rapport , en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances, modifié par le Sénat, pour 2021 (n°3642).

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général rappelle d’abord que, de manière générale, lors de l’examen de la loi de finances pour 2020, le débat parlementaire a été approfondi sur les modalités de calcul des compensations aux collectivités territoriales de la suppression de la taxe d’habitation.

Le Rapporteur général rappelle que l’engagement gouvernemental était une compensation à « l’euro près », matérialisé par une compensation des départements en 2021 strictement égale aux montants de TFPB perçus en 2020.

Les départements vont en outre bénéficier d’une majoration de la compensation à hauteur de 250 millions d’euros répartis sur des critères de fragilité sociale.

Comme pour les EPCI, le Rapporteur général ne souhaite pas remettre en cause, en ce qui concerne les départements, les choix entérinés l’année dernière sur les modalités de compensation de la réforme de la fiscalité locale. Il propose donc de supprimer cet article.

*

Article 22 ter C (nouveau) Compensation de la suppression de la taxe d’habitation pour certains établissements publics de coopération intercommunale

Le Sénat a adopté un amendement de Mme Estrosi Sassone ([435]) et plusieurs membres du groupe Les Républicains, portant article additionnel, avec un avis défavorable du Gouvernement et de la commission des finances du Sénat, qui dispose qu’à partir de 2021, pour chaque établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre additionnelle, les pertes résultant de la suppression de la taxe d’habitation sont compensées par une majoration de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Le Rapporteur général propose la suppression du présent article.

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. L’État du droit

L’article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit la suppression au niveau local, à compter de 2021, de la TH afférente à la résidence principale (THRP). Les foyers qui ne bénéficient pas du dégrèvement instauré par la loi de finances pour 2018 vont être progressivement exonérés de TH à partir de 2021 (il s’agit de la fraction de 20 % des foyers percevant les revenus les plus élevés), plus aucune cotisation n’étant payée à compter de 2023. À partir de 2021, la TH est affectée au budget de l’État, qui la perçoit jusqu’à son extinction en 2023.

Par ailleurs, s’agissant de la coopération entre communes, on distingue les EPCI sans fiscalité propre de ceux à fiscalité propre.

Les syndicats sont des groupements sans fiscalité propre. Ils constituent une forme souple de coopération intercommunale pour gérer en commun des équipements ou des services publics locaux. Ils sont dépourvus de tout pouvoir en matière fiscale et sont financés par des contributions budgétaires des communes, ou par des contributions fiscalisées (cf. commentaire de l’article 22 ter D sur ce point). Un syndicat intercommunal peut être à vocation unique (SIVU), son objet étant limité à un service ou un équipement particulier, ou à vocation multiple (SIVOM), son objet étant alors diversifié.

Un EPCI à fiscalité propre dispose de ressources fiscales propres, c’est-à-dire d’une fraction, ou de la totalité, du produit de certains des impôts locaux affectés en principe aux communes (TH, taxes foncières, contribution sur la valeur ajoutée des entreprises – CVAE –, cotisation foncière des entreprises – CFE –, impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau – IFER – et taxe sur les surfaces commerciales – TASCOM). On distingue ceux à fiscalité additionnelle (FA) qui prélèvent ces impôts à un taux qui s’ajoute au taux communal sur le territoire de chaque commune, de ceux à fiscalité professionnelle unique (FPU) qui prélèvent les impôts économiques à un taux unique sur l’ensemble de leur territoire.

B. Le Dispositif proposÉ

Le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel, avec un avis défavorable du Gouvernement et de la commission des finances du Sénat, qui dispose qu’à partir de 2021, pour chaque EPCI à fiscalité propre additionnelle, les pertes résultant de la suppression de la taxe d’habitation sont compensées par une majoration de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Il est précisé que le montant correspondant à cette majoration, pour un syndicat de communes, est directement versé à son budget et qu’il évolue ensuite chaque année dans les mêmes proportions que la moyenne de la base d’imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties situées sur le territoire de l’établissement.

Il s’agirait, selon l’exposé sommaire de l’amendement, de compenser la suppression de la taxe d’habitation pour les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) « à fiscalité additionnelle », ce qui semble en réalité viser les SIVOM ayant opté pour un financement par le biais des contributions fiscalisées plutôt que les EPCI à fiscalité propre additionnelle.

II. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général rappelle d’abord que, de manière générale, lors de l’examen de la loi de finances pour 2020, le débat parlementaire a été approfondi sur les modalités de calcul des compensations aux collectivités territoriales de la suppression de la taxe d’habitation. Il ne souhaite pas revenir sur l’équilibre de la réforme adoptée l’année dernière concernant la mise en place du nouveau schéma de financement dans le cadre de la suppression à venir de la taxe d’habitation.

S’agissant de ce cas particulier, cet amendement avait déjà été adopté par le Sénat lors de l’examen du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, et n’avait pas été retenu par la commission mixte paritaire. La situation présentée par le présent article concerne une dizaine de syndicats intercommunaux, et le ministre s’était engagé, en séance publique au Sénat en première lecture, à privilégier une solution en gestion du problème soulevé.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 22 ter D (nouveau) PSR au profit des syndicats de communes financés par des contributions fiscalisées

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Didier Marie, et de plusieurs membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, contre l’avis défavorable de la commission et du Gouvernement. Il institue un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR), dans le cadre de la suppression de la taxe d’habitation (TH), au profit des syndicats de communes qui perçoivent des contributions fiscalisées de leurs communes membres. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

L’article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit la suppression au niveau local, à compter de 2021, de la TH afférente à la résidence principale (THRP). Les foyers qui ne bénéficient pas du dégrèvement instauré par la loi de finances pour 2018 vont être progressivement exonérés de TH à partir de 2021 (il s’agit de la fraction de 20 % des foyers percevant les revenus les plus élevés), plus aucune cotisation n’étant payée à compter de 2023. À partir de 2021, la TH est affectée au budget de l’État, qui la perçoit jusqu’à son extinction en 2023.

Les syndicats de communes sont des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sans fiscalité propre. L’article L. 5212-19 du code général des collectivités territoriales –CGCT – prévoit ainsi qu’ils perçoivent une contribution budgétaire des communes associées. Toutefois, en application de l’article L. 5212-20 du même code et de l’article 1609 quater du code général des impôts (CGI), ils peuvent décider de percevoir, en remplacement total ou partiel de cette contribution, les quatre taxes directes locales (les deux taxes foncières, la cotisation foncière des entreprises et la taxe d’habitation) sous forme de « contributions fiscalisées ».

Le syndicat qui instaure des contributions fiscalisées vote un produit par commune. Le contribuable acquitte un supplément de fiscalité au profit du groupement dont le taux apparaît distinctement sur l’avis d’imposition Aux termes de l’article 1636 B octies du CGI, le produit de ces contributions est réparti entre les personnes assujetties aux taxes directes locales au prorata des recettes que chacune de ces taxes procurerait à la commune si l’on appliquait les taux de l’année précédente aux bases de l’année d’imposition. La division de ces produits par les bases de CFE, de TFPB, de TH ou de TFNB permet à l’administration fiscale de calculer des taux additionnels à chacune des taxes directes locales.

Dans le cadre de la suppression de la TH, l’article 16 de la loi de finances pour 2020, précité, prévoit des dispositions transitoires.

Entre 2020 et 2022 inclus, les syndicats continueront à percevoir les produits de contribution fiscalisée au titre de la TH. Le taux de TH sur lequel est assise la répartition des contributions fiscalisées sera celui de 2019. Toute hausse de contributions fiscalisées adoptée par un syndicat sera répartie entre les autres impôts de répartition. Le poids de l’impôt supplémentaire sous forme de contribution fiscalisée sera donc dans ce cas porté par les contribuables des autres taxes directes locales (taxes foncières et CFE), mais les recettes des syndicats concernés ne seront pas affectées.

À compter de 2022, les recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) retenues pour le calcul de la répartition des contributions fiscalisées seront minorées du montant que cette taxe a procuré au département en 2020 sur le territoire de la commune, afin d’éviter un ressaut d’imposition au titre des taxes additionnelles au détriment des redevables de la TFPB.

À compter de 2023, les contributions fiscalisées seront réparties entre les redevables des taxes foncières, de la CFE et de la TH sur les résidences secondaires, au prorata des recettes que chacune de ces taxes aurait procurées aux communes si les taux adoptés l’année précédente étaient appliqués aux bases de l’année d’imposition.

B. Le Dispositif proposé

Le dispositif adopté par le Sénat institue un PSR annuel au bénéfice des syndicats de communes financés pour partie par des contributions fiscalisées en 2020.

Le montant attribué annuellement au titre de ce PSR à chaque syndicat de commune est égal au produit de contribution recouvré, en 2020, au titre de la TH sur les résidences principales (I de l’amendement).

En conséquence, à compter de 2021, le II de l’amendement prévoit de retrancher chaque année l’attribution au titre du PSR du montant de la contribution dont la commune doit s’acquitter auprès du syndicat.

Les auteurs de ces amendements souhaitent éviter les ressauts d’imposition au détriment des contribuables fonciers qui résultent de la suppression de la TH sur les résidences principales et du report des contributions fiscalisées au titre de cette imposition sur les contribuables des autres impôts directs locaux.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général rappelle d’abord que, de manière générale, lors de l’examen de la loi de finances pour 2020, le débat parlementaire a été approfondi sur les modalités de calcul des compensations aux collectivités territoriales de la suppression de la taxe d’habitation.

S’agissant de ce cas particulier, le Rapporteur général observe que seuls une dizaine de syndicats de communes ont opté pour les contributions fiscalisées. Le Gouvernement s’est engagé, lors des débats sur le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, à privilégier le cas échéant une solution en gestion (cf. commentaire de l’article 22 ter C sur ce point). Par ailleurs, la loi de finances pour 2020 prévoit que, hors hausse des taux des contributions fiscalisées décidées par les syndicats, le ressaut d’imposition pour les contribuables au titre des impôts fonciers locaux n’interviendra pas avant 2023. Il est donc progressif et peut être anticipé, y compris par les syndicats qui peuvent ajuster à la baisse les taux en conséquence, s’ils souhaitent neutraliser tout ressaut pour les contribuables concernés.

Le Rapporteur général ne souhaite pas remettre en cause les modalités transitoires pour la mise en œuvre de la suppression de la TH prévues en loi de finances pour 2020 et propose donc de supprimer cet article.

*

Article 22 ter Compensation par l’attribution d’une fraction de tarif de la TICPE de transferts de compétences à la Collectivité européenne d’Alsace

Cet article, introduit à l’Assemblée nationale par l’adoption d’un amendement du Gouvernement, propose d’affecter une fraction du tarif de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) à la Collectivité européenne d’Alsace (CAE), pour compenser financièrement le transfert du réseau routier national non concédé du Bas-Rhin et du Haut-Rhin à cette collectivité compter de 2021. Le Rapporteur général propose d’adopter cet article dans sa rédaction issue du Sénat.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’état du droit

La Collectivité européenne d’Alsace (CEA) est issue du regroupement des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Elle a été créée par la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace.

L’article 72-2 de la Constitution prévoit que « tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. » (principe du « coût historique »).

L’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales – CGCT – précise que le caractère équivalent des ressources attribuées correspond à celles consacrées à l’exercice de la compétence transférée à la date du transfert.

L’article L. 1614-3 du même code dispose que le montant des dépenses nouvelles résultant, pour les collectivités territoriales, de tels transferts de compétences est constaté par arrêté conjoint du ministre chargé de l’intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) du Comité des finances locales (CFL).

Source : DGCL, portait internet de l’État sur les collectivités locales, 2019.

L’article 6 de la loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la CEA, précitée, prévoit le transfert du réseau routier national non concédé sur le territoire des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin de l’État à la CEA, à l’exception des voies situées sur le territoire de l’Eurométropole de Strasbourg (EMS).

Dans le cadre des règles de compensation exposées supra, son article 9 dispose que « les transferts de compétences à titre définitif et ayant pour conséquence d’accroître les charges de la Collectivité européenne d’Alsace et de l’Eurométropole de Strasbourg ouvrent droit à une compensation financière ».

Ce même article 9 précise que :

– s’agissant des charges d’investissement transférées, ce droit est égal à la moyenne des dépenses actualisées et constatées sur une période d’au moins cinq ans précédant le transfert de compétences (hors dépenses inscrites dans des contrats de plan État-régions – CPER) ;

– s’agissant des charges de fonctionnement transférées, ce droit est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période maximale de trois ans précédant le transfert de compétences.

Un décret pris après avis de la CCEC fixe les modalités précises de calcul de ce droit. Ce décret n’a pas été publié à la date de rédaction du présent rapport.

L’article 9 de la loi du 2 août 2019 prévoit enfin que les ressources attribuées à la CEA sont composées d’une part du produit de TICPE, obtenue par application d’une fraction du tarif aux quantités de carburants vendues chaque année sur l’ensemble du territoire national. La fraction de tarif attribuée à la CEA à compter du 1er janvier 2021 correspond au montant du droit à compensation pérenne tel que défini supra.

Si les recettes ainsi transférées diminuent et s’établissent à un niveau inférieur au montant du droit à compensation pérenne, l’État compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à la CEA un niveau de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice de la compétence avant son transfert.

B. Le Dispositif proposé

Le dispositif adopté à l’Assemblée nationale à l’initiative du Gouvernement ([436]), avec l’avis favorable de la commission des finances, prévoit que, dans le cadre exposé supra, le montant du droit à compensation alloué à la CEA au titre de ce transfert de compétence a été fixé, à compter de 2021, à 15,5 millions d’euros, dont :

– 11,3 millions au titre des charges d’investissement ;

– et 4,2 millions au titre des charges de fonctionnement.

Comme prévu, le droit à compensation est assuré par l’attribution d’une fraction de tarif de la TICPE applicable aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire national en 2020. La fraction de tarif est fixée à :

– 0,040 euro par hectolitre, s’agissant des supercarburants sans plomb ;

– 0,035 euro par hectolitre, s’agissant du gazole, présentant un point d’éclair inférieur à 120 °C.

Il s’agit d’un droit à compensation provisionnel : lors de l’examen de l’amendement du Gouvernement à l’Assemblée nationale, la CCEC devait encore être consultée afin de donner un avis, d’une part, sur les modalités de calcul et, d’autre part, sur le montant du droit à compensation des charges transférées par l’État à la CEA (selon l’exposé sommaire). En séance publique, le Gouvernement a précisé qu’il ne s’agissait pas d’un montant définitif, et qu’il pourra être ajusté, en fonction de l’avis de la CCEC, dans le présent projet de loi de finances ou dans un texte budgétaire à venir en 2021 (projet de loi de finances rectificative pour 2021 ou projet de loi de finances pour 2022) ([437]).

Dans le cadre fixé par la loi du 2 août 2019, l’amendement adopté par l’Assemblée nationale précise que si ce montant provisionnel s’avérait inférieur au montant de droit à compensation fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et du ministre chargé des comptes publics, la différence ferait l’objet d’une attribution d’une part supplémentaire du produit de la TICPE revenant à l’État.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement, avec un avis de sagesse de la commission des finances ([438]). Il procède à un ajustement du droit à compensation prévu au présent article, en l’augmentant de 308 785 euros, sur la base de « derniers chiffrages non encore disponibles lors du dépôt à l’Assemblée nationale » (exposé sommaire). Le ministre a précisé en séance que la CCEC sera réunie en 2021 : « c’est à ce moment, sur la base des trois derniers exercices, que sera évalué précisément le transfert de charges et que nous aurons à compléter la provision inscrite dans le texte, laquelle s’élève à un peu plus de 15 millions d’euros. Les premières discussions portent sur quelque 20 à 23 millions d’euros. En tout état de cause, nous attendons la réunion de la commission d’évaluation des transferts de charges pour arrêter définitivement ce montant. » ([439])

Par ailleurs, l’amendement ajuste également les montants des droits à compensation versés aux régions au titre des transferts de compétences prévus par la loi dite « NOTRe » ([440]), par une hausse globale de 413 883 euros, dont 390 581 euros de compensation pérenne.

Ces ajustements ont trait à la décentralisation des centres de ressources, d’expertise et de performance sportives (CREPS) vers les régions, prévue par la loi NOTRe.

L’article 28 de cette loi a transféré aux régions les dépenses d’investissement (constructions, extensions, grosses réparations), l’équipement, la maintenance et le fonctionnement des CREPS, à l’exception des matériels et logiciels informatiques. Certains personnels ont été transférés aux régions, tandis que d’autres continuent à relever de l’État, en fonction de leurs missions.

Ajustement des droits à compensation au titre des transferts aux rÉgions

de la loi NOTRe dans le dispositif proposé

(en euros)

Source : commission des finances à partir de l’amendement n° I-190 rectifié du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général note que cet article permet la mise en œuvre des exigences constitutionnelles relatives à la compensation des transferts de compétence, en l’occurrence ceux prévus par la loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace ainsi que par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation de la République.

Il propose donc d’adopter cet article dans sa rédaction issue du Sénat.

*

Article 22 quater (nouveau) Création d’un PSR au profit des fonds départementaux de péréquation des DMTO

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Cet article a été introduit par le Sénat par l’adoption d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission ([441]). Il institue un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR) visant à alimenter les fonds départementaux de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des communes de moins de 5 000 habitants qui ne sont pas classées stations de tourisme. Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

A. L’état du droit

L’article 1595 bis du code général des impôts prévoit, en ce qui concerne les communes de moins de 5 000 habitants, la perception du produit d’une taxe additionnelle aux droits d’enregistrement ou à la taxe de publicité foncière (ci-après DMTO) au profit d’un fonds départemental de péréquation. Le taux de la taxe est fixé à 1,2 % mais des taux réduits sont prévus pour certaines mutations.

Les ressources de ces fonds départementaux de péréquation des DMTO, constituées des produits collectés au titre de cette taxe additionnelle, sont, l’année suivante, réparties entre ces communes par délibération du conseil départemental en fonction de critères tenant compte « notamment de la population, du montant des dépenses d’équipement brut et de l’effort fiscal fourni par la collectivité bénéficiaire. » Dans le respect de ce cadre légal souple, les critères de répartition du fonds départemental de péréquation sont définis librement par le conseil départemental (le Conseil peut ajouter d’éventuels critères supplémentaires et fixe la pondération de chacun des critères retenus).

Les attributions versées aux communes de moins de 5 000 habitants peuvent donc varier en fonction des critères retenus par le conseil départemental. Ces attributions ne sont ainsi pas nécessairement égales au produit de la taxe perçue sur le territoire communal.

En 2018, 81 % des départements se sont écartés des critères indiqués dans la loi, mais en n’y adjoignant le plus souvent qu’un ou deux critères complémentaires, principalement la longueur de voirie et le potentiel financier : « il y a ainsi majoritairement une volonté de se démarquer des modalités de base mais avec une assez faible diversité de situations. Les départements se démarquent davantage les uns par rapport aux autres par la pondération des critères utilisés » ([442]).

Ces dispositions ne sont pas applicables aux communes classées station de tourisme qui perçoivent directement le produit de cette taxe additionnelle, à l’instar des communes ayant plus de 5 000 habitants.

En 2019, les communes ont ainsi perçu 4 174 millions d’euros à ce titre c’est-à-dire 26 % du total des DMTO (2 715 millions en 2018).

Source : données de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les finances des collectivités locales en 2020.

En 2018, les ressources du fonds de péréquation départemental des DMTO pour les communes de moins de 5 000 habitants se sont élevées à 775 millions d’euros. Les communes non touristiques bénéficiaires ont touché en moyenne 30 euros par habitant cette même année, et 10 % d’entre elles ont perçu plus de 100 euros par habitant. Ce fonds peut donc avoir un effet substantiel sur les ressources des collectivités concernées.

Selon les dernières estimations de notre collègue Jean-René Cazeneuve, la baisse des DMTO sera moins forte qu’attendue, – 10 % en 2020, suivie d’un rebond de 8 % en 2021 ([443]).

Le mécanisme de soutien des recettes communales prévu par la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([444]) n’englobe pas les recettes de ce fonds : en effet, les produits collectés en 2020 sont reversés en 2021. L’impact de la baisse des DMTO en 2020 interviendrait donc en 2021 pour les communes bénéficiaires des fonds.

B. Le Dispositif proposé

Par l’adoption d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des finances, le Sénat a institué un PSR pour alimenter les fonds départementaux de péréquation présentés supra.

Le montant du PSR attribué à chaque fonds départemental de péréquation est égal à la différence, si elle est positive, entre :

– d’une part, le montant moyen annuel réparti par le conseil départemental entre 2018 et 2020 ;

– et, d’autre part, le montant qui aurait été réparti par le conseil départemental en 2021, en application du droit existant (c’est-à-dire sans la mise en œuvre du présent article).

Concrètement, ce dispositif permet de garantir que le montant des fonds départementaux de péréquation répartis sur chaque territoire ne puisse pas être inférieur en 2021 à celui constaté en moyenne entre 2018 et 2020.

Le montant de ce PSR est estimé à 50 millions d’euros par le Gouvernement ([445]).

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général est favorable à ce dispositif, qui complète utilement le dispositif prévu en troisième loi de finances rectificative pour 2020.

Cette recette compte en effet pour une part importante dans le budget d’un nombre important des communes concernées, et n’était pas incluse dans la compensation prévue pour 2020 du seul fait de l’année de décalage de reversement.

Il propose donc d’adopter le présent article sans modification.

*

Article 23 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

Le présent article évalue, comme chaque année en loi de finances initiale, le montant des prélèvements sur recettes (PSR) de l’État au profit des collectivités territoriales.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’état du droit

L’évaluation des PSR de l’État aux collectivités territoriales résulte des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : « un montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte. ». Leur montant doit être fixé chaque année en loi de finances, comme le précise l’article 34 de la LOLF qui dispose que « la loi de finances de l’année […] évalue chacun des prélèvements » sur recettes.

Les deux principaux PSR au profit des collectivités sont la dotation globale de fonctionnement (DGF) et le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

B. Le Dispositif proposé

Dans sa rédaction initiale, le présent article propose une hausse de deux milliards d’euros des PSR par rapport à la loi de finances initiale pour 2020.

Cette évolution à la hausse résulte essentiellement :

– de la création d’un PSR à l’article 4 du présent PLF pour compenser aux collectivités bénéficiaires de la CFE et de la TFPB la réduction de moitié de la valeur locative des établissements industriels, estimé à 3,29 milliards d’euros ;

– de la hausse de 546 millions d’euros du FCTVA ;

– du décaissement prévu en 2021 de 430 millions d’euros au titre de la compensation des pertes de recettes en 2020 du bloc communal prévue à l’article 21 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020.

Passage du total des PSR de la LFI 2020 au PLF pour 2021

Source : commission des finances à partir du PLF pour 2021.

À noter une baisse faciale du PSR des allocations compensatrices à hauteur de 2 138 millions d’euros, qui résulte de la substitution en 2021 de la TFPB à la TH dans les recettes du bloc communal. Le montant des allocations compensatrices d’exonérations de TH étant inclus dans les recettes de TH compensées, il n’y a donc pas de baisse des ressources pour les collectivités et EPCI.

C. Le Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a, à l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable du Rapporteur général, adopté un amendement ([446]) visant à tirer les conséquences :

– de la création d’un nouveau PSR au titre de la compensation des communes et EPCI contributeurs au fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) qui ont subi une perte de base de cotisation foncière des entreprises d’au moins 70 % depuis 2012 (amendement n° I-2718, nouvel article 23 bis, adopté conforme par le Sénat). Le montant de ce PSR est estimé à 900 000 euros ;

– de la création d’un PSR exceptionnel au bénéfice des contributeurs au fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) qui permettra d’atteindre le niveau de péréquation prévu en loi de finances pour 2020 de 1,6 milliard d’euros, lors de la création de ce fonds (amendement n° I-2304, nouvel article 23 ter, adopté conforme par le Sénat). Il est estimé à 60 millions d’euros.

En conséquence, le montant global des PSR augmente de 43 249 à 43 309 millions d’euros par rapport à la LFI 2020.

Évolution du montant des PSR en 2021 telle que proposée par l’assemblée nationale à l’issue de la première lecture

(en milliers d’euros)

II. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des finances du Sénat a estimé que les modifications des PSR apportées par l’Assemblée nationale « quoique bénéfiques pour les finances des collectivités territoriales, sont d’ampleur limitée au vu de la situation des finances locales à la suite de la crise sanitaire et de la réforme des impôts de production prévue à l’article 3 du présent projet de loi » ([447]).

À l’article 23 proprement dit, le Sénat a donc adopté un amendement de la commission des finances visant à tirer les conséquences de deux amendements de la commission des finances :

– l’amendement n° I-70 rectifié, devenu l’article 22 bis A (cf. le commentaire de cet article), qui institue un PSR de compensation des pertes de CVAE liées à la crise sanitaire en 2021, pour 977 millions d’euros ;

– l’amendement n° I-69 à l’article 22 (cf. le commentaire de cet article), qui, pour 2021, supprime les minorations de variables d’ajustement et supprime le plafonnement du PSR de compensation de la réforme du versement mobilité, pour un total de 87 millions d’euros.

Les PSR sont ainsi augmentés en 2021 de plus d’un milliard d’euros du fait de l’adoption de ces deux amendements, soit une hausse de 2,4 % par rapport au montant voté par l’Assemblée nationale, et de 2,6 % par rapport au texte déposé par le Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général observe que le coût de certains des amendements adoptés par le Sénat pour les finances publiques apparaît excessif.

En effet, le Sénat a également adopté plusieurs autres amendements au présent projet de loi de finances, qui affectent également le montant global des PSR au profit des collectivités territoriales, et dont le coût n’a pas été intégré dans le présent article. Ce coût est estimé et récapitulé dans l’exposé sommaire de l’amendement n° I-1258 du Gouvernement, adopté par le Sénat à l’article d’équilibre. Au total, les PSR sont majorés par le Sénat d’au moins 7 481 millions d’euros, en incluant l’adoption de :

– l’amendement n° I-339 qui majore le PSR existant de compensation des pertes de recettes au titre des exonérations de TFPB en matière de logement sociale, afin d’assurer la compensation intégrale des pertes de recettes supportées par les collectivités territoriales et leurs groupements au titre des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties en matière de logement social (1 milliard d’euros) ;

– l’amendement n° I-879 qui reconduit pour 2021 et étend aux pertes de redevances tarifaires des régies municipales le dispositif de compensation, prévu par l’article 21 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, pour les pertes de recettes fiscales et domaniales (250 millions d’euros) ;

– l’amendement n° I-714 qui crée un nouveau PSR de compensation du fonds national de péréquation des DMTO pour les départements ayant subi une catastrophe naturelle en 2020, à hauteur de 35 millions d’euros ;

– l’amendement n°I-456 qui institue un nouveau PSR de compensation des pertes des revenus forestiers du bloc communal en 2020, pour 82 millions d’euros ;

– l’amendement n° I-1175 qui institue un PSR de compensation des fonds départementaux de péréquation des DMTO des communes de moins de 5 000 habitants (50 millions d’euros) ;

– l’amendement n° I-19 qui vise à verser le FCTVA de manière anticipé d’une année pour les régimes N-2 et N-1, augmentant ce PSR de 5 milliards d’euros en 2021.

En tout état de cause, en cohérence avec sa proposition de rétablir l’article 22 dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale et de supprimer l’article 22 bis A introduit par le Sénat, le Rapporteur général propose de rétablir le présent article dans sa rédaction résultant de son adoption à l’Assemblée nationale.

*

Article 23 quater (nouveau) Élargissement du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée aux véhicules des collectivités territoriales gérés en location longue durée

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat, comme l’année dernière lors des débats relatifs au PLF 2020, d’un amendement de Mme Christine Lavarde et plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Républicains (LR), avec un avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement. Il élargit le bénéfice du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) aux dépenses de location de longue durée de véhicules à faibles émissions. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Le FCTVA est un dispositif de soutien à l’investissement local, assis sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) supportée lors de dépenses d’investissement. Il s’agit d’un prélèvement sur recettes (PSR) qui permet de compenser la TVA acquittée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses d’investissement et encaissée par l’État en amont. En effet, la TVA supportée en amont des achats ou des investissements n’est pas déductible ou récupérable dès lors que l’acteur économique qui la supporte n’est pas assujetti à la TVA, ce qui est la situation des collectivités territoriales pour leurs activités administratives.

Dans ce contexte, l’article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que le FCTVA est destiné à « permettre progressivement le remboursement intégral de la TVA acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur les dépenses réelles d’investissement ainsi que sur leurs dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie ». L’article L. 1615-5 du CGCT précise que « les sommes versées pour le remboursement de la TVA acquittée sur leurs dépenses réelles d’investissement par le FCTVA sont inscrites à la section d’investissement du budget de la collectivité ». L’article L. 1615-6 dispose que les « attributions au FCTVA sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d’investissement […] un taux de compensation forfaitaire » qui s’applique quel que soit le taux de TVA ayant grevé les opérations d’investissement. Ce taux est fixé depuis le 1er janvier 2015 à 16,404 %.

En effet, depuis la loi de finances pour 1994 ([448]) puis la loi de finances pour 2015 ([449]), le taux de compensation forfaitaire du FCTVA est égal au taux normal de la TVA (soit 20 %) diminué d’un taux de réfaction forfaitaire afin d’exclure du remboursement de la TVA le montant correspondant à la contribution de la France au budget de l’Union européenne assise sur la TVA.

Ainsi, le taux de FCTVA est calculé pour les dépenses réalisées à partir du 1er janvier 2015 selon la formule suivante :

16,667 % – 0,263 % = 16,404 % ([450])

Pour un investissement hors taxes de 100 euros réalisé au taux normal de 20 %, la dépense réelle d’investissement est de 120 euros. Sur cette dépense réelle est appliqué le taux de FCTVA à 16,404 %, ce qui donne un droit au FCTVA de 19,7 euros. L’écart de 0,3 euro entre la TVA acquittée par la collectivité (20 euros) et la compensation du FCTVA (19,7 euros) qui lui est versée contribue à couvrir la part de la TVA reversée par la France au budget de l’Union européenne.

Enfin, il est rappelé qu’à compter du 1er janvier 2021, les attributions du FCTVA seront progressivement déterminées dans le cadre d’une procédure de traitement automatisée des données budgétaires et comptables ([451]).

Le présent projet de loi de finances a fixé le montant du PSR du FCTVA à 6 546 millions d’euros pour 2021, au lieu de 6 000 millions d’euros pour 2020 (+ 9,1 %).

Montants du FCTVA de 2013 À 2021

(en millions d’euros)

Source : lois de finances initiales et présent projet de loi de finances.

L’article 69 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a rendu éligibles au FCTVA les dépenses pour « la fourniture de prestations de solutions relevant de l’informatique en nuage » (cloud) payées à compter du 1er janvier 2021. Par dérogation, le taux forfaitaire de remboursement appliqué à ces dépenses s’élève à 5,6 %. Cette extension a été justifiée par l’éligibilité, en tant que dépenses d’investissement, des dépenses des collectivités pour acquérir un logiciel, s’équiper en matériel informatique et pour aménager les espaces dédiés à l’accueil de certains de ces matériels. Il s’agissait donc de mettre fin à une distorsion au profit de l’achat d’équipements informatiques par rapport aux prestations rendant des services équivalents.

B. Le Dispositif proposé

Le dispositif proposé rend éligibles au FCTVA les dépenses acquittées par les collectivités territoriales au titre d’une fraction des loyers versés pour une location supérieure ou égale à deux ans d’un véhicule à faibles émissions.

Le remboursement s’effectue au titre « de la fraction des loyers correspondant à l’investissement réalisé par le loueur » sans excéder la dotation aux amortissements pratiquée par ce dernier au titre de la période couverte par le loyer. Il revient au loueur de communiquer le montant de cette fraction à la collectivité territoriale. Si la durée du contrat est réduite postérieurement à sa signature, la collectivité territoriale ou son groupement reverse à l’État les attributions de FCTVA reçues au prorata de la durée du contrat restant à courir.

La mesure s’applique uniquement aux véhicules à faibles émissions définis comme les véhicules électriques ou les véhicules de toutes motorisations et de toutes sources d’énergie produisant de faibles niveaux d’émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques (article L. 224-7 du code de l’environnement).

Les auteurs de l’amendement soutiennent que « si le recours aux locations de longue durée permet de procéder au renouvellement du parc des collectivités à un rythme plus rapide qu’avec une logique classique d’achat des véhicules et de bénéficier des évolutions rapides que connaissent les véhicules électriques et hybrides sans assumer les risques techniques (au contraire de l’achat), il ne donne pas droit au bénéfice du FCTVA ». En effet, les dépenses d’achat d’un véhicule sont considérées comme des dépenses d’investissement, éligibles au FCTVA, à la différence des loyers de location d’un véhicule qui sont considérés comme des dépenses de fonctionnement, non éligibles au FCTVA. Ils estiment par conséquent, afin de faciliter le renouvellement des flottes de véhicules des collectivités territoriales, qu’il « convient de permettre aux collectivités qui feraient le choix de la location longue durée de bénéficier du FCTVA uniquement sur le loyer financier, c’est-à-dire la quote-part du loyer correspondant au seul financement de l’investissement ».

Enfin, selon les auteurs de l’amendement, l’impact budgétaire de cette proposition serait neutre sur le long terme, dès lors que les véhicules gérés en location de longue durée auraient été de toute façon achetés.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général rappelle que le présent article a été rejeté à plusieurs reprises à l’Assemblée nationale, notamment lors des débats sur le présent projet de loi de finances, aux motifs :

– qu’il était en l’état impossible d’intégrer ces loyers mensuels de longue durée dans le cadre de l’automatisation du FCTVA ;

– que le calcul de la TVA à compenser sur la « fraction des loyers correspondant à l’investissement réalisé par le loueur » est concrètement complexe à réaliser et difficile à contrôler par l’administration fiscale ;

– surtout, qu’il n’apparaît pas conforme à la logique du FCTVA d’en étendre davantage l’éligibilité à des dépenses de fonctionnement. Les dépenses d’investissement sont des dépenses ayant pour résultat l’entrée d’un bien d’une certaine consistance dans le patrimoine de la collectivité et destiné à y rester. La location longue durée ne donne pas lieu à l’intégration d’un nouvel élément dans le patrimoine de la collectivité.

Il souligne enfin le coût financier pour l’État de la mesure, qui au demeurant n’est pas chiffré par les auteurs de l’article. La généralisation progressive du FCTVA à l’ensemble des biens loués par les collectivités territoriales ferait peser un risque financier sur le FCTVA, qui augmente de 546 millions d’euros en 2021, pour près de 10 %.

Le Rapporteur général propose donc de supprimer cet article.

*

Article 23 quinquies (nouveau) Anticipation des remboursements du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée aux collectivités territoriales

Le présent article a été introduit par le Sénat, par l’adoption de trois amendements identiques avec des avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement. Il propose d’anticiper les remboursements effectués par le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) aux collectivités territoriales, afin de faire bénéficier ces dernières d’un effet de trésorerie positif. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

1. Les régimes de versement du FCTVA

Le FCTVA est un dispositif de soutien à l’investissement local, assis sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) supportée sur les dépenses d’investissement. Il s’agit d’un prélèvement sur recettes (PSR) qui permet de compenser la TVA acquittée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses d’investissement et certaines dépenses de fonctionnement en lien direct avec des dépenses d’investissement. En effet, la TVA supportée en amont des achats ou des investissements n’est pas déductible ou récupérable dès lors que l’acteur économique qui la supporte n’est pas assujetti à la TVA, ce qui est la situation des collectivités territoriales pour leurs activités administratives.

Dans ce contexte, l’article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que le FCTVA est destiné à « permettre progressivement le remboursement intégral de la TVA acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur les dépenses réelles d’investissement ainsi que sur leurs dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie payées à compter du 1er janvier 2016 et sur leurs dépenses d’entretien des réseaux payées à compter du 1er janvier 2020 ». L’article L. 1615-5 du CGCT précise que « les sommes versées pour le remboursement de la TVA acquittée sur leurs dépenses réelles d’investissement par le FCTVA sont inscrites à la section d’investissement du budget de la collectivité ».

Par ailleurs, le versement du FCTVA aux collectivités territoriales s’effectue selon trois régimes d’attribution :

– un versement en année n + 2 pour les collectivités ne bénéficiant pas de dérogations (régime de droit commun) ;

– un versement en année n + 1 pour les collectivités (autres que les communautés de communes et communautés d’agglomération) s’étant engagées en 2009 et 2010 à accroître leurs dépenses d’investissement dans le cadre du dispositif de versement accéléré du FCTVA et ayant respecté leurs engagements, ainsi que les communes membres d’EPCI appliquant le régime prévu à l’article L. 5211-28-2 du CGCT (mise en commun de la dotation globale de fonctionnement) ;

– un versement en année n pour les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communes nouvelles (issues de la fusion de plusieurs entités communales), les métropoles issues d’une communauté d’agglomération, les communautés urbaines se substituant à une communauté d’agglomération, les établissements publics territoriaux et les collectivités bénéficiant d’une dérogation au titre des intempéries exceptionnelles.

En 2019, 21 % du FCTVA avaient pour origine des investissements réalisés en 2017 (perception du fonds en année N + 2), 62 % avaient pour origine des investissements réalisés en 2018 (perception du fonds en année N + 1) et 17 % avaient pour origine des investissements réalisés en 2019 (perception du fonds en année N).

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, 2021, annexé au présent PLF.

Le bloc communal, et plus particulièrement les communes, sont les premiers bénéficiaires du FCTVA en raison de leur poids dans l’investissement local : le FCTVA bénéficiait en 2019 à hauteur de 67 % au bloc communal (dont 72 % aux communes), de 16 % aux départements et de 11 % aux régions.

2. L’anticipation exceptionnelle des remboursements du FCTVA en 2009 face à la crise

Lors de la crise économique de 2009, a été mis en place un dispositif exceptionnel d’anticipation des remboursements du FCTVA aux collectivités territoriales. Ainsi, la loi de finances rectificative pour 2009 ([452]) du 4 février 2009 prévoyait, pour les bénéficiaires du FCTVA qui s’engageaient sur une progression de leurs dépenses réelles d’équipement en 2009 par rapport à la moyenne de leurs dépenses réelles d’équipement de 2004 à 2007, que les dépenses à prendre en considération pour les remboursements du FCTVA seraient celles afférentes à l’exercice de l’année N – 1 au lieu de l’exercice de l’année N – 2. Il était toutefois précisé que si les engagements en matière de hausse des dépenses réelles d’équipement n’étaient pas respectés, cette collectivité serait à nouveau soumise à un remboursement par rapport à l’année N – 2 et ne percevrait alors aucune attribution en 2010.

Néanmoins, cette réforme ne semble pas avoir produit de résultats probants sur l’investissement local. Elle a seulement réduit les besoins de financement de certaines collectivités locales, et donc leur recours à l’emprunt. Ce constat ressort d’une évaluation spécifique menée par la Cour des comptes dans un rapport sur la mise en œuvre du plan de relance de l’économie française demandé par la commission des finances de l’Assemblée nationale en application de l’article 58, alinéa 2, de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([453]).

Le premier président de la Cour s’était ainsi exprimé devant la commission des finances : « Il apparaît que les collectivités s’en sont servies pour améliorer leur situation financière, dans un contexte difficile, plutôt que pour relancer l’investissement. Le dispositif a abondé la trésorerie de collectivités dont les dépenses d’investissement étaient sur une pente ascendante. Les autres ont été évincées du dispositif, qui, de fait, n’a pu avoir aucune influence sur leurs décisions. Le remboursement anticipé de FCTVA aura donc permis aux collectivités de réduire leur besoin de financement pour un montant d’investissement à peu près égal et ainsi de moins recourir à l’emprunt. Ainsi, ce mécanisme a été beaucoup plus coûteux que prévu – 3,85 milliards – sans avoir les effets escomptés » ([454]).

Ce constat pour le moins mitigé a été repris dans un rapport d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale, sur le plan de relance de l’époque ([455]).

B. Le Dispositif proposé

Avec un avis de sagesse de la commission, mais défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté trois amendements identiques :

– amendement de M. Yves Bouloux et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains (LR) ([456]) ;

– amendement de M. Bernard Delcros et des membres du groupe Union Centriste (UC) ([457]) ;

– amendement de M. Christian Bilhac et plusieurs de ses collègues membres du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE) ([458]).

Ces amendements proposent, à compter de 2021, d’avancer le versement d’une année pour les collectivités qui relèvent des régimes N+2 et N+1. Concrètement :

– les 21 % de collectivités qui sont remboursées de leurs dépenses éligibles en N+°2 le seraient en N+1. En 2021, elles bénéficieraient donc du remboursement de leurs dépenses éligibles de 2019 et de 2020 ;

– les 62 % de collectivités qui sont remboursées de leurs dépenses éligibles en N+1 le seraient en année N. En 2021, elles bénéficieraient donc du remboursement de leurs dépenses éligibles de 2020 et de 2021.

Les collectivités déjà éligibles au régime de versement en année N ne seraient pas affectées par le dispositif.

Contrairement à ce qui était prévu en 2009, la mesure n’est assortie d’aucune condition de progression des dépenses réelles d’équipement. Le bénéfice du dispositif serait donc automatique.

Les auteurs de ces amendements estiment que ce dispositif permettra de donner aux collectivités les moyens financiers pour investir dans le contexte de la crise économique et sanitaire.

Si le coût budgétaire de cette anticipation de versement serait neutre à terme, une fois le basculement achevé (hors l’éventuelle augmentation de l’investissement local et donc des dépenses éligibles faisant l’objet d’un remboursement), le coût en trésorerie serait très élevé en 2021 et en 2022 pour l’État : le Gouvernement l’évalue à 5 milliards d’euros en 2021 ([459]).

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de supprimer le présent article, pour les mêmes motifs que ceux qui ont présidé au rejet d’amendements similaires en première lecture du présent PLF par l’Assemblée nationale :

– le FCTVA connaît une hausse très élevée, de 546 millions d’euros en 2021, (près de + 10 %) ;

– le Gouvernement a fait le choix de soutenir l’investissement des collectivités territoriales, d’une part, par une hausse exceptionnelle d’un milliard d’euros de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) ; d’autre part, en ouvrant 1,3 milliard d’euros dans la mission budgétaire Plan de relance pour financer les dépenses d’investissement des collectivités territoriales, notamment pour la rénovation énergétique de leurs bâtiments ; aucune de ces mesures n’avait été mise en œuvre en 2009 ;

– s’il n’est pas inopportun d’évaluer la pertinence d’une simplification à moyen terme des régimes de versement du FCTVA, la cohabitation de trois régimes de versement (N, N+1 et N+2) permet toutefois de lisser les impacts de l’économie sur l’investissement local ;

– la mesure proposée par le présent article coûterait 5 milliards d’euros au budget de l’État en 2021, pour une efficacité probablement limitée sur l’investissement local au vu de l’évaluation disponible sur l’anticipation de versement prévue en 2009.

*

B. - Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 24 Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

L’article 46 de la loi de finances pour 2012 a introduit le principe d’un plafonnement de certaines taxes affectées à des opérateurs de l’État ou à des organismes chargés d’une mission de service public ([460]).

L’instauration d’un tel plafonnement vise à renforcer le suivi et le contrôle par le Parlement des ressources fiscales affectées aux opérateurs, conformément aux principes budgétaires d’annualité et d’universalité.

Le fonctionnement de ce plafonnement permanent repose sur les dispositions suivantes :

− les affectations de ressources sont autorisées dans la limite d’un plafond soumis annuellement au Parlement. Au-delà de ce plafond, les ressources sont écrêtées au profit du budget général de l’État ;

− les plafonds sont en principe présentés par ressource affectée, avec mention de la personne affectataire et du niveau du plafond en milliers d’euros, dans un tableau unique, prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

B. Le Dispositif proposé

Le présent article, dans sa rédaction initiale, proposait :

– d’ajuster à la hausse ou à la baisse des plafonds individuels d’affectation de taxes prévus au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012. À périmètre constant, la somme des augmentations de plafonds opérées par le projet de loi de finances serait inférieure de 125,5 millions d’euros à la somme des diminutions de plafonds (A du I de l’article) ;

– d’intégrer dans le champ du plafonnement la part de la redevance pour pollutions diffuses affectée aux agences de l’eau (A et B du I) et les redevances payées par les entreprises pour le dépôt et le maintien de leurs titres de propriété intellectuelle reversées à l’Institut national de la propriété intellectuelle (A du I et V). Les plafonnements prévus s’établissent respectivement à 41 millions d’euros et 192,9 millions d’euros pour un total de 233,9 millions d’euros ;

– de tirer les conséquences de rebudgétisations ou de suppressions de taxes à faible rendement en supprimant leurs plafonds à hauteur de 443,2 millions d’euros (A du I) ;

les réaffectations au budget général concernent : la fraction de la taxe sur les conventions d’assurance affectée à Action Logement Services (affectation de la taxe au budget général de l’État – II, IV, et VIII) et le prélèvement sur les contrats d’assurance au titre de la garantie « catastrophe naturelle » affecté au fonds de prévention des risques naturels majeurs (rebudgétisation du fonds article 26 du présent projet de loi) ;

les suppressions de plafonds résultants de suppression de taxes à faible rendement incluent : le droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires affecté à l’établissement public de sécurité ferroviaire – EPSF (article 21 de la loi de finances pour 2020) ; la taxe assise sur les fabricants et importateurs des produits de tabac bénéficiant à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail – ANSES (article 16 du présent projet de loi) et la taxe sur les casinos embarqués finançant les organismes de secours et de sauvetage en mer (article 16 précité) ;

– de simplifier le circuit de financement du programme Ecophyto géré par l’Office national de la biodiversité (III, VI, et IX) ;

– de prélever en faveur du budget de l’État 6 millions d’euros, au 30 juin 2021, sur la trésorerie du fonds de compensation des risques de l’assurance construction (X).

C. Le Dispositif modifié

Lors de son examen par l’Assemblée nationale, cet article a été modifié par l’adoption de dix amendements, hors amendements identiques.

1. Une majoration des moyens confiés à l’Agence nationale du sport

Les députés ont adopté deux amendements identiques, à l’initiative de MM. Benjamin Dirx ([461]) et François Cormier-Bouligeon ([462]) ainsi que plusieurs de leurs collègues, tendant à rehausser de 10 millions d’euros le plafond de la contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou compétitions sportives dite « taxe Buffet » ([463]) affectée à l’Agence nationale du sport (ANS).

Le texte initial prévoyait déjà une augmentation de 30 millions d’euros par rapport au plafond de 2020 situé à 34,1 millions d’euros. Cela porte donc le plafond de la « taxe Buffet » à 74,1 millions d’euros, soit le niveau du rendement prévu pour cette taxe en 2020 et en 2021 ([464]).

2. Les chambres de commerce et d’industrie conservent le niveau de taxe affectée en 2021

Suivant un avis favorable du rapporteur général du budget de la commission des finances, l’Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par le Gouvernement et tendant à modifier la trajectoire des ressources affectées aux chambres de commerce et d’industrie (CCI) ([465]). Cet amendement traduit un accord trouvé entre le ministre de l’économie, des finances et de la relance, M. Bruno Le Maire, et le président de CCI France, M. Pierre Goguet, sur l’évolution financière du réseau ([466]).

En premier lieu, cet amendement maintient à 349 millions d'euros le niveau d’affectation de la fraction de taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises pour frais de chambres de commerce et d’industrie (TA-CFE) contre une diminution à 249 millions d’euros prévue par le texte initial.

Deuxièmement, il prévoit une baisse de 50 millions d’euros de ce niveau en 2022 soit un plafond de 299 millions d'euros (IX bis).

Enfin, il substitue le Gouvernement à CCI France comme rédacteur d’un rapport récurrent relatif au réseau consulaire aux termes du V de l’article 59 de la loi de finances pour 2020 ([467]). Il prévoit un nouveau rapport ponctuel (IX ter du présent article). Dans sa nouvelle rédaction, les nouvelles dispositions du V de ce même article prévoient donc désormais que le Gouvernement remettrait :

– chaque année, avant le 1er septembre, un rapport présentant la situation financière du réseau des CCI et le bilan des mesures de sa modernisation ;

– avant le 1er septembre 2022, un rapport examinant l’opportunité d’un ajustement du niveau de ressources du réseau pour les années postérieures à 2022 s’appuyant sur une évaluation préalable et partagée entre l’État et CCI France au vu de la situation financière du réseau des chambres de commerce et d’industrie en 2021 et 2022.

3. Deux taxes affectées à des centres techniques industriels (CTI) font l’objet d’un déplafonnement

Les députés ont poursuivi le mouvement, initié en 2020, de déplafonnement des taxes affectées aux centres techniques industriels (CTI) ou à certains comités professionnels de développement économique (CPDE). L’article 81 de la loi de finances pour 2020 prévoyait ainsi la suppression de plafonds pour neuf CTI ou CPDE ([468]). Ces suppressions correspondent à une recommandation émise par le rapport de Mme Anne-Laure Cattelot à la suite d’une mission qui lui a été confiée par le Premier ministre relative aux plateformes d’accélération vers l’industrie du futur ([469]).

Deux CTI sont concernés par ce déplafonnement en 2021 à la suite d’amendements votés ayant reçu l’approbation du rapporteur général ainsi que du Gouvernement.

Les députés ont adopté deux amendements identiques, présentés d’une part par M. Laurent Saint-Martin au nom de la commission des finances, et Mme Anne-Laure Cattelot ([470]) et d’autre part, par M. Xavier Roseren ([471]) et plusieurs de ses collègues, tendant à supprimer le plafonnement de la taxe affectée au Centre technique de l’industrie des papiers, cartons et celluloses (CTP). Prévue par le I bis de l’article 71 de la loi no 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003, son plafond était de 2,6 millions d’euros en 2020 pour un rendement de 2,2 millions d’euros ([472]).

Par ailleurs, ils ont adopté deux amendements identiques proposés par les mêmes auteurs ([473]) tendant à supprimer le plafonnement de l’affectation de la taxe affectée au financement de l’Institut des corps gras (ITERG). Prévue par le G de l’article 71 de la loi no 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003, son plafond était de 666 000 euros en 2020 pour un rendement de 500 000 euros ([474]).

Les CTI et CPDE qui ont bénéficié de la suppression du plafond des taxes qui leur sont affectées ces deux dernières années ont récemment conclu avec l’État un contrat d’objectif et de performance. La suppression du plafond d’affectation des CTI et CPDE se justifie notamment par le fait que ces organismes ne font pas partie du champ des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale. Les taxes qui leur sont affectées ne sont pas des ressources publiques et leurs dépenses ne sont pas des dépenses publiques.

Néanmoins, la suppression des plafonds des taxes affectées aux CTI et aux CPDE ne peut aller sans contrepartie, dans la mesure où ces organismes bénéficient des règles publiques s’attachant aux taxes qui leur sont affectées, ce qui permet de procéder à leur recouvrement forcé si nécessaire.

Par conséquent, il n’est pas illégitime de conditionner la suppression du plafond des taxes affectées aux CTI et CPDE à la conclusion ou au renouvellement de contrats d’objectifs et de performance avec l’État. Seuls les CTI et CPDE qui ont conclu un nouveau contrat avec l’État ont donc fait l’objet d’une proposition par le Gouvernement de suppression de leur plafond d’affectation ou d’un avis favorable du Gouvernement et du Rapporteur général à la suppression de leur plafond d’affectation.

4. Les amendements de coordination

À l’initiative du rapporteur général M. Laurent Saint-Martin, l’Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel ([475]) supprimant les alinéas 7 et 34 relatifs au plafonnement respectivement de la taxe sur la mise sur le marché de produits du tabac affectée à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) et de la taxe sur les casinos embarqués affectée aux organismes de secours et de sauvetage en mer agréés mentionnés à l’article L. 742-9 du code de la sécurité intérieure. En effet, le plafonnement de ces deux taxes est déjà supprimé par l’article 16 du présent projet de loi. Il s’agissait donc d’une redondance.

Les députés ont également adopté deux amendements de coordination, présentés par le rapporteur général, avec l’article 4 du présent projet de loi de finances. Ils adaptent les plafonds de différents établissements publics fonciers bénéficiant de taxes additionnelles corrélées aux impôts fonciers.

Modification des plafonds opÉrÉe par les amendements n° I-2938 et n° I-2783 adoptÉs en premiÈre lecture à l’AssemblÉe nationale

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

La modification des plafonds des établissements publics fonciers ainsi que des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique, s’explique par la compensation de la réduction de la cotisation foncière des entreprises et de la taxe foncière sur le bâti prévue par l’article 4 du présent projet de loi de finances qui font l’objet d’une compensation budgétaire.

D’autre part, s’agissant de la Société du Grand Paris, la réduction des impôts de production entraîne une baisse du rendement de 2,9 millions d’euros de la taxe spéciale d’équipement qui lui est affectée (article 1609 G du code général des impôts). La compensation de la réforme instaurée par l’article 4 résulte de deux mouvements :

– une hausse de 2,9 millions d’euros du plafond de la fraction de taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux qui lui est affectée (2° du A du XI de l’article 36 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017) ;

– cette hausse est permise par une baisse de 2,9 millions de la part de cette même taxe affectée au fonds national d’aide au logement (FNAL, 1° du A du XI de l’article 36 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017). Le FNAL est compensé par une dotation budgétaire portée par le programme 109 Aide à l’accès au logement.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Lors de son examen au Sénat, cet article a été modifié par l’adoption de sept amendements différents.

A. L’augmentation du plafond de l’agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

Le Sénat a adopté un amendement présenté par MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel tendant à augmenter de 400 millions d’euros le plafond de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée à l’AFITF en application du III de l’article 36 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

Dans la continuité des Assises de la mobilité qui se sont tenues à l’automne 2017 et des travaux du Conseil d’orientation des infrastructures (COI) présentés en février 2018, la loi d’orientation des mobilités ([476]) dite LOM a prévu une programmation pluriannuelle ambitieuse qui augmente significativement les investissements de l’État dans les infrastructures de transports.

Évolution des dÉpenses de l’AFITF prÉvue dans la loi LOM

(en millions d’euros)

Source : article 2 de la loi d’orientation des mobilités.

En raison de la crise liée à l’épidémie de la covid-19, les recettes prévues pour faire face à ces dépenses sont moins conséquentes. Le troisième budget rectificatif adopté par l’AFITF, le 30 septembre 2020, le confirme : les pertes provisoires sont estimées à 262,1 millions d’euros.

Évolution des Recettes de l’AFITF prÉvues en loi de finances pour 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le troisième budget rectificatif pour 2020 de l’AFITF.

Selon des estimations plus récentes, les baisses de recettes fin 2020 devraient être encore plus importantes, soit entre 440 et 450 millions d’euros sur l’ensemble de l’année ([478]) .

Une compensation budgétaire des pertes de l’AFITF est intervenue. La troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([479]) a prévu une dotation de 250 millions d’euros, inscrits sur une nouvelle action 53 Dotation exceptionnelle à l’AFTIF créée à cet effet sur le programme 203 Infrastructures et services de transports de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

De plus, l’article 2 de la quatrième loi de finances pour 2020 ([480]) ajuste les montants des ressources affectées au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers afin de compenser la baisse des recettes affectées à l’AFITF en 2020 à hauteur de 155 millions d’euros. Ces modifications d’affectations de recettes sont en partie compensées par des moindres dépenses sur le programme 751 Structure et dispositifs de sécurité routière. La mesure devrait permettre à l’AFITF de ne renoncer à aucun investissement structurant en 2020.

Pour 2021, le montant total des recettes atteindrait 2,781 milliards d’euros. Il est conforme à la trajectoire prévue dans la loi d’orientation des mobilités (2,687 milliards d’euros en 2021) et intègre en outre des crédits consacrés au financement du canal Seine Nord Europe (94 millions d’euros).

Les Recettes de l’AFITF prÉvues pour 2021

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le troisième budget rectificatif pour 2020 de l’AFITF.

Le rapporteur général partage le souci exprimé par les sénateurs d’assurer à l’AFITF des ressources fiables ; d’ailleurs, le plafond de TICPE affectée à l’opérateur en 2021 est déjà en hausse de 75 millions d’euros par rapport à 2020. Cependant, la proposition de relever encore le plafond de la TICPE ne lui paraît ni nécessaire, ni souhaitable à ce stade et le montant de 400 millions d’euros semble disproportionné :

– les pertes de recettes subies par l’AFITF ont été compensées budgétairement en 2020 ;

– les prévisions de recettes pour 2021, 2,78 milliards d’euros permettent la mise en œuvre de l’objectif de 2,69 milliards d’euros d’investissement prévu par la loi « LOM ». En cas de rendement inférieur de certaines taxes, notamment la taxe de solidarité sur les billets d’avion ou les recettes tirées des amendes-radars, des ajustements, en cours ou en fin de gestion, restent possibles ;

– en 2020, alors que la crise économique a été particulièrement sévère les recettes de l’AFITF chuteraient d’environ 450 millions d’euros. La proposition d’un relèvement du plafond de la TICPE de 400 millions d’euros en 2021 semble excessive alors qu’il n’est pas anticipé que la situation économique de 2021 sera aussi dégradée que celle de l’année écoulée.

B. Une modification des plafonds des taxes affectées à l’Agence nationale du sport (ANS)

Le Sénat a modifié le niveau d’affectation des ressources fiscales de l’agence nationale du sport (ANS) contre l’avis du Gouvernement. À ce stade, des ouvertures de crédits supplémentaires en faveur de l’agence ne semblent pas nécessaires.

Évolution des recettes affectées à l’agence nationale du sport

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

● Par un amendement de M. Laurent Lafon et du groupe Union Centriste ([481]), ayant reçu un avis de sagesse du rapporteur général, les sénateurs ont annulé l’augmentation de plafond de 10 millions d’euros de la taxe dite « Buffet » votée à l’Assemblée nationale et ont augmenté à due concurrence celui du prélèvement sur les paris sportifs en ligne. Cette modification était motivée par le fait que le rendement de la première taxe serait moins certain que celui de la seconde. Le plafond du prélèvement sur les paris sportifs en ligne passerait ainsi de 34,6 millions d’euros à 44,6 millions d’euros.

Un sous–amendement proposé par M. Savin ([482]) adopté à la suite d’un avis de sagesse du rapporteur général a augmenté de 30 millions d’euros supplémentaires ce plafond afin d’assurer le financement du dispositif « pass sport » annoncé par le Président de la République le 17 novembre 2020. Ce dernier aidera à financer les frais d’adhésion de jeunes à un club sportif ou l’achat d’équipements. Le lancement de cette mesure est prévu en 2021 et son coût s’élèverait à 100 millions d’euros.

Enfin, malgré un avis défavorable du rapporteur général, les sénateurs ont adopté un amendement présenté par M. Michel Savin et plusieurs de ses collègues ([483]) tendant à augmenter de 100 millions d’euros le plafond du prélèvement sur les jeux exploités par la Française des jeux hors paris sportifs, le portant à 171,8 millions d’euros. Ces moyens supplémentaires visent à assurer le financement des annonces du Gouvernement relatives au soutien du monde sportif et notamment la compensation des pertes de billetterie ou l’approvisionnement du fonds territorial d’urgence de l’ANS.

● Le ministre présent en séance, M. Olivier Dussopt, a indiqué que les négociations étaient en cours avec la ligue professionnelle de football et la société Mediapro afin de garantir le rendement de la « taxe Buffet ». Par ailleurs, il a assuré que le financement des mesures de soutien au secteur du sport annoncées par le Président de la République était assuré, une régularisation à l’occasion du collectif de fin d’année étant envisageable en 2021. Si le principe du Pass Sport a été défini, ses contours et les modalités de sa mise en œuvre restent à établir.

Un fonds de compensation des pertes de billetterie de 110 millions d’euros est effectivement prévu. Son financement est assuré par un mouvement réglementaire ([484]) qui annule des crédits sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission Crédits non répartis pour les ouvrir sur la mission Sport, jeunesse et vie associative.

De plus, l’ANS a créé le 25 juin un fonds territorial de soutien aux clubs et fédérations. Il a dans un premier temps été abondé par redéploiement interne des crédits de l’ANS et par une subvention budgétaire pour un total de 15 millions d’euros en provenance du programme 219 Sport. Il a été réalimenté à hauteur de 4 millions d’euros en fin de gestion – pour un total de 19 millions d’euros. Enfin, à l’occasion de la quatrième loi de finances rectificative ([485]), 4,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 4,7 millions d’euros de crédits de paiement ont été rétablis sur le programme 219 notamment pour alimenter ce fonds.

Les mesures justifiant, d’après les sénateurs, un relèvement de plafond sont donc pour l’essentiel financées. S’agissant du Pass Sport, le Gouvernement envisage une ouverture en cours de gestion une fois ses contours mieux définis, d’après les données fournies au rapporteur général.

C. La suppression de la baisse du plafond de CCI France en 2022

Les sénateurs ont choisi de revenir sur la baisse de plafond de 50 millions d’euros, en 2022, de la fraction de taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA-CFE) affectée à CCI France. Ils ont ainsi adopté un amendement ([486]) de Mme Nadia Sollogoub et plusieurs de ses collègues contre l’avis du rapporteur général et du Gouvernement.

La trajectoire financière du réseau consulaire a fait l’objet d’un accord ([487]) entre le ministre de l’économie, des finances et de la relance, M. Bruno Le Maire, et le président de CCI France, M. Pierre Goguet, sur l’évolution financière du réseau ([488]). Dans la mesure où la version adoptée à l’Assemblée nationale traduit cet accord, il ne paraît pas opportun de revenir sur un équilibre qui a été validé par les deux parties.

D. Une hausse ponctuelle du plafond des chambres de mÉtiers et de l’artisanat

Quatre amendements identiques ont été adoptés à l’initiative de MM. Serge Barbary, Rémi Féraud, Franck Ménonville, Jean-Claude Requier ainsi que plusieurs de leurs collègues ([489]) tendant à rehausser le plafond de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA-CFE) affectée au réseau des chambres de métiers et de l’artisanat (CMA) à 205,86 millions d’euros en 2021.

Ce relèvement de 2,7 millions d’euros prévu pour 2021 viserait à compenser le fait que les CMA n’auraient pas perçu en 2019, l’intégralité du plafond de 203,1 millions d’euros mais seulement 200,4 millions d’euros. Cette moindre recette s’expliquerait par le fait que le plafond alloué au CMA est décliné de façon régionale. En 2019, le rendement pour certaines régions a été inférieur à leur plafond du fait de l’exonération de la TA-CFE pour les entreprises réalisant moins de 5 000 euros de chiffre d’affaires ([490]). Les CMA concernées sont celles de Corse, d’Île-de-France et de certains territoires ultra-marins.

Le problème soulevé ne peut se résoudre par un relèvement de plafond qui ne constitue pas un système de péréquation. Il conduirait à augmenter de façon indiscriminée les seuils de toutes les régions. De fait, les régions bénéficiant déjà de bases fiscales dynamiques percevront davantage de TA-CFE sans que soient nécessairement garanties des ressources supplémentaires pour celles concernées par de moindres recettes en 2019.

Modification du Plafond de Ta–CFE affectÉe aux chambres de mÉtiers et de l’artisanat proposÉe par le sÉnat en première lecture

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances d’après l’annexe au projet de loi de finances 2021, Évaluation des voies et moyens, tome I – Les recettes, et les amendements n° I-325 rect., n° I-351, n ° I-715 rect., n° I-173 rect. adoptés en première lecture au Sénat.

E. Une prÉcision sur la dotation au programme ecophyto par les agences de l’eau

À l’initiative de MM. Franck Ménonville et Henri Cabanel, les sénateurs ont adopté deux amendements identiques ([491]) visant à garantir un financement de 41 millions d’euros au programme Ecophyto plutôt qu’un financement qui atteindrait au maximum ce montant selon la rédaction adoptée à l’Assemblée nationale.

Le programme Ecophyto est financé par une fraction de la redevance pour pollutions diffuses affectée aux agences de l’eau. Celles-ci reversent le produit de cette taxe, qui est plafonnée par le présent projet de loi de finances à 41 millions d’euros, à l’office français de la biodiversité (OFB) gestionnaire du programme Ecophyto. Le IX de l’article 24 dans sa rédaction initiale précise que le reversement des agences de l’eau à l’OFB, au titre du programme Ecophyto, est effectué sous la forme d’une dotation « d’au maximum 41 millions d’euros ».

Cette formulation permet de faire correspondre cette dotation au produit de la redevance pour pollutions diffuses. En particulier, dans le cas où le produit de cette redevance serait inférieur à 41 millions d’euros, une dotation plus faible au programme Ecophyto reste possible. Dans les faits, le rendement de la redevance pour pollutions diffuses est de l’ordre de 190 millions d’euros ([492]), ce qui rend ce cas de figure hypothétique.

La formulation retenue au Sénat qui prévoit une « dotation de 41 millions d’euros » peut donc être retenue dans la mesure où le rendement de la redevance pour pollutions diffuses est nettement supérieur à ce montant et que la réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques constitue une priorité.

F. Le rétablissement de l’affectation de la taxe spéciale sur les contrats d’assurance à action logement services

Par quatre amendements identiques de la commission des finances et de MM. Philippe Dallier et Rémi Féraud et de Mme Valérie Létard ([493]), le Sénat a supprimé les alinéas visant à réaffecter au budget général la fraction de taxe sur les conventions d’assurance (TSCA) jusqu’alors attribuée à Action logement services.

L’affectation, à hauteur de 290 millions d’euros, d’une partie du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) a été prévue en 2020 pour compenser la perte de rendement de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) résultant du relèvement du seuil d’assujettissement de 20 à 50 salariés ([494]) par la loi Pacte à compter du 1er janvier 2020.

Or, cette compensation s’est avérée superflue puisqu’il a été observé une sous-consommation structurelle des enveloppes prévues au titre des emplois de la PEEC. Par rapport à la convention quinquennale signée entre l’État et Action Logement pour la période 2018-2022, les sous consommations se sont élevées à 249 millions d’euros en 2018 et 294 millions d’euros en 2019. D’après les informations fournies par le Gouvernement au Rapporteur général, cette sous-exécution des fonds d’Action Logement serait accentuée en 2021 et en 2022 : 1,1 milliard d’euros par an ne seraient pas consommés sur cette période.

Le rapporteur général n’estime pas opportune la suppression proposée par le Sénat. La réattribution de la taxe à l’État apparaît, en effet, soutenable pour la société qui bénéficie d’une trésorerie abondante et d’un résultat net excédentaire.

Pour plus de détails sur la situation économique du groupe Action logement, le lecteur se reportera utilement au commentaire de l’article 47 ([495]) du présent projet de loi de finances qui détaille la contribution d’un milliard d’euros qu’Action logement versera en 2021 au fonds national d’aide au logement (FNAL) chargé du financement des aides personnelles au logement.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter le présent article en tenant compte de la modification proposée par le Sénat sur le financement du programme Ecophyto dont le montant est désormais fixé à 41 millions d’euros.

*

Article 24 bis A (nouveau) Droit à l’image collective pour les sportifs professionnels

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. L’État du droit

● Le droit à l’image collective pour les sportifs professionnels, créé par la loi du 15 décembre 2004 portant diverses dispositions relatives au sport professionnel, permet de distinguer deux composantes de la rémunération du sportif versée par un club : les éléments constitutifs d’un salaire et la fraction du revenu correspondant à une redevance au titre de l’exploitation collective par le club de l’image des sportifs qu’il emploie. Cette part de la rémunération relevant du droit à l’image collective, n’est pas soumise aux cotisations sociales – patronales et salariales – applicables aux éléments constitutifs d’un salaire. En revanche, elle reste soumise à l’impôt sur le revenu et assujettie à la CSG et à la CRDS.

Le dispositif renvoyait à des conventions collectives conclues, pour chaque discipline sportive, entre les organisations représentatives des sportifs professionnels et les organisations représentatives des sociétés employant des sportifs professionnels pour déterminer notamment les modalités de fixation de la part de rémunération relevant du droit à l’image collective, étant entendu que le dispositif était encadré par une double limite : la fraction de la rémunération qui bénéficiait de l’exonération des cotisations sociales devait être, d’une part, supérieure à deux fois le plafond de la sécurité sociale, et, d’autre part, égale ou inférieure à 30 % de la rémunération brute.

Ce droit à l’image collectif obligeait l’État à compenser à hauteur d’une trentaine de millions d’euros par an à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) la perte de recettes résultant pour elle des exonérations de charges sociales auxquelles avaient droit les sportifs professionnels. Cette charge, mal anticipée et dont les prévisions étaient peu sincères, s’est traduite par des irrégularités budgétaires importantes (reports de charges systématiques, utilisation des crédits budgétaires pour apurer la dette, inscription sur un programme ne correspondant pas à la destination réelle) et a pesé lourd sur les crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

En 2008, ce dispositif a concerné soixante clubs professionnels et plus de 2 200 sportifs, dont plus de la moitié étaient des footballeurs professionnels.

Fortement critiqué par la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2009 ([496]), ce dispositif a été supprimé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 en raison de son coût non maîtrisable et imprévisible pour l’État, de son effet d’éviction au détriment des autres actions portées par la mission Sport, jeunesse et vie associative et de son efficacité très relative en matière d’attractivité des clubs sportifs français. En outre, il est important de souligner que l’ampleur des exonérations étant fonction de la rémunération versée au titre des retransmissions télévisées et des droits dérivés, ce mécanisme bénéficiait principalement aux sportifs professionnels dont les rémunérations sont les plus importantes et cet avantage était d’autant plus grand que les rémunérations étaient élevées.

● Un mécanisme de droit à l’image individuelle, plus encadré que le précédent mécanisme de droit à l’image collectif, a été introduit par la loi du 1er mars 2017 visant à préserver l’éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs.

Codifié à l’article L. 222-1-10-1 du code du sport, ce nouveau dispositif prévoit désormais qu’un contrat individuel entre la société sportive et le sportif ou l’entraîneur professionnel doit être conclu pour déterminer les conditions dans lesquelles leur image, nom ou voix peut être exploité en contrepartie du versement d’une redevance au sportif ou à l’entraîneur concerné, ainsi que le pourcentage de la rémunération totale correspondant à cette redevance. Surtout, il précise que la redevance ne peut pas porter sur les recettes tirées de la cession des droits d’exploitation audiovisuelle des compétitions ou manifestations sportives, ce qui exclut de facto une part essentielle des recettes des principaux clubs professionnels concernés par le dispositif. En pratique, sont concernées les recettes issues de contrats de parrainage et les recettes tirées des contrats de commercialisation des produits dérivées au travers desquels l’association ou la société sportive peut exploiter individuellement l’image, le nom ou la voix du sportif ou de l’entraîneur professionnel.

Cette redevance est exonérée de cotisations sociales mais assujettie à l’impôt sur le revenu d’une part et aux prélèvements sociaux (CSG, CRDS, prélèvement de solidarité) d’autre part.

B. Le Dispositif proposÉ

Malgré un double avis défavorable du Gouvernement et de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement de notre collègue Michel Savin et de plusieurs membres du groupe Les Républicains, sous-amendé par Mme Christine Lavarde (Les Républicains). Cet amendement remplace le droit à l’image individuelle actuel par une nouvelle version du droit à l’image collective, qui combine plusieurs éléments du droit actuellement vigueur avec des dispositions du droit à l’image collective applicables entre 2005 et 2010 et ajoute des modalités d’encadrement novatrices.

Un amendement portant sur le même sujet a été adopté par l’Assemblée nationale en première lecture du quatrième projet de loi de finances rectificatives puis supprimé par le Sénat au cours de la navette parlementaire. Le présent article s’éloigne cependant, dans son dispositif, de la version du droit à l’image collectif débattue à cette occasion.

Le I du présent article procède à la réécriture de l’article L. 222-2-10-1 du code du sport qui prévoit le dispositif actuel du droit à l’image collective.

Le premier alinéa du nouvel article L. 222-2-10-1 du code du sport préciserait que ne doit pas être considérée comme un salaire la part de rémunération versée à un sportif professionnel ou à un entraîneur professionnel par une association sportive telle que définie à l’article L. 122-1 du même code ou par une société sportive telle que mentionnée à l’article L. 122-2 dudit code, correspondant à la commercialisation par la société de l’image collective de l’équipe à laquelle le sportif ou l’entraîneur appartient. Contrairement au dispositif en vigueur entre 2005 et 2010 mais de façon similaire au droit actuellement en vigueur, ce droit s’applique donc aux entraîneurs professionnels en plus des sportifs professionnels, et la rémunération peut être versée, en sus des sociétés sportives, par des associations sportives.

Le deuxième alinéa définit les sportifs ou entraîneurs professionnels comme les personnes ayant conclu avec une association ou une société mentionnée au premier alinéa un contrat de travail visé à l’article L. 222-22 du code du sport. Cette référence est quelque peu floue puisque cet article du code prévoit que sont définies par décret en Conseil d’État les modalités d’application des articles L. 222-7, L. 222-8 et L. 222-15 à L. 222-19 du code du sport, relatifs notamment au contrat de travail pour une activité sportive ou une activité d’entraînement mais aussi aux modalités d’exercice de l’activité d’agent sportif.

Le troisième alinéa prévoit qu’une convention collective ou un accord collectif national doit être conclu par discipline afin de déterminer les modalités de fixation de la part de rémunération correspondant à la commercialisation de l’image collective. Pour cela, il doit être tenu compte du niveau des recettes commerciales générées par l’exploitation de l’image collective de l’équipe, en particulier des recettes de parrainage, de publicité, mais aussi de celles provenant de la cession des droits de retransmission audiovisuelle des compétitions. Il s’agit là d’une modification majeure du dispositif actuellement applicable, qui exclut explicitement du champ du droit à l’image individuelle les recettes tirées des cessions de droits télévisés, qui constituent la majorité des recettes de certains clubs de football notamment.

Ce troisième alinéa, complété par les alinéas 4, 5 et 6, prévoyait initialement un dispositif d’exonération de charges sociale progressif applicable en fonction du montant de la rémunération. Le sous-amendement de notre collègue Christine Lavarde est venu encadrer plus strictement le dispositif en prévoyant que la part de la rémunération issue du droit à l’image collective ne peut excéder 30 % de la rémunération brute totale versée par la société ou l’association au sportif ou à l’entraîneur professionnel, dans la limite de cinq fois le plafond de la sécurité sociale, ce plafond étant fixé à 41 136 euros par an ou 3 428 euros par mois en 2020.

Le quatrième alinéa précise que le droit à l’image collective ne s’applique pas pour les rémunérations en deçà d’un seuil fixé par une convention ou un accord collectif national, conclu par discipline, et qui ne peut être inférieur à deux fois le plafond de la sécurité sociale. Cette mesure vise à protéger le salarié qui ne constitue aucun droit à la retraite sur les rémunérations issues du droit à l’image collective non soumises aux cotisations sociales.

Cela signifie donc que la fraction de la rémunération qui bénéficie de l’exonération des cotisations sociales doit être, d’une part, supérieure à deux fois le plafond de la sécurité sociale, et, d’autre part, égale ou inférieure à 30 % de la rémunération brute, dans la limite de cinq fois le plafond de la sécurité sociale. En ce sens, l’encadrement est significativement plus strict que celui du droit à l’image collective dans sa version en vigueur entre 2005 et 2010.

Le dernier alinéa prévoit qu’en l’absence de convention collective ou d’un accord collectif national pour une discipline sportive, un décret peut déterminer les modalités de la part de rémunération correspondant au droit à l’image collective pour la discipline sportive concernée.

II. La position du Rapporteur gÉNÉral

L’opportunité de modifier le dispositif actuellement en vigueur du droit à l’image collective a été débattue lors de l’examen du quatrième projet de loi de finances rectificative. Si cette option a été alors repoussée, l’adoption du présent article par le Sénat montre l’importance qu’attachent les parlementaires à la situation difficile que traversent les clubs sportifs professionnels et a mis en lumière les défaillances du dispositif actuel du droit à l’image individuelle.

Le ministre délégué chargé des comptes publics s’est engagé le 16 novembre dernier devant le Sénat à mettre en place un groupe de travail réunissant les acteurs du monde sportif dont l’objectif sera d’élaborer des propositions d’évolution du droit à l’image individuelle dans sa version actuellement en vigueur dont les modalités de fonctionnement pourraient être significativement améliorées. Ces réflexions pourront s’articuler avec la mise en place, le cas échéant, d’un droit à l’image collective des sportifs professionnels.

Le rendu des conclusions de ce groupe de travail est essentiel à l’élaboration d’une disposition législative adéquate concernant le droit à l’image collective. Dans cette attente, le Rapporteur général propose de supprimer le présent article.

*

Article 24 bis B (nouveau) Simplification du processus d’établissement des appels à contribution des assujettis du secteur de l’assurance au pouvoir de contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

I. Les dispositions adoptÉes par Le SÉnat

A. L’État du droit

L’article L. 612-2 du code monétaire et financier dresse la liste des secteurs qui relèvent du contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) dans le secteur des banques et des assurances.

Les personnes soumises à ce contrôle sont redevables, à ce titre, d’une contribution pour frais de contrôle, acquittée auprès de la Banque de France au titre de leur activité exercée au 1er janvier de chaque année.

Les modalités de perception par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) de ces contributions sont déterminées par l’article L. 612-20 du code monétaire et financier.

Pour le secteur de l’assurance, le paiement de la contribution est prévu en deux temps et décrit au 2° du V de l’article L. 612-20.

Dans un premier temps, l’ACPR émet un avis demandant le versement d’un acompte provisionnel de 75 % de la contribution due au titre de l’année précédente, au plus tard le 15 février de chaque année. Les assujettis doivent s’acquitter de cet acompte au plus tard le 31 mars, auprès de la Banque de France.

Dans un second temps, l’Autorité envoie un avis appelant au versement du solde de la contribution au titre de l’année en cours au plus tard le 15 juillet de chaque année. Ce versement doit être réalisé au plus tard le 30 septembre de chaque année.

B. Le Dispositif proposÉ

Le présent article est issu de l’amendement n° I-1211 déposé par le sénateur Didier Rambaud en séance publique et adopté avec des avis favorables de la commission et du Gouvernement.

L’article propose de simplifier le processus d’appel des contributions tel qu’il est exposé ci-dessus. Il réécrit le 2° du V de l’article L. 612-20 du code monétaire et financier en prévoyant que l’ACPR envoie un unique appel à contribution à l’ensemble des redevables au plus tard le 15 juillet de chaque année. Les personnes concernées disposeront d’un délai jusqu’au 30 septembre pour s’acquitter de cette contribution.

II. La position du rapporteur général

Le présent article propose une simplification bienvenue du processus de paiement par les assurances de la taxe pour frais de contrôle. Il supprime le dispositif de l’acompte versé en début d’année, qui devait originellement permettre à l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), désormais intégrée au sein de l’ACPR, de disposer de la trésorerie nécessaire pour assurer son fonctionnement. L’ACPR n’ayant pas besoin d’un tel mécanisme pour disposer des fonds nécessaires grâce aux autres contributions qu’elle perçoit et, à partir de 2021, de la dotation budgétaire versée depuis le programme 305, la procédure d’acompte n’apparaît plus adaptée.

Par ailleurs, le dispositif proposé permettra d’aligner les régimes de recouvrement concernant la taxe pour frais de contrôle entre le secteur bancaire et celui des assurances.

Dès lors, le Rapporteur général propose d’adopter le présent article sans modification.

*

Article 24 bis (supprimé) Clarification des modalités d’établissement de la taxe pour frais de chambre et harmonisation du taux pour les chambres d’agriculture fusionnées

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

Le réseau des chambres d’agriculture est organisé selon un modèle pyramidal qui associe l’échelon départemental et régional. Cette organisation se traduit dans leur mode de financement qui repose, en partie, sur une taxe pour frais de chambre dont l’assiette et le taux sont territorialisés.

● Le réseau des chambres d’agriculture se compose d’établissements publics sous la tutelle de l’État et administrés par des élus représentant l’activité agricole, les groupements professionnels agricoles et les propriétaires forestiers. Il existe des structures au niveau départemental et régional.

Au premier niveau, on compte des chambres départementales d’agriculture (CDA) ainsi que des chambres interdépartementales d’agriculture. Elles assurent les missions définies par les articles L. 511-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime (CRPM). On compte actuellement 85 chambres départementales et 4 chambres interdépartementales (Alsace, Nord-Pas de Calais, Doubs – Territoire de Belfort et Savoie Mont-Blanc).

À l’échelon régional, il peut exister trois types de structures assurant les missions définies par les articles L. 513–1 et suivants du CRPM : des chambres régionales d’agriculture (CRA), des chambres interrégionales ainsi que des chambres d’agriculture de région. Ces dernières sont constituées par fusion d’une ou plusieurs chambres départementales et d’une chambre régionale. Il existe 12 chambres régionales et une chambre de région, celle d’Île-de-France (intégrant les chambres de sept des huit départements sauf celle de Seine-et-Marne).

Enfin, l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) a pour mission principale d’assurer l’animation de l’ensemble du réseau des chambres d’agriculture et le représente auprès des pouvoirs publics.

● Les chambres d’agriculture ont trois principales sources de financement :

– la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TA-TFPNB) ;

– des subventions provenant de l’État, des collectivités territoriales et de l’Union européenne ;

– le produit des ventes de certaines prestations de services.

En 2019, le montant total des ressources du réseau s’élève à 763 millions d’euros ([497]), les recettes issues de la TA-TFPNB en représentant environ 38 %.

● Prévue à l’article 1604 du CGI, la TA-TFPNB est affectée au réseau des chambres d’agriculture dans la limite annuelle du plafond fixé à l’article 46 de la loi de finances pour 2012, soit 292 millions d’euros pour 2019.

Aux termes du I de cet article la TA-TFPNB est assise sur la même base que la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), soit les valeurs locatives cadastrales (VLC) abattues de 20 %. Son assiette ne repose qu’en partie sur les terres agricoles (53,5 %) et les forêts (6,4 %), le reste (40 %) étant principalement à la charge de personnes physiques sans lien avec l’agriculture ([498]).

Le taux annuel est actuellement toujours déterminé uniquement à l’échelle départementale selon un mécanisme particulier précisé par le II :

– le ministre chargé de l’agriculture notifie chaque année à chaque chambre départementale d’agriculture le montant maximal de la taxe qu’elle peut inscrire à son budget. Ce montant tient compte du plafond de l’article 46 et de la situation financière de la chambre. Il est établi après avis de l’APCA et ne peut croître de plus de 3 % d’un exercice à l’autre ;

– chaque chambre départementale inscrit dans les recettes de son budget initial un montant ayant pour plafond le niveau notifié par le Gouvernement. En fonction de ce montant, les services des finances publiques locaux déterminent le taux permettant, compte tenu de l’assiette foncière locale, d’atteindre le rendement escompté.

Il y a donc actuellement autant de taux que de département.

● Le produit de la taxe est affecté aux chambres du réseau selon la clé suivante, définie par le III de l’article 1604 du CGI :

– la taxe est d’abord versée au profit de chaque CDA ([499]) ;

– les CDA reversent une fraction du produit perçu à la Fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR), au Centre national de la propriété forestière (CNPF) et au Fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) sous la forme de cotisations au Fonds national de péréquation et d’action professionnelle des chambres, selon les articles L. 251-1 et L. 321-13 du code de la propriété forestière et de l’article 47 de la loi de finances pour 2014 ([500]). Ces cotisations sont assises au titre de l’année N sur le montant des taxes perçues par l’ensemble des chambres d’agriculture sur tous les immeubles classés au cadastre en nature de bois et forêts en année N-2, soit environ 13,5 millions d’euros en 2018.

B. Le Dispositif proposÉ

Proposé par le Gouvernement et adopté à la suite d’un sous-amendement de Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas et de M. Stéphane Travert ([501]), l’article 24 bis tend à octroyer un pouvoir de détermination du niveau de la TA-TFPNB aux chambres interdépartementales ou de région dans la perspective d’une harmonisation progressive des taux au niveau de leur circonscription territoriale. C’est sur cette durée que porte le sous-amendement, la rédaction initiale du Gouvernement prévoyant un délai de trois ans porté finalement à six ans.

● À cet égard, les chambres interdépartementales d’agriculture et les chambres d’agriculture de région sont désormais, comme les chambres départementales, responsables de la détermination du produit de la TA-TFPNB dans leur circonscription territoriale (1°, a et c du 2° du I).

● Le mode de calcul du taux pour les chambres interdépartementales et les chambres de région est précisé par le d du 2° du I et évoluera en deux étapes.

Durant les six années suivant leur création, ces chambres supra-départementales pourront arrêter des produits différents pour chaque département de leur circonscription et dans la mesure où la somme de ces produits ne dépasse pas la limite du montant notifié par le ministre de l’agriculture. Les services des finances publiques détermineront par la suite le taux de la taxe par département en divisant le produit de chaque département, communiqué par la chambre, par le total des bases d’imposition du département.

L’objectif est d’atteindre une harmonisation de ce taux : au terme de l’échéance de six années, on passerait d’un taux par département à un taux unique à l’échelle de la circonscription de la chambre. Pour cela, le ministre chargé de l’agriculture notifierait un montant unique à la chambre supra-départementale en prenant en compte l’harmonisation du taux de la taxe (b du 2° du I). Celle-ci notifierait aux services des finances publiques le produit inscrit à son budget à l’échelle de sa circonscription. Ces derniers établiraient un taux unique à l’échelle du territoire de la chambre concernée.

Pour les chambres interdépartementales et de région créées avant le 1er janvier 2020, le même processus est valable et devra aboutir en 2025 (II).

● Dans les mêmes conditions que les chambres départementales, les chambres interdépartementales contribueront au financement des chambres régionales (3° du I). Par ailleurs, participeront au financement du fonds national de solidarité et de péréquation les chambres interdépartementales et de région (4° du I)

Ces dispositions seront applicables aux impositions dues dès le 1er janvier 2020 (III).

II. Les modifications apportÉes par le Sénat

Les sénateurs ont supprimé l’article par un amendement du rapporteur général présenté au nom de la commission des finances ([502]). Cette suppression était principalement motivée par l’absence d’évaluation de la réforme proposée par amendement.

Par ailleurs, étant donné la persistance d’une grande variété de taux à l’issue de l’harmonisation proposée, le Sénat juge que cet article manque son objectif de simplification de la taxe pour frais de chambre.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur soutient le rétablissement de cet article.

D’une part, l’article permet d’asseoir juridiquement le pouvoir des chambres interdépartementales ou de région de notifier aux services des finances publiques le produit de la TA-TFPNB pour chaque département qui relève de leur circonscription territoriale. Il n’était pas fait mention de ces structures, dont la création est récente, dans l’article 1604 du code général des impôts.

Par ailleurs, l’objectif d’harmonisation est fondé. Outre la simplification qu’il permet, une chambre interdépartementale ou de région fournit les mêmes services à l’ensemble des redevables de la TA-TFPNB de sa circonscription, il est donc logique que tous contribuent de façon égale à son financement. Le délai de six ans pour aboutir à un taux unique permet d’envisager un ajustement progressif du taux à l’échelle de la circonscription territoriale. Dans les faits, s’agissant des chambres supra-départementales existantes, les écarts de taux ne sont pas significatifs.

Taux de TA-TFPNB applicable À certains dÉpartements

dont les chambres d’agriculture ont fusionnÉ

Note : le rapport ne précise pas le niveau de taxe pour l’ensemble des départements.

Source : Rapport « sur les modalités de financement de l’ensemble des affectataires de la taxe mentionnée à l’article 1604 du code général des impôts et sur le processus de modernisation et de mutualisation du réseau des chambres d’agriculture » remis au Parlement le 2 octobre 2020 en application de l’article 81 de la loi de finances pour 2020 (loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019).

*

Article 24 ter (nouveau) Annulation de la taxe sur les spectacles de variétés

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

La taxe sur les spectacles de variétés a été créée par l’article 76 de la loi de finances rectificative pour 2003 ([503]) sous la forme d’une taxe parafiscale affectée au centre national des variétés et du jazz (CNV). Elle a été par la suite modifiée par l’article 86 de la loi de finances pour 2005 ([504]) qui, conformément au nouveau cadre budgétaire dressé par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ([505]), l’a transformée en imposition de toute nature affectée à un organisme public.

Sont soumises à la taxe les représentations de spectacles de variétés lorsque le spectacle donne lieu à la perception d’un droit d’entrée ou, à défaut, à la cession ou la concession de son droit d’exploitation. L’assiette est constituée des recettes de billetterie hors taxe ou du montant des contrats de cession ou concession. Son taux est de 3,5 %.

La taxe était initialement affectée au centre national des variétés et du jazz (CNV), dans la limite d’un plafond régulièrement réévalué (50 millions d’euros entre la loi de finances rectificative pour 2016 et la loi de finances pour 2019), pour le financement des actions de soutien aux spectacles de chanson, de variétés et de jazz.

La création du centre national de la musique (CNM) en remplacement du CNV, au 1er janvier 2020, a conduit à transférer ([506]) l’affectation de la taxe au nouvel opérateur pour poursuivre les mêmes fins.

Le recouvrement de la taxe est assuré par le CNM. Chaque redevable dispose d’un délai de trois mois à l’issue d’une représentation pour effectuer sa déclaration de taxe. Le CNM procède ensuite à la liquidation de la taxe et adresse, dans un délai de quinze jours, un avis des sommes à payer. Le redevable est alors tenu de régler ces sommes dans un délai de trente jours. Ainsi, un délai de quatre mois et quinze jours peut s’écouler entre une représentation et le paiement de la taxe.

Le rendement de la taxe attendu pour 2020 était de 42,5 millions d’euros ([507]), en dessous du plafond de 50 millions d’euros fixé pour cette même année. Finalement, il ne serait que de 10 millions d’euros, en raison de la crise sanitaire ([508]). En effet, outre la perte de recettes liée à la faible activité du secteur du spectacle vivant, le CNM a annoncé ([509]), dès le 18 mars, une suspension des opérations d’encaissement et de recouvrement de la taxe sur les spectacles de variétés jusqu’au 10 septembre 2020 en conformité avec l’ordonnance du 25 mars 2020 dite « délais » ([510]).

Le manque à gagner pour le CNM a été plus que largement compensé budgétairement :

– En 2020, une dotation de 50 millions d’euros en AE et CP a été votée sur l’action 2 Industries culturelles du programme 334 Livre et industries culturelles de la mission Médias, livre et industries culturelles à l’occasion de la troisième loi de finances rectificative ([511]).

– En 2021, dans le cadre de la mission Plan de relance, le CNM dispose de moyens sans précédent pour la musique privée inscrits sur l’action 5 Culture du programme 363 Compétitivité : 200 millions d’euros en AE et 170 millions d’euros en CP.

– Enfin, en 2021 la subvention pour charge de service public de l’opérateur, qui couvre ses frais de fonctionnement, est étoffée. Elle passe de 8 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale pour 2020 à 15,8 millions d’euros prévus par le présent projet de loi de finances sur le programme 334 de la mission Médias, livres et industries culturelles.

Ces moyens supplémentaires ont permis le financement de différents fonds de soutien au secteur de la musique et du spectacle vivant.

B. Le Dispositif proposé

Bien que les opérations d’encaissement et de recouvrement de la taxe ont été suspendues entre le 18 mars et le 10 septembre 2020 par le CNM, la taxe restait due à la fois pour les représentations antérieures non liquidées et postérieures au 18 mars.

En conséquence, à l’initiative de M. Pascal Bois ([512]) et plusieurs de ses collègues, après avis favorable du Gouvernement et du rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté un article additionnel prévoyant l’exonération de la taxe sur les spectacles pour les représentations ayant eu lieu entre le 17 mars et le 31 décembre 2020.

La taxe assise sur les représentations antérieures au 17 mars 2020 mais non liquidée reste due. Toutefois, la date limite du paiement de la taxe afférente à ces représentations antérieures au 17 mars est fixée au 31 décembre 2021.

Pour rappel, M. Pascal Bois avait été l’auteur et le rapporteur de la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale de la proposition de loi relative à la création du Centre national de la musique ([513]) .

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, suivant un avis favorable du Gouvernement, un amendement ([514]) du rapporteur général du budget au nom de la commission des finances pour étendre le délai d’exonération de la taxe sur les spectacles pour les représentations allant jusqu’au 30 juin 2021.

Cette prolongation a été justifiée par l’objectif de soutenir la trésorerie des entreprises du spectacle vivant dont le chiffre d’affaires atteindrait au mieux, en 2020, un quart de celui constaté en 2019 ([515]). Le nouvel épisode de confinement a été synonyme de fermeture des établissements de spectacle qui devront, par la suite, à tout le moins réduire leur jauge de spectateurs pendant un temps indéterminé. L’hypothèse d’un redressement rapide du secteur est donc fragile.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Compte tenu de la situation économique du secteur et des mesures de restrictions qu’il devra subir encore un temps, cette prorogation paraît opportune. Le financement du CNM est assuré par dotation budgétaire avec un renforcement de sa subvention pour charge de service public ainsi que par des mesures de soutien dans le cadre du plan de relance. Avant, l’adoption de cette exonération, le Gouvernement prévoyait un rendement de 35 millions d’euros pour la taxe sur les spectacles de variétés ([516]) en 2021, un niveau similaire à celui observé en 2019 (36 millions d’euros) ([517]).

Évolution du rendement de la taxe sur les spectacles de variÉtés

(en millions d’euros)

Source : commission des finances de l’Assemblée nationale d’après les annexes au projet de loi de finances 2020 et 2021, Évaluation des voies et moyens, tome I – Les recettes.

Il est donc proposé d’adopter cet article sans modification.

*

C. - Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 28 bis (nouveau) Modification du régime de prélèvement sur les rémunérations des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne affecté au budget de l’aviation civile

I. Les dispositions adoptées par Le Sénat

A. L’État du droit

Les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA) sont chargés d’assurer les services de contrôle en-route, d’approche et d’aérodrome, ainsi que des fonctions d’étude, de formation et d’encadrement ([518]).

Ces ingénieurs, fonctionnaires de catégorie A formés à l’École nationale de l’aviation civile (Énac), bénéficient de régimes indemnitaire et de retraite spécifiques. Ils sont classés au service actif, ce qui leur permet une bonification d’un cinquième de la durée de cotisation dans la limite de cinq années.

En particulier, les ICNA sont éligibles à l’allocation temporaire complémentaire (ATC) ([519]), qui leur est versée pendant 13 ans à compter de la liquidation de leur pension en complément de leur retraite indiciaire.

Cette allocation est financée par un fonds de gestion régi par un décret de 1998 ([520]) et géré par le directeur général de la Caisse des dépôts assisté d’un comité de suivi composé des représentants de la direction générale de l’aviation civile, de la direction du budget, de la direction générale de l’administration et de la fonction publique et de la Caisse des dépôts ([521]).

Afin de financer l’allocation, le fonds est alimenté par un prélèvement de 24,6 % sur le montant de l’indemnité spéciale de qualification (ISQ) versée aux ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne en fonction. Ce prélèvement est institué par l’article 6-2 de la loi de 1989 relative au corps des ICNA, qui précise que les sommes issues de ce prélèvement sont affectées au budget de l’aviation civile (12,7 millions d’euros en 2018). Un abondement du budget général complète les ressources du fonds de gestion de l’ATC (7,7 millions d’euros en 2018).

Le fonds permet également de financer un complément individuel temporaire (CIT) versé aux ICNA s’ils sont radiés des cadres sans avoir pu acquérir la durée des services et bonifications nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de liquidation de la pension.

L’ATC puis CIT sont venus compenser le fait que, ces ingénieurs étant admis à faire valoir leurs droits à la retraite à partir de 52 ans et la limite d’âge étant fixée à 57 ou 59 ans en fonction des années de naissance, ils ne peuvent atteindre la durée de cotisation minimale de droit commun pour une retraite à taux plein.

Au 31 décembre 2018, les prestations du fonds étaient versées à 1 575 allocataires ([522]).

B. Le Dispositif proposé

Le présent article, issu d’un amendement du sénateur Didier Rabaud adopté avec les avis favorables de la commission et du Gouvernement, vise à clarifier les modalités de recouvrement du prélèvement évoqué ci-dessus et à simplifier son affectation au fonds de gestion de l’allocation temporaire complémentaire (ATC).

Cette modification fait suite à une recommandation de la Cour des comptes consistant à inscrire en recettes du budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), dès le projet de loi de finances pour 2021, les prélèvements perçus au titre du financement de l’allocation temporaire complémentaire et du complément individuel temporaire ([523]). Le prélèvement n’étant pas enregistré en recettes du budget annexe, la Cour considérait en effet que sa gestion n’était pas conforme à la loi – qui prévoit une affectation au budget de l’aviation civile.

Aux termes du présent article, le prélèvement serait recouvré par l’agent comptable du BACEA puis reversé au fonds de gestion de l’allocation temporaire complémentaire (ATC). La référence à l’affectation du prélèvement au budget de l’aviation civile est ainsi supprimée.

II. La position du rapporteur général

L’article proposé fait le choix de modifier le cadre juridique pour sécuriser la situation existante plutôt que de mettre en conformité la gestion du fonds ATC avec le droit en vigueur en inscrivant le prélèvement sur l’ISQ en recettes du BACEA, comme le recommandait la Cour.

Le Rapporteur général considère qu’est atteint l’objectif de la conformité de la pratique à son encadrement juridique ; il est donc favorable à la sécurisation juridique proposée par le présent article.

D. – Autres dispositions

Article 30 Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

Pour garantir la neutralité financière des relations entre l’État et la sécurité sociale, chaque année, la loi de finances affecte une fraction de TVA à cette dernière pour compenser les exonérations ou baisses de recettes de celle-ci conformément au principe de compensation intégrale des pertes de recettes de la sécurité sociale par l’État prévu à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Depuis la dernière loi de finances rectificative pour 2012 ([524]), ce mécanisme de compensation passe par l’affectation d’une part de TVA nette à la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés – CNAMTS.

fraction de tva affectÉE AUX ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE

(en %)

Source : commission des finances.

Les dispositions des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale pour 2019 et 2020 ont accru de manière sensible la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale. Il s’agissait notamment de tenir compte de la baisse des recettes de la sécurité sociale liée à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS) en baisse de charges.

B. Le Dispositif proposé

Pour une explication plus détaillée des dispositions du présent article, il est renvoyé au commentaire de première lecture ([525]).

Dans sa rédaction initiale le présent article visait à :

– porter de 27,74 % à 27,89 %, la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) brute affectée à la sécurité sociale. Cette hausse de 0,15 point résultait de la compensation de mesures de périmètre, transférant à la sécurité sociale l’aide supplémentaire d’invalidité (ASI), les centres de lutte antituberculose (CLAT), les points d’accueil écoute jeune (PAEJ), ainsi que de la suppression de la taxe sur la première vente de dispositifs médicaux ;

– octroyer cette augmentation à la CNAMTS à hauteur de 22,71 points, tandis que la part de l’ACOSS reste stable à 5,18 points ;

– affecter à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) une fraction de 389 millions d’euros du produit de TVA revenant actuellement à l’État au titre du financement par l’État de l’exonération spécifique dont bénéficient les employeurs agricoles pour l’emploi de travailleurs occasionnels agricoles ou de demandeurs d’emploi (dispositif dit « TO-DE »).

En 2021, ces dispositions se traduisent par une dégradation de 660 millions d’euros du solde de l’État.

C. Le Dispositif modifié

Lors de son examen par l’Assemblée nationale, cet article n’a pas été modifié par l’Assemblée nationale.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, suivant un avis de sagesse du rapporteur général de la commission des finances, un amendement du Gouvernement visant à rehausser la dotation exceptionnelle octroyée en 2020 par l’Assurance-maladie à l’Établissement français du sang (EFS). Cette dotation de 10 millions d’euros permettait de financer une transformation de cet établissement commencée en 2019 ([526]).

Pour cela, le présent article est complété par un alinéa II bis qui prévoit que la fraction de TVA revenant à la CNAMTS en janvier 2021 (22,71 points) est majorée d’un montant de 10 millions d’euros.

Le Rapporteur général propose l’adoption de cet article dans sa version issue du Sénat.

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 32 et état A Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’État du droit

L’article d’équilibre du PLF clôt la première partie. Il ne porte que sur le budget de l’État. Il tend à fixer, en vue de l’examen des dépenses en seconde partie, les grandes lignes de l’équilibre préalablement défini. Ainsi, la seconde partie du PLF ne peut être mise en discussion tant que n’a pas été votée et adoptée « la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l’équilibre » ([527]).

B. Le Dispositif proposÉ

Dans sa version initiale, le présent article fixe, pour 2021, le déficit budgétaire de l’État à 152 804 millions d’euros et évalue son besoin de financement à 282,3 milliards d’euros.

Il fixe aussi le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État à 1 945 548 équivalents temps plein travaillé.

C. Le Dispositif modifiÉ

Avec l’adoption de la première partie par l’Assemblée nationale, le déficit budgétaire s’établit à 153 148 millions d’euros, soit une dégradation du solde de 344 millions d’euros. Deux amendements du Gouvernement ont traduit cette dégradation.

● À l’issue de l’examen de la première partie, l’amendement n° I-2983 a augmenté le déficit de l’État de 240 millions d’euros, résultat d’une baisse des recettes fiscales de 180 millions d’euros et d’une hausse des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales de 61 millions d’euros. Le tableau ci-dessous récapitule les mouvements concernés.

Évolutions des crÉdits lors de l’examen de la PremiÈre partie

À l’AssemblÉe nationale

(en millions d’euros)

* Effet d’arrondi à l’unité

● À l’issue de l’examen de la seconde partie, en seconde délibération, l’amendement n° II-4 a aggravé le déficit de 104 millions d’euros par rapport à l’équilibre de première partie. De même, le tableau ci-dessous récapitule les mouvements de crédits concernés.

Évolutions des crÉdits lors de l’examen de la seconde partie

(en millions d’euros)

* Effet d’arrondi à l’unité.

Par conséquent, le besoin de financement de l’État passe de 282,3 à 282,6 milliards d’euros. Le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État est porté à 1 945 585 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une hausse de 37 ETPT.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

A. À l’issue de la premiÈre partie

Après l’examen de la première partie au Sénat, le déficit de l’État atteint 180,4 milliards d’euros, en augmentation de 27,3 milliards par rapport au texte adopté à l’Assemblée nationale.

L’amendement n° I-1258 du Gouvernement traduit cet accroissement du déficit, lié à la fois à la dégradation des perspectives macroéconomiques et à l’adoption de mesures nouvelles réduisant les recettes de l’État en première partie par le Sénat.

Les recettes fiscales nettes (RFN) diminuent de 20,1 milliards d’euros, dont 12,2 milliards en raison de la dégradation du scénario macroéconomique. Le solde correspond à des mesures nouvelles adoptées au Sénat, retracées dans le tableau ci-dessous, corrigée d’une prévision revue à la hausse pour les recettes non fiscales.

Amendements adoptÉs par le SÉnat en premiÈre partie avec effet sur le solde budgÉtaire de l’État

Source : commission des finances, à partir du texte adopté au Sénat.

L’augmentation des prélèvements sur recettes de l’État de 7,5 milliards d’euros grève également ces recettes. À l’inverse, les recettes non fiscales progressent de 360 millions d’euros, du fait de la rémunération de la garantie de l’État sur les PGE et les plus-values réalisées sur les enchères de fréquences 5G.

Les remboursements et dégrèvements sont également augmentés de 3,2 milliards d’euros.

Aussi, au total, les mesures nouvelles adoptées en première partie au Sénat dégradent le solde public de 15,4 milliards d’euros.

B. À l’issue de la seconde partie

L’examen de la seconde partie du projet de loi de finances par le Sénat a donné lieu au rejet des crédits de trois missions ([528]) et de deux comptes d’affectation spéciale ([529]). Ces rejets entraînent une diminution des dépenses de l’État de 19,6 milliards d’euros.

L’amendement du Gouvernement (n° Coord-1), adopté en seconde délibération avec l’avis favorable de la commission des finances, a procédé à la coordination nécessaire de l’incidence de ces votes sur l’équilibre du budget de l’État prévu au présent article 32.

Cet amendement prévoit :

– de ramener le déficit budgétaire à 160,8 milliards d’euros, soit le déficit budgétaire adopté par le Sénat à l’issue de l’examen de la première partie du PLF (180,4 milliards d’euros) corrigé de la baisse des dépenses nettes du budget général (19,6 milliards d’euros). À titre de comparaison, le texte adopté par l’Assemblée présentait un déficit de 153,1 milliards d’euros, tous crédits des missions adoptés ;

– de réduire, en conséquence, le besoin de financement de l’État de 304,9 milliards d’euros à 285,3 milliards d’euros ;

– de fixer le plafond de la variation nette de la dette négociable de l’État d’une durée inférieure ou égale à un an à 21,8 milliards d’euros, au lieu de 41,4 milliards d’euros ;

– enfin, de modifier le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, de 1 945 585 à 1 945 158 équivalents temps plein travaillé (cf. le commentaire de l’article 37).

III. La position du Rapporteur général

Le présent article est de nature récapitulative : dans le cadre de la présente nouvelle lecture, l’équilibre budgétaire sera naturellement appelé à évoluer en fonction des votes de l’Assemblée nationale sur la base du texte adopté par le Sénat en première lecture.

Le Rapporteur général note néanmoins l’ampleur des mouvements liés aux mesures adoptées au Sénat, qui entraînent des moindres recettes de 15,4 milliards d’euros en première partie et une diminution des dépenses de 19,6 milliards d’euros au sein de la seconde partie – sans pour autant que puisse être identifié un budget alternatif effectif, au sens où le rejet des crédits de certaines missions n’est pas opérant.

*

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2021 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I. – CRÉDITS DES MISSIONS

Article 33 et état B Crédits du budget général

Le présent article arrête le montant des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) ouverts aux ministres pour 2021, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

Le projet de loi déposé par le Gouvernement prévoyait des ouvertures de crédit à hauteur de 553 057 900 544 euros en AE et de 504 804 184 190 euros en CP.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. Les amendements adoptÉs

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture vingt-huit amendements, dont trois en seconde délibération, modifiant les crédits inscrits au budget général de l’État, hors amendements identiques.

Impact sur le budget gÉnÉral des amendements adoptÉs en premiÈre dÉlibÉration par l’AssemblÉe nationale

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

B. Un niveau global de crÉdits stable

À l’issue des travaux en première lecture à l’Assemblée nationale, les crédits ouverts sur le budget de l’État sont, par rapport au projet de loi de finances initial, en augmentation limitée à 163,5 millions d’euros en AE et en diminution de 66,5 millions d’euros en CP (y compris la mission Remboursements et dégrèvements).

Crédits ouverts sur le budget général au titre de l’exercice 2021

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

A. Le rejet des crédits de trois missions du budget général

En première lecture, le Sénat a rejeté les crédits de trois missions du budget général de l’État pour un total de 6,2 milliards d’euros en AE et CP dans le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale. À titre de comparaison, en première lecture du projet de loi de finances pour 2020, le Sénat avait rejeté les crédits de cinq missions pour un total de 68 milliards d’euros en AE et de 66,5 milliards d’euros en CP dans le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale.

Missions dont les crÉdits ont ÉtÉ rejetÉs par le SÉnat

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

B. L’adoption conforme des crÉdits de douze missions du budget général

Le Sénat a adopté conformes – c’est-à-dire sans modification du montant des crédits de chaque programme et de la mission dans son ensemble – les crédits de douze des trente-quatre missions du budget général de l’État, représentant 148,3 milliards d’euros en AE et 117,4 milliards d’euros en CP.

Missions dont les crÉdits ont ÉtÉ adoptÉs conformes par le SÉnat

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

C. Les modifications pour dix-neuf missions du budget gÉnÉral dont les crÉdits ont été adoptÉs

Le Sénat a adopté 97 amendements, dont un en seconde délibération, modifiant les crédits de dix-neuf missions du budget général de l’État qui ont ensuite été adoptés. Ces amendements ont un impact soit sur le niveau des crédits des missions, soit sur la répartition des crédits entre programmes d’une même mission.

Amendements adoptÉs modifiant les crédits du budget gÉnéral de l’État sur des missions dont les crÉdits ont été adoptÉs

Source : commission des finances.

Il est à noter que le Sénat avait adopté des amendements modifiant les crédits des missions Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales et Sport, jeunesse et vie associative avant de rejeter les crédits correspondants.

D. Un niveau global de crédits artificiellement en baisse

À l’issue des travaux du Sénat, les crédits ouverts au titre du budget général de l’État sont en baisse de 3 milliards d’euros en AE et CP. Cette baisse est toutefois artificielle dans la mesure où elle résulte essentiellement du rejet ou de la non-adoption de crédits de trois missions.

Crédits ouverts sur le budget général au titre de l’exercice 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

III. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose de s’en remettre aux choix de l’Assemblée nationale en séance publique pour fixer les crédits du budget général.

*

Article 35 et état D Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale (CAS) et des comptes de concours financiers (CCF) au cours de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances au Sénat. Les crédits de ces comptes sont détaillés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

A. Le Dispositif proposÉ

Le présent article propose de fixer le niveau des crédits des comptes spéciaux à 204,5 milliards d’euros en AE et 204,8 milliards d’euros en CP au titre de l’exercice 2021, soit une diminution de 23,4 milliards d’euros en CP par rapport au niveau de l’ensemble des crédits ouverts en 2020.

Évolution des crÉdits des comptes spÉciaux

(en millions d’euros)

* Effet d’arrondi au dixième.

Source : quatrième loi de finances rectificative pour 2020 et présent projet de loi de finances.

En particulier, les crédits des CAS connaîtraient une baisse de 18,2 milliards d’euros par rapport à 2020. De même, les crédits des CCF baisseraient de 5,2 milliards d’euros.

B. Le Dispositif modifiÉ

Les crédits des comptes d’affectation spéciale n’ont pas été modifiés à l’Assemblée.

En revanche, l’amendement n° II-2443 présenté par le Gouvernement et adopté en séance publique a ouvert 200 millions d’euros en AE et en CP sur le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés. Aussi, les crédits des CCF ont été portés à 128 797 748 780 euros d’AE et 128 959 306 930 euros en CP dans le texte adopté à l’Assemblée nationale.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a rejeté les crédits proposés pour le CAS Développement agricole et rural, ce qui entraîne une baisse des crédits de 126 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Il a également rejeté les crédits du CAS Participations financières de l’État, tels qu’adoptés par l’Assemblée nationale, soit 13 325 millions d’euros en AE et en CP.

Dès lors, les crédits des CAS ressortent à 62,5 millions d’euros en AE et 62,6 millions d’euros en CP dans la rédaction de l’article adopté par le Sénat.

III. La position du Rapporteur général

Le présent article est de nature récapitulative : dans le cadre de la présente nouvelle lecture, son contenu sera appelé à évoluer en fonction des votes de l’Assemblée nationale sur la base du texte adopté par le Sénat en première lecture.

*

TITRE II AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2021 – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 37 Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’État du droit

Le présent article fixe les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF ([531]), la première partie de la loi de finances de l’année fixe le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ([532]).

En application du 2° du même article, la seconde partie de la loi de finances indique la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe. Le présent article présente cette répartition. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds donnent lieu à un vote unique.

B. LE dispositif proposÉ

L’article d’équilibre du présent projet de loi de finances fixait initialement le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État pour 2021 à 1 945 548 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 1 943 108 ETPT en loi de finances initiale pour 2020 ([533]).

C. LE Dispositif modifiÉ

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté, avec l’avis favorable du Rapporteur général, un amendement du Gouvernement ([534]) augmentant de 37 ETPT le plafond des autorisations d’emploi de l’État en faveur du ministère de la Culture. Cette augmentation résulte de transferts de personnel entre le ministère et ses opérateurs.

Le plafond des autorisations d’emploi de l’État a été ainsi établi à 1 945 585 ETPT.

II. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative du Gouvernement et suivant l’avis favorable de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement opérant plusieurs ajustements ([535]) conformément à l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 (LPFP) ([536]). Cet article prévoit que le plafond des autorisations d’emplois par ministère établi en loi de finances ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d’emplois constatée lors de la dernière loi de règlement, corrigée de l’incidence du schéma d’emplois, et des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus.

Mis en œuvre pour la première fois en loi de finances rectificative pour 2018 ([537]), ce dispositif a conduit à une réduction de la vacance sous plafond, sans néanmoins que l’objectif de 1 % de la LPFP en vigueur soit atteint. En 2019, l’écart entre la consommation d’emplois et le plafond s’est établi à 1,2 %, après 1,3 % en 2018 et 1,5 % en 2017 ([538]). En 2020, l’application de ce mécanisme a conduit à abaisser les plafonds d’emplois des ministères et des budgets annexes de 7 178 ETPT. Ces corrections devaient permettre de ramener à 1 % le taux de vacance attendu sur l’ensemble des ministères.

En 2021, les plafonds des ministères et des budgets annexes sont ainsi réduits de 427 ETPT. Les ajustements portent sur les ministères de l’Économie, des finances et de la relance (– 367 ETPT), les Services du Premier ministre (- 30 ETPT) et le budget annexe Publications officielles et information administrative (– 30 ETPT).

À l’issue de ces modifications, le plafond des autorisations d’emplois de l’État s’établit à 1 945 158 ETPT.

Évolution des plafonds des autorisations d’emplois par ministÈre

(en équivalents temps plein travaillé – ETPT)

Source : loi de finances pour 2020 et présent projet de loi de finances.

III. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

Article 38 Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. LE dispositif proposÉ

Le présent article fixe le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État pour 2020, en application de l’article 64 de la loi de finances pour 2008 ([539]). Dans sa version initiale, le présent projet de loi de finances proposait de fixer ce plafond à 405 152 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2021 au lieu de 402 113 ETPT en loi de finances initiale pour 2020.

B. le Dispositif modifiÉ

En première lecture, l’Assemblée nationale a un amendement du Gouvernement ([540]), suivant l’avis favorable du Rapporteur général, qui procède à trois ajustements conduisant à une baisse du plafond de 37 ETPT.

D’abord, il augmente de 74 ETPT les effectifs de l’institut de l’information géographique et forestière (IGN). Pour cela il réduit d’autant ceux de l’Office national des forêts (ONF) en transférant 74 ETPT de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales vers la mission Écologie, développement et mobilités durables.

Ensuite, il rehausse de 6 ETPT le plafond d’emplois de l’établissement public voies navigables de France (VNF). Pour cela, il réduit de 6 ETPT le plafond de l’École nationale d’aviation civile (ENAC) du budget annexe Contrôle et exploitation aériens au bénéfice de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

Enfin, il réduit de 37 ETPT le plafond des opérateurs de la mission Culture afin de tirer les conséquences du transfert de ces effectifs vers le ministère de la Culture.

II. Les modifications apportÉes par le Sénat

Le Sénat a modifié ces plafonds par trois amendements identiques qui ont reçu un avis favorable de la commission des finances sans que le Gouvernement ne les approuve. Proposés par Mme Loisier ([541]), M. Favreau ([542]) et M. Tissot ([543]), ils ont pour conséquence d’augmenter de 3 ETPT le plafond des effectifs du Centre national de la propriété forestière (CNPF) inscrit sur le programme Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales. Ce mouvement est opéré au détriment des opérateurs du programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation de la même mission.

Le Sénat n’ayant pas adopté les crédits de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales les moyens nécessaires à cette hausse d’effectifs ne sont pas financés par des crédits.

plafond d’emplois des opÉrateurs de l’État

(en ETPT)

Source : loi de finances initiale pour 2020 et présent projet de loi de finances.

III. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article dans sa version votée à l’Assemblée nationale.

*

Article 40 Plafonds des emplois de diverses autorités publiques

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article fixe le plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes (API) et des autorités administratives indépendantes (AAI) dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État conformément aux dispositions de l’article 72 de la loi de finances pour 2012 ([544]).

Le projet de loi de finances déposé à l’Assemblée nationale fixe un plafond global de 2 631 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

Évolution des plafonds d’emplois des autorités publiques indÉpendantes

(en ETPT)

Source : lois de finances initiales, présent projet de loi de finances.

L’article a été voté par l’Assemblée nationale sans modification.

II. Les modifications apportÉes par le Sénat

Suivant un avis favorable du Rapporteur général mais défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Tabarot ([545]) tendant à augmenter de 6 ETPT le plafond des autorisations d’emplois de l’Autorité de régulation des transports (ART). Ce mouvement conduit à baisser d’autant le plafond des autorisations d’emplois du Médiateur de l’énergie.

Si l’amendement est motivé par l’accroissement du périmètre d’intervention de l’ART, des moyens supplémentaires lui ont été régulièrement accordés. Ainsi, le plafond d’emplois de l’ART fixé à 83 ETPT en 2019 a été relevé à 94 ETPT en 2020. Pour l’année 2021, l’autorité disposera d’un plafond d’emplois s’élevant à 101 ETPT, soit une augmentation de 18 ETPT en deux ans.

III. La Position du rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article dans sa version issue du vote de l’Assemblée nationale.

*

TITRE III REPORTS DE CRÉDITS DE 2020 SUR 2021

Article 41 Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

L’article 15 de la LOLF prévoit que les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits, sur le même titre, du programme à partir duquel les crédits sont reportés.

S’agissant des crédits hors dépenses de personnel, le même article 15 précise que « ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances ». Le Parlement peut donc accorder au Gouvernement une souplesse de gestion permettant un report supérieur à 3 % des crédits initiaux du programme sur l’exercice budgétaire suivant, à la condition que ces crédits ne portent pas sur des dépenses de personnel.

Le présent article a pour objet de prévoir cette exception à la règle de report au titre initialement de sept programmes.

L’Assemblée nationale a, sur la proposition du Gouvernement ([546]), étendu à quarante programmes supplémentaires l’exception à la règle de report.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a procédé à deux modifications concernant le présent article.

Un amendement du Gouvernement ([547]) ayant reçu l’approbation du Rapporteur général a conduit à ajouter quatre programmes supplémentaires à la liste arrêtée par l’Assemblée nationale.

À l’initiative du rapporteur général, un amendement rédactionnel ([548]) a permis de corriger certains libellés de programmes et de missions. Le tableau suivant retrace l’ensemble des programmes désormais concernés par la majoration des plafonds de report, suite au vote du Sénat.

Programmes concernés par une majoration de reports

de crÉdits de paiement

Source : commission des finances.

III. La position du rapporteur général

Au total, 51 programmes sont désormais concernés par l’exception législative à la règle de report. Ce niveau est singulier au regard des exceptions accordées ces dernières années : 28 dans les lois de finances initiales pour 2016 et pour 2015, 29 dans la loi de finances initiale pour 2017, 15 dans la loi de finances initiale pour 2018, 23 dans la loi de finances initiale pour 2019 et 22 dans la loi de finances initiale pour 2020.

L’essentiel des reports demandés reste toutefois justifié par la crise sanitaire qui a engendré des retards significatifs dans la mise en œuvre de certaines politiques publiques.

Pour ne pas compromettre le financement de ces actions, le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

TITRE IV DISPOSITIONS PERMANENTES

I. - MESURES FISCALES ET MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

Article 42 A (supprimé) Extension de l’application de certains dispositifs fiscaux aux entreprises en procédure de conciliation

Introduit par l’Assemblée nationale à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Jean-Noël Barrot et les membres du groupe Mouvement Démocrate (MoDem) et Démocrates apparentés ayant fait l’objet d’avis favorables de la commission et du Gouvernement ([549]), le présent article étend aux entreprises qui font l’objet d’une procédure de conciliation le bénéfice de certains dispositifs fiscaux actuellement réservés aux entreprises en procédure de sauvegarde, en redressement judiciaire voire en liquidation judiciaire. Sont concernés la présomption de normalité des abandons de créance à caractère commercial et le remboursement anticipé des créances de report en arrière des déficits, l’extension prévue s’appliquant aux abandons consentis et aux créances de report en arrière des déficits constatés à compter du 1er janvier 2022.

Le Sénat, en adoptant un amendement de sa commission des finances ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement, a supprimé cet article 42 A en raison du basculement de son contenu en première partie du présent texte, au sein d’un nouvel article 3 decies A ([550]). Il est renvoyé au commentaire de ce dernier pour une présentation complète du dispositif (cf. supra).

Cette inscription en première partie permet à l’extension prévue de s’appliquer aux abandons de créance consentis et aux créances de report en arrière des déficits constatés dès le 1er janvier 2021, ce qui est bienvenu.

La suppression du présent article 42 A constitue ainsi une mesure de coordination tirant les conséquences du nouvel article 3 decies A. Dès lors, et sous réserve de l’adoption par l’Assemblée nationale de ce dernier, le Rapporteur général propose de maintenir la suppression de l’article 42 A.

*

Article 42 BA (nouveau) Extension du mécénat d’entreprise à l’organisation de manifestations sportives consacrées à l’action caritative

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, propose d’étendre le mécénat d’entreprise aux dons faits aux organismes dont l’activité principale consiste en l’organisation de manifestations sportives consacrées à l’action caritative.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’État du droit

● Le mécénat d’entreprise, prévu à l’article 238 bis du code général des impôts (CGI), consiste en une réduction d’impôt en faveur des entreprises au titre des dons, en nature ou en numéraire, qu’elles effectuent à des organismes d’intérêt général.

Parmi les organismes éligibles aux dons ouvrant droit, pour les mécènes, à la réduction d’impôt, figurent, en application du e du 1 de l’article 238 bis, ceux dont l’activité principale consiste en la présentation au public d’œuvres artistiques – dramatiques, lyriques, musicales, chorégraphiques, cinématographiques, audiovisuelles et de cirque – ou en l’organisation d’expositions d’art contemporain.

Des contreparties aux dons sont admises sans remettre en cause le bénéfice du mécénat, dès lors qu’existe entre la valorisation de ces contreparties et le montant des dons une disproportion marquée. En l’absence d’une telle disproportion, les versements relèvent non pas du mécénat, qui est censé être désintéressé, mais du parrainage.

● Il est renvoyé au commentaire de l’article 2 bis D du présent texte pour une présentation générale de ce dispositif (cf. supra), et aux commentaires en première et nouvelle lectures de l’article 50 du projet de loi de finances pour 2020 ([551]) pour une analyse complète et détaillée du mécénat et de sa réforme par la loi de finances pour 2020 ([552]).

B. Le Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement de M. Michel Savin (Les Républicains) et plusieurs de ses collègues, ayant fait de la part du Gouvernement l’objet d’un avis défavorable – la commission s’en remettant à la sagesse de l’assemblée ([553]).

Il prévoit, à son I, d’inclure parmi les organismes éligibles aux dons ouvrant droit au mécénat mentionnés au e du 1 de l’article 238 bis du CGI, ceux dont l’activité principale consiste en l’organisation de manifestations sportives consacrées à l’action caritative – tels que des manifestations de galas dont les recettes sont versées à des associations.

Cette extension, aux termes du II du présent article, s’appliquerait aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2021.

II. La position du Rapporteur général

Lors de l’examen des projets de loi de finances pour 2019 et 2020, le Sénat avait déjà adopté un dispositif identique, supprimé par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture. Les motifs qui avaient justifié cette suppression et les observations alors faites sur le dispositif demeurent valables, et doivent en outre s’y ajouter les mesures de soutien spécifiques au sport prévues par le présent projet de loi de finances.

● À titre liminaire, et comme cela était le cas dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, le placement en seconde partie du présent article peut laisser perplexe compte tenu des modalités d’application prévues.

Ces dernières, en effet, retiennent les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2021, non les dons faits au cours d’exercices ouverts à compter de cette date. Dès lors, le dispositif pourrait s’appliquer à des dons effectués en 2020 et imputables sur l’impôt dû au titre de l’exercice de réalisation des dons, qui sera liquidé en 2021 au cours des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2021.

Outre la contrariété aux obligations organiques relatives à la bipartition des lois de finances, une telle configuration serait source d’effets d’aubaine non souhaitables.

● Sur le fond, rappelons que les associations caritatives visées par le dispositif et les auteurs de l’amendement dont l’adoption a conduit au présent article peuvent d’ores et déjà bénéficier de dons qui ouvrent droit, pour les entreprises qui les font, au mécénat.

Dans ces conditions, il n’apparaît pas nécessaire de passer par l’intermédiaire d’un organisme organisant des manifestations sportives pour soutenir ces associations dans le cadre du mécénat.

En outre, ces organismes peuvent également, s’ils le souhaitent, verser les produits des manifestations qu’ils organisent aux associations et, plus généralement, à tout organisme d’intérêt général à dimension caritative de leur choix.

Par ailleurs, il n’est pas rare que des entreprises s’associent à de telles manifestations à travers le parrainage, en raison de leur politique sociale et/ou pour des considérations liées à leur image publique.

● Au-delà de ces considérations, le dispositif proposé pourrait conduire à des abus ou, à tout le moins, à une application excédant l’intention initiale des auteurs de l’amendement dont l’adoption a conduit au présent article, dès lors qu’une manifestation sportive revêtirait la moindre dimension caritative, y compris de complaisance.

● Enfin, s’agissant plus particulièrement du sport, le projet de loi de finances pour 2021 prévoit toute une série d’aides à destination du monde sportif et des associations, parmi lesquelles :

– près de 700 millions d’euros pour l’engagement de la jeunesse et la vie associative ;

– près de 400 millions pour le développement de la pratique sportive et le soutien au sport de haut niveau ;

– un relèvement du plafond d’affectation de la taxe dite « Buffet » à l’Agence nationale du sport ;

– la création de cinq cents maisons « Sport Santé » d’ici deux ans ;

– un soutien à l’embauche d’emplois sportifs au sein des associations.

Rappelons également que le sport figure parmi les secteurs d’activité relevant de la liste dite « S1 », qui ouvre droit à des aides supplémentaires telles que le fonds de solidarité renforcé ou encore des exonérations et des aides au paiement de cotisations et contributions sociales.

● Pour toutes ces raisons, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 42 CA(nouveau) Prorogation du dégrèvement de TFPNB pour les parcelles comprises dans le périmètre d’une association foncière pastorale

Cet article, inséré par le Sénat en première lecture, propose de proroger le dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) au bénéfice des parcelles comprises dans le périmètre d’une association foncière pastorale. Le Rapporteur général propose de l’adopter sans modification.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Aux termes de l’article 1400 du code général des impôts (CGI), toute propriété non bâtie est imposée au nom de son propriétaire au 1er janvier de l’année d’imposition dans la commune où elle est située. Son produit est affecté à la collectivité territoriale – commune ou EPCI – sur le territoire de laquelle le terrain est situé. La TFPNB est établie sur 80 % de la valeur locative des terrains qui ne sont pas assujettis à la TFPB, en application des articles 1393 et 1396 du CGI.

Le produit de la TFPNB a été, en 2019, de 1,1 milliard d’euros (858 millions d’euros au profit des communes, 230 millions d’euros au profit des EPCI à fiscalité propre et 4 millions d’euros perçus par les syndicats).

L’article 1398 A du CGI prévoit un dégrèvement de TFPNB au profit de certaines parcelles agricoles comprises dans le périmètre d’une association foncière pastorale (AFP) à laquelle adhère leur propriétaire.

Les AFP sont régies par les articles L. 135-1 à 135-12 du code rural et de la pêche maritime. Elles ont été créées en 1972 pour faire face au morcellement et à la taille très réduite des propriétés en zone de montagne. Il s’agit d’une forme d’association syndicale soumise à la loi du 21 juin 1865 relative aux associations syndicales. Elles regroupent, au sein d’un périmètre défini, les propriétaires de terrain à vocation pastorale, agricole ou forestière.

Les AFP organisent une forme de gestion collective des terrains pour les mettre en valeur : sous réserve de leurs statuts, elles assurent ou font assurer l’aménagement, l’entretien et la gestion des ouvrages collectifs permettant une bonne utilisation de leurs terrains ainsi que les travaux nécessaires à l’amélioration ou à la protection des sols. Les assemblées générales des propriétaires délibèrent sur les propositions du syndicat qui est l’organe de gestion. Le syndicat élit en son sein un président qui représente l’association.

Le dégrèvement de TFPNB dont les AFP bénéficient concerne les propriétés non bâties classées dans les 2e et 6e catégories prévues à l’article 18 de l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908 ([554]), c’est-à-dire celle « des prés et prairies naturels, herbages et pâturages » ainsi que celle « des landes, pâtis, bruyères, marais, terres vaines et vagues etc. »

Le dégrèvement est subordonné à la condition que les recettes de l’AFP provenant d’activités autres qu’agricoles ou forestières n’excèdent ni 50 % du chiffre d’affaires tiré de l’activité agricole et forestière ni le montant de 100 000 euros.

L’AFP doit souscrire, pour le compte des propriétaires concernés, avant le 31 janvier de chaque année, une déclaration au service des impôts, assortie des justifications nécessaires, en indiquant par commune et par propriétaire la liste des parcelles concernées au 1er janvier par le dégrèvement. Comme tous les dégrèvements, il n’est pas accordé s’il est inférieur à 8 euros (article 1965 L du CGI).

Ce dégrèvement est calculé avant les autres dégrèvements de TFPNB (dégrèvements en faveur des jeunes agriculteurs et dégrèvements en cas de disparition de propriétés par suite d’un événement extraordinaire) ([555]).

Le dégrèvement en faveur des AFP a été prévu pour les impositions établies au titre de 1995 et des vingt-cinq années suivantes. En application du droit existant, il n’est donc plus applicable pour les impositions établies à compter de 2021. Il avait été prorogé pour 3 années par l’article 47 de la loi de finances rectificative pour 2017.

Le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales (juin 2011) ([556]), lui a attribué un score de 0 (mesure inefficace).

Le chiffrage de ce dégrèvement est inférieur à 500 000 euros en 2019 et 2020 ([557]).

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, avec l’avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement ([558]) de M. Didier Rambaud et des membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants.

Il prévoit une prorogation du dégrèvement pour trois années supplémentaires, donc jusqu’aux impositions établies en 2023 inclus. Aux termes de l’exposé sommaire, les auteurs souhaitent « soutenir les associations foncières pastorales et, plus généralement, le pastoralisme, reconnu comme activité de base de la vie montagnarde et comme gestionnaire central de l’espace montagnard. »

Ils précisent que, en 2013, on recensait environ 300 AFP regroupant 40 000 propriétaires, avec une dynamique de création d’une dizaine d’associations par an.

II. La position du Rapporteur général

Relevant son faible coût, le Rapporteur général soutient cette initiative en faveur du pastoralisme et propose en conséquence d’adopter cet article sans modification.

*

Article 42 DA (nouveau) Augmentation du quota de logements « prêts locatifs sociaux » dans l’ensemble des logements sociaux précédemment construits pour l’application du crédit d’impôt en faveur des investissements locatifs outre-mer

Le présent article, introduit par le Sénat, propose, dans le cadre du crédit d’impôt en faveur des investissements locatifs en outre-mer, d’augmenter le quota des logements « prêts locatifs sociaux » dans l’ensemble des logements sociaux déjà construits.

I. Les dispositions adoptéEs par le Sénat

A. L’État du droit

● En application de l’article 244 quater X du code général des impôts (CGI), les organismes d’habitations à loyer modéré, les sociétés d’économie mixte immobilières et les organismes agréés au titre de la politique d’aide au logement peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt en faveur des investissements locatifs en outre-mer au titre des acquisitions ou constructions de logements neufs qu’ils réalisent dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, sous réserve de respecter certaines conditions prévues au 1 du I de l’article 244 quater X du CGI :

– les logements doivent être donnés en location à des personnes physiques qui en font leur résidence principale pour au moins cinq ans, ou confiés en gestion à un centre régional des œuvres universitaires et scolaires pour y loger des étudiants boursiers ;

– les ressources des bénéficiaires de la location ne doivent pas excéder un certain plafond ;

– le loyer ne peut, lui non plus, dépasser un plafond réglementaire.

– pour les projets les plus importants, s’ajoutent des conditions tenant à la part de logements loués à des personnes à revenus modestes et à des investissements minimums dans des équipements de production d’énergies renouvelables ou utilisant de telles énergies.

● Par ailleurs, et en application du f du 1 du I de l’article 244 quater X, les logements doivent être financés par subvention publique à hauteur d’au moins 5 %.

Toutefois, cette condition n’est pas applicable aux logements financés par des prêts conventionnés définis à l’article R. 372-21 du code de la construction et de l’habitation, dits « prêts locatifs sociaux » (PLS), sous réserve que :

– l’acquisition ou la construction des logements PLS ait reçu un agrément préalable de l’administration ;

– le nombre de logements PLS ainsi agréés chaque année dans un département donné pour bénéficier du crédit d’impôt n’excède pas 25 % du nombre moyen de logements sociaux livrés dans le département concerné sur une période de trois ans.

Cette condition relative au quota de logements PLS a fait l’objet d’un assouplissement substantiel – et attendu – dans la loi de finances pour 2020 ([559]).

En effet, l’appréciation du quota de 25 % de logements PLS reposait, jusque-là, non sur la moyenne triennale des logements sociaux livrés dans le département, mais sur le nombre de logements sociaux livrés l’année précédente.

L’appréciation à partir du nombre moyen de logements sociaux livrés les trois années précédentes, résultant de l’article 141 de la loi de finances pour 2020 précitée introduit à l’initiative de la commission des finances de l’Assemblée nationale, a permis de prévenir le dispositif des effets d’une variation exceptionnelle des livraisons de logements sociaux et a ainsi contribué à procurer une meilleure visibilité aux bailleurs sociaux bénéficiant du crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater X du CGI.

● Le crédit d’impôt est également ouvert :

– à la mise à disposition des organismes éligibles de logements neufs, sous condition ;

– à l’acquisition de logements anciens, achevés depuis plus de vingt ans, faisant l’objet de travaux de réhabilitation énergétiques ou destinés à la confortation contre les risques sismique ou cyclonique ;

– aux travaux de rénovation ou réhabilitation de logements anciens situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants et qui sont destinés à améliorer leurs performances énergétiques ou à les conforter contre les risques sismique ou cyclonique.

Ces travaux de réhabilitation visent ceux consistant en la modification ou la remise en état du gros œuvre, les travaux d’aménagement interne qui équivalent à une reconstruction et les travaux d’amélioration indissociables des précédents, en application des dispositions combinées des articles 46 AG terdecies A et 49 septies ZZT de l’annexe III du CGI.

● En outre, depuis la loi de finances pour 2020 précitée, le bénéfice du crédit d’impôt est ouvert aux travaux de démolition préalables à la construction de logements neufs (« démolition-reconstruction »), sous réserve que les fondations soient achevées dans les deux années qui suivent la fin des travaux de démolition.

● Aux termes des II et III de l’article 244 quater X, ce crédit d’impôt est égal à 40 % du prix de revient des logements ou des travaux. Dans l’hypothèse de travaux de démolition-reconstruction, l’assiette du crédit d’impôt est plafonnée au titre de ces travaux à 25 000 euros par logement démoli, en application du 4 du II de l’article.

L’outil s’applique aux opérations effectuées entre le 1er juillet 2014 et le 31 décembre 2025, ainsi que le prévoit le VIII de l’article 244 quater X.

B. Le Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Michel Dennemont et les membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants ayant fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission et d’un avis favorable du Gouvernement ([560]).

Il prévoit d’assouplir la condition relative à la part des logements PLS dans le total des logements sociaux précédemment livrés pour bénéficier du crédit d’impôt en faveur de l’investissement locatif en outre-mer, en augmentant le quota de logements PLS de 25 % à 35 %, uniquement pour les logements situés à La Réunion.

Ainsi, et en application du I du présent article qui modifie le f du 1 du I de l’article 244 quater X du CGI, ouvrirait droit au bénéfice du crédit d’impôt la construction ou l’acquisition de logements PLS agréés si le nombre de logements ainsi agréés au titre d’une année donnée n’excède pas 35 % de la moyenne des logements sociaux livrés à La Réunion au cours des trois années précédentes.

Cet assouplissement, aux termes du II du présent article, s’appliquerait aux opérations ayant fait l’objet d’une déclaration préalable de travaux ou d’une demande de permis de construire déposée à compter du 1er janvier 2021.

L’objectif est de soutenir l’offre de logements sociaux, et en particulier de logements étudiants, à La Réunion, où la tension locative est particulièrement prononcée.

II. La position du Rapporteur général

Une proposition similaire avait été faite par le Sénat dans le cadre du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, mais elle concernait l’ensemble des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et prévoyait une application rétroactive quelques mois seulement après l’assouplissement introduit par la loi de finances pour 2020 précitée. Elle n’avait ainsi pas été retenue lors de la commission mixte paritaire, mais cette position ne résultait pas d’une opposition de principe à un nouvel assouplissement du quota de logements PLS.

Le dispositif ici proposé est plus ciblé, s’appliquant à une collectivité ultramarine, La Réunion, où le quota de logement PLS est systématiquement saturé et où les dispositions actuelles du crédit d’impôt ne permettent pas d’aboutir à une offre locative satisfaisante.

Par ailleurs, les modalités d’application prévues prémunissent le dispositif de toute rétroactivité et donc de tout effet d’aubaine.

L’assouplissement proposé est donc tout à fait opportun, le Rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modification.

*

Article 42 DB (nouveau) Extension des allégements de cotisations sociales patronales aux régimes de retraite complémentaire créés par la loi

Le présent article, introduit par le Sénat, propose d’inclure dans le champ des allégements de cotisations sociales patronales celles dues au titre des régimes de retraite complémentaire créés par la loi.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’État du droit

Afin de réduire le coût du travail, des allégements de cotisations sociales patronales ont été mis en place depuis les années 1990, et ont été fusionnés en 2003 dans l’allégement général dit « allégement Fillon » ([561]), prévu à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale.

En outre, à compter de 2019, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) a été supprimé ([562]), et s’y sont substitués des allégements de cotisations sociales en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([563]) :

– un « équivalent CICE » consistant en une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie pour les rémunérations jusqu’à 2,5 salaires minimum de croissance (SMIC) ;

– un renforcement de l’allégement général dégressif entre 1 et 1,6 SMIC, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC.

Les allégements existants et leur coût estimé au titre de l’année 2019 figurent dans le tableau suivant.

champ et coût des allégements de cotisations sociales patronales

Source : commission des finances, à partir de la note du Conseil d’analyse économique Baisse de charges : stop ou encore ?, n° 49, janvier 2019.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a également étendu le champ de l’allégement général dont les entreprises bénéficient aux cotisations à la charge des employeurs dues au titre des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoire mentionnés à l’article L. 921-4 du code de la sécurité sociale, c’est-à-dire ceux institués par des accords nationaux interprofessionnels étendus et élargis.

B. Le Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement de M. Victorin Lurel (Socialiste, Écologiste et Républicain) ayant fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission et d’un avis favorable du Gouvernement ([564]).

Il prévoit d’étendre le champ d’application de l’allégement général dégressif applicable aux rémunérations comprises entre 1 et 1,6 SMIC aux cotisations patronales dues au titre des régimes de retraite complémentaire créés par la loi.

Concrètement, cela correspond au régime géré par la Caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l’aéronautique civile mentionnée à l’article L. 6527-2 du code des transports, personne morale de droit privé à but non lucratif chargée d’une mission d’intérêt général et placée sous la tutelle du ministre en charge de la sécurité sociale.

Cette extension s’appliquerait aux cotisations et contributions dues au titre des périodes d’activité courant à compter du 1er janvier 2021.

D’après les éléments fournis en séance au Sénat, le coût de la mesure serait de l’ordre de 2 millions d’euros.

II. La position du Rapporteur général

S’il aurait sans doute été préférable, ou à tout le moins plus orthodoxe, d’inscrire ce dispositif dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 et non dans le présent projet de loi de finances – bien qu’il y soit recevable –, la mesure proposée n’en demeure pas moins tout à fait opportune : elle permet de mettre fin à une forme d’iniquité en incluant un régime jusque-là exclu, et présente en outre un coût tout à fait raisonnable.

Le Rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modification.

*

Article 42 D Création d’une réduction d’impôt sur les sociétés au titre des investissements productifs réalisés dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie

Introduit par l’Assemblée nationale, le présent article prévoit la création d’une réduction d’impôt sur les sociétés au titre des investissements productifs réalisés dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, avec un mécanisme de rétrocession de l’avantage fiscal retiré.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

1. Les dépenses fiscales en faveur des investissements productifs en outre-mer : les déductions d’assiette

Afin de soutenir la réalisation d’investissements productifs en outre-mer, plusieurs dispositifs fiscaux existent, dont :

– une réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B du code général des impôts (CGI) ;

– un crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater W du CGI.

Ces outils sont présentés plus en détail dans le commentaire de l’article 3 septies A du présent texte, auquel il est renvoyé pour tout complément (cf. supra).

● Existent également deux mécanismes de déduction du résultat soumis à l’impôt sur les sociétés (IS) au titre d’investissements réalisés en outre-mer, prévus :

– à l’article 217 undecies du CGI pour les investissements réalisés dans les collectivités ultramarines régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique et Mayotte) ;

– à l’article 217 duodecies du CGI, qui rend applicable la déduction prévue à l’article 217 undecies aux investissements réalisés en Nouvelle-Calédonie et dans les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution – c’est-à-dire la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

Ces mécanismes de déduction fiscale permettent à une entreprise assujettie à l’IS de déduire de son résultat une somme égale au montant des investissements productifs réalisés dans les collectivités ciblées pour l’exercice d’une activité ouvrant droit à la réduction d’impôt ou au crédit d’impôt respectivement prévus aux articles 199 undecies B et 244 quater W du CGI.

L’exploitation de l’investissement peut être faite soit directement par l’entreprise qui le réalise, soit, dans le cadre d’un schéma d’intermédiation dit « schéma de défiscalisation externalisé », par une autre entreprise. Dans cette seconde hypothèse, l’entreprise réalisant l’investissement doit rétrocéder 77 % de l’avantage fiscal tiré de la déduction à l’exploitant.

● Les mécanismes de déduction prévus aux articles 217 undecies et 217 duodecies du CGI sont applicables aux investissements réalisés jusqu’au 31 décembre 2025. En 2019, la déduction prévue à l’article 217 duodecies a bénéficié à 1 460 entreprises pour un coût budgétaire de 51 millions d’euros ([565]) .

2. L’attrition de l’attractivité du mécanisme de déduction dans les collectivités d’outre-mer en raison de la baisse du taux normal de l’IS

Le taux normal de l’IS, prévu au deuxième alinéa du I de l’article 219 du CGI, fait l’objet d’une trajectoire de baisse et sera fixé, pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2022, à 25 % du bénéfice imposable ([566]).

De façon mécanique, la baisse du taux de l’IS réduit l’avantage fiscal retiré d’une déduction d’assiette : à titre d’exemple, une réduction d’assiette de 200 aboutit à un avantage de 62 pour un taux normal d’IS de 31 %, et de 50 pour un taux normal d’IS de 25 %.

Pour les entreprises assujetties à l’IS, cette réduction d’avantage est compensée par le gain directement tiré de la baisse du taux.

En revanche, pour les entreprises qui ne sont pas domiciliées en France au sens de la loi fiscale (c’est-à-dire qui ne sont pas domiciliées sur le territoire métropolitain ou dans un département ou une région d’outre-mer), il n’y a pas une telle compensation. Les collectivités d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie bénéficient en effet de l’autonomie fiscale et ont des régimes d’impôts sur les bénéfices des entreprises qui leur sont propres ; elles ne sont donc pas concernées par la baisse du taux normal de l’IS.

Dès lors, les entreprises établies dans ces collectivités et à qui l’exploitation de l’investissement est confiée percevront un avantage moindre au titre de la rétrocession, sans bénéficier pour autant de la baisse de l’IS.

B. Le Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption, par l’Assemblée nationale, d’un amendement déposé par M. Philippe Dunoyer (UDI et Indépendants) et plusieurs de ses collègues et qui a fait l’objet d’avis favorables de la part de la commission et du Gouvernement ([567]).

Afin de maintenir l’incitation à l’investissement dans les collectivités d’outre-mer à un niveau constant, il met en place un nouveau mécanisme fiscal.

Si le dispositif est long – 138 alinéas – et relativement complexe, il peut se résumer schématiquement ainsi : pour les investissements productifs réalisés dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie à compter de 2022 et jusqu’au 31 décembre 2025, la déduction prévue à l’article 217 duodecies du CGI est remplacée par une nouvelle réduction d’impôt égale à 35 % des investissements réalisés.

1. Le champ de la nouvelle réduction d’impôt

Dans le détail, cette réduction d’impôt, prévue dans un nouvel article 244 quater Y du CGI introduit par le İ du I du présent article, serait ouverte aux entreprises assujetties à l’IS au titre des investissements réalisés en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Wallis et Futuna, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et dans les TAAF, sous réserve, aux termes du 1 du A du I du nouvel article 244 quater Y du CGI :

– que ces investissements ne relèvent pas de ceux exclus du champ d’application de la réduction d’impôt pour investissements productifs prévue à l’article 199 undecies B du CGI ;

– que ces investissements soient mis à la disposition d’une entreprise dans le cadre d’un contrat de location et qu’ils soient exploités par cette entreprise locataire ;

– que 80 % de l’avantage fiscal retiré de la réduction d’impôt par l’entreprise propriétaire soit rétrocédé à l’entreprise locataire sous la forme d’une diminution du loyer et du prix de cession du bien faisant l’objet de l’investissement.

● L’acquisition de véhicules de tourisme qui ne sont pas strictement indispensables à l’activité de l’entreprise locataire et les installations de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil sont exclues du champ d’application de la nouvelle réduction d’impôt, ainsi que le prévoit le 2 du A du I de l’article 244 quater Y du CGI.

En revanche, et aux termes des B à D du même I, y sont éligibles les investissements affectés plus de cinq ans à l’exploitation d’une concession de service public à caractère industriel et commercial, aux travaux de rénovation et de réhabilitation d’hôtels et aux investissements locatifs portant sur des logements neufs.

● Ainsi qu’en dispose le VII du nouvel article 244 quater Y du CGI, l’exploitation des investissements éligibles par l’entreprise locataire doit porter sur une période d’au moins cinq ans, sauf si la durée normale d’utilisation de l’investissement est inférieure. Des durées supérieures sont prévues pour certains investissements particuliers, tels que ceux portant sur des hôtels – quinze ans – ou sur les navires de croisière – dix ans. Il s’agit ici d’une reprise des modalités qui existent dans le cadre de la réduction d’impôt et du crédit d’impôt prévus respectivement aux articles 199 undecies B et 244 quater W du CGI.

Le non-respect de cette condition entraîne la reprise de la réduction d’impôt, sauf en cas de transmission des investissements dans le cadre d’une opération relevant du régime spécial des fusions ou d’une reprise de ces investissements par une entreprise à la suite de la défaillance de l’entreprise locataire exploitante.

Il conduit également pour l’entreprise locataire, en application de l’article 1740-00 A du CGI dans sa rédaction résultant du K du I du présent article modifiée pour tirer les conséquences du dispositif, à une amende égale à 60 % du montant de la rétrocession obtenue.

● En outre, et aux termes du E du VII du nouvel article 244 quater Y du CGI, les entreprises, propriétaire et locataire, doivent être à jour de leurs obligations fiscales et sociales.

2. L’assiette, le taux et l’imputation de la nouvelle réduction d’impôt

● La nouvelle réduction d’impôt, aux termes des III et IV du nouvel article 244 quater Y du CGI, serait égale à 35 % du montant hors taxes des investissements productifs éligibles, minoré de la fraction de leur prix de revient financé par une aide publique.

Des modalités particulières de détermination de l’assiette sont prévues pour certains investissements spécifiques – ainsi, pour les opérations de pose de câbles sous-marins de communication, l’assiette retenue est égale à la moitié du montant hors taxes de l’investissement.

● Le fait générateur de la réduction d’impôt serait l’exercice au cours duquel l’investissement est mis en service, en application du V du nouvel article 244 quater Y du CGI – qui prévoit des modalités particulières pour certains investissements.

L’imputation de cette réduction d’impôt se ferait sur l’IS dû au titre de l’exercice de survenance du fait générateur, ainsi que le prévoit un nouvel article 220 Z septies du CGI introduit par le F du I du présent article. L’éventuel excédent s’imputerait sur l’IS dû au titre des cinq exercices suivants.

● Cette nouvelle réduction d’impôt fait l’objet d’un encadrement au titre de la législation européenne en matière d’aides d’État, ainsi que le prévoit le XI du nouvel article 244 quater Y du CGI.

Elle s’appliquerait aux investissements réalisés jusqu’au 31 décembre 2025, terme prévu au X du même article.

3. La disparition de conséquence à compter de 2022 de la déduction prévue à l’article 217 duodecies du CGI

● Compte tenu de la création de la nouvelle réduction d’impôt de 35 % assortie d’une rétrocession de 80 % au profit de l’entreprise locataire, le présent article fixe un terme anticipé à la déduction prévue à l’article 217 duodecies du CGI.

Cette dernière, qui devait s’appliquer aux investissements réalisés jusqu’au 31 décembre 2025, ne porterait désormais plus que sur ceux réalisés jusqu’au 31 décembre 2021, aux termes du E du I du présent article.

Cependant, et pour éviter toute sortie brutale, le même E prévoit le maintien de l’application de l’article 217 duodecies du CGI dans sa rédaction antérieure à celle qui résulterait de la loi de finances pour 2021, lorsque les investissements, bien que non complètement réalisés au 31 décembre 2021, ont fait l’objet au plus tard à cette date d’un engagement tangible – tel qu’une demande d’agrément ou le versement d’acomptes.

● Enfin, de nombreuses coordinations tirant les conséquences du nouvel outil sont prévues au présent article.

4. Une application à compter de 2022

Aux termes du IV du présent article, les modifications prévues par ce dernier s’appliqueront aux investissements réalisés à compter du 1er janvier 2022.

Cependant, le second alinéa du même IV prévoit des modalités d’entrée en vigueur particulières pour les investissements réalisés à Saint-Martin, qui supposeront une réponse positive de la Commission européenne sur la compatibilité du dispositif avec le droit en matière d’aides d’État.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté le présent article dans sa rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale, à l’exception d’une modification d’ordre légistique marginale résultant de l’adoption d’un amendement de sa commission des finances ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement ([568]).

III. La position du Rapporteur général

Ainsi qu’il l’avait indiqué lors de l’examen par l’Assemblée nationale de l’amendement dont l’adoption a conduit au présent article, le Rapporteur général est tout à fait favorable au dispositif proposé, qui permettra de maintenir une incitation fiscale pleine aux investissements productifs réalisés dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie ([569]).

La seule modification apportée par le Sénat consistant en un ajustement légistique mineur ne portant pas sur les dispositions codifiées du dispositif, elle n’appelle aucune observation particulière.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification, sous réserve d’ajustements rédactionnels et de précision.

*

Article 42 EA (nouveau) Extension de la période transitoire de l’application du crédit d’impôt pour investissements en Corse aux investissements portant sur des meublés de tourisme

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, propose d’étendre la période transitoire pendant laquelle le crédit d’impôt pour investissements en Corse s’applique aux meublés de tourisme.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’État du droit

1. Présentation générale du crédit d’impôt pour investissements en Corse (CIIC)

L’article 244 quater E du code général des impôts (CGI) prévoit que les petites et moyennes entreprises (PME) peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt au titre des investissements en Corse, le CIIC, s’ils sont réalisés jusqu’au 31 décembre 2023 ([570]) et sont exploités pour les besoins d’une activité industrielle, commerciale, artisanale, libérale ou agricole – certaines activités étant exclues du champ de l’outil.

Les PME éligibles sont celles répondant à la définition européenne prévue dans le règlement général d’exemption par catégorie du 17 juin 2014 ([571]), c’est-à-dire les entreprises qui emploient moins de 250 salariés et dont le chiffre d’affaires ou le total de bilan n’excède pas, respectivement, 50 millions d’euros ou 43 millions d’euros.

Le taux du CIIC est de 20 % des investissements réalisés ; il est majoré à 30 % pour les PME qui emploient moins de onze salariés et dont le chiffre d’affaires n’excède pas 2 millions d’euros.

En application des articles 199 ter D et 220 D du CGI, le CIIC s’impute sur l’impôt sur le revenu ou l’impôt sur les sociétés dû au titre de l’exercice de réalisation de l’investissement et, si son montant excède l’impôt dû, il peut être imputé sur l’impôt dû au titre des neuf exercices suivants.

2. L’exclusion des meublés de tourisme du champ du CIIC

● Le CIIC ne s’applique pas aux investissements portant sur la gestion et la location de meublés de tourisme en Corse, aux termes de l’article 22 de la loi de finances pour 2019 ([572]).

Cette exclusion a été motivée par le souci de mettre un terme à une forme de spéculation immobilière et d’éviter que le CIIC ne soit utilisé pour la constitution d’un patrimoine privé, mais aussi de soutenir le secteur hôtelier en Corse face à la concurrence accrue des locations privatives de meublés de tourisme à des fins touristiques. Elle a été introduite à la suite d’un rapport produit par l’Inspection générale des finances (IGF) ([573]).

● L’exclusion des meublés de tourisme, aux termes du II de l’article 22 de la loi de finances pour 2019 précitée, s’applique aux investissements réalisés à compter du 1er janvier 2019.

Cependant, des mesures transitoires ont été prévues par la loi de finances pour 2020 ([574]) afin de ne pas pénaliser les investissements qui, bien que n’ayant pas été définitivement réalisés avant le 1er janvier 2019, avaient été engagés avant cette date. Sont concernés les investissements achevés au 31 décembre 2020 sous réserve :

– qu’ils fassent l’objet d’un engagement de réalisation pris avant le 31 décembre 2018 ;

– ou qu’ils aient fait l’objet d’un contrat préliminaire de réservation signé et enregistré au rang des minutes d’un notaire ou auprès du service des impôts des entreprises au plus tard le 31 décembre 2018.

Ces précisions, qui figuraient initialement dans une réponse ministérielle à une question écrite du député Jean-Félix Acquaviva([575]) et inscrites dans la doctrine fiscale, ont été consacrées dans la loi à la suite d’une décision du Conseil d’État annulant ladite réponse au motif qu’elle excédait ce qu’avait prévu le législateur ([576]).

B. Le Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, de deux amendements identiques déposés par M. Jean-Jacques Panunzi (Les Républicains) et plusieurs de ses collègues et par M. Paul Toussaint Parigi (Écologiste – Solidarité et Territoires) et plusieurs de ses collègues, et qui ont reçu du Gouvernement un avis défavorable – la commission s’en remettant à la sagesse de l’assemblée ([577]).

Il prévoit d’aménager la période transitoire d’éligibilité au CIIC des investissements portant sur des meublés de tourisme matérialisés par des engagements ou des contrats conclus avant 2019, en portant la date à laquelle ces investissements doivent au plus tard être achevés du 31 décembre 2020 au 31 décembre 2021.

Ce décalage d’une année est motivé par les conséquences de la crise sanitaire, qui a pu stopper ou ralentir certains projets.

II. La position du Rapporteur général

Prolonger d’une année la période durant laquelle les investissements portant sur des meublés de tourisme engagés avant 2019 doivent être achevés pour être éligibles au CIIC n’apparaît pas nécessairement opportun et, en tout état de cause, une évolution législative en ce sens ne semble pas indispensable.

● D’une part, il n’est pas inutile de rappeler que la mesure que modifie le présent article était transitoire : prolonger un dispositif transitoire ne va pas forcément de soi.

● D’autre part, si l’enjeu est d’éviter que les conséquences des mesures prises pour faire face à la crise sanitaire ne compromettent l’éligibilité au CIIC de certains investissements, il semble qu’un tel objectif relève plus de la doctrine fiscale que de la loi.

À cet égard, une comparaison peut être faite avec le dispositif d’imposition à taux réduit des plus-values de cession de locaux destinés à être transformés en logements, dans le cadre duquel l’acquéreur est tenu de réaliser cette transformation dans un délai de quatre ans – sous peine d’amende. La doctrine fiscale prévoit expressément une exception en cas de circonstances exceptionnelles indépendantes de la volonté de l’acquéreur, telles que la force majeure ou une catastrophe naturelle ([578]).

● En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 42 FA (nouveau) Création d’une réduction d’impôt IFI-PME

I. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

La loi de finances pour 2018 a restreint le champ de l’imposition du capital au seul capital immobilier, à travers la création de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) et la suppression de l’impôt sur la fortune (ISF).

Cette réforme s’est accompagnée de la suppression de la réduction d’ISF à laquelle donnaient droit les souscriptions en numéraire au capital de petites et moyennes entreprises (PME), pour 50 % de leur montant, et dans la limite de 45 000 euros par an, à condition que les titres soient conservés pendant au moins cinq ans ([579]).

Elle s’est également accompagnée d’une augmentation du taux de la réduction d’impôt jumelle portant sur l’impôt sur le revenu, dite « IR-PME », de 18 à 25 %. Toutefois, cette augmentation de taux relevant du régime des aides d’État au sens du droit de l’UE, son entrée en vigueur était suspendue à la validation du dispositif par la Commission européenne, qui n’a été obtenue qu’en juin 2020.

B. le dispositif proposÉ

Cet article résulte de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement de Mme Christine Lavarde, ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, la commission s’en remettant à la sagesse du Sénat.

Il prévoit une réduction de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) à hauteur de 50 % des souscriptions en numéraire et de titres participatifs si ces dernières concernent des PME exerçant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, à certaines conditions. L’avantage fiscal obtenu ne pourrait excéder 45 000 euros par an. Les titres devraient être conservés pendant au moins cinq ans.

De plus, aux termes de cet article, une réduction d’IFI pourrait également être obtenue à hauteur de 50 % du montant des souscriptions en numéraire aux parts de fonds communs de placement dans l’innovation (FCPI) et de fonds communs de proximité (FIP), dans la limite de 18 000 euros par an, et à certaines conditions. Les titres devraient, ici encore, être conservés pendant au moins cinq ans.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général rappelle que l’efficacité de la réduction d’impôt dite « ISF-PME » a fait l’objet de fortes réserves de la part de la Cour des comptes dans un référé de novembre 2015. Il propose donc la suppression de cet article.

De plus, il rappelle que des mesures importantes sont prises en faveur des PME dans le présent projet de loi. Outre la baisse des impôts de production et la poursuite de la trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés, ont été ajoutés par amendement une extension du champ du taux réduit d’impôt sur les sociétés pour les PME et la prorogation du taux majoré de la réduction d’impôt sur le revenu pour les investissements dans les PME.

*

Article 42 F Prolongation d’un an du renforcement temporaire du taux de la réduction d'impôt « Madelin »

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’État du droit

Prévu à l’article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, le dispositif « Madelin » ou IR-PME ouvre droit à une réduction d’impôt sur le revenu au titre de la souscription en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de certaines petites et moyennes entreprises (PME). L’octroi définitif de l’avantage fiscal est subordonné à la conservation des titres pendant cinq ans.

1. Un dispositif encadré

La société doit satisfaire plusieurs conditions pour que la réduction d’impôt soit applicable :

– une condition de taille : l’entreprise doit répondre à la définition européenne des PME ;

– une condition d’activité : l’entreprise doit exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale. Plusieurs activités sont toutefois exclues : les activités procurant des revenus garantis en raison de l’existence d’un tarif réglementé de rachat de la production ou bénéficiant d’un contrat offrant un complément de rémunération, les activités financières, les activités de gestion de patrimoine immobilier, les activités de construction d’immeubles en vue de leur vente ou de leur location et les activités immobilières ;

– une condition d’âge : l’entreprise ne doit pas encore avoir effectué de vente commerciale, exercer son activité sur un marché depuis moins de sept ans après sa première vente commerciale ou avoir besoin d’un investissement en faveur du financement des risques qui, sur la base d’un plan d’entreprise établi en vue d’intégrer un nouveau marché, est supérieur à 50 % de son chiffre annuel moyen des cinq années précédentes ;

– un plafond de versements : le montant total des versements reçus au titre du « Madelin » et des autres aides pour le financement des risques par la société bénéficiaire ne doit pas excéder 15 millions d’euros ;

– l’entreprise ne doit pas être cotée sur un marché réglementé ou sur un système multilatéral de négociation français ou étranger sauf s’il s’agit d’un système multilatéral où la majorité des instruments négociés sont émis par des PME.

La société doit également respecter plusieurs conditions anti-abus : elle ne doit pas être qualifiable d’entreprise en difficulté au sens de la réglementation européenne, elle doit être soumise à l’impôt sur les bénéfices dans les conditions de droit commun, elle doit compter au moins deux salariés à la clôture de l’exercice qui suit la souscription ou un salarié si la société est soumise à l’obligation de s’inscrire à la chambre des métiers et de l’artisanat, elle a son siège de direction effective dans un État membre de l’Union européenne, en Norvège, en Islande ou au Lichtenstein et ses actifs ne sont pas constitués de façon prépondérante de métaux précieux, d’œuvres d’art, d’objets de collection, d’antiquités, de chevaux de course ou de concours, ou, sauf si l’objet même de son activité consiste en leur consommation ou leur vente au détail, de vins ou d’alcools.

En cas d’investissement direct ou réalisé par l’intermédiaire d’une société holding, les versements sont retenus dans la limite annuelle de 50 000 euros pour une personne seule et de 100 000 euros pour des contribuables mariés soumis à imposition commune. En cas d’investissement indirect via un fonds d’investissement de proximité (FIP) ou un fonds commun de placement dans l’innovation (FCPI), ces limites annuelles sont ramenées à respectivement 12 000 euros et 24 000 euros.

Le dispositif IR-PME fait partie de ceux dont le cumul ne peut aboutir à une réduction d’impôt supérieure à 10 000 euros (article 200-0 A du CGI). L’éventuel excédent peut toutefois être reporté sur l’impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes jusqu'à la cinquième année inclusivement.

D'après le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, le coût total du dispositif a été de 127 millions d’euros en 2019. Il est évalué à 123 millions d’euros en 2020 et 140 millions d’euros en 2021.

2. Une application tardive du taux majoré

Le taux de droit commun de la réduction d’impôt est de 18 % du montant des versements effectués au titre de l’ensemble des souscriptions éligibles.

Cependant, dans le contexte de la suppression de l’ISF en 2018, le taux de la réduction d’impôt a été porté de façon temporaire à 25 %. L’entrée en vigueur de ce taux bonifié, conditionné à la notification par la Commission européenne d’une décision de conformité du dispositif au droit de l’Union européenne, a été plusieurs fois reportée en l’absence de validation de cette mesure par la Commission.

Dans le cadre des négociations, cet accord de la Commission a été conditionné à plusieurs modifications du dispositif IR-PME, prévues par l’article 137 de la loi de finances pour 2020. Deux ans et demi après l’adoption du taux bonifié, la Commission européenne a validé le dispositif ([580]) qui est entré en vigueur à compter du 10 août 2020 ([581]). Ce taux bonifié de 25 % est applicable jusqu’au 31 décembre 2020.

B. Le Dispositif proposÉ

À l’initiative du Rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté un amendement ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, qui proroge jusqu’au 31 décembre 2021 le taux bonifié à 25 % de la réduction d’impôt IR-PME.

L’entrée en vigueur de ce taux bonifié pour une année supplémentaire est conditionnée à la validation de la Commission européenne de la conformité du dispositif au droit de l’Union européenne.

II. Les modifications apportÉes par le Sénat

Confirmant la position de sa commission des finances, le Sénat a adopté un amendement porté par son Rapporteur général, avec un avis défavorable du Gouvernement, qui porte de 25 % à 30 % le taux de la réduction d’impôt « Madelin » pour l’année 2021.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

La décision de conformité du taux bonifié à 25 % de la réduction d’impôt IR-PME par la Commission européenne s’est inscrite dans le cadre de longues négociations et n’a été obtenue qu’à la suite de changements significatifs du dispositif. Afin de favoriser la validation rapide par la Commission de la prorogation de ce taux bonifié, indispensable pour qu’elle soit applicable, il est nécessaire de maintenir les équilibres trouvés en 2020.

Le Rapporteur général recommande ainsi de conserver le niveau du taux bonifié à 25 %. Par conséquent, il propose de rétablir l’article 42 F dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

*

Article 42 G Prolongation d’un an du renforcement temporaire du taux de la réduction d'impôt pour les investissements au sein des foncières solidaires chargées d'un service économique d'intérêt général

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

L’article 157 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a créé à l’article 199 terdecies-0 AB du CGI une réduction d’impôt présentant des caractéristiques similaires à celles du dispositif IR-PME, pour les investissements réalisés au sein des foncières solidaires chargées d’un service économique d’intérêt général.

Les investissements réalisés dans les foncières solidaires ont en effet été exclus du dispositif « Madelin » par l’article 137 de la loi de finances pour 2020, dans le cadre des négociations menées avec la Commission européenne pour obtenir une décision de conformité de ce dispositif au droit européen.

L’article 157 de la même loi de finances est venu placer la réduction d’impôt relative aux investissements au sein des foncières solidaires sous le régime européen des entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ([582]) (et non plus sous celui relatif au financement des risques ([583])).

Le décret n° 2020-1186 du 29 septembre 2020 est venu préciser le champ d’application de cette réduction d’impôt ([584]) : elle est ouverte aux foncières solidaires agissant dans l’insertion dans des logements dits « très sociaux » de personnes précarisées (foncières de logement et d’insertion), dans l’hébergement de personnes âgées, dépendantes ou en perte d’autonomie (foncières pour personnes dépendantes) et dans l’insertion professionnelle d’agriculteurs respectant les exigences de systèmes de production agroécologiques (foncières solidaires agricoles).

Le taux de la réduction d’impôt est de 18 % mais ce taux est, comme pour le dispositif « Madelin », bonifié à hauteur de 25 % jusqu’au 31 décembre 2020. Les textes règlementaires nécessaires à l’application de la disposition ont été publiés au Journal officiel le 30 septembre 2020 ([585]), cette date tardive compte tenu de l’absence de notification préalable à la Commission européenne s’expliquant, d’après les informations fournies au Rapporteur général par le Gouvernement, par les nombreuses consultations effectuées et la complexité à définir strictement les activités des foncières concernées pour que le dispositif soit conforme au cadre juridique européen en vigueur.

B. Le Dispositif proposé

À l’initiative du Rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté un amendement ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, qui proroge jusqu’au 31 décembre 2021 le taux bonifié à 25 % de cette réduction d’impôt, à l’instar de ce qui est prévu pour le dispositif IR-PME.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Confirmant la position de sa commission des finances, le Sénat a adopté un amendement porté par son Rapporteur général, avec un avis défavorable du Gouvernement, qui porte de 25 % à 30 % le taux de cette réduction d’impôt pour l’année 2021.

III. La position du Rapporteur général

Du fait des très fortes similarités entre la réduction d’impôt prévue pour les investissements réalisés dans des foncières solidaires et le dispositif IR-PME, il est préférable d’aligner les taux bonifiés de ces deux réductions d’impôt.

Le Rapporteur général ayant recommandé le maintien à 25 % du niveau du taux bonifié du dispositif IR-PME pour favoriser sa validation par la Commission européenne ([586]), il est souhaitable de maintenir, par cohérence, à 25 % le taux de la réduction d’impôt pour les investissements au sein des foncières solidaires chargées d’un service économique d'intérêt général applicable pour l’année 2021.

Le Rapporteur général propose donc de rétablir l’article 42 G dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

*

Article 42 L Extension de la réduction d’impôt SOFICA aux investissements réalisés auprès des distributeurs

I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. L’État du droit

Créée en 2006, la réduction d’impôt dite « SOFICA » vise à encourager les souscriptions en numéraire au capital des sociétés ayant pour activité le financement de l’industrie cinématographique et audiovisuelle (SOFICA). Elle est prévue aux articles 199 unvicies et 238 bis HE à 238 bis HM du CGI.

1. Bénéficiaires

Elle est réservée aux personnes physiques et s’impute sur l’impôt sur le revenu.

Elle est réservée aux seules personnes ayant leur domicile fiscal en France ; les non-résidents passibles de l’impôt sur le revenu à raison de leurs seuls revenus de source française ne peuvent pas en bénéficier.

2. Assiette

La réduction d’impôt s’applique aux souscriptions réalisées entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2020. La souscription peut être indifféremment réalisée lors de la constitution initiale du capital social ou lors d’une augmentation de capital.

3. Taux et plafond

La réduction d’impôt s’applique aux sommes effectivement versées pour les souscriptions retenues dans la double limite de 25 % du revenu net global et de 18 000 euros.

La réduction d’impôt est fixée à 30 % des sommes versées pour les souscriptions augmentées le cas échéant des frais de souscription, soit une réduction d’impôt maximale de 5 400 euros.

Ce taux est porté à 36 %, lorsque la SOFICA s’engage à réaliser au moins 10 % de ses investissements sous la forme de souscriptions au capital de sociétés de réalisation ayant pour activité exclusive la réalisation d’œuvres cinématographiques ou audiovisuelles, avant le 31 décembre de l’année suivant celle de la souscription au capital de la SOFICA. La réduction d’impôt maximale est dans ce cas de 6 480 euros.

Ce taux est porté à 48 % lorsque, d’une part, cette dernière condition de réalisation d’investissements est respectée, et lorsque d’autre part, la SOFICA s’engage à consacrer, dans un délai d’un an à compter de sa création :

– soit au moins 10 % de ses investissements à des dépenses de développement d’œuvres audiovisuelles de fiction, de documentaire et d’animation sous forme de séries, effectuées par les sociétés de réalisation ayant pour activité exclusive la réalisation d’œuvres cinématographiques ou audiovisuelles entrant dans le champ d’application de l’agrément précité, et au capital desquelles la SOFICA a souscrit ;

– soit au moins 10 % de ses investissements à des versements en numéraire réalisés par contrats d’association à la production, en contrepartie de l’acquisition de droits portant exclusivement sur les recettes d’exploitation des œuvres cinématographiques ou audiovisuelles à l’étranger.

La réduction d’impôt maximale est alors de 8 640 euros.

4. Conditions

Le capital de la SOFICA doit avoir été préalablement agréé par le ministre chargé du budget (en pratique, le bureau des agréments de la DGFiP).

De plus, les œuvres financées par les SOFICA doivent bénéficier d’un agrément du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC). Ces œuvres doivent être réalisées en version originale en langue française, être de la nationalité d’un État de la Communauté européenne et être éligibles aux aides du CNC. Les œuvres utilisables à des fins de publicité, les programmes d’information, d’actualité et les émissions sportives ou de variétés ainsi que les œuvres pornographiques ou incitant à la violence sont exclues du bénéfice de l’avantage fiscal.

Toutefois, l’agrément peut être délivré aux œuvres de coproduction réalisées dans une langue du pays du coproducteur majoritaire établi dans un État membre de la Communauté européenne, dans la limite de 20 % des financements annuels.

De plus, les SOFICA doivent réaliser leurs investissements sous la forme :

– de souscription au capital de sociétés imposées à l’impôt sur les sociétés et ayant pour activité exclusive la réalisation d’œuvres cinématographiques ou audiovisuelles entrant dans le champ de l’agrément ;

– de versements en numéraire réalisés par contrat d’association à la production ; ce contrat doit permettre d’acquérir un droit sur les recettes d’exploitation d’une œuvre et limiter la responsabilité du souscripteur au montant de son versement. Le financement par de tels contrats ne peut excéder 50 % du coût total de l’œuvre.

5. Coût

La dépense fiscale correspondante s’est élevée à 29 millions d’euros en 2019.

Les prévisions des Voies et moyens s’élèvent à 28 millions d’euros en 2020 et 2021.

B. le dispositif proposÉ

Cet article résulte de l’adoption, par l’Assemblée nationale, de deux amendements identiques déposés par Mme Aurore Bergé d’une part, et par Mme Marie-Ange Magne et les membres du groupe La République en Marche d’autre part. Ces amendements ont reçu un avis favorable du rapporteur général, le Gouvernement s’en remettant à la sagesse de l’Assemblée nationale.

Ils élargissent les types d’investissements que peuvent réaliser les SOFICA aux versements en numéraire réalisés par contrat d’association à la distribution. Le contrat concerné devra concourir au financement, par les entreprises de distribution, de la production d’œuvres cinématographiques sous forme d’avances, et à la prise en charge par ces entreprises des dépenses d’édition et de promotion de ces œuvres en salles de spectacles cinématographiques. Il devra également permettre d’acquérir un droit sur les recettes d’exploitation.

II. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ayant reçu un avis favorable de la commission, qui supprime le gage qui figurait dans l’amendement adopté par l’Assemblée nationale.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose l’adoption de cet article tel que modifié par le Sénat sans autre modification.

*

Article 42 M Prorogation jusqu’au 31 décembre 2023 des crédits d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur de l’aide aux personnes et pour dépenses de travaux prescrits dans le cadre d’un plan de prévention des risques technologiques

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

L’article 200 quater A du CGI prévoit, depuis le 1er janvier 2005 ([587]), un avantage fiscal pour les dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur de l’aide aux personnes qui regroupe deux crédits d’impôt différents :

– le premier est ouvert aux contribuables propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit, au titre des dépenses d’équipement de l’habitation principale pour permettre l’accessibilité des logements aux personnes âgées ou handicapées et, depuis 2018 ([588]), au titre des dépenses d’adaptation des logements à la perte d’autonomie ou au handicap. Le taux du crédit d’impôt s’élève à 25 % des dépenses effectuées, sur la période allant du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2020, dans la limite d’un plafond sur cinq années consécutives de 5 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, et de 10 000 euros pour un couple marié ou pacsé soumis à imposition commune. Ce plafond est majoré de 400 euros par enfant ou personne invalide à charge ;

– le second est ouvert aux contribuables propriétaires d’un logement affecté à leur habitation principale ou qu’ils louent à titre d’habitation principale, au titre des dépenses de diagnostics préalables et de travaux prescrits dans le cadre d’un plan de prévention des risques technologiques (PPRT). Le taux du crédit d’impôt est de 40 % des dépenses effectuées, dans la limite de 20 000 euros par logement sur la période allant du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2020. Les travaux prescrits dans le cadre d’un PPRT doivent être réalisés dans un délai de huit ans à compter de son approbation ou avant le 1er janvier 2021 si le plan a été approuvé avant le 1er janvier 2013 (article L. 515-16-2 du code de l’environnement). Cette prise en charge par l’État est complétée par des participations de l’industriel à l’origine du risque et des collectivités territoriales, à hauteur de 25 % chacun a minima dans la limite de 10 000 euros par logement (article L. 515-19 du code de l’environnement), ce qui laisse 10 % du coût total à la charge du contribuable.

Prorogés à cinq reprises ([589]), ces crédits d’impôt s’appliquent aux dépenses effectuées entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2020.

Le tome II de l’Évaluation des voies et moyens, annexé au présent projet de loi de finances, indique que les crédits d’impôts prévus à l’article 200 quater A ont bénéficié à 64 500 ménages en 2021, pour un coût global de 48 millions d’euros. Ce coût est estimé à 50 millions d’euros en 2020 et 45 millions d’euros en 2021. L’essentiel de ce coût est concentré sur le crédit d’impôt pour les dépenses d’équipements de l’habitation en faveur des personnes âgées ou handicapées, le coût du crédit d’impôt pour travaux prescrits dans le cadre d’un PPRT étant estimé à un montant inférieur à 500 000 euros et son nombre de bénéficiaires est indéterminé.

B. Le Dispositif proposé

L’Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des finances, initialement présenté par notre collègue Lise Magnier, qui proroge de trois ans ces deux crédits d’impôt, permettant ainsi l’éligibilité des dépenses mentionnées supra jusqu’au 31 décembre 2023. Cet amendement a reçu un avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement proroge également jusqu’au 31 décembre 2023 la période sur laquelle s’apprécie le respect du plafond de 20 000 euros de dépenses effectuées par logement pour le crédit d’impôt sur les dépenses de diagnostics préalables ou de travaux prescrits dans le cadre de PPRT. Cette période passe donc de cinq ans à huit ans.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté trois amendements identiques, avec des avis favorables de la commission et du Gouvernement, présentés respectivement par notre collègue Pascal Martin au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, notre collègue Didier Rambaud et des membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, et le Gouvernement.

Ces amendements ont entièrement réécrit le présent article afin de procéder à divers ajustements et coordinations entre le crédit d’impôt prévu pour les travaux réalisés dans le cadre d’un PPRT et les modalités de réalisation de ces travaux, prévues par le code de l’environnement.

Ainsi, ils prorogent jusqu’au 31 décembre 2023, de façon similaire à l’amendement adopté par l’Assemblée nationale, la durée d’application du crédit d’impôt prévu pour les dépenses d’équipement de l’habitation principale pour permettre l’accessibilité des logements et l’adaptation des logements à la perte d’autonomie ou au handicap (1° du I).

À l’image de ce qui a été adopté à l’Assemblée nationale en première lecture, ces amendements prorogent également jusqu’au 31 décembre 2023 le crédit d’impôt prévu pour les dépenses de travaux prescrits dans le cadre de PPRT. Par ailleurs et de façon nouvelle, ils prévoient expressément à l’article 200 quater A que le bénéfice du crédit d’impôt est subordonné à la condition que les travaux soient réalisés dans les délais prescrits par le code de l’environnement (2° du I).

Dans la même logique, ils renvoient désormais aux délais prévus par le code de l’environnement (huit ans au plus pour les PPRT les plus anciens, voir supra) pour l’appréciation du plafond de 20 000 euros de dépenses éligibles au crédit d’impôt (3° du I).

Enfin, cet amendement modifie les articles L. 515-16-2 et L. 515-19 du code de l’environnement afin de reporter au 1er janvier 2024 l’échéance des délais fixés à titre dérogatoire pour la réalisation et le paiement des travaux prescrits par les PPRT les plus anciens, soient ceux antérieurs au 1er janvier 2016 (et non plus au 1er janvier 2013) (II).

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général se félicite que la rédaction du présent article, qui prévoit la prorogation de trois ans des crédits d’impôt prévus à l’article 200 quater A du CGI, ait été améliorée au cours de la navette.

En effet, les mesures de coordination prévues par le présent article dans sa version adoptée par le Sénat, qui renvoient aux délais prévus par le code de l’environnement pour la réalisation des travaux prescrits dans le cadre d’un PPRT, viennent renforcer la cohérence de l’article 200 quater A du CGI.

De plus, un nombre significatif de ménages étant encore concernés par le délai dérogatoire de réalisation de ces travaux qui vient à échéance au 1er janvier 2021, il est apparu souhaitable de décaler cette échéance au 1er janvier 2024.

Le Rapporteur général propose donc l’adoption de cet article dans sa version issue du Sénat.

*

Article 42 N (supprimé) Extension temporaire du crédit d’impôt « Production cinématographique et audiovisuelle » aux œuvres audiovisuelles d’adaptation de spectacles

I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. L’État du droit

Le crédit d’impôt « Production cinématographique et audiovisuelle », prévu à l’article 220 sexies du code général des impôts (CGI), s’impute sur l’impôt sur les sociétés. Il concerne les sociétés assumant des tâches de production déléguée, pour les opérations effectuées en vue de la réalisation d’œuvres cinématographiques de longue durée ou d’œuvres audiovisuelles agréées.

Les œuvres concernées relèvent de la fiction, du documentaire et de l’animation. Elles doivent :

– être réalisées intégralement ou principalement en français ou dans une langue régionale, sauf raison artistique tenant au scénario ;

– être admises au bénéfice du soutien financier à la production cinématographique ou audiovisuelle ;

– être réalisées principalement sur le territoire français.

Les œuvres pornographiques, d’incitation à la violence et publicitaires en sont exclues, de même que les programmes d’information et les émissions sportives, de variétés et de jeux.

Ce crédit est égal à 20 % du montant des dépenses éligibles. Ce taux est porté à 25 % pour les œuvres audiovisuelles de fiction et d’animation, et à 30 % pour les œuvres cinématographiques d’animation et celles autres que d’animation réalisées principalement en français.

Ce crédit d’impôt fait l’objet de plusieurs mesures de plafonnement :

– l’assiette des dépenses éligibles est plafonnée à 80 % du budget de production de l’œuvre ;

– la somme des crédits d’impôt calculés au titre d’une même œuvre cinématographique ne peut excéder 30 millions d’euros ;

– Pour une même œuvre audiovisuelle documentaire, la somme des crédits d’impôt ne peut excéder 1 150 € par minute produite et livrée.

Cette dépense fiscale s’est élevée à 108 millions d’euros en 2019. La prévision est de 102 millions d’euros en 2020 et de 88 millions d’euros en 2021.

B. le dispositif proposÉ

Cet article résulte de l’adoption, par l’Assemblée nationale, d’un amendement de Mme Aurore Bergé, contre l’avis défavorable du Gouvernement, le rapporteur général s’en étant remis à la sagesse de l’Assemblée nationale. Il élargit ce crédit d’impôt aux œuvres audiovisuelles d’adaptation de spectacles en 2021 et en 2022.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de suppression de cet article, déposé au nom de la commission des finances par son rapporteur général, M. Jean-François Husson, et ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, au motif que les adaptations audiovisuelles de spectacles ne sont pas exclues du crédit d’impôt « Production audiovisuelle », et qu’elles peuvent bénéficier également, le cas échéant, du crédit d’impôt pour dépenses de productions phonographiques, du crédit d’impôt en faveur du spectacle vivant et de celui en faveur des représentations théâtrales d’œuvres dramatiques adopté en première partie du présent projet de loi.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale.

*

Article 42 bis A (nouveau) Substitution d’un dégrèvement aux exonérations de fiscalité locale relatives aux constructions neuves et aux acquisitions de logements sociaux

Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, propose de substituer un dégrèvement à l’exonération de TFPB applicable aux logements sociaux. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Les constructions de logements sociaux bénéficient d’une exonération totale de taxe foncière sur les propriétés bâties – TFPB – pendant 15 ans à compter de l’année qui suit celle de leur achèvement, à condition notamment d’être financées, à hauteur d’au moins 50 %, au moyen de prêts locatifs aidés ou réglementés ou de subventions de collectivités territoriales ([590]). Cette durée est portée à 25 ans lorsque la décision d’octroi de la subvention ou du prêt aidé a été prise entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2022 .Cette exonération s’applique également aux logements locatifs sociaux résultant d’opérations d’acquisition-amélioration ([591]). De façon générale, elle a été portée à 30 ans lorsque l’immeuble répond à certains critères de qualité environnementale.

Ces exonérations de longue durée bénéficient à environ 20 % du parc de logements sociaux. Elles constituent une aide fiscale pour les bailleurs sociaux contribuant à la production de logements à bas loyers.

Elles sont en revanche défavorables pour les finances des collectivités territoriales au sein desquelles elles s’appliquent, car elles les privent d’une ressource fiscale qui se trouve aujourd’hui mal compensée du fait des minorations exposées ci-dessous sur les allocations compensatrices. En l’occurrence, les compensations et minorations sont prévues aux articles L. 2335-3 (communes), L. 3334-17 (départements), L. 5214-23-2 (communautés de communes), L. 5215-35 (communautés urbaines) et L. 5216-8-1 (communautés d’agglomération) du code général des collectivités territoriales (CGCT). Avant minoration, la compensation est calculée sur le fondement des bases exonérées et des taux de l’année précédant le versement de la compensation ([592]).

À titre d’exemple, le montant de cotisation de TFPB communale exonéré au titre des logements sociaux a été estimé à 502 millions d’euros pour l’année 2019. L’allocation compensatrice théorique de cette exonération s’élevait à 244 millions d’euros. L’allocation après minoration s’est élevée à seulement 17 millions d’euros, soit 7 % de l’allocation de compensation théorique initiale. 93 % de la recette était donc perdue pour les collectivités territoriales.

allocations compensatrices des exonérations de TFPB

de logements sociaux en 2019

(en euros)

Note : le montant exonéré est déterminé en appliquant aux bases exonérées 2019 le taux 2019 voté par chaque commune. Le montant de l’allocation avant minoration correspond au produit de la base exonérée par le taux historique (propre à chaque dispositif d’exonération). Le taux de compensation résulte du rapport entre le montant de l’allocation avant minoration et après minoration.

Source : Rapport du Gouvernement au Parlement sur le coût pour les collectivités territoriales des mesures d’exonération et d’abattement d’impôts directs locaux (2020).

Part des logements sociaux par département en 2017

Source : La Banque postale, Regards sur la fiscalité locale (1986-2018).

On note que si tous les territoires sont confrontés à la baisse des allocations compensatrices, certains, du fait de leurs caractéristiques socio-économiques, notamment la présence de logements sociaux, connaissent des baisses plus marquées.

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, avec l’avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement, un amendement ([593]) de M. Claude Raynal, président de la commission des finances, et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

Cet article remplace, à compter de 2022, le dispositif d’exonération de TFPB sur les constructions neuves de logements sociaux par un dégrèvement. Après avoir rappelé que le coefficient de minoration des compensations d’exonération de TFPB applicables aux logements sociaux aboutit à réduire l’allocation à 7 % de son montant théorique (voir supra), les auteurs précisent que ce dispositif a pour objectif « d’assurer une pleine prise en charge par l’État. »

En effet, en prévoyant un dégrèvement, le dispositif proposé aboutit mécaniquement à une prise en charge intégrale de l’allègement fiscal dont bénéficient les contribuables par le programme 201 Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, dans la mesure où, sans autre précision, l’État verse aux collectivités le produit émis en application des taux votés par les collectivités et des assiettes notifiées par la DGFIP.

II. La position du Rapporteur général

Tout en étant sensible à l’objet du présent article, notamment dans le contexte de la suppression de la TH au niveau local à compter de 2021, le Rapporteur général propose de supprimer cet article, en cohérence avec sa position exprimée sur l’article 4 octies du présent projet de loi de finances tel qu’adopté par le Sénat, pour les mêmes raisons.

*

Article 42 bis B (nouveau) Extension aux non-résidents du dégrèvement de la majoration de taxe d’habitation sur les résidences secondaires

Cet article, inséré par le Sénat en première lecture, propose d’étendre aux non-résidents le dégrèvement de la majoration de taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS). Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Les communes classées dans les zones géographiques mentionnées à l’article 232 du CGI, relatif à la taxe sur les logements vacants (TLV), c’est-à-dire les zones « tendues », peuvent, par une délibération prise dans les conditions de droit commun, majorer d’un pourcentage compris entre 5 % et 60 % la part de cotisation de TH qui leur revient au titre des logements meublés non affectés à l’habitation principale. Cette majoration est codifiée à l’article 1407 ter du même code.

La majoration s’applique aux locaux affectés à l’habitation : le local doit par conséquent être pourvu d’un ameublement suffisant pour en permettre l’habitation.

Pour être considérés comme des résidences secondaires, les logements ne doivent pas être affectés à l’habitation principale de leur occupant : l’habitation principale est définie, d’une manière générale, comme le logement dans lequel le contribuable réside habituellement et effectivement avec sa famille.

La majoration s’applique sur la cotisation de TH revenant à la commune uniquement. L’assiette de la majoration est obtenue en multipliant les bases d’imposition par le taux d’imposition communal. Le taux de la majoration de cotisation de la TH est fixé par la commune par une délibération prise dans les conditions de droit commun et doit être compris entre 5 % et 60 %. La somme du taux de TH de la commune et du taux de TH de la commune multiplié par le taux de la majoration ne peut excéder le taux plafond de TH prévu à l’article 1636 B septies du CGI.

À compter de 2023, avec la suppression complète de la TH sur les résidences principales, le taux de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires est intégré dans le mécanisme de liaison entre les taux, désormais articulé autour de la TFPB.

En 2018, 218 communes ont instauré la majoration pour un rendement de 118 millions d’euros ([594]).

Les personnes contraintes de disposer d’un deuxième logement proche de l’endroit où elles exercent leur activité professionnelle, les personnes de condition modeste qui s’installent durablement dans une maison de retraite ou un établissement de soin, ainsi que les personnes qui pour une cause étrangère à leur volonté ne peuvent affecter le logement à un usage d’habitation principale, bénéficient sur demande d’un dégrèvement pris en charge par la commune.

B. Le Dispositif proposé

Le Sénat a adopté un amendement ([595]) de Mme Jacky Deromedi et plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Républicains, avec l’avis favorable de la commission mais défavorable du Gouvernement.

Cet amendement étend le dégrèvement de THRS aux Français établis hors de France pour y exercer leur activité professionnelle, pour le logement qui constituait leur dernière résidence principale avant leur établissement à l’étranger.

Les auteurs précisent que l’amendement « vise à mettre les non-résidents établis hors de France pour des raisons professionnelles dans la même situation fiscale que les résidents français et contraints de résider dans un lieu distinct de celui de leur habitation principale pour des raisons professionnelles. »

Cette disposition avait déjà été adoptée par le Sénat sur proposition de la commission des finances, le 19 mai 2020, dans le cadre de l’examen de la proposition de loi relative aux Français de l’étranger.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général estime que la rédaction de cet article est trop large.

En premier lieu, le dégrèvement vise en l’état actuel du droit notamment les personnes « contraintes de résider dans un lieu distinct de celui de leur habitation principale ». Or, le présent article propose de l’étendre aux Français établis hors de France « pour des raisons professionnelles », sans qu’une exigence de contrainte ou d’obligation soit précisée. Le régime du dégrèvement pourrait donc être plus favorable aux non-résidents qu’aux résidents.

En second lieu, aucune distinction entre les pays de résidence n’est prévue dans le dispositif. Or, la nécessité de disposer d’un logement en France n’apparaît pas la même selon la proximité ou l’éloignement du pays de résidence par rapport à la France.

Le présent article pourrait donc inciter des non-résidents à conserver en France un logement totalement inoccupé, sans nécessité établie, dans des zones tendues, c’est-à-dire dans des zones où l’offre en la matière est déjà insuffisante.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 42 bis C (nouveau) Exonération de TH des établissements privés non lucratifs gérant des activités sanitaires, sociales et médico-sociales

Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, propose d’exonérer de TH les établissements d’assistance sanitaires, sociaux et médico-sociaux privés non lucratifs. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

L’article 1407 du code général des impôts (CGI) dispose que la TH est due pour tous les locaux meublés affectés à l’habitation (au titre de résidence principale ou secondaire) ainsi que « pour les locaux meublés conformément à leur destination et occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes privés et qui ne sont pas retenus pour l’établissement de la cotisation foncière des entreprises ». Ainsi, lorsqu’un local est occupé à titre privatif par un organisme privé non lucratif, cet organisme est exonéré de cotisation foncière des entreprises (CFE), mais doit en retour s’acquitter de la TH sur ce local.

La suppression de la TH sur les résidences principales, prévue par l’article 16 de la loi de finances pour 2020, ne concerne pas les locaux meublés conformément à leur destination et occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes privés et qui ne sont pas retenus pour l’établissement de la CFE.

En revanche, l’article 1408 du CGI exonère de TH les établissements publics scientifiques, d’enseignement et d’assistance, ce qui renvoie aux établissements publics assurant des missions de service public dans les domaines sanitaire, médical, social ou médico-social. Sont notamment inclus les hôpitaux publics ([596]), mais aussi les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, les caisses de crédit municipal ou les établissements d’hébergement pour les personnes âgées dépendantes (EHPAD) publics. La loi de finances pour 2020 a en outre étendu cette exonération aux seuls établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) privés non lucratifs (1° du II de l’article 1408 du CGI). Les autres établissements privés d’assistance non lucratifs sont donc toujours imposables à la TH.

B. le Dispositif proposé

Le Sénat a introduit le présent article en adoptant, contre l’avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, deux amendements identiques :

– amendement de M. Philippe Mouiller et plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Républicains (LR) ([597]) ;

– amendement de M. Arnaud Bazin et plusieurs de ses collègues du même groupe ([598]).

Cet article étend l’exonération générale de TH, actuellement applicable aux seuls établissements publics d’assistance (ainsi qu’aux EHPAD privés non lucratifs), à tous les établissements privés d’assistance non lucratifs. Selon les auteurs des amendements, « rien ne justifie en effet cette différence de traitement qui impacte également les usagers et leurs proches du point de vue de leurs obligations auxquelles ils peuvent être soumis de concourir aux coûts de leur hébergement ».

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général relève en premier lieu que les établissements visés par le présent article recouvrent des situations très diverses, tant au regard des structures juridiques, des missions que des modalités de fonctionnement.

Par ailleurs, il rappelle que ces établissements bénéficient en l’état actuel du droit d’une fiscalité avantageuse, similaire à celles des établissements publics, en ce qui concerne d’autres impôts que la TH : en application de l’article 261 du CGI, les prestations de soins qu’ils assurent ne sont pas soumises à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ; ces établissements ne sont pas non plus imposés à l'impôt sur les sociétés au titre de leurs activités de fournitures de soins telles que définies à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique.

En troisième lieu, le Rapporteur général observe que l’exonération proposée s’imposerait aux collectivités territoriales, ce qui pose la question de sa compensation par le budget de l’État, à moins d’un report de fiscalité sur les autres contribuables locaux ou d’une perte de recettes locales. Selon les informations transmises au Rapporteur général, le coût de cette exonération serait d’environ 200 millions d’euros.

Enfin, le Rapporteur général rappelle que le Conseil constitutionnel a déjà pu estimer « qu’en instituant une exonération de taxe d’habitation au bénéfice des établissements publics d’assistance, sans l’étendre aux établissements privés d’assistance, le législateur a pu traiter différemment des personnes placées dans des situations différentes » et que cette différence de traitement est « en rapport avec l’objet de la loi et fondée sur des critères objectifs et rationnels » ([599]) . Dès lors, elle n’introduit aucune rupture d’égalité devant les charges publiques.

Pour ces raisons, le Rapporteur général n’est pas favorable à une exonération générale de TH de l’ensemble des établissements privés d’assistance non lucratifs. Des amendements similaires ont ainsi été rejetés en première lecture à l’Assemblée nationale pour ces motifs.

Il propose donc de supprimer le présent article.

*

Article 42 bis D (nouveau) Anticipation des remboursements du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée aux collectivités territoriales à compter de 2022

Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, propose d’anticiper les remboursements effectués par le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) aux collectivités territoriales, à compter de 2022. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’état du droit

Le FCTVA est un dispositif de soutien à l’investissement local, assis sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) supportée sur les dépenses d’investissement. Il s’agit d’un prélèvement sur recettes (PSR) qui permet de compenser la TVA acquittée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses d’investissement et certaines dépenses de fonctionnement en lien direct avec des dépenses d’investissement.

Le lecteur pourra se reporter au commentaire de l’article 23 quinquies, du présent rapport général, pour un exposé de l’état du droit concernant le FCTVA, notamment les différents régimes de versement, et un rappel des résultats de l’analyse, par la Cour des comptes, de l’anticipation du versement du FCTVA mise en œuvre en 2009 dans le cadre de la crise financière. En effet, l’article 23 quinquies, également introduit par le Sénat, propose une anticipation des versements du FCTVA dès l’année 2021.

B. LE Dispositif proposé

Le Sénat a introduit le présent article en adoptant, avec l’avis favorable de la commission des finances et contre l’avis défavorable du Gouvernement, un amendement de M. Bruno Retailleau, président du groupe Les Républicains, et de plusieurs membres de ce groupe ([600]).

Cet article prévoit, à compter de 2022, une « contemporanéaisation » des versements du FCTVA pour l’ensemble des dépenses éligibles. Concrètement, à compter de 2022, les 21 % de collectivités qui sont actuellement remboursées de leurs dépenses éligibles en année N+°2, et les 62 % de collectivités qui sont actuellement remboursées de leurs dépenses éligibles en année N+1, le seront en année N, c’est-à-dire l’année au cours de laquelle les dépenses d’investissement sont payées. Toutefois, cette anticipation des versements ne pourra être appliquée qu’aux collectivités dont les dépenses réelles d’investissement réalisées en 2021 sont supérieures à la moyenne de celles des années 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 et 2020. Les collectivités qui ne satisferaient pas à cette exigence de progression des dépenses réelles d’investissement ne bénéficieraient pas de cette anticipation de versement.

Néanmoins, il est prévu que les dépenses de 2019 et de 2020 qui n’auraient pas déjà donné lieu à un remboursement au titre du FCTVA ouvriraient droit à un remboursement en 2021, ce qui constitue une anticipation du dispositif proposé en 2021 pour les collectivités du régime N+2, en ce qui concerne leurs dépenses de l’année 2020, remboursement qui ne serait en revanche pas conditionnée à une progression des dépenses d’investissement.

II. La position du Rapporteur général

Pour les mêmes raisons que celles exposées dans le présent rapport général sur l’article 23 quinquies, le Rapporteur général n’est pas favorable à une anticipation des versements du FCTVA.

Il relève par ailleurs que les deux articles semblent difficilement compatibles, dès lors qu’ils portent sur un objet similaire mais prévoient des dispositifs dont les modalités sont différentes, notamment en ce qui concerne l’entrée en vigueur et l’exigence d’une progression des dépenses d’investissement.

Il propose donc la suppression du présent article.

*