rapport sur le projet de loi de finances pour 2026 (n°1906). — Commentaires d'articles

Les règles de conversion applicables

Un nouvel article 223 WW ter du CGI précise les règles de conversion applicables lorsque les groupes établissent leurs comptes dans une monnaie autre que l’euro :

– les montants nécessaires au calcul et à la déclaration de l’impôt complémentaire sont convertis dans la monnaie de consolidation du groupe, selon la méthode prévue par la norme comptable utilisée ;

– les seuils exprimés en euros sont convertis dans cette monnaie à partir du taux moyen publié par la BCE en décembre précédant l’exercice ;

– l’impôt dû est converti en euros pour le paiement au taux de change du dernier jour de l’exercice, publié par la BCE (ou la Banque de France).

Les incertitudes sur l’effectivitÉ du pilier 2

À la suite de l’élection de Donald Trump en novembre 2024, les États-Unis ont exprimé leur volonté de ne pas appliquer les règles du pilier 2 aux groupes dont la société mère est établie aux États-Unis. Plus particulièrement, la version initiale du projet de loi One Big Beautiful Bill Act (OBBBA), présentée au printemps 2025, prévoyait l’instauration d’un impôt supplémentaire de 20 % sur les groupes établis dans des États ayant mis en place une « fiscalité injuste » à l’égard des groupes américains. Étaient notamment visés les États s’étant engagés à appliquer les règles du pilier 2.

Dans ce contexte, les ministres des finances du G7 ont publié une déclaration le 28 juin 2025 qui propose un système juxtaposé (« side-by-side system ») applicable aux sociétés multinationales ayant leur siège aux États-Unis. Conformément à cette déclaration, les groupes ayant une société mère établie aux États-Unis seraient exemptés de la RIR et de la RBII, pour tenir compte des règles d’impôt minimal américaines. Par ailleurs, les travaux visant à instaurer ce système juxtaposé s’accompagneraient de simplifications du cadre global d’administration et de conformité au pilier 2, et envisageraient des changements du traitement des crédits d’impôt non qualifiés. En contrepartie, le système juxtaposé prévoirait un engagement à assurer le maintien de conditions de concurrence équitables et à éviter une érosion de la base d’imposition et des transferts de bénéfices.

Le dispositif proposÉ

Cet article a pour objet d’ajuster plusieurs dispositions du dispositif d’imposition minimale des grandes entreprises (« Pilier 2 ») dans le code général des impôts (CGI), afin d’intégrer les orientations administratives adoptées par le cadre inclusif de l’OCDE et du G20 le 17 juin 2024, d’adapter certaines définitions aux spécificités de groupes français, et de transposer les nouvelles obligations issues de la directive (UE) 2025/872 du 14 avril 2025 dite « DAC 9 » ([547]).

La transposition des orientations administratives du cadre inclusif et de la directive DAC 9

La régularisation des passifs d’impôt différé

● Les articles 223 VU à 223 VU septies du CGI précisent actuellement les modalités selon lesquelles les passifs d’impôt différé pris en compte dans le calcul du taux effectif d’imposition (TEI) doivent être régularisés lorsqu’ils ne sont pas repris dans un délai de cinq ans.

Dans leur rédaction issue de la loi de finances pour 2024, ces dispositions ne permettent qu’un suivi individuel des passifs d’impôt différé, opération par opération. Or, comme le rappellent les instructions administratives du 17 juin 2024 ([548]), les groupes d’entreprises multinationales procèdent généralement à un suivi agrégé, par compte ou par catégorie comptable, dans leurs états financiers consolidés.

Afin de faciliter l’applicabilité du dispositif, le C du I de l’article modifie les règles de régularisation pour introduire, à l’article 223 VU du CGI, deux nouvelles notions :

– la notion de « catégorie de passifs d’impôts différés », définie comme un ensemble de passifs d’impôts différés rattachés à un même compte du « grand livre ».

Par dérogation, une catégorie peut agréger des passifs d’impôts différés se rattachant à plusieurs comptes du grand livre dès lors qu’ils se rapportent à un même poste des états financiers et qu’ils n’incluent ni les actifs incorporels amortissables sur plus de cinq exercices, ni les créances et dettes intragroupes, ni les comptes du grand livre générant des actifs d’impôt différés :

– la notion de « catégorie de passifs d’impôts différés de court terme », définie comme une catégorie de passifs d’impôts différés pour lesquels l’entité constitutive peut démontrer qu’ils seront repris intégralement dans les cinq exercices suivants de leur comptabilisation. Conformément au F du I de cet article, l’article 223 VU septies du CGI prévoit que cette catégorie des passifs est exclue du champ de la régularisation.

● Ces définitions s’accompagnent d’une nouvelle rédaction, opérée par le E du I de cet article, du mécanisme de régularisation prévu à l’article 223 VU sexies du CGI, qui définit, pour chaque catégorie, les notions de « solde non repris » – à savoir, les passifs d’impôt différés non encore repris –, de « période testée » de cinq ans, de « montant justifié » – c’est-à-dire les passifs d’impôts différés comptabilisés au cours de cinq ans au titre d’un exercice – et de « solde injustifié » – défini comme les passifs d’impôts différés non repris à l’issue des cinq exercices suivant l’exercice de comptabilisation desdits passifs.

Le dispositif distingue deux méthodes de suivi : l’une fondée sur la reprise des dotations les plus récentes (méthode « last in first out » – LIFO), l’autre – optionnelle, et subordonnée à ce que les passifs d’impôts différés régularisés se rattachent à un seul compte du grand livre de l’entité constitutive – sur la reprise des plus anciennes (méthode « first in first out » – FIFO). Les effets de régularisation sont ensuite imputés, conformément aux instructions de l’OCDE, sur les impôts couverts du cinquième exercice précédent, entraînant, le cas échéant, la révision du TEI et de l’impôt complémentaire.

● Des ajustements corrélatifs sont apportés par le D du I de cet article à l’article 223 VU quater du CGI, qui exclut du champ de la correction pour impôt différé toute hausse du solde non repris d’une catégorie de passifs d’impôts différés dont les critères de reconnaissance ne sont plus remplis.

● Enfin, le I du I de cet article crée dans le CGI un nouvel article 223 WX quater relatif aux modalités de prise en compte de ces modifications pour les exercices de transition. Cet article définit ainsi la notion de « solde d’ouverture », entendue comme la somme des passifs d’impôts différés afférents à une catégorie de ces passifs qui figurent dans les états financiers de l’entité constitutive à l’ouverture de l’exercice de transition ou de l’exercice au cours duquel la catégorie de passifs d’impôts différés de court terme ne répond plus aux critères de reconnaissance. L’article précise les modalités d’apurement de ces catégories lorsque des reprises excèdent le solde non repris antérieur (en reportant cet excédent sur le solde d’ouverture), et fixe les conditions dans lesquelles certaines charges d’impôts différés sont neutralisées tant que le solde d’ouverture n’est pas apuré.

L’adaptation des définitions aux spécificités des groupes mutualistes et combinés

Le dispositif du pilier 2 repose sur la détermination de l’entité mère ultime (EMU) et sur la prise en compte des états financiers consolidés. Or, certaines structures présentent des particularités comptables ou capitalistiques qui rendent l’application des règles actuelles incertaine.

● Le secteur bancaire mutualiste, d’abord, se distingue par une structure capitalistique inversée : l’entité consolidante est détenue par les entités qui lui sont affiliées. Afin d’éviter toute insécurité juridique et fiscale dans la désignation du redevable de l’impôt complémentaire au titre de la règle d’inclusion du revenu, le 1° du A du I de cet article adapte la définition de l’EMU prévue au 18° de l’article 223 VK du CGI aux spécificités de ce secteur.

Aussi, cet article reconnaît désormais comme EMU un organe central mentionné à l’article L. 511-30 du code monétaire et financier – soit Crédit agricole S.A., l’organe central des caisses d’épargne et des banques populaires, et la Confédération nationale du crédit mutuel – et les caisses départementales ou interdépartementales de crédit mutuel mentionnées à l’article L. 512-55 du même code, dès lors qu’ils établissent des états financiers consolidés en application d’une norme de comptabilité financière qualifiée.

● En outre, de nombreux groupes d’assurance mutuelle ou d’organismes de logement social établissent des comptes combinés plutôt que des comptes consolidés. En effet, les comptes combinés n’exigent pas un lien de détention capitalistique liant une société consolidante et des sociétés contrôlées.

Afin d’assurer la cohérence entre les obligations fiscales et les pratiques comptables des groupes d’assurance mutuelle, le 2° du A du I de l’article complète la définition des états financiers consolidés prévue au 22° de l’article 223 VK du CGI, pour prévoir que les comptes combinés des entreprises d’assurance sous contrôle de l’État, des entreprises de réassurance, des sociétés de groupe d’assurance et des compagnies financières holding mixtes, ceux des sociétés de coordination et ceux des coopératives agricoles sont assimilés à des états financiers consolidés. Le B du I modifie l’article 223 VN bis du CGI pour retenir ces mêmes comptes combinés dans la détermination du résultat qualifié.

Les précisions relatives à l’impôt national complémentaire

Le G du I de cet article complète également les règles relatives à l’impôt national complémentaire (INC) prévu à l’article 223 WF du CGI, s’agissant de la répartition de l’impôt entre entités et du traitement des entités d’investissement.

● D’une part, le 3° du G du I précise la règle de répartition de l’INC de l’article 223 WF pour les cas où aucun INC n’est affecté à une entité du groupe ou du sous-groupe (par exemple lorsque toutes les entités sont en perte ou ont un TEI supérieur à 15 %). Dans cette hypothèse, l’impôt est désormais affecté selon les conditions de droit commun définies à l’article 223 WB ter ([549]). Cette clarification met fin à une zone d’ombre identifiée dans la loi de finances pour 2025 et sécurise la détermination du redevable.

● D’autre part, le dispositif applicable aux entités d’investissement (EI) et entités d’investissement d’assurance (EIA) est réécrit afin de préserver la neutralité fiscale de ces structures et d’éviter des doubles impositions. Les 1° et 2° du G du I modifient l’article 223 WF du CGI afin de prévoir que, lorsqu’une EI ou une EIA est sous-imposée, le groupe désigne comme redevable une autre entité constitutive située en France, non assimilée à une EI ou à une EIA. À défaut de désignation, cette qualité revient à l’entité française autre qu’une EI ou une EIA ayant déclaré le bénéfice qualifié le plus élevé.

Par ailleurs, dans les situations où aucune entité du groupe autre qu’une EI ou une EIA n’est située en France, ces EI et EIA dites « isolées » sont exonérées d’INC conformément aux orientations de l’OCDE, l’impôt complémentaire étant alors perçu, le cas échéant, au titre de la règle d’inclusion du revenu (RIR) ou de la règle des bénéfices insuffisamment imposés (RBII). Cette mesure aligne la législation française sur les choix retenus par plusieurs États membres du cadre inclusif, tels que l’Irlande ou le Luxembourg, afin de préserver la compétitivité du secteur financier.

L’introduction d’une faculté de dépôt rectificatif des déclarations

● La directive (UE) 2025/872 du 14 avril 2025 (directive « DAC 9 ») étend le cadre de coopération administrative entre autorités fiscales en matière d’imposition minimale et impose aux États membres de prévoir un mécanisme permettant le dépôt d’une déclaration rectificative lorsque la déclaration initiale comporte des erreurs manifestes.

Afin de transposer cette exigence et de garantir la fluidité des échanges automatiques d’informations, le H du I de cet article complète le II de l’article 223 WW du CGI pour conférer explicitement à l’administration fiscale la faculté de demander à l’entité constitutive désignée de déposer une déclaration rectifiée.

L’entrée en vigueur de l’article

Le II de l’article prévoit :

– une application des A, B et du 3° du G du I aux exercices clos à compter du 31 décembre 2025 ;

– une application des C à F, des 1° et 2° du G et du I du I aux exercices clos à compter du 31 décembre 2023.

L’impact budgÉtaire et Économique attendu

Cet article ne devrait pas entraîner d’incidence budgétaire ou économique significative. L’application des dispositions du pilier 2, à compter de l’exercice 2026, devrait dégager un rendement de 500 millions d’euros.

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Article 27 Ajustement de la mise en œuvre de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels et de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation

L’État du droit

La valeur locative cadastrale permet la détermination de l’assiette des impôts fonciers tels que la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), les taxes d’habitation sur les résidences secondaires et sur les logements vacants (THRS et THLV), la cotisation foncière des entreprises (CFE) ou certaines taxes annexes comme la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM).

Les articles 1494 et suivants du code général des impôts (CGI) régissent les règles d’évaluation de la valeur locative des biens imposables et distinguent à cet effet trois types de locaux :

– les locaux d’habitation ;

– les locaux professionnels ;

– les locaux industriels.

La valeur locative des locaux professionnels a fait l’objet d’une rÉvision en 2017

La valeur locative des quelques 3,5 millions de locaux professionnels a fait l’objet d’une révision initiée en 2010 ([550]) permettant l’entrée en vigueur en 2017 de nouvelles bases d’imposition au titre des impôts locaux payés par les entreprises (TFPB, CFE, TEOM). Chaque local professionnel dispose donc depuis le 1er janvier 2017 d’une nouvelle valeur locative révisée déterminée en fonction de l’état du marché locatif.

L’article 1498 du CGI précise que cette valeur locative correspond à la surface pondérée du local à laquelle est appliqué un tarif par mètre carré, propre à chaque catégorie de local.

Les locaux sont donc classés en dix sous-groupes en fonction de leur nature et de leur destination (e. g. les hôtels et locaux assimilables ou les magasins et lieux de vente), puis répartis parmi 39 catégories en fonction de leur utilisation, de leurs caractéristiques physiques, de leur situation et de leur consistance (e. g. hôtels « confort » ou magasins de grande surface).

Le tarif est déterminé sur la base des loyers moyens constatés dans un secteur d’évaluation présentant un marché locatif homogène. Un coefficient de localisation peut minorer ou majorer les tarifs afin qu’il soit tenu compte de la situation particulière d’une parcelle au regard des autres parcelles du secteur d’évaluation.

La formule de la valeur locative (VL) révisée brute s’exprime donc comme suit :

VL révisée brute = surface pondérée x tarif par m² x coefficient de localisation

Une commission départementale des valeurs locatives (CDVL) se voit chargée d’établir des projets visant à délimiter les secteurs et déterminer les tarifs ainsi que les parcelles auxquelles peut s’appliquer un coefficient de localisation. Ces projets s’établissent sur la base d’avant-projets élaborés par l’administration fiscale. La CDVL est composée de parlementaires du département, d’élus locaux et de représentants des contribuables locaux ([551]).

La réforme des valeurs locatives des locaux professionnels s’accompagne également d’un mécanisme d’évolution permettant le maintien de la pertinence des valeurs locatives, prévu à l’article 1518 ter du CGI :

– le I de cet article met en place un mécanisme de mise à jour annuelle des tarifs. Celle-ci est effectuée chaque année par l’administration fiscale à partir de l’évolution des loyers constatés ;

– conformément au II de ce même article, au cours de la troisième ou de la cinquième année suivant le renouvellement des conseils municipaux, la CDVL peut modifier l’application des coefficients de localisation après avis des commissions communales ou intercommunales des impôts directs ;

– le III dudit article instaure un mécanisme d’actualisation sexennale de l’ensemble des paramètres collectifs d’évaluation (secteurs d’évaluation, tarifs et coefficients de localisation).

Cette actualisation sexennale est censée être réalisée l’année qui suit le renouvellement des conseils municipaux, ses résultats étant pris en compte pour l’établissement des bases d’imposition de l’année suivante. Par dérogation, cette actualisation devait être effectuée pour la première fois en 2022 et non en 2021, année suivant le renouvellement des conseils municipaux de 2020, pour être prise en compte dans les bases d’imposition de l’année 2023.

Toutefois, les travaux intervenus en 2022 ont donné lieu à de nouvelles valeurs locatives aboutissant à des hausses d’impôt importantes non anticipées, notamment pour les commerces de centre-ville.

En conséquence, la loi de finances pour 2023 ([552]) et la loi de finances pour 2024 ([553]) ont respectivement repoussé l’échéance de prise en compte de cette actualisation dans les bases d’imposition de 2025 puis de 2026. L’intégration des résultats de l’actualisation sexennale dans les bases d’imposition doit donc intervenir à compter du 1er janvier 2026.

Une rÉvision accompagnÉe de dispositifs « amortisseurs » temporaires

Afin d’atténuer les variations de valeurs locatives et des cotisations en résultant observées entre les deux systèmes d’évaluation, la réforme entrée en vigueur en 2017 s’est par ailleurs accompagnée de trois dispositifs d’amortissement temporaires.

Le coefficient de neutralisation

Le coefficient de neutralisation, prévu au I de l’article 1518 A quinquies du CGI, vise à éviter que les locaux professionnels ne subissent une trop forte hausse de leur valeur locative révisée brute par rapport aux autres groupes de locaux. Il permet également de garantir pour chaque collectivité le maintien de la part respective des locaux professionnels et des locaux d’habitation au sein de l’assiette des impôts locaux dont elle bénéficie.

Ainsi, la proportion contributive des locaux professionnels avant et après révision est maintenue à l’identique. À cette fin, un coefficient de neutralisation unique, appliqué à la valeur locative révisée brute, est déterminé pour chaque impôt et à chaque niveau de collectivité territoriale.

Ce coefficient est égal au rapport entre, d’une part, la somme des valeurs locatives non révisées des locaux professionnels de la collectivité au 1er janvier 2017 et, d’autre part, la somme des valeurs locatives révisées de ces mêmes locaux au 1er janvier 2013.

Déterminé au 1er janvier 2017, année d’entrée en vigueur de la réforme, il n’évolue pas dans le temps et s’applique à tous les locaux professionnels, existants au 1er janvier 2017 ou créés à compter de cette date.

Il a vocation à s’appliquer jusqu’à l’entrée en vigueur de la réforme de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation, ainsi que le prévoit le II de l’article 1518 A quinquies du CGI.

Le dispositif dit de « planchonnement »

Le III de l’article précité instaure un dispositif de « planchonnement » qui a pour objet de limiter, pour chaque local professionnel, les variations de valeur locative constatées qu’elles soient positives (avec un plafond) ou négatives (avec un plancher). Ce dispositif diminue de moitié l’écart entre l’ancienne valeur locative et la nouvelle valeur locative révisée neutralisée.

La valeur locative révisée nette correspond ainsi à une valeur locative « neutralisée » par rapport aux autres groupes de locaux de la collectivité et « planchonnée » par rapport à l’ancienne valeur locative ; elle s’exprime comme suit :

VL révisée neutralisée et planchonnée = VL révisée brute x coefficient de neutralisation + ou – planchonnement

L’article 63 de la loi de finances pour 2025 ([554]) a par ailleurs précisé le calcul de ce planchonnement, objet de recours contentieux ([555]).

Afin d’assurer le caractère temporaire de cette mesure, le planchonnement ne s’applique que pour les impositions dues au titre des années 2017 à 2025. Ce dispositif ne trouvera donc plus à s’appliquer à partir du 1er janvier 2026.

Le lissage des cotisations

Enfin, en ce qui concerne la CFE et la TFPB, l’article 1518 E du CGI met en place un dispositif de lissage qui permet d’étaler, sur une période de dix ans à compter de 2017, les variations de cotisations issues de la prise en compte des valeurs locatives révisées.

Le lissage permet ainsi d’introduire une progressivité dans les effets de la réforme, en lissant dans le temps (entre 2017 et 2026) l’augmentation ou la baisse de cotisation induite par la nouvelle valeur locative révisée. À la différence des deux autres mécanismes, ce lissage ne s’applique pas directement à la valeur locative du local professionnel mais à la cotisation due.

Le montant du lissage équivaut à la différence entre la cotisation calculée à partir de la valeur locative neutralisée et planchonnée et la cotisation calculée à partir de l’ancienne valeur locative à laquelle est appliqué un coefficient égal à neuf dixièmes la première année d’imposition. Le coefficient est ensuite réduit d’un dixième chaque année jusqu’à disparaître.

L’intÉgration en 2026 de l’actualisation sexennale dans les bases locatives, sans mÉcanismes attÉnuateurs, conduira À de fortes variations de cotisations

Du fait de son ultime report en loi de finances pour 2024, l’actualisation sexennale des valeurs locatives des locaux professionnels sera intégrée dans les bases d’impositions locales en 2026.

Selon l’évaluation préalable, cette actualisation n’a pas été le fruit d’une concertation suffisamment poussée avec les contribuables et les collectivités territoriales. Or, les simulations des résultats de l’actualisation ont pu révéler des variations parfois importantes des valeurs locatives des locaux professionnels, dues notamment au dynamisme du marché locatif ou au redécoupage des secteurs d’évaluation.

Ces variations seront d’autant plus importantes que les mécanismes « amortisseurs » présentés précédemment, déterminés à partir de la situation constatée au 1er janvier 2017, ne pourront pas jouer leur rôle d’atténuation des variations de bases locatives et, in fine, de cotisations.

En effet, le coefficient de neutralisation a été déterminé au 1er janvier 2017 et n’évolue pas dans le temps, s’appliquant à tous les locaux professionnels, existants au 1er janvier 2017 ou créés à compter de cette date.

Par ailleurs, le mécanisme de planchonnement, figé par rapport à la situation de 2017, doit cesser de s’appliquer à partir de 2026.

Enfin, les dispositifs de planchonnement et de lissage s’appliquent aux seuls immeubles achevés au 31 décembre 2016. Les constructions nouvelles achevées à compter du 1er janvier 2017 ainsi que les immeubles ayant fait l’objet d’un changement de consistance, d’affectation ou d’utilisation sont évalués selon les principes de la révision, sans les mécanismes atténuateurs du planchonnement et du lissage.

En conséquence, l’évaluation préalable fait état de fortes variations des bases locales et des cotisations afférentes à partir de 2026 :

– les communes constateraient une hausse moyenne de 6,4 % des valeurs locatives de TFPB pour les locaux professionnels. Cette hausse masquerait des variations parfois très importantes, de l’ordre de 10 % à la hausse ou à la baisse pour plusieurs centaines de communes ;

– 57 % des cotisations de TFPB devraient mécaniquement augmenter (soit 2,4 millions de locaux) ; 6 % des locaux connaîtraient même un doublement de leurs cotisations.

Les locaux les plus touchés seraient les commerces de centre-ville, dont plus de la moitié verraient leur cotisation de taxe foncière augmenter de plus de 10 %, l’évolution moyenne de cotisation de TFPB de cette catégorie s’établissant à + 14,6 %.

L’actualisation conduirait également à augmenter la part relative des valeurs locatives des locaux professionnels par rapport à celle des autres locaux qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’actualisation, ce qui créerait un effet de transfert des bases de taxe foncière, aboutissant à accroître la part de la fiscalité des locaux professionnels et à diminuer celle des autres types de locaux.

La rÉvision des valeurs locatives des locaux d’habitation, un chantier repoussÉ

Le nombre de locaux à usage d’habitation est évalué à 49 millions, soit plus de 93 % de l’ensemble des locaux.

Contrairement aux valeurs locatives des locaux professionnels, les valeurs locatives des locaux d’habitation n’ont pas connu de révision d’ampleur depuis la révision générale de 1970. Elles ont toutefois fait l’objet d’une actualisation en 1980 puis, entre 1981 et 2017, l’ensemble des bases ont été quasi systématiquement revalorisées par un coefficient forfaitaire national via une mesure expresse en loi de finances. En application de l’article 1518 bis du CGI, les valeurs locatives sont, depuis 2018, indexées sur l’évolution annuelle de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) ([556]).

Ces valeurs locatives sont donc aujourd’hui toujours liées aux loyers constatés en 1970, produisant des décalages injustifiés entre la valeur locative cadastrale des locaux d’habitation et la valeur effective de ces biens.

L’article 146 de la loi de finances pour 2020 ([557]) a organisé néanmoins les conditions de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation afin d’aboutir à un système d’évaluation plus cohérent avec la réalité économique du marché locatif de ces types de locaux.

Cette révision doit s’organiser sur le même modèle que la révision des valeurs locatives des locaux professionnels : une révision initiale, reflétant la situation actuelle des loyers du marché, et un dispositif de mise à jour permanente des évaluations, afin de prendre en compte au fur et à mesure les évolutions locales du marché locatif.

Le II de l’article 146 précité prévoyait initialement que, pour la mise en œuvre de la révision initiale, la valeur locative de chaque propriété soit déterminée en fonction de l’état du marché locatif. Celle-ci est obtenue par l’application d’un tarif par mètre carré, lui-même déterminé en fonction de secteurs d’évaluation, qui regroupent des communes ou sections cadastrales de communes présentant dans le département un marché locatif homogène. Ces tarifs peuvent toutefois être modulés par l’application d’un coefficient de localisation. Les valeurs locatives des locaux d’habitation qui présentent des caractéristiques exceptionnelles sont déterminées par voie d’application directe, en retenant un taux de 8 % à la valeur vénale de la propriété telle qu’elle serait constatée si elle était libre de toute location ou occupation.

De même, le IV de cet article prévoit trois mécanismes d’évolution des valeurs locatives des locaux d’habitation afin que les tarifs soient mis à jour régulièrement :

– un mécanisme de mise à jour des tarifs effectuée chaque année par l’administration fiscale à partir de l’évolution des loyers constatés ;

– au cours de la troisième ou de la cinquième année suivant le renouvellement des conseils municipaux, la CDVL peut modifier l’application des coefficients de localisation après avis des commissions communales ou intercommunales des impôts directs ;

– un mécanisme d’actualisation sexennale de l’ensemble des paramètres collectifs d’évaluation (secteurs d’évaluation, tarifs et coefficients de localisation) l’année qui suit le renouvellement des conseils municipaux.

Le V de cet article prévoit également un coefficient de neutralisation sur le modèle de celui existant pour la révision des valeurs locatives des locaux professionnels afin d’éviter les risques de ressaut d’imposition.

Selon le calendrier initial de mise en œuvre de cette révision, la valeur locative des locaux d’habitation devait être déterminée en fonction de l’état du marché locatif au 1er janvier 2023. Il s’agissait également de la date d’entrée en vigueur des dispositions précisant les modalités de la révision et des travaux de la CDVL pour sa mise en œuvre. Par ailleurs, pour l’exécution de la révision, les propriétaires des biens donnés en location étaient tenus de déclarer à l’administration fiscale, avant le 1er juillet 2023, les informations relatives à chacune de leurs propriétés. In fine, la réforme visait une prise en compte des résultats de la révision dans l’établissement des bases d’imposition à compter de l’année 2026.

En outre, le mécanisme de révision sexennale devait, selon ce même calendrier, intervenir le 1er janvier 2029, soit six ans après la date de référence d’établissement des valeurs locatives révisées.

Enfin, un rapport du Gouvernement, retraçant les conséquences de cette révision pour les contribuables, les collectivités territoriales et l’État, devait être transmis au Parlement au plus tard le 1er septembre 2024.

L’article 106 de la loi de finances pour 2023 a décalé l’ensemble de ce calendrier de deux ans. L’une des principales raisons invoquées pour justifier ce changement est le report parallèle de l’intégration de l’actualisation sexennale des valeurs locatives des locaux professionnels détaillé précédemment. Cette actualisation, proche dans la méthode de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation, doit en effet permettre d’identifier d’éventuelles difficultés qui seront autant de sources d’enseignement utiles à la mise en œuvre de la révision.

Ainsi, l’article 146 de la loi de finances pour 2020 prévoit désormais une date de référence de l’état du marché locatif pour la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation fixée au 1er janvier 2025 et une prise en compte des résultats de cette révision dans les bases d’imposition à compter de 2028.

le Dispositif proposÉ

Le présent article vise à reporter à 2027 l’intégration dans les bases locales des résultats de l’actualisation sexennale des valeurs locatives des locaux professionnels.

Parallèlement, il aménage les dispositifs d’amortissement afin d’atténuer les effets de cette actualisation sur les valeurs locatives ainsi que sur les cotisations d’impôts locaux.

En conséquence, il reporte à nouveau la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation afin de tenir compte des effets de la réforme des bases des locaux professionnels. Celle-ci aboutirait à une intégration dans les bases d’imposition à compter de 2031, soit un report de trois années.

Le report d’un an de l’actualisation sexennale assorti de mÉcanismes d’amortissement rÉnovÉs pour les locaux professionnels

Le IV du présent article reporte l’intégration de l’actualisation sexennale des valeurs locatives des locaux professionnels dans les bases d’imposition de 2026 à 2027.

Le V prévoit par ailleurs que le mécanisme de mise à jour annuelle des tarifs n’aura pas lieu au titre de 2027 compte tenu de la mise en œuvre de cette actualisation sexennale. Il calibre par ailleurs la prochaine actualisation en 2033, soit après le renouvellement municipal de 2032.

Pour accompagner le report de l’actualisation, le 2° du E du I prévoit la prorogation d’un an du mécanisme actuel de planchonnement afin qu’il continue de s’appliquer aux impositions dues au titre de l’année 2026. Le dispositif est toutefois abrogé à compter de 2027 par le 3° du E du I. Une mesure de coordination est prise en ce sens par le C du I du présent article.

Les A et B du I du présent article conservent toutefois le calcul actuel du planchonnement dans la détermination des exonérations et des abattements de taxe foncière sur les propriétés bâties concernant les locaux professionnels.

Par ailleurs, plusieurs dispositions du présent article prévoient un renouvellement des dispositifs d’amortissement afin d’atténuer les effets de l’actualisation.

● Le 1° du E du I prévoit la mise en œuvre d’un nouveau coefficient de neutralisation à compter de 2027. À l’instar de celui actuellement en vigueur, il vise à conserver la proportion contributive des locaux professionnels avant et après actualisation. À cette fin, il est appliqué à la valeur locative révisée et actualisée et déterminé pour chaque impôt et à chaque niveau de collectivité territoriale.

Ce coefficient est égal au rapport entre, d’une part, la somme des valeurs locatives révisées non actualisées et neutralisées, le cas échéant planchonnées, au 1er janvier 2027, des locaux professionnels de la collectivité et, d’autre part, la somme des valeurs locatives révisées et actualisées de ces mêmes locaux au 1er janvier 2021.

Déterminé au 1er janvier 2027 en s’appuyant notamment sur des données de 2021, ce nouveau coefficient de neutralisation permet de mettre à jour le mécanisme de neutralisation appliqué à l’actualisation des valeurs locatives des locaux professionnels.

Ces dispositions conduisent aussi à la suppression d’une modalité de calcul du coefficient de neutralisation et du planchonnement actuellement appliqués aux communes qui tient compte des taux historiques de taxe foncière pratiqués par la commune et le département en 2020. Cette évolution permet de ne plus faire dépendre le calcul du nouveau coefficient de paramètres anciens déconnectés de la réalité de l’imposition locale actuelle. Les I et J du I procèdent à des mesures de coordination en ce sens. Le G du I opère cette même coordination en prévoyant la suppression d’une réduction de valeur locative après un changement d’affectation de local une fois l’actualisation sexennale appliquée.

● Le H du I abroge le dispositif de lissage. À la place, le F du I met en place un nouveau dispositif de lissage à compter de 2027 en introduisant un nouvel article 1518 A quinquies A au sein du CGI.

Ce lissage permet d’introduire une progressivité dans les effets de l’actualisation, en lissant sur 6 ans – entre 2027 et 2032 – l’augmentation ou la baisse de la valeur locative révisée actualisée. À la différence du précédent dispositif, ce lissage ne s’applique pas à la cotisation mais à la valeur locative du local professionnel.

Il est d’abord procédé au calcul de la différence entre la valeur locative révisée actualisée à laquelle est appliquée le nouveau coefficient de neutralisation et la valeur locative révisée non actualisée, neutralisée et éventuellement planchonnée. Le montant du lissage équivaut à cette différence à laquelle est appliqué un coefficient égal à cinq sixièmes la première année d’imposition. Le coefficient est ensuite réduit d’un sixième chaque année jusqu’à disparaître.

Ainsi, le mécanisme de lissage cessera de produire ses effets en 2032, permettant une mise en œuvre progressive de l’actualisation sexennale des valeurs locatives des locaux professionnels.

Ces dispositions précisent qu’en cas de changement de consistance du bien, le dispositif de lissage cesse de s’appliquer ([558]).

Enfin, le D du I procède à une correction matérielle concernant la modification des coefficients de localisation des valeurs locatives des locaux professionnels.

Le report de la rÉvision des valeurs locatives des locaux d’habitation

Les II et III du présent article procèdent au report de trois ans de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation.

L’ensemble de ces reports sont listés dans le tableau ci-après.

Tableau des reports d’ÉchÉance dans la mise en œuvre de la rÉvision des valeurs locatives des locaux d’habitation

Source : commission des finances.

*

Article 28 Modification des obligations des assujettis en matière de facturation électronique et de transmission électronique de données

l’État du droit

Les rÈgles encadrant la facturation

Une facture est un document de nature comptable, établi par une entreprise pour constater les conditions des achats et ventes de produits, denrées, marchandises ou des services rendus (nature, quantité, poids, qualité, prix, modalités et échéance de paiement, etc.). Elle sert également de moyen de preuve de l’existence d’une obligation ou pour constater une pratique abusive.

La facturation est indispensable pour la liquidation et le contrôle de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), laquelle s’applique aux livraisons de biens et aux prestations de services situées en France : la TVA repose en effet sur un régime de déductions permettant à la personne assujettie de déduire de la TVA qu’elle a collectée auprès de l’acheteur la TVA qu’elle a elle-même acquittée en amont pour produire le bien ou le service vendu. Ce régime de déductions repose sur le système de facturation : afin de pouvoir déduire la TVA qu’il a déjà acquittée, l’assujetti doit disposer d’un justificatif, prenant la forme d’une facture.

Obligation d’établir une facture

En droit commercial, l’établissement et la délivrance d’une facture s’imposent pour « tout achat de produits ou toute prestation de services » réalisé pour une activité professionnelle ([559]). La facture doit être émise dès la réalisation de la livraison ou de la prestation de services. En sens inverse, il est fait obligation à l’acheteur de réclamer sa facture.

Sur le plan fiscal, le 1 du I de l’article 289 du CGI prévoit que tout assujetti à la TVA est tenu de s’assurer qu'une facture est émise, par lui-même, ou en son nom et pour son compte, par son client ou par un tiers, pour les livraisons de biens et les prestations de services qu’il effectue pour un autre assujetti ou pour une personne morale non assujettie et qui ne sont pas exonérées en application des articles 261 à 261 E du même code ([560]), pour les livraisons de biens dans le cadre de ventes à distance et pour les livraisons de biens intracommunautaires.

Mode d’établissement

Les factures doivent être émises chronologiquement, selon une numérotation continue. Il ne faut jamais avoir deux factures portant le même numéro.

La facture doit être rédigée en double exemplaire, vendeur et acheteur devant conserver chacun un exemplaire ([561]). Cependant, l’administration fiscale autorise les entreprises, lorsque la facture a été créée à l’aide d’un logiciel de facturation, à conserver le double de leur facture sous la forme d’un « double électronique », au lieu d’un « double papier », sous certaines conditions.

La facture doit, par ailleurs, obligatoirement être établie en langue française, sauf pour les ventes à l’exportation ([562]).

L’authenticité de l’origine, l’intégrité du contenu et la lisibilité de la facture doivent être assurées à compter de son émission et jusqu’à la fin de sa période de conservation ([563]).

Contenu

Le contenu de la facture n’est pas laissé à la discrétion du vendeur ou du prestataire. La loi impose, en effet, de nombreuses mentions obligatoires.

Plus précisément, deux corps de règles se cumulent sur ce point :

– des règles fiscales, fixées par l’article 226 de la directive TVA ([564]) et reprises à l’article 242 nonies A de l’annexe 2 du CGI, qui prévoient la présence d’une quinzaine de mentions obligatoires (notamment la date de la vente ou de la prestation, la quantité et le prix) ;

– des règles du droit commercial, fixées par les articles L. 441-9, R. 123-237 et R. 123-238 du code de commerce.

La loi en ajoute régulièrement de nouvelles. Ainsi, depuis le 1er octobre 2019, en application de l’ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019 portant refonte du titre IV du livre IV du code de commerce relatif à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et aux autres pratiques prohibées, deux nouvelles mentions doivent figurer sur les factures : l’adresse de facturation si elle est différente de celle de livraison ; le numéro du bon de commande s’il a été préalablement émis par l’acheteur.

Par ailleurs, en plus des mentions imposées par le code de commerce, certaines mentions sont imposées par des réglementations particulières dans les secteurs les plus divers (fruits et légumes, meubles, cuir, etc.) afin de garantir la qualité et la sécurité des produits concernés.

Sanctions en cas de manquement aux règles de facturation

Les infractions aux règles de la facturation sont punies d’une amende d’un montant, au maximum, de 75 000 euros pour une personne physique (150 000 euros en cas de réitération), et de 375 000 euros pour une personne morale ([565]).

Cela concerne, par exemple, l’hypothèse de la facture fictive, qui ne correspond à aucune prestation réelle. Toutefois, l’hypothèse la plus fréquente demeure celle de l’omission ou de l’inexactitude d’une ou plusieurs mentions obligatoires.

la facturation Électronique

Qu’est-ce qu’une facture électronique ?

L’article 289 du CGI définit, à son VI, les factures électroniques comme les factures émises et reçues sous une forme électronique quelle qu’elle soit.

Toutefois, l’expression « facture électronique » peut receler des ambiguïtés.

Il convient, en particulier, de distinguer la facture électronique en format structuré de la facture simplement dématérialisée.

Une facture dématérialisée est le fichier image d’une facture papier. Son format (par exemple, PDF ou PNG) appelle un traitement manuel pour l’extraction et l’exploitation des données utiles. Ce type de format est dit « non structuré ».

À l’inverse, lorsqu’une facture électronique est établie dans un format dit « structuré », cela signifie que ce format respecte des normes d’échange de données informatisées. Cela permet d’extraire et d’exploiter de manière automatique les données contenues dans la facture. Le format structuré le plus souvent utilisé est le format XML (« Extensible markup language »), qui repose sur l’utilisation de balises encadrant et identifiant les données qu’elles accompagnent.

Les grandes entreprises recourent en général d’ores et déjà à des formats structurés. À l’inverse, les PME et les TPE continuent souvent d’émettre leurs factures en format papier ou utilisent des outils bureautiques (tableur, traitement de texte converti en PDF) pour transmettre leurs factures à leurs clients.

Si le CGI dispose que les factures électroniques tiennent lieu de factures d’origine, notamment au regard des obligations fiscales de l’entreprise, il soumet leur transmission et leur mise à disposition à l’acceptation du destinataire ([566]).

L’introduction de la facturation électronique en droit français

La possibilité d’émettre une facture par voie électronique a été admise à partir de 1991, l’article 47 de la loi n° 90-1169 du 29 décembre 1990 de finances rectificative pour 1990 ayant prévu que les factures transmises par voie télématique pouvaient constituer, à certaines conditions, des documents tenant lieu de factures d’origine.

Par la suite, une directive de 2001 ([567]) a créé un cadre juridique assouplissant les conditions de la facturation électronique entre les entreprises de l’UE et est entrée en vigueur en France le 1er juillet 2003 ([568]). Sous ce régime, les factures électroniques ne peuvent être adressées qu’en recourant à deux moyens techniques sécurisés : soit par la transmission sous la forme d’un message structuré (échange de données informatisées ou EDI), soit en recourant à la signature électronique, fondée sur un certificat délivré par un prestataire de service de certification dûment habilité.

Une seconde directive ([569]), en 2010, a libéralisé les technologies de dématérialisation en admettant toutes les formes électroniques de facture, pourvu que des contrôles documentés et permanents soient mis en place par l’entreprise et permettent d’établir une « piste d’audit fiable » entre la facture émise ou reçue et la livraison de biens ou la prestation de services qui en est le fondement.

L’obligation de facturation électronique pour les fournisseurs et sous-traitants des personnes publiques

Les fournisseurs et sous-traitants des personnes publiques sont tenus de recourir à la facturation électronique dans leurs relations avec celles-ci (relations « B2G », « Business to Government »).

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie avait prévu, à son article 25, que l’État et les collectivités territoriales qui le souhaitent acceptent les factures émises par leurs fournisseurs sous forme dématérialisée à compter du 1er janvier 2012. L’État a mis en place, en conséquence, la solution « Chorus Factures », destinée aux fournisseurs des entités publiques.

L’ordonnance n° 2014-697 du 26 juin 2014 relative au développement de la facturation électronique, prise sur le fondement de l’habilitation prévue par l’article 1er de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, a introduit une obligation, pour les titulaires et les sous-traitants admis au paiement direct de contrats conclus par l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics, de transmettre leurs factures sous forme électronique.

Cette obligation est entrée en vigueur :

– le 1er janvier 2017 pour les grandes entreprises :

– le 1er janvier 2018 pour les entreprises de taille intermédiaire ;

– le 1er janvier 2019 pour les petites et moyennes entreprises ;

– le 1er janvier 2020 pour les microentreprises.

Cette ordonnance a également prévu la mise en place d’une solution mutualisée permettant le dépôt, la réception et la transmission des factures sous forme électronique, ainsi que des données relatives aux mentions figurant sur les factures électroniques. Cette solution, mise à disposition par l’État, est le portail de facturation Chorus Pro, qui a remplacé Chorus Factures le 1er janvier 2017. Elle est prévue par l’article L. 2192-5 du code de la commande publique.

Le long parcours législatif de la facturation électronique entre les entreprises

Le Parlement a déjà été saisi à plusieurs reprises de la mise en place de la facturation électronique entre les entreprises.

● Tout d’abord, en 2015, lors de l’examen du projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, le Gouvernement avait fait adopter un amendement l’habilitant à légiférer par ordonnance « afin de permettre le développement de la facturation électronique dans les relations entre les entreprises, par l’institution d’une obligation, applicable aux contrats en cours, d’acceptation des factures émises sous forme dématérialisée » ([570]). Il s’agissait alors d’une simple obligation passive, consistant pour les entreprises à devoir accepter de telles factures, et non à devoir en émettre. De plus, on peut relever que l’obligation d’acceptation concernait les factures émises « sous forme dématérialisée », et non électronique, ce qui laissait entendre que l’acceptation de factures en format non structuré (par exemple, un fichier pdf) devait suffire à remplir cette obligation. Une entrée en vigueur progressive était d’ores et déjà prévue en fonction de la taille des entreprises concernées ([571]).

Cette ordonnance n’a jamais été publiée en raison de sa contrariété avec l’article 232 de la directive TVA ([572]), qui dispose : « L’utilisation d’une facture électronique est soumise à l’acceptation du destinataire ».

● Ensuite, la loi de finances pour 2020 ([573]) avait institué une double obligation :

– une obligation d’émission des factures sous forme électronique pour les transactions entre assujettis à la TVA ;

– une obligation de transmission à l’administration des données figurant sur ces factures en vue de leur exploitation à des fins de modernisation de la collecte et des modalités de contrôle de la TVA.

Ces obligations devaient entrer en vigueur à une date comprise entre le 1er janvier 2023 et le 1er janvier 2025, selon un calendrier et des modalités fixés par décret en fonction de la taille et du secteur d’activité des entreprises. Cette entrée en vigueur s’entendait, de manière expresse, sous la condition de l’obtention de l’autorisation du Conseil de l’UE à déroger à l’article 232, précité, de la directive TVA ([574]).

La loi de finances pour 2020 avait également prévu la remise, avant le 1er septembre 2020, d’un rapport au Parlement sur les conditions de mise en œuvre de l’obligation de facturation électronique dans les relations interentreprises. Ce rapport a été publié en octobre 2020 ([575]).

● L’année suivante, et sur la base des conclusions de ce rapport, une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance a été introduite en loi de finances ([576]), afin :

– de généraliser le recours à la facturation électronique ;

– et d’instituer une obligation de transmission dématérialisée à l’administration d’informations relatives aux opérations réalisées par des assujettis à la TVA qui ne sont pas issues des factures électroniques.

Le calendrier envisagé était le suivant :

– obligation d’acceptation des factures électroniques pour toutes les entreprises à compter de 2023 ;

– obligation d’émission des factures sous forme électronique à compter du 1er janvier 2023 pour les grandes entreprises, du 1er janvier 2024 pour les ETI et du 1er janvier 2025 pour les PME et les TPE.

Cette ordonnance ([577]) a été publiée dans le délai imparti, le 15 septembre 2021, et un amendement portant ratification de celle-ci a été déposé, également dans le délai prévu par la loi, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2022 ([578]) – mais le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition ([579]) au motif qu’elle n’avait pas sa place en loi de finances ([580]).

La France a par ailleurs obtenu le 25 janvier 2022, par une décision d’exécution du Conseil ([581]), la possibilité de déroger aux règles des articles 218 et 232 de la directive TVA, ce qui lui a permis de mettre en œuvre l’obligation de facturation électronique.

● C’est finalement la première loi de finances rectificative (LFR) pour 2022 ([582]) qui a étendu aux entreprises, de manière progressive, l’obligation de recourir à la facturation électronique.

Elle a ainsi introduit, pour les transactions domestiques réalisées entre assujettis à la TVA établis en France :

– une obligation de réception des factures électroniques par toutes les entreprises à compter du 1er juillet 2024 ;

– une obligation d’émission de factures électroniques pour les grandes entreprises à compter de la même date, pour les ETI à compter du 1er janvier 2025 et pour les PME à compter du 1er janvier 2026.

● Toutefois, la loi de finances pour 2024 ([583]) a reporté l’entrée en vigueur de cette réforme :

– elle a différé au 1er septembre 2026 l’entrée en vigueur de l’obligation de réception des factures électroniques par toutes les entreprises, prévue le 1er juillet 2024, tout en précisant qu’un décret peut fixer une date ultérieure, qui ne peut être postérieure au 1er décembre 2026 ;

– elle a différé au 1er septembre 2026 l’entrée en vigueur de l’obligation d’émission de factures électroniques prévue pour les grandes entreprises le 1er juillet 2024 et pour les ETI le 1er janvier 2025, tout en précisant qu’un décret peut fixer une date ultérieure, qui ne peut être postérieure au 1er décembre 2026. Les assujettis uniques seront soumis à cette obligation à la même date ;

– elle a différé au 1er septembre 2027 l’entrée en vigueur de l’obligation d’émettre des factures électroniques prévue pour les PME le 1er janvier 2026, tout en précisant qu’un décret peut fixer une date ultérieure, qui ne peut être postérieure au 1er décembre 2027.

Lors de l’examen du projet de loi de simplification de la vie économique à l’Assemblée nationale, en mars 2025, un amendement ([584]) tendant à différer d’une année supplémentaire la mise en œuvre de cette réforme a été adopté en commission. Toutefois, cette disposition a été supprimée en séance publique ([585]) et ne figure pas dans le texte promulgué.

Les obligations à venir en matière de facturation électronique et de transmission des données de transaction et de paiement

La réforme de la première LFR pour 2022 comporte deux volets :

– tout d’abord, elle a prévu d’introduire progressivement, selon la taille des entreprises, une obligation de recourir à la facturation électronique (dite « e-invoicing ») ;

– ensuite, elle a prévu, selon le même calendrier, une obligation de transmission des données de transaction à l’administration fiscale (dite « e-reporting ») pour les principaux types de transactions qui ne sont pas soumis à l’obligation de facturation électronique, ainsi qu’une obligation de transmission des données de paiement pour certaines opérations.

Elle a également prévu un dispositif de sanctions applicables en cas de manquement à ces obligations.

Les modalités de l’obligation de facturation électronique

L’article 289 bis du CGI, créé par la première LFR pour 2022 précitée, dispose que l’émission, la transmission et la réception des factures relatives aux opérations pour lesquelles une facture est exigée par le droit fiscal, ainsi qu’aux acomptes s’y rapportant, s’opèrent sous une forme électronique selon des normes de facturation définies par arrêté du ministre chargé du budget, lorsque l’émetteur de la facture et son destinataire sont des assujettis qui sont établis, ont leur domicile ou leur résidence habituelle en France.

Il précise que les intéressés peuvent recourir, pour ce faire, au portail public de facturation mentionné à l’article L. 2192-5 du code de la commande publique, c’est-à-dire le portail Chorus Pro, d’ores et déjà utilisé dans le cadre des relations entre les personnes publiques et leurs fournisseurs, ou bien à une autre plateforme de dématérialisation.

Les mentions figurant sur ces factures électroniques doivent être transmises à l’administration fiscale via Chorus Pro, soit de manière directe si les assujettis ont choisi d’y recourir pour leurs factures, soit par l’intermédiaire de la plateforme de facturation qu’ils auront choisie, laquelle devra transmettre ces données à Chorus Pro, selon une périodicité et dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

Les articles L. 2192-5, L. 2392-5 et L. 3133-6 du code de la commande publique, prévoient, parmi les objectifs assignés au portail public de facturation Chorus Pro, qu’il permet, non seulement le dépôt, la réception et la transmission des factures sous forme électronique, mais aussi la transmission des données relatives aux mentions figurant sur ces factures électroniques, conformément au II de l’article 289 bis du CGI.

L’article 289 bis prévoit également la constitution d’un annuaire central par le portail public de facturation, c’est-à-dire Chorus Pro. Cet annuaire, constitué et mis à jour à partir des informations transmises par ces opérateurs, doit recenser les informations nécessaires à l’adressage des factures électroniques. Il est prévu que cette mesure puisse déroger à l’article L. 151-1 du code de commerce, c’est-à-dire au secret des affaires ([586]).

Le IV de l’article 289 bis du CGI prévoit que l’ensemble de ces dispositions ne sont pas applicables aux opérations classifiées au titre du secret de la défense nationale ([587]) ([588]).

Un décret du 7 octobre 2022 ([589]) a précisé les modalités d’application de ces dispositions. Il a, en particulier, prévu les obligations des opérateurs de plateformes de dématérialisation partenaires ([590]) et leur procédure d’immatriculation ([591]). Ces opérateurs sont ainsi tenus de fournir les services suivants :

– permettre à leurs utilisateurs de saisir, déposer, émettre ou transmettre leurs factures électroniques dans des conditions de nature à en garantir l’authenticité de l’origine, l’intégrité du contenu et la lisibilité, ainsi que les données à transmettre à l’administration, notamment celles relatives au paiement ;

– effectuer des contrôles de conformité des données de facturation et identifier les destinataires des factures électroniques au moyen de l’annuaire central ;

– fournir et mettre à jour les informations relatives à leurs utilisateurs nécessaires au fonctionnement de l’annuaire central ;

– assurer la transmission des factures électroniques aux plateformes de dématérialisation partenaires choisies par leurs destinataires ou au portail public de facturation, dans des conditions de nature à en garantir l’authenticité de l’origine, l’intégrité du contenu et la lisibilité à compter de leur émission jusqu’à la fin de la période de conservation ;

– recevoir et mettre à disposition de leurs destinataires les factures électroniques adressées par les autres plateformes de dématérialisation partenaires ou le portail public de facturation ;

– assurer la gestion des statuts de traitement des factures électroniques en garantissant la mise à disposition de leurs utilisateurs des informations relatives à ces statuts, la possibilité pour leurs utilisateurs de mettre à jour les informations relatives aux statuts de traitement lorsqu’il y a lieu et la transmission des informations relatives aux statuts de traitement au portail public de facturation ainsi qu’aux plateformes de dématérialisation partenaires des parties aux transactions ;

– extraire les données de facturation destinées à l’administration fiscale et en assurer la transmission au portail public de facturation ;

– recueillir, extraire les données relatives aux opérations mentionnées aux articles 290 et 290 A du CGI, c’est-à-dire celles pour lesquelles les données de transaction ou de paiement doivent être transmises à l’administration, et en assurer la transmission au portail public de facturation.

Les opérateurs de plateformes de dématérialisation partenaires doivent assurer un niveau de garantie substantiel des moyens d’identification électronique de la personne utilisatrice ([592]).

Le décret du 7 octobre 2022 précité a également précisé les missions du portail public de facturation ([593]). Celui-ci doit :

– administrer l’annuaire central ;

– garantir à ses utilisateurs les fonctionnalités fournies par les opérateurs de plateformes de dématérialisation partenaires. Il est précisé que, pour la conservation de leurs factures électroniques, les assujettis peuvent recourir au portail public de facturation qui peut les conserver pour une durée égale au délai dans lequel s’exerce le droit de reprise de l’administration fiscale ;

– recueillir les données de facturation, de transaction et de paiement ainsi que les informations relatives aux statuts de traitement pour le compte de l’administration fiscale.

Les obligations incombant aux opérateurs de plateformes partenaires en matière de garantie de l’identification électronique des utilisateurs lui sont applicables.

Enfin, le même décret a fixé le contenu et les modalités de fonctionnement de l’annuaire central ([594]).

L’obligation de transmission de certaines données à l’administration fiscale

De plus, la première LFR pour 2022 a introduit, aux articles 290 et 290 A du CGI, une obligation de transmission à l’administration fiscale de certaines données, à savoir :

– les données de transaction s’agissant des transactions non domestiques entre entreprises et de celles à destination de personnes non assujetties à la TVA, pour lesquelles une obligation de recours à la facturation électronique n’est pas introduite ;

– et les données de paiement s’agissant des prestations de service, pour lesquelles la TVA est exigible au moment du paiement.

La transmission des factures électroniques et de ces données doit avoir lieu à travers le portail public de facturation Chorus Pro, qui était déjà utilisé par les fournisseurs de la sphère publique, éventuellement par l’intermédiaire d’opérateurs de plateforme de dématérialisation agréés.

● L’article 290 du CGI, créé par la première LFR pour 2022, dresse la liste des opérations sur lesquelles les assujettis doivent transmettre des informations à l’administration. Il s’agit, en substance, des transactions non domestiques entre entreprises et des transactions à destination de personnes non assujetties à la TVA.

L’obligation de transmission des données de transaction, dite « e-reporting », vise à permettre à l’administration de disposer d’informations sur les transactions qui ne sont pas soumises à l’obligation de facturation électronique, afin notamment de lutter contre la fraude et de permettre le pré-remplissage des déclarations de TVA.

Ce sont, plus précisément, les opérations suivantes :

– les livraisons exonérées en application du I de l’article 262, c’est-à-dire les exportations de biens hors de l’UE, et du I de l’article 262 ter, c’est-à-dire les livraisons intracommunautaires ;

– les livraisons de biens expédiés ou transportés à partir de la France à destination d’un autre État membre dans le cadre de ventes à distance intracommunautaires de biens et qui ne sont pas situées en France ;

– les livraisons de biens dont le lieu d’imposition est situé en France conformément aux dispositions de l’article 258 ([595]) lorsque le destinataire de la livraison est une personne non assujettie ou une personne assujettie qui n’est pas établie en France ou n’y dispose pas de son domicile ou de sa résidence habituelle ;

– les livraisons de biens expédiés ou transportés à partir d’un autre État membre à destination de la France dans le cadre de ventes à distance intracommunautaires de biens situées en France ;

– les prestations de services réalisées au profit de preneurs assujettis non établis en France et qui n’y sont pas situées aux fins de la TVA ([596]) ;

– les prestations de services réputées ne pas être situées en France mentionnées à l’article 259 B ([597]) ;

– les prestations de services situées en France mentionnées au 2° de l’article 259 ([598]) ;

– les acquisitions intracommunautaires de biens meubles corporels situées en France en application de l’article 258 C ([599]) ;

– les livraisons de biens dont le lieu d’imposition est situé en France conformément aux dispositions de l’article 258 et dont ils sont destinataires, lorsque la livraison est effectuée par une personne assujettie qui n’est pas établie en France ou qui n’y dispose pas de son domicile ou de sa résidence habituelle ;

– les prestations situées en France conformément aux dispositions des articles 259 et 259 A et acquises auprès d’un assujetti qui n’est pas établi en France ou qui n’y dispose pas de son domicile ou de sa résidence habituelle ;

– les livraisons de biens expédiés ou transportés à partir de la France à destination de la Principauté de Monaco ou les acquisitions de biens en provenance de la Principauté de Monaco ainsi que les prestations de services lorsque le preneur est un assujetti qui est établi dans la Principauté de Monaco ou une personne non assujettie qui y a son domicile ou sa résidence habituelle ou l’acquisition de prestations de services pour lesquelles le prestataire est établi dans la Principauté de Monaco.

Cette obligation de transmission d’informations à l’administration ne concerne que les assujettis établis en France, ou ayant leur domicile ou leur résidence habituelle en France. La transmission doit se faire sous forme électronique selon des normes de transmission définies par arrêté. Les opérations exonérées de TVA ne sont pas couvertes par cette obligation.

Les assujettis non établis en France doivent, quant à eux, transmettre à l’administration, par voie électronique, des informations relatives aux livraisons de biens et prestations de services situées en France pour lesquelles ils sont redevables de la TVA, que le destinataire ou le preneur soit un assujetti ou non.

Ces informations doivent être transmises sous forme électronique en recourant soit à Chorus Pro, qui les communique à l’administration, soit à un autre opérateur de plateforme de dématérialisation, qui les transmet à Chorus Pro, lequel, à nouveau, les transmet à l’administration. Les informations concernées et la périodicité et les conditions de la transmission sont précisées par décret en Conseil d’État.

● L’article 290 A du CGI, également créé par la première LFR pour 2022, prévoit la transmission à l’administration, sous une forme électronique, des données relatives au paiement des opérations relevant de la catégorie des prestations de services mentionnées aux articles 289 bis et 290 du CGI, c’est-à-dire celles qui sont soumises soit à la facturation électronique, soit à la transmission des données de transaction. Cette disposition vise à permettre le pré-remplissage des déclarations de TVA dans le cas des prestations de services dont la TVA est exigible à l’encaissement. L’obligation de transmission des données de paiement incombe à l’émetteur de la facture.

Cependant, l’obligation de transmission de ces données de paiement ne s’applique pas lorsque la TVA est due par le preneur, c’est-à-dire lorsqu’elle est autoliquidée ; en effet, dans ce cas, l’exigibilité de la TVA pour les prestations de services intervient au moment du paiement.

Ces données doivent être communiquées selon des normes de transmission définies par arrêté du ministre du budget en recourant soit au portail public Chorus Pro, qui les communique à l’administration, soit à un autre opérateur de plateforme de dématérialisation, qui les transmet à ce portail afin que ce dernier les transmette à l’administration.

Elles sont transmises par l’assujetti auquel incombe l’obligation d’émission des factures électroniques ou, à défaut d’une telle obligation, par l’assujetti auquel incombe l’obligation de transmission des données de transaction en application de l’article 290 du CGI.

La liste des données et la périodicité et les conditions de leur transmission sont fixées par un décret en Conseil d’État.

L’article 290 A du CGI précise que ces dispositions s’appliquent aux factures émises dans le cadre de l’exécution de contrats de la commande publique régis par les deuxième et troisième parties du code de la commande publique, c’est-à-dire les marchés publics et les concessions, à l’exception des marchés de défense ou de sécurité.

La première LFR pour 2022 avait enfin créé au sein du CGI un article 290 B relatif aux plateformes de dématérialisation partenaires qui doivent assurer, lorsque des entreprises les en chargent, la transmission des factures électroniques et la transmission à Chorus Pro des données de transaction et de paiement. Aux termes de cet article, ces plateformes se voient délivrer un numéro d’immatriculation par l’administration fiscale pour une durée de trois ans renouvelable, éventuellement assortie de réserves.

Les sanctions

Enfin, la première LFR pour 2022 avait introduit des sanctions en cas de manquement à ces obligations.

● L’article 1737 du CGI prévoit les sanctions applicables en cas de manquement aux obligations en matière de facturation électronique :

– dans le cas où un assujetti manque à l’obligation d’émission d’une facture sous une forme électronique, une amende de 15 euros par facture est applicable, sans que le total des amendes appliquées au titre d’une même année civile puisse excéder 15 000 euros ;

– dans le cas où un opérateur d’une plateforme de dématérialisation manque aux obligations de transmission de données issues de factures électroniques, une amende de 15 euros par facture, mise à la charge de cette plateforme, est également applicable, sans que le total des amendes appliquées au titre d’une même année civile puisse excéder 45 000 euros.

Un droit à l’erreur est prévu : ces amendes ne sont pas applicables en cas de première infraction commise lors de l’année civile en cours et des trois années précédentes, lorsque l’infraction a été réparée spontanément ou dans les trente jours d’une première demande de l’administration.

● L’article 1788 D du même code prévoit les sanctions applicables en cas de non-respect des obligations de transmission de données de transactions et de paiement prévues par les articles 290 et 290 A :

– une amende de 250 euros par transmission est fixée en cas de non-respect par l’assujetti de ces obligations prévues par les deux articles précités, sans que le total des amendes appliquées au titre d’une même année civile au titre de chacun des deux articles puisse excéder 15 000 euros ;

– une amende de 750 euros par transmission sanctionne les opérateurs de plateforme de dématérialisation pour les manquements à leurs obligations, sans que le total des amendes appliquées au titre d’une même année civile au titre de chacun des deux articles précités puisse excéder 45 000 euros.

Un droit à l’erreur est prévu : ces amendes ne sont pas applicables en cas de première infraction commise lors de l’année civile en cours et des trois années précédentes, lorsque l’infraction a été réparée spontanément ou dans les trente jours d’une première demande de l’administration.

● L’article 1788 E du CGI prévoit que le numéro d’immatriculation attribué aux opérateurs de plateforme de dématérialisation en application de l’article 290 B peut leur être retiré :

– d’une part, lorsqu’un tel opérateur a été sanctionné pour manquement à ses obligations de transmission de factures électroniques ou de données de transactions et de paiement à au moins trois reprises au cours de deux années consécutives et pour un montant cumulé au moins égal à 60 000 euros, et qu’il commet une nouvelle infraction du même type au cours de la deuxième année ou de l’année suivante ;

– d’autre part, lorsqu’il ne respecte pas les conditions auxquelles est subordonnée la délivrance ou le renouvellement de son numéro d’immatriculation, ou ses obligations de transmission d’informations en vue de la constitution de l’annuaire central, et que, malgré une mise en demeure de l’administration de se conformer à ses obligations dans un délai de trois mois, il n’a pas communiqué, dans ce délai, tout élément de preuve de nature à établir qu’il s’est conformé à ses obligations ou a pris les mesures nécessaires pour assurer sa mise en conformité dans un délai raisonnable.

Le retrait du numéro d’immatriculation d’un opérateur de plateforme prend effet à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de sa notification à celui-ci ; ce retrait est exclusif des amendes qui peuvent lui être infligées. L’opérateur dont le numéro d’immatriculation est retiré doit en informer ses clients dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision de retrait. L’administration procède également, dans le même délai, à l’information des clients.

Un opérateur dont le numéro d’immatriculation a été retiré ne peut demander un nouveau numéro qu’après l’expiration d’un délai de six mois.

le dispositif proposÉ

l’abandon du projet de portail public de facturation

L’article 289 bis du CGI prévoit que l’émission, la transmission et la réception des factures électroniques s'effectuent, au choix des entreprises, en recourant au portail public de facturation ou à une autre plateforme de dématérialisation.

D’un point de vue technique, le dispositif de facturation électronique reposait donc initialement sur la construction par l’État d’un portail public de facturation, distinct de Chorus Pro, qui devait être mis à disposition des assujettis avec une offre de services minimum gratuite, ainsi que sur des opérateurs privés, les plateformes agréées.

Or, comme l’indique l’évaluation préalable, « courant 2024, les travaux de construction du portail public de facturation sont apparus particulièrement complexes. Au delà de l’aspect financier du projet, non négligeable et difficilement soutenable dans un contexte budgétaire contraint, la poursuite des travaux de construction du portail public de facturation dans son périmètre initial faisait peser un risque sur les conditions de mise en œuvre du projet, pour lequel les acteurs se sont pleinement investis.

C’est pourquoi, en octobre 2024, l’État a choisi de sécuriser le déploiement de la réforme attendue par les entreprises et les opérateurs avec l’arrêt du développement du portail public de facturation ».

Le présent article transcrit cet abandon en supprimant la mention de ce portail à l’article 289 bis – c’est l’objet du a) et des i) et ii) du c) du 1° du I –, à l’article 290 A du CGI – c’est l’objet du i) du c) du 3° du I – et à l’article 290 B du CGI – c’est l’objet du 6° du I.

L’évaluation préalable souligne que l’État a choisi de « se concentrer sur son rôle de régulateur, au travers de la tenue de l’annuaire et du concentrateur de données (deux des briques du portail public de facturation), créant ainsi un cadre commun pour tous les acteurs du projet :

– en assurant la tenue de l’annuaire des destinataires, indispensable aux échanges entre les plateformes et au bon acheminement des factures ;

– en garantissant des normes d’échange partagées ;

– en pérennisant son rôle de concentrateur des données en provenance des plateformes agréées.

Cette réorientation du projet implique désormais pour les entreprises qu’elles ne pourront plus recourir au portail public de facturation pour les besoins de la réforme mais devront choisir une plateforme agréée parmi celles immatriculées par l’État pour échanger leurs factures et transmettre leurs données de facturation, de transaction et de paiement à l’administration fiscale ».

Elle indique également : « Cette annonce a entraîné le développement d’une offre commerciale du marché proposant une diversité de modèles technologiques et commerciaux susceptibles de répondre aux besoins exprimés par les entreprises durant les phases de concertation et de nature à les sécuriser.

Les offres sont proposées aussi bien par des plateformes agréées qui fournissent un service complet interfacé avec les entreprises assujetties, que par des solutions compatibles (opérateurs de dématérialisation, éditeurs de logiciel) raccordées avec l’une des plateformes agréées.

Certains offreurs de solution ont d’ores et déjà annoncé des offres de base gratuites ou sans surcoût. Ces offres pourront être directement intégrées aux systèmes d’information des entreprises exploitant des logiciels de gestion, de facturation ou possédant un compte bancaire. Cette intégration directe, permettant aux entreprises de bénéficier pleinement des avantages de la réforme, n’était pas offerte par le portail public de facturation. » Il est souligné que « le périmètre de ces offres est a minima similaire à ce qu’aurait permis le portail public de facturation ».

Plus de 110 plateformes ont, à ce stade, été immatriculées sous réserve, et attendent, pour que leur immatriculation soit définitive, que la conformité technique de leur offre soit vérifiée ([600]). Cette étape doit commencer à la fin de l’année 2025.

l’obligation, pour les personnes publiques, d’Émettre leurs factures via chorus pro

La nouvelle rédaction de l’article 290 B du CGI proposée au 6° du I prévoit que les « plateformes agréées » qui assurent la transmission des factures électroniques et la transmission à l’administration des données de transaction et de paiement sont, soit les plateformes identifiées comme partenaires de l’administration dans l’annuaire central, soit la solution mutualisée prévue au premier alinéa de l’article L. 2192-5 du code de la commande publique, c’est-à-dire Chorus Pro, pour les assujettis mentionnés au 1° et 2° de cet article, c’est-à-dire :

– l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics ;

– les titulaires de marchés conclus avec un acheteur public ainsi que leurs sous-traitants admis au paiement direct.

En d’autres termes, il s’agit de faire de Chorus Pro la plateforme obligatoire d’émission de factures par les personnes publiques.

des modifications du champ des obligations de facturation électronique et de transmission de données de transaction à l’administration

Le présent article modifie la liste des opérations soumises à l’obligation de facturation électronique, ainsi que celle des opérations soumises à l’obligation de transmission de données de transaction et de paiement à l’administration.

Une modification du champ de l’obligation de facturation électronique

Le d) du 1° du I exclut du champ de l’obligation de la facturation électronique les opérations mettant en jeu une TVA étrangère.

Il s’agit des opérations suivantes :

– les opérations mentionnées au 2° du II de l’article 289-0 du CGI, soit les opérations dont le lieu d’imposition n’est pas situé en France qui sont réalisées par un assujetti qui a établi le siège de son activité économique en France ou qui y dispose d’un établissement stable à partir duquel la livraison de biens ou la prestation de services est effectuée ou, à défaut, son domicile ou sa résidence habituelle, lorsque la livraison de biens ou la prestation de services est réputée ne pas être effectuée dans l’UE ;

– les opérations mentionnées au 1° du I de l’article 262 ter du CGI, soit les livraisons de biens expédiés ou transportés sur le territoire d’un autre État membre à destination d’un autre assujetti ou d’une personne morale non assujettie, qui sont exonérées de TVA.

L’évaluation préalable indique que, s’agissant de ces opérations, « la gestion des flux de données aurait généré de la complexité (contrôles à mener sur les balises des flux de données structurées) » et qu’elles « étaient initialement visées par l’obligation de facturation électronique et devaient en être sorties pour intégrer le périmètre de l’obligation de transmission de données à l’administration ». Cependant, « cette dernière intégration ne se fera finalement pas compte tenu des difficultés invoquées par les entreprises et les opérateurs sur ce point. »

Toutefois, le D du V prévoit que cette exclusion n’est que temporaire pour les opérations mentionnées au 1° du I de l’article 262 ter du CGI ; elles seront réintégrées dans le champ de l’obligation de facturation électronique le 1er juillet 2030.

En effet, une directive européenne du 11 mars 2025 ([601]) a prévu que la facturation électronique devienne obligatoire à cette date pour les opérations entre entreprises intracommunautaires. L’évaluation préalable souligne que « les entreprises devront transmettre les données relatives aux transactions intracommunautaires en temps réel via un nouveau système de déclaration numérique européen ».

Un élargissement du champ de l’obligation de transmission de données de transaction à l’administration

C’est l’objet du a) et du b) du 3° du I, qui modifient en ce sens l’article 290 du CGI.

Plus précisément, ces alinéas modifient la rédaction des opérations soumises à l’obligation de transmission de leurs données de transaction sur deux aspects :

– ils améliorent la lisibilité du dispositif en classant ces opérations en quatre catégories, à savoir :

▪ les opérations réalisées au profit d’une personne assujettie, qui sont rangées sous un nouveau 1° ;

▪ les opérations réalisées au profit d’une personne non assujettie, qui sont rangées sous un nouveau 2° ;

▪ les acquisitions de biens et prestations de services réalisées par une personne assujettie, qui sont rangées sous un nouveau 3° ;

▪ les autres opérations, qui sont rangées sous un nouveau 4°.

– ils complètent la liste existante de plusieurs types d’opérations, à savoir :

▪ les prestations de services réalisées au profit de personnes non assujetties ou de preneurs assujettis non établis en France et qui y sont imposables en application des règles générales. Cet ajout est prévu au d) du nouveau 1° de l’article 290 du CGI et au f) de son nouveau 2° ;

▪ les opérations imposables en France en application des règles générales et réalisées au profit d’un preneur non-assujetti ou d’un preneur assujetti qui est non établi en France ou qui n’y dispose pas de son domicile ou de sa résidence habituelle. Cet ajout est prévu au c) du nouveau 1° de l’article 290 du CGI ;

▪ les prestations de services situées en France en application de certaines règles particulières. Cet ajout est prévu au g) du nouveau 2° de l’article 290 du CGI ;

▪ les opérations intervenant dans des schémas dits « triangulaires » ([602]). Cet ajout est prévu au b) du nouveau 4° de l’article 290 du CGI ;

▪ les opérations dans lesquelles un assujetti non établi en France est le destinataire ou le preneur et pour lesquelles il s’acquitte lui-même de la TVA, par autoliquidation. Aujourd’hui, sont seules concernées les opérations pour lesquelles un assujetti non établi en France autoliquide la TVA et dans lesquelles il est fournisseur.

Cette dernière modification figure aux ii) et iii) du b) du 3° du I du présent article. L’entrée en vigueur le 1er septembre 2027 est prévue au C du V. Le choix de cette date s’explique par « les difficultés évoquées par les représentants de ces entités lors de la concertation », indique l’évaluation préalable.

Un élargissement du champ de l’obligation de transmission de données de paiement à l’administration

L’article 290 A du CGI prévoit la transmission à l’administration, sous une forme électronique, des données relatives au paiement des opérations relevant de la catégorie des prestations de services mentionnées aux articles 289 bis et 290 du CGI, sauf lorsque la TVA est due par le preneur ; en effet, dans ce cas, l’exigibilité de la TVA pour les prestations de services intervient au moment du paiement.

Le 4° du I modifie l’article 290 A du CGI afin d’élargir le champ de l’obligation de transmission à l’administration des données de paiement. Cette obligation s’appliquerait désormais à toutes les opérations pour lesquelles la TVA est exigible à l’encaissement, livraisons de biens incluses, et non plus seulement aux prestations de services. L’exclusion des cas dans lesquels la TVA est due par le preneur demeurerait inchangée.

des mesures de sÉcurisation pour les entreprises

L’introduction d’un recueil obligatoire de l’accord des assujettis par les plateformes

Le iii) du c) du 1° du I modifie l’article 289 bis du CGI afin de préciser qu’un décret en Conseil d’État doit préciser les modalités du recueil, auprès des assujettis destinataires des factures, des informations à transmettre aux fins de constitution et de mise à jour de l’annuaire central.

Cette modification correspond à l’ajout d’« une nouvelle obligation incombant aux plateformes agréées », qui « devront disposer de l’accord formel d’un assujetti destinataire de factures, avant de s’inscrire dans l’annuaire central comme sa plateforme de réception », comme l’indique l’évaluation préalable.

En effet, « cette inscription ne peut en aucun cas être automatique : elle doit résulter d’un choix clair, volontaire et informé de l’assujetti concerné et ne vaut que pour la réception de factures ». Les plateformes devront « collecte[r] au préalable l’accord formel et exprès d’un assujetti, sous la forme d’un document signé la désignant comme plateforme de réception ».

L’introduction de services minimums en cas de changement de plateforme

Le choix d’une plateforme de dématérialisation appartient aux assujettis, qui peuvent en changer. Cependant, comme le relève l’évaluation préalable, « cette situation est génératrice de risques dans la mesure où les changements de plateformes pourraient intervenir dans des délais plus rapides que les délais de transmission des statuts du cycle de vie des factures », si bien que « ces statuts pourraient être reçus par l’ancienne plateforme agréée de l’assujetti et ne pas lui parvenir ».

Afin de sécuriser les changements de plateforme, le présent article prévoit d’imposer aux plateformes agréées de fournir à leurs anciens clients un service minimum, dont devra faire partie, selon l’évaluation préalable, « la transmission des statuts du cycle de vie des factures ».

C’est ainsi que le iii) du c) du 1° du I prévoit, à l’article 289 bis du CGI, qu’un décret en Conseil d’État précise les modalités de changement de plateforme ainsi que la nature et la durée des services minimums devant être fournis par l’ancienne plateforme en cas de changement. La durée de ces services minimums ne peut être inférieure à six mois.

le renforcement des sanctions

Le présent article modifie les sanctions applicables en cas de manquement aux obligations prévues dans le cadre de la facturation électronique et de la transmission de données de transaction à l’administration.

● Le 7° du I modifie l’article 1737 du CGI sur deux points :

– Tout d’abord, il porte à 50 euros par facture, au lieu de 15 euros, le montant des amendes applicables :

▪ en cas de non-respect par l’assujetti de l’obligation d’émission d’une facture sous une forme électronique, au a) du 7° du I ;

▪ et en cas d’omission ou de manquement par une plateforme agréée aux obligations de transmission de données, au iii) du b).

En contrepartie, il assouplit, au bénéfice des assujettis et des plateformes, les modalités du dispositif de « droit à l’erreur » dans ces situations. Ces amendes ne seraient pas applicables en cas de première infraction commise au cours de l’année civile en cours lorsque l’infraction a été réparée spontanément ou dans les 30 jours suivant une première demande de l’administration – alors que le dispositif en vigueur prévoit qu’elles ne le soient pas en cas de première infraction commise au cours de l’année civile en cours et des trois années précédentes. Cette modification est proposée au d) et au e) du 7°.

De plus, le III du présent article modifie l’article L. 80 H du livre des procédures fiscales afin de prévoir que la mise en œuvre du droit d’enquête prévu à l’article L. 80 F du même livre, qui permet à l’administration d’intervenir dans les locaux professionnels des entreprises émettrices et réceptrices des factures et des prestataires de services de télétransmission des factures, peut donner lieu à l’application de l’amende prévue en cas de non-respect par l’assujetti de l’obligation d’émission d’une facture électronique.

– Ensuite, il crée une amende applicable en cas d’omission ou de manquement à l’obligation de recourir à une plateforme agréée pour la réception de factures électroniques, d’un montant de 500 euros. Cette amende s’applique en cas de manquement persistant après mise en demeure de se conformer aux règles en vigueur sous une durée de trois mois. Si le manquement persiste après une seconde mise en demeure de se conformer aux règles en vigueur sous trois mois, l’assujetti serait cette fois passible d’une amende de 1 000 euros. Une nouvelle amende de 1 000 euros est encourue après chaque période de trois mois au terme de laquelle l’administration, malgré une mise en demeure en ce sens, constate la persistance de la méconnaissance de l’obligation. Ces dispositions sont prévues au nouveau IV bis de l’article 1737, insérées au c) du 7°. Il s’agit, selon l’évaluation préalable, de « veiller à ce que toutes les entreprises soumises à la réforme choisissent une plateforme de réception ».

● De même, le 8° modifie l’article 1788 D du CGI afin de relever le montant des amendes qu’il prévoit, tout en renforçant la possibilité de recourir à un dispositif de « droit à l’erreur ».

Ainsi, est relevée à 500 euros par transmission, au lieu de 250 euros, l’amende applicable en cas de non-respect, par un assujetti, de ses obligations en matière de transmission des données de transaction et de paiement.

Est également relevé le montant maximal des amendes cumulées appliquées au titre d’une même année civile à une plateforme agréée en cas de manquement à ses obligations de transmission de données de transaction ou de paiement. Ce montant est porté à 100 000 euros, au lieu de 45 000 euros actuellement, et s’applique de manière distincte pour les amendes appliquées en cas de non-respect des obligations de transmission de données de transaction, d’une part, et pour celles appliquées en cas de non-respect des obligations de transmission de données de paiement, d’autre part. Le montant des amendes demeure fixé à 750 euros par transmission.

Il est également prévu que ces amendes ne sont pas applicables en cas de première infraction commise au cours de l’année civile en cours et des trois années civiles précédentes lorsque l’infraction a été réparée spontanément ou dans les 30 jours suivant une première demande de l’administration.

● Le 9° modifie l’article 1788 E du CGI. Outre des modifications rédactionnelles, il ajoute de nouveaux cas de retrait du numéro d’immatriculation pour les plateformes agréées en cas de manquement à leurs obligations relatives à l’actualisation, dans l’annuaire central, des informations nécessaires à l’adressage des factures, au changement de plateforme agréée et aux services minimums devant être fournis en cas de changement de plateforme. Dans ces situations, le retrait peut intervenir si, après mise en demeure de la plateforme par l’administration de se conformer à ses obligations dans un délai de 15 jours ouvrés, la plateforme n’a pas communiqué dans ce délai tout élément de preuve de nature à établir qu’elle s’est conformée à ses obligations ou qu’elle a pris les mesures nécessaires pour assurer sa mise en conformité dans un délai raisonnable.

des amÉliorations rÉdactionnelles

Le présent article procède également à trois améliorations rédactionnelles.

Tout d’abord, il propose d’unifier et de clarifier la désignation dans la loi des plateformes privées fournissant des services de facturation électronique. Alors qu’elles sont aujourd’hui désignées sous les termes d’« opérateur d’une plateforme de dématérialisation » et de « plateforme de dématérialisation », le présent article prévoit la dénomination de « plateforme agréée ». Il s’agit également, selon l’évaluation préalable, d’ « aligner le cadre juridique avec la marque « plateforme agréée », créée pour accompagner les assujettis dans la recherche d’une solution et utilisée par l’administration dans le cadre de sa communication grand public ». Cette nouvelle désignation est prévue aux articles 289 bis, 290-0, 290, 290 A, 290 B, 1737 et 1788 E du CGI.

Ensuite, le présent article transfère certaines dispositions figurant au II de l’article 289 bis du CGI dans un nouvel article 290-0, afin d’améliorer la lisibilité du dispositif. Ce nouvel article, prévu au 2° du I, dispose que les données des factures électroniques sont transmises à l’administration par la plateforme agréée choisie par l’assujetti, selon une périodicité, dans des conditions et selon des modalités définies par décret en Conseil d’État. En conséquence, le b) du 1° du I supprime le II de l’article 289 bis du CGI. L’évaluation préalable indique que « cette modification apporte davantage de lisibilité aux articles du CGI, en séparant formellement deux obligations incombant aux assujettis : d’une part l’obligation d’émettre et recevoir des factures au format électronique, et d’autre part l’obligation de transmettre à l’administration les données de facturation par l’intermédiaire de la plateforme ». Des modifications rédactionnelles découlant de ce transfert sont prévues au ii) du b) du 7° du I et au II.

Enfin, le présent article substitue au mot « informations », le mot « données », aux articles 290 et 290 A du CGI.

l’impact Économique et budgÉtaire

Les effets escomptés de l’obligation de recourir à la facturation électronique et de transmettre les données de transaction et de paiement à l’administration sont les suivants :

– Pour les entreprises :

Les bénéfices seraient les suivants :

une réduction drastique des coûts d’émission et de gestion d’une facture, qui seraient de moins d’un euro pour une facture électronique, contre dix euros pour une facture papier ([603]) ;

une réduction de tâches à faible valeur ajoutée telles que l’impression, la mise sous pli, les envois postaux, les saisies et ressaisies en comptabilité et le classement ;

une réduction des litiges commerciaux et des retards de paiement ;

une meilleure sécurité juridique grâce à l’intégrité des données de facturation, qui ne peuvent être modifiées au cours du processus de facturation ;

et un allègement de la charge administrative grâce au pré-remplissage, à terme, des déclarations de TVA.

L’évaluation préalable annexée à la première LFR pour 2022 chiffrait ces effets à au moins 4,5 milliards d’euros.

Des coûts nouveaux sont à prévoir pour les entreprises qui ne recourent pas déjà à la facturation électronique. Ces entreprises devront, en effet, recourir aux services de plateformes privées agréées par l’administration, dans la mesure où le projet de portail public de facturation, dont l’utilisation devrait être gratuite, a été abandonné. Cependant, l’évaluation préalable souligne qu’une offre abondante est déjà proposée par des plateformes, sans surcoût.

– Pour l’État, l’évaluation préalable chiffre les coûts de la généralisation de la facturation électronique à 267,7 millions d’euros pour la période allant du 1er mars 2021 au 31 décembre 2028, soit de la construction du projet à sa pleine mise en œuvre.

Elle estime les gains à 2 à 3 milliards d’euros par an à compter de 2028. Ce chiffre est une moyenne de plusieurs évaluations. Ces gains proviendraient de l’augmentation des recettes budgétaires, rendue possible grâce à l’amélioration de la lutte contre la fraude à la TVA, qui doit être rendue plus efficace grâce à un ciblage plus fin des opérations de contrôle et une amélioration de la détection des schémas de fraudes, et d’un pilotage plus fin des politiques économiques.

*

Article 29 Modernisation et simplification de la gestion fiscale

L’État du droit

les mesures de modernisation de la gestion fiscale

Les modalités d’enregistrement des déclarations de succession

● Conformément à l’article 800 du code général des impôts (CGI), les héritiers, légataires ou donataires, leurs tuteurs ou curateurs, sont tenus de souscrire une déclaration de succession détaillée, sauf :

– lorsque l’actif brut successoral est inférieur à 3 000 euros ;

– pour les ayants cause en ligne directe, le conjoint survivant ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité lorsque l’actif brut successoral est inférieur à 50 000 euros et que ces personnes n’ont pas bénéficié antérieurement, de la part du défunt, d’une donation ou d’un don manuel non enregistré ou non déclaré.

L’article 802 du CGI prévoit que les déclarations de succession se terminent par une affirmation de sincérité et la signature de ceux qui la souscrivent.

● L’article 641 du CGI prévoit que les délais pour l’enregistrement des déclarations de succession sont de six mois à compter du jour du décès lorsque le défunt est décédé en France métropolitaine et d’un an dans les autres cas ([604]).

● La déclaration de succession est la dernière déclaration fiscale à devoir être exclusivement déposée en version papier. En 2024, 421 783 déclarations de succession ont été déposées au format papier auprès des services chargés de l’enregistrement, dont 96,38 % par les notaires.

● L’article 802 bis, créé par la loi de finances pour 2022, prévoit que « lorsque le notaire, mandaté par les héritiers, légataires ou donataires, leurs tuteurs ou leurs curateurs, transmet une copie de la déclaration prévue au I de l’article 800 au moyen d’un service en ligne mis à disposition par l’administration depuis une plateforme spécifique, il appose sur cette copie les mentions de certification de l’identité des parties et de conformité à l’original ([605]) ». Cet article a été conçu pour anticiper la télétransmission des déclarations de succession par les notaires, en permettant la télétransmission de la seule copie de la déclaration de succession.

En effet, l’ouverture du canal « e-Enregistrement notaire », qui permettra aux notaires de déposer par voie dématérialisée les déclarations de succession qu’ils rédigent pour le compte de leurs clients, doit ouvrir en plusieurs temps, en commençant par les déclarations non-payantes, soit les déclarations de succession ne comportant aucun droit de succession à régler, au deuxième semestre 2026. Pour rappel, il est déjà possible depuis 2021 de télédéclarer les dons manuels, et depuis mars 2022 les déclarations de cessions de droits sociaux non constatés par acte et les paiements de droits correspondants.

Les modalités d’enregistrement des décisions de l’ordre judiciaire

● En application du 1° du 2 de l’article 635 du CGI, les décisions des juridictions de l’ordre judiciaire doivent être enregistrées dans un délai d’un mois lorsqu’elles donnent ouverture à un droit proportionnel ou progressif. Les décisions judiciaires passibles d’un droit proportionnel ou progressif sont celles qui forment le titre d’une convention assujettie à un tel droit en raison de son objet, telles que les cessions d’actions ou de parts sociales ou les mutations à titre gratuit. En pratique, si la décision équivaut à un acte qui serait taxé en temps normal, la décision est elle aussi taxée.

● La formalité d’enregistrement est une formalité devant être accomplie à l’occasion d’un acte ou d’un fait juridique, afin d’en garantir la validité. En droit fiscal, elle est notamment requise en cas de mutation (cession, transmission).

L’article 650 du CGI dispose que les secrétaires-greffiers, greffiers et greffiers en chef font enregistrer les actes qu’ils sont tenus de soumettre à la formalité d’enregistrement aux services dans le ressort desquels ils exercent leurs fonctions.

Selon l’article 658 du CGI, la formalité de l’enregistrement est donnée sur les minutes ([606]), brevets ([607]) ou originaux des actes. Des exceptions sont toutefois prévues. Ainsi, la formalité peut être donnée sur une expédition intégrale des actes notariés à enregistrer ([608]) ou sur une copie des actes sous seing privé signés électroniquement à enregistrer, à l’exception des promesses unilatérales de vente mentionnées à l’article 1589-2 du code civil. En l’absence d’exception prévue par la loi pour les décisions judiciaires, la formalité de l’enregistrement de ces décisions ne peut être donnée que sur les minutes.

● En application de l’article 456 du code de procédure civile, le jugement peut être établi sur support papier ou électronique. Lorsque le jugement est établi sur support électronique, les procédés utilisés doivent en garantir l’intégrité et la conservation. Le jugement établi sur support électronique est signé au moyen d’un procédé de signature électronique qualifiée répondant aux exigences du décret n° 2017-1416 du 28 septembre 2017 relatif à la signature électronique.

L’arrêté du 18 mars 2024 a créé un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « Minutier électronique civil » ([609]). Ce traitement a pour objectif l’élaboration et la gestion de la minute des décisions judiciaires ainsi que de leurs annexes, la conservation des minutes et des annexes sur support électronique sécurisé, permettant de garantir leur intégrité et leur authenticité, et le cas échéant, la transmission des décisions établies numériquement aux parties ou à tout établissement, autorité ou personne publique ou privée, autorisé en vertu de dispositions législatives ou réglementaires spécifiques, à se voir communiquer tout ou partie de la copie de la minute. Le minutier électronique civil permet ainsi de constituer l’acte judiciaire de façon dématérialisée et de le conserver.

En outre, le II de l’article 658 du CGI prévoit qu’il est possible d’instituer par décret ([610]), pour certaines catégories d’actes, des modalités particulières d’exécution de la formalité d’enregistrement.

Les modalités de notification des mises en demeure de déposer une déclaration ou un acte

● En règle générale, l’impôt est assis sur les bases d’imposition mentionnées par les redevables eux-mêmes dans des déclarations ou des actes présentés à la formalité de l’enregistrement.

● L’article 1728 du CGI prévoit les majorations applicables en cas de non-dépôt ou de dépôt tardif d’une déclaration ou d’un acte comportant l’indication d’éléments à retenir pour l’assiette ou la liquidation de l’impôt. Des majorations spécifiques sont applicables après réception d’une mise en demeure (MED) sur le montant des droits mis à la charge du contribuable ou résultant de la déclaration ou de l’acte déposé tardivement :

– 10 % en l’absence de mise en demeure ou en cas de dépôt de la déclaration ou de l’acte dans les trente jours suivant la réception d’une mise en demeure, notifiée par pli recommandé, d’avoir à le produire dans ce délai ;

– 40 % lorsque la déclaration ou l’acte n’a pas été déposé dans les trente jours suivant la réception d’une mise en demeure, notifiée par pli recommandé, d’avoir à le produire dans ce délai ;

– 40 % en cas de non-dépôt dans les quatre-vingt-dix jours d’une MED de souscrire une déclaration de succession ;

– 80 % en cas de découverte d’une activité occulte ou, s’agissant de la taxe d’aménagement prévue à l’article 1635 quater A du CGI, en cas de construction ou d’aménagement sans autorisation.

Conformément à l’article 1728 du CGI, la mise en demeure doit être adressée par pli recommandé.

● De même, le 2 de l’article 1763 B du CGI prévoit que la société n’ayant pas déposé la déclaration ou l’état prévu à l’article 242 quinquies du CGI ([611]) dans les 30 jours suivant la réception d’une mise en demeure encourt une amende fiscale. Cette mise en demeure doit obligatoirement être notifiée par pli recommandé avec accusé de réception.

● Ces dispositions constituent une exception au regard du CGI, qui est pour l’essentiel silencieux sur les modalités de notification des pièces de procédure utilisées par l’administration fiscale dans le cadre de contrôles.

● En outre, l’article L. 279 du livre des procédures fiscales (LPF), prévoit qu’en matière d’impôts directs et de taxes sur le chiffre d’affaires, lorsque les garanties offertes par le contribuable ont été refusées, celui-ci peut, dans les quinze jours de la réception de la lettre recommandée qui lui a été adressée par le comptable, porter la contestation, par simple demande écrite, devant le juge du référé administratif, qui est un membre du tribunal administratif désigné par le président de ce tribunal.

L’envoi des avis d’impôt sur le revenu au format papier

Les avis d’imposition sont adressés sous pli fermé à tous les contribuables inscrits au rôle des impôts directs et n’ayant pas opté pour la dématérialisation de leur avis sur leur espace particulier via impôts.gouv.fr, dans les conditions prévues aux articles 1658 à 1659 A du CGI.

Tous les contribuables disposent par ailleurs de leur avis d’imposition au format dématérialisé dans leur espace particulier, qu’ils aient opté ou non pour le « zéro papier ».

Les modalités de transmission des avis d’imposition sont prévues à l’article L. 253 du LPF.

Les modalités de paiement des impôts des professionnels

● Les articles 199 à 201 de l’annexe IV du CGI prévoient que sous réserve de dispositions spéciales prévues dans d’autres articles, le paiement des droits, taxes, redevances, soultes, produits des monopoles et autres sommes dues au Trésor peut être fait au moyen de chèques.

En pratique, seule une minorité d’impôts et contributions peut aujourd’hui être acquittée par chèque, l’utilisation des téléprocédures étant obligatoire pour déclarer et payer la plupart des impôts professionnels. Ainsi, les impôts et contributions suivants peuvent être acquittés par chèque :

– l’impôt sur les sociétés (IS) dû par les organismes sans but lucratif (article 206 du CGI) ;

– la contribution sur les revenus locatifs (CRL) due par personnes morales autres que celles soumises à l’IS de droit commun : sociétés ou groupements relevant du régime des sociétés de personnes (article 234 terdecies du CGI), organismes sans but lucratif et autres personnes morales non passibles de l’IS (article 234 quaterdecies du CGI). Conformément au 4 de l’article 1681 quinquies du CGI, les paiements afférents à la contribution prévue à l’article 234 nonies due par une société ou un groupement mentionné à l’article 234 terdecies sont effectués par virement directement opéré sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France lorsque leur montant excède 50 000 euros.

– la retenue à la source (RAS) des non-résidents (articles 182 A, 182 A bis, 182 A ter et 182 B du CGI). Conformément à l’article 1671 A du CGI, les retenues opérées par le débiteur conformément aux articles 182 A, 182 A bis, 182 A ter et 182 B du CGI sont remises au service des impôts accompagnées de la déclaration au plus tard le 15 du mois suivant le trimestre civil au cours duquel la retenue a été prélevée.

● Il convient également de mentionner le cas des casinos. En application de l’article L. 2333-55-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les prélèvements opérés au profit de l’État, des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, de la métropole de Lyon et des organismes sociaux et spécifiques aux jeux des casinos exploités en application des articles L. 321-1 et suivants du code de la sécurité intérieure sont liquidés, déclarés et payés mensuellement auprès d’un comptable public ([612]). Pour s’acquitter de leurs prélèvements, les casinos déposent ainsi auprès des comptables publics des déclarations papier, accompagnées de leur paiement. Ce paiement peut être effectué par chèque ou virement.

Bien que la procédure de virement soit déjà utilisée à ce jour par près des trois quarts des établissements de jeux, certains d’entre eux choisissent délibérément le moyen de paiement par chèque, dont le délai de traitement par les services de la DGFiP est plus long. En outre, la remise d’un chèque constitue un obstacle à la dématérialisation des déclarations relatives aux prélèvements sur le produit des jeux dans les casinos. Par ailleurs, l’ensemble des casinos sont déjà soumis à des obligations de paiement par virement pour les impôts commerciaux, dont ils sont redevables.

LE RENFORCEMENT DE LA LISIBILITé des normes fiscales

Le droit de communication fiscal

Le droit de communication dont disposent les agents de la direction générale des finances publiques (DGFiP) est régi pour l’essentiel par les dispositions de l’article L. 81 du livre des procédures fiscales (LPF) et par le chapitre II du titre II de la première partie du même code. Ce chapitre porte à la fois sur les droits de communication exercés à l’initiative de l’administration fiscale et sur les échanges réciproques, spontanés ou sur demande, entre l’administration fiscale et diverses autres autorités administratives ainsi que des transmissions annuelles d’informations à l’administration fiscale.

L’article L. 81 précité prévoit que le droit de communication permet aux agents de l’administration, pour l’établissement de l’assiette, le contrôle et le recouvrement des impôts, d’avoir connaissance des documents et des renseignements mentionnés aux articles du chapitre II du livre II dans les conditions qui y sont précisées.

Le droit de communication est une procédure contraignante. Ainsi, le refus de communication des documents et renseignements demandés par l’administration dans l’exercice de son droit de communication ou tout comportement faisant obstacle à la communication de ces documents ou renseignements entraîne l’application d’une amende de 10 000 euros, prévue au premier alinéa de l’article 1734 du CGI.

L’irrévocabilité de l’option permettant de choisir l’imposition des revenus et plus-values de capitaux mobiliers selon le barème progressif de l’impôt sur le revenu

Conformément à l’article 200 A du CGI, les revenus de capitaux mobiliers et les gains nets, profits, distributions, plus-values et créances sur les capitaux mobiliers sont par principe imposés au prélèvement forfaitaire unique (PFU), dont le taux est fixé à 12,8 %, auxquels s’ajoutent des prélèvements sociaux dont le taux s’élève à 17,2 %.

Le 2 de l’article 200 A prévoit toutefois la possibilité pour le contribuable, sur « option expresse et irrévocable », d’être imposé selon le barème progressif de l’impôt sur le revenu (IR), par intégration des revenus et plus-values visés dans l’assiette du revenu net global défini à l’article 158 du CGI. Cette option doit être exercée lors du dépôt de la déclaration prévue à l’article 170 du CGI, soit la déclaration de revenus n° 2042, qui comporte une case 2OP que le contribuable doit cocher s’il souhaite que ses revenus et plus-values de capitaux mobiliers soient imposés au barème progressif de l’IR plutôt qu’au PFU. Le caractère irrévocable de cette option s’apprécie pour l’année en cours, l’option étant exercée chaque année lors du dépôt de la déclaration de revenus.

Une mesure de tolérance de l’administration fiscale est reconduite chaque année depuis la mise en œuvre du PFU en 2018, lorsque l’option pour l’imposition au barème est formulée après la date limite de déclaration. Les contribuables qui n’ont pas opté pour l’imposition au barème au moment de leur déclaration de revenus peuvent le faire en formulant une demande a posteriori, sans pénalité. Les services ont pour consigne d’accepter les demandes des usagers de modification d’option ou « désoption » lorsque cette modification leur est plus favorable.

Le renforcement des obligations déclaratives concernant l’identité des occupants des locaux soumis à la taxe d’habitation sur les résidences secondaires ou à la taxation des logements vacants

L’obligation pour un gestionnaire de transmettre au propriétaire d’un logement l’identité des occupants afin de lui permettre d’accomplir ses obligations déclaratives

● Depuis le 1er janvier 2023, la taxe d’habitation sur les résidences principales a été supprimée mais les taxations sur les résidences secondaires (THRS) et les logements vacants ont été maintenues ([613]). Pour pouvoir émettre correctement ces taxes, l’administration fiscale doit connaître précisément les résidences secondaires et les locaux vacants, dont la situation est susceptible d’évoluer chaque année (achats, ventes, déménagements, locations, etc.). Cela implique pour la DGFiP d’affecter à chacun des 71 millions de locaux présents dans son système d’information un statut d’occupation précis (résidence principale, résidence secondaire, local vacant), mis à jour chaque année en cas de modification.

Conformément au I de l’article 1418 du CGI, modifié par l’article 115 de la loi du 14 février 2025 de finances pour 2025, à des fins de gestion de la THRS et des taxes sur les logements vacants, les propriétaires de locaux affectés à l’habitation sont ainsi tenus de déclarer à l’administration fiscale, avant le 1er juillet de chaque année, les informations relatives à la nature de l’occupation de ces locaux, s’ils s’en réservent la jouissance, ou s’ils sont occupés par des tiers. Ils déclarent également les informations relatives aux caractéristiques de ces locaux, au mode d’occupation et au type de location, aux dates de début et de fin d’occupation, à l’identité du ou des occupants desdits locaux et, le cas échéant, les éléments d’identification du gestionnaire de location.

● La méconnaissance de cette obligation entraîne l’application d’une amende de 150 euros par local pour lequel les informations requises n’ont pas été communiquées à l’administration. La même amende est due en cas d’omission ou d’inexactitude, conformément à l’article 1770 terdecies du CGI.

● Toutefois, lorsque le propriétaire a consenti un bail commercial à une société de gestion immobilière qui sous-loue le logement (résidences étudiantes, résidences seniors, etc.), il ne connaît pas l’identité de la personne physique qui occupe le local. La société gestionnaire doit alors transmettre les renseignements concernant l’identité des locataires au propriétaire afin de permettre à ce dernier de remplir son obligation déclarative.

L’obligation déclarative incombant aux tiers occupants d’une résidence secondaire

En outre, l’article 115 de la loi de finances pour 2025 a introduit une nouvelle obligation déclarative incombant aux tiers occupants d’une résidence secondaire, codifiée au III de l’article 1418 du CGI. Celui-ci prévoit que « les personnes qui occupent, sans en être propriétaires, des locaux meublés conformément à leur destination d’habitation autre qu’à titre principal sont tenues d’indiquer à l’administration fiscale, sur la déclaration prévue à l’article 170, l’adresse et les éléments d’identification de ces locaux ainsi que de leur propriétaire ».

Les modalités du contrôle du représentant de l’assujetti unique à la TVA

● L’article 162 de la loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 a transposé en droit français les dispositions de l’article 11 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), aux termes duquel chaque État membre peut considérer comme un seul assujetti les personnes établies sur le territoire de ce même État membre qui sont indépendantes du point de vue juridique mais qui sont étroitement liées entre elles sur les plans financier, économique et de l’organisation.

● L’article 256 C du CGI institue en ce sens un régime d’assujetti unique à la TVA. Ainsi, les personnes assujetties qui ont en France le siège de leur activité économique ou un établissement stable ou, à défaut, leur domicile ou leur résidence habituelle, à l’exception des établissements stables de ces assujettis qui ne sont pas situés en France, et qui sont étroitement liées entre elles sur les plans financier, économique et de l’organisation peuvent demander, pour l’application des dispositions du présent chapitre, à constituer un seul assujetti au sens de l’article 256 A ([614]).

Ce régime a été conçu comme un instrument de modernisation de la TVA, qui doit à terme permettre de simplifier la gestion fiscale des entreprises.

● Le représentant de l’assujetti unique, désigné parmi les membres, s’engage à accomplir les obligations déclaratives ainsi que toute formalité en matière de TVA lui incombant et, en cas d’opérations imposables, à acquitter la taxe ou à obtenir le remboursement de crédits de TVA en son nom. Il doit, en outre, être en mesure de préciser, dans un ou plusieurs documents, les modalités de consolidation des données de l’assujetti unique, les choix méthodologiques faits pour la détermination des coefficients de déduction ([615]) applicables au sein de l’assujetti unique et, pour le suivi des flux internes, le détail de ces différents coefficients de déduction, les modalités de contrôle des opérations internes ainsi que les pistes d’audit mises en place au sein de l’assujetti unique.

● Le contrôle de la TVA des sociétés relevant du statut d’assujetti unique s’opère en principe dans les conditions de droit commun. Le contrôle du membre en sa qualité de représentant de l’assujetti unique ne porte que sur la détermination de la TVA (TVA collectée, TVA déductible, coefficient de déduction, etc.) indiquée sur la déclaration de l’assujetti unique prévue au 2 du III de l’article 256 C du CGI, et ses annexes prévues à l’article 41-0 bis de l’annexe IV du même code. Comme tout assujetti à la TVA, il doit être en mesure, au cours des opérations de contrôle, de présenter les justificatifs des opérations indiquées sur sa déclaration et ses annexes.

La suppression de l’agrément des organismes de gestion agréés

● Un organisme de gestion agréé (OGA) a pour mission d’apporter une assistance en matière de gestion à ses adhérents – qui doivent exercer une activité commerciale, industrielle, artisanale ou agricole – dans les domaines suivants :

– la formation et l’information en matière de droit, de la fiscalité, de la comptabilité et de la gestion ;

– la dématérialisation et la télétransmission des déclarations fiscales ;

– la restitution de statistiques ;

– l’examen de conformité fiscale, selon le décret n° 2021-25 du 13 janvier 2021 ;

– l’audit technique lié à l’activité.

Les organismes de gestion agréés (OGA) regroupent deux types de structures :

– les centres de gestion agréés (CGA), encadrés par les dispositions de l’article 1649 quater C du code général des impôts, qui sont chargés « d’apporter aux industriels, commerçants, artisans et agriculteurs une assistance en matière de gestion et de leur fournir une analyse des informations économiques, comptables et financières en matière de prévention des difficultés économiques et financières » ;

– les associations agréées des professions libérales (AGA), définies à l’article 1649 quater F du CGI, chargées notamment de « développer l’usage de la comptabilité, de fournir une assistance en matière de gestion » et de « faciliter l’accomplissement de leurs obligations administratives et fiscales par les membres de professions libérales et les titulaires de charges et offices ».

Les CGA et AGA peuvent se regrouper au sein d’organismes mixtes de gestion agréés.

● La loi de finances pour 2025 a mis en œuvre une importante réforme des OGA, portant à la fois sur les avantages fiscaux accordés et sur le statut de ces organismes. Elle a ainsi supprimé la réduction d’impôt prévue par l’article 199 quater B du CGI en faveur des adhérents à un OGA dont le chiffre d’affaires ou les recettes sont inférieurs au régime des micro-entreprises (micro-BIC, micro-BNC et micro-BA) et ayant opté pour un régime réel, ainsi que les dispositions des articles 39, 7 et 93, 1-4° du CGI, qui prévoient la non-déductibilité des dépenses correspondantes des bénéfices imposables lorsqu’elles sont couvertes par la réduction d’impôt.

Cette réduction d’impôt, qui visait initialement à inciter les travailleurs indépendants à améliorer la sincérité de leurs déclarations fiscales en adhérant à un OGA, a été supprimée au regard de ses effets d’aubaine, relevés par la Cour des comptes et par l’Inspection générale des finances (IGF) dans sa revue de dépenses portant sur les aides aux entreprises. L’IGF soulignait également qu’il était de la responsabilité des OGA de démontrer aux contribuables « l’utilité de recourir à leurs services indépendamment de l’incitation fiscale que représente la réduction d’impôt », tandis qu’il était légitime que le contribuable supporte le coût des déclarations liées au passage au régime réel, qui lui serait a priori plus favorable que le régime micro.

Le statut particulier des OGA prévu aux articles 1649 quater C à 1649 quater O du CGI a également été supprimé, soit l’ensemble des dispositions relatives au régime juridique de ces organismes, aux modalités de leur agrément et aux rapports avec l’administration.

LE Rôle des commissaires de justice dans le recouvrement des amendes pénales et des droits fixes de procédure

● Conformément à l’article 707-1 du code de procédure pénale, « les poursuites pour le recouvrement des amendes sont faites au nom du procureur de la République par le comptable public compétent ». En outre, l’article 707-2 du même code, concernant les droits fixes de procédure ([616]), renvoie à l’article 1018 A du code général des impôts qui dispose que « ce droit est recouvré sur chaque condamné comme en matière d’amendes et de condamnations pécuniaires par les comptables publics compétents ».

Les comptables publics sont des agents de droit public ayant la charge exclusive de manier les fonds et de tenir les comptes des personnes morales soumises aux règles de la comptabilité publique ([617]). Ils ont une double fonction de caissier et de payeur.

Comme indiqué par l’article 1er de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice, « les commissaires de justice sont les officiers publics et ministériels qui ont seuls qualité, dans les conditions fixées par les lois et règlements en vigueur, pour ramener à exécution les décisions de justice ainsi que les actes ou titres en forme exécutoire ». Cette profession, qui résulte de la fusion des professions d’huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire, existe depuis le 1er juillet 2022. D’ici 2026, les professions d’huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire doivent être supprimées ([618]).

● L’article 128 de la loi du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 a prévu la possibilité pour le comptable public de solliciter un huissier mais l’a limitée à la seule phase comminatoire amiable, soit lorsque le comptable public ne dispose pas des informations lui permettant d’envisager une saisie à tiers détenteur (SATD) bancaire ou employeur ([619]), ce qui exclut une intervention pendant la phase judiciaire. Les frais de recouvrement sont alors versés directement par le débiteur ou le condamné à l’huissier de justice. En revanche, ni l’article 707-1 ni l’article 707-2 du code de procédure pénale ne prévoient la possibilité d’une intervention d’un huissier, ni à la demande du procureur de la République, ni à la demande du comptable public.

● De façon générale, les modes de paiement des amendes sont indiqués dans la décision de justice qui prononce la condamnation, que le greffe délivre au condamné. En règle générale, l’amende doit être payée auprès d’un centre des finances publiques dont les coordonnées sont mentionnées dans la décision. L’amende peut également être réglée directement au tribunal, auprès du bureau de l’exécution des peines.

Au total, avec les droits fixes de procédure, près de 880 000 extraits sont pris en charge chaque année par le Trésor public, sur un total de 18,4 millions d’amendes en 2024. Cette transmission, qui s’effectue aujourd’hui au format papier entre les greffes des juridictions et les comptables de la DGFiP, est actuellement en cours de dématérialisation.

LE Dispositif proposé

LES MESURES DE MODERNISATION DE LA GESTION FISCALE

La sécurisation juridique de la formalité d’enregistrement des déclarations déposées par les notaires

Le 5° du I du présent article modifie la rédaction de l’article 802 bis du CGI pour sécuriser juridiquement la formalité de l’enregistrement des déclarations déposées par les notaires dans l’attente d’adaptations informatiques. En effet, l’état actuel des développements informatiques ne permet pas au notariat de télétransmettre automatiquement, pour la date d’ouverture du canal « E-enregistrement notaire », prévue en 2026, la déclaration revêtue de l’affirmation de sincérité et signée par les ayants droit prévue à l’article 802.

La nouvelle rédaction de l’article 802 bis vise ainsi :

– à établir une équivalence entre la déclaration télétransmise, dépourvue de signature, et la déclaration telle qu’attendue par les dispositions des articles 800 et 802, revêtue de l’affirmation de sincérité signée par les ayants droit ;

– à prévoir la conservation de la déclaration de succession originale par le notaire, afin de permettre à l’administration d’y accéder sur demande dans le cadre de contrôles fiscaux ou de contentieux.

L’adaptation des règles encadrant l’enregistrement des décisions de l’ordre judiciaire

● Le a du 4° du I du présent article ajoute un 3° au I de l’article 658 du CGI, qui prévoit des exceptions au principe selon lequel la formalité de l’enregistrement doit être donnée sur les minutes, brevets ou originaux des actes qui y sont soumis, afin d’admettre la possibilité pour les décisions des juridictions judiciaires de voir la formalité d’enregistrement être donnée sur une expédition intégrale – soit une copie littérale dont la conformité à la minute est certifiée.

● Le b procède à des mesures de coordination et le c abroge le II du même article 658, qui prévoit que des décrets peuvent instituer pour certaines catégories d’actes des modalités particulières d’exécution de la formalité d’enregistrement, et qui n’a été utilisé qu’une seule fois depuis sa création. Le 10° procède à une modification de coordination en supprimant à l’article 1723 ter du CGI une référence au II de l’article 658.

● Ces modifications, qui s’inscrivent dans la continuité des adaptations de la modification mise en œuvre par l’article 157 de la loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 afin de permettre l’apposition de la mention d’enregistrement sur les copies sous format papier des actes sous seing privé signés électroniquement, visent, dans l’attente d’une mise en place d’une solution permettant des échanges réciproques entièrement numériques entre les juridictions de l’ordre judiciaire et les services en charge de la formalité d’enregistrement à la DGFiP, à permettre que soit apposée la mention d’enregistrement sur les expéditions des actes judiciaires établies numériquement.

La suppression de l’obligation d’envoi en lettre recommandée avec avis de réception de certaines mises en demeure

● Cette modification a pour objectif de permettre l’usage d’autres modes de notification, dans le contexte de la démarche de dématérialisation des pièces de procédure en matière de contrôle de l’impôt dans laquelle s’est engagée la DGFiP, et qui s’accompagne de notifications par voie électronique. Si, en l’absence de dispositions le lui imposant, il n’est pas fait obligation à l’administration, pour la notification des pièces de procédure du contrôle fiscal, de recourir exclusivement à l’envoi d’une lettre recommandée avec accusé de réception, comme cela a été jugé par le Conseil d’État dans une décision du 8 février 2012 ([620]), certaines dispositions prévoient encore explicitement l’envoi d’une telle lettre.

● Le 11° du I du présent article modifie ainsi l’article 1728 du CGI. Le a supprime les mots « notifiée par pli recommandé » aux a et b du 1 qui prévoient des majorations d’impôts à compter d’un certain délai suivant la réception d’une mise en demeure, qui ne devra donc plus nécessairement s’accompagner d’une lettre recommandée avec accusé de réception.

● Le b remplace au second alinéa du 2 les mots « suivant la réception d’une mise en demeure, notifiée par pli recommandé d’avoir, à la produire dans ce délai.» par les mots « suivant la réception d’une mise en demeure d’avoir à la produire dans ce délai ».

● Le 15° du I supprime du premier alinéa du 2 de l’article 1763 B du CGI la mention « par pli recommandé avec accusé de réception » concernant également la communication d’une mise en demeure par l’administration fiscale.

● Le 5° du II substitue au premier alinéa de l’article L. 279 du LPF la notion de décision à la mention d’une lettre recommandée.

La suppression de l’envoi des avis d’impôt sur le revenu au format papier aux usagers qui déclarent leurs revenus en ligne

Le 4° du II du présent article modifie l’article L. 253 du LPF afin de prévoir par principe la mise à disposition, sous forme dématérialisée dans le compte fiscal en ligne du contribuable, de son avis d’imposition, et, par dérogation à ce principe, sur demande du contribuable, sa transmission par courrier. Il est précisé que cette dérogation ne s’applique pas aux avis d’imposition mentionnés au troisième alinéa de l’article, à savoir les avis d'imposition issus du rôle primitif de cotisation foncière des entreprises et de ses taxes additionnelles, d’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux, ainsi que leur acompte.

L’obligation de paiement par virement des impôts des professionnels

Afin de moderniser les procédures de paiement des prélèvements pouvant toujours être acquittés par chèque – impliquant notamment des délais de traitement plus longs pour l’administration – le présent article prévoit un paiement par virement pour les prélèvements concernés.

● Le 7° du I du présent article réécrit la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1671 A du CGI afin de prévoir que les retenues à la source des non-résidents sont acquittées par virement directement opéré sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France au plus tard le 15 du mois suivant le trimestre civil au cours duquel a eu lieu le paiement. Une déclaration conforme au modèle fixé par l’administration est déposée auprès du service des impôts dans les mêmes délais.

● Le 8° du I supprime la fin du 4 de l’article 1681 quinquies du CGI afin de supprimer le seuil de 50 000 euros au delà duquel le paiement de la contribution sur les revenus locatifs due par les personnes morales autres que celles soumises à l’impôt sur les sociétés de droit commun doit obligatoirement être effectué par virement directement opéré sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France. Quel que soit son montant, le paiement de cette contribution devrait désormais être effectué par virement, et ne pourrait être réalisé par chèque.

● Le 9° du I ajoute un 5 à l’article 1681 sexies du CGI, qui prévoit que les paiements afférents à l’impôt sur les sociétés sur les revenus patrimoniaux prévu au 5 de l’article 206, soit le paiement dû par les organismes sans but lucratif, sont effectués par virement directement opéré sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France.

● Enfin, le III du présent article insère un alinéa après le premier alinéa de l’article L.2333-55-2 du code général des collectivités territoriales, portant sur les prélèvements opérés sur les jeux des casinos, afin de prévoir que ces prélèvements sont « acquittés par virement directement opéré sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France, dans le respect de la date de leur exigibilité ». Ce dispositif poursuit plusieurs objectifs :

– introduire une nouvelle simplification dans la gestion administrative et comptable des prélèvements, qui entraînera une réduction du coût de gestion par l’administration fiscale ;

– uniformiser les modalités de recouvrement des prélèvements ;

– préparer la dématérialisation de la déclaration relative aux prélèvements sur le produit des jeux dans les casinos et de son paiement.

les mesures visant à améliorer la lisibilité de la norme

La simplification et l’actualisation du droit de communication fiscal

Le A du VI du présent article habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toutes les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à la refonte des règles relatives au droit de communication en matière fiscale, « pour améliorer la lisibilité des dispositions concernées et leur apporter les adaptations rendues nécessaires par les évolutions de la législation et des technologies numériques, notamment en harmonisant et en simplifiant la rédaction des textes, en remédiant aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, en regroupant des dispositions de nature législative qui n’ont pas été codifiées ou l’ont été dans des codes différents, en réorganisant le plan de ces dispositions et en abrogeant les dispositions, codifiées ou non, obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet ».

Le B du VI prévoit que l’ordonnance est prise dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi de finances, un projet de loi de ratification devant être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

La suppression du caractère irrévocable de l’option permettant de choisir l’imposition des revenus et plus-values de capitaux mobiliers selon le barème progressif de l’impôt sur le revenu (IR)

Le 3° du I du présent article supprime les mots « et irrévocable » à la première phrase du 2 de l’article 200 A du CGI, afin de mettre fin au caractère irrévocable du choix de l’option d’imposition des revenus et plus-values mobilières au barème de l’IR.

Le renforcement des obligations déclaratives concernant l’identité des occupants des locaux soumis à la taxe d’habitation sur les résidences secondaires ou à la taxe sur les logements vacants

L’obligation pour un gestionnaire de transmettre au propriétaire d’un logement l’identité des occupants afin qu’il puisse accomplir ses obligations déclaratives

Le 6° du I du présent article modifie le I de l’article 1418 du CGI, afin de prévoir la transmission par les gestionnaires de logement – dont certains refusent aujourd’hui de transmettre l’identité des occupants des logements aux propriétaires concernés – des informations nécessaires à l’accomplissement des formalités déclaratives requises pour la THRS et les taxes sur les logements vacants. Dans les cas où le propriétaire délègue à un tiers la mise à jour de la situation d’occupation d’un local, si le délégataire manque à ses obligations déclaratives, une amende de 150 euros par local non déclaré, prévue par l’article 1770 terdecies du CGI, peut lui être appliquée.

Le a complète le deuxième alinéa de l’article afin de préciser la définition du gestionnaire de logement, « défini comme étant le titulaire du bail ou de la convention de mise à disposition des locaux faisant l’objet d’une sous-location ».

Le b insère un alinéa après le troisième alinéa, prévoyant que « lorsque le local est donné en location ou mis à disposition en vue de sa sous-location, le propriétaire demande au gestionnaire de location les informations relatives aux dates de début et de fin d’occupation et à l’identité du ou des sous-locataires, ou lui délègue la mise à jour de la déclaration prévue au premier alinéa. Le délégataire est responsable de la déclaration ».

Le c complète le dernier alinéa de l’article, afin d’étendre l’obligation prévue pour les personnes occupant des locaux meublés conformément à leur destination d’habitation autre qu’à titre principal sans en être propriétaires d’indiquer à l'administration fiscale, sur la déclaration prévue à l’article 170 du CGI, l’adresse et les éléments d’identification de ces locaux ainsi que de leur propriétaire, aux gestionnaires de location, lorsque la mise à jour de la déclaration leur est déléguée.

La création d’une sanction de la méconnaissance de l’obligation déclarative prévue pour les tiers occupants d’une résidence secondaire

Afin de donner toute sa portée à l’obligation déclarative créée par la loi de finances pour 2025 concernant les tiers occupants d’une résidence secondaire, le 14° du I rétablit l’article 1758 bis du CGI afin de créer, en cas de retard ou de défaut de transmission s’agissant de l’obligation déclarative prévue pour les tiers occupants d’une résidence secondaire au III de l’article 1418 du CGI une sanction consistant en une majoration de 10 % du montant total de la cotisation de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et de ses taxes annexes ainsi que, le cas échéant, l’application de la majoration prévue à l’article 1407 ter ([621]) dû au titre du logement concerné par le manquement. Le montant de la majoration ne peut être inférieur à 150 euros.

En cas de manquement délibéré, le taux de la majoration est porté à 40 %. Les mêmes sanctions s’appliquent en cas d’inexactitude des informations déclarées.

L’évolution des modalités de contrôle du représentant de l’assujetti unique à la TVA

● Le II du présent article crée, après l’article L. 47 AA, un article L. 47 AB au sein du livre des procédures fiscales (LPF) afin de permettre le contrôle par l’administration du processus de consolidation des informations ayant servi à l’élaboration de la déclaration de TVA de l’assujetti unique et des annexes, y compris au moyen de traitements informatiques.

● En effet, l’assujetti unique ne dispose pas d’une comptabilité propre. Pour accomplir ses obligations déclaratives en matière de TVA, il doit avoir mis en place un dispositif de remontée des résultats de chacun des membres. Il doit consolider les informations transmises et peut ainsi élaborer la déclaration et les annexes récapitulant l’ensemble des opérations. Pour ce faire, l’assujetti unique peut mettre en place une remontée des résultats à partir de systèmes informatisés ; l’administration doit alors être en mesure de réaliser de traitements informatiques pour contrôler la consolidation des résultats réalisée par l’assujetti unique. Or, s’il existe une procédure de traitements informatiques, prévue au II de l’article L. 47 A du LPF ([622]), elle ne peut s’appliquer à l’assujetti unique dans la mesure où il ne dispose pas d’une comptabilité propre.

● Le nouvel article L. 47 AB prévoit que « lors du contrôle du représentant d’un assujetti unique constitué en application de l’article 256 C du code général des impôts, les agents de l’administration fiscale ont accès à l’ensemble des données et traitements informatiques, ainsi qu’à toute documentation relative aux analyses, à la programmation et à l’exécution des traitements, ayant servi à l’élaboration de la déclaration prévue au 1 de l’article 287 et des formulaires annexés à ladite déclaration ».

● Lorsqu’ils envisagent des traitements informatiques portant sur les données concourant à l’élaboration de la déclaration mentionnée et de ses annexes, les agents de l’administration fiscale indiquent par écrit au contribuable, ou à un mandataire désigné à cet effet, la nature des investigations souhaitées. Le contribuable a alors le choix entre les deux options suivantes :

– réaliser lui-même tout ou partie de ces traitements informatiques. Les résultats des traitements sont alors mis à la disposition de l’administration sous forme dématérialisée répondant aux normes établies par l’administration. À la demande de l’administration, le représentant de l’assujetti unique met à sa disposition, dans les quinze jours suivant cette demande, les copies des documents, données et traitements soumis à contrôle. Ces copies sont produites sur tous supports informatiques répondant à des normes établies par l’administration. Dans ce cas, l’administration communique au représentant de l’assujetti unique, sous forme dématérialisée, le résultat des traitements informatiques donnant lieu à des rehaussements au plus tard lors de l’envoi de la proposition de rectification mentionnée à l’article L. 57 ;

– mettre à disposition de l’administration, dans un délai de quinze jours suivant la formalisation par écrit de son choix, les copies des documents, données et traitements soumis à contrôle. Ces copies sont produites sur tous supports informatiques répondant aux normes établies par l’administration. L’administration communique au représentant de l’assujetti unique, sous forme dématérialisée, le résultat des traitements informatiques donnant lieu à des rehaussements au plus tard lors de l’envoi de la proposition de rectification mentionnée à l’article L. 57.

Les noms et adresses administratives des agents par qui ou sous le contrôle desquels les opérations mentionnées de contrôle sont réalisées sont communiqués au représentant de l’assujetti unique.

L’administration détruit, avant la mise en recouvrement ou avant d’informer le représentant de l’assujetti unique de l’absence de rectification, les copies sollicitées.

● Le 12° du I du présent article modifie l’article 1729 H du CGI afin de rendre applicable la sanction prévue par cet article en cas de défaut de présentation des documents, données et traitements nécessaires à la mise en œuvre des investigations prévues à l’article L.47 AB du LPF ou en cas de défaut de mise à disposition des copies des documents, données et traitements soumis à contrôle dans les délais et selon les normes prévus par l’article L.47 AB du LPF. Cette sanction prend la forme d’une amende de 5 000 euros ou, en cas de rectification et si le montant en est plus élevé, d’une majoration de 10 % des droits mis à la charge du contribuable.

● Enfin, le VII du présent article prévoit que les dispositions des I et II de l’article L. 47 AB du livre des procédures fiscales, dans sa rédaction issue du 1° du II du présent article, s’appliquent aux contrôles engagés à compter du 1er janvier 2026.

La suppression de l’agrément des organismes de gestion agréés

● Dans un souci de mise en cohérence du droit à la suite de la suppression du statut et de l’agrément des OGA par la LFI pour 2025, le 3° du II du présent article abroge le 4° du VII de la section II du chapitre III du titre II de la première partie du LPF, qui contient le seul article L. 166 du LPF, qui impose à l’administration fiscale de communiquer aux présidents des centres de gestion agréés, ou des associations agréées, les renseignements nécessaires à ces organismes pour leur permettre de prononcer l’exclusion des adhérents qui ne respectent pas leurs obligations.

● Le 2° du II procède à une mesure de coordination en supprimant à l’article L. 113 du LPF une référence à l’article L. 166 du LPF.

● De même, le 1° supprime, au deuxième alinéa de l’article 99 du CGI, une distinction entre les adhérents et non adhérents des associations de gestion agréées, devenue caduque. Le 2° procède à une modification similaire au second alinéa du 4 de l’article 102 ter.

● Le 13° du I abroge par coordination l’article 1755 du CGI, qui dispense de majorations fiscales les contribuables qui ont fait connaître spontanément dans les trois mois suivant leur adhésion à un centre de gestion, une association ou un organisme mixte de gestion agréé, les insuffisances, inexactitudes ou omissions que comportent les déclarations.

● Enfin, le IV supprime les mots « des centres de gestion agrées et » au 12° de l’article L. 720-22 du code rural et de la pêche maritime.

LE RENFORCEMENT DU Rôle des commissaires de justice dans le recouvrement des amendes pénales et des droits fixes de procédure

● Le V du présent article apporte des modifications visant à augmenter le recouvrement des amendes et des droits fixes de procédure en développant le recours aux commissaires de justice, notamment pour le recouvrement des amendes présentant des difficultés ou des enjeux particuliers, tout en tirant les conséquences de la création du métier de commissaire de justice.

● Il modifie l’article 128 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 afin de permettre au comptable public, dans le cadre de sa mission de recouvrement des amendes et sanctions pécuniaires, de recourir, à tout moment de la phase de recouvrement, au commissaire de justice.

● Le 1° apporte des modifications au premier alinéa de cet article, remplacé par des dispositions prévoyant que lorsque le comptable de l’administration des finances publiques est autorisé par des dispositions législatives ou réglementaires à procéder au recouvrement forcé d’une créance, il peut demander à un commissaire de justice d’obtenir du débiteur qu’il s’acquitte entre ses mains du montant de sa dette.

● Le 2° remplace, aux deux derniers alinéas, les mots « à l’huissier » par les mots « au commissaire ».

*

Article 30 Diverses majorations de droits de timbre

Le présent article tend à :

– modifier des dispositions relatives aux taxes et droits de timbre en matière de titres de séjour ;

– augmenter le montant du droit de timbre dû lors de la demande d’accès à la nationalité française ;

– rétablir une contribution pour l’aide juridique due par l’ensemble des justiciables déposant une instance civile ou prud’homale ;

– étendre la taxe sur le renouvellement du permis de conduire à l’échange d’un permis de conduire étranger contre un permis de conduire français.

L’État du droit

Les taxes et droits de timbre En matiÈre de titre de sÉjour

En matière de titres de séjour, les frais à acquitter par les étrangers se composent de taxes, d’un éventuel droit de visa de régularisation et d’un droit de timbre ([624]).

Les montants et les caractéristiques de ces différentes contributions sont définis aux articles L. 436-1 à L. 436-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

La taxe sur la délivrance et le renouvellement d’un titre de séjour

La délivrance et le renouvellement d’un titre de séjour donnent lieu à la perception d’une taxe dont le montant est fixé à 200 euros par l’article L. 436-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

Des montants réduits ou des exemptions sont prévus par ce même article selon la situation du demandeur (voir tableau infra).

Montant de la taxe pour la dÉlivrance et le renouvellement d’un titre de sÉjour selon les situations prÉvues à l’article L. 436-1 du CESEDA

Source : commission des finances.

Le droit de visa de régularisation

L’article L. 436-4 du CESEDA prévoit qu’un droit de visa de régularisation doit être acquitté par un étranger au moment de la délivrance d’un premier titre de séjour ou de son renouvellement dans les deux cas suivants :

– lorsque l’étranger est entré en France sans être muni des documents et visas exigés par les conventions internationales et les règlements en vigueur ;

– ou lorsque, âgé de plus de dix-huit ans, il n’a pas, après l’expiration d’un délai de trois mois suivant son entrée en France, été muni d’une carte de séjour.

Son montant est de 200 euros, dont 50 euros exigibles dès le dépôt de la demande de régularisation.

Le visa ainsi obtenu tient lieu de titre de long séjour si les conditions pour le demander sont réunies. Le droit de visa de régularisation s’ajoute alors à la taxe de primo-délivrance prévue par l’article L. 436-1 du même code.

En revanche, si le demandeur fait l’objet d’un refus de délivrance de titre de séjour, les 50 euros exigibles dès le dépôt ne sont pas remboursés.

Le droit de timbre pour la délivrance, le renouvellement, le duplicata ou le changement d’une carte de séjour

En plus de la taxe de délivrance ou de renouvellement de titre de séjour, et le cas échéant du droit de visa de régularisation, le demandeur d’un titre doit s’acquitter également d’un droit de timbre de 25 euros au moment de la demande de son titre de séjour dans les conditions prévues par l’article L. 436-7 du CESEDA.

Le droit de timbre pour L’accÈs à la nationalitÉ française

Les demandes de naturalisation, les demandes de réintégration dans la nationalité française et les déclarations d’acquisition de la nationalité ([625]) sont soumises à un droit de timbre de 55 euros en application de l’article 958 du code général des impôts (CGI).

Deux exceptions sont prévues :

– en Guyane, où le montant du droit de timbre est réduit de moitié, soit 27,50 euros actuellement (article 1043 A du CGI) ([626]) ;

– dans les territoires ultramarins de Wallis-et-Futuna, de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie, où ces demandes sont dispensées de droit de timbre.

Le droit de timbre est dématérialisé et acquitté par voie électronique dans les conditions prévues par voie réglementaire, conformément à l’article R. 436-3 du CESEDA.

Historiquement, l’article 38 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000 avait abrogé les droits de sceau perçus à l’occasion des naturalisations, des réintégrations et des libérations d’allégeance française pour un coût alors estimé à 37 millions de francs (montant des droits perçus en 1999). Cependant, l’article 161 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a soumis les demandes d’accès à la nationalité française à un droit de timbre de 55 euros (figurant à l’article 958 du CGI).

L’aide juridique et son financement

L’aide juridique

L’article 1er de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique dispose qu’un accès effectif à la justice suppose, pour nos concitoyens les plus modestes, une politique particulière financée par l’État.

D’après cet article 1er, l’aide juridique comprend trois piliers :

– l’aide juridictionnelle, destinée à permettre aux personnes modestes de faire valoir leurs droits en justice ;

– l’aide à l’accès au droit qui désigne un ensemble de dispositions destinées à permettre une information générale des personnes sur leurs droits et leurs obligations ;

– l’aide à l’intervention de l’avocat dans les procédures non juridictionnelles, qui permet de déterminer les conditions dans lesquelles les crédits de l’aide juridictionnelle peuvent être mobilisés dans le cadre de procédures qui ne sont pas, ou pas encore, juridictionnelles.

Son financement

L’aide juridique est actuellement financée uniquement par des crédits budgétaires portés par le programme 101 Accès au droit de la mission Justice à hauteur de 661 millions d’euros pour l’année 2025 et 714,2 millions d’euros prévus pour l’année 2026.

L’évaluation préalable du présent article estime que ce budget est en tension, avec des dépenses dynamiques qui pourraient excéder la prévision de plus de 40 millions d’euros en 2025.

Une contribution pour l’aide juridique avait été introduite du 1er octobre 2011 au 31 décembre 2013 ([627]). D’un montant de 35 euros, elle s’appliquait à toutes les procédures intentées en matière civile, commerciale, prud’homale, sociale ou rurale devant une juridiction judiciaire et pour chaque instance introduite devant les juridictions administratives.

Cette contribution était affectée au Conseil national des barreaux. Pour répartir le produit de la taxe entre les barreaux, le Conseil avait conclu une convention de gestion avec l’Union nationale des caisses autonomes de règlements pécuniaires des avocats.

D’un rendement annuel moyen de 59,4 millions d’euros ([628]), cette contribution était intégralement affectée au paiement des avocats effectuant des missions d’aide juridictionnelle.

Le Gouvernement avait justifié la suppression de cette contribution en faisant valoir que le principal obstacle au droit d’accéder à un juge reste le coût du procès qui dissuade certains justiciables d’exercer leurs droits. La contribution pour l’aide juridique était, en outre, selon le Gouvernement, de nature à limiter l’accès à la justice des citoyens modestes dont les revenus excèdent de peu les plafonds de l’aide juridictionnelle partielle. Elle constituait un frein à la reconnaissance de certains droits, notamment dans les contentieux du travail, de la consommation ou de la famille.

La taxe sur le renouvellement du permis de conduire

Une taxe sur le renouvellement du permis de conduire est prévue à la section IV du chapitre Ier du titre II du livre IV de la partie législative du code des impositions sur les biens et services (CIBS).

Elle est due par le titulaire du permis à renouveler (article L. 421-172 du même code) au moment de la délivrance par l’administration d’un permis de conduire en remplacement d’un permis déjà délivré, lorsque ce dernier n’a pas été présenté ou a été détérioré (article L. 421-169 du même code).

Ce droit de timbre n’est pas dû lorsque le demandeur présente le permis de conduire à renouveler ou lorsqu’il demande pour la première fois l’établissement d’un permis de conduire.

Son montant est égal à 25 euros, sauf en Guyane où il est réduit de moitié (article L. 421-171 du même code) et à Saint-Pierre-et-Miquelon où les redevables en sont exemptés (article L. 421-170 du même code).

Le dispositif ProposÉ

La majoration et la crÉation de plusieurs taxes et droits de timbres en matiÈre de Titre de sÉjour

La majoration de la taxe et du droit de timbre pour la délivrance et le renouvellement d’un titre de séjour

La majoration de la taxe pour la délivrance et le renouvellement d’un titre de séjour

● Le 1° du I du présent article réécrit l’article L. 436-1 du CESEDA pour augmenter les montants de la taxe pour la délivrance et le renouvellement d’un titre de séjour.

Montant de la taxe pour la délivrance et le renouvellement d’un titre de séjour selon les situations prévues à l’article L. 436-1 du CESEDA

Source : commission des finances.

L’évaluation préalable du présent article estime à 89 millions d’euros le rendement de cette mesure en 2026.

Le doublement du montant du droit de timbre pour la délivrance, le renouvellement, le duplicata ou le changement d’une carte de séjour

Le 3° du I du présent article propose également le doublement du droit de timbre exigé au moment de la demande de délivrance, de renouvellement, de duplicata ou de changement d’une carte de séjour prévu à l’article L. 436-7 du CESEDA.

Son montant passerait de 25 euros actuellement à 50 euros en sus des taxes exigées pour la demande du titre en question.

L’évaluation préalable du présent article estime que la majoration de ce droit de timbre générerait 27 millions d’euros de recettes supplémentaires en 2026.

La majoration du droit de visa de régularisation

Le 2° du I du présent article prévoit une majoration des montants appliqués au droit de visa de régularisation prévu à l’article L. 436-4 du CESEDA dont le montant est porté de 200 euros à 300 euros.

Le montant exigé au moment du dépôt de la demande de régularisation et non remboursé en cas de refus de délivrance de titre de séjour est porté de 50 euros à 100 euros.

L’évaluation préalable du présent article estime à 2,5 millions d’euros le rendement supplémentaire généré par cette mesure en 2026.

La création d’une taxe pour la délivrance et le renouvellement d’une autorisation provisoire de séjour

Le 1° du I du présent article crée une taxe de 100 euros pour la délivrance et le renouvellement d’une autorisation provisoire de séjour (prévue au II de l’article L. 436-1 du CESEDA).

L’autorisation provisoire de séjour (APS) est un document qui permet de rester exceptionnellement et temporairement en France sans avoir de titre de séjour dans certains cas : après le dépôt d’une demande d’asile, pour la réalisation d’une mission de volontariat, pour un étranger malade résidant en France depuis moins d’un an et nécessitant des soins, pour le parent accompagnant un enfant malade, pour un étranger engagé dans un parcours de sortie de la prostitution.

Deux exemptions au paiement de la taxe sont prévues :

– pour les étrangers victimes de traite des êtres humains ou de proxénétisme et engagés dans un parcours de sortie de la prostitution (article L. 425-4 du même code) ;

– et pour la première délivrance et le premier renouvellement du document provisoire de séjour délivré aux étrangers sous protection temporaire (article L. 581-3 du même code) ([629]).

La création de ce droit de timbre générerait des recettes nouvelles de l’ordre de 3,7 millions d’euros pour l’État, d’après l’évaluation préalable du présent article.

L’Augmentation du droit de timbre pour l’accÈs À la nationalitÉ française

Le 1° du II du présent article porte à 255 euros, au lieu de 55 euros actuellement, le montant du droit de timbre exigé pour les demandes d’accès à la nationalité française prévu par l’article 958 du code général des impôts (CGI).

Sans modification complémentaire, le montant de ce droit de timbre sera donc porté à 127,50 euros en Guyane en application de l’article 1043 A du même code.

Ce même 1° du II supprime la référence à la partie réglementaire quant aux modalités d’acquittement du droit de timbre. Celui-ci demeure dématérialisé et acquitté par voie électronique mais dans les conditions prévues au chapitre II du titre IV de la première partie du livre Ier du CGI. En particulier, les articles 899 à 900 B du II de la section I de ce chapitre prévoient les modalités d’acquisition des timbres dématérialisés.

L’évaluation préalable du présent article estime à 30,2 millions d’euros le rendement de cette mesure pour l’année 2026.

La CrÉation D’une taxe pour l’Échange d’un permis de conduire Étranger contre un permis de conduire français

Le III du présent article créé une taxe sur l’échange du permis de conduire similaire à la taxe sur le renouvellement du permis de conduire en cas de perte ou de détérioration figurant à la section IV du chapitre Ier du titre II du livre IV de la partie législative du CIBS.

Il modifie les dispositions du CIBS relatives à la taxe sur le renouvellement du permis de conduire, désormais nommée « taxe sur le renouvellement ou l’échange du permis de conduire » (1° et 2° du III).

L’échange d’un permis de conduire étranger contre l’émission d’un permis de conduire français est possible dans trois cas :

– le titulaire d’un permis européen non français réside en France et a commis une infraction routière, auquel cas il est dans l’obligation d’échanger son permis contre un permis français pour se voir appliquer la perte de points ;

– le titulaire d’un permis non-européen émis par un État avec lequel la France échange les permis de conduire peut échanger son permis contre un permis français dès lors qu’il établit sa résidence normale en France ;

– le titulaire d’un permis délivré par une collectivité d’outre-mer ou d’un permis français échangé contre un permis d’un autre État (expatrié revenant en France) peut également demander l’échange de ce permis contre un permis français.

Dans tous ces cas, le détenteur d’un permis de conduire étranger (5° du III), demandeur d’un permis de conduire français, sera redevable de la taxe sur le renouvellement ou l’échange du permis de conduire (article L. 421-172) au moment de la demande d’échange de son permis en application du 2° de l’article L. 421-169 du CIBS (3° du III).

Pour les titulaires d’un permis étranger demandant un échange contre un permis français, la taxe s’élèvera à 40 euros dans le cas général, et à 20 euros en Guyane, en application de l’article L. 421-171 du même code (4° du III). Les délivrances de permis de conduire à Saint-Pierre-et-Miquelon demeurent exemptées de taxe (article L. 421-170 du même code).

Enfin, le 6° du III procède à une coordination.

L’évaluation préalable du présent article estime à 6 millions d’euros le rendement de cette nouvelle taxe pour l’année 2026.

Le rÉtablissement d’une contribution pour l’aide juridique pour le financement de l’Aide juridictionnelle

Le rétablissement de la contribution pour l’aide juridique

Le 2° du II du présent article rétablit l’article 1635 bis Q du code général des impôts (CGI) et réinstaure une contribution pour l’aide juridique dont le montant est fixé à 50 euros.

Elle est acquittée par voie électronique par tout justiciable introduisant une instance civile ou prud’homale devant un tribunal judiciaire ou un conseil des prud’hommes à compter du 1er janvier 2026 (VI du présent article) ([630]).

La contribution pour l’aide juridique n’est toutefois pas due par l’État (2° du II) ; elle n’est pas due non plus par les justiciables dans les cas suivants énumérés au II de l’article 1635 bis Q :

– lorsque la personne est bénéficiaire de l’aide juridictionnelle (1° du II) ;

– pour les procédures introduites devant la commission d’indemnisation des victimes d’infractions (CIVI), devant le juge des enfants, le juge des libertés et de la détention (JLD), le magistrat du siège du tribunal judiciaire chargé du contrôle des mesures privatives et restrictives de libertés prévues par le CESEDA et le code de la santé publique, ainsi que devant le juge des tutelles (3° du II) ;

– pour les procédures de traitement des situations de surendettement des particuliers et les procédures de redressement et de liquidation judiciaires (4° du II) ;

– devant le juge aux affaires familiales pour demander une ordonnance de protection ou une ordonnance de protection intermédiaire dans le cas de violences exercées au sein du couple mettant en danger la personne qui en est victime ou un enfant, dans le cas d’un mariage forcé (5° du II) ;

– dans le cas de réclamations de personnes estimant avoir été omises sur les listes électorales par suite d’une erreur purement matérielle ou avoir été radiées de ces listes sans observation des formalités requises (6° du II) ;

– dans le cas d’une injonction de payer, y compris l’opposition à l’ordonnance portant injonction de payer (7° du II) ;

– dans le cas d’une saisine du juge des affaires familiales pour faire homologuer la convention par laquelle ils organisent les modalités d’exercice de l’autorité parentale et fixent la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant (8° du II).

L’affectation de la contribution pour l’aide juridique

Le produit de la contribution pour l’aide juridique rétablie à l’article 1635 bis Q du CGI est entièrement affecté à l’Union nationale des caisses des règlements pécuniaires des avocats par le V de ce même article. L’Union nationale des caisses des règlements pécuniaires des avocats (UNCA) est une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association et fédérant l’ensemble des caisses des règlements pécuniaires des avocats.

Les modalités de cette affectation et l’utilisation de ces fonds sont régies par un nouvel article 21-3 inséré dans la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (IV du présent article).

L’UNCA est chargée de répartir le produit de la contribution pour l’aide juridique entre les différents barreaux selon les critères définis au troisième alinéa de l’article 27 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique. Ces critères portent sur le nombre de missions d’aide juridictionnelle accomplies par les avocats du barreau et le type de procédures engagées.

Le produit de la contribution doit être intégralement affecté au paiement des avocats effectuant des missions d’aide juridictionnelle par l’intermédiaire des caisses de règlement pécuniaire des avocats.

L’UNCA a pour mission de veiller au bon usage des fonds, sous le contrôle du garde des Sceaux.

Enfin, le V du présent article modifie l’article 28 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique pour tirer les conséquences de la création de la contribution pour l’aide juridique dans les provisions initiales que l’État verse en début d’année à chaque barreau au titre du financement de l’aide juridique.

L’évaluation du présent article estime à 36,7 millions d’euros, le rendement attendu de cette contribution pour l’année 2026.

Impact budgÉtaire

L’évaluation du présent article estime à 158,4 millions d’euros les recettes supplémentaires pour l’État générées par le présent article. D’après l’évaluation préalable du présent article, ces modifications visent à aligner les montants des taxes et droits de timbre perçus en France en matière de titre de séjour des étrangers sur les montants médians constatés au sein des pays de l’Union européenne.

Récapitulatif des majorations et crÉations de taxes et droits de timbre prÉvues par le prÉsent article et rendement attendu pour le budget de l’État en 2026

* Pour le cas général

Source : commission des finances d’après l’évaluation préalable du présent article.

La mise en place d’une contribution pour l’aide juridique générerait quant à elle 36,7 millions d’euros en 2026 mais serait neutre pour le budget de l’État, étant entièrement affectée à l’UNCA.

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II – RESSOURCES AFFECTÉES

A – Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 31 Fixation pour 2026 des montants de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d’ajustement, rebudgétisation de la fraction régionale de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) « ex-DGF » sur un prélèvement sur recettes

L’État du droit

Une augmentation de la DGF entre 2023 et 2025

La dotation globale de fonctionnement (DGF) constitue le principal concours financier que l’État verse aux collectivités territoriales.

La DGF répond historiquement à la volonté de regrouper en un concours unique et libre d’emploi un certain nombre de versements de l’État à destination des collectivités qui étaient auparavant dispersés.

Elle vise aujourd’hui à :

– assurer aux collectivités des ressources relativement stables et prévisibles d’une année sur l’autre ;

– mettre en œuvre une péréquation verticale en apportant un soutien particulier aux collectivités confrontées à des charges importantes sans pour autant disposer des ressources suffisantes pour y faire face.

Elle est versée à la section de fonctionnement. Elle est attribuée aux communes, aux EPCI à fiscalité propre et aux départements.

En 2025, son montant est de 27,395 milliards d’euros, en hausse de 150 millions d’euros après deux hausses de 320 millions d’euros en 2023 et 2024. Ces trois augmentations successives – bien qu’inédites depuis 2013 à périmètre constant – ne représentent que des hausses annuelles d’environ 1 % ou 0,5 % du montant global de la DGF, une progression inférieure à celle de l’inflation sur la même période.

Évolution du montant global de DGF inscrit en LFI À pÉrimÈtre courant

(en milliards d’euros)

(*) Suppression de la DGF des régions, remplacée par une fraction de TVA.

Source : commission des finances.

Source : commission des finances.

La DGF représente environ 15 % des recettes réelles de fonctionnement (RRF) des communes, 18 % des RRF des EPCI à fiscalité propre et 11 % de celles des départements.

Montants moyens de DGF par habitant en 2025

Source : Direction générale des collectivités locales (DGCL), Guide pratique de la DGF 2025.

La DGF est un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR). L’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dispose qu’un « montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales […]. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur montant, évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances. Ils sont institués par une loi de finances, qui précise l’objet du prélèvement ainsi que les catégories de collectivités territoriales qui en sont bénéficiaires. » ([631]). Il ne s’agit donc pas de crédits du budget de l’État mais de moindres recettes pour ce dernier.

L’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que « le montant de la dotation globale de fonctionnement est fixé chaque année par la loi de finances ».

La DGF est composée de dix dotations : quatre dotations au profit des communes, deux dotations au profit des EPCI et quatre dotations au profit des départements.

schÉma simplifiÉ de la DGF en 2025

(en milliards d’euros)

DNP : dotation nationale de péréquation.

Source : DGCL, Guide pratique de la DGF 2025.

Les dotations qui composent la DGF peuvent être dissociées en deux catégories : les dotations forfaitaires et de compensation d’un côté, et les dotations de péréquation de l’autre.

La dotation forfaitaire des communes prend en compte la population locale, mais intègre également d’anciennes composantes historiques figées. La persistance de ces composantes figées peut expliquer que des communes largement similaires en termes de population ou de richesse perçoivent des dotations forfaitaires d’un montant sensiblement différent. La dotation forfaitaire évolue aussi spontanément, avec la croissance de la population, les mouvements d’intercommunalité ou les créations de communes nouvelles.

Les dotations de compensation des EPCI et des départements regroupent également d’anciennes composantes figées.

Les dotations de péréquation visent à garantir à toute collectivité une possibilité de développement local, dans le cadre de son autonomie financière, c’est-à-dire compenser les disparités qui relèvent de l’histoire ou de la géographie sans interférer avec celles qui résultent de l’exercice de la libre administration.

Pour autant, les dotations de la DGF répondent à des principes communs :

– le comité des finances locales (CFL) est associé à la répartition de la DGF ;

– les montants doivent être communiqués aux élus chaque année avant le 31 mars, dans la perspective du vote des budgets locaux (les budgets primitifs doivent être adoptés le 15 avril au plus tard), et sont mis en ligne sur le site internet de la direction générale des collectivités locales (DGCL) ([632]) ;

– la DGF est calculée à partir d’une trentaine de critères de ressources et de charges.

Ces critères sont de nature :

– démographique (population, nombre d’enfants) ;

– sociale (nombre de logements sociaux, quartiers prioritaires de la politique de la ville) ;

– financière (potentiel financier, effort fiscal) ;

– physique ou géographique (superficie, classement en zone de montagne, longueur de voirie) ;

– ou administrative (qualité de chef-lieu de canton ou d’arrondissement, classement en zone France ruralités revitalisation).

L’ensemble de ces critères visent à caractériser la diversité de situation des collectivités, tout en étant suffisamment fiables pour faire l’objet d’un recensement et de comparaisons à l’échelle nationale.

La part des dotations de péréquation augmente régulièrement au sein de la DGF. Cette augmentation est prévue en seconde partie de la loi de finances ([633]). La dotation forfaitaire évolue quant à elle spontanément, suivant la croissance de la population, les mouvements d’intercommunalité ou les créations de communes nouvelles.

Sans abondement externe, la DGF est à la fois une « dotation vivante » et une enveloppe fermée. La progression de la péréquation et la hausse mécanique de la dotation forfaitaire ont été régulièrement financées par minoration (« écrêtement ») de la dotation forfaitaire selon une clef de répartition fixée par le CFL lors de sa séance annuelle de février. Même avec un montant stabilisé (entre 2017 et 2022) la DGF devenait donc plus péréquatrice (hausse des dotations de péréquation et baisse de la dotation forfaitaire, qui est la composante la plus historique et qui correspond le moins à la réalité économique des territoires).

En 2023 comme en 2024, la péréquation du bloc communal a été augmentée de 320 millions d’euros et l’ensemble du montant de la DGF a été augmenté du même montant. Il n’y a donc pas eu besoin d’écrêtement pour financer l’accroissement de la péréquation. Cet abondement a été réparti en 2024 entre la DSR (150 millions d’euros), la DSU (140 millions d’euros) et la DI (30 millions d’euros).

En 2025, en revanche, la péréquation du bloc communal a progressé de 390 millions d’euros alors que l’abondement de l’État s’est élevé à 150 millions d’euros. Ce montant a financé la moitié de la hausse de 300 millions d’euros des dotations péréquatrices destinées aux communes, correspondant à 150 millions d’euros supplémentaires pour la DSR et autant pour la DSU. Les 150 millions restants de hausse de DSR et de DSU ainsi que la hausse de 90 millions d’euros de la DI, soit 240 millions d’euros, ont été financés par un écrêtement de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation de compensation des intercommunalités.

Les rÉgions ne bÉnéficient plus de DGF depuis 2018

L’article 149 de la loi de finances pour 2017 ([634]) a remplacé, à compter du 1er janvier 2018, la DGF perçue par les régions depuis 2004 par une fraction de TVA.

Le montant compensé correspond à la somme de la DGF de 2017 des régions et de la dotation globale de décentralisation (DGD) de Corse.

La fraction de TVA affectée est définie comme le ratio entre ce montant et les recettes nettes de TVA de 2017 appliqué au produit net de TVA de l’année. Chaque collectivité perçoit ainsi un montant proportionnel à la somme de sa DGF de 2017 et, pour la Corse, du montant perçu au titre de la DGD.

Le montant de la fraction de TVA transférée aux régions à ce titre évolue chaque année comme le produit de la TVA nationale. Toutefois, le V de l’article précité prévoit un mécanisme de garantie à hauteur du montant de la DGF supprimé en 2017, soit 4,025 milliards d’euros. Ce dispositif n’a été activé qu’en 2020 à hauteur de 18 millions d’euros pour compenser la baisse de TVA constatée cette année-là.

Le I de l’article 109 de la loi de finances pour 2025 ([635]) a procédé, au titre de 2025, au gel de cette fraction de TVA dont le montant s’élève cette année à 5,2 milliards d’euros.

Montant de la fraction de TVA transfÉrÉe aux rÉgions en remplacement de leur DGF

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Les variables d’ajustement ont ÉtÉ minorÉes de 487 millions d’euros en 2025

Les « variables d’ajustement » désignent un ensemble de dotations figées versées par PSR, minorées chaque année d’un montant cible pour neutraliser en tout ou partie le dynamisme de certains concours financiers (on parle de « gage »). La loi de finances de l’année fixe l’assiette et les taux de minoration des variables d’ajustement. C’est la loi de finances pour 2008 ([636]) qui avait mis en place ce mécanisme de maîtrise des concours financiers de l’État. Par la suite, le nombre de ces variables a été progressivement étendu ou modifié de manière à répartir équitablement l’effort.

Depuis la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 ([637]), c’est désormais l’intégralité des concours financiers de l’État aux collectivités qui est incluse dans l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), devenu le périmètre des dépenses de l’État depuis la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 ([638]).

En 2025 comme en 2024, le périmètre des variables d’ajustement s’est uniquement composé de dotations de compensation issues de la réforme de la taxe professionnelle (TP) :

– la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) du bloc communal, des départements et des régions, qui vise à compenser les principaux effets de la réforme de la TP ;

– la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (DTCE ou dot « carrée »), qui comprend certaines allocations compensatrices régionales et départementales historiques ;

– et la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) qui alimente ces fonds, autrefois financés par la TP, pour un montant égal à la somme des versements effectués en 2009 au bloc communal ([639]).

En outre, depuis la loi de finances pour 2020 ([640]), le PSR de compensation aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) de la perte de recettes consécutive au relèvement en 2016 du seuil d’assujettissement (de 9 à 11 salariés) des entreprises au versement transport, aujourd’hui versement mobilité (VM), a intégré les variables d’ajustement et est plafonné à 48 millions d’euros.

En 2025, la minoration s’est établie à un niveau de 487 millions d’euros, en très forte augmentation par rapport à 2024 (+ 440 millions d’euros). Elle a été supportée par :

– le bloc communal, pour 201 millions d’euros sur leur DCRTP et pour 58 millions d’euros sur leur FDPTP, soit 259 millions d’euros ;

– les départements pour 39 millions d’euros sur leur DCRTP ;

– les régions pour 189 millions d’euros sur leur DCRTP.

Montant des variables d’ajustement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Évolution des minorations des variables d’ajustement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Depuis la loi de finances pour 2019, les minorations sont réparties entre collectivités au prorata des recettes réelles de fonctionnement. Cette modalité de répartition permet de tenir compte des ressources de la collectivité.

La forte progression de la compensation aux collectivitÉs de la division par deux des valeurs locatives des locaux industriels

Dans le cadre de la baisse des impôts de production portée par la loi de finances pour 2021, l’article 29 de cette loi ([641]) a créé un prélèvement sur recettes afin de compenser aux collectivités territoriales la réduction de 50 % des valeurs locatives des locaux industriels.

Ainsi, les communes et les EPCI à fiscalité propre ont perçu une compensation au titre de leur perte de recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE).

Cette compensation s’effectue en prenant en compte les taux de référence de 2020 appliqués aux bases exonérées de l’année N. Ainsi, si la compensation s’élevait initialement à 3,29 milliards d’euros en 2021, l’évolution des bases locales a été si dynamique que le montant de ce PSR a progressivement été augmenté d’environ un milliard d’euros entre 2021 et 2025 ([642]), soit une hausse de près de 30 % en quatre ans.

ÉVOLUTION DU PSR DE COMPENSATION DE LA DIVISION PAR DEUX DES VALEURS LOCATIVES DES LOCAUX INDUSTRIELS

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

le Dispositif proposÉ

Le montant nominal de la DGF augmente mais, À pÉrimÈtre constant, son niveau demeure celui de 2025

Le A du I du présent article supprime les montants historiques de DGF qui figurent à l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales et fixe le montant de la DGF en 2026 à 32 578 368 022,00 euros.

Il demeure stable par rapport à 2025 à périmètre constant. À périmètre courant, la DGF augmente toutefois de 5 183 681 189 euros, soit une hausse de 19 %. Cette différence résulte de mesures de périmètre :

– la DGF réintègre le montant de la TVA transférée aux régions au titre de la perte de leur DGF en 2018, soit 5 172 394 431 euros, ce qui correspond au montant de la fraction de TVA qui leur a été attribué en 2025 ;

– la DGF réintègre également 13 171 612 euros correspondant au montant accumulé sur le fonds relatif à la suppression des contingents communaux d’aide sociale, prévu par l’article L. 2334-7-2 du CGCT, article supprimé par l’article 72 du présent projet de loi ([643]) ;

– la DGF des départements de la Haute-Savoie et de l’Ille-et-Vilaine est minorée de manière pérenne de 1 884 854 euros pour tenir compte de la recentralisation de compétences sanitaires.

Par coordination, le B du I et le II suppriment des recettes des régions la fraction du produit de TVA transférée au titre de leur ancienne DGF.

Les variables d’ajustement sont minorÉes de 487 millions d’euros

En second lieu, le présent article procède à une minoration des variables d’ajustement de 527 millions d’euros pour 2026 (après 487 millions d’euros en 2025), ce qui correspond à un taux de minoration de 17 % par rapport au montant des variables d’ajustement de 2025 – qui s’élevait à 3,052 milliards d’euros.

Le A du III prévoit que le PSR de compensation des pertes de recettes résultant pour les AOM de la réduction de l’assiette du versement transport reste plafonné à 48 millions d’euros en 2026, comme en 2025.

Le a) du 1° du B du III prévoit que la dot « carrée » des départements n’est pas minorée.

Le b) du même 1° prévoit le taux de minoration applicable en 2026 à la dot « carrée » des régions.

Le a) du 2° du B du III prévoit le taux de minoration applicable en 2026 à la DCRTP des départements et à celle des régions.

Le b) du 2° du même B prévoit le taux de minoration applicable en 2026 à la DCRTP du bloc communal (communes et EPCI à fiscalité propre).

Le C du III prévoit le taux de minoration de la dotation de garantie des reversements des FDPTP.

Il ressort donc de ces dispositions que, pour 2026, les minorations portent sur :

– la DCRTP du bloc communal (– 258 millions d’euros) ;

– la DCRTP des départements (– 30 millions d’euros) ;

– la DCRTP des régions (– 181 millions d’euros) ;

– la dotation aux FDPTP (– 50 millions d’euros) ;

– la dot « carrée » des régions (– 8 millions d’euros).

La dot « carrée » des départements n’est pas minorée en 2026. Cette dotation étant figée par rapport aux compensations historiques, son montant en 2026 sera égal à celui versé en 2025.

Le pÉrimÈtre des variables d’ajustement

et les taux de minoration en 2026

(en euros)

Source : commission des finances.

En 2026, les minorations sont ainsi réparties :

– 308 millions d’euros pour le bloc communal (DCRTP et FDPTP) ;

– 30 millions d’euros pour les départements ;

– 189 millions d’euros pour les régions (DCRTP et dot « carrée »).

Cette répartition de l’effort consenti vise à préserver les finances des départements, dégradées depuis deux ans, et fait davantage contribuer le bloc communal. Cet état de fait reflète les « disparités croissantes » existant entre les situations financières des strates de collectivités territoriales que pointe la Cour des comptes ([644]). Elle souligne ainsi la « situation financière favorable » du bloc communal du fait du dynamisme des impôts fonciers dont il bénéficie. À l’inverse, elle qualifie la situation financière des départements de « défavorable », conséquence de l’effet de ciseaux lié à la chute des recettes de droits de mutations à titre onéreux (DMTO) en 2023 et 2024 et la hausse de leurs dépenses obligatoires liées à leurs compétences en matière d’action sociale.

Les minorations de variables d’ajustement visent en principe à compenser le dynamisme de certains concours financiers. Sans qu’un calcul explicite ne donne leur montant, elles correspondent habituellement à certaines hausses de dotations ou de PSR. L’évaluation préalable indique ainsi que le niveau des minorations de variables d’ajustement « reprend le niveau voté par le Parlement en loi de finances initiale pour 2025 » auquel est ajoutée la compensation de la hausse de 40 millions d’euros de la dotation de solidarité aux collectivités victimes d’évènements climatiques (DSEC) ([645]).

Le IV précise enfin les modalités de minoration des variables d’ajustement en 2026. Depuis 2019, la minoration est réalisée au prorata des recettes réelles de fonctionnement (RRF) des bénéficiaires des dotations minorées telles que constatées dans les comptes afférents à l’exercice l’année N-2. Pour 2026, il s’agit des recettes réelles de fonctionnement (RRF) constatées dans les comptes de gestion afférents à l’exercice 2024.

La moindre compensation de l’abattement des valeurs locatives des locaux industriels

Enfin, le V du présent article diminue de 25 % le prélèvement sur les recettes de l’État visant à compenser aux collectivités territoriales la division par deux des valeurs locatives des bâtiments industriels.

Du fait de l’évolution des bases locatives, le montant du PSR ne diminuerait toutefois que de 18 %, soit 789 millions d’euros, portant son montant prévisionnel en 2026 à 3,5 milliards d’euros contre 4,3 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2025 ([646]).

Cette baisse vise à maîtriser la très forte dynamique du PSR et à faire participer le bloc communal à l’effort de maîtrise des comptes publics en rapprochant le montant de cette compensation de son niveau d’origine de 2021, qui s’établissait alors à 3,3 milliards d’euros. En effet, compte tenu de la dynamique de la taxe foncière, le montant de ce PSR a crû de 30 % entre 2021 et 2025, soit environ un milliard d’euros en quatre ans.

*

Article 32 Modalités d’attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

L’État du droit

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR). L’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dispose qu’un « montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales […]. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur montant, évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances. Ils sont institués par une loi de finances, qui précise l’objet du prélèvement ainsi que les catégories de collectivités territoriales qui en sont bénéficiaires. » ([647]). Il ne s’agit donc pas de crédits du budget de l’État mais de moindres recettes pour ce dernier.

Le FCTVA est le plus important soutien de l’État à l’investissement local. En 2025, son montant devrait s’élever à 7,65 milliards d’euros.

Fonctionnement du FCTVA

Le FCTVA permet de compenser la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) acquittée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses d’investissement et encaissée par l’État en amont. En effet, la TVA supportée en amont des achats ou des investissements n’est pas déductible ou récupérable dès lors que l’acteur économique qui la supporte n’est pas assujetti à la TVA, ce qui est la situation des collectivités territoriales pour leurs activités administratives.

En sus des dépenses d’investissement des collectivités territoriales, l’article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que le FCTVA compense la TVA acquittée par les collectivités pour trois catégories de dépenses de fonctionnement :

– l’entretien des bâtiments publics et de la voirie ;

– l’entretien des réseaux payés ;

– la fourniture de prestations de solutions de « l’informatique en nuage ».

Les attributions au titre du FCTVA sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d’investissement un taux de compensation forfaitaire qui s’applique quel que soit le taux de TVA ayant grevé les opérations d’investissement.

L’article L. 1615-6 du CGCT a fixé ce taux à 16,404 % depuis le 1er janvier 2015.

Le taux de compensation est déterminé en prenant en compte un investissement toutes taxes comprises (TTC) sur la base du taux normal de 20 %. Or, 20 %, appliqués sur un montant hors taxes d’un investissement, équivalent à 16,667 % de son montant TTC. Le taux de 16,667 % est ensuite diminué du montant de la part de TVA versée par la France au budget de l’Union européenne, ce qui conduit au taux de 16,404 %.

Par dérogation, le taux de remboursement des dépenses au titre de l’« informatique en nuage » s’élève à 5,6 %.

À la différence de la dotation globale de fonctionnement (DGF), les remboursements du FCTVA sont versés à la section d’investissement des budgets des collectivités bénéficiaires ainsi que le prévoit l’article L. 1615-5 du CGCT ([648]).

Les ressources du FCTVA bénéficient aux collectivités territoriales, à leurs groupements, à leurs régies, aux services départementaux et territoriaux d’incendie et de secours (SDIS), aux centres communaux d’action sociale (CCAS), aux caisses des écoles et à d’autres organismes divers d’administration locale. Les versements sont répartis au prorata de leurs dépenses éligibles au fonds.

Trois régimes de versements du FCTVA coexistent, selon que les sommes sont versées l’année de réalisation des dépenses, l’année suivant les dépenses, ou selon le régime de droit commun, deux années après l’exécution des dépenses :

● Le versement en année N concerne une minorité de bénéficiaires, près de 2 000. Le versement s’opère l’année de la réalisation de la dépense à trimestre échu et s’applique :

– aux communes nouvelles ;

– aux communautés d’agglomération ;

– aux communautés de communes ;

– aux établissements publics territoriaux ;

– aux dépenses éligibles visant à réparer les dommages directement causés par des intempéries exceptionnelles reconnues par décret.

● Le versement en année N+1 concerne 18 000 bénéficiaires. Ce régime s’applique aux collectivités et à leurs groupements qui ont respecté des engagements de dépenses réelles d’équipement dans le cadre de conventions avec l’État.

● Le versement en année N+2 est le régime de droit commun appliqué aux 25 000 collectivités et groupements restants.

Pour les bénéficiaires relevant du régime de versement N, l’année de réalisation des dépenses, le versement des attributions du FCTVA s’effectue trimestriellement ([649]). Pour les bénéficiaires du régime de versement N+1 et N+2, le versement est fait annuellement sur la base des comptes arrêtés.

Le FCTVA a connu des modifications rÉcentes de son assiette

La loi de finances pour 2021 ([650]) a progressivement déployé à compter du 1er janvier 2021 l’automatisation du versement des attributions du FCTVA, achevée en 2023. Cette automatisation a permis de supprimer la gestion manuelle des versements et la quasi-totalité des obligations déclaratives, et de supprimer presque entièrement le non-recours au FCTVA par les collectivités.

Ce mouvement a toutefois entraîné certaines modifications de l’assiette des dépenses éligibles. L’éligibilité d’une dépense se constate désormais lorsqu’elle est régulièrement enregistrée sur un compte éligible dont la liste est fixée par arrêté interministériel. La réforme s’inscrivant dans un objectif de neutralité budgétaire, certaines dépenses ont intégré l’assiette automatisée, mais d’autres, auparavant éligibles, en ont été exclues. C’est le cas des dépenses d’acquisition, d’aménagements et d’agencement de terrains (comptes 211 et 212).

Ce choix a conduit à exclure du FCTVA des dépenses portant notamment sur l’aménagement de terrains sportifs, ainsi que l’aménagement d’aires de jeux, de parcs, de jardins, etc.

La loi de finances pour 2024 a toutefois prévu la réintégration de ces dépenses à compter du 1er janvier 2024, effective depuis la publication de l’arrêté interministériel du 30 janvier 2024 ([651]).

Par ailleurs, l’automatisation du FCTVA a conduit à supprimer l’éligibilité au FCTVA des contributions des collectivités versées dans le cadre des concessions d’aménagement ([652]) lorsqu’elles sont destinées à financer un équipement public.

L’exclusion de ces contributions de l’assiette du FCTVA induit une inégalité de traitement entre des collectivités qui réalisent directement les travaux relatifs aux équipements publics – et dont les dépenses seraient éligibles au fonds – et celles qui confient ces mêmes aménagements à un tiers auquel elle verse des contributions dans le cadre d’une concession d’aménagement.

le Dispositif proposÉ

Le présent article opère plusieurs changements dans les modalités d’attribution du FCTVA :

– il exclut les dépenses de fonctionnement des dépenses éligibles au FCTVA ;

– il prévoit un versement du FCTVA à plusieurs catégories d’intercommunalités l’année qui suit leur dépense d’investissement, et non plus la même année ;

– il rend éligibles au FCTVA les contributions des collectivités versées dans le cadre des concessions d’aménagement lorsqu’elles sont destinées à financer un équipement public ;

– il rend éligibles au FCTVA les redevances versées aux sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN) dans le cadre de la construction, la reconstruction, la réhabilitation et la rénovation d’écoles élémentaires ou maternelles de l’enseignement public ;

– il supprime la prise d’un décret dans le cas d’un versement du fonds pour des dépenses engagées au titre de la réparation des dommages causés par des intempéries exceptionnelles.

une réduction de l’Assiette et une anticipation de certains versements du FCTVA

Cet article comporte deux mesures qui conduisent à réduire le montant du FCTVA par rapport à sa dynamique anticipée.

Le A du I et le III du présent article prévoient d’exclure de l’assiette du FCTVA les dépenses de fonctionnement (entretien des bâtiments publics et de la voirie, entretien des réseaux payés et fourniture de prestations de solution d’informatique « en nuage »).

Le A du IV procède par ailleurs à un décalage d’un an du versement du FCTVA pour plusieurs groupements de communes qui en bénéficient actuellement l’année de leur dépense d’investissement. Ainsi, les communautés de communes, les établissements publics territoriaux, les communautés d’agglomération et les métropoles et communautés urbaines qui se substituent à des communautés d’agglomération bénéficieront de leurs versements un an après avoir engagé leurs dépenses. Seules les communes nouvelles et les dépenses éligibles visant à réparer les dommages directement causés par des intempéries exceptionnelles continuent de bénéficier du versement contemporain du FCTVA.

un Élargissement de l’assiette du FCTVA et une meilleure accessibilitÉ au fonds

Cet article comporte également des mesures visant à renforcer la cohérence du fonctionnement du FCTVA en élargissant son assiette et en facilitant son accès.

Ainsi, le V du présent article vise à intégrer dans les dépenses éligibles au FCTVA, à compter de 2026, les contributions des collectivités versées dans le cadre des concessions d’aménagement lorsqu’elles sont destinées à financer un équipement public destiné à être intégré dans le patrimoine d’une collectivité territoriale ou d’un groupement. Cette mesure permet de traiter équitablement ces collectivités, de la même façon que celles qui entreprennent directement de tels travaux.

Ces opérations ne pouvant toutefois pas être traitées automatiquement – du fait de l’impossibilité d’identifier la seule part de ces subventions finançant les équipements publics destinés à appartenir à la collectivité –, le 5° du B du I prévoit que ces dépenses devront faire l’objet d’une procédure déclarative non automatisée.

Le II du présent article prévoit par ailleurs de rendre éligibles au fonds les redevances versées par les collectivités territoriales et leurs groupements aux sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN) et correspondant au remboursement des intérêts d’emprunt conclus par ces sociétés pour financer les investissements réalisés dans le cadre de la construction, la reconstruction, la réhabilitation et la rénovation d’écoles élémentaires ou maternelles de l’enseignement public.

Cette éligibilité avait été introduite dans le projet de loi de finances pour 2025 par la commission mixte paritaire et figurait dans le texte ([653]) sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Ces dispositions avaient toutefois été déclarées inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel ([654]) au motif que « cette adjonction n’était pas, à ce stade de la procédure, en relation directe avec une disposition restant en discussion. Elle n’était pas non plus destinée à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle. » L’ajout de ces dispositions au texte suivait donc une procédure inconstitutionnelle.

L’objectif poursuivi par ces dispositions demeure néanmoins prioritaire et a fait l’objet d’un large consensus parmi les parlementaires. Cette mesure permettra notamment d’accélérer la rénovation et la modernisation des bâtiments scolaires à Marseille dans le cadre du plan « Marseille en grand ».

Les 1° à 4° du B du I prévoient par ailleurs que ces dépenses devront faire l’objet d’une procédure déclarative non automatisée.

Enfin, le B du IV vise à accélérer le versement du FCTVA aux collectivités qui en bénéficient en cas de dépenses engagées au titre de la réparation des dommages directement causés par des intempéries exceptionnelles et situés dans des communes ayant fait l’objet d’une constatation de l’état de catastrophe naturelle. Le droit en vigueur prévoit que ces versements s’opèrent l’année de la réalisation des travaux, mais sous réserve d’une reconnaissance de ces évènements par décret.

Or, cette reconnaissance par décret – qui se double de la constatation de l’état de catastrophe naturelle – tend à ralentir sensiblement la mise en œuvre des versements et altère l’efficacité du versement contemporain du FCTVA dans de telles situations.

Dans un objectif de simplification et d’efficacité, ces dispositions visent dont à supprimer cette formalité afin de faciliter le versement du FCTVA. Cette action conduirait ainsi à attribuer plus précocement les versements sans toutefois en modifier le montant.

une moindre progression du montant du FCTVA

L’ensemble de ces mesures devrait entraîner une baisse de 735 millions d’euros du montant du FCTVA en 2026 par rapport à sa dynamique anticipée, ce qui aboutit toutefois à une hausse globale du FCTVA de 213 millions d’euros par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 2025 du fait de l’évolution tendancielle du montant du fonds.

Ainsi, le FCTVA, qui aurait dû atteindre 8,60 milliards d’euros en 2026 sans ces mesures paramétriques, devrait finalement s’élever à 7,87 milliards d’euros, soit une hausse de 3 % par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 2025.

Évolution du montant du FCTVA

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

La mesure d’harmonisation des dates de versement du fonds concernant les intercommunalités a un coût ponctuel pour ces dernières qui correspond à un effet de trésorerie en 2026. Dès lors, si le coût total de ces mesures pour les collectivités territoriales en 2026 (par rapport à la dynamique anticipée du fonds) s’élève à 735 millions d’euros, il ne représentera plus que 187 millions d’euros en 2027 et 275 millions d’euros en 2028 selon l’évaluation préalable. Cette progression entre 2027 et 2028 correspond à la pleine application de la mesure de réduction d’assiette au fil des versements du FCTVA.

Il convient par ailleurs de souligner que les deux mesures qui conduisent à réduire tendanciellement le montant du fonds – la suppression de l’éligibilité des dépenses de fonctionnement et l’harmonisation des dates de versement du fonds concernant les intercommunalités – suivent des logiques propres au delà du simple gain financier qu’elles représentent.

De fait, le FCTVA devant compenser la TVA supportée par les collectivités territoriales et leurs groupements dans le cadre de leurs dépenses d’investissement, il apparaît peu cohérent que ce fonds compense également la TVA acquittée pour des dépenses de fonctionnement. Cette mesure permet de concentrer le FCTVA vers l’objectif de soutien aux investissements des collectivités territoriales et de leurs groupements.

L’harmonisation des dates de versement du fonds apparaît également comme une mesure d’équité et de lisibilité du fonctionnement du FCTVA, supprimant des régimes d’exception injustifiés.

Ces mesures doivent donc également permettre, selon le rapporteur général, d’apporter de la cohérence et de la clarté dans le fonctionnement du FCTVA.

*

Article 33 Maîtrise de la dynamique de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée aux collectivités locales et abondement du fonds de sauvegarde des départements

L’État du droit : une proportion croissante du produit de TVA parmi les recettes des collectivitÉs territoriales

Depuis 2018, des affectations de fiscalité ont été opérées en contrepartie de la suppression d’impositions locales, en substitution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des régions ou à des fins de péréquation horizontale.

Ces affectations prennent la forme de transferts d’une quote-part de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) nationale à des collectivités sous la forme d’une ressource libre d’emploi.

En 2025, l’ensemble de ces fractions de TVA affectées aux collectivités territoriales représente un montant total de 52,5 milliards d’euros, soit environ un cinquième de leurs produits réels de fonctionnement et près d’un quart des recettes de TVA ([655]) . Elle dépasse désormais plus de la moitié des produits de fonctionnement des régions (53 %), plus du quart de ceux des départements (29 %) et près du quart de ceux des intercommunalités (24 %).

Le versement des fractions de TVA est effectué mensuellement par douzièmes, comme le produit des impôts locaux, au moyen du compte d’avances aux collectivités territoriales. La loi de finances pour 2024 ([656]) a par ailleurs engagé une « contemporéanisation » de ce versement en prévoyant que le douzième versé à compter du mois de janvier 2026 soit calculé sur la base du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée encaissé lors du mois précédent ([657]).

Cette réforme n’a toutefois plus de raison d’être dans la mesure où la loi de finances pour 2025 ([658]) a opéré une modification du calcul du montant des fractions de TVA : celui-ci ne se fonde plus sur le produit de TVA de l’année en cours mais sur celui de l’année précédente, rendant la « contemporéanisation » du versement des fractions de TVA sans objet.

Le remplacement de la DGF des rÉgions par une fraction de TVA en 2018

L’article 149 de la loi de finances pour 2017 ([659]) a remplacé, à compter du 1er janvier 2018, la DGF perçue par les régions depuis 2004 par une fraction de TVA.

Le montant compensé correspond à la somme de la DGF de 2017 des régions et de la dotation globale de décentralisation (DGD) de Corse.

La fraction de TVA affectée est définie comme le ratio entre ce montant et les recettes nettes de TVA de 2017 appliqué au produit net de TVA de l’année. Chaque collectivité perçoit ainsi un montant proportionnel à la somme de sa DGF de 2017 et, pour la Corse, du montant perçu au titre de la DGD.

Le montant de la fraction de TVA transférée aux régions à ce titre évolue chaque année comme le produit de la TVA nationale. Toutefois, le V de l’article précité prévoit un mécanisme de garantie, c’est-à-dire un montant minimal garanti à hauteur du montant de la DGF supprimé en 2017 soit 4,025 milliards d’euros. Ce dispositif n’a été activé qu’en 2020 à hauteur de 18 millions d’euros pour compenser la baisse de TVA constatée cette année-là.

Le I de l’article 109 de la loi de finances pour 2025 ([660]) a procédé, au titre de 2025, au gel de cette fraction de TVA dont le montant s’élève cette année à 5,2 milliards d’euros.

La suppression progressive de la CVAE a donnÉ lieu À de nouveaux transferts de fractions de TVA aux collectivitÉs territoriales, qui ont ÉtÉ gelÉes en 2025

La compensation des régions

L’article 8 de la loi de finances pour 2021 ([661]) a procédé à une première réduction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), dans le cadre du plan de relance, afin de réduire les impôts de production des entreprises.

Il a ainsi supprimé la part régionale de CVAE qui représentait 50 % du produit total de l’impôt. En compensation, les régions ont bénéficié en 2021 d’une fraction de TVA égale à la CVAE qu’elles avaient perçue en 2020 et, entre 2022 et 2024, cette fraction de TVA a suivi la dynamique nationale.

Cette fraction était calculée en appliquant annuellement au produit budgétaire national de TVA de l’année N un ratio entre le montant de CVAE perçu en 2020 par les régions et le produit national de TVA encaissé en 2021.

Ce mécanisme permettait à chaque région de bénéficier sur sa fraction de la dynamique annuelle nationale de TVA (si la TVA augmente de 3 % en année N, la fraction de chaque bénéficiaire augmentera de 3 %).

L’article 109 de la loi de finances pour 2025 a toutefois modifié ce calcul en prévoyant que la fraction de TVA soit désormais obtenue en appliquant le même ratio au produit N-1 de la TVA.

Le calcul de la fraction de la TVA en année N se fait donc en fonction du produit de TVA de l’année N-1. 2025 étant l’année d’entrée en vigueur de cette réforme, le montant de la fraction de TVA au titre de 2025 est égal à celui de 2024. Dans les faits, cela revient à geler le montant de la fraction de TVA en 2025.

La formule de calcul de fraction de TVA s’écrit désormais comme suit :

En 2025, les régions devraient percevoir 11 milliards d’euros au titre de cette fraction de TVA, soit le même montant que celui perçu en 2024.

La compensation des départements et du bloc communal

L’article 55 de la loi de finances pour 2023 ([662]) a engagé la suppression progressive sur deux ans – 2023 et 2024 – de la part restante de la CVAE affectée au bloc communal et aux départements. Les collectivités territoriales cessent donc toutes de percevoir la CVAE et reçoivent en compensation des fractions de TVA. Depuis 2023, le produit de CVAE est donc directement affecté à l’État et non plus aux collectivités territoriales.

La fraction de TVA transférée aux collectivités du bloc communal et aux départements en compensation de leur perte de CVAE se calcule comme indiqué ci-dessous.

Entre 2023 et 2024, il était appliqué au produit budgétaire national de TVA de l’année N un ratio ([663]) entre :

– d’une part, la somme de la moyenne quadriennale de CVAE des années 2020 à 2023 et de la moyenne quadriennale des compensations d’exonérations de CVAE des années 2020 à 2023 perçues par chaque collectivité ou établissement public de coopération intercommunal (EPCI) ;

– et, d’autre part, le produit national de TVA encaissé en 2022.

Ce mécanisme permettait à chaque collectivité ou EPCI de bénéficier sur sa fraction de la dynamique annuelle nationale de TVA.

L’article 109 de la loi de finances pour 2025 a toutefois modifié ce calcul en prévoyant que la fraction de TVA soit désormais obtenue en appliquant le même ratio au produit N-1 de la TVA.

À l’instar de la compensation de la perte de CVAE des régions, cette nouvelle méthode de calcul a conduit à geler en 2025 le montant de la fraction de TVA compensant la perte de CVAE des départements et du bloc communal.

La formule de calcul de fraction de TVA s’écrit désormais comme suit :

À la différence du mécanisme qui s’applique pour la compensation de CVAE des régions, la fraction de TVA perçue par le bloc communal et les départements est divisée en deux parts distinctes.

Une première part est fixe et correspond à la perte de CVAE précisée précédemment.

Une seconde part correspond à la différence entre le montant qui résulte de la formule ci-dessus et la première part fixe ; la seconde part correspond donc à la dynamique de la fraction de TVA.

En ce qui concerne les départements, cette seconde part est répartie entre eux de la même manière que la première part, à l’image de ce qui est prévu pour les régions. En ce qui concerne le bloc communal néanmoins, cette seconde part est affectée à un fonds national de l’attractivité économique des territoires (FNAET). Ce fonds est réparti chaque année entre les communes et les EPCI afin de tenir compte du dynamisme de leurs territoires respectifs, selon des modalités définies par décret ([664]).

En 2025, le bloc communal devrait percevoir 5,9 milliards d’euros et les départements 4,3 milliards d’euros au titre de cette fraction de TVA.

La suppression de la taxe d’habitation sur les rÉsidences principales a entraÎnÉ le transfert d’autres fractions de TVA qui ont ÉtÉ gelÉes en 2025

L’article 16 de la loi de finances pour 2020 ([665]) a prévu la suppression de la taxe d’habitation sur les locaux meublés affectés à l’habitation principale (THRP) ainsi qu’un nouveau schéma de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Les EPCI à fiscalité propre et la Ville de Paris ont ainsi reçu en compensation de la perte de leurs recettes de THRP une fraction de TVA.

Pour calculer cette dernière entre les exercices 2021 et 2024, il était appliqué aux recettes nationales de TVA de l’année le ratio entre, d’une part, les recettes de THRP et les compensations d’exonération de THRP perçues par les EPCI et la Ville de Paris en 2020 et, d’autre part, le produit national de TVA encaissé en 2021.

Les départements ont également perçu une fraction de TVA en compensation du transfert aux communes de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont ils bénéficiaient.

De manière analogue, pour calculer cette fraction de TVA, il était appliqué aux recettes nationales de TVA de l’année le ratio entre, d’une part, les recettes de TFPB et les compensations d’exonération de TFPB perçues par le département en 2020 et, d’autre part, le produit national de TVA encaissé en 2021.

Le montant de la fraction de TVA transférée aux EPCI, à la Ville de Paris et aux départements versée du fait de la suppression de la THRP évoluait donc chaque année comme le produit de la TVA nationale.

L’article 109 de la loi de finances pour 2025 a toutefois modifié ces calculs en prévoyant que les fractions de TVA soient désormais obtenues en appliquant le même ratio au produit N-1 de la TVA.

À l’instar de la compensation de la perte de CVAE aux collectivités territoriales et à leurs groupements, cette nouvelle méthode de calcul a conduit à geler en 2025 le montant de la fraction de TVA compensant la perte de THRP des EPCI à fiscalité propre et de la Ville de Paris et celui de la fraction de TVA compensant la perte de TFPB des départements.

Les formules de calcul de ces deux fractions de TVA s’écrivent désormais comme suit :

Un mécanisme de garantie à hauteur du montant des recettes supprimées permet d’empêcher que les recettes de TVA compensatrices soient inférieures aux montants perçus avant la réforme ; il n’a pas trouvé à s’appliquer jusqu’alors.

En 2025, le montant de ces fractions de TVA s’élèverait à 8,8 milliards d’euros pour le bloc communal et à 17,1 milliards d’euros pour les départements.

La mesure de gel des différentes fractions de TVA évoquées précédemment a ainsi maintenu les montants de TVA perçus par les collectivités en 2025 au même niveau que celui de 2024. Cette réforme faisait partie des efforts demandés aux collectivités territoriales dans la loi de finances pour 2025 afin qu’elles participent à la maîtrise des comptes publics. Le gain prévu pour l’État de la mesure – et la perte parallèle pour les collectivités territoriales – était estimé à 1,2 milliard d’euros compte tenu des prévisions d’évolution du produit net de la TVA.

Or, il apparaît, selon le tome I de l’évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2026, que le produit de TVA nette totale devrait très légèrement diminuer en 2025 de 0,3 % (de 210,7 milliards d’euros en exécution 2024 à 210 milliards d’euros en prévision 2025). Ainsi, la mesure de gel n’a pas permis à l’État de percevoir la contribution attendue de la part des collectivités territoriales tirée de leur dynamique de TVA.

Ce nouveau mode de calcul pourrait même conduire à ce que ces dernières reçoivent davantage de recettes de TVA qu’elles n’en auraient eu sans cette réforme puisque le produit de TVA nette totale pourrait diminuer en 2025. C’est d’ailleurs le constat que formule la Cour des comptes dans le fascicule 2 de son rapport sur les finances publiques locales 2025 ([666]) : « Le montant de la contribution des collectivités diminuerait si le montant des recettes de TVA devait baisser sur l’ensemble de l’année 2025, comme cela a été le cas au premier semestre. Dans cette hypothèse, la mesure de gel viendrait préserver les recettes de TVA des collectivités au lieu de les amoindrir par rapport à leur évolution spontanée. »

Le versement d’une fraction de TVA aux dÉpartements les plus fragiles depuis 2021

L’article 16 de la loi de finances pour 2020 a par ailleurs attribué aux départements, à compter de 2021, une fraction de TVA d’un montant fixé à 250 millions d’euros réparti entre les départements éligibles sur la base de critères de ressources et de charges, fraction qui a remplacé le fonds de stabilisation à destination des départements.

Parallèlement, a été mis en place un fonds de répartition de la dynamique de cette fraction de TVA – qui évolue comme la TVA nationale – dit « fonds de sauvegarde ». Ce fonds, de nature cumulative et abondé chaque année, a été institué pour soutenir les départements en cas de forte baisse des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de hausse importante des dépenses sociales.

Les modalités de répartition de ce fonds de sauvegarde étaient initialement prévues par le II de l’article 208 de la loi de finances pour 2020, mais n’ont pas été mises en œuvre faute de décret d’application.

L’article 252 de la loi de finances pour 2024 ([667]) a modifié les dispositions de l’article 208 précité afin d’instituer des modalités dérogatoires de répartition du fonds de sauvegarde. Ces dispositions prévoient la répartition, au seul titre de l’année 2024, des montants accumulés sur ce fonds entre 2021 – date de création de la fraction de TVA versée aux départements – et 2023 ([668]). L’enveloppe redistribuée aux départements en 2024 a, par ailleurs, été complétée par un abondement du fonds par l’État de 50,4 millions d’euros, prévu par la loi de finances pour 2024 ([669]).

Au total, en 2024, le montant mis en répartition au titre du fonds de sauvegarde a donc été de 100,8 millions d’euros (la moitié au titre de la dynamique de TVA accumulée et l’autre moitié au titre de l’abondement par l’État) et 14 départements en ont bénéficié.

En 2025, le fonds de sauvegarde, qui a donc accumulé la dynamique des années 2024 et 2025, n’a pas été réparti. En effet, cette fraction de TVA est la seule n’ayant pas subi un gel de sa dynamique au titre de l’année 2025.

Selon les hypothèses sous-jacentes au projet de loi de finances pour 2026, la dynamique de TVA thésaurisée dans le fonds de sauvegarde des départements au titre des années 2024 et 2025 atteindrait 63 millions d’euros.

Fractions de TVA affectÉes aux collectivitÉs territoriales

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

le Dispositif proposÉ

Le présent article minore la dynamique des fractions de TVA transférées aux collectivités territoriales, lorsqu’elle est positive, par le taux d’inflation constaté au titre de l’année précédente.

Le montant ainsi minoré doit alimenter le fonds de sauvegarde au bénéfice des départements dans la limite de 300 millions d’euros. Si, au titre de 2026, ce montant n’est pas atteint, une part du produit de la TVA revenant à l’État complètera à due concurrence le montant de ce fonds.

Une modÉration de la Dynamique des fractions de TVA redirigÉe au bÉnÉfice du fonds de sauvegarde des dÉpartements

● Le II du présent article prévoit qu’à compter de 2026, la fraction de TVA compensant la perte de CVAE des régions progresse en fonction du taux d’évolution annuelle actuellement en vigueur duquel est retranché le taux d’inflation (le taux des prix à la consommation des ménages hors tabac) constaté au titre de l’année précédente.

Il est toutefois précisé que le produit à verser à l’issue de ce calcul ne peut être inférieur à celui de l’année précédente du fait de cette minoration.

Dans les faits, cette fraction de TVA augmentera donc chaque année dans une proportion égale à la différence entre la dynamique de cette recette et l’inflation constatée l’année précédant le versement de la fraction. Cette évolution ne pourra être négative du seul fait de la minoration. Ainsi :

– si le produit de TVA d’une année N est supérieur à celui de l’année N-1 et que le taux d’inflation constaté est inférieur à l’évolution du produit de TVA, la collectivité perçoit le montant de TVA correspondant à la différence ;

– si le produit de TVA d’une année N est supérieur à celui de l’année N-1 et que le taux d’inflation constaté est supérieur à l’évolution du produit de TVA, le montant de la fraction de TVA transférée demeurera au même niveau que celui de l’année précédente ;

– si le produit de TVA d’une année N est inférieur à celui de l’année N-1, le calcul de minoration n’a pas lieu mais la collectivité perçoit néanmoins une TVA plus faible car évoluant avec le produit de TVA nette totale en cas de baisse ([670]).

● Le III procède aux mêmes changements dans le calcul de l’évolution de la fraction de TVA transférée aux collectivités du bloc communal et aux départements en compensation de leur perte de CVAE.

● Le I procède aux mêmes changements dans le calcul de l’évolution de la fraction de TVA compensant la perte de la THRP aux EPCI à fiscalité propre et à la Ville de Paris et la perte de la TFPB aux départements.

Il convient de noter que la fraction de TVA octroyée aux départements les plus fragiles n’est pas concernée par ce changement. Par ailleurs, l’article 31 du présent projet de loi de finances ([671]) procède à la suppression de la fraction de TVA octroyée aux régions en compensation de leur perte de DGF et prévoit que ces dernières bénéficient à nouveau d’une DGF régionale.

● Le IV du présent article prévoit que la dynamique de TVA non versée aux collectivités territoriales en application de ces trois changements de calcul soit affectée au fonds de sauvegarde des départements ([672]).

Cette affectation, ainsi que les sommes déjà affectées à ce fonds en 2024 et 2025, ne peuvent au total excéder 300 millions d’euros. Si ce montant n’est en revanche pas atteint en 2026, une part du produit de la TVA revenant à l’État complètera à due concurrence le montant de ce fonds.

Selon le tome I de l’évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2026, le produit de TVA nette totale devrait très légèrement diminuer en 2025 de 0,3 % (de 210,7 milliards d’euros en exécution 2024 à 210,0 milliards d’euros en prévision 2025). Dans le même temps, la prévision d’inflation pour 2025 inscrite dans le projet de loi de finances pour 2026 s’élève à 1,1 %, une estimation que le Haut Conseil des finances publiques juge « plausible » ([673]).

Dès lors, les fractions de TVA transférée aux collectivités territoriales ne devraient pas progresser en 2026 et il est même probable que le fonds ne soit pas alimenté en 2026 par la dynamique de TVA perçue par les collectivités, ou très peu, du fait de l’atonie de son produit en 2025. Ainsi, l’État devrait largement financer l’abondement du fonds de sauvegarde des départements par le biais d’un transfert d’une partie de son produit de TVA en 2026, qui peut être estimé à environ 240 millions d’euros compte tenu du montant actuel du fonds.

● Les V et VI du présent article procèdent par ailleurs à la suppression du dispositif de « contemporéanisation » des versements des fractions de TVA, rendu sans objet par la modification du mode de calcul des fractions de TVA – qui s’effectue désormais par rapport au produit de l’année précédente – par la loi de finances pour 2025.

une solidaritÉ tournÉe vers les dÉpartements

Le présent dispositif constitue une forme de solidarité de la part des collectivités territoriales et de l’État (par le biais de son abondement du fonds de sauvegarde) envers les départements.

L’écrêtement de la dynamique de la TVA transférée aux collectivités territoriales, bien que limité en 2026 du fait d’une faible croissance du produit de TVA nette totale en 2025, représente un mécanisme de solidarité entre diverses strates de collectivités. Du fait du poids relatif des recettes de TVA dans les ressources fiscales de chaque catégorie de collectivités territoriales, ces strates contribueront néanmoins de manière différenciée.

Ainsi, en 2024, la TVA représentait :

– 18 % des ressources fiscales du bloc communal, qui reposent plus largement sur des impôts fonciers (taxes foncières, cotisation foncière des entreprises, taxe d’enlèvement des ordures ménagères) ;

– 45 % des ressources fiscales des départements, cette part relative étant en hausse constante du fait de la baisse de plus de 32 % entre 2022 et 2024 de leur deuxième ressource fiscale, les droits de mutations à titre onéreux (DMTO) ;

– 64 % des ressources fiscales des régions.

Les régions contribueront donc proportionnellement davantage que les autres collectivités à l’abondement de ce fonds.

Par ailleurs, si l’abondement du fonds de sauvegarde par l’État en 2026 jusqu’à 300 millions d’euros – soit trois fois plus que son montant reversé en 2024 – représente un effort budgétaire conséquent, il s’agit d’une aide exceptionnelle et bienvenue à laquelle souscrit le rapporteur général. Elle devrait bénéficier à 31 départements.

L’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) a en effet illustré dans son rapport annuel ([674]) que la situation financière des départements s’est dégradée en 2024 après un exercice 2023 déjà très difficile. Ainsi, en 2024, l’épargne nette (après remboursements de la dette) des départements a chuté de 55,4 % après une baisse de 54,1 % en 2023. Cela résulte d’une forte augmentation des dépenses de fonctionnement (+ 3,9 % en 2024 après + 6,4 % en 2023) et d’une baisse globale des recettes de fonctionnement sur les deux années (+ 0,2 % en 2024 après – 1,2 % en 2023) due principalement à la chute des recettes de DMTO.

En 2024, 18 départements ont affiché une épargne nette négative et deux d’entre eux, la Gironde et l’Hérault, ont même dégagé une épargne brute négative. Le délai de désendettement des départements a ainsi particulièrement augmenté entre 2022 et 2024, passant de 2,6 ans en 2022 à 4,2 ans en 2023 puis 6,7 ans en 2024.

Malgré des recettes de DMTO qui devraient progresser de 15 % cette année ([675]), l’année 2025 s’annonce encore assez mauvaise pour les départements. Au 31 août 2025, l’épargne brute des départements diminuait légèrement de 2,4 % sur un an et leur épargne nette baissait de 8,5 %.

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Article 34 Ajustement de divers dispositifs de compensation d’exonérations fiscales au profit des collectivités locales

l’État du droit

L’exonÉration de taxe fonciÈre sur les propriÉtés non bâties et sa compensation aux collectivitÉs par l’État

Due sur les propriétés non bâties de toute nature sises en France, la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) est établie annuellement d’après la valeur locative cadastrale de ces propriétés après déduction de 20 % de son montant. Son produit, qui s’élevait à 1,3 milliard d’euros en 2024 ([676]), bénéficie au bloc communal.

La TFNB fait l’objet de nombreuses exonérations

La TFNB connaît de nombreuses exonérations visant principalement à soutenir les secteurs agricole et sylvicole ainsi qu’à favoriser la protection des espaces naturels.

Les exonérations décidées par le législateur donnent lieu à une compensation partielle de la part de l’État au bénéfice des collectivités percevant les recettes de TFNB. L’ensemble de ces compensations représentait environ 116 millions d’euros en 2024 ([677]).

Les articles 1395 à 1395 G listent les exonérations temporaires dont peuvent bénéficier certaines propriétés non bâties. Celles-ci visent notamment à promouvoir la régénération forestière, la protection de l’environnement et de la biodiversité ou certaines cultures agricoles.

Les conseils municipaux et organes délibérants des EPCI à fiscalité propre peuvent aussi décider de mettre en œuvre des exonérations temporaires ou permanentes de TFNB pour la part qui leur revient.

Certaines catégories de propriétés non bâties font également l’objet d’une exonération permanente de TFNB. L’article 1394 du CGI précise que sont notamment concernés :

– les routes nationales, les chemins départementaux, les voies communales, y compris les places publiques servant aux foires et marchés, ainsi que les chemins des associations foncières d’aménagement foncier agricole et forestier, les rivières ;

– certaines propriétés de l’État, des régions, des départements, des communes et des grands ports maritimes et fluvio-maritimes lorsqu’elles sont affectées à un service public ou d’utilité générale et non productives de revenus (cimetières, jardins attenants aux bâtiments publics…) ;

– les jardins attenants aux bâtiments pour lesquels les associations de mutilés de guerre ou du travail sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ;

– les terrains sis dans les communes de plus de 5 000 habitants qui appartiennent aux organismes de jardins familiaux, ou dont ils ont la jouissance, et qu’ils utilisent pour la réalisation de leur objet social ;

– les sols et terrains passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

En outre, l’article 18 de l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908 regroupe en treize grandes catégories les propriétés non bâties dont certaines peuvent faire l’objet d’exonérations totales ou partielles de TFNB si elles ne bénéficient pas d’exonérations temporaires par ailleurs.

Les propriétés non bâties classées aux première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième et neuvième catégories de cet article –constituant des terrains à usage agricole – bénéficient d’exonérations de TFNB dont le taux varie selon leur localisation :

– ces terrains sont exonérés en totalité de TFNB depuis l’exercice 1995 ([678]) lorsqu’ils sont situés en Corse ;

– ils sont exonérés de TFNB à hauteur de 80 % lorsqu’ils sont situés en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion ;

– dans le reste du territoire français, ces terrains à usage agricole bénéficiaient d’une exonération de TFNB à concurrence de 20 % instituée par la loi de finances pour 2006 ([679]). Cette exonération, codifiée à l’article 1394 B bis du CGI, constitue la plus importante dépense fiscale attachée à cet impôt.

Afin de soutenir les exploitants agricoles, l’article 66 de la loi de finances pour 2025 ([680]) a procédé au rehaussement du taux d’exonération de TFNB au bénéfice des terres agricoles de 20 % à 30 %.

Le régime de compensation par l’État de l’exonération de 20 % des terres agricoles, portée à 30 % en 2025

L’exonération prévue par l’article 1394 B bis fait l’objet d’une compensation de la perte de recettes de la part de l’État au bénéfice des communes et des EPCI à fiscalité propre. Celle-ci a été établie en tenant compte de la situation au moment de l’adoption de l’exonération. Ainsi, le montant de la compensation se fonde sur les bases exonérées en 2006 auxquelles est appliqué le taux de 2005. Ce montant a ensuite évolué chaque année selon le taux de croissance de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Le coût annuel pour l’État s’établit à environ 100 millions d’euros ; il s’est établi à 101 millions d’euros en 2024 ([681]). Il représente environ 87 % du total des compensations versées par l’État aux collectivités territoriales au titre des exonérations permanentes et temporaires de TFNB.

La perte de recettes de TFNB laissée à la charge des communes et des EPCI à fiscalité propre s’élevait en 2024, au titre de cette exonération, à 159 millions d’euros. Ce montant résulte notamment du mode de calcul « historique » de la compensation de l’État, qui fait porter aux collectivités territoriales le coût de l’exonération liée à une hausse du taux ou des bases de TFNB.

Le choix du relèvement de 20 % à 30 % du taux de cette exonération de TFNB en loi de finances pour 2025 ne s’est par ailleurs pas traduit par une augmentation de la compensation de la perte de recettes aux collectivités territoriales par l’État. L’État a donc fait supporter en 2025 aux seules collectivités territoriales la perte de recettes fiscales associée à la hausse de l’exonération de TFNB.

d’autres compensations de pertes fiscales aux collectivitÉs territoriales

La compensation de la perte du produit de l’imposition des spectacles

L’assiette de l’impôt sur les spectacles était, sous la loi du 31 décembre 1941, initialement étendue : spectacles, jeux et divertissements, réunions sportives… Cet impôt a par la suite été codifié aux articles 1559 à 1566 du code général des impôts.

Son champ a été progressivement restreint et ne s’appliquait plus en 2014 qu’aux réunions sportives et aux cercles et maisons de jeux. Son produit était alors attribué aux communes sur le territoire desquelles les réunions sportives avaient lieu et les cercles et maisons de jeux étaient implantés.

Afin d’assurer la conformité de cet impôt avec la directive européenne du 28 novembre 2006 relative à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ([682]), la loi de finances pour 2015 ([683]) a supprimé de l’assiette de cet impôt les spectacles sportifs et a assujetti les droits d’entrée de ces derniers à la TVA.

Dans un objectif de neutralité de la mesure pour les collectivités territoriales bénéficiaires de cet impôt, la loi de finances pour 2015 a parallèlement instauré un prélèvement sur les recettes de l’État destiné à compenser la perte de recettes pour les communes résultant de ce changement d’assiette.

Cette compensation, fondée sur le produit de l’impôt sur les spectacles frappant les spectacles sportifs en 2013, s’élève à environ 20 millions d’euros et continue d’être perçue par 185 communes.

L’impôt sur les spectacles, uniquement appliqué sur les cercles et maisons de jeux, a vu son assiette encore réduite par la suite pour être complètement supprimée par la loi de finances pour 2025 ([684]).

La compensation de l’allègement des droits de mutation sur les cessions de fonds de commerce

L’article 4 de la loi de finances rectificative pour 1993 ([685]) a modifié le barème d’imposition des droits de mutation sur les fonds de commerce perçus par les collectivités territoriales.

Cet article a ainsi procédé à la hausse du plafond de la première (de 100 000 francs à 150 000 francs, tranche exonérée) et de la deuxième tranche d’imposition (de 500 000 francs à 700 000 francs, tranche soumise à l’époque au taux de 6 %) afin d’alléger le coût des droits de mutations et favoriser les cessions de fonds de commerce.

Ce même article a institué un prélèvement sur les recettes de l’État destiné à compenser 80 % ([686]) de la perte de recettes pour les collectivités résultant de ce changement de barème.

Cette compensation à destination des communes et des départements est toujours en vigueur et s’élève à environ 10 millions d’euros, dont environ 6 millions d’euros au bénéfice des départements ([687]), 3 millions d’euros au profit des communes de plus de 5 000 habitants ou classées comme stations de tourisme ([688]) et près d’un million d’euros versés à un fonds départemental de péréquation de cette taxe qui en répartit le montant entre les communes de moins de 5 000 habitants non classées ([689]).

le Dispositif proposÉ

Le I du présent article vise à augmenter de 50 % la compensation apportée par l’État aux collectivités territoriales au titre de l’exonération à concurrence de 30 % dont bénéficient les terrains à usage agricole en métropole en application de l’article 1394 B bis.

Cette hausse de la compensation correspond à l’augmentation du niveau de l’exonération, lui aussi relevé de 50 % – en passant de 20 % à 30 % – en loi de finances pour 2025. Le coût pour l’État de cette mesure s’élève à 50 millions d’euros. Cette disposition, qui s’applique à compter de l’année 2026, avait fait l’objet d’un engagement du ministre de l’économie et des finances en ce sens lors d’une réponse à une question d’actualité au gouvernement au Sénat, le 11 juin 2025 ([690]).

Afin de compenser partiellement le coût de cette mesure :

– le II supprime la compensation versée aux communes au titre de leur perte de recettes d’impôt sur les spectacles instaurée à partir de 2015 (soit 20 millions d’euros) ;

– le III abroge également la compensation à hauteur de 80 % de la perte de droits de mutation sur les fonds de commerce résultant de la loi de finances rectificative pour 1993 (10 millions d’euros).

Ces deux abrogations représentent ainsi un gain de 30 millions d’euros pour l’État et une perte équivalente pour les collectivités concernées.

Cette compensation se justifie d’une part par l’objectif de renforcer la lisibilité des compensations historiques versées aux collectivités par l’État qui ne correspondent plus aux situations actuelles, mais également par la nécessité d’associer les collectivités territoriales à l’effort consenti par l’État à travers le présent article.

Au total, les différentes mesures prévues par le présent article auront un coût global de 20 millions d’euros pour l’État et représenteront un gain équivalent de 20 millions d’euros pour les collectivités territoriales.

*

Article 35 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

La commission a rejeté cet article. Elle a ensuite rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026.

L’État du droit

dÉfinition des prÉlÈvements sur recettes de l’État par la LOLF

L’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([691]) encadre l’usage des PSR de l’État, dérogatoires au principe d’universalité ([692]) car institués au bénéfice direct de l’Union européenne ou des collectivités territoriales. Il prévoit ainsi qu’un « montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou de l’Union européenne ». Ces montants permettent notamment de financer les charges financières de ces dernières ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. L’article précise que ces PSR sont, « dans leur montant, évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances ».

D’un point de vue comptable et juridique, les PSR ne sont donc pas des dépenses, mais des moindres recettes pour l’État. Ils ne sont pas soumis aux règles de présentation (en autorisations d’engagement et crédits de paiement, et en missions et programmes) et d’évaluation (objectifs et indicateurs de performance) prévues pour les crédits budgétaires. Pour les bénéficiaires, et notamment les collectivités territoriales, les montants inscrits en loi de finances sont préservés de la régulation budgétaire (gel ou annulation de crédits). Les montants versés sont libres d’emploi.

Le mécanisme des PSR apparaît ainsi comme une garantie pour les collectivités. La seule contrainte est l’éventuelle imputation en section de fonctionnement (pour la dotation globale de fonctionnement – DGF), ou en section d’investissement (pour le Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée – FCTVA). La DGF et le FCTVA sont les deux PSR les plus importants, en montant, au bénéfice des collectivités locales.

Les PSR sont également un outil de maîtrise des finances publiques par l’État, le législateur pouvant procéder à des minorations de certains concours, pour compenser en partie la hausse spontanée ou prévue d’autres concours. Les concours minorés sont les « variables d’ajustement » : il s’agit d’un ensemble de PSR qui regroupent d’anciennes dotations de compensation figées à un niveau historique ([693]).

Les PSR reprÉsentant l’essentiel des concours financiers de l’État dÉsormais encadrÉs

L’ensemble des transferts financiers élargis ([694]) de l’État aux collectivités locales représente dans la loi de finances initiale pour 2025 un montant de 152,2 milliards d’euros ([695]). Ces transferts forment un ensemble hétéroclite de fiscalité transférée, de transferts financiers divers et de concours financiers de l’État.

Les concours financiers de l’État constituent ainsi environ un tiers des transferts financiers élargis de l’État, soit 54,5 milliards d’euros en 2025.

L’article 14 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 ([696]) précise que les concours financiers comprennent :

– les PSR au profit des collectivités territoriales ; ils s’élèvent à 45,2 milliards d’euros en 2025 ;

– le produit de l’affectation de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux régions depuis 2018 en remplacement de la DGF ; il s’élève à 5,3 milliards d’euros en 2025 ;

– les crédits du budget général relevant de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) ; ils atteignent 4 milliards d’euros en 2025.

L’article précité indique aussi l’évolution du FCTVA, qui est également un PSR et s’élève en 2025 à 7,7 milliards d’euros.

rÉpartition des CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS en 2025

Source : Rapport sur les finances publiques locales 2025.

Ainsi, l’ensemble des PSR (45,23 milliards d’euros en 2025, FCTVA compris) représente plus de 83 % des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

La LPFP pour les années 2023 à 2027 a entendu encadrer pour la première fois ([697]) l’évolution des PSR à travers une trajectoire qui détaille chaque catégorie de concours financiers.

Trajectoire des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

(en millions d’euros)

(*) Hors dotation de soutien à l’investissement local exceptionnelle.

Source : Article 14 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

Les montants plafonnés dans la loi de programmation sont ceux de la ligne PSR (hors FCTVA) et la mission Relations avec les collectivités territoriales qui regroupe des crédits budgétaires. Il n’existe cependant pas de mécanisme de contrainte, la LPFP ne s’imposant pas juridiquement aux lois de finances.

Le dispositif proposÉ

Pour 2026, le montant des prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités territoriales est évalué à 49,514 milliards d’euros, en augmentation de 4,28 milliards d’euros (+ 9,5 %). Toutefois, si l’on exclut les mesures de périmètres concernant la DGF, en particulier la réintégration du montant de la fraction de TVA transférée aux régions en compensation de la suppression de leur DGF en 2018, les PSR connaissent une baisse de 901 millions d’euros en 2026 (– 2 %).

Évolution des PSR au PLF 2026 par rapport À la LFI 2025

(en euros)

Source : commission des finances.

Quelques évolutions des PSR par rapport à 2025 sont à relever.

● La dotation globale de fonctionnement augmente en périmètre courant de 5,2 milliards d’euros mais demeure inchangée à périmètre constant et s’élève à 32,58 milliards d’euros après avoir augmenté de 320 millions d’euros en 2023 et en 2024 et de 150 millions d’euros en 2025 à périmètre constant. Cette forte variation périmétrique résulte notamment de la réintégration des 5,17 milliards d’euros de la fraction de TVA transférée aux régions en compensation de la suppression de leur DGF en 2018 ([698]).

● Le FCTVA augmente de 213 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2025. La hausse tendancielle du fonds aurait dû faire croître son montant de 948 millions d’euros. Toutefois, l’article 32 du présent projet de loi a procédé à une réduction de l’assiette des dépenses éligibles au FCTVA et à un décalage de certains de ses versements ([699]). Ainsi, le FCTVA, qui aurait dû atteindre 8,60 milliards d’euros en 2026 sans ces mesures paramétriques, devrait finalement s’élever à 7,87 milliards d’euros, soit une diminution de 735 millions d’euros par rapport à son évolution tendancielle.

● Le PSR de compensation de la division par deux des valeurs locatives des bâtiments industriels diminue de 789 millions d’euros. Cette baisse de 18 % par rapport à 2025 vise à maîtriser la très forte dynamique de ce PSR et de faire participer le bloc communal à l’effort de maîtrise des comptes publics en rapprochant le montant de ce PSR de son niveau d’origine de 2021.

ÉVOLUTION DU PSR DE COMPENSATION DE LA DIVISION PAR DEUX DES VALEURS LOCATIVES DES LOCAUX INDUSTRIELS

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

● Les autres allocations compensatrices d’allègements de fiscalité locale fixés par la loi augmentent au total de 186 millions d’euros du fait du dynamisme des bases fiscales mais également de la hausse de 50 % du PSR de compensation d’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terres agricoles ([700]). Celle-ci fait suite à l’augmentation du taux d’exonération dans les mêmes proportions en loi de finances pour 2025 ([701]).

● Les variables d’ajustement – dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) du bloc communal, des départements et des régions ; dotations au fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ; dotation de compensation pour transferts des compensations d’exonération de fiscalité directe locale (« dot.² ») – sont minorées en 2026 d’un montant de 527 millions d’euros. Toutes les catégories de collectivités territoriales sont concernées par ces minorations dont le montant progresse de 40 millions d’euros par rapport à celui de 2025 ([702]).

● Enfin, plusieurs mouvements de moindre ampleur sont également observables :

– le montant prévisionnel de la dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines ([703]) diminue de moitié pour s’établir à 15 millions d’euros afin de se rapprocher des montants exécutés ces dernières années. En effet, le montant exécuté en 2024 s’établissait à 6,8 millions d’euros malgré une évaluation de 30 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2024 ;

– le PSR versé aux communes et EPCI à fiscalité propre au titre de la compensation et du lissage des pertes exceptionnelles de recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties augmente de 14 millions d’euros en 2026 ;

– la dotation au bénéfice des communes nouvelles instituée par la loi de finances pour 2024 ([704]) connaît une hausse de 8,8 millions d’euros ;

– la dotation spéciale pour le logement des instituteurs diminue de 677 794 euros, en lien avec la baisse du nombre d’instituteurs recensés ;

– le prélèvement sur recettes institué en loi de finances pour 2025 ([705]) pour compenser le recentrage de l’assiette de la taxe d’habitation sur les seules résidences secondaires augmente de 9,8 millions d’euros, soit une hausse de 11,5 %.

*

B – Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 36 Dispositions relatives à l’affectation de ressources à des tiers

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article dresse la liste et estime le rendement prévisionnel de l’ensemble des taxes affectées à des personnes morales autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale (I de l’article).

Il fixe également des plafonds à l’affectation d’impositions de toutes natures aux opérateurs de l’État et organismes chargés de missions de service public bénéficiaires, dans l’optique d’une adéquation entre le niveau de ces ressources et les missions correspondantes (I de l’article). Les ressources fiscales excédant le plafond sont en règle générale reversées au budget général de l’État, selon un mécanisme dit d’écrêtement.

Le présent article permet :

– d’ajuster à la hausse ou à la baisse les plafonds individuels d’affectation de taxes (II de l’article). Les ressources affectées et plafonnées augmentent de 689 millions d’euros hors mesures de périmètre sous l’effet de deux mouvements. D’une part, le Gouvernement propose d’élever les plafonds d’affectation de dix organismes pour une augmentation totale de 1 003 millions d’euros. D’autre part, il prévoit également d’abaisser les plafonds des produits affectés à cinq organismes au titre de l’année 2026, pour une diminution totale de 314 millions d’euros. Il crée, enfin, un nouveau plafond au profit de l’Union nationale des caisses des règlements pécuniaires des avocats, affectataire de la contribution pour l’aide juridique créée par l’article 30 du présent projet de loi.

– de modifier les modalités d’affectation des prélèvements sur les jeux affectés à l’Agence nationale de la santé publique (II de l’article) ;

– de supprimer l’indexation de la taxe additionnelle pour frais de chambre affectée aux chambres d’agriculture (III de l’article) ;

– d’affecter 30 % du produit de la taxe sur les biens des industries de l’habillement (TBIH) actuellement perçue par le comité de développement et de promotion de l’habillement (DEFI) à l’Institut français du textile et de l’habillement (IFTH) en vue de la fusion de ces deux organismes (IV de l’article) ;

– d’adapter une exonération et un abattement de taxe pour frais de chambre à la suite de la création de l’établissement public du commerce et de l’industrie de Corse (V de l’article) ;

– de tirer plusieurs conséquences sur l’affectation des redevances sur l’eau aux agences de l’eau à la suite de la réforme de leur financement décidée par la loi de finances pour 2024 (VI à VIII de l’article) ;

– de fixer à 3,88 milliards d’euros pour l’année 2026 la fraction de TVA versée au compte de concours financier Avances à l’audiovisuel public (IX de l’article) ;

– d’opérer un prélèvement de 50 millions d’euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l’image animée en 2026 (X de l’article) ;

– d’élargir l’assiette et d’augmenter le montant de la contribution forfaitaire prélevée sur les contrats d’assurance et reversée au fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI), (XI de l’article) ;

– de supprimer l’exonération de taxe d’apprentissage bénéficiant actuellement aux associations afin d’augmenter les recettes de France compétences qui en est affectataire (XII de l’article).

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté huit amendements identiques déposés par M. Coquerel (LFI), Mme Dalloz (DR), Mme Pantel (SOC), M. Castellani (LIOT), M. Mattei (Dem), Mme Gérard (HOR), M. Wauquiez (DR) et M. Maillard (EPR). Ils fixent à 525 millions d’euros le plafond pour l’année 2026 de la taxe pour frais de chambres affectée à CCI France, soit le même montant que celui voté pour l’année 2025, contre un plafond de 350 millions d’euros proposé par le présent article pour l’année 2026. Ces amendements opèrent également un prélèvement de 20 millions d’euros sur la trésorerie du réseau consulaire.

Par ailleurs, la commission a adopté un amendement déposé par Mme Le Peih (EPR) augmentant de 4 millions d’euros le plafond de la taxe pour frais de chambre affectée aux chambres d’agriculture et le fixant à 338,4 millions d’euros pour l’année 2026. Cet amendement a, en outre, supprimé le III de l’article qui annulait l’indexation annuelle sur l’inflation du montant de la taxe pour frais de chambre prévue par l’article 1604 du code général des impôts (CGI).

La commission a ensuite adopté trois amendements identiques présentés par M. Maillard (EPR), M. Castellani (LIOT) et M. Labaronne (EPR) limitant la réduction de plafond de la taxe pour frais de chambre affectée aux chambres de métiers et de l’artisanat (CRMA) à 13,3 millions d’euros pour l’année 2026, au lieu des 56,5 millions d’euros prévus par le présent article. Ce plafond est ainsi fixé à 156,4 millions d’euros pour l’année 2026.

Enfin, la commission s’est prononcée en faveur d’un amendement de M. de Courson (LIOT) qui augmente les montants des droits sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine ou d’une indication géographique protégée prévus par l’article L. 642-13 du code rural et de la pêche maritime et qui fixe le plafond d’affectation de ces droits à l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) à 7,3 millions d’euros (+ 0,2 million d’euros).

La commission a adopté l’article ainsi modifié, puis a rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026.

l’État du droit

Le cadre de la fiscalité affectée à des tiers a fait l’objet d’une réforme récente opérée par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([706]). Cette pratique budgétaire, qui contrevient aux principes d’unité et d’universalité (A) et dont les enjeux financiers sont conséquents (B), a fait l’objet d’un encadrement plus strict à l’occasion de cette réforme (C).

La fiscalité affectÉe à des tiers, une dÉrogation aux principes d’unitÉ et d’universalitÉ budgÉtaires

La fiscalité affectée à des tiers est une dérogation aux principes d’unité et d’universalité budgétaires, lesquels trouvent leur traduction au niveau organique dans diverses dispositions de la LOLF, en particulier son article 6.

Le principe d’unité exige, d’une part, que le budget de l’État soit retracé dans un document unique pour assurer que la présentation des recettes et des dépenses de l’État au Parlement soit claire. Il impose, d’autre part, à la loi de finances de prévoir et d’autoriser l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État.

Les taxes affectées constituent par leur nature même des dérogations à ce principe. La loi de finances n’autorise qu’indirectement la perception des taxes affectées à l’occasion de l’autorisation générale de perception opérée par son article 1er ([707]). Les taxes affectées ne figuraient donc pas annuellement dans la loi de finances jusqu’à l’exercice budgétaire 2022. Auparavant, elles n’apparaissaient qu’à l’occasion d’une modification de leur plafond ou du dispositif législatif dont elles découlaient.

Le principe d’universalité se décline en deux règles distinctes. En premier lieu, la règle de non-contraction interdit la compensation des dépenses en recettes dans la présentation budgétaire afin que ne soient pas dissimulées certaines charges. En second lieu, la règle de non-affectation exige que l’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses. Elle interdit par conséquent qu’une recette déterminée soit affectée à une dépense déterminée. Il s’agit de permettre à l’autorité budgétaire de décider et de gérer les fonds publics dans une logique de solidarité et d’unité nationales.

L’affectation de taxes s’oppose par construction à ladite règle de non-affectation. Il s’agit en effet d’octroyer des ressources à un organisme tiers, lui permettant de financer des dépenses concourant à la réalisation d’une mission d’intérêt général. Ces dépenses n’étant pas retracées dans le budget de l’État, le Parlement n’a pas la possibilité de les réorienter vers un autre objet à l’inverse de ce qu’il peut faire lors de l’examen d’une mission budgétaire par les amendements modifiant l’affectation de crédits.

Le niveau ÉlevÉ de la fiscalitÉ affectÉE

L’accroissement du nombre de taxes et du montant des recettes affectées à des tiers est un phénomène marquant depuis le début des années 2000. En 2013, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) constatait le « développement intense » ([708]) de cette modalité de financement des services publics ; il formule le même constat dans une note de septembre 2024 ([709]), constatant que les impôts et taxes affectées se sont développés fortement au cours des six dernières années.

Cet essor est en grande partie lié à une démarche de contournement des normes budgétaires, mises en place à partir de 2004, les taxes affectées n’ayant été progressivement introduites dans les normes de dépenses qu’à partir de 2012.

Il a également accompagné l’essor des agences et opérateurs de l’État dont le financement par une fiscalité affectée devait permettre d’augmenter l’acceptabilité de l’impôt dès lors qu’il servait une politique publique définie et connue.

Enfin, le financement par affectation de ressources pour les organismes de sécurité sociale et pour les administrations publiques locales a été progressivement préféré car considéré comme un gage de prévisibilité et d’autonomie.

En 2026, la fiscalité affectée dans son ensemble atteindrait 392 milliards d’euros, en hausse de 1,9 % par rapport à l’année 2025. L’essentiel de ce montant bénéficie aux organismes de sécurité sociale (69 %) et aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (17 %).

Montant des taxes affectÉes selon les secteurs

(en millions d’euros)

Source : données transmises au rapporteur général par le Gouvernement.

Les termes de « fiscalité affectée » évoquent bien souvent la seule fiscalité affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs groupements et les organismes de sécurité sociale. Le niveau du produit des taxes affectées à ces « tiers autres », hors audiovisuel public, s’élèverait à 56,9 milliards d’euros en 2026. À titre de comparaison, les recettes fiscales nettes de l’État représenteraient 372,9 milliards d’euros en 2026 ([710]). Les recettes fiscales affectées à des tiers sont équivalentes à 16 % des ressources fiscales de l’État. C’est ce volet de la fiscalité affectée qui est concerné par le présent article. Le tableau ci-dessous présente le produit de ces taxes ventilé par type d’affectataires, hors financement de l’audiovisuel public.

Produit de la fiscalitÉ affectÉe À des tiers n’appartenant

ni au secteur social ni au secteur local

(en millions d’euros)

Source : données transmises au rapporteur général par le Gouvernement.

La fiscalité affectée fait l’objet d’un encadrement, qui s’est renforcé au cours des années récentes.

L’encadrement progressif de la fiscalitÉ affectÉe

Les contraintes organiques

Bien que l’affectation de taxes aille à l’encontre de certains principes budgétaires, elle est possible dès lors qu’elle respecte plusieurs conditions organiques. Elle est d’ailleurs explicitement prévue par la LOLF, sous certaines réserves qu’elle définit et qui ont été précisées par le Conseil constitutionnel ([711]). À la suite des recommandations de la mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([712]), la loi organique du 28 décembre 2021 précitée a instauré une doctrine plus restrictive d’affectation des taxes à des tiers au niveau organique.

● La LOLF a posé dès le départ une condition de fond à l’affectation de taxes à des tiers, qui ne peuvent recevoir cette ressource qu’à raison des missions de service public qui leur sont confiées ([713]).

La loi organique du 28 décembre 2021 précitée conduit à un durcissement de ce critère à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2025. En dehors des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale, les tiers ne peuvent bénéficier d’une fiscalité affectée qu’à la double condition de disposer de la personnalité morale – ce qui exclut la possibilité d’affecter une taxe à un fonds sans personnalité juridique – et que soit justifié un lien entre la taxe affectée considérée et la mission de service public que le tiers assure ([714]).

● La LOLF pose ensuite des conditions de forme à l’affectation de taxe.

Lorsque la ressource qu’il est envisagé d’affecter à un tiers est une ressource de l’État, un changement d’affectation totale ou partielle ne peut être établi que par une loi de finances ([715]). De plus, en vertu de la loi organique du 28 décembre 2021 précitée, pour les tiers autres que les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales et leurs établissements publics, la création d’une taxe affectée n’est plus possible, à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2025, que par l’adoption d’une disposition en loi de finances.

La loi de finances doit également autoriser chaque année la perception des taxes affectées. Cette obligation passait jusqu’alors par une autorisation générale de perception pour l’ensemble des taxes affectées, traditionnellement opérée par l’article 1er de la loi de finances ([716]). Pour donner au législateur une appréciation plus complète de la fiscalité affectée et renforcer le principe d’universalité budgétaire, la loi organique du 28 décembre 2021 précitée a prévu que la loi de finances de l’année présente, dans sa première partie, l’ensemble des impositions de toutes natures dont le produit est affecté à une personne morale autre que les collectivités territoriales et leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale, ainsi que leur produit prévisionnel pour l’année ([717]). Le présent article met pour la quatrième fois en œuvre cette disposition.

Enfin, la liste et l’évaluation par bénéficiaire de toutes les taxes affectées à des tiers doivent figurer en annexe du projet de loi de finances ([718]). Elle est présentée dans le tome I de l’annexe Voies et moyens.

Le plafonnement des taxes affectées

● Compte tenu de la dynamique de la fiscalité affectée, un mécanisme de plafonnement a été institué à l’occasion de la loi de finances pour 2012 ([719]). Ce dispositif d’encadrement budgétaire vise à :

− renforcer le suivi et le contrôle par le Parlement des ressources fiscales affectées aux opérateurs, conformément aux principes budgétaires d’annualité (autorisation annuelle du Parlement) et d’universalité (interdiction en principe d’affecter une ressource à un tiers), afin de conforter le contrôle parlementaire sur l’emploi des ressources de l’État ;

− ajuster les ressources des opérateurs à leurs besoins pour assurer leurs missions de service public ;

− maîtriser le niveau de la dépense de certains opérateurs de l’État par la régulation de leurs ressources affectées, de manière à les inciter à dépenser moins et assurer ainsi leur contribution à la maitrise des comptes publics.

Le fonctionnement de ce plafonnement permanent repose sur les dispositions suivantes :

− les affectations de ressources sont autorisées dans la limite d’un plafond soumis annuellement au Parlement. Au delà de ce plafond, les ressources sont écrêtées au profit du budget général de l’État ;

− les plafonds et leur niveau en milliers d’euros sont mentionnés par ressource affectée, avec mention de la personne affectataire, dans un tableau unique, prévu jusqu’en 2023 au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012. L’article 156 de la loi de finances pour 2024 ([720]) a supprimé le tableau présenté au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 et lui a substitué un tableau annuel présenté en loi de finances, permettant une appréciation exhaustive par le législateur.

● Les lois de programmation des finances publiques ([721]) ont posé, à compter du 1er janvier 2016, le principe général du plafonnement des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale. S’appliquant initialement à 46 taxes, le plafonnement des produits affectés a progressivement été étendu. Il concernera 69 taxes en 2026, pour un produit affecté prévisionnel de 24,8 milliards d’euros. Cette pratique n’est toutefois pas généralisée puisque 66 taxes continuent d’échapper au plafonnement, pour un montant total de 32,1 milliards d’euros.

Évolution du nombre et du montant des taxes affectÉes plafonnÉes

Source : données transmises au rapporteur général par le Gouvernement.

La loi de programmation du 18 décembre 2023 précitée prévoit que l’absence de plafonnement d’une taxe affectée fait l’objet d’une dérogation justifiée, via la présentation par le Gouvernement d’une liste de l’ensemble des impositions affectées non plafonnées et des « motivations ayant présidé à l’absence de plafonnement » ([723]). Le présent projet de loi de finances pour 2026 ne met toutefois pas en œuvre cette disposition de la LPFP.

De plus, la loi de programmation du 18 décembre 2023 précitée a prévu que le niveau du plafond de chaque taxe affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale « ne peut excéder de plus de 5 % le rendement de l’imposition » prévu par le projet de loi de finances de l’année ([724]). Cependant, le CPO a relevé en septembre 2024 que cette disposition avait été méconnue par la loi de finances pour 2024 pour une dizaine de taxes affectées ([725]).

● Instituée par la loi organique du 28 décembre 2021 précitée, la rationalisation des modalités de plafonnement a été progressivement mise en œuvre. En effet, l’article 34 de la LOLF prévoit désormais qu’en plus de présenter l’ensemble des taxes affectées et leur rendement prévisionnel, la loi de finances « décide, le cas échéant, l’attribution, totale ou partielle, » du produit d’une taxe affectée à l’État. Il s’agissait de prévoir que l’ensemble des opérations jusqu’ici réalisées par la modification du I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 soient effectuées par l’insertion et la modification d’un tableau définissant chaque plafonnement dans chaque projet de loi de finances.

Le projet de loi de finances pour 2024 est venu se conformer à l’intention du législateur organique, par la suppression du I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 et par la présentation annuelle en loi de finances de tableaux présentant chaque taxe plafonnée, leur rendement, leur affectataire et le montant du plafond ([726]). Aussi, une modification apportée à un tel plafond peut désormais intervenir par amendement à ce tableau.

le dispositif proposé

Le I du présent article comporte le tableau prévu par le 5° bis du I de l’article 34 de la LOLF tel que modifié par la loi organique du 28 décembre 2021 de modernisation de la gestion des finances publiques. Il met en œuvre le principe organique selon lequel les niveaux de plafonnement des taxes affectées sont fixés chaque année en loi de finances. Il procède ainsi à la modification des plafonds de certaines taxes affectées par rapport au droit en vigueur.

Ce tableau est constitué de six colonnes qui mentionnent :

– à la colonne A : la référence juridique de l’imposition affectée ;

– à la colonne B : l’intitulé de ladite imposition ;

– à la colonne C : l’affectataire de l’imposition selon le droit en vigueur ;

– à la colonne D : l’éventuel nouveau bénéficiaire de l’imposition, à compter de l’année sur laquelle porte le projet de loi de finances ;

– à la colonne E : le rendement prévisionnel de l’imposition pour l’année 2026 ;

– à la colonne F : le plafond d’affectation de l’imposition pour l’année 2026.

Une augmentation globale du plafonnement des taxes affectées de 689 millions d’euros À périmÈtre constant

Le présent article prévoit une augmentation de 689 millions d’euros des ressources affectées et plafonnées, à périmètre constant. Cette modulation découle :

– de l’augmentation de la somme des plafonds de 1 003 millions d’euros afin d’accompagner l’évolution des missions des dix affectataires concernés ;

– de la diminution de 314 millions d’euros de la somme des plafonds des taxes affectées à cinq opérateurs, afin de faire contribuer leurs bénéficiaires à l’effort de redressement des comptes publics ;

– de la création d’un nouveau plafond, à hauteur de 45 millions d’euros, au titre des ressources affectées à l’Union nationale des caisses des règlements pécuniaires des avocats pour le financement de l’aide juridictionnelle à la suite de la création d’une contribution pour l’aide juridique par l’article 30 du présent projet de loi

RÉcapitulatif des augmentations de plafonds d’affEctation proposÉes par le prÉsent article pour l’annÉe 2026

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

RÉcapitulatif des rÉductions de plafond d’affEctation proposÉes par le prÉsent article pour l’annÉe 2026

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

Les opérateurs dont le plafond augmente

Le Gouvernement propose d’élever les plafonds d’affectation de dix organismes affectataires pour une augmentation totale de 1,0 milliard d’euros.

L’Agence de financement des infrastructures de transport de France

L’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est, en vertu de l’article L. 1512-19 du code des transports, un établissement public à caractère administratif chargé du financement de grands projets d’infrastructures de transport. Conformément à l’article R. 1512-12 du code des transports, l’AFITF a pour mission de concourir, dans le respect des objectifs du développement durable, au financement de projets d’intérêt national, international ou ayant fait l’objet d'un contrat de plan entre l’État et les régions, relatifs à la réalisation ou à l’aménagement d’infrastructures de transport, de projets relatifs à la création ou au développement de transports collectifs de personnes, et de divers concours publics.

Le projet de budget 2026 de l’AFITF prévoit des dépenses à hauteur de 3,76 milliards d’euros ([727]), en hausse de 39 millions d’euros par rapport à l’année 2025.

Ses dépenses sont financées à la fois par des ressources affectées à hauteur de 2,96 milliards d’euros et par diverses autres recettes à hauteur de 804 millions d’euros pour l’année 2026.

● Pour mener à bien ses missions, l’article L. 1512-20 du code des transports affecte à l’AFITF le produit de diverses taxes, toutes plafonnées, pour un montant total de 2,96 milliards d’euros, en augmentation de 399 millions d’euros par rapport à l’année 2025 :

– une fraction du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers (ancienne taxe de solidarité sur les billets d’avion) plafonnée à 271 millions d’euros en 2026, soit + 1 million d’euros supplémentaires par rapport à l’année 2025 ;

– la taxe sur la distance parcourue sur le réseau autoroutier concédé (ancienne taxe due par les concessionnaires d’autoroutes ou taxe d’aménagement du territoire), dans la limite d’un plafond fixé à 567 millions d’euros en 2026, comme en 2025 ;

– la fraction de l’accise sur les énergies perçue en métropole sur les produits autres que les charbons, les gaz naturels et l’électricité (ancienne taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques – TICPE), dans la limite d’un plafond fixé à 1,62 milliard d’euros en 2026, soit 398 millions d’euros de plus qu’en 2025 ;

– la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance, dans la limite d’un plafond s’élevant à 500 millions d’euros en 2026, de même qu’en 2025.

● L’AFITF est également financée par des dotations reçues de l’État, des redevances et des amendes, le produit des placements et des emprunts, et d’autres ressources pour un montant total de 804 millions d’euros prévus en 2026, comme le montre le tableau ci-après.

Ressources totales de l’AFITF prÉvues pour 2026

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les données de l’AFITF et du projet annuel de performances de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

L’augmentation de 399 millions d’euros du montant des taxes affectées à l’AFITF permettrait d’assurer le financement des restes à payer des dépenses nées d’engagements antérieurs à l’année 2025 ([728]), de contribuer aux programmes prioritaires de régénération et de modernisation des réseaux et de poursuivre les engagements pour les investissements de développement (contrats de plan État-Région, poursuite du tunnel ferroviaire pour le Lyon-Turin, phases urbaines et périurbaines des projets de lignes nouvelles ferroviaires qui relèvent également des services express régionaux métropolitains, etc.).

Les agences de l’eau

● Les agences de l’eau sont des établissements publics administratifs qui participent à la gestion de l’eau dans leur périmètre territorial de compétence. Le montant total des recettes affectées aux agences de l’eau relève d’un plafond unique.

Dans le cadre du « Plan eau », présenté le 30 mars 2023 par le Président de la République, une augmentation annuelle de 475 millions d’euros des ressources des agences de l’eau a été annoncée ([729]). Elle se déclinait en :

– une hausse de 325 millions du plafond des taxes et redevances affectées aux agences de l’eau ;

– de ressources supplémentaires de 150 millions d’euros.

Aussi, l’article 156 de la loi de finances pour 2024 ([730]) a consacré une augmentation progressive du plafond des taxes affectées aux agences de l’eau de façon étalée entre 2024 et 2025, avec :

– une hausse de 150 millions d’euros en 2024 par rapport à 2023 ;

– et une hausse de 175 millions d’euros en 2025 par rapport à 2024, fixant le plafond pour l’ensemble des taxes affectées aux agences de l’eau à 2 522,6 millions d’euros à compter de 2025.

Mais cette trajectoire a été remise en cause une première fois par l’article 125 de la loi de finances pour 2025, qui a fixé à 2,35 milliards d’euros– soit le même montant qu’en 2024 – le plafond des redevances affectées aux agences de l’eau pour l’année 2025 et reporté la hausse de 175 millions d’euros prévue en 2025 à 2026. Le A du IV de ce même article prévoit ainsi un plafond de 2 522,6 millions d’euros affecté aux agences de l’eau pour l’année 2026. Ce décalage avait été justifié par la faiblesse du rendement des redevances sur l’eau prévu pour l’année 2025 à 2,16 milliards d’euros.

● Le I du présent article n’honore pas non plus la trajectoire votée en lois de finances pour 2024 et pour 2025 puisque le plafond d’affectation des redevances de l’eau est fixé à 2,4 milliards d’euros pour l’année 2026, soit une hausse de 50 millions d’euros par rapport à 2025.

Le C du VII du présent article supprime le A du IV de l’article 125 de la loi de finances pour 2025 qui prévoyait un plafond de 2 522,6 millions d’euros à compter de 2026.

Ainsi, malgré l’entrée en vigueur de la réforme de 2024, au 1er janvier 2025, et une hausse du rendement des redevances de l’eau de 325 millions d’euros prévue pour l’année 2026, le Gouvernement n’affecte qu’une partie de cette hausse aux agences et prévoit un reversement au budget général de l’État de 88 millions d’euros (voir tableau infra).

Évolution du rendement et des plafonds des redevances affectÉes aux agences de l’eau

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances

Le conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres

Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) est un établissement public national à caractère administratif ; il a été créé par la loi du 10 juillet 1975 pour conduire une politique foncière de sauvegarde des espaces naturels dans les cantons côtiers et les communes riveraines des lacs de plus de 1 000 hectares, en métropole et en Outre-mer (article L. 322-1 du code de l’environnement).

Il assure la protection de plus de 220 000 hectares sur plus de 800 sites représentant environ 1 600 kilomètres de rivages maritimes, soit près de 18 % du linéaire côtier. Il acquiert chaque année entre 1 700 et 2 500 hectares de parcelles situées dans des espaces naturels littoraux ou lacustres soumis à des pressions importantes, dégradés ou menacés.

Le CELRL est financé principalement par la taxe annuelle sur les engins maritimes à usage personnel (TAEMUP) prévue à l’article L. 423-4 du code des impositions sur les biens et services (CIBS) et affectée par l’article L. 322-15 du code de l’environnement dans la limite d’un plafond annuel fixé à 40 millions d’euros depuis l’année 2022. Elle était plafonnée à 38,5 millions d’euros entre 2016 et 2021.

Le présent article prévoit une hausse de 2,5 millions d’euros de ce plafond, pour le fixer à 42,5 millions d’euros. Cette hausse est justifiée par l’augmentation mécanique des coûts de gestion des espaces littoraux dont le périmètre s’accroît. D’après l’évaluation préalable du présent article, les ressources affectées au Conservatoire ont augmenté de 8 % depuis 2017 alors que son domaine protégé a connu une hausse de 24 % sur la même période.

Le CELRL recevra également 1,25 million d’euros depuis le programme 113 Paysages, eau et biodiversité de la mission Écologie, développement et mobilités durables.

Évolution des plafonds de la taxe annuelle sur les engins maritimes à usage personnel affectée au CELRL

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances

Le Centre national de la musique

Le Centre national de la musique (CNM) est un établissement public à caractère industriel et commercial créé en 2019 ([731]).

Il reçoit une dotation budgétaire de 20 millions d’euros du programme 334 Livre et industries culturelles de la mission Médias, livre et industries culturelles destiné à couvrir ses besoins en fonctionnement. Le versement de soutiens financiers au secteur de la musique se fait en mobilisant les ressources de deux taxes dont le CNM est affectataire.

La plus importante est la taxe sur les spectacles de variétés (article 76 de la loi de finances rectificative pour 2003) affectée au CNM dans la limite d’un plafond de 53 millions d’euros en 2025. Grâce au dynamisme du spectacle musical, le rendement de cette taxe devrait atteindre 59,9 millions d'euros en 2026, contre 53 millions d’euros estimés en 2025.

La deuxième taxe affectée au CNM est la taxe sur le streaming musical adoptée en 2024 (article 53 de la loi de finances pour 2024 et article 1609 sexdecies C du CGI). Elle était affectée au CNM dans la limite d’un plafond de 18 millions d’euros en 2025.

Le présent article prévoit une hausse de 8 millions d’euros des plafonds des ressources affectées au CNM (voir tableau infra) pour faire bénéficier le CNM de la dynamique des ressources qui lui sont affectées. Cette hausse des ressources affectées est partiellement compensée par une diminution de la dotation budgétaire versée par le budget général (– 6 millions d’euros par rapport à l’année 2025).

Évolution des plafonds Des taxes affectÉes au CNM

(en millions d’euros)

Source : commission des finances

Les établissements publics fonciers locaux

Les établissements publics fonciers interviennent dans les territoires où les enjeux d’intérêt général en matière d’aménagement et de développement durables le justifient, mettant en place des stratégies foncières pour mobiliser le foncier et favoriser le développement durable et la lutte contre l’étalement urbain.

Pour le financement de leurs interventions, les articles 1607 ter et 1609 B à D du code général des impôts instituent des taxes spéciales d’équipement qui constituent des taxes additionnelles aux deux taxes foncières (sur les propriétés bâties et non bâties), à la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et à la cotisation foncière des entreprises. Le montant de taxe spéciale d’équipement affectée à chacun des dix établissements publics fonciers et à chacun des deux établissements publics fonciers et d’aménagement (en Guyane et à Mayotte) est plafonné chaque année en loi de finances initiale. Le produit de la taxe spéciale d’équipement est ensuite voté par le conseil d’administration des établissements publics fonciers.

La réforme de la taxe d’habitation a conduit à une diminution de l’assiette de ces taxes ; il a été fait le choix de compenser les établissements de leurs pertes de recettes par dotation budgétaire – sur le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat rattaché à la mission Cohésion des territoires – depuis la loi de finances pour 2020, afin de ne pas reporter la charge fiscale sur les autres assujettis ([732]). La réforme des assiettes de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la cotisation foncière des entreprises des immobilisations industrielles a également entraîné une diminution de l’assiette de ces taxes, compensée par une dotation prévue par la loi de finances pour 2021 ([733]).

Les ressources affectées aux établissements publics fonciers locaux augmentent globalement de 10 millions d’euros en 2026 afin de couvrir divers projets d’investissement – les plafonds fixés étant tous égaux aux rendements prévisionnels pour l’année 2026.

Plafonds des taxes affectées aux Établissements publics fonciers

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances d’après le présent article.

Les établissements d’enseignement supérieur

La loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants a instauré une contribution de vie étudiante et de campus (CVEC), destinée à favoriser l’accueil et l’accompagnement social, sanitaire, culturel et sportif des étudiants et à conforter les actions de prévention et d’éducation à la santé qui leur sont destinées ([734]).

Aux termes de l’article L. 841-5 du code de l’éducation, la contribution est due par les étudiants au moment de leur inscription à une formation initiale dans un établissement d’enseignement supérieur. Acquittée auprès du centre régional des œuvres universitaires et scolaires (CROUS), elle bénéficie aux établissements d’enseignement supérieur.

Le montant initial de la contribution a été fixé à 90 euros. Le produit de cette contribution varie selon deux effets :

– un effet volume qui dépend du nombre d’étudiants attendus à la rentrée ;

– un effet prix car la CVEC est indexée sur l’inflation. Elle a été revalorisée à 92 euros à la rentrée 2020 puis à 93 euros à la rentrée 2021, à 95 euros à la rentrée 2022, à 100 euros à la rentrée 2023, à 103 euros à la rentrée 2024 et à 105 euros à la rentrée 2025.

Évolution du plafond de la CVEC affectÉe aux Établissements d’enseignement supÉrieur depuis 2019

Source : commission des finances.

Le présent article propose d’augmenter le plafond d’affectation de la CVEC de 16 millions d’euros, pour le porter de 178 à 194 millions d’euros en 2026, afin que le produit de la CVEC soit intégralement versé aux établissements d’enseignement supérieur. La hausse du rendement de la CVEC prévue en 2026 est liée, d’après l’évaluation préalable du présent article, à la dynamique positive de recouvrement due à la baisse du nombre de boursiers, exonérés de la CVEC, et de la hausse de la contribution résultant de l’inflation.

France Compétences

France compétences est un établissement public administratif sui generis, opérateur de l’État créé par l’article 36 de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([735]). Ses missions sont définies à l’article L. 6123-5 du code du travail. France compétences assure, depuis le 1er janvier 2019, le financement, la régulation, le contrôle et l’évaluation du système de la formation professionnelle et de l’apprentissage.

Des ressources ont été attribuées à France compétences pour financer les différents dispositifs de formation sur le fondement de l’article L. 6123-12 du code du travail. Assises sur la masse salariale, le montant attendu de ces ressources est de 11,8 milliards d’euros en 2025 ([736]). En 2026, France compétences sera destinataire :

– de la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance (CUFPA) créée par la loi du 5 septembre 2018 précitée à compter du 1er janvier 2019 et regroupant la contribution à la formation professionnelle continue (CFP) et une part de la taxe d’apprentissage (TA), dans la limite d’un plafond annuel ;

– de la contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA), fiscalité incitative, due par les structures assujetties à la taxe d’apprentissage dont l’effectif annuel moyen est supérieur à 250 salariés et qui n’atteignent pas un nombre de contrats en alternance au moins égal à 5 % de leur effectif ;

– des participations des employeurs à la formation professionnelle continue (PEFPC) ;

– de la contribution des personnes immatriculées au répertoire des métiers, dans la limite d’un plafond annuel ;

– de la contribution spécifique à la formation professionnelle pour Saint-Pierre-et-Miquelon.

RÉcapitulation des taxes affectÉes À France CompÉtences

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le présent article.

Le présent article relève le plafond de la CUFPA de 411 millions d’euros pour atteindre 11,0 milliards d’euros, au delà des 10,8 milliards d’euros de rendement prévus pour cette contribution en 2026. Selon l’évaluation préalable du présent article, il s’agit de reverser à l’opérateur l’ensemble du rendement de la CUFPA alors que l’opérateur enregistre un déficit cumulé de plus de 9 milliards d’euros à la fin de l’année 2024.

L’Institut national de la propriété industrielle (INPI)

L’Institut national de la propriété industrielle (INPI) est un établissement public qui a pour mission d’instruire, de délivrer, de gérer et de centraliser les droits de propriété industrielle (brevets, marques, dessin et modèles) s’exerçant sur le territoire français.

L’INPI est financé par les redevances payées par les entreprises pour le dépôt et le maintien de leurs titres de propriété industrielle, par les recettes liées à la tenue du registre national du commerce et des sociétés (RNCS) et par des recettes accessoires. L’INPI ne perçoit pas de subventions directes de l’État.

En 2021, à la suite d’un référé publié en 2019 dans lequel la Cour des comptes a critiqué le fonctionnement de cet institut ([737]) , les recettes qui lui sont affectées ont été intégrées au mécanisme de plafonnement des taxes ([738]). Le plafond des recettes de l’INPI a été fixé à 124 millions d’euros.

Malgré cette mesure d’ajustement, l’institut continuait de disposer d’une trésorerie importante, représentant 291 millions d’euros. Aussi, le plafond de l’opérateur a été baissé à 94 millions d’euros en 2022 et un prélèvement de trésorerie exceptionnel de 70 millions d’euros opéré en 2025 ([739]).

D’après l’évaluation préalable du présent article, ces mesures ont permis d’apurer la trésorerie excédentaire de l’opérateur dont les projections financières font apparaître un fonds de roulement négatif dès la fin de l’année 2025 et une trésorerie négative en 2027.

Il est donc proposé de relever le plafond de l’opérateur de 45 millions d’euros pour le porter de 94 millions d’euros en 2025 à 139 millions d’euros en 2026 – alors que le rendement prévisionnel des redevances concernées doit atteindre 186,9 millions d’euros.

La société des Grands Projets

Établissement public en charge de la réalisation du projet du Grand Paris Express, la société des Grands Projets, créée par l’article 7 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ([740]) et initialement intitulée société du Grand Paris, bénéficie de cinq ressources affectées, comme le résume le tableau ci-après.

RÉsumÉ des Mouvements de plafonds de la sociÉtÉ des grands projets

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances d’après le présent article.

En 2026, les plafonds des ressources affectées à la SGP augmentent de 53 millions d’euros, aux termes de plusieurs mouvements visant à faire correspondre, d’après l’évaluation préalable du présent article, les plafonds à la variation du rendement prévisionnel des taxes en 2026. Il est à noter que ce plafond excède de 46 millions d’euros le rendement prévisionnel des taxes affectées à la SGP.

Voies navigables de France

Voies navigables de France (VNF) est un établissement public à caractère administratif de l’État prévu à l’article L. 4311-1 du code des transports, placé sous la tutelle du ministère de la Transition écologique. Il est chargé de promouvoir la logistique fluviale, de concourir à l’aménagement du territoire et d’assurer la gestion globale de l’eau.

VNF compte parmi ses ressources une redevance hydraulique à caractère domanial qui lui est affectée par le 1° de l’article L. 4316-1 du code des transports. Elle est due par les titulaires de titres d’occupation ou d’utilisation du domaine public fluvial confié à VNF qui implantent ou exploitent des ouvrages destinés à la prise ou au rejet d’eau, ou d’autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d’eau sur le domaine public fluvial.

Le I du présent article prévoit le relèvement du plafond de cette redevance hydraulique afin de permettre à VNF de bénéficier du dynamisme de cette ressource, dont le rendement attendu est en hausse. Ainsi, de 143,1 millions d’euros, le plafond est relevé à 150,3 millions d’euros, soit 7,2 millions d’euros supplémentaires.