusieurs de ses collègues membres du groupe LR ([393]) ;

– amendement de Mme Sylvie Vermeillet (Union Centriste) et M. François Patriat (Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants) ([394]) ;

– amendement de M. Bernard Delcros et M. Olivier Cigolotti (Union Centriste) ([395]) ;

– amendement de Mme Marie-Christine Chauvin et plusieurs de ses collègues membres du groupe LR ([396]).

Ce dispositif comporte deux objets.

1. La reconduction en 2021 de la garantie de recettes fiscales et domaniales du bloc communal

Cet amendement reprend la rédaction retenue en troisième loi de finances rectificative pour 2020. Toutefois :

– les autorités organisatrices de la mobilité en sont exclues (étant couvertes, selon les auteurs des amendements, par le dispositif d’avances remboursables prévu dans la quatrième loi de finances rectificative pour 2020) ;

– la compensation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est exclue, pour tenir compte de l’amendement n° I-70 rectifié présenté par le rapporteur général au nom de la commission des finances du Sénat, adopté par le Sénat, et qui prévoit une compensation spécifique de CVAE en 2021 (voir commentaire de l’article 22 bis A) ;

– le taux forfaitaire d’abattement pour les redevances et recettes d’utilisation du domaine par rapport au niveau de 2019 est porté de 21 à 38 % pour tenir compte du second confinement.

2. L’intégration des régies municipales dotées de l’autonomie financière dans le dispositif

Le Sénat propose d’inclure dans le mécanisme de compensation des recettes fiscales et domaniales qu’il souhaite instaurer en 2021 « les collectivités ayant constitué des régies municipales dotées de la seule autonomie financière qui exploitent un service public à caractère industriel et commercial à vocation touristique confrontées la même année à des pertes de certains produits d’exploitation liées à cette épidémie. »

Il est prévu que, pour chaque régie, le montant de la dotation est égal à la différence, si elle est positive, entre :

– d’une part, la somme des produits moyens perçus en application de la tarification faite aux usagers du service public entre 2017 et 2019 ;

– et, d’autre part, la somme des mêmes produits perçus en 2020 ou 2021, le cas échéant majorée du montant de l’allocation d’activité partielle perçue par elle en sa qualité d’employeur de salariés placés en activité partielle.

La dotation ferait l’objet d’un acompte en 2021 et d’un ajustement en 2022. Si l’acompte était supérieur à la dotation définitive, la collectivité concernée devrait rembourser l’excédent.

Le Gouvernement évalue le coût de cette mesure à 250 millions d’euros en 2021 ([397]).

II. La position du Rapporteur général

S’agissant de la reconduction en 2021 de la garantie de recettes fiscales et domaniales pour le bloc communal, le Rapporteur général relève que, pour 2020, les pertes de recettes se sont avérées plus faibles que prévu. La quatrième loi de finances rectificative, adoptée par les deux assemblées dans la rédaction issue de la commission mixte paritaire, réévalue à la baisse le PSR de compensation de 993 à 624 millions d’euros.

Pour 2021, le Rapporteur général rappelle que l’économie devrait connaître un rebond de croissance. Les recettes fiscales et domaniales du bloc communal devraient donc augmenter. Selon l’évaluation de Jean-René Cazeneuve, les recettes du bloc communal devraient être supérieures de 2,4 milliards d’euros aux recettes de 2020, permettant d’effacer 100 % de la perte subie en 2020 ([398]). Cette évaluation doit être nuancée du fait du second confinement, mais l’hypothèse d’un fort rebond pour toutes les recettes concernées par le dispositif de compensation reste la plus probable. En outre, la réforme de la taxe d’habitation opérée l’année dernière stabilise les recettes du bloc communal grâce aux compensations prévues (fraction de taxe sur la valeur ajoutée pour les EPCI et taxe foncière sur les propriétés bâties pour les communes). Au total :

– la baisse des recettes en 2020 serait plus faible que prévue ;

– en tout état de cause, elle est compensée par l’État ;

– elle a été précédée d’une croissance des recettes en 2019 ;

– elle sera suivie d’un rebond des recettes en 2021.

S’agissant de l’intégration des régies municipales dans le dispositif de garanties des ressources, le Rapporteur général y est défavorable.

En premier lieu, le Rapporteur général relève que les entreprises privées et les régies municipales ne sont pas placées dans la même situation. Les premières ne bénéficient pas d’une garantie de leur chiffre d’affaires, tandis que les collectivités de rattachement des secondes bénéficient en 2020 d’une garantie de recettes fiscales et domaniales.

En deuxième lieu, cet amendement conduirait à traiter différemment les collectivités selon qu’elles ont recouru à une délégation de services publics, à une régie directe ou à une régie autonome pour la gestion de leurs services publics. En effet, les communes qui gèrent les SPIC en régie enregistrent les recettes dans leurs comptes, tandis que celles qui ont mis en place une délégation n’enregistrent pas de recettes mais versent une participation au délégataire.

En troisième lieu, le Rapporteur général estime que ces pertes de recettes non fiscales doivent être mises en relation avec les baisses des dépenses de fonctionnement de certains des services qu’elles financent : si les charges de personnel ont dû être assurées, de nombreuses charges de fonctionnement ont été économisées. Dès lors, une prise en charge quasi-intégrale des pertes tarifaires, sans tenir compte des économies éventuellement réalisées, semble excessive.

Ensuite, pour les communes et EPCI qui connaîtraient des difficultés particulières de trésorerie, le Rapporteur général note que des avances sur dotation et des avances sur douzièmes de fiscalité restent en tout état de cause possibles.

Enfin, le Rapporteur général relève que le Gouvernement a mis en place un groupe de travail avec le bloc communal sur l’évolution des recettes et de la capacité d’autofinancement des communes et groupements intercommunaux en 2021.

Pour ces raisons, le Rapporteur général propose de supprimer le présent article.

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Article 22 bis C (nouveau) Compensation des pertes de revenus forestiers subies par le bloc communal en 2020 en raison de la crise sanitaire

Cet article a été inséré par le Sénat, par l’adoption de deux amendements identiques, la commission ayant demandé le retrait et le Gouvernement rendu un avis défavorable. Il prévoit une compensation des pertes de revenus forestiers en 2020 liées à la crise. Le Rapporteur général propose la suppression de cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Dans la nomenclature comptable M14, applicable aux communes, les revenus forestiers, c’est-à-dire les ventes de récoltes et de produits forestiers, sont constatés comme produits des services, du domaine et ventes diverses et comptabilisés dans les comptes de produits (classe 7). Sont notamment concernées les recettes tirées des coupes de bois dans les bois et forêts relevant du régime forestier prévu à l’article L. 111-1 du code forestier.

Le régime forestier est l’ensemble des règles de gestion définies par le code forestier et mises en œuvre par l’Office national des forêts (ONF). Il est applicable aux forêts appartenant à l’État, aux collectivités territoriales ou à des établissements publics et d’utilité publique ([399]). Il peut concerner un certain nombre de terrains non boisés. Ces règles visent à préserver la conservation et la mise en valeur de ce patrimoine naturel.

15 000 « collectivités » relèvent du régime forestier (selon le site internet de l’ONF). La Fédération nationale des Communes forestières (FNCOFOR), association créée en 1933, représente plus de 6 000 collectivités adhérentes et 70 % de la surface des forêts communales : des communes propriétaires de forêts principalement mais aussi des syndicats de gestion forestière, des intercommunalités, des départements et des régions.

Source : Office national des forêts.

Les revenus forestiers au sens de la comptabilité locale incluent également :

– les ventes de récoltes ;

– les menus produits forestiers ;

– les taxes d’affouage ([400]) ;

– les autres produits agricoles et forestiers.

En 2019, les revenus forestiers se sont élevés à 247 millions d’euros.

La mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales, conduite par notre collègue Jean-René Cazeneuve, a ainsi estimé l’évolution des revenus forestiers avec la crise sanitaire et économique :

Ces revenus ne sont pas inclus dans la compensation prévue au profit du bloc communal à l’article 21 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 (ils sont comptabilisés dans le compte 702 de la nomenclature comptable M14, alors que cette loi de finances rectificative inclut dans le panier de recettes compensées les redevances et recettes d’utilisation du domaine au sens du compte 703).

B. Le Dispositif proposé

Malgré une demande de retrait de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté deux amendements identiques :

– amendement de Mme Anne-Catherine Loisier (Union Centriste) et plusieurs de ses collègues des groupes Union Centriste, Socialiste, Écologiste et Républicain, Les Républicains (LR) et Les Indépendants – République et Territoires ([401]) ;

– amendement de Mme Gisèle Jourda et plusieurs de ses collègues du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain ([402]).

Ces amendements instituent un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR) au bénéfice des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre confrontés en 2020 à des pertes de produits de ventes des coupes et produits de coupe des bois et forêts relevant du régime forestier, liées aux conséquences économiques de l’épidémie de covid-19.

Il est précisé que, pour chaque commune, cette dotation est égale à la différence, si elle est positive, entre la somme des produits moyens perçus entre 2017 et 2019 et la somme des mêmes produits perçus en 2020.

Les auteurs estiment que l’épidémie de covid-19, en freinant le marché de la construction, a aggravé certaines difficultés des communes forestières.

Le coût de ce dispositif est estimé à 82 millions d’euros par le Gouvernement ([403]).

II. La position du Rapporteur général

Les revenus forestiers n’ont pas été inclus dans la compensation figurant dans la troisième loi de finances rectificative pour 2020 pour plusieurs raisons.

En premier lieu, il s’agissait de ne pas établir de différence entre les communes qui gèrent les services correspondant à ces revenus en régie, et enregistrent les recettes dans leurs comptes, et les collectivités qui ont prévu une délégation de service public et n’enregistrent pas ces recettes mais versent une participation au délégataire.

En deuxième lieu, comme pour les autres recettes fiscales et domaniales, la baisse des revenus forestiers pourrait finalement être moindre que celle prévue cet été. En tout état de cause, ces revenus varieraient fortement d’une année sur l’autre selon le Gouvernement ([404]), ce qui rend effectivement moins opportun leur inclusion dans le panier de compensation.

En troisième lieu, on note la prévision d’un rebond anticipé de ces produits en 2021 et 2022 avec le rattrapage des ventes des produits concernés (en 2022, la perte serait presque intégralement effacée, voir supra)

Le Rapporteur général propose donc de supprimer le présent article.

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Article 22 bis D (nouveau) Prélèvement sur les recettes de l’État au profit des départements ayant subi une catastrophe naturelle en 2020

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Arnaud Bazin et plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Républicains ([405]), contre l’avis défavorable de la commission et du Gouvernement. Cet amendement institue un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR) au profit des départements ayant subi, en 2020, une catastrophe naturelle. Le Rapporteur général propose la suppression de cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

1. Le fonds national de péréquation des DMTO

La loi de finances pour 2020 ([406]) a fusionné, à compter de 2020, trois fonds de péréquation assis sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) : le fonds de péréquation des DMTO, le fonds de solidarité des départements et le fonds de soutien interdépartemental ([407]).

Ce fonds est alimenté par deux prélèvements effectués sur les douzièmes de fiscalité locale versés aux départements :

– le premier prélèvement est égal à 0,34 % du montant de l’assiette des DMTO perçus par chaque département l’année précédant celle de la répartition ;

– le second prélèvement est applicable aux départements dont le montant par habitant de l’assiette des DMTO est supérieur à 0,75 fois le montant moyen par habitant de la même assiette pour l’ensemble des départements. Il est réparti proportionnellement à travers plusieurs tranches en fonction du montant par habitant de l’assiette de chaque département.

Une fois les prélèvements réalisés, les contributions du fonds sont ensuite réparties, chaque année, entre trois enveloppes destinées à cibler les départements les plus défavorisés :

– la première enveloppe correspond aux bénéficiaires de l’ancien fonds de soutien interdépartemental et comporte deux fractions, la première répartie en fonction du potentiel financier, de la densité de la population du département, du revenu par habitant et du taux d’imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties du département, la seconde en fonction du produit des DMTO de l’année précédente, du revenu par habitant, du taux de pauvreté et du potentiel financier ;

– la deuxième enveloppe bénéficie aux départements dont le potentiel financier ou le revenu par habitant est inférieur au potentiel financier ou au revenu moyen. Elle est répartie entre les départements en fonction du revenu moyen par habitant, du potentiel financier par habitant et du montant par habitant des DMTO perçu l’année précédant celle de la répartition ;

– la troisième enveloppe est principalement répartie en fonction du solde entre les dépenses d’allocations individuelles sociales exposées par le département et la somme des montants de compensation par l’État, c’est-à-dire leur reste à charge.

L’article 23 ter du présent projet de loi de finances, introduit par l’Assemblée nationale, et adopté dans une rédaction conforme par le Sénat, prévoit l’institution pour l’année 2021 d’un PSR évalué à ce stade à 60 millions d’euros, qui complète la contribution des départements contributeurs au fonds de péréquation pour que son montant puisse atteindre le montant total de 1,6 milliard d’euros (montant cumulé des trois anciens fonds fusionnés) prévu en loi de finances pour 2020 lors de sa création.

2. L’état de catastrophe naturelle

L’article L. 125-1 du code des assurances prévoit que l’état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel. Il ouvre droit à la garantie des assurés contre les effets des catastrophes naturelles sur les biens faisant l’objet des contrats d’assurance garantissant les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur ([408]).

Il précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, la décision des ministres compétents. La décision, assortie d’une motivation, est ensuite notifiée par les préfets aux communes concernées.

Aucune demande communale de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle ne peut donner lieu à une décision favorable par arrêté interministériel lorsqu’elle intervient dix-huit mois après le début de l’événement naturel considéré.

En 2020, 20 arrêtés portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle ont été pris par les ministres compétents, visant de nombreuses communes et, partant, un nombre important de départements.

B. Le Dispositif proposé

Le dispositif adopté par le Sénat institue, au titre des années 2020 et 2021, un PSR au profit des départements ayant subi, au cours de l’année, une catastrophe naturelle.

Il est précisé que ce PSR est égal annuellement à la différence pour chaque département, si elle est positive, entre le montant du prélèvement versé en année N au fonds national de péréquation des DMTO et le montant versé en 2019. Concrètement, le PSR compenserait le département de la hausse de son prélèvement par rapport à celui de l’année 2019.

D’après les auteurs de l’amendement, cet amendement vise à remédier à la situation financière du Département des Alpes maritimes qui « doit contribuer au titre de l’année 2020 pour près de 100 millions d’euros à cette péréquation ». Ils soutiennent que ses finances sont fragilisées par l’effet de la crise sanitaire sur les recettes de DMTO et sur les dépenses qui résultent de la tempête Alex.

Les auteurs de l’amendement estiment que ce dispositif doit ainsi permettre de « geler » la contribution du département des Alpes maritimes au fonds national de péréquation des DMTO au niveau de sa contribution en 2019 (64 millions d’euros).

Le montant du PSR s’élèverait donc en 2021 à 35 millions d’euros ([409]).

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général note en premier lieu que si le dispositif adopté est inspiré par une situation particulière, il a une portée générale.

En outre, cette rédaction n’apparaît pas opérante. Les départements bénéficiaires seraient ceux ayant subi une « catastrophe naturelle ». Si cette rédaction fait référence aux départements comportant sur leur territoire une ou plusieurs communes pour lesquelles l’état de catastrophe naturelle a été constaté au sens du code des assurances, un nombre élevé de départements pourraient être éligibles au présent dispositif. La portée juridique du dispositif dépasserait donc l’intention des auteurs et la première estimation budgétaire du dispositif, centrée sur le département des Alpes Maritimes.

S’agissant de la situation particulière du département des Alpes-Maritimes en 2020, le Rapporteur général rappelle que la commission mixte paritaire réunie sur le quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020 a décidé, afin de soutenir financièrement ce département et l’aider à faire face aux charges qui résultent de la tempête Alex, d’abonder de 20 millions d’euros le programme 122 de la mission budgétaire Relations avec les collectivités territoriales qui finance les subventions exceptionnelles pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques. Ce département bénéficie donc déjà d’un soutien financier exceptionnel en 2020.

Le Rapporteur général estime enfin que des dispositifs déjà existants pourraient être mobilisés en 2021, comme le fonds de prévention des risques naturels majeurs (« Fonds Barnier »), doté de 205 millions d’euros en 2021 et intégré au programme 181 de la mission Écologie.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 22 bis (supprimé) Réforme des modalités de calcul et d’évolution des fractions de TVA revenant aux collectivités locales dans le cadre de la réforme de la taxe d’habitation sur les résidences principales

Cet article résulte de l’adoption, en première lecture par l’Assemblée nationale, avec l’avis favorable de la commission, d’un amendement du Gouvernement. Il a été supprimé par le Sénat par l’adoption de plusieurs amendements identiques. Le Rapporteur général propose de le rétablir dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

1. La fraction de TVA affectée aux départements et EPCI en 2021 à la suite de la suppression de la TH

L’article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit la suppression au niveau local, à compter de 2021, de la taxe d’habitation (TH) afférente à l’habitation principale. Les foyers qui ne bénéficient pas du dégrèvement instauré par la loi de finances pour 2018 vont être progressivement exonérés de TH à partir de 2021 (il s’agit de la fraction de 20 % des foyers percevant les revenus les plus élevés), plus aucune cotisation n’étant payée à compter de 2023. À partir de 2021, la TH est affectée au budget de l’État, qui la perçoit jusqu’à son extinction en 2023.

Les communes bénéficieront, à partir de 2021, d’un transfert de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en remplacement de la TH.

Les départements, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des collectivités à statut particulier ([410]) sont compensés par une part de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Au total, cette affectation vise donc à compenser la perte de ressources résultant :

– pour les EPCI à fiscalité propre et la Ville de Paris, de la suppression de la TH sur les résidences principales, sur la base du taux appliqué en 2017 ;

– pour les départements et les autres collectivités à statut particulier, de l’affectation aux communes de leur part de TFPB dans le cadre de la suppression de la TH sur les résidences principales, sur la base du taux appliqué en 2019.

Les modalités de mise en œuvre de cette affectation sont calquées sur celles retenues en 2018 pour les régions. Il est ainsi appliqué aux recettes nationales de TVA de l’année (2021 en 2021, 2022 en 2022, etc.) le rapport entre :

– d’une part, les recettes de TH perçues par l’EPCI à fiscalité propre, ou de TFPB perçue par le département, en 2020 ;

– et, d’autre part, les recettes nationales de TVA perçues en 2020.

Formule de calcul de la fraction de TVA affectÉe aux EPCI

N : année de versement ; THRP : taxe d’habitation sur la résidence principale ; RS : rôles supplémentaires ; les compensations d’exonération de THRP sont incluses dans les recettes à compenser.

La « perte 2020 de THRP » des EPCI s’élève à 7,2 milliards d’euros.

Formule de calcul de la fraction de TVA affectÉe aux dÉpartements

N : année de versement ; RS : rôles supplémentaires ; les compensations d’exonération de TFPB sont incluses dans les recettes à compenser.

La « perte 2020 de TFPB » des départements s’élève à 15 milliards d’euros, et celle de la Ville de Paris à 0,6 milliard d’euros.

Le total de la compensation par TVA s’élève donc à environ 23 milliards d’euros.

Environ 1 265 fractions de TVA – pour autant de départements, d’EPCI et de CTU – doivent être calculées annuellement à ce titre à compter de 2021.

En application de ces mécanismes de calcul, les fractions de TVA doivent évoluer chaque année comme la TVA nationale. Les départements et EPCI doivent donc bénéficier, à partir de 2021, de la dynamique, en principe positive, entre la TVA 2020 et la TVA de l’année N.

Cette dynamique, en longue période, « calme économiquement », est supérieure à celle des bases de TFPB ou de TH. Ce financement est donc plus avantageux sur le long terme pour les départements et les EPCI à fiscalité propre.

Évolution comparÉe de la dynamique de la Tva,

de la TFPb départementale et de la Th intercommunale

Source : direction de la législation fiscale.

Un mécanisme de garantie prévoit que les EPCI et les départements ne perçoivent jamais un montant de TVA inférieur à celui des montants de TH et de TFPB à compenser perçus en 2020. Si le produit de la TVA attribué pour une année donnée représente un montant inférieur, la différence fait l’objet d’une attribution à due concurrence d’une part du produit de la TVA revenant à l’État.

2. L’impact imprévu de la crise économique en 2020 sur le mécanisme de compensation en 2021

Toutefois, la crise économique et sanitaire en 2020 va affecter la trajectoire de cette fraction de TVA dévolue aux départements et EPCI à compter de 2021.

Le projet de loi de finances pour 2020 prévoyait un produit de TVA pour l’État de 126,1 milliards d’euros en 2020, et une croissance du PIB de 1,4 % en 2021.

En réalité, la crise liée à l’épidémie de covid-19 provoque une baisse de la consommation et de l’investissement. La croissance spontanée des recettes TVA s’établirait donc à – 9 % environ en 2020. Le rendement de TVA pour 2020 atteindrait – seulement – 112 milliards d’euros, d’après les estimations produites par le Gouvernement dans le quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020.

En 2021, les recettes de TVA rebondiraient de + 9,3 %, et atteindraient environ 121 milliards d’euros, y compris la TVA affectée aux régions en compensation de la suppression de la part régionale de CVAE à compter de 2021 prévue par l’article 3 du présent projet de loi de finances, à hauteur de 9,5 milliards d’euros environ en 2021 (égale au montant de la part régionale de CVAE perçu en 2020 par les régions).

Note : le produit de TVA pour l’État en 2021 avant crise (104,8 milliards d’euros) est calculé sur la base de la croissance du PIB prévue en PLF pour 2020 et d’une élasticité égale à 1.

Sources : commission des finances à partir des documents budgétaires annexés aux PLF pour 2020 et PLF pour 2021.

En 2021, la crise ne modifie pas le montant de la compensation, dès lors que cette dernière représente une fraction de la TVA de l’année précédente, donc 2020. En 2021, les montants de TVA versés seront égaux aux montants de fiscalité locale perçus en 2020, quel que soit le montant de la TVA encaissée en 2020.

En revanche, à compter de 2022, si les mécanismes de calcul des fractions de TVA des départements et EPCI exposées supra étaient appliqués sans modification, dans le contexte économique et budgétaire – imprévisible au moment des débats sur le projet de loi de finances pour 2020 –, il en résulterait une dynamique de compensation considérablement plus marquée pour les EPCI et départements.

En effet, en 2022, en appliquant le droit existant, le calcul de la fraction de TVA, pour un département ou un EPCI se décomposerait ainsi :

Du fait de la chute imprévue de TVA en 2020, et du rebond de cette recette, tout aussi imprévu, en 2021, le produit de TVA net en 2021 (numérateur) est bien supérieur au produit net de TVA en 2020 (dénominateur). Le montant compensé en 2022 et chaque année suivante (perte 2020 de TFPB ou de TH selon le cas) serait le produit d’une dynamique très avantageuse, sans lien avec les fondements des débats de l’année dernière sur les modalités de compensation de ces collectivités et groupements, et relevant d’une forme d’aubaine à la fois fortuite, mécanique, pérenne et contracyclique.

3. Une affectation supplémentaire de TVA pour les départements à compter de 2021

Par ailleurs, l’article 16 de la loi de finances pour 2020 a prévu que les départements bénéficieront à compter de 2021 d’une fraction supplémentaire de TVA, de 250 millions d’euros en 2021, indexée chaque année sur la dynamique nationale de cette imposition. Elle remplace le fonds de stabilisation institué par l’article 261 de la loi de finances pour 2019.

À compter de 2022, cette fraction se divise en deux parts :

– une première part de 250 millions d’euros sera répartie entre les départements bénéficiaires en fonction de critères de fragilité sociale (nombre de bénéficiaires du RSA, de l’allocation personnalisée pour l’autonomie, de la prestation de compensation du handicap et du revenu par habitant) ;

– une seconde part, dont le montant sera égal en 2022 à la différence entre le montant dynamique de cette fraction et le montant de la première part. À compter de 2023, le montant sera augmenté annuellement de cette différence (en cas de dynamique positive). Elle sera affectée à un fonds de sauvegarde des départements. Ce fonds de sauvegarde sera mobilisé pour aider les départements confrontés à une dégradation soudaine de leur équilibre financier (notamment par une baisse importante de DMTO et une hausse importante des dépenses de prestations sociales : « effet ciseau »).

Cette majoration de TVA se substitue à l’ancien fonds de stabilisation des départements, doté de 115 millions d’euros.

B. Le Dispositif proposé

L’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission ([411]).

En premier lieu, cet amendement modifie les modalités de calcul de la compensation en intégrant une référence à l’année 2021 plutôt que 2020 dans le calcul de la dynamique. En 2022, le montant de la compensation sera donc augmenté de la dynamique de TVA nationale entre 2022 et 2021, qui devrait résulter d’une croissance économique plus classique, et donc être proche de la dynamique habituelle de cette imposition.

Le Gouvernement a motivé cet amendement par la dynamique imprévue dont bénéficierait la fraction de TVA versée aux départements et EPCI du fait de la chute de TVA en 2020 et de son rebond en 2021 : « La compensation versée aux départements passerait ainsi de 15,25 milliards d’euros à 16,3 ou 16,4 milliards d’euros. J’entends bien qu’une telle évolution puisse être perçue comme bénéfique pour les départements, mais chacun conviendra que si nous nous étions certes engagés à ce que la compensation du transfert de la TFPB soit dynamique, une hausse de 10 % plutôt que de 2,8 % – comme c’est le cas en moyenne pour les recettes de TVA –, crée malgré tout un effet d’aubaine. » ([412])

En second lieu, cet amendement a « contemporanéisé » la fraction de TVA des départements et EPCI. Alors que le droit existant prévoit le calcul de la fraction de TVA sur le produit net de TVA national de l’année précédente, il est proposé de le calculer sur le produit de l’année en cours, selon la prévision du PLF de l’année régularisée une fois le montant final connu. La dynamique fiscale de la TVA des départements correspondra donc à la dynamique économique de cet impôt. Ainsi, les collectivités et groupements concernés « bénéficieront, à partir de 2022, de la dynamique de la TVA observée durant l’année en cours et non plus avec retard » (exposé sommaire).

II. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des finances du Sénat a estimé que ([413]) :

– cet article avait été introduit sans concertation avec les collectivités locales ;

– modifie les règles de calcul de la fraction de TVA « dans le seul intérêt budgétaire de l’État et sans égard pour la situation des collectivités locales » ;

– que les départements sont « confrontés à une hausse importante de leurs dépenses sociales au titre du revenu de solidarité active alors que leurs recettes – de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, notamment – continueront de se réduire en 2021. »

– et que « cet effet-ciseau frappe également les établissements publics de coopération intercommunale » dont les recettes sont « mal compensées ».

Contre l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté sept amendements de suppression :

– amendement de M. Jean-François Husson au nom de la commission des finances ([414]) ;

– amendement de M. Rémi Féraud et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain ([415]) ;

– amendement de Mme Catherine Morin-Desailly et de plusieurs de ses collègues membres des groupes Union Centriste et Les Républicains (LR) ([416]) ;

– amendement de M. Yves Bouloux et plusieurs de ses collègues membres du groupe LR ([417]) ;

– amendement de M. Arnaud Bazin et plusieurs de ses collègues membres du groupe LR ([418]) ;

– amendement de M. Pascal Savoldelli et des membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste ([419]) ;

– et amendement de M. Christian Bilhac et plusieurs de ses collègues membres du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen ([420]).

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, aux motifs :

– que la dynamique fortuite de la compensation par une fraction de TVA qui résulterait des modalités actuelles de calcul et de la crise économique ne s’inscrirait pas dans l’esprit de la réforme de la fiscalité locale adoptée en 2020 par le Parlement ;

– que, en tout état de cause, les dépenses au titre du revenu de solidarité active (RSA) augmenteraient avant tout en 2020 (+ 1 milliard d’euros selon notre collègue Jean-René Cazeneuve) ([421]) et en 2021 (+ 500 millions d’euros) ([422]) ; or, la hausse de la compensation de TVA liée au rebond de TVA en 2021 interviendrait à compter de 2022 : elle ne permettrait donc pas aux départements de financer un tel alourdissement de leurs dépenses en 2020 et 2021 ;

– s’agissant des dépenses de RSA, que l’Assemblée nationale a institué pour 2021 un prélèvement sur recettes estimé à 60 millions d’euros au bénéfice du fonds de péréquation des DMTO ([423]) ;

– que la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 prévoit pour cette année de doter le fonds de sauvegarde des départements de 250 millions d’euros, au bénéfice de ceux ayant un reste à charge élevé, et que l’Assemblée nationale a prévu l’élargissement des bénéficiaires en loi de finances pour 2021 ([424]) ;

– que l’article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit une majoration de la fraction de TVA de 250 millions d’euros pour les départements, qui pourra être sollicitée en 2021 ;

– que le Gouvernement a prévu, à travers une circulaire du 28 août 2020, la mise en place d’un mécanisme d’étalement des dépenses de fonctionnement supplémentaires directement liées à la gestion de la crise sanitaire au sein d’un sous-compte dédié, sur cinq ans, qui permet un amortissement progressif de ces dépenses exceptionnelles. Ce compte doit soutenir utilement la trésorerie des collectivités locales et limiter l’effet de la crise sur leur épargne ;

– que les EPCI bénéficient en 2020 d’une compensation prévue par la troisième loi de finances rectificative, que, en 2021, leurs recettes fiscales devraient augmenter dans l’ensemble et que la dynamique atypique de compensation en TVA interviendrait à compter de 2022, sans lien avec leur situation financière en 2020 et 2021.

Au total, la suppression de cet article entraînerait une dégradation annuelle de plus d’un milliard d’euros du solde budgétaire de l’État à compter de 2022, sans bénéficier aux départements et EPCI en 2020 et 2021, années où leurs finances seront affectées par la crise, et alors que – notamment pour y faire face – plusieurs mécanismes de compensation sont prévus par les lois de finances rectificatives pour 2020 et le présent projet de loi de finances à l’issue de son examen par l’Assemblée nationale.

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Article 22 ter A (nouveau) Modalités de calcul de la compensation de la suppression de la TH pour les EPCI issus de fusion ayant augmenté leurs taux après 2017

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat de quatre amendements identiques, avec un avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement. Il prévoit, pour le calcul de la compensation de la suppression de la taxe d’habitation (TH), que le taux de TH pris en compte pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre issus de fusions ayant eu lieu à compter du 1er janvier 2017, et ayant augmenté leur taux de taxe d’habitation entre 2017 et 2019, est le taux de 2019. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

L’article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit la suppression au niveau local, à compter de 2021, de la TH afférente à la résidence principale (THRP). Les foyers qui ne bénéficient pas du dégrèvement instauré par la loi de finances pour 2018 vont être progressivement exonérés de TH à partir de 2021 (il s’agit de la fraction de 20 % des foyers percevant les revenus les plus élevés), plus aucune cotisation n’étant payée à compter de 2023. À partir de 2021, la TH est affectée au budget de l’État, qui la perçoit jusqu’à son extinction en 2023.

Les communes sont compensées par l’affectation de la part départementale de TFPB. Les EPCI sont compensés par une fraction de TVA.

Il est prévu qu’en 2021, la compensation des EPCI soit calculée en prenant en compte les bases de THRP de l’année 2020 et les taux de l’année 2017. À compter de 2022, la compensation doit intégrer la dynamique annuelle de la TVA (cf. commentaire de l’article 22 bis).

La compensation des EPCI en 2021 par la TVA doit s’élever à 7,2 milliards d’euros selon ces critères.

En 2020, le produit supplémentaire de TH issu de la hausse des taux entre 2017 et 2019 est perçu par les communes et EPCI par le biais du dégrèvement de TH sur les résidences principales, transformé en exonération à compter de 2021, mais l’État opère une reprise de ce produit supplémentaire sur les douzièmes de fiscalité des communes et EPCI qui ont augmenté leurs taux en 2018 et 2019 (le taux est gelé en 2020, au niveau du taux 2019).

En 2019, 200 EPCI sur 1 258 avaient augmenté leur taux de TH depuis 2017 (et 6 100 communes sur 35 000).

Pour rappel, la loi dite « NOTRe » ([425]) a conduit à une baisse de 39 % du nombre d’EPCI, notamment par des fusions de ces établissements. En 2017, la France comptait 1 266 EPCI à fiscalité propre, contre 2 062 l’année précédente ([426]).

Les EPCI fusionnés peuvent voter, dès l’année où la fusion prend fiscalement effet, les taux dans les règles de droit commun (en respectant notamment les règles de lien entre les taux des différentes impositions directes locales), ou recourir à un mécanisme d’intégration fiscale progressive ([427]).

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté quatre amendements identiques :

– amendement de M. Yves Bouloux et de plusieurs membres du groupe Les Républicains ([428]) ;

– amendement de M. Didier Marie et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain ([429]) ;

– amendement de M. Emmanuel Capus et des membres du groupe Les Indépendants – République et Territoires ([430]) ;

– amendement de M. Christian Bilhac et de plusieurs de ses collègues membres du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen ([431]).

Ces amendements prévoient, pour le calcul de la fraction de TVA, que « le taux à prendre en compte pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre issus de fusion à compter du 1er janvier 2017, et ayant augmenté leur taux de taxe d’habitation entre 2017 et 2019, est le taux intercommunal appliqué sur le territoire intercommunal en 2019. »

Leurs auteurs estiment que la refonte de la carte intercommunale prévue par la loi « NOTRe » a regroupé des EPCI et des communes qui menaient des politiques fiscales hétérogènes, certains ayant augmenté leurs taux de TH alors que les communes membres abaissaient les leurs, ceci pour accompagner la fusion et en neutraliser l’impact pour le contribuable.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général rappelle d’abord que, de manière générale, lors de l’examen de la loi de finances pour 2020, le débat parlementaire a été approfondi sur le taux de TH à prendre en compte pour le calcul des compensations. Depuis la loi de finances pour 2018, il a toujours été annoncé par le Gouvernement aux communes et EPCI que la compensation serait effectuée sur la base des taux appliqués en 2017.

Le Rapporteur général relève que ce choix du Gouvernement et du Parlement était notamment motivé par l’objectif d’éviter un effet d’aubaine pour les communes et EPCI concernés, vis-à-vis de ceux ayant réalisé un effort de gestion et de modération fiscale.

S’agissant du cas particulier des EPCI issus de fusion à compter du 1er janvier 2017, le Rapporteur général observe que le Gouvernement a rappelé que « l’immense majorité des restructurations de périmètres d’intercommunalités sont intervenues au 1er janvier 2017, et le vote des taux a suivi. Fixer la référence à 2017 couvre l’essentiel des situations rencontrées. » Le Gouvernement a en outre assuré en séance publique que les situations « très particulières » pourraient être traitées au cas par cas ([432]).

En tout état de cause, la rédaction proposée ne cible pas seulement les EPCI qui auraient dû, de manière obligatoire dans le cadre d’une convergence légale des taux d’imposition, augmenter leurs taux de TH. Elle semble avoir un champ d’application plus large puisqu’elle vise ceux, issus de fusion, « ayant augmenté leur taux ». Dans une interprétation littérale, cette hausse de taux pourrait résulter d’un choix local, et pas seulement d’une obligation légale.

Le Rapporteur général ne souhaite donc pas remettre en cause les choix entérinés l’année dernière sur ce point. Il propose donc de supprimer cet article.

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Article 22 ter B (nouveau) Modalités de calcul de la compensation pour les départements de l’affectation de la TFPB départementale aux communes

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat de deux amendements identiques, avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement. Il prévoit, pour le calcul de la compensation des départements de l’affectation de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) départementale aux communes, dans le cadre de la suppression de la taxe d’habitation (TH), d’intégrer la dynamique des bases départementales de TFPB entre 2019 et 2020. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

L’article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit la suppression au niveau local, à compter de 2021, de la TH afférente à la résidence principale (THRP). Les foyers qui ne bénéficient pas du dégrèvement instauré par la loi de finances pour 2018 vont être progressivement exonérés de TH à partir de 2021 (il s’agit de la fraction de 20 % des foyers percevant les revenus les plus élevés), plus aucune cotisation n’étant payée à compter de 2023. À partir de 2021, la TH est affectée au budget de l’État, qui la perçoit jusqu’à son extinction en 2023.

Les communes sont compensées par l’affectation de la part départementale de TFPB. Les départements sont compensés de la perte de la TFPB par l’affectation d’une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Il est prévu que cette fraction soit calculée, en 2021, en appliquant les taux départementaux 2019 de TFPB aux bases départementales de l’année 2020 de cette imposition. À compter de 2022, la compensation doit intégrer la dynamique annuelle de la TVA (cf. commentaire de l’article 22 bis).

En 2021, la compensation doit s’élever à 15 milliards d’euros selon ces critères, majorée d’une fraction supplémentaire de 250 millions d’euros prévue en loi de finances pour 2020.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté deux amendements identiques :

– amendement de M. Arnaud Bazin et de plusieurs membres du groupe Les Républicains ([433]) ;

– amendement de M. Jean-Claude Requier et de plusieurs membres du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen ([434]).

Ces amendements prévoient que, pour le calcul de la compensation en TVA des départements, le produit de TFPB calculé sur les taux de l’année 2019 et les bases de l’année 2020 soit « majoré d’un coefficient égal à la croissance des bases nettes de la taxe foncière sur les propriétés bâties au niveau national entre 2019 et 2020 ». La compensation versée serait donc majorée de la dynamique des bases de TFPB départementale observée entre 2019 et 2020.