rapport sur le projet de loi de finances pour 2026 (n°1906). — Exposé général

SOMMAIRE

Pages

1. introduction
2. FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique
3. I. une prévision de croissance modérée de 1 % pour l’année 2026 dans un contexte marqué par les tensions commerciales et les incertitudes
4. A. la poursuite de la dÉsinflation
5. 1. Le reflux de l’inflation en France et dans le monde
6. 2. Un assouplissement des politiques monétaires
7. B. une croissance stable de l’activité mondiale mais une croissance de l’économie nationale fragilisée par l’incertitude politique
8. 1. Une croissance mondiale qui demeure stable
9. 2. En 2025, une croissance nationale victime de l’incertitude politique
10. 3. En 2026, une croissance nationale légèrement plus forte qu’en 2025 sous l’effet d’une reprise progressive de la demande intérieure
11. a. Une prévision de croissance de 1 % en 2026
12. b. Une reprise progressive de la consommation et de l’investissement des ménages
13. c. Une stabilisation de l’emploi
14. d. Un soutien à l’innovation des entreprises
15. e. La contribution du commerce extérieur à la croissance
16. II. L’avis du Haut Conseil des finances publiques sur le cadrage macroéconomique et de finances publiques
17. FICHE N° 2 : La situation des finances publiques
18. I. des prélèvements obligatoires dont la hausse dépasserait la croissance de l’activité
19. A. L’évolution des prélèvements obligatoires
20. 1. La hausse des prélèvements obligatoires, tendance de long terme
21. 2. Des recettes de prélèvements obligatoires principalement destinées à la sphère des administrations de sécurité sociale
22. B. des années 2025 et 2026 marquées par un alourdissement de plus d’un point de pib du taux de prélèvements obligatoires
23. 1. Une croissance spontanée des recettes de prélèvements obligatoires toujours légèrement inférieure à celle de l’activité
24. 2. Une hausse des prélèvements obligatoires tirée par la multiplicité de mesures nouvelles dont le rendement ne paraît pas certain
25. II. Des efforts de maÎtrise des dépenses publiques ambitieux, dans un contexte de dÉgradation des comptes publics
26. A. Une augmentation des dépenses qui atteindrait 0,3 % en volume
27. 1. Les dépenses publiques augmenteraient de + 1,7 % en valeur
28. 2. Les dépenses publiques évolueraient de + 0,3 % en volume
29. 3. Le ratio de dépenses publiques serait ramené à 56,4 % du PIB
30. 4. Des dépenses publiques majoritairement portées par les dépenses sociales
31. B. Une Évolution de la dépense diffÉrenciée selon les sous-secteurs d’administration publique
32. 1. Malgré des efforts de maîtrise des crédits et des effectifs, les dépenses des APUC augmenteraient de 1,8 %
33. 2. Les dépenses des APUL diminueraient de 0,7 %, même si l’évolution de leurs recettes demeure dynamique
34. 3. Une limitation des dépenses des ASSO conditionnée à la non-indexation des prestations sociales et à une maîtrise de l’ONDAM
35. C. Une trajectoire d’évolution des dÉpenses publiques volontariste, mais soumise À de nombreux alÉas
36. 1. Les aléas et incertitudes inhérents aux prévisions de finances publiques
37. 2. Une cible d’évolution des dépenses jugée ambitieuse et incertaine par le HCFP
38. 3. Une éventuelle « suspension » de la réforme des retraites de 2023
39. III. l’amorce d’un redressement du solde public
40. A. L’évolution du déficit public sur longue période
41. B. après deux « années noires », un début d’amélioration du solde public en 2025 et 2026
42. C. Les administrations publiques centrales, source de l’essentiel du déficit public
43. 1. Portant l’essentiel du déficit public, l’État verrait son déficit réduit à 124,4 milliards d’euros en 2026
44. a. Une amélioration attendue en 2025 de 25,4 milliards d’euros du déficit par rapport à 2024
45. b. Un déficit de l’État poursuivant sa décrue en 2026
46. c. Un déficit de l’État plus élevé de 11,9 milliards d’euros en comptabilité nationale qu’en comptabilité budgétaire
47. 2. Un solde des administrations publiques locales se rapprochant de l’équilibre grâce au ralentissement des dépenses observé en 2025
48. 3. Un solde dégradé des administrations de sécurité sociale
49. IV. une dette dont la progression n’est pas enrayée
50. A. Une dynamique haussière continue de l’endettement public depuis 2020 qui singularise la France au sein de la zone euro
51. 1. La trajectoire de la dette publique française se distingue du reste de la zone euro
52. 2. Après une diminution en trompe-l’œil entre 2021 et 2023, le ratio de dette publique dépasse depuis 2025 le pic de 2020
53. B. Le ratio de dette publique poursuit sa croissance en 2026, et ne devrait se stabiliser qu’À partir de 2028
54. 1. La poursuite de la hausse du ratio de dette publique en 2026
55. 2. La nécessité d’infléchir de manière urgente la trajectoire du ratio de dette publique afin d’assurer sa soutenabilité à long terme
56. a. Les points de vigilance
57. i. Des taux d’intérêt désormais plus élevés que ceux nos voisins européens malgré une normalisation de la politique monétaire de la Banque centrale européenne
58. ii. Une perception de la signature française qui se dégrade
59. iii. La hausse de la charge de la dette
60. iv. Une sensibilité inquiétante aux variations de taux
61. b. La nécessité de respecter une trajectoire de stabilisation et de diminution de la dette publique pour assurer sa soutenabilité à long terme
62. V. La trajectoire de finances publiques prévue en 2026, si elle était respectée, serait conforme aux engagements européens de la France
63. FICHE N° 3 : LE BUDGET DE L’ÉTAT
64. I. Des recettes de l’état en hausse de près de 25 milliards d’euros en 2026
65. A. Les recettes fiscales de l’État
66. 1. Identification des recettes fiscales nettes
67. a. La prise en compte des dégrèvements d’impôts dans l’article d’équilibre
68. b. Les recettes fiscales de l’État hors budget général
69. 2. Présentation générale de l’évolution des recettes fiscales de l’État
70. a. L’évolution spontanée des recettes fiscales
71. b. Les mesures législatives
72. c. Les mesures de périmètre et de transfert
73. 3. Des recettes pour l’année 2025 en ligne avec les prévisions initiales, en hausse de 28,1 milliards d’euros, une augmentation de près de 20 milliards d’euros attendue en 2026
74. a. En 2025, une forte progression des recettes et un écart à la prévision initiale moindre qu’en 2024
75. b. Une nette hausse des recettes attendue en 2026
76. 4. Présentation par impôt
77. a. La hausse, au profit de l’État, du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) du fait d’évolutions sur les transferts, mais une relative atonie des recettes de TVA dans leur ensemble
78. i. La stagnation des recettes de TVA observée en 2025
79. ii. Une forte augmentation des recettes de TVA pour l’État attendue en 2026, pour partie du fait de mesures de périmètre
80. b. Une forte hausse du produit de l’impôt sur le revenu prévue en 2025 et en 2026, à hauteur de 16 milliards d’euros au total, après trois années de stagnation
81. i. Une hausse de près de 7 milliards d’euros attendue en 2025
82. ii. Une hausse plus importante encore, de l’ordre de 9 milliards d’euros, prévue en 2026
83. c. Une relative stabilité des recettes d’impôt sur les sociétés
84. i. En 2025, une révision à la hausse de plus de 5 milliards du fait d’une prévision initiale prudente
85. ii. En 2026, une légère hausse attendue
86. d. Une baisse, sous l’effet de nouveaux transferts, de la part revenant à l’État des accises sur les énergies
87. i. En 2025
88. ii. En 2026
89. e. Les autres recettes fiscales, qui seraient stables en 2026 par rapport à 2025
90. B. Les recettes non fiscales du budget général
91. C. un alourdissement de 9 milliards d’euros du coût des prélèvements sur recettes
92. D. une progression des dépenses fiscales enrayée en 2026 du fait de plusieurs suppressions ou réductions proposées par le projet de loi de finances
93. II. Les dÉpenses de l’État
94. A. Un effort de maÎtrise des dÉpenses pilotables
95. 1. Certains postes de dépenses prioritaires sont renforcés
96. a. Une hausse des crédits de la mission Défense de 6,7 milliards d’euros
97. b. Une nouvelle augmentation des moyens alloués au ministère de l’intérieur
98. c. La poursuite des efforts engagés en faveur du ministère de la justice
99. d. Une hausse des dépenses consacrées à l’éducation et à la recherche
100. e. Un renforcement des soutiens en faveur de la transition écologique et énergétique
101. 2. La dépense est maîtrisée sur les autres crédits ministériels grâce notamment à des mesures de recentrage et d’efficience
102. a. Une rationalisation des dépenses relatives à l’apprentissage et à la formation professionnelle
103. b. Un recentrage des aides à la rénovation énergétique et des aides au logement
104. c. Un meilleur ciblage de la prime d’activité, sans effet sur les aides versées aux personnes en situation de handicap
105. d. Une diminution des aides aux entreprises
106. e. La poursuite des efforts engagés en matière d’aide publique au développement
107. f. Une stabilité des crédits alloués à l’aide médicale d’État
108. g. Le maintien d’une réserve de précaution à un niveau élevé
109. B. Les dÉpenses contraintes contribuEraient fortement À la hausse du total des crÉdits
110. 1. La charge de la dette
111. 2. Les contributions au compte d’affectation spéciale Pensions
112. 3. Les prélèvements sur recettes
113. C. L’Évolution du pÉrimÈtre des dÉpenses de l’État
114. D. Le financement par l’État des politiques publiques ne repose pas uniquement sur des crédits budgétaires
115. E. Des indicateurs financiers qui illustrent les difficultÉs À freiner la dynamique des dÉpenses publiques
116. III. L’Évolution des effectifs et de la masse salariale de l’État et de ses opÉrateurs
117. A. Une hausse de la masse salariale moins forte que les années précédentes, atteignant 2 % en 2026
118. 1. La masse salariale de l’État représente 42 % de la masse salariale publique
119. 2. L’évolution de la masse salariale de l’État prévue en 2025 et 2026
120. B. Un effort de maÎtrise des effectifs de l’État et de ses opÉrateurs à accentuer
121. 1. La fonction publique d’État représente 44 % des effectifs publics
122. 2. Un schéma d’emplois en diminution pour l’État et ses opérateurs, hors réforme de la formation des enseignants
123. C. Des efforts qui pourraient être accÉlÉrÉs
124. 1. Le durcissement des plafonds d’emplois
125. 2. Le non-remplacement d’une partie des fonctionnaires partant à la retraite
126. 3. La nécessité de provisionner les retraites des fonctionnaires
127. 4. Un gel des avancements automatiques
128. audition du président du haut conseil des finances publiques
129. Audition du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, et de la ministre de l’action et des comptes publics

introduction

L’examen du projet de loi de finances pour 2026 s’inscrit dans un contexte singulier, marqué par une instabilité politique qui a franchi une étape supplémentaire ces dernières semaines et la situation très dégradée de nos finances publiques, en dépit du redressement amorcé par la loi de finances pour 2025.

Conséquence de la démission du gouvernement de M. François Bayrou le 9 septembre dernier, le présent projet de loi de finances a été déposé une semaine après l’expiration du délai fixé par la loi organique relative aux lois de finances, soit le mardi 14 octobre. C’est la deuxième fois qu’un tel retard se produit, après le projet de loi de finances pour 2025, déposé le 10 octobre 2024 – dix jours après l’échéance prévue. Si, dans sa décision sur la loi de finances pour 2025 ([1]), le Conseil constitutionnel a estimé que la méconnaissance du délai organique ne saurait faire obstacle à l’examen du texte, au regard des exigences de continuité de la vie nationale, alors même qu’il n’est pas résulté de ce retard « d’atteinte substantielle aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire », un calendrier aussi tardif se traduit par de très fortes contraintes temporelles pour l’examen en première lecture de ce texte par l’Assemblée. En particulier, il ne laisse guère de marges de manœuvre s’agissant du délai de 70 jours prévu par la Constitution pour l’examen de l’ensemble du projet de budget par le Parlement.

La loi de finances pour 2025 a engagé une première étape du redressement des finances publiques, avec un recul du déficit public qui devrait atteindre 0,4 point du produit intérieur brut (PIB), pour être ramené de 5,8 points à 5,4 points. Il n’en reste pas moins qu’un tel niveau de déficit, hors période de crise, est inédit, et que sa résorption doit constituer une priorité absolue. Le projet de loi de finances pour 2026 s’engage dans cette voie, en fixant pour objectif de ramener le déficit public à 4,7 points de PIB en 2026, soit une réduction de 0,7 point, ce qui représente un effort structurel d’un point de PIB. Cette diminution du déficit en 2026 s’inscrit dans la trajectoire définie par le plan budgétaire et structurel de moyen terme (PSMT) présenté en octobre 2024 puis actualisé en avril, qui prévoit que le déficit revienne sous le seuil de 3 % du PIB à l’horizon de 2029.

Il faut mesurer la gravité de la situation. Ce n’est pas seulement une question de chiffres ou de trajectoires budgétaires : c’est un enjeu de souveraineté nationale. Une dette publique aussi élevée réduit notre capacité à décider librement de nos politiques économiques et sociales, nous rendant dépendants des marchés financiers et des créanciers internationaux. Elle hypothèque également l’avenir des générations futures, qui devront assumer le poids des intérêts accumulés. Surtout, elle menace notre aptitude à financer durablement les fonctions régaliennes de l’État – sécurité, justice, défense, diplomatie –, à un moment où ces missions sont plus essentielles que jamais. Sans action résolue, la France pourrait se trouver, à moyen terme, confrontée à une véritable crise de la dette, qui limiterait drastiquement sa marge d’action et compromettrait son modèle républicain.

Tenir la trajectoire d’un retour sous le seuil des 3 % de déficit en 2029 est donc un enjeu majeur pour la crédibilité de notre pays, tant à l’égard des institutions européennes que des marchés financiers, à l’heure où la dette publique atteint des niveaux inégalés – 3 416 milliards d’euros à la fin juin – et devrait avoisiner 115,9 % du PIB en fin d’année. Un tel montant de dette se traduit par une charge croissante au titre des intérêts ; celle-ci devrait atteindre 74 milliards d’euros en 2026, soit un montant supérieur à celui du budget de l’éducation nationale ([2]), et devrait dépasser 109 milliards d’euros en 2029. Une telle charge absorbe nos marges de manœuvre budgétaires et ne permet pas de mettre en œuvre des politiques publiques ambitieuses, particulièrement pour investir dans l’avenir.

Le Gouvernement propose, dans le cadre du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, un effort de maîtrise des dépenses publiques, qui n’augmenteraient que de 0,3 % en volume en 2026, après 1,7 % en 2025 et 2,1 % en 2024. Les dépenses publiques des administrations publiques centrales seraient certes en hausse de 1,8 % en volume, mais ce dynamisme résulte largement de dépenses contraintes – le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne augmentant de 5,7 milliards d’euros et la charge de la dette de 7,3 milliards d’euros par rapport au niveau révisé de 2025 – ainsi que de l’effort annoncé en faveur de la défense (+ 6,7 milliards d’euros). En neutralisant les dépenses contraintes et l’effort de défense, les crédits du budget général diminueraient ainsi de 4 milliards d’euros en valeur.

Cet effort en dépenses des administrations publiques dans leur ensemble, évalué à 17 milliards d’euros par le Haut Conseil des finances publiques, serait accompagné d’une hausse des prélèvements obligatoires de 13,7 milliards d’euros. Les recettes fiscales augmenteraient ainsi de 19 milliards d’euros en 2026, principalement sous l’effet de mesures nouvelles, d’un montant de 13,2 milliards d’euros, et du dynamisme du rendement de certains impôts, notamment l’impôt sur le revenu.

Les prévisions relatives aux finances publiques sont directement liées au contexte macroéconomique et à ce titre, le rebond de la croissance française au troisième trimestre de cette année (+ 0,5 %, alors que le projet du Gouvernement prévoit 0,7 % de croissance en 2025 et 1 % en 2026) est le signal que nos entreprises investissent et soutiennent notre économie. Veiller à ne pas briser cette dynamique par un alourdissement excessif des prélèvements obligatoires doit être notre boussole dans le débat budgétaire qui s’ouvre.

Compte tenu du faible dynamisme de notre croissance et du niveau déjà très élevé des prélèvements obligatoires, qui place la France parmi les pays les plus fiscalisés, l’effort d’assainissement doit désormais porter prioritairement sur la maîtrise des dépenses publiques plutôt que sur une hausse des recettes.

*

FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique

Les prévisions relatives aux finances publiques de l’année à venir sont directement liées au contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, de recettes et de dépenses publics doivent découler d’hypothèses macroéconomiques crédibles en termes de croissance, d’inflation, de taux d’intérêt et d’emploi.

Ces hypothèses, qui sont considérées comme des données exogènes à la conception du budget à venir, reposent sur des prévisions gouvernementales qui peuvent être comparées aux estimations externes en provenance de divers organismes statistiques ou économiques. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), organisme indépendant, est chargé d’apprécier la cohérence et la sincérité de ces prévisions.

I. une prévision de croissance modérée de 1 % pour l’année 2026 dans un contexte marqué par les tensions commerciales et les incertitudes

Après une période de stagnation liée aux conséquences de la crise financière de 2008, l’économie française avait retrouvé un dynamisme à compter de 2014, avec un point haut enregistré en 2017 s’appuyant sur la progression de l’investissement des entreprises et des ménages. Le rythme de croissance avait ensuite ralenti parallèlement à la détérioration des perspectives internationales, avant de connaître un recul inédit en 2020.

Après un franc rebond en 2021, qui témoignait de la résilience de l’économie française en sortie de crise, la croissance a cependant rapidement décéléré, pour s’établir à 1,4 % en 2023 puis 1,2 % en 2024 (1,1 % en données corrigées des jours ouvrables).

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Source : INSEE, comptes nationaux (base 2020).

A. la poursuite de la dÉsinflation

1. Le reflux de l’inflation en France et dans le monde

● L’inflation annuelle devrait poursuivre son reflux dans les pays du Groupe des Vingt (G20), grâce à l’atténuation des tensions sur les coûts. Après une hausse des prix de 6,2 % en 2024, l’inflation devrait, selon l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) ([3]), retomber à 3,4 % en 2025 puis 2,9 % en 2026 et se rapprocher de l’objectif de stabilité des prix habituellement visé par les politiques monétaires.

L’inflation globale dans le monde selon l’ocde

Note de lecture : pourcentage de variation annuelle en volume de l’indice des prix à la consommation (IPC) ou de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) pour l’Allemagne, l’Italie, la France et le Royaume-Uni. Année des prix de référence : 2019 pour le Royaume-Uni ; 2017 pour les États-Unis ; 2015 pour la Chine, le Japon, l’Italie et la zone euro ; 2014 pour la France ; 2000 pour le Brésil.

Source : Perspectives économiques de l’OCDE, Rapport intermédiaire, septembre 2025.

Plusieurs risques continuent cependant de peser sur l’économie mondiale et pourraient compromettre la stabilité des prix. La guerre en Ukraine et les conflits et tensions du Moyen-Orient entretiennent des incertitudes sur les marchés de l’énergie et financiers, susceptibles d’affecter la croissance et les prix. À ces facteurs s’ajoutent, cette année, les mesures de politique commerciale protectionniste des États-Unis, dont l’instauration de droits de douane agressifs à l’encontre de l’Union européenne et de nombreux autres partenaires commerciaux, susceptibles d’alimenter de nouvelles tensions sur le commerce international.

La persistance de fortes tensions sur les coûts et des marges des entreprises élevées, notamment dans les services, pourraient de même ralentir la désinflation, ce qui pourrait pousser les banques centrales à une baisse plus modérée de leurs taux d’intérêts, non sans effets négatifs, notamment sur le marché du travail.

● En France, après un recul marqué en 2024 et 2025, l’inflation retrouverait un niveau plus proche de la cible de 2 % au cours des prochaines années. Selon les projections publiées en septembre 2025 par la Banque de France, l’inflation, telle que mesurée par l’IPCH, après avoir atteint 2,3 % en 2024 ([9]), continuerait son reflux, pour s’établir à 1 % en 2025, 1,3 % en 2026, et retrouver un niveau de 1,8 % en 2027.

Après un reflux marqué en 2024, l’inflation sous-jacente (cf. encadré infra) poursuivrait sa décrue pour s’établir autour de 1,7 % en 2025, avant de se stabiliser à un niveau proche de 1,6 % en 2026 et 2027. La dynamique des prix des services resterait quant à elle globalement constante sur l’ensemble de la période.

Selon l’Insee, les prix à la consommation ont augmenté de 0,9 % sur un an, en France, en août 2025. La désinflation « s’explique par un ralentissement des prix des services et, dans une moindre mesure, par une accentuation à la baisse de ceux des produits manufacturés ». L’inflation sous-jacente a un rythme comparable et s’établit à 1,2 % en août 2025, sur un an. En moyenne annuelle, selon la note de conjoncture publiée par l’Insee le 11 septembre 2025, l’inflation – au sens de l’IPC – en moyenne annuelle s’établirait à 1 % au mois de décembre.

Dans ce contexte, les salaires progressent désormais plus rapidement que les prix à la consommation, et ce mouvement pourrait encore s’accentuer en 2026. Cette progression des salaires réels soutiendrait les gains de pouvoir d’achat et la consommation, avec un effet bénéfique sur le chômage au long terme. Ces effets positifs sont toutefois à relativiser : la hausse de la consommation des ménages connue en 2024 (+ 1,0 %) ralentirait de moitié en 2025 (+ 0,5 %), alors qu’elle était évaluée à + 1,2 % dans le rapport d’avancement annuel du plan budgétaire et structurel à moyen terme d’avril 2025.

Contribution par poste À l’inflation d’ensemble en France

Note de lecture : glissement annuel en %, contributions en points.

Source : Insee, point de conjoncture du 11 septembre 2025.

En 2025, l’inflation alimentaire reste contenue, avec une progression moyenne de 1,4 % sur l’année, et des rythmes mensuels qui s’établiraient entre 1,6 % en août et 2,3 % en décembre. Les services demeurent le principal contributeur à l’inflation, avec une hausse moyenne de 2,4 % en 2025. Après un ralentissement temporaire en été (2,1 % en août), leur progression devrait s’accentuer à l’automne pour atteindre 2,8 % en fin d’année. Cette dynamique reflète la répercussion progressive des hausses de salaires passées, qui continuent de soutenir le niveau des prix dans ce secteur.

● Le scénario macroéconomique sous-jacent au projet de loi de finances pour 2026, dont était saisi le HCFP et qui se trouve reproduit dans l’exposé des motifs du texte déposé, repose pour sa part sur une prévision d’inflation, en moyenne annuelle, de 1,0 % en 2025 et de 1,3 % en 2026. En effet, en 2025, « les prix des services, principale contribution à l’inflation, poursuivent leur ralentissement dans le sillage de celui des salaires. Les prix des produits manufacturés se replient dans un contexte d’appréciation de l’euro par rapport au dollar ». En 2026, « les prix de l’alimentation accélèreraient légèrement, répercutant avec retard la hausse des prix de production alimentaires et industriels », alors que « les prix des services poursuivraient leur ralentissement. Les prix des produits manufacturés évolueraient au même rythme que l’année précédente. »

Ces prévisions apparaissent cohérentes avec celles des différents organismes, de la Banque de France à l’OCDE, le taux d’inflation de 1,3 % prévu en 2026 apparaissant toutefois quelque peu en deçà des estimations proposées, notamment par l’OCDE et l’OFCE.

prÉvisions d’inflation en moyenne annuelle en pourcentage

Note de lecture : évolution annuelle en pourcentage de l’IPC pour l’ensemble des organisations à l’exception de l’OCDE et la Banque de France pour laquelle l’évolution est en pourcentage de l’IPCH.

Sources : Projections macroéconomiques intermédiaires – septembre 2025 (Banque de France) ; Perspectives économiques de l’OCDE, septembre 2025 ; Perspectives économiques 2025-2026 (OFCE) ; Haut Conseil des finances publiques ; projet de loi de finances pour 2026.

Dans son avis du 9 octobre 2025 ([10]), le HCFP a jugé la prévision d’inflation de 1,3 % pour 2026 « plausible », soulignant qu’elle supposait toutefois « l’atténuation de la guerre tarifaire actuelle ».

2. Un assouplissement des politiques monétaires

● Après plusieurs années de resserrement destiné à contenir le choc inflationniste des années 2022 et 2023, la politique monétaire dans la zone euro est désormais entrée dans une phase d’assouplissement progressif. La baisse du taux de la facilité de dépôt de la BCE, passé de 4 % au printemps 2024 à 2 % au mois de juin 2025, traduit ce changement d’orientation rendu possible par le net recul de l’inflation. Le reflux des prix de l’énergie a en effet contribué à une convergence des taux d’inflation nationaux, atténuant les disparités observées entre pays au plus fort de la crise énergétique.

évolution des taux directeurs de la bce de 2019 au mois d’octobre 2025

Source : commission des finances à partir des données de la Banque de France.

● Cependant, la politique monétaire actuelle conserve un caractère ambivalent. Si la détente des taux directeurs signale une orientation plus accommodante, la poursuite du resserrement quantitatif, via la réduction du bilan de la BCE, limite la portée de ce mouvement. Dans les faits, l’assouplissement se manifeste surtout par une baisse des coûts d’emprunt à court terme pour les États, les entreprises et les ménages, tandis que les taux à long terme demeurent volatils et sensibles aux incertitudes internationales, notamment aux tensions commerciales.

Cette nouvelle phase n’efface pas totalement les effets différés de la période de resserrement antérieure. Le coût du crédit reste élevé pour certains emprunteurs, en particulier dans l’immobilier résidentiel et commercial, où la reprise demeure fragile.

évolution des taux des prêts du secteur concurrentiel

depuis décembre 2021

(en %)

Source : Observatoire Crédit Logement/CSA.

Pour les finances publiques, la normalisation progressive des taux se traduit par une charge d’intérêts qui, bien qu’en voie de stabilisation, restera structurellement plus lourde à mesure que les anciens titres de dette à taux faibles arrivent à échéance. Enfin, la communication de la BCE, plus accessible et attentive aux risques géopolitiques et commerciaux, traduit une volonté d’adapter la conduite de la politique monétaire à un environnement durablement incertain ([11]).

B. une croissance stable de l’activité mondiale mais une croissance de l’économie nationale fragilisée par l’incertitude politique

1. Une croissance mondiale qui demeure stable

D’après le FMI, malgré l’environnement international instable, marqué par de fortes tensions commerciales, la croissance mondiale resterait stable, avec un taux estimé à 3,2 % en 2025 et 3,1 % en 2026, après 3,3 % en 2024.

Perspectives de la croissance mondiale

(en %)

Source : FMI, Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2025.

2. En 2025, une croissance nationale victime de l’incertitude politique

Les prévisions de croissance pour 2025 des différents instituts sont proches les unes des autres, comprises entre 0,6 % et 0,8 %, réserve faite de la prévision de l’OFCE (0,5 %), légèrement inférieure. Cette convergence traduit un diagnostic partagé sur la résilience de l’économie française à court terme, mais aussi la présence d’un risque baissier significatif lié au contexte politique et géopolitique.

Le scénario macroéconomique sur lequel repose le projet de loi de finances table sur un taux de croissance situé dans cette fourchette, soit 0,7 %, prévision que le HCFP qualifie dans son avis de « réaliste » et qui était déjà celle figurant dans le rapport annuel d’avancement du PSMT d’avril dernier. Cette prévision actualisée se situe en deçà de la prévision initiale de la loi de finances pour 2025 à hauteur de 0,4 point – laquelle prévision initiale avait été revue une première fois à la baisse en janvier 2025, à 0,9 %, au cours de l’examen de la loi de finances pour 2025.

Prévisions de croissance du PIB de la France en 2025 et en 2026

(Évolution en % du PIB en volume)

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2026 et les prévisions des organismes de conjoncture.

La plupart des instituts reconnaissent en effet que l’incertitude politique interne constitue désormais un facteur explicatif majeur du ralentissement. L’OFCE estime qu’elle pourrait amputer la croissance de 0,4 point en 2025, tandis que Rexecode a révisé à la baisse de 0,2 point ses prévisions à la suite de la désapprobation par l’Assemblée nationale de la déclaration de politique générale du gouvernement de M. Bayrou, évoquant un « choc d’incertitude ». De son côté, le HCFP souligne que le scénario gouvernemental repose sur l’hypothèse d’une dissipation progressive des tensions mais demeure entouré d’aléas élevés.

Les effets de cette incertitude se traduisent déjà dans les comportements économiques : maintien de l’épargne à un niveau élevé, le taux d’épargne des ménages atteignant même 18,9 % du revenu disponible au deuxième trimestre 2025, retards d’investissement et dégradation du climat des affaires. Selon les enquêtes menées par Bpifrance et Rexecode, 91 % des dirigeants de PME anticipent des conséquences négatives du contexte politique sur leur activité, et une majorité d’entre eux a reporté ses projets d’investissement ou d’embauche.

Aussi, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a abaissé son estimation de croissance du volume du commerce mondial pour l’année 2026 de 1,8 % à 0,5 %, en intégrant l’effet des nouveaux droits de douane à sa prévision.

Le HCFP souligne ainsi que si le niveau de croissance prévu est le même que celui du rapport annuel d’avancement du PSMT publié en avril, soit 0,7 %, la composition de la croissance a toutefois été nettement revue depuis, avec une consommation des ménages bien moins dynamique qu’anticipé, une contribution du commerce extérieur dégradée, la progression de l’activité résultant surtout de l’accroissement des stocks.

S’il retrace les prévisions, aujourd’hui obsolètes, établies par l’OFCE au mois d’avril 2025, alors que cet organisme ne prévoyait, pour 2025, qu’une croissance du PIB français limitée à 0,5 %, le tableau ci-après suggère bien quels peuvent être les ordres de grandeur des effets économiques des chocs d’incertitude.

Évaluation de l’effet des différents chocs sur la croissance du PIB

En % du PIB

(*) La croissance hors chocs correspond à la croissance potentielle, plus la fermeture de l’output gap et l’acquis potentiel sur la croissance.

(**) Hors transmission des politiques budgétaires des partenaires de la demande mondiale

(***) Dont les effets sur les chaînes d’approvisionnement, l’impact des jeux Olympiques de Paris, les conséquences de la politique commerciale

Source : « L’incertaine croissance. Perspectives pour l’économie française 2025-206 » (collectif), in : OFCE, L’économie française 2026.

3. En 2026, une croissance nationale légèrement plus forte qu’en 2025 sous l’effet d’une reprise progressive de la demande intérieure

a. Une prévision de croissance de 1 % en 2026

Le scénario macroéconomique du projet de loi de finances repose sur une prévision de croissance de 1 % pour l’année 2026.

Prévisions de croissance du PIB de la France en 2025 et en 2026

(évolution en % du PIB en volume)

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2026 et les prévisions des organismes de conjoncture.

Dans son avis du 9 octobre 2025 précité, le HCFP relève que cette prévision « n’est que juste au-dessus » de la moyenne de celle des vingt-deux organismes consultés par le Haut Conseil, qui est la même que celle retenue par le consensus des prévisionnistes (0,9 %). Cet écart paraissant faible est toutefois sujet à d’importants aléas, compte tenu :

– de l’incertitude autour de l’impact à court terme sur l’activité des mesures présentées au projet de loi de finances, qui ne sont pas toutes prises en compte par les scénarios des différents organismes de prévision ;

– du caractère volontariste de la prévision d’une reprise de la demande privée, notamment de la demande des ménages et de l’investissement des entreprises.

b. Une reprise progressive de la consommation et de l’investissement des ménages

Prévisions économiques relatives aux ménages

selon le scénario macroéconomique

sous-jacent au projet de loi de finances pour 2026

(en %)

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2026.

Le taux d’épargne des ménages demeure à un niveau historiquement élevé par rapport au niveau d’avant crise et baisserait de 0,6 point en 2026, pour revenir à 17,8 %. Le taux se situe à un niveau très supérieur à sa moyenne de long terme (environ 15 %). Le Gouvernement mise, dans le rapport économique, social et financier (RESF), sur une baisse progressive du taux d’épargne « favorisée par la poursuite de la normalisation des perceptions d’inflation, une dissipation des incertitudes sur la politique économique et un pouvoir d’achat davantage porté par les revenus d’activité » ainsi que par la désindexation des retraites.

Le HCFP estime que le repli anticipé par le Gouvernement du taux d’épargne est « d’une ampleur comparable » au repli du même taux tel que prévu par les organismes qu’il a auditionnés.

Après une forte contraction en 2024 (− 5,6 %), l’investissement des ménages renouerait avec la croissance en 2025 (+ 0,8 %), avant d’accélérer plus nettement en 2026 (+ 3,3 %). Cette reprise serait d’abord portée par l’investissement en services – qui regroupe notamment les frais de notaires, d’agences et d’architectes liés aux transactions immobilières –, soutenu par la remontée des ventes dans l’ancien. L’investissement en bâtiments poursuivrait son recul en 2025, avant de se redresser en 2026, sous l’effet de la reprise progressive de la construction neuve, en lien avec la remontée des permis de construire observée depuis la fin de l’année 2024 – celle-ci se traduit en mises en chantier avec un certain délai.

c. Une stabilisation de l’emploi

Le taux de chômage est stable depuis la fin de l’année 2023, autour de 7,5 %. Le Gouvernement retient l’hypothèse d’un recul en moyenne annuelle de l’emploi salarié marchand non agricole de 0,4 % en 2025, puis d’une stabilisation en 2026. L’emploi total serait toutefois en légère hausse en 2025, avec la création de + 45 000 emplois nets, porté par le dynamisme de l’emploi non salarié, tandis que l’emploi total progresserait également en 2026, avec + 50 000 emplois en moyenne annuelle. Ces hausses seraient toutefois nettement moindres que celles enregistrées en 2023 (+ 325 000) et en 2024 (+ 210 000).

Le HCFP juge par ailleurs que la prévision d’évolution de la masse salariale (+ 2,3 % en 2026 pour les branches marchandes non agricoles) est « à ce stade un peu élevé[e] » du fait de la prévision de salaire qui est supérieure à la moyenne de celles des organismes de prévision.

d. Un soutien à l’innovation des entreprises

Le scénario macroéconomique du Gouvernement insiste sur le soutien apporté à l’innovation des entreprises, qui demeure l’une de ses priorités. En témoigne le crédit d’impôt recherche, qui, selon le tome II de l’annexe Évaluation des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2026, atteindrait un montant global de 8 milliards d’euros en 2026, et le plan France 2030.

Le Gouvernement estime que l’investissement des entreprises croîtrait de 2,6 % en 2026, « profitant notamment de la détente des conditions de financement ». Outre l’investissement en construction, évoqué précédemment, « l’investissement des entreprises bénéficierait […] de la bonne dynamique de la valeur ajoutée et des besoins liés à la transition numérique et écologique ».

e. La contribution du commerce extérieur à la croissance

En 2026, les exportations accéléreraient (+ 2,0 %), portées par la montée en cadence d’Airbus, tandis que les importations se normaliseraient (+ 2,3 %). Le commerce extérieur continuerait toutefois de peser légèrement sur la croissance (−0,1 point), dans un contexte international encore incertain.

Le déficit commercial resterait stable en 2025 (– 80 milliards d’euros) avant de se réduire en 2026 (– 71 milliards d’euros), grâce à la reprise de l’aéronautique. Le solde des transactions courantes se dégraderait légèrement (– 0,1 % du PIB en 2025, puis – 0,2 % en 2026), sous l’effet de la hausse de la contribution française au budget européen.

II. L’avis du Haut Conseil des finances publiques sur le cadrage macroéconomique et de finances publiques

● Dans son avis du 9 octobre 2025 ([12]), le HCFP a examiné les hypothèses retenues par le Gouvernement, associées au projet de loi de finances pour 2026, et apprécié les prévisions de finances publiques. Il a rappelé au préalable le « contexte très particulier et inédit » dans lequel il a rendu cet avis, qui conditionne ainsi la réalisation des mesures sous-tendant les prévisions avancées. La démission du Gouvernement de M. Lecornu postérieurement à la saisine du HCFP ne permettait effectivement pas à celui-ci d’être certain que les éléments dont il avait été saisis ne seraient pas frappés de caducité à la suite de la nomination d’un nouveau gouvernement.

Le Haut Conseil a également estimé que, de façon générale, le scénario macroéconomique sur lequel se fondait le projet de loi de finances pour 2026 « repos[ait] sur des hypothèses optimistes ».

● Après deux années de dégradation continue du solde public, le HCFP estime que la prévision de solde public pour 2025 est « crédible ». Celle-ci est égale au déficit prévu initialement par le projet de loi de finances pour 2025, soit 5,4 %. L’année 2025 marquerait ainsi un arrêt de la dégradation du solde public et amorcerait un mouvement de consolidation budgétaire. Cette inflexion traduit une amélioration réelle de la trajectoire des comptes publics, mais le déficit projeté demeure au-delà de la cible de 5 % du PSMT, ce qui souligne le caractère encore fragile du redressement engagé.

Le Haut Conseil précise aussi que la prévision d’un déficit public de 4,7 % pour 2026 est fragilisée « par un scénario économique volontariste » et qu’il présente un « risque de sous-réalisation ou simplement d’absence des mesures de recettes et d’économies affichées ».

● La prévision actualisée de prélèvements obligatoires pour 2025 est jugée « crédible » par le Haut Conseil, bien qu’elle demeure exposée à des aléas d’ampleur habituelle à ce stade de l’année. Pour 2026, la prévision de croissance spontanée des prélèvements apparaît « globalement acceptable », le volontarisme du scénario macroéconomique étant compensé par certaines hypothèses prudentes. Toutefois, le Haut Conseil souligne un point de fragilité important : les incertitudes entourant le rendement net des mesures nouvelles, évalué à près de 14 milliards d’euros, dont une partie repose sur des dispositifs encore peu documentés ou difficilement évaluables.

● Le Haut Conseil estime par ailleurs que l’effort structurel réalisé en 2025 ne repose que sur des hausses de prélèvements obligatoires (24 milliards d’euros), là où l’effort proposé pour l’année 2026 « proviendrait majoritairement des dépenses » (17 milliards d’euros) mais aussi toujours des hausses de prélèvements, « pour près de 14 milliards d’euros ». En 2026, « le taux de prélèvements obligatoires augmenterait de 0,3 point pour atteindre 43,9 % du PIB ».

L’ajustement structurel de 0,7 point de PIB prévu pour 2025 traduirait une réduction significative du déficit structurel. L’effort structurel, plus représentatif de l’orientation de la politique budgétaire, s’élèverait à 0,8 point de PIB, provenant intégralement des hausses de prélèvements obligatoires, soit plus de 24 milliards d’euros. En 2026, l’ajustement structurel atteindrait 0,8 point de PIB et l’effort structurel 1 point.

● Au total, la prévision de dépenses publiques pour 2026 repose sur une hausse très contenue de + 0,3 % en volume, soit une cible que le Haut Conseil juge « très ambitieuse » au regard des évolutions observées ces dernières années. Cette modération résulterait d’importantes économies, parmi lesquelles une « année blanche » pour les salaires publics et les prestations sociales, la hausse des franchises médicales, la réduction des crédits ministériels hors défense et le resserrement des concours financiers de l’État aux collectivités. Ces mesures viendraient compenser la forte progression de certains postes, tels que la défense, la contribution au budget européen et la charge de la dette. Le Haut Conseil souligne toutefois que le respect de cette trajectoire suppose la mise en œuvre complète de l’ensemble des économies prévues (ou de mesures équivalentes) ce qui apparaît, à ce stade, « très incertain ». L’ajustement structurel prévu dans le projet de loi de finances permet, selon le Haut Conseil, de « revenir partiellement vers la trajectoire structurelle » fixée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2023-2027. Il considérait l’année dernière que cette loi, promulguée en décembre 2023, constituait « une référence déjà dépassée ». Le Haut Conseil relève en effet qu’un « écart important » s’est creusé entre la trajectoire de solde structurel programmée et les résultats observés, en raison notamment d’une évolution plus dynamique des dépenses publiques que prévu. Ainsi, sur la dépense, la progression en volume (+ 0,3 % en 2026) est proche de celle prévue en LPFP (+ 0,5 %), mais l’écart cumulé depuis 2022 atteint 2,5 %, confirmant une dérive durable.

● Le mécanisme de correction prévu à l’article 62 de la loi organique relative aux lois de finances a été déclenché, mais les mesures présentées dans le PLF, bien qu’elles conduisent à une amélioration du solde structurel (de – 4,9 % du PIB en 2025 à – 4,0 % en 2026), « ne permettront pas de retrouver en 2027 le niveau de solde structurel de la LPFP », jugé trop ambitieux. Le Haut Conseil estime ainsi que, malgré un ajustement significatif en 2025-2026, la trajectoire « n’est pas cohérente avec les exigences de la loi de programmation ». Le Haut Conseil note enfin que la LPFP est désormais supplantée, dans les faits, par le nouveau plan budgétaire et structurel national de moyen terme (PSMT 2025-2028) et qu’il conviendrait de réviser l’articulation entre les deux textes.

● Enfin, le respect des engagements européens de la France s’évalue désormais à partir de la trajectoire de dépenses primaires nettes (DPN) du PSMT, principale variable opérationnelle suivie ex post. Cette trajectoire constitue le « principal critère effectif » des recommandations européennes dans le cadre de la procédure de déficit excessif, complétée par l’objectif de retour du déficit sous 3 % du PIB au plus tard en 2029. Selon les recommandations du Conseil du 21 janvier 2025, la croissance de la DPN ne doit pas dépasser 0,8 % en 2025 et 1,2 % en 2026. La prévision soumise au Haut Conseil pour 2025 (+ 1 %) excède légèrement ce plafond, ce que le Haut Conseil « regrette », tandis que celle de 2026 (+ 0,6 %) reste « cohérente avec les recommandations européennes », bien que toujours ambitieuse compte tenu des incertitudes sur la mise en œuvre des mesures nouvelles.

La nouvelle gouvernance européenne considère également l’évolution cumulée de la DPN depuis 2023, qui doit rester inférieure à un plafond. Selon la prévision présentée, la France respecte ce critère en 2025 et 2026, grâce en partie à une exécution 2024 « meilleure que prévue ».

*

FICHE N° 2 : La situation des finances publiques

I. des prélèvements obligatoires dont la hausse dépasserait la croissance de l’activité

Les prélèvements obligatoires comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes. En comptabilité nationale, le taux de prélèvements obligatoires est calculé net des crédits d’impôt, afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques.

A. L’évolution des prélèvements obligatoires

La part des prélèvements obligatoires dans le produit intérieur brut (PIB) a connu une hausse régulière, avant de se stabiliser depuis une dizaine d’années (A) afin de financer les différents sous-secteurs d’administration publique (B).

1. La hausse des prélèvements obligatoires, tendance de long terme

Les prélèvements obligatoires ont fortement augmenté entre 1974 et 1981, passant de 34,2 à 40,1 % du PIB, essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 6,6 points de PIB sur cette période. Entre 1982 et 1995, ils ont évolué dans une fourchette comprise entre 40,7 % et 42,3 % du PIB. De 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41,2 et 44,3 % du PIB. Depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, pour repasser juste en dessous de ce seuil en 2023.

Les PrÉlÈvements obligatoires depuis 1974 en points de PIB

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2020 et article liminaire du projet de loi de finances pour 2026 (prévisions).

La progression des prélèvements obligatoires par rapport à la richesse nationale a donc été une tendance lourde, sans que les oscillations puissent être corrélées à la sensibilité politique de la majorité parlementaire du moment. Un point haut a été atteint en 2017, à 45,3 %.

évolution du montant des PrÉlÈvements obligatoires depuis 2002

* : par rapport à 2002.

** : par rapport à 2007.

*** Prévisions associées au projet de loi de finances pour 2026.

Source : INSEE, base 2020, et projet de loi de finances pour 2026.

Alors qu’il s’établissait à 45 % du PIB en 2022, le taux de prélèvements obligatoire a diminué en 2023 et 2024, sous l’effet d’une élasticité très inférieure à l’unité – soit une croissance du montant des prélèvements obligatoires moins forte que la croissance de l’activité –, pour atteindre 42,8 % en 2024. Le montant des recettes progressait cependant, notamment sous l’effet de l’inflation. Cette diminution devrait s’interrompre en 2025 et 2026, années pour lesquelles le taux de prélèvements obligatoires remonte à 43,6 % puis 43,9 %.

2. Des recettes de prélèvements obligatoires principalement destinées à la sphère des administrations de sécurité sociale

Le RESF annexé au projet de loi de finances pour 2026 présente la répartition des prélèvements obligatoires par sous-secteur d’administrations publiques sur plusieurs années, telle que cette répartition ressort des prévisions sous-jacentes audit projet de loi de finances. Cette présentation révèle une part prépondérante des administrations de sécurité sociale, leurs prélèvements obligatoires représentant 24,5 points de PIB en 2025, sur un total de 43,6 points de PIB, soit plus de 56 % des prélèvements obligatoires. Au sein des administrations publiques centrales, l’État est destinataire de la grande majorité des recettes issues des prélèvements obligatoires.

DÉcomposition des prÉlÈvements obligatoires

par sous-secteur d’administrations publiques entre 2024 et 2026

Selon les hypothèses sous-jacentes au projet de loi de finances pour 2026

En % du PIB, champ courant

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2026.

B. des années 2025 et 2026 marquées par un alourdissement de plus d’un point de pib du taux de prélèvements obligatoires

● L’année 2025 serait marquée par une hausse de 51,2 milliards d’euros (+ 4,1 %) du montant des prélèvements obligatoires, qui atteindrait 1 302 milliards d’euros. Le taux de prélèvement obligatoires progresserait pour sa part de 0,8 point pour atteindre 43,6 % du PIB. Le Haut Conseil des finances publiques juge cette prévision « crédible ».

● En 2026, il connaîtrait une nouvelle hausse, d’une ampleur, certes plus modérée, de 0,3 point, tandis que le montant des prélèvements obligatoires augmenterait de 43,1 milliards d’euros (+ 3,3 %). Selon le scénario de finances publiques sous-jacentes au projet de loi de finances pour 2026, cette évolution des prélèvements obligatoires « s’explique tout particulièrement par des mesures ciblant les plus grandes entreprises (environ 400) et les ménages les plus fortunés, ainsi que la lutte contre la fraude fiscale et sociale ». Toutefois, les débats parlementaires peuvent bouleverser ces hypothèses.

l’Évolution des finances publiques de 2018 à 2026

En milliards d’euros (en % du PIB)

* : les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

** : les « autres recettes » correspondent à des cotisations sociales imputées que l’État se verse à lui-même, à la production de ses branches marchandes et aux ventes résiduelles, à la production pour emploi final propre (c’est-à-dire les biens et services développés en interne) ou encore aux revenus de la propriété publique.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général.

1. Une croissance spontanée des recettes de prélèvements obligatoires toujours légèrement inférieure à celle de l’activité

● En 2025, le montant des prélèvements obligatoires connaîtrait une croissance spontanée de 2,1 %, légèrement inférieure à celle du PIB en valeur, qui connaît une progression de 2,3 %. Ce phénomène s’expliquerait notamment par :

– une croissance de la TVA inférieure à celle de la prévision de son assiette macroéconomique – notamment en raison d’importantes dépenses de remboursement et dégrèvements en lien avec le déstockage de demandes en cours de traitement de remboursements de crédits de TVA – elle-même moins dynamique que l’activité ;

– un faible dynamisme de la masse salariale (+ 1,6 %), affectant les recettes de cotisations et de prélèvements sociaux.

Ces évolutions sont toutefois tempérées par des recettes d’impôt sur le revenu (IR) plus dynamiques que l’activité du fait des revenus réels en hausse en 2024, ainsi que par les recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) à la suite d’une reprise de l’activité sur le marché immobilier en 2025.

● En 2026, les recettes de prélèvements obligatoires continueraient de croître spontanément légèrement moins vite (+ 2,3 %) que l’activité (+ 2,5 % pour le PIB en valeur).

Ce serait notamment l’effet des évolutions suivantes :

– une évolution des recettes de TVA qui serait de nouveau inférieure à celle des sous-jacents de son assiette macroéconomique ;

– une croissance de la masse salariale 2026 (+ 2,1 %) de nouveau inférieure à celle de l’activité.

L’effet de ces facteurs serait de nouveau tempéré par la croissance des revenus réels en 2024 et 2025, qui accroît les recettes d’impôt sur le revenu de 2026.

Le Haut Conseil des finances publiques relève que « la prévision de croissance spontanée des prélèvements obligatoires paraît globalement acceptable car le volontarisme du scénario économique est tempéré par des hypothèses parfois un peu prudentes pour projeter les prélèvements ».

2. Une hausse des prélèvements obligatoires tirée par la multiplicité de mesures nouvelles dont le rendement ne paraît pas certain

● En 2025, les mesures nouvelles prévues par la loi de finances mais aussi la loi de financement de la sécurité sociale accroîtraient le rendement des prélèvements obligatoires de 24,7 milliards d’euros. Peuvent particulièrement être relevées :

– la contribution exceptionnelle sur les grandes entreprises (+ 8 milliards d’euros) ;

– la réforme des allègements généraux de cotisations sociales patronales (+ 1,6 milliard d’euros) ;

– la hausse du taux de cotisation de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) (+ 1,7 milliard d’euros) ;

– la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR) (+ 1,4 milliard d’euros).

Il convient également de noter l’effet des mesures de verdissement de la fiscalité ([14]), de la hausse de la taxe sur les transactions financières (environ 500 millions d’euros) et de la fiscalisation des rachats d’actions, ainsi que de mesures nouvelles décidées antérieurement à la loi de finances pour 2025, telles la fin de l’extinction du bouclier tarifaire sur la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE).

Le rapporteur général constate à regret que loin d’être le fruit du seul dynamisme de l’activité, la hausse des recettes procède pour près de moitié d’un alourdissement d’une fiscalité dont le niveau était déjà élevé.

● En 2026, les mesures nouvelles prévues par le PLF et le PLFSS contribueraient à la hausse des prélèvements obligatoires pour 13,7 milliards d’euros. Sont particulièrement notables :

– la suppression de niches fiscales (estimée à hauteur de 2,8 milliards d’euros par le RESF) ;

– la suppression de niches sociales (+ 1,2 milliard d’euros) et d’exonérations spécifiques de cotisations sociales (+ 0,9 milliard d’euros) ;

– une mesure de reprofilage des allègements généraux de cotisations sociales pour en limiter le coût à 80 milliards d’euros (+ 1,5 milliard d’euros) ;

– l’absence de revalorisation du barème de l’impôt sur le revenu et de la cotisation sociale généralisée (CSG) pour tenir compte de l’inflation (+ 2,2 milliards d’euros),

– la poursuite de la hausse du taux de cotisations pour la CNRACL (+ 1,7 milliard d’euros) ;

– une contribution exceptionnelle des organismes de complémentaire santé (+ 1 milliard d’euros) ;

– l’instauration d’une taxe sur le patrimoine financier des holdings patrimoniales (+ 1 milliard d’euros) ;

– l’instauration d’une taxe sur les petits colis (+ 500 millions d’euros).

En outre, seraient prorogées une surtaxe moitié moindre qu’en 2025 sur l’impôt sur les sociétés des grandes entreprises (+ 4 milliards d’euros) et la CDHR (+ 1,5 milliard d’euros).

En revanche, la reprise de la trajectoire de baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) atténue (– 1,3 milliard d’euros) l’effet haussier de ces mesures.

Si le Haut Conseil des finances publiques jugeait « globalement acceptable » (cf. supra) la prévision de croissance spontanée des prélèvements obligatoires en 2026, il « estime en revanche que les incertitudes affectant le rendement net des mesures nouvelles, estimé à près de 14 milliards d’euros, constituent un point de fragilité notable, même en supposant que l’ensemble des mesures affichées se matérialisent ». En outre, « il observe que ce chiffrage repose sur de nombreuses mesures dont certaines sont peu documentées et l’évaluation parfois difficile ».

Là encore, il convient de prendre ces hypothèses avec prudence compte tenu de la volonté de l’Assemblée nationale d’amender le projet de loi présenté par le Gouvernement.

Principales mesures législatives sur les prÉlÈvements obligatoires en 2026 (toutes APU)

(en milliards d’euros)

* Réduction des niches sociales applicables aux compléments salariaux : forfait social sur les aides directes au taux de 8 % et hausse sur la contribution patronale spécifique applicable aux indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite.

Source : commission des finances, d’après les réponses au questionnaire du rapporteur général.

II. Des efforts de maÎtrise des dépenses publiques ambitieux, dans un contexte de dÉgradation des comptes publics

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2025 ([15]), la Cour des comptes souligne que la « dérive budgétaire [observée en 2023 et 2024], en dépit d’objectifs à l’ambition limitée, […] est la conséquence d’une incapacité à maîtriser la dynamique de la dépense et plus encore à engager des efforts d’économies pérennes ».

En effet, « autant les mauvais résultats de 2023 pouvaient être attribués pour l’essentiel à des recettes plus basses que prévu, autant, en 2024, c’est la progression du “cœur” de la dépense publique [hors charge de la dette et hors dépenses exceptionnelles de crise] qui joue le premier rôle ». La Cour ajoute que « [c]e sont les dépenses de protection sociale et des administrations locales qui ont tiré à la hausse les dépenses totales, pour les premières sous l’effet des revalorisations de prestations sociales et pour les secondes du fait du dynamisme des dépenses d’investissement, en lien avec le cycle communal ».

Or, si l’année 2025 marque un premier infléchissement, même limité, dans le redressement des comptes publics, les dépenses publiques se maintiennent à un niveau élevé. Certes, le niveau du solde public devrait s’établir à – 5,4 % du produit intérieur brut (PIB), contre – 5,8 % du PIB en 2024, et, selon le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ([16]), cette prévision est « crédible ».

En 2026, un meilleur partage des efforts entre les recettes et les dépenses serait prévu. Selon le Haut Conseil, l’effort structurel prévu dans le projet de loi de finances (+ 1 point de PIB, l’effort structurel primaire étant évalué à + 1,2 point de PIB) « proviendrait majoritairement des dépenses, pour environ 17 milliards d’euros, complété par les hausses de prélèvements, pour près de 14 milliards d’euros ». Ainsi, le taux de croissance des dépenses publiques serait inférieur au taux de croissance potentielle ce qui, selon les calculs du Haut Conseil, générerait une économie de 17 milliards d’euros. Le Gouvernement, quant à lui, met en avant l’effort structurel primaire, qu’il évalue également à + 1,2 point de PIB ; au sein de celui-ci, l’effort en dépenses contribuerait pour 0,8 point de PIB, soit environ deux tiers, tandis que les mesures en recettes contribueraient pour 0,5 point de PIB, soit environ un tiers. Dans les deux cas, la diminution des dépenses publiques est calculée par rapport à une évolution tendancielle des dépenses, dont les modalités demeurent opaques ([17]), et sans diminution du total des dépenses en valeur ou en volume.

A. Une augmentation des dépenses qui atteindrait 0,3 % en volume

En 2026, les dépenses de l’ensemble des administrations publiques, hors crédits d’impôt ([18]), atteindraient 1 725 milliards d’euros. Cela correspond à une augmentation de 1,7 % en valeur et de 0,3 % en volume. L’augmentation des dépenses serait donc nettement plus faible que celle des deux années précédentes, du fait de la dégradation des comptes publics et de la nécessité de revenir sur une trajectoire de limitation du déficit public.

Évolution des dÉpenses des administrations publiques

Note : les dépenses publiques sont exprimées hors crédits d’impôt.

Source : article liminaire de la loi de finances pour 2025 et article liminaire du projet de loi de finances pour 2026.

Le ratio des dépenses publiques s’élèverait à 56,4 % du PIB, un niveau légèrement inférieur à celui de 2024 et 2025, mais néanmoins très élevé par rapport aux pays comparables à la France.

1. Les dépenses publiques augmenteraient de + 1,7 % en valeur

Le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 prévoient une augmentation des dépenses publiques à hauteur de 1 725 milliards d’euros, après 1 696 milliards prévus en 2025 ([19]), soit une hausse de 29 milliards d’euros. Cela correspond à une augmentation de 1,7 % en valeur.

L’évolution des dépenses publiques en valeur serait donc légèrement plus faible qu’en 2025 (+ 2,7 %) et sensiblement moins élevée qu’en 2024 (+ 3,8 %). Elle se situe également en deçà de la moyenne sur vingt ans (+ 2,8 %). Depuis 2005, les dépenses publiques ont augmenté en valeur chaque année, sans exception. Leur niveau prévu pour 2026 est ainsi supérieur de 81 % à leur niveau de 2005 – sur la même période, l’inflation cumulée aura atteint 36 % ([20]) – et de 35 % depuis 2017.

Évolution des dépenses des administrations publiques en valeur

(en milliards d’euros courants)

Source : commission des finances d’après les données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

L’évolution des dépenses publiques en valeur n’est toutefois pas l’indicateur le plus utile. En effet, les montants des dépenses publiques en euros courants sont sensibles aux hypothèses macroéconomiques, en particulier aux hypothèses d’inflation et de croissance. Le taux d’inflation élevé enregistré en 2022 (+ 5,2 %) et 2023 (+ 4,9 %) a ainsi participé ainsi à la forte hausse des dépenses en valeur pour ces deux années. Cette analyse est donc complémentaire de celle de l’évolution des dépenses publiques en volume ainsi que de celle de la part des dépenses publiques rapportée au PIB.

2. Les dépenses publiques évolueraient de + 0,3 % en volume

En 2026, les dépenses publiques augmenteraient en volume de 0,3 %, si l’on tient compte de l’indice des prix à la consommation hors tabac, et de 0,2 %, si l’on tient compte du déflateur du PIB.

La hausse des dépenses en volume serait donc plus contenue que celle des deux années précédentes – après 2,1 % en 2024 et 1,7 % prévu en 2025 ([21]) – et inférieure d’un point à la moyenne annuelle sur vingt ans (+ 1,3 %). Depuis 2005, les dépenses publiques n’ont diminué en volume qu’à trois reprises, dont deux fois au cours des années 2022 et 2023, marquées par une inflation dont le niveau élevé ([22]) n’avait pas nécessairement été anticipé au moment de l’adoption de la loi de finances initiale. L’évolution cumulée des dépenses en volume entre 2005 et 2026 s’élève à + 31 %.

Évolution des dépenses des administrations publiques en volume

Note : les dépenses publiques sont exprimées hors crédits d’impôt. Les données pour 2025 et 2026 sont des prévisions.

Source : commission des finances d’après les données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

3. Le ratio de dépenses publiques serait ramené à 56,4 % du PIB

Si le ratio des dépenses publiques rapportées au PIB n’est pas le critère d’analyse le plus pertinent pour évaluer l’évolution des dépenses publiques à court terme – dans la mesure où son évolution peut tout aussi bien résulter de l’évolution de son numérateur que de celle de son dénominateur –, il permet néanmoins d’en apprécier l’évolution sur longue période ainsi que le niveau par rapport à d’autres pays comparables.

En 2026, le ratio des dépenses publiques diminuerait très légèrement, le rythme de hausse des dépenses en volume (+ 0,3 %) demeurant inférieur à celui de la croissance du PIB (+ 1,0 %). Il s’établirait ainsi à 56,4 % du PIB, en diminution de 0,4 point par rapport à 2025.

Le ratio des dépenses publiques dans la richesse nationale est supérieur à 50 % depuis le début des années 1980 et systématiquement supérieur à 55 % du PIB depuis 2009. Il a atteint son point le plus haut à 61,7 % en 2020, du fait de la diminution du PIB de 7,9 % et du volume des dépenses de soutien et de relance liées à la crise liée à l’épidémie de covid. Il a progressivement diminué, dans un contexte de décrue des dépenses exceptionnelles, et malgré la mise en place de mesures de soutien face à la hausse des prix, jusqu’à atteindre 56,6 % du PIB en 2023, mais la hausse imprévue des dépenses publiques en 2024 a enrayé cette diminution (56,8 % du PIB en 2024).

Évolution du ratio des dépenses publiques par rapport au PIB

(en points de PIB)

Source : commission des finances d’après les données de l’Insee (pour les années 1960 à 2023) et le projet de loi de finances pour 2026 (pour les années 2024 à 2026).

Les comparaisons internationales montrent que le niveau des dépenses publiques demeure plus élevé en France que dans la plupart des pays de l’Union européenne. En 2024, la France, avec un ratio de 57,1 % du PIB ([23]), n’était devancée que par la Finlande (57,6 %), et excédait nettement le ratio de l’Allemagne (49,5 %), de l’Italie (50,6 %) et de l’Espagne (45,4 %) ainsi que le ratio moyen des pays de l’Union européenne (49,2 %) ou de la zone euro (49,6 %).

Évolution du ratio des dépenses publiques par rapport au PIB

(en points de PIB)

Source : commission des finances d’après les données de l’Insee et d’Eurostat.

Bien que ces comparaisons internationales aient leurs limites, notamment parce que le périmètre des dépenses publiques varie d’un pays à l’autre, il n’en demeure pas moins qu’elles traduisent une certaine inefficience des dépenses publiques en France par rapport à celles de nos voisins les plus proches.

À cet égard, il convient de souligner que le niveau des dépenses publiques par rapport au PIB est plus important en France que la moyenne européenne pour la quasi-totalité des secteurs de dépense, à l’exception des transports. Le niveau des dépenses consacrées aux retraites (14,5 % du PIB en 2023) est particulièrement élevé par rapport à la moyenne de l’Union européenne (11,8 %).

4. Des dépenses publiques majoritairement portées par les dépenses sociales

La répartition des dépenses publiques par fonction en 2026 devrait être sensiblement similaire à celles des années précédentes. Selon les données de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) pour 2023, les retraites sont, de loin, le principal poste de dépense, avec 407 milliards d’euros, soit 25 % du total des dépenses publiques.

Avec 324 milliards d’euros, la même année, les dépenses de santé (produits de santé, appareils et matériels médicaux, services hospitaliers et ambulatoires, arrêts maladie et invalidité) représentent 20 % de la dépense publique.

RÉpartition des dÉpenses publiques par fonction EN 2023

(en % des dépenses publiques)

Source : commission des finances d’après les données de l’Insee (comptes de la Nation en 2023 – comptes nationaux annuels, en base 2020).

S’agissant des autres fonctions financées par les administrations de sécurité sociale, les dépenses de 2023 en faveur des familles représentaient 64 milliards d’euros (4 % du total), l’assurance chômage 46 milliards d’euros (3 %), les aides au logement 21 milliards d’euros (1,3 %) et les autres dépenses 41 milliards d’euros (2,5 %).

La charge de la dette s’est élevée à 51 milliards d’euros en 2023 (soit 3,1 % du total des dépenses). Ce poste est appelé à croître encore dans les années à venir, en raison des effets progressifs de la hausse passée des taux d’intérêt sur l’encours.

Les dépenses de fonctionnement des administrations publiques (fonctions support des administrations, gestion des ressources humaines, gestion des biens immobiliers, services juridiques, dépenses de communication) atteignaient 106 milliards d’euros en 2023, soit 6,6 % du total, ce qui en fait le quatrième poste de dépense.

Parmi les dépenses relatives aux services publics ([24]), les dépenses de 2023 concernaient, par ordre d’importance :

– l’éducation à hauteur de 8,8 % du total (écoles, collèges, lycées, enseignement supérieur, cantines, résidences universitaires, bibliothèques) ;

– le soutien aux activités économiques à hauteur de 5,9 % (aides à la production d’énergie renouvelable ou à la consommation d’énergie, aides à la production, à l’investissement, à l’exportation et à l’emploi) ;

– les transports et équipements collectifs pour 5 % (concours ferroviaires, alimentation en eau, éclairage public) ;

– la défense à hauteur de 3,1 % (défense militaire, défense civile, aide militaire à des pays étrangers) ;

– la recherche pour 3 % (activités de recherche relatives à l’économie, à la défense, à la santé) ;

– la culture et les loisirs pour 2,6 % (services culturels, activités sportives, services de radio, de télévision et d’édition) ;

– la sécurité à hauteur de 1,9 % (services de police et de protection civile) ;

– la protection de l’environnement pour 1,7 % (gestion des déchets et des eaux usées, protection de la nature et de la biodiversité, lutte contre la pollution) ;

– les infrastructures à hauteur de 1,1 % (réseaux de transport et de communication : routes, voies ferrées, câbles, aéroports, gares, ponts) ;

– la justice à hauteur de 0,5 % (tribunaux et administration pénitentiaire).

B. Une Évolution de la dépense diffÉrenciée selon les sous-secteurs d’administration publique

Les dépenses des administrations publiques centrales (APUC) – celles de l’État et des organismes divers d’administration centrale (ODAC) ([25]) –, représentent 34 % du total des dépenses publiques, contre 20 % pour les administrations publiques locales (APUL) et 46 % pour les administrations de sécurité sociale (ASSO).

Depuis 2005, le taux de croissance des dépenses de l’État (+ 49 %) se révèle bien moins élevé que celui des ASSO (+ 77 %), des APUL (+ 82 %) et des ODAC (+ 85 %). Ces dernières années, les efforts de maîtrise des dépenses publiques ont principalement porté sur les dépenses de l’État, et notamment sur le périmètre des dépenses pilotables de l’État (voir fiche n° 3).

Évolution des dÉpenses publiques par sous-secteur

(en base 100 de 2005)

Source : commission des finances d’après les données de l’Insee (comptes de la Nation en 2023 – comptes nationaux annuels, en base 2020).

À cet égard, les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2026, si elles se réalisaient, marqueraient une inflexion : tandis que les dépenses des APUC augmenteraient de 1,8 % en volume, celles des APUL diminueraient de 0,7 % et celles des ASSO de 0,3 %. Au total, les dépenses publiques n’augmenteraient que de 0,3 % en volume, soit un effort inédit sur les vingt dernières années.

Évolution des dÉpenses publiques entre 2025 et 2026

(en milliards d’euros)

Note : Les évolutions sont représentées à champ constant, hors transferts entre administrations publiques. Compte tenu des transferts entre administrations publiques (APU), le total des dépenses n’est pas égal à la somme des sous-secteurs.

Source : commission des finances d’après l’article liminaire du projet de loi de finances pour 2026.

1. Malgré des efforts de maîtrise des crédits et des effectifs, les dépenses des APUC augmenteraient de 1,8 %

En 2026, les dépenses des administrations publiques centrales (APUC), soit celles de l’État et des organismes d’administration centrale (ODAC), atteindraient 683 milliards d’euros, en hausse de 20 milliards d’euros par rapport à 2025, soit une augmentation de 3 % en valeur et de 1,8 % en volume.

● L’évolution des dépenses de l’État (voir infra, à la fiche n° 3) entre 2025 et 2026 résulte largement de l’évolution des dépenses contraintes, comme la charge de la dette (+ 8,1 milliards d’euros ([26])), les contributions au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions et le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (+ 5,7 milliards d’euros).

Les crédits du budget général, nets des remboursements et dégrèvements, hors contributions au CAS Pensions et hors charge de la dette, augmenteraient de + 2,6 milliards d’euros (+ 0,8 %) par rapport à la loi de finances pour 2025. En neutralisant les crédits de la mission Défense, qui font l’objet d’une augmentation substantielle (+ 6,7 milliards d’euros), les dépenses nettes de l’État diminueraient de – 4 milliards d’euros (– 1,4 %).

Outre la mission Défense, les missions régaliennes verraient leurs crédits préservés, notamment les missions Sécurités (+ 364 millions d’euros) et Justice (+ 163 millions d’euros). Ce serait aussi le cas des missions Recherche et enseignement supérieur (+ 553 millions d’euros) et Enseignement scolaire (+ 167 millions d’euros). À l’inverse, la maîtrise par l’État de ses autres dépenses affecterait les missions Travail et emploi (– 2,4 milliards d’euros), Cohésion des territoires (– 894 millions d’euros), Solidarité (– 827 millions d’euros) et Aide publique au développement (– 704 millions d’euros).

Des mesures d’économie mettraient également à contribution les ODAC, notamment via le « recentrage » de certaines activités, la baisse des budgets alloués à certains opérateurs et des mesures de rationalisation des dépenses, pour un gain identifié par le HCFP à « quelques centaines de millions d’euros » ([27]).

● La limitation des dépenses des APUC passe aussi par une décélération de la masse salariale, malgré une maîtrise insuffisante des effectifs de l’État et de ses opérateurs.

En 2026, la croissance de la masse salariale de l’État serait ainsi contenue à + 2,2 % par rapport à 2025, en particulier en ce qui concerne les rémunérations d’activité (+ 1,3 %). Cette inflexion à la baisse par rapport à la tendance des années précédentes résulte notamment de l’absence de nouvelles mesures générales de revalorisation des rémunérations.

Les schémas d’emplois des ministères et des opérateurs s’établiraient à + 6 724 ETP. En neutralisant les effets de la réforme du recrutement et de la formation initiale des enseignants, ils s’établiraient à – 2 096 ETP pour 2026. Malgré des hausses significatives proposées pour les ministères régaliens (+ 1 600 ETP pour le ministère de l’intérieur, + 1 600 ETP pour le ministère de la justice et + 830 ETP pour le ministère des armées, en incluant les opérateurs), des diminutions sont prévues pour les ministères sociaux et leurs opérateurs (– 1 159 ETP, dont l’essentiel sur France Travail) ainsi que pour le ministère de l’économie et des finances (– 657 ETP, essentiellement pour la DGFIP).

Le débat sur les effectifs de l’État pose toutefois la question de la difficulté à réduire significativement la dépense. Il est frappant d’observer que, malgré la diminution des effectifs scolaires depuis 2015, l’État est toujours incapable de diminuer les effectifs de l’éducation nationale. L’explication donnée cette année est la réforme du recrutement des enseignants (+ 8 820 ETP), qui aboutit finalement à un schéma d’emplois en hausse de + 5 400 ETP. Le rapporteur général considère que les embauches dans le cadre de la réforme de la formation initiale des enseignants auraient dû être compensées par une baisse à due proportion des effectifs totaux.

2. Les dépenses des APUL diminueraient de 0,7 %, même si l’évolution de leurs recettes demeure dynamique

Le cadrage économique et financier associé au projet de loi de finances fait l’hypothèse d’une évolution modérée des dépenses des administrations publiques locales (APUL) en 2026. Elles atteindraient 338 milliards d’euros, en hausse de 1 milliard d’euros par rapport à 2025, soit une augmentation de 0,3 % en valeur et une diminution de 0,7 % en volume. Comme en 2025, les collectivités territoriales seraient ainsi associées aux efforts de maîtrise du déficit public.

Les dépenses des collectivités territoriales (+ 0,2 %) évolueraient moins rapidement que leurs recettes (+ 1,7 %) ([28]). Ces dernières (+ 3,4 milliards d’euros) évolueraient à un rythme plus élevé que l’inflation.

Évolution des recettes et des dÉpenses des collectivitÉs territoriales

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2025-5 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2026, 9 octobre 2025, page 22.

Le dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités locales (DILICO), créé en 2025, serait reconduit dans un nouveau format. Tandis que le « DILICO 1 » prévoyait de prélever 1 milliard d’euros sur les recettes des collectivités territoriales en 2025 et de leur en restituer un tiers en 2026, le « DILICO 2 » prévoit un prélèvement de 2 milliards d’euros en 2026 avec des conditions de restitution ajustées : le reversement des recettes serait effectué sur cinq ans, au lieu de trois, le montant des recettes affectées à la péréquation augmenterait de 10 % à 20 % et le reversement serait conditionné au respect d’une trajectoire d’évolution des dépenses.

Les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales progresseraient de 2,4 milliards d’euros, soit une hausse de 1 % en valeur par rapport à 2025. Cohérente avec l’évolution du PIB, cette augmentation serait toutefois faible au regard des années passées (+ 3,5 % en 2024 et + 2,3 % en 2025). Outre la reconduction du DILICO, cette modération des dépenses serait notamment permise par la mise en œuvre de mesures d’économies ciblées et une légère diminution des prélèvements sur recettes (– 1,8 % hors évolutions de périmètre). Néanmoins, les transferts de fiscalité augmenteraient de 3,8 milliards d’euros par rapport à 2025, amoindrissant ainsi la contrainte.

Par ailleurs, la contrainte sur les dépenses des collectivités territoriales procède aussi de la hausse des taux de cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), destinée à en limiter le déficit ([29]). Selon la Cour des comptes, les hausses d’un point au 1er janvier 2024 et de trois points au 1er janvier 2025 ont représenté pour les collectivités un surcoût de 1,4 milliard d’euros en 2025. Une nouvelle hausse de trois points est prévue au 1er janvier 2026.

Les dépenses d’investissement des collectivités diminueraient de 2,5 % en valeur, après des hausses de 7,6 % en 2024 et 1,9 % en 2025. Selon le HCFP, cette évolution « apparaît vraisemblable en raison des effets du cycle d’investissement communal. Elle pourrait s’avérer plus forte au regard des cycles passés mais peut se justifier par le profil un peu atypique observé ces derniers mois ».

L’article 32 du projet de loi de finances prévoit une modification des modalités d’attribution du fonds de compensation de la TVA (FCTVA). L’assiette des dépenses éligibles serait recentrée sur les seules dépenses d’investissement, mais également étendue aux participations des collectivités versées dans le cadre des concessions d’aménagement, lorsqu’elles financent des équipements publics. En outre, le calendrier de versement aux établissements publics de coopération intercommunale serait rétabli à l’année suivant la dépense d’investissement. Ces mesures généreraient une économie de 0,7 milliard d’euros.

En parallèle, un plan de simplification normative serait engagé, pour aider les collectivités territoriales à réaliser des économies. Le cadre en vigueur en matière de rénovation énergétique des bâtiments tertiaires, caractérisé par une multiplicité d’objectifs, de délais, de normes applicables et de leviers mobilisables, pourrait être simplifié. En outre, les dotations de soutien à l’investissement seraient fusionnées au sein d’un nouveau fonds d’investissement pour les territoires, afin de simplifier les démarches pour les élus et faciliter la coordination entre les différents cofinancements mobilisables.

Les efforts demandés aux collectivités territoriales seraient combinés à des mesures de soutien au bénéfice des collectivités les plus fragiles. En application de l’article 33 du projet de loi de finances, les départements rencontrant des difficultés financières importantes – notamment du fait de la chute des recettes de droits de mutations à titre onéreux (DMTO) en 2023 et 2024 et de la hausse de leurs dépenses obligatoires liées à leurs compétences en matière d’action sociale – seraient soutenus via une mobilisation du fonds de sauvegarde des départements. Par ailleurs, diverses mesures sont prévues pour les collectivités et leurs groupements, y compris les collectivités d’outre-mer, touchés par des événements climatiques.

S’agissant de la Nouvelle-Calédonie, l’article 62 du projet de loi de finances prolonge jusqu’au 31 décembre 2026 la possibilité d’octroi de la garantie de l’État aux prêts consentis par l’Agence française de développement au territoire et à ses collectivités, dans la limite inchangée d’un milliard d’euros. Concernant Mayotte, le projet de loi de finances prévoit des moyens financiers liés à la mise en œuvre du programme d’investissements inscrit dans la loi de programmation pour la refondation de Mayotte ([30]).

3. Une limitation des dépenses des ASSO conditionnée à la non-indexation des prestations sociales et à une maîtrise de l’ONDAM

Le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 prévoient que les dépenses des administrations de sécurité sociale (ASSO) s’élèveraient à 814 milliards d’euros, en hausse de 9 milliards d’euros par rapport à 2025, soit une augmentation de 1,1 % en valeur mais une diminution de 0,3 % en volume. Cette évolution trancherait nettement avec la dynamique observée lors les exercices précédents.

Le projet de budget présenté par le Gouvernement prévoit de limiter le déficit de la sécurité sociale à 17,5 milliards d’euros en 2026, après 23 milliards d’euros prévus pour 2025 et 15,3 milliards d’euros en 2024. Un tel niveau de déficit, hors période de crise sanitaire ou de crise économique majeure, est inédit. En reportant un niveau de charges financières toujours plus important sur les générations futures, réduisant ainsi leurs capacités à bénéficier du même niveau de protection que les générations actuelles, il fragilise l’ensemble du modèle social. Des efforts de maîtrise des dépenses sociales, dans toutes leurs composantes, sont donc nécessaires.

En 2026, les dépenses de santé augmenteraient de 5 milliards d’euros. L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) s’établirait à 270,4 milliards d’euros, en hausse de 4,5 milliards d’euros. Son évolution serait donc limitée à + 1,6 %, ce qui – bien qu’elle soit supérieure de 0,3 point à l’inflation – représenterait, selon le HCFP ([31]), « environ 7 [milliards d’euros] d’économies par rapport à [son] évolution dite “tendancielle” ». Le Haut Conseil souligne toutefois qu’« [u]ne telle évolution […] suppose un effort de maîtrise nettement plus important que les années précédentes ». Cette maîtrise de l’ONDAM s’appuierait sur :

– une limitation des mesures susceptibles de générer de nouvelles dépenses, chiffrées par le HCFP à 2,5 milliards d’euros de moindres dépenses par rapport à l’évolution tendancielle ;

– des mesures d’efficience, à hauteur de 3,7 milliards d’euros, dont 2,3 milliards d’euros de régulation et baisse de prix des produits de santé ;

– des mesures de responsabilisation des patients et des professionnels de santé ainsi que des transferts de charges aux employeurs et aux complémentaires santé, pour 3,4 milliards d’euros, avec notamment une hausse des plafonds sur les franchises et participations forfaitaires (2,3 milliards d’euros).

Par ailleurs, les prestations sociales ne seraient pas indexées sur l’inflation. Cette mesure de gel, dans un contexte de contrainte sur les dépenses publiques et d’inflation faible, générerait une économie de 3,6 milliards d’euros, se décomposant en 2,9 milliards d’euros liés à la non-revalorisation des pensions de retraite (dont 0,8 million d’euros concernant l’État sur le CAS Pensions), 1,1 milliard d’euros liés à la non-indexation des autres prestations sociales et un « effet retour » résultant de moindres recettes d’impôt sur le revenu et de contribution sociale généralisée découlant de ces mesures. Malgré ce gel, les dépenses de retraite progresseraient néanmoins de 6 milliards d’euros par rapport à 2025, du simple fait des effets démographiques. Les prestations familiales baisseraient de plus de 2 % en volume et les indemnités de chômage de plus de 4 %, en lien avec la dernière réforme de l’assurance chômage.

En parallèle de ces mesures de freinage, de nouvelles dépenses sont néanmoins prévues concernant l’accès aux soins dans les territoires, la création d’un congé de naissance et des mesures de développement de l’habitat intermédiaire pour les personnes en perte d’autonomie.

C. Une trajectoire d’évolution des dÉpenses publiques volontariste, mais soumise À de nombreux alÉas

Outre les aléas inhérents aux prévisions de finances publiques, la cible d’évolution des dépenses ne saurait être tenue que si l’intégralité des mesures prévues dans le projet de budget sont mises en œuvre, ce qui paraît très incertain.

1. Les aléas et incertitudes inhérents aux prévisions de finances publiques

Le rapport économique social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2026 ([32]) expose les aléas et incertitudes inhérents aux prévisions de finances publiques. Il rappelle notamment l’existence :

– d’une incertitude sur la croissance économique : de nombreux postes de dépenses étant sensibles à la conjoncture, tout écart de prévision sur la croissance peut se répercuter sur le niveau réel des dépenses ;

− d’une incertitude sur l’inflation : les chocs d’inflation peuvent affecter les dépenses publiques directement indexées ou corrélées à l’inflation mais aussi contraindre le Gouvernement à prendre des mesures discrétionnaires afin d’en atténuer les conséquences pour les ménages et les entreprises ;

− d’une incertitude sur la charge d’intérêt : la prévision de charge d’intérêt de la dette est nécessairement entourée d’une incertitude, liée à l’évolution des taux d’intérêt et de l’inflation.

Aléas et incertitudes autour de la prévision de solde public

Source : rapport économique, social et financier, annexe au projet de loi de finances pour 2026, page 153.

Afin d’illustrer ces aléas et incertitudes et leurs effets potentiels sur l’évolution du solde public, le RESF présente un graphique en éventail (fan-chart) présentant différents niveaux de solde public associés à des intervalles de confiance. Ainsi, sous l’hypothèse de la mise en œuvre complète de l’intégralité des mesures prévues dans le texte initial des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, et en l’absence de nouvelles mesures coûteuses, le solde public de 2026 aurait 50 % de chances d’être compris entre – 4,3 % et – 5,3 % du PIB et 90 % de chances d’être compris entre – 3,5 % et – 6,0 % du PIB.

2. Une cible d’évolution des dépenses jugée ambitieuse et incertaine par le HCFP

Selon le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ([33]), « la hausse très modérée prévue pour les dépenses publiques […] est une cible très ambitieuse au regard des évolutions passées, dans un contexte où certains postes connaîtront une forte progression (défense, contribution au budget européen, charge d’intérêts), compensée en partie par un repli de l’investissement local, usuel avec les élections municipales ».

Il ajoute que, si « [d]es économies substantielles sont présentées, dont une “année blanche” pour les salaires publics et les revalorisations de prestations, une hausse des franchises d’assurance maladie, une baisse des crédits ministériels hors défense et un resserrement des concours de l’État aux collectivités, contribuant à modérer les dépenses de ces dernières », « [t]enir la cible d’évolution des dépenses exige que l’intégralité de ces mesures, ou d’autres économies équivalentes, soient mises en œuvre, ce qui paraît très incertain » ; « les annonces publiques et discussions récentes suggèrent que cela est peu probable ».

Le Haut Conseil s’interroge tout particulièrement sur l’objectif d’une diminution des dépenses des ASSO de 0,3 % en volume : selon lui, cette cible « très ambitieuse […] repose pour une part sur des mesures substantielles annoncées (notamment la hausse des franchises et le gel des prestations), et l’effet de mesures déjà en vigueur (réforme de l’assurance chômage, pour 1,0 Md€), mais est fragilisée par d’autres économies peu documentées sur le champ de l’Ondam (mesures d’efficience) et par des risques sur les autres prestations, notamment une dynamique moins baissière des indemnités de chômage. L’atteinte de cette cible exige au minimum une mise en œuvre rapide de l’ensemble des mesures, ce qui est loin d’être acquis ».

Son avis conclut que « [l]a prévision de solde public pour 2026 est fragilisée par un scénario économique volontariste et, surtout, par le risque de sous-réalisation ou simplement d’absence des mesures de recettes et d’économies affichées ».

3. Une éventuelle « suspension » de la réforme des retraites de 2023

Par une lettre rectificative du 23 octobre 2025, le Gouvernement a introduit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) un article 45 bis proposant une « suspension » des mesures de rééquilibrage du système de retraites prévues dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 ([34]).

● La réforme de 2023 prévoyait un relèvement progressif de l’âge d’ouverture des droits à une pension de retraite de 62 ans et trois mois pour les assurés nés entre le 1er septembre et le 31 décembre 1961 jusqu’à 64 ans pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1968. Elle prévoyait aussi une accélération de l’allongement de la durée d’assurance requise pour obtenir une pension de retraite au taux plein, en la fixant à 43 annuités (172 trimestres) pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1965 (au lieu du 1er janvier 1973). En contrepartie, diverses mesures d’atténuation étaient prévues, notamment une revalorisation du niveau minimal des petites pensions (soit 1 200 euros bruts par mois pour une carrière complète), des dispositifs de retraite anticipée pour incapacité permanente ou inaptitude, un assouplissement du dispositif relatif aux carrières longues, une surcote pour les mères de familles ayant réalisé une carrière complète ou encore l’expérimentation d’un CDI senior.

Dans son rapport remis à la demande du Gouvernement de M. François Bayrou ([35]), la Cour des comptes rappelait la « nette dégradation de la situation financière [du système de retraite], malgré les réformes successives » et estimait que le manque à gagner résultant d’un maintien de l’âge de départ à la retraite à 63 ans serait, à horizon 2035, de 5,8 milliards d’euros par an pour le système de retraites et de 13 milliards d’euros par an pour l’ensemble des finances publiques. Elle estimait par ailleurs qu’une diminution d’un an de la durée d’assurance requise pour une pension de retraite à taux plein entraînerait, en 2035, un coût de 3,9 milliards d’euros par an pour le système de retraites et de 7,1 milliards d’euros par an pour les finances publiques.

● L’article 45 bis introduit par le Gouvernement dans le texte par le biais d’une lettre rectificative vise à suspendre la réforme des retraites de 2023.

L’âge d’ouverture des droits à une pension de retraite à 64 ans serait décalé d’une génération et s’appliquerait pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1969 (au lieu du 1er janvier 1968). Cet âge serait également décalé d’un trimestre pour toutes les générations nées entre le 1er septembre 1961 et le 31 décembre 1968. À compter de la génération née en 1964, les assurés de chaque génération bénéficieraient d’une anticipation de trois mois de leur âge de départ par rapport à la situation résultant de la réforme de 2023. Ce gel ne s’appliquerait pas au dispositif « carrières longues », ni aux fonctionnaires ayant exercé des emplois en catégories active ou super active, ni aux régimes spéciaux de retraite qui bénéficiaient d’âges de départ anticipés.

S’agissant de la durée d’assurance requise pour obtenir une retraite au taux plein, l’article 45 bis, plutôt que de modifier l’article L. 161-17-3 du code de la sécurité sociale qui décline le calendrier de relèvement, crée une disposition dérogatoire non codifiée : pour les assurés nés en 1964 et en 1965 dont la pension servie par un régime de base français prendrait effet à compter de l’âge légal de départ, la durée d’assurance serait réduite d’un trimestre.

D’après les informations communiquées par le Gouvernement dans sa lettre rectificative, le coût de la suspension pour l’ensemble du système de retraite s’élèverait à environ 100 millions d’euros en 2026, lié au fait que certaines personnes nées au premier trimestre de 1964 pourraient anticiper leur départ en retraite dès le premier trimestre 2026, et à 1,4 milliard d’euros en 2027, du fait de l’application « en année pleine » des mesures de suspension.

Pour compenser ces surcoûts et limiter la dégradation des comptes publics, la suspension de la réforme des retraites s’accompagnerait d’une majoration de 0,2 point de la contribution exceptionnelle sur les organismes complémentaires d’assurance maladie prévue à l’article 7 du PLFSS, qui s’élèverait de 2,05 % à 2,25 % – soit un surcroît de recettes de 0,1 milliard d’euros en 2027.

En outre, la sous-indexation des pensions de retraite de 0,4 % chaque année entre 2027 et 2030, prévue à l’article 44 du PLFSS, serait majorée de 0,5 point en 2027, passant ainsi de – 0,4 % à – 0,9 %. Cette mesure, recommandée par le Comité de suivi des retraites ([36]), a été inspirée par les partenaires sociaux au sein de la délégation paritaire chargée de formuler des propositions de retour à l’équilibre du système de retraites. Elle rapporterait 1,5 milliard d’euros en 2027.

Enfin, le débat sur une suspension éventuelle de la réforme des retraites ne doit pas faire oublier que la question de l’emploi des seniors est aussi importante que celle de l’âge du départ à la retraite.

Nonobstant ces mesures de compensation de la suspension de la réforme, qui permettent de limiter l’impact de la mesure sur le système de retraite, la trajectoire d’évolution des dépenses de la branche vieillesse du régime général retient également plusieurs mesures discutées par les partenaires sociaux dans le cadre de la délégation paritaire précitée :

– une réforme du dispositif de cumul emploi-retraite, qui représente une économie de 0,2 milliard d’euros par an à compter de 2027 ;

– la prise en compte jusqu’à deux trimestres de majorations de durée d’assurance pour enfant pour faciliter le départ anticipé des parents, pour un coût de 0,2 milliard d’euros par an à partir de 2027 ;

– la réduction du nombre d’années retenues dans le calcul du salaire annuel moyen qui sert de base aux calculs des pensions pour les parents bénéficiant de majorations de durée d’assurance pour enfant, qui représente un coût annuel de 0,1 milliard d’euros à compter de 2028.

La cible d’évolution des dépenses publiques prévues dans le projet de budget se trouve nécessairement affectée par cette proposition de suspension de la réforme des retraites. Tout autre renoncement d’ampleur ou toute autre mesure coûteuse nouvelle rendrait d’autant plus incertains les objectifs de limitation du déficit public en 2026 et dans les années à venir.

III. l’amorce d’un redressement du solde public

L’article liminaire du projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2026.

Évolution du solde public de 2024 à 2026

Source : projet de loi de finances pour 2026.

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Cette mesure est également la référence à partir de laquelle la France évalue le respect de ses engagements européens.

A. L’évolution du déficit public sur longue période

● Le dernier excédent public constaté date de 1974. Alors que les effets du premier choc pétrolier commençaient à se faire sentir, les comptes publics affichaient un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB. Depuis 1975, les comptes publics de la France sont en déficit, dans des proportions toutefois très variables.

Le dÉficit public depuis 1974

(en points de PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 points de PIB)

* prévision du projet de loi de finances pour 2026.

Source : INSEE, base 2020, et projet de loi de finances pour 2026.

● Avant 2020, année marquée par la pandémie de covid-19, le point le plus bas de solde effectif avait été atteint en 2009, année qui avait suivi la crise financière de 2008, avec un déficit de 7,4 points de PIB. En 2020, le déficit a été encore plus élevé, atteignant 8,9 points de PIB. Alors que l’année 2018 avait marqué le retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009, l’année 2020 aura marqué l’arrêt de la réduction tendancielle du déficit public observée depuis la crise financière. Le niveau de déficit enregistré en 2020 (– 8,9 % du PIB) fut le plus élevé depuis la création des comptes nationaux en 1948.

Évolution des finances publiques depuis 2017

en milliards d’euros (en % du PIB)

* Prévision associée

** Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

La crise sanitaire fut l’occasion de mettre en œuvre, le 20 mars 2020, la clause dérogatoire générale introduite lors de la réforme du Pacte de stabilité et de croissance par le « six-pack » ([37]) permettant aux États membres de s’écarter temporairement des exigences normales des règles budgétaires européennes en cas de crise généralisée provoquée par une grave récession économique dans la zone euro ou dans l’ensemble de l’Union. Face à la crise sanitaire et ses conséquences économiques et sur la recommandation de la Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne a décidé la mise en œuvre de cette clause le 23 mars 2020. Son application a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2023. Dans sa communication sur les orientations pour la politique budgétaire en 2024 ([38]), la Commission européenne a estimé que les conditions de désactivation de la clause seraient considérées comme remplies à partir de 2024.

Dès lors, les exigences du droit européen et, partant, les sanctions afférentes aux dépassements des normes de déficit et de dette sont de nouveau applicables. Ainsi le Conseil de l’Union européenne, suivant la recommandation de la Commission européenne, a-t-il constaté le 26 juillet 2024 l’existence d’un déficit excessif en France ([39]).

Le suivi des engagements budgétaires de la France s’inscrit cependant dans un cadre de gouvernance économique partiellement réformé, présenté ci-après, au V, de la présente fiche.

● Après la forte dégradation du déficit constatée en 2020, le redressement des comptes publics amorcé en 2021 puis 2022 a été interrompu en 2023 et 2024, le déficit public se creusant à 5,4 points de PIB en 2023, puis à 5,8 points de PIB en 2024, sous l’effet de recettes nettement inférieures aux prévisions et de la hausse des dépenses dans les différents sous-secteurs des administrations publiques.

De ce fait, les prévisions de déficit public fixées par les lois de finances pour 2024 et pour 2025, le programme de stabilité d’avril 2024 puis le plan budgétaire et structurel à moyen terme d’octobre 2024 ont été systématiquement dépassées et se sont fortement écartées de la trajectoire définie par la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 adoptée en décembre 2023 ([40]), jugée comme une « référence dépassée » par le HCFP dès le mois d’octobre 2024 dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2025.

Évolution des prévisions d’évolution du déficit public

(en pourcentage du PIB)

Source : commission des finances

B. après deux « années noires », un début d’amélioration du solde public en 2025 et 2026

● Alors que le déficit a atteint 5,8 points de PIB en 2024, il se réduirait de 0,4 point en 2025 pour s’établir à 5,4 points de PIB, retrouvant ainsi son niveau de l’année 2023.

Le RESF annexé au projet de loi de finances pour 2026 attribue cette amélioration « aux mesures de redressement adoptées dans la loi de finances initiale pour 2025 et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 », dont les principales seraient « un effort renforcé de modération des dépenses de l’État et de ses opérateurs dans un contexte de hausse de la charge de la dette, une maîtrise des dépenses des administrations de sécurité sociale dans un contexte de dynamisme encore soutenu des dépenses de santé, et la maîtrise des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales grâce notamment au dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales », tandis que « côté recettes, [elles] comportent un effort exceptionnel dans un objectif de justice fiscale permis par une contribution différentielle pour les plus hauts revenus, une contribution exceptionnelle sur les bénéfices des plus grandes entreprises, ainsi que, de façon pérenne, une réduction de certaines niches fiscales et sociales et un verdissement de la fiscalité ».

Au total, le déficit public se trouve diminué de 0,4 point du fait d’une amélioration du solde structurel de 0,7 point par rapport à 2024, tandis que le solde conjoncturel se dégraderait de 0,2 point du fait d’une croissance de l’activité inférieure à son rythme potentiel.

Il convient de rappeler que le Gouvernement avait annoncé, sur la base d’un raisonnement en « tendanciel », que l’effort de consolidation budgétaire pour 2025 s’élèverait à 60 milliards d’euros, dont deux tiers en réduction de dépenses et un tiers en hausse de prélèvements obligatoires. En revanche, le HCFP indiquait dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2025 que l’ajustement structurel proposé reposait à 30 % sur un effort en dépense (12 milliards d’euros) et à 70 % sur les mesures de hausse des recettes (30 milliards d’euros).

Or, comme vu supra, dans son avis sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, le Haut Conseil des finances publiques estime plutôt que pour l’année 2025, l’effort structurel provient « intégralement des hausses de prélèvements obligatoires », qui totalisent plus de 24 milliards d’euros, tandis que « l’effort en dépense est nul », la dépense en volume augmentant à peu près en ligne avec la croissance potentielle.

● En 2026, le solde poursuivrait son amélioration pour s’établir à 4,7 points de PIB, retrouvant avec son niveau de 2022, année de redressement des comptes publics au lendemain de la pandémie de covid-19.

Selon le RESF, « cette amélioration reflèterait une amélioration du solde structurel (+ 0,8 point de PIB potentiel), tandis que le solde conjoncturel serait presque stable (− 0,1 point de PIB). Le solde structurel pâtirait d’une évolution encore inférieure à l’activité des recettes de prélèvements obligatoires (− 0,1 point de PIB) et des recettes hors prélèvements obligatoires (− 0,2 point de PIB), ainsi que d’une hausse de la charge de la dette (− 0,2 point de PIB) ». Ces évolutions seraient toutefois « plus que compensées par un effort structurel primaire de 1,2 point de PIB, composé d’un effort en dépenses pour environ deux tiers et de mesures en recettes pour environ un tiers ».

Le Haut Conseil des finances publiques retient pour sa part des proportions légèrement différentes. Ainsi, il estime pour sa part que l’effort proviendrait majoritairement des dépenses, pour environ 17 milliards d’euros – soit 55 % du total –, complété par les hausses de prélèvements, pour près de 14 milliards d’euros – soit 45 %.

Compte tenu du fait que l’effort sur la réduction des dépenses a été nul en 2025, selon le HCFP, contrairement à ce qui avait été annoncé par le Gouvernement, le rapporteur général appelle à une vigilance accrue sur la répartition réelle de l’effort en 2026.

Évolution du déficit public en valeur entre 2024 et 2026

(en milliards d’euros)

En raison d’effets d’arrondi, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général.

Les administrations publiques centrales, source de l’essentiel du déficit public

Des trois sous-secteurs d’administrations publiques, l’État et les organismes divers d’administration centrale sont celui auquel est imputable la majeure partie du déficit public.

Solde public par sous-secteur

(en points de produit intérieur brut)

En raison d’effets d’arrondi, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis.

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2026.

1. Portant l’essentiel du déficit public, l’État verrait son déficit réduit à 124,4 milliards d’euros en 2026

Le solde budgétaire de l’État est constitué par la somme du solde du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Devant s’établir à 124,4 milliards d’euros en 2026, il représenterait près de 87 % du déficit public.

a. Une amélioration attendue en 2025 de 25,4 milliards d’euros du déficit par rapport à 2024

Alors que le déficit budgétaire de l’État s’élevait en 2024 à 155,9 milliards d’euros, il diminuerait de 25,4 milliards d’euros en 2025 pour s’établir à la fin de l’année à 130,5 milliards d’euros. Cette prévision actualisée marque une amélioration de 8,5 milliards d’euros par rapport à la loi de finances pour 2025, aux termes de laquelle le déficit devait s’établir à 139 milliards d’euros.

prÉvision actualisÉe pour 2025

(en milliards d’euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

L’amélioration de la prévision de solde en 2025 procèderait essentiellement des révisions suivantes de la prévision initiale :

– la baisse des dépenses du budget général (− 4,9 milliards d’euros), portée par la diminution de la charge de la dette (−2,9 milliards d’euros) et de la prévision des contributions employeurs au compte d’affectation spéciale Pensions (−1 milliard d’euros), ainsi que par la baisse des crédits budgétaires des ministères (−1,1 milliard d’euros) ;

– la hausse des recettes fiscales (+ 4,2 milliards d’euros) ([41]) ;

– l’augmentation des recettes non fiscales (+ 2,2 milliards d’euros).

Ces mouvements sont principalement atténués par :

– la hausse des prélèvements sur recettes (+ 0,8 milliard d’euros) du fait de l’augmentation observée au profit des collectivités territoriales (+ 0,9 milliard d’euros), en raison essentiellement de la dynamique des prélèvements sur recettes de compensation d’exonérations fiscales et du prélèvement sur recettes relatives au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), légèrement atténuée par la stabilité du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne ;

– la dégradation du solde des comptes spéciaux (− 2,1 milliards d’euros), du fait, principalement, de la diminution du solde du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (− 2,4 milliards d’euros), en raison du financement d’opérations par le biais du solde comptable excédentaire.

b. Un déficit de l’État poursuivant sa décrue en 2026

Aux termes du texte déposé, le déficit de l’État diminuerait de 6,1 milliards d’euros entre 2025 et 2026, pour s’établir à 124,4 milliards d’euros.

prÉvision d’équilibre pour l’année 2026

aux termes du texte déposé

(en milliards d’euros)

N.B : En raison d’effets d’arrondi, le montant de la somme des termes peut différer du résultat de l’addition de ceux-ci.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

La réduction du déficit résulterait d’une progression des recettes fiscales plus forte que la progression des dépenses.

passage du solde 2025 actualisÉ au solde du plf 2026

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

c. Un déficit de l’État plus élevé de 11,9 milliards d’euros en comptabilité nationale qu’en comptabilité budgétaire

Si le Gouvernement vise, pour l’année 2026, un déficit de l’État d’un montant de 124,4 milliards d’euros en comptabilité budgétaire, son montant en comptabilité nationale serait toutefois supérieur de 11,9 milliards d’euros, et s’établirait à 136,2 milliards d’euros.

Traditionnellement, l’examen du projet de loi de finances avait pour but de débattre uniquement du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire d’une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

Depuis 2013, l’examen du projet de loi de finances permet, grâce à l’examen de son article liminaire et grâce au RESF, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

Les résultats de la comptabilité nationale sont désormais au cœur du débat public : c’est à partir d’eux qu’il est possible de savoir si la France respecte ou non les règles européennes relatives à son déficit public ou à son solde structurel. Plusieurs retraitements sont nécessaires pour passer du solde budgétaire au solde en comptabilité nationale.

L’écart en 2026 entre le solde en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale s’explique principalement par les effets retracés dans le tableau ci-dessous.

(en milliards d’euros)

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

2. Un solde des administrations publiques locales se rapprochant de l’équilibre grâce au ralentissement des dépenses observé en 2025

En 2025 et en 2026, le solde des administrations publiques locales connaîtrait une amélioration en raison du ralentissement des dépenses d’investissement en 2025, et de dépenses de fonctionnement modérées par le dispositif de lissage conjoncturel des recettes des collectivités locales instauré par la loi de finances pour 2025 et dont le projet de loi de finances pour 2026 prévoit la reconduction et la modification des paramètres.

Ainsi, le déficit des administrations publiques locales, passant de 16,7 milliards d’euros en 2024 à 14,5 milliards d’euros en 2025, se réduirait de 2,2 milliards d’euros.

L’année 2026 serait marquée par un redressement plus net encore des finances locales, le déficit des administrations publiques locales se réduisant cette fois de 4,2 milliards d’euros, pour s’établir à 10,3 milliards d’euros.

3. Un solde dégradé des administrations de sécurité sociale

● Le solde du périmètre des administrations de sécurité sociale s’est fortement dégradé en 2020 pour s’établir à – 48,3 milliards d’euros en raison des mesures d’urgence décidées en réponse à la crise sanitaire.

Le déficit des administrations de sécurité sociale a commencé à se résorber dès 2021, atteignant – 19,3 milliards d’euros. L’amélioration était encore plus significative en 2022 et 2023, les ASSO renouant avec les excédents, à hauteur de 8,5 milliards d’euros puis 11,5 milliards d’euros, avant que l’excédent ne se réduise à 1,2 milliard d’euros en 2024.

En 2025, le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) deviendrait déficitaire (−8,4 milliards d’euros), et le solde hors Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et Fonds de réserve des retraites (FRR) s’établirait à − 23,3 milliards d’euros, contre − 13 milliards d’euros en 2024. L’évolution du solde des administrations de sécurité sociale pâtirait d’un d’une hausse des dépenses, soutenues par les prestations de santé et de vieillesse, plus forte que celle des recettes.

En 2026, le solde des administrations de sécurité sociale s’améliorerait pour atteindre 3,4 milliards d’euros, mais resterait déficitaire hors CADES et FRR (– 12 milliards d’euros).

Il convient en effet de rappeler que le solde de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) est structurellement excédentaire en raison de la non-prise en compte de ses dépenses en comptabilité nationale, ce qui rend quelque peu artificiels les excédents des ASSO enregistrés entre 2022 et 2024, ainsi que celui prévu en 2026.

DÉcomposition du solde des administrations de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

N.B. : Les recettes et dépenses sont dans le tableau ci-dessus en comptabilité nationale après consolidation, c’est-à-dire retraitées des transferts entre caisses sans impact sur le solde. Toutefois, ce n’est pas le cas des régimes ou groupes de régimes, dont le solde est affecté par les transferts internes aux ASSO. En conséquence, la somme des recettes et des dépenses des sous-ensembles ne correspond pas au total des ASSO.

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

IV. une dette dont la progression n’est pas enrayée

À la suite du choc haussier historique en 2020 vécu par l’endettement public français dans le contexte de la crise sanitaire (+ 16,7 points entre 2019 et 2020), la poussée inflationniste a permis une diminution du ratio de dette publique rapportée au PIB entre 2021 et 2023. Cependant, la décrue de l’inflation, la normalisation de la politique de taux directeurs de la Banque centrale européenne (BCE) et la dégradation du solde public en 2023 et 2024 ont replacé la dette publique sur une tendance haussière.

Le PLF pour 2026, malgré ses efforts de réduction du déficit public, maintient cette tendance. La trajectoire de la dette publique s’inscrit désormais dans le cadre du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) issu de la réforme des règles de gouvernance économique de l’Union européenne. Celui-ci prévoit que le niveau d’endettement public continuerait à augmenter jusqu’en 2027, avant de se stabiliser et d’entamer une lente baisse. Cette dynamique négative, traduite dans les taux d’intérêt et la charge de la dette, remet en question la soutenabilité de la dette publique française.

A. Une dynamique haussière continue de l’endettement public depuis 2020 qui singularise la France au sein de la zone euro

La trajectoire de la dette publique française se distingue du reste de la zone euro

À la suite de la crise sanitaire de 2020, le ratio de dette publique français a évolué de manière similaire à celui de ses homologues européens jusqu’en 2023 bien qu’à un niveau nettement supérieur à celui observé en moyenne dans la zone euro. Toutefois, depuis 2023, ce ratio est reparti nettement à la hausse et diverge de celui des pays comparables de la zone euro. À la fin du deuxième trimestre 2025, le ratio de dette publique a atteint 115,8 points de PIB, soit 1 point de plus que le pic observé en 2020. À l’inverse, dans la zone euro, le ratio de dette publique s’établit à 88,2 points de PIB en 2025, soit 8,8 points de moins que le maximum observé en 2020.

COMPARAISON DE l’Évolution des RATIOS DE DETTE publique

DE LA FRANCE, DE LA ZONE EURO ET DE L’Allemagne

(en points de PIB)

Source : commission des finances et Eurostat.

Après une diminution en trompe-l’œil entre 2021 et 2023, le ratio de dette publique dépasse depuis 2025 le pic de 2020

Par rapport à 2019, trois phases distinctes d’évolution du ratio de dette publique ont été observées.

● Dans le contexte de la crise sanitaire en 2020, un choc haussier de 16,7 points de PIB a été enregistré avec un pic d’endettement à 114,8 % du PIB. Il s’explique par une dégradation du déficit public en 2020 (– 8,9 % du PIB), par la progression de la dépense publique (+ 6,8 % en volume par rapport à 2019) et par la chute du PIB (– 7,4 %). Ces trois facteurs ont eu pour effet d’accroître très fortement le ratio de dette publique, en agissant à la fois sur son numérateur et sur son dénominateur.

Cette augmentation exceptionnelle du ratio de dette publique ne fut pas propre à la France, bien que l’écart avec le reste des pays de la zone euro se soit accentué cette année-là. Le ratio de dette publique français était de 14 points supérieur à celui du reste de la zone euro en 2019 ; l’écart a atteint 17,8 points fin 2020 ([42]).

● Le retour de la croissance et l’inflation forte observée entre 2021 et 2023 ont artificiellement permis le reflux du niveau de l’endettement public.

Après le choc de dette historique de 2020, le ratio de dette publique a diminué de 2,1 points en 2021, s’établissant à 112,7 % du PIB. Cette baisse s’explique, d’une part, par la réduction du déficit en 2021 (– 6,6 % du PIB) jouant sur le numérateur et, d’autre part, par le net rebond de l’activité en sortie de crise (+ 6,4 %) améliorant le dénominateur.

Malgré le choc d’inflation observé et la mise en place de mesures importantes visant à soutenir le pouvoir d’achat des Français, ce ratio a de nouveau diminué de 1,5 point en 2022 pour s’établir à 111,2 % du PIB. La croissance réelle forte (+ 2,6 %) couplée au niveau élevé d’inflation (+ 5,2 % en moyenne annuelle) s’est traduite par une croissance nominale de + 5,9 %, ce qui a permis d’observer un solde stabilisant le ratio de dette publique (– 6,3 %) inférieur de plus d’un point au solde public (– 4,7 %).

En 2023, le ratio de dette publique a continué sa baisse de 1,3 point, s’établissant à 109,8 %. Malgré une croissance faible de + 0,9 % en volume et la dégradation du solde public à – 5,5 %, la persistance de l’inflation (+ 4,9 % en moyenne annuelle) a dopé la croissance nominale à + 6,3 %, fixant le solde stabilisant à – 6,6 %.

● Malgré ce reflux temporaire, la dynamique de dette s’est de nouveau inversée dès 2024, sous l’effet combiné du ralentissement de l’inflation et de la persistance d’un déficit public élevé.

En 2024, le ralentissement marqué de l’inflation et la faiblesse de la croissance réelle (+ 1,1 %) se sont traduits par un solde stabilisant de – 3,5 %. La dégradation du solde public à – 5,8 % a entraîné un écart négatif au solde stabilisant, qui a provoqué une hausse du niveau d’endettement public de 3,4 points. Le ratio de dette publique/PIB s’est élevé à 113,2 % en fin d’année 2024.

D’après les données du présent PLF, le ratio de dette publique poursuivrait sa hausse en 2025, s’élevant à 115,9 % du PIB en fin d’année. L’écart entre le déficit effectif (– 5,4 %) et le solde stabilisant (– 2,5 %) demeure significatif, ce qui explique la poursuite de la hausse du ratio d’endettement.

Le ratio de dette publique poursuit sa croissance en 2026, et ne devrait se stabiliser qu’À partir de 2028

La poursuite de la hausse du ratio de dette publique en 2026

D’après les données du présent PLF, en 2026, l’augmentation du ratio de dette publique se poursuivrait pour atteindre 117,9 %. Le solde public en 2026 (– 4,7 % du PIB) demeurerait inférieur au solde stabilisant la dette (– 2,8 %) même s’il commencerait à s’en rapprocher par rapport à 2025.

À partir de 2026, l’écart entre le déficit public et le solde stabilisant se réduirait progressivement, permettant une stabilisation, puis un lent reflux du ratio d’endettement public à partir de 2028. Cette année-là, le Gouvernement anticipe un déficit de – 3,4 % égal au solde stabilisant, alors que le ratio de dette publique atteindrait 118,6 % du PIB.

Évolution et trajectoire du ratio de dette publique française

(en % du PIB)

Source : commission des finances d’après les données de l’Insee et le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi.

La hausse du ratio de dette publique de 2,0 points prévue en 2026 résulterait principalement de celle des administrations publiques centrales (+2,1 points), dans une moindre mesure de celle des administrations publiques locales (+ 0,1 point), tandis que le ratio d’endettement des administrations de sécurité sociale refluerait de – 0,1 point.

ÉVOLUTION DU RATIO D’ENDETTEMENT PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

(en points de PIB, base 2020)

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

La nécessité d’infléchir de manière urgente la trajectoire du ratio de dette publique afin d’assurer sa soutenabilité à long terme

Les points de vigilance

La soutenabilité de la dette publique désigne la capacité d’un État à honorer ses engagements financiers dans le futur.

Dans le contexte actuel, marqué par la normalisation de la politique monétaire, par la perspective d’une décrue de l’inflation et par l’élargissement du spread des taux d’intérêt, plusieurs points de vigilance doivent être relevés.

i. Des taux d’intérêt désormais plus élevés que ceux nos voisins européens malgré une normalisation de la politique monétaire de la Banque centrale européenne

La poussée inflationniste de 2022 et 2023 avait donné lieu à un resserrement des politiques monétaires en Europe comme aux États-Unis et à une remontée des taux d’intérêt des obligations souveraines. La BCE a, par exemple, procédé au relèvement de ses taux directeurs de 450 points de base entre juillet 2022 et septembre 2023, fixant le taux de dépôt à 4 %. Ainsi, alors que le taux des obligations françaises à 10 ans s’est établi en moyenne à 0 % en 2021, il atteignait 1,5 % en 2022 et 3,02 % en 2023.

Le reflux rapide de l’inflation en 2024 a toutefois conduit les banques centrales à assouplir leur politique de taux. Le taux directeur principal de la BCE est ainsi passé de 4,5 % en juin 2024 à 2,15 % à l’automne 2025 ([43]). Cette baisse de taux s’inscrit dans une tendance plus longue de normalisation de la politique monétaire, qui ne devrait plus se caractériser par des taux aussi faibles que ceux observés jusqu’en 2021.

Toutefois, en France, la normalisation de la politique monétaire ne se traduit pas par une stabilisation ou une baisse des taux d’emprunt, contrairement à ce qui est observé dans le reste des pays de la zone euro. La perception par les investisseurs du risque lié à la dette publique française s’est nettement dégradée depuis le mois de juin 2024. En effet, l’écart du taux d’intérêt à 10 ans (ou spread) entre l’Allemagne et la France – qui demeurait stable à environ 50 points de base depuis la fin de l’année 2023 – a connu une hausse de 20 points à la suite de la dissolution de l’Assemblée nationale en juin 2024. Aussi, l’écart de taux d’intérêt souverains entre la France et l’Allemagne fluctue désormais entre 70 et 80 points de base, renchérissant le coût de la dette française. Au cours de l’année 2025, le taux d’intérêt des obligations assimilables au Trésor (OAT) françaises a progressivement dépassé celui de l’Italie, de la Grèce, de l’Espagne ou du Portugal.

Comparaison du taux des OAT à 10 ans de plusieurs pays de la Zone Euro

(en %)

Source : commission des finances.

Du fait de la persistance d’un déficit public élevé et de l’instabilité politique, le Gouvernement prévoit des taux d’intérêt sur les obligations souveraines françaises à 10 ans qui poursuivraient leur hausse, s’élevant à 3,7 % fin 2025, et 3,8 % à la fin 2026.

Évolution Du TAUX DE L’OAT À 10 ANS FRANÇAISE (moyenne annuelle)

(en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de l’AFT et les prévisions du présent PLF.

Note : les données pour 2024 à 2027 correspondent à des hypothèses en fin d’année et non à des moyennes annuelles.

ii. Une perception de la signature française qui se dégrade

Depuis l’année 2024, les trois principales agences de notation ont successivement abaissé la note de la dette souveraine française de long terme.

Évolution de la notation financière de la France en fin d’année

Source : commission des finances.

Tableau de concordance des notes souveraines de long terme,

pour les actifs de qualité supérieure ou investment grade

Note de lecture : la note française actuelle est surlignée

Source : commission des finances.

Le 12 septembre et le 17 octobre derniers, les agences Fitch et Standard & Poor’s ont respectivement abaissé la note de crédit accordée à la dette publique française de AA– à A+. Le 24 octobre, l’agence Moody’s a maintenu la note de la France à Aa3 tout en l’assortissant d’une perspective négative.

La France conserve une dette de haute qualité qualifiée d’ « investment grade » ou de « titres investissables » du fait des atouts de l’économie française : revenu par habitant élevé, institutions de qualité, appartenance à la zone euro, secteur bancaire solide, taille et liquidité du marché de la dette française.

Comparaison des notes souveraines de plusieurs pays relevant de la catégorie investment grade

Source : commission des finances.

Toutefois, les communiqués accompagnant les décisions des agences de notation insistent sur l’instabilité politique du pays qui obère la capacité à conduire une consolidation budgétaire significative dans les prochaines années et mettent en doute l’objectif de diminuer le déficit budgétaire en deçà de 3 % du PIB en 2029 ([44]). Outre l’instabilité politique, deux autres facteurs limitent l’aptitude du pays à réduire son déficit public dans les prochaines années : l’approche des élections présidentielles et des marges budgétaires limitées du fait d’un niveau de prélèvements et de dépenses structurelles élevé.

Les modifications de la note française n’ont pas eu d’effet à court terme sur les taux d’emprunt de la France. La plupart des analystes de marché soulignent que la prime de risque de la France intégrait déjà le message envoyé par les différentes agences. En revanche, à moyen terme, les effets de ces dégradations successives pourraient être plus marqués pour plusieurs raisons :

– une baisse de la demande de certaines banques pour la dette française. En effet, les cadres réglementaires des banques (Bâle III en particulier) utilisent les notes des agences de notation pour quantifier le risque qu’elles prennent ;

– une baisse de la demande des fonds d’investissement. Certains fonds proposent des mandats « investment grade core » à leurs clients qui cherchent des placements sûrs. Or, ces mandats spécifient parfois des seuils d’achat alignés sur une qualité de type AA ;

– l’agrégation de plusieurs signaux négatifs de notation peut rehausser la prime de risque exigée par un éventail plus large d’investisseurs internationaux.

iii. La hausse de la charge de la dette

Malgré le choc de dette de 2020, la charge de la dette de l’État est restée très contenue en 2020 et en 2021, dans un contexte d’inflation faible et de taux d’intérêt négatifs. La hausse des anticipations d’inflation et de taux d’intérêt des marchés à partir de 2022 a provoqué une hausse importante de cette charge, qui s’est établie à 51,5 milliards d’euros en 2022 et à 54,8 milliards d’euros en 2023 en comptabilité budgétaire. En 2024, le reflux de l’inflation et la baisse des taux directeurs de la BCE ont entraîné une baisse de la charge d’intérêts, qui s’est établie à 50,1 milliards d’euros.

À partir de 2025, la charge de la dette, en comptabilité budgétaire, augmenterait de manière continue s’élevant à 52 milliards d’euros, puis 59,3 milliards d’euros en 2026 et 69,2 milliards d’euros en 2027. Cette hausse est liée à la fois à un effet volume, le niveau de l’endettement français étant croissant, et à un effet taux provoqué par l’amortissement d’obligations émises à taux bas et l’émission d’obligations à des taux structurellement plus élevés.

évolution de la Charge de la dette et de la trésorerie de l’État (*)

(en milliards d’euros)

(*) En charge budgétaire, prévisions du PLF pour 2026.

Source : AFT, projet annuel de performance Engagements financiers de l’État et réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général.

La charge de la dette toutes administrations publiques, en comptabilité nationale, augmenterait également de façon marquée et représenterait une proportion croissante de la richesse créée et des dépenses publiques. Alors qu’elle s’élevait à 53 milliards d’euros en 2023, elle devrait atteindre 65,3 milliards d’euros en 2025 puis 73,6 milliards d’euros en 2026, soit 2,4 % du PIB. À titre de comparaison, l’État consacrera 65 milliards d’euros à la mission Enseignement scolaire ou 57 milliards d’euros à la mission Défense en 2026 ([45]).

Évolution de la charge de la dette des administrations publiques en comptabilité nationale en points de PIB

Source : rapport sur la dette des administrations publiques annexé au PLF pour 2026 et réponses au questionnaire du rapporteur général.

iv. Une sensibilité inquiétante aux variations de taux

L’importance du stock de la dette rend la France particulièrement vulnérable aux variations de taux d’intérêt. En effet, toute hausse des taux d’intérêt se traduit par une hausse de la charge de la dette, d’autant plus forte que le stock de dette à amortir et les nouvelles émissions sont importants. La durée de vie moyenne de la dette négociable étant de 8,5 ans en 2025, la hausse des taux consécutive à la persistance d’une inflation élevée ne se transmet que progressivement à la charge de la dette, au rythme des nouvelles émissions. D’après le rapport sur la dette des administrations publiques annexé au présent projet de loi de finances pour 2026, un choc uniforme de + 1 point sur l’ensemble de la courbe des taux aurait un impact croissant : + 3,1 milliards d’euros la première année, + 7,5 milliards d’euros la deuxième et + 18,4 milliards d’euros au bout de cinq ans.

IMPACT D’UN CHOC DE TAUX d’intérêt DE 1 %

SUR LA CHARGE DE LA DETTE NÉGOCIABLE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Source : rapport sur la dette des administrations publiques annexé au PLF 2026.

Note : le graphique présente l’impact sur la charge de la dette de l’État en comptabilité nationale.

La nécessité de respecter une trajectoire de stabilisation et de diminution de la dette publique pour assurer sa soutenabilité à long terme

Dans un contexte de croissance limitée autour de son potentiel (autour de 1,2 % par an) et de normalisation de la politique monétaire, la soutenabilité de la dette suppose de maintenir des taux d’intérêt et un spread maîtrisés. Il est primordial de fixer une trajectoire de dette claire et crédible pour les prochaines années.

Or les gouvernements successifs n’ont cessé de revoir à la baisse les ambitions d’assainissement de nos finances publiques.

Ainsi, le présent projet de loi de finances anticipe des niveaux d’endettement supérieurs à ceux annoncés à l’automne dernier. Il prévoit que le déficit public passerait sous le seuil des 3 % en 2029. Le ratio de dette publique, quant à lui, poursuivrait sa hausse en 2027 (+ 0,8 point), culminant à 118,7 % du PIB, avant de refluer très légèrement à partir de 2028 (118,6 % du PIB) puis en 2029 (118 % du PIB).

Cette trajectoire s’avère très dégradée par rapport à celle du PSMT pour les années 2025 à 2028 présenté en octobre 2024 ([46]) et actualisé en avril 2025 ([47]), comme du programme de stabilité pour les années 2024 à 2027.

évolution de la TRAJECTOIRE Du ratio de dette publique 2023-2028 selon diffÉrentes prÉvisions du Gouvernement

(en % du PIB)

Source : Programme de stabilité 2024, rapports sur la dette des administrations publiques annexés au PLF 2025 et 2026

La confiance des marchés dépend par ailleurs de la cohérence de la trajectoire d’endettement public française avec celle de nos principaux partenaires européens. À cet égard, la France connaît désormais le troisième ratio de dette publique le plus élevé, après la Grèce et l’Italie. Cette situation est le résultat du cumul de déficits publics élevés en 2023 et 2024 alors que les États membres de la zone euro avaient entamé le redressement de leurs comptes publics.

L’importance du stock de dette, une croissance durablement inférieure aux taux d’intérêt, une incapacité à réduire la dépense publique et une perception de la signature française qui se dégrade exposent le pays à un effet « boule de neige » qui se traduirait par une augmentation non soutenable des remboursements d’emprunt, qui deviendraient le premier budget du pays. Une telle situation priverait le pays de toute marge de manœuvre, interdisant toute politique publique ambitieuse, et nous mettrait dans les mains de ses prêteurs. Le rapporteur général met en garde contre la survenue d’un tel scénario.

trajectoire du ratio de la dette publique de la France, de l’Espagne, de l’Italie et de la Grèce

(en % du PIB)

Source : commission des finances à partir des plans budgétaires et structurels de moyen terme de la France, de l’Italie, de l’Espagne et de la Grèce (lien).

V. La trajectoire de finances publiques prévue en 2026, si elle était respectée, serait conforme aux engagements européens de la France

Le nouveau cadre de gouvernance économique européen ([49]) est entré en vigueur le 30 avril 2024. Si les exigences relatives à l’évolution du déficit public et de la dette publique ne sont pas été modifiées, le pacte de stabilité et de croissance est adapté afin de favoriser la soutenabilité des finances publiques, la croissance à long terme et les investissements d’avenir. La trajectoire de retour du déficit sous le seuil de 3 % de PIB et de réduction progressive du ratio de dette publique s’appuie sur des recommandations du Conseil de l’Union européenne, adoptées sur proposition de la Commission européenne, et fondées sur une analyse économique propre à chaque État membre de l’Union économique et monétaire.

Le nouveau cadre de gouvernance impose à chaque État, dont la France, l’élaboration d’un plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) présentant une trajectoire d’évolution des dépenses primaires nettes ([50]). En conséquence, la France a présenté son PSMT en octobre 2024 et l’a modifié en janvier 2025, compte tenu de la non-adoption de la loi de finances pour 2025 avant le 31 décembre 2024. Le PSMT de la France a été validé par le Conseil de l’Union européenne ([51]), qui a autorisé la prolongation de la période d’ajustement budgétaire de la France de quatre à sept ans et fixé la trajectoire d’évolution des dépenses primaires nettes sur la période 2024-2029.

Chaque année, la France doit rendre compte, dans un rapport annuel d’avancement (RAA) présenté en avril, des mesures prises pour respecter ses engagements et maîtriser ses dépenses primaires nettes. La Commission européenne enregistre les éventuelles déviations par rapport à la trajectoire, à la hausse comme à la baisse. Le seuil maximal de déviation est de 0,3 point de PIB en un an et de 0,6 point de PIB en cumulé sur toute la durée du plan.

En 2025, l’évolution des dépenses primaires nettes serait de + 1 point de PIB, soit 0,1 point de plus que la trajectoire prévue dans le RAA d’avril 2025 et 0,2 point de plus que la recommandation du Conseil. Toutefois, compte tenu de l’évolution des dépenses observée en 2024, l’écart cumulé en 2024 et 2025 serait, respectivement, de – 0,2 point et – 0,1 point.

La Commission européenne a jugé en juin dernier que la trajectoire présentée répondait aux exigences des actions suivies d’effet en réponse à la recommandation du Conseil ([52]). Le Conseil a ainsi été conduit à suspendre la procédure pour déficit excessif qui vise la France, non sans l’inviter « à se tenir prête à prendre des mesures supplémentaires pour se conformer à la trajectoire de correction » ([53]). En pratique, « cela signifie qu’il n’y a pas d’escalade de la procédure, la France étant invitée à poursuivre ses efforts pour assurer le respect de la trajectoire recommandée » ([54]).

taux de croissance annuelle des dÉpenses primaires nettes

(en pourcentage)

Source : commission des finances d’après les données du PSMT 2025-2029, du RAA et du projet de loi de finances pour 2026.

En 2026, l’évolution des dépenses primaires nettes, si les prévisions associées au projet de loi de finances étaient respectées, s’élèverait à + 0,6 point de PIB. Elle serait conforme à la trajectoire prévue dans le RAA d’avril (+ 0,7 point) et nettement en dessous de la recommandation du Conseil de l’Union européenne (+ 1,2 point). Le scénario de finances publiques est donc compatible avec les engagements européens de la France, à condition toutefois que les mesures envisagées soient effectivement adoptées et mises en œuvre.

*

FICHE N° 3 : LE BUDGET DE L’ÉTAT

● Aux termes du texte déposé par le Gouvernement, les recettes fiscales nettes de l’État progresseraient en 2026 de 19,1 milliards d’euros par rapport à 2025, pour atteindre 372,9 milliards d’euros, principalement sous l’effet de mesures nouvelles d’un montant de 13,2 milliards d’euros, dont les principales seraient une taxe sur le patrimoine financier des holdings patrimoniales, la suppression de niches fiscales et l’absence de disposition de revalorisation du barème de l’impôt sur le revenu, la prorogation d’une surtaxe moitié moindre qu’en 2025 sur l’impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises et la prolongation d’une année de la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR).

Les recettes non fiscales progresseraient de 5,5 milliards d’euros par rapport à 2025, essentiellement sous l’effet de la restitution par l’Agence nationale de la recherche de dotations non consommables (+ 6,9 milliards d’euros) et d’une hausse des recettes diverses (+ 1,7 milliard d’euros), notamment en raison d’un versement plus important en 2026 de l’Union européenne dans le cadre du Plan national de relance et de résilience.

Les prélèvements sur recettes connaîtraient en 2026 une progression sensible de 9 milliards d’euros par rapport à 2025, la hausse du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne (+ 5,7 milliards d’euros) s’accompagnant de celle des prélèvements en faveur des collectivités territoriales (+ 3,3 milliards d’euros, du fait d’un changement de périmètre).

Hors fonds de concours et après déduction des prélèvements sur recettes, les recettes nettes totales du budget général de l’État progresseraient ainsi de 11,4 % pour atteindre 323,3 milliards d’euros.

Les dépenses fiscales, nombreuses mais dont le coût est fortement concentré sur quelques-unes d’entre elles, verraient leur coût diminuer de 3,5 milliards d’euros, notamment à la faveur des mesures de suppression ou de diminution proposées par le projet de loi de finances.

I. Des recettes de l’état en hausse de près de 25 milliards d’euros en 2026

Les recettes nettes du budget général de l’État atteindraient, aux termes du texte déposé par le Gouvernement, 401,6 milliards d’euros en 2026, contre 377 milliards d’euros en 2025, soit une progression de 24,6 milliards d’euros.

Recettes nettes du budget gÉNÉral de l’État en 2025 et 2026

(en milliards d’euros)

*Ce montant comprend la contribution différentielle applicable à certains contribuables bénéficiaires de très hauts revenus et la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

Après prise en compte des prélèvements sur recettes – qui sont en réalité des dépenses au sens de la comptabilité nationale – il est prévu que les recettes nettes hors fonds de concours du budget général s’établissent à 323,3 milliards d’euros en 2026 au lieu de 307,9 milliards d’euros en 2025, soit une hausse de 15,4 milliards d’euros (+ 5 %).

A. Les recettes fiscales de l’État

L’analyse des recettes fiscales de l’État suppose au préalable d’identifier le périmètre des recettes fiscales nettes (1). Les recettes fiscales nettes sont ensuite présentées de façon générale (2) puis par principaux impôts (3).

1. Identification des recettes fiscales nettes

Dans le tableau précédent, les recettes « nettes » sont présentées sans prendre en compte les remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général.

Source : projet annuel de performances de la mission Remboursements et dégrèvements annexé au projet de loi de finances pour 2026.

a. La prise en compte des dégrèvements d’impôts dans l’article d’équilibre

Le montant des recettes fiscales nettes présenté à l’article 48 (article d’équilibre) du projet de loi de finances s’établit à 372,9 milliards d’euros. Il correspond aux recettes fiscales d’État brutes minorées des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État ([55]).

b. Les recettes fiscales de l’État hors budget général

La présentation budgétaire classique ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité, souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État, n’est pourtant pas négligeable.

Ainsi le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État serait-il en 2026, comme en 2025, de près de 1,1 milliard d’euros.

Impôts affectés à des budgets annexes et comptes spéciaux de l’état

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2026, état A.

2. Présentation générale de l’évolution des recettes fiscales de l’État

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont estimées :

– à 353,8 milliards d’euros en 2025, soit une prévision actualisée supérieure de 4,2 milliards d’euros par rapport à la loi de finances pour 2025 ;

– et, aux termes du projet de loi de finances déposé par le Gouvernement, à 372,9 milliards d’euros en 2026, soit une hausse de 19,1 milliards d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2025.

Recettes fiscales nettes du budget général

de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général.

Les recettes fiscales sont évaluées à législation constante en fonction de la croissance du PIB, ce qui permet de déterminer leur « évolution spontanée ». Par la suite, cette évaluation est corrigée des mesures fiscales (nouvelles et antérieures) et des mesures de périmètre devant produire des effets durant l’année faisant l’objet du projet de loi de finances.

a. L’évolution spontanée des recettes fiscales

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative l’affectant n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 5 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 105 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Pour calculer cette évolution, une hypothèse d’élasticité de chaque impôt à la croissance est déterminée.

La croissance spontanée des recettes est comparée à l’évolution du PIB en valeur plutôt qu’en volume. Selon les hypothèses du projet de loi de finances, en 2026, la croissance en valeur atteindrait 2,5 % (1 % en volume) ; en 2025, elle serait de 2,3 % (0,7 % en volume).

b. Les mesures législatives

Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances.

Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.

c. Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5.

3. Des recettes pour l’année 2025 en ligne avec les prévisions initiales, en hausse de 28,1 milliards d’euros, une augmentation de près de 20 milliards d’euros attendue en 2026

a. En 2025, une forte progression des recettes et un écart à la prévision initiale moindre qu’en 2024

En 2025, les recettes fiscales nettes du budget général connaîtraient une nette progression de 28,1 milliards d’euros, soit 8,6 %, passant de 325,7 milliards d’euros en 2024 à 353,8 milliards d’euros en 2025, en amélioration de 4,2 milliards d’euros par rapport à la prévision initiale. Cette évolution contraste avec un exercice 2024 caractérisé par des recettes fiscales à peine supérieures à leur niveau de 2023 (322,9 milliards d’euros) et n’ayant pas retrouvé leur niveau de 2022 (330,3 milliards d’euros), tout en étant inférieures de 22,8 milliards d’euros, soit 6,5 %, à la prévision initiale (348,5 milliards d’euros).

L’évolution spontanée des recettes fiscales nettes atteindrait 2,8 % en 2025, soit une progression légèrement supérieure à celle du PIB en valeur (+ 2,3 %). L’élasticité serait proche de l’unité mais légèrement supérieure à celle-ci, pour atteindre 1,2, en raison du dynamisme des recettes respectives de l’impôt sur le revenu (+ 6,7 %), en raison de la croissance des revenus réels, et des « autres recettes fiscales » (+ 3,8 %), tandis que l’impôt sur les sociétés serait peu dynamique (+ 2,1 %) en raison de l’évolution du bénéfice fiscal, et le produit de la TVA en légère baisse (– 0,8 %), sous le triple effet de la faible croissance des emplois taxables, d’une progression de la TVA inférieure à son assiette économique et de dépenses de remboursements et dégrèvements soutenues.

La révision à la hausse de 4,2 milliards d’euros de la prévision de recettes fiscales nettes par rapport à la loi de finances pour 2025 procèderait essentiellement d’informations, tenant aux recouvrements les plus récents et aux données macroéconomiques, qui n’étaient pas disponibles au moment de l’adoption du texte. Au total, l’écart à la prévision initiale est plus de cinq fois moindre qu’il ne l’était au terme de l’exercice 2024, et s’observe dans un sens favorable, à la différence de 2024 ; toutefois, restent particulièrement notables les écarts en matière d’impôt net sur les sociétés, avec une plus-value de 5,2 milliards d’euros, et une moins-value de 4,5 milliards d’euros en ce qui concerne la part revenant à l’État de la taxe sur la valeur ajoutée.

écart à la prévision de la Loi de finances pour 2025 des Recettes fiscales nettes de l’État pour l’année 2025

Source : commission des finances.

b. Une nette hausse des recettes attendue en 2026

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État s’établiraient en 2026, aux termes du projet de loi de finances tel que déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, à 372,9 milliards d’euros, en hausse sensible de 19,1 milliards d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2025.

L’évolution spontanée des recettes fiscales nettes, atteignant 1,3 % serait moitié moins dynamique que celle du PIB en valeur, notamment en raison de la baisse des recettes d’accises sur l’énergie résultant de la baisse de la consommation des produits pétroliers mais aussi de transferts (voir infra), partiellement compensée par la croissance des revenus réels en 2024 et 2025, qui soutient les recettes d’IR en 2026.

Les mesures nouvelles du projet de loi de finances pour 2026 conduiraient à augmenter les recettes fiscales nettes de 13,2 milliards d’euros, les principales mesures étant une taxe sur le patrimoine financier des holdings patrimoniales (+ 1 milliard d’euros), la suppression de niches fiscales, l’absence de dispositif de revalorisation du barème de l’impôt sur le revenu à hauteur de l’inflation (+ 1,9 milliard d’euros), la prorogation d’une surtaxe moitié moindre qu’en 2025 sur l’impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises (+ 4 milliards d’euros) et la prolongation d’une année de la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR) (+ 1,5 milliard d’euros).

Recettes fiscales nettes de l’État en 2026

(en milliards d’euros)

En raison d’effets d’arrondis, le total ou sous-total peut ne pas correspondre à la somme des rendements intermédiaires.

Source : commission des finances, d’après le projet de loi de finances pour 2026 et les réponses au questionnaire du rapporteur général.

Le rapporteur général relève, ainsi que le HCFP, que l’effort de redressement du solde budgétaire de l’État ne semble être ainsi envisagé qu’au prix d’un alourdissement d’une pression fiscale déjà forte, ce qui n’est pas sans risquer d’affecter les comportements des acteurs économiques. Tant le niveau des prélèvements que l’instabilité de la norme fiscale sont susceptibles de nuire à la confiance et à la croissance de l’activité. Pour demeurer acceptables, les efforts demandés doivent impérativement s’accompagner d’une réduction des dépenses. Le rapporteur général met en garde contre un risque de rupture du consentement à l’impôt.

Le HCFP a malheureusement souligné l’incapacité du pays à réduire ses dépenses structurelles, comme en témoigne son analyse d’octobre 2025.

4. Présentation par impôt

Les impôts les plus importants sur le plan budgétaire sont étudiés ci-après.

a. La hausse, au profit de l’État, du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) du fait d’évolutions sur les transferts, mais une relative atonie des recettes de TVA dans leur ensemble

La TVA est un impôt d’État partagé en premier lieu avec la sécurité sociale. La TVA joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts financiers entre l’État et la sécurité sociale. Depuis 2018, les régions bénéficient également d’une fraction de la TVA ([56]).

Le partage des recettes de TVA entre les sous-secteurs d’administration publique s’est amplifié en 2021 avec l’affectation d’une fraction de TVA aux départements et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), dans le cadre de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, et d’une nouvelle fraction de TVA aux régions dans le cadre de la baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Ce partage a été amplifié sous l’effet de la poursuite de la baisse de la CVAE, compensée par l’affectation d’une nouvelle fraction de TVA. Depuis 2022, les entités de l’audiovisuel public sont également affectataires d’une part de TVA, conséquence de la suppression de la contribution à l’audiovisuel public.

De 2017 à 2024, la part des recettes nettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) conservée par l’État, en diminution constante, est passée de 93 % à 46 % ; cette part se redresserait toutefois en 2026, atteignant 51 %, notamment du fait de la rebudgétisation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des régions et de la suppression de la fraction de TVA affectée à ce titre – qui se traduit par une baisse de la TVA affectée aux régions de 5,2 milliards d’euros – et par une réduction de la fraction affectée aux organismes de sécurité sociale du fait de la réforme prévue des allègements généraux (cf. fiche 2).

répartition du produit de la TVA depuis 2017

(en milliards d’euros)

En raison d’effets d’arrondi au dixième, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis.

Source : commission des finances d’après les lois de règlement pour les années 2017 à 2020 et les réponses au questionnaire du rapporteur général.

i. La stagnation des recettes de TVA observée en 2025

En 2025, le rendement de la TVA affectée à l’État ne progresserait, par rapport à 2024, que de 0,1 milliard d’euros pour s’établir à 96,9 milliards d’euros, soit un montant inférieur de 4,5 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette révision à la baisse de la prévision résulte essentiellement de la moindre croissance des emplois taxables (+ 1,7 % au lieu de + 2,4 % selon les hypothèses sous-jacentes à la loi de finances pour 2025), en raison du ralentissement de la consommation des ménages et d’une révision des effets de structure, mais aussi de la non-application de la mesure nouvelle de baisse du seuil de la franchise en base de TVA.

ii. Une forte augmentation des recettes de TVA pour l’État attendue en 2026, pour partie du fait de mesures de périmètre

En 2026, la part de TVA affectée à l’État progresserait de plus de 12,2 milliards d’euros par rapport à 2026, pour atteindre 109,1 milliards d’euros. Cette hausse des recettes serait la conséquence de la re-budgétisation de la DGF des régions, de l’évolution spontanée de la TVA et de la mise en œuvre de la réforme des allègements généraux, financés par l’État à travers le transfert de TVA vers les organismes de sécurité sociale.

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général

Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2026, le HCFP relève que « la prévision de croissance de la base taxable de la TVA semble un peu élevée au regard de ses sous-jacents économiques mais [qu’]une hypothèse de rendement inférieur à la croissance des emplois taxables est conservée [à la suite des] écarts constatés ces dernières années ». Pour illustrer les aléas pesant sur la prévision, il indique en outre : « La croissance de la consommation des ménages a souvent été décevante et inférieure à la prévision initiale au cours des dernières années. Un écart à la prévision de 0,5 point de la base taxable (dont la consommation des ménages représente 60 %) réduirait les recettes de TVA de plus d’1 milliard d’euros. »

Des recettes nettes de tva en 2024 aux recettes attendues en 2026

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2026, tome I.

Les mesures de périmètre et de transfert correspondent à la budgétisation de la dotation globale de fonctionnement (+ 5,2 milliards d’euros), l’abondement exceptionnel du fonds de sauvegarde des départements (– 200 millions d’euros) et un moindre transfert aux administrations de sécurité sociale (+ 3,1 milliards d’euros).

b. Une forte hausse du produit de l’impôt sur le revenu prévue en 2025 et en 2026, à hauteur de 16 milliards d’euros au total, après trois années de stagnation

L’impôt sur le revenu (IR) est affecté intégralement au budget général de l’État. Son produit a progressé de 21,9 milliards d’euros entre 2017 et 2025 ; toutefois, il est resté stable entre 2022 et 2024.

Rendement net de l’Impôt sur le revenu depuis 2017

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement, projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2026, tome I.

i. Une hausse de près de 7 milliards d’euros attendue en 2025

Les recettes d’IR progresseraient en 2025 de 6,9 milliards d’euros par rapport à 2024 pour atteindre 94,9 milliards d’euros, soit un montant supérieur de 0,4 milliard d’euros à la prévision de la loi de finances pour 2025.

Cette évolution s’expliquerait notamment par une augmentation de 5 milliards d’euros du solde, liée notamment à des taux de prélèvement à la source (PAS) 2024 faibles par rapport aux taux d’imposition 2025 sur les revenus de l’année 2024 du fait de revenus réels en hausse en 2024, mais aussi des plus-values mobilières en forte hausse sur les revenus de l’année 2024. La part résiduelle de la hausse, d’un montant de 1,9 milliard d’euros, procèderait des recettes du prélèvement à la source, en lien avec un dynamisme modéré de la masse salariale 2025 (+ 1,6 %) et des pensions de retraite 2025 (+ 3,4 %), et un dynamisme limité du prélèvement forfaitaire obligatoire (PFO) ([57]) en raison de l’intégration d’un contrecoup en miroir des montants élevés de versements de dividendes en 2024.

ii. Une hausse plus importante encore, de l’ordre de 9 milliards d’euros, prévue en 2026

En 2026, les recettes progresseraient de 9,1 milliards d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2025 et s’élèveraient à 104 milliards d’euros. Cette évolution serait due, à hauteur de 4,4 milliards d’euros, à des recettes prélevées sur des assiettes contemporaines dynamiques notamment portées par les recettes de prélèvement à la source en raison d’une masse salariale croissante relativement dynamique (+ 2,1 %) et une hausse du solde (+ 4,7 milliards d’euros) liée notamment à des revenus réels en hausse en 2024 et 2025.

Les mesures nouvelles proposées par le Gouvernement – le maintien du barème de l’IR ([58]), la forfaitisation de l’abattement de 10 % sur les pensions de retraite et plusieurs mesures de suppressions de niches fiscales – contribueraient à la hausse des recettes pour 5,4 milliards d’euros, tandis que le relèvement du plafond de la niche dite Coluche, qui passerait de 1 000 euros à 2 000 euros, représenterait un coût de 100 millions d’euros.

Les remboursements et dégrèvements d’impôt sur le revenu demeureraient à 26,1 milliards d’euros.

de l’impôt brut sur le revenu à l’impôt net, de 2024 à 2026

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2026, tome I.

Des recettes nettes d’impôt sur le revenu en 2024

aux recettes attendues en 2026

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2026, tome I.

c. Une relative stabilité des recettes d’impôt sur les sociétés

L’impôt sur les sociétés est affecté intégralement au budget général de l’État.

Rendement net de l’impôt sur les sociétés depuis 2017

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement, projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2026, tome I.

i. En 2025, une révision à la hausse de plus de 5 milliards du fait d’une prévision initiale prudente

La prévision révisée de rendement de l’impôt sur les sociétés pour 2025 est supérieure de 5,2 milliards d’euros à l’estimation de la loi de finances initiale (53 milliards d’euros) et de 0,8 milliard d’euros au rendement de l’impôt en 2024. Après un très fort écart à la prévision enregistré en 2024, avec des recettes inférieures de plus de 14 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale, les prévisions pour l’année 2025 se sont caractérisées par leur prudence, en étant nettement revues à la baisse.

L’écart à la prévision initiale de plus de 5 milliards s’explique principalement par la révision de l’évolution du bénéfice fiscal (BFI) entre 2023 et 2024 (la prévision révisée étant de 0 % contre une prévision initiale de la loi de finances pour 2025 de – 3,9 %) et entre 2024 et 2025 (la prévision révisée étant de 1 % au lieu de 0 % selon la loi de finances), ce qui affecte favorablement la prévision de solde d’IS en 2025 au titre de 2024 et d’acomptes dus au titre de l’année 2025. Néanmoins, ce n’est qu’en décembre, lors la perception du « cinquième acompte », qu’il sera possible d’estimer avec précision les recettes d’impôt sur les sociétés pour 2025.

Il convient d’observer que la surtaxe d’impôt sur les sociétés instaurée par l’article 48 de la loi de finances pour 2025 n’est pas comptabilisée au sein des recettes d’impôt sur les sociétés, mais dans les « autres recettes fiscales » (voir infra).

ii. En 2026, une légère hausse attendue

En 2026, les recettes de l’IS connaîtraient une légère hausse, de 0,8 milliard d’euros par rapport à leur niveau de l’année 2025, sous l’effet de la faible progression du bénéfice fiscal entre 2024 et 2025 (+ 1 %), se traduisant par des acomptes en légère hausse, le dynamisme du bénéfice fiscal 2026 (+ 2,5 %) venant renforcer cette tendance grâce au cinquième acompte.

Des recettes nettes d’impôt sur les sociétés en 2024

aux recettes attendues en 2026

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2026, tome I.

d. Une baisse, sous l’effet de nouveaux transferts, de la part revenant à l’État des accises sur les énergies

Dans le cadre de la mise en œuvre du code des impositions sur les biens et services (CIBS) issu de l’ordonnance du 22 décembre 2021 ([59]), la nomenclature budgétaire des recettes de l’État a été modifiée : jusqu’au 31 décembre 2025, l’accise sur les produits énergétiques autres que les gaz naturels et les charbons (ex-TICPE) était enregistrée à la ligne 1501 de l’état A annexé au projet de loi de finances tandis que les accises sur les gaz naturels, l’électricité et les autres produits énergétiques (ex-TICGN, ex-TICFE et les autres taxes intérieures) étaient regroupées à la ligne 1753 « Autres taxes intérieures ». À compter du 1er janvier 2026, l’ensemble de ces impositions est enregistré sur la même ligne de recettes « 15 – Accises sur les énergies » avec une ventilation en fonction du type d’énergie : fraction perçue sur les produits énergétiques (ex-TICPE ; 1501), fraction perçue sur les gaz naturels (ex-TICGN ; 1502), fraction perçue sur l’électricité (ex-TICFE ; 1503) et fraction perçue sur les autres taxes intérieures (1504).

La TICPE est partagée entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétence.

Décomposition des recettes de TICPE

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2026, annexe Évaluation des voies et moyens, tome I.

i. En 2025

Les recettes de l’ex-TICPE nette de l’État s’établiraient à 16,5 milliards d’euros en 2025, soit une légère hausse de 0,5 milliard d’euros en raison d’une baisse de la consommation des carburants moindre que prévu.

ii. En 2026

En 2026, les recettes de l’ex-TICPE nette de l’État connaîtraient une baisse de 1,2 milliard d’euros par rapport à 2025, notamment sous l’effet de nouveaux transferts visant à soutenir la péréquation tarifaire au profit des zones non-interconnectées et à financer les charges imputables aux missions de service public correspondant au soutien apporté à la production d’électricité par cogénération, ainsi qu’à la production de biométhane

Des recettes nettes de l’ex-TICPE en 2024 aux recettes attendues en 2026

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2025, tome I.

N.B. : l’évolution des recettes de l’ex-TICPE est donnée brute des remboursements et dégrèvements.

e. Les autres recettes fiscales, qui seraient stables en 2026 par rapport à 2025

Les autres recettes fiscales nettes sont calculées comme la somme de recettes brutes qui comprennent les droits de mutation à titre gratuit, l’impôt sur la fortune immobilière ou les taxes intérieures de consommation hors TICPE, nettes des remboursements et dégrèvements.

En 2025, les autres recettes fiscales nettes atteindraient 78,1 milliards d’euros, montant supérieur de 1,2 milliard d’euros aux prévisions de la loi de finances, soit une hausse de 14,8 milliards d’euros par rapport à 2024 (+ 23 %), notamment sous l’effet de la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises, dont la prévision révisée de rendement atteint 8 milliards d’euros (+ 0,2 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale), et de la contribution différentielle temporaire sur les très hauts revenus, qui procurerait pour sa part une recette de 1,4 milliard d’euros (– 0,5 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale).

Évolution de plusieurs autres recettes fiscales nettes

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2026, tome I.

En 2026, les autres recettes fiscales nettes connaîtraient une légère régression de 0,3 milliard d’euros, pour s’établir à 77,9 milliards d’euros. La contribution exceptionnelle sur les bénéfices des entreprises serait reconduite par l’article 4 du projet de loi, mais avec des taux deux fois moindres qu’en 2026, (+ 4 milliards d’euros) tandis que la CDHR serait prorogée à l’identique (+1,5 milliard d’euros), par l’article 2 du projet de loi. Une taxe sur le patrimoine financier des holdings patrimoniales créée par l’article 3 du projet de loi rapporterait 1 milliard d’euros. En revanche, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, désormais affectée à l’État, diminuerait en 2026 de 1,3 milliard d’euros, sous l’effet de la reprise de la suppression progressive de la CVAE prévue par l’article 11 du projet de loi. Les recettes de l’impôt sur la fortune immobilière seraient stables, à 3,1 milliards d’euros, tandis que les droits de mutation à titre gratuit par décès augmenteraient de 0,8 milliard d’euros, pour atteindre 17 milliards d’euros.

B. Les recettes non fiscales du budget général

Les recettes non fiscales de l’État comprennent cinq grandes catégories : les dividendes et recettes assimilées, les produits du domaine de l’État, les produits de la vente de biens et de services, les remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières, les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite.

En 2025, les recettes non fiscales de l’État devraient atteindre 23,2 milliards d’euros, montant supérieur de 2,2 milliards d’euros aux estimations de la loi de finances, à la faveur de la hausse des recettes issues des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites (+ 1,7 milliard d’euros, en raison de montants exceptionnels encaissés) et des recettes diverses (+ 0,5 milliard d’euros), notamment l’augmentation des prélèvements sur les fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations (+ 0,2 milliard d’euros) et des reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur (+ 0,2 milliard d’euros). La révision à la hausse des dividendes et recettes assimilées (+ 0,3 milliard d’euros) compense l’évolution inverse des remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières (– 0,3 milliard d’euros).

En 2026, les recettes non fiscales progresseraient de 5,5 milliards d’euros par rapport à 2025, notamment sous l’effet de l’augmentation des remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières (+ 7 milliards d’euros), en raison de la restitution par l’Agence nationale de la recherche de dotations non consommables (DNC) arrivées à échéance, d’un montant de 6,9 milliards d’euros, et d’une hausse des recettes diverses (+ 1,7 milliard d’euros), notamment en raison d’un versement plus important en 2026 de l’Union européenne dans le cadre du Plan national de relance et de résilience. Ces recettes supplémentaires feraient plus que compenser la baisse des dividendes et recettes assimilées (– 1,2 milliard d’euros, s’expliquant par un versement important d’EDF en 2025), des produits du domaine de l’État (– 0,3 milliard d’euros) et des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites (– 1,8 milliard d’euros) et d’une hausse des recettes diverses (+ 1,7 milliard d’euros).

Des recettes non fiscales de l’année 2025

aux recettes non fiscales de l’année 2026

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2026, annexe Évaluation des voies et moyens, tome I.

C. un alourdissement de 9 milliards d’euros du coût des prélèvements sur recettes

Les prélèvements sur recettes connaîtraient en 2025 une hausse de 1,5 milliard d’euros, soit 2,2 %, par rapport à 2024, pour atteindre 69,3 milliards d’euros. Considérés en comptabilité nationale comme des dépenses, ils sont analysés infra.

Évolution des prÉLÈvements sur recettes entre 2024 et 2026

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2026, annexe Évaluation des voies et moyens, tome I.

En 2026, le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne connaîtrait une hausse d’environ 5,7 milliards d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2025. Cela s’explique essentiellement par l’effet du rattrapage des paiements effectués au titre de la politique de cohésion.

Les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités connaîtraient pour leur part une hausse de 3,3 milliards d’euros, du fait de la rebudgétisation de la fraction de TVA des régions. À périmètre constant, la DGF serait constante.

Au total, les prélèvements sur recettes progresseraient ainsi de 9 milliards d’euros en 2026 par rapport à 2025.

D. une progression des dépenses fiscales enrayée en 2026 du fait de plusieurs suppressions ou réductions proposées par le projet de loi de finances

Le tome II de l’annexe au projet de loi de finances pour 2026 relative aux Évaluation des voies et moyens définit les dépenses fiscales comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».

La notion de dépenses fiscales repose donc sur l’écart à la norme fiscale et englobe l’ensemble des réductions d’impôt (qui diminuent le montant de l’impôt dû) et des crédits d’impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l’impôt dû, une restitution en faveur du contribuable concerné).

Le projet de loi de finances pour 2026 prévoit des dépenses fiscales de 88,3 milliards d’euros, en baisse de 3,5 milliards d’euros par rapport à 2025.

les Dépenses fiscales de 2021 à 2026

(en milliards d’euros)

Source : tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexée aux projets de loi de finances pour 2023, 2024, 2025 et 2026.

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 ([61]) disposait que « le rapport entre, d’une part, le montant annuel des dépenses fiscales et, d’autre part, la somme des recettes fiscales du budget général, nettes des remboursements et dégrèvements, et des dépenses fiscales ne peut excéder 28 % pour les années 2018 et 2019, 27 % pour l’année 2020, 26 % pour l’année 2021 et 25 % pour l’année 2022 ». La LPFP pour les années 2023 à 2027 ([62]) ne comporte pas de dispositif similaire de plafonnement du taux de dépenses dans les recettes. Elle prévoit en revanche un plafond pour l’incidence budgétaire des nouvelles dépenses fiscales (article 6) ainsi que leur bornage dans le temps (article 7).

Plafond annuel de l’incidence budgétaire des mesures nouvelles

en prélèvements obligatoires

(en milliards d’euros courants)

Source : article 6 de la LPFP pour les années 2023 à 2027.

L’article 7 de la LPFP fixe à trois ans la durée maximale d’application des dépenses fiscales nouvellement créées, ainsi que celle de la prorogation des dépenses fiscales existantes – prorogation conditionnée à la réalisation d’une évaluation des principales caractéristiques des bénéficiaires des mesures, qui précise l’efficacité et le coût de celles-ci.

Bien qu’il en soit dénombré 465, dont 82 sont en cours d’extinction, dans le tome II de l’annexe Évaluation des voies et moyens, le coût des dépenses fiscales est en réalité concentré sur un faible nombre d’entre elles. Ainsi les quinze dépenses fiscales les plus coûteuses représentent-elles à elles seules plus de 52 % du montant total des dépenses fiscales.

Il convient par ailleurs de rappeler qu’en l’absence d’obligations déclaratives l’administration fiscale ne dispose pas de données issues de déclarations fiscales. Dans ce cas, l’Évaluation des voies et moyens indique que « soit les coûts peuvent être reconstitués à partir de données autres que fiscales, soit aucune donnée permettant de procéder à une estimation ou à une simulation du coût de la dépense n’est disponible. Le coût de la dépense fiscale est alors indiqué comme non chiffrable. »

Le classement des dépenses fiscales les plus coûteuses est modifié cette année par l’arrivée à la quatrième place du coût de l’exonération de droits de mutation à titre gratuit au titre du « pacte Dutreil », estimé désormais à 4 milliards d’euros en 2025 – contre 800 millions d’euros l’an dernier, dans le tome II de l’annexe au PLF pour 2025 Évaluation des voies et moyens ; cette forte revalorisation de l’estimation de son coût fait suite aux travaux de la Cour des comptes sur ce sujet. Par ailleurs, figurent toujours en tête le crédit d’impôt en faveur de la recherche (CIR), pour 8,1 milliards d’euros prévus en 2025, le crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile, pour 7 milliards d’euros, l’abattement de 10 % sur le montant des pensions et retraites, pour 5,3 milliards d’euros, tandis que l’exonération des sommes versées au titre de l’intéressement et de la participation représenterait 2,9 milliards d’euros.

Concernant le dispositif « Dutreil », le rapporteur général met en garde contre une remise en cause, compte tenu du fait que d’ici 2035, une société familiale sur deux fera l’objet d’une transmission.

Les 15 dÉpenses fiscales les plus coÛteuses en 2026

(en millions d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2026, tome II.

Le projet de loi de finances ne propose qu’une augmentation de dépense fiscale ayant une incidence sur 2025 ou 2024 : l’exonération en faveur des terres agricoles à concurrence de 30 % de la part communale et intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Celle-ci aurait pour effet de réduire les recettes fiscales de l’État de 50 millions d’euros.

Est en revanche proposée, à l’article 5 du projet de loi, la suppression de 12 dépenses fiscales, pour un rendement de 1,27 milliard d’euros en 2026.

Le rapporteur général relève une discordance entre le chiffrage, dans le tome II de l’annexe Évaluation des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2026, des augmentations de recettes induites par la suppression de certaines dépenses fiscales et l’estimation procurée par l’évaluation préalable de l’article 5 du texte, visant précisément à cette suppression. Ainsi, aux termes de l’évaluation préalable, la suppression des dépenses fiscales accroîtrait les recettes de 1,5 milliard d’euros ([63]) , tandis que l’évaluation précitée n’estime le surcroît de recettes fiscales qu’à 1,27 milliard d’euros.

suppressions de dépenses fiscales proposées par le projet de loi de finances

(en millions d’euros, pour l’année 2026)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2026, tome II.

A été en outre proposée la réduction de dix dépenses fiscales, pour un montant de 1,1 milliard d’euros, notamment par l’article 6 relatif à la réforme de l’abattement de 10 % sur les pensions et retraites et à l’abattement spécial pour les personnes âgées de plus de 65 ans, ainsi que par l’article 5 pour la diminution de l’avantage au titre du superéthanol E85.

Le rapporteur général relève que la réforme prévue à l’article 6 procurerait un surcroît de recettes estimé à 1,2 milliard d’euros par l’évaluation préalable dudit article, alors qu’il ne serait que de 1 milliard d’euros selon le tome II de l’annexe Évaluation des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2026. Les supressions sont toutefois particulièrement regardées par l’Assemblée et leur réalisation n’est pas certaine.

diminution de dépenses fiscales proposées par le projet de loi de finances

(en millions d’euros, pour l’année 2026)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2026, tome II.

Les dÉpenses de l’État

En 2026, les dépenses brutes du budget général de l’État, inscrites à l’état B annexé à l’article 49 du projet de loi de finances, s’établiraient à 588,3 milliards d’euros. Elles progresseraient de 5,9 milliards d’euros (+ 1 %) par rapport à 2025.

Évolution des dépenses brutes de l’État, y compris CAS Pensions

Note : Le périmètre retenu est celui des crédits de paiement, hors fonds de concours et attributions de produit.

Source : commission des finances d’après les données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

Les dépenses nettes du budget général, hors remboursements et dégrèvements, s’élèveraient à 447,4 milliards d’euros, en hausse de 8,6 milliards d’euros (+ 2 %) par rapport à 2025. Ce périmètre est utile, dans la mesure où les dépenses de la mission Remboursements et dégrèvements visent à prendre en charge les dépenses liées à des situations dans lesquelles l’État restitue des recettes fiscales ou renonce à recouvrer certaines créances sur les redevables ([64]) qui, bien qu’elles prennent la forme de crédits budgétaires, ont par nature trait aux recettes fiscales. Toutefois, depuis la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([65]), les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (programme 201) sont comptabilisés comme des dépenses et ne sont plus retranchés des dépenses nettes.

Dans un cas comme dans l’autre, ces dépenses ne tiennent pas compte des crédits des budgets annexes (état C annexé à l’article 50) et des comptes spéciaux (état D annexé à l’article 51), qui s’élèvent, respectivement, à 2,6 milliards d’euros et 227,6 milliards d’euros – dont 69 milliards d’euros pour le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Ces dépenses spécifiques fonctionnent selon des logiques assez éloignées de celle du budget général. Pour les budgets annexes, elles correspondent à des prestations de services de l’État donnant lieu au paiement de redevances. Pour les comptes spéciaux, elles retracent des opérations budgétaires spécifiques financées au moyen de recettes particulières ([66]).

L’augmentation des dépenses du budget général est portée par la hausse des dépenses contraintes, notamment la charge de la dette (+ 4,4 milliards d’euros par rapport à la loi de finances pour 2025 ([67])) et les contributions des ministères au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions (+ 1,7 milliard d’euros ([68])). Par ailleurs, et bien qu’il ne relève pas du budget général, le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne augmenterait de 5,7 milliards d’euros. Ces dépenses, qui ne contribuent pas directement au financement des services publics, sont difficilement pilotables dans la mesure où leur montant est fixé de façon exogène.

C’est donc principalement l’évolution des dépenses nettes hors contributions au CAS Pensions et hors charge de la dette qu’il convient d’analyser pour apprécier pour apprécier les efforts de maîtrise des dépenses de l’État, dans un contexte de tension sur les finances publiques. En isolant les dépenses contraintes, la hausse des crédits en valeur s’établirait à + 2,6 milliards d’euros (+ 0,8 %) et, en isolant les dépenses de défense qui font l’objet d’une hausse substantielle, les crédits du budget général diminueraient de 4 milliards d’euros (– 1,4 %). Tout en préservant les missions régaliennes de l’État, un effort serait réalisé sur une partie des dépenses pilotables.

Un effort de maÎtrise des dÉpenses pilotables

Les crédits du budget général, nets des remboursements et dégrèvements, hors contributions au CAS Pensions et hors charge de la dette, s’élèveraient à 331,7 milliards d’euros en 2026, en hausse de 2,6 milliards d’euros (+ 0,8 %) par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2025. Ils diminueraient de 4 milliards d’euros (– 1,4 %) en neutralisant les dépenses de la mission Défense.

Évolution des dépenses brutes de l’État, Hors CAS Pensions

Note : Le périmètre retenu est celui des crédits de paiement, hors FDC et ADP et hors contributions au CAS Pensions.

Source : commission des finances d’après les données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

● La répartition des crédits entre les différentes missions du budget général serait sensiblement la même que celle des années précédentes.

Parmi les principaux postes de dépense, deux sont d’une nature particulière. Il s’agit, d’une part, de la charge de la dette (59,3 milliards d’euros), portée par la mission Engagements financiers de l’État, et des contributions des missions dotées de crédits de personnel au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, qui visent à financer les pensions de retraite versées aux fonctionnaires civils et militaires de l’État (voir infra, au 2 du B du II).

RÉpartition des crÉdits du budget gÉnÉral prÉvue en 2026

(en milliards d’euros)

Note : Le périmètre retenu est celui des crédits de paiement, hors FDC et ADP. Seules les missions dont les crédits sont supérieurs à 4 milliards d’euros sont représentées. Les contributions au CAS Pensions apparaissent deux fois : au sein des missions et dans la colonne « Total des contributions du budget général (BG) au CAS Pensions ».

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2026.

En dehors de ces cas particuliers, les principaux postes de dépense seraient :

– la mission Enseignement scolaire, dotée de 89,6 milliards d’euros (mais de 64,5 milliards hors CAS Pensions) ;

– la mission Défense, dotée de 66,7 milliards d’euros (57,1 hors CAS Pensions) ;

– la mission Recherche et enseignement supérieur, dotée de 31,5 milliards d’euros (31,2 milliards d’euros) ;

– la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, dotée de 29,5 milliards d’euros.

● S’agissant de l’évolution des crédits par rapport à 2025, certains postes de dépenses prioritaires, en particulier les missions régaliennes – Défense, Sécurités, Justice –, mais aussi les crédits alloués à l’éducation et à la recherche, seraient renforcés. À l’inverse, un effort de maîtrise des dépenses serait réalisé sur les autres crédits ministériels, du fait d’un certain nombre de mesures de recentrage et d’efficience.

Au total, seules onze missions verraient leurs crédits hors CAS Pensions augmenter de plus de cent millions d’euros, et seize missions, soit plus de la moitié d’entre elles, verraient leurs crédits diminuer.

principales Évolutions des crÉdits par missions entre 2025 et 2026

(en millions d’euros)

Note : Le périmètre retenu est celui des crédits de paiement, hors FDC et ADP et hors contributions au CAS Pensions. Seules les variations supérieures ou égales à 0,2 milliard d’euros sont représentées. La variation de la charge de la dette et des contributions au CAS Pensions sont données à titre indicatif mais ne font pas partie des dépenses pilotables.

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2026.

Les missions dont les dépenses diminueraient le plus seraient les missions Travail, emploi et administration des ministères sociaux (– 2,4 milliards d’euros), Cohésion des territoires (– 894 millions d’euros), Solidarité, insertion et égalité des chances (– 827 millions d’euros) et Aide publique au développement (– 704 millions d’euros).

Certains postes de dépenses prioritaires sont renforcés

Le projet de loi de finances pour 2026 prévoit un renforcement des moyens alloués aux missions régaliennes de l’État – Défense, Sécurités, Justice – ainsi qu’à l’éducation et à la recherche.

Une hausse des crédits de la mission Défense de 6,7 milliards d’euros

Conformément à la trajectoire prévue dans la loi de programmation militaire pour la période 2024-2030 ([69]) (+ 3,2 milliards d’euros prévus l’année prochaine) et aux engagements annoncés par le Président de la République ([70]) (+ 3,5 milliards d’euros supplémentaires), les crédits de la mission Défense hors CAS Pensions augmenteraient de 6,7 milliards d’euros (+ 13 %), de 50,5 milliards d’euros en 2025 à 57,1 milliards d’euros en 2026.

Évolution des crÉdits de paiement de la mission Défense

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes ainsi que le projet de loi de finances pour 2026.

Cet effort significatif, associé à un montant d’autorisations d’engagement de 83,5 milliards d’euros et à un schéma d’emplois de + 830 ETP ([71]), doit permettre aux armées d’accélérer leur modernisation et de se préparer à l’éventualité d’un conflit majeur, dans un contexte de remontée des tensions géopolitiques, de multiplication des menaces et de réarmement global.

En matière d’équipement des forces, la hausse des crédits de la mission viendra conforter l’avancement des grands programmes d’armement, dans des domaines stratégiques comme les munitions, la défense surface-air, les drones, l’espace ou l’innovation. Elle permettra de poursuivre le renouvellement et la modernisation des capacités de la dissuasion nucléaire (en hausse de 7 % par rapport à 2025) sans effet d’éviction sur d’autres capacités. Les dépenses de maintien en condition opérationnelle (MCO) atteindraient 6,5 milliards d’euros (+ 10 %), ce qui contribuerait à améliorer la disponibilité opérationnelle des matériels de guerre.

S’agissant des ressources humaines, l’augmentation des crédits facilitera le renforcement de la fidélisation, de l’expertise et de l’adaptabilité des agents du ministère des armées ainsi que la montée en puissance de la réserve opérationnelle.

Enfin, une partie de ces crédits permettront aux armées de faire face à leurs nombreux engagements internationaux, notamment dans le cadre de la guerre en Ukraine, sans remettre en cause leurs propres dépenses.

Une nouvelle augmentation des moyens alloués au ministère de l’intérieur

Une hausse des budgets des autres ministères régaliens est également prévue. Les crédits de la mission Sécurités hors contributions au CAS Pensions s’élèveraient à 17,7 milliards d’euros, en augmentation de 364 millions d’euros (+ 2,1 %) par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2025. La forte progression des effectifs observée les années antérieures se poursuivrait, avec un schéma d’emplois de + 1 600 ETP.

Concernant la police nationale, l’augmentation des dépenses permettra notamment d’accompagner la montée en puissance des filières d’investigation et du renseignement, le renouvellement des véhicules de police ainsi que l’entretien et l’investissement immobiliers. Pour la gendarmerie nationale, les investissements immobiliers seront accentués, afin de réhabiliter le parc existant et de construire de nouvelles casernes Enfin, s’agissant de la sécurité civile, les crédits prévus devraient permettre la commande de deux nouveaux avions bombardiers d’eau, afin de renforcer les capacités de lutte contre les feux de forêts en France et en Europe.

Évolution des crÉdits de paiement du ministÈre de l’intérieur

(en millions d’euros)

Note : Le périmètre budgétaire concerné intègre la mission Sécurités, les programmes Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur et Administration territoriale de l’État de la mission Administration générale et territoriale de l’État, la mission Immigration, asile et intégration, les programmes Structures et dispositifs de sécurité routière et Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers du compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ainsi que les taxes affectées à l’Agence nationale des titres sécurisés.

Source : commission des finances d’après la trajectoire prévue à l’article 2 de la loi du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur.

Par ailleurs, les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État s’élèveraient à 4,2 milliards d’euros, en hausse de 137 millions d’euros (+ 3 %) par rapport à 2025. Cela serait largement dû à l’augmentation des crédits du programme 232 Vie politique pour la tenue des élections municipales et sénatoriales prévues en 2026 (+ 200 millions d’euros).

La poursuite des efforts engagés en faveur du ministère de la justice

Les crédits de la mission Justice augmenteraient aussi de 163 millions d’euros (+ 1,6 %), pour s’établir à 10,63 milliards d’euros hors CAS Pensions en 2026, légèrement en deçà des 10,69 milliards d’euros dans la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice pour la période 2023-2027 ([72]).

Cette hausse serait notamment consacrée au renforcement des effectifs jugés prioritaires (agents pénitentiaires, magistrats, personnels de la protection judiciaire de la jeunesse). Le ministère bénéficierait ainsi d’un schéma d’emplois positif de + 1 600 ETP, dont + 855 ETP au sein de l’administration pénitentiaire, + 660 ETP pour les services judiciaires (286 ETP de magistrats et 342 ETP de greffiers des services judiciaires), + 70 ETP au sein des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse et + 15 ETP dans le domaine du numérique.

L’évolution des crédits contribuerait à la poursuite des investissements immobiliers et numériques. Sont ainsi prévus 0,9 milliard d’euros pour la construction et la rénovation immobilières, dont 0,6 milliard d’euros pour l’administration pénitentiaire et 0,3 milliard d’euros pour l’immobilier judiciaire. Les dépenses d’informatique atteindraient 0,3 milliard d’euros, dont 50 millions d’euros alloués à la montée en puissance de la plateforme nationale des interceptions judiciaires.

Les crédits alloués aux frais de justice (0,7 milliard d’euros) continueraient d’augmenter. Pour faire face à cette dynamique, et à la suite d’un rapport conjoint de l’inspection générale des finances, de l’inspection générale de la justice et de l’inspection générale de l’administration, l’article 78 du projet de loi de finances pour 2026 propose de mieux cibler les obligations de recours à certaines expertises judiciaires, afin de tendre vers une meilleure maîtrise des frais de justice.

Les dépenses prévues pour l’aide juridictionnelle s’élèveraient à 0,7 milliard d’euros et celles de l’aide aux victimes augmenteraient de plus de 3 millions d’euros.

Une hausse des dépenses consacrées à l’éducation et à la recherche

Le projet de loi de finances prévoit également un renforcement des dépenses en faveur de l’éducation nationale et de la recherche.

● En 2026, les crédits hors CAS Pensions de la mission Enseignement scolaire s’élèveraient à 64,5 milliards d’euros, soit le premier poste de dépense du budget général de l’État. Ils progresseraient de 167 millions d’euros (+ 0,3 %) par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2025.

Cette hausse viserait notamment à financer la réforme du recrutement et de la formation initiale des personnels enseignants, donnant lieu à l’attribution du statut d’élèves fonctionnaires à 8 820 professeurs stagiaires, pour accompagner au mieux les jeunes professeurs. L’évolution totale des emplois du ministère (+ 5 277 ETP en 2026) intègre par ailleurs la baisse prévisionnelle du nombre d’élèves, avec un déploiement de 900 ETP additionnels sur les priorités du ministère : la scolarisation des enfants dès 3 ans dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, la création de places en unités localisées pour l’inclusion scolaire (ULIS), le renforcement des effectifs médico-sociaux, le contrôle des établissements privés sous contrat et la transformation numérique. En outre, 1 200 emplois d’accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) supplémentaires seraient recrutés à la rentrée 2026.

Par ailleurs, 25 millions d’euros supplémentaires seront consacrés aux constructions scolaires dans le département de Mayotte, au titre des engagements pris dans le contrat de convergence territoriale et dans la loi de programmation pour la refondation de Mayotte ([73]).

● Les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur atteindraient 31,2 milliards d’euros, en hausse de 553 millions d’euros (+ 1,8 %). Ce renforcement des moyens permettra de soutenir la poursuite du déploiement des mesures engagées dans le cadre de la loi de programmation de la recherche pour la période 2021-2030 ([74]) : la revalorisation des doctorants et des personnels de recherche, la poursuite des investissements immobiliers du plan « Campus » et la rénovation des infrastructures de recherche. Pour lutter contre la précarité étudiante, les tarifs de la restauration universitaire seront gelés et les moyens des CROUS rehaussés de plus de 15 millions d’euros.

Par ailleurs, les dépenses de la mission devraient contribuer à la relance de la filière nucléaire, notamment en soutenant les activités de recherche et de développement du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), ainsi qu’aux projets de recherche dans les domaines de l’énergie et de la mobilité durable.

● En parallèle, les crédits de la mission Investir pour la France de 2030 s’établiraient à 5,5 milliards d’euros, en hausse de 233 millions d’euros (+ 4,4 % par rapport à 2025). La majorité de ces dépenses doivent contribuer au déploiement rapide du quatrième plan d’investissements d’avenir (20 milliards d’euros d’autorisations d’engagement ouverts dans la loi de finances pour 2021) et du plan « France 2030 » (34 milliards d’euros d’engagements ouverts en 2022), qui visent à soutenir l’innovation et la transformation des secteurs d’avenir.

Un renforcement des soutiens en faveur de la transition écologique et énergétique

Le projet de loi de finances poursuit les efforts entrepris en faveur de la transition écologique et énergétique. Les crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables s’élèveraient à 20,9 milliards d’euros, en hausse de 115 millions d’euros (+ 0,6 %). L’ambition écologique serait ainsi maintenue, mais les circuits de financement et le ciblage de certains dispositifs seraient ajustés, pour renforcer l’efficience du soutien apporté par l’État.

● Les moyens alloués au financement des infrastructures de transport seraient consolidés. Avec 4,6 milliards d’euros prévus en 2026, les crédits du programme 203 augmenteraient de 210 millions d’euros (+ 5 %), notamment du fait de la hausse des redevances d’accès au réseau ferré payées par l’État à SNCF Réseau. Les recettes fiscales affectées à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) seraient légèrement rehaussées (3,8 milliards d’euros). En parallèle, près d’un milliard d’euros d’autorisations d’engagement serait prévu pour la commande de nouveaux matériels roulants et la modernisation de l’offre de trains de nuit. Les crédits prévus pour le fret ferroviaire et l’aide aux services de wagons isolés seraient maintenus à hauteur de 100 millions d’euros.

● Les crédits prévus pour les aides à l’acquisition de véhicules propres seraient ramenés à 94 millions d’euros, en diminution de 81 % par rapport à 2025. Depuis le 1er juillet 2025, le bonus écologique pour l’achat d’un véhicule électrique neuf n’est plus financé par des crédits budgétaires, mais via les certificats d’économie d’énergie (CEE), un mécanisme qui impose aux fournisseurs d’énergie (électricité, gaz, fioul, carburants) de financer des actions en faveur de la réduction de la consommation d’énergie et de l’amélioration de l’efficacité énergétique. Une prime complémentaire est désormais attribuée pour l’achat d’un véhicule assemblé en Europe et doté d’une batterie européenne. De même, le dispositif d’aide au « leasing » de voitures électriques, accessible sous condition de ressources, est également pris en charge par les CEE.

● Si les crédits budgétaires destinés aux charges du service public de l’énergie sont stables à 8,4 milliards d’euros en 2026 (– 1,5 %), le coût des soutiens publics est en réalité en augmentation, dans la mesure où certains d’entre eux sont « débudgétisés » au profit d’un financement par voie de recettes fiscales affectées :

– pour la péréquation tarifaire en faveur des consommateurs des zones non interconnectées (ZNI), l’article 20 de la loi de finances pour 2025 prévoit désormais un financement par l’affectation d’une fraction du produit de l’accise sur les énergies. Les crédits prévus pour 2026 sont ainsi ramenés à 100,6 millions d’euros (– 89 %), sur un total de 1,3 milliard d’euros ;

– le soutien à la cogénération et au biométhane a vocation, en application de l’article 42 du projet de loi de finances, à être financé par l’affectation d’une fraction des recettes de l’accise sur les carburants. En conséquence, les crédits afférents seraient ramenés à 533,4 millions d’euros (– 55 %).

Par ailleurs, le coût du soutien aux énergies renouvelables augmenterait fortement, à hauteur de 7,3 milliards d’euros, soit une hausse de 2,85 milliards d’euros (+ 65 %). Celle-ci résulte essentiellement de la baisse des prix de marché de l’électricité, qui accroît mécaniquement le coût du soutien de l’État et, dans une moindre mesure, de nouvelles installations. Les crédits du fonds « chaleur » sont maintenus à un niveau similaire à celui de 2025 (0,8 milliard d’euros).

● Parmi les autres dépenses de la mission Écologie, développement et mobilité durables :

– les crédits du « chèque énergie », qui permet aux ménages à revenu modeste d’acquitter tout ou partie du montant des dépenses d’énergie relatives à leur logement, s’élèveraient à 655 millions, en hausse de 190 millions d’euros (+ 41 %) par rapport à 2025. Plus de 4 millions de ménages recevront désormais leur « chèque énergie » de manière automatique, tandis que pour les autres foyers les procédures de demande seront simplifiées ;

– les crédits du programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires, dit « fonds vert » – qui vise à soutenir les dépenses des collectivités territoriales en faveur de la rénovation énergétique des bâtiments publics, de l’adaptation au changement climatique, de la réhabilitation de friches de la qualité de l’air ou encore de la transition écologique maritime –, s’élèveraient à 1,1 milliard d’euros, en diminution de 3,4 % par rapport à 2025 ;

– les moyens alloués à la prévention des risques s’élèveraient à 1,5 milliard d’euros (+ 10 %), avec toutefois une diminution des moyens affectés au fonds de prévention des risques naturels majeurs (228 millions d’euros), auxquels il convient d’ajouter le budget prévu pour les retraits et gonflements des argiles. C’est la subvention versée à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) qui augmenterait de 19 %, du fait d’un changement des modalités de présentation des moyens budgétaires de l’opérateur et d’un rattrapage technique destiné à couvrir les paiements des engagements pris avant 2026 ;

– le soutien au secteur de la pêche et de l’aquaculture atteindrait 290 millions d’euros, en augmentation de 21 millions d’euros ;

– avec 268 millions d’euros prévus en 2026, Météo-France bénéficierait d’une hausse de sa subvention de 60 millions d’euros pour financer le renouvellement de ses capacités de calcul.

La dépense est maîtrisée sur les autres crédits ministériels grâce notamment à des mesures de recentrage et d’efficience

Les efforts sur les dépenses de l’État proposés dans le projet de loi de finances porteraient principalement sur un meilleur ciblage de certains dispositifs et la rationalisation des crédits ministériels versés aux opérateurs. Il est notamment prévu une stabilisation ou un recentrage d’un certain nombre d’aides publiques.

En lien avec le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales déposé concomitamment au Sénat et avec la loi du 30 juin 2025 contre les fraudes aux aides publiques ([75]), les mesures envisagées visent aussi à amplifier la lutte contre la fraude ainsi qu’à éviter les effets d’aubaine. Dans cette perspective, les crédits de la mission Gestion des finances publiques, qui porte les moyens alloués à la lutte contre la fraude, seraient renforcés et s’élèveraient à 8,2 milliards d’euros (+ 1,1 % par rapport à 2025).

Le rapporteur général regrette toutefois que n’ait pas été engagée une revue générale des dépenses publiques qui, seule, permettrait de réduire significativement la dépense publique.

Une rationalisation des dépenses relatives à l’apprentissage et à la formation professionnelle

C’est la mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux qui subirait la plus forte baisse de ses crédits. Avec 17,4 milliards d’euros en 2026, ceux-ci seraient diminués de 2,4 milliards d’euros (– 12 %) par rapport à la loi de finances pour 2025. S’y ajouteraient 11 milliards d’euros de taxes affectées (+ 4 %).

● Cette diminution résulte en premier lieu de la restriction du soutien budgétaire à l’apprentissage. Les dépenses en faveur des entrées en apprentissage ont triplé entre 2017 et 2024 (de 4,5 milliards d’euros à 15,2 milliards d’euros). Elles recouvrent en particulier le financement de la formation assuré par France Compétences (9,3 milliards d’euros en 2024), les aides à l’embauche pour les entreprises (3,9 milliards d’euros en 2024) et les aides à destination des apprentis (exonération d’impôt sur le revenu et exonération partielle de cotisations et de contributions salariales).

Évolution des financements publics en faveur de l’apprentissage

(en millions d’euros)

Source : données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

Compte tenu de cette dynamique, et à la suite de propositions formulées par la Cour des comptes ([76]), les soutiens à l’apprentissage ont été recentrés en 2025, afin de réaliser des gains d’efficience et de lutter contre les effets d’aubaine : le plafond des aides à l’embauche a été diminué et modulé en fonction de la taille de l’entreprise, une participation obligatoire de l’employeur à la formation a été introduite pour les niveaux Bac + 3 et plus et les niveaux de prise en charge de la formation ont été revus à la baisse, tandis qu’en parallèle le régime de cotisations salariales était partiellement revu (0,6 milliard d’euros).

Dans un contexte de maîtrise des dépenses de l’État, le projet de loi de finances pour 2026 prolonge cet effort d’optimisation et de ciblage des dépenses sur les dispositifs les plus efficaces en termes d’insertion professionnelle ainsi que sur les publics prioritaires. L’enveloppe versée aux régions pour subventionner les centres de formation d’apprentis (CFA), alors que ce n’est plus leur compétence depuis 2018, serait divisée par deux (– 134 millions d’euros). En application de l’article 80 du projet de loi de finances, l’aide au permis de conduire, qui s’ajoute aux aides déjà versées par les collectivités et est versée sans condition de ressources ni analyse du besoin serait supprimée (– 36 millions d’euros). En outre, la prise en charge des frais de communication des CFA, qui représentent 300 millions d’euros par an, payés par France Compétences, et ont augmenté de 88 % en deux ans, serait plafonnée. Ces mesures porteraient donc sur des dépenses qui ne sont pas au cœur de la dynamique de l’apprentissage et ne rogneraient pas sur les marges conséquentes dont disposent les CFA.

● Concernant le compte personnel de formation (CPF), les mesures correctives prises dans le cadre de la loi de finances pour 2025 (régulation du permis moto, ticket modérateur à 100 euros, mise en œuvre du recouvrement des sommes indûment versées aux organismes de formation, non-éligibilité des actions de formation à la création et à la reprise d’entreprise, nouveau plan de lutte contre la fraude), malgré un effet baissier de près de 500 millions d’euros en 2026, ne freineraient pas pour autant la dynamique des dépenses, qui augmenteraient encore de 320 millions d’euros entre 2025 et 2026.

Évolutions des dÉpenses du compte personnel de formation

(en millions d’euros)

Source : données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

Le projet de loi de finances pour 2026 propose de poursuivre le recentrage du CPF sur les actions menant vers une certification, et donc de supprimer l’éligibilité du financement par le CPF des bilans de compétences, dont le coût est artificiellement élevé ([77]) et qui sont sujets à des fraudes. Les bilans de compétences pourront continuer à être proposés et financés par les autres dispositifs de droit commun (France Travail, régions, employeurs, opérateurs de compétences des entreprises de proximité). Il est aussi prévu de permettre au pouvoir réglementaire de plafonner le montant de la prise en charge par le CPF des actions non certifiantes ; les actions visant une certification au répertoire national des certifications professionnelles ou au répertoire spécifique ne seraient pas concernées. Cumulées à des mesures de lutte contre la fraude, ces mesures permettraient une économie de 0,3 million d’euros.

En outre, un rehaussement du ticket modérateur est prévu par voie réglementaire. Un passage de 100 à 300 euros permettrait une économie complémentaire de 0,24 milliard d’euros. La mise en place d’un ticket modérateur n’a pas freiné la dynamique des dépenses et l’attrait du CPF. En tout état de cause, le ticket modérateur n’est pas dû par les demandeurs d’emploi, ni pour les dossiers faisant l’objet d’un co-abondement de l’employeur ou de certains acteurs (France Travail, opérateurs de compétences des entreprises de proximité), ni pour les parcours prévus par l’accord national interprofessionnel du 25 juin 2025 sur les transitions et reconversions professionnelles, dont la transposition a été finalisée avec l’adoption par l’Assemblée nationale du projet de loi afférent, le 15 octobre 2025 ([78]).

● S’agissant du service public de l’emploi, les ressources de France Travail seraient conservées en 2026 à leur niveau de 2025, tandis que les effectifs diminueraient de 15 ETP. Des gains d’efficience seraient attendus, en particulier au niveau du réseau pour l’emploi, mis en place en 2025 pour développer des synergies entre les différents acteurs. Malgré ces mesures, la France garderait, en comparaison européenne, un niveau de dépense plus élevé dans chacun des volets de la politique de l’emploi (assurance chômage, service public de l’emploi, incitations à l’embauche) ainsi que dans la formation professionnelle (0,4 % du PIB).

Source : données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

Un recentrage des aides à la rénovation énergétique et des aides au logement

Les crédits de la mission Cohésion des territoires seraient ramenés à 22,2 milliards d’euros, en diminution de 894 millions d’euros (– 4 %) par rapport à 2025.

Dans le domaine de la rénovation énergétique, sur le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat, cette baisse traduit en premier lieu le recentrage de MaPrimeRénov’, pour les travaux d’ampleur, sur les logements les moins performants en matière de consommation d’énergie (DPE E à G), et, pour les rénovations ciblées, sur les « gestes de décarbonation » les plus efficaces. Le plafond des travaux pouvant être subventionnés – lesquels continuent par ailleurs de bénéficier d’un taux réduit de TVA – est également abaissé. En parallèle, après les 5 000 cas de fraude détectés au premier semestre 2025, la lutte contre la fraude devrait s’intensifier. Cette évolution est couplée à une mobilisation plus importante des certificats d’économie d’énergie (CEE), qui conduit à réduire la part financée directement par le budget de l’État et à une stabilisation des moyens de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH).

En matière d’aides au logement, sur le programme 109 Aide à l’accès au logement, le projet de loi de finances, dans un contexte d’inflation faible, prévoit également une dérogation à la revalorisation automatique des aides personnelles au logement (APL), à l’instar des autres prestations sociales, pour une économie de 108 millions d’euros, sur un montant total de 16,7 milliards d’euros. En outre, à compter du 1er juillet 2026, les APL destinées aux étudiants étrangers non ressortissants d’un État membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen – actuellement versées sans conditions de ressources – seraient réservées à ceux d’entre eux qui sont titulaires d’une bourse d’enseignement supérieur sur critères sociaux ([79]).

Par ailleurs, les crédits alloués à la lutte contre le « sans-abrisme » et au renforcement des capacités d’accueil d’urgence augmenteraient de 139 millions d’euros par rapport à 2025, tandis que les crédits prévus pour le programme national de renouvellement urbain, qui prévoit la transformation de 448 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), seraient réévalués de 50 millions d’euros pour atteindre 116 millions d’euros.

Un meilleur ciblage de la prime d’activité, sans effet sur les aides versées aux personnes en situation de handicap

Les dépenses de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances seraient ramenées à 29,5 milliards d’euros en 2026, en diminution de 827 millions d’euros (– 2,7 %) par rapport à 2025.

La dérogation à la revalorisation automatique des prestations sociales, prévue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, affecterait les allocations financées par la mission. La mesure, nécessaire dans le cadre des efforts de maîtrise des dépenses publiques, aurait, dans un contexte d’inflation faible, une incidence limitée sur le pouvoir d’achat de chaque allocataire.

Avec 16,2 milliards prévus en 2026 (+ 1,5 %), les crédits prévus pour l’allocation aux adultes handicapés (AAH) poursuivraient leur progression, en lien avec la hausse du nombre de bénéficiaires ainsi qu’avec les effets de la « déconjugalisation » de l’allocation, effective depuis le 1er octobre 2023.

Concernant la prime d’activité, l’article 79 du projet de loi de finances, modifiant les conditions d’éligibilité, met fin à la prise en compte de l’AAH comme un revenu professionnel, et donc à l’abattement dont cette allocation bénéficiait. Cette disposition ne se justifie plus, dans la mesure où elle conduit à ce que certains bénéficiaires de la prime d’activité et de l’AAH voient leurs revenus stagner voire diminuer en cas d’augmentation de leur quotité de travail. La mesure permettrait d’économiser 95 millions d’euros en 2026, et 130 millions d’euros en année pleine. En outre, il serait procédé à un recentrage de la prime d’activité sur les travailleurs les plus modestes, contribuant à la ramener les crédits afférents à 9,3 milliards d’euros en 2026 (– 10 %).

S’agissant des autres dépenses de la mission, l’amélioration de la prise en charge dans les structures de l’aide sociale à l’enfance (ASE) serait soutenue par l’État à hauteur de 40 millions d’euros dans le cadre du renforcement du taux d’encadrement dans les pouponnières et de 350 millions d’euros au titre de prêts bonifiés assurés par la Caisse des dépôts et consignations sur la période 2025-2027 destinés à la rénovation des bâtiments.

Une diminution des aides aux entreprises

Les crédits de la mission Économie s’élèveraient à 3,3 milliards d’euros, en baisse de 206 millions d’euros (– 6 %) par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2025. En parallèle de la réforme des allègements généraux, dont la dernière étape doit entrer en vigueur au 1er janvier 2026 ([80]) et des gains d’efficience demandés aux sociétés de l’audiovisuel public ([81]), le projet de loi de finances prévoit un meilleur ciblage de certaines aides de l’État aux entreprises.

Ces mesures incluent une diminution des soutiens apportés aux chambres de commerce et d’industrie ainsi qu’aux chambres des métiers et de l’artisanat, dans une logique de renforcement des synergies pouvant être recherchées entre les missions qui leur sont confiées par l’État en termes d’accompagnement des entreprises. En lien avec la rationalisation des dépenses des opérateurs, des mutualisations sont attendues en ce qui concerne les réseaux internationaux d’accompagnement des entreprises Atout France et Business France.

Sont toutefois préservés le soutien aux entreprises de secteurs exposés à un risque réel de fuite de carbone via le dispositif de la compensation carbone (0,8 milliard d’euros en 2026), le plan de déploiement du très haut débit ainsi que les moyens de l’Institut national de la statistique et des études économiques (qui augmenteraient de 2 %).

La poursuite des efforts engagés en matière d’aide publique au développement

Avec 3,7 milliards d’euros prévus en 2026, la mission Aide publique au développement verrait ses crédits diminuer de 704 millions d’euros (– 16 %), après une baisse de 1,6 milliard d’euros (– 20 %) en 2025. Conformément aux orientations du Conseil présidentiel pour les partenariats internationaux ([82]), la budgétisation de la mission a été réalisée selon une logique de rationalisation des moyens inspirée de la méthode du budget « base zéro », interrogeant l’utilité de chaque dispositif quant à son impact pour le développement des pays bénéficiaires et à son appui aux intérêts économiques et stratégiques français.

Les dépenses du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement seraient ainsi ramenées à 1,5 milliard d’euros (– 435 millions d’euros) et celles du programme 110 Aide économique et financière au développement à 1,3 milliard d’euros (– 224 millions d’euros). Les crédits alloués au Fonds de solidarité pour le développement sont toutefois stables à hauteur de 738 millions d’euros.

Une stabilité des crédits alloués à l’aide médicale d’État

Les crédits de la mission Santé s’élèveraient à 1,7 milliard d’euros, en hausse de 190 millions d’euros (+ 12,8 %) par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2025.

Cette augmentation résulterait largement de la dynamique du reversement à la sécurité sociale de la part européenne du plan national de relance et de résilience destinée à financer le volet « investissement » du « Ségur de la santé », qui évoluerait de 54 millions d’euros en 2025 à 242 millions d’euros en 2026.

Les crédits ouverts pour l’aide médicale d’État (AME) demeureraient stables, à hauteur de 1,2 milliard d’euros, dont 1,1 milliard d’euros au titre de l’AME de droit commun et 0,1 milliard d’euros au titre des soins urgents et vitaux pour les personnes qui ne peuvent justifier d’un droit à l’AME.

Le maintien d’une réserve de précaution à un niveau élevé

En 2026, la réserve de précaution serait maintenue à un niveau élevé. Son taux s’élèverait à 4 % pour les crédits de masse salariale (titre 2) et à 0,5 % pour les crédits hors masse salariale (hors titre 2) ou les programmes dont les crédits portent très majoritairement des dépenses de prestations sociales.

Par rapport aux crédits prévus dans le texte initial du projet de loi de finances, cela représenterait un gel de crédits d’environ 8,8 milliards d’euros sur le budget général, dont 8 milliards d’euros sur les crédits hors titre 2 et 0,8 milliard d’euros sur les dépenses de personnel.

La réserve de précaution vise à conforter le principe d’auto-assurance ministérielle et interministérielle, tout en préservant des marges nécessaires au pilotage global de la gestion et au respect des équilibres fixés par la loi de finances. Elle doit ainsi contribuer à la tenue des plafonds de crédits votés par le Parlement.

B. Les dÉpenses contraintes contribuEraient fortement À la hausse du total des crÉdits

Malgré quelques efforts insuffisants réalisés sur les dépenses pilotables, les dépenses nettes du budget général de l’État augmenteraient de 8,6 milliards d’euros (+ 2 %) en 2026. Cette hausse résulte largement de la dynamique des dépenses contraintes – que l’État a l’obligation juridique de régler, mais qui ne contribuent pas au financement des services publics –, notamment la charge de la dette et la subvention d’équilibre de l’État au système de retraites. Les dépenses de l’État sont par ailleurs portées par l’évolution des prélèvements sur recettes.

1. La charge de la dette

En 2026, la charge de la dette s’établirait à 59,3 millions d’euros, en hausse de 4,4 milliards d’euros (+ 8 %) par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2025 ; cette hausse atteindrait 7,3 milliards d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2025, la charge de la dette étant revue à la baisse à 52 milliards d’euros en 2025, au lieu de 54,9 milliards d’euros prévus en loi de finances, notamment du fait d’un taux d’inflation plus faible qu’anticipé.

La charge de la dette constituerait ainsi le deuxième poste de dépense du budget de l’État, derrière la mission Enseignement scolaire (64,5 milliards d’euros), mais devant la mission Défense qui bénéficie pourtant d’une hausse de crédits significative (57,1 milliards d’euros, soit + 6,7 milliards d’euros par rapport à 2025).

Charge de la dette et de la trésorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Note : la charge de l’État est constituée des dépenses des programmes 117 Charge de la dette et de la trésorerie de l’État et 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État. Le montant pour 2025 est celui de la loi de finances initiale, qui a été revu à 52 milliards d’euros dans le cadre de la prévision révisée. Les montants sont présentés en comptabilité budgétaire.

Source : commission des finances d’après les lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes ainsi que le projet de loi de finances pour 2026.

Bien qu’elle soit restée contenue jusqu’en 2020, la charge de la dette a depuis connu une hausse significative, malgré une décrue en 2024. Cette évolution est due à la fois à un effet volume, le niveau d’endettement de la France étant croissant, et à un effet prix, résultant de la hausse des taux d’intérêt (voir infra, au IV de la présente fiche).

Il est habituel d’analyser l’évolution des dépenses publiques hors charge de la dette, c’est-à-dire l’évolution des dépenses primaires, dans la mesure où les charges d’intérêts constituent des dépenses nécessaires et incompressibles résultant d’engagements passés.

Il n’en demeure pas moins que l’augmentation de la charge de la dette pèse sur l’évolution du reste des dépenses de l’État, et que les effets d’éviction à l’œuvre sont, si rien n’est fait, appelés à croître dans les années à venir – la hausse de la charge de la dette entre 2026 et 2027 étant évaluée à 9,9 milliards d’euros.

2. Les contributions au compte d’affectation spéciale Pensions

En 2026, les contributions versées par le budget général au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, destinées à financer les pensions de retraite versées aux fonctionnaires civils et militaires, s’élèveraient à 51,9 milliards d’euros, en hausse de 1,7 milliard d’euros (+ 3,4 %) par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2025 ([83]). Cela en fait le quatrième poste de dépense, derrière la mission Enseignement scolaire, la charge de la dette et la mission Défense.

Si le projet de loi de finances déposé ne le prévoit pas, une indexation des pensions de retraite à hauteur de l’inflation représenterait, pour le CAS Pensions, une charge supplémentaire de 0,8 milliard d’euros ([84]).

Évolution des contributions du budget gÉnÉral au CAS Pensions

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes ainsi que le projet de loi de finances pour 2026.

L’évolution des contributions est particulièrement dynamique depuis la seconde partie de l’année 2022 compte tenu des effets de plusieurs revalorisations significatives des pensions de retraite ([85]).

Les missions dont la contribution au CAS Pensions est la plus élevée sont Enseignement scolaire (25,2 milliards d’euros en 2026, soit 28 % des crédits de la mission), Défense (9,6 milliards d’euros, soit 14 %), Sécurités (8,3 milliards d’euros, soit 32 %), Gestion des finances publiques (2,8 milliards, soit 26 %) et Justice (2,4 milliards d’euros, soit 19 %).

RÉpartition des contributions au CAS Pensions en 2026

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2026.

Les taux des contributions au CAS Pensions s’élèvent, pour les fonctionnaires civils, à 78,28 % et, pour les militaires, à 126,07 % du traitement brut ([86]). Leur niveau élevé par rapport au taux de cotisation employeur de droit commun (16,45 %) vient du fait qu’ils sont calculés de façon à équilibrer le CAS. En réalité, ils intègrent à la fois une cotisation versée par l’État en tant qu’employeur au titre des fonctionnaires qu’il emploie et une subvention d’équilibre versée par l’État en tant que garant de la solidarité nationale.

Jusqu’à présent, la cotisation employeur n’était pas distinguée de la subvention d’équilibre. Toutefois, faisant suite à un certain nombre de travaux parlementaires ([87]) et d’études extérieures au Parlement ([88]), le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2026 propose, pour la première fois, une nouvelle convention comptable. Ainsi, il indique que, sur les 52 milliards d’euros ([89]) de contributions de l’État au CAS Pensions, 11 milliards sont liés à des cotisations sociales employeur et 41 milliards d’euros résultent d’une subvention d’équilibre.

Il convient néanmoins de souligner que cette subvention vise à équilibrer non seulement le régime des fonctionnaires de l’État mais aussi le système de retraites dans son ensemble. En effet, leur hausse provient en grande partie de l’équilibre démographique relativement plus dégradé du régime des fonctionnaires de l’État ([90]), qui n’est qu’imparfaitement corrigé par le dispositif de compensation démographique entre régimes ([91]). Ce déséquilibre démographique est lui-même alimenté par le transfert d’agents de l’État vers le secteur privé (Orange, La Poste), la charge des pensionnés revenant à l’État tandis que le bénéfice des cotisations profite au régime général. Or, comme l’a montré l’Institut des politiques publiques, « [l]e choix de l’État de ne pas mettre en place un mécanisme complet de compensation revient à accorder une subvention implicite de l’État aux régimes dont la situation démographique est plus favorable que la moyenne » ([92]).

Par ailleurs, les dépenses du CAS assurent aussi le financement de dispositifs de solidarité, qui, même au sein du régime général, ne sont pas pris en charge par les cotisations sociales versées à la branche vieillesse, mais par des recettes fiscales ou par d’autres branches de la sécurité sociale – par exemple les majorations de pensions pour les retraités ayant eu trois enfants ou plus, financées par la branche famille.

En tout état de cause, les contributions du budget général au CAS Pensions entraînent des effets d’éviction au profit des dépenses de retraite et au détriment des autres dépenses de l’État. Le Conseil d’analyse économique souligne, par exemple, que la mesure des dépenses consacrées à l’éducation corrigées des contributions retraites « seraient inférieures à la moyenne européenne (4,6 versus 4,7 points de PIB) et à celles d’un grand nombre de nos partenaires » ([93]).

Par ailleurs, l’effort budgétaire ([94]) de l’État en faveur du système de retraite intègre les dépenses de la mission Régimes sociaux et de retraite, dotée de 6 milliards d’euros en 2026, relatives aux subventions d’équilibre en faveur des régimes spéciaux de retraite de la SNCF, de la RATP, des mines, des marins et de divers autres régimes désormais fermés.

Les prélèvements sur recettes

En comptabilité nationale, le prélèvement sur les recettes de l’État au profit de l’Union européenne (PSR-UE) et les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (PSR-CT), bien qu’ils ne soient pas inclus dans le budget général, sont considérés comme des dépenses. Le PSR-UE comme le PSR-CT sont d’ailleurs, à ce titre, inclus dans le périmètre des dépenses de l’État (voir infra, au C du présent I). En 2026, l’évolution des prélèvements sur recettes viendrait donc atténuer les effets de l’effort de maîtrise des dépenses de l’État sur l’évolution totale de ces dépenses.

Évolution des prÉlÈvements sur recettes

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2026.

En effet, le PSR-UE s’établirait à 28,8 milliards d’euros, en augmentation de 5,7 milliards d’euros (+ 25 %) par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2025. Cette hausse résulte notamment du rattrapage des moindres paiements effectués en 2024 et 2025 au titre de la politique de cohésion, du fait de retards dans le déploiement de la programmation 2021-2027.

En outre, le montant des PSR-CT augmenterait de 45,2 milliards d’euros prévus dans la loi de finances pour 2025 à 49,5 milliards dans le projet de loi de finances pour 2026 (+ 9,5 %). Toutefois, cette hausse inclut plusieurs évolutions de périmètre :

– les montants attribués aux régions sous forme d’une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), depuis 2018, sont réintégrés au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), pour un effet de + 5,2 milliards d’euros ;

– est mise en place, au sein de la DGF, une rétrocession de 13 millions d’euros correspondant à des crédits accumulés sur le fonds relatif à la suppression des contingents communaux d’aide sociale ;

– le montant de la DGF des départements est minoré afin de tirer les conséquences des recentralisations de compétences sanitaires dans les départements de la Haute-Savoie et de l’Ille-et-Vilaine, pour un effet de – 1,9 milliard d’euros.

À périmètre constant, le montant de la DGF serait au niveau de la loi de finances pour 2025, soit 27,4 milliards d’euros, pérennisant ainsi les hausses de 320 millions d’euros prévue dans la loi de finances pour 2023, de 320 millions d’euros prévue dans la loi de finances pour 2024 et de 150 millions d’euros prévue dans la loi de finances pour 2025.

En appliquant à la loi de finances pour 2025 le format du projet de loi de finances pour 2026, les PSR-CT diminueraient de 1,8 %.

C. L’Évolution du pÉrimÈtre des dÉpenses de l’État

Depuis le milieu des années 2000, l’État s’est doté de plusieurs normes de dépenses afin d’organiser ses efforts de maîtrise des comptes publics et d’afficher des objectifs pluriannuels de croissance de ses dépenses sur un périmètre qui ne comprend pas les dépenses les plus contraintes. C’est en ce sens que l’article 10 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 ([95]) propose un nouvel agrégat appelé « périmètre des dépenses de l’État » (PDE).

En 2026, les dépenses du PDE s’élèveraient à 500,9 milliards d’euros, en hausse de 10,5 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2025. Leur dynamique résulte principalement de l’augmentation du prélèvement sur les recettes de l’État au profit de l’Union européenne (+ 5,7 milliards d’euros) ainsi que de la hausse des crédits de la mission Défense (+ 6,7 milliards d’euros).

Évolution du pÉrimÈtre des dÉpenses de l’État

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

Ces dernières années, les efforts de maîtrise des dépenses publiques dans un contexte de dégradation des comptes publics se sont largement concentrés sur le PDE, avec notamment une nette sous-exécution des dépenses en 2023 (– 7 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances) et en 2024 (– 7,2 milliards d’euros) ([96]).

En 2025, la prévision révisée s’élève à 487,9 milliards d’euros. Elle est très proche de la prévision initiale, les dépenses supplémentaires liées aux taxes et recettes affectées (+ 0,3 milliard d’euros) et aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (+ 1 milliard d’euros) étant compensées par des mesures de freinage des crédits budgétaires (– 1,1 milliard d’euros).

En 2026, malgré la hausse significative envisagée, le montant des dépenses du PDE demeurerait conforme au plafond fixé par l’article 10 de la loi de programmation des finances publiques à 512 milliards d’euros.

D. Le financement par l’État des politiques publiques ne repose pas uniquement sur des crédits budgétaires

L’état F annexé au projet de loi de finances, créé lors de la révision de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2021, offre un panorama des moyens globaux alloués à chaque mission du budget général et permet de mieux appréhender la diversité du financement des politiques publiques.

moyens globaux allouÉs par mission par le pLF pour 2026

(en milliards d’euros)

Note : Les crédits présentés sont les crédits y compris CAS Pensions ; pour certaines missions, une partie des crédits budgétaires ne financent donc pas la politique publique concernée mais le système de retraites. Les dépenses des comptes spéciaux ne sont pas prises en compte.

Source : commission des finances d’après les données présentées à l’état F annexé au projet de loi de finances.

Si les moyens alloués aux politiques publiques reposent majoritairement sur des crédits budgétaires (69 %), ils intègrent toutefois aussi des dépenses fiscales (14 %), des prélèvements sur recettes (13 %), des ressources fiscales affectées (3 %) ou encore des fonds de concours et attributions de produits (1 %).

Les dépenses de certaines missions reposent, pour une part non négligeable, sur les crédits transférés à des opérateurs. C’est notamment le cas de la mission Recherche et enseignement supérieur. L’affectation de ressources fiscales est aussi un outil particulièrement utilisé en matière de soutien à l’emploi et à la formation professionnelle ainsi qu’en matière de transition écologique et énergétique.

Les dépenses fiscales – exonérations ou réductions de prélèvements fiscaux ou sociaux – sont particulièrement mises à profit en matière d’aides aux entreprises, de solidarité, de soutien à l’emploi et à la formation professionnelle, d’aides à la rénovation énergétique et au logement ou encore de soutien aux outre-mers.

Enfin, sans surprise, les prélèvements sur les recettes de l’État prennent une place prépondérante s’agissant des transferts aux collectivités territoriales et de l’action extérieure de l’État.

E. Des indicateurs financiers qui illustrent les difficultÉs À freiner la dynamique des dÉpenses publiques

Au 31 décembre 2024, les restes à payer du budget général s’élevaient à 223 milliards d’euros ([97]). Ils correspondent à la somme des autorisations d’engagement consommées sur les exercices antérieurs mais n’ayant pas encore été soldées par des crédits de paiement. Leur niveau permet donc d’estimer les flux financiers futurs ainsi que le degré de rigidité des dépenses puisque, lors des exercices budgétaires suivants, un montant minimal de crédits de paiement devra être voté pour couvrir les engagements souscrits, sauf à les remettre en cause.

La mission Défense concentre 99 milliards d’euros, soit 44 % du total des restes à payer, en augmentation constante depuis 2017. Cette hausse n’est pas anormale : dans un contexte de forte hausse des crédits, dans le cadre des lois de programmation militaire pour les périodes 2019-2025 et 2024-2030, elle traduit la montée en puissance des grands programmes d’armement portés par le programme 146 Équipement des forces, qui exigent un niveau élevé d’engagements dans leur phase initiale puis des paiements étalés sur plusieurs années voire décennies. Elle résulte aussi, dans une moindre mesure, de la verticalisation des contrats de maintien en condition opérationnelle des matériels ([98]) financés par le programme 178 Préparation et emploi des forces. Toutefois, un niveau de restes à payer aussi élevé entraîne une forte rigidité des dépenses et, en cas de non-respect de la trajectoire budgétaire prévue dans la programmation militaire, réduirait considérablement les possibilités d’engager de nouveaux programmes à l’avenir.

Évolution des restes À payer

(en milliards d’euros)

Note : Sont exclus les restes à payer du programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 de la mission Engagements financiers de l’État.

Source : commission des finances d’après les données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

Les plans d’investissement d’avenir et, depuis 2022, le plan d’investissement « France 2030 », portent également une part significative des restes à payer, avec un niveau de 31 milliards d’euros fin 2024. Ceux-ci résultent du niveau particulièrement élevé des autorisations d’engagement ouvertes dans la loi de finances pour 2021 (20 milliards d’euros), dans le cadre du quatrième plan d’investissements d’avenir, et dans la loi de finances pour 2022 (34 milliards d’euros), dans le cadre du plan « France 2030 ». Les autres missions auxquelles est associé un niveau élevé de restes à payer sont les missions Aide publique au développement (14 milliards d’euros), Écologie, développement et mobilité durables (14 milliards d’euros) et Justice (11 milliards d’euros).

Par ailleurs, les prévisions de dépenses nettes pour 2028 ([99]) – estimées, hors inflation et en dehors de toute mesure nouvelle, à 468 milliards d’euros, soit un niveau de près de 5 % supérieur au niveau prévu pour 2026 – laissent entrevoir une augmentation tendancielle des crédits très dynamique et confirment l’existence de difficultés structurelles pour enrayer la hausse continue des dépenses publiques.

III. L’Évolution des effectifs et de la masse salariale de l’État et de ses opÉrateurs

La maîtrise par l’État de ses dépenses proposée dans le projet de loi de finances pour 2026 devait passer notamment par une limitation des coûts de fonctionnement. Ces mesures s’inscrivent dans une logique de maîtrise de l’emploi public – alors que la France demeure l’un des pays où le nombre d’agents publics est le plus élevé ([100]) – et d’amélioration de l’efficience des services publics.

En 2026, la croissance de la masse salariale de l’État serait ainsi en hausse de 2 % par rapport à 2025.

Le rapporteur général note que cette évolution est très insuffisante et appelle à une diminution réelle des effectifs de l’État.

A. Une hausse de la masse salariale moins forte que les années précédentes, atteignant 2 % en 2026

Si la masse salariale de l’État, tout comme celle des autres administrations publiques, a évolué de façon dynamique depuis 2022, sa croissance ralentirait en 2025 et en 2026.

1. La masse salariale de l’État représente 42 % de la masse salariale publique

La masse salariale des administrations publiques – composée de la somme des salaires et traitements bruts ainsi que de la somme des cotisations sociales à la charge des employeurs publics – a atteint 362 milliards d’euros en 2024. Depuis 2005, elle a augmenté de 132 milliards d’euros, soit une hausse de 58 %.

La part de la masse salariale de l’État s’élève à 42 % du total, à laquelle s’ajoute la masse salariale des organismes d’administration centrale (ODAC) ([101]) qui représente 8 % du total, contre 26 % pour les administrations publiques locales (APUL) et 24 % pour les administrations de sécurité sociale (ASSO).

Évolution de la masse salariale des administrations publiques

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données de l’INSEE (comptes nationaux annuels pour l’année 2024, compte provisoire, mai 2025).

Depuis trois ans, la masse salariale des administrations publiques est particulièrement dynamique, avec une hausse en valeur de + 4,4 % en 2022, + 4,6 % en 2023 et + 4,6 % en 2024. Cela résulte notamment des mesures générales de revalorisation des fonctionnaires consenties de 2022 à 2024 ([102]), qui ont toutes atteint leur effet en année pleine. Un certain nombre de primes exceptionnelles ont également été versées aux agents mobilisés dans le cadre de l’organisation des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024.

Par ailleurs, face à la hausse des dépenses relatives aux retraites, les taux de cotisation employeur de l’État et des employeurs publics locaux et hospitaliers ont été revus à la hausse ([103]), ce qui représentait en 2025 un surcoût de 2,2 milliards d’euros pour l’État et de 1,4 milliard d’euros pour les collectivités territoriales ([104]).

Évolution de la masse salariale des administrations publiques

(en base 100 de 2005)

Source : commission des finances d’après les données de l’INSEE (comptes nationaux annuels pour l’année 2024, compte provisoire, mai 2025).

Toutes les composantes de la masse salariale publique n’évoluent pas de la même manière. Si la hausse de la masse salariale de l’État a atteint + 34 % entre 2005 et 2024, cette augmentation se relève bien moins élevée que celle des ODAC (+ 133 %), des APUL (+ 84 %) et des ASSO (+ 65 %).

Toutefois, en 2024, les dépenses de personnel de l’État ont atteint 106 milliards d’euros, hors contribution au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, soit une augmentation de + 6,7 % par rapport à 2023, qui constituait la plus forte hausse observée depuis 1986, et cela malgré une inflation moins forte (+ 2 %).

2. L’évolution de la masse salariale de l’État prévue en 2025 et 2026

En 2025 et 2026, la croissance de la masse salariale publique se poursuivrait tout en étant plus modérée.

Dans le projet de loi de finances pour 2026, les dépenses de personnel de l’État, en incluant celles du budget général (BG) et des budgets annexes (BA), atteignent 161,6 milliards d’euros, en hausse de 3,4 milliards d’euros (+ 2,2 %) par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2025.

Les crédits prévus pour les rémunérations d’activité s’élèvent à 92,8 milliards d’euros ; ils augmenteraient de 1,2 milliard d’euros, soit + 1,3 % par rapport à 2025. Leur progression serait donc moins rapide que celle des crédits alloués aux cotisations et contributions sociales (+ 3,1 %), en particulier s’agissant des contributions au CAS Pensions (+ 3,4 %).

Évolution des dÉpenses de personnel de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2026 et les annexes budgétaires.

Outre l’absence de nouvelles mesures générales de revalorisation des rémunérations, la décélération de la masse salariale en 2026 résulterait aussi d’un ralentissement des recrutements à la fois au niveau de l’État et de ses opérateurs, mais aussi des APUL et des ASSO. On peut toutefois s’étonner que, même dans un tel contexte, la masse salariale publique demeure aussi dynamique.

B. Un effort de maÎtrise des effectifs de l’État et de ses opÉrateurs à accentuer

Alors que les effectifs de la fonction publique d’État ont continué à croître, les années 2025 et 2026 marquent une inflexion dans cette trajectoire, avec une réduction des plafonds d’emplois et des schémas d’emplois négatifs pour l’État et ses opérateurs.

1. La fonction publique d’État représente 44 % des effectifs publics

Au 31 décembre 2022, les effectifs des trois fonctions publiques s’élevaient à 5,7 millions de salariés (hors contrats aidés) ([105]). Ils se répartissaient ainsi :

– 44 % dans la fonction publique d’État (soit 2,5 millions de salariés) ;

– 34 % dans la fonction publique territoriale (soit 1,9 million de salariés) ;

– 21 % dans la fonction publique hospitalière (soit 1,2 million de salariés).

Si les effectifs de l’État représentent près de la moitié du total, ils ont néanmoins connu, depuis la fin des années 1990, et en particulier depuis 2011, un taux d’augmentation nettement plus faible que les autres fonctions publiques.

Évolution des effectifs dans les trois versants de la fonction publique

Source : DGAFP, rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2024

Pour autant, après une diminution entre 2018 et 2022 (– 9 000 ETP), les emplois de l’État et de ses opérateurs sont en augmentation depuis deux ans : + 21 300 ETP entre 2023 et 2025, dont + 10 600 ETP pour les ministères régaliens.

Pour le rapporteur général, ces évolutions, modulo les augmentations des ministères régaliens, témoignent de la grande difficulté, quasi structurelle, à baisser la dépense publique.

2. Un schéma d’emplois en diminution pour l’État et ses opérateurs, hors réforme de la formation des enseignants

● En 2025, les plafonds des autorisations d’emplois de l’État atteignent 2,41 millions d’équivalents temps plein travaillés (ETPT), dont 2,01 millions pour les ministères 402 489 pour les opérateurs. Ils sont donc nettement supérieurs à la fois aux plafonds votés dans la loi de finances pour 2024 (1,99 million pour l’État et 404 930 pour les opérateurs) et à la consommation effective en 2024 (respectivement 1,97 million et 390 947). Ces plafonds d’emplois sont un niveau maximal qui n’est toutefois pas systématiquement atteint, comme le montrent les différences entre les plafonds prévus et la consommation effective des emplois en 2024.

Évolution des Consommations et plafonds d’emplois (en ETPT)

Source : projet de loi de finances pour 2026

L’article 54 du projet de loi de finances pour 2026 fixe le plafond des autorisations d’emplois de l’État à 2 016 366 ETPT. Il est en augmentation de + 8 167 ETPT par rapport à la loi de finances pour 2025. Les ministères régaliens (+ 2 086 ETPT pour la justice, + 1 162 ETPT pour les armées, + 1 102 ETPT pour l’intérieur) ainsi que l’éducation nationale (+ 5 772 ETPT) en seraient les principaux bénéficiaires. À l’inverse, les ministères du sport, de la jeunesse et de la vie associative (– 872 ETPT), de l’action et des comptes publics (– 507 ETPT) et de la transition écologique (– 316 ETPT) verraient leur plafond diminuer.

L’article 55 du projet de loi fixe le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs l’État à 401 310 ETPT, en diminution de 1 179 ETPT. Les opérateurs rattachés aux missions Culture et Recherche et enseignement supérieur voient leurs autorisations d’emplois augmenter, de respectivement + 326 ETPT et + 105 ETPT, contrairement aux opérateurs des ministères du travail et des solidarités (– 1 247 ETPT), de l’éducation nationale (– 123 ETPT) et de l’économie et des finances (– 101 ETPT). Au total, les plafonds d’emplois de l’État et des opérateurs progresseraient de + 6 987 ETPT entre 2025 et 2026.

● En cohérence avec les plafonds d’emplois, les schémas d’emplois – qui correspondent au solde des créations et des suppressions d’emplois sur une année civile et sont exprimés en ETP – s’établiraient en 2026 à + 8 459 ETP pour l’État et – 1 735 ETP pour les opérateurs, soit une évolution totale de + 6 724 ETP.

Schémas d’emplois prévus pour 2026 (en ETP)

Source : projet de loi de finances pour 2026.

Le schéma d’emplois du ministère de l’éducation nationale, est prévu à hauteur de + 5 277 ETP – ce qui contraste avec la diminution du nombre d’enfants scolarisés. Ce chiffre tient compte de la réforme du recrutement et de la formation initiale des enseignants, dont les effets sur le schéma d’emplois (+ 8 820 ETP) revêtent une nature technique, liée au recrutement d’enseignants stagiaires qui ne seront pas placés devant des élèves avant leur deuxième année de stage mais doivent être recrutés dès à présent. Bien que, hors prise en compte de cette réforme, le schéma d’emploi du ministère de l’éducation nationale soit donc négatif à hauteur de – 3 543 ETP, le rapporteur général considère néanmoins que la réforme de la formation des enseignants aurait dû se faire avec un schéma d’emplois stable.

Des hausses significatives sont proposées pour les ministères régaliens, sous loi de programmation : + 1 600 ETP pour le ministère de l’intérieur, + 1 600 ETP pour le ministère de la justice et + 830 ETP pour le ministère des armées (en incluant les opérateurs).

Des diminutions sont prévues pour les ministères sociaux et leurs opérateurs (– 1 159 ETP, dont l’essentiel sur France Travail) ainsi que pour le ministère de l’action et des comptes publics (– 657 ETP, essentiellement pour la DGFIP).

Des diminutions d’ampleur plus modérée sont envisagées pour le ministère de l’aménagement du territoire et de la décentralisation (– 171 ETP), le ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire (– 157 ETP), le ministère de la culture (– 168 ETP) et le ministère de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature (– 113 ETP).

En neutralisant les effets de la réforme du recrutement et de la formation initiale des enseignants, l’effort total prévu pour l’État et ses opérateurs serait de – 2 096 ETP en 2026. En intégrant les schémas d’emplois des caisses de la sécurité sociale, l’effort représenterait – 3 119 ETP.

C. Des efforts qui pourraient être accÉlÉrÉs

À plus long terme, le Gouvernement a fondé son projet de budget sur un objectif de non-remplacement d’un départ en retraite sur trois à compter de 2027, qu’il revient aux ministères et aux gestionnaires d’anticiper.

Compte tenu du poids de la masse salariale, qui représente – à l’échelle de l’ensemble des administrations publiques, 22 % des dépenses et, au niveau de l’État, 27 % des crédits du budget général et des budgets annexes –, le rapporteur général estime nécessaire d’engager dès 2026 la rationalisation des dépenses de personnel.

1. Le durcissement des plafonds d’emplois

L’article 12 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 prévoyait un dispositif d’abattement des vacances excessives sous plafond d’emplois, qui visait à maintenir des plafonds d’emplois véritablement contraignants pour les ministères et donc à améliorer le pilotage d’ensemble de la masse salariale. Toutefois, il n’a pas été respecté.

Appliquer l’abattement relatif aux vacances d’emplois excessives prévu à l’article 12 de la LPFP pour 2023-2027 dès 2026 conduirait, hors corrections techniques et évolutions de périmètre, à diminuer les plafonds d’emplois de l’État et des opérateurs de – 6 800 ETP. Cela toucherait tous les ministères, dont à titre principal le ministère de l’éducation nationale et les ministères régaliens ainsi que les opérateurs de l’enseignement supérieur et de la recherche. La mesure permettrait de rendre les plafonds d’emplois plus cohérents avec la réalité des effectifs, d’assainir le pilotage des emplois à court terme et de faciliter la réalisation de futures économies.

2. Le non-remplacement d’une partie des fonctionnaires partant à la retraite

Le projet de budget présenté pour 2026 s’appuie sur une hypothèse de non-remplacement d’un fonctionnaire sur trois à compter de 2027. Le Gouvernement estime qu’une telle mesure n’est pas opérationnelle immédiatement mais doit être annoncée et préparée, de façon à identifier le périmètre des ministères et des opérateurs devant supporter l’effort, en tenant compte des capacités de redéploiement interne, par exemple à partir de fonctions support, encore nombreuses dans certains ministères, des mesures de rationalisation des opérateurs possibles dans les différents champs concernés, des capacités d’abandon de certaines missions non prioritaires ainsi que des efforts déjà conduits par certaines structures. Cela supposerait aussi une notification préalable des administrations et des opérateurs dans un délai suffisant pour informer les services concernés et leur permettre de mettre en œuvre les arbitrages nécessaires.

Toutefois, la mise en œuvre du non-remplacement d’une partie des fonctionnaires partant à la retraite est techniquement réalisable en cours d’examen du projet de loi de finances, notamment par le biais d’amendements d’initiative parlementaire. S’il était appliqué à l’ensemble des ministères et opérateurs de l’État dès 2026, un non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur trois génèrerait une diminution totale de l’ordre de – 17 000 ETP et une économie d’environ 0,4 milliard d’euros la première année, puis de l’ordre de 0,8 milliard d’euros à partir de la deuxième année. Hors ministères régaliens (armées, intérieur, justice), la mesure générerait environ – 12 000 ETP et une économie d’environ 275 millions d’euros en 2026. Cela supposerait des réductions d’emplois significatives, y compris au sein de l’éducation nationale.

3. La nécessité de provisionner les retraites des fonctionnaires

Le non-remplacement d’une partie des fonctionnaires partant à la retraite aurait entre autres pour effet de dégrader encore davantage l’équilibre du régime des fonctionnaires civils et militaires de l’État (voir supra, au 2 du B du II). Or, si la France n’a pas provisionné dès le départ le coût des retraites futures de ses agents publics, ce qui pèse aujourd’hui sur les autres dépenses de l’État, d’autres pays ont fait ce choix.

Provisionner les retraites des futurs fonctionnaires – c’est-à-dire débloquer des capitaux, y compris par de la dette, pour les investir à long terme sur les marchés financiers – permettrait à terme de financer tout ou partie des dépenses de retraite, notamment les retraites des fonctionnaires, autrement que par des prélèvements obligatoires ou de la dette publique. Cela permettrait aussi de répartir plus équitablement le « coût complet » d’un fonctionnaire, incluant son traitement puis sa pension de retraite, entre les générations, et cela sans coût social.

Un récent rapport de l’Institut Molinari ([106]) souligne que, si l’État avait provisionné ses retraites comme l’ont fait d’autres organismes tels que le Sénat ou la Banque de France, il aurait ainsi pu économiser entre 35 et 60 milliards d’euros en 2023. À cet égard, le rapport regrette que le Fonds de réserve des retraites, créé en 1999, n’ait pas été suffisamment provisionné, et que son utilisation ait été anticipée et détournée. Il cite en contre-exemple le Fonds d’amortissement des régimes de retraite québécois, qui a provisionné les retraites des fonctionnaires du Québec sur toute la période 1993-2020 jusqu’à détenir une valeur équivalente à 20 % du PIB, ce qui lui a permis une création de richesse nette de 2,8 % par an.

Le rapport souligne par ailleurs que le provisionnement des retraites des fonctionnaires pourrait, et devrait, être réalisé même dans un contexte de déséquilibre des finances publiques. En effet, l’expérience montre que, sur longue période, le rendement des placements excède le coût de la dette publique, de sorte que la capitalisation publique génère de la richesse. Ainsi, selon les calculs de l’Institut Molinari, un emprunt de l’État à hauteur de 1 % du PIB par an sur plusieurs décennies, placé dans un Fonds de réserve des retraites remanié, permettrait, selon les hypothèses, de créer une richesse nette comprise entre 22 % et 46 % et d’autofinancer entre 59 % et 126 % des retraites des fonctionnaires.

4. Un gel des avancements automatiques

Pour limiter la dynamique de la masse salariale, un gel des avancements automatiques d’échelons et de grades pourrait être envisagé. Il constituerait en un report de ces revalorisations automatiques par un blocage temporaire de la constitution d’ancienneté durant une période blanche, pour les titulaires mais également pour les contractuels. Cette mesure pourrait être mise en œuvre par voie réglementaire (par le biais d’un décret transversal en Conseil d’État pour les fonctionnaires et de décrets spécifiques pour les magistrats, militaires ou certains corps particuliers), en anticipant les cas particuliers (promotions, reclassements) pour garantir une mise en œuvre cohérente et équitable.

S’il était appliqué sur l’ensemble de l’année 2026, un gel représenterait une économie totale de l’ordre de 2,8 milliards d’euros, dont :

– 1,4 milliard d’euros pour la fonction publique d’État ;

– 0,8 milliard d’euros pour la fonction publique territoriale ;

– 0,6 milliard d’euros pour la fonction publique hospitalière.

La mesure aurait naturellement un impact plus fort sur les agents situés en première moitié de carrière, qui ont des durées d’échelons plutôt plus courtes, et épargnerait a contrario les agents demeurant de nombreuses années au sommet de leur grade. Un paramétrage adapté pourrait toutefois permettre, par souci de justice sociale, d’exonérer d’efforts les agents les moins rémunérés. Ainsi, pour la fonction publique d’État, exclure les agents de catégorie C n’abaisserait l’économie générée que de 100 millions d’euros.

Le rapporteur général estime qu’une telle mesure n’est pas pertinente pour la fonction publique territoriale, en raison du principe de libre administration des collectivités locales.

S’agissant de la fonction publique hospitalière, il souligne qu’elle risquerait d’entrer en contradiction avec l’objectif de rattrapage issu des mesures Ségur.

Il n’est donc pas favorable à son application ni dans la fonction publique territoriale, ni dans la fonction publique hospitalière.

*

audition du président du haut conseil des finances publiques

Lors de sa première réunion du mardi 14 octobre 2025, la commission a entendu M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques sur l’avis du Haut Conseil relatif au projet de loi de finances pour 2026 (n° 1906) (M. Philippe Juvin, rapporteur général) et au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 (n° 1907) ([107]).

M. le président Éric Coquerel. Nous recevons M. Pierre Moscovici, en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), afin qu’il nous présente l’avis rendu par le Haut Conseil sur les projets de loi de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026, rendus publics ce matin même.

Le Haut Conseil relève en particulier dans son avis que « de nombreuses modifications aux mesures annoncées en saisine ont d’ores et déjà été évoquées dans les discussions politiques », sans avoir été communiquées au Haut Conseil. J’ajoute que je trouve fort surprenant que nous ayons connaissance du texte projet de loi de finances par la presse. C’est un problème que les commissaires aux finances soient les derniers informés ! La ministre du budget, Mme de Montchalin, indique que cela ne provient pas de Bercy, mais cela n’enlève rien au problème.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Je présenterai les principales conclusions de l’avis relatif au PLF et au PLFSS pour l’année 2026, que nous avons transmis jeudi dernier au gouvernement. La publication de l’avis du Haut Conseil coïncidera avec sa transmission au Parlement, en fin de matinée, à l’issue du Conseil des ministres. Précisons que ce n’est pas non plus du Haut Conseil que provient la communication du PLF.

C’est la dernière fois que je présente un avis sur un projet de loi de finances. J’ai été très heureux de le faire pendant cinq ans. Je termine en apothéose, car, étant donné le contexte particulier, l’avis est également particulier. Le Haut Conseil a été saisi le 2 octobre des prévisions macroéconomiques et de finances publiques des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Cette saisine est intervenue juste dans les temps pour qu’un budget soit déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale et examiné dans les délais prévus par la Constitution – en théorie, vous auriez dû être saisis hier.

Or, quatre jours après la saisine, la démission du gouvernement a créé une incertitude majeure quant au devenir des textes soumis au Haut Conseil – allaient-ils être examinés tels quels, remplacés par d’autres textes, ou simplement retirés ? Au regard des discussions entre les forces politiques et de certaines déclarations, il semble très hypothétique que les mesures sous-tendant ces prévisions soient mises en œuvre en l’état, alors que des modifications substantielles au PLF et au PLFSS ont déjà été évoquées.

Cela rend l’avis du HCFP spéculatif dès sa publication, ce qui est inédit. C’est symptomatique du fonctionnement actuel de nos institutions, qui est mis à mal par la crise politique. Le projet de budget discuté par votre assemblée risque de différer assez fortement de la copie soumise au HCFP, ce qui ferait du présent avis un exercice à blanc.

Rappelons que la consultation du HCFP n’est pas qu’une étape formelle. Il n’est pas possible de se dispenser de son avis. Le Haut Conseil n’est pas là par hasard. Nous – j’étais alors ministre de l’économie et des finances – avons créé cet organisme indépendant en 2012, en réponse à la crise des dettes souveraines. Nous avions alors jugé, avec nos partenaires européens, qu’il était essentiel que dans chaque pays une instance budgétaire indépendante rende un avis objectif et neutre sur les trajectoires de finances publiques – c’est une telle instance qui avait fait cruellement défaut à la Grèce en 2008. Elle sert en outre de corde de rappel, en cas de déviation des trajectoires.

La situation était inédite, puisque le Haut Conseil n’a pu commencer d’examiner le texte que le 6 octobre. Toutefois, le Haut Conseil a tenu à prendre ses responsabilités, à jouer le rôle institutionnel qui lui est confié par les articles 61 et 62 de la Lolf (loi organique relative aux lois de finances), afin d’éviter que le PLF et le PLFSS soient entachés d’un risque d’inconstitutionnalité. De fait, les avis du HCFP sont obligatoires et indispensables. Après un bref débat, nous avons décidé de permettre à la procédure institutionnelle de se dérouler régulièrement. Le mieux pour notre pays est que le PLF soit adopté par le Conseil des ministres – ce sera le cas dans quelques minutes – et qu’il soit déposé et débattu dans les temps par le Parlement. Le 9 octobre, nous avons transmis notre avis sur les deux textes au gouvernement. Nous avons donc respecté impeccablement le délai d’une semaine imparti par la loi organique.

L’avis du Haut Conseil est rendu sur la seule base de la copie qui lui a été soumise. Nous n’avons cependant pas ignoré le contexte et nous avons souligné les difficultés méthodologiques, les aléas et incertitudes qui entourent cet exercice.

Précisons que, pour que l’avis du Haut Conseil soit valide, il faut que le texte adopté par le Conseil des ministres soit bien celui qui nous a été transmis. C’est le cas – du moins, je n’ai pas de raison d’en douter.

J’en viens au contenu de l’avis. Après deux années noires, 2025 marquerait une toute première étape, assez limitée mais réelle, de redressement des comptes publics. C’est une bonne nouvelle, dans ce contexte dégradé : les prévisions économiques et de finances publiques pour 2025 sont crédibles, selon le Haut Conseil. C’est du solide. Même s’il reste des aléas d’ici à la fin de l’année, les prévisions actualisées nous semblent équilibrées.

De manière réaliste, le gouvernement table sur une croissance de 0,7 % en 2025, soit un niveau inchangé par rapport à avril 2025. Au regard de l’acquis de croissance en 2025, qui était de 0,6 % au deuxième semestre, l’atteinte de la cible de 0,7 % semble crédible. Si le surcroît d’incertitudes lié à la situation politique peut être préoccupant pour la suite, en 2026, il ne semble pas remettre en cause la croissance annuelle pour 2025.

En matière de prévision d’inflation, le scénario soumis au Haut Conseil anticipe une hausse des prix de 1,1 % en 2025. Cette prévision a été revue à la baisse de 0,3 point depuis celle d’avril, du fait de la baisse des prix du pétrole et de l’appréciation de l’euro ; elle nous semble plausible.

Les prévisions de finances publiques – celles des recettes, des dépenses et du solde public – sont également crédibles pour le HCFP. Comme toujours, des aléas demeurent, mais les estimations sont cohérentes avec le scénario économique et les informations disponibles.

En 2025, d’après le gouvernement, les prélèvements obligatoires augmenteraient de 4,1 %. Cette prévision est en hausse de 2 milliards d’euros par rapport à avril, ce qui semble réaliste au Haut Conseil. En effet, s’il existe des aléas significatifs pour les mois à venir, ceux-ci vont dans les deux sens, en particulier pour l’impôt sur le revenu (IR), l’impôt sur les sociétés (IS) et la nouvelle contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR).

Le gouvernement anticipe une progression de 2,7 % des dépenses publiques en valeur ; de 1,2 % en volume. Cette prévision actualisée semble vraisemblable. La prévision de dépenses pour 2025 a été, comme celle de prélèvements obligatoires, légèrement revue à la hausse, avec 3 milliards d’euros supplémentaires depuis avril. D’un côté, les dépenses de la sphère sociale devraient être un peu plus élevées que prévu, notamment compte tenu de la situation financière très dégradée des hôpitaux. De l’autre, les administrations locales connaissent un ralentissement de leurs dépenses d’investissement plus marqué qu’attendu dans les prévisions antérieures.

Au total, le scénario présenté, celui d’un déficit à 5,4 % en 2025, inchangé depuis avril dernier, semble crédible. La réduction du déficit structurel atteindrait ainsi 0,7 point de PIB, ce qui est important.

J’appelle toutefois votre attention sur le fait que l’effort structurel, de plus de 24 milliards d’euros, proviendrait intégralement de la hausse des prélèvements obligatoires. L’effort en dépense serait nul. Ce n’est pas exactement ce qui vous a été présenté il y a quelques mois, dans les projets de budget de M. Barnier puis de M. Bayrou. Cela traduit une fois de plus l’incapacité, jusqu’à présent, à agir de manière résolue sur le niveau et la qualité de nos dépenses, qui restent à un niveau très élevé.

En résumé, pour 2025, les prévisions économiques et budgétaires du gouvernement sont crédibles, selon le Haut Conseil. Elles marquent un tout début de redressement des comptes publics. C’est un premier pas, encore limité, mais qu’il faut souligner. Là est l’élément solide, robuste, de cet avis.

Venons-en au scénario macroéconomique pour 2026 – vous constaterez une sorte de dégradé dans mon propos. Le Haut Conseil considère que celui-ci repose sur des hypothèses optimistes. Cela peut paraître paradoxal, parce que les chiffres ne sont pas très différents de ceux des prévisionnistes. Toutefois, nos remarques ne portent pas tant sur le chiffre de la croissance lui-même, que sur la cohérence interne du scénario, qui nous paraît reposer sur un pari très favorable : celui d’une croissance plus vigoureuse en 2026 qu’en 2025, malgré un ajustement budgétaire plus important en 2026 qu’en 2025.

L’hypothèse de croissance retenue pour 2026, de 1 % en volume, n’est qu’un peu au-dessus de celle des autres prévisionnistes – en septembre, leur consensus était de 0,9 %. C’était aussi le chiffre de la Banque de France. Toutefois, le gouvernement retient un scénario de budget plus restrictif que les autres prévisionnistes. L’effet de frein sur l’activité à court terme devrait donc être plus marqué, à cause du net ralentissement prévu de la dépense publique l’an prochain, des hausses des prélèvements et des gels de revalorisations. En théorie, cela devrait se traduire par une estimation de croissance plus faible que le consensus des prévisionnistes, qui n’intègre pas un ajustement budgétaire aussi important. En contrepartie de ce frein budgétaire, le scénario dont nous avons été saisis table sur une reprise de la demande intérieure privée, dont l’ampleur nous paraît volontariste. C’est En attendant Godot : depuis des années, on nous annonce que la consommation va repartir, or nous constatons l’importance de l’épargne et des comportements de précaution, puissants dans une période d’incertitudes comme celle-ci.

Ce volontarisme est particulièrement net pour l’investissement des entreprises, qui rebondirait de plus de 2 % en 2026, dans la prévision du PLF, contre au mieux 1 % chez les autres prévisionnistes. C’est aussi le cas, dans une moindre mesure, pour la consommation des ménages, qui rebondirait de 0,9 point, malgré l’absence de gain de pouvoir d’achat. Cela suppose une baisse du taux d’épargne – celle-ci serait possible, au vu des niveaux records atteints récemment par ce taux, mais nous risquons d’être déçus par l’ampleur de cette baisse, surtout au vu de l’instabilité politique actuelle. En outre, il n’y a pas de stimulus à attendre du commerce extérieur ; la guerre tarifaire et l’appréciation de l’euro vont limiter le rebond des exportations l’an prochain. La contribution du commerce extérieur à la croissance serait donc à peu près neutre.

Au total, le Haut Conseil estime que ce scénario macroéconomique pour 2026, qui associe un ajustement budgétaire marqué et une accélération de l’activité, est plutôt volontariste. Il n’est pas impossible, même s’il repose sur une hypothèse favorable. L’hypothèse de croissance économique était de 1,2 % en avril dernier ; elle a été abaissée à 1 %. Elle diverge moins du consensus que lors de l’exercice passé – pour le grand cru 2024, le consensus concernant la croissance était de 0,8 %, mais la prévision de 1,4 %. Le Haut Conseil avait été très sympa, à l’époque.

Enfin, la prévision d’inflation pour 2026, de 1,3 %, est plausible, et celle de masse salariale, de 2,3 %, est un peu élevée, comme celle de la croissance. Si les ajustements se révélaient moins forts que prévu, notre raisonnement concernant la croissance serait légèrement différent – de fait, notre critique porte sur la cohérence entre l’effort et la croissance prévus.

Le Haut Conseil s’est ensuite penché sur le scénario de finances publiques pour 2026, qui est plus hypothétique, plus spéculatif – intéressant, mais à confirmer, comme on dit.

Le scénario du gouvernement prévoit une baisse du déficit public à 4,7 % du PIB l’an prochain. Ce serait une baisse notable de 0,7 point de PIB par rapport à 2025. Ce scénario correspondrait, s’il était mis en œuvre, à une deuxième étape de réduction du déficit, importante, après la première marche de 2025.

Certes, le Premier ministre a annoncé un nouvel objectif moins ambitieux, celui d’un déficit inférieur à 5 % en 2026, mais ce chiffre n’a pas été intégré à la copie qui vous a été transmise. Nous n’avons pu l’expertiser, car nous ne pouvons rendre notre avis que sur les données figurant dans le projet de loi de finances qui nous a été transmis, le même que celui qui sera déposé à l’Assemblée.

En se fondant sur l’hypothèse de 4,7 % de déficit, le Haut Conseil émet une première réserve au regard du caractère un peu volontariste des hypothèses économiques qui sous-tendent ces prévisions. Cependant, la prévision de croissance dite spontanée des prélèvements obligatoires nous semble globalement acceptable, en étant légèrement prudente par rapport aux hypothèses économiques.

Le Haut Conseil a en revanche des interrogations fortes sur les mesures d’économies en dépenses ou les recettes nouvelles contenues dans le projet qui lui a été présenté.

À n’en pas douter, des mesures d’économies substantielles sur la dépense figurent dans le projet qui nous a été soumis : une année blanche sur les prestations sociales et les salaires publics ; une baisse des crédits ministériels hors défense, tandis que ceux consacrés à la défense progresseraient fortement ; un resserrement marqué des transferts de l’État vers les collectivités locales ; un paquet d’économies très significatif sur l’assurance maladie, avec notamment la hausse des franchises et la participation des assurés – un niveau d’Ondam (Objectif national de dépenses d’assurance maladie) record depuis vingt-cinq ou trente ans. Au total, cela représenterait une économie de l’ordre de 17 milliards d’euros sur la dépense publique, par rapport à un scénario stabilisant le poids de la dépense dans le PIB.

Le projet comprend aussi une hausse notable des prélèvements obligatoires en 2026 : près de 14 milliards d’euros nets en plus, avec le gel du barème de l’IR, une nouvelle économie sur les allégements généraux, des mesures sur les niches fiscales et sociales, la reconduction pour moitié de la surtaxe d’IS, la prolongation de la contribution différentielle sur les hauts revenus et une taxe sur les holdings. Le projet inclut aussi une reprise de la baisse de la CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises) et une mesure en faveur du pouvoir d’achat qui n’a pas été spécifiée au Haut Conseil, dont l’impact devrait être limité mais pas négatif pour le déficit.

Le quantum de mesures incluses dans ce projet est donc substantiel. Toutefois, le Haut Conseil est obligé d’émettre de sérieux doutes quant à leur réalisation.

D’abord, même dans l’hypothèse, désormais très théorique, où l’ensemble des mesures présentées seraient adoptées et mises en œuvre, les cibles visées resteraient ambitieuses. Les mesures en recettes ont un rendement qu’il est parfois difficile au Haut Conseil de confirmer, par exemple, le gain prévu de 1,5 milliard d’euros grâce au nouveau projet de loi de lutte contre la fraude. Du côté des dépenses, l’évolution prévue est de 0,2 % en volume et de 1,7 % en valeur. Ce n’est pas inédit mais c’est faible en perspective historique. Tenir cet objectif supposerait non seulement que l’ensemble des économies soient réalisées, mais aussi une grande vigilance en gestion.

Surtout, les annonces publiques et les discussions récentes suggèrent qu’une pleine mise en œuvre des mesures évoquées est peu probable – pour manier l’euphémisme. En outre, des mesures nouvelles, qui ne figurent pas dans le projet de texte dont nous avons été saisis, sont susceptibles de remettre fortement en cause le scénario présenté ici. Ce serait bien sûr le cas avec une suspension de la réforme des retraites.

Au total, le Haut Conseil estime donc que la prévision de solde public pour 2026 qui lui est soumise est fragilisée par un scénario macroéconomique volontariste et, surtout, par le risque de sous-réalisation, voire l’absence de réalisation, de tout ou partie des mesures de recettes et d’économies affichées.

Alors que le projet de loi transmis par le gouvernement est susceptible d’être profondément remanié – et pas seulement dans la discussion parlementaire –, il me semble important de rappeler quelques messages essentiels à l’ensemble des décideurs politiques.

Le Haut Conseil a pour mission de s’assurer de la cohérence de la trajectoire budgétaire avec les engagements que nous nous sommes nous-mêmes fixés et que nous avons pris vis-à-vis de nos partenaires européens.

Nous en avons déjà dévié plusieurs fois et nous avons désormais repoussé l’atteinte des 3 % de déficit à 2029. Le Haut Conseil avait d’ailleurs identifié en avril un « écart important » entre les orientations pluriannuelles de la loi de programmation des finances publiques et les résultats d’exécution, ce qui nous avait amenés à déclencher le mécanisme de correction pour respecter la trajectoire fixée.

Or, pour rétablir nos finances publiques, pour atteindre l’objectif de 3 % en 2029, il est à mes yeux pleinement nécessaire de reprendre le contrôle de nos finances publiques et de freiner l’envolée de la dette. Le chiffre de 3 % ne sort pas uniquement d’un traité. Il représente arithmétiquement le niveau où la dette commence à se résorber. Or, pour l’instant cela ne surviendra qu’en 2029. Plus nous repoussons l’atteinte de cette cible, plus la dette augmente. C’est un choix collectif : pouvons-nous vivre avec 120 ou 130 % de dette publique ? Il nous faut un effort continu, dans la durée, de redressement de nos finances publiques. L’année 2025 n’est qu’une toute première étape et elle a été atteinte grâce à 24 milliards d’euros de hausses de prélèvements obligatoires.

Dans le scénario soumis par le gouvernement, l’année 2026 serait une deuxième marche importante, avec plus de 30 milliards d’euros d’effort structurel, soit 1 point de PIB, dont 17 milliards d’euros en dépenses et 14 milliards d’euros en recettes additionnelles.

Pourtant, même avec un tel effort, la dette continuerait à croître de façon très préoccupante. Elle augmenterait de plus de 2,5 points de PIB en 2025 et encore de 2 points en 2026, pour atteindre presque 118 points de PIB. Cette dynamique singularise la France de ses partenaires. Je ne dis pas que c’est insoutenable, mais que nous divergeons fortement des autres.

La charge d’intérêts augmenterait de plus de 13 milliards d’euros entre 2024 et 2026. Elle atteindrait ainsi 74 milliards d’euros et progresserait rapidement en part de PIB, de plus de 0,3 point de PIB en deux ans. Je rappelle que cette charge de la dette n’était que de 35 milliards d’euros en 2021. Cela signifie que, dans le meilleur des cas, elle aura plus que doublé en cinq ans et tangenterait le niveau du budget de l’éducation nationale – quand la charge d’intérêts était de 35 milliards d’euros, elle était à peu près équivalente au budget du ministère du logement. Elle s’approche désormais allègrement du premier budget de la nation.

Même dans ce scénario, qui reste très théorique, notamment pour 2026, il nous resterait beaucoup de chemin à faire pour ramener notre déficit sous les 3 % et parvenir enfin à maîtriser notre endettement et la charge de la dette. Dans ce scénario, nous ne reviendrions en effet que partiellement en 2026 sur la trajectoire pluriannuelle de solde structurel de la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Nous serions toujours 1,1 point de PIB au-dessus de la trajectoire que nous nous étions alors fixés.

Je note d’ailleurs qu’il existe une dissonance persistante entre la trajectoire et les dispositions de la LPFP, adoptée en décembre 2023, et les documents transmis par la France aux institutions européennes – le PSMT (plan budgétaire et structurel à moyen terme), qui résulte de la modernisation des règles budgétaires européennes en avril 2024. En tant que président du Haut Conseil, je suis obligé de remarquer – même si cela n’a pas beaucoup de sens concrètement –qu’il faut désormais réfléchir à une révision de la loi organique pour mieux articuler ces deux documents et traduire en droit français les nouvelles règles européennes – la majorité de nos partenaires européens ont déjà engagé ou achevé ce travail –, mais aussi pour renforcer le mandat et les conditions d’exercice du Haut Conseil, comme je l’ai souvent évoqué.

Le Haut Conseil est pour le Parlement et la commission des finances, en particulier, un partenaire et, d’une certaine façon, un allié. Nous travaillons pour vous, pour éclairer vos débats. C’est comme cela que j’ai vécu ma présidence. Plus nos missions et moyens se rapprocheront de celles de nos équivalents dans les autres pays européens – actuellement, ils sont encore d’un niveau très inférieur –, plus nous serons utiles, notamment concernant la soutenabilité de la dette. J’ai déjà formulé plusieurs propositions à cet égard.

Je m’exprime devant vous avec gravité. Je ne peux que réitérer les messages déjà maintes fois répétés en tant que Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques.

Il est indispensable que la France reprenne le contrôle de ses finances publiques. On ne fait pas de bonnes politiques publiques sans finances publiques saines. Nous sommes le troisième pays le plus endetté de la zone euro, derrière la Grèce et l’Italie. Nous empruntons désormais à des taux supérieurs à l’Espagne et égaux à ceux de l’Italie, alors qu’en juin 2024, par exemple, l’écart avec ce pays était de 80 points de base, en notre faveur. Ce n’est pas une situation à la hauteur de notre pays.

Tel un nœud coulant, cette situation réduit progressivement nos marges de manœuvre budgétaires pour faire face à un potentiel choc conjoncturel. Elle met en danger notre capacité à préserver notre cohésion sociale. Surtout, elle nous empêche d’investir davantage dans les services publics, la transition écologique et la transition numérique, alors que l’intensification de la concurrence internationale rend cela plus nécessaire que jamais. Nous endetter c’est nous paupériser et nous interdire de préparer l’avenir.

Nous avons l’ardente obligation de mettre fin à cette période d’incertitudes et d’adopter un budget qui réduise notre déficit public et replace la dette sur une trajectoire descendante. Quel que soit le résultat des discussions politiques et les amendements que le gouvernement, vous-même et les sénateurs souhaiteront apporter au projet de loi de finances, le Haut Conseil, plus que jamais, appelle à la plus grande vigilance sur la soutenabilité à moyen terme des finances publiques.

Je vous remercie de votre attention et me tiens à votre disposition pour répondre à vos questions. J’en profite pour remercier les équipes du Haut Conseil qui, alors qu’elles sont d’un pluralisme remarquable, créent toujours du consensus. Elles réussissent à travailler dans des délais invraisemblables, grâce au concours d’un secrétariat réduit mais brillant.

M. le président Éric Coquerel. Nous commençons donc la discussion budgétaire et nous disposerons de soixante-dix jours, même si nos marges de temps ont été réduites à zéro puisque le PLF nous a été transmis plus tardivement que les années précédentes.

Par ailleurs, j’ai demandé au ministre chargé des relations avec le Parlement quelle était la doctrine, au cas où le PLFSS ne serait pas adopté au bout de cinquante jours. Il m’a confirmé que dans ce cas-là, le texte initial du PLFSS serait adopté par voie d’ordonnance.

Ma première question porte sur l’évolution tendancielle des dépenses. Pour 2026, vous estimez la réduction du déficit structurel à 0,8 point de PIB, soit 30 milliards d’euros, dont environ 17 milliards d’euros en dépenses et près de 14 milliards d’euros en recettes. Si l’effort semble moindre que celui annoncé par M. Bayrou, c’est notamment parce que la présentation a changé. En effet, la méthode de calcul de M. Bayrou, comme celle de M. Barnier – c’était à l’époque une nouveauté – impliquait de prendre en compte non seulement les chiffres bruts, mais aussi l’évolution tendancielle des dépenses, pour comparer le budget de deux années consécutives. Si l’on suit cette méthode, la réduction prévue pour 2026 n’est pas de 17 milliards d’euros, mais de 27 milliards environ.

Quel est l’avis de la Cour des comptes concernant les méthodes d’estimation de l’évolution des budgets ? Pour ma part, je considère que le taux d’évolution tendancielle des dépenses n’est pas un mauvais outil, car il montre quel budget serait nécessaire pour répondre aux mêmes besoins. Pouvez-vous nous confirmer, en tout cas, que M. Lecornu a bien changé de mode de calcul, par rapport à M. Bayrou ?