rapport d'information fait au nom de la mission d'information sur l'incendie d’un site industriel à Rouen

La mission d’information sur l’incendie d’un site industriel à Rouen est composée de : M. Christophe Bouillon, président ; MM. Xavier Batut, Éric Coquerel, Mme Annie Vidal, M. Hubert Wulfranc, vice-présidents ; M. Damien Adam, rapporteur, Mmes Agnès Firmin Le Bodo, Mme Stéphanie Kerbarh, MM. Sébastien Leclerc, Bruno Millienne, secrétaires ; MM. Erwan Balanant, Pierre Cabaré, Pierre Cordier, Dominique Da Silva, Pierre-Henri Dumont, Jean-Luc Fugit, Mme Perrine Goulet, MM. Dimitri Houbron, François Jolivet, François-Michel Lambert, Jean Lassalle, Mme Nicole Le Peih, M. Emmanuel Maquet, Mmes Natalia Pouzyreff et Sira Sylla, membres.

Dans sa réunion du 15 octobre 2019, la Conférence des présidents a décidé d’associer aux travaux de la mission (sans disposer du droit de vote) MM. Sébastien Jumel et Jean-Paul Lecoq, députés de Seine-Maritime, non membres de la mission.

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT
2. introduction
3. PREMIÈRE PARTIE : L’INCENDIE DU 26 SEPTEMBRE 2019, un événement majeur impliquant un site industriel singulier
4. I. LES DEUX SITES TOUCHés, LUBRIZOL ET NORMANDIE LOGISTIQUE
5. A. L’USINE LUBRIZOL DE ROUEN, UN SITE INDUSTRIEL SOUS SURVEILLANCE
6. 1. Le site Lubrizol de Rouen, implantation principale de Lubrizol Corporation en France, a déjà connu des incidents
7. a. L’usine rouennaise : principale unité de production de la filiale française de Lubrizol Corporation, un acteur important de l’industrie chimique américaine
8. b. Une usine de Lubrizol France, première filiale étrangère de Lubrizol Corporation, inscrite dans un paysage marqué par une ancienne et encore forte présence industrielle
9. c. Une importante usine ayant déjà connu de sérieux « incidents » parmi lesquels une fuite de mercaptan en 2013
10. 2. Un incident en 2013 dont l’ensemble des leçons n’ont pas été tirées par les pouvoirs publics
11. a. À la suite de l’incident de 2013, un rapport d’inspection proposait diverses recommandations dont certaines, importantes, n’ont pas été suivies par l’État
12. b. Pour autant, Lubrizol paraissait faire l’objet d’une surveillance renforcée des autorités locales de l’État
13. B. LA SOCIÉTÉ NL LOGISTIQUE, FILiale de normandie logistique
14. 1. Normandie Logistique, holding de NL Logistique
15. a. Normandie Logistique est une entreprise de transport et de logistique pour laquelle l’entreposage, a fortiori chimique, ne représente qu’une faible part de l’activité
16. b. NL Logistique, une entreprise gérée, en fait, comme une « grosse PME » exploitant notamment six sites d’entreposage, dont le site mitoyen de Lubrizol à Rouen
17. 2. Un site d’entreposage trop peu surveillé par l’État, notamment en raison de possibles manquements de la part de l’entreprise
18. a. Un site probablement trop peu visité et jamais contrôlé
19. b. Une classification réglementaire discutable en raison d’un régime particulier dit « des droits acquis »
20. II. UN INCENDIE INDUSTRIEL D’une ampleur EXCEPTIONNELLE
21. A. LA CHRONOLOGIE DE L’INCENDIE ET DE LA GESTION DE CRISE
22. 1. La stratégie opérationnelle d’extinction de l’incendie
23. a. La direction opérationnelle des secours
24. b. Deux difficultés se sont présentées : le manque de ressource en eau et le risque de pollution de la Seine
25. c. La question du fibrociment à l’amiante
26. d. La chronologie précise
27. 2. Les choix d’alerte, d’information et de communication sur l’incendie et ses conséquences
28. B. UN IMPACT AU-DELÀ DES LIMITES DE LA MÉTROPOLE DE ROUEN
29. 1. L’impact immédiat
30. 2. L’impact sur le long terme
31. C. DES INTERROGATIONS RENVOYÉES À L’ENQUÊTE JUDICIAIRE
32. 1. Les causes de l’incendie
33. 2. Qu’en est-il du préjudice d’anxiété ?
34. 3. Les saisines judiciaires
35. DEUXIèME PARTIE : DES PROPOSITIONS À METTRE EN ŒUVRE POUR AMÉLIORER LA GESTION DE CRISE EN FRANCE SUR LE LONG TERME ET RELANCER À COURT TERME L’ATTRACTIVITÉ DE LA MÉTROPOLE ROUENNAISE
36. I. INSTALLER une culture du risque durable en France
37. A. Savoir : CONNAÎTRE LES RISQUES INDUSTRIELS AUXQUELS ON EST EXPOSé
38. 1. Les populations ne connaissent pas toujours les risques industriels auxquels elles sont exposées
39. 2. Les outils d’information et de sensibilisation des populations doivent être repensés
40. a. Connaître l’existence des risques : les moyens d’information
41. b. Connaître la nature des risques : les moyens d’implication des populations
42. B. SAVOIR FAIRE : SAVOIR RéAGIR EN SITUATION DE DANGER
43. 1. Les populations ne savent pas toujours comment réagir
44. 2. L’entraînement, la meilleure manière d’acquérir de manière durable une culture du risque
45. a. Insuffler la culture du risque dès le plus jeune âge
46. b. Multiplier les exercices et assurer leur diffusion de manière large
47. c. L’importance des entreprises dans l’apprentissage de la culture du risque
48. II. MIEUX LUTTER CONTRE LES RISQUES INDUSTRIELS
49. A. renforcer le rÔle de l’inspection des installations classÉes afin de maintenir le FORT NIVEAU DE PROTECTION GARANTI PAR LE rÉgime des icpe
50. 1. Le régime des ICPE comprend déjà un fort niveau de protection mais il convient d’élargir les contrôles
51. a. Le régime des ICPE, une réalité diverse quant aux obligations qu’il crée
52. i. Définition d’une ICPE
53. ii. Nomenclature, classement des ICPE et niveau de contrôle
54. b. Les établissements classés SEVESO, dont l’usine Lubrizol de Rouen fait partie, sont des installations classées à la surveillance renforcée
55. i. Les établissements SEVESO
56. ii. Une obligation spécifique pour les sites les plus à risques : les plans de prévention des risques technologiques (PPRT)
57. c. Il n’y a pas eu de desserrement de la contrainte réglementaire applicable aux ICPE
58. 2. Afin de maintenir et consolider un niveau élevé de protection, le rôle de l’inspection des installations classées doit être renforcé
59. B. RENOUVELER LE CADRE de la prévention des risques en france DANS LE SENS D’UN MEILLEUR CIBLAGE ET DE RETOURS d’expériences plus fréquents et plus fructueux
60. 1. Mieux cibler les contrôles
61. 2. Renouveler le cadre de l’accidentologie en créant un instrument de retour d’expérience dans l’optique d’un renforcement de la prévention
62. III. MIEUX ALERTER et informer les populations lors de la survenANCE d’un accident
63. A. ALERTER LES POPULATIONS : UN SYSTÈME ADAPTÉ ET RÉCEMMENT REPENSÉ MAIS QUI REPOSE ENCORE EN PARTIE SUR DES MODALITÉS DÉSUÈTES QU’IL FAUT MODERNISER
64. 1. Le « code national d’alerte » laisse une souplesse bienvenue aux autorités de déclenchement mais compte sur la connaissance acquise des gestes et attitudes à adopter en cas d’alerte
65. a. Les autorités de déclenchement ont une obligation de résultat et non de moyen
66. b. Le système d’alerte actuel suppose l’implication des populations dans leur propre sécurité
67. 2. La nécessité de moderniser l’organisation de l’alerte, fruit de notre histoire, a donné naissance au système d’alerte et d’information des populations (SAIP) qui déçoit toutefois dans sa mise en œuvre
68. a. L’obsolescence de notre système d’alerte a donné naissance au SAIP
69. i. Le constat de l’obsolescence du système
70. ii. Le SAIP
71. b. Le SAIP déçoit dans sa mise en pratique et repose encore sur des technologies désuètes
72. B. INFORMER LES POPULATIONS : une réflexion À ENGAGER sur la communication de crise dans un contexte de défiance ENVERS la parole publique
73. 1. Renforcer l’articulation entre la puissance publique et les deux relais principaux d’information des populations : les maires et les médias
74. a. Les maires sont un relais naturel au plus près de la population
75. b. Les médias ont une obligation d’information des populations, rôle qu’ils assument efficacement
76. i. Les obligations légales des médias
77. ii. Des journalistes conscients de leur rôle en situation de crise
78. 2. La communication de crise des autorités doit être repensée compte tenu de la défiance qu’elle suscite
79. a. L’action de l’État et ses discours suscitent la défiance des populations
80. b. La diminution de la défiance envers la parole publique en situation de crise passera par davantage de proximité et une amélioration de la communication de crise
81. IV. relancer l’attractivitÉ de la mÉtropole rouennaise
82. A. rouen, agglomÉration DONT LE dÉcrochage INITIAL EST renforcÉ par l’accident du 26 septembre 2019
83. 1. La ville de Rouen était déjà en situation de déclassement par rapport aux autres métropoles françaises
84. 2. L’incendie du 26 septembre 2019 pèse lourdement sur l’attractivité de la ville
85. B. IL EST POSSIBLE DE RELANCER L’ATTRACTIVITÉ de la ville de rouen EN VALORISANT SES ATOUTS ET EN ASSUMANT SON HISTOIRE
86. 1. Redorer l’image du territoire dégradée par l’accident
87. a. Sur le court terme, une campagne de communication d’ampleur pour gommer les images négatives de l’accident
88. b. À plus moyen terme, un plan d’attractivité global pour donner à Rouen un statut de métropole
89. 2. Confirmer et renouveler la vocation industrielle de Rouen
90. troisième partie : des compensations en cours et un suivi épidémiologique nÉcessairement à long terme
91. I. L’INDISPENSABLE PRISE EN COMPTE DES IMPACTS éCONOMIQUES ASSURÉE PAR LUBRIZOL CORPORATION ET ACCOMPAGNée PAR L’état
92. A. DES ACTEURS économiques dont les pertes sont compensées
93. 1. Pour compenser les pertes des agriculteurs, un fonds de solidarité a été mis en place
94. a. Les agriculteurs ont subi de lourdes conséquences de l’incendie
95. b. Un fonds de solidarité a été mis en place pour compenser les effets de l’incendie sur les producteurs agricoles
96. 2. Un fonds plus généraliste, à destination des commerçants et collectivités, a également été mis en place
97. a. Les commerçants et collectivités ont également été touchés par l’incendie
98. b. Le fonds de solidarité mis en place pour compenser notamment les pertes d’exploitation des acteurs économiques comporte quelques limites
99. B. LA QUESTION ASSURANTIELLE DANS LE CADRE D’UN TEL SINISTRE
100. 1. Panorama des assurances susceptibles d’intervenir dans le cadre d’un sinistre industriel
101. 2. L’accident de Lubrizol pose des questions plus spécifiques
102. II. UN SUIVI épidémiologique qu’il convient de démarrer rapidement
103. A. Une surveillance SANITAIRE A été ENGAGÉE DÈS les premiers jours
104. 1. Des mesures de gestion de crise menées avec célérité par les services du ministère de la santé
105. a. Les premiers prélèvements effectués ont permis de donner des recommandations sanitaires rapides
106. b. Malgré des données vite rassurantes, les services du ministère de la santé ont mis en place des dispositifs destinés à faire face en cas de crise
107. c. Des manques se font jour en termes de communication publique et d’information de la médecine de ville
108. 2. Des interventions nombreuses certes parfois difficiles à coordonner
109. a. ATMO Normandie a participé à la mesure de la pollution engendrée par l’incendie
110. b. L’INERIS a été immédiatement mobilisé par le biais de sa cellule d’appui aux situations d’urgence (CASU) et a mené de nombreuses analyses
111. c. L’ANSES a un rôle spécifique, notamment d’évaluation de la contamination des produits alimentaires
112. B. UNE INDISPENSABLE étude épidémiologique à long terme
113. 1. Santé publique France a été engagée dans la gestion de crise
114. 2. Santé publique France est en capacité d’établir le cadre et les modalités d’exploitation d’une étude épidémiologique de long terme
115. 3. La déclinaison du suivi épidémiologique semble être désormais fixée et doit donc démarrer le plus rapidement possible
116. TRAVAUX DE LA MISSION
117. I. Auditions de la mission
118. II. EXAMEN du rapport PAR LA mission
119. LISTE DES PROPOSITIONs
120. Contributions
121. I. contribution de mme StÉphanie kerbarh, membre de la mission d’INFORMATION
122. II. CONTRIBUTION DE M. ÉRIC COQUEREL pour le groupe la France insoumise
123. annexes
124. annexe n° 1 : Liste des personnes auditionnées
125. Annexe n° 2 : CONSULTATION CITOYENNE

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT

Pour que l’après Lubrizol ne soit pas comme avant

C’était il y a presque cinq mois, en pleine nuit dans une agglomération endormie. Chacun a en mémoire les explosions, les boules de feu orangées s’élevant dans le ciel, le brasier défiant les soldats du feu et les salariés. Chacun conserve l’image d’un impressionnant panache de fumée dans le ciel de l’agglomération rouennaise et les retombées de suies, qui l’ont accompagné.

Beaucoup d’interrogations et de doutes subsistent. Non, il ne s’agit pas d’un fait anodin dont la seule mauvaise gestion de la communication serait l’élément central. Près de 10 000 tonnes de produits sont parties en fumées. C’est un événement qui prouve que le risque zéro n’existe pas. C’est bien la preuve qu’il faut sans cesse rehausser nos exigences. Il faut la tolérance zéro pour la négligence. Cet accident industriel majeur, en pleine zone urbaine, doit résonner comme une alerte. C’est toute la chaîne de gestion des risques qu’il faut interroger et renforcer. À Rouen comme partout ailleurs.

La première réponse est avant tout préventive. Tout doit être mis en place pour qu’un tel événement ne puisse pas se reproduire. Après ce grave accident et les premières auditions de la mission d’information parlementaire, j’ai voulu apporter une première réponse de fond. Le 17 décembre dernier, j’ai déposé une proposition de loi portant création d’une Autorité de Sûreté des Sites SEVESO (1) ([2]). Les différentes auditions et les entretiens menés m’ont conforté dans cette idée. Il ne s’agit pas de créer une nouvelle réglementation ou une couche administrative supplémentaire mais simplement de réorganiser les choses pour mieux contrôler les sites industriels les plus potentiellement dangereux de notre pays. La création d’une autorité administrative indépendante apporterait une réponse à toute la chaîne de gestion du risque industriel : prévention, sécurité, sanction.

Travailler sur la prévention pour limiter les risques en amont

Le meilleur moyen d’empêcher un accident passe irrémédiablement par un renforcement drastique de la prévention.

L’incendie qui a touché les entreprises Normandie Logistique et Lubrizol nécessite de repenser l’élaboration des Plans de prévention des risques technologiques (PPRT) (2). Il serait assurément plus cohérent et judicieux de les appréhender à l’échelle de plateformes industrielles, plutôt qu’à l’échelle d’un site – sans négliger les spécificités de chacune des entités – lorsque plusieurs entreprises se concentrent sur une même zone. Dès lors, les risques de sur-accident seront anticipés. Il faut également se poser la question de la mitoyenneté entre deux sites stockant des produits dangereux : la mise en place d’une « zone tampon » entre les installations s’impose pour isoler les risques et éviter une propagation, en cas de crise. Pour mieux anticiper tous les scénarios d’accidents, la transmission des rapports d’assurances à l’Autorité de Sûreté des Sites SEVESO serait obligatoire (3).

La prévention passe aussi par une meilleure culture du risque, davantage partagée par la population. Dans chaque commune concernée par l’implantation ou la proximité d’un site SEVESO seuil haut, les habitants devraient avoir la possibilité de rejoindre une réserve communale de sécurité civile (4). Formés aux conduites à tenir en cas de crise, les volontaires de cette réserve communale seraient mobilisés pour diffuser les bonnes pratiques et préparer leurs concitoyens à un accident industriel majeur. Ils pourraient devenir un soutien, un relais et un partenaire des maires dans les situations de crise.

Enfin, main dans la main, exploitants et collectivités doivent réfléchir à la mise en place d’une semaine de la sécurité, chaque année, en direction de l’ensemble de la population (5). Chaque territoire devra adapter la manifestation et la communication en fonction des principaux et/ou des nouveaux risques auxquels il est exposé. Cela sera également l’occasion de rappeler les dispositifs d’alerte, les différentes règles à respecter et aussi les bons réflexes à adopter en cas de survenance d’un accident.

Plus de sécurité pour plus de sérénité

L’événement du 26 septembre 2019 rappelle que la sécurité s’inscrit dans une démarche d’amélioration continue. Le milieu industriel a l’habitude de réaliser des retours d’expérience après chaque accident pour faire évoluer ses dispositifs et mieux anticiper les risques.

Les travaux de la mission d’information parlementaire et les différents témoignages des acteurs qui sont intervenus durant l’accident se recoupent : la question des moyens est primordiale pour contenir un incendie mais également pour répondre rapidement aux questions sanitaires. Il faut s’assurer que nos services de sécurité et de secours disposent des équipements nécessaires (matériels spécifiques, masques, émulseurs, véhicules d’intervention). Le « Guide de gestion de l’impact environnemental et sanitaire en situation post accidentelle » du ministère de l’environnement doit faire référence en la matière. Dans une situation accidentelle comme celle de Lubrizol « il est indispensable de recueillir au plus vite et de façon fiable les données relatives aux conséquences de l’accident ». Chaque service doit pouvoir assurer son rôle avec les moyens nécessaires !

Dans ce cadre, il est urgent de réaliser un état des lieux général du matériel d’intervention (6). Tous les départements exposés aux risques doivent disposer des équipements adéquats et être en capacité de répondre à plusieurs situations d’urgence simultanées.

Il faut également rendre obligatoire, pour tous les sites SEVESO seuil haut, la présence de pompiers internes à l’entreprise (7).

La vigilance et les contrôles doivent également concerner la sous-traitance. Cette pratique ne doit pas être une manière pour les industries à risques de s’affranchir des règles de sécurité et de formation qui leur incombent. Aujourd’hui, 92 % des salariés de la sous-traitance ne sont pas formés au maniement d’un extincteur. Cela n’est pas acceptable. Les sites SEVESO devront assurer une formation complète aux salariés des entreprises sous-traitantes avec lesquelles ils contractent (8) et qui exercent sur le site. Les formations pourraient être réalisées par l’institut pour une culture de sécurité industrielle (ICSI).

Les causes de l’accident sont encore méconnues. Néanmoins, le principe de précaution impose de renforcer la protection en installant des caméras 360° sur tous les sites classés SEVESO (9). De la même façon, le risque de cyberattaque augmente partout dans le monde et les sites industriels peuvent être des cibles privilégiées avec des conséquences potentiellement dramatiques. Chaque site classé SEVESO devra faire réaliser par un cabinet spécialisé une simulation de cyberattaque pour évaluer la résilience de ses installations (10).

Mieux s’organiser et renforcer les sanctions en cas de manquement à la réglementation

Entre 2009 et 2018, les contrôles des sites classés sont passés de 29 000 à 19 000. Dans le même temps, le nombre d’accidents industriels a augmenté de 34 %. Avant toute chose, il apparaît donc primordial de renforcer les moyens humains en créant de nouveaux postes d’inspecteur des sites classés (11).

Il peut paraître banal de le rappeler mais, la réglementation doit être respectée. Il est moins banal d’affirmer que, dans le cas contraire, les industriels doivent être sanctionnés lourdement lorsque les manquements sont graves et mettent en danger les populations environnantes. Comment ne pas se remémorer le montant dérisoire de l’amende acquittée par Lubrizol suite à l’épisode du mercaptan de 2013 ? Il faut faire évoluer le plafond des sanctions, de 15 000 euros d’amende maximum aujourd’hui à 100 000 euros (12).

Une fois les possibles sanctions administratives rehaussées, encore faut-il pouvoir les prononcer. Aujourd’hui, si une mise en demeure n’est pas respectée, le préfet se prononce en fonction des nuisances et risques causés à l'environnement, en fonction de l'attitude de l'exploitant et en fonction des intérêts économiques et sociaux en jeu. Il faut cesser cet arbitrage entre le développement économique et la protection des populations. La sécurité des habitants doit être la première boussole de l’action publique. Une Autorité de Sûreté des Sites SEVESO permettrait de pallier le pouvoir discrétionnaire du préfet. Indépendante, elle ne subirait pas les éventuelles pressions économiques de l’industriel. À l’instar du nucléaire, la publication des mises en demeure les rendrait plus coercitives.

Plus de transparence à l’égard de la population

Aujourd’hui encore, les collectifs citoyens constitués à la suite de l’accident rouennais continuent de demander plus de transparence dans les prises de décisions préfectorales. Le niveau de défiance à l’encontre des autorités témoigne du besoin aigu d’information.

La réouverture partielle du site Lubrizol, en décembre, s’est faite sans concertation avec la population. C’est un nouvel acte manqué. Pourtant, la confiance réclame l’amélioration de l’accès à l’information. Il faut mettre en open data tous les documents diffusés au Conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) concernant les demandes d’autorisation (13) d’ouverture ou de réouverture des sites industriels les plus dangereux. Il faut revoir la composition du CODERST qui laisse aujourd’hui peu de place aux représentants des collectivités locales et des ONG.

Pour que la pression sur l’exploitant soit constante, il faut créer des « permis ou autorisations provisoires » comme en Allemagne pour les sites industriels à hauts risques (14).

La transparence exige aussi qu’en cas d’accident grave sur un site industriel, la liste des produits endommagés devra être rendue publique dans les 48 heures, accompagnée d’une analyse de leur impact pour la santé et pour l’environnement réalisée par un collège d’experts indépendants. La mise en place d’un comité pour la transparence doit devenir automatique (15). Les citoyens doivent être impliqués dès le début d’une telle crise et associés à la prise de décision.

Dans une telle situation, une autorité indépendante permettrait également de venir en appui aux services de l’État et d’ajouter une parole technique à une parole politique trop souvent discréditée. Elle agirait en ce sens comme un tiers de confiance indépendant.

Tirer les conséquences de la mauvaise gestion de crise

La gestion de crise de l’accident Lubrizol a mis en lumière les limites de notre système d’alerte et d’avertissement des populations, en total décalage avec l’éventail d’outils d’information rapide dont nous disposons désormais. Conformément à une directive européenne et à l’horizon 2022, de nouveaux moyens de communication seront déployés pour avertir la population en cas d’événements graves. Cela ne doit pas s’arrêter là. Lorsqu’une sirène retentit, il est recommandé d’écouter la radio et les médias dédiés pour suivre les recommandations des autorités. Il s’agit d’ailleurs d’un canal qui a démontré son efficacité, à l’inverse des réseaux sociaux qui ont eu tendance à diffuser des informations partielles ou erronées. Pour que cela devienne un réflexe, il faut organiser des « exercices à la japonaise » grandeur nature pour que les gestes et les comportements s’acquièrent (16).

Pour éviter qu’il faille attendre plusieurs jours avant de connaître de façon précise la liste et la quantité de produits qui ont été touchés, alimentant le sentiment d’opacité de la part de la population, à l’avenir, il convient d’obliger tous les sites industriels à tenir une liste à jour des produits dangereux (17) en précisant leur quantité et l’endroit précis où ils sont stockés, y compris lorsque ces produits sont stockés chez des sous-traitants ou prestataires de services. Cette obligation sera susceptible d’être contrôlée – et par conséquent sanctionnée en cas de manquement – par les inspecteurs des sites classés.

Enfin, il faut assouplir les conditions de reconnaissance de l’état de catastrophe technologique. Après l’incendie Lubrizol, beaucoup d’habitants ont subi des dégâts, causés par les retombées de suies et d’amiante. Le seuil de cinq cents logements rendus inhabitables à la suite d’un accident est absurde. Que se passerait-il si seulement 499 étaient concernés ? Qui peut affirmer qu’une véritable marée noire dans l’atmosphère n’est pas une catastrophe technologique ? Le gouvernement doit prendre ses responsabilités et réécrire ce décret pour mieux protéger la population en cas de survenance d’un accident industriel (18).

Conclusion

Dorénavant, plus rien ne doit être comme avant. Sinon les mêmes causes produiront les mêmes effets. Pour assurer une vie en toute quiétude à proximité des sites les plus sensibles, parce que l’industrie est essentielle dans notre pays, il faut repenser notre logiciel de gestion des risques. Ces 18 propositions répondent toutes à des problématiques précises soulevées durant l’accident Lubrizol et au cours des travaux menés par la mission d’information parlementaire. Le secteur industriel comme les pouvoirs publics ont tout à y gagner. Renforcer les règles permettra d’améliorer la sécurité. Créer un véritable gendarme des sites industriels sensibles apportera confiance et transparence aux habitants.

C’est le rôle de cette mission d’information, faire des propositions pour mieux protéger la population. Voilà la raison pour laquelle j’ai, pour ma part, voulu mettre ces réflexions sur la table.

introduction

Le 26 septembre 2019, à Rouen, en pleine nuit, un incendie touchait l’usine de produits chimiques de la société Lubrizol et un site voisin, celui du logisticien Normandie Logistique.

Cet incendie, d’une ampleur et d’une intensité exceptionnelles, a provoqué la formation d’un épais panache de fumée noirâtre au-dessus de la ville, qui s’est diffusé très largement au gré des vents en dispersant des suies, couvrant une partie de la Seine-Maritime puis des territoires picards.

Si cet incendie n’a occasionné ni mort, ni blessé, ni aucun dégât matériel en dehors des sites concernés, les images de l’incendie ont été accueillies avec anxiété et incompréhension par la population. Comme député de Rouen, vivant lui-même sous le lieu de passage du panache de fumée, votre rapporteur comprend et partage ce ressenti.

Face à l’ampleur de cet incendie et aux multiples questions qu’il a suscitées, la Conférence des présidents de l’Assemblée nationale a décidé la création d’une mission d’information sur l’incendie de Lubrizol à Rouen, constituée le 9 octobre 2019. Passé le temps de l’émotion, un travail de fond était nécessaire, parce qu’un incendie sur un site SEVESO ne devrait pas arriver, parce que des questionnements sur la gestion de cette crise et l’information à la population ont été soulevés, parce que les conséquences de l’incendie sur la santé, l’environnement et l’économie du territoire devaient être mesurées. Comprendre, analyser puis proposer des solutions réalistes et ambitieuses, tels sont les objectifs suivis par votre rapporteur en rédigeant ce rapport.

La mission d’information s’est ainsi réunie à 35 reprises, soit près de 50 heures d’auditions, pour entendre plus de 150 personnes : pouvoirs publics, services de l’État, services de secours, scientifiques et experts, représentants d’associations, élus et citoyens. Les intervenants ont eu l’occasion de détailler à la mission les faits, le déroulé de l’incendie, la manière dont ils l’ont vécu ainsi que les suites qui y ont été données. Certains nous ont également fait part de leurs inquiétudes, de leurs attentes, de leurs colères parfois.

Votre rapporteur a tenu à définir quatre axes de propositions afin de lutter plus efficacement contre le risque d'accident, de l’amont à l’aval :

– la préparation aux risques industriels en instaurant une véritable culture du risque durable en France ;

– la prévention, en luttant mieux contre les risques industriels ;

– l’information à la population en situation à risque ;

– la réparation, en particulier du préjudice spécifique et grave subi par la ville de Rouen.

Ces quatre axes se concentrent sur un nombre volontairement limité de propositions afin que ces dernières soient lisibles, concrètes et hiérarchisées.

En outre, votre rapporteur souhaitait préciser que, conformément à la ligne de conduite dont elle ne s’est jamais départie au long de ses travaux, la mission d’information n’entendait pas s’immiscer sur des sujets faisant directement l’objet des enquêtes et procédures judiciaires en cours, eu égard au principe de la séparation des pouvoirs.

Enfin, votre rapporteur tenait à remercier chaleureusement l’ensemble de ses collègues qui ont participé aux travaux de la mission ainsi que souligner la qualité des échanges entre les députés et les auditionnés, animés par la volonté d’œuvrer pour l’intérêt général.

PREMIÈRE PARTIE : L’INCENDIE DU 26 SEPTEMBRE 2019, un événement majeur impliquant un site industriel singulier

Avant toute chose, votre rapporteur souhaite évoquer, de façon factuelle, l’événement en lui-même. Pour pouvoir tirer des leçons de l’incendie qui a touché l’usine Lubrizol et les entrepôts de Normandie Logistique le 26 septembre 2019 à Rouen, il est en effet indispensable de commencer par revenir sur le contexte et les faits de la façon la plus précise possible.

Les deux sites touchés doivent d’abord être présentés. Ensuite, il s’agira de rappeler les circonstances exactes de l’accident, en revenant sur sa chronologie et sur ses impacts.

I. LES DEUX SITES TOUCHés, LUBRIZOL ET NORMANDIE LOGISTIQUE

Les deux sites touchés par l’incendie appartiennent à des entreprises qui ont des notoriétés, des activités et des histoires différentes.

A. L’USINE LUBRIZOL DE ROUEN, UN SITE INDUSTRIEL SOUS SURVEILLANCE

1. Le site Lubrizol de Rouen, implantation principale de Lubrizol Corporation en France, a déjà connu des incidents

a. L’usine rouennaise : principale unité de production de la filiale française de Lubrizol Corporation, un acteur important de l’industrie chimique américaine

Lubrizol Corporation est un groupe américain de la chimie de spécialités. Créé en 1928 et implanté en France depuis plus de 65 ans, le groupe est contrôlé depuis 2011 par Berkshire Hathaway un des grands investisseurs du marché américain fondé et dirigé par Warren Buffet.

Cette entreprise bénéficie d’une solide réputation au sein de son secteur d’activité. Elle dispose dans le monde d’une soixantaine de sites de production et de nombreux laboratoires techniques (Amérique du Nord, Asie, Brésil, Allemagne, etc.). Ses produits sont commercialisés dans plus de 100 pays.

Le groupe Lubrizol est une multinationale de la chimie dont les activités sont profitables. Il n’est cependant pas un « géant » du secteur, en tout cas comparable à l’américain DowDupont, au conglomérat chinois résultant de la fusion récente entre les groupes ChemChina et Sinochem, au britannique Ineos ou encore aux deux acteurs historiques allemands que sont les groupes Bayer-Monsanto et BASF. Avec un chiffre d’affaires mondial de 6,8 milliards de dollars pour l’exercice 2018 (en croissance de 8 %), Lubrizol se place néanmoins juste derrière des groupes chimiques comme le français Arkema ou encore le belge Solvay qui enregistrent des chiffres d’affaires respectifs de 8,8 et 10,3 milliards d’euros. Le chiffre d’affaires de Lubrizol Corp. est tout de même supérieur à celui de Total Petrochemicals France (4,4 milliards d’euros).

Lubrizol est un leader sur les marchés spécifiques des additifs pour moteurs, transmissions et directions assistées mais aussi de produits indispensables à certains process de l’industrie. Au titre d’une diversification accélérée au cours des années 2000, l’entreprise a développé des solutions d’ingrédients incorporés aux cosmétiques et produits de santé ainsi que pour des peintures, des revêtements de meubles avec des polymères de performance.

Elle développe également son activité dans des domaines de la biotechnologie. Elle compte près de 12 000 références à son catalogue et détient 1 600 brevets.

Fort de cette position, Lubrizol Corp. affirme dans sa communication qu’au niveau mondial « Une voiture sur trois roule avec des additifs Lubrizol ». Le groupe affirme aussi : « À la maison, où que vous soyez ! Partout où vous regardez, Lubrizol est là. »

b. Une usine de Lubrizol France, première filiale étrangère de Lubrizol Corporation, inscrite dans un paysage marqué par une ancienne et encore forte présence industrielle

À elle seule la filiale française (dont le siège social est à Rouen) réalise un chiffre d’affaires de 1,15 milliard d’euros et assure ainsi une partie importante de l’activité et des bénéfices de Lubrizol Corp. qui (avant impôts) représentent près de 10 % de son chiffre d’affaires. Il s’agit donc d’activités générant des marges plutôt élevées dans l’industrie. Lubrizol France, du fait de son importance, n’est assurément pas considérée comme une filiale internationale parmi d’autres au sein du groupe américain car elle joue un rôle pivot dans ses activités en Europe : 75 % de la production de son site de Rouen sont exportés et Lubrizol France se présente comme le premier exportateur de Haute-Normandie.

Située en zone urbaine au cœur de la Métropole et à proximité de la commune du Petit-Quevilly, l’usine rouennaise est historiquement la première implantation française de Lubrizol, en 1954, et y constitue sa plus importante unité de production.

Deux autres sites sont venus compléter son appareil industriel : en 1969, à Oudalle (également situé en Seine-Maritime) dans la zone industrialo-portuaire du Havre puis, en 1991, à Mourenx (Pyrénées-Atlantiques), une plus petite unité. Ces trois établissements, du fait de la nature et des quantités des matières premières employées pour leurs productions respectives, relèvent de la catégorie SEVESO « seuil haut » au titre de la réglementation applicable aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) ([3]).

Au total, le groupe emploie directement en France environ 650 salariés (dont près des deux tiers à Rouen) sur un effectif mondial de 8 700 personnes. Mais il est avéré qu’avec ses prestataires et sous-traitants, les activités de Lubrizol impliquent, en France, près de 2 000 emplois.

c. Une importante usine ayant déjà connu de sérieux « incidents » parmi lesquels une fuite de mercaptan en 2013

Lubrizol Corp. est un groupe qui se conçoit dynamique et responsable. Il promeut une politique de responsabilité sociale et environnementale (RSE). Son code d’éthique à destination de ses salariés (version de 2016 consultable sur le net) recèle de nombreuses prescriptions en ce sens.

La sécurité est d’abord érigée en priorité absolue : « La sécurité est une valeur fondamentale. Lubrizol s’attache à protéger ses collaborateurs, ses clients et les communautés [collectivités territoriales et riverains] au sein desquelles l’entreprise opère. Notre but est d’empêcher la survenance d’accidents et de blessures en fiabilisant fortement tous les aspects de notre production. » Ce code exige notamment des collaborateurs de Lubrizol partout dans le monde de « suivre toutes les formations requises en matière de sécurité » et de « veiller à ce que les prestataires et les visiteurs se trouvant dans les locaux de Lubrizol suivent les formations de sécurité éventuellement nécessaires ».

Un chapitre du code d’éthique de l’entreprise, spécialement consacré à l’environnement, est intitulé « Minimiser l’impact environnemental ». On y lit notamment : « Lubrizol est déterminée à se conformer aux normes environnementales les plus rigoureuses […] et intègre dans ses opérations quotidiennes des pratiques bien établies de gestion de l’hygiène, de la sécurité et de l’environnement. » En ce sens, le code d’éthique assigne aux collaborateurs du groupe de « signaler immédiatement les fuites, les déversements et dégagements afin qu’ils puissent être traités rapidement et évités à l’avenir » en ajoutant comme autre obligation de « fournir des informations correctes et exhaustives pour l’obtention de permis environnementaux et le respect d’autres exigences réglementaires ».

Les productions de Lubrizol sont effectivement caractérisées par des process « à risques » (notamment des mélanges de matières premières inflammables et/ou combustibles) jusqu’au stockage des produits finis. Ainsi, en France, ses sites sont soumis à une surveillance qui implique des contrôles. Les règles internes de sécurité applicables à l’entreprise sont assurément élevées sans différer a priori de certaines normes applicables aux traitements industriels d’hydrocarbures par les industries pétrolières et pétrochimiques.

Toutefois, antérieurement à l’incendie du 26 septembre, le site Lubrizol de Rouen avait déjà connu certains incidents majeurs.

L’accident le plus spectaculaire datait du 21 janvier 2013. Il s’agissait d’une importante fuite d’un gaz malodorant, un événement dû à une erreur de manipulation de commandes techniques par un opérateur au cours d’un week-end. Ses conséquences (principalement une fumée nauséabonde) avaient été perceptibles pendant plus de 48 heures jusqu’au sud de l’Angleterre et en région Île de France, c’est-à-dire bien au-delà de Rouen et d’une partie de la Normandie. Cette fuite concernait cependant un gaz non toxique, le mercaptan, largement utilisé et qui d’ailleurs sert par incorporation de « marqueur d’alerte » au gaz de ville naturellement inodore. L’absence de toxicité du mercaptan (hors forte concentration et inhalation massive), un gaz rapidement dilué dans l’atmosphère, n’est toutefois pas sans effets néfastes ou, à tout le moins incommodants, avec des nausées et maux de tête susceptibles d’être provoqués par sa forte odeur. De plus, lorsque le mercaptan s’échauffe trop, une émission d’hydrogène sulfuré (H2S) peut s’ajouter à son émission incontrôlée avec alors de possibles conséquences plus dangereuses.

L’inquiétude des populations s’était assez naturellement traduite par des centaines d’appels aux différents services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) et aux services d’urgence (2 500 appels en quelques heures mais moins de 20 consultations médicales).

Une enquête ouverte par le parquet de Rouen pour « mise en danger de la vie d’autrui » avait donné lieu à des investigations de police judiciaire, y compris par l’Office central de lutte contre les atteintes à l’environnement et à la santé publique (OCLAESP). Une négligence dans le process de l’entreprise a été mise au jour tout en soulignant l’aggravation du phénomène du fait de son retard à prendre les mesures appropriées afin de préparer une solution chimique neutralisante.

En avril 2014, cette affaire a abouti à la condamnation de Lubrizol à une amende de 4 000 euros par un verdict du tribunal de police de Rouen. Un montant, au demeurant faible, largement commenté par de nombreux Rouennais et par des organisations de défense de l’environnement, d’autant qu’en août 1989 une émission dans l’atmosphère de mercaptan (estimée à l’époque entre 1 et 5 kilogrammes de ce gaz) s’était déjà produite à partir du site de Rouen en raison d’une augmentation anormale de la température sur une unité de fabrication.

En outre, le site rouennais, avait également été à l’origine, le 29 septembre 2015, d’une fuite d’environ 2 000 litres d’huile minérale déversés dans le réseau d’évacuation des eaux pluviales. L’action des pompiers et de l’entreprise avait toutefois permis d’en contenir la plus grande partie sans toutefois éviter un écoulement dans la Seine, qualifié de « faible ampleur » par la préfecture, mais qui avait néanmoins nécessité la mise en place de barrages flottants par le Grand port maritime de Rouen.

Concernant le site d’Oudalle, autre site de production seinomarin de Lubrizol, des incidents ont aussi été constatés. Au lendemain de la fuite de mercaptan de 2013 à Rouen, M. Jacky Bonnemains, porte-parole de l’association Robin des Bois, ([4]) avait tenu à rappeler dans la presse qu’en 2009 deux incidents similaires, certes de moindre ampleur, s’étaient produits dans l’usine d’Oudalle. Mais le plus important sinistre enregistré à partir de cet autre site reste l’explosion suivie d’un incendie, au cours de la nuit du 16 au 17 avril 2003, endommageant 40 % des capacités de production sans toutefois avoir eu d’impacts sur l’environnement. Et dans les jours précédant l’événement majeur du 26 septembre 2019 à Rouen, un incendie s’est déclaré, en journée du 3 septembre, dans une salle de filtration de l’usine d’Oudalle mais il a pu être totalement maîtrisé en moins de quatre heures avec le déclenchement du plan d’opération interne (POI) et le soutien d’une cinquantaine de pompiers.

2. Un incident en 2013 dont l’ensemble des leçons n’ont pas été tirées par les pouvoirs publics

a. À la suite de l’incident de 2013, un rapport d’inspection proposait diverses recommandations dont certaines, importantes, n’ont pas été suivies par l’État

Sur sa demande, notre collègue Mme Delphine Batho, députée des Deux-Sèvres (non-membre de la mission d’information) a témoigné de son expérience en tant que ministre de l’écologie au moment de la fuite de mercaptan. Elle a débuté son propos en indiquant avoir « vécu cet accident immédiatement comme un échec pour les services de l’État au regard des anomalies que j’avais constatées dans la gestion de crise », tout en rappelant que « Lubrizol en 2013 ne s’est pas avérée être une entreprise exemplaire » notamment, selon elle, pour ses capacités et sa réactivité dans l’application des plans prévus et visant à réduire les risques. Insistant sur un élément précis : « j’avais saisi les services d’inspection, des trois ministères, intérieur, industrie et écologie, afin que toutes les leçons en soient retenues » ([5]), Mme Batho a tenu à rappeler que le rapport de mai 2013, rendu au terme de ce travail interministériel, avait particulièrement mis l’accent sur deux points :

– en premier lieu, le constat que l’ensemble de la gestion de crise, en France, est fondé sur la question de la toxicité aiguë, donc sur les risques létaux mais beaucoup moins sur les conséquences sanitaires pouvant, d’une part, déclencher des symptômes incommodants et, d’autre part, des effets à long terme ;

– le deuxième élément portait sur la communication, en relevant des défaillances dans la gestion des systèmes d’alerte en direction des élus comme de la population et un usage inadapté des réseaux sociaux, il est vrai moins généralisés en 2013 qu’à présent.

Mme Delphine Batho a également soulevé devant la mission une donnée d’importance qui distingue la fuite de 2013 de l’incendie de 2019 : en 2013, les autorités n’ont à aucun moment été dans l’ignorance de la nature de la substance rejetée dans l’environnement mais seulement, au départ, de son exacte quantité ; alors, qu’en 2019, les caractéristiques et les volumes des substances brûlées (très nombreuses) n’étaient pas connus au déclenchement de l’incendie et au cours des opérations engagées pour le combattre. Il aura fallu plusieurs jours pour connaître ces données, une information qui sera d’ailleurs communiquée beaucoup plus tardivement de la part du stockeur Normandie Logistique que du producteur Lubrizol.

Il semble que les recommandations du rapport d’inspection de 2013 n’ont été que partiellement suivies par les pouvoirs publics de l’époque pour modifier leur doctrine. Deux difficultés de la gestion de crise de l’incendie de 2019 sont en effet liées à l’information des élus et des populations d’une part, et d’autre part à la concentration sur la question de la toxicité aiguë.

b. Pour autant, Lubrizol paraissait faire l’objet d’une surveillance renforcée des autorités locales de l’État

En raison de la nature « à risques » des activités et de son accidentologie passée, le site de Lubrizol à Rouen faisait l’objet d’une surveillance particulière de la part de l’administration en charge de la protection de l’environnement et de la prévention des risques technologiques.

Au cours de la deuxième audition tenue par la mission d’information, M. Patrick Berg, directeur de la Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) de Normandie a, d’emblée, tenu à préciser le grand nombre de contrôles effectués par son service d’inspection des installations classées, témoignant ainsi d’une attention soutenue qui résultait des constatations de l’administration à l’occasion de l’importante fuite de mercaptan de 2013 : « C’est donc la première raison pour laquelle nous sommes allés souvent chez Lubrizol dans les années qui ont suivi. Nous y sommes allés huit fois en 2013, quatre fois en 2014, neuf fois en 2015, sept fois en 2016, trois fois en 2017, cinq fois en 2018 et déjà deux fois en 2019. Cela représente 38 visites auxquelles s’ajoute celle effectuée le jour de l’incendie, soit au total 39. Nous avions prévu, début 2019, d’y aller quatre fois sur l’ensemble de l’année. Nous y serions allés quarante fois sur sept années civiles, soit près de six fois par an. » Monsieur Berg a ajouté à ce propos : « Le programme pluriannuel de contrôles des installations classées du ministère prévoit que nous devons nous rendre sur un site SEVESO seuil haut au moins une fois par an. Vous voyez que nous y sommes allés entre cinq et six fois plus que ce qui est recommandé, à cause de l’accident de 2013. » ([6])

Ce bilan quantitatif peut paraître impressionnant. Le site Lubrizol de Rouen a sans doute été l’une des usines les plus contrôlées au cours des six années ayant suivi l’accident de 2013 par rapport aux autres sites normands classés SEVESO et, peut-être même, au niveau national.

Ces contrôles, dont la mission d’information n’est pas en mesure d’apprécier le niveau qualitatif, ont d’abord été motivés, selon le propos de M. Berg, afin « de vérifier l’application des prescriptions prises à l’encontre de l’entreprise ». Le directeur de la DREAL a également précisé à la mission « les échanges nourris » entre ses services et l’organisation professionnelle France Chimie Normandie (ex-Union des industries chimiques) sur « le facteur humain » c’est-à-dire sur le management et la mobilisation des personnels d’un site SEVESO, une ICPE complexe. Enfin, la DREAL a effectué d’autres vérifications en déclenchant notamment un POI « au milieu des 39 inspections » puis « dans une troisième séquence de nos inspections » des contrôles sur les moyens de défense contre l’incendie propres à l’usine car un certain nombre de prescriptions n’étaient pas remplies « notamment sur la question de la limitation à 20 minutes de la possibilité d’avoir des départs de feu, dans au moins quatre endroits de l’usine. Il y a eu un arrêté de mise en demeure ». Force est de constater que face à la violence de l’incendie du 26 septembre 2019, les moyens d’extinction automatique de l’entreprise se sont néanmoins révélés inopérants ou, à tout le moins, inefficaces.

Au cours de son audition devant la mission, Mme Élisabeth Borne, ministre de la transition écologique et solidaire, a tenu à souligner « l’engagement des personnels de la DREAL » en ajoutant d’ailleurs que dans le contexte de cet incendie majeur « leur connaissance de l’installation a permis de prévenir tout sur-accident » ([7]).

B. LA SOCIÉTÉ NL LOGISTIQUE, FILiale de normandie logistique

1. Normandie Logistique, holding de NL Logistique

a. Normandie Logistique est une entreprise de transport et de logistique pour laquelle l’entreposage, a fortiori chimique, ne représente qu’une faible part de l’activité

Fondée en 1977, Normandie Logistique est une entreprise de taille intermédiaire (ETI) composée de 460 collaborateurs avec un chiffre d’affaires annuel de 54 millions d’euros ([8]). Sa croissance s’est essentiellement nourrie de rachats successifs de petits transporteurs locaux ; une croissance externe qui a établi un réel ancrage régional sur le quart nord-ouest de la France, principalement sur le triangle Rouen, Caen, Le Havre, mais aussi à Rennes ou encore à Angers.

Son capital a été progressivement ouvert à ses principaux cadres à partir de 2009 au titre d’un OBO (Owner Buy Out). L’entreprise opère dans des activités de transport et de logistique :

– le transport terrestre et l’affrètement constituent son activité principale et représentent 80 % du chiffre d’affaires de l’entreprise ;

– la partie entreposage – celle concernée par l’incendie puisque c’est un site de stockage qui a brûlé – ne représente quant à elle que 15 % du chiffre d’affaires ;

– enfin, l’entreprise intervient également sur des activités « overseas », c’est-à-dire qu’elle est transitaire, au Havre.

C’est ainsi que selon son président, M. Sylvain Schmitt, auditionné par la mission d’information, Normandie Logistique est davantage une entreprise de transport que de stockage : « Notre métier principal est le transport. Nous sommes transporteurs avant tout. » Par ailleurs, sa clientèle est très diverse et le stockage chimique ne concerne que Lubrizol : « Le groupe a une clientèle très diversifiée et la chimie ne représente pratiquement qu’un seul client. Il s’agit de Lubrizol, principalement à cause de la proximité et du voisinage. » ([9]).

Normandie Logistique est donc en réalité une entité qui contrôle trois sociétés chapeautant chacune l’un de ses cœurs de métier : NL Transport, NL Logistique et NL Overseas.

b. NL Logistique, une entreprise gérée, en fait, comme une « grosse PME » exploitant notamment six sites d’entreposage, dont le site mitoyen de Lubrizol à Rouen

NL Logistique est la société qui porte l’activité d’entreposage de Normandie Logistique. Elle emploie 50 personnes et enregistre un chiffre d’affaires de 8 millions d’euros. Ses entrepôts de stockage sont répartis sur six sites à Caen, Rouen et Le Havre. NL Logistique est donc la société exploitante du site sinistré.

Ce dernier fait partie des anciens entrepôts portuaires qui datent de 1920 et constituaient ce que l’on appelait à l’époque des « Magasins généraux » et enregistrés comme tels en 1953. Historiquement dédiés au stockage de bois, ces entrepôts occupent une bande de 300 mètres de long sur 40 à 60 mètres de large. L’installation des deux sites classés SEVESO mitoyens n’aura lieu que postérieurement : Lubrizol classé SEVESO « seuil haut » et Triadis classé « seuil bas ».

Le site stockait environ 8 000 tonnes de produits dont 4 250 tonnes ont brûlé dans l’incendie du 26 septembre 2019. Parmi ceux-ci, 1 691 tonnes appartenaient à Lubrizol. Concernant la nature des produits chimiques stockés pour le compte de la société Lubrizol, le président de Normandie Logistique a affirmé lors de son audition devant la mission d’information qu’il ne s’agissait que de produits combustibles et non de produits dangereux, en accord avec leur habilitation d’installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) dans la rubrique 1510 : « Dans notre classement ICPE, nous étions habilités à stocker ce type de produits », « principalement des stocks de fûts dans lesquels il n’y a pas de produits dangereux. Nous pouvons en avoir quelques-uns, mais il y a des seuils » ([10]). Le directeur de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) de Normandie, M. Patrick Berg, confirmera lors de l’audition de M. Pierre-André Durand, préfet de la région, qu’aucune faute concernant la nature des produits stockés ne semble avoir été commise par Normandie Logistique : « Avec les éléments que nous avons en main […] nous ne décelons pas d’irrégularité dans la nature des produits stockés chez Normandie Logistique, ni en quantité de produits ni en nature de produits. » ([11]).

Toutefois, votre rapporteur a été surpris d’apprendre, de la part des dirigeants de Normandie Logistique, leur méconnaissance de la nature réelle des produits stockés dans leurs entrepôts, de laquelle ces derniers ne se sont pas cachés lors de leur audition devant la mission d’information : « quand nous faisons notre métier d’entreposeur, nous ne connaissons pas les produits ». En conséquence, on comprend mieux la difficulté réelle qui a été la leur de constituer un inventaire précis des produits stockés, et notamment des produits brûlés.

Même en considérant des difficultés matérielles liées à l’incendie et la nécessité d’un repli sur un autre site pouvant générer un relatif désordre de l’informatique, mais également des justifications « humaines » liées à l’état de choc des employés, votre rapporteur constate cette incapacité et cette méconnaissance imputables à l’entreposeur mais aussi, dans une certaine mesure, à l’administration. Dans le cas de produits ou d’environnements dangereux, il devrait incomber à l’industriel, comme à l’entreposeur, de tenir à jour un état des stocks précis. L’administration devrait pouvoir aisément disposer de cet état des lieux régulier. Son absence témoigne bien d’une insuffisance de surveillance, donc de connaissance du site de NL Logistique.

Une interrogation concerne néanmoins Lubrizol qui entretenait des relations d’affaires anciennes et continues avec NL Logistique. L’industriel ne semble pas avoir été très curieux des modalités de gestion de ses produits par un partenaire pourtant si proche. Ce voisinage présentait effectivement des avantages (au point qu’il fut même un temps envisagé de percer une des séparations mitoyennes pour faciliter les acheminements de produits à entreposer). La force de l’habitude a sans doute atténué la vigilance du donneur d’ordres sur les capacités de son prestataire pour connaître en permanence la composition exacte et la localisation précise des produits stockés dans ses locaux donc le potentiel de risques associés mais aussi sur l’existence de protections incendie en rapport.

2. Un site d’entreposage trop peu surveillé par l’État, notamment en raison de possibles manquements de la part de l’entreprise

a. Un site probablement trop peu visité et jamais contrôlé

Lors de son audition devant la mission d’information, le directeur de la DREAL de Normandie ([12]), a affirmé que, malgré l’absence d’obligations réglementaires compte tenu de sa classification d’alors, les services de l’État ont visité à deux reprises les locaux du site sinistré de NL logistique :

– en 2011, dans le cadre de l’élaboration du plan de prévention des risques technologiques (PPRT) afin de « vérifier la zone d’effet de Lubrizol chez Normandie Logistique » ;

– en 2017, en raison d’une velléité d’acquisition des entrepôts de la part de Lubrizol ([13]), afin de permettre à la DREAL d’étudier les aménagements nécessaires au passage des locaux sous le régime SEVESO en cas de rachat des entrepôts par Lubrizol.

Au-delà de ces deux visites – qui ne constituent pas des contrôles à proprement parler – aucun contrôle n’a été réalisé. Cet état de fait paraît normal dans la situation administrative où se trouvait alors le site de NL Logistique, c’est-à-dire sous le régime de la déclaration. Pour ces ICPE considérées comme les moins à risques, la réglementation n’impose aucun contrôle régulier, mais uniquement en cas de problème. C’est ce qu’a confirmé le directeur de la DREAL de Normandie, M. Patrick Berg lors de son audition devant la mission d’information : « Parce que les ICPE soumises à déclaration sont des installations simples, il n’y a de visites d’inspection que sur signalement de bruits, d’odeurs ou d’activités suspectes par un élu ou un riverain. Il n’y a jamais eu de signalement de bruits, d’odeurs ou d’activités suspectes chez Normandie Logistique. » ([14]).

Ce faible nombre de visites et l’absence totale de contrôles ne peuvent qu’être dénoncés par votre rapporteur. Ce que l’on peut qualifier de manquement relève en réalité de deux causes :

– une prise en compte du risque de la part de l’administration encore trop concentrée sur une approche site par site et pas assez par zone de danger. Pourtant, les dispositions des directives SEVESO incitent à prendre en compte l’environnement immédiat du site classé SEVESO ([15]). Sans affirmer que cette directive n’est ici pas respectée, ce qui serait faux, votre rapporteur insiste sur le fait que l’un de ses objectifs n’est en tout cas pas efficacement atteint. Il est en effet très difficile de comprendre que des entrepôts situés à proximité immédiate d’un site SEVESO « seuil haut », a fortiori quand ces derniers stockent des produits provenant de ce même site et ce, même si lesdits produits ne sont pas ceux qui justifient la classification SEVESO de l’usine Lubrizol, ne soient pas davantage contrôlés. Il paraît même inacceptable que les seuls moments où des inspecteurs pénètrent ce site le soient par incidence ;

– une classification réglementaire inadaptée (de laquelle dépend le nombre de visites) en raison d’un manquement de la part de l’entreprise, mais aussi tout de même d’une inertie administrative à ce niveau de risque.

b. Une classification réglementaire discutable en raison d’un régime particulier dit « des droits acquis »

Si le site sinistré demeurait soumis au régime ICPE de la déclaration alors qu’il relevait juridiquement du régime de l’enregistrement, c’est en raison d’un dispositif juridique bien particulier : celui des droits acquis.

Le principe est énoncé au premier alinéa de l’article L. 513-1 du code de l’environnement qui prévoit que « Les installations qui, après avoir été régulièrement mises en service, sont soumises, en vertu d’un décret relatif à la nomenclature des installations classées, à autorisation, à enregistrement ou à déclaration peuvent continuer à fonctionner sans cette autorisation, cet enregistrement ou cette déclaration […] ». Ce dispositif signifie que les modifications du classement des installations ne s’appliquent pas rétroactivement aux installations en cours d’exploitation.

C’est bel et bien la situation qu’a connue Normandie Logistique. En effet, les dirigeants de la société s’appuient sur ce régime pour justifier leur maintien dans un niveau de contrôle d’une ICPE soumise au régime de déclaration. Ainsi, au cours de leur audition, les dirigeants de Normandie Logistique invoquent « l’antériorité » de leur classement juridique pour justifier leur maintien dans la classification d’origine : « l’histoire des entrepôts est liée à l’antériorité. Cela signifie que toutes les lois liées à l’ICPE ont bénéficié d’un régime spécifique qui est un régime d’antériorité » ([16]).

Le directeur de la DREAL de Normandie, M. Patrick Berg, a également précisé que des créations ou changements de rubriques, ayant un impact sur ce site, sont intervenus en 1986 et 1992 et qu’à chaque fois la situation avait été régularisée ([17]). Toutefois, en 2010, avec la création du régime de l’enregistrement, l’entreprise n’a pas réagi, toujours selon M. Patrick Berg : « En 2010, il y a encore eu un changement de rubrique. Là, très clairement, ils ont été défaillants. Ils ne se sont pas manifestés. C’est une défaillance administrative. » C’est ainsi que, toujours selon le directeur de la DREAL, « à défaut de s’être manifestés, après cette modification des textes en 2010, ils sont restés connus de nous comme ICPE soumise à déclaration » ([18]).

Pourtant, se manifester relevait d’une obligation légale. En effet, la suite de l’article L. 513-1 du code de l’environnement place le bénéfice du régime des droits acquis sous le respect d’une exigence : « […] à la seule condition que l’exploitant se soit déjà fait connaître du préfet ou se fasse connaître de lui dans l’année suivant l’entrée en vigueur du décret ».

L’exploitant doit donc obligatoirement se faire connaître dans un délai d’un an suivant la publication du décret qui a pour effet de soumettre son installation à un régime administratif plus sévère. L’article R. 513-1 du code de l’environnement précise que celui-ci doit notamment fournir au préfet « La nature et le volume des activités exercées ainsi que la ou les rubriques de la nomenclature dans lesquelles l’installation doit être rangée. »

L’absence de manifestation de la part de Normandie Logistique constitue donc un manquement, pénalement répréhensible selon l’article R. 514-4 du code de l’environnement. Si votre rapporteur ne se prononce pas sur l’opportunité d’une telle sanction, dans les mains de l’autorité judiciaire, il apparaît qu’un tel régime de « droits acquis » peut favoriser les manquements. Votre rapporteur tient toutefois à ne pas omettre une responsabilité administrative assez claire, car si nul n’est censé ignorer la loi, l’État – et par là même ses services dans les départements et les régions – est censé également la faire appliquer.

En lui-même, le fait que le directeur de la DREAL ait décrit devant la mission les modifications de rubriques successivement intervenues au cours des années dans les classifications réglementaires des IPCE du type de celle exploitée par Normandie Logistique, ne peut que soulever une interrogation sur l’absence de suite donnée à ce constat.

D’autant qu’en précisant que le dernier changement de rubrique était intervenu en 2010, il a montré que jusqu’au jour de l’incendie, donc sur une période de près de dix années, l’attention de l’exploitant n’a jamais été appelée par son service sur l’obligation qui lui incombait de se soumettre au régime de l’enregistrement.

Il existe sans doute d’autres Normandie Logistique en France, spécialement dans le domaine de l’entreposage, dont le classement réglementaire n’est pas à jour, voire obsolète, au regard de leurs activités courantes et notamment en raison de la nature et des quantités des produits qu’ils abritent. Il est impératif pour l’administration de désormais considérer des situations qui semblent trop largement « échapper à ses radars ».

II. UN INCENDIE INDUSTRIEL D’une ampleur EXCEPTIONNELLE

Après cette présentation des sites touchés, votre rapporteur souhaite revenir sur la chronologie de l’événement.

Ayant débuté peu avant trois heures du matin le jeudi 26 septembre, le feu a été éteint à quinze heures le même jour. Ce feu a présenté les caractères d’un incendie exceptionnel :

▪ par son ampleur : trois hectares de produits combustibles et inflammables qui ont brûlé dans l’emprise de l’usine Lubrizol et 7 000 mètres carrés du hangar de stockage de Normandie Logistique. Selon le colonel Jean-Yves Lagalle, directeur départemental du Service départemental d’incendie et de secours de Seine-Maritime (SDIS 76), auditionné par la mission d’information : « nos schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) nous préparent à un feu d’hydrocarbures dans un dépôt de 1 500 mètres carrés. Au-delà de 5 000 mètres carrés, il est quasiment impossible de l’éteindre sans recourir à des moyens nationaux » ([19]) ;

▪ par sa nature : un feu de liquides inflammables, des hydrocarbures pour la plupart, en circulation libre : « les premiers intervenants vont se trouver face à une sorte de mini vague d’hydrocarbures qui s’avance de proche en proche, un peu comme une coulée de lave », toujours selon le colonel Jean-Yves Lagalle, directeur du SDIS 76. Ce feu était accompagné d’énormes explosions de fûts et émettant un énorme dégagement de fumées noires. En outre, un feu d’hydrocarbure nécessite des moyens de projection en émulseurs et mousse comme l’a indiqué le colonel Lagalle devant la mission d’information : « Sur un incendie d’hydrocarbures, de l’eau pure propage l’incendie. Grâce à la réactivité des moyens zonaux et nationaux, nous avons bénéficié de citernes d’émulseurs venant d’autres SDIS. Lorsque l’ensemble des moyens ont convergé, le top mousse a été donné à 11 heures du matin. Il faut tout démarrer en même temps. Il n’y a pas le choix. Si vous ratez, il y a une nouvelle inflammation et tous les émulseurs que vous avez consommés ne servent à rien. C’est un feu très technique. » ;

▪ par les moyens de lutte engagés : en provenance de six services départementaux de secours, plus de 240 pompiers sur site, plus de 46 engins lourds, plus de 15 kilomètres de tuyaux déployés, 29 000 litres d’eau par minute, pendant quatre heures, pour éteindre le feu, la mobilisation des cellules émulseurs de quatre brigades (Seine Maritime, Oise, Yvelines et Seine-et-Marne), la mobilisation des émulseurs de 96 mètres cubes de Rubis Terminal, de la Compagnie industrielle maritime, d’Exxon, de Total, la présence de 90 policiers et de 46 gendarmes ;

▪ par la persistance de la gêne liée aux odeurs désagréables d’hydrocarbures, pendant plusieurs semaines, en provenance du site de l’incendie et de la darse ayant recueilli une grande quantité de produits des sites incendiés et de l’émulseur utilisé par les pompiers pour éteindre l’incendie.

Cet incendie aurait toutefois eu un impact faible quant à l’exposition aiguë des populations : selon M. Robert Genet, directeur général de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation (ANSES) : « la cellule opérationnelle de toxicovigilance a recensé les appels reçus par les centres antipoison entre le 26 et le 30 septembre, qui ont été classés en lien avec l’accident, nous avons 51 cas d’effets indésirables, qui ont été assez bénins. » ([20]). Lors de son audition par la mission d’information, Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé a fait état des données épidémiologiques recensant 259 passages aux urgences, les premiers jours, puis deux à cinq passages quotidiens, pour des pathologies asthmatiformes ou des consultations liées à des nausées, vomissements ou céphalées, six personnes ayant été hospitalisées pour un court séjour. Pour ce qui concerne l’état psychologique des populations, elle a affirmé que « la cellule d’appui psychologique instituée à Rouen du 2 au 11 octobre pour accompagner la population et assurer le soutien et l’écoute des habitants a reçu au total 47 personnes, surtout les premiers jours » ([21]).

Si ce constat laisse entière la question de l’impact et de la surveillance à moyen et long terme ainsi que de la nécessité de répondre en toute transparence aux interrogations de la population, à cet égard, ce constat interdit qu’il puisse être décemment parlé de cet incendie et de ses conséquences comme d’un « deuxième AZF » (L’explosion de Toulouse a causé la mort de 31 personnes, mais aussi 2 242 blessés, dont certains subissent de lourdes séquelles à vie, et 26 000 logements ont été endommagés, dont 11 200 gravement.)

A. LA CHRONOLOGIE DE L’INCENDIE ET DE LA GESTION DE CRISE

Il s’agit ici de revenir sur la chronologie de l’incendie et de la gestion de crise. Certains éléments évoqués ici le seront donc de nouveau dans la suite du rapport dans l’objectif d’en tirer certaines leçons.

1. La stratégie opérationnelle d’extinction de l’incendie

a. La direction opérationnelle des secours

Compte tenu de l’ampleur du sinistre dont il lui a été rendu compte, le préfet de Seine-Maritime a pris la direction opérationnelle des secours.

Le plan particulier d’intervention (PPI), comportait une étude de danger relative au scénario, réalisé en 2016, d’un incendie en masse d’hydrocarbure, dans le bâtiment de stockage A5 de l’usine Lubrizol, stockant des produits finis, conditionnés dans des fûts d’additifs pour les carburants et les huiles.

Ce scénario caractérisait un risque thermique avec un panache de fumée dont les concentrations toxiques ne se situeraient pas au sol, au pied de l’incendie, mais à une altitude de 100 mètres et pourraient s’étendre sur 1 340 mètres, les concentrations se diluant à partir de 340 mètres de hauteur.

La nuit de l’incendie, le plafond des fumées atteignit 400 mètres, Météo France prévoyant son abaissement à 200 mètres à partir de 8 heures du matin.

Au vu de ces éléments, le préfet a fixé les orientations stratégiques aux forces chargées de lutter contre l’incendie et de l’éteindre le plus rapidement possible :

1°) Éviter tout risque de sur-accident, destructions secondaires (« effet domino ») ou victimes (morts ou blessés). Pour la mise en œuvre de cette directive, le directeur du SDIS, commandant des opérations de secours, a mis en place un premier PC (poste de commandement), d’abord au sein de l’usine, puis établi un périmètre de 300 mètres circulaire autour de l’usine, avant de le porter ultérieurement à 500 mètres, pour prévenir les effets de risques de projection. Le colonel Jean-Yves Lagalle, directeur du SDIS 76 a ainsi précisé : « Au début, nous ne sommes pas sur une phase d’extinction. Nous sommes sur une phase défensive. Il faut protéger les installations de production. Si le feu avait pris là, nous aurions pu avoir des explosions très graves. De même nous avons pu protéger le bâtiment administratif, protéger Triadis, qui était à côté et qui n’a pas été touchée par le feu. Je rappelle que Triadis est aussi une entreprise SEVESO, qui traite l’incinération de matières dangereuses. Nous étions dans un environnement assez compliqué, qui aurait pu générer des effets dominos majeurs. » ([22]).

2°) Suivre l’évolution de la situation en ce qui concerne la qualité de l’air. Il s’est d’abord agi de déduire des mesures de toxicité prises habituellement par les pompiers (comme les dioxydes d’azote ou les oxydes d’azote), celles à prendre pour la protection de la population rouennaise et éviter toute panique. Pour la mise en œuvre de cette directive, le directeur du SDIS commandant des opérations de secours a mis en place un second PC chargé de mesurer les fumées, à partir de 26 points de mesure dans tout le panache. Deux reconnaissances par hélicoptère du nuage ont eu lieu, l’une, à 6 heures et, l’autre, à 8 heures, donnant la confirmation de son axe d’évolution. Des recommandations de mise à l’abri (rester chez soi) ont été diffusées pour douze communes. Il faut avoir à l’esprit que la carte de diffusion du panache, établie par l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS), n’était alors pas disponible.

b. Deux difficultés se sont présentées : le manque de ressource en eau et le risque de pollution de la Seine

Au cours de la lutte contre l’incendie, deux difficultés supplémentaires sont apparues.

1°) À 4 h 15, la ressource en eau de l’usine Lubrizol a manqué. Lors de son audition par la commission d’enquête sénatoriale, M. le colonel Jean-Yves Lagalle, directeur du SDIS 76, a déclaré : « Je constate qu’à 4 heures 15, les pompiers étaient sur place et que soudainement tout s’est interrompu. Une première tentative a alors été effectuée pour réalimenter le réseau interne : cela aurait pu fonctionner mais je ne souhaitais pas prendre le risque pour sauver 300 à 400 mètres carrés d’entrepôts, de mettre en péril une dizaine ou une trentaine d’hommes parmi les 40 sapeurs-pompiers sur place. Très opportunément, l’officier de commandement sur le site a décidé de repositionner le dispositif depuis la voie publique en se connectant au réseau de la métropole et nous avons pu ainsi conserver un débit de 6 000 litres (360 m3 par heure) pour assurer la protection des installations voisines. On n’avait pas alors éteint l’incendie, mais on l’avait au moins circonscrit. » ([23]).

Lors de son audition par la commission d’enquête sénatoriale, M. Patrick Berg, directeur de la DREAL de Normandie, a précisé que l’exploitant disposait d’une réserve disponible de 1 860 mètres cubes sur les 2 000 mètres cubes de sa réserve d’eau, à comparer avec son obligation réglementaire de disposer de 720 mètres cubes (360 mètres cubes pendant deux heures). M. le colonel Jean-Yves Lagalle, directeur du SDIS 76, a souligné que « pour éteindre ce feu, il a fallu 29 000 litres d’eau par minute pendant quatre heures. C’était hors norme. ».

Lors de son audition par la commission d’enquête sénatoriale, Mme Isabelle Striga, directrice générale de Lubrizol France, a considéré que : « Ces 2 000 mètres cubes d’eau ont permis de faire face au début de l’incendie mais nous luttions contre un sinistre qui touchait les entrepôts de deux entreprises. […] Les pompiers ont, bien sûr, traité ce sinistre comme un seul incendie en utilisant tous les moyens à leur disposition et la réserve en eau a fini par se tarir : nous le savions puisque nous suivions l’évolution de son niveau. » ([24]).

Les pompiers ont d’abord utilisé quatre poteaux du réseau métropolitain, puis les bateaux remorqueurs en provenance du port de Rouen, sur place à 5 h 48, puis du Havre. Au total, il n’y a jamais eu d’interruption d’eau.

2°) Le risque d’une pollution de la Seine a conduit à mobiliser le Plan de pollution maritime (POLMAR). L’arrosage massif nécessaire à l’extinction de l’incendie a conduit au ruissellement de quantités importantes de polluants dans les réseaux d’eau pluviale dont les exutoires aboutissent dans une darse du bassin du port.

Toujours lors de son audition par la commission d’enquête sénatoriale, M. le colonel Jean-Yves Lagalle a précisé : « J’ai d’abord donné la priorité à l’extinction de l’incendie tout en sachant que nous allions générer de la pollution. J’ai ensuite signalé au Préfet qu’il fallait gérer une alternative ; en diminuant le débit d’eau on risquait d’augmenter le volume de feu et les projections de fumées. Heureusement, dès 11 heures, nous avons pu nous appuyer sur les moyens du port de Rouen et du Plan POLMAR. »

Pour éviter que la pollution n’atteigne le fleuve, un barrage provisoire léger avait été installé au droit des exutoires avec les moyens du Grand port maritime de Rouen. À 7 heures, le constat de l’insuffisance de ces moyens a conduit à faire appel aux moyens basés au Havre. À 14 heures, un barrage lourd a permis de fermer définitivement le bassin. « À cette heure, aucune pollution n’est encore passée dans le fleuve. Le fleuve a été totalement préservé, parce que la nappe s’est répandue dans le bassin de six hectares. », a souligné M. Laurent Bresson, directeur de la direction départementale des territoires et de la mer de Seine-Maritime, lors de son audition devant la mission d’information ([25]). En complément du barrage flottant POLMAR, un contre-courant de surface a été réalisé au moyen des lances à eau des remorqueurs présents sur le site, afin de repousser la pollution flottante vers la partie du bassin où elle était pompée et traitée. Plus de 150 mètres cubes de polluants purs, c’est-à-dire séparés de l’eau, ont été retirés, le pompage ayant duré jusqu’au 6 octobre.

c. La question du fibrociment à l’amiante

S’agissant de la ruine du toit en fibrociment, intervenue au cours de l’incendie, elle a conduit à demander son expertise à l’INERIS. Son expert s’est rendu sur place le lundi 30 septembre. Selon son constat rappelé en audition par le directeur général de l’INERIS, M. Raymond Cointe ; « Durant l’incendie, la toiture métallique a commencé à s’effondrer. Cela a conduit à la ruine du toit en fibrociment. En parallèle, les fûts stockés ont explosé. Ce scénario n’est pas plus préoccupant que celui où l’ensemble du toit brûle. Mais il y a eu une rupture mécanique avec la projection de fragments de fibrociment de taille variable qui ont été emportés dans le panache, à cause de l’explosion des fûts. »([26]).

En ce qui concerne la projection dans l’air de fibres d’amiante, trois campagnes de prélèvements ont été conduites, la première dans le périmètre de 300 mètres des sites Lubrizol et Normandie Logistique, la deuxième dans un périmètre de 15 kilomètres dans la direction du panache jusqu’aux Hauts de Rouen, la troisième dans un périmètre de 800 mètres.

Les résultats des prélèvements montrent que l’incendie n’a pas diffusé de fibre d’amiante dans l’air, ce qui apparaît cohérent avec le constat suivant lequel les toitures n’ont pas brûlé de manière massive, mais se sont effondrées. Des fragments de fibrociment résultant des effets de l’explosion de fûts ont été diffusés dans le panache et sont retombés. Un dispositif de récupération a été mis en place par une entreprise spécialisée. Les fragments de toiture en fibrociment restant sur le site de l’incendie sont retirés en suivant les protocoles de protection des travailleurs contre l’amiante.

Selon M. Patrick Berg, directeur de la DREAL de Normandie : « À ce stade, l’ensemble des prélèvements faits dans l’air montre que cet incendie n’a pas projeté d’amiante dans l’agglomération rouennaise ni au-delà. » ([27]).

Des mesures de fibres d’amiante ont été effectuées sur des vêtements de pompiers et sur les surfaces intérieures et extérieures des bâtiments du site de l’incendie. Aucune fibre n’a été détectée. Votre rapporteur revient dans la troisième partie du présent rapport sur ce qui concerne le suivi sanitaire.

d. La chronologie précise

Au total, les auditions réalisées par la mission d’information conduisent à établir la chronologie suivante des principales étapes de la lutte contre l’incendie :

▪ Alerte des secours : à 2 h 39, dans la nuit du mercredi 25 au jeudi 26 septembre, les personnels de permanence de nuit de l’entreprise Triadis, voisine de l’usine Lubrizol signalent aux sapeurs-pompiers (appel du 18) l’apparition de flammes à hauteur du bâtiment A5 limitrophe. À 2 h 40, l’opérateur du Centre opérationnel départemental d’incendie et de secours (CODIS) appelle l’entreprise Lubrizol. Le gardien, non au fait de l’incendie, envoie le chef de quart de l’entreprise qui confirme un départ de feu en zone extérieure en limite du bâtiment A5 et de la société Triadis.

▪ Arrivée et mobilisation des moyens de secours : à 2 h 42, les premiers engins de secours (engins du centre de Rouen rive gauche) sont engagés. Ils arrivent sur place à 2 h 52. Les pompiers font face à un violent feu d’hydrocarbure, prenant de l’ampleur et atteignant le bâtiment A5, produisant un énorme dégagement de fumée noire.

▪ Évacuation du pentasulfure de sodium : à 3 h 10, les employés de Lubrizol ont mis à l’abri le stock de produit, neutralisant ainsi un facteur potentiellement de nature à aggraver fortement la catastrophe.

▪ Information du Centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) : à 3 h 15, le signalement de l’incendie est réalisé depuis le centre du traitement de l’alerte du CODIS.

▪ Activation du centre opérationnel de la préfecture : à 3 h 45 le préfet de Seine-Maritime est alerté. Il prend la responsabilité de la direction des opérations de secours et active le plan particulier d’intervention (PPI).

▪ Baisse de la ressource en eau dans le réseau d’incendie interne à l’entreprise Lubrizol : à 4 h 15, les pompiers s’approvisionnent auprès du réseau d’eau municipal et demandent le renfort de remorqueurs aux ports du Havre et de Rouen.

▪ Arrivée du premier remorqueur : à 5 h 48, le premier remorqueur, en provenance du port de Rouen, arrive.

▪ Activation de la Cellule d’appui aux situations d’urgence (CASU) de l’INERIS : vers 6 heures, la cellule est activée pour préciser les risques immédiats, thermiques, toxiques ou de sur-accident que les équipes d’intervention et les populations avoisinantes encouraient.

▪ Déclenchement du plan POLMAR : à 7 heures, les moyens du Havre sont requis.

▪ Stabilisation de l’incendie : à 10 h 30, le feu est circonscrit.

▪ Conditions requises pour employer efficacement les moyens en émulseurs : à 11 heures, ces conditions sont remplies.

▪ Arrivée du second remorqueur : à 12 h 30, le premier remorqueur en provenance du port du Havre arrive (une rapidité d’intervention qui valide l’implantation actuelle et justifie la récusation d’un déplacement des moyens POLMAR à Brest, tel qu’évoqué par certains projets).

▪ Maîtrise de l’incendie : à 13 heures, le feu est maîtrisé.

▪ Barrage lourd antipollution : à 14 heures, le barrage ferme définitivement le bassin de déversement des eaux polluées.

▪ Extinction de l’incendie : à 15 heures, le feu est éteint.

2. Les choix d’alerte, d’information et de communication sur l’incendie et ses conséquences

Votre rapporteur reviendra sur l’analyse de la gestion de l’alerte et de l’information des populations dans la deuxième partie du présent rapport. Il s’agit ici de revenir simplement sur la chronologie et les éléments saillants.

▪ À destination des élus locaux, le choix préfectoral a été celui d’un appel des services de permanence des communes entre 3 h 30 et 4 heures du matin, alors même que le panache n’était pas complètement orienté. Par exemple, les pompiers ont prévenu de l’incendie le centre de surveillance urbaine de Rouen à 3 h 15 et lui ont fait part à 4 heures de l’ampleur de l’incendie en cours et des moyens de lutte engagés pour éviter sa propagation. Le cadre d’astreinte du Petit-Quevilly a été prévenu par la police nationale à 4 h 14.

Aux alentours de 6 heures, les communes de Bois-Guillaume, Mont-Saint-Aignan, Bihorel ont été contactées, compte tenu de l’orientation des vents. Puis, l’anticipation de l’évolution du panache a conduit à saisir d’autres communes, toujours par le canal de leurs services. Au total, douze communes ont ainsi été informées.

À partir de 6 h 45, les services de l’Éducation nationale ont prévenu par téléphone les établissements scolaires et universitaires de la fermeture des établissements dans le périmètre des douze communes et de la mise à l’abri éventuelle des élèves qui se présenteraient. Ce message a été relayé par les inspecteurs de circonscription et par un SMS aux 112 sites scolaires concernés à 8 h 58. Lors de son audition par la mission d’information, le maire de Rouen a indiqué qu’à huit heures et demie, très peu d’enfants, moins d’une dizaine, sont venus jusque dans les écoles.

En cours de journée, à mesure que le panache se diluait et s’étendait, les autres communes ont été destinataires, au moyen de l’outil de Gestion de l’alerte locale automatisée (GALA), d’un message recommandant d’être attentif aux personnes fragiles.

▪ À destination des médias et de la presse, le premier message préfectoral sur Twitter a été publié à 4 h 50, suivi d’un premier communiqué de presse à 5 h 15 et d’une conférence de presse téléphonique entre cinq heures trente et six heures. Le préfet est intervenu en direct sur France Bleu Normandie à 6 h 24. Une deuxième conférence de presse téléphonique a été tenue à 6 h 45.

Jointe téléphoniquement, la permanence de Lubrizol avait donné les informations relatives au feu d’hydrocarbure dans une zone de stockage, sans faire de victime, information qui a été diffusée dès 4 heures sur France Info, sur les réseaux sociaux et dès 5 h 30 sur France Bleu Normandie.

En cas de risque majeur ou de déclenchement d’un plan Organisation de la réponse de sécurité civile (ORSEC), justifiant d’informer sans délai la population, les services de radiodiffusion sonore et de télévision sont tenus de diffuser les messages d’alerte et de consignes de sécurité liés à la situation. Cette faculté n’a pas été utilisée par la préfecture.

▪ À destination de la population, en application du code de la sécurité intérieure, il revenait au seul préfet de Seine-Maritime de déclencher les mesures d’alerte qui ont pour objet d’avertir la population de la nécessité de se mettre immédiatement à l’abri du danger et de se porter à l’écoute de l’un des programmes nationaux ou locaux de radio ou de télévision publique.

En application des dispositions du même code, l’information de la population comprend également la diffusion répétée périodiquement de consignes de comportement et de sécurité à observer par la population et, compte tenu des plans d’organisation des secours, l’information sur les caractéristiques de l’évènement (origine, étendue, évolution prévisible), dans la mesure où celles-ci sont identifiées, ainsi que les consignes de protection (notamment mise à l’abri des populations, restriction de consommation de certains aliments).

Compte tenu de la compréhension croissante par les services de secours de la nature de l’incendie auquel ils faisaient face, les choix préfectoraux ont été :

▪ en ce qui concerne la mise à l’abri de la population, de privilégier une approche concrète de l’objectif poursuivi plutôt qu’un formalisme juridique, en considérant qu’en pleine nuit, la population se trouvait déjà à l’abri et qu’un actionnement des sirènes aurait pu avoir un effet contraire à l’objectif poursuivi. M. Pierre-André Durand, préfet de la région Normandie, s’est justifié sur cette question lors de son audition devant la mission d’information : « J’ai considéré que déclencher les sirènes était, à l’évidence, contreproductif. À ce moment-là, alors que la population était confinée ou quasi confinée, elle était en tout cas à l’abri. » ([28]) ;

▪ en ce qui concerne les choix tactiques des services de secours : « éviter l’encombrement et fluidifier la circulation, d’autant plus que des renforts arrivaient et qui ne devaient pas être coincés dans les embouteillages. » ([29]) était une priorité pour le colonel Jean-Yves Lagalle, directeur du SDIS 76, tout comme éviter la saturation des standards téléphoniques d’urgence du 15 et du 18.

Le choix préfectoral a été celui d’actionner seulement deux sirènes à proximité de l’incendie, à 7 h 51, après avoir, une heure auparavant, à la radio, prévenu de cet actionnement visant à inviter les gens à écouter la radio pour suivre les évènements.

Lors de son audition par la mission d’information, M. Yvon Robert, maire de Rouen, a indiqué s’être rendu à 9 h 15 jusqu’à trente mètres de l’incendie : « l’incendie n’était pas éteint. Mais à cette heure-là, le représentant des pompiers nous a dit qu’il n’y avait plus de risque de propagation à la ville. Pour ceux qui ne connaissent pas Rouen, Lubrizol est complètement à l’extrême ouest, à la limite de Petit-Quevilly. À partir de ce moment-là, la présence de l’incendie sur l’essentiel de la ville est très peu visible, à part la fumée… Le cône de fumée part du quartier le plus à l’ouest de la rive droite, vers le nord-est, hors de la ville de Rouen. Ce quartier est le seul qui a été touché par des suies et par quelques morceaux du toit de l’usine de Rouen. » ([30]).

B. UN IMPACT AU-DELÀ DES LIMITES DE LA MÉTROPOLE DE ROUEN

1. L’impact immédiat

L’impact immédiat ou proche est lié aux effets de l’incendie et des retombées de suies, à la persistance des odeurs.

Lors de son audition par la mission d’information, M. Stéphane Penet, directeur des assurances de dommages et de responsabilité de la Fédération française de l’assurance (FFA), a indiqué : « En ce qui concerne Lubrizol, nous avons eu environ 2 000 déclarations de sinistres faites aux assureurs directs, que ce soit des assureurs habitation, entreprises, agricoles ou autres. Il s’agissait beaucoup de dommages causés par les fumées, des dommages matériels, des nettoyages de maisons, de véhicules. Nous avons pu avoir aussi quelques commerces et entreprises incendiés aux alentours du lieu, avec éventuellement aussi des pertes d’exploitation, c’est-à-dire que ces gens ont dû fermer leur boutique ou activité à cause de l’incendie subi. S’ils sont souscrits la garantie perte d’exploitation, j’insiste sur le fait que tous ces contrats sont optionnels, ces personnes seront aussi indemnisées sur leur perte d’exploitation le temps que leur commerce ou leur entreprise soit réparé. » ([31]).

Mme Christine Gavini-Chevet, rectrice de l’académie de Caen, chargée d’administrer l’académie de Rouen, a indiqué, lors de son audition devant la mission d’information, que sur les 225 sites scolaires situés dans le périmètre du contrôle du nettoyage des établissements d’enseignement, 33 écoles publiques, 8 écoles privées et 7 collèges présentaient des traces de suie. Quant aux débris de fibrociment, « il y a eu, en réalité, très peu de fibrociment dans les cours d’écoles » ([32]). La cellule d’information et d’écoute à destination des parents d’élèves et des personnels, mise en place à partir du 27 septembre, ouverte jusqu’au 4 octobre, a reçu 150 appels la première journée.

L’impact sur l’activité agricole a été très immédiatement sensible, au-delà de Rouen, par exemple sur le pays de Bray et jusque dans les Hauts-de-France. Plus de 3 000 exploitations ont été concernées par les restrictions préfectorales destinées à sécuriser l’ensemble des denrées animales et végétales, dont environ 1 800 dans les Hauts-de-France et 1 200 en Normandie.

En ce qui concerne la production laitière, plus de 400 fermes ont été touchées, près de 10 millions de litres de lait produits en cause, pour un préjudice financier de près de 4 millions d’euros. La livraison de betteraves dans les sucreries et la récolte de betteraves ont été impactées. Les restrictions ont également concerné le miel, les œufs, les poissons d’élevage et les cultures (fruits, légumes, céréales, pommes de terre).

Le monde artisanal a été surtout impacté les premiers jours : entreprises de l’alimentation (ventes à emporter), les entreprises de services (coiffure, esthétique, taxis, …), les entreprises du bâtiment et les entreprises de sous-traitance agricole. Les entreprises prestataires de services de maintenance ont connu une baisse d’activité sensible, de même que les entreprises de transformation de produits agricoles, en particulier en ce qui concerne les circuits courts. À la date du 12 décembre 2019, 374 entreprises avaient déposé un dossier auprès d’Exetech, le cabinet chargé par Lubrizol de gérer et d’instruire ces demandes.

En ce qui concerne les commerçants, selon M. Fabrice Antoncic, président de l’association Vitrines de Rouen, lors d’une table ronde réunissant les acteurs économiques de la Métropole rouennaise organisée par la mission d’information le 12 décembre 2019, « Les pertes d’activité ou d’impact ont été fortes les premiers jours, autour de 50 % les quatre premiers jours, 30 % la semaine qui a suivi et environ 15 % pour les jours d’après, pour arriver à être quasiment à l’équilibre sur le mois de novembre. » ([33]).

2. L’impact sur le long terme

L’impact à terme recouvre tout autant ce qui a trait à une forme d’inquiétude qui peut être exprimée par la population au travers de différents canaux et l’interrogation sur l’activité, notamment industrielle, et plus globalement l’attractivité de Rouen et de son agglomération.

Toujours au cours de la table ronde réunissant des acteurs économiques de la Métropole de Rouen, M. Alexandre Wahl, directeur général de l’Agence de développement pour la Normandie, a regretté un décalage entre la réalité et sa présentation : « Ce que nous avons pu voir à la télévision ou sur les réseaux sociaux, c’est que tout le storytelling pendant ou post Lubrizol avait été complètement confisqué par les chaînes d’info en continu. Ce storytelling, c’étaient les Rouennais qui osaient à peine sortir de chez eux pour emmener leurs enfants à l’école, des Rouennais qui étaient calfeutrés chez eux en mettant du mastic autour des fenêtres pour être sûrs de ne pas être asphyxiés. On donnait finalement l’image d’un Rouen sous les bombes. Nous n’avons pas pu nous réapproprier notre propre storytelling. » ([34]).

Pour sa part, la mission d’information a retenu une conception accueillante de l’expression des inquiétudes en recevant les porte-parole des collectifs citoyens et d’associations de défense de l’environnement : le Collectif Lubrizol de Facebook et son émanation associative l’association des sinistrés de Lubrizol ; l’association Rouen Respire, France nature Environnement, l’association « Robin des bois », l’association Espoir et Fraternité tsiganes. Les comptes rendus intégraux de ces auditions figurent dans la partie « travaux de la mission » du présent rapport.

Il conviendra évidemment de procéder à une objectivation du ressenti ainsi exprimé, qui prendra diverses formes, parmi lesquelles la transparence sur les résultats des enquêtes d’impact, qu’il s’agisse de l’impact épidémiologique, de l’impact sur les sols et l’environnement, en termes généraux. La réalisation de telles études requiert du temps.

Cette objectivation résultera aussi du choix de la voie judiciaire qui a été celui fait par les associations précitées.

C. DES INTERROGATIONS RENVOYÉES À L’ENQUÊTE JUDICIAIRE

1. Les causes de l’incendie

Sur les causes de l’incendie, le site d’information public dédié à l’incendie de Rouen et ses suites indique toujours et seulement : « Une enquête ouverte par le parquet de Rouen dès le jeudi 26 septembre 2019, est en cours avec le concours de l’Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale. Elle permettra de déterminer les responsabilités et les causes de cet accident. Compte tenu de la technicité des investigations et de la zone géographique étendue touchée par les conséquences de l’incendie, le parquet de Rouen s’est dessaisi le 1er octobre 2019 de la procédure au profit du pôle santé publique du parquet de Paris. »

La presse a fait état d’un communiqué du procureur de la République de Paris, du 8 octobre 2019, aux termes duquel : « concernant le déclenchement de l’incendie, il est notamment procédé à l’exploitation des divers moyens de vidéo-surveillance et au recueil de témoignages. Le périmètre de départ de feu commence à être identifié, sans pour autant qu’il soit aujourd’hui possible de préciser avec certitude sur quelle emprise le sinistre a débuté. »

Lors de son audition par la mission d’information, Mme Isabelle Striga, directrice générale de Lubrizol France a exprimé la conviction que l’incendie s’est déclenché à l’extérieur des installations de l’entreprise Lubrizol, ce que M. Éric Schnur, président de The Lubrizol Corp., avait lui-même affirmé devant la mission d’information, le 22 octobre 2019 : « Toutes les informations dont nous disposons indiquent que l’incendie s’est déclenché à l’extérieur de nos installations, mais nous attendons d’en connaître exactement la cause. » ([35]).

Lors de son audition par la mission d’information, M. Christophe Boulocher, directeur général de l’entreprise Normandie Logistique, a déclaré : « Par rapport au point de départ de l’incendie – ce qui est un sujet très important – nous avons la conviction que cela ne peut pas être parti de chez nous, du fait de notre activité. Nous n’avons pas de produits inflammables, nous n’avons pas d’activité nocturne, nous avons les mêmes produits stockés depuis toujours dans le même type de bâtiment. Tout était en ordre. Il n’y a pas de raison qu’il y ait un point de démarrage aussi important, avec des points d’éclair qui sont élevés par rapport à la zone qualifiée de suspecte. C’est une conviction. » Lors de la même audition, M. Sylvain Schmitt, président de l’entreprise a déclaré : « Au niveau des alarmes, nous avons eu un déclenchement de fumée, suivi quelques secondes plus tard d’un déclenchement d’incendie. Il y a eu une rapidité de déclenchement qui paraît totalement incompatible avec ce que nous stockions. S’il y avait eu un départ de feu chez nous, la combustion aurait commencé à fumer, alors que nous sommes directement passés de la fumée au feu. Cela prouve que quelque chose de violent est arrivé » ([36]).

Le « point d’éclair » mesurant la capacité d’un produit à s’enflammer permet de distinguer les produits combustibles des produits inflammables. Plus le point d’éclair est élevé, moins le produit peut facilement brûler, car il lui faut atteindre de hautes températures. Or, M. Christophe Piérard manager-conseil en sûreté environnement de Lubrizol France a souligné, lors de son audition par la commission sénatoriale d’enquête : « Dans le règlement relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage, dit CLP (Classification, labelling and packaging), qui date de 2008, on met dans la « catégorie 4 » les produits liquides qui ont un point d’éclair entre 60° et 93° : ils sont considérés comme combustibles. Les produits que nous stockions chez Normandie Logistique avaient tous un point d’éclair supérieur à 60°. » ([37]).

Pour sa part, lors de son audition par la mission d’information, le colonel Jean-Yves Lagalle, directeur du SDIS 76, a considéré que : « Par rapport au départ de feu, potentiellement à l’extérieur, reste à savoir comment il a pu générer un embrasement aussi rapide, par rapport à ce que nous avons trouvé. L’enquête le déterminera. » ([38]). Il a réitéré son appréciation devant la commission d’enquête sénatoriale, le 21 novembre 2019, dans les termes suivants : « L’enquête le clarifiera, mais ce que nous avons constaté, c’est un départ d’incendie extérieur, qui s’est propagé vers le site Lubrizol. »

Lors de son audition par la commission d’enquête sénatoriale, M. Patrick Berg, directeur de la DREAL de Normandie a exprimé son appréciation dans les termes suivants : « La zone de stockage incendiée comportait des produits combustibles qui ne sont pas inflammables. Sur les 5 000 tonnes qui ont brûlé, seules 12,75 tonnes de produits étaient inflammables, tout le reste étant des produits combustibles. Comment se fait-il que, sur un site où on trouve des produits inflammables et des produits combustibles mais non inflammables, le feu prenne non seulement du côté des produits combustibles mais aussi à l’autre bout ? Quand on regarde le rapport d’accident de l’entreprise voisine, on note que les déclenchements d’alarme sont intervenus en limite de propriété. Que s’est-il passé à cet endroit, où il n’y a pas de process de fabrication ? Cela peut donner lieu à un certain nombre de spéculations. » ([39]).

2. Qu’en est-il du préjudice d’anxiété ?

Il faut d’abord rappeler les cadres actuels du préjudice d’anxiété. Pour être source d’un préjudice indemnisable au titre du préjudice moral, la conscience du risque de tomber malade doit se rattacher à l’existence d’éléments personnels et circonstanciés tenant à des conditions de temps, de lieu et d’activité.

Si la Cour de cassation admet désormais, au-delà des seules poussières d’amiante, qu’« en application des règles de droit commune régissant l’obligation de sécurité de l’employeur, le salarié qui justifie d’une exposition à une substance nocive ou toxique générant un risque élevé de développer une pathologie grave et d’un préjudice d’anxiété personnellement subi résultant d’une telle exposition, peut agir contre son employeur pour manquement de ce dernier à son obligation de sécurité » (Cour de cassation, Chambre sociale, 11 septembre 2019), la haute juridiction considère également « que ne méconnaît pas l’obligation légale lui imposant de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs, l’employeur qui justifie avoir pris toutes les mesures prévues par les textes » (Cour de cassation, Assemblée plénière, 5 avril 2019).

Dans le cas de l’exposition aux poussières d’amiante, le Conseil d’État a considéré pour sa part que la reconnaissance du droit à l’allocation spécifique de cessation d’activité des travailleurs exposés au long de leur carrière professionnelle aux poussières d’amiante vaut reconnaissance, pour l’intéressé, d’un lien établi entre son exposition aux poussières d’amiante et la baisse de son espérance de vie, circonstance qui suffit, par elle-même, à faire naître chez son bénéficiaire la conscience du risque de tomber malade, source d’un préjudice indemnisable au titre du préjudice moral.

Dans le cas de l’exposition au benflorex, principe actif du médicament Mediator, le Conseil d’État a considéré que pour justifier d’un préjudice direct et certain résultant de la faute commise par les autorités publiques dans l’exercice de leur pouvoir de police sanitaire relative aux médicaments, encore faut-il que le risque de développer la maladie ne puisse être regardé comme très faible au regard des données sanitaires et épidémiologiques disponibles (condition objective) et qu’il puisse être fait état d’éléments personnels et circonstanciés, au-delà des simples données générales relatives au risque de développer la maladie (condition subjective).

Ces questions ne relèvent pas de la compétence de la mission d’information, mais de l’appréciation de l’autorité judiciaire. Il apparaît toutefois que la possibilité d’invoquer avec succès un possible préjudice d’anxiété supposerait un très sensible élargissement du champ de la notion et un assouplissement majeur des conditions concrètes mises à sa reconnaissance, qu’il s’agisse d’un lien établi avec l’exposition aiguë lors de l’incendie ou avec le voisinage d’industries de type SEVESO.

Interrogée par votre rapporteur sur la reconnaissance d’un préjudice d’anxiété en rapport avec les risques technologiques, Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé, a considéré que « l’anxiété est réelle, mais concerne tellement de sujets en lien avec la santé qu’il paraît très difficile de trouver le bon curseur, surtout si l’on parle de verser une indemnité. Il vaut mieux travailler sur les causes que sur la réparation. » ([40]).

3. Les saisines judiciaires

Le parquet de Rouen initialement en charge de l’enquête judiciaire s’est dessaisi au profit du parquet de Paris, le 1er octobre 2019, « compte tenu du résultat des premières investigations diligentées depuis le 26 septembre, de la technicité des celles restant à réaliser, d’un éventuel impact sur un territoire géographique dépassant le simple ressort judiciaire de Rouen et du nombre de plaintes pour mises en danger de la vie d’autrui. »

Trois juges d’instruction du pôle santé public du tribunal de grande instance de Paris ont en charge de conduire l’enquête judiciaire.

Selon les communiqués successifs des parquets de Rouen et de Paris, le nombre de plaintes enregistrées atteignait une quarantaine au 1er octobre, 130 plaintes au 8 octobre et 545 plaintes à la fin du mois d’octobre, la plupart pour mise en danger de la vie d’autrui.

Lorsque les responsabilités auront été totalement établies, les assureurs pourront se retourner contre le ou les responsables, par le biais du recours subrogatoire, en exigeant d’être remboursés des indemnisations qu’ils auront versées.

DEUXIèME PARTIE : DES PROPOSITIONS À METTRE EN ŒUVRE POUR AMÉLIORER LA GESTION DE CRISE EN FRANCE SUR LE LONG TERME ET RELANCER À COURT TERME L’ATTRACTIVITÉ DE LA MÉTROPOLE ROUENNAISE

Après être revenu sur l’incendie en lui-même afin d’avoir une meilleure compréhension de l’événement, il s’agit désormais d’en tirer des enseignements. Dans plusieurs domaines, il convient de revenir sur le cadre juridique et pratique actuel afin d’analyser les failles éventuelles mises au jour par cet accident. Surtout, votre rapporteur émet des propositions ambitieuses et concrètes pour améliorer ce qui doit l’être.

Cet incendie a mis en avant des limites de la politique française de prévention des risques. Votre rapporteur reviendra d’abord sur la question de la culture du risque dont notre pays manquerait en grande partie. Il s’agit ensuite de s’intéresser aux modalités actuelles des contrôles et de la surveillance des installations classées notamment. L’alerte et l’information des populations fait l’objet d’un traitement spécifique car il convient de moderniser son fonctionnement et ses outils.

Enfin, votre rapporteur émet des recommandations concrètes sur des manières de redorer l’image de Rouen, malheureusement abîmée par cet incident.

I. INSTALLER une culture du risque durable en France

Le code de la sécurité intérieure insiste sur l’implication, voire la responsabilisation, de tout citoyen en cas de survenance d’un danger, en affirmant que « toute personne concourt, par son comportement, à la sécurité civile » ([41]).

Pourtant, le constat d’un déficit de culture du risque ([42]) en France fait l’unanimité parmi les membres de la mission d’information, et a été souligné de nombreuses fois au cours des auditions auxquelles nous avons procédé. C’est ainsi qu’alors que beaucoup est attendu du comportement des citoyens, force est de constater qu’ils ne disposent pas toujours des connaissances et outils nécessaires à cette participation active à la sécurité civile.

L’incendie survenu le 26 septembre 2019 n’échappe pas à ce constat, d’ailleurs souligné après chaque incident dramatique ou majeur. C’est ainsi qu’en lien avec l’alerte et l’information des populations, le manque de culture du risque des citoyens a poussé le préfet de la région Normandie, M. Pierre-André Durand, à ne pas activer les sirènes dès le début de l’incendie. La conscience d’une méconnaissance des réflexes à avoir en cas de déclenchement des sirènes et, partant, la crainte de mouvements de paniques ou d’attitudes contreproductives, notamment en pleine nuit, l’a poussé à s’abstenir, comme il l’a confié lors de son audition devant la mission d’information : « Après discussion avec l’état-major, j’ai considéré que déclencher les sirènes était, à l’évidence, contre-productif. À ce moment-là, alors que la population était confinée ou quasi confinée, elle était en tout cas à l’abri, nous étions en pleine nuit, cette situation était la plus sécurisante qui soit, et j’aurais véritablement créé des effets inverses. Quand vous faites sonner une sirène, cela signifie qu’il faut rester à l’abri et écouter la radio. Cependant, dans la pratique, quand vous faites sonner une sirène, les gens sortent. » ([43]).

L’inquiétude concernant les risques industriels – et d’ailleurs concernant plus largement les risques naturels et technologiques en général – a largement progressé en France au cours des dernières années. Pour autant, force est de constater que les pouvoirs publics n’ont pas encore réussi à accompagner les populations afin de passer de l’inquiétude à l’ancrage d’une véritable culture du risque. Cette dernière va pourtant devenir un enjeu de plus en plus criant, dans un autre domaine que celui qui nous intéresse ici, en lien avec le dérèglement climatique. Il importe donc désormais de renforcer la culture du risque des populations de façon durable. Votre rapporteur considère que son appropriation passe par deux principes : savoir, c’est-à-dire être informé et savoir-faire, c’est-à-dire être formé et apte à réagir de façon appropriée.

A. Savoir : CONNAÎTRE LES RISQUES INDUSTRIELS AUXQUELS ON EST EXPOSé

La première urgence pour instituer durablement une culture du risque consiste dans la prise de conscience de l’existence même de ce risque et dans la connaissance de ses caractéristiques. Il s’agit pour la population d’être informée des risques auxquels elle est exposée, de façon crédible et justement proportionnée aux potentialités d’un événement majeur.

1. Les populations ne connaissent pas toujours les risques industriels auxquels elles sont exposées

Certaines activités industrielles inquiètent les Français et suscitent une défiance. Pourtant, cette inquiétude paraît globale et diffuse.

Les populations méconnaissent en effet le plus souvent les risques auxquels ils sont directement confrontés, dans leur voisinage. Un sondage ([44]), réalisé juste après l’incendie des sites de Lubrizol et Normandie Logistique, a montré qu’un Français sur trois ne sait même pas s’il habite à côté d’un site classé SEVESO.

De la même manière, la consultation citoyenne organisée par notre mission d’information ([45]), qui, il faut le rappeler, n’a pas valeur de sondage, a également révélé que 82,7 % des particuliers résidant en dehors de la Seine-Maritime – les Seinomarins n’ayant pas eu à répondre à cette question dans leur questionnaire – ne s’estiment pas suffisamment informés sur la présence de sites industriels à proximité de chez eux.

Pourtant, des outils d’information et d’implication des populations, quant à leur environnement industriel et aux risques que ce dernier fait peser sur eux, existent. Votre rapporteur considère toutefois qu’ils doivent urgemment être repensés.

2. Les outils d’information et de sensibilisation des populations doivent être repensés

L’article L. 125-2 du code de l’environnement pose le principe d’un droit à l’information sur les risques majeurs auxquels les populations sont soumises : « les citoyens ont un droit à l’information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent. Ce droit s’applique aux risques technologiques et aux risques naturels prévisibles. »

En simplifiant, on peut considérer que ce droit à l’information sur les risques industriels comprend en réalité deux aspects : le droit de connaître les risques présents sur le territoire, et le droit d’être associé à la prévention de ces risques.

a. Connaître l’existence des risques : les moyens d’information

Pour ce qui concerne la connaissance des risques, l’article R. 125-11 du code de l’environnement précise que « l’information donnée au public sur les risques majeurs comprend la description des risques et de leurs conséquences prévisibles pour les personnes, les biens et l’environnement, ainsi que l’exposé des mesures de prévention et de sauvegarde prévues pour limiter leurs effets ». Ce même article prévoit que cette information est consignée dans un dossier départemental sur les risques majeurs (DDRM), établi par le préfet, ainsi que dans un document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM), établi sous la responsabilité du maire.

Le document qui devrait être le plus important, car, en théorie, le plus proche des populations, est le DICRIM. Le principe de son existence résulte d’un décret du 11 octobre 1990 ([46]), depuis abrogé, et repris dans le code de l’environnement. Toujours aux termes de l’article R. 125-11 de ce même code, le DICRIM comprend :

– l’énumération et la description des risques majeurs auxquels la commune est confrontée, reprenant les informations transmises par le préfet dans le DDRM ;

– les mesures de prévention et de sauvegarde répondant à ces risques ;

– les consignes de sécurité devant être mises en œuvre en cas de réalisation du risque.

À première vue, le DICRIM paraît donc être un outil adéquat, optimal et suffisant pour favoriser la connaissance par les populations des risques auxquels ils sont confrontés et même, cela fait l’objet de développements ultérieurs, pour leur indiquer comment réagir. Mais, pour votre rapporteur, plusieurs difficultés empêchent ce document, tel qu’il existe aujourd’hui, d’atteindre ces objectifs.

● D’abord, aucune obligation d’actualisation régulière du DICRIM n’existe. Partant, aucune obligation de rediffusion ne s’impose non plus. C’est ainsi que pour la ville de Rouen, le DICRIM a été publié en 2002 dans une publication communale, certes largement distribuée, mais n’a plus jamais depuis lors été rediffusé, comme l’a indiqué M. Yvon Robert, maire de Rouen, lors de son audition devant la mission d’information : « [le DICRIM] a été publié dans Rouen magazine en 2002, à la suite d’AZF. Il est toujours disponible. Il existe. Il n’a pas été rediffusé en tant que tel » ([47]). Cette situation n’est évidemment pas propre à Rouen et de nombreuses communes, notamment les plus petites d’entre elles, connaissent la même situation.

● Même si le code de l’environnement impose de rendre consultable le DICRIM gratuitement en mairie, et que le ministère de la transition écologique et solidaire rend disponibles tous ces documents en ligne, on constate qu’il y a une forte méconnaissance dans la population de la mise à disposition libre et gratuite de cet outil.

● Les exploitations du DICRIM sont variables selon les communes. La commune du Petit-Quevilly, dont la maire, Mme Charlotte Goujon, a été auditionnée par la mission d’information ([48]), a par exemple décliné ce document en magnet. Mais beaucoup d’autres communes, comme Rouen, n’ont pas fait une déclinaison claire de ce document. L’équilibre paraît d’ailleurs difficile à trouver entre un document exhaustif, qui recense les risques et indique comment y réagir, et un document accessible et compréhensible.

Face à ce constat d’échec, votre rapporteur considère nécessaire de repenser entièrement les documents concernant l’information sur les risques. C’est notamment le cas du DICRIM afin d’éviter qu’il soit réduit à n’être qu’« une plaquette de plus » parmi les « tonnes de plaquettes […] dans notre boîte aux lettres », pour reprendre l’expression très juste de M. Yves Blein, député du Rhône, auditionné par la mission d’information en sa qualité de président de l’Association nationale des collectivités pour la maîtrise des risques technologiques majeurs (AMARIS) ([49]). En sus de le repenser, il s’agirait de forcer à une rediffusion régulière de ce document.

En matière de connaissances des risques, il faut souligner le rôle majeur joué par le site internet Géorisques ([50]) du ministère de la transition écologique et solidaire. Ce dernier permet notamment, par le biais d’une carte interactive, de disposer par localité, d’un grand nombre d’informations sur les risques naturels et technologiques : liste des risques recensés sur la commune, documents d’information préventive (notamment le DICRIM), informations sur les risques, historique de leur survenance, etc. Votre rapporteur considère que ce site internet est précieux. Il pourrait en partie remédier à la méconnaissance des risques et à l’insuffisance de publicité des documents d’information préventive. Il apparaît toutefois perfectible, aussi bien quant au fond que quant à la connaissance qu’en ont les populations.

b. Connaître la nature des risques : les moyens d’implication des populations

Pour ce qui concerne plus spécifiquement les connaissances au sujet d’une usine qui fait courir un risque industriel aux populations, l’article L. 125-2 précité du code de l’environnement qui pose les principes et détermine les cadres de l’information des citoyens en matière de risque, prévoit la possibilité d’un dispositif d’information propre au risque industriel et technologique : la création d’une commission de suivi de site (CSS).

Cette instance définie à l’article L. 125-2-1 du code de l’environnement, peut être créée par le préfet « autour d’une ou plusieurs installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation » ou « dans des zones géographiques comportant des risques et pollutions industriels et technologiques » ([51]). Ses frais d’établissement et de fonctionnement sont pris en charge par l’État qui doit la doter des moyens de remplir sa mission.

La commission de suivi de site est composée de cinq collèges ([52]), avec au minimum un membre par collège : i) représentants de l’État ; ii) représentants des collectivités locales ; iii) représentants des riverains ; iv) représentants des exploitants ; v) représentants des salariés. En sus de ces membres, la CSS peut comprendre des personnalités qualifiées.

Sa mission principale est de créer un cadre d’échange et d’information sur les actions menées par les exploitants des installations classées et de suivre leur activité. Ses membres sont donc tenus régulièrement informés des décisions préfectorales dont ces installations font l’objet mais aussi des incidents ou accidents qui surviennent sur le site ([53]). Ces CSS sont donc des sources d’informations majeures sur les installations classées les plus à risques et participent au développement d’une culture locale et industrielle du risque.

Votre rapporteur salue l’existence de ces commissions et les considère comme utiles en tant qu’espaces de dialogue permettant le suivi de l’activité des sites industriels. Il considère toutefois que cet espace d’information est trop limité en termes de diffusion de la culture du risque car trop « feutré », et probablement trop formaliste, se déroulant dans un climat assez bureaucratique qui donne surtout lieu à un dialogue entre le préfet et l’exploitant. Tout comme notre collègue Yves Blein, député du Rhône et président de l’AMARIS, l’a affirmé, lors de son audition devant la mission d’information, « cela ne permet pas de partager la culture du risque avec des habitants » ([54]).

Ces insuffisances ont également été soulignées par de nombreux acteurs, notamment par des collectifs citoyens lors de leur audition devant la mission d’information ([55]) mais aussi et surtout par M. Cédric Bourillet, directeur général de la prévention des risques (DGPR) dont le rôle est central en ce domaine. Il fait les mêmes critiques concernant les outils de développement de la culture du risque actuellement existants : « Pour autant, peut-on considérer que, d’une part, tout cela vit de façon très active, très dynamique et efficace ? […] J’ai le sentiment que beaucoup d’énergie est déployée – cela prend beaucoup de temps à nos équipes – que beaucoup d’outils existent sur le papier mais que les situations sont hétérogènes […] Mon sentiment, c’est aussi que là où les débats ne sont pas très riches, c’est souvent parce qu’il y a surtout l’État ou l’exploitant qui parle et que dans ces commissions ou comités, cela ressemble soit à un dialogue technique entre l’État et l’exploitant, dont les autres personnes sont prises à témoin, soit à une espèce de récit de tout ce que l’exploitant a fait, tout ce que l’État a imposé, tous les projets qui ont été faits, éventuellement dans des termes un peu techniques. Les gens absorbent tout cela et en prennent connaissance, mais finalement, c’est de l’information très descendante » ([56]).

Votre rapporteur partage cette nécessité de repenser les outils de participation de la population voisine des industries à la vie de celles-ci. Elle passera par une implication plus directe de la population concernée, sans intermédiaire et dans un esprit d’intégration à une communauté de destin.

Parce que le niveau de culture du risque diffère selon les acteurs et les territoires, comme cela a été souligné au cours de plusieurs auditions devant la mission d’information, il importe de s’inspirer des retours d’expérience qui paraissent intéressants et qui mériteraient d’être élargis. Ainsi, sur cette nécessité de concevoir et mettre en place des lieux de dialogue plus ouverts, votre rapporteur salue l’exemple de la ville de Feyzin dont M. Yves Blein, président de l’association AMARIS a été le maire, et dans laquelle il a mis en place une « conférence riveraine » pour associer les populations.

Votre rapporteur considère cette « conférence riveraine » et ses modalités pratiques comme un bon exemple d’un outil de participation et d’information directes de la population duquel il faut s’inspirer pour remettre à plat le fonctionnement actuel des CSS.

D’une manière plus générale, on constate que la conscience des risques est très différenciée selon les zones et les régions. Feyzin n’est en effet pas le seul exemple d’une commune ayant permis une forte amélioration de la culture du risque. C’est ainsi que la ville de Gonfreville l’Orcher, près du Havre, sur le territoire de laquelle sont installés pas moins de neuf sites SEVESO, a notamment mis en place un système d’alert box : chaque foyer proche d’un de ces sites dispose d’un boîtier l’avertissant en cas de danger.

Face à toutes ces initiatives innovantes, votre rapporteur est convaincu de l’importance du partage d’expérience sur ce sujet. Il fait donc sienne une des recommandations de l’association AMARIS dans son Livre blanc publié en novembre 2019 ([58]) allant dans ce sens : il convient de recenser les initiatives locales ayant mis en place des dispositifs opérants en matière de culture du risque et réfléchir à leur développement national.

B. SAVOIR FAIRE : SAVOIR RéAGIR EN SITUATION DE DANGER

Si l’établissement d’une culture du risque durable en France commence donc par la conscience des risques industriels auxquels les populations sont précisément confrontées, il convient aussi de savoir réagir en cas de survenance d’un accident. Il ne suffit donc pas d’être informé, mais aussi d’être formé aux bons comportements.

1. Les populations ne savent pas toujours comment réagir

Sur cette question de la maîtrise des gestes et comportements adaptés, le constat est le même : les populations ne savent pas comment réagir face à un danger. Le sondage déjà évoqué tout à l’heure ([59]) montrait ainsi que 71 % des Français ne sauraient pas du tout comment réagir face à un accident d’installations chimiques. Seuls 6 % des personnes interrogées déclarent qu’elles sauraient précisément comment réagir. L’exemple de l’incendie du 26 septembre 2019 l’a bien montré : les populations riveraines sont perdues en cas de survenance d’un danger.

Outre l’évidente émotion du moment, cela révèle tout de même un manque criant de culture du risque et entraîne des comportements contreproductifs, pourtant clairement proscrits par tous les guides et tous les documents de prévention des risques : appel des secours pour savoir ce qui se passe en risquant d’obstruer les lignes, volonté d’aller récupérer ses enfants à l’école en se mettant en danger, sortir alors qu’il s’agirait de se mettre à l’abri.

La consultation organisée par notre mission d’information ([60]) a révélé que près de 73 % des consultés – là encore uniquement les répondants habitant en dehors de la Seine-Maritime ont eu à répondre à cette question – ne savent pas quoi faire en cas de déclenchement des sirènes. Cet élément pose aussi la question de l’adaptation et de l’efficience des moyens d’alerte et d’information des populations en cas d’accident, une thématique développée plus loin dans le rapport. Mais il met surtout en avant le manque de formation des populations à la réaction adéquate en cas d’accident.

Il faut en revanche souligner une importante culture de sécurité au sein de l’administration et chez les élus, qui savent en général exactement comment ils doivent réagir en cas d’accident pour protéger les populations :

– par le biais des plans communaux de sauvegarde (PCS), les élus et les agents municipaux connaissent parfaitement leur rôle en cas de survenance d’accident majeur afin d’alerter et de mettre en sécurité les populations ;

– l’exploitant, par le biais de l’élaboration du plan d’opération interne (POI), organise le traitement d’un incident purement interne ;

– les services de l’État, par le biais du plan particulier d’intervention (PPI) savent comment coordonner leur action et réagir en cas d’accident dépassant l’enceinte de l’établissement ;

– les personnels de l’Éducation nationale organisent la mise en sécurité des élèves et des personnels par le suivi des plans particuliers de mise en sécurité (PPMS) ([61]).

Dans le cas de l’incendie du site de Lubrizol et des entrepôts de Normandie Logistique, toutes ces réactions se sont organisées de façon optimale autour du dispositif d’Organisation de la réponse de sécurité civile (ORSEC). Du point de vue de la coordination de ces outils, l’accident est même plutôt un exemple de réussite, comme l’a indiqué M. le préfet Alain Thirion, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) lors de son audition devant la mission d’information : « Sur le contenu et le mode opératoire, c’est le dispositif “organisation de la réponse de sécurité civile” (ORSEC) classique qui est mobilisé, qui fonctionne, qui a été d’ailleurs actionné, et ce sont trois outils principaux : le plan particulier d’intervention (PPI), qui renvoie d’ailleurs au plan d’opération interne (POI) de l’entreprise, et les plans communaux de sauvegarde. Il doit y avoir une articulation entre l’ensemble de ces outils […] Objectivement, le dispositif tel qu’il est prévu fonctionne plutôt bien. […] D’abord le POI est enclenché, puis nous sommes arrivés au niveau du PPI assez naturellement. Le plan ORSEC a été actionné par le préfet. Les éléments se sont finalement « emboîtés » assez facilement […] » ([62]).

La très bonne connaissance de la réalité des risques et l’organisation planifiée des réactions de ces professionnels s’expliquent aussi par la réalisation d’exercices réguliers. Cet élément a aussi été mis en avant par le DGSCGC, toujours lors de son audition devant la mission d’information : « Nous mettons en place, par exemple, des plans triennaux d’exercices destinés à faire en sorte que nous nous mettions en position et que nous nous préparions. Cela participe au développement et à la valorisation d’une culture du risque. Pour ce site, le plan triennal concernant les différents exercices a été validé au cours de l’année 2019 ». Ces exercices sont réguliers dans les zones les plus exposées. En Seine-Maritime, par exemple, entre sept et huit exercices par an seraient annuellement réalisés.

Il convient désormais d’insuffler cette culture du risque aux populations et au sein des entreprises. Les recommandations de votre rapporteur concernant les modalités d’information sur les risques, envisagées auparavant, répondront déjà en partie à ce déficit d’informations sur les conduites à tenir. Les documents à moderniser comprennent en effet également la liste des gestes à adopter en cas d’accident.

Toutefois, il faut aussi concrétiser toutes ces recommandations par des formations et des exercices.

2. L’entraînement, la meilleure manière d’acquérir de manière durable une culture du risque

a. Insuffler la culture du risque dès le plus jeune âge

Parce qu’il s’agit avant tout d’acquérir des réflexes, les gestes et comportements à adopter en cas d’accident industriel doivent être appris dès le plus jeune âge.

L’outil développé par l’Éducation nationale pour diffuser les bons réflexes à adopter, notamment en cas de menace d’origine technologique, est le plan particulier de mise en sûreté (PPMS). Il s’agit d’un exercice de confinement qui comprend différentes phases : alerte, recensement des élèves, mise en sécurité des élèves, confinement éventuel de l’établissement par le calfeutrage des fenêtres, écoute des consignes à la radio, fin de l’alerte. Les exercices sont adaptés aux zones dans lesquelles ils sont réalisés. En Seine-Maritime, l’accident routier de transport de matière dangereuse est par exemple beaucoup traité, c’est ce que nous a confirmé Mme Christine Gavini-Chevet, rectrice de l’académie de Caen, chargée d’administrer l’académie de Rouen, lors de son audition devant la mission d’information : « Pour le PPMS en général, nous travaillons par exemple sur un accident routier qui se produit à proximité d’une école avec des produits dangereux, c’est typiquement le type d’exercice que nous faisons. » ([63]). Toujours dans ce cadre, cette dernière a indiqué à la mission d’information vouloir tirer des leçons de la crise de Lubrizol sur les prochains PPMS : « J’ai demandé à cette équipe de travailler sur un scénario qui s’étendrait sur un périmètre large, indéfini, mouvant. Je vais me trouver dans une situation de chaîne d’alerte, dans la même situation que Lubrizol. » Votre rapporteur salue cette volonté d’adapter les exercices à la réalité qui témoigne de la plasticité des PPMS, décidément de bons outils.

Votre rapporteur considère qu’il faut aller encore plus loin dans la généralisation de la connaissance des bons réflexes pour répondre à un accident industriel. Ainsi, afin de lui donner un caractère universel, il conviendrait d’aborder le sujet dans le cadre du service national universel (SNU). L’un des objectifs de ce SNU étant le brassage territorial, les affectations se font au niveau national. Le SNU, qui s’adresse aux jeunes entre 16 et 18 ans, semble être un bon moyen d’enseignement des réflexes généraux à avoir. Il s’agit probablement de la bonne tranche d’âge pour traiter de ce sujet, les jeunes étant suffisamment matures pour assimiler les comportements appropriés. En cours d’expérimentation, le SNU a vocation à être étendu à tous les départements en 2020 et à devenir obligatoire de façon progressive pour tous les jeunes à horizon 2024.

b. Multiplier les exercices et assurer leur diffusion de manière large

Les acteurs de la sécurité civile auditionnés ont rappelé que les exercices de mise en situation étaient réguliers dans les zones à risques, ce dont il faut se féliciter. Ces derniers permettent de s’entraîner à répondre à une situation de crise mais aussi d’adapter éventuellement les plans en fonction de la tenue de l’exercice et des failles que ce dernier a permis de révéler. La limite de ces entraînements indispensables, c’est qu’ils ne permettent pas toujours de faire participer les habitants.

Lors de la table ronde organisée par la mission d’information, des journalistes ont toutefois affirmé qu’ils avaient couvert certains de ces exercices pour les diffuser auprès de la population. Ainsi, M. Damien Boutillet, chef du département défense et gestion de crise à France Télévisions, a que « dans les DOM-COM, nous sommes aussi beaucoup associés aux exercices du ministère de l’Intérieur, ce qui permet de faire des reportages et d’expliquer aux gens comment cela se passe en cas d’incident majeur. Cela fait partie de cette culture qu’il faut effectivement développer et nous essayons de le faire » ([64]).

Votre rapporteur se félicite de ce réflexe journalistique et de la diffusion de la culture du risque que cela permet. Il convient de renforcer l’implication des citoyens à ces exercices grandeur nature et d’accroître la participation de la presse afin qu’un maximum de citoyens soit informé.

Votre rapporteur préconise justement de systématiser ces exercices grandeur nature. Il trouve, en effet, judicieuse l’idée de développer une journée annuelle de participation à des actions de sensibilisation et à des exercices grandeur nature d’accidents majeurs.

Il s’agirait de « transposer » le modèle des « journées à la japonaise » ([65]) en France, comme c’est déjà le cas en partie dans certains territoires d’outre-mer, avec toutefois une adaptation territoriale. Chaque année, cette journée serait organisée dans un département différent. Lors de son audition devant la mission d’information, M. le ministre de l’intérieur, Christophe Castaner, a affirmé que cela faisait partie des pistes de réflexion : « Pour développer la culture du risque, nous pourrions imaginer des journées “à la japonaise”. En effet, les risques technologiques et naturels que nous connaissons sont peut-être amenés à se développer. En outre, l’acceptabilité de nos concitoyens face aux risques baisse, c’est un fait. » ([66]). Les médias locaux et nationaux seraient justement conviés à cet événement afin de relayer encore davantage ces exercices.

À cette occasion, des usines pourraient être ouvertes à la population pour parler industrie et risque technologique. Le manque de culture du risque s’explique en effet aussi par la méconnaissance, par les populations, de l’activité industrielle de laquelle ils sont pourtant voisins. Autrefois installées au centre d’un environnement social dans lequel les habitants étaient aussi les ouvriers, les usines étaient bien connues des populations, soit directement, soit par les cercles familiaux ou amicaux. Avec les évolutions de la société et les métamorphoses de l’économie, cette réalité s’effrite. Il faut alors lui substituer des visites régulières d’usines par les citoyens afin qu’ils puissent voir par eux-mêmes la nature de leurs activités mais aussi les précautions prises pour limiter les risques qu’elles font peser sur le territoire. Lors de son audition devant la mission d’information, Mme Magali Smets, directrice générale de l’organisation professionnelle France Chimie, a rappelé que cette pratique existe déjà et a indiqué sa volonté de l’élargir : « Nos industriels ont une démarche d’ouverture de leur site pour accueillir le public, pour qu’il puisse comprendre ce qu’est un site industriel de la chimie. Je pense qu’effectivement il y a lieu de réfléchir et qu’au-delà d’un document, ce sont vraiment des moments d’échange qui sont à organiser, et sur lesquels nous allons réfléchir. » ([67]). Votre rapporteur suggère que cette bonne pratique soit généralisée.

c. L’importance des entreprises dans l’apprentissage de la culture du risque

Enfin, le rôle des entreprises dans la diffusion de la culture du risque est également fondamental et insuffisamment développé en France. De ce point de vue, votre rapporteur partage l’avis de M. le préfet Alain Thirion, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises : « La culture du risque s’apprend aussi en entreprise, au niveau des salariés. Les entreprises qui font des efforts pour recruter des sapeurs-pompiers, y compris volontaires, ont une culture du risque souvent plus développée. Avoir des sapeurs-pompiers dans l’entreprise est un atout. » ([68]).

En s’inspirant, là encore, du Livre blanc de l’association AMARIS ([69]) déjà évoqué plus haut, votre rapporteur considère que le renforcement de l’implication des entreprises dans la prévention des risques naturels et technologiques, est une nécessité absolue. Cela passera par le développement d’un volet spécifique aux entreprises dans le cadre des campagnes sur les risques industriels, le développement de l’offre de formations aux risques naturels et industriels en entreprise et une meilleure implication des acteurs économiques dans les exercices PPI afin de tester leurs dispositifs de sécurité et de prévention.

II. MIEUX LUTTER CONTRE LES RISQUES INDUSTRIELS

Mieux prévenir les risques industriels, ou tout du moins tenter de le faire, c’est aussi, au-delà de l’intérêt même de l’entreprise, intégrer la prise en compte de l’intérêt général dans l’exercice d’une activité économique. Votre rapporteur considère ainsi que la police des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) constitue l’un des instruments essentiels de l’acceptabilité sociale des activités industrielles à risques.

L’État a donc mis en place des pratiques de prévention des risques et s’est notamment doté d’instruments juridiques de surveillance et d’encadrement visant à prévenir au maximum les risques d’accidents sur des sites industriels à risques.

Ainsi, même s’il faut toujours rappeler que le risque zéro n’existe pas, votre rapporteur a une conviction : un incendie de l’ampleur de celui que nous avons connu à Rouen le 26 septembre 2019, impliquant une entreprise pourtant surveillée, ne devrait pas pouvoir arriver.

Il convient donc d’abord de tirer des leçons de cet accident pour ce qui concerne le cadre juridique des installations classées et des sites SEVESO, notamment en renforçant et en élargissant la surveillance menée par l’inspection des installations classées. Toujours en ce sens, il s’agira de renouveler les pratiques françaises de prévention des risques par un meilleur ciblage de ce contrôle et une accidentologie mieux tournée vers l’enquête et la prescription.

A. renforcer le rÔle de l’inspection des installations classÉes afin de maintenir le FORT NIVEAU DE PROTECTION GARANTI PAR LE rÉgime des icpe

Régime juridique ancien et constitué de l’addition de différentes couches réglementaires créées au fil de l’accidentologie et de l’émergence des nouveaux enjeux environnementaux, la police des installations classées est complexe. En outre, elle recouvre des réalités qui, partageant des caractéristiques communes, n’en restent pas moins extrêmement diverses. Il apparaît donc d’abord nécessaire de rappeler cette législation.

Il s’agira ensuite de s’arrêter plus spécifiquement sur le rôle de l’inspection des installations classées, les enjeux qui la traversent et d’aboutir à quelques propositions destinées à renforcer son rôle dans la prévention des risques industriels.

1. Le régime des ICPE comprend déjà un fort niveau de protection mais il convient d’élargir les contrôles

a. Le régime des ICPE, une réalité diverse quant aux obligations qu’il crée

i. Définition d’une ICPE

Les ICPE sont aujourd’hui définies à l’article L. 511-1 du code de l’environnement. Les critères de définition paraissent bien le prolongement des premières réglementations sur les installations classées avec toutefois des élargissements, aussi bien concernant le type d’installation que le type de danger qu’elles représentent :

– les établissements concernés sont « […] les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée […] ». Le second alinéa de cet article définit également les exploitations de carrières comme des ICPE ([73]). Très concrètement, il peut donc s’agir d’un chantier, d’une usine, d’une station-service, d’une exploitation agricole, d’une éolienne de plus de 12 mètres ou encore d’un site industriel SEVESO ;

– les établissements sont « classés » s’ils présentent « des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ». Il s’agit donc de préserver l’environnement naturel mais également l’environnement culturel.

ii. Nomenclature, classement des ICPE et niveau de contrôle

Toutefois, tous les types d’installations, et surtout les différentes natures de dangers et leur ampleur potentielle, ne nécessitent pas le même niveau de surveillance administrative. C’est ainsi qu’il existe une nomenclature permettant de classer les installations selon l’importance et la gravité des inconvénients et des risques qu’elles présentent. Ainsi, en fonction de leur nocivité, les établissements seront soumis à un régime administratif plus ou moins contraignant.

Selon l’article L. 511-2 du code de l’environnement, cette nomenclature est établie par décret en Conseil d’État « pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées », c’est-à-dire actuellement de la ministre de la transition écologique et solidaire. Trois régimes de classement existent, en fonction de la gravité des risques induits par l’activité.

● Le régime de l’autorisation constitue le régime le plus contraignant. Les installations qui y sont soumises sont celles qui présentent « de graves dangers ou inconvénients » ([74]) pour les intérêts définis par l’article L. 511-1 du code de l’environnement et rappelés supra. Avant toute mise en service, l’exploitant doit faire une demande d’autorisation préfectorale accompagnée d’une étude d’impact et d’une étude de dangers démontrant l’acceptabilité du risque et prenant en compte aussi bien l’installation elle-même que les établissements aux alentours. Le préfet ne peut autoriser ou refuser la mise en route de l’exploitation qu’après enquête publique et avis de différents services et autorités. L’arrêté d’autorisation fixe les conditions d’exploitation et de contrôle de l’activité. Le cas échéant, des arrêtés complémentaires peuvent être pris. Outre ces prescriptions spéciales, prises par le préfet, des règles générales sont prises par le ministre chargé des installations classées. Les installations classées SEVESO font partie intégrante de cette catégorie même si leur régime est encore plus strict, votre rapporteur y reviendra.

● Le régime de l’enregistrement (ou régime d’autorisation simplifiée) a été, comme évoqué plus haut, créé en 2009 ([75]). Régime intermédiaire entre celui de l’autorisation et celui de la déclaration, il concerne les installations qui présentent là encore « des dangers ou inconvénients graves » mais dont les activités « concernent [d]es secteurs ou technologies dont les enjeux environnementaux et les risques sont bien connus » ([76]). Les risques étant supposés plus maîtrisables, ils peuvent être prévenus au moyen de prescriptions générales. Certaines installations particulières sont toutefois exclues de ce régime ([77]). La procédure de demande est donc moins lourde que celle de l’autorisation : l’exploitant doit alors faire une demande d’autorisation en justifiant qu’il respecte les mesures techniques de prévention des risques et des nuisances définies dans un arrêté de prescriptions générales. Après consultation du public et avis des conseils municipaux intéressés, le préfet peut autoriser ou non le fonctionnement. Il peut également compléter, renforcer ou aménager les prescriptions générales applicables à l’installation par des prescriptions particulières. Il faut également noter que le préfet peut décider que la demande d’enregistrement sera instruite, pour différentes raisons présentées à l’article L. 512-7-2 du code de l’environnement ? « selon les règles de procédure prévues par le chapitre unique du titre VIII du livre Ier pour les autorisations environnementales », c’est-à-dire l’autorisation environnementale avec ou sans évaluation environnementale.

● Enfin, le régime de la déclaration concerne les installations industrielles qui présentent certes un risque environnemental mais « pas de graves dangers ou inconvénients ». Ces installations doivent « néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par le préfet » ([78]). Dans ce cas, l’exploitant doit simplement effectuer une déclaration par le biais d’un dossier contentant des informations sur l’exploitation et ses activités. La procédure s’avère ainsi beaucoup plus souple que dans les deux régimes précédemment décrits. Elle n’intègre pas de phases d’instruction et de consultation. Le préfet doit simplement s’assurer du caractère complet du dossier de demande et vérifier que l’installation en question entre bien dans la catégorie des installations soumises à déclaration. Là encore, en sus des prescriptions préfectorales générales, des prescriptions plus spécifiques peuvent éventuellement s’ajouter. Il faut également noter que certaines installations soumises à déclaration particulières, classées DC dans la nomenclature, font l’objet de contrôles périodiques mis à la charge de l’exploitant et effectués par des organismes agréés. Ces derniers vérifient que les prescriptions sont respectées et informent la préfecture en cas de non-conformité majeure ([79]).

Ces catégories emportent en partie le rythme des contrôles par l’inspection des installations classées. Une planification pluriannuelle des contrôles fixe actuellement, aux termes d’une instruction ministérielle du 24 novembre 2016, la périodicité des visites :

– les établissements prioritaires (notamment SEVESO « seuil haut ») sont contrôlés chaque année ;

– les établissements à enjeux (notamment SEVESO « seuil bas ») sont contrôlés tous les trois ans ;

– les autres établissements soumis à autorisation et enregistrement sont contrôlés tous les sept ans.

En ce qui concerne les établissements relevant du régime de la déclaration, ils ne sont contrôlés « que sur signalement de bruits, d’odeurs ou d’activités suspectes par un élu ou un riverain », selon les indications données devant la mission d’information par M. Patrick Berg, directeur de la DREAL de Normandie ([80]). Pour ce qui concerne les établissements soumis à l’obligation de contrôle périodique, l’article R. 512-57 du code de l’environnement prévoit une périodicité de cinq ans maximum ou dix ans maximum pour les installations dont le système de « management environnemental » a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001.

Votre rapporteur considère qu’il peut être complexe pour certaines entreprises de savoir exactement de quelle catégorie elles relèvent. Donc, il est difficile pour elles de prendre l’initiative de faire appel à un organisme agréé. En sus, cette ignorance est dangereuse car, comme évoqué ci-dessus, le classement dans la nomenclature détermine en partie la fréquence et le niveau des contrôles. C’est la raison pour laquelle, il préconise un renforcement du contrôle des DREAL concernant les ICPE de la catégorie déclaration hors DC qui ne font actuellement l’objet d’aucun contrôle systématique. Cela permettrait de vérifier que l’entreprise soit connue sous le régime qui lui correspond réellement afin d’éviter une situation comparable à celle de Normandie Logistique. Ces contrôles exerceraient également un effet incitatif pour les entreprises qui seraient davantage enclines à vérifier régulièrement qu’elles sont bien déclarées sous le bon régime administratif.

L’analyse, certes rapide et non exhaustive, de ces trois principaux régimes juridiques des installations classées, permet de saisir cette volonté d’édicter des règles afin de protéger les populations et l’environnement tout en, si le niveau de dangerosité le permet ou l’exige, les adaptant ou les complétant par des prescriptions spéciales. Les prescriptions générales sont ainsi prises par le ministre chargé des installations classées (dans le cas des régimes de l’autorisation ou de l’enregistrement) ou par le préfet de département (dans le cas du régime de la déclaration). Les prescriptions spéciales sont prises par le préfet de département car elles doivent s’adapter à la réalité concrète de l’exploitation.

Selon les derniers chiffres communiqués par le ministère de la transition écologique et solidaire (mars 2019), qui concernent l’année 2018 ([81]), la France compte approximativement 500 000 ICPE dont 25 000 relevant du régime de l’autorisation, 16 000 du régime de l’enregistrement et le reste, c’est-à-dire une très grande majorité, du régime de la déclaration. Parmi les installations soumises à autorisation, 1 312 sont classées SEVESO (705 « seuil haut » et 607 « seuil bas ») et 6 840 relèvent de la directive IED ([82]).

répartition territoriale des icpe en France métropolitaine

Source : Dossier de presse du ministère de la transition écologique et solidaire « Les risques industriels : Une mission de protection pour les populations et l’environnement, Bilan 2018, perspectives 2019 »

RÉPARTITION TERRITORIALE DES ICPE EN OUTRE-MER

Source : Dossier de presse « Les risques industriels : Une mission de protection pour les populations et l’environnement, Bilan 2018, perspectives 2019 ».

b. Les établissements classés SEVESO, dont l’usine Lubrizol de Rouen fait partie, sont des installations classées à la surveillance renforcée

i. Les établissements SEVESO

L’usine Lubrizol de Rouen est une ICPE soumise à autorisation de nature particulière puisqu’il s’agit d’un site classé SEVESO, régime sur lequel votre rapporteur propose de revenir.

Les directives dites « SEVESO » constituent une série de textes prescriptifs qui s’imposent aux pays de l’Union européenne afin d’identifier leurs sites industriels dont les activités recèlent un potentiel de risques d’accidents et d’y maintenir un niveau élevé de prévention. Ce corpus tire son appellation de la catastrophe de Seveso qui s’est produite dans le nord de l’Italie, le 10 juillet 1976, à partir d’une usine du groupe pharmaceutique Hoffmann-Laroche qui a rejeté un polluant organique persistant et relevant de la catégorie des dioxines parmi les plus dangereuses ([83]).

La première directive SEVESO (82/501/CEE) du 24 juin 1982 a été remplacée par la directive (96/82/CE) du 9 décembre 1996 amendée et complétée par la directive dite « SEVESO 3 » (2012/18/UE) du 4 juillet 2012 qui concerne plus de 10 000 établissements en Europe dont 1 379 en France ([84]).

La directive « SEVESO 3 », entrée en vigueur le 1er juin 2015, a été transposée en droit français par le décret n° 2014-285 du 3 mars 2014.

Les établissements industriels sont classés SEVESO selon leur aléa technologique en fonction des types et des quantités de produits traités et stockés. Les annexes de la directive énoncent des seuils pour chaque catégorie de produits dangereux (carburants, produits inflammables, toxiques ou explosifs) et pour certains composés chimiques (nitrate d’ammonium, méthanol, etc.). Par exemple, les produits réputés toxiques sont répartis en sous-catégories « toxiques pour l’homme », « très toxiques pour l’homme », « toxiques pour l’environnement ».

En outre, la directive « SEVESO 3 » a intégré le champ d’application du Règlement européen 1272/2008 dit « CLP » (règlement sur la classification, l’étiquetage et l’empaquetage des substances et des mélanges). Ce texte a révisé, dans le sens d’une harmonisation internationale, le système de classification des substances dangereuses et les avertissements de danger sur les contenants de ces produits.

En fonction des seuils atteints (déterminés par une somme pondérée des masses de produits par établissement) les sites relèvent de l’une des deux catégories :

– les sites classés SEVESO « seuil bas » ;

– les sites classés SEVESO « seuil haut » (aussi dénommés « SEVESO AS », forme abrégée de « SEVESO soumis à autorisation servitude d’utilité publique »). L’usine Lubrizol de Rouen relève de cette catégorie.

La directive « SEVESO 3 » a renforcé l’obligation d’élaborer des documents de sécurité et de mieux assurer l’information du public. En outre, elle a institué une obligation visant à prendre en compte le potentiel de risques d’une installation sur les sites voisins pour contrer autant que possible un « effet domino » en cas d’accident majeur.

Il est ainsi prévu l’élaboration d’une étude de dangers, plus complète que celle qui concerne les sites « seulement » soumis à autorisation, qui identifie les sources de risques, les potentialités d’accidents (selon différents scenarios), leur probabilité d’occurrence et leurs conséquences sur les personnes, les biens et l’environnement.

Ce document sert de base à la mise en place de dispositifs de prévention et aussi de secours traduits dans des POI (plans d’opération interne) et des PPI (plans particuliers d’intervention). L’étude de dangers doit être réactualisée au moins tous les cinq ans et les POI et PPI testés et réévalués tous les trois ans concernant les sites SEVESO « seuil haut ». Concernant l’entreprise Lubrizol, ces dispositifs de secours étaient « à jour ». Au cours de son audition, le colonel Lagalle commandant le Service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de Seine-Maritime, a rappelé à la mission d’information que s’agissant du site de Rouen, le POI et le PPI dataient respectivement de 2018 et de 2016. Le PPI prévoyait toutefois un périmètre de danger sans doute insuffisant car limité à 1 340 mètres.

ii. Une obligation spécifique pour les sites les plus à risques : les plans de prévention des risques technologiques (PPRT)

La loi dite « Bachelot » du 30 juillet 2003 ([85]) consécutive à la catastrophe du site d’AZF à Toulouse (21 septembre 2001) a considérablement rénové la méthodologie d’élaboration des études de dangers et a institué un encadrement réglementaire visant à mieux gérer les situations d’urbanisation héritée du passé ou encore de planifier en fonction des risques toute urbanisation future.

À cet égard, des dispositions législatives et réglementaires du code de l’environnement encadrent l’élaboration puis la mise en pratique de PPRT qui concernent tous les établissements classés SEVESO « seuil haut ».

Les PPRT visent notamment à améliorer la « coexistence » des sites industriels à hauts risques avec les activités et les populations riveraines. Après une phase de définition des moyens de réduction des risques à la source concernant un site SEVESO « seuil haut », le PPRT est dit « prescrit » sur un périmètre lui-même défini selon les termes de l’étude de dangers. Puis, s’ouvre une période d’instruction technique qui accapare une partie importante des personnels des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) et donne lieu à concertation et enquête publique pour que le PPRT soit « approuvé », c’est-à-dire que ses mesures ont vocation à devenir pleinement applicables. À ce titre, peuvent être prévues des mesures urbanistiques et foncières qui vont jusqu’à des possibilités d’expropriation ou encore de délaissement dans des zones « rouge » (les plus exposées aux « effets risques » en cas d’accident majeur) et, au-delà de ces zones, plus simplement des prescriptions de travaux de renforcement sur des habitations existantes ou des restrictions d’usage concernant les aménagements et l’urbanisation dans le futur.

On rappellera que par rapport à la première directive SEVESO, la directive « SEVESO 2 » avait déjà donné plus de possibilités d’accès au public dans le cours des procédures avec notamment un accès aux informations des études de dangers et un avis sur toute nouvelle implantation réputée à risques.

M. Patrick Berg, directeur de la DREAL de Normandie, a rappelé au cours de son audition que le PPRT de l’usine Lubrizol de Rouen avait été prescrit le 6 mai 2010 et approuvé le 31 mars 2014. Il a notamment insisté sur le fait que ce PPRT avait même été qualifié d’« exemplaire » au sein de la commission de suivi de site par un membre de France nature environnement (FNE).

M. Berg a illustré son propos avec deux obligations énoncées au titre du PPRT auxquelles la direction de Lubrizol s’était conformée dans l’exécution, en affirmant : « Je pense qu’elles ont été extrêmement utiles pour éviter des morts et des blessés le 26 septembre. » ([86]). Ces obligations portaient, en premier lieu, sur la suppression de deux cuves renfermant une quantité importante de gaz de pétrole liquéfié (GPL) beaucoup trop proches des bâtiments de stockage afin d’éviter en cas d’échauffement une explosion particulièrement dangereuse (effet « boule de feu ») et, en second lieu, une réduction des quantités détenues sur le site d’acide chlorhydrique (une substance extrêmement dangereuse en cas de diffusion accidentelle par fuite) associée à une modification des conditions d’approvisionnement du site de ce produit.

Concernant la mise en œuvre des PPRT, M. Cédric Bourillet, directeur général de la prévention des risques (DGPR) s’est voulu rassurant, lors de son audition devant la mission d’information, tout en indiquant que le travail n’était pas terminé : « Le gros des PPRT a été mené au long des années 2010 à 2019. Sur 388 PPRT, 381 sont aujourd’hui approuvés. Cela ne veut pas dire qu’ils sont mis en œuvre, mais que nous avons fait tout le travail d’élaboration et de décision en concertation. » Il a précisé : « Sur le bilan des PPRT, je pense qu’il y a des phases qui ont été très réussies et il y a des phases qui sont encore en devenir. » ([87]).

M. Yves Blein, député du Rhône et président de l’Association nationale des collectivités pour la maîtrise des risques technologiques majeurs (AMARIS) a insisté, lors de son audition devant la mission d’information, sur le manque de mise en œuvre de ces PPRT : « les mesures d’urbanisation, et particulièrement celles qui contraignent ou incitent les riverains à faire des travaux de protection de leur logement, concernent 16 000 logements au terme de la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques. Et seulement 600 ont fait, aujourd’hui, l’objet de travaux. La marge de progrès est donc importante » ([88]). Votre rapporteur regrette ces retards dans la mise en œuvre concrète des PPRT et invite les pouvoirs publics à passer rapidement à un suivi de l’application de la loi dite « Bachelot ».

c. Il n’y a pas eu de desserrement de la contrainte réglementaire applicable aux ICPE

Depuis l’incendie de Lubrizol, certains commentaires ont pu affirmer que la réglementation aurait été allégée ces dernières années.

Pour votre rapporteur, ces allégations sont fausses. À cet égard, sont souvent citées les conséquences de la loi du 10 août 2018 dite « loi ESSOC » ([89]). Un décret du 18 septembre 2018 ([90]) a aussi modifié le contenu des dossiers de demande d’autorisation environnementale concernant une installation classée soumise à autorisation. Un autre décret du 24 décembre 2018 ([91]), pris en application de certaines dispositions de la loi précitée, a établi un cadre expérimental dans deux régions (Bretagne et Hauts-de-France) visant à déroger à des dispositions régissant l’enquête publique.

Mais, la réforme la plus ambitieuse en matière de simplification relevait de deux ordonnances (n° 2016-1058 et 2016-1060) du 3 août 2016 et du décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 qui modifiait en conséquence la nomenclature des projets soumis à évaluation environnementale.

Au cours de son audition, Mme Élisabeth Borne, ministre de la transition écologique et solidaire a précisé : « Cela m’amène à votre question sur l’allégement et la simplification des procédures. En la matière s’est opérée une sorte d’aller-retour : avant mai 2016 en effet, toute modification faisait l’objet, au cas par cas, d’une décision du préfet qui optait soit pour l’application de la procédure complète, soit pour un simple arrêté complémentaire. Les textes de 2016 ont introduit des complexités complémentaires sur lesquelles nous sommes ensuite revenus avec cette idée qu’il ne s’agit en aucun cas de moins bien prendre en compte les risques, mais d’évaluer mieux, dans chaque cas, la nécessité ou non d’une nouvelle étude de danger, notamment lorsque les modifications demandées n’ont que peu d’incidences « en matière de risques » ([92]).

Un décret n° 2018-435 du 4 juin 2018 a ainsi modifié à nouveau certaines rubriques de la nomenclature afin de tenir compte du retour d’expérience des services déconcentrés de l’État et des maîtres d’ouvrage, mais aussi d’une décision du Conseil d’État de 2017 ([93]) qui avait censuré certaines des dispositions sur le fondement d’un principe de non-régression du droit de l’environnement. Ce décret a fait l’objet d’une importante concertation préalable.

Le droit désormais en vigueur n’entend pas « détricoter la réglementation par petits bouts » comme certaines critiques excessives, qui ont délibérément ciblé les textes de 2018, l’ont affirmé. Et chacun des textes précédant le décret de 2018 s’inscrivait d’ailleurs dans une succession de modifications, engagée depuis des années, et qui toutes visaient (avec il est vrai des succès divers) à clarifier des démarches, à réduire les délais de procédures, sans pour autant dénaturer ou amoindrir des exigences fondamentales. Par exemple, un de ces textes antérieurs avait étendu aux ICPE le principe, de portée assez générale, selon lequel le silence gardé par l’administration vaut acceptation.

En outre, votre rapporteur rappelle que la loi dite « ESSOC » prévoit dans ses articles 40 à 46 un processus totalement nouveau d’évaluation qui repose sur la création d’un conseil de la réforme ouvert à des experts de la société civile.

Concernant les autorisations demandées par Lubrizol en janvier puis en juillet 2019 et pour lesquelles deux arrêtés préfectoraux sont successivement intervenus, la ministre de la transition écologique et solidaire a été très claire aux cours de son audition : « […] les deux arrêtés qui ont pu être mis en cause concernaient, pour l’un, une reclassification de produits sans modification des quantités présentes sur le site et pour l’autre, une autorisation qui n’avait pas été mise en œuvre ; on ne peut donc en aucun cas les suspecter d’avoir un rapport avec l’incendie qui nous occupe » ([94]).

2. Afin de maintenir et consolider un niveau élevé de protection, le rôle de l’inspection des installations classées doit être renforcé

L’incendie du site Lubrizol de Rouen a nécessairement suscité l’émergence de commentaires divers mais il permet aussi, plus utilement, une réflexion sur le rôle et les missions des services de l’inspection des installations classées pour la protection de l’environnement.

Avant d’aborder la question des effectifs, il convient de remarquer que les inspecteurs des installations classées ont des pouvoirs propres. Ils sont dotés de pouvoirs spéciaux d’examen de la situation sur les sites concernés. Votre rapporteur a pu constater certaines similitudes entre le travail d’inspection et les visites de sites souvent conduites par des experts dans le cadre de la formalisation d’un contrat d’assurance. Les prescriptions et informations de ces derniers pourraient d’ailleurs être utiles à l’inspection des installations classées. Aussi, il serait peut-être bon d’ouvrir aux inspecteurs un accès au contrat d’assurance couvrant ces sites. C’est pourquoi votre rapporteur privilégierait un droit de consultation sur place d’un dossier d’assurance, disponible et à jour, faisant notamment état des dates et objets des visites d’experts ou d’ingénieurs techniques diligentés par le ou les assureurs.

Poursuivant le retour d’expérience de l’incendie et toujours en ce qui concerne les pouvoirs conférés à l’inspection des installations classées, votre rapporteur suggère également de renforcer les compétences relatives au risque incendie, notamment pour les lieux de stockage.

Si l’on considère désormais la question des effectifs, votre rapporteur tient d’emblée à repousser l’argument polémique relatif à une prétendue insuffisance chronique du nombre des agents de l’inspection des installations classées en fonction dans les territoires. En termes d’emplois budgétaires, une forte augmentation des recrutements a suivi la catastrophe d’AZF de 2001, une époque où les effectifs techniques des DREAL étaient à peine supérieurs à 800 ETP ([95]). À quelques unités près, les effectifs sont demeurés stables au cours des dernières années pour s’établir à 1 290 ETP globalement affectés au sein des DREAL en 2019. Le métier de l’inspection obéit à des règles juridiques rigoureuses (dont une obligation d’assermentation et d’habilitation) et suppose une formation complémentaire des agents (généralement d’une année).

L’inspection des installations classées s’appuie sur différents niveaux de compétences :

– des équipes techniques au sein des DREAL (fonctionnaires de catégorie A et B) qui instruisent les dossiers et mènent les contrôles ;

– des équipes techniques dont les effectifs sont majoritairement financés par le ministère de l’agriculture au sein des directions départementales de la protection des populations (DDPP) compétentes pour les installations classées d’élevage, et de premières transformations agro-alimentaires dont les abattoirs, etc. ;

– des personnels administratifs intervenant en appui, tant en DREAL qu’en DDPP.

ETP techniques mis à la disposition des DREAL par le ministère de la transition écologique et solidaire

Source : DGPR ([96]).

D’un point de vue budgétaire, les ETP techniques à disposition des DREAL comptent un effectif global de 1 605 agents en ajoutant les personnels administratifs, 1 420 ETPsi l’on s’arrête aux seuls effectifs techniques selon les chiffres fournis par la DGPR à la demande de la mission. Il est également possible d’isoler plus particulièrement les effectifs techniques réellement affectés à l’inspection des installations classées :

ETP TECHNIQUES AFFECTÉS spécifiquement À L’INSPECTION DES INSTALLATIONS CLASSÉES ([97])

Source : DGPR.

En outre, toujours à la demande de la mission d’information, la DGPR a recensé les postes budgétaires techniques (donc hors agents administratifs) de l’inspection des installations classées et répartis par DREAL pour 2020. Conformément à la demande de Mme Élisabeth Borne, ministre de la transition écologique et solidaire, le nombre total des postes budgétaires techniques a été maintenu, au sein des DREAL, au niveau de celui atteint en 2019.

effectifs techniques BUDGétaires 2020 PAR dreal

Source : DGPR.

Plus que sur la question des effectifs, certaines interrogations peuvent néanmoins porter sur le cadre et les conditions d’exécution des contrôles effectués par les inspecteurs au sein des sites industriels, s’agissant notamment de leur disponibilité professionnelle pour cette tâche au regard de l’ensemble des missions qui leur reviennent par ailleurs.

Le nombre des contrôles de sites, qu’ils soient classés en catégorie SEVESO ou dans une autre des catégories particulières aux ICPE, s’inscrit effectivement en diminution depuis plusieurs années. En termes strictement quantitatifs, ce constat est généralement admis, y compris au niveau de la DGPR.

Nos collègues Mme Danielle Brulebois, députée du Jura, dans un avis budgétaire de la commission du développement durable ([98]) et M. Éric Coquerel, député de Seine-Saint-Denis, en tant que rapporteur spécial de la commission des finances ([99]) (par ailleurs membre de notre mission d’information), portent des regards sans doute quelque peu différents sur la situation mais ont récemment abouti à ce même constat. Au cours des dix dernières années, les contrôles de sites classés effectués par l’inspection sont tombés de 25 000 à 18 000 par an.

Concernant les sites SEVESO les plus à risques, il n’est pas certain que les quelque 7 000 contrôles annuels sur d’autres catégories d’ICPE, externalisés car conduits par des organismes tiers et agréés, selon le chiffre communiqué par M. Cédric Bourillet, aient permis de libérer du temps utile pour mieux contrôler de tels sites. Le total annuel s’établit à environ 1 500 contrôles pour un nombre de 1 312 sites classés SEVESO sur le territoire (dont 705 en « seuil haut »). Ce niveau correspond à l’objectif minimal aujourd’hui assigné aux DREAL de réaliser au moins un contrôle par an pour chacun des sites SEVESO « seuil haut » de leur circonscription.

En se référant notamment à ses entretiens avec M. Patrick Soulé, adjoint au chef de service de la DGPR, M. Coquerel estime que les effectifs d’inspecteurs devraient augmenter de 200 ETP pour mieux faire face. Pour sa part, Mme Brulebois estime que les contrôles de terrain ne représenteraient, en fait, que seulement 20 % de leur activité.

L’explication de ce phénomène tient principalement à une croissance significative des autres tâches qui leur ont été confiées et notamment l’instruction administrative des dossiers relatifs aux prescriptions des PPRT, une tâche ayant toutefois atteint son pic et qui devrait moins les accaparer à l’avenir. Au titre de cette mission, les inspecteurs ont néanmoins pu rassembler une somme d’informations utiles à leur connaissance des sites parmi les plus à risques en orientant leur travail dans une optique de réduction du risque à la source.

En outre, s’est ajoutée aux missions de l’inspection des installations classées l’instruction des nombreux dossiers relatifs aux parcs éoliens et aux installations de méthanisation et de biogaz (des structures incluses dans la catégorie des IPCE).

D’autres facteurs ont également joué, comme la création de l’autorisation environnementale unique qui a imposé à l’inspection de travailler plus collectivement et « en mode projet », en intégrant notamment de nouveaux objectifs de vigilance concernant la biodiversité. Sans oublier la création de nouvelles grandes régions qui a eu des conséquences dans les DREAL : « nous passons du temps à nous réorganiser » a précisé devant la mission M. Cédric Bourillet ([100]).

MM. Patrice Lioger, secrétaire général, et Julien Jacquet-Francillon, secrétaire général-adjoint, ont aussi évoqué devant la mission au nom du Syndicat national des ingénieurs de l’industrie et des mines (SNIIM), organisation majoritaire dans la représentation des inspecteurs des installations classées, une érosion de la culture professionnelle, en tout cas de la spécialisation mais non des compétences, qui a résulté du transfert des personnels de l’inspection des anciennes directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (ex-DRIRE) aux actuelles DREAL, elles-mêmes restructurées du fait de la réforme administrative des régions. Dans un entretien donné au quotidien Libération ([101]) M. Lioger soulignait un autre point : « les sites industriels vieillissent et nos missions sont plus nombreuses », en rappelant qu’au total près de 500 000 établissements industriels ou encore agricoles « susceptibles de créer des risques, des pollutions ou des nuisances pour la population » devraient relever de la compétence de contrôle de l’inspection des installations classées.

En tout état de cause, Mme Élisabeth Borne, ministre de la transition écologique et solidaire, est consciente de la nécessité d’augmenter de façon significative le nombre des visites et contrôles donc de ne pas se satisfaire de ce qu’il est convenu d’appeler, y compris au sein des services, « le panorama actuel » qui se résume, comme déjà évoqué supra, à un seul contrôle annuel au moins pour les sites les plus à risques, à un contrôle tous les 3 ans pour les établissements qui le seraient moins et à un contrôle tous les sept ans au mieux pour tous les autres établissements classés parmi lesquels les stations-service. La ministre a précisé devant la mission : « L’augmentation des contrôles de terrain renvoie à la modernisation de l’action publique. Il est possible d’alléger un certain nombre de missions en les digitalisant et en faisant accomplir les tâches plus administratives par d’autres agents que les inspecteurs. Nous devons, dès cette année, libérer du temps pour que ces derniers augmentent le nombre de contrôles de terrain » ([102]). Votre rapporteur approuve cette orientation.

Une programmation annuelle des contrôles, plus rigoureuse et assignée à chacune des entités territoriales des DREAL, est certes l’instrument qui permettra de rehausser des objectifs aujourd’hui insuffisants. Votre rapporteur tient cependant à souligner qu’il ne s’agit pas seulement d’atteindre des résultats statistiques en termes quantitatifs mais de mieux cibler les priorités des contrôles.

B. RENOUVELER LE CADRE de la prévention des risques en france DANS LE SENS D’UN MEILLEUR CIBLAGE ET DE RETOURS d’expériences plus fréquents et plus fructueux

1. Mieux cibler les contrôles

À cet égard, il lui paraît tout à fait opportun de privilégier les contrôles impliquant un ou plusieurs sites classés SEVESO lorsqu’ils voisinent avec d’autres ICPE dans le cadre de la nouvelle notion de plateforme industrielle désormais dotée d’une reconnaissance juridique dans la loi depuis l’adoption d’un amendement en ce sens, adopté à l’initiative de votre rapporteur ([103]), lors de l’examen de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises dite « loi PACTE » ([104]).

En effet, l’article 144 de la loi Pacte complète le code de l’environnement par une nouvelle section « Plateformes industrielles » au chapitre V du titre 1er du livre V. Aux termes du nouvel article : « Une plateforme industrielle se définit comme le regroupement d’installations mentionnées à l’article L. 511-1 [article visant les catégories d’ICPE] sur un territoire délimité et homogène conduisant par la similarité ou la complémentarité des activités de ces installations, à la mutualisation de la gestion de certains des biens et services qui leur sont nécessaires ».

Un récent décret du 21 novembre 2019 ([105]) est venu préciser les conditions d’organisation interne et de reconnaissance administrative des plateformes industrielles.

La notion de plateforme industrielle a été conçue, à l’origine, par des industriels eux-mêmes dans une démarche pragmatique, notamment au sein du « couloir de la chimie » dans la région lyonnaise. L’association AMARIS (Association des collectivités pour la maîtrise des risques technologiques majeurs) a particulièrement soutenu cette approche.

L’existence de quelques plateformes industrielles, hors de tout encadrement juridique, mais réunissant des ICPE développant des activités en synergie dans un périmètre identifié, avait déjà été relevée par les pouvoirs publics dans une circulaire du 25 juin 2013 relative à la prise en compte, dans le cadre des PPRT, de prescriptions spécifiques en rapport avec l’accroissement de certains risques inhérents aux activités de ce que ce texte réglementaire appelait alors des « plateformes économiques ».

L’objectif lié à la reconnaissance des plateformes industrielles est de rompre avec une approche trop parcellaire (« installation par installation ») dans l’application du cadre réglementaire et dans le rythme des contrôles administratifs associés, sans remettre en cause le niveau requis des exigences. Il s’agit de faire prévaloir une vision globale sur une aire d’activités qui rassemble plusieurs ICPE de statuts différents. Cette évolution vise également à clarifier la gestion de sous-produits et de limiter ou rationaliser les transports et mouvements de matières dangereuses entre entreprises.

La notion de plateforme paraît particulièrement bien adaptée aux activités industrielles mettant en œuvre des process complexes et imbriqués, particulièrement en milieu urbanisé. Les liens d’activités entre Lubrizol et l’entreposeur Normandie Logistique, en intégrant aussi une partie élargie de leur environnement industriel dans leur aire d’implantation, pourraient justifier la reconnaissance d’une plateforme industrielle. Il serait cependant prématuré de dresser un premier bilan de l’entrée en vigueur des dispositions régissant désormais les plateformes industrielles. Leur création reste d’ailleurs soumise à la conclusion de « contrats de plateforme » entre industriels soucieux de mutualiser certaines des problématiques particulières à leurs activités.

Pour autant, votre rapporteur considère qu’il convient d’anticiper la structuration juridique des plateformes et de retenir, d’ores et déjà, cette approche pour améliorer l’efficacité du contrôle des ICPE. En ce sens, les DREAL doivent recenser de façon systématique les ensembles susceptibles de constituer des plateformes industrielles et les intégrer de façon prioritaire à leur programme annuel de contrôles de sites.

Votre rapporteur tient à aborder, à ce stade de la réflexion, la question de la sous-traitance, un sujet évoqué au cours des auditions mais pour lequel il importe de bien considérer toute sa dimension économique et technique au sein des activités industrielles actuelles. La suppression pure et simple du recours à des personnels de sous-traitance concernant les sites par nature à risques, comme les sites SEVESO, est une idée simpliste, impraticable donc irréaliste. Certaines voix syndicales, pas toutes, paraissent néanmoins tentées par une proscription aussi générale, en omettant les conséquences économiques et sociales d’une telle interdiction. Une implication importante voire prépondérante des entreprises sous-traitantes dans les grands sinistres industriels n’est d’ailleurs pas statistiquement démontrée. Pour autant, votre rapporteur n’ignore pas que des progrès significatifs doivent intervenir quant à la formation de base de leurs salariés puis, en complément, sur les sites de leurs missions, spécialement en matière de sécurité et d’abord dans un but de protection individuelle des personnels.

Le quotidien Le Monde a « exhumé », à l’occasion de l’incendie de l’usine Lubrizol de Rouen, un ancien document de 2010 émanant du Club Maintenance Normandie, une structure informelle qui s’était créée au sein de la Chambre régionale de commerce et d’industrie ([106]). Les résultats de cette étude qui n’a pas valeur de sondage (et qui d’ailleurs ne concerne pas la situation particulière de l’entreprise Lubrizol) étaient établis sur la base d’entretiens avec des responsables d’entreprises et des salariés et montraient effectivement un haut degré de méconnaissance des consignes de sécurité internes aux entreprises par les salariés de sous-traitants qui y étaient dépêchés.

Force est de constater que les « bonnes » entreprises, celles soucieuses de prévention et qui adoptent des démarches en rapport font appel aux « bonnes sociétés » sous-traitantes. De plus, on ne peut oublier que des dispositions législatives régissent précisément le recours à la sous-traitance et interdisent notamment de la part d’un industriel le recours à une sous-traitance « en cascade ».

L’enjeu de la sous-traitance a d’ailleurs été bien mis en lumière par Mme Élisabeth Borne, ministre de la transition écologique et solidaire, qui, au cours de son audition, a précisé : « Concernant la sous-traitance nous avons déjà eu l’occasion d’évoquer ce sujet à propos du nucléaire : normalement, quand on fait intervenir un sous-traitant, celui-ci est réputé être informé de l’ensemble des mesures de sécurité qui sont prises sur le site » ([107]).

2. Renouveler le cadre de l’accidentologie en créant un instrument de retour d’expérience dans l’optique d’un renforcement de la prévention

Le BARPI (Bureau d’analyse des risques et pollutions industriels), une entité qui dépend de la DGPR au sein du ministère de la transition écologique et solidaire, inventorie annuellement les principaux accidents technologiques de l’industrie.

Le BARPI renseigne et exploite la base de données ARIA (« Analyse, Recherche et Information sur les Accidents technologiques »). Sa dernière publication, au dernier trimestre 2019, porte sur l’année 2018 ([108]).

Il ressort de ce document qu’« une croissance de l’accidentologie se poursuit » avec 1 112 accidents ou incidents sérieux recensés, contre 978 en 2017 et 827 en 2016, soit une augmentation de 34 % en deux ans. Le BARPI met gratuitement à disposition du public (en français et en anglais) les résumés des accidents qu’il enregistre et ses analyses de retour d’expérience.

Ces données du BARPI sont d’autant plus préoccupantes que les établissements classés en catégorie SEVESO représentent, à eux seuls, 25 % des sinistres recensés en 2018 contre 16 % en 2016. La répartition géographique de ces événements est d’ailleurs corrélée avec la densité des sites SEVESO dans les territoires : les départements les plus « accidentogènes » en 2018 sont, dans cet ordre, les Bouches-du-Rhône, le Rhône, et la Seine-Maritime. Au total, les installations classées (toutes catégories confondues) sont responsables de plus de 70 % des phénomènes enregistrés.

Les analyses du BARPI montrent que les premières causes d’accidents ou d’incidents sérieux sont liées à des facteurs organisationnels dans les entreprises (défaillance ou faiblesse des process, des contrôles internes ou encore inadaptation des consignes, etc.) qu’elles opposent aux facteurs impondérables et aux facteurs humains.

Mais une des principales faiblesses constatées par le BARPI est une mauvaise prise en compte des retours d’expérience (RETEX) par les entreprises déjà confrontées dans le passé à des accidents ou incidents. Dans ce contexte, une reproduction à l’identique voire une aggravation plus diffuse de phénomènes néfastes est à craindre concernant des sites par nature « à risques ». Les rejets massifs de polluants et les incendies sont en progression.

Dans ces conditions, il est absolument nécessaire d’améliorer les voies et moyens du retour d’expérience. Votre rapporteur retient, à cet égard, la nécessité de disposer d’un Bureau Enquête Accident « Risques industriels » ou BEA-R.I., une structure nationale et dédiée aux risques industriels et technologiques, analogue ou, plus exactement, dans l’esprit de ce qui existe dans les domaines du transport aérien ou ferroviaire. Cette structure pourrait être créée par une transformation du BARPI qui conserverait sa vocation actuelle mais se verrait confier une nouvelle mission : lors d’un accident, venir assister les DREAL et réaliser l’enquête.

Mme Élisabeth Borne, ministre de la transition écologique et solidaire, s’est prononcée lors de son audition devant la mission d’information en faveur de cette proposition : « Une telle entité me semble utile, y compris dans les relations avec l’autorité judiciaire. Dans le secteur aérien, par exemple, les enquêteurs accidents peuvent avoir accès à certaines données de l’enquête judiciaire. Cela suppose que des textes le prévoient, or ce n’est pas le cas aujourd’hui dans le domaine des risques industriels » ([109]).

Votre rapporteur appuie cette orientation qui suppose des initiatives législatives et, peut-être même une modification de textes à vocation transnationale, comme le sont les directives SEVESO, car sur ce point du RETEX des textes internationaux existent de longue date dans le secteur aérien mais pas en matière de risques industriels. La ministre a, en outre, clairement confirmé devant la mission que « Le Gouvernement, vous l’avez compris, est vraiment attaché à tirer tous les enseignements de cet accident [Lubrizol] : c’est un enjeu non seulement pour la protection des populations mais aussi pour la pérennité de notre tissu industriel. »

La création d’un BEA-R.I., qui serait un facteur de conciliation entre industrie et urbanisation, représente un instrument majeur de prévention, si l’on considère la nécessité de maintenir et développer les savoir-faire industriels et les compétences propres à certains territoires et, plus généralement, en constatant que près de 2,5 millions de personnes vivent à moins d’un kilomètre d’une usine classée SEVESO (660 000 dans un rayon de 500 mètres dont 277 000 à proximité immédiate d’un site SEVESO « seuil haut »).

En revanche, votre rapporteur ne considère pas opportun de créer, comme le souhait en est parfois exprimé, une nouvelle autorité administrative indépendante qui pourrait être aux risques industriels ce qu’est l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) concernant les risques propres aux activités de l’atome civil et ce, pour plusieurs raisons :

– il convient de considérer que le domaine du risque industriel couvre un champ très large d’acteurs dans des secteurs de production très différents, ce qui n’est pas le cas de l’ASN dont les principaux interlocuteurs sont quelques grandes entités à forte connotation publique, donc en nombre limité. Cet argument a notamment été mis en avant par Mme Élisabeth Borne, ministre de la transition écologique et solidaire lors de son audition devant la mission d’information : « Est-il pertinent de mettre en place une autorité administrative indépendante, comme c’est le cas pour le nucléaire ? La situation est très différente : à l’origine, la création de l’Autorité de sûreté nucléaire se justifiait par la proximité des grands exploitants nucléaires – Commissariat à l’énergie atomique (CEA), EDF, Orano – avec l’État ; une telle proximité n’existe pas avec les industriels privés. » ([110]) ;

– une autorité administrative « englobante » distendrait nécessairement le lien entre le terrain et les personnels techniques en charge du contrôle des sites, spécialement au sein des DREAL dont les effectifs propres se trouveraient réduits d’autant. En outre, une telle initiative laisse supposer un manque d’indépendance des inspecteurs des installations classées, une suspicion injustifiée et même dangereuse. Sur ce sujet, M. Francis Combrouze, responsable syndical CGT et membre du Conseil national de la transition écologique a indiqué à la mission : « Si les fonctionnaires de contrôle et d’inspection doivent être systématiquement dans une autorité indépendante pour bien faire librement leur travail avec une bonne technicité, nous mettons le doigt dans un engrenage dangereux. Certes, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est devenue une autorité indépendante et c’est très bien. Ses effectifs sont à peu près maintenus et augmentent légèrement, ce qui est une très bonne chose, mais nous pensons aussi que les services d’inspection, en travaillant ensemble directement, en s’échangeant les données, peuvent s’améliorer ». ([111]) ;

– cela créerait une séparation artificielle entre les contrôles des usines SEVESO, à la charge de cette autorité, et des usines non SEVESO qui resteraient à la charge des DREAL. De ce fait, certaines équipes en DREAL risqueraient de perdre une compétence d’expertise par défaut de taille critique ;

– de plus, les DREAL ont localement la connaissance de la réalité du terrain et la capacité de suivre la bonne application des prescriptions qu’elles formulent suite à leurs contrôles. Cet aspect a été bien souligné par Mme Magali Smets, directrice générale de l’organisation professionnelle France Chimie lors de son audition devant la mission d’information : « […] aujourd'hui, la DREAL est la personne qui connaît le mieux notre site, après l'exploitant lui-même. Cette réglementation de terrain qui prend le plus en compte la réalité du terrain nous semble indispensable […] » ([112]).

III. MIEUX ALERTER et informer les populations lors de la survenANCE d’un accident

En évoquant auparavant les moyens de renforcer la culture du risque, la question de la réaction des populations aux alertes a été abordée sous l’angle de leur information préalable, condition indispensable de l’acquisition des bons réflexes. Il s’agit maintenant de traiter plus spécifiquement la question de l’alerte en soi, et des informations données par la puissance publique et les acteurs de la sécurité civile en aval, c’est-à-dire dans le cadre de la survenance d’un accident.

L’article L. 112-1 du code de la sécurité intérieure (CSI) inscrit l’alerte et l’information des populations dans le cadre de la sécurité civile : « La sécurité civile, […] a pour objet la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l’État, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées […] ».

De ce point de vue, la direction générale de la Sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) distingue les notions d’alerte et d’information des populations :

– l’alerte intervient au moment de l’événement et repose sur la diffusion d’un signal afin d’avertir les individus d’un danger et de les inciter à adopter un comportement réflexe de sauvegarde. Les modalités de sa mise en œuvre sont définies dans le « code national d’alerte » ;

– l’information, quant à elle, consiste plutôt en la diffusion des consignes et comportements de sauvegarde à suivre et à adopter. Si elle peut aussi intervenir concomitamment au danger, elle intervient davantage en amont – problématique traitée précédemment dans la partie relative à la culture du risque – et en aval. Elle recouvre notamment la communication de crise.

Si cette distinction n’est pas parfaite, votre rapporteur va tenter de la suivre pour tirer les leçons de l’incendie de l’usine Lubrizol et des entrepôts de Normandie Logistique s’agissant de ces deux sujets de l’alerte et de l’information à destination des populations. Il s’agira de mettre en avant ce qui fonctionne mais également de proposer des solutions pour remédier aux défauts de notre système d’alerte et d’information.

Cet événement a en effet bien montré que l’alerte et l’information des populations reposent encore pour partie sur des technologies désuètes. Notre système d’alerte doit être complété par l’usage des nouvelles technologies.

Quant à la communication de crise, il est clair que la défiance qu’elle suscite invite à repenser sa mise en œuvre.

A. ALERTER LES POPULATIONS : UN SYSTÈME ADAPTÉ ET RÉCEMMENT REPENSÉ MAIS QUI REPOSE ENCORE EN PARTIE SUR DES MODALITÉS DÉSUÈTES QU’IL FAUT MODERNISER

Il s’agit d’abord de s’intéresser à l’alerte au sens strict, c’est-à-dire à la question de son déclenchement et des outils utilisés. Le caractère opportun de certaines modalités du code national d’alerte a été mis en avant lors de l’accident survenu le 26 septembre 2019, notamment la souplesse bienvenue qui est laissée à l’autorité de déclenchement. Toutefois, concernant les technologies utilisées, une problématique de modernisation apparaît clairement.

1. Le « code national d’alerte » laisse une souplesse bienvenue aux autorités de déclenchement mais compte sur la connaissance acquise des gestes et attitudes à adopter en cas d’alerte

Le code national d’alerte, qui contient « les mesures destinées à alerter et informer en toutes circonstances la population soit d’une menace ou d’une agression […] soit d’un accident, d’un sinistre ou d’une catastrophe […] » voit ses modalités de mise en œuvre précisées aux articles R. 732-19 à R. 732-34 du CSI. Si des dispositions normatives existent donc bien pour encadrer la mise en œuvre de l’alerte, elles restent volontairement souples et supposent une participation active des populations à leur propre sécurité.

a. Les autorités de déclenchement ont une obligation de résultat et non de moyen

Le CSI prévoit plusieurs autorités de déclenchement possibles. Si l’article L. 112-2 dispose que « l’État […] veille à la mise en œuvre des mesures d’information et d’alerte des populations […] », l’article R. 732-22 définit les autorités qui sont concrètement responsables de l’alerte :

– le maire dans le cadre de son pouvoir de police administrative générale ;

– le préfet de département en cas d’accident dont les conséquences dépassent les limites d’une commune ;

– le Premier ministre ;

– par ailleurs, l’exploitant peut aussi déclencher les mesures d’alerte par le biais de son propre système.

Il convient également de noter que l’autorité de déclenchement a le libre choix du moyen d’alerte et d’information des populations. Une obligation de résultat, et non de moyen, pèse sur elle. C’est ainsi que, dans le cas de l’incendie de l’usine Lubrizol et des entrepôts de Normandie Logistique, comme cela a été évoqué précédemment, le préfet a pris la décision de ne pas mettre en marche les sirènes en pleine nuit, les populations se trouvant de ce fait d’ores et déjà mises en sécurité, l’actionnement des sirènes risquant en outre de provoquer des réactions inadaptées et désordonnées. La modalité choisie au début de l’événement a donc été l’information par la radio.

Votre rapporteur pouvait, à première vue, craindre une certaine dilution de la responsabilité, aboutissant à une forme d’inertie. Force est de constater que la liberté de choix laissée au préfet permet à celui-ci d’adapter le moyen aux circonstances, ce qui est une bonne chose. Le ministre de l’intérieur, M. Christophe Castaner, a bien mis en avant cette exigence lors de son audition devant la mission : « Le code de la sécurité intérieure n’impose pas de média précis pour la diffusion des informations, ce qui est une bonne chose, […] il me semble qu’écrire depuis Paris, depuis l’Assemblée nationale et le Sénat, ce que le préfet doit faire en termes de communication est toujours une gageure, et donc un risque ! Il est nécessaire de laisser à son appréciation, tout en l’accompagnant, le bon médium à utiliser. » ([113]).

b. Le système d’alerte actuel suppose l’implication des populations dans leur propre sécurité

Comme cela a été évoqué ci-dessus, le code national d’alerte n’impose pas d’outil particulier d’alerte des populations ([114]). En revanche, il suppose toujours l’implication des populations. L’article R. 732-25 du CSI précise l’attitude qui est attendue de la population face au « signal national d’alerte » ([115]) (terme qui renvoie aux sirènes) comme face à un « message d’alerte » (qui renvoie à une autre modalité d’alerte) : « Les mesures d’alerte ont pour objet d’avertir la population de la nécessité de se mettre immédiatement à l’abri du danger et de se porter à l’écoute de l’un des programmes nationaux ou locaux de radio ou de télévision des sociétés nationales de programme Radio France, France Télévisions et son réseau en outre-mer et, le cas échéant, d’autres services de radiodiffusion sonore et de télévision […] ».

Ces consignes sont même souvent présentées de façon ludique sous forme de plaquettes, d’affiches ou autres outils de communication. Elles sont également transcrites dans les documents d’information communale sur les risques majeurs (DICRIM).

extrait d’un marque-page diffusé par le ministère de l’intérieur pour informer des gestes à adopter en cas de déclenchement du signal d’alerte

Pour autant, elles demeurent très largement méconnues des populations, comme le montrent de nombreuses enquêtes d’opinion. La nécessaire amélioration de la connaissance des citoyens sur les attitudes attendues d’eux, face aux dangers et en réponse à l’alerte, a fait l’objet d’un traitement spécifique précédemment. Les recommandations de votre rapporteur sur l’installation d’une culture du risque durable dans notre pays vont en effet dans ce sens.

Par ailleurs, votre rapporteur reviendra, dans la suite du rapport, sur les obligations qui pèsent sur les médias dans la diffusion du message d’alerte.

À ce stade, il s’agit toujours de s’intéresser au signal d’alerte en soi. En effet, si le code national d’alerte parle de « l’émission soit d’un message d’alerte, soit du signal d’alerte », en réalité, l’alerte des populations se fonde avant tout sur une doctrine d’emploi privilégié des sirènes. Sans aucune velléité d’abandon total de cet outil, votre rapporteur estime nécessaire d’imaginer des moyens d’alerte plus modernes pour le compléter.

2. La nécessité de moderniser l’organisation de l’alerte, fruit de notre histoire, a donné naissance au système d’alerte et d’information des populations (SAIP) qui déçoit toutefois dans sa mise en œuvre

a. L’obsolescence de notre système d’alerte a donné naissance au SAIP

i. Le constat de l’obsolescence du système

L’obsolescence du Réseau national d’alerte a été largement mise en évidence au début des années 2000.

Dès janvier 2002, dans le rapport issu des travaux de la commission d’enquête post-AZF à l’Assemblée nationale ([118]), M. Jean-Yves Le Déaut indiquait que « l’efficacité de ce dispositif, géré à l’heure actuelle par France Télécom, suscite de nombreuses interrogations. Le fonctionnement de l’ensemble des sirènes n’est pas garanti, de nombreuses zones urbanisées postérieurement à la mise en place du réseau national ne sont pas couvertes et son utilisation manque de souplesse ». Dans sa proposition n° 66, il appelait alors à « moderniser et compléter le réseau national d’alerte ».

Surtout, le rapport administratif dit « Hirel » ([119]) (novembre 2002) avait mis en avant de nombreuses limites du RNA : vétusté de certaines installations ; risque sur lequel le système a été fondé (le risque de bombardement) atténué ; évolutions démographiques rendant les choix de localisation initiaux obsolètes ; doctrine d’emploi peu précise ; granularité insuffisante ; état de fonctionnement des installations très variable selon les lieux ; interruption de toute prestation d’entretien du réseau par France Télécom à la suite de sa transformation en société privée, faute d’indemnisation de la part du ministère de l’intérieur ; aucune utilisation en un demi-siècle en dehors des tests des premiers mercredis du mois.

Une modernisation de l’alerte est donc apparue nécessaire. Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 a préconisé la mise en place d’un « réseau d’alerte performant et résistant […] en remplacement du système actuel. Celui-ci doit être entièrement modernisé, pour utiliser au mieux la diversité des supports aujourd’hui possibles : sirènes, SMS, courriels, panneaux d’affichage public dans les villes, gares, aéroports, réseaux routier et autoroutier. Les potentialités du réseau Internet doivent également être exploitées » ([120]). Il s’agit alors de reconstruire un nouveau système d’alerte : le Système d’alerte et d’information des populations (SAIP).

ii. Le SAIP

Le SAIP, tel qu’il a été pensé au moment de son expérimentation puis de son déploiement ([121]), assure à la fois les fonctions d’alerte et d’information des populations. L’objectif est de provoquer un comportement réflexe de la population et pouvoir ensuite l’informer sur l’évolution et les consignes à suivre.

Surtout, le SAIP est une modernisation de l’alerte car il permet d’avertir la population d’une zone donnée d’un danger imminent à travers différents vecteurs d’information qui sont tous reliés par un logiciel de déclenchement, selon un principe de multidiffusion des messages. Il doit donc permettre aux autorités responsables de la gestion des crises (maires, préfets, SDIS, etc.) de lancer l’alerte sur un territoire en une seule et unique opération.

Dans son ambition initiale, le SAIP repose donc sur le regroupement :

– des sirènes : à travers le raccordement de nouvelles sirènes, de certaines sirènes du réseau national d’alerte, des sirènes des collectivités locales et de celles des industriels soumis à l’obligation de disposer d’un plan particulier d’intervention (PPI) ;

– d’une solution technique permettant l’envoi de SMS d’alerte et d’information directement sur les téléphones mobiles des populations ;

– des partenariats avec les acteurs disposant de la possibilité de relayer l’alerte, notamment les médias, en lien avec leur obligation de diffusion à titre gracieux des consignes de sécurité.

Votre rapporteur estime que le SAIP aurait pu constituer une réponse satisfaisante si sa mise en œuvre avait suivi ses objectifs. En effet, son principe reposait sur la multiplicité des canaux d’alerte et un déclenchement unique, la rénovation des outils détériorés et l’apparition de nouvelles modalités d’alerte. Ce système aurait permis d’atteindre un éventail très large de la population, de créer des synergies entre les différents outils d’alerte et de rapprocher l’alerte et l’information des populations.

b. Le SAIP déçoit dans sa mise en pratique et repose encore sur des technologies désuètes

Toutefois, il apparaît que la mise en œuvre du SAIP n’a pas tenu toutes ses promesses. Le sénateur Jean-Pierre Vogel, rapporteur spécial de la commission des finances sur le programme « Sécurité civile », a établi un bilan détaillé de la mise en œuvre du SAIP dans un rapport d’information publié en juin 2017 ([122]). Parmi ses critiques, deux paraissent évidentes et sont partagées par votre rapporteur :

– le financement du SAIP resterait trop concentré sur les sirènes. Ainsi, lors de la remise de son rapport, le volet « sirènes » absorbait 78 % des 81,5 millions d’euros consacrés au SAIP ;

– l’usage de la téléphonie mobile, qui constitue un aspect fondamental de la modernisation du fonctionnement de l’alerte, déçoit puisque la technologie de la diffusion cellulaire ([123]) a été abandonnée au profit du développement d’une application smartphone défaillante et très peu téléchargée. Cette application a par ailleurs été abandonnée en juin 2018 au profit d’une diffusion de l’alerte sur les réseaux sociaux, par le biais des comptes des préfectures et du ministère de l’intérieur.

Depuis, la situation n’aurait pas beaucoup changé. Toujours selon le sénateur Jean-Pierre Vogel, le financement du SAIP resterait concentré sur les sirènes et aucun financement ne serait prévu s’agissant d’un volet mobile de l’alerte : « [le budget] ne prévoit toujours aucun crédit pour le développement du volet mobile, arrêté en 2018. La reprise de ce volet mobile est vivement souhaitable et l’absence de crédits à cet égard pour les trois prochaines années est très préoccupante » ([124]).

De ce constat décevant, votre rapporteur tire trois conclusions.

● La première est qu’il faut renoncer à la doctrine d’emploi qui fait des sirènes le vecteur principal de l’alerte. En se fondant là aussi sur les constats du sénateur Jean-Pierre Vogel mais aussi sur ce que les choix budgétaires présupposent, il apparaît que les sirènes sont encore perçues comme le moyen le plus approprié pour prévenir le maximum de personnes. Votre rapporteur est convaincu que ce n’est pas systématiquement le cas :

– le message des sirènes peut être mal compris. L’exemple de Lubrizol et les réserves du préfet illustrent bien ce point. Comme cela a déjà été évoqué de nombreuses fois supra, les populations ne sont pas toujours au fait des réactions attendues d’elles lors du déclenchement des sirènes. M. Éric Picard, président de la communauté de communes des quatre rivières, a insisté sur ce point lors d’une table ronde organisée par la mission d’information : « Nos malheureuses sirènes d’alerte, quand bien même elles seraient encore fonctionnelles et efficaces, n’ont plus d’intérêt aujourd’hui, dans la mesure où nous n’éduquons pas nos populations à reconnaître les signaux d’alerte, ni même les pratiques qui devraient en découler, par voie d’expérience ou d’apprentissage. » ([125]) ;

– l’argument selon lequel les sirènes seraient entendues de loin doit être relativisé. Cela dépend de nombreux facteurs parmi lesquels les circonstances météorologiques ou l’éloignement des lieux d’habitation. Là encore, des élus ont souligné cette limite lors de cette même table ronde : M. Éric Herbet, président de la communauté de communes Inter Caux-Vexin : « Une commune comme la mienne, c’est 2 200 hectares. La commune de Quincampoix est plus grande, en termes de foncier, que la commune de Rouen, par exemple. Mais nous avons une seule sirène en plein milieu de la commune, et si vous vous trouvez à 500 ou 600 mètres, vous n’entendez plus rien. » et M. Xavier Lefrançois, premier vice-président de la communauté de communes Bray-Eawy : « Concernant le dispositif d’alerte de la commune. Moi aussi j’ai une sonnerie, mais qui ne suffira certainement pas, parce que la ville de 5 000 habitants est assez importante et assez éparpillée. On ne l’entend pas systématiquement […] ».

Il ne s’agit toutefois pas pour votre rapporteur d’appeler à renoncer à ce moyen d’alerte, d’ailleurs préconisé, dans le cadre de la consultation citoyenne organisée par la mission d’information ([126]), par 29 % des particuliers résidant en Seine-Maritime ayant répondu à la question sur ce point et 11,4 % des particuliers résidant en dehors du département. Les sirènes peuvent en outre s’avérer très utiles dans les faits, comme dans le cas des inondations qui ont touché le sud de la France en octobre 2019. Il s’agit, au-delà, d’appeler à des mesures de renforcement de la culture du risque, comme il l’a fait précédemment dans le rapport, afin d’améliorer l’efficacité des sirènes, de considérer également qu’elles doivent être complétées par d’autres moyens d’alerte.

● La deuxième conclusion que tire votre rapporteur porte sur le constat décevant de la mise en œuvre du SAIP : il en conclut à la nécessité de développer un volet mobile. En tout état de cause, la directive européenne de décembre 2018 ([127]) nous l’impose. Par ailleurs, la consultation citoyenne organisée par la mission d’information sur le site de l’Assemblée nationale fait très clairement ressortir « l’envoi de SMS groupés sur la zone » comme étant le premier outil souhaité par les populations en tant que canal d’alerte. Plusieurs technologies d’alerte par téléphone sont néanmoins possibles.

La technologie de diffusion cellulaire semble présenter un grand nombre d’avantages. Elle est la technologie la plus proche des attentes de la directive européenne car elle se fonde sur la présence des propriétaires de téléphones mobiles dans une zone géographique – ce qui est très utile en cas d’accident local comme ce fut le cas pour l’incendie du 26 septembre 2019 –, elle n’est pas susceptible d’être encombrée et elle permet d’aller jusqu’à 1 300 signes et ainsi de donner quelques consignes à caractère informatif. Elle ne nécessite aucun pré-enregistrement ni aucun téléchargement préalable. Votre rapporteur préconise donc le développement de cette technologie. Par ailleurs, il souhaiterait que l’on réfléchisse à la faisabilité, à travers ce système, d’une diffusion localisée de bandeaux d’alerte sur la télévision de la TNT.

Le ministre de l’intérieur a affirmé lors de son audition devant la mission d’information que le développement de cette technologie était à l’étude : « Le Cell broadcast est une option parmi d’autres. Le secrétaire général du ministère a lancé une étude. J’aurai les résultats en début d’année prochaine. Nous souhaitons ensuite prendre une décision au cours du premier semestre pour développer cette solution. » ([128]).

M. le préfet Alain Thirion, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), a également confirmé à la mission d’information cette réflexion et a mis en avant le coût et les exigences du développement de cette technologie : « Les premiers chiffres qui ont été donnés parlent de 11 à 12 millions d’euros, ce n’est pas rien. En termes d’investissement, il faut aussi que nous fassions un travail vis-à-vis des opérateurs, parce qu’un travail actif leur est demandé en actionnant sur les zones bien déterminées les personnes concernées » ([129]).

Votre rapporteur souhaite que l’argument du coût ne soit pas un obstacle au développement de cet outil indispensable à la sécurité de nos concitoyens. Les négociations de l’État avec les opérateurs pour l’attribution des fréquences de la 5G pourraient permettre d’aborder ce sujet.

● Enfin, selon la troisième conclusion de votre rapporteur, une fois cette technologie développée, le principe d’un raccordement de tous les outils d’alerte à un même logiciel central permettant un déclenchement instantané devra être de nouveau poursuivi.

Dans tous les cas, votre rapporteur reste convaincu que la multiplicité des canaux d’alerte garantit son efficacité. En ce sens, le rôle des médias est aussi essentiel. Cela renvoie plus largement à la question de l’information et de la communication.

B. INFORMER LES POPULATIONS : une réflexion À ENGAGER sur la communication de crise dans un contexte de défiance ENVERS la parole publique

L’incendie de l’usine Lubrizol et des entrepôts de Normandie Logistique, a conduit de très nombreux acteurs auditionnés par la mission à mettre en avant le manque d’informations ou la complexité de celles-ci.

Il s’agit donc tout d’abord d’agir sur le relais des annonces auprès des citoyens. Complexe, la communication de crise s’appuie nécessairement sur plusieurs acteurs, formant des relais d’opinion dont l’articulation avec l’action des services de l’État doit être sans faille. Mais il faut également agir sur le message lui-même. Dans un contexte de défiance permanente à l’égard de la parole publique, de remise en question persistante des informations officielles et d’une diffusion croissante de fausses nouvelles, l’État et ses services doivent profondément repenser leurs façons de communiquer en situation de crise.

1. Renforcer l’articulation entre la puissance publique et les deux relais principaux d’information des populations : les maires et les médias

a. Les maires sont un relais naturel au plus près de la population

En pratique, les maires et leurs services sont parmi les premiers acteurs vers lesquels la population se tourne en cas de problème, notamment la part de celle-ci pour laquelle l’utilisation des moyens de communication les plus modernes n’est pas toujours chose aisée. L’information des maires est donc un enjeu fondamental qui dépasse la question de la modernisation de l’alerte, ne concernant pas nécessairement les mêmes populations.

Le système de Gestion de l’alerte locale automatisée (GALA) est un dispositif permettant une transmission rapide et efficace de l’alerte et de toutes les informations importantes auprès des maires. Il s’agit d’un automate d’appel comprenant plusieurs numéros de téléphones portables et de téléphones fixes pour chaque commune. Lorsqu’il est enclenché, le dispositif appelle (ou envoie soit un SMS soit un mail) aux différents contacts des communes concernées jusqu’à obtenir une réponse de l’un d’eux. La personne qui a connaissance du message ou qui répond au téléphone a alors la charge de diffuser l’alerte auprès des élus.

Ce dispositif est très souvent utilisé pour informer les maires. Pourtant, dans le cas de l’incendie du 26 septembre 2019, le préfet a préféré, dans un premier temps, signaler l’incendie directement par téléphone auprès des douze maires directement concernés par le panache de fumée. Ce n’est qu’un peu après quatorze heures que le préfet, compte tenu des incertitudes météorologiques sur la trajectoire du panache, a enclenché le dispositif GALA auprès de toutes les mairies du département.

Ce déclenchement tardif a été critiqué par plusieurs élus auditionnés, comme M. Éric Herbet, président de la communauté de communes Inter Caux-Vexin : « Quand nous avons parfois un simple coup de vent, on sait nous trouver en nous envoyant un message GALA.[…] Là, ce qui a été assez compliqué à gérer, c’est que les administrés n’arrivaient pas à comprendre qu’avec un phénomène si grave, nous n’ayons pas d’informations très régulières. », ou encore M. Nicolas Bertrand, président de la communauté de communes Bray-Eawy : « Simplement, je crois me souvenir n’avoir reçu un message sur le système GALA que dans l’après-midi. Effectivement, c’est assez paradoxal. » ([130]).

Le ministre de l’intérieur, M. Christophe Castaner, est revenu sur ce point lors de son audition devant la mission d’information. Si ce déclenchement tardif a ses raisons et si les maires les plus concernés ont été rapidement prévenus, le ministre reconnaît que le dispositif GALA a été enclenché trop tardivement : « le préfet a choisi de prévenir la totalité des maires du département par une seconde alerte, plus large, à travers le dispositif d’envoi de messages GALA, mais peut-être un peu tard, ce qui explique une partie des questionnements légitimes des élus ». Il affirme qu’il faut probablement revoir le fonctionnement de GALA pour systématiser son déclenchement : « L’usage de GALA, qui permet d’informer les maires, doit être plus encadré, plus systématisé, amélioré. » ([131]). Votre rapporteur insiste sur cette nécessité de prévenir au plus tôt les maires des communes à proximité (et même au-delà) en leur donnant un maximum d’informations afin qu’ils puissent le relayer auprès de leurs administrés.

b. Les médias ont une obligation d’information des populations, rôle qu’ils assument efficacement

i. Les obligations légales des médias

Les services de radiodiffusion sonore et de télévision sont assujettis à des obligations en cas d’alerte. Ils doivent diffuser, à titre gracieux, les consignes de sécurité.

Selon l’article R. 732-28 du CSI, les médias ont une obligation de diffusion de l’alerte et d’information quant à la conduite à tenir : « ces consignes confirment l’alerte sur tout ou partie du territoire national et indiquent à la population la conduite à tenir et les mesures de protection et de sécurité à prendre ». Le code définit au même article des modalités strictes de diffusion des messages des autorités : « les services de radiodiffusion sonore et de télévision assurent, après authentification, sans délai ni modification, de façon aussi répétitive que de besoin, la diffusion des consignes de sécurité qui leur sont transmises par les autorités ».

En pratique, l’arrêté du 2 février 2007 ([132]), qui précise davantage les modalités d’application de ces dispositions, prévoit un éventail assez large des chaînes de télévision et services de radiodiffusion susceptibles d’être concernés. De façon tout à fait concrète, l’article 6 de cet arrêté laisse une relative souplesse dans la manière de diffuser ces informations : « Les consignes de sécurité sont, après interruption des programmes, soit lues à l’antenne par un journaliste ou par un responsable habilité d’une autorité administrative et (ou) inscrites en surimpression sur les images de télévision lorsqu’elles sont transmises aux services de radio et de télévision sous forme écrite, soit diffusées intégralement lorsqu’elles sont transmises sous une forme audiovisuelle. »

La signature de conventions entre les autorités et des stations de radio ou des chaînes de télévision facilite la mise en œuvre de cette obligation. Elles permettent d’organiser l’alerte en amont, avec notamment des messages types selon les risques. Des conventions entre les pouvoirs publics et France Télévisions ou encore avec le réseau Radio France existent notamment, ainsi que des déclinaisons départementales avec le réseau France Bleu. M. Damien Boutillet, chef du département défense et gestion de crise de France Télévisions, a bien expliqué cet aspect, lors de la table ronde organisée par la mission d’information avec les journalistes : « en 2006, puis en 2009, France Télévisions a signé des conventions nationales à ce sujet. Ensuite, nous les avons déclinées département par département. […] Il s’agit d’une alerte de la population qui est totalement déconnectée de l’éditorial, c’est-à-dire que nous pouvons recevoir des messages et les diffuser sous forme de bandeaux sur les programmes nationaux en pleine journée » ([133]).

Ces médias ont une importance stratégique puisque les consignes de sécurité en cas de déclenchement du signal national d’alerte imposent de se mettre à l’écoute du réseau France Bleu. Cette exigence a d’ailleurs été respectée dans le cadre de cet accident puisque, comme l’a bien expliqué Mme Delphine Garnault, rédactrice en chef de France Bleu Normandie, lors de cette même table ronde, « Le préfet est intervenu en direct sur notre antenne à six heures vingt-quatre. »

Sans davantage entrer dans les détails techniques des cadres de cette obligation, votre rapporteur souhaite mettre en avant cette exigence essentielle dont les journalistes sont parfaitement conscients. Dans le cas plus spécifique de l’accident qui intéresse cette mission d’information, le travail des journalistes locaux a été, selon votre rapporteur, irréprochable. L’exigence indispensable à la lutte contre la propagation des fausses nouvelles, doit être maintenue et votre rapporteur tient tout particulièrement à saluer le professionnalisme des journalistes à ce sujet.

ii. Des journalistes conscients de leur rôle en situation de crise

Lors de la table ronde organisée par la mission d’information avec les journalistes locaux, votre rapporteur a en effet été frappé par l’engagement immédiat de toutes les rédactions, les journalistes se rendant tout de suite sur le terrain, cherchant à avoir rapidement des informations et diffusant celles-ci auprès des populations. Grâce à cette action, les citoyens ont pu disposer d’informations sur l’incendie avant même les premières communications de la préfecture auprès des journalistes, dans le temps où les services de l’État sont naturellement davantage concentrés sur la gestion de la crise.

Cette très bonne articulation a notamment été soulignée par M. Gilles Lefèvre, rédacteur en chef de France 3 Normandie Rouen : « Au départ, la préfecture était en train de gérer une situation de crise. Elle n’avait pas tous les éléments et ne pouvait pas tout communiquer aux journalistes. C’est notre travail d’aller sur le terrain pour voir et pour prendre l’information. » Puis, lorsque la préfecture choisit de communiquer officiellement, les médias sont alors devenus « le relais de l’information pratique auprès des populations », selon une expression que votre rapporteur emprunte à Mme Julie Desbois, journaliste à Radio Cristal.

Votre rapporteur peut également témoigner de l’engagement des rédactions locales dans la lutte contre la propagation des fausses nouvelles, en jouant, il faut le dire, un rôle que l’État ne joue malheureusement pas assez. M. Jean-Baptiste Morel, rédacteur en chef de 76Actu, a notamment indiqué « [livrer] une bataille algorithmique avec leurs auteurs pour être ceux qui vont être affichés en premier sur le fil de nos lecteurs. Quand nous nous y sommes attaqués, nous avons facilement réussi. Sur le web, la tâche est plus difficile ». De la même manière, M. Stéphane Siret, rédacteur en chef adjoint de Paris Normandie a mis en avant ce travail pour contrer les fausses nouvelles : « Il nous appartient de les vérifier et d’aller sur le terrain pour apporter l’information la plus juste et c’est ce que nous avons fait. Très rapidement, nous avons expliqué dans un article paru sur le web qu’il fallait se méfier des fake news. Mes collègues ont parlé tout à l’heure des fake news d’oiseaux morts et de poissons morts. Nous les avons toutes vérifiées et contrecarrées. »

Sur le plus long terme, la presse locale a également couvert avec sérieux les problématiques de fond, à travers des articles et reportages, comme l’a notamment expliqué M. Jean-Marc Chevauché, rédacteur en chef adjoint du Courrier Picard : « Nous avons surtout fait des papiers après l’événement, sur les problèmes des agriculteurs, parce que nous en avons beaucoup dans la région. »

Toutefois, tous ces verbatim qui mettent en avant le professionnalisme des journalistes, soulignent aussi les défauts de l’action publique. Certes, la préfecture communiquait tôt sur ses réseaux sociaux, mais sa puissance de frappe reste faible et son discours trop peu accessible. Votre rapporteur tient, sur ce sujet, à mettre en avant deux propos qu’il partage. Celui de M. Ghislain Annetta, rédacteur en chef du Courrier Cauchois : « d’une façon plus générale, dans les premiers jours, j’ai eu l’impression que la communication de crise s’adressait plus aux secours et à l’industriel qu’aux habitants » et celui de M. Clément Chapusot, journaliste à Radio Cristal : « [les fake news] occupent la place que n’ont pas les services publics sur les réseaux sociaux ».

2. La communication de crise des autorités doit être repensée compte tenu de la défiance qu’elle suscite

a. L’action de l’État et ses discours suscitent la défiance des populations

De nombreux éléments mettent en avant la défiance provoquée par la communication des autorités publiques dans la crise Lubrizol. Ce problème, que l’on sait plus général, se matérialise dans sa forme la plus visible par les commentaires sur les réseaux sociaux ou encore la propagation de fausses nouvelles.

La table ronde organisée par la mission avec des représentants de collectifs citoyens et d’associations de défense de l’environnement a permis de mettre en avant cette défiance ([134]). Beaucoup ont fait part de leur inquiétude, de l’incapacité de l’État à les rassurer, ou encore de la complexité des informations données par les autorités publiques.

Là encore, la consultation citoyenne organisée par la mission d’information ([135]) est très parlante.

Un fort déficit de confiance dans la parole publique a été ainsi mis à jour, puisque plus de 84 % des Seinomarins ayant répondu au questionnaire considèrent que les autorités ont manqué de transparence, et près de 86 % d’entre eux vont jusqu’à penser que les autorités ont dissimulé des informations ou amoindri la réalité.

Ce manque de confiance et cette distance ressentis dans la communication de l’État ne sont pas des fatalités. Votre rapporteur souhaite mettre quelques propositions en avant pour améliorer la communication de crise.

b. La diminution de la défiance envers la parole publique en situation de crise passera par davantage de proximité et une amélioration de la communication de crise

Votre rapporteur tient tout d’abord à souligner qu’il ne considère en aucun cas que les autorités ont manqué de transparence. Il réaffirme toute sa confiance dans les services de l’État et ce soutien semble unanime au sein de la mission d’information.

Toutefois, force est de constater, dans un tel contexte, que les informations délivrées par les services de l’État ont été trop partielles (uniquement concentrées sur la toxicité aiguë, par exemple), trop complexes ou trop éloignées des questionnements des populations. Elles ne sont pas parvenues à rassurer les citoyens. Dans ce cadre, plusieurs pistes d’amélioration sont possibles.

● Tout d’abord, les services de l’État ont intérêt à mieux comprendre les interrogations des citoyens, et à être davantage à l’écoute de leurs inquiétudes. Dans ce cadre, votre rapporteur considère que l’analyse des réseaux sociaux est un bon outil. Cette dernière est d’ailleurs déjà en partie mise en place par la sécurité civile, comme l’a affirmé M. le préfet Alain Thirion (DGSCGC) lors de son audition devant la mission d’information : « au niveau de la Sécurité civile, nous formalisons une pratique que nous avions commencé à développer sur d’autres sites, notamment dans le cadre des risques naturels, qui est l’association avec les volontaires internationaux en soutien aux opérations virtuelles (VISOV). Ils suivent les réseaux sociaux, ce qui permet d’avoir une cartographie des appels dans le cadre des réseaux sociaux, en quelque sorte, une cartographie des interrogations. » ([136]).

Votre rapporteur préconise de poursuivre ce travail d’analyse des réseaux sociaux et recommande d’aller plus loin en répondant le plus vite possible aux questions que les gens se posent et aux fausses nouvelles identifiées. Sur ce sujet, le directeur général de la Sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) a indiqué qu’une mission d’inspection va être menée.

● L’amélioration de la communication est également un enjeu majeur. Pour ce faire, la professionnalisation de la communication est une exigence dans les préfectures, et plus largement dans les services de l’État. Elle doit se faire à deux niveaux :

– au niveau national, un bureau permanent d’analyse et de communication doit être mobilisable à tout moment en situation de crise. En veille permanente, ce bureau composé d’experts en communication doit être à la disposition des représentants de l’État, et plus largement de tous ses services, en cas de crise majeure, au plan local comme au plan national. Sans créer une nouvelle agence ou direction, ce bureau peut être développé par regroupement des acteurs déjà existants de la communication publique, notamment de crise, en créant des synergies dans l’action publique. Il faut également prendre en compte la parole d’experts de la société civile, notamment des ONG, pour contrer les fausses nouvelles ;

– au niveau local, chaque préfecture doit disposer de façon permanente d’un interlocuteur privilégié pour la presse. Ce dernier se chargerait aussi d’une communication plus claire et accessible sur les réseaux sociaux. Ce poste pourrait consister en la présence d’un porte-parole dans chaque préfecture. L’attaché de presse permanent au sein du cabinet du préfet pourrait remplir ce rôle.

IV. relancer l’attractivitÉ de la mÉtropole rouennaise

Outre toutes ces recommandations d’ordre national visant à améliorer la prévention des risques et la gestion de crise, votre rapporteur tient à formuler des propositions certes plus locales mais destinées à relancer l’attractivité de la Métropole rouennaise et plus généralement du département de la Seine-Maritime.

En effet, il est évident que l’image des flammes de l’incendie, du panache de fumée, ou encore des retombées de suies forment désormais autant de stigmates accolés à la ville de Rouen et plus largement à tout le département de la Seine-Maritime. Cela est sans compter les images et informations erronées diffusées par les réseaux sociaux. Ces fausses nouvelles renforcent l’idée d’une zone géographique à éviter à tout prix et d’un territoire sinistré, voire empoisonné.

Cette préoccupation est très forte chez les habitants, les commerçants, les artisans et le monde agricole qui souffrent, à tous les sens du terme, de ce préjudice d’image. En tant que député de ce territoire, votre rapporteur se sent impliqué par cette épreuve et s’associe à leur tristesse.

Mais tout comme les habitants et les acteurs économiques du territoire, votre rapporteur est aussi conscient du potentiel de la Métropole rouennaise. Tout comme Toulouse a su en son temps absorber le choc de la catastrophe d’AZF, Rouen saura se relever et faire de cet accident une opportunité de rebond, même si la structure des emplois et le dynamisme démographique sont très différents entre les agglomérations.

Il faut d’abord partir des constats. En termes d’image, le discrédit provoqué par l’accident du 26 septembre 2019 touche une ville qui présentait déjà des problèmes d’attractivité. Il fragilise ainsi un territoire déjà en difficulté. En avoir conscience permet de mieux cibler les actions à mener. Pour votre rapporteur, celles-ci sont doubles : il s’agit avant tout de redorer l’image du territoire, puis de confirmer sa vocation industrielle en faisant de cet événement dramatique une occasion de renouveau.

A. rouen, agglomÉration DONT LE dÉcrochage INITIAL EST renforcÉ par l’accident du 26 septembre 2019

Toutes les personnes auditionnées par la mission d’information qui habitent la Seine-Maritime, ou du moins qui connaissent le territoire, ont fait part de leur préoccupation quant aux conséquences de l’accident sur l’image du département et notamment de la ville de Rouen.

Avant de proposer quelques solutions pour pallier ces dommages, il convient de s’arrêter sur les constats afin de pouvoir cibler les actions à mener. Pour ce faire, force est de constater que le défaut d’attractivité de la ville de Rouen est antérieur à l’accident, même si ce dernier l’a clairement renforcé.

1. La ville de Rouen était déjà en situation de déclassement par rapport aux autres métropoles françaises

La situation difficile de Rouen a été résumée par M. Arnaud Brennetot, géographe à l’Université de Rouen, lors de son audition devant la mission d’information : « L’agglomération connaît un état de stagnation et de décrochage structurel par rapport aux autres métropoles françaises. » ([137]).

● La stagnation de la ville est avant tout économique :

– les créations d’emplois sont faibles au regard des autres grandes agglomérations : « la création d’emplois dans l’aire urbaine de Rouen est parmi les plus faibles du pays depuis les années 1980 » ;

– selon des données INSEE dont a disposé M. Brennetot, entre 2006 et 2016, Rouen a perdu 23,7 % de ses emplois de fabrication, entretien et réparation en dépit d’une vocation industrielle historique. La ville est en effet peu attractive pour les entreprises privées, aussi bien sur le plan industriel que du point de vue des services : « L’agglomération rouennaise subit tout d’abord un recul de l’emploi industriel plus prononcé qu’ailleurs […] ceci est relativement nouveau par rapport aux décennies antérieures. Jusqu’alors, la désindustrialisation était plus faible à Rouen qu’ailleurs. », « Rouen continue par ailleurs à rencontrer plus de difficultés que les autres grandes villes françaises à créer des emplois dans les services spécialisés du secteur privé » ;

– en lien avec ce manque d’attractivité pour les services, la part des emplois de cadre des fonctions métropolitaines est faible, ce qui fait dire à M. Brennetot que « Rouen n’appartient pas au groupe des métropoles les plus dynamiques […] Rouen a raté le tournant de la métropolisation ».

● Mais Rouen souffre aussi d’une faible attractivité résidentielle :

– son image externe est fragile : de nombreuses enquêtes montrent que Rouen est une ville peu connue et globalement répulsive pour les personnes vivant ailleurs ;

– plus grave encore, beaucoup de Rouennais eux-mêmes semblent avoir une image dégradée de leur ville et ne recommanderaient pas Rouen à des personnes qui cherchent à changer de lieu de résidence. Selon M. Brennetot, qui s’appuie sur plusieurs enquêtes, les qualificatifs associés à Rouen seraient très négatifs : « les embouteillages, la pollution atmosphérique, la mauvaise connexion au reste du territoire, un certain passéisme, auxquels s’ajoutent désormais d’inquiétants risques industriels ».

Comme ce dernier élément le montre, la présence de nombreux risques industriels n’est pas sans effet sur l’image négative de l’aire urbaine de Rouen. L’incendie de l’usine Lubrizol et des entrepôts de Normandie Logistique ne fait que renforcer une forme de rejet déjà bien ancrée.

Il faut toutefois se méfier des seules données statistiques, comme l’a souligné M. Gilles Crague, directeur de recherches à l’École des Ponts Paris Tech dans cette même audition : « Je me bats contre les lunettes statistiques. » ([138]).

2. L’incendie du 26 septembre 2019 pèse lourdement sur l’attractivité de la ville

Il est clair que l’accident du 26 septembre 2019 aggrave très fortement le manque d’attractivité de la ville de Rouen. Le maire de Rouen, M. Yvon Robert, a le mieux résumé cet impact lors de son audition devant la mission d’information : « [le plus grand dommage] c’est le dommage sur l’attractivité et l’image du territoire. Rouen aujourd’hui (…) ce sont les flammes et le nuage. Cette photo est partout dans l’univers des réseaux sociaux dans lequel on vit. Elle est absolument partout » ([139]).

Même si elle n’a pas stricto sensu valeur de sondage, la consultation citoyenne organisée par la mission d’information ([140]) démontre un impact fortement négatif de l’incendie sur l’image de la région rouennaise. En effet, après cet incident, seuls 26,9 % des consultés – des personnes vivant en dehors du département de la Seine-Maritime – déclarent pouvoir envisager sans problème de venir passer un week-end à Rouen. 43,2 % d’entre eux le décaleraient dans le temps tandis que près de 30 % ne l’envisagent pas du tout. La situation est évidemment pire quant à la possibilité de venir y résider : plus de 80 % des répondants déclarent ne pas pouvoir l’envisager.

Cette consultation montre également que l’incendie a affecté négativement l’image des produits de la région. Ainsi, 80,7 % des répondants n’habitant pas en Seine-Maritime affirment ne pas faire confiance aux discours sur l’absence de danger dans la consommation de produits agricoles du département. Sur cette question très spécifique, que les auditions des acteurs économiques et des agriculteurs ont également bien mise en avant, il importe d’être attentif à la compensation du préjudice d’image sur les activités économiques. En effet, au-delà de la nécessaire amélioration de l’image globale de la Métropole rouennaise, le sujet d’une nécessaire compensation des pertes économiques liées à l’impact de l’incendie fait l’objet de traitements plus particuliers par votre rapporteur dans la troisième partie de ce rapport.

B. IL EST POSSIBLE DE RELANCER L’ATTRACTIVITÉ de la ville de rouen EN VALORISANT SES ATOUTS ET EN ASSUMANT SON HISTOIRE

Face à ces constats difficiles, il est possible de faire de cet accident une opportunité de rebond. S’il s’agit avant tout de renforcer Rouen, car c’est par le centre d’une zone que l’on relance un intérêt, il ne faut pas perdre de vue que l’impact de l’accident dépasse largement cette seule ville. Cet aspect a été rappelé par M. Christophe Doré, président de la Chambre des métiers et de l’artisanat de Seine-Maritime, devant la mission d’information : « il est inconcevable que nous n’ayons pas ce regard privilégié sur Rouen mais il faut aussi que nous élargissions ce regard en termes d’attractivité. Pourquoi ? Parce que j’ai aussi eu des retours de mon collègue de Forges-les-Eaux, où ils ont fortement senti l’impact sur l’attractivité touristique. Il faut que nous élargissions un peu le panorama. » ([141]).

Pour renforcer l’attractivité de la Métropole rouennaise, il s’agira donc d’agir sur le plan de l’image de la ville mais également sur son attractivité économique.

1. Redorer l’image du territoire dégradée par l’accident

a. Sur le court terme, une campagne de communication d’ampleur pour gommer les images négatives de l’accident

La première démarche doit être menée à très court terme et vise directement à lutter contre les effets de l’incendie, notamment sur le tourisme. Il s’agit d’effacer les effets des critiques et de la désinformation par une action ciblée ce qui constitue une urgence comme l’a indiqué devant la mission d’information Mme Clarice Tarlevé, secrétaire générale de la Chambre des métiers et de l’artisanat de Seine-Maritime : « Nous devons commencer par casser le bashing et la désinformation qui ont noyé et qui noient encore les médias au sujet de Rouen et de son image. » ([142]).

À cette occasion, les atouts touristiques de la ville de Rouen et de la région de Seine-Maritime doivent être mis en avant : la route des abbayes, la cathédrale de Rouen, l’Historial Jeanne d’Arc, la gastronomie, la vallée de Seine, l’« Armada » ([143]), etc. Toutes ces richesses pourraient être partagées avec tous les Français (et même au-delà) dans le cadre d’une grande campagne de communication pilotée par la Métropole et pour laquelle les collectivités locales et surtout Lubrizol devraient participer financièrement.

Sur ce point, votre rapporteur rappelle qu’un « fonds d’attractivité » abondé par Lubrizol avait un temps été envisagé et que l’abandon de cette modalité ne saurait valoir abandon total d’une contribution financière à la relance de l’attrait du territoire. Sur ce sujet, l’audition de la direction de Lubrizol France est de nature à rassurer puisque la directrice générale, Mme Isabelle Striga a annoncé que des discussions étaient en cours sur ce sujet : « Nous allons nous y consacrer au début de l’année 2020, les contacts sont déjà pris. » ([144]).

Toujours est-il que cette campagne de communication doit être commune à tous les acteurs du territoire dans un objectif de synergie. Cette exigence a été mise en avant par M. Matthieu de Lombard de Montchalin, ancien président de l’association de commerçants « Vitrines de Rouen » devant la mission d’information : « cet engagement à reparler de l’attractivité et à relancer des campagnes d’attractivité pour Rouen, doit être commun à tous les acteurs du territoire […] il va falloir impérativement communiquer ensemble. » ([145]).

b. À plus moyen terme, un plan d’attractivité global pour donner à Rouen un statut de métropole

Parallèlement à la mise en avant des atouts de Rouen à l’aide d’une campagne de communication, il s’agit aussi de donner de nouvelles ressources à la région rouennaise. Pour initier ce nouveau souffle qui passe par un soutien au tissu industriel, il faut se donner un cadre de travail et des objectifs concrets.

Le cadre pourrait être le lancement d’un « plan attractivité » pour la Seine-Maritime. Le sinistre causé par Lubrizol doit être compensé par une réelle volonté politique de renouveler l’image de Rouen, en sus de la rebâtir.

Pour ce qui concerne les objectifs, ils pourraient être, par exemple :

– l’organisation d’un événement de renommée internationale à Rouen : lors de sa venue à Rouen, le Président de la République avait par exemple évoqué la possibilité d’un sommet international dans la ville ;

– proposer la création d’une école internationale à Rouen qui permettra d’attirer les talents étrangers (chercheurs, ingénieurs, chefs d’entreprises et cadres). En effet, sans possibilité pour leurs enfants d’être scolarisés, ces derniers choisiront d’autres destinations en France pour s’installer ;

– encourager l’ouverture d’un casino à Rouen. Votre rapporteur est déjà engagé sur cette question. Si les critères actuels ne permettent pas cette ouverture, il faudra envisager leur modification dans la loi ([146]).

2. Confirmer et renouveler la vocation industrielle de Rouen

Une manière d’avancer consiste aussi à ne pas nier la signature industrielle de la ville de Rouen mais plutôt à la renouveler et l’adapter aux enjeux actuels. En tout état de cause, une majorité de la population n’est pas « anti-industrie », elle souhaite simplement une réaffirmation industrielle avec des installations rénovées et des nouvelles filières d’excellence.

Le lancement d’un grand projet industriel répondrait à cette nécessité de construire une perspective d’avenir commune. Dans une région fortement marquée par le secteur automobile (la Renault Zoé a largement fait appel au savoir-faire de l’usine de Cléon), les nouvelles technologies de la filière « électrique » et « propre » doivent impérativement irriguer les usines des constructeurs et des équipementiers avec le lancement de nouveaux projets industriels, notamment dans le domaine de la batterie. Votre rapporteur propose ainsi que dans le cadre du projet européen de production de batteries pour véhicules électriques, une des deux futures usines soit implantée à Rouen. Outre les avantages en termes d’image et d’attractivité économique, cela pourrait constituer un moyen de rebondir pour le territoire et ses habitants, dans le cadre d’un projet européen et qui recouvre un intérêt en matière de transition écologique.

troisième partie : des compensations en cours et un suivi épidémiologique nÉcessairement à long terme

Après avoir rappelé les faits, tiré des leçons de l’accident et avancé des recommandations concrètes, il convient de s’arrêter sur les sujets à suivre, y compris dans une temporalité qui dépasse de loin les travaux de la mission d’information. Outre le suivi de la mise en œuvre des propositions de votre rapporteur, plusieurs actions sont attendues dans les prochaines semaines et les prochains mois pour réparer les préjudices de l’incendie et rassurer les populations.

D’abord, plusieurs acteurs économiques et collectivités ont subi un préjudice direct ou indirect en raison de la survenance de l’incendie du 26 septembre 2019. Il importe qu’une compensation juste leur soit accordée. Si ce travail a commencé, il faut veiller à ce qu’il soit poursuivi.

Par ailleurs, les préoccupations en termes de santé restent très fortes au sein de la population. Leur inquiétude paraît parfaitement légitime. En dépit de nombreux indicateurs plutôt rassurants, la réalisation du suivi épidémiologique annoncé est une nécessité absolue. Il convient de veiller à la mise en œuvre de cette étude qui doit commencer le plus vite possible.

Sur ces deux sujets, les attentes sont parfaitement justifiées. Votre rapporteur affirme qu’il sera extrêmement vigilant quant à la tenue des promesses destinées à compenser des pertes et rassurer les habitants.

I. L’INDISPENSABLE PRISE EN COMPTE DES IMPACTS éCONOMIQUES ASSURÉE PAR LUBRIZOL CORPORATION ET ACCOMPAGNée PAR L’état

L’incendie qui a touché l’usine Lubrizol et les entrepôts de Normandie Logistique a causé de nombreux préjudices à plusieurs acteurs économiques et collectivités de la ville de Rouen, du département de la Seine-Maritime et même des départements voisins. Les dommages subis par les agriculteurs en raison des restrictions de vente qui ont touché leurs productions, les pertes d’exploitation connues par les commerçants et artisans qui ont pu être amenés à fermer leurs portes, ou encore les dépenses supplémentaires imposées aux collectivités, doivent être compensés.

Si l’on avait laissé le seul jeu classique de l’assurance se dérouler, les acteurs économiques touchés auraient dû attendre plusieurs années que les responsabilités juridiques soient établies et que les assurances commencent à éventuellement indemniser. Certains n’auraient sans doute pas tenu la distance.

Aussi, avec l’insistance et l’accompagnement des pouvoirs publics, Lubrizol Corporation a mis en place et abondé des fonds d’indemnisation pour les acteurs ayant subi un préjudice. Il convient de revenir sur leurs caractéristiques principales et de s’assurer que les indemnisations se poursuivent. Par ailleurs, votre rapporteur souhaite évoquer la question de l’assurance de manière très factuelle afin d’analyser si, sur ce point, des manques se font jour.

A. DES ACTEURS économiques dont les pertes sont compensées

Dès la première audition menée par notre mission d’information, la question des préjudices subis et de leur nécessaire compensation était dans les discussions. Alors qu’aucune obligation légale ne le liait, M. Eric R. Schnur, président et CEO de The Lubrizol Corporation, auditionné par la mission d’information, affirmait vouloir compenser les pertes subies : « […] nous souhaitons aider les habitants, nous souhaitons donner des ressources aux personnes qui en ont le plus besoin. J’ai engagé des millions d’euros et je ferai encore plus si c’est nécessaire. […] Il ne s’agit pas d’obligations légales, il s’agit d’être de bons voisins. » ([147]).

Lubrizol a alors mis en place deux fonds dédiés : l’un destiné aux agriculteurs et l’autre aux entreprises et collectivités locales.

1. Pour compenser les pertes des agriculteurs, un fonds de solidarité a été mis en place

a. Les agriculteurs ont subi de lourdes conséquences de l’incendie

L’impact de l’incendie du 26 septembre 2019 sur les agriculteurs est double :

– les mesures de restriction de la commercialisation des productions agricoles ont entraîné des pertes directes. En effet, la commercialisation de l’ensemble des productions agricoles, situées dans une zone couvrant cinq départements et 216 communes, a été suspendue par arrêtés préfectoraux. Ces restrictions ont seulement pris fin le 14 octobre pour les produits laitiers et le 18 octobre pour le reste des productions ;

– l’image des produits et la réputation des agriculteurs sont entachées.

S’il est toujours difficile de chiffrer un tel impact, la table ronde organisée par la mission d’information avec les représentants des activités de production agricole a permis de mettre en avant un ordre de grandeur. Ainsi, Mme Laurence Sellos, présidente du bureau exécutif de la Chambre d’agriculture de Seine-Maritime, a donné une estimation de près de 6 à 7 millions d’euros de pertes directes (incluant « le lait, le maraîchage, les œufs, les betteraves, etc. ») et un préjudice en termes d’image estimé aux alentours de 20 millions d’euros ([148]).

Votre rapporteur peut témoigner du très grand professionnalisme des producteurs. S’ils réclament légitimement une juste indemnisation, ils ne remettent absolument pas en question les mesures prises par les pouvoirs publics, s’affirmant eux-mêmes très attachés au principe de précaution.

À ce stade de la description, une limite du dispositif de restriction sanitaire mis en place par la préfecture apparaît. Celui-ci n’a en effet pas concerné les produits alimentaires issus de la chasse. Pour éviter ce risque à l’avenir, votre rapporteur retient une proposition suggérée par Mme la députée Annie Vidal que dorénavant, sur un territoire concerné par une restriction sur les produits alimentaires en raison d’une possible pollution, la pratique de la chasse soit suspendue, ou a minima qu’un arrêté d’interdiction de la consommation des gibiers soit pris.

b. Un fonds de solidarité a été mis en place pour compenser les effets de l’incendie sur les producteurs agricoles

Votre rapporteur tient à souligner l’efficacité de l’organisation de la profession agricole qui a permis d’aller vite pour faire face sur le terrain aux problèmes les plus urgents. Il en veut pour preuve la grande solidarité professionnelle mise en avant par les représentants des activités agricoles réunis par la mission d’information dans le cadre d’une table ronde.

Cette structuration de la profession s’est notamment matérialisée dans le cas spécifique de la production laitière. En effet, le Centre national interprofessionnel de l’économie laitière (CNIEL) a rapidement pris la décision de proposer une avance aux producteurs laitiers touchés par les mesures de restriction. Cette initiative de l’interprofession a permis aux producteurs de toucher leur paie de lait sans attendre la mise en place d’un dispositif plus large d’indemnisation par l’entreprise Lubrizol.

Ce dispositif a pris la forme d’un fonds de solidarité qui a fait l’objet d’une convention entre Lubrizol France, le cabinet Exetech ([149]) et le Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE) ([150]). L’indemnisation des préjudices s’organise en deux phases :

– une phase dite « de traitement prioritaire » qui vise à indemniser les coûts et pertes directs liés à la destruction des productions, à la dépréciation des produits en cas de mise sur le marché tardif, au nettoyage des polluants, etc. Seuls les agriculteurs dont au moins une parcelle ou une activité se situe dans l’une des communes visées par les arrêtés préfectoraux sont concernés ([151]). Ces derniers avaient jusqu’au 15 décembre pour ouvrir un dossier d’indemnisation. À la suite d’un accord entre toutes les parties prenantes, la période de dépôt du dossier a été prolongée jusqu’au 15 janvier. Lors de la table ronde du 19 décembre, Mme Laurence Sellos, présidente du bureau exécutif de la Chambre d’agriculture de Seine-Maritime, indiquait qu’environ 1 300 dossiers étaient enregistrés ([152]) ;

– une deuxième phase, traitant des pertes plus indirectes, évaluant la perte globale de chiffre d’affaires, doit s’ouvrir après la première phase d’indemnisation. Ses modalités restent toutefois à définir à l’heure où ce rapport est écrit. Une attention particulière doit être portée sur la reprise des producteurs (notamment des maraîchers), mais aussi des détaillants sur les marchés, concernant leur offre en produits locaux. Il leur faudra sans doute un certain temps pour regagner la confiance de toute leur clientèle jusqu’alors légitimement attachée aux circuits courts.

Il faut noter que la convention prévoit que les indemnités acquises le sont définitivement. Toutefois, les producteurs signent une quittance subrogeant l’ensemble de leurs droits à Lubrizol jusqu’à concurrence de l’indemnité reçue ([153]). Ils restent évidemment libres de leurs actions en compensation des pertes non couvertes par ce fonds. D’une manière générale, ce principe de subrogation lié aux fonds de solidarité mis en place par Lubrizol nous permet de s’interroger sur la question de savoir si l’indemnisation acceptée vaudra « solde de tout compte » une fois les responsabilités établies (sans doute dans de nombreuses années) sur le plan civil, voire pénal.

2. Un fonds plus généraliste, à destination des commerçants et collectivités, a également été mis en place

a. Les commerçants et collectivités ont également été touchés par l’incendie

Si les agriculteurs ont subi des pertes directes liées aux mesures de restriction, de nombreux acteurs économiques et commerciaux ont été touchés par une forte baisse d’activité juste après l’incendie. Les entreprises les plus impactées ont été celles de l’alimentaire, les entreprises de sous-traitance du secteur agricole, celles de transformation des produits agricoles, les entreprises du bâtiment, les commerces les plus proches de la zone sinistrée, etc.

Les commerçants et artisans situés sous le panache ont également eu à effectuer de nombreuses opérations de nettoyage. Par ailleurs, les collectivités publiques ont également subi un impact financier puisqu’elles ont dû mobiliser dans l’urgence des agents et des moyens, notamment pour assurer les opérations de nettoyage.

Si l’impact économique sur l’activité des commerçants et artisans est très clair, il est très difficile, à ce stade, de quantifier leurs pertes réelles. Sur certains types d’activités, les impacts se font parfois ressentir sur le plus moyen ou long terme.

Votre rapporteur témoigne sa solidarité avec ces acteurs qui ont un rôle déterminant dans la vie et l’attractivité du territoire et qui avaient déjà été durement touchés par les mouvements sociaux de la fin de l’année 2018. Différentes actions ont alors été menées pour les accompagner :

– de la part de l’État d’abord. Unanimement, les représentants des acteurs économiques et commerciaux de la Métropole de Rouen auditionnés par la mission d’information ([154]) ont salué l’accompagnement de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) de Normandie et de la préfecture. Leurs agents ont eu un rôle d’information et d’écoute, notamment à travers une « cellule de continuité économique » mise en place pour l’occasion. Lors de son audition, M. Gaëtan Rudant, directeur de la DIRECCTE de Normandie, a évoqué la mise en place de cette cellule : « Nous avons ouvert une cellule de continuité économique. On constate très régulièrement que, dans des circonstances exceptionnelles, certaines entreprises ont soit des questions, soit des problèmes qu’elles n’arrivent pas à gérer de manière autonome. Le but de cette cellule composée de cinq ingénieurs de la DIRECCTE, est d’accompagner ces entreprises dans la résolution de ces difficultés opérationnelles très concrètes. » ([155]). Les services de l’État ont également mobilisé le dispositif de l’activité partielle. Au 18 décembre 2019, date de l’audition du DIRECCTE de Normandie, 168 entreprises avaient recouru à l’activité partielle, concernant 3 500 salariés et 21 092 heures avaient été indemnisées. Votre rapporteur salue l’engagement des services de l’État dans l’accompagnement des acteurs économiques ;

– de la part des chambres consulaires qui ont mutualisé leurs outils pour accompagner les entreprises dans leurs problèmes de trésorerie. Ce travail en synergie a bien été mis en avant lors de la table ronde organisée par la mission d’information et a été salué aussi bien par M. Christophe Doré, président de la Chambre des métiers et de l’artisanat de Seine-Maritime que par M. Vincent Laudat, président de la Chambre de commerce et d’industrie Rouen Métropole ;

– de la part de Lubrizol qui a mis en place là encore un fonds de solidarité.

b. Le fonds de solidarité mis en place pour compenser notamment les pertes d’exploitation des acteurs économiques comporte quelques limites

Le cadre de la mise en œuvre du fonds de solidarité à destination des commerçants et des collectivités a été discuté entre Lubrizol, Exetech, les représentants de l’État et la Caisse des dépôts et consignations. Les modalités d’indemnisation des commerces de Biarritz pour les contraintes subies dans le cadre du G7 (août 2019) ont servi de référence.

Ce fonds vise à compenser les préjudices subis entre le 26 septembre et le 5 octobre concernant :

– les opérations de nettoyage à hauteur de 5 000 euros maximum pour les collectivités et 500 euros pour les entreprises ;

– les pertes d’exploitation des entreprises dans le cadre d’un barème d’aide journalière allant de 240 euros pour une perte de chiffre d’affaires de 15 % à 800 euros par jour pour une perte de 50 % de chiffre d’affaires ou plus. C’est ainsi que le montant maximal d’aide est de 8 500 euros (si la perte de chiffre d’affaires est d’au moins 50 % entre le 26 septembre et le 5 octobre) ([156]).

Pour ce qui concerne le périmètre des entreprises concernées, il s’agit de toutes celles implantées à moins de 500 mètres de Lubrizol ainsi que toutes celles situées dans l’une des 112 communes de Seine-Maritime concernées par les restrictions agricoles avec un plafond d’éligibilité d’un million d’euros de chiffre d’affaires annuel, relevé à deux millions d’euros pour les pertes les plus sévères.

Tout comme le fonds de solidarité à destination des agriculteurs, Exetech a la charge de collecter et instruire les dossiers. Concernant le versement aux commerçants et artisans, un contrat de fiducie a été mis en place entre Lubrizol et la Caisse des dépôts et de consignation qui procédera au versement en faveur des bénéficiaires.

Différentes difficultés se posent face aux caractéristiques de ce fonds de solidarité :

– le cadre temporel, raisonnant en termes de préjudices subis uniquement du 26 septembre au 5 octobre 2019, n’apparaît pas suffisant à nombre d’acteurs économiques ;

– le plafond d’indemnisation de 8 500 euros paraît faible pour certaines entreprises, notamment celles qui ont de nombreux salariés ;

– le cadre du fonds de solidarité ne prend en compte que les entreprises qui font moins d’un million d’euros de chiffre d’affaires, deux millions dans des cas très précis. Ce plafond exclut des entreprises, certes plus importantes, mais qui comportent donc le plus d’enjeux sociaux.

Sur toutes ces questions, les discussions doivent rester ouvertes. Questionnée sur ces limites lors de son audition devant la mission d’information, Mme Isabelle Striga, directrice générale de Lubrizol France, a indiqué : « Les commerçants et les artisans à proximité du site nous ont transmis leurs dossiers. Si certains ont des difficultés, nous sommes ouverts à l’étude de cas particuliers. Je sais qu’un certain nombre de commerçants ou d’artisans ont fait part de demandes sortant des critères fixés pour les fonds d’indemnisation, et leurs demandes sont étudiées. » ([157]).

Par ailleurs, votre rapporteur regrette tout de même un manque partiel de transparence sur l’action menée dans le cadre de ce fonds. Malgré des demandes répétées de votre rapporteur, en audition et en comité de transparence et de dialogue, peu d’informations précises sont communiquées. Ainsi, il est impossible de connaître, par exemple, le nombre de dossiers acceptés ou en cours d’instruction en dehors des critères établis, le nombre de dossiers non complets, voire encore le nombre des dossiers qui auraient été rejetés, etc. Votre rapporteur appelle à davantage de communication sur ce fonds, certes privé, mais qui ne doit pas être exempt des exigences de transparence qui incombent à tous les acteurs sur ce sujet fondamental.

B. LA QUESTION ASSURANTIELLE DANS LE CADRE D’UN TEL SINISTRE

Votre rapporteur a tenu à auditionner des spécialistes de l’assurance dans le cadre d’une table ronde ([158]) afin qu’ils éclairent la mission d’information sur la manière dont s’opère la couverture des risques dans un cadre tel que celui de Lubrizol. D’une manière très pédagogique, M. Stéphane Penet, directeur des assurances de dommages et de responsabilité à la Fédération française de l’assurance (FFA), accompagné par des experts, a dressé un panorama des assurances susceptibles d’intervenir. Il s’agit ici de revenir sur ces explications et sur les questions plus spécifiques à l’accident qui intéresse notre mission d’information.

1. Panorama des assurances susceptibles d’intervenir dans le cadre d’un sinistre industriel

L’enjeu majeur, dans le cadre d’un tel sinistre, c’est le décalage entre l’immédiateté des préjudices subis, et la mise en difficulté durable des victimes qui en résulte, et le caractère tardif de l’établissement des responsabilités.

Pour les personnes ayant subi un préjudice, les assurances directes interviennent. Tant que la responsabilité n’est pas établie, les victimes déclarent leurs sinistres à leur propre assureur (assureur habitations, entreprises, agricoles, etc.) qui pourra les indemniser selon les garanties comprises dans leur contrat d’assurance. Ces assureurs pourront ensuite se retourner contre un éventuel responsable une fois celui-ci déterminé, par le biais du recours subrogatoire. Ils seront alors remboursés des indemnisations versées. L’assuré lui-même pourra également se retourner directement contre le responsable pour compléter ce que son assureur lui aura versé. Certaines garanties sont en effet optionnelles et ne permettent pas à l’assurance dommage de la victime de l’indemniser.

Le responsable, quant à lui, a également des préjudices immédiats, il fera donc lui aussi appel à son propre contrat d’assurance dommages. Mais la mise en cause de sa responsabilité lui impose d’user de ses garanties de responsabilité :

– responsabilité civile générale pour les dommages corporels, matériels et immatériels causés aux tiers ;

– contrats dédiés à l’environnement afin de réparer les dommages causés à l’environnement. Sans rentrer dans le détail, il existe en France une différenciation entre la « responsabilité environnementale », régime issu d’une directive européenne et qui doit être actionné par le préfet (ce qui n’est encore jamais arrivé) et le « préjudice écologique », consacré par notre code civil.

Par ailleurs, des contrats de garantie financière existent pour faire face à une éventuelle défaillance d’entreprise.

2. L’accident de Lubrizol pose des questions plus spécifiques

● L’incendie du 26 septembre 2019 pose d’abord la question de la pertinence des caractéristiques actuelles du régime de catastrophe technologique.

Ce régime concerne les accidents au sein d’installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) – mais aussi dans un stockage souterrain de produits dangereux ou dans le cadre du transport de matières dangereuses – dans le cas où il endommagerait « un grand nombre de biens immobiliers » ([159]). L’article L. 128-1 du code des assurances prévoit alors que « l’état de catastrophe technologique est constaté par une décision de l’autorité administrative qui précise les zones et la période de survenance des dommages (…) ».

L’article L. 128-2 du code des assurances précise le régime de réparation des dommages basé sur l’indemnisation des victimes de catastrophes technologiques par leur assureur, tel que créé par la loi du 30 juillet 2003, dite « loi Bachelot » ([160]). Tout contrat d’assurance dommages habitation ou véhicule comporte une extension garantissant les dommages liés à ce type de catastrophe.

Les modalités d’indemnisation sont ainsi très favorables. Interrogé sur l’état de catastrophe technologique lors de la table ronde de représentants de la FFA, M. Stéphane Penet, directeur des assurances de dommages et de responsabilité à la FFA a indiqué : « Les modalités d’indemnisation sont assez bonnes, elles sont en général meilleures que celles fixées par les contrats, puisqu’elles interdisent les franchises et imposent de rembourser sans vétusté, sans plafond de garantie pour les dommages immobiliers. Elles sont donc dérogatoires au contrat auquel elles sont rattachées. » ([161]). Par ailleurs, les délais d’indemnisation sont également restreints.

Toutefois, depuis l’entrée en vigueur de cette garantie, l’état de catastrophe technologique n’a jamais été déclaré. Aucun accident majeur n’a en effet rendu directement 500 logements au moins inhabitables. Cela pose la question de la pertinence de ce régime avec ces caractéristiques.

● La question de l’assurance d’un groupe mondial pose également question. Dans le cadre de la table ronde organisée par la mission d’information, M. Nicolas Dzubanowski, expert « risques environnementaux » chez Allianz Global, nous a éclairés sur une telle organisation, en prenant l’exemple d’une entreprise française : « L’entreprise souscrit via un assureur généralement basé en France, dans le pays du siège de l’entreprise, un contrat master, c’est-à-dire un contrat qui va jouer au niveau mondial et au travers de ce contrat master, l’assureur va déployer des polices d’assurance locales dans chacun des pays où l’industriel a un ou des sites. Le contrat master est souscrit sur la base des obligations législatives, réglementaires, sur les standards contractuels qui se font en France et les polices locales sont adaptées aux droits et aux réglementations locaux, dans chacun des pays. Ces polices locales ne comportent pas des montants de garantie ou des plafonds aussi importants que ceux du contrat master, ce qui fait que le contrat master intervient en complément une fois que la police locale a joué. Si la police locale est plus restrictive que les conditions que peut offrir le contrat master, il intervient directement au premier euro. »

Outre ces modalités qu’il est important de décrire, votre rapporteur tient à s’arrêter sur un point. Interrogée par courrier sur la question de l’identité de son assureur, la direction de Lubrizol n’a jamais répondu précisément à la mission d’information sur ce point. Selon des informations de presse, dont les plus récentes ont été données par le site d’actualité Médiapart, l’assureur de Lubrizol serait FM Global, un assureur mutualiste américain, créé il y a plus d’un siècle, bien connu dans la couverture des dommages et pour ses moyens d’ingénierie dans l’appréciation du risque industriel.

La discrétion de Lubrizol sur l’identité de l’assureur qui lui accorde une couverture pour ses différents sites de production, au travers d’un « contrat master », paraît assez peu compréhensible.

II. UN SUIVI épidémiologique qu’il convient de démarrer rapidement

L’importance et le cheminement du panache de fumée (mesuré à 22 kilomètres de long), avec notamment des retombées éparses de suies et de débris solides conjugués avec la persistance de fortes odeurs au sein de la Métropole rouennaise, ont créé une forte crainte au sein des populations. Cette inquiétude pour la santé, ressentie tout au long des auditions menées par la mission d’information, a été notamment mise en avant lors de la table ronde avec des représentants de collectifs citoyens et d’associations de défense de l’environnement ([162]). L’incendie a, en effet, provoqué un panache de fumée à forte hauteur, au droit du site Lubrizol de Rouen qui a ensuite poursuivi une trajectoire Nord-Est en transportant jusqu’à six kilomètres, des débris de fibrociments amiantés des toitures des hangars de l’usine et, bien au-delà de cette distance et plus massivement encore, des suies retombées sur les habitations et bâtiments publics mais aussi sur des exploitations agricoles, donc sur les cultures et lieux d’élevage extérieurs.

Les pouvoirs publics se sont alors engagés auprès des populations sur la conduite d’une étude épidémiologique de long terme. Les habitants de 216 communes sont potentiellement concernés en Seine-Maritime mais également dans la région des Hauts-de-France dont certains territoires ont été impactés, notamment dans les départements de la Somme et de l’Oise.

Toute étude épidémiologique repose d’abord sur une connaissance approfondie, sinon parfaite, de la nature de toutes les substances brûlées mais aussi de leurs quantités et des éventuelles interactions plus au moins durables en termes de toxicité entre certaines de ces substances en situation d’incendie. La météorologie constatée sur les territoires impactés au jour de l’incendie, mais également dans les semaines suivantes, est également à prendre en compte s’agissant des possibles conséquences sanitaires.

Ces éléments sont réputés désormais connus bien que les conditions des collectes de terrain (mesures et prélèvements) et les analyses subséquentes aient pu soulever certaines questions.

Il y a eu, en effet, des incompréhensions souvent entretenues par une défiance infondée et parfois même mal intentionnée, mais assez largement relayée sur les réseaux sociaux, à l’égard des autorités qui en avaient la charge. Face à un sinistre de cette ampleur et dans l’urgence, il n’est pas étonnant que la méthodologie mise en œuvre pour tel ou tel type de prélèvements ait pu paraître hésitante ou imparfaite.

Si votre rapporteur considère qu’il est absolument indispensable de lancer une étude épidémiologique de long terme prestement, seule à même d’informer et soutenir, y compris psychologiquement, les populations concernées, il estime néanmoins tout à fait nécessaire de d’abord rappeler qu’une surveillance sanitaire a d’emblée été engagée et poursuivie depuis lors.

A. Une surveillance SANITAIRE A été ENGAGÉE DÈS les premiers jours

La crainte de conséquences du panache de fumée sur la santé a été immédiate. Aussi, de nombreux acteurs en lien avec les problématiques sanitaires ont été mobilisés dès la phase de gestion de crise, comme l’a indiqué la ministre des solidarités et de la santé, Mme Agnès Buzyn, lors de son audition devant la mission d’information : « L’ensemble de mes services, le centre opérationnel du ministère de la santé, l’Agence régionale de santé de Normandie, les agences sanitaires nationales – Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), Santé publique France –, ainsi que l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) ont été mobilisés dès la nuit de l’incendie pour appuyer les services de la préfecture de région. » ([163]).

Cette mobilisation a pris différentes formes (évaluation des effets sanitaires, recommandations sanitaires, surveillance de l’impact sur la santé, prélèvements, etc.) et a mobilisé différents acteurs. Au cours de ses travaux, la mission d’information a pu prendre conscience de l’ampleur ce travail. Les auditions des services du ministère de la santé, des responsables de l’Institut national de l’environnement, de l’industrie et des risques (INERIS), de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) et de Santé Publique France ont notamment permis de percevoir et de bien comprendre la nécessité de cette pluralité d’interventions pour analyser les risques et prendre des décisions concernant la santé des populations. La table ronde rassemblant des toxicologues indépendants et l’audition de Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé, ont également permis d’être davantage éclairé sur ces éléments.

Il s’agit de revenir sur la gestion de crise immédiate puis de s’arrêter sur les actions spécifiques des différentes agences sanitaires mobilisées.

1. Des mesures de gestion de crise menées avec célérité par les services du ministère de la santé

a. Les premiers prélèvements effectués ont permis de donner des recommandations sanitaires rapides

Les premières analyses ont été conduites par des acteurs concourant à la sécurité civile. En effet, dès les premières heures de l’incendie, les pompiers du SDIS ont effectué des prélèvements de surface dans la matinée du premier jour, donc immédiatement après avoir circonscrit l’incendie. Mandaté par la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) de Normandie, le Bureau Veritas (organisme privé) a également participé à cette tâche.

Par la suite, ATMO Normandie, l’ANSES et l’INERIS ont été mobilisés pour réaliser des études plus approfondies sur lesquelles votre rapporteur revient ultérieurement dans le rapport. Tout du long, leurs analyses ont été suivies attentivement par les services du ministère de la santé afin d’adapter les recommandations sanitaires si tel était nécessaire. Toutefois, aucun résultat d’analyse transmis au jour de l’audition de la ministre des solidarités et de la santé n’a « mis en évidence de données non conformes aux valeurs seuils » ([164]).

Des recommandations sanitaires ont en effet été données très rapidement par l’Agence régionale de santé (ARS) de Normandie. Ainsi, il a été conseillé d’éviter les contacts avec les suies et un protocole de nettoyage a été défini. Un peu plus tard, d’autres recommandations ont été communiquées, par exemple sur la pratique du sport.

Outre ces recommandations générales, l’ARS de Normandie a mis en œuvre une surveillance renforcée de la qualité de l’eau destinée à la consommation, les agences régionales de santé ayant un rôle très clairement défini sur cet aspect. Alors que le risque de contamination était très faible – l’alimentation en eau de la Seine-Maritime est assurée par des ressources souterraines – des analyses ont été conduites immédiatement et ont permis de montrer l’absence d’une contamination de l’eau.

b. Malgré des données vite rassurantes, les services du ministère de la santé ont mis en place des dispositifs destinés à faire face en cas de crise

L’ARS de Normandie a tout d’abord géré le temps de l’alerte. Mme Christine Gardel, directrice générale de l’ARS de Normandie, auditionnée par la mission d’information, est longuement revenue sur cet aspect des choses : « cela a nécessité de mettre tous les établissements de la zone en alerte, au cas où il y aurait des victimes. Nous avons prévenu le SAMU et les établissements de santé […] de la zone de ces 12 communes. Nous sommes très bien organisés, parce que l’organisation avec les établissements de santé en situation sanitaire exceptionnelle est bien formalisée. Nous avons des contacts d’alerte dans tous les établissements. Nous envoyons un e-mail sur une boîte suivie et nous doublons cela d’un appel téléphonique […] Nous partageons avec les établissements de santé une boîte alerte mais nous prenons le téléphone pour nous assurer que les messages qui lui sont adressés sont bien reçus. Pour cela, nous sommes très bien entraînés. Nous faisons des exercices. C’est organisé de cette manière » ([165]). L’alerte des établissements de santé a donc été réalisée de manière très efficace, ce qui n’a toutefois pas été le cas concernant la médecine de ville comme cela sera évoqué plus loin.

Malgré le caractère rassurant des analyses sur les risques sanitaires les plus immédiats, les services du ministère de la santé ont, par précaution, identifié les capacités disponibles d’hospitalisation en réanimation pour l’accueil d’éventuels cas de détresse respiratoire dès le 26 septembre. De la même manière, devant la recrudescence du nombre d’appels au SAMU, dans les premiers jours, du renfort en médecins généralistes a été accordé aux plateformes téléphoniques d’urgence.

Une surveillance sanitaire renforcée a également été entreprise. Les indicateurs d’activité remontés par les établissements de santé et par le SAMU ont été particulièrement surveillés et n’ont pas suscité d’inquiétude particulière. Cette surveillance de la population sera poursuivie dans les jours qui suivent par Santé publique France. Malgré un effet perceptible sur les passages aux urgences, aucun cas grave n’a été rapporté. La ministre des solidarités et de la santé, Mme Agnès Buzyn, a précisé ces données lors de son audition : « l’analyse des données de surveillance épidémiologique a montré un effet réel mais modéré : 259 passages aux urgences, surtout les premiers jours, puis 2 à 5 passages quotidiens. Il s’agissait essentiellement de pathologies asthmatiformes ou de consultations liées à des nausées, vomissements ou céphalées. Au total, 10 personnes ont été hospitalisées et sont sorties après un court séjour. Comme je l’indiquais, aucun cas grave n’a été rapporté durant cette phase aiguë […] » ([166]). Santé Publique France a été au cœur de ce suivi qui sera utile à la poursuite de son travail, notamment l’étude épidémiologique sur laquelle votre rapporteur s’arrête plus loin dans le rapport.

Une cellule d’appui psychologique a également été mise en place dès le premier jour de l’incendie. Toutefois, n’ayant reçu aucune visite, elle a été désactivée. À la demande des élus locaux, l’ARS a remis en place un tel dispositif à Rouen du 2 au 11 octobre. Selon la ministre des solidarités et de la santé, elle a reçu 47 personnes, essentiellement dans les premiers jours.

c. Des manques se font jour en termes de communication publique et d’information de la médecine de ville

De l’avis de votre rapporteur, l’alerte des praticiens n’a pas été menée de façon efficace par l’ARS de Normandie. Alors que deux dispositifs d’alerte sont à la disposition des services du ministère de la santé pour informer les professionnels de santé ([167]), l’ARS n’a pas demandé à en faire usage et s’est contentée d’adresser une information synthétique aux Unions régionales des professionnels de santé (URPS). Selon la ministre des solidarités et de la santé, ce dispositif a peu fonctionné, les URPS ayant communiqué de manière inégale auprès des professionnels : « L’ARS a adressé une information synthétique aux Unions régionales des professionnels de santé (URPS) dès le jeudi 26 septembre. Les responsables de ces unions ont notamment été prévenus que la consommation d’eau n’était pas soumise à restriction. L’ARS n’ayant pas demandé à recourir aux outils nationaux, ils n’ont pas été utilisés. Il nous a semblé que les URPS ont peu communiqué avec leurs professionnels ou, du moins, qu’ils l’ont fait de manière inégale. Certains médecins se sont donc sentis isolés face à l’inquiétude de leur patientèle. » ([168]). Pour votre rapporteur, il convient donc de systématiser la communication le plus directement possible avec les praticiens. Il faudrait d’ailleurs rendre possible d’informer directement les praticiens au moyen des outils numériques qu’ils utilisent déjà largement, notamment les logiciels de lecture liés à la carte Vitale. Par un procédé numérique, des affiches destinées à la communication, comprenant les informations essentielles liées à un événement majeur, pourraient également être envoyées aux professionnels de santé pour affichage dans leur cabinet ou officine. La directrice de l’ARS elle-même est revenue sur ce défaut de liaison directe avec les praticiens dans le cadre de l’accident : « il s’agissait aussi de prévenir la médecine de ville qu’elle allait peut-être avoir des consultations particulières liées à cela. Nous ne l’avons pas fait directement mais par l’intermédiaire des unions régionales de professionnels de santé (URPS). Nous leur avons adressé un e-mail d’information destiné aux médecins, aux infirmiers et aux pharmaciens, pour leur dire qu’il fallait garantir la continuité des soins, et les informer qu’ils risquaient d’avoir beaucoup de consultations. Nous savons que c’est ce point que nous devons retravailler » ([169]).

L’ARS Normandie reconnaît également devoir progresser sur la question de la communication avec le public. Toujours lors de son audition devant la mission d’information, Mme Christine Gardel a affirmé que son agence devait travailler sur ce sujet : « il faut que ces informations soient accessibles et adaptées à la cible à laquelle elles s’adressent. Mettre en ligne les milliers de résultats des examens qui ont été faits, ce n’est absolument pas accessible à la population. C’est ce que nous avons senti, et ce sur quoi nous allons travailler à l’agence. Il faut que nous puissions rendre l’information accessible en fonction de la cible, et utiliser les nouveaux moyens de communication pour pouvoir le faire. »

Cependant, les services du ministère de la santé ont été globalement très réactifs en termes de gestion de crise. Votre rapporteur tient également à souligner l’engagement des professionnels de santé. D’autres acteurs ont toutefois joué un rôle fondamental dans les études et prélèvements réalisés dès les premières heures. Il s’agit de revenir sur leur action.

2. Des interventions nombreuses certes parfois difficiles à coordonner

a. ATMO Normandie a participé à la mesure de la pollution engendrée par l’incendie

ATMO Normandie est une association agréée de surveillance de la qualité de l’air (AASQA). Comme ses homologues opérant dans d’autres grandes agglomérations, elle a notamment pour vocation de suivre au quotidien l’évolution de la pollution chronique (c’est-à-dire la pollution urbaine de fond), en tenant compte des polluants réglementés et non celle des pollutions accidentelles et massives, donc impliquant un grand nombre d’autres polluants. En outre, comme Mme Véronique Delmas, directrice d’ATMO Normandie, l’a rappelé devant la mission, les principales stations de mesure de son organisme n’étaient pas situées sous le panache de fumée.

Dans ces conditions, il n’est pas étonnant que l’« indice ATMO », selon sa propre expression, « n’était pas représentatif et que nous ne pouvions pas le publier » ([170]). Les premiers résultats de qualité de l’air ont, en effet, été considérés faussés ou aberrants du fait de l’importance du panache de fumée, sans qu’il soit possible, au cours des premiers jours, de conclure à partir de telles données à une nocivité ambiante.

Toutefois, ATMO Normandie s’est mise à la disposition des services de l’État pour assurer une surveillance de la qualité de l’air :

– dans l’objectif de recenser les effets des composés organiques volatils susceptibles d’être émis par l’incendie, ATMO Normandie a mesuré l’impact de la pollution engendrée (métrologie) avec le déploiement exceptionnel de canisters (les organismes agréés de mesure de la pollution de l’air pouvant également disposer de jauges spécifiques localisées en points hauts sur des immeubles, des tubes à diffusion et d’autres moyens mobiles) ;

– en outre, ATMO Normandie, dès le lundi suivant l’incendie, a intensifié le rythme des « tournées olfactives » en faisant appel à une société spécialisée. Bien qu’une odeur agréable ou désagréable, fugace ou persistante, ne renseigne en rien sur le degré de toxicité, les neurologues savent depuis longtemps que la perception des odeurs va de pair avec la gestion des émotions donc peut susciter dans une population du stress et de l’anxiété.

Cette participation active d’ATMO Normandie résulte des enseignements tirés quant à ses méthodes et moyens d’intervention à partir de la première crise liée à la fuite massive de mercaptan des journées du 21 et 22 janvier 2013. Une instruction gouvernementale du 12 août 2014 ([171]) avait d’ailleurs ultérieurement précisé le rôle dévolu aux AASQA, parmi lesquelles ATMO Normandie, dans des situations qualifiées par ce texte d’« incidentelles » ou d’« accidentelles ». Ce texte officiel était toutefois plus ciblé sur les fuites et émissions accidentelles dans l’atmosphère que sur les incendies. Dans le cadre de la mise en œuvre de cette instruction, l’association ATMO Normandie s’était rapprochée des différents acteurs, ce qui a facilité son intégration au centre opérationnel départemental (COD) le matin de l’incident.

L’audition d’ATMO Normandie a convaincu votre rapporteur que, le 26 septembre et les jours suivants, son action s’est avérée conforme à l’esprit des préconisations particulières à un contexte d’urgence :

– l’instruction insiste sur la participation des AASQA aux mesures de la qualité de l’air et à la surveillance des odeurs en cas d’incident, ce à quoi ATMO Normandie s’est employée ;

– l’instruction recommande de « suspendre momentanément ou d’adapter pour la zone concernée la diffusion des indices de qualité de l’air qui montreraient un bon niveau de qualité de l’air sur les polluants réglementés alors qu’un épisode de pollution atmosphérique est en cours, pour éviter toute confusion possible dans le public ». ATMO Normandie l’a fait ;

– l’instruction assigne aux AASQA d’assurer le relais pour diffuser les informations, conseils ou consignes préfectorales relatives à un incident technologique susceptible d’avoir un impact sur la qualité de l’air, notamment sur leur site internet. ATMO Normandie a publié les résultats au fur et à mesure de l’exploitation des données, comme le prévoit là encore l’instruction gouvernementale.

Sur le sujet de la communication, la responsabilité directe d’ATMO Normandie ne saurait être mise en cause car elle s’est d’emblée effectuée sous l’égide du préfet, comme il est prévu par l’instruction gouvernementale précitée qui soulignait néanmoins, en ce domaine, la nécessité d’une expression mieux coordonnée et cohérente, un objectif essentiel mais dont la mise en pratique reste difficile voire aléatoire. La difficulté de conférer une mission de communication à ATMO Normandie, dans ce contexte de crise avérée, est manifestement bien traduite par le commentaire de l’instruction de 2014 dans un article de la revue scientifique et technique Pollution atmosphérique ([172]), la suspension de l’indice de qualité de l’air habituel pouvant susciter la défiance.

b. L’INERIS a été immédiatement mobilisé par le biais de sa cellule d’appui aux situations d’urgence (CASU) et a mené de nombreuses analyses

Dès le 26 septembre à 6 heures du matin, il a été fait appel à la cellule d’appui aux situations d’urgence (CASU), mobilisable 24/24, de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS), un établissement public qui dispose d’une base documentaire et d’expertise avec des laboratoires spécialisés dans les accidents industriels et notamment les incendies. M. Raymond Cointe, son directeur général, ayant précisé devant la mission : « l’appui en situation de crise et l’intégration que l’on peut en tirer sont dans nos gènes » ([173]).

Les saisines de l’INERIS, telles que décrites par M. Cointe, ont été chronologiquement les suivantes :

– préciser, dès les premières heures, les risques immédiats c’est-à-dire les risques thermiques et toxiques, voire un potentiel sur accident si du pentasulfure de phosphore, présent sur le site, était pris dans l’incendie ([174]) ainsi que le potentiel de combustion et de décomposition (« terme source ») des autres produits ;

– puis, évaluer les risques de dispersion liés à la ruine des toits en fibrociment amianté des deux bâtiments concernés ;

– expertiser les modalités de traitement des fûts de produits non dégagés.

Si l’INERIS avait une idée sur la présence de certains polluants (principalement des hydrocarbures), il ne disposait pas, dans un premier temps, d’une liste exhaustive des produits concernés avec leur fiche de sécurité. Ses experts ont ainsi dû faire des analyses techniques sophistiquées (un « screening assez large ») des mélanges, d’abord sur la base du contenu des canisters transmis par ATMO Normandie et le SDIS.

Les premiers résultats d’analyses ont pu être rendus dans des délais très courts, hormis celles relatives aux recherches de dioxines qui exigent plusieurs jours de travail et mais qui se sont avérées être à des niveaux qualifiés de « relativement faibles » par M. Cointe, tout en ne cachant pas un certain degré d’incertitude sur ce point en raison du protocole insuffisamment précis concernant les premiers prélèvements par lingettes. Sur ce sujet des dioxines, votre rapporteur prône une recherche plus intensive sur la question cruciale de leurs éventuels effets sur la pollution atmosphérique, proposition avancée par notre collègue, Mme Annie Vidal. En effet, s’il existe certains seuils d’admissibilité concernant les dioxines dans l’alimentation qui ont été déterminés sous l’égide de l’OMS, il n’existe, en revanche, aucune valeur de référence pour l’exposition des populations aux dioxines dans l’air ambiant. L’absence de tels seuils s’agissant de ces molécules suscite de nombreuses incompréhensions.

En parallèle, des équipes spécialisées de l’INERIS ont été mises à contribution afin d’améliorer les premières modélisations du panache de fumée qui avaient été réalisées dès le 26 septembre.

Au sujet des odeurs et du sentiment qui en résulte pour la population d’une pollution persistante, le directeur général de l’INERIS a retenu deux conséquences dont il a fait part à la mission d’information lors de son audition :

– « nos calculs concernent surtout la toxicité avérée aiguë et les risques chroniques à long terme. Aujourd’hui, il y a des progrès à faire sur l’évaluation d’une toxicité plus faible. Nous sommes capables de dire si quelque chose va vous tuer ou vous blesser sérieusement. Mais il est difficile de savoir ce qui produit par exemple des nausées, en fonction des informations que nous avons sur les produits » ;

– « la deuxième conséquence est liée à la question des effets cocktail. Pour l’étude de l’effet cocktail, nous prenons en compte l’ensemble des substances émises pendant la combustion. Mais un autre sujet mérite d’être regardé de plus près dans le cadre du retour d’expérience. Dans ce type d’incendie, des produits imbrûlés vont aussi potentiellement être répandus dans l’atmosphère. Nous avons les données et les fiches de sécurité de ces produits imbrûlés. Mais la plupart des évaluations de risques pour ces produits sont faites pour leur usage normal. Elles ne sont pas faites pour les usages à risques, c’est-à-dire si le produit est vaporisé, inhalé, etc. Il est difficile de dire aujourd’hui si ces produits ont été répandus dans l’atmosphère, sous diverses formes, en tant qu’imbrûlés. Nous avons peu d’éléments aujourd’hui pour savoir s’ils présentent un risque, non pas de toxicité aiguë, mais qui pourrait expliquer certains des phénomènes observés. Sur ce point, il y aura matière à retour d’expérience » ([175]).

Enfin, l’INERIS a dépêché sur place un de ses experts afin de constater l’étendue et la nature des retombées des toits en fibrociment avec de premières constatations plutôt rassurantes, les fibres d’amiante étant restées agglomérées aux débris. La ministre des solidarités et de la santé, Mme Agnès Buzyn, a abondé en ce sens lors de son audition devant la mission, se voulant également rassurante : « La présence d’amiante dans l’environnement, en tout cas, ne doit pas susciter de craintes. L’explosion du toit de l’usine a effectivement entraîné la propulsion d’amiante, mais seulement sous la forme de gros débris – dont la préfecture a organisé le retrait par des équipes ad hoc – et non de fibres. Le niveau de fibres d’amiante dans l’air et sur les sols n’est pas supérieur au seuil admis : il n’y a donc aucun risque de mésothéliome. » ([176]).

L’INERIS a réalisé une note rassemblant des éléments de retour d’expérience sur son intervention en appui à la gestion de crise qu’elle a transmise à la mission d’information. Votre rapporteur salue ce travail et tient à en faire partager la partie concernant les difficultés rencontrées, y compris de communication, liées à l’état actuel des connaissances scientifiques.

c. L’ANSES a un rôle spécifique, notamment d’évaluation de la contamination des produits alimentaires

L’ANSES est une agence d’expertise scientifique chargée d’émettre des avis sur des sujets sanitaires d’importance. Ses avis ou encore ses recommandations sont souvent émis dans des situations d’urgence, ou en tout cas préoccupantes, et résultent d’un travail collégial c’est-à-dire de la confrontation contradictoire entre experts indépendants (cet organisme dispose d’un « panel » d’experts externes de 900 scientifiques). Ces travaux sont engagés sur la base de remontées d’analyses ou de prélèvements réalisés par des laboratoires de référence ou des acteurs spécialisés (situation qui est celle de l’accident de l’usine Lubrizol) et de l’état des connaissances traduites par la littérature scientifique ou médicale.

Contrairement aux organismes et institutions dont l’action a été décrite ci-dessus, l’ANSES n’est pas à proprement parler un organisme « de terrain », ce qui explique que ses personnels n’ont pas été directement impliqués pour des interventions techniques de gestion de crise, hormis une présence d’appui, au côté du préfet, à un des points de presse tenus à Rouen.

Dans le cadre de ses missions, l’ANSES dispose même de la faculté de s’autosaisir de certains sujets, ce qui n’a cependant pas été le cas dans l’accident de Lubrizol à Rouen, puisque l’agence a fait directement l’objet de plusieurs saisines gouvernementales, à partir du 2 octobre 2019, pour des réponses attendues à brefs délais.

L’ANSES demeure donc largement dépendante de la qualité des travaux d’analyses et de la production de connaissances conduits en externe bien qu’elle dispose néanmoins de crédits afin de mobiliser des ressources directement en externes et à haut niveau « pour des actions de recherche ou d’études sur lesquelles s’appuient nos expertises », comme l’a indiqué son directeur général, M. René Genet, lors de son audition devant la mission d’information ([177]).

La première saisine ayant porté sur la caractérisation des émissions, l’ANSES a immédiatement engagé un travail conjoint avec l’INERIS qui disposait d’une importante ressource documentaire sur les incendies industriels complétée, en l’espèce, par ses premières constatations sur le site de Rouen. M. Genet précisant : « il y a dualité et complémentarité entre l’action de L’INERIS et l’action de l’ANSES ».

La seconde saisine concernait l’éventuelle contamination des produits alimentaires dont la commercialisation avait été suspendue. Sur ce point, l’agence a été conduite à diligenter des analyses complémentaires, plus approfondies, que les données qui lui étaient adressées. Cette demande d’avis ne portait pas sur une autorisation de levée des mesures de restriction à la consommation mais, dans un premier temps, sur une évaluation de la graduation d’incertitude dans une optique statistique et probabiliste par rapport aux données à disposition pour aboutir, le cas échéant, à une levée de doutes en constatant la conformité du produit considéré aux normes sanitaires qui lui sont applicables.

Au regard de l’inquiétude des producteurs, le ministère de l’agriculture a spécialement insisté auprès de l’ANSES pour obtenir, au plus tôt, les résultats concernant le lait. Sur ce point, M. René Genet a particulièrement insisté sur la nécessité d’obtenir des échantillons les plus représentatifs possible de la production en nombre et couvrant au mieux la zone concernée. Leur remontée prend du temps, d’autant que le choix du laboratoire chargé du travail d’analyse est déterminant. Dans ce cas, l’ANSES a porté son choix sur le LABERCA, un laboratoire national de référence dirigé par un expert de haut niveau, M. Bruno Le Bizec, au sein d’ONIRIS, l’École nationale vétérinaire, agroalimentaire et de l’alimentation de Nantes-Atlantique. À cet égard, la direction de l’ANSES a confirmé le fait qu’en plus des délais d’acheminement des échantillons, la réalisation d’analyses complexes s’inscrit dans des durées d’exécution incompressibles, en rappelant, par exemple, que la recherche de dioxines exigeait au moins trois jours de travail.

Concernant le lait et les produits laitiers, premier groupe d’aliments pour lesquels un avis a été rendu, dès le 14 octobre, l’ANSES a clairement mentionné qu’au terme d’un premier niveau d’analyses, les concentrations en dioxines, furanes, polychlorobiphényles (PCB) s’inscrivent à des niveaux inférieurs aux teneurs maximales réglementairement définies. Les hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP) n’étant pas réglementés, l’ANSES a estimé négligeable le risque de transfert vers le lait.

Il ressort des travaux de l’ANSES :

– la transparence et le sérieux des missions confiées à cet organisme, des préoccupations, certes permanentes, mais particulièrement soutenues par le gouvernement dans la communication post-accidentelle en ayant demandé que chaque avis de l’ANSES, dont la lecture peut paraître complexe, soit accompagné d’un communiqué de presse et d’un point d’actualité, ce qui n’était pas habituel ;

– la nécessité de préciser (dans le sens d’une standardisation des pratiques) certains protocoles de prélèvements (air, sol, eau) réalisés par les acteurs de terrain dans la première phase de gestion de crise mais aussi les méthodes de constitution puis d’acheminement en vue d’analyses d’échantillons représentatifs des productions animales et végétales, autant de facteurs qui conditionnent la rapidité et la qualité des travaux diligentés, au cours d’une seconde phase, par l’ANSES ;

– l’indépendance de l’ANSES, qui a rendu des avis circonstanciés pour chaque grande catégorie d’aliments, est bien traduite dans des conclusions en forme de propositions clairement affirmées, à savoir la nécessité de poursuivre, au-delà des levées de restriction de commercialisation, une surveillance renforcée à plus long terme pour s’assurer de la non-accumulation de polluants dans les aliments. Le Gouvernement s’est engagé à mettre en œuvre cette proposition. En ce sens, un passage de relais doit intervenir entre l’ANSES et Santé Publique France afin de mettre en œuvre un suivi épidémiologique de long terme que votre rapporteur va désormais évoquer.

B. UNE INDISPENSABLE étude épidémiologique à long terme

Votre rapporteur tenait ainsi à mettre en avant tout le travail effectué par les services du ministère de la santé et les différentes agences et instituts mobilisés. Sans pouvoir être exhaustif, il s’agissait de montrer qu’un suivi sanitaire exigeant avait été mis en place pour mesurer les risques sur la santé de la population causée par cet incendie et ses conséquences. Pour autant, force est de constater que la réassurance des populations n’est pas complètement terminée et que persiste une certaine défiance. La ministre des solidarités et de la santé a elle-même concédé ce point lors de son audition devant la mission d’information : « Malgré cette mobilisation d’ampleur et notre volonté de faire toute la transparence, nous n’avons pas su répondre aux inquiétudes légitimes de la population, notamment au sujet des risques sanitaires et environnementaux liés à d’éventuelles contaminations. » ([180]).

Le Gouvernement s’est donc engagé à diligenter, initialement à compter de mars 2020, une étude épidémiologique à long terme concernant les populations des quelque 216 communes (dont 112 en Seine Maritime) ayant été exposées au panache de fumée.

La mission d’information retient tout particulièrement cet engagement. Elle a, au long de ses auditions, tenté de comprendre comment ce travail scientifique peut s’amorcer puis être conduit de la façon la plus rigoureuse possible sur une longue durée, c’est-à-dire pendant des années. Pour votre rapporteur il en va du respect de la parole des pouvoirs publics et de la crédibilité de l’appareil médico-scientifique français.

Cette question a plus spécialement été abordée au cours de l’audition des responsables de l’agence Santé Publique France dont la mission première est « l’observation et la surveillance de l’état de santé de la population française, avec une vocation d’alerte sanitaire dans les situations où cela paraît nécessaire », selon le propos de présentation de son directeur général adjoint, M. Martial Mettendorff, lors de son audition devant la mission d’information ([181]). Mais il est clair que les travaux entrepris par l’INERIS et les premières analyses réalisées par l’ANSES évoqués supra constituent une base d’évaluation nécessaire à la définition du protocole d’une étude épidémiologique à moyen et long terme qu’il revient à Santé Publique France d’élaborer, certes en coordination mais au premier chef.

1. Santé publique France a été engagée dans la gestion de crise

Pour autant, l’agence Santé Publique France, qui est représentée par une cellule d’intervention en région (CIRE) au sein de chaque ARS, n’hérite pas de ce dossier sans avoir été impliquée auparavant dans la surveillance spécifique des éventuels effets sanitaires directement liés à l’incendie de Lubrizol, comme votre rapporteur l’a évoqué plus haut dans le rapport. En témoignent, ses bulletins, (dénommés « Le point épidémio Lubrizol ») d’abord quotidiens puis sur un rythme hebdomadaire, faisant un point sur l’incendie de l’usine Lubrizol, autant de documents consultables sur internet et dont des exemplaires papiers ont été remis à la mission par les responsables auditionnés de Santé Publique France.

Le premier bulletin porte la date du 27 septembre 2019 (au lendemain de l’incendie) et recense l’activité globale des urgences hospitalières rouennaises et de SOS Médecins Rouen : il ne constate pour cette première journée que cinq consultations à SOS Médecins en lien avec l’incendie et une légère augmentation des passages aux urgences pour asthme (en enregistrant toutefois une diminution de l’activité globale des urgences pour la journée du 26 septembre).

Plus significatif est le bulletin daté du 28 octobre et qui fait un point épidémiologique à partir des données post-incendie collectées sur un mois complet (jusqu’au 27 octobre inclus). Cette publication couvre un champ élargi à la partie impactée des Hauts-de-France mais aussi à la médecine de ville de l’agglomération rouennaise (en plus de SOS Médecins), aux appels reçus par les centres antipoison, aux signalements d’odeurs à ATMO Normandie et à ATMO Hauts-de-France : il ressort de cette collecte plus approfondie que l’activité des services d’urgence est assez rapidement redevenue similaire à celle habituellement observée à cette même période de l’année (l’activité propre au SAMU 76 étant revenue à son niveau habituel à compter du 7 octobre) et surtout que 18 passages aux urgences ont été enregistrés, au total, pour intoxication aux fumées et gaz entre le 26 septembre et le 20 octobre (aucun passage enregistré pour ce motif entre le 2 et 20 octobre mais quatre pour cette seule journée). Les médecins de ville et leurs confrères de SOS Médecins ont constaté, pour l’essentiel (principalement jusqu’au 14 octobre), des troubles respiratoires (asthme) et picotements, des maux de tête et céphalées, des irritations ORL (gorge et nez) et des vomissements. Ces troubles considérés comme en lien direct avec l’incendie correspondent en effet par leur fréquence et leurs caractéristiques plutôt bénignes à ceux des appels et signalements des centres antipoison et des deux ATMO concernés.

En outre, sur la période, les données de l’assurance maladie n’ont pas montré de suractivité de la médecine de ville par rapport aux deux semaines précédant l’incendie. Et en termes d’urgence grave, voire vitale, aucun signalement n’a été rapporté sur cette première période.

Toutefois, votre rapporteur regrette qu’aucun système de remontée des ressentis des habitants – auprès de leur médecin traitant ou par tout autre système jugé pertinent – n’ait été organisé de façon centralisée. Cela aurait eu le double avantage de disposer d’archives des ressentis et symptômes des populations et de présenter un caractère cathartique évident, aidant les populations à se sentir mieux.

2. Santé publique France est en capacité d’établir le cadre et les modalités d’exploitation d’une étude épidémiologique de long terme

Santé Publique France dispose d’instruments précieux pour lui permettre de réaliser ce suivi épidémiologique :

– le système « SurSaUD » en tant qu’instrument national de surveillance sanitaire dit « syndromique » qui remonte toutes les nuits les motifs de passage aux urgences et de recours à SOS Médecins (structures implantées seulement dans les grandes agglomérations). Ce système permet de déceler des événements d’importance affectant une population lorsqu’ils entraînent, pour elle, une série de troubles dans la durée ;

– en outre, comme l’a précisé à la mission M. Mettendorff, Santé Publique France accède et travaille en permanence sur les données du programme de médicalisation des systèmes d’information (PMSI) et autres remontées informatiques du système de soins ce qui « permet effectivement de pouvoir regarder, sur une population donnée, les événements de santé qui peuvent survenir », ajoutant sur ce point « nous allons monter une requête informatique systématique qui va pouvoir être mise au point à long terme et qui va permettre de surveiller s’il y a des évolutions particulières de santé sur cette population » ([182]) ;

– en termes de biosurveillance sur la base de la mesure des polluants, M. Mettendorff a précisé : « si cette mesure met en exergue un risque pour la population, nous proposerons effectivement un volet d’étude d’imprégnation de la population, qui sont des prélèvements dans les matrices urine, sang, cheveux, en fonction de la nature des polluants, de manière à comparer l’imprégnation de la population au regard de ce que nous connaissons en population générale » ;

– enfin, il convient de mentionner l’étude globale ESTEBAN sur l’état de santé de la population engagée et mise à jour par Santé Publique France qui dispose ainsi de données d’imprégnation sur la population générale.

Il ressort néanmoins de l’audition de la direction de Santé Publique France, une réserve quant aux difficultés d’établir un protocole le plus complet possible afin d’engager une étude épidémiologique dédiée et à long terme. Votre rapporteur peut admettre une certaine prudence, c’est-à-dire une perspective réaliste de la part de scientifiques confrontés à une commande de cette nature. Mais il ne conçoit pas qu’il puisse s’agir d’une démarche réductrice ou partielle de la part d’une agence non dénuée de moyens dont il conviendrait, le cas échéant, de renforcer la force de frappe si le besoin s’en faisait sentir pour que cette étude débute au plus tôt et couvre l’intégralité du champ géographique (y compris en milieu rural) et l’ensemble des populations et activités concernées par les impacts potentiels de l’incendie. Il existe certes des limites sinon des butoirs comme, par exemple, les possibilités de déterminer par modélisation la totalité des « effets cocktail » générés par les mélanges du très grand nombre de substances brûlées (voire partiellement imbrûlées) dans l’incendie et surtout de préétablir ce qui pourrait être les exactes proportions entre substances dans la composition de ces « effets cocktail » qui, en outre, pourraient également interagir entre eux.

Santé Publique France semble privilégier, au moins dans un premier temps, une étude épidémiologique sur les travailleurs, c’est-à-dire sur une population supposée « la plus à risques » ayant été la plus directement exposée à l’incendie (pompiers, force de l’ordre, une partie des personnels de Lubrizol et de sites voisins). Mais en ce sens, il conviendrait aussi de considérer les riverains les plus proches parmi lesquels les gens du voyage dont l’aire d’accueil est située en limite du site. Votre rapporteur partage cette préoccupation évidente de consacrer une attention particulière à ce groupe de personnes. Mais cette priorité ne peut occulter voire retarder la constitution d’un panel représentatif dans le but de suivre toute la population des communes ayant été survolées par le panache et, pour certaines, affectées par des retombées de suies et de débris solides.

L’agence Santé Publique France dispose d’une certaine expérience en termes de suivi sanitaire de long terme, comme l’a rappelé M. Mettendorff : « Nous avons d’ailleurs mené [à l’époque l’Institut national de Veille sanitaire ou InVs dont Santé Publique France a repris les compétences à sa création en 2016] une grosse enquête concernant AZF. Au-delà du blast et des effets réels, puisqu’il y a eu déflagration, nous avons constaté des troubles à l’anxiété, des troubles du sommeil, des troubles qui persistaient bien au-delà de l’événement et sur une période assez longue » ([183]). La dimension psychologique des effets post-traumatiques reste à considérer tout particulièrement dans la durée.

Sans oublier en Italie et à la suite de la catastrophe de Seveso (n’ayant pas fait de victime humaine directe), la méthode adoptée par le professeur Mocarelli, peu après cet accident chimique majeur de 1976 (époque où le traitement informatique des données sanitaires était peu développé) qui a suivi, par des tests principalement sanguins, 239 hommes et 296 femmes, de 1 à 45 ans dans une zone dite « A » (la plus proche de l’usine émettrice de dioxines) et a observé leur vieillissement. Il s’est également consacré à des observations de long terme dans une zone élargie comptant 188 000 habitants. Les conclusions de son travail ont été publiées, en 1997, dans la prestigieuse revue médicale The Lancet.

3. La déclinaison du suivi épidémiologique semble être désormais fixée et doit donc démarrer le plus rapidement possible

La ministre des solidarités et de la santé a précisé, lors de son audition devant la mission d’information ([184]), la future organisation du suivi épidémiologique des populations par Santé Publique France :

– le suivi doit débuter par une étude de santé déclarée en population, pour être à l’écoute des habitants sur les conséquences sanitaires de l’incendie, via des entretiens et des « focus groupes » ;

– une enquête de biosurveillance sera ensuite conduite si l’interprétation de l’état des milieux et de l’évaluation quantitative des risques sanitaires conclut à l’existence d’un risque pour la population ;

– un suivi dans le temps des indicateurs de santé démarrera en juillet 2020 afin d’identifier un éventuel excès de survenance de pathologies graves ;

– parallèlement, un suivi des travailleurs des entreprises et des personnes qui sont intervenues sur le site est engagé par Santé Publique France.

Il ressort donc de l’audition de Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé, que l’enquête épidémiologique ne devrait être lancée que postérieurement aux résultats de l’enquête environnementale diligentée à partir des prélèvements de sols et de végétaux. Mme la ministre prévoit dorénavant un lancement possible à compter du mois de mai prochain (et de juillet uniquement pour ce qui concerne le suivi des pathologies les plus graves). À l’heure où il écrit ces lignes, votre rapporteur ne dispose pas d’informations certaines sur l’état d’avancement du protocole relatif à une telle enquête épidémiologique à moyen et long terme. Dans ces conditions, la date de mars 2020 initialement annoncée pour son lancement semble effectivement caduque. Mais, il conviendra de tenir le nouvel objectif, car tout retard au-delà du second trimestre 2020 constituerait un mauvais signal au regard des attentes des populations. Votre rapporteur sera particulièrement attentif sur ce point.

TRAVAUX DE LA MISSION

I. Auditions de la mission

Sommaire

Pages

1. Audition, ouverte à la presse, de M. Eric R. Schnur, président et CEO de The Lubrizol Corporation.

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2. Audition, ouverte à la presse, de M. Patrice Berg, directeur général de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement, (DREAL) et de M. Laurent Bresson, directeur de la direction départementale des territoires et de la mer de la Seine-Maritime (DDTM 76).

… 161

3. Audition, ouverte à la presse, du colonel Jean-Yves Lagalle, directeur départemental du Service départemental d’incendie et de secours de la Seine-Maritime (SDIS76), du colonel Marc Vitalbo, directeur départemental adjoint, et du commandant Alexandre Cros, chef du Centre opérationnel départemental d’incendie et de secours (CODIS), conseiller technique départemental sur les risques chimiques (CTD RCH).

… 181

4. Audition, ouverte à la presse, de M. Yvon Robert, maire de Rouen et président de la métropole Rouen Normandie, accompagné de M. Sylvain Radiguet, directeur de cabinet de la Ville de Rouen, de Mme Ghyslaine Lepage, directrice générale des services, de M. Emmanuel Mace, chef du service incendie risques majeurs, et de Mme Charlotte Goujon, maire du Petit-Quevilly.

… 196

5. Audition, ouverte à la presse, de Mme Christine Gardel, directrice générale de l’Agence régionale de santé (ARS) de Normandie, de Mme Élise Noguera, directrice générale adjointe, Mme Nathalie Viard, directrice de la santé publique, M. Benoist Cottrelle, adjoint à la directrice de la santé publique, M. Jérôme Le Bouard, responsable unité territoriale et adjoint du responsable du pôle veille sécurité et sanitaire, de M. Cédric Damm, médecin anesthésiste et réanimateur du SAMU de Rouen et de M. Christian Navarre, référent de la cellule « Urgence médico psychologique 76 ».

… 212

6. Audition, ouverte à la presse, de M. Pierre-André Durand, préfet de la région Normandie, préfet de la Seine-Maritime, accompagné de M. Patrick Berg, directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL Normandie), de Mme Christine Gardel, directrice générale de l’Agence Régionale de Santé (ARS) de Normandie, du colonel Jean-Yves Lagalle, directeur départemental du service départemental d’incendie et de secours de la Seine-Maritime (SDIS76), de M. Laurent Mabire, directeur par interim du service interministériel régional des affaires civiles et économiques de défense et de la protection civile (SIRACEDPC) et de M. Philippe Trénec, commissaire divisionnaire, directeur de la Direction départementale de la sécurité publique de la Seine-Maritime (DDSP) 76.

… 228

7. Table ronde, ouverte à la presse, avec M. Éric Herbet, président de la communauté de communes Inter Caux-Vexin, accompagné de M. Patrick Chauvet, premier vice-président, maire de Buchy et vice-président du Département ; M. Éric Picard, président de la communauté de communes des 4 rivières ; M. Nicolas Bertrand, président de la communauté de communes Bray-Eawy, accompagné de M. Xavier Lefrançois, premier vice-président ; M. Denis Merville, président de l’Association départementale des maires de la Seine Maritime (ADM 76), conseiller départemental, maire de Sainneville-sur-Seine, accompagné de M. Michel Lejeune, administrateur de l’ADM76, conseiller départemental, maire de Forges-les-Eaux.

… 248

8. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant des groupes politiques de la métropole Rouen Normandie, avec la participation de : M. Cyrille Moreau, président du groupe des élu.es écologistes et apparenté.es et vice-président de la MRN en charge de l’environnement, conseiller municipal de Rouen ; M. Jean-Michel Bérégovoy, conseiller communautaire, co-président du groupe des élu.es écologistes de la ville de Rouen, adjoint au maire de Rouen ; M. Noël Levillain, président du groupe Front de Gauche de la métropole Rouen Normandie et maire de Tourville-la-Rivière ; M. Gilbert Renard, président du groupe Union démocratique du Grand Rouen (UDGR), conseiller métropolitain, maire de Bois-Guillaume, accompagné de Mme Catherine Flavigny, maire de Mont-Saint-Aignan ; Mme Françoise Guillotin, vice-présidente de la métropole Rouen Normandie et Mme Christine Rambaud, vice-présidente de la métropole Rouen Normandie.

… 266

9. Audition, ouverte à la presse, de M. Sylvain Schmitt, président de l’entreprise Normandie Logistique, accompagné de M. Christian Boulocher, directeur général.

… 287

10. Audition, ouverte à la presse, de Mme Christine Gavini Chevet, rectrice de l’académie de Caen, chargée d’administrer l’académie de Rouen, et de Mme Brigitte Lacoste, directrice de cabinet.

… 307

11. Audition, ouverte à la presse, de Mme Véronique Delmas, directrice de l’organisme de surveillance de la qualité de l’air ATMO Normandie, Organisme de surveillance de la qualité de l’air (ATMO Normandie), accompagnée de Mme Catherine Tardif, membre du conseil d’administration d’ATMO Normandie, en qualité de représentante de l’association France nature environnement (FNE) Normandie.

… 321

12. Audition, ouverte à la presse, de Mme Magali Smets, directrice générale de France Chimie, de M. Philippe Prudhon, directeur des affaires techniques, accompagnés de Mme Marion Bouissou-Thomas, directrice des affaires publiques, et de Mme Gaëlle Dussin, experte en sécurité industrielle.

… 333

13. Audition, ouverte à la presse, de M. Roger Genet, directeur général de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), accompagné de M. Gilles Salvat, directeur général délégué du pôle recherche et référence, de M. Matthieu Schuler, directeur de l’évaluation des risques et de Mme Marthe-Louise Boye-Elexhauser, chef de cabinet du directeur général.

… 347

14. Audition, ouverte à la presse, de M. Raymond Cointe, directeur général de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS), accompagné de M. Bernard Piquette, directeur des risques accidentels.

… 363

15. Table ronde, ouverte à la presse, avec les journalistes représentant des rédactions locales : M. Ghislain Annetta, rédacteur en chef du Courrier Cauchois ; M. Jean-Baptiste Morel, rédacteur en chef de 76Actu, accompagné de M. Jérôme Morinière, éditeur ; M. Stéphane Siret, rédacteur en chef-adjoint de Paris Normandie ; M. Gilles Lefevre, rédacteur en chef de France 3 Normandie Rouen, accompagné de M. Erik Berg, directeur régional Normandie et de M. Damien Boutillet, chef du département Défense et Gestion de crise à France Télévisions ; M. Pierre Desaint, directeur de France Bleue Normandie (Seine-Maritime, Eure), accompagné de Mme Delphine Garnault, rédactrice en chef et de Mme Catherine Doumid, directrice des relations extérieures du groupe Radio France ; M. Clément Chapusot et Mme Julie Desbois, journalistes de Radio Cristal ; M. Jean-Marc Chevauché, rédacteurs en chef-adjoint du Courrier Picard.

… 375

16. Audition, ouverte à la presse, de M. Martial Mettendorff, directeur général adjoint de Santé publique France, accompagné de M. Sébastien Denys, directeur santé environnement et travail.

… 392

17. Audition, ouverte à la presse, de M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur.

… 406

18. Table ronde, ouverte à la presse, avec des toxicologues et experts de la chimie : M. Frédéric Poitou, expert judiciaire européen ; M. Didier Pennequin, directeur régional (Normandie) du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ; Docteur Thomas Bourdel, médecin radiologue, fondateur du collectif « Strasbourg respire », Mme la professeure Isabella Annesi-Maesano, directrice de recherche à l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) et M. Jean Baptiste Renard, directeur de recherche au CNRS, membres du collectif « Air Santé Climat » ; M. Simon Choumer, docteur ingénieur en génie chimique et expert judiciaire M. André Picot, toxicologue chimiste et M. Bruno van Peteghem de l’association « Toxicologie-Chimie » (ATC).

… 425

19. Audition, ouverte à la presse, de M. Yves Blein, député du Rhône et président de l’Association nationale des collectivités pour la maîtrise des risques technologiques majeurs (AMARIS).

… 446

20. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Yves Le Déaut, ancien président de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST).

… 458

21. Audition, ouverte à la presse, de Maître Corinne Lepage, ancienne ministre, avocate, co-fondatrice du cabinet Huglo-Lepage.

… 469

22. Audition, ouverte à la presse, de M. Cédric Bourillet, directeur général de la prévention des risques (DGPR).

… 480

23. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant M. Patrice Liogier, secrétaire général du Syndicat national des ingénieurs de l’industrie et des mines (SNIIM) affilié à Force ouvrière (FO) et M. Julien Jacquet-Francillon, secrétaire général adjoint ; M. Bertrand Brulin, délégué fédéral CFDT, branche chimie énergie ; M. Romuald Fontaine, secrétaire général du Syndicat CFDT chimie Haute-Normandie ; M. Pascal Tailleux, référent de la Fédération nationale des industries chimiques CGT (FNIC-CGT) en Normandie et membre de la direction fédérale ; M. Gérald Le Corre, inspecteur du travail et responsable « santé travail » à l’UD CGT de Seine-Maritime, représentant de la CGT au comité régional d’orientation des conditions de travail de Normandie.

… 495

24. Audition, ouverte à la presse, de Mme Delphine Batho, ancienne ministre, députée des Deux-Sèvres.

… 521

25. Audition, ouverte à la presse, de représentants des acteurs économiques et commerciaux de la métropole de Rouen : M. Christophe Doré, président de la Chambre des métiers et de l’artisanat de Seine-Maritime, accompagné de Mme Clarice Tarlevé, secrétaire générale ; M. Fabrice Antoncic, président de l’association « Vitrines de Rouen » depuis le 17/10/19 et vice-président de l’association de 2014 à 2019, accompagné de M. Matthieu de Lombard de Montchalin, président des Vitrines de Rouen depuis la création de l’association en 2010 jusqu’au 17 octobre 2019 ; M. Vincent Laudat, président de la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) Rouen Métropole, accompagné de M. Denis Ranvel, vice-président ; M. Alexandre Wahl, directeur général de l’Agence de développement pour la Normandie.

… 532

26. Table ronde, ouverte à la presse, avec des représentants de collectifs citoyens et d’associations de défense de l’environnement : M. Rémy Vienot, président de « Espoir et Fraternité tsiganes », accompagnés de M. William Acker, juriste ; Mme Lise Foisneau, ethnologue, IDEMEC, Université Aix-Marseille, accompagnée de Mme Vanessa Moreira Fernandes, représentante des habitants de l’aire d’accueil des gens du voyage de Rouen/Petit-Quevilly ; M. Jean-François Dupont, vice-président de l’Association de défense de l’environnement de Sénart (ADE Sénart) ; M. Olivier Blond, fondateur de « Rouen Respire » ; M. Guillaume Blavette, administrateur de France nature environnement (FNE) Normandie et représentant FNE Normandie au Conseil départemental de l’environnement des risques sanitaires et technologiques (CODERS), accompagné de Mme Ginette Vastel, pilote du réseau « Risques et impacts industriels » de FNE ; M. Jacky Bonnemains, porte-parole de l’organisation Robin des bois ; M. Sébastien Duval, représentant le « Collectif Lubrizol », en tant qu’administrateur du groupe Facebook ; M. Simon De Carvalho, représentant l’Association des sinistrés de Lubrizol, accompagné de Mme Julia Massardier, avocate au Barreau de Rouen.

… 551

27. Audition, ouverte à la presse, de la direction de la société Lubrizol France : Mme Isabelle Striga, directrice générale de Lubrizol France M. Laurent Bonvalet, directeur du site Lubrizol de Rouen M. Christophe Piérard, manager conseil sécurité environnement Lubrizol.

… 578

28. Audition, ouverte à la presse, de M. Gaëtan Rudant, directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) de Normandie, accompagné de M. Johann Gourdin, directeur-adjoint en charge du pôle « Politique du travail » et de M. Sébastien Vanrokeghem, responsable de l’Unité départementale de Seine Maritime (par intérim).

… 594

29. Audition, ouverte à la presse, de M. Gilles Crague, directeur de recherches à l’École des Ponts Paris Tech / développement des firmes et territoires, et de M. Arnaud Brennetot, géographe de l’Université de Rouen.

… 604

30. Table ronde avec les représentants des activités de production agricole : Mme Lucie Blanchard, docteure vétérinaire ; M. Xavier Quentin, président du Groupement technique vétérinaire (GTV) – Organisme vétérinaire à vocation technique (OVVT) Normand, M. Christophe Savoye, directeur du Groupement de défense contre les maladies des animaux (GDMA 76) ; M. Stéphane Donckele, agriculteur, secrétaire général de la FDSEA 76 ; Mme Laurence Sellos, présidente du Bureau exécutif de la Chambre d’agriculture de Seine-Maritime ; Mme Marie-Thérèse Bonneau, vice-présidente de la Fédération nationale des producteurs de lait (FNPL) ; M. Jocelyn Pesqueux représentant du CRIEL ; M. Nicolas Rialland directeur « Affaires publiques et Environnement » de la Confédération générale des planteurs de betteraves (CGB), accompagné de M. Sébastien Audren, économiste à la CGB.

… 617

31. Audition, ouverte à la presse, de représentants de la Fédération française de l’assurance (FFA) : M. Stéphane Penet, directeur des assurances de dommages et de responsabilité (ADR), FFA ; Mme Anne Marie Papeix, chargée mission ADR, FFA ; Mme Flora Guillier, chargée de mission du département assurances entreprises, FFA ; Mme Ludivine Azria, affaires parlementaires, FFA ; M. Arnaud Giros, affaires parlementaires, FFA ; M. Nicolas Dzubanowski, expert risques environnementaux, Allianz Global Corporate & Speciality (AGCS) ; M. Philippe Demeulle, responsable du pôle développement prévention, Allianz France et M. David Besse, juriste au sein du département « Caution » de l’entreprise, Altradius.

… 634

32. Audition, ouverte à la presse, de M. Alain Thirion, préfet, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises.

… 651

33. Audition, ouverte à la presse, de Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé.

… 665

34. Audition, ouverte à la presse, de Mme Élisabeth Borne, ministre de la transition écologique et solidaire.

… 678

1. Audition, ouverte à la presse, de M. Eric R. Schnur, président et CEO de The Lubrizol Corporation

(Séance du mardi 22 octobre 2019)

L’audition débute à onze heures trente.

M. le président Christophe Bouillon. Je vous propose de commencer cette audition, la première de la mission d’information sur l’incendie de Lubrizol à Rouen, qui a été décidée en conférence des présidents. Je vous rappelle que l’objectif que nous poursuivons est de comprendre l’événement, d’en tirer toutes les conclusions, les retours d’expérience et bien évidemment, à partir de cette analyse, de faire des propositions. C’est le rôle du législateur : à la fois contrôler l’action du gouvernement, mais aussi légiférer, s’il y a matière et si besoin, pour pouvoir avancer.

Nous avons prévu, avec M. le rapporteur et l’ensemble des membres de la mission, un certain nombre d’auditions sur plusieurs mois, qui doivent nous mener vers ce chemin de vérité, parce que c’est l’objectif que nous poursuivons : apporter des réponses aux nombreuses questions qui se posent suite à cet incendie à Lubrizol, à Rouen.

Nous accueillons aujourd’hui M. Eric Schnur, le Chief Executive Officer (CEO) de Lubrizol Corporation, qui est aujourd’hui à Paris. Nous avons saisi cette occasion de l’entendre au sein de notre mission d’information. Je lui rappelle bien évidemment que notre audition est retranscrite, qu’elle est publique et qu’elle a un caractère tout à fait solennel.

Je voudrais, avant de céder la parole à mon collègue M. le rapporteur Damien Adam, commencer, monsieur le CEO, par vous poser quelques questions.

La première est importante, même si elle viendra sans doute par la suite, de la part de mes collègues et même si elle doit être traitée postérieurement. Elle concerne les indemnisations. Nous aimerions savoir où vous en êtes, aujourd’hui, s’agissant des indemnisations évoquées en direction des collectivités, des agriculteurs, de la population, mais également des commerçants qui ont eu à souffrir des suites de cet événement.

Dans un autre ordre d’idée, avez-vous toujours la conviction que vous avez pu exprimer dans la presse, que l’incendie se soit déclaré à proximité du site, voire hors de l’enceinte ? Et à partir de là, sur quel élément fondez-vous cette conviction, et plus largement, quels sont les moyens de détection des incendies que vous avez sur le site ? Pour prolonger cette question, disposez-vous d’un système de vidéosurveillance couvrant l’ensemble du site et par ailleurs, avez-vous déjà connu, dans les années précédentes, des intrusions sur le site ou des événements de cette nature ?

Un certain nombre d’événements ont eu lieu sur le site de production de Lubrizol :

- 1975 : fuite de mercaptan ;

- 1989 : nouvelle fuite de mercaptan ;

- 2013 : nouvelle fuite de mercaptan ;

- 2015 : fuite de 2 000 litres d’huile dans la Seine ;

- 2019 : l’événement qui nous réunit aujourd’hui.

J’aimerais savoir si vous avez connu sur d’autres sites, à la fois en Europe et dans le monde, une telle succession d’événements ? Les sites français seraient-ils plus perfectibles, d’une certaine façon, que ceux du reste du monde ? J’aimerais aussi savoir ce qui se passe dans l’intervalle entre ces événements. En termes de retour d’expérience, qu’est-ce qui se passe au sein de vos équipes lorsque vous vivez ce type d’événement ? Y a-t-il des travaux, des changements dans les procédures, des investissements qui sont consentis et réalisés pour en tirer l’expérience ?

Je vois que dans le Code éthique de Lubrizol Corp., figurent un certain nombre d’obligations de sécurité. Je cite : « Lubrizol s’attache à protéger ses collaborateurs, les clients et les communautés au sein desquelles l’entreprise opère. Notre but est d’empêcher la survenance d’accidents et de blessures en fiabilisant fortement tous les aspects de notre protection ». Est-ce que vous pouvez être plus précis sur les actions que vous avez mises en œuvre, notamment en termes de prévention et d’information à l’échelle du territoire où vous êtes implantés, et notamment des collectivités locales ? Je crois que c’est un élément important.

Enfin, les deux dernières questions que je me permets de poser en introduction.

La première concerne la fameuse fiche Seveso. Il est indiqué que le risque incendie, lors d’une inspection récente, est de 1 sur 10 000 ans. Sur quelle base méthodologique cette probabilité est-elle indiquée ? Quel est le modèle ? Qu’est-ce qui permet d’affirmer cela, et plus largement, lorsque l’on regarde dans le Plan de Prévention des Risques Technologiques (PPRT) tout ce qui concerne le tableau des phénomènes dangereux et leur probabilité, s’agissant des bâtiments A4 et A5 qui sont ceux qui ont brûlé, la probabilité d’un incendie dans ces bâtiments est indiquée comme étant E, c’est-à-dire extrêmement improbable. Comme on sait que c’est à partir de ces probabilités qu’on établit un certain nombre de mesures, pouvez-vous nous indiquer si la mesure par rapport à ce risque a finalement été pertinente ? À partir du moment où la probabilité est faible, on imagine que la mesure face à cette probabilité n’est sans doute pas à la hauteur. À partir de là, est-ce que vous pensez qu’il faut revoir l’appréciation que nous pouvons avoir de la nature même et de la probabilité de ces risques ? Est-ce qu’il y a un large éventail de scénarios que vous imaginez, au regard de la nature des risques qui peuvent toucher à la fois la partie qui relève du stockage et celle qui relève de la production, sur le site de Lubrizol ?

Je m’arrête là, je vais donner la parole à notre rapporteur, nous vous laisserons répondre à ces premières questions et ensuite nous prendrons une série de questions. Je souhaite prendre plusieurs questions à la suite. Je vous propose, pour rendre cette audition dynamique, que l’on s’intéresse dans une première série à l’événement en tant que tel, ensuite, aux suites de l’événement et bien évidemment à toutes les questions de transparence, sachant que toutes les questions sont possibles, mais il s’agit de rythmer l’audition qui nous occupe aujourd’hui. Je cède sans plus tarder la parole à notre rapporteur.