rapport d'enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance — Comptes rendus des auditions

Dans l’intérêt des enfants, l’Uniopss souhaite que les cahiers des charges des appels à projets soient définis avec l’ensemble de l’expertise présente sur le territoire, qu’elle soit associative ou institutionnelle : PJJ, ARS, éducation nationale. Pour que ces instances deviennent de véritables espaces de gouvernance partagée, il est nécessaire de renforcer les compétences en matière de protection de l’enfance dans les préfectures, notamment par le recrutement de délégués départementaux à la protection de l’enfance, actuellement présents dans seulement quelques départements.

M. Daniel Goldberg. Abordons deux points supplémentaires dans cette intervention liminaire, en réponse à une question posée sur la manière dont nous vivons la situation actuelle et comment les associations que nous représentons la perçoivent, notamment en ce qui concerne la pénurie de professionnels. Cette crise des recrutements, accentuée par le départ de nombreux professionnels, affecte non seulement ceux en contact direct avec les mineurs et les jeunes majeurs à protéger, mais aussi le personnel de direction d’établissements ou de services, créant de grandes difficultés.

Pour cette raison, nous avons mené une enquête auprès de nos adhérents, qui représentent largement le secteur. Tout d’abord, 97 % des structures interrogées déclarent rencontrer des difficultés de recrutement, avec un taux moyen de postes vacants de 9 % de manière pérenne. Cette vacance concerne massivement les travailleurs sociaux, mais aussi les postes d’encadrement, de secrétariat et d’autres personnels non éducatifs. De plus, 40 % des répondants à notre enquête déclarent recourir à l’intérim, avec un surcoût moyen de 67 % par rapport à un contrat à durée déterminée (CDD) classique.

Dans ce contexte dégradé, de nombreux établissements et services doivent s’adapter, que ce soit pour l’accueil en institution ou l’accompagnement à domicile des familles. Les structures et les professionnels font face à cette situation en recrutant souvent des personnes sans aucune formation préalable. Une large partie de nos structures fait appel à ce type de professionnels pour pallier les manques. Les reports d’activité sur le reste de l’équipe épuisent d’autant plus les professionnels et entraînent un nombre accru d’enfants et de jeunes par intervenant. Ces missions non assumées bafouent les droits des parents et des enfants, réduisent la capacité d’accueil, diminuent la fréquence des interventions en milieu ouvert et mettent en attente tout nouvel accueil ou accompagnement. Bien entendu, plusieurs leviers d’amélioration existent, mais nous pourrons en discuter ultérieurement.

Le dernier point que je souhaite aborder concerne les questions de gouvernance. Mme Katy Lemoigne en a évoqué un aspect, mais je tiens à partager avec la représentation nationale les difficultés rencontrées par nos associations lorsque certaines décisions, que nous jugeons illégales, sont prises par des collectivités territoriales. Je précise cela en lien avec mon propre parcours, sans remettre en cause la légitimité des élus locaux. Toutefois, lorsque l’on nous demande d’appliquer des dispositions qui ne sont pas conformes à la loi, cela heurte l’éthique de responsabilité et de conviction que nous défendons dans nos projets associatifs. Une association regroupe des professionnels, mais aussi des bénévoles engagés dans des projets communs.

Par exemple, des décisions récentes de certains départements visant à suspendre la mise à l’abri de personnes se présentant comme MNA, ou à développer des offres d’accueil et d’accompagnement pour les MNA à des prix de journée réduits, fondées sur un principe erroné de semi-autonomie, posent problème. De plus, la non-effectivité de la loi du 7 février 2022, dite loi Taquet, en matière d’accompagnement des jeunes majeurs aggrave la situation. Ces décisions, que nous considérons comme illégales, mettent en grande difficulté les enfants et les jeunes concernés et interrogent sur le sens du métier et de l’action des professionnels.

Enfin, il est important de souligner la coopération parfois difficile entre les associations et les pouvoirs publics, tant au niveau départemental que national. Je me permets de m’exprimer ainsi devant vous pour évoquer ce sentiment de défausse de responsabilité sur les associations. En effet, on nous demande parfois d’accueillir les enfants dans des conditions que nous ne jugeons pas normales. Les dialogues en place sont souvent des dialogues de gestion plutôt que des échanges de qualité sur l’accompagnement. De plus, les appels d’offres ou les appels à manifestation d’intérêt favorisent parfois des logiques de réduction des coûts plutôt que d’amélioration des services. Les associations et les bénévoles qui en assurent la présidence sont alors confrontés à des dysfonctionnements, notamment en raison de la saturation des dispositifs.

Nos associations, pour fonctionner correctement, ont besoin de professionnels et d’un cadre structuré. Les bénévoles qui assurent la gouvernance doivent être rassurés dans leurs fonctions. Il est impératif que les risques légaux et financiers ne reposent pas uniquement sur eux, car les associations ne sont pas les premières responsables de ces risques.

Mme Maud Petit, présidente. Nous allons maintenant passer aux questions des députés. Pour ma part, je souhaite insister sur la crise des recrutements. Pourriez-vous nous indiquer précisément les points sur lesquels nous devrions travailler pour redonner de l’attractivité à ces métiers et les pérenniser ? Vous avez évoqué un taux moyen de postes vacants de 9 %, ce qui est alarmant. Je souhaite donc vivement connaître vos recommandations pour améliorer et pérenniser le recrutement. Pourriez-vous également préciser les départements auxquels vous avez fait allusion dans vos propos liminaires ?

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. L’Uniopss, tout comme la Convention nationale des associations de protection de l’enfant (Cnape), est un acteur majeur du secteur associatif. Il faut rappeler que ce secteur joue un rôle essentiel en protection de l’enfant, puisqu’il prend en charge la majorité des 377 000 enfants de l’ASE.

Ma première question concerne les capacités d’hébergement, dont le besoin est croissant depuis plusieurs années. Organisez-vous, à travers les réseaux de l’Uniopss, des dialogues de gestion à ce sujet avec les départements ? Nous manquons de données pour construire une politique publique efficace et prospective. De plus, les chiffres varient considérablement selon les territoires : le Nord accueille 22 000 enfants, cinq départements en accueillent plus de 15 000, tandis que d’autres en accueillent entre 3 000 et 5 000. Cette disparité et ce manque de données posent un véritable problème, notamment en termes de sureffectifs et de mesures en attente d’exécution. J’aimerais connaître votre point de vue sur cette situation. Est-ce que les associations que vous représentez rencontrent également ces problèmes de sureffectifs et de mesures en attente d’exécution, comme l’a mentionné la Cnape pour les associations qu’elle représente lors de son audition devant la commission d’enquête ? Quelles sont vos préconisations, notamment sur le plan financier, pour les établissements d’accueil ? La Cnape nous a signalé que certains établissements sont au bord de la faillite. Les situations sont-elles les mêmes pour les établissements représentés par l’Uniopss ? Structurellement, existe-t-il un modèle à proposer, puisque nous ne pouvons plus continuer avec des ressources fondées sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ? Par ailleurs, il est essentiel de souligner que le calendrier d’expertise des comptes ne vous permet pas de vous projeter sur la gestion administrative et budgétaire de vos associations. En commission d’enquête, les questions budgétaires sont des éléments très importants.

Lors de l’annonce du plan Marshall pour la protection de l’enfance, il a été mis en évidence un manque de places et de nombreux postes vacants. Nous nous retrouvons face à une ubérisation du secteur qui pose d’énormes problèmes, notamment à travers l’intérim, un sujet dramatique. Si l’on considère les besoins fondamentaux de l’enfant, l’intérim a des conséquences sur le turnover des professionnels, qui est préoccupant. De plus, certains appels à projets peuvent atteindre des coûts auxquels les associations nationales, même reconnues, ne peuvent répondre, car le prix de journée n’est pas adéquat. Le secteur marchand s’engouffre alors dans cette brèche. Nous allons auditionner le groupe Domino RH, un acteur de ce secteur.

Il est évident que cette problématique n’est pas nouvelle : des rapports ont déjà été établis et cela fait plus de cinq ans que la situation se détériore, nécessitant le recours à l’intérim. J’aimerais comprendre comment, à l’époque, vous avez pu dialoguer avec les ministres et au niveau de l’État : quelqu’un a-t-il pris la mesure du problème en train de se créer dans le domaine médico-social en général et dans celui de la protection de l’enfance en particulier ? Il y a aujourd’hui un manque cruel de professionnels et une problématique d’emploi, qui est également lié au dispositif Parcoursup.

Je terminerai par une question que j’avais posée à la Cnape et qui m’horrifie. Cette situation de l’emploi et de l’intérim conduit les associations à ne pas respecter ce que nous avions exigé en tant que législateurs dans la loi du 7 février 2022, à savoir l’accès au bulletin numéro deux (B2) du casier judiciaire. Aujourd’hui, comme ce bulletin est transmis tardivement, il est tout à fait possible d’embaucher des personnes ayant commis des violences sexuelles pour travailler avec des enfants. Ce problème soulève évidemment de nombreuses questions. N’hésitez pas à nous faire part des difficultés rencontrées, mais aussi des propositions que vous pouvez nous soumettre.

M. Daniel Goldberg. Concernant la question du manque de données, dans toutes les politiques publiques des solidarités et de la santé, nous demandons des états des lieux partagés par territoire. Cela fait plusieurs années que nous soutenons ce sujet auprès de différents ministres. Nous avons eu l’opportunité d’en discuter avec plusieurs ministres ces dernières années, y compris au niveau des ARS et des conseils départementaux. Il est essentiel d’objectiver l’état des besoins. Les données qui sont disponibles – car heureusement nous disposons tout de même de données – doivent permettre d’établir un état des lieux prédictif, par exemple de la situation dans cinq ans. Je parle ici du cas de la protection de l’enfance, mais cela s’applique à toutes les politiques publiques. L’État possède ses données, les départements ont les leurs, les régions aussi, notamment en matière d’aménagement du territoire et de formation, tandis que les communes ont une visibilité de terrain. Nous estimons également disposer d’une visibilité, à la fois par l’action concrète de nos associations sur le terrain, par nos unions régionales, les Uriopss, ainsi qu’à l’Uniopss au niveau national. Cependant, ce travail d’état des lieux partagé n’est pas réalisé.

Mme Maud Petit, présidente. Pourquoi ce travail n’a-t-il pas été réalisé, bien que vous ayez transmis le message à plusieurs reprises ? Il est vrai qu’il y a eu des remaniements et des changements d’interlocuteurs, mais qu’est-ce qui explique l’absence de réalisation de ce travail ? Est-ce un manque de volonté ? Est-ce dû à une absence de continuité dans la mise en œuvre de cette politique publique ?

M. Daniel Goldberg. Il y a effectivement eu des changements de ministres, mais la difficulté vient d’un manque d’habitudes. Entre l’État, les départements et les régions, il n’y a pas cette habitude de considérer une politique publique sur laquelle chacun a son champ de compétences et de regarder, par territoire – que ce soit dans les zones les plus urbaines de 300 000 à 400 000 habitants ou dans les zones moins urbanisées, avec des populations moins nombreuses –, avec les chiffres à disposition, ce qu’il est possible de faire et surtout quelle dynamique commune adopter pour faire face aux besoins à venir. Par exemple, dans le champ du grand âge, il y a un enjeu démographique. Mais l’augmentation des besoins en termes de protection de l’enfance, hors MNA, n’a quant à elle pas été anticipée. Cette hausse est liée à de nombreux facteurs. Nous en avons cité quelques-uns et nous pourrons y revenir : nous pensons notamment que les actions de prévention sont essentielles. Par exemple, la disparition des maîtres E et des maîtres G à l’école élémentaire, qui étaient des professeurs des écoles spécialisés pour détecter et accompagner des mineurs rencontrant leurs premières difficultés, est problématique. De même, la difficulté d’obtenir des places en CMP ou en CMPP, les difficultés de la médecine scolaire, des services sociaux et de l’éducation nationale sont des obstacles majeurs. Toutes ces mesures de détection, de prévention et d’action proactive sont importantes, avant même que soient prises des mesures de protection de l’enfance au sens strict. Cela justifie la nécessité d’un dispositif commun.

C’est pourquoi nous avons soutenu la demande d’un plan Marshall pour la protection de l’enfance. En termes de communication, cela résonne bien. Cependant, nous avions plutôt défendu l’idée d’Assises de l’enfance, permettant de disposer d’une vision globale. Nous appelons de nos vœux chaque acteur, qu’il s’agisse de l’État, des départements, des régions, des communes, et nous, les acteurs de terrain, à réaliser ces états des lieux partagés pour un territoire donné. Il s’agit d’établir un diagnostic commun, validé par tous, et d’adopter des démarches communes et prédictives. Par exemple, dans le cadre du développement des quartiers, il y a des enjeux de zones de transport, de rénovation urbaine, etc., dont nous connaissons désormais les effets à cinq ans. Il est essentiel d’avoir cette vision prédictive de l’action publique en protection de l’enfance.

Mme Katy Lemoigne. Les associations, lorsqu’elles signent un CPOM, remplissent une quantité considérable de critères et de données qui ne sont pas exploités. Par exemple, l’association de protection de l’enfance que je gère en Mayenne produit environ soixante pages informatiques d’indicateurs CPOM chaque année. Cependant, ces données ne sont même pas consultées, y compris par les ODPE. Lorsque les ODPE rendent compte de l’activité sur le territoire chaque année, les données des associations ne sont pas prises en compte. Pourtant, nous sommes les principaux acteurs dans les territoires. Cela constitue un premier dysfonctionnement.

Deuxièmement, les systèmes d’information actuels ne sont pas interopérables. Il existe des cloisonnements : la justice dispose de son propre système et les associations ont parfois le leur. Même si nous militons pour l’utilisation d’un outil de référentiel métier commun au niveau national et formons nos professionnels à la collecte d’informations, les données ne sont pas étudiées. La direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) ne dispose pas de nos indicateurs CPOM, qui ne sont jamais comptabilisés. En réalité, nous ne recevons des retours que de ce qui est transmis par les conseils départementaux. Ces retours peuvent intégrer nos données partiellement, totalement ou pas du tout. À ce niveau, nous n’avons aucune visibilité.

Aujourd’hui, motiver des professionnels à coter une activité demande un temps considérable. Le personnel éducatif préfère passer du temps avec les enfants et les familles plutôt que de s’occuper de tâches administratives. Pour ma part, je collabore avec eux sur l’intérêt d’une stratégie prédictive pour cette politique publique de protection de l’enfance. Actuellement, les professionnels comprennent la nécessité de cette cotation. Cependant, demain, je serai incapable de soutenir cette nécessité si leur travail n’est pas utilisé, alors que celui-ci est pourtant essentiel.

M. Daniel Goldberg. J’en viens aux questions de recrutement, de pénurie des métiers de l’humain et d’ubérisation du travail social. J’avais évoqué ce terme d’ubérisation dans une tribune, il y a quelques années. Il est aujourd’hui une réalité. Il est compréhensible, du point de vue des professionnels, de vouloir travailler en intérim pour obtenir une rémunération supérieure à des salaires souvent bas, tout en respectant un équilibre entre vie familiale et vie professionnelle. Cependant, cette situation devient ingérable pour les structures.

Vous avez demandé des préconisations à ce sujet. Certaines, comme les revalorisations salariales, ne vous surprendront peut-être pas. J’étais avec la ministre Catherine Vautrin avant-hier pour faire le bilan du pacte des solidarités et de la stratégie pauvreté. Je lui ai expliqué que, dans tout le champ du travail social, médico-social et sanitaire, nos associations souhaitent revaloriser les salaires. Celles-ci doivent bien sûr consentir des efforts en matière d’évaluation ou de justification des ressources publiques ; elles sont d’ailleurs prêtes à le faire. Cependant, il faut être clair : nous sommes les employeurs et non les payeurs. Si l’on veut revaloriser les métiers de l’humain, l’État et les départements doivent suivre une trajectoire budgétaire en conséquence, certes complexe en cette période. Il n’existe pas de solution miracle. Mais il faut définir concrètement, en matière de protection de l’enfance, combien d’enfants, de mineurs et de jeunes majeurs sont à protéger, avoir la volonté d’offrir cette protection, connaître le nombre de professionnels requis. Ensuite, qui paie ? Qui décide ? Ce sont d’ailleurs les questions dont m’a fait part un directeur de structure dans la Somme il y a quelques jours.

Si nous voulons attirer de jeunes professionnels, mais aussi des personnes en reconversion vers des métiers qui ont du sens, il est essentiel que le cadre de travail permette de mener une vie personnelle normale. Le sens du métier inclut également les questions de taux d’encadrement, c’est-à-dire la qualité de vie au travail. Dans des secteurs tels que le handicap, il est crucial que les professionnels n’aient pas à s’occuper de trop de mineurs à la fois, que ce soit en institution ou en milieu familial. Cette question est fondamentale pour la qualité des accompagnements. Un débat existe autour des dispositions du décret sur les taux et normes d’encadrement. Il est impensable d’avoir un décret qui responsabilise les directeurs de structures et les présidents d’association en les rendant fautifs de ne pas l’appliquer, avec des risques légaux en cas d’accident ou d’incident. D’un autre côté, il est nécessaire de considérer la trajectoire des finances publiques. Le véritable enjeu réside dans l’écart entre les droits proclamés et les droits effectifs.

Par ailleurs, Parcoursup soulève des questions concernant les formations au travail social et médico-social. Les instituts régionaux du travail social (IRTS) et autres structures de formation de notre réseau rapportent que Parcoursup a considérablement modifié le profil des étudiants inscrits en première année.

Vous avez évoqué la place grandissante et inquiétante du secteur marchand dans le secteur de la protection de l’enfance. Je ne reproche pas au secteur marchand d’être marchand, mais la question est de savoir si le législateur et les pouvoirs publics, notamment les départements, régulent ou non les activités d’accompagnement des personnes. Nous avons déjà constaté plusieurs scandales dans le secteur du grand âge ainsi que dans celui de la petite enfance. Notre grande crainte est que ces mêmes problèmes se reproduisent dans d’autres secteurs des solidarités et de la santé, tels que la protection de l’enfance, le handicap et la lutte contre l’exclusion. Les mêmes causes pourraient produire les mêmes effets, bien que de manière légèrement différente en protection de l’enfance. Des acteurs lucratifs pourraient s’approprier les segments de marché les plus rentables, en fonction des publics. Nous ne sommes pas dans le cas du secteur du grand âge, où les personnes payent deux fois plus dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) privés que dans les Ehpad publics ou non lucratifs. Le risque est de répondre à une partie du problème seulement, sans aucune obligation d’intervenir dans tous les territoires ou d’accompagner les cas les plus complexes en protection de l’enfance, comme les doubles vulnérabilités. Nous pourrions nous retrouver dans une logique de sous-traitance avec des acteurs moins soucieux du contenu des politiques publiques et des moyens alloués, car ils seraient entièrement dans une logique de sous-traitance. Nous n’attaquons pas par principe la présence d’acteurs lucratifs, mais les pouvoirs publics doivent réguler ce secteur.

Il est également essentiel de veiller à ce que le secteur associatif ne soit pas négligé, notamment sur le plan financier. Mme Katy Lemoigne a précisé le problème des CPOM. Nous avons accompagné la mise en place de ces contrats, qui n’en sont plus vraiment. En effet, on nous impose de prendre une activité à un tarif fixé ou de la laisser, ce qui ne correspond plus à la notion juridique de contrat entre deux parties privées. De plus, nous défendons le fait que nos associations sont des entreprises. Nous évoluons dans le champ de l’économie sociale et solidaire, avec des dépenses contraintes telles que l’alimentation, le chauffage, les bâtiments ainsi que les rémunérations des salariés et des sous-traitants. Nous avons, nous aussi, besoin de protection. Les contrats doivent être de véritables contrats prévisionnels, avec des objectifs clairement définis, qui correspondent aux projets associatifs et aux réalités territoriales des départements, et des moyens adéquats. Un acteur de notre réseau a suggéré de passer des « CPOM de discorde » à des « CPOM d’amour » : nous sommes dans cette logique. Il serait également intéressant de bénéficier de CPOM permettant le recours à l’apprentissage, lequel pourrait être développé dans notre secteur.

Sur le plan financier, vous avez mentionné plusieurs cas que nous pourrons détailler dans nos réponses écrites. Il est essentiel de souligner que, sur l’ensemble des territoires, indépendamment de la taille des structures, toutes les entités impliquées dans la protection de l’enfance rencontrent des difficultés budgétaires extrêmes. Ces difficultés peuvent parfois mener à une cessation d’activité ou à une réduction de celle-ci. Les chiffres évoqués récemment montrent que certaines structures, en raison d’un manque de professionnels ou de moyens, ou de la conjonction des deux, réduisent leur activité sans fermer complètement. Cependant, elles se retrouvent en situation de surbooking. En effet, lorsqu’une mesure de placement est décidée, ces structures sont contraintes d’accueillir le mineur ou le jeune majeur concerné, faute de place ailleurs. Ainsi, selon l’enquête que nous avons réalisée, environ 60 % des structures ont été contraintes de dépasser leur capacité autorisée d’accueil, malgré une réduction de leur activité par ailleurs. De plus, 44 % à 45 % des structures indiquent qu’elles doivent accueillir des mineurs dont la prise en charge ne correspond pas à leur savoir-faire. En effet, toutes les associations ne sont pas conçues pour prendre en charge n’importe quel type de difficulté. En particulier, la question des doubles vulnérabilités est cruciale. Il y a une augmentation significative de mineurs en situation de handicap ou victimes de violences intrafamiliales. Ces situations exigent que les associations possèdent le savoir-faire nécessaire, tant au niveau des professionnels que des structures elles-mêmes. En conséquence, les responsabilités pesant sur les professionnels en contact direct avec les personnes, sur les directeurs de structures, ainsi que sur les bénévoles des associations, ne sont pas les leurs.

Mme Maud Petit, présidente. Vous dites que l’on fait reposer les responsabilités sur la direction des établissements. Concrètement, avez-vous connaissance de situations de condamnations ?

M. Daniel Goldberg. Je n’ai pas connaissance de condamnations. En revanche, je suis conscient du poids moral et des responsabilités qui incombent aux responsables associatifs, bénévoles et professionnels. Certains affirment qu’en l’état actuel des choses, ils sont contraints de cesser leur activité. De plus, plusieurs reportages médiatiques ont mis en lumière des situations indésirables, accusant les professionnels et leurs structures. Lorsque des manquements, dysfonctionnements ou violences surviennent, nous les condamnons fermement. Nous n’hésitons pas à exprimer notre opinion à nos adhérents lorsque ces dysfonctionnements se produisent. Cependant, laisser des acteurs sans moyens suffisants pour mettre en œuvre des orientations publiques revient à les mettre en danger, les exposant potentiellement à des situations critiques.

En ce qui concerne la distinction entre les secteurs lucratif et non lucratif, j’ai affirmé que nous étions des entreprises. Pour se développer et innover, aucun secteur économique de notre pays ne vise un résultat nul en fin d’année. Or actuellement, nous faisons face à des déficits importants.

Pour revenir sur la question des ressources humaines, notamment en lien avec le Ségur pour tous, il est essentiel de souligner les avancées réalisées, même si des problèmes subsistent, notamment le fait que les 183 euros promis n’ont pas été versés à tous les professionnels impliqués dans l’accompagnement des mineurs. De plus, certaines mesures du Ségur n’ont pas été budgétées correctement dans les ressources des associations, entraînant des conséquences concrètes pour de nombreuses structures. Ces associations se trouvent parfois contraintes de recourir à des pratiques de cavalerie budgétaire, en espérant que les ressources suivront. D’autres doivent puiser dans leurs fonds propres, qui s’épuisent rapidement. Ainsi, ces questions financières et budgétaires sont intrinsèquement liées.

Mme Katy Lemoigne. Je vais aborder les différents points que vous avez soulevés, notamment les mesures en attente d’exécution et l’emploi intérimaire.

Premièrement, nous avons créé l’urgence actuelle par un manque de politiques de prévention et de prospective. Si nous ne sommes pas en mesure d’anticiper à cinq ans ce qui va se passer, nous restons constamment dans l’urgence. C’est ce que vous avez mentionné en introduction. Cette situation représente une véritable difficulté. Par urgence, j’entends des placements non effectifs et des mesures judiciaires de milieu ouvert non exécutées, ce qui a mis sous pression les conseils départementaux, responsables en tant que chefs de file, et les a contraints à trouver des solutions.

À partir de là, quelle est la réponse la plus agile en matière d’emploi si l’on veut répondre rapidement à cette difficulté et augmenter les effectifs ? C’est l’intérim. Une niche s’est ainsi créée, et le groupe Domino RH s’y est largement infiltré en affirmant : « Nous, Domino, avons la capacité de vous décharger de cette responsabilité, car en quinze jours, nous pouvons mettre en place une maison d’enfants à caractère éphémère ». Cependant, l’éphémère en protection de l’enfance est tout sauf viable. Nous avons besoin de permanence et de continuité. Or, dès leur arrivée sur les territoires, cela a été extrêmement compliqué. Comment parviennent-ils à mettre en place une maison d’enfant à caractère social (Mecs) en quinze jours ? Parce qu’ils louent des bâtiments initialement destinés à du locatif pour les vacances, par exemple des maisons à la campagne. Cela ne prend absolument pas en compte la territorialisation des enfants, c’est-à-dire leur lieu de vie, la proximité avec leurs parents et les droits de visite et d’hébergement. Rien n’est pensé en ce sens.

Il est impératif de maintenir la diversification de l’offre en protection de l’enfance. Quand nous orientons un enfant vers un placement familial, c’est parce que nous avons jugé que cela permettrait à l’enfant de se développer au sein d’une famille d’accueil. De la même manière, si nous choisissons de le diriger vers une Mecs, la décision est mûrement réfléchie. Il est essentiel de cesser de considérer les placements comme de simples places à pourvoir et de penser que les départements gèrent des flux et des stocks avec les associations. Tant que cette mentalité persistera, nous n’atteindrons pas nos objectifs. Aujourd’hui, notre capacité à orienter les enfants vers la place qui leur convient repose sur la réponse à leurs besoins fondamentaux.

J’en viens à la question de Mme la rapporteure sur la durée depuis laquelle nous avons recours à l’intérim. Il y a quelques années, nous y avions recours de manière extrêmement ponctuelle, notamment lorsque nous avions un creux et qu’un professionnel que nous souhaitions embaucher en contrat à durée indéterminée (CDI) n’était disponible qu’à une certaine période. En attendant, nous avions besoin de quelqu’un et, faute de CDD disponible, nous faisions appel à l’intérim. Cette pratique était alors quasi inexistante dans le secteur. Aujourd’hui, nous en sommes même arrivés à remplacer les personnes partant en formation par des intérimaires, faute de vivier de CDD. Il est donc pertinent d’examiner l’objet de l’intérim.

Parcoursup constitue un problème majeur : 30 % des jeunes abandonnent leur cursus dès le premier trimestre, puis à nouveau 30 % à la fin. Cette situation découle d’orientations par défaut. En effet, ces jeunes, faute d’avoir été retenus dans les filières qu’ils souhaitaient, s’inscrivent sur Parcoursup pour ne pas perdre une année. Ils se retrouvent alors dans des écoles d’éducation spécialisée sans conviction. Or ce domaine requiert un degré de maturité important pour établir des relations et faire preuve d’altérité. S’occuper de personnes vulnérables est un métier qui s’apprend et qui doit être valorisé. Ce n’est pas du bénévolat. Aujourd’hui, le travail social est souvent perçu comme une vocation. On me dit fréquemment : « Madame Lemoigne, réenchantez le secteur et continuez de parler de vocation », mais je dis : « Stop ». Ce métier est un métier à part entière. Il faut trois ans pour devenir éducateur spécialisé, soit l’équivalent d’une licence. Les salaires actuels, comme l’a mentionné M. Goldberg, sont honteux. Il est inadmissible de prétendre s’occuper de personnes vulnérables lorsque nos professionnels sont eux-mêmes vulnérables. Nous devons nous ressaisir collectivement sur cette question. Les CPOM doivent inclure des lignes budgétaires permettant de prendre des apprentis et de gratifier les stages. Actuellement, la majorité de nos CPOM n’inclut pas cette capacité de financement. Cette situation contribue à la dégradation du secteur.

Pourquoi les professionnels désertent-ils aujourd’hui ? Nous avons évoqué Parcoursup, le manque de prévention et le sens de l’action. Lorsque nos professionnels perdent le sens de l’action sociale, ils ne peuvent plus retrouver la motivation nécessaire. Imaginez-vous seul avec un groupe de douze jeunes, dont certains ne correspondent pas à l’habilitation délivrée. On vous demande de les encadrer, de leur faire pratiquer des activités sportives le week-end, de les accompagner à leurs diverses activités, tout cela alors que les coûts de transport sont prohibitifs et que vous ne pouvez pas recourir aux taxis. Comment est-ce possible ?

Je forme des étudiants en certificat d’aptitude aux fonctions de directeur d’établissement ou de service d’intervention sociale (Cafdes) dans une école de travail social d’Askoria depuis cinq ans. Les futurs directeurs et directeurs généraux me disent qu’ils n’iront pas travailler dans la protection de l’enfance. Leur décision est mûrement réfléchie. Pourquoi ? La responsabilité pénale est trop lourde, la charge de travail est écrasante et ils ne peuvent pas faire face à l’urgence permanente. La protection de l’enfance est devenue une machine à laver pour les cadres, où tout tourne beaucoup trop vite.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. J’ai trois questions complémentaires. Premièrement, est-il autorisé que des enfants, même très jeunes, prennent le taxi sans accompagnement ? Nous trouvons cela absolument scandaleux et sommes prêts à légiférer sur cet aspect. Deuxièmement, j’ai découvert que certaines offres d’emploi, y compris dans le Val-de-Marne, sollicitent des personnes en service civique pour encadrer des jeunes. Cela me semble poser un énorme problème. J’aimerais avoir votre retour sur ce point. Enfin, seriez-vous d’accord pour réviser complètement le cadre de la formation initiale ? Actuellement généraliste, elle devrait, selon moi, se spécialiser dans la protection de l’enfance.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Nous avons bien compris que la question des moyens est essentielle. Cependant, je suis moins convaincue en ce qui concerne le secteur associatif. Par définition, une association n’est pas destinée à générer des bénéfices. Quoi qu’il en soit, il est clair qu’il faudrait davantage de subventions et que l’État et les départements assument une part plus importante de la charge financière. Je souhaiterais revenir sur un point que vous avez mentionné précédemment. Vous avez évoqué l’idée de « co-réfléchir » avec le département. Pourriez-vous préciser dans quel cadre ou lors de quelles réunions vous envisageriez de siéger et de participer aux décisions ?

Par ailleurs, vous avez mentionné le fichier des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (Fijais). Souhaiteriez-vous que le Fijais, qui recense toute personne impliquée dans une agression sexuelle, même non condamnée, vous soit accessible, peut-être par l’intermédiaire du parquet ?

Mme Astrid Panosyan-Bouvet (RE). Quelles sont les perspectives d’évolution des salaires, de l’entrée en poste après un bac + 3 à la fin de carrière ?

Mme Katy Lemoigne. La co-construction pourrait par exemple être réalisée dans les ODPE. Cependant, tous les départements n’ont pas mis en place des ODPE et leur fonctionnement peut varier. Il est donc légitime de créer des commissions où tous les acteurs impliqués dans la protection de l’enfance peuvent participer. Toutefois, il y a une complexité liée à la démarche d’appels à projets. En effet, participer à la construction des appels à projets peut être perçu comme une tentative d’influencer la réponse et l’obtention du marché. Nous avons souligné dans notre propos liminaire qu’il est impératif de repenser la question des appels à projets, car ils ne garantissent pas nécessairement une réduction des coûts. La mise en concurrence, souvent perçue comme essentielle pour la bonne gestion des finances publiques, ne fonctionne pas. Il existe également des marchés publics qui s’ouvrent en protection de l’enfance, notamment pour les visites médiatisées.

La loi du 7 février 2022 permet actuellement de mettre en place des CDPE, où tous les acteurs, tels que la justice, la santé, l’éducation nationale, les départements et les associations, sont présents. Ces commissions pourraient devenir des lieux d’analyse, soutenues par les ODPE qui disposent de l’expertise nécessaire pour fournir des données territoriales précises, afin de répondre aux besoins spécifiques de chaque territoire.

En effet, tous les territoires ne sont pas identiques. Par exemple, en Mayenne, nous ne disposons que d’un seul dispositif intégré des instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques (Ditep). Les listes d’attente y sont très longues : il faut parfois attendre trois ans après avoir reçu une notification pour y accéder. Des jeunes se trouvent alors dans le dispositif de la protection de l’enfance, sans que nous disposions des moyens nécessaires pour répondre adéquatement à leur situation.

Nous appelons donc à une concertation entre les différents acteurs, plutôt qu’à un libre champ concurrentiel. Lorsqu’un appel à projets est lancé, il peut mettre en péril la survie des associations. En effet, nous constatons aujourd’hui un détournement de ces appels à projets, qui servent à remettre en concurrence des structures existantes. Plutôt que de perpétuer la défiance actuelle, il est nécessaire de nouer des liens en confiance pour co-construire des solutions au bénéfice des jeunes et des familles, en s’appuyant sur une connaissance partagée des territoires et des données disponibles.

M. Daniel Goldberg. Nous répondrons par écrit aux questions relatives aux taxis et à l’emploi de personnes en service civique.

Concernant la formation, il s’agit de déterminer si nous formons les jeunes à devenir les meilleurs rédacteurs de dossiers pour obtenir des appels d’offres ou des appels à manifestation d’intérêt pour leur propre structure, ou si nous les formons à être en contact avec des mineurs et des jeunes majeurs protégés. Cette question se pose dans les modules de formation, parfois obligatoires.

Je tiens à souligner que nous avons besoin de réaliser des bénéfices. Nous ne souhaitons pas rémunérer des actionnaires, mais il est essentiel de générer des profits pour maintenir le caractère non lucratif de nos associations. Être déficitaire en permanence nous empêcherait d’innover, de nous développer, d’améliorer la qualité de vie au travail et de développer de nouvelles modalités d’ingénierie sociale. C’est pourquoi je fais le parallèle avec d’autres secteurs économiques et revendique notre statut d’acteurs économiques qui embauchent dans les territoires et ont une activité dans le champ de l’économie sociale et solidaire (ESS). Nous célébrons les dix ans de la loi ESS et, à l’occasion du congrès de l’ESS, j’interviendrai dans un atelier consacré aux solidarités. Si l’on impose aux associations l’objectif unique d’être déficitaires ou, au mieux, de parvenir à l’équilibre financier, elles ne pourront pas se développer. Elles disparaîtront car le secteur lucratif s’emparera des parts de marché les plus rentables.

Sur l’évolution des salaires, je rappelle que les employeurs ne sont pas les payeurs. Il est donc nécessaire de connaître, sur une période de cinq à dix ans, les trajectoires financières des politiques publiques pour pouvoir rémunérer nos professionnels de manière adéquate. Il existe également des questions conventionnelles en discussion depuis longtemps. Nous soutenons des évolutions, notamment une convention collective unifiée qui permettrait des parcours professionnels différenciés.

Cependant, la question principale reste celle de l’évolution de carrière en termes de rémunération. Nos adhérents, qui se trouvent en situation d’employeurs, sont confrontés à cette problématique, souvent soulevée par les salariés ou les jeunes envisageant ces métiers.

Mme Astrid Panosyan-Bouvet (RE). De manière très opérationnelle, quels sont, en moyenne, le salaire d’entrée et les perspectives d’évolution ? Cela nous aidera à avoir une connaissance concrète de l’historique des rémunérations des professionnels.

Mme Katy Lemoigne. Je vous transmettrai les informations nécessaires, car je ne connais pas par cœur la grille des éducateurs et des moniteurs-éducateurs. Nous vous présenterons ainsi l’évolution complète des rémunérations, du début à la fin de la claire, de manière claire et détaillée. Il est essentiel de comprendre que la convention collective du 15 mars 1966, la plus répandue dans le secteur, ne prévoit des évolutions qu’en fonction de l’ancienneté. Cela fige les situations et empêche la mobilité. Le système actuel d’ancienneté ne reconnaît pas les évolutions en matière de responsabilité et ne prend pas en compte les nouveaux métiers.

Pour compléter ce que disait M. Goldberg, nous ne réalisons pas de bénéfices, mais des excédents budgétaires. Je tiens à le préciser, car beaucoup pourraient s’inquiéter. Ces excédents ne sont pas intentionnels ; ils résultent mécaniquement de notre gestion. Notre objectif est de maintenir un équilibre budgétaire. Mais nous savons bien que, dans une structure budgétaire où les ressources humaines représentent 80 % du budget, lorsque nous ne remplaçons pas un professionnel faute de candidat ou par choix, cela génère des économies sur le glissement vieillesse technicité (GVT). Ainsi, ces économies conduisent à des excédents budgétaires.

Nous insistons sur le fait que les excédents budgétaires, une fois un CPOM signé, doivent rester disponibles pour permettre des évolutions, y compris sur une période de cinq ans. Par exemple, nous avons mis en place un accueil de jour au sein de notre association, initialement financé par le crédit d’impôt et les taxes sur les salaires, car lors de la signature de notre CPOM, ces éléments n’étaient pas inclus, générant ainsi un excédent. Par la suite, nous avons fléché ces excédents budgétaires pour inscrire cette initiative dans notre budget. Aujourd’hui, le problème réside dans le fait que si nous ne répondons pas à un appel à projets ou ne sommes pas reconnus, nous restons dans une phase expérimentale. Actuellement, certains appels à projets prévoient que cette phase expérimentale peut durer jusqu’à quinze ans, ce qui est inacceptable. Il faut distinguer entre un besoin contextuel, justifiant une phase expérimentale, et un besoin structurel, qui nécessite une pérennisation. Sinon, nous créons une insécurité pour tous les acteurs impliqués. Il n’est alors pas surprenant que les gens soient réticents à s’engager ; qui accepterait de signer un CDD reconduit sans explication mais sans être pérennisé, alors même que cela fait dix ans que la personne concernée occupe le poste ?

M. Daniel Goldberg. Notre convention collective commence en dessous du Smic. Il y a également eu un tassement des rémunérations, si bien que les professionnels exerçant des fonctions de responsabilité ne perçoivent pas beaucoup plus que les autres.

Avant de conclure mon propos, je souhaiterais aborder deux points importants. Premièrement, les points nous avons évoqués concernent à la fois les établissements de protection de l’enfance et l’action au domicile des familles. Souvent, lorsqu’on discute de la protection de l’enfance, on se focalise uniquement sur les établissements. Or nous pensons que l’action en milieu ouvert, au sein des familles, doit être privilégiée lorsque cela est possible. Elle doit également être réformée. Il est essentiel de disposer de professionnels compétents à la fois en établissement et dans les familles, même si les métiers ne sont pas exactement les mêmes.

Deuxièmement, il est crucial de considérer la protection de l’enfance comme une composante d’une politique plus globale de l’enfance.

Pour conclure nos débats, trois constats s’imposent. D’abord, les mesures non exécutées doivent être objectivées. Concernant les mesures de placement, le Syndicat de la magistrature a fourni des chiffres. Ceux-ci ne prennent pas toujours en compte les mesures en milieu ouvert. Il est donc nécessaire d’objectiver ces données et d’examiner les disparités territoriales. En d’autres termes, la décentralisation ne signifie pas que l’État se désengage des territoires en laissant les conseils départementaux gérer seuls. Il est impératif de respecter la parole de la République, qui se discrédite face à des objectifs nationaux non vérifiés dans tous les territoires.

Deuxièmement, je souhaite insister sur la défaillance des dispositifs de prévention. Concrètement, quels sont les moyens alloués à la santé mentale, à la santé scolaire, aux services sociaux scolaires, aux maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), aux PMI et à la prévention spécialisée, cette dernière ayant disparu de certains départements ? Ces moyens permettraient de réduire l’urgence dans la protection de l’enfance, en diminuant le nombre de situations critiques. J’ai mentionné les maîtres G, les réseaux d’aide et de soutien aux élèves en difficulté, ainsi que les structures d’appui familial, telles que les maisons des parents, qui permettraient de considérer autrement les structures et les besoins dans le cadre de la protection de l’enfance.

Troisièmement, l’insécurité des acteurs associatifs est préoccupante. Nous en avons beaucoup parlé, notamment en ce qui concerne l’exercice des mesures prescrites, tant en termes de parole écoutée dans des lieux de co-construction de l’action publique que de moyens financiers et organisationnels.

Les professionnels doivent être plus nombreux, mieux formés et reconnus. Cela nécessite tout d’abord de maintenir les effectifs existants, d’améliorer les salaires, la qualité de vie au travail et le sens du travail, y compris pour les postes de direction. Il est également crucial d’attirer de nouveaux professionnels. Nous avons évoqué la question des jeunes professionnels et les limites de Parcoursup à cet égard, ainsi que celle des professionnels en reconversion. Nous pensons qu’il est possible que des professionnels, en milieu de carrière, recherchent des métiers davantage porteurs de sens et choisissent ces professions. Peut-être parce qu’ils ont eu une autre vie professionnelle auparavant, ils seraient encore mieux à même d’accompagner des mineurs nécessitant une protection. Nous avons véritablement besoin de professionnels investis dans leur travail, des professionnels militants de la protection de l’enfance.

Il convient également de garantir la qualité des prestations fournies par les acteurs associatifs. Cela inclut les normes et le projet d’accompagnement. Aujourd’hui, on demande trop souvent aux structures de simplement garder les enfants, sans réfléchir à leur épanouissement afin de les préparer progressivement à devenir des jeunes adultes autonomes. Vous êtes bien au fait de la question des sorties sèches de l’ASE, qui n’a pas été abordée ici, ainsi que de ce qui se passe à l’issue des contrats jeunes majeurs, lesquels ne sont pas généralisés. Pour le dire autrement, un jeune majeur de 21 ans, dans une famille où tout se passe bien, n’est généralement pas laissé seul sans ressources.

Je souhaite également m’arrêter sur la clarification des compétences au sein de la famille, notamment le rôle des beaux-parents et des grands-parents. La question de la visite obligatoire du père, lorsque la mère s’occupe seule de l’enfant, peut sembler anecdotique. L’enjeu n’est pas l’obligation de visite, mais bien d’assurer un rôle parental continu, et non pas seulement de contraindre à des visites ponctuelles. Trop d’enfants n’ont pas aujourd’hui de référents, qu’ils soient biologiques ou qu’il s’agisse de beaux-parents. Je tiens à souligner l’importance de la décision que M. Rémy Heitz, procureur général près la Cour de cassation, doit rendre concernant la responsabilité civile des parents dans les prochains mois.

Il est donc essentiel de clarifier les compétences au sein des familles, ainsi qu’entre les autorités publiques. Nous ne pouvons plus tolérer les renvois de responsabilité entre l’État et les départements, qui se font un peu à nos dépens et surtout au détriment des mineurs sans solution. Nous ne croyons pas au « grand soir » institutionnel. La proposition de recentraliser la protection de l’enfance, en raison des dysfonctionnements observés dans les structures dépendant de l’État, nous semble difficilement envisageable. La décentralisation a également eu des effets positifs. À l’inverse, confier entièrement cette responsabilité aux départements pose la question d’un accompagnement équilibré sur l’ensemble des territoires. Nous devons donc adopter une approche de co-responsabilités, avec des responsabilités clairement définies pour chaque partie, en fonction des prérogatives que vous, législateurs, leur attribuez dans la loi. C’est pourquoi nous appelons à des Assises de l’enfance, englobant plus largement la protection de l’enfance. Il est crucial de réfléchir à la protection de l’enfance dans les années 2040, tout en agissant ici et maintenant pour répondre aux besoins des mineurs qui doivent être protégés. Il est également urgent de soutenir les acteurs associatifs en difficulté.

Mme Katy Lemoigne. À l’Uniopss, nous pensons que mener une digne politique de protection de l’enfance nécessite une volonté d’investir dans l’enfance, et non d’en reprocher le coût immédiat pour la société.

Mme Maud Petit, présidente. Je vous remercie pour vos propos. Certains points restent en suspens. Vous nous avez promis des éclaircissements sur l’utilisation des taxis pour les enfants de deux ans non accompagnés, le recours à des personnes en service civique, la grille de salaires et l’évolution salariale, ainsi que tout ce qui concerne la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Vous avez également mentionné que la loi du 7 février 2022 n’était pas appliquée dans son intégralité. Pourrez-vous préciser à quels aspects vous faisiez référence concrètement ? Enfin, pour conclure sur une note positive, pourrez-vous nous fournir quelques exemples de bonnes pratiques ? Même si une pratique exemplaire ne doit pas nécessairement être généralisée, elle peut néanmoins être source d’inspiration. Je vous remercie.

comptes rendus des auditions menées par la commission d’enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance (du Mardi 12 novembre 2024 au Mercredi 29 janvier 2025)

Les auditions sont présentées dans l’ordre chronologique des séances tenues par la commission d’enquête.

Les enregistrements vidéo des auditions ouvertes à la presse sont disponibles en ligne à l’adresse suivante :

https://videos.assemblee-nationale.fr/commissions.manquements-des-politiques-de-protection-de-l-enfance-ce

Audition de Mme Josiane Bigot, corapporteure de l’avis « La protection de l’enfance est en danger » du Conseil économique, social et environnemental (CESE) (mardi 12 novembre 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Je suis heureuse d’ouvrir les travaux de la commission d’enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance et remercie les députés ayant fait le choix de la rejoindre. La précédente commission d’enquête sur ce sujet avait entamé ses travaux en mai dernier mais n’avait pas pu les achever, en raison de la dissolution de l’Assemblée nationale.

Depuis, le Conseil économique, social et environnemental (Cese) a adopté un avis intitulé « La protection de l’enfance en danger : les préconisations du Cese », rendu public il y a un mois. En accord avec la rapporteure, j’ai souhaité que les travaux de la nouvelle commission d’enquête s’ouvrent avec l’audition de Mme Josiane Bigot, corapporteure de cet avis. La protection de l’enfance et la promotion des droits de l’enfant jalonnent votre parcours professionnel et militant. Vous avez en effet exercé en qualité de juge des enfants pendant près de quinze ans et avez publié le livre Des enfants sans voix ni lois. Vous avez également présidé, entre autres, l’association Themis en faveur de l’accès aux droits pour les enfants et les jeunes, ainsi que la Convention nationale des associations de protection de l’enfant (Cnape).

L’avis que vous avez récemment présenté avec Mme Élisabeth Tomé-Gertheinrichs pointe la crise systémique que traverse la protection de l’enfance. Vous alertez sur les dysfonctionnements qui persistent, voire s’aggravent, et sur le décalage entre les lois existantes et leur application sur le terrain. Alors que la protection de l’enfance est en danger, votre expérience et votre témoignage sont précieux pour notre commission d’enquête. Partageant avec vous la nécessité de placer l’enfant au cœur du dispositif, nous serons à l’écoute de vos recommandations.

J’ai noté que votre rapport soulevait des questions que la commission d’enquête avait déjà abordées, notamment celle de l’invisibilité statistique en matière de protection de l’enfance. Vous évoquez aussi la nécessité d’avoir un État stratège qui puisse définir les grandes orientations de la politique dans ce domaine mais qui puisse aussi – ce qui n’est pas toujours le cas – garantir sa mise en œuvre dans les territoires. Vous proposez également de cadrer davantage les départements, en conditionnant notamment les financements supplémentaires versés dans le cadre de la contractualisation au respect de leurs obligations – s’agissant, par exemple, de l’établissement d’un projet pour l’enfant (PPE). Évoquant le handicap, vous suggérez la systématisation des conventions entre l’aide sociale à l’enfance (ASE), les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et l’agence régionale de santé (ARS). Sur 70 000 enfants pris en charge par l’ASE, 25 000 seulement bénéficient d’un accompagnement médico-social.

Je précise que notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale et que son enregistrement vidéo sera ensuite disponible à la demande. L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Josiane Bigot prête serment.)

Mme Josiane Bigot, corapporteure de l’avis « La protection de l’enfance est en danger » du Conseil économique, social et environnemental. Je vous remercie de nous recevoir car il est essentiel que le Cese puisse présenter l’avis qu’il a rendu, en réponse à une demande du Sénat, sur l’évaluation des lois de 2016 et de 2022. J’ai rejoint le Cese en 2021, au moment où un poste libéré dans le champ de la protection de l’enfance était proposé à la Cnape. Siégeant habituellement au sein de la commission « Éducation, culture et communication », j’ai rejoint la commission « Affaires sociales » lorsqu’elle a été désignée pour travailler sur cette demande d’avis.

Ma corapporteure Élisabeth Tomé-Gertheinrichs a un parcours différent du mien ; cela nous aura permis, je crois, de nous compléter habilement. Ayant une formation de directrice d’hôpital, elle a exercé de nombreuses missions dans les ministères, notamment en tant que directrice de cabinet d’une secrétaire d’État chargée de la famille. Elle a ensuite rejoint le Mouvement des entreprises de France (Medef), dont elle est l’actuelle représentante au Cese. Actuellement en mission en outre-mer, elle regrette fort de ne pouvoir être présente aujourd’hui : elle mesure en effet l’importance de notre avis dans le contexte de la suspension contrainte de vos travaux. Nous avons d’ailleurs débuté nos auditions en entendant votre rapporteure, Isabelle Santiago, ainsi que les sénatrices à l’origine de la saisine du Cese – dont Laurence Rossignol. Nous avons également entendu Adrien Taquet, que vous devriez recevoir sous peu.

Nos travaux ont débuté en avril et notre avis, adopté à la quasi-unanimité, a été rendu le 8 octobre. Dans ce délai très court, nous avons organisé des tables rondes et des auditions des acteurs de la protection de l’enfance, usagers comme professionnels.

Alors qu’il existait déjà plusieurs rapports sur le sujet, notamment du Sénat, quelle plus-value notre avis pouvait-il avoir ? Rappelons d’abord que le Cese rassemble les représentants des citoyens organisés. Répartis dans une vingtaine de groupes, des conseillers d’horizons très divers représentent les syndicats, pour la moitié d’entre eux, mais aussi le monde associatif et celui de l’environnement.

L’enjeu, pour notre commission, a consisté à trouver des voies d’entente sur un sujet que certains maîtrisaient tandis que d’autres le découvraient. Sans doute cela explique-t-il le regard quasi holistique que nous y avons porté. Partant du même constat et des mêmes chiffres que vous, nous nous sommes efforcés d’identifier les moyens de remédier à la situation paradoxale que connaît notre pays. D’un côté, nous avons un excellent arsenal législatif. La loi de 2007, au fondement de celles de 2016 et 2022, a donné aux présidents des conseils départementaux la responsabilité de la protection de l’enfance. Les trois textes, qui placent l’enfant au cœur du dispositif, forment un ensemble cohérent. D’un autre côté, pourtant, le secteur vient de traverser une crise très grave dont il est loin d’être sorti. Certains d’entre vous ont d’ailleurs pris part au mouvement des professionnels, baptisé « les 400 000 » en référence au nombre d’enfants pris en charge par la protection de l’enfance. Rappelant le manque de moyens budgétaires et humains – 40 % des postes sont vacants –, ces professionnels revendiquaient simplement de pouvoir exercer leur mission.

Le syndicat de la magistrature, dont je suis membre depuis plus de quarante ans, a mené de son côté une enquête sur le volet judiciaire de la protection de l’enfance. Il en ressort notamment une information alarmante pour l’ancienne juge des enfants que je suis : 70 % des magistrats indiquent ne plus prendre les mesures nécessaires pour protéger les enfants, sachant qu’elles ne seront pas mises à exécution. Quid des enfants ? Cette enquête certes partielle, à laquelle n’ont répondu que ceux qui le souhaitaient, n’en est pas moins affolante. Le directeur de la protection de l’enfance de la collectivité européenne d’Alsace m’a quant à lui indiqué que 400 mesures – un nombre considérable – y étaient actuellement non exécutées.

Nous nous sommes vite accordées sur les mots-clés sur lesquels se fonderaient nos recommandations : le déficit d’une ambition collective ; la désorganisation institutionnelle ; l’épuisement et le découragement des acteurs. L’ensemble de ces constats aboutit à ce qu’aujourd’hui, la protection de l’enfance soit en danger.

Comment rendre à chaque enfant le droit, qui est le sien, d’être protégé ? Telle est la question à laquelle nos préconisations tentent de répondre. Avant de les détailler, je rappelle que le président du Sénat nous a saisies sur les lois de protection de l’enfance, ce qui exclut le sujet de l’enfant en conflit avec la loi.

D’abord, il nous semble nécessaire de mettre fin à la désorganisation institutionnelle ; c’est le premier des piliers sur lesquels repose notre avis. Nous partageons le constat que l’État s’est trop désengagé et déresponsabilisé. Il est pourtant régulièrement rappelé à ses devoirs lorsque la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) le condamne pour n’avoir pas mis en œuvre l’ensemble des moyens qui auraient permis de protéger un enfant. Alors que l’État est le garant de l’égalité de traitement des citoyens, il est frappant de constater qu’il existe une cruelle inégalité territoriale entre les enfants dans notre pays.

Il est donc indispensable de redéfinir un nouveau cadre. De nombreux travaux ont déjà été menés en ce sens, aboutissant notamment à la création du groupement d’intérêt public (GIP) France Enfance protégée, mais la question n’a jamais été prise à bras-le-corps. Nous n’avons pu, bien sûr, éviter de mentionner le rapport Woerth sur la décentralisation, mais nous avons décidé de ne pas nous engager dans cette voie : ce qu’il faut selon nous, ce n’est pas recentraliser mais réintroduire l’État comme garant. Ayant débuté comme juge des enfants il y a quarante ans, j’ai été témoin du bazar qui a suivi le transfert de la protection de l’enfance de l’État vers les départements. Il est hors de question, alors que le secteur va déjà si mal, de recréer un autre bazar !

Il faut donc permettre à l’État de reprendre son rôle. Pour cela, il convient d’abord de remédier à l’absence totale de statistiques, qui empêche d’identifier les besoins et les défaillances. Nous préconisons d’octroyer au GIP, auquel la loi a confié cette mission via les observatoires départementaux de protection de l’enfance (ODPE), les moyens de l’exercer. Il faut notamment qu’il puisse obtenir à tout moment, de la part de chaque département, un état des lieux des besoins, des capacités d’accueil et d’accompagnement – mais aussi du nombre de mesures décidées et non exécutées, que nous n’avons aucun moyen de connaître. Si j’ai pu vous donner celui de l’Alsace, c’est parce que le directeur de la protection de l’enfance a bien voulu me le donner.

Nous préconisons aussi d’adopter en urgence une stratégie interministérielle comme celle que nous avons connue du temps où Charlotte Caubel était rattachée directement au Premier ministre. C’est indispensable pour que puissent être rassemblés à tout moment des éléments issus de l’ensemble des ministères concernés par la protection de l’enfance.

Ainsi renseigné, l’État pourra procéder à une évaluation puis à une indispensable péréquation financière entre les départements, éventuellement assortie d’incitations. Nous préconisons à cet égard d’élargir le champ de la contractualisation, qui a commencé du temps d’Adrien Taquet et concerne désormais quatre-vingt-dix départements. Ce levier doit permettre d’apprécier la façon dont ceux-ci mettent en œuvre la protection de l’enfance.

Une autre de nos préconisations concerne le comité départemental de protection de l’enfance (CDPE), instauré à titre expérimental par la loi de 2022 et au sujet duquel le représentant de l’un des dix départements concernés, lors de son audition, s’est déclaré très satisfait. Les CDPE obligent en effet les acteurs de la protection de l’enfance à se coordonner. Je ne disconviens pas que la justice, en particulier, agisse dans ce domaine comme un électron libre – les départements reprochant souvent aux magistrats d’être les ordonnateurs et non les payeurs. Un débat a eu lieu au sein de notre commission entre ceux qui considéraient que les CDPE devaient être généralisés – j’en fais partie – et ceux, plus prudents, qui préféraient qu’une évaluation soit menée au préalable. De ce fait, nous demandons une évaluation rapide du dispositif permettant, le cas échéant, sa généralisation.

J’en viens à notre deuxième pilier : comment mieux protéger les enfants ? Les lois ont certes tissé un système permettant de protéger les enfants, mais elles ne sont pas respectées. Le PPE, instauré par la loi de 2007, n’est par exemple pas encore mis en œuvre dans tous les départements. Nous préconisons de rendre effective l’obligation qui pèse à cet égard sur les départements, de telle sorte que l’ensemble des intervenants s’en préoccupent.

Nous préconisons aussi le développement de toutes les actions possibles en matière de prévention primaire. Cela implique de soutenir davantage les parents, qui sont les premiers garants de la protection de leur enfant, mais aussi d’être en mesure de repérer les enfants en situation de maltraitance ou de mal-être.

Nous proposons que l’ensemble des personnes intervenant auprès des enfants suivent pour cela une formation. Cette exigence figure d’ailleurs dans la Convention européenne de Lanzarote ratifiée par la France en 2010, mais elle n’est pas respectée.

Nous préconisons également, suivant l’avis des enfants protégés que nous avons auditionnés, la diversification des modes de prise en charge. Tous ont une préférence pour les petites unités voire pour les familles d’accueil qui, malheureusement, sont de moins en moins nombreuses. Nous proposons aussi le développement du milieu ouvert et le renforcement, dans ce cadre, des interventions auprès des familles ; cela implique de réduire le nombre de situations suivies par chaque travailleur social.

Nous nous sommes enfin intéressées aux enfants présentant une double vulnérabilité : dans la mesure où 50 % de ceux qui sont pris en charge par la protection de l’enfance présentent un handicap, il est urgent de proposer des lieux de prise en charge pluriprofessionnelle et de contraindre l’ASE, les MDPH et les ARS à travailler ensemble.

Le fil conducteur de l’avis est l’intérêt supérieur de l’enfant, que nous avons défini comme une dialectique entre ses besoins et ses droits.

J’en viens à notre troisième pilier, qui consiste à mieux respecter les droits des enfants. Notre première recommandation est la présence systématique d’un avocat aux côtés d’un enfant pris en charge par la protection de l’enfance, et à plus forte raison dans le cadre d’une procédure judiciaire. La loi du 5 mars 2007 portant protection de l’enfance a bien failli inclure cette disposition ; Valérie Pécresse, alors rapporteure de l’Assemblée nationale sur ce texte, avait déposé un amendement en ce sens, mais la mesure n’avait finalement pas été retenue en raison de son coût.

Notre deuxième préconisation est de donner un véritable statut aux administrateurs ad hoc, qui ont été introduits par le législateur et qui sont de plus en plus sollicités. Leur mission auprès des enfants est très délicate, mais aucune formation obligatoire ne s’impose à eux et ils ne font pas l’objet de contrôles, ce qui met en cause leur fiabilité. Leur rémunération, qui dépend du ministère de la justice, est également un problème. Je rappelle qu’un administrateur ad hoc ne perçoit que 200 euros pour représenter les intérêts d’un enfant, même si celui-ci se trouve dans une situation très grave et fait l’objet d’une procédure criminelle qui peut durer plusieurs années. Les départements complètent cette somme lorsque cette mission est accomplie par une association, mais pas lorsqu’il s’agit d’un administrateur individuel, qui doit en outre assurer lui-même sa formation. Je m’arrête là, mais il y aurait beaucoup à dire sur cette question.

Notre troisième recommandation est de s’assurer que tous les dispositifs d’accompagnement des jeunes majeurs, particulièrement ceux introduits par la loi Taquet, sont opérationnels et effectifs. C’est pourquoi nous proposons de confier une mission de contrôle systématique à l’Inspection générale des affaires sociales (Igas).

Enfin, quatrième préconisation, nous proposons de créer une autorité indépendante de contrôle à même de se rendre à n’importe quel moment et sans obstacle dans une structure d’accueil. Les enfants eux-mêmes seraient informés de son existence et auraient la possibilité de la saisir. Certes, les départements et les magistrats peuvent déjà procéder à des contrôles, mais ils ne le font pas, sachant que cela revient de toute façon à se contrôler soi-même. Une autorité indépendante aurait donc une portée différente, mais une telle mesure relève du domaine législatif ; elle ne pourrait donc venir que de vous, mesdames et messieurs les députés.

Le quatrième pilier est celui sans lequel le système de protection de l’enfance ne tiendrait pas : les professionnels. Or en raison du manque d’attractivité et de reconnaissance des métiers, les assistants familiaux et les techniciens de l’intervention sociale et familiale (TISF) sont de moins en moins nombreux. Souvenons-nous de la période du covid : les travailleurs sociaux sont restés auprès des enfants, mais n’ont pas été applaudis et n’ont pas immédiatement obtenu une prime dans le cadre du Ségur ; il a fallu batailler. Il y a beaucoup à faire pour revaloriser leurs conditions de travail et reconnaître leur action comme essentielle, afin de remédier au manque de candidats pour intégrer les écoles de travail social.

Il convient également de prendre un décret relatif aux normes d’encadrement, car s’il en existe s’agissant de l’enfance et de la petite enfance, ce n’est curieusement pas le cas en ce qui concerne la protection de l’enfance. Ce décret est prêt, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) y ayant travaillé et le Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) s’étant prononcé, mais il est bloqué, car l’introduction de telles normes coûtera cher et contraindra certains établissements à recruter.

J’ajoute que la commission « Travail et emploi » du Cese envisage d’engager une nouvelle réflexion en vue de renforcer l’accompagnement à long terme des parcours professionnels des travailleurs sociaux. Chacun comprend qu’il est difficile de travailler dans la protection de l’enfance pendant quarante ans et qu’il est nécessaire de prévoir des possibilités d’évolution et des passerelles. Il faut également que les travailleurs sociaux, qui ont souvent reçu une formation très généraliste, aient accès à des formations renforcées. Ils doivent en effet être préparés à la gestion de relations familiales et aux situations de violences intrafamiliales ou de grande pauvreté.

En conclusion, nous souhaitons que les responsables politiques ne soient pas les seuls à s’engager dans le domaine de la protection de l’enfance, mais que la société dans son ensemble se sente concernée par les dangers que courent certains enfants. Or, pour que la protection de l’enfance soit reconnue comme une nécessité publique, il faut mobiliser beaucoup de moyens. C’est pour cette raison que nous proposons l’élaboration d’un code de l’enfance qui regrouperait toutes les dispositions éparses relatives à leurs droits, qui figurent aussi bien dans le code civil, dans le code pénal, dans le code de la famille, que dans le code de l’éducation. Nous estimons qu’une telle démarche conférerait à l’enfant un statut particulier, sans que cela ne le sorte pour autant de la cellule familiale. Je le précise d’emblée, car c’est la crainte qu’ont exprimé certains membres du Cese lorsque cette idée leur a été soumise. La Convention des droits de l’enfant n’aurait pas vu le jour si nous avions estimé qu’accorder des droits aux enfants revenait à supprimer l’autorité parentale.

Je vous remercie de votre attention et me tiens à votre disposition pour toute question, y compris par écrit ultérieurement.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Tout d’abord, madame la rapporteure, chère Josiane, je tenais à vous féliciter, ainsi que votre corapporteure, Élisabeth Tomé-Gertheinrichs, pour l’adoption de votre avis par l’ensemble du Cese. Je n’ai pu assister au vote, car au même moment l’Assemblée nationale approuvait à l’unanimité la relance de cette commission d’enquête. J’en profite pour remercier tous mes collègues : c’est un signe très important de l’engagement des parlementaires.

À la lecture de votre avis, je constate que nous travaillons nous-mêmes sur nombre des points que vous avez abordés, lesquels entrent d’ailleurs dans le champ de cette commission d’enquête, ainsi que de travaux conduits au Sénat.

C’est ce dernier qui, à l’origine, a saisi le Cese sur la question de la protection de l’enfance. J’aimerais donc d’abord savoir si vous avez eu l’occasion de présenter votre travail aux sénateurs, mais aussi au gouvernement – le cas échéant, à qui –, ainsi qu’à l’association Départements de France. Et si ce n’est pas le cas, est-il prévu que vous le fassiez prochainement ?

Mme Josiane Bigot. Je vous remercie pour vos commentaires, madame la rapporteure.

Nous avons été immédiatement reçues par la ministre déléguée chargée de la famille et de la petite enfance, avant même, d’ailleurs, que la protection de l’enfance soit officiellement incluse dans son portefeuille. Elle s’est dite très intéressée par notre rapport et a semblé en accord avec certaines de nos préconisations, sans, bien sûr, qu’elle ne puisse prendre d’engagements à ce stade. L’une de ses conseillères doit prendre attache avec nous pour aller plus avant.

En ce qui concerne le Sénat, je suppose qu’un rendez-vous aura lieu. La commission des affaires sociales est sans doute aussi occupée par le budget que vous. Je pense que l’occasion se présentera ensuite de lui présenter notre avis.

Quant à Départements de France, les choses sont plus compliquées. Alors que nous avions été invitées à intervenir lors de leur prochaine assemblée générale, on nous a ensuite indiqué que ce ne serait finalement pas possible étant donné que nous appartenons à une autre institution. Nous en sommes là, mais nos administrateurs continueront d’essayer de nous obtenir un rendez-vous.

Je précise que j’ai également approché la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ), étant donné que le ministère de la justice est concerné au premier chef par nos recommandations. Sa directrice n’avait pas souhaité être auditionnée, car elle était tenue à une obligation de réserve lors de la période de dissolution de l’Assemblée nationale, mais elle m’a assuré avoir lu le rapport dans son intégralité. Le ministère de la justice semble également intéressé par certaines propositions, à commencer par celles relatives aux administrateurs ad hoc, même si je doute que nous aboutissions à un accord étant donné que le projet de décret les concernant est pour l’heure d’un vide abyssal.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Ma question suivante fera appel non seulement à votre fonction de rapporteure, mais aussi à votre parcours professionnel.

Vous connaissez mon attachement aux normes, aussi comment expliquez-vous que l’ensemble du secteur de la protection de l’enfance, depuis des décennies, ne se préoccupe pas davantage d’en avoir ? En effet, il n’en existe pas plus depuis la décentralisation qu’auparavant, lorsque la protection de l’enfance dépendait de l’État, par l’intermédiaire des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (Ddass) – on notera que l’organisation était donc déjà territoriale.

Comment est-ce possible que le décret de 1974, pris dans le cadre du plan Pouponnières, qui a expiré en 1997 et qui prévoyait des équipes pluridisciplinaires de cliniciens, n’ait pas connu de suites ? Vous ne faites qu’évoquer cet élément dans votre rapport, mais l’historique de la protection de l’enfance est l’une des clés pour faire bouger les lignes, surtout au regard des connaissances que nous avons désormais. Si nous ne faisons pas ce travail, tous les rapports que nous pourrons produire, aussi brillants soient-ils, se heurteront aux acteurs prédominants dans ce domaine.

De la même manière, votre rapport n’aborde pas non plus la question des associations, alors qu’elles sont parfois responsables de 90 % voire de 100 % de la protection de l’enfance, quoique formellement sous l’autorité des présidents de département. Il en allait ainsi avant la décentralisation ; la situation n’a pas changé depuis. J’aimerais donc également vous entendre sur ce point.

Mme Josiane Bigot. Comme vous m’y encouragez, ma réponse sera davantage alimentée par mon parcours judiciaire et associatif que par mes travaux pour la rédaction de l’avis, notre commission ne s’étant effectivement pas penchée sur les raisons de l’absence de normes. Je crois même que la grande majorité des membres ont découvert cette situation avec effarement.

Historiquement, la protection de l’enfance a bénéficié – j’utilise ce mot avec précaution, car certains scandales ont suscité des craintes – de l’apport du réseau caritatif et religieux. En Alsace, par exemple, où j’ai commencé ma carrière, 80 % des structures accueillant des enfants fonctionnaient avec du personnel religieux, donc gratuit.

Lorsque ces acteurs se sont retirés, des professionnels formés ont logiquement pris la main, la question des normes d’encadrement se posant alors. À cet égard, certaines associations – notamment les plus importantes – membres de la Cnape, que je présidais, étaient réservées, car elles se demandaient comment elles allaient pouvoir recruter des personnels formés et si elles n’allaient pas devoir licencier certains de leurs salariés.

J’ai dit que je ne parlerai pas des enfants en conflit avec la loi, mais l’organisation des centres éducatifs fermés (CEF) est éclairante, dans la mesure où l’accueil des enfants est très comparable et où nombre d’associations disposent à la fois de CEF et de maison d’enfants à caractère social (Mecs). Or, dans les CEF, il existe une norme d’encadrement. Elle est difficile à tenir et les structures doivent constamment batailler pour la conserver, mais elle représente un gain. La Cnape, qui compte beaucoup d’associations parmi ses adhérents, demande donc avec insistance à ce que le décret relatif au socle minimal d’encadrement soit signé.

Je reconnais que cette situation est hallucinante. Quand, dans mes fonctions de juge des enfants, je l’ai découverte, je suis tombée des nues. Les magistrats n’en ont en effet pas nécessairement connaissance : nous découvrons les enjeux au fur et à mesure. C’est d’ailleurs aussi pour cette raison que j’ai insisté, tout à l’heure, sur l’importance des contrôles indépendants. Si, à mon époque, les juges des enfants se rendaient dans les établissements accueillant des enfants, ils n’en ont désormais presque plus la capacité. C’est pourtant de cette manière que l’on peut découvrir des dysfonctionnements.

Mme Ségolène Amiot (LFI-NFP). En vous écoutant, madame Bigot, je me suis remémoré le comité de pilotage contre les violences intrafamiliales auquel j’ai participé en juin dernier. Instauré par décret il y a un an presque jour pour jour et organisé par le procureur de la République de mon département, il a réuni tous les acteurs judiciaires, associatifs et administratifs pour, justement, mieux connaître le champ d’action des uns et des autres, mais aussi leurs problèmes et leurs besoins, afin de dénouer les situations et d’améliorer la prise en charge des victimes et des familles, grâce au partage des compétences et des expériences.

Un tel fonctionnement me paraît intéressant, d’autant plus que la question de la protection des enfants victimes de violences fait partie du périmètre du comité de pilotage. Que penseriez-vous de reprendre ce dispositif pour la protection de l’enfance dans son ensemble ?

Mme Géraldine Grangier (RN). Comme vous, madame Bigot, j’estime qu’il est indispensable de contraindre la coordination des acteurs de la protection de l’enfance dans le cadre des CDPE, partout sur le territoire.

Pour avoir travaillé dans ce domaine pendant une vingtaine d’années, j’ai pu constater les difficultés que vous avez pointées. En tant que travailleuse sociale, j’ai vu combien il est compliqué de faire remonter les problèmes et d’éviter les dysfonctionnements dans les familles d’accueil et les foyers pour enfants.

Par ailleurs, alors que la protection maternelle et infantile (PMI) accomplit un travail formidable, grâce à des professionnels passionnés qui agissent chaque jour en faveur de la prévention et de la protection de l’enfance, certains départements manquent de relais parentaux. J’ai vu, dans mon département du Doubs, combien le soutien de certaines associations est indispensable pour accueillir temporairement des enfants quand leurs parents n’en peuvent plus, dans le but d’éviter des placements ultérieurs. Je regrettais d’ailleurs, dans l’exercice de mon métier, que cet accueil ne concerne pas les enfants de moins de 3 ans, alors que, souvent, les parents en difficulté étaient ceux qui devaient s’occuper de nourrissons ou d’enfants en bas âge. Il s’agit selon moi d’un soutien à développer.

Je répète que les travailleurs sociaux accomplissent un travail très difficile, formidable, et je m’interroge sur les moyens de motiver les candidats à s’engager dans cette voie professionnelle – même s’il faut prendre garde à ne pas abaisser le niveau des études. Pour ma part, j’ai passé un concours pour devenir assistante sociale. Depuis, Parcoursup a malheureusement ouvert les vannes du recrutement et je note une réelle baisse du niveau des formations. Certes, nous avons besoin de professionnels, mais pas à n’importe quel prix.

M. Denis Fégné (SOC). Pour ma part, je souhaite vous interroger sur l’articulation entre l’administratif et le judiciaire car, comme vous le notez dans votre avis, il est difficile d’assurer la gradation des interventions. Si le passage d’une action éducative à domicile (AED) à une action éducative en milieu ouvert (AEMO) s’effectue encore dans de bonnes conditions, les choses sont déjà plus compliquées lorsqu’il s’agit de passer d’une AEMO judiciaire à un placement. Il existe des AEMO renforcées et les placements à domicile, mais ces derniers sont remis en cause. Ainsi, pour les départements, le coût passe de 7 ou 8 euros par enfant pour une AEMO judiciaire à 200 euros pour une mesure de placement. Et comme la gradation est insuffisante, nous nous retrouvons avec des Mecs et des familles d’accueil complètement saturées.

Nous pensions que cette gradation, que les travailleurs sociaux appellent de leurs vœux depuis des années, ferait partie du PPE et des schémas départementaux des services aux familles, qui la préconisent, mais les fiches actions qui les accompagnent ne sont assorties ni des moyens nécessaires, ni de la mise en cohérence des systèmes administratif et judiciaire.

Avez-vous donc des préconisations concrètes s’agissant de la gradation des différents types d’intervention que sont la prévention, la protection et, ensuite, le curatif, avec les placements ?

Mme Marine Hamelet (RN). Madame Bigot, la décentralisation a provoqué le bazar, avez-vous dit. Outre le fait que tout changement induit des complications, maintenant que nous avons du recul et que vous avez l’expérience des deux systèmes, pourriez-vous présenter leurs avantages et inconvénients respectifs ? Nous constatons en effet des disparités selon les départements, qui induisent une différence de traitement pour les enfants en fonction de leur lieu de résidence, ce qui est tout à fait contraire à nos principes.

Mme Ayda Hadizadeh (SOC). Je ne sais pas si cela engage le Cese dans son ensemble ou seulement vous-même, mais vous avez dit, madame Bigot, préférer parler d’enfants confiés que d’enfants placés. Or les anciens enfants concernés utilisent eux-mêmes le terme « placés », car leur sentiment est bien de ne pas avoir été confiés. Cette expression a donc une dimension politique et vise à interpeller la société sur le fait que les enfants demeurent placés et non confiés, même si nous préférerions que ce soit l’inverse. À cet égard, un travailleur social du Nord m’a récemment indiqué qu’un enfant de 4 ans de sa connaissance avait déjà connu six lieux de placement différents.

J’en viens à ma question à proprement parler, qui porte sur l’absence d’ambition collective s’agissant de la protection de l’enfance. D’où vient-elle ? À force de m’interroger, il me semble que tant que nous isolerons la protection de l’enfance du reste de notre politique en faveur des enfants, cette ambition collective nous fera défaut.

Il s’agit d’ailleurs d’un paradoxe. Alors que huit groupes sur dix, lors de la précédente législature, étaient convaincus du bien-fondé de cette commission d’enquête, que celle-ci a été relancée à l’unanimité le mois dernier, et qu’il existe également un consensus au Sénat, au Cese et même au sein de l’opinion publique, qui est scandalisée par les affaires successives – cet émoi populaire ne saurait être occulté –, les immenses lacunes dans la protection de l’enfance demeurent. Ainsi, tant que nous ne réfléchirons pas à ce que signifie être un enfant en France et au niveau d’attention que nous devons lui apporter, nous n’avancerons pas.

Je suis mère de famille et je n’envisage pas de dire à mes enfants, quand ils auront 18 ans, que mon devoir est terminé, qu’ils peuvent prendre la porte et que je leur signerai désormais un contrat tous les six mois, à la condition que leur projet professionnel me convainque. Ce serait inhumain et j’espère que la société interviendrait pour dénoncer un tel traitement de ma part. Nous devons inscrire le débat sur la protection de l’enfance dans le cadre d’une réflexion globale sur ce qu’est un enfant dans notre société.

Je conclurai par un souhait. Sauf erreur de ma part, il n’existe pas, au Cese, de délégation aux droits des enfants. La publication de votre avis serait selon moi une excellente occasion d’en créer une.

M. Arnaud Bonnet (EcoS). Pour ma part, j’essaie de penser comme un enfant. Les enfants ont besoin d’adultes référents, stables et de confiance. Moi aussi, je connais des exemples d’enfants qui ont connu dix adultes référents différents en l’espace de trois ou quatre ans ; c’est un problème auquel il faut remédier.

Mme Josiane Bigot. S’agissant du besoin de coordination, Mme Amiot a évoqué les comités de pilotage de la lutte contre les violences intrafamiliales, organisés par les procureurs, tandis que Mme Grangier a vanté les mérites des CDPE. Je pense moi aussi que cet outil nous permettra de progresser ; j’ai dit tout à l’heure qu’à titre personnel, j’aurais souhaité que la loi de 2022 impose d’emblée la généralisation de ces comités départementaux plutôt que de mettre en place une expérimentation dont l’évaluation n’était d’ailleurs pas prévue au départ.

À titre de comparaison, Gilbert Bonnemaison a eu une intuition formidable lorsqu’il a suggéré la création des conseils départementaux de prévention de la délinquance (CDPD), mais les élus locaux étaient peut-être alors plus enclins à se pencher sur le sort des mineurs en conflit avec la loi que sur celui des enfants ayant besoin d’une protection. Je suis toutefois très optimiste, car je crois que les élus locaux s’intéressent dorénavant à ces derniers : aussi pourrions-nous sans doute généraliser les CDPE, qui connaîtraient le même succès que les CDPD. Le Cese préconise d’ailleurs d’articuler ces comités avec les ODPE, qui ne fonctionnent pas partout. Si nous confions à ces observatoires locaux le soin d’alimenter les CDPE en données, de même que l’observatoire national nourrit les travaux du GIP France Enfance protégée, alors nous parviendrons peut-être à rendre cette question plus visible et à imposer la coordination des acteurs. Il existe bien sûr des endroits où les relations interpersonnelles permettent déjà une certaine fluidité, où les services départementaux discutent avec les juges des enfants et l’ARS, mais ils ne sont malheureusement pas légion.

Monsieur Fégné, vous avez souligné la nécessité d’assurer la gradation des interventions et de donner la priorité à la prévention et au soutien. C’est précisément ce que dit le rapport du Cese : nous pourrions faire des économies formidables en favorisant les dispositifs de prévention. Certes, les enfants sont parfois pris en charge dans de bonnes conditions : au-delà des dysfonctionnements, de nombreux jeunes s’en sortent parce qu’ils sont passés par l’ASE et qu’ils ont trouvé sur leur chemin des familles d’accueil et des éducateurs attentifs. Toutefois, nous n’aurions pas à consacrer des sommes aussi importantes à l’accueil d’enfants à temps complet si nous dépensions, en amont, un peu d’argent pour des missions de soutien parental. De même, je le disais tout à l’heure, nous n’en serions pas là si les éducateurs en milieu ouvert n’avaient que quelques enfants à suivre et qu’ils pouvaient leur rendre visite tous les jours.

Vous avez relevé les difficultés d’articulation entre les mesures administratives et judiciaires. Je suis de ceux qui se sont réjouis que l’intervention judiciaire devienne subsidiaire, puisqu’elle n’est opportune qu’en cas de refus ou de conflit – c’est le propre du juge que de régler les conflits. On constate cependant que 70 % à 90 % des mesures continuent de relever de l’autorité judiciaire. Nous devons donc continuer à travailler pour inverser la tendance et faire en sorte que les juges ne cèdent pas à la facilité de maintenir dans le domaine judiciaire une situation qui pourrait revenir au domaine administratif. Cela prendra malheureusement du temps, car nous avons sans doute encore trop le réflexe judiciaire.

Madame Hamelet, vous m’avez demandé de comparer les deux systèmes. J’aurai bien du mal à le faire : j’ai commencé ma carrière de juge des enfants à 24 ans, à l’époque des Ddass, mais j’ai surtout connu les changements successifs, qui se sont accompagnés de beaucoup de flottement. L’égalité de traitement n’était pas plus évidente lorsque la protection de l’enfance était du ressort de l’État, car, comme l’a très justement rappelé Mme Santiago, le système était déjà territorialisé. À l’instar de la majorité des membres du Cese, je pense donc qu’il faut trouver d’autres moyens d’action au sein du système actuel, parce qu’on ne peut se payer le luxe de détricoter un dispositif qui est déjà en grande difficulté. En revanche, j’admets qu’il est scandaleux de trouver qu’il vaut mieux être un enfant à protéger dans un département plutôt que dans un autre, car il est inadmissible d’ajouter à une inégalité de naissance une inégalité de prise en charge.

Madame Hadizadeh, vous avez relevé que je parlais d’enfants confiés plutôt que d’enfants placés. Heureusement, nous progressons sans arrêt en matière de vocabulaire. De même, j’utilise l’expression « enfant en conflit avec la loi » car je n’aime pas le terme « délinquant ». Ce qui importe, c’est que nous puissions respecter davantage le projet élaboré pour l’enfant et trouver des réponses adaptées au profil de celui-ci. Nous avons connu trop d’enfants déplacés de service en service. Encore aujourd’hui, les foyers de l’enfance, normalement dédiés à l’accueil d’urgence, gardent dans leurs effectifs des enfants qui devraient être accueillis dans d’autres établissements, lesquels sont malheureusement complets.

Comment promouvoir une réelle ambition collective ? Il faut reconnaître que nous avons beaucoup progressé. Souvenez-vous des campagnes pour l’élection des anciens conseillers généraux : les candidats ne parlaient pas de protection de l’enfance – je pense même qu’ils ne savaient pas trop ce que c’était. Aujourd’hui, les conseillers départementaux sont convaincus qu’il faut prendre des mesures dans ce domaine. Dès lors qu’ils ne sont plus gênés d’en parler, ils peuvent entraîner derrière eux l’opinion publique.

L’opinion justement, s’émeut lorsque surviennent des drames, mais son émotion ne m’émeut guère : pour ma part, je me suis toujours indignée que l’on organise des marches blanches quand, dans le même temps, on entend un enfant pleurer dans son immeuble sans se sentir concerné, sans avoir envie de lui tendre la main ou de s’occuper de lui, parce qu’on le considère comme un enfant qui dérange, un enfant qu’il faut éviter.

Nous avons essayé de montrer, dans notre rapport, que la protection de l’enfance était liée au regard que la société porte sur l’enfant. Je vous l’ai dit, nous préconisons la création d’un code de l’enfance, qui intégrerait notamment la notion de protection de l’enfance. De même, il n’est absolument pas gênant d’avoir, au sein du gouvernement, un ministre chargé de l’enfance, si tant est qu’il soit compétent en matière de protection. Les attributions de Mme Canayer vont au-delà de la petite enfance puisque, aux termes d’un décret récemment publié, la ministre déléguée traite « de toutes les affaires en matière de famille, d’enfance et de petite enfance ». Au fondement de la protection de l’enfance se trouve l’intérêt supérieur de l’enfant, ce qui nous amène à considérer ce dernier de manière globale, comme le montre la définition de l’autorité parentale rappelée dans les livrets de famille.

Oui, monsieur Bonnet, les enfants ont besoin de stabilité et de relations de confiance. À ce propos, je me félicite que le discours des écoles de travail social ait beaucoup évolué. On recommandait jadis aux familles d’accueil de se garder des affects, mais comment peut-on envisager de réparer un enfant et de le faire grandir sans se laisser toucher ? C’est impossible ! En revanche, il faut aider les professionnels et les familles d’accueil à gérer leurs affects. Par ailleurs, je suis catastrophée par le nombre de travailleurs sociaux intérimaires. Comment ce statut permet-il de créer, dans la stabilité, la relation de confiance nécessaire à un enfant ? Ce dernier doit avoir l’impression de trouver, face à lui, un adulte qui se sente concerné.

Quoi qu’il en soit, je constate que vous êtes tous de fins connaisseurs de la protection de l’enfance. J’en suis épatée.

Audition de Mme Claire Hédon, Défenseure des droits, et M. Éric Delemar, défenseur des enfants, accompagnés de Mme Marguerite Aurenche, cheffe du pôle « Droits de l’enfant », et Mme Nathalie Lequeux, juriste au pôle « Droits de l’enfant » (mardi 12 novembre 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Nous sommes réunis ce soir pour entendre Mme Claire Hédon, Défenseure des droits, et M. Éric Delemar, défenseur des enfants, accompagnés par Mme Marguerite Aurenche, chef du pôle « Droits de l’enfant » et de Mme Nathalie Lequeux, juriste au sein de ce même pôle.

Le Défenseur des droits est une autorité administrative indépendante, chargée de défendre les personnes dont les droits ne sont pas respectés. Vous êtes à ce titre chargée de la défense et de la promotion des droits de l’enfant, aidée en cela par votre adjoint, défenseur des droits des enfants. Il suffit d’aller sur votre site internet pour voir à quel point vous êtes sollicitée par ce sujet ; vous disposez d’ailleurs à ce titre de pouvoirs d’investigation. Vous pouvez également vous saisir d’office, comme vous l’avez fait en 2022 dans deux départements, le Nord et la Somme, sur la question de la protection de l’enfance. Vos rapports et vos décisions alertent régulièrement sur les insuffisances en matière de protection de l’enfance. Nous souhaitons vous entendre sur les dysfonctionnements que vous avez constatés et les solutions à y apporter.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Claire Hédon, M. Éric Delemar, Mme Marguerite Aurenche et Mme Nathalie Lequeux prêtent serment.)

Mme Claire Hédon, Défenseure des droits. Je commencerai par définir le champ d’intervention du Défenseur des droits en matière de promotion et de protection des droits de l’enfant. Nous avons deux missions : protéger les droits et les promouvoir – nous avons ainsi des échanges très nourris et fréquents avec l’Assemblée nationale et le Sénat.

Nous possédons cinq domaines de compétences, dont la protection des droits de l’enfant et la lutte contre les discriminations. Nous sommes l’organe de contrôle externe de la déontologie des forces de sécurité. Nous défendons les droits des usagers des services publics. Nous sommes chargés de la protection et de l’orientation des lanceurs d’alerte. La question des droits des enfants traverse l’intégralité de l’institution, parce qu’un enfant peut être auditionné par les forces de l’ordre, parce qu’il y a des lanceurs d’alerte en protection de l’enfance, parce que l’enfant est aussi usager de services publics et qu’il peut être victime de discriminations – je pense entre autres aux enfants en situation de handicap.

Enfin, l’institution possède trois atouts. Le premier, c’est notre indépendance, inscrite dans la Constitution. Le deuxième, c’est notre connaissance du terrain, grâce à nos 600 délégués territoriaux et aux réclamations très concrètes qui nous sont faites et que traitent nos juristes au quotidien. Le troisième, c’est la solidité de notre expertise juridique.

Nous sommes donc chargés de promouvoir et de défendre l’intérêt supérieur de l’enfant, tel qu’il est défini dans nos engagements internationaux, entre autres dans la Convention internationale des droits de l’enfant (Cide). On peut estimer à 27 équivalents temps plein (ETP) les moyens consacrés à la mise en œuvre des missions en faveur des enfants. Outre les juristes, une quarantaine de délégués référents des droits des enfants sont répartis sur l’ensemble du territoire. Ces délégués sont des bénévoles qui touchent une indemnité. Ils se sont engagés à recevoir les réclamants deux demi-journées par semaine ; en réalité, la plupart d’entre eux travaillent plutôt trois ou quatre jours pour l’institution et représenteraient 6 ETP.

La première mission, c’est de traiter les réclamations. Les enfants, les familles, les professionnels, les associations peuvent nous saisir d’une atteinte aux droits d’un enfant. Si la plupart de ces réclamations portent sur des situations individuelles, elles peuvent aussi déplorer des difficultés plus générales. Ces réclamations sont absolument essentielles, parce qu’elles nous permettent de mesurer le décalage entre le discours et la réalité, entre le droit annoncé et son effectivité. Le pôle « Droits de l’enfant » est composé d’une douzaine d’agents, essentiellement juristes. En 2023, sur les 3 900 dossiers reçus en matière de droits de l’enfant, il en a traité 1 103, les plus complexes, tandis que le reste a été traité par nos délégués territoriaux en médiation.

Nos champs d’intervention sont très vastes, puisqu’ils couvrent l’ensemble des droits de l’enfant, tels que définis par la Cide – le handicap, l’éducation, la santé, la petite enfance. Nous tentons de régler les situations, lorsque cela s’y prête, de façon amiable, mais lorsque la médiation n’aboutit pas ou qu’elle n’est pas appropriée, nous procédons à des instructions qui peuvent conduire à la prise d’une décision portant recommandations ou observations en justice. L’institution du Défenseur des droits dispose à cet effet de pouvoirs d’instruction importants et contraignants. Nous pouvons convoquer les personnes en audition, demander des pièces sans que le secret puisse nous être opposé ou procéder à des visites sur place. En revanche, le pôle « Droits de l’enfant » ne dispose pas d’un budget propre à sa mission, comme l’ensemble des pôles d’instruction de l’institution.

De manière générale, la dotation en moyens humains consacrés aux droits de l’enfant n’apparaît pas suffisante pour répondre à la volonté formelle du législateur de confier au Défenseur des droits un rôle de vigie dans la bonne application de la Cide et pour faire face à des situations de plus en plus nombreuses et complexes. Nous l’avons fait remarquer dans le cadre du débat sur le projet de loi de finances. Parmi les institutions européennes comparables, nous faisons plutôt partie des plus pauvres.

Notre mission prend aussi la forme d’une action de promotion, conduite par la direction de la promotion de l’égalité et de l’accès aux droits, qui n’est donc pas une direction d’instruction. Elle comporte un pôle « Jeunesse, formation et prospective » dont cinq agents sont affectés spécialement aux questions des droits de l’enfant. Nous donnons des avis sur les projets législatifs. Nous conduisons aussi des études. Il y en a par exemple une en cours, inédite, sur le parcours des mineurs ayant été incarcérés, cofinancée par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) et l’Institut des études et de la recherche sur le droit et la justice (IERDJ).

Nous organisons aussi des réunions deux fois par an avec un comité d’entente sur la protection de l’enfance, dans lequel une vingtaine d’associations sont présentes. Cela nous permet d’identifier des problématiques émergentes, d’échanger à propos des réclamations traitées, de faire remonter des pratiques de terrain. Cet échange avec la société civile est très important. Nous le menons dans tous nos domaines de compétences. Nous sommes en lien avec plus de 110 associations dans le cadre de ces différents comités d’entente.

Nous coordonnons aussi le programme éducatif des jeunes ambassadeurs des droits de l’enfant (Jade) – environ 80 volontaires en service civique, âgés de 16 à 25 ans. Ils vont dans les écoles, les collèges, les lycées, les hôpitaux parler des droits de l’enfant et de la lutte contre les discriminations. Nous animons également le programme Éducadroit, un programme éducatif pour sensibiliser les enfants à leurs droits, mis à la disposition des enseignants. Enfin, nous pilotons chaque année la consultation des enfants dans le cadre de notre rapport annuel sur les droits de l’enfant. Notre prochain rapport, sur le droit des enfants à un environnement sain, sortira le 20 novembre, à l’occasion de la Journée internationale des droits de l’enfant.

La protection de l’enfance représentait, en 2023, 18 % des réclamations de l’institution sur les droits de l’enfant. Cela peut aller du non-respect du droit de visite d’un parent à son enfant ordonné par le juge à des situations de maltraitance dans un établissement ou dans une famille d’accueil non prises en compte par l’autorité de contrôle. L’institution alerte depuis de nombreuses années sur l’état de la protection de l’enfance en France, par des rapports périodiques au Comité des droits de l’enfant des Nations unies, des avis au Parlement, des rapports annuels, des décisions. Depuis longtemps, elle appelle à clarifier le rôle de l’État en protection de l’enfance, ainsi que les moyens affectés. Certaines recommandations ont été suivies : élaboration d’un référentiel national pour l’évaluation des informations préoccupantes, recommandé en 2015 ; consécration dans la loi d’un référent pour les enfants confiés à un tiers ; développement de formations communes pour créer une culture commune.

Nous constatons une forte dégradation de la situation au cours des dernières années. Nous avons été alertés, pour la première fois dans l’histoire de l’institution, par des juges des enfants sur la situation catastrophique de la protection de l’enfance dans leur département : évaluations de danger non faites ou faites dans des délais déraisonnables ; absence de rapports éducatifs en prévision des audiences ; levées de placement sans que le magistrat ne les ait décidées ni même en ait été avisé ; manque de places en foyer et d’assistants familiaux ; mesures de placement non exécutées ; actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) prises en charge dans des délais pouvant excéder six mois ; absence de référents de l’ASE. La communication semblait très défaillante entre la justice et le département. Les magistrats ne pouvant pas nous saisir, nous nous sommes autosaisis, avant d’autres saisines par des travailleurs sociaux et des professionnels du soin. Plus d’une dizaine de grosses instructions sont en cours. Sept d’entre elles donneront lieu à la publication de décisions fin janvier, ainsi qu’à la publication d’une décision-cadre. Les problématiques concernant ces territoires particuliers sont assurément le reflet d’une situation plus générale.

Pour traiter ces réclamations, nous avons procédé à une instruction écrite et sollicité de nombreuses informations. Lorsque la saisine émanait de magistrats, nous avons recueilli les observations des juges des enfants du tribunal pour enfants. Une délégation du Défenseur des droits s’est également déplacée dans quatre départements, afin de rencontrer le président du conseil départemental, les cadres des directions solidarité et enfance-famille, plusieurs professionnels du territoire et des cadres de proximité. Après une phase de contradictoire, qui est en cours avec les départements, nos décisions poseront nos constats et nos recommandations au regard des droits de l’enfant.

Nous nous attachons avant tout à ce que nos analyses éclairent les travaux et la conduite des missions des départements, de l’État et de l’ensemble des acteurs mobilisés dans un objectif d’amélioration des réponses institutionnelles, ainsi que des pratiques et des modalités d’intervention des professionnels. Les instructions que nous menons sur la protection de l’enfance dans certains départements se sont inscrites dans cette démarche. Elles ne prétendent pas du tout à l’exhaustivité. Elles ne sont pas un audit ou un contrôle comme peuvent les réaliser les inspections ou la Cour des comptes. Je vous renvoie à ce titre aux nombreux rapports de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) et de la Cour des comptes.

Je ne remets pas en cause l’investissement de l’ensemble des professionnels qui, chacun à leur niveau, dans leur quotidien, consacrent leur énergie à la protection des enfants et à l’accompagnement des familles. Je ne mésestime pas non plus les efforts notamment financiers des départements ces dernières années, ni ceux consentis par l’État, par le biais notamment de la contractualisation débutée en 2020 et poursuivie depuis. Si celle-ci lui permet d’assumer une part du coût de certains projets mis en œuvre pour améliorer le dispositif, il est cependant nécessaire de relever que cette participation représente une partie relativement réduite des dépenses des départements.

Quoi qu’il en soit, dans les prises en compte des situations et malgré la mobilisation des professionnels, je constate, moi aussi, des atteintes aux droits et à l’intérêt supérieur de certains enfants, au mépris de leurs besoins fondamentaux. De manière générale, l’intérêt supérieur de l’enfant n’est pas toujours la boussole qui préside aux décisions prises le concernant.

Dans la décision 2024-055 du 5 avril 2024, j’ai ainsi rappelé que l’intérêt de l’enfant confié à l’ASE devait être une considération primordiale dans l’évaluation de l’opportunité d’un changement de lieu d’accueil. En l’espèce, une enfant était accueillie depuis toute petite dans une famille d’accueil, où les liens d’attachement étaient très forts. Lorsque la maman a changé de département, l’ASE a préconisé que l’enfant change de lieu d’accueil pour la suivre. Si cela peut paraître logique pour maintenir le lien maternel, j’ai constaté que les rapports du service de l’ASE ne faisaient état à aucun moment d’éléments relatifs à la manière dont l’enfant, alors âgée de 4 ans et accueillie depuis ses 9 mois, évoluait au sein de la famille d’accueil, aux liens d’attachement qu’elle y avait développés, ou à la qualité du lien avec sa maman. De même, aucun élément n’était rapporté sur d’éventuels moments d’échange avec l’enfant dans cette perspective ni sur ses réactions. De fait, par la suite, la maman ne s’est pas du tout mobilisée dans le lien avec son enfant.

Nous constatons, par ailleurs, des atteintes aux droits des enfants d’avoir des parents qui soient aidés en cas de besoin. En effet, les services de protection maternelle et infantile (PMI) sont en grande difficulté, d’une part, pour assumer leur vocation universaliste et, d’autre part, pour intensifier leurs interventions en direction des familles qui en ont le plus besoin. Ce sont également des services de TISF saturés, avec une offre de services qui n’est pas toujours calibrée au plus près des territoires et des besoins. Ce sont des mesures administratives ou judiciaires d’accompagnement à la gestion du budget familial sous-utilisées dans la plupart des départements dans lesquels nous avons enquêté, alors que cela pourrait être un levier très intéressant.

Une grande précarité persiste. Dans ses observations finales, en 2023, le Comité des droits de l’enfant des Nations unies recommandait notamment à l’État d’accroître l’offre de logements sociaux pour les familles les plus précaires et d’adopter un programme pluriannuel pour le logement et l’hébergement, axé plus particulièrement sur les enfants et les familles. Dans les faits, trop de parents font face à une précarité telle qu’elle rend très difficile la prise en compte des besoins de leurs enfants. Le manque de construction de logements sociaux et très sociaux a un impact direct sur la protection des droits de l’enfant.

Nous voyons ensuite des atteintes aux droits de l’enfant d’être protégé contre toute forme de violence. Au cours de nos investigations, nous avons mis en évidence de lourdes difficultés dans les procédures d’évaluation des informations préoccupantes concernant des enfants en danger ou en risque de danger, dont un très grand nombre sont en attente. La plupart ne sont pas non plus pluridisciplinaires. Or cette évaluation est essentielle, puisque c’est sur son fondement que sont déterminées les actions à mener en faveur de l’enfant. Depuis plusieurs années, l’évaluation s’est complexifiée, s’élargissant à juste titre à l’entourage de l’enfant, à sa fratrie. Cela nécessite des compétences particulières, une formation solide, alors que, depuis la crise sanitaire, les informations préoccupantes se multiplient. Il faut évaluer plus et mieux, mais dans un délai contraint. Ces contingences pèsent sur les professionnels, qui portent collectivement la lourde responsabilité de protéger les enfants signalés, mais aussi de mettre en œuvre les mesures prises.

Nous avons aussi mis en évidence la nécessité de mieux adapter l’action éducative à domicile (AED) aux situations des enfants et des familles, et ce à plusieurs niveaux. Au niveau administratif, une intervention rapide, intense et resserrée au moment où le parent manifeste son accord est évidemment le gage d’une meilleure mobilisation des familles, d’une meilleure compréhension du sens de l’accompagnement proposé et donc d’une possible amélioration de la situation de l’enfant.

Cette adaptation est aussi essentielle au niveau judiciaire, parce que l’intervention décidée par un juge doit être exécutée immédiatement, avec l’intensité que la situation réclame et en usant de toutes les possibilités ouvertes par la loi : action intensive, hébergement séquentiel, repli. Les offres d’accompagnement doivent être calibrées afin que chaque famille soit accompagnée par la mesure adéquate au moment précis où elle en a besoin. Admettre des retards dans la prise en charge, c’est admettre l’amplification du danger pour les enfants et la dégradation de situations qui conduiront inévitablement à l’urgence d’un placement.

Le dispositif d’accueil des enfants confiés à l’ASE connaît également de lourdes difficultés et porte atteinte aux droits des enfants à bénéficier d’une protection. Tous les départements constatent une hausse drastique des placements judiciaires. Ils sont parallèlement confrontés au départ à la retraite d’une partie importante de leurs assistants familiaux et aux difficultés d’en recruter de nouveaux, du fait du manque d’attractivité du métier. Le manque de structures d’accueil collectif pouvant couvrir l’ensemble des territoires départementaux participe à la pression qui pèse sur le dispositif de protection de l’enfance, dont le sous-dimensionnement met en tension les professionnels et les assistants familiaux. Souvent mal préparés, les accueils en surcapacité mettent à mal la prise en charge des enfants déjà présents, ainsi que l’assistant familial lui-même ou l’établissement qui finit par refuser de poursuivre l’accompagnement.

D’autre part, la multiplication des ruptures d’accueil fragilise les enfants, allant jusqu’à créer ou à accroître des troubles du comportement, de l’attachement et de la santé mentale. Le dispositif en lui-même est cause de nouveaux problèmes chez ces enfants. Le travail des référents de l’ASE en souffre inévitablement. Ils disent devoir gérer l’urgence en permanence : trouver une place d’accueil, gérer une rupture de placement, pallier l’absence d’un collègue. Très peu disponibles pour les jeunes dont l’accueil est pérenne et ne pose pas de difficultés, les référents peinent en conséquence à organiser les temps de synthèse, à élaborer des projets, à travailler avec les mineurs ainsi qu’avec les familles sur les raisons de leur placement et sur le potentiel retour dans leur famille, entraînant de fait des placements de plus en plus longs. Ces défaillances dans la qualité du suivi des enfants et des familles ont des conséquences sur la durée des placements et participent du manque de places disponibles dans les départements.

Le contrôle des établissements et des services sociaux, des assistants familiaux, des lieux de vie et d’accueil autorisés est encore beaucoup trop lacunaire. Les procédures obligatoires de remontées des événements indésirables et des événements indésirables graves n’existent pas toujours ou sont mal connues, peu maîtrisées et n’associent pas forcément les préfets. Les modalités de contrôle conjoint rappelées et développées dans l’instruction de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 10 juillet 2024 doivent être mieux connues et les services en charge des contrôles mieux pourvus.

L’accueil dans des structures non autorisées comme les gîtes ou la prise en charge en résidence hôtelière ou en appartement, avec des éducateurs intérimaires, est pour nous une inquiétude majeure que nous dénonçons déjà depuis un moment. Elle perdure alors qu’elle est parfaitement identifiée.

Nous sommes également toujours très inquiets de la façon dont sont considérés les mineurs non accompagnés (MNA) au sein de la protection de l’enfance. Malheureusement, ils cristallisent les débats et les positionnements dans un sens peu conforme à la Cide. Je suis interpellée par la manière dont certains départements assument, publiquement parfois, de ne pas respecter leurs obligations légales, en particulier celle de l’accueil provisoire d’urgence (APU) des mineurs dans l’attente de leur évaluation. Ces départements évoquent un afflux massif ces dernières années. Si cela est vrai pour certains, nos instructions montrent que ça ne l’est pas pour tous ceux qui ont mis fin à l’aide provisoire d’urgence.

Dans un département, aucune place n’est réservée à l’APU des MNA, qui se fait donc en recourant à des dispositifs de prise en charge pérenne eux-mêmes saturés. Nous constatons également que, dans certains départements, ces fins d’APU ne concernent que les mineurs non accompagnés, les autres étant toujours accueillis. Tout ceci envoie un très mauvais message selon lequel nous ne serions pas égaux devant la loi.

De même, la qualité de la prise en charge socio-éducative de ces adolescents, qui sont des enfants en danger, est encore malheureusement bien en deçà de ce que l’on est en droit d’attendre d’un État comme le nôtre. Je rappelle à ce titre que le Comité des droits de l’enfant des Nations unies a relevé dans deux décisions récentes de lourdes lacunes dans le processus d’évaluation conduit auprès des MNA. Je vous renvoie sur ce sujet à nos travaux, notamment à notre rapport de février 2022.

Enfin, nous avons relevé des atteintes au droit à la santé et à une prise en charge adaptée à la situation de handicap des enfants. Si nous pouvons saluer la mobilisation des pouvoirs publics, ces dernières années, sur la situation des enfants en double vulnérabilité, le dispositif de protection de l’enfance et l’offre médico-sociale ne sont pas en adéquation pour permettre à tous les enfants de bénéficier d’un accompagnement adapté à leur problème.

À cela s’ajoutent les carences de l’offre de soins en santé mentale, la pénurie de pédopsychiatres, l’absence d’offres de services d’accueil familial thérapeutique (AFT), les délais d’attente pour des rendez-vous dans les centres médico-psycho-pédagogiques (CMPP), incompatibles avec l’urgence de prodiguer des soins à ces enfants les plus vulnérables.

Cette dernière difficulté, sur laquelle sont revenues à plusieurs reprises les personnes auditionnées devant la commission d’enquête lors de la précédente législature, m’amène à un point auquel j’attache une importance particulière : la responsabilité de l’État en matière de protection de l’enfance – de protection de tous les enfants. Les départements sont les chefs de file de la protection de l’enfance mais nous ne pouvons pas leur imputer les carences des politiques publiques régaliennes, dans la mise en œuvre desquelles l’État est loin de prendre toute la part qui lui revient. Je pense notamment aux politiques de lutte contre la pauvreté et contre la précarité et au soutien aux politiques de solidarité menées au niveau départemental. Les avancées liées à la contractualisation et au pacte des solidarités ont permis aux préfets d’apporter un soutien financier aux départements pour le développement de programmes de soutien à la parentalité, de prévention et de protection de l’enfance mais, par comparaison avec les sommes que ceux-ci engagent, cet accompagnement est résiduel. Par ailleurs, même si l’expérimentation des comités départementaux pour la protection de l’enfance (CDPE) est à saluer, leur fonctionnement n’est pas encore opérationnel, qu’il s’agisse de l’impulsion donnée à la politique publique de protection de l’enfance, de la coordination des acteurs ou des orientations transmises aux professionnels de terrain.

Dans les départements, l’action de l’État passe non seulement par les préfets mais aussi par la mobilisation de l’éducation nationale. Il s’agit de savoir comment celle-ci peut contribuer à protéger les enfants. Face aux trop nombreux cas de décrochage scolaire, les moyens sont insuffisants. Accompagner les enfants qui ont du mal à apprendre dans le cadre d’un parcours classique et modifier les trajectoires demande beaucoup de temps et de coordination. Nous déplorons le délitement de la médecine scolaire et la lourdeur de la charge des assistantes sociales – souvent présentes une demi-journée seulement dans chacun des trois ou quatre collèges entre lesquelles elles doivent naviguer –, sans oublier l’absence de représentants des services sociaux dans les établissements du premier degré. Il faut se demander aussi quels moyens les agences régionales de santé (ARS) consacrent au développement dans les territoires de l’offre médico-sociale et de l’offre de soins de santé mentale pour les mineurs.

Ces dernières années, la prise en charge des enfants en situation de handicap s’est orientée vers une offre médico-sociale plus inclusive. Cette volonté de désinstitutionnalisation est à saluer car elle est conforme à nos engagements internationaux. Elle se matérialise par une augmentation des prestations en milieu ordinaire, une diminution des accueils de jour et des séjours en internat. Il n’en demeure pas moins que de nombreux enfants pâtissent du manque de prise en charge, faute de dispositifs inclusifs en nombre suffisant ou de dispositifs réellement adaptés à leurs besoins, besoins que l’ouverture de huit à dix places au sein de dispositifs mixtes dans certains départements est loin de pouvoir satisfaire.

Il importe également d’évoquer les moyens alloués à la justice. Dans notre décision 2020-148, nous dénoncions l’absence de greffiers dans les audiences d’assistance éducative, alors que leur présence est obligatoire, le nombre insuffisant de juges des enfants, l’allongement des délais de procédure devant les cours d’appel, le manque d’administrateurs ad hoc, l’absence de logiciels à vision nationale dans le domaine de la protection de l’enfance et déplorions, de manière générale, les évolutions contribuant à la perte de confiance des citoyens à l’égard de la justice.

Nous nous interrogeons, par ailleurs, sur les moyens alloués à la lutte contre les violences faites aux enfants. Trois plans nationaux se sont succédé depuis 2017. Un rapport de l’Igas de 2018 a alerté sur les morts violentes d’enfants au sein de leurs familles ; cinq ans plus tard, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) a établi des constats analogues. Certes, des progrès ont été accomplis mais nous ne pouvons que souhaiter que la lutte contre les violences faites aux enfants donne lieu à une mobilisation aussi large que la lutte contre les violences conjugales. L’accompagnement des forces de l’ordre dans le recueil de la parole des enfants doit être amélioré, nous l’indiquons régulièrement dans nos recommandations. Et quand on sait que l’Office mineurs (Ofmin), qui reçoit 800 signalements chaque jour, ne dispose que d’une cinquantaine d’enquêteurs au lieu des plus de quatre-vingts prévus, on ne peut que se poser des questions.

Je salue le développement des unités d’accueil pédiatrique des enfants en danger (Uaped), nouveau nom des unités d’accueil médico-judiciaires pédiatriques (UAMJP) dont le Défenseur des droits demandait le déploiement dès 2014, à la suite de l’affaire Marina. Par ailleurs, nous constatons que lorsque les violences sur mineurs donnent lieu à des plaintes, les victimes ne sont pas toutes orientées vers ces structures.

S’agissant de l’exécution de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) condamnant la France dans l’affaire Marina, je suis perplexe. Le service de l’exécution des arrêts de la CEDH (Servex) a considéré que le cadre légal avait changé en France depuis le drame. Certes, il s’est particulièrement étoffé mais je gage que la France pourrait de nouveau se retrouver devant la CEDH pour avoir failli à sa responsabilité en matière de protection des enfants.

En conclusion, j’aimerais appeler votre attention sur ce qui me semble être de fausses bonnes nouvelles, à commencer par de nouvelles lois. Les travailleurs sociaux et les cadres, saturés, ne parviennent pas à appliquer tous les textes parus depuis 2007, faute de formation juridique suffisante et de temps. L’exemple du projet pour l’enfant (PPE) est révélateur : de nombreux départements ne le déploient pas par manque de disponibilité des personnels. L’arsenal législatif me semble suffisant pour protéger les enfants. C’est plutôt l’application des dispositions qui pose question. Les cas dont je suis saisie montrent que l’État ne s’est pas suffisamment investi dans ses missions régaliennes. Une homogénéisation s’impose, ne serait-ce que dans les dénominations des différentes mesures susceptibles d’être ordonnées et, à cet égard, une recentralisation ne serait nullement une garantie d’harmonisation. J’estime, en outre, qu’il convient de mieux ajuster les politiques publiques, au plus près des personnes qui en ont besoin et, dans cette perspective, il serait salutaire de remobiliser les collectivités locales.

Mme la présidente Laure Miller. Madame la Défenseure des droits, j’aimerais que vous nous indiquiez quels départements ne respectent pas leurs obligations à l’égard des MNA. Cela pourrait éclairer les travaux de notre commission d’enquête.

Mme Claire Hédon. Nous vous transmettrons cette information.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Je vous remercie, madame la Défenseure des droits, pour votre intervention passionnante.

Les pouvoirs de notre commission d’enquête nous autorisent à connaître le nom des départements pour lesquels vous vous êtes autosaisis. Nous savons que figurent dans cette liste la Somme et le Nord. Pouvez-vous nous citer les autres ? Il y en aurait une dizaine, si j’ai bien compris.

Les dysfonctionnements dans la protection de l’enfance renvoient à des questions de société plus larges. C’est la raison pour laquelle je milite depuis des années en faveur d’un plan global de l’enfance. La situation est telle que des personnes peuvent être maltraitantes alors même qu’elles ne veulent pas l’être. Prenons le cas de l’accueil des tout-petits : les professionnels, alors qu’ils sont extrêmement compétents, ne sont pas en mesure de répondre aux besoins fondamentaux des enfants, du fait de leurs effectifs insuffisants. Pensons encore aux parents de familles pauvres : leurs difficultés à s’occuper de leurs enfants ne devraient pas être assimilées systématiquement à de la maltraitance. Comment peut-on s’interroger sur les capacités d’accueil au sein de la protection de l’enfance sans assurer le nécessaire accompagnement des parents à travers des structures comme les maisons maternelles, les maisons des parents ou les centres parentaux ? Nous disposons de multiples moyens, notamment réglementaires, susceptibles d’éviter à de nombreux enfants d’être pris en charge par la protection de l’enfance. Quelle est votre position sur cet enjeu ?

Par ailleurs, j’aimerais avoir votre avis sur les placements dits abusifs, sur lesquels nous sommes très souvent alertés. Notre commission d’enquête doit pouvoir aborder tous les sujets, y compris celui-ci qui est rarement questionné. Notre législation évolue avec la société mais il faut rappeler que, pendant longtemps, des mères refusant le droit de visite et d’hébergement (DVH) à un ex-conjoint qu’elles soupçonnaient d’être violent, voire incestueux, se plaçaient dans l’illégalité et étaient considérées comme exerçant une protection trop forte sur leurs enfants.

Nous allons consacrer une semaine d’auditions aux outre-mer mais je ne veux pas manquer l’occasion d’avoir votre regard sur la situation de ces territoires.

Je ne peux qu’être d’accord avec vous quand vous insistez sur les responsabilités qui incombent à l’État. C’est lui, le premier parent défaillant. L’exemple des enfants à double vulnérabilité l’illustre bien. La France n’est plus capable de les accueillir et c’est en Belgique que certains sont envoyés. Dans cinq départements, l’ASE a la responsabilité de plus de 15 000 enfants – dans le Nord, où nous nous sommes rendus, il y a 22 000 enfants placés ! De tels chiffres montrent qu’il existe un dysfonctionnement global, auquel notre pays ne s’attaque pas. Les moyens budgétaires ne sont pas à la hauteur.

Mme Claire Hédon. Je commencerai par les enfants en situation de handicap. Rendez-vous compte : nous ne pouvons pas savoir combien exactement relèvent de la protection de l’enfance. Ces lacunes en disent long sur la qualité de leur prise en charge. Elles reflètent aussi les difficultés rencontrées par les parents. Quand ceux-ci ne trouvent pas de places adaptées aux besoins de leurs enfants, c’est la protection de l’enfance qui prend le relais. Quel système absurde !

S’agissant des outre-mer, nous y sommes présents, avec nos délégués territoriaux et nos chefs de pôles régionaux, que ce soit à La Réunion, à Mayotte, aux Antilles, où je me suis déjà rendue, ou en Guyane où j’irai au mois de mai 2025. Je précise qu’un seul des départements sur lesquels nous enquêtons se situe en outre-mer. Je vous enverrai la liste complète car nous préférons qu’elle ne soit pas citée publiquement.

Mme la présidente Laure Miller. Vous pouvez les nommer dans le cadre de cette commission d’enquête, madame la Défenseure des droits.

Mme Claire Hédon. Alors les voici : outre le Nord et la Somme, il s’agit de la Loire-Atlantique, de l’Isère, de la Guadeloupe, du Pas-de-Calais, des Côtes-d’Armor, du Var, du Maine-et-Loire, de l’Ille-et-Vilaine, de la Sarthe et de la Côte-d’Or. Nous ne prendrons pas de décisions pour chacun d’entre eux mais élaborerons une décision-cadre où figureront des recommandations à destination de l’État et des services de soins. Je m’engage à vous les envoyer à la fin du mois de janvier, au plus tard la veille de leur publication, et me félicite que vous puissiez en prendre connaissance avant la publication de votre rapport. Vous imaginez bien que traiter les réclamations à l’échelle d’un département impose à nos équipes une lourde charge puisqu’il leur faut produire des évaluations à partir de centaines de pages de documents.

Vous mettez en lumière les relations entre placements et pauvreté. Il est évident que les conditions de vie des familles jouent un rôle, en particulier s’agissant du logement : je défie quiconque d’éviter toute carence éducative en élevant quatre enfants dans une chambre de bonne ! Je suis effrayée par le lien qu’on pourrait établir entre augmentation de la pauvreté et augmentation des mesures de placements relevant de la protection de l’enfance. Cela renvoie à un enjeu plus global, le difficile accès aux droits, qui caractérise la situation de pauvreté. C’est la raison pour laquelle l’accompagnement des parents et le soutien à la parentalité sont décisifs. Si les enfants ont des places en crèche, l’accompagnement sera meilleur et les risques de carences éducatives seront moindres. Cela renvoie aussi à l’accompagnement pendant la scolarité, qui accroît les chances de réussite scolaire. Il faut prendre en compte un ensemble de paramètres.

Je finis en précisant que nous ne pouvons pas intervenir pour contester une décision de justice, par exemple une décision de placement.

M. Éric Delemar, défenseur des enfants. Dans un État comme le nôtre, il est aberrant que nous ne soyons pas capables de disposer des chiffres nécessaires. Chaque semaine, je me déplace dans les départements où je rencontre divers responsables, dont ceux des observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE). En trente secondes, un directeur ou une directrice de l’enfance et de la famille peut m’indiquer combien d’enfants relèvent dans son département de la protection de l’enfance, en distinguant les enfants confiés de ceux qui font l’objet d’actions éducatives, à domicile ou en milieu ouvert. Les directeurs généraux adjoints s’inquiètent fortement de l’augmentation de la précarité et constatent une dégradation de la santé mentale des enfants et des familles. La libération de la parole a contribué à donner une importance croissante sur la place publique aux droits de l’enfant, auxquels les enfants sont de plus en plus sensibilisés, mais les moyens ne suivent pas.

Nous devons changer certains paradigmes culturels. En France, les crèches sont avant tout considérées comme des lieux de garde, dont on évince les enfants de parents qui ne travaillent pas. Pourquoi ne pas les penser comme des lieux d’éveil, en liaison avec la politique des 1 000 premiers jours ? Dans ces structures pourraient être mises en œuvre des pratiques éducatives du quotidien contribuant au bien-être des enfants. Les chercheurs ont bien montré qu’éloignés des écrans, ils font davantage de découvertes, développent leur curiosité, deviennent plus alertes, notamment au contact avec la nature. Tout cela contribue à améliorer leur état de santé. De telles politiques de prévention devraient être généralisées. On peut faire des reproches à l’ASE, mais il faut bien voir que le chef de file qu’est le département ne peut pas faire grand-chose. Dans un contexte où le cloisonnement l’emporte, on peut même se demander s’il n’y a pas une forme de déresponsabilisation non des personnes mais des systèmes.

Mme Ayda Hadizadeh (SOC). Je tiens à vous remercier pour la densité des éléments que vous nous avez fournis et les constats que vous avez partagés avec nous.

Il n’y a plus que des députés de gauche dans cette salle : vos propos sur les MNA ont pu déranger des députés appartenant à d’autres groupes politiques. Nous savons qu’à droite et à l’extrême droite, certains attribuent les dysfonctionnements de la protection de l’enfance à la présence sur notre territoire des MNA. Je vous remercie d’avoir affirmé avec tant de vigueur que leur responsabilité n’était nullement en cause et qu’ils étaient des enfants comme les autres.

J’aimerais vous interroger sur les saisines. Les mineurs peuvent-ils vous saisir ? Quels types de réclamations reviennent le plus souvent ? Quelle part représentent les placements abusifs ? De nombreux parents nous alertent à ce sujet et il nous est parfois difficile de faire la part des choses. Avez-vous noté une évolution dans les recours individuels ces dernières années ?

Mme Marie Mesmeur (LFI-NFP). Je vous remercie pour votre intervention, particulièrement pour vos propos sur le non-respect de la prise en charge des MNA. Le gouvernement pourrait-il exercer une contrainte légale sur les départements concernés ?

S’agissant des établissements médico-sociaux, il importe de prêter davantage attention à leur fonctionnement, notamment en matière de contrôle financier. Un nouveau modèle peut-il être envisagé ?

Je précise qu’avant d’être élue députée, je me consacrais à une thèse de doctorat en sociologie portant sur les jeunes à double vulnérabilité pris en charge par la protection de l’enfance et que j’ai une formation d’éducatrice spécialisée. Nous disposons d’une multitude de chiffres produits par les ARS, les départements, les centres régionaux d’études, d’actions et d’informations en faveur des personnes en situation de vulnérabilité (CREAI) ou les réseaux d’associations mais, comme vous le souligniez, il est toujours impossible de savoir combien d’enfants en situation de handicap sont accompagnés par la protection de l’enfance. Le recoupement des données pourrait pourtant être obtenu en deux clics puisque les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) relèvent, comme l’ASE, des départements. Il suffirait qu’un président de département s’engage avec un peu de conviction dans cette voie. Cet enjeu est d’importance car chiffrer, c’est comprendre. Arrivée à la fin de ma récolte de données, j’ai pu montrer combien les jeunes à double vulnérabilité étaient exposés aux ruptures d’accueil, réalité insoutenable. Le plus jeune de mon échantillon, âgé de 4 ans, avait connu, en l’espace de seulement un an, vingt-quatre lieux d’accueil différents. Cela revient à casser des enfants pour toujours. J’ai apprécié, madame la Défenseure des droits, que vous disiez que le dispositif actuel crée de l’enfance en difficulté.

Des problèmes se posent aussi en matière d’indicateurs. La direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) n’utilise pas les mêmes que l’Insee. Clarifier le dispositif de collecte et de production des données contribuerait à alimenter des recherches plus approfondies et à mieux éclairer certains phénomènes sur lesquels portent vos analyses.

En matière de handicap, vous avez indiqué qu’il serait intéressant de connaître le montant des investissements des ARS dans les établissements médico-sociaux et dans les services de pédopsychiatrie. Avez-vous des premiers éléments à nous fournir ?

S’agissant de la prévention, les dispositifs varient d’un département à l’autre, dans des proportions dramatiques. Élue de Bretagne, je connais les différences qui séparent les deux départements que vous avez cités. On peut aussi s’interroger sur le fait que des départements sponsorisent des coureurs du Vendée Globe à hauteur de 2 millions d’euros et en fassent des parrains de la protection de l’enfance. Cela sert-il l’intérêt supérieur de l’enfant ?

Dans nos circonscriptions, nous observons une hausse du recours à l’intérim, ce qui ne peut que mettre à mal le travail relationnel que suppose la prise en charge des enfants. Avez-vous une vision plus globale de ce phénomène ? Comment parvenir à le quantifier ?

Depuis 2022, l’hébergement en hôtel des enfants pris en charge par l’ASE est interdit par la loi. Il semble malheureusement que ce mode d’accueil perdure, y compris pour des enfants en situation de handicap et des mineurs de moins de 14 ans. J’aimerais avoir votre avis sur cette situation.

Les enfants à double vulnérabilité relèvent à la fois de la pédopsychiatrie, du médico-social, du judiciaire et de l’ASE et sont exposés à de multiples ruptures de parcours. Ils sont en effet accueillis dans divers types de structures où l’on peine à les garder, notamment parce que le personnel, en grande partie intérimaire, a du mal à prendre en charge leurs nombreux troubles associés et à faire face à la violence qu’ils peuvent manifester.

Je terminerai par l’augmentation du nombre de lieux d’accueil non habilités au titre de l’ASE : centres d’initiatives pour valoriser l’agriculture et le milieu rural (Civam), centres de voile agréés par le ministère de la jeunesse et des sports, gîtes, voire hôtels, quand ce ne sont pas des campings. Des collectifs d’anciens enfants placés alertent sur cette évolution, dénonçant un usage détourné du service public de la protection de l’enfance. Avez-vous reçu des saisines à ce sujet ?

M. Denis Fégné (SOC). Merci de votre travail.

Vous dites en somme, monsieur, que le Défenseur des enfants n’est sollicité que quand le système de protection de l’enfance ne répond plus. Si, pour élever un enfant, il faut tout un village, qu’en est-il donc du rôle des maires, impliqués dans le système de prévention et de soutien à la parentalité depuis la loi de 2007 ?

La formation à la bientraitance existe dans le système de soins et les établissements médico-sociaux. Elle est moins présente, notamment en ce qui concerne la bientraitance institutionnelle, dans les services sociaux et de protection de l’enfance. Ne faudrait-il pas l’y intégrer ?

M. Arnaud Bonnet (EcoS). Dans l’éducation nationale, d’où je viens, il est très difficile d’obtenir des données ; c’est pourtant le préalable indispensable à une décision éclairée. Est-ce qu’elles n’existent pas ou est-ce qu’on ne parvient pas à les avoir ?

Mme Ségolène Amiot (LFI-NFP). Vous avez cité le nom des départements à propos desquels vous vous êtes saisis. Vous serait-il possible de nous transmettre le détail des défaillances, afin d’orienter nos investigations ?

Mme Ayda Hadizadeh (SOC). Lors d’une audition, des enfants placés ou anciens enfants placés nous ont alertés sur le développement de pratiques de repérage et de recrutement de ces enfants par des réseaux de prostitution. Nous avons eu d’autres échos concernant des prédateurs qui les exploitent pour le trafic de drogue. Avez-vous reçu les mêmes informations ? Quelle est l’ampleur du phénomène ? Évolue-t-il par rapport à ce que vous constatiez par le passé ?

Mme Claire Hédon. En ce qui concerne les départements, je redis que vous aurez nos décisions au plus tard la veille de leur publication officielle.

Il est évident qu’il faut des formations à la bientraitance. Elles commencent à se développer beaucoup dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) ; il en faudrait aussi dans les foyers de la protection de l’enfance. Mais la bientraitance et la lutte contre la maltraitance dépendent d’abord du nombre de personnels mis à disposition. Il est très injuste de mettre en difficulté à ce sujet des travailleurs sociaux qui le sont déjà faute de moyens. La situation est parfaitement comparable à ce qui se passe en Ehpad. Nous avons parlé de taux d’encadrement dans ces derniers établissements ; il faut engager la même réflexion en protection de l’enfance.

En ce qui concerne les MNA, arrêtons avec les fantasmes, nourris par l’absence de chiffres. Nous n’avons pas de données officielles et objectives sur le nombre d’enfants qui se présentent spontanément dans les services d’évaluation. Les seuls chiffres dont nous disposons ont trait aux décisions de justice liées à une demande de protection. Quant au nombre de MNA pris en charge par la protection de l’enfance, il était de 17 022 en 2018, de 16 760 en 2019, de 14 782 en 2022 – la baisse fait suite aux confinements –, de 19 370 en 2023 – l’augmentation par rapport à 2018 n’est pas effrayante. Pour 2024, le chiffre était de 11 706 au 31 octobre.

Je continuerai à dire qu’un enfant en danger est un enfant en danger, quelle que soit sa nationalité. C’est précisément à cause des risques de prostitution et de traite des êtres humains que nous demandons que ces enfants soient protégés : ils sont pour la plupart victimes de traite, c’est-à-dire poussés à la délinquance et à la prostitution. Quand on loge à l’hôtel des enfants confiés à la protection de l’enfance, le risque de recrutement par des réseaux est manifeste. Tout cela est lié. Nous n’avons aucun intérêt à ne pas protéger les MNA.

Quant à l’éternelle question de l’appel d’air, il faut arrêter de penser que des jeunes traversent la Méditerranée parce qu’ils savent qu’ils vont être confiés à la protection de l’enfance. Ils sont victimes, eux aussi, de réseaux et de traite.

Les mineurs peuvent nous saisir directement sans avoir à demander d’autorisation. En réalité, ils ne le font pas du tout suffisamment – le nombre de mineurs qui nous saisissent est d’environ 4 %. Nous restons mal connus du grand public, malgré notre travail auprès des enfants.

En ce qui concerne l’idée de créer une autorité de contrôle ad hoc, il existe déjà des organismes de contrôle ; ce qu’il faut, ce sont des moyens et des effectifs leur permettant de contrôler, notamment sur place.

S’agissant des enfants en situation de handicap, je répète que nous n’avons pas les chiffres globaux. Vous nous demandez aussi le nombre d’enfants logés à l’hôtel ou dans une structure inadaptée, mais, d’une manière générale, nous n’avons ni la capacité ni la mission de dresser un état des lieux d’ensemble, à la différence de la Cour des comptes ou de l’Igas. Nous partons des réclamations ou des alertes que nous recevons. En revanche, nous pouvons demander les chiffres dans le cadre de nos pouvoirs d’enquête. C’est le sens de certaines de nos autosaisines. On sait par exemple que 460 000 enfants en situation de handicap sont scolarisés dans l’éducation nationale, mais pour combien d’heures ? Cet élément change beaucoup la donne.

En tout cas, nous constatons d’énormes disparités entre les départements, par exemple pour l’attribution d’un accompagnant d’élèves en situation de handicap (AESH). Pour nous, l’évaluateur ne doit pas être le payeur, car le risque est trop grand que la décision soit déterminée par le manque de moyens.

Dans le cadre de notre décision « Lycéens sans lycée », concernant des jeunes admis en seconde mais non affectés dans un lycée – il aurait d’ailleurs été intéressant de savoir combien d’entre eux étaient pris en charge par la protection de l’enfance –, nous avons obtenu de l’éducation nationale des chiffres département par département – elle a reconnu ne pas les avoir consolidés. Nous avons ainsi découvert que 18 000 jeunes, en 2022, étaient non affectés en seconde, première ou terminale – je rappelle que si un élève rate son bac, le lycée a l’obligation légale de le reprendre. Ils sont plus de 22 000 en 2023 et plus de 23 000 en 2024 : la situation ne fait que s’aggraver.

Nous avions pourtant formulé des recommandations. Il s’agissait en particulier que tous les tours Affelnet aient lieu en juillet, de sorte qu’en l’absence d’affectation, les familles puissent rencontrer physiquement au rectorat quelqu’un qui leur explique ce qui est possible. C’est d’une violence inouïe pour un jeune de ne pas faire sa rentrée scolaire le jour prévu. Début novembre, normalement, la situation est régularisée, mais cela a donc pris deux mois. Je pense à un jeune de 16 ans qui a été incarcéré la veille du jour où il devait rentrer à l’école, il y a une semaine : début novembre, il n’était toujours pas au lycée, en classe de première. Quand interrogera-t-on la part de responsabilité de l’État, qui n’a pas scolarisé ce jeune ?

En tout cas, il y a des chiffres que nous essayons de demander et que nous commençons à obtenir quand nous les demandons.

M. Éric Delemar. Dans le contexte que nous connaissons de repli sur soi, de sédentarité et d’isolement, où le risque de violences intrafamiliales augmente, le village qu’il faut pour élever un enfant, ce devrait être les institutions : le maire, les structures de prévention, le service public de la petite enfance, en lien avec le département. Les maires sont très confrontés à l’aspect visible du passage à l’acte – les enfants qui ont subi des difficultés, des délaissements, et qui se retrouvent livrés à eux-mêmes –, aspect qu’il faut traiter mais qui prend parfois le pas sur les enjeux de prévention et de protection de l’enfance. Or la prévention – spécialisée, par la lutte contre la pauvreté ou par l’aide à la parentalité – est le maillon faible de nos politiques publiques.

Vous parliez de prostitution. Dans ce contexte difficile, citons des éléments positifs : j’étais la semaine dernière à Rouen, à l’ODPE de Seine-Maritime ; ce département a mis en œuvre des moyens comme des maraudes et des « aller vers ».

Il faut mesurer la complexité de la démarche. Ces jeunes – ce sont des filles que l’on parle le plus, mais des garçons sont aussi concernés – ne sont pas dans la rue, mais dans des Airbnb ou des hôtels. Des Audi A8 noires sont garées devant les établissements de la protection de l’enfance : on est dans le domaine du grand banditisme. Quels sont les moyens des forces de l’ordre face à des proxénètes qui viennent d’un autre département ? Dans ce cas, deux parquets sont concernés, deux brigades des mœurs ou de protection des mineurs. De façon très perverse, ces proxénètes surfent sur la précarité, notamment culturelle, de ces enfants qui sont un peu à l’école, mais pas beaucoup, un peu socialisés, mais pas beaucoup, qui ont un peu accès aux soins, mais pas suffisamment. Il faut du lien social pour qu’ils aient accès au droit commun et puissent être protégés. S’y ajoutent les enjeux de la conscience, de la protection et du respect du corps dès la petite enfance.

Mme Marguerite Aurenche, cheffe du pôle « Droits de l’enfant » du Défenseur des droits. S’agissant des structures non habilitées à recevoir des enfants, vous verrez dans nos décisions qu’à défaut de pouvoir fournir des données, nous constatons que beaucoup d’enfants sont pris en charge dans des structures hôtelières alors que l’on sait désormais avec certitude que ce n’est même pas dérogatoire, mais tout simplement interdit. Nous sommes aussi très inquiets du développement, dans certains départements en particulier, de l’hébergement dans des gîtes qui ne sont ni habilités ni agréés, se trouvent souvent dans un autre territoire que le département qui a la charge de l’enfant et figurent sur des listes très officiellement communiquées au ministère concerné. On retrouve le décalage entre le droit et la réalité dont parlait Mme la Défenseure des droits.

M. Éric Delemar. Cette situation pose aussi, comme l’intérim, la question du contrôle des antécédents des professionnels.

Mme Nathalie Lequeux, juriste au pôle « Droits de l’enfant » du Défenseur des droits. Le problème du contrôle est moins le fait que le contrôleur soit le financeur que le fait que le rapport de forces entre contrôleur et contrôlé puisse être inversé ; en d’autres termes, que le contrôleur ait tellement besoin de la structure contrôlée qu’il ne peut pas la fermer. C’est cela qui nuit à la qualité du contrôle et empêche qu’il ait des suites. Quand l’État entre en jeu, cela apporte un regard plus neutre. Le préfet peut décider la fermeture de l’établissement si cela s’impose, sans avoir à en gérer ensuite les conséquences.

L’autre problème, ce sont les moyens dont disposent les organes de contrôle. Dans un département, ce sont deux ou trois personnes qui diligentent les contrôles et, parfois, une personne de la préfecture accompagne le processus. C’est très insuffisant pour contrôler des foyers de l’enfance, des maisons d’enfants à caractère social (Mecs), des lieux de vie et d’accueil, des familles d’accueil – qui devraient être mieux contrôlées par la PMI. Il faut renforcer ces moyens.

En ce qui concerne la typologie des saisines, la plupart ne visent pas à contester le placement, mais concernent l’état des relations entre les parents et les services de l’ASE. Les parents nous disent qu’ils n’ont pas de relations avec l’ASE, qu’ils n’arrivent jamais à avoir leur référent au téléphone, qu’ils n’ont pas pu travailler le PPE, qu’ils ne savent pas ce que l’on attend d’eux pour obtenir un droit de visite, voire le retour de l’enfant à la maison, qu’ils ne comprennent pas quels sont les objectifs. Il n’y a plus de calendrier des visites en présence d’un tiers. Nous intervenons alors pour proposer une médiation et tenter de recréer du lien entre les parents et les services, malgré la sursollicitation de ces derniers et malgré toutes les autres contingences. Les éducateurs de l’ASE, monopolisés par l’urgence – des enfants à double vulnérabilité ou à problématique complexe, qui enchaînent les ruptures et auxquels il faut trouver un lieu d’accueil –, n’ont pas de temps pour celui qui est bien dans sa famille d’accueil mais dont les parents rencontrent des difficultés.

Concernant les données, nous les demandons aux départements. Certains, comme la Somme, ont instauré une transmission croisée entre MDPH et protection de l’enfance, sous une forme encore artisanale. La principale donnée manquante est le nombre de notifications MDPH qui ne sont pas exécutées ou qui le sont mal – par exemple, un service d’éducation spéciale et de soins à domicile (Sessad) au lieu d’un accueil en établissement médico-social. Pour nous fournir cette donnée, les départements nous disent qu’ils auraient besoin d’aller voir dans les dossiers.

J’appelle enfin votre attention sur les services de prévention spécialisée au sein des départements. Ils sont en première ligne pour lutter contre la délinquance et la prostitution, mais il n’y en a pas partout. Quand ils sont absents, il ne faut pas s’étonner d’être confronté à ces problèmes.

Mme Claire Hédon. Il est important de refaire le point sur la protection de l’enfance ; de ce point de vue, votre commission d’enquête a un rôle essentiel à jouer.

Nous vous enverrons nos réponses à votre questionnaire ainsi que nos décisions. La version que nous vous enverrons ne sera pas anonymisée, alors que c’est notre pratique habituelle – nous nous engageons normalement à ne recourir au name and shame, par exemple vis-à-vis de certains départements, que si nos recommandations ne sont pas suivies. Il vous reviendra d’en tenir compte dans ce que vous direz publiquement.

Audition de l’association ATD Quart Monde, représentée par Mmes Céline Truong, responsable de l’équipe nationale « Petite enfance et famille », Isabelle Toulemonde, responsable de l’équipe nationale « Droits de l’homme et justice », et Gaëlle Le Dins, maman concernée par l’intervention de la protection de l’enfance (mercredi 13 novembre 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Le mouvement ATD Quart Monde place le respect des droits des enfants et des familles au cœur de la lutte pour empêcher la transmission de la pauvreté et éradiquer la misère. L’accompagnement des familles en situation de pauvreté est donc au centre de votre action.

En 2001, Claire Brisset, alors Défenseure des enfants, évoquait le « délit de pauvreté » : dans certaines situations, le placement par l’aide sociale à l’enfance (ASE) serait justifié par les conditions matérielles de la famille. Vous pourrez notamment nous éclairer sur cette notion, comme sur la peur du placement, ancrée chez certaines familles que vous accompagnez. Nous sommes également intéressés par les conclusions de votre récent rapport sur la maltraitance institutionnelle, paru en septembre dernier : que recouvre cette notion dans le champ de la protection de l’enfance ?

Cette audition est publique et retransmise sur le site de l’Assemblée nationale. Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mmes Céline Truong, Isabelle Toulemonde et Gaëlle Le Dins prêtent serment.)

Mme Céline Truong, responsable de l’équipe nationale « Petite enfance et famille » d’ATD Quart Monde. ATD Quart Monde est un mouvement de lutte contre la misère. Pourquoi nous entendre au sujet de la protection de l’enfance ? D’abord, parce que l’immense majorité des enfants protégés sont nés dans des familles qui connaissent la pauvreté, voire la grande pauvreté. Ensuite, parce que les parents élevant leurs enfants dans la précarité font un lien très fort entre reproduction du placement – qui existe de génération en génération dans leurs familles – et reproduction de la pauvreté – transmise elle aussi de génération en génération. Ces parents attendent beaucoup des institutions, et souhaitent que celles-ci les aident à offrir à leurs enfants une vie meilleure que celle qu’ils ont menée, en particulier sur le plan de la pauvreté. Or, ces parents déclarent souvent que non seulement l’aide reçue des pouvoirs publics ne les a pas aidés, mais qu’elle a même contribué à les enfoncer. Nous devons nous interroger là-dessus.

Rien de ce que nous allons présenter aujourd’hui n’est en opposition avec ce que dénoncent les représentants des anciens enfants placés. Les dysfonctionnements de l’institution que nous allons pointer sont ceux que subissent les parents, dont le point de vue est, bien entendu, différent de celui des enfants. Il nous semble néanmoins possible et nécessaire de les dénoncer sans perdre de vue l’intérêt supérieur de ces derniers.

La misère est une violation des droits de l’homme et elle est violence en elle-même, pour citer le titre d’une publication d’ATD Quart Monde de 2012. La misère s’accompagne de honte, d’humiliation, de mésestime de soi, de perte de confiance et de peur. Élever ses enfants dans la grande pauvreté consiste à essayer de les protéger de cette violence. Ces parents, souvent présentés comme fragiles, développent en effet des capacités de résistance inouïes face à l’usure et au désespoir. Or, pour un parent, constater que les efforts fournis pour bien s’occuper de ses enfants ne sont pas reconnus et vivre dans la terreur permanente de leur placement a des conséquences concrètes sur la façon dont il va s’efforcer d’être le meilleur parent possible. Cela conduit, par exemple, à du non-recours, notamment aux lieux de prévention, dans le but de fuir le regard des professionnels.

Les situations auxquelles nous ferons référence aujourd’hui ne sont pas de celles qui imposent une mise à l’abri indispensable et indiscutable des enfants. Nous allons, au contraire, évoquer toutes les situations dans lesquelles la mesure à prendre dans l’intérêt de l’enfant est sujette à discussion. Or, les parents souhaitent être associés à cette discussion, et il est indispensable qu’ils le soient, indépendamment de la décision finale. En effet, dans la zone grise des interventions pour carences éducatives, se nichent la subjectivité, les incompréhensions mutuelles, les biais de classe ou encore le simple fait de nommer « problèmes éducatifs » des aspects de la vie familiale qui sont, au fond, des conséquences de la misère. Dans cette zone grise, la pauvreté des parents apparaît comme un facteur aggravant de l’évaluation de la situation familiale comme de la réponse apportée par les pouvoirs publics, entre incompréhension réciproque, violence sociale et déni de droits.

Mme Gaëlle Le Dins va compléter ce propos liminaire. Elle devait partager cette prise de parole avec M. Andreu, qui n’a pas été en mesure de venir : il bénéficie cet après-midi d’un droit de visite à ses enfants placés. Or, son propos concernait précisément la rigidité de l’organisation des droits de visite et les empêchements importants qu’elle engendre. M. Andreu aurait souhaité être présent et prendre sa place dans la vie citoyenne : c’est Madame Le Dins qui lira sa contribution. Leurs deux propos s’appuient sur un travail participatif international mené par ATD Quart Monde, en lien avec des professionnels de la justice de l’enfance, qui pourra compléter les prises de parole nécessairement courtes d’aujourd’hui.

Mme Gaëlle Le Dins, maman concernée par l’intervention de la protection de l’enfance. Je suis maman de trois enfants qui sont ou ont été placés. Je suis aidante familiale auprès du père de mes enfants, hémiplégique après un accident vasculaire cérébral. Je suis membre d’ATD Quart Monde en Bretagne depuis longtemps, et j’ai participé en tant que militante au travail européen sur la famille et la transmission de la pauvreté.

Mme Céline Truong. Vous avez notamment réfléchi aux aides qui vous sont proposées par les professionnels intervenant dans votre famille.

Mme Gaëlle Le Dins. L’ensemble des parents consultés ont déclaré qu’ils avaient besoin d’aides qui puissent vraiment les aider. En effet, nous, parents, constatons qu’on nous regarde toujours de haut : quoi qu’on dise, quoi qu’on fasse, on a toujours tort, que ce soit en situation de prévention, ou encore davantage quand les enfants sont placés. C’est comme si les professionnels de la protection de l’enfance savaient tout et nous, rien ; ils veulent toujours tout décider. Par exemple, une mère avait souhaité que son enfant puisse parler à un psychologue extérieur à l’ASE : les professionnels ont refusé.

Nous souhaitons donc que les professionnels co-construisent avec les parents un projet de coéducation des enfants. Le projet pour l’enfant (PPE) prévu par la loi, aussi bien en prévention qu’en protection, n’est toujours pas mis en place systématiquement, et cela dans de nombreux départements. Pourtant, quand ce projet est construit entre parents, enfants et professionnels, il permet aux parents de gagner en confiance, notamment dans leurs échanges avec les professionnels. Il permet de construire une relation plus équilibrée entre parents et professionnels, de mieux prendre en compte l’environnement familial, de se mettre d’accord ou, au moins, de mieux se comprendre.

Une maman me dit ainsi : « J’ai eu un PPE pour mes enfants au début du placement. C’est un travail à faire ensemble, entre parents, enfants et professionnels. Cela apporte une clarification : chacun apporte son envie, ses souhaits pour l’enfant. On voit ensuite des objectifs. La référente tenait compte de ce que je disais, on avançait ; mais quand elle est partie, c’était terminé, la référente suivante n’en a plus parlé du tout. Ça s’est arrêté. Aujourd’hui, c’est plus difficile entre la référente, les enfants et moi. »

Mme Céline Truong. Pour obtenir cette relation de respect, de confiance et d’écoute entre parents et professionnels, vous avez réfléchi à la question de la formation. Votre première proposition, c’est de former les professionnels avec des personnes ayant l’expérience de la pauvreté.

Mme Gaëlle Le Dins. Le but de cette formation serait de mieux comprendre la pauvreté et ses conséquences sur la vie familiale. Elle permettrait aux professionnels de mieux distinguer ce qui est de notre fait, ou pas, et d’apporter des réponses qui tiennent compte des conséquences de la pauvreté. Le groupe d’ATD Quart Monde Normandie a rappelé, par exemple, que lorsqu’une famille est hébergée à droite et à gauche, elle s’habitue à vivre dans une seule pièce. Ainsi, même après avoir obtenu un logement, elle continue, par habitude, à ne vivre que dans une seule pièce, même si elle a de l’espace. Il pourra alors être reproché aux parents de dormir dans la même pièce que leurs enfants…

Pour aider les parents à changer leurs habitudes, il faut que les professionnels comprennent ces logiques, et qu’ils tiennent compte de ces vies difficiles. Ce sont celles-ci qui expliquent le temps nécessaire à nous, parents, pour accorder notre confiance, ou les difficultés à remplir les conditions qui nous sont imposées pour garder le lien avec nos enfants et pour que ceux-ci nous reviennent. Il faudrait également des formations à l’écoute, comme celles que propose ATD Quart Monde.

Mme Céline Truong. Vous proposez également des formations pour vous, parents qui vivez dans des conditions précaires.

Mme Gaëlle Le Dins. Il faudrait en effet des formations pour les parents, comme dans les universités populaires d’ATD Quart Monde ou les universités populaires de parents, afin que les parents puissent connaître le fonctionnement de la société, les institutions et leurs droits et qu’ils apprennent à prendre la parole et à garder une capacité d’action.

Mme Céline Truong. Vous avez également travaillé à des propositions visant à rendre le débat devant le juge des enfants plus contradictoire et plus équilibré entre les parents et les services de la protection de l’enfance. Vous souhaitiez notamment insister sur le temps nécessaire aux parents pour lire et comprendre le rapport transmis au juge, et ainsi se défendre correctement.

Mme Gaëlle Le Dins. Beaucoup de parents n’ont pas connaissance de l’ensemble du rapport remis au juge. On leur parle très peu avant l’audience, et on ne le leur transmet pas. Les parents peuvent prendre rendez-vous avec la greffière au tribunal et y avoir accès, mais ils n’ont le droit ni d’en faire des copies ni d’en prendre des photos. Pendant l’audience, sous le coup de l’émotion, et en découvrant les éléments négatifs que contiennent les rapports des professionnels, c’est difficile de s’exprimer. Nous nous sentons désespérés, dévalorisés ou révoltés, sans oser le montrer, car nous avons bien compris que tout pouvait se retourner contre nous.

Dans l’idéal, nous souhaiterions être associés à l’écriture du rapport. Nous ignorons s’il est possible de le demander. Nous voudrions aussi recevoir tous les éléments transmis au juge, dans un délai qui nous permette de les lire, de les comprendre et de nous faire notre avis. Nous aimerions aussi pouvoir écrire notre version des faits, nos demandes et nos propositions et qu’elles soient lues par le juge avant l’audience, au même titre que celles des professionnels. Ainsi, celui-ci n’aurait pas seulement accès à une seule version. Enfin, à l’audience, nous souhaiterions prendre la parole en premier : nous savons que certains juges l’autorisent, à Caen, à Paris ou en Suisse. C’est donc possible.

Pour ce qui est du jugement rendu, nous souhaitons que les soutiens possibles de la famille – amis, associations – soient pris en compte et qu’il soit précisé comment les parents peuvent exercer l’autorité parentale en matière scolaire, médicale, ou de droit de visite, donc qu’il ne s’achève plus simplement par la formule « selon l’appréciation du service gardien ».

Mme Céline Truong. Vous avez également échangé avec les autres parents sur le poids de votre passé d’enfant placé, qui influence la manière dont on vous considère comme parents.

Mme Gaëlle Le Dins. Régulièrement, des éléments de notre passé sont mentionnés dans ces rapports. Nous, parents, réclamons un droit à l’oubli, notamment devant le juge. Ce n’est pas parce que nos parents ont eu des difficultés que nous aurons nécessairement les mêmes ! Et nous n’agirons pas forcément avec nos cadets de la même manière qu’avec notre premier enfant. Cela est vrai pour tous les parents – même si tous ne sont pas surveillés comme nous.

Mme Céline Truong. Nous finirons par évoquer le droit à l’accompagnement, qui pourrait avoir un impact très positif sur vos relations avec les juges et l’ensemble des professionnels de la protection de l’enfance.

Mme Gaëlle Le Dins. Nous souhaiterions qu’après en avoir fait la demande au juge des enfants, nos convocations précisent que nous avons le droit d’être accompagnés par une personne de notre choix. Cet accompagnement nous donnerait de la force pour oser dire ce que nous avons à dire, et nous permettrait, en discutant, de vérifier ce que nous avons compris. Ce ne serait pas le même rôle que celui d’un avocat.

C’est ce que Styven Andreu, d’ATD Quart Monde Normandie, avait prévu de vous expliquer. Nos demandes de venir accompagnés aux rendez-vous de suivi sont parfois mal reçues par les professionnels qui pensent qu’elles montrent que nous ne sommes pas capables d’être autonomes. En réalité, nous demandons cet accompagnement dans le but d’être moins stressés, de mieux comprendre ce que disent les professionnels et de pouvoir, après le rendez-vous, reparler de ce qui a été dit avec quelqu’un. En effet, si nous comprenions mieux ce que l’on nous reproche et ce que l’on nous demande, nous pourrions mieux adapter nos comportements et mieux suivre les progrès et les difficultés de nos enfants, ce qui serait positif pour eux.

Mme Céline Truong. Au nom de son groupe de parents concernés de Normandie, Styven Andreu aurait voulu parler de l’organisation des rencontres entre parents et enfants lorsqu’ils ne vivent pas ensemble pour cause de placement, et notamment de l’agenda des visites. Mme Le Dins va relayer leur message.

Mme Gaëlle Le Dins. En tant que parents, nous recevons un calendrier auquel nous devons nous adapter. Mais, lorsque les visites sont prévues en semaine, il est compliqué de chercher un emploi. Nous sommes tiraillés entre les visites à nos enfants et cette recherche de travail, qui est pour nous un devoir, nécessaire à la stabilisation de notre vie et de celle de nos enfants, ainsi parfois qu’une condition pour qu’on nous les rende. Le calendrier des visites est parfois tout aussi difficile pour nos enfants : ils peuvent être amenés à rater l’école ou, lorsque les visites ont lieu à l’issue de la journée de classe, être fatigués. Dans ce cas, il arrive que la visite se passe mal : la faute sera alors rejetée sur les parents. Nous proposons donc d’être associés à l’organisation précise des visites, avec les services gardiens et les familles d’accueil.

Mme Céline Truong. Le lieu des visites est tout aussi important.

Mme Gaëlle Le Dins. Nous comprenons bien que les visites se fassent dans un lieu proposé par les services de la protection de l’enfance au début du placement, afin de protéger les enfants et d’observer comment elles se passent, entre les parents, les enfants et les travailleurs sociaux. Passée cette première étape, nous proposons que ces visites, médiatisées ou non, aient lieu au domicile des parents, tant que celui-ci ne constitue pas un danger. Tant que ces visites se déroulent au sein des services gardiens, nous avons l’impression d’être dans une bulle gérée par d’autres. Le sentiment d’être sous surveillance prend toute la place dans la mesure où se trouvent dans la salle non seulement de nombreux professionnels mais aussi d’autres familles. Il n’y a aucune intimité.

À domicile, nous reprenons confiance dans notre rôle de parents. Nous nous autorisons à être plus naturels que dans des lieux médiatisés. Nous parvenons mieux à parler à nos enfants ou à faire des activités avec eux. Nous pouvons leur transmettre des savoir-faire et connaître leurs habitudes. Nos enfants se sentent eux aussi plus à l’aise : ils peuvent aller et venir dans l’appartement, voir des photos d’eux et ainsi constater que nous ne les oublions pas. Ils sont comme des enfants normaux.

Mme Céline Truong. Que pouvez-vous dire de la durée et de la fréquence de ces visites ?

Mme Gaëlle Le Dins. Dans notre groupe, nous avons l’exemple d’une petite fille qui a été placée à l’âge de 3 mois. Au cours des dix-huit mois suivants, ses parents ne l’ont vue que douze heures. Comment peut-on construire un lien avec son enfant en un temps si court ? Parfois, en raison d’un manque d’éducateurs ou de techniciens de l’intervention sociale et familiale (TISF), les visites peuvent être raccourcies, voire supprimées sans être remplacées. En outre, les temps d’échange avec les professionnels sont compris dans ces temps de visite. Parfois, quand la visite se termine, nous posons une question et nous nous entendons répondre : « On n’a pas le temps, on a une autre famille derrière. »

Nous proposons donc que les temps de transmission avec les professionnels soient prévus avant ou après ces temps de visite, de manière à garantir les moments privilégiés entre parents et enfants. De cette manière, nous construisons ensemble l’avenir de nos enfants, notamment dans la perspective d’un retour après leur placement.

Mme Céline Truong. Diriez-vous que ces visites sont médiatisées ou qu’elles sont surveillées ?

Mme Gaëlle Le Dins. La présence des TISF qui médiatisent les visites devrait nous aider. Or, cette présence nous bloque souvent. En effet, il n’est pas simple d’agir sous le regard permanent d’un observateur qui prend des notes sur son téléphone. En leur présence, nous ne nous autorisons pas toujours à dire notre amour à nos enfants ; par pudeur, nous mettons une carapace sur nos émotions. Nous proposons donc que l’organisation des visites puisse s’adapter au besoin des parents de transmettre leur amour et leurs valeurs. En effet, nos enfants ont besoin de sentir que leurs parents les aiment pour bien grandir.

De plus, les TISF changent souvent et, à chaque nouvelle personne, il faut repartir de zéro pour bâtir une relation de confiance. Pour que leur présence nous aide vraiment, nous proposons que, dans la mesure du possible, cela soit toujours le même TISF – une personne qui nous connaisse et qui connaisse nos enfants – qui nous suive et assiste à ces visites. Nous pourrions ainsi, en tant que parents, nous investir davantage dans les visites et les enfants seraient plus à l’aise. Ils verraient que nous nous intéressons à eux et à leur avenir, et que nous faisons ce qu’il faut pour qu’ils grandissent bien, en étant associés aux décisions qui ont des conséquences sur leur vie quotidienne.

Mme Céline Truong. Vous avez aussi beaucoup réfléchi aux manières de réunir la famille et de permettre aux frères et sœurs de se connaître.

Mme Gaëlle Le Dins. Lorsqu’elles sont placées, les fratries sont souvent séparées, alors que personne, pas même le juge, n’a dit qu’il était mauvais pour elles de se fréquenter. En vérité, cette séparation est souvent due au manque de places dans les lieux de placement. Il arrive parfois que des frères et sœurs ne se voient pas, ou, alors même que le juge a requis des visites communes avec leurs parents, que les services gardiens ne les organisent pas. Ces services ont droit à l’erreur… mais pas les parents : nous, lorsque nous ne faisons pas ce qu’ils nous demandent, ils espacent nos droits de visite.

Nous proposons donc que tout soit fait pour que la fratrie puisse se bâtir et qu’il existe une possibilité de faire appel si le juge a demandé que les frères et sœurs soient réunis et qu’ils ne le sont pas. Nous pensons en effet que pour bien grandir, nos enfants doivent sentir qu’ils appartiennent à une famille : c’est pour eux une force, pour leurs vies d’enfants comme pour leur avenir d’adultes, notamment au moment où ils sortiront du placement.

Mme Céline Truong. Pour conclure, il vous faut une aide qui vous aide vraiment.

Mme Gaëlle Le Dins. Bien souvent, les parents en situation de pauvreté ne sont pas considérés comme des parents qui ont besoin d’aide mais comme des parents en échec. Nous, nous demandons de l’aide pour acquérir des savoir-faire utiles pour nous occuper de nos enfants et donner plus de chances pour leur avenir. L’aide apportée ne répond pas toujours à nos besoins, et n’est pas toujours à la hauteur de nos attentes. La personne qui vient nous aider doit savoir privilégier l’intérêt de l’enfant tout en considérant la famille dans sa globalité. Ainsi, ensemble, nous parviendrons à éviter le placement – ou, au moins, à éviter que celui-ci ne dure trop longtemps – et à faire que nos enfants aient une meilleure vie que la nôtre.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Madame Le Dins, je vous remercie pour ce témoignage essentiel à notre commission d’enquête. La France a en effet beaucoup de retard dans le domaine de la protection de l’enfance, notamment au sujet de l’appréciation des compétences parentales. Les pratiques de justice que vous avez évoquées – les visites imposées en pleine semaine par exemple – reçoivent, à l’étranger, des réponses différentes : nous préconiserons certainement de nous en inspirer.

Le mouvement ATD Quart Monde dispose-t-il de statistiques qui montreraient que la majorité des enfants placés sont issus de familles en situation de pauvreté ou de familles marquées, sur plusieurs générations, par des placements au sein de l’ASE ? Bien que nous connaissions ces situations, nous ne disposons pas, à l’échelle nationale, de données chiffrées – ce que rappelle d’ailleurs un rapport du Conseil économique, social et environnemental (Cese).

Par ailleurs, avez-vous, parmi les familles que vous avez suivies, des exemples où l’accompagnement a permis la levée des mesures de placement et donc le retour d’enfants dans leurs familles ?

À la lecture de votre rapport, j’ai été très touchée par les questionnements éducatifs concrets – comment donner le biberon ou le bain à un bébé ? – dont témoignent les parents. Il arrive que ces hésitations les pénalisent dans les rapports des travailleurs sociaux alors qu’il s’agit moins de carences éducatives que d’un manque d’expérience, auquel un accompagnement aux habiletés parentales pourrait remédier. Organisez-vous ce type d’ateliers en lien avec l’exercice de la parentalité ? Vous évoquez en outre l’accès à l’information sur ces questions parentales : il est à mon sens grand temps de mener en France des campagnes d’information d’ampleur. Il faut également favoriser l’émergence de lieux d’accompagnement pour les familles – toutes les familles, et pas seulement celles qui sont en difficulté. Est-ce que certains des parents que vous avez accompagnés ont eu recours aux centres maternels ou aux centres parentaux ? Ont-ils pu y trouver de l’aide, y compris pour construire leur parcours professionnel et favoriser leur insertion ?

Enfin, la question du prisme des travailleurs sociaux est très présente dans votre rapport : comment percevez-vous leur point de vue ? Selon quelles méthodes concevez-vous le type de rapport que vous nous avez transmis ?

Je voudrais terminer en rappelant, madame Le Dins, que votre témoignage à l’Assemblée nationale est d’autant plus important qu’il y a aujourd’hui, en politique, deux manières de considérer l’aide que reçoivent les plus pauvres. Certains, comme moi, pensent que cette aide est une assistance aux personnes en difficulté, d’autres la considèrent comme de l’assistanat. Votre témoignage et votre engagement nous ont montré combien nous étions loin de cette deuxième représentation.

Mme Isabelle Toulemonde, responsable de l’équipe nationale « Droits de l’homme et justice » d’ATD Quart Monde. En parallèle de mes responsabilités au sein d’ATD Quart Monde, je suis avocate au barreau de Nanterre, après une carrière comme magistrat du parquet. Je défends exclusivement des familles en situation de grande pauvreté, en particulier dans les dossiers d’assistance éducative.

En ce qui concerne les statistiques, on s’accorde à dire, du côté des administrations centrales, que beaucoup de personnes suivies en assistance éducative sont dans des situations de pauvreté, voire d’extrême pauvreté. Mais quand on examine les rapports de l’ASE, le problème de la pauvreté se trouve complètement invisibilisé – c’est le terme employé par une sociologue dans un article de la Revue française des affaires sociales consacré à la protection de l’enfance et la pauvreté.

Par exemple, les rapports de l’ASE décriront les désordres familiaux causés par un logement indigne, en insistant sur le manque de sommeil de l’enfant, sur l’absence d’espace pour jouer ou faire ses devoirs, sur les conséquences sur l’atmosphère familiale d’un appartement surpeuplé bien au-delà des critères du droit au logement opposable (Dalo). Mais jamais ils ne mentionneront le fait que tout cela est lié à la grande pauvreté de la famille et que celle-ci aurait besoin d’aide pour mieux se loger. C’est caricatural : comment la protection de l’enfance pourrait-elle obtenir des résultats sans reconnaître la pauvreté ou la grande pauvreté des familles ? Ce qu’il faut, ce sont des aides appropriées. C’est ce qu’imposent la Convention internationale des droits de l’enfant (Cide) et le Comité des droits de l’enfant dans son dernier rapport sur la France et ce que préconisent certains arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), notamment en matière de logement. Il n’est jamais rappelé, dans les rapports de l’ASE, que le droit à un logement digne est un droit fondamental des enfants.

Il n’existe donc pas de statistiques. Pour connaître la proportion de dossiers d’assistance éducative liés à des contextes de pauvreté, il faudrait mener une recherche-action et des analyses qualitatives approfondies sur un nombre conséquent de dossiers. Le centre de recherche du ministère de la justice essaie de lancer des études sur ce thème. Il ne fait par ailleurs aucun doute que les autres dossiers présenteront une surreprésentation de cas de violences intrafamiliales.

Comment définir la grande pauvreté ? Sa définition repose sur des critères quantitatifs – 50 % du revenu médian pour l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), 40 % pour ATD Quart Monde – auxquels s’ajoutent, aujourd’hui, treize critères qualitatifs définis au niveau européen et qui tiennent compte des conditions de vie – l’impossibilité de payer ses factures de chauffage, de s’offrir un verre à l’extérieur de la maison, de partir en vacances, de posséder deux paires de chaussures convenables... Pour l’Insee, la situation de grande pauvreté d’une personne est établie lorsque celle-ci gagne moins de 50 % du revenu médian et que neuf de ces treize critères sont remplis. Cela concerne, en France, 2 millions de personnes et 700 000 enfants. On peut concevoir que les enfants suivis par l’ASE figurent parmi eux.

Mme Céline Truong. Puisqu’il n’existe pas de statistiques et que la puissance publique ne parvient pas à mesurer les liens qui existent entre placement, protection de l’enfance et pauvreté – alors que c’est l’éléphant au milieu de la pièce – on peut se référer à la vie vécue. Depuis vingt-cinq ans que je suis engagée chez ATD Quart Monde, je n’ai pas rencontré une seule famille en situation de très grande pauvreté qui n’ait pas été concernée par le placement – des enfants, des parents, ou des enfants des sœurs, des cousines ou des belles-mères. Ce n’est donc pas une vue de l’esprit que d’affirmer qu’une partie de la population française élève ses enfants dans la terreur – absolument fondée – de se les voir enlever. Or, cette peur a des effets pervers sur la parentalité : on n’élève pas son enfant comme les autres parents lorsque l’on vit sous cette menace. Je me souviens d’une scène significative. J’ai un jour assisté, invitée par une maman, à une fête de Noël dans un foyer d’enfants placés. Au moment du repas, j’ai réalisé qu’une des mères s’était installée, non pas à la table des parents, mais à celle des éducateurs. Cette mère, qui avait bien un enfant placé dans ce foyer, ne vivait pas en situation de grande pauvreté et, ne se reconnaissant pas dans les autres parents présents, s’était assise à la table où elle se sentait le plus à l’aise. Les autres mamans ne se reconnaissaient pas non plus en elle : « Elle n’est pas comme nous, elle s’assoit là-bas, c’est normal. »

Au sujet des retours d’enfants après placement, ceux-ci existent, fort heureusement, mais ils ne sont pas toujours bien préparés. Il est en effet rare, après qu’un tel lien d’étrangeté s’est créé entre des parents et des enfants – et je ne remets en aucun cas en cause les raisons du placement –, que les uns et les autres se sentent bien lors de ces retours. L’exemple le plus récent que je puisse vous donner concerne trois petites filles qui ont pu revenir et être élevées chez leur maman. J’avais accompagné cette mère à une audience lunaire, à l’été 2023, au cours de laquelle elle avait demandé au juge, en accord avec la référente de l’ASE, le maintien du placement. Cette demande n’était fondée sur aucune raison éducative, mais sur le fait qu’elle n’avait pas de logement, qu’elle dormait à droite et à gauche pour ne pas finir à la rue – et on sait ce que représente, pour une femme, le fait de dormir à la rue : il lui paraissait impossible d’élever ses enfants dans ces conditions. Elle était consciente que ce n’était pas une vie pour ses gosses. Le juge était très mécontent, dans la mesure où il ne s’agissait pas d’une carence éducative. Mais quel juge a les moyens d’agir sur la politique publique de logement social ?

Mme Isabelle Toulemonde. J’aimerais à mon tour insister sur la difficulté du retour des enfants dans des familles concernées par la très grande pauvreté, une fois que les mesures de placement ont été levées.

En effet, dans la mesure où la pauvreté de ces familles est invisibilisée, les services de la protection de l’enfance peuvent reconnaître des progrès significatifs en matière d’éducation sans que le problème des conditions de vie ne soit réglé – et cela, alors même que les enfants placés se sont habitués à d’autres types d’environnements. La chercheuse Vanessa Stettinger a suivi pendant quinze ans sept familles vivant dans l’extrême pauvreté. Ses entretiens avec les professionnels de la protection de l’enfance ne révèlent qu’une seule initiative prise pour faciliter le retour des enfants dans leur environnement familial : une prise de contact avec une association pour que leur chambre soit repeinte avant leur arrivée. Or, le manque d’aide appropriée rallonge inutilement la période de séparation, ce qui rend le retour plus difficile encore.

Ce n’est ni le rôle des services de la protection de l’enfance, ni celui des juges des enfants que de trouver un logement aux familles. Mais ils ne doivent pas non plus se concentrer uniquement sur la dimension éducative de leur action : les services de protection de l’enfance, comme dans d’autres pays, devraient coordonner une politique globale, menée dans l’intérêt supérieur des enfants. Nous sommes à l’opposé de cette conception aujourd’hui. Il faut un changement de paradigme.

Mme Céline Truong. Je souhaite revenir sur le prisme des travailleurs sociaux, dont vous avez perçu une dénonciation dans notre rapport. Il ne s’agit en aucun cas de disqualifier l’ensemble d’une profession engagée au quotidien. Au contraire, nous travaillons, pour nos publications que nous espérons équilibrées, avec des parents qui ont suffisamment de recul pour reconnaître les pratiques de la protection de l’enfance qu’il faut dénoncer et celles qu’il faut défendre.

Les travailleurs sociaux ont la noble mission d’intervenir dans la vie des familles pour comprendre ce qu’il s’y passe, à l’aune des besoins fondamentaux de l’enfant, pour estimer si l’enfant vit des choses qui ne sont pas compatibles avec son développement, si le parent est capable de changer son attitude. Mais, par-delà la bonne volonté et la compétence de ces acteurs du quotidien, nous affirmons que parmi les mécanismes à l’œuvre dans leurs décisions et leurs évaluations, se trouve, comme l’ont montré différents chercheurs, un biais de classe – inconscient le plus souvent. Ainsi, Caroline Maupas décrit comment les pratiques éducatives des milieux populaires se trouvent disqualifiées par des travailleurs sociaux qui élèvent différemment leurs propres enfants ou qui, par leur formation professionnelle, légitiment d’autres pratiques parentales.

Le rapport à la nourriture – fréquent sujet de crispations entre parents et travailleurs sociaux – constitue en cela un bon exemple. Voir un enfant de 6 ans avec les dents toutes noires, bien sûr que cela fait mal au cœur : il faut évidemment aider les parents à ne pas en arriver là. Mais, s’il faut bien sûr aider les parents à donner une alimentation adéquate à leurs enfants, nous devons comprendre que les erreurs qu’ils commettent peuvent manifester d’importantes valeurs éducatives – par exemple, le refus que leurs enfants subissent la faim comme eux l’ont subie. Il faut savoir faire ce détour par l’idée que ces parents se font d’une bonne parentalité pour pouvoir changer leurs habitudes.

Enfin, ces biais de classe – mécanisme, je le redis, pour l’essentiel inconscient – aboutissent, de la part des travailleurs sociaux, à une présomption permanente de mensonge, d’incompétence ou de culpabilité qui empêche les parents de montrer à quel point ils essaient d’être de bons parents.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Merci pour vos témoignages, dans lesquels j’ai été surprise d’entendre davantage parler des parents que des enfants.

Vous souhaitez que certaines visites médiatisées se passent au domicile des parents plutôt que dans les lieux, certes impersonnels, où elles sont habituellement programmées. Or, ce type de visites est souvent requis par le juge en cas de violences familiales, notamment conjugales : dans ce cas, l’endroit où elles se déroulent permet aux parents de ne pas se rencontrer. Pourriez-vous préciser où, selon vous, ces visites devraient avoir lieu ?

Pourriez-vous d’autre part revenir sur la question de l’accès des parents aux rapports d’assistance éducative remis aux juges ? Pour avoir exercé comme avocate, je confirme que je n’avais pas le droit de remettre ces rapports à mes clientes, qu’il vaut d’ailleurs mieux préserver des constats parfois blessants qui y figurent. Cela dit, les avocats en traduisent les idées principales à leurs clientes et peuvent même demander des ajouts, voire un autre rapport. Je vous rejoins sur l’idée qu’un travail pourrait être mené sur cette question, afin d’entendre plusieurs voix.

M. Denis Fégné (SOC). Merci pour vos propositions pertinentes concernant l’accès des parents aux rapports des travailleurs sociaux, la sortie de l’illusion de leur neutralité ou la possibilité de mettre en place d’autres lieux de rencontre.

Les mesures de placement sont au centre des politiques de protection de l’enfance, comme la crainte que celles-ci suscitent chez les parents. C’est regrettable. Il est nécessaire de mobiliser davantage de moyens pour développer la prévention – primaire, individuelle – et la contractualisation, avant d’en arriver à des mesures d’aide contrainte.

Il est ensuite fondamental de travailler sur la question du temps – sur celui des enfants, sur celui des parents, et sur la durée de leurs rencontres. Celui des associations et des administrations n’est pas le même que celui des parents, et il est de plus en plus contraint. Certains délais sont très longs : six mois peuvent s’écouler entre une décision du juge et sa mise en œuvre.

Enfin, la parole est pour les parents un moyen efficace de sortir de l’impuissance sociale : il faut donc donner davantage de moyens à la mise en place de groupes de parole, d’ateliers d’expression et d’entretiens.

Ma question porte sur les données qui pourraient nous permettre de mieux comprendre comment certaines familles cessent de subir la logique de répétition des mesures de placement d’une génération à l’autre. Avons-nous des données accessibles sur les trajectoires des personnes qui, après avoir fait l’objet de mesures de placement et d’assistance éducative, parviennent à s’en sortir ?

Mme Ayda Hadizadeh (SOC). Merci à vous trois, et particulièrement à vous, madame Le Dins, d’avoir courageusement porté la parole des parents ayant participé au Chantier familles.

Madame Le Dins, si vous ne deviez en choisir qu’une, quelle dimension de la procédure de placement dont vos enfants ont fait l’objet changeriez-vous ? En d’autres termes, laquelle vous a semblé la plus anormale ou la plus scandaleuse ?

J’introduirai ma deuxième question sur les lieux d’accueil par un témoignage. Le 12 octobre dernier, lors de la Journée internationale du refus de la misère animée par les membres d’ATD Quart Monde à Méry-sur-Oise dans ma circonscription, j’ai fait la rencontre de Françoise. Enfant placée, Françoise est aujourd’hui la mère d’une fillette de 10 ans, placée, et d’un petit garçon de 2 ans, Georges, qui pourrait bientôt lui aussi faire l’objet d’une mesure de placement. Françoise est en situation de handicap fort, tout comme le père de Georges avec lequel elle réside en centre parental. Elle ne demande qu’à être aidée dans son exercice de la parentalité, ce que constatent les équipes du centre qui reconnaissent à la fois des carences dans l’éducation de Georges et la bonne volonté et l’attachement de sa mère.

Il manque un lieu qui puisse accueillir Georges et ses parents et qui, ainsi, leur permette de rester ensemble et de préserver leurs liens affectifs tout en recevant un accompagnement de la part de professionnels. Pourriez-vous évoquer le centre de promotion familiale de Noisy-le-Grand, ce lieu expérimental que vous faites exister depuis plus de vingt-cinq ans ? Ce centre ne peut être dupliqué, faute de moyens. Or, là-bas, il ne s’agit pas de sauver un enfant de sa propre famille par le placement, mais plutôt, par l’accueil de familles entières, de réparer les liens familiaux et ainsi rompre le cercle vicieux du placement en lien avec la grande pauvreté.

Mme Géraldine Grangier (RN). Il est vrai qu’il faut innover pour rendre l’aide plus appropriée et améliorer le vécu du placement, tant du côté des enfants que des parents.

J’aimerais néanmoins insister sur le fait que les travailleurs sociaux ont pour mission de rendre les adultes libres et responsables de leurs choix. Ils sont formés à la grande pauvreté, à prodiguer une écoute bienveillante et à considérer tout parent avec son histoire, parfois douloureuse. Si les évaluations menées par les services de la protection de l’enfance décrivent si précisément les conditions de logement parfois indignes des familles, ce n’est pas pour pénaliser les parents. Au contraire, c’est toujours, en coordination avec le travailleur social référent du département, pour travailler sur ce point : c’est la première mission de ces professionnels et une obligation des services sociaux départementaux. Si une maman se retrouve à la rue avec son enfant, celui-ci ne sera pas automatiquement placé, au contraire : le département devra la reloger, notamment dans des hôtels. Ce sont des choses que je faisais au quotidien.

À partir de là, pourriez-vous nous rappeler les causes de placement des enfants, qui ne sont pas directement liées à la pauvreté ? Les causes d’un placement ne sont ni le mal-logement, ni la malnutrition, mais des événements traumatiques graves.

Mme Isabelle Toulemonde. En tant qu’avocate et ancienne professionnelle de la protection de l’enfance, je ne partage pas votre appréciation. Certes, un juge ne déclarera jamais qu’il place un enfant pour cause de pauvreté. Cependant, certaines carences éducatives à l’origine des placements sont aggravées par la pauvreté, et, si telle famille avait reçu une aide appropriée au logement, certains des problèmes éducatifs qu’elle rencontre n’auraient pas pris une telle ampleur. Une recherche-action sur les dossiers d’assistance éducative pourrait mettre en lumière cet engrenage.

En outre, la plupart des dossiers de protection de l’enfance ne sont pas ceux que vous décrivez. Ces dossiers sont parfois extrêmement lacunaires : ils fournissent peu d’analyses concrètes, ne rendent pas compte de la parole des parents et ne mentionnent pas les situations de grande pauvreté dans lesquelles se trouvent certaines familles. Ils ne permettent donc pas toujours aux juges de prendre des décisions éclairées.

Or, si ces rapports étaient co-construits par les parents et les professionnels de l’ASE comme nous le recommandons, les deux parties seraient amenées à évoquer ensemble les étapes concrètes du parcours de placement : le PPE, l’évaluation de mi-parcours, l’évaluation de l’impact des visites sur les enfants. Certaines associations habilitées produisent d’ailleurs des rapports plus détaillés et coécrits avec les parents, dont la position est relayée sur l’ensemble des sujets qui concernent l’enfant.

Les rapports sont en effet d’une pauvreté dramatique lorsqu’ils ne relaient que le point de vue de l’ASE. On peut par exemple y lire qu’une visite s’est mal passée et qu’elle a déstabilisé l’enfant sous le prétexte que celui-ci n’a, ensuite, plus été propre. Mais comment s’interprètent ces symptômes de souffrance ? Sont-ils nécessairement le signe que la visite s’est mal déroulée du fait des parents ? Nous pourrions, à l’inverse, considérer que l’enfant, après une visite satisfaisante, souffre d’avoir à attendre plusieurs semaines avant de revoir ses parents. L’appréciation des résultats de cette visite doit ainsi être le fruit du travail commun des professionnels de l’ASE et des parents, dans l’intérêt supérieur de l’enfant.

Enfin, pour l’avoir constaté comme avocate, et auparavant comme magistrate, j’ajoute qu’il est courant que les rapports de l’ASE soient déposés très tardivement, parfois le matin de l’audience. Les parents, qui n’en reçoivent pas de copie, prennent généralement connaissance de ce rapport par leurs avocats au tribunal et il leur est difficile d’en comprendre la substantifique moelle s’ils ne sont pas accompagnés.

Afin que nous cessions de croire qu’un débat contradictoire puisse exister dans ces conditions, nous avons proposé que le parent soit écarté du débat si le rapport n’avait pas été déposé dans un délai qui lui permette d’en prendre connaissance et de préparer sa défense. Il n’existe dans aucun autre secteur de la justice un tel déni du principe du débat contradictoire : il faut y remédier.

Mme Céline Truong. En ce qui concerne le droit de visite à domicile et le danger qu’il pourrait représenter pour un enfant en cas de violences familiales, je souligne que la demande des parents – qui vous a été lue et dont la formulation a été travaillée pendant deux ans – prend en compte ce paramètre. Ces parents n’envisagent ces visites à la maison que tant que le domicile ne constitue pas un danger et ils sont conscients qu’il n’est pas souhaitable dans certains cas.

Si nous sommes devant vous, c’est précisément pour adopter le point de vue des parents. Il est possible de prendre leur point de vue en considération – ils ont souvent une expérience terrible de la protection de l’enfance et ont les moyens de réfléchir à leurs pratiques éducatives – sans oublier notre responsabilité de protéger les enfants.

Par ailleurs, vous dites, monsieur Fégné, que la formation de groupes de parole pourrait être une aide efficace pour les parents. Ils ont réfléchi à ce que nous appelons la pair-aidance : je laisse Mme Le Dins vous l’expliquer.

Mme Gaëlle Le Dins. Il devrait en effet y avoir des lieux de rencontres entre parents d’enfants confiés. Cela donnerait de la force à ceux qui vivent seuls cette expérience car à plusieurs, on se soutient. On peut tout se dire sans crainte que ça se retourne contre nous. Entre parents, on peut aussi se donner des conseils et créer des liens d’amitié. On doit être en confiance pour cela : attention, ce que l’on dit doit rester entre nous ; on ne doit pas être surveillés. Le groupe ne doit pas être animé par un professionnel de l’ASE ou d’un service de protection de l’enfance, mais par une personne neutre et de confiance venant d’une association ou d’un centre social, accompagnée, si possible, d’un parent ayant vécu cette situation.

Vous me demandez ce qui m’a semblé le plus insupportable dans les procédures de placement de mes enfants. Mes trois enfants ont été placés mais ma fille cadette a pu revenir à la maison. Cette différence de traitement entre frères et sœur a créé un conflit qui n’avait pas lieu d’être et qu’il est très difficile de gérer.

Mme Céline Truong. Ce qui ne veut pas dire qu’il faut placer tous les enfants d’une fratrie par principe ! Il s’agit là d’évoquer les conséquences éducatives induites par des mesures de placement différentes selon les enfants – différences au demeurant peut-être tout à fait justifiées.

Mme Isabelle Toulemonde. Madame Hadizadeh, vous évoquez les cas des familles pour lesquelles la durée de l’accueil en centre maternel, qui s’achève aux 3 ans de l’enfant, ne suffit pas. Nous avons effectivement besoin de lieux d’accueil parents-enfants, en particulier quand le juge constate chez ces familles à la fois l’absence de problèmes éducatifs et des fragilités telles qu’une action éducative en milieu ouvert (AEMO) ne serait pas suffisante. Ces cas conduisent à des mesures de placement trop longues – par ailleurs coûteuses à la collectivité.

La mise en œuvre des mesures d’AEMO, et notamment la fréquence des visites des professionnels, est souvent trop pauvre pour mener un véritable travail sur les difficultés des familles et obtenir des changements. Pourtant, ces AEMO presque vides aboutissent à des placements, le plus souvent à la suite de jugements soulignant l’incapacité des parents à « se saisir » de ces aides éducatives. Pour limiter ces placements, il faut donner du contenu aux mesures d’AEMO, et mener un travail sur les conditions matérielles des familles par des partenariats avec d’autres services de l’action publique.

Enfin, le personnel politique persiste à croire que les placements sont presque tous liés à des contextes de violences familiales. Or, si nous menions une recherche-action sur les dossiers d’assistance éducative, par-delà les jugements parfois hâtivement rendus, nous constaterions que les placements d’enfants sont nombreux à se situer hors de ce spectre.

En revanche, nous sommes chez ATD Quart Monde les premiers à considérer que si la violence est avérée, la seule mesure possible est une mise à l’écart jusqu’à ce que la sécurité de l’enfant soit assurée. Nous sommes absolument en accord avec ce type de placements.

Mme Céline Truong. Je veux insister sur le poids des représentations sur les parents d’enfants placés. Ces parents, dans leur grande majorité, ne sont ni des criminels, ni des pervers sexuels – le directeur de la maison d’enfants à caractère social (Mecs) Providence-Miséricorde à Rouen l’a aussi rappelé devant vous.

Or, les récits sociaux et médiatiques sur les parents d’enfants placés sont si négatifs – par exemple, l’unique information donnée sur les parents ayant enlevé leur enfant de la maternité il y a quelques jours était qu’ils étaient tous deux connus des services de police – qu’ils ont des conséquences concrètes sur les rapports entre parents et travailleurs sociaux. Une chercheuse a ainsi montré aux Assises nationales de la protection de l’enfance en 2018 à Nantes que la représentation selon laquelle les enfants placés étaient tous des enfants battus était très forte au sein de la population globale, mais qu’elle était encore plus forte chez les étudiants en travail social. En effet, leurs études, qui reposent sur des cas d’étude particulièrement violents, les forment davantage à identifier le danger qu’à considérer les réalités rassurantes des familles.

Le centre de promotion familiale de Noisy-le-Grand, construit sur les lieux du bidonville où est née l’association en 1957, est un lieu historique d’ATD Quart Monde. C’est pour nous un lieu d’expérimentation qu’il serait difficile de reproduire ailleurs et qui n’a d’ailleurs pas vocation à l’être. Notre méthode, à ATD Quart Monde, consiste en effet davantage à mener des expérimentations puis, par nos interventions, à nous efforcer d’inspirer les travailleurs sociaux et de leur donner, à eux aussi, l’envie d’innover et de sortir, par exemple, de la simple alternative entre AEMO et placement.

Cette cité de promotion familiale a été voulue par le fondateur d’ATD Quart Monde afin de travailler sur la conjugalité en contexte de très grande pauvreté. Que signifie alors le fait se mettre en couple ? Pour quelles raisons le fait-on ? Il n’y a pas que l’amour qui soit à l’origine du couple, il peut y avoir aussi, par exemple, l’envie de quitter une famille dysfonctionnelle. Comment ces raisons affectent-elles la stabilité de ce couple et le désir ou non de faire famille ? La parentalité y était également abordée, avec des pratiques parfois très semblables à celles d’autres centres parentaux.

Aujourd’hui, la cité de promotion familiale de Noisy-le-Grand a obtenu le statut de centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), ce qui, d’un point de vue institutionnel, limite les possibilités d’expérimentation. Nous y soutenons les familles dans toutes les dimensions de leur vie, en les sécurisant en premier lieu par un logement. Toutes les décisions sont prises en croisant les perspectives des professionnels d’ATD Quart Monde et celles des travailleurs sociaux – ce qui nous prouve que, pour apporter la juste réponse, ces méthodes collectives sont possibles, même si elles posent des difficultés toujours renouvelées. La bonne réponse, c’est forcément de la dentelle.

Face à la misère, personne n’a de baguette magique. Après quelques années passées au centre de promotion familiale, les familles se dirigent vers un autre type de logement et des dispositifs de droit commun. Nous accompagnons cette transition par un soutien. Il est arrivé, à ce moment-là, que des enfants fassent l’objet d’un placement : cela nous prouve, en creux, que le droit commun ne parvient pas à soutenir ces familles à la hauteur de leurs besoins. Quels lieux d’accueil collectif et de soutien serait-il donc possible de créer ?

De tels lieux pourraient en effet apporter une réponse aux placements comme à ces droits de visites médiatisées qui s’éternisent. J’ai récemment assisté à un colloque avec des travailleurs sociaux qui se demandaient, à juste titre, à partir de quel moment il fallait renoncer à un droit de visite médiatisée qui ne fonctionnerait pas. Dans certains cas, il serait juste de tout arrêter – une manière pudique de parler d’adoption. Mais il existe d’autres situations dans lesquelles le lien d’attachement du parent à l’enfant est sain, dans lesquelles les parents, même s’ils auront toujours besoin de soutien parental, sont capables d’apprendre. Un enfant peut comprendre ces situations et peut s’attacher à d’autres adultes que son parent de façon saine. Il y a donc d’autres solutions que ces placements sans fin que dénoncent les parents comme les professionnels de l’ASE.

Quant aux statistiques sur les sorties de la protection de l’enfance et les trajectoires ultérieures, ce ne seront pas des statistiques nationales, nous ne sommes pas en mesure de les produire. Nous pourrons simplement vous donner des exemples dans les réponses écrites complémentaires que nous vous enverrons.

Mme Isabelle Toulemonde. Je conclurai par ce que nous voudrions vraiment voir changer dans le domaine de la protection de l’enfance.

Il faut, d’une part, que les professionnels de l’ASE comprennent qu’il est obligatoire que les parents soient associés de manière adéquate aux processus de décision : ce sont des arrêts de la CEDH qui l’établissent. Certaines associations habilitées ont ainsi mis en place de bonnes pratiques dont il faut que l’ASE s’inspire.

D’autre part, en tant que juriste, le droit à l’accompagnement me paraît très important. À l’audience, à côté de l’avocat, doit se trouver un tiers taisant : nous travaillons actuellement à ATD à la définition de son statut. Celui-ci pourrait sécuriser le parcours judiciaire du parent : il interviendrait avant l’audience, pour aider à sa préparation, et après, pour faciliter sa bonne compréhension. Nous pensons que cela peut être utile. Des bénévoles, choisis par le justiciable, pourraient tenir ce rôle : ils y seraient formés afin qu’il n’y ait pas de confusion. Certaines expériences ont réussi.

Audition de l’association nationale des directeurs d’action sociale et de santé (Andass), représentée par M. Patrick Genevaux, président, Mme Ève Robert, représentante de l’Andass au Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE), et M. Axel Harkat, membre du conseil d’administration de l’Andass (mercredi 13 novembre 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Nous poursuivons nos travaux avec l’audition de l’Association nationale des directeurs d’action sociale et de santé (Andass), représentée par son président, M. Patrick Genevaux, également directeur du pôle « Solidarités » du département du Pas-de-Calais, Mme Ève Robert, représentante de l’Andass au Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) et directrice générale adjointe du pôle « Solidarités » du département de Seine-Saint-Denis, et M. Axel Harkat, membre du conseil d’administration de l’Andass et directeur « Enfance et famille » du département de l’Allier.

Je vous remercie tous trois d’avoir répondu à notre invitation. Dans une contribution adoptée le 17 septembre dernier par son conseil d’administration, l’Andass estimait que le débat public autour de la protection de l’enfance se concentrait sur des questions en réalité secondaires, à savoir la gouvernance – le « Meccano institutionnel », comme vous l’appelez : répartition des compétences, coordination des acteurs – et les moyens accordés à son acteur central, l’aide sociale à l’enfance (ASE), et aux institutions périphériques, comme le secteur médico-social, la psychiatrie, la justice. Sans occulter leur importance, vous proposez d’élargir le débat à la conception même de la politique publique de protection de l’enfance, et de questionner son périmètre, qui s’étend bien au-delà de la lutte contre la maltraitance, ses objectifs et ses modalités d’intervention. Votre approche et les mesures fortes que vous préconisez intéressent tout particulièrement les membres de cette commission d’enquête.

Avant toute chose, je dois vous préciser que cette audition est retransmise en direct et sera disponible en différé sur le site de l’Assemblée nationale. En outre, en vertu de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je dois préalablement vous demander de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Patrick Genevaux, Mme Ève Robert et M. Axel Harkat prêtent serment.)

Je vous cède maintenant la parole pour une vingtaine de minutes, à l’issue desquelles la rapporteure, puis les autres membres de la commission, vous poseront leurs questions.

M. Patrick Genevaux, président de l’Andass. L’Andass est une association professionnelle représentant les directeurs généraux adjoints et les directeurs qui agissent dans les compétences sociales des départements, c’est-à-dire l’enfance, l’insertion, l’action sociale de terrain, les personnes âgées et les personnes handicapées. Présente dans 80 % des départements, elle est représentative de la diversité des champs d’intervention autant que des typologies de territoire.

Depuis quatre décennies, l’Andass défend le développement social et territorial, et l’ambition d’un travail collectif qui accompagne les personnes. Trois convictions forment le cœur de notre projet associatif. Tout d’abord, la pertinence de l’action sociale décentralisée pour produire une action publique de qualité en matière de solidarité : non, la décentralisation n’est pas incompatible avec l’égalité d’accès au droit des personnes, partout dans le territoire. Ensuite, l’importance de la convergence entre les politiques publiques : la vie ne se découpe pas en dispositifs sectoriels, et nous pensons que les politiques d’action sociale n’ont de sens que par les liens qu’elles entretiennent non seulement entre elles, mais aussi avec les autres politiques publiques. Enfin, la nécessaire coopération des acteurs : jamais vous n’entendrez l’Andass opposer les acteurs publics, comme les départements, aux associations, ni les travailleurs sociaux aux juges. Nous sommes convaincus que nous ne pourrons résoudre les gigantesques difficultés rencontrées dans la protection de l’enfance qu’en travaillant tous ensemble.

Bien qu’elle soit une association professionnelle, l’Andass assume d’intervenir dans le débat public à travers des contributions. Celle que vous avez évoquée visait à ouvrir le débat, et de fait, elle a fait débat au sein de nos adhérents ! Il faut absolument accepter d’aborder la question de la protection de l’enfance sous un autre angle que celui du Meccano institutionnel et des moyens, même si ce sujet est évidemment prégnant.

Nous avons publié récemment une autre contribution, intitulée « Comment les solidarités peuvent-elles résister par gros temps ? ». Le contexte politique inédit lié aux dernières élections législatives et la crise des finances publiques que nous traversons doivent nous amener à penser différemment les solidarités dans les mois qui arrivent et à rompre avec certains facteurs de désespérance – annonces non financées, succession de dispositifs... Ils doivent, surtout, nous inciter à retrouver un cap, c’est-à-dire un projet social, et à renouer avec une véritable politique de l’enfance et de la famille – j’y reviendrai.

Avant d’entrer dans le fond du sujet, permettez-moi de poser trois préalables.

Tout d’abord, nous ne pourrons pas évoquer la situation d’un département en particulier : ce sera peut-être frustrant pour vous, mais nous représentons ici les adhérents d’une association professionnelle, et non les départements dans lesquels nous officions.

Ensuite, nous n’avons pas de salariés permanents, et tous nos adhérents exercent bénévolement leurs fonctions au sein de l’association, en plus de leurs activités quotidiennes. Nous ne serons donc pas en mesure de vous fournir des données chiffrées.

Enfin, en tant qu’acteurs engagés au quotidien dans la protection de l’enfance dans un contexte extrêmement difficile, nous sommes en prise directe avec les conséquences des manquements qui font l’objet de votre commission d’enquête. Au cœur de nos préoccupations, il y a évidemment les enfants – notamment ceux dont les besoins n’ont pas été couverts de manière satisfaisante par l’action publique, au sens large du terme –, mais aussi les familles qui n’ont pas reçu de soutien adapté, les professionnels engagés sur le terrain, parfois condamnés à faire l’impossible – c’est à eux, travailleurs sociaux et médico-sociaux, que nous devons les petits miracles du quotidien –, et nos adhérents, bien sûr, souvent surengagés, parfois épuisés : peu de métiers impliquent une pression opérationnelle aussi forte que les nôtres.

Les finances des départements sont dans l’impasse ; ce serait une erreur de ne pas le souligner. Ces trois dernières années, la plupart ont mobilisé des moyens considérables, en hausse de 30 %, pour répondre à la crise de la protection de l’enfance, sans parvenir à un résultat totalement satisfaisant. Les décisions que le Gouvernement et la représentation nationale pourraient prendre en matière de protection de l’enfance risquent de nuire gravement à cette dynamique qui, malgré des résultats pas totalement satisfaisants, est pourtant la seule à avoir permis de limiter les conséquences de la crise systémique que nous traversons.

Nous n’y répondrons pas en tirant le fil d’une unique pelote, ni en désignant des coupables et des responsables, ce qui ne ferait que mettre la tête sous l’eau à ceux qui sont souvent le dernier rempart face aux difficultés. Les acteurs de terrain n’attendent pas de nouvelles instances, de nouveaux dispositifs, de nouvelles obligations procédurales, des annonces non financées ou des sursauts après chaque drame : ils appellent de leurs vœux un projet cohérent pour la politique publique de l’enfance et de la famille. Ils veulent que la protection de l’enfance cesse d’être la voiture-balai de l’échec des différentes politiques publiques : voilà tout l’enjeu à nos yeux.

Mme Ève Robert, représentante de l’Andass au CNPE. Il est essentiel de conserver une vision large de la politique de protection de l’enfance, encore trop souvent réduite à la seule question de l’aide sociale à l’enfance (ASE). En réalité, et c’est une évidence pour les institutions départementales où nous travaillons, les missions de l’ASE sur le terrain sont étroitement imbriquées avec le travail social de proximité – ce que l’on appelle la polyvalence de secteur –, avec les missions de suivi périnatal – notamment postnatal – et avec le soutien à la parentalité assurés par les services de protection maternelle et infantile (PMI). Ces structures connaissent d’ailleurs elles-mêmes des difficultés, dont on parle trop peu dans les débats sur la protection de l’enfance.

Si la protection de l’enfance traverse aujourd’hui une telle crise, c’est parce qu’elle est devenue le réceptacle des difficultés, des dysfonctionnements et des échecs des autres institutions et des autres politiques publiques. Je pense notamment à la crise de la pédopsychiatrie et au déficit de places adaptées pour les enfants en situation de handicap, en particulier à l’absence de solutions intensives adaptées aux handicaps les plus lourds et aux familles les plus fragiles – un sujet qui tient à cœur aux membres de l’Andass. On déplore aussi les fragilités de l’éducation nationale et l’insuffisante prise en considération du soutien à la parentalité dans les politiques de droit commun, notamment celles de la branche famille.

Bien des situations échoient à l’ASE faute d’avoir été prises en charge de manière adaptée par d’autres institutions de droit commun en amont. Au-delà des difficultés qu’elles présentent pour l’ASE, ces situations sont donc avant tout un échec pour les autres institutions et pour les familles concernées, car il n’est jamais anodin de s’entendre dire par un juge qu’on n’est pas, ou plus, en mesure de s’occuper seul de ses enfants. Il nous semble donc évident que seule une intervention large, intersectorielle, permettra de résoudre la crise de la protection de l’enfance. À l’inverse de la tendance actuelle dans laquelle les prises en charge sont toujours plus tardives et, de fait, plus coûteuses et plus intensives, il nous semble urgent de développer des prises en charge de droit commun plus précoces et de travailler en profondeur la question des ressources mobilisables dans les familles et leur environnement.

Par ailleurs, il nous semble important de veiller à l’apaisement du débat, et de garder à l’esprit le contexte dans lequel se déroulent les missions de protection de l’enfance : gardons-nous d’une vision trop étriquée ou trop restrictive. Le débat médiatique, par exemple, a tendance à réduire la protection de l’enfance à des dysfonctionnements et des faits divers. Si graves soient-ils, ils sont loin de résumer à eux seuls la prise en charge de l’ASE qui, depuis une trentaine d’années, a beaucoup progressé : nous avons aussi de nombreux parcours réussis et des professionnels très engagés.

Ne la réduisons pas non plus au seul contrôle des conditions d’accueil des enfants, que ce soit dans des établissements ou au sein de familles d’accueil. Certes, le contrôle est essentiel, et les départements se sont notoirement investis ces dernières années pour faire progresser les dispositifs d’alerte, de suivi, d’agrément et d’inspection, même s’il reste des fragilités – nous y reviendrons. Mais l’absence de dysfonctionnement et de maltraitance n’est pas synonyme d’un accueil de qualité : nous défendons une vision plus ambitieuse de la qualité de prise en charge dans le cadre de la protection de l’enfance. Cette politique doit se recentrer sur l’enfant dans son environnement.

M. Axel Harkat, membre du conseil d’administration de l’Andass. J’aborderai pour ma part la question importante de l’attractivité et du sens des métiers de la protection de l’enfance.

De nombreux chantiers ont été engagés, mais, au-delà des revalorisations salariales, il faut mener une réflexion beaucoup plus large sur la reconnaissance de l’engagement tout particulier des professionnels, qu’ils interviennent sur le terrain – assistants familiaux, éducateurs, médecins de PMI – ou assurent des fonctions d’encadrement.

Les métiers de la protection de l’enfance s’exercent au sein d’équipes pluridisciplinaires, et leur attractivité passe tout d’abord par la reconnaissance de chacun d’eux. Les assistants familiaux, par exemple, souhaiteraient être reconnus comme des travailleurs sociaux professionnels et, à ce titre, représentés dans les différentes instances et réunions, afin de travailler plus étroitement avec les autres travailleurs sociaux. C’est une demande d’autant plus forte que leur profil a beaucoup évolué ces dernières années : de nombreux assistants familiaux sont en reconversion, après avoir occupé d’autres postes dans le privé ou le public.

Le sens donné aux métiers est également une question fondamentale. À cet égard, la loi relative à la protection des enfants, dite loi Taquet, a permis d’importantes avancées sur le terrain, que ce soit en systématisant la réflexion des départements autour du statut du tiers digne de confiance ou en créant un droit au retour pour les jeunes qui ont refusé le contrat jeune majeur mais qui se rendent compte, quelques mois après, qu’ils ont besoin d’un accompagnement. C’est un progrès majeur pour l’autonomie des jeunes, et la jurisprudence du Conseil d’État a permis d’harmoniser les pratiques des départements en la matière.

Mais, comme l’ont rappelé Patrick Genevaux et Ève Robert, il est essentiel de se rendre compte que la protection de l’enfance implique d’autres institutions, comme l’éducation nationale ou les caisses d’allocations familiales (CAF), car le versement des prestations familiales au tiers digne de confiance peut poser problème dans certains territoires. La grande variabilité des délais d’instruction des demandes de titre de séjour des jeunes majeurs ayant été accueillis en tant que mineurs non accompagnés (MNA) est également un problème : trop longs, ils peuvent démotiver des jeunes qui avaient pourtant la volonté de s’intégrer et obérer la réussite de leur projet.

Il faut aussi aller plus loin dans la réflexion pour assurer davantage d’équité entre les différents statuts. L’allocation de rentrée scolaire est consignée pour les jeunes confiés par la protection judiciaire, par exemple, mais pas pour les pupilles. Il faut donc bien garder à l’esprit la diversité des statuts juridiques des enfants protégés, et assurer la défense de leurs droits quel que soit leur statut.

M. Patrick Genevaux. Vous l’aurez compris, des petits ajustements qui peuvent simplifier le quotidien des enfants à une réflexion plus globale sur le périmètre de la politique de protection de l’enfance et le sens qu’on peut lui donner dans les années à venir, nous avons hâte de répondre à vos questions !

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Votre contribution, que j’ai lue avec attention, invitait au débat : tant mieux, c’est l’objet de cette commission d’enquête. De tous les intitulés possibles, j’ai opté pour « Les manquements des politiques publiques », car la protection de l’enfance est un écosystème à la croisée de toutes les politiques publiques. Je dis d’ailleurs souvent que l’État est le premier parent défaillant.

Comme vous l’avez dit, la politique de protection de l’enfance doit aborder l’enfant dans sa globalité, avec l’ensemble des problématiques qui lui sont liées. Cela nécessite une réflexion large autour de la justice, des moyens, du rôle de l’éducation nationale et de la santé scolaire, mais aussi, plus largement, de la santé en général, de la pédopsychiatrie et de l’accompagnement, y compris dans le droit commun.

Néanmoins, le modèle de protection de l’enfance lui-même doit évoluer, car j’ai l’impression que la manière dont il a été conçu est l’une des clés pour comprendre les dysfonctionnements actuels.

Lors du mouvement de décentralisation, en 1983, les compétences ont été réparties par thèmes d’action : l’État a conservé le sanitaire, et confié le social aux départements. Il me semble que c’est l’erreur originelle, car la protection de l’enfance relève évidemment de ces deux domaines. Or, cette répartition a permis à l’État de se désengager fortement de toutes les politiques publiques en santé sociale, comme on en trouve dans d’autres pays. Cette situation explique d’ailleurs que la santé scolaire soit si faible et que les établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS) se permettent d’opposer des refus aux demandes des directions de la protection de l’enfance et de la jeunesse (DPEJ), au simple motif qu’ils en ont le pouvoir. Pourtant, je sais le temps que les DPEJ peuvent passer à essayer d’obtenir une place en institut médico-éducatif (IME) ou en institut thérapeutique, éducatif et pédagogique (Itep) pour un enfant ! Faute de prise en charge adaptée, les enfants souffrant d’un handicap se retrouvent parfois en grande difficulté, ce qui engendre in fine des coûts colossaux, qui sont supportés par le budget de la protection de l’enfance alors qu’ils relèvent du handicap. Pour votre part, considérez-vous que la répartition de 1983 est un problème majeur ?

Avant le transfert des missions de la direction des affaires sanitaires et sociales (Ddass) aux départements, en 1983, il existait déjà un fonctionnement territorial, et les associations qui accompagnaient les enfants ont continué leur mission, ne changeant que d’interlocuteur. Mais leur bâti, parfois vieux de soixante-dix ou quatre-vingts ans, qui pouvait accueillir jusqu’à cent enfants, n’est plus du tout adapté aux attentes que l’on a aujourd’hui pour les enfants, qui ont besoin de grandir dans de petites unités familiales. Il faudrait donc que les départements accompagnent les associations dans la transformation de leur bâti. Aujourd’hui, les contrôles, lorsqu’ils existent, se focalisent sur le bon usage de l’argent public, et ne portent que très rarement sur la qualité des conditions d’accueil – si vous vous en assurez, tant mieux, mais je vous mets au défi de trouver des emplois à temps plein (ETP) qui y seraient consacrés. C’est pourtant extrêmement important.

Je m’étonne que votre secteur ait tant tardé à demander des normes garantissant la qualité d’accueil des enfants. Vous avez longtemps été le seul à n’en avoir aucune, hormis en ce qui concerne les pouponnières. Or les normes bénéficient évidemment aux enfants, mais aussi aux professionnels, puisqu’elles assurent qu’ils sont en nombre suffisant. Cela permet à chacun de se sentir mieux dans son poste, de ne pas agir dans l’urgence mais, au contraire, de prendre le temps de s’occuper des enfants. On peut aussi s’étonner que le décret de 1974 qui prévoit des normes pour les pouponnières n’ait jamais été remis en cause, alors que les neurosciences nous apprennent que le collectif n’est pas bon pour ces enfants. Certains pays ont d’ailleurs abandonné le modèle des pouponnières. Nous devons absolument mener une réflexion clinique, de fond, sur ce sujet. Même à l’occasion de la loi de 2016, qui consacre l’importance de couvrir les besoins fondamentaux des enfants pour leur permettre de se sentir en sécurité et de bien grandir, personne n’a jugé bon de revenir sur ce décret. Comment est-ce possible ?

La crise des pouponnières, surchargées, est riche d’enseignements. Pourquoi les départements sont-ils incapables de réaliser des statistiques et des projections des besoins ? J’ai été vice-présidente d’un conseil départemental pendant plusieurs années, et je sais combien le recueil d’informations est important pour développer des politiques adaptées aux besoins. Par exemple, les projections fournies par la direction des services de l’éducation nationale (Dasen) permettent au président du conseil départemental de savoir combien de collèges il doit construire pour absorber l’augmentation prévue du nombre d’élèves. Or, si les services de la protection de l’enfance sont débordés, c’est parce qu’ils n’ont globalement aucune visibilité sur d’éventuelles augmentations des besoins, comme on en a connu après le covid. Malgré ce manque de visibilité, certains départements ont su innover pour absorber le surcroît d’enfants. Pourquoi ces solutions et les bonnes pratiques que vous essayez de mettre en place avec vos présidents et vice-présidents de département ne se diffusent-elles pas dans l’ensemble du territoire, par exemple à travers votre réseau ?

La prise en charge des enfants étant inégale selon les territoires, il me semble essentiel d’harmoniser les usages. Parvenez-vous à mutualiser et à diffuser les bonnes pratiques dans l’ensemble des départements, ou rencontrez-vous des blocages ? À titre d’exemple, certains départements n’hébergent pas les mineurs à l’hôtel. La situation est évidemment plus difficile dans les cinq départements de France où l’ASE accueille plus de 15 000 enfants – ils sont même 22 000 dans le Pas-de-Calais. Travaillez-vous avec des chercheurs pour comprendre les spécificités de vos territoires ? J’estime que la dimension territoriale doit être davantage explorée.

Le manque de données statistiques sur le suivi des mineurs relevant de l’ASE est criant – les défaillances des logiciels censés les recenser sont telles qu’elles ont donné lieu à des articles dans la presse. Or nous avons besoin de ces informations pour élaborer des politiques publiques.

Par ailleurs, comment expliquer que les départements ne soient pas capables de distribuer aux jeunes majeurs le pécule auquel ils ont droit, qui est consigné par la Caisse des dépôts ? Quels sont les freins et comment les lever ?

La loi de 2007, qui accordait une trop large place aux familles dans la protection de l’enfance, a été corrigée par la loi de 2016, qui consacre l’enfant comme sujet de droit, mais nos relations avec les familles restent défaillantes. Nous devrions davantage travailler avec elles, en nous inspirant des pratiques d’autres pays. Au Québec par exemple, les familles d’enfants placés sont invitées à participer aux grands rangements occasionnés par les changements de saison ; cela maintient des liens et des rituels. Je n’ai rien vu de tel en France.

M. Patrick Genevaux. Les départements disposent de données de pilotage, mais elles ne peuvent pas être consolidées au niveau national, faute de référentiels et d’interopérabilité des systèmes. Nous avons besoin que l’État conçoive un référentiel et un cadre pour les systèmes d’information. Des outils de qualité amélioreraient le pilotage et permettraient aux professionnels de se consacrer davantage et plus efficacement à l’accompagnement.

S’agissant de l’identification et du partage des bonnes pratiques, nous attendons beaucoup du groupement d’intérêt public (GIP) France enfance protégée. L’Andass est aussi un lieu d’échanges – ce matin même, nous avions une discussion sur nos stratégies de repérage, d’accompagnement et de soutien des tiers dignes de confiance. Cela reste néanmoins trop informel. Nous n’avons pas l’équivalent des What Works Centres britanniques et nous ne sommes pas suffisamment connectés au monde de la recherche. Des études rigoureuses sont pourtant disponibles, notamment sur la pertinence du droit de visite médiatisé, sujet qui intéresse nos voisins européens. Nous adhérons au European Social Network, ce qui nous permet de nous ouvrir aux pratiques des autres pays, mais aussi de constater que nous rencontrons les mêmes difficultés qu’eux.

Oui, il est important de retracer l’histoire de la protection de l’enfance, ne serait-ce que pour mesurer les progrès accomplis. Le repérage et l’accompagnement des jeunes sont indéniablement meilleurs que dans les récits de Jean Genet ! Cela étant, des décisions politiques prises naguère ont eu pour effet d’éloigner les cultures professionnelles les unes des autres. Par exemple, le choix de ne pas décentraliser certaines compétences, notamment en matière de santé des enfants protégés en situation de handicap, va à l’encontre d’une approche globale de la vie de l’enfant et donne lieu à des discussions absurdes, pour savoir, par exemple, si l’internat d’un IME est thérapeutique ou non – car l’État paie dans un cas, le département dans l’autre.

Nous composons avec cette réalité institutionnelle ; la bouleverser présenterait plus d’inconvénients que d’avantages, d’autant que nous avons la chance d’avoir un tissu social connecté : la protection de l’enfance est en lien avec l’action sociale de terrain et avec la PMI. En revanche, nous devons nouer une coopération plus étroite avec les agences régionales de santé (ARS) – le plan « 50 000 solutions » peut constituer un support intéressant en la matière. Nous devons bâtir une approche commune des besoins des enfants à double vulnérabilité et nous accorder sur l’accès aux soins des enfants confiés à l’ASE, notamment en matière de santé mentale. Il faut parvenir à concevoir ensemble des projets de soins qui concilient l’approche sociale du département et celle des professionnels de la pédopsychiatrie, si tant est qu’ils existent. Deux mondes doivent être rapprochés par des coopérations de terrain. Les instances institutionnelles sont utiles et nous y participons bien volontiers, mais les connexions de terrain entre professionnels le sont plus encore.

Mme Ève Robert. La prise en charge des enfants protégés a dû s’adapter rapidement à des phénomènes concomitants. Ainsi, le nombre de mesures de placement n’a cessé d’augmenter, au-delà des capacités disponibles. En parallèle, la profession des assistants familiaux s’est amenuisée dans la quasi-totalité des départements, d’où un déport contraint vers les établissements, qu’il faut faire sortir de terre. Les profils et les attentes ont également évolué. Ainsi, la disposition de la loi Taquet demandant de ne pas séparer les fratries induit de modifier les bâtiments, alors que l’offre était jusqu’alors organisée par groupes d’âge. Nous passons également d’une approche hospitalière à une organisation en petites unités de vie, ce qui a des conséquences sur les bâtiments et les pratiques. Notons aussi la plus grande proportion de jeunes majeurs et de grands adolescents parmi les jeunes confiés à la protection de l’enfance, qui tient notamment – mais pas uniquement – aux flux migratoires.

Nous devons adapter l’offre à tous ces phénomènes, c’est-à-dire faire évoluer les implantations et les bâtiments dans lesquels se déroulent les activités, mais aussi les pratiques éducatives et les projets d’établissement.

Selon moi, la délégation au monde associatif d’une grande partie des activités ne freine pas l’adaptation, car celle-ci n’est pas moins difficile pour les foyers publics que pour les associations. En revanche, la relation avec les gestionnaires associatifs doit passer d’une posture de tutelle à une posture d’accompagnement et de dialogue, focalisée sur les enjeux de qualité. Les départements ont accompli de très importants progrès en la matière depuis quatre ou cinq ans. Les équipes d’inspection ne se concentrent plus sur la seule tarification, c’est-à-dire sur le contrôle de l’usage de l’argent public, mais se rendent désormais sur place. Dans mon département par exemple, quatre ETP sont consacrés à l’inspection et au contrôle des ESMS enfance.

Deux facteurs incitent les gestionnaires associatifs – mais aussi publics – à réfléchir à la qualité des prises en charge et à s’adapter. Le premier réside dans les difficultés de recrutement. Les travailleurs sociaux votent avec leurs pieds, si vous me permettez l’expression. Les secteurs qui ont le plus de mal à recruter sont ceux où le projet éducatif et organisationnel est le moins avancé, le moins moderne et de moindre qualité.

Le second facteur est lié aux immenses progrès réalisés ces dernières années dans le recueil de la parole des jeunes. Quand ils sont interrogés, ils évoquent des questions très concrètes, déterminantes pour la qualité de leur prise en charge : alimentation, respect de l’intimité, vie affective et sexuelle, événements de la vie quotidienne. Par exemple, peut-on organiser un goûter d’anniversaire dans un foyer de protection de l’enfance ? Ce sujet était loin d’être identifié par les autorités publiques jusqu’à ce que les enfants nous en parlent – et ils y tiennent. La multiplication des conseils des jeunes et des conseils de la protection de l’enfance nous tire vers le haut.

L’adaptation à ces facteurs reste néanmoins trop lente. Les gestionnaires et les départements se heurtent à une offre immobilière et foncière contrainte, notamment dans les zones tendues. À la différence des communes, nous n’avons pas la maîtrise du droit des sols et du droit de l’urbanisme.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Les communes refusent-elles les permis de construire ?

Mme Ève Robert. Certaines communes s’opposent en effet – ou menacent de le faire – à la construction d’établissements de protection de l’enfance, quelle qu’en soit la nature. Les publics accueillis sont souvent perçus comme indésirables ou sources de nuisances pour les riverains. Ils présentent aussi un risque de surcharge pour les écoles.

Par ailleurs, les départements n’ont pas une capacité d’investissement illimitée ; ils ont déjà accompli d’importants efforts financiers ces dernières années.

Les départements disposent de données assez précises – sans être exhaustives – sur leur système de protection de l’enfance. L’enjeu est de les consolider à plus grande échelle, mais aussi d’élaborer des projections. Pour le moment, les besoins en protection de l’enfance sont évalués sur la base des signalements, des décisions du juge et des mesures administratives constatées les années passées. Nous pouvons donc prolonger les courbes, mais pas anticiper les ruptures. Celles-ci ont pourtant été nombreuses ces dernières années : les flux migratoires se sont accrus, ont cessé pendant la crise sanitaire puis ont repris ; les placements de tout-petits se sont multipliés pour des raisons largement extérieures aux politiques départementales. Pour mieux anticiper les besoins, nous devons nous appuyer davantage sur la recherche et nourrir un dialogue avec le monde des sciences sociales. À titre d’illustration, les différences de taux de placement entre départements restent mal expliquées.

Enfin, le système doit être le moins rigide possible, pour que nous puissions nous adapter à des évolutions que nous ne pouvons prévoir.

M. Axel Harkat. De nombreux départements ont créé des instances de recueil de la parole des jeunes. Dans l’Allier par exemple, un référentiel sur la qualité de l’accueil – notamment en urgence – a été construit avec les jeunes et est en cours de formalisation.

S’agissant du pécule, avant que les sommes soient consignées par la Caisse des dépôts jusqu’à la majorité du jeune, la CAF doit consolider les montants sur la base des informations transmises par les départements. Or elle se heurte à la complexité des circuits : l’interlocuteur change aux 18 ans du jeune, ce qui crée une rupture administrative et freine la reconstitution de l’historique. Il faut donc mieux se coordonner avec les CAF ; nous les invitons déjà à retracer chaque année les montants dus à chaque jeune.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Un outil informatique pourrait-il résoudre le problème ? Alors que la mesure date de 2016, nous ignorons toujours combien de jeunes ont perçu leur pécule ! Si vous identifiez des dysfonctionnements administratifs et des pistes d’amélioration, il faut absolument nous les communiquer. Cette situation ne saurait perdurer.

M. Axel Harkat. Au-delà des modalités de transmission de l’information, il faut surtout harmoniser les pratiques entre CAF. Dans certains territoires, l’argent est consigné à condition que le lien soit maintenu avec les parents, or la notion est subjective. Une consignation automatique des montants pour tous les jeunes protégés serait plus pertinente, en y incluant les pupilles – actuellement, leur allocation de rentrée scolaire n’est pas consignée par la CAF. Enfin, il faut communiquer sur ce droit : peu de jeunes majeurs savent qu’ils doivent réclamer leur pécule auprès de la Caisse des dépôts et non de la CAF.

Mme Ève Robert. Certains départements rechignent à communiquer sur le pécule auprès des enfants pour ne pas frustrer les pupilles, qui n’en bénéficient pas alors qu’ils sont les plus fragiles.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Vous avez souligné que nous étions plus prompts à parler des problèmes que des réussites, mais c’est bien l’objet d’une commission d’enquête. Les contrôles sont nécessaires. Or un rapport de la Cour des comptes de 2014 signale que seuls trente-huit contrôles ont été effectués dans des établissements publics en cinq ans. Tout doit être fait pour éviter des cas comme celui du petit Bastien, qui est mort à l’âge de 3 ans après avoir été enfermé dans une machine à laver, alors qu’il avait fait l’objet de neuf signalements et de trois informations préoccupantes. Quelles seraient, selon vous, les mesures les plus importantes pour que de telles situations ne se reproduisent pas ? Faut-il réfléchir au secret médical et à l’anonymat des personnes susceptibles de dénoncer des situations de danger ?

Le Syndicat de la magistrature relate que 77 % des juges pour enfants ont, au moins une fois dans leur vie, renoncé à prendre une décision de placement faute de place en foyer ou en famille d’accueil. Vous avez signalé que les communes refusaient parfois les permis de construire d’établissements de protection de l’enfance : en tant que législateurs, nous devons nous emparer de ce problème.

Enfin, quel est le nombre de jeunes majeurs qui dépendent de l’ASE ?

Mme Géraldine Grangier (RN). Depuis plusieurs mois, de nombreux départements tirent la sonnette d’alarme concernant la prise en charge massive de MNA. Ils demandent à l’État de prendre ses responsabilités et de financer leur mise à l’abri durant l’évaluation de la minorité, qui grève leur budget. Les départements nous alertent également sur les difficultés budgétaires qu’annonce le projet de loi de finances (PLF) pour 2025, qui amputera gravement leurs ressources.

Je m’interroge sur le droit au retour dont bénéficient les jeunes anciennement confiés à l’ASE. Les départements devront faire des choix. Ils ont l’obligation de protéger les mineurs, y compris les MNA, mais comment pourront-ils également les accompagner une fois qu’ils ont atteint la majorité et qu’ils exercent leur droit au retour ? Ce droit est-il effectif ?

Mme Ayda Hadizadeh (SOC). Vous indiquez qu’en Allemagne, les placements sont deux fois moins fréquents qu’en France. Comment l’expliquez-vous ? Peut-on en tirer des enseignements – puisque comparaison n’est pas raison ?

Par ailleurs, une proposition de loi visant à supprimer les allocations familiales pour les parents d’enfants placés par décision du juge vient d’être déposée. Même si elle a l’apparence du bon sens, elle me semble dangereuse. En tant que professionnels du secteur social, quelle est votre position sur celle-ci ?

Mme Katiana Levavasseur (RN). Pensez-vous qu’il faille améliorer la formation des travailleurs sociaux ?

La majorité des anciens enfants placés que je rencontre m’indiquent qu’à leur sortie du foyer, ils ne connaissaient pas leurs droits. Je suis une personne de terrain, je souhaiterais me rendre dans un foyer d’accueil de jeunes mineurs sans la presse, mais l’accès à ces structures est refusé aux députés, alors qu’ils peuvent visiter les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) sans difficulté, par exemple. Y verriez-vous un inconvénient ?

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Je précise qu’en 2022, dans le cadre de l’examen du projet de loi Taquet, nous avions proposé, entre autres, la création d’un droit de visite des parlementaires dans ces structures d’accueil, sur le modèle de celui prévu pour les lieux de privation de liberté. Mais cette proposition avait été rejetée.

Actuellement, les parlementaires ne peuvent donc visiter les foyers de leur circonscription que s’ils obtiennent l’autorisation de l’exécutif départemental, qui n’est pas automatique.

Présidence de Mme Béatrice Roullaud, vice-présidente de la commission d’enquête

M. Patrick Genevaux. La politique publique de la protection de l’enfance ne peut se résumer aux contrôles et aux inspections, même s’ils sont importants. Face aux dysfonctionnements du quotidien, qui, à la longue, deviennent des irritants, ou aux événements indésirables, nous promouvons les retours d’expérience entre les acteurs institutionnels de terrain. Actuellement, ceux-ci sont insuffisants, alors qu’ils permettent de comprendre les causes du problème et de renforcer les coopérations.

Les drames inacceptables que vous évoquez posent une autre question. Les portes des structures de protection de l’enfance ont toujours été grandes ouvertes à l’Inspection générale des affaires sociales (Igas), ou, pour ce qui concerne les aspects financiers, à la chambre régionale des comptes (CRC), car leurs contrôles sont légitimes.

Le sondage du Syndicat de la magistrature concernant le nombre de placements non exécutés pointe une vraie difficulté. Pour notre part, nous abordons le problème à partir d’un autre prisme : quel est notre potentiel d’accompagnement et qu’est-il raisonnable d’attendre de la protection de l’enfance ? Les enfants à protéger sont nombreux : il faut s’interroger sur la pertinence de certains placements, quand d’autres solutions d’accompagnement ou de mobilisation des familles et d’accès aux soins existent. Par exemple, quel sens a le primo-placement d’un adolescent, s’il n’obtient pas son adhésion ? De même, le placement n’est jamais la solution face aux troubles mentaux.

Actuellement, une approche procédurale prédomine face au risque – nous parlons de « logique du parapluie ». Les institutions demandent des placements par crainte d’un accident, sans étudier le bien-fondé de leur demande du point de vue des politiques publiques de protection de l’enfance. Mon propos n’est pas pour autant de dire « circulez, il n’y a rien à voir ». Il subsiste des cas, inacceptables, d’enfants qui ne bénéficient pas de la protection de l’enfance alors qu’ils le devraient.

Quant à la question de la répartition des compétences pour la mise à l’abri, l’évaluation et l’accompagnement des MNA, elle fait débat parmi nos adhérents, dont les positions reflètent tout le spectre des possibles. Nous constatons que dans les autres pays européens, ce ne sont pas nécessairement les opérateurs de la protection de l’enfance qui les prennent en charge. Peut-être les exécutifs départementaux sont-ils plus légitimes que nous pour prendre position en la matière ? L’important est pour nous le respect des droits des personnes, notamment des conventions internationales des droits de l’enfant, quel que soit l’opérateur. Il faut également prendre en compte les spécificités des besoins de ces mineurs. Les traumatismes du parcours migratoire et le manque d’autonomie peuvent justifier une prise en charge particulière pour certains des jeunes qui arrivent en France à 16 ans, par exemple.

Mme Ève Robert. Précisons que les enjeux d’un tel débat sur la répartition des compétences ne sont pas budgétaires. En effet, les dépenses engagées par les départements pour évaluer la minorité des MNA et les mettre à l’abri pendant cette évaluation sont remboursées par l’État – même si la compensation est légèrement inférieure aux frais de mise à l’abri quand l’évaluation est trop lente. Le fond du débat est plutôt de savoir si les MNA doivent d’abord être considérés comme des migrants ou comme des mineurs – et donc bénéficier de la protection de l’enfance.

Il est vrai que les MNA représentent une part importante de l’augmentation du nombre de placements à l’ASE ces dernières années. Mais c’est une question distincte de celle de la mise à l’abri et de l’évaluation, puisqu’elle ne concerne que les jeunes reconnus mineurs à l’issue de l’examen de minorité, sachant que celui-ci fait souvent l’objet d’une série de recours.

Quant aux drames et aux dysfonctionnements que vous évoquez, ils s’expliquent notamment, selon moi, par la lenteur de l’évaluation des informations préoccupantes par les départements. Nous devrons y remédier durant les prochaines années.

Une partie du problème est l’inflation du nombre d’informations préoccupantes, avec des pics juste avant les vacances scolaires. Cette saisonnalité, bien connue des acteurs du secteur, interroge sur la compréhension du dispositif par les personnels de l’éducation nationale. Nous devrons travailler avec nos partenaires pour mieux cibler les alertes et étudier les solutions alternatives.

Dans certains cas, les familles ne sont même pas prévenues qu’elles font l’objet d’une information préoccupante. Nous pouvons pourtant travailler avec elles et résoudre leurs problèmes en mobilisant des solutions de droit commun : une place en crèche, un accompagnement périscolaire, un projet de réussite éducatif, un relais parental, un service d’accueil de jour ou un accompagnement social de la famille, par exemple. Ces démarches sont souvent beaucoup plus efficaces que la transmission d’une information préoccupante, qui contribuera à emboliser le système de la protection de l’enfance, notamment dans ses fonctions d’évaluation.

Effectivement, la formation des travailleurs sociaux est une question majeure, qui doit être examinée. Les formations initiales ne correspondent plus aux besoins du secteur.

Les instituts de formation rencontrent des difficultés croissantes pour attirer les étudiants, dont la qualité ne va pas forcément en s’améliorant. À leur arrivée en institut, ils ont souvent un projet professionnel très flou : quand on sait combien ces métiers sont exigeants, c’est dommage.

Les départements se sont beaucoup mobilisés ces dernières années pour proposer des accompagnements professionnels et des parcours de formation aux nouveaux arrivants dans les métiers du secteur social. Pourtant, la qualité de la formation initiale pose manifestement question. La responsabilité en incombe aux départements, mais aussi aux conseils régionaux, en tant qu’autorités de tutelle des organismes de formation dans le secteur sanitaire et social.

Enfin, il est très délicat d’évaluer le nombre de jeunes relevant de l’ASE alors qu’ils ne le devraient pas. Une telle évaluation devrait être menée au cas par cas et serait forcément subjective.

Mentionnons simplement que selon différentes études, environ un tiers des jeunes reconnus comme handicapés se trouvent dans les circuits de la protection de l’enfance. Dans certains cas, cette prise en charge est justifiée par des défaillances parentales lourdes ; dans d’autres, c’est justement l’absence de prise en charge médico-sociale adaptée qui a conduit à l’épuisement parental et au placement. Cela crée des situations extrêmement difficiles pour les familles, pour les enfants, qui ne bénéficient pas d’une prise en charge adaptée, et enfin pour les établissements de protection de l’enfance, qui se retrouvent à prendre en charge des enfants souffrant de troubles autistiques sévères, sans disposer des ressources, des plateaux techniques et des formations nécessaires. Au final, ce sont des intérimaires qui se relaient vingt-quatre heures sur vingt-quatre auprès de ces jeunes. Nous en sommes collectivement coupables.

M. Axel Harkat. Madame Grangier, je ne pense pas qu’il faille opposer le financement de la prise en charge des MNA et celui des contrats jeunes majeurs. Des études montrent le bénéfice que tirent les MNA de leur accompagnement, qui n’est pas seulement financier. De même, le contrat jeune majeur donne lieu, en plus d’une allocation, à un accompagnement pour la formation et pour l’accès au logement social. Au-delà des départements, ces contrats engagent toute la société. La loi Taquet a donc été perçue par tous les professionnels du secteur comme une avancée.

Les études illustrent notamment la vulnérabilité des jeunes visés. Le travail de prévention est par exemple nécessaire face au risque de prostitution des mineurs ou des jeunes majeurs. Ces accompagnements ne sont donc pas envisagés sous le seul prisme budgétaire par les exécutifs départementaux. Ceux-ci doivent coopérer de manière intelligente avec des tiers – les bailleurs sociaux et privés pour le logement, ou encore les opérateurs de l’éducation, pour l’octroi de bourses et la poursuite d’études après 21 ans.

Un problème particulier, mal documenté, se pose en revanche pour les jeunes en situation de handicap qui sont placés. Une fois qu’ils ont atteint la majorité, même si certaines familles – et nous pouvons leur en être reconnaissants – continuent de les accueillir pour éviter les ruptures de prise en charge, il est souvent difficile de leur trouver des accueillants familiaux ou des places en foyer occupationnel. Nombre d’entre eux restent donc dans les structures de l’ASE entre 18 et 21 ans, et il est de plus en plus difficile de trouver des solutions pour la suite. Une réflexion devrait ainsi être menée sur « l’après 21 ans » de ces jeunes à double vulnérabilité.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Nous constatons un développement inquiétant de l’intérim dans le secteur de l’aide à l’enfance, qui tient notamment aux appels à projets lancés par les départements eux-mêmes.

C’est très grave. Nous connaissons les scandales auxquels l’intérim a donné lieu dans les Ehpad et dans les crèches : dans le secteur de la protection de l’enfance, déjà, des professionnels ont émis des signalements au titre de l’article 40 du code de procédure pénale sur ce point ; la presse s’est également fait l’écho de situations problématiques.

Dans de nombreux départements, les cahiers des charges fixent par exemple des tarifs journaliers pour les places en maison d’enfants à caractère social (Mecs) qui sont déraisonnablement bas, au point qu’aucune des associations ayant pignon sur rue ne peut les satisfaire. Il faut donc recourir massivement à l’intérim, avec des fiches de poste qui sont des plaisanteries. Des Mecs peuvent ainsi ouvrir sans aucun professionnel diplômé ! Ces conditions d’accueil ne sont pas acceptables, même si nous connaissons la pénurie de professionnels et la crise des finances des collectivités locales – nous sommes nombreux ici à tenter d’amender les textes budgétaires sur ce point. J’imagine que vous échangez avec vos collègues chargés de la rédaction des appels à projets. La tendance actuelle doit absolument être enrayée, sinon, nous courrons à la catastrophe.

Je rappelle qu’il s’agit de l’accueil d’enfants vulnérables, souffrant de traumatismes, qu’il est déjà difficile de sécuriser. Ne laissons pas des boîtes à fric faire de l’argent sur leur dos. Évidemment, la question de l’intérim à but non lucratif est toute autre. Celui-ci s’est développé dans le secteur associatif faute de revalorisation des salaires – un autre sujet majeur.

M. Patrick Genevaux. Pour l’Andass, le secteur privé lucratif n’a pas sa place dans la protection de l’enfance. Or quand il faut accueillir en catastrophe des enfants souffrant de troubles lourds du comportement, seul le privé lucratif propose des solutions. Nous devons réfléchir sur les causes de cette situation inadmissible ; il faudrait mieux anticiper.

Quant au moindre taux de placement en Allemagne, il s’explique probablement par la culture locale du travail avec les familles et par des méthodes de réduction des risques pour les adolescents plus efficaces dans ce pays. Au sein même du territoire français, les taux de placement sont très disparates. Nous plaidons pour un renforcement de nos connaissances scientifiques à ce sujet.

J’en viens au projet de supprimer automatiquement les prestations familiales pour les parents des enfants placés. Le droit en vigueur permet déjà au juge de priver les familles de ces prestations pour les reverser au département, s’il l’estime opportun, en fonction de la durée du placement et de la présence d’un projet de retour. Ce n’est pas plus mal ainsi. Mon seul regret est que le juge ne puisse pas fractionner ces prestations pour les répartir entre les familles et le département et que sa décision emporte des conséquences pour le calcul du montant d’autres prestations familiales ou du RSA.

Mme Ève Robert. Effectivement, nous notons un essor des éducateurs spécialisés intérimaires, alors que ce statut est contradictoire : le travail éducatif doit être mené sur le long terme, alors que l’intérimaire, par définition, n’est que de passage. Cette question doit être distinguée de celle de la place du secteur privé lucratif, puisque l’intérim concerne toutes les structures – y compris des établissements publics et parfois même des circonscriptions d’ASE, au niveau départemental.

Nous exerçons d’autant plus strictement notre rôle d’autorité de contrôle de la tarification des établissements que l’intérim est problématique et coûteux. Nous essayons de le réguler au maximum, mais il est difficile de l’exclure totalement, car nous devons assurer la continuité de la prise en charge des enfants par des professionnels diplômés.

Nous sommes préoccupés par le développement de Mecs animés exclusivement par des travailleurs sociaux intérimaires, mais, on l’a vu, l’intérim n’est pas circonscrit à ces structures.

M. Axel Harkat. Des intérimaires sont souvent recrutés pour éviter que les placements judiciaires restent en attente d’exécution, car personne ne se satisfait de ces situations. Nous touchons là au vaste chantier pour garantir l’attractivité et le sens des métiers de la protection de l’enfance. Nous devons être particulièrement exigeants envers les professionnels qui s’engagent dans cette voie.

Audition du Groupe national des établissements sociaux et médico-sociaux (Gepso), représenté par M. Julien Blot, président, M. Franck Bottin, membre du bureau, Mme Jeanne Cornaille, déléguée nationale, et Mme Christine Omam, membre de la commission « Parcours prévention et protection de l’enfant » (mardi 19 novembre 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Nous poursuivons les travaux de la commission d’enquête avec l’audition du Groupe national des établissements publics sociaux et médico-sociaux (Gepso), représenté par M. Julien Blot, son président, M. Franck Botin, membre du bureau, Mme Jeanne Cornaille, déléguée nationale, et Mme Christine Omam, membre de la commission « Parcours prévention et protection de l’enfant ». Je vous remercie d’avoir répondu favorablement à notre invitation, et vous invite à la concision pour vos propos liminaires afin que tous les députés puissent vous poser des questions.

Votre association représente de nombreux établissements publics de protection de l’enfance. Vous animez des échanges de pratiques entre professionnels et valorisez les expériences et les innovations déployées sur le terrain. Le Gepso mène également des actions de formation et formule des propositions d’évolution du secteur. Que proposez-vous pour améliorer l’attractivité des métiers de la protection de l’enfance afin de mettre fin à la pénurie actuelle de travailleurs sociaux dans ce secteur ? Nous aimerions vous entendre également sur les taux d’encadrement et sur les pouponnières.

Cette audition est ouverte à la presse et retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Julien Blot, M. Franck Bottin, Mme Jeanne Cornaille et Mme Christine Omam prêtent serment.)

M. Julien Blot, président du Groupe national des établissements publics sociaux et médico-sociaux (Gepso). Les nombreux rapports qui ont documenté ces dernières années la situation de l’enfance vulnérable ont servi à l’élaboration de la Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance portée par Adrien Taquet de 2020 à 2022. Les constats sont donc largement connus et partagés.

Nous formons le vœu que cette commission d’enquête, dont nous saluons la démarche, soit suivie de mesures rapides et fortes pour mettre fin à la crise systémique qui touche l’ensemble d’un secteur à bout de souffle et pour favoriser des ambitions d’envergure nationale pour l’accompagnement des enfants protégés.

Alors que le secteur a connu plusieurs lois successives et que les connaissances scientifiques sur les besoins fondamentaux de l’enfant ont considérablement progressé, nous assistons sur le terrain à une précarisation alarmante des structures de la protection de l’enfance et même, plus largement, des services publics qui gravitent autour de l’enfant. Nous souhaitons vous présenter, sans misérabilisme, un état des lieux lucide, objectif et transparent car la situation nous interpelle profondément, en tant que fonctionnaires, mais aussi en tant que militants pour un service public social et médico-social de qualité.

Malgré ces difficultés, le Gepso a la conviction profonde que des solutions sont possibles et nous formulerons des propositions concrètes sur la base des actions que nous menons. La protection de l’enfance est un secteur qui devrait être reconnu à sa juste valeur par l’ensemble de la société, car ces enfants sont nos enfants et ils relèvent de notre responsabilité collective de les accompagner dans le respect de leur dignité et de leurs droits fondamentaux. L’heure n’est plus au diagnostic, mais bien à la construction d’une politique publique nationale de l’enfant en le prenant comme un tout et en partant de ses besoins fondamentaux.

Le Gepso représente plus de 800 établissements et services, notamment, mais pas seulement, du domaine de la protection de l’enfance. Notre association, qui est présente dans 80 % des départements, est la seule qui fédère les établissements publics de la protection de l’enfance.

Les établissements publics de protection de l’enfance – les foyers de l’enfance – sont en première ligne parce qu’ils accueillent les enfants dans le cadre de l’urgence, mais beaucoup d’entre eux gèrent d’autres missions : centres parentaux, centres maternels, placement familial, pouponnières ou maison d’enfants à caractère social (Mecs). L’association et ses adhérents prônent des valeurs de diversité, d’engagement et de partage. Nous sommes mobilisés pour l’accueil de tous les publics – expression que je mettrais volontiers en majuscules –, quels que soient leur situation et leur degré de vulnérabilité.

J’illustrerai nos trois missions – animer, former et impulser – par des thématiques sur lesquelles nous travaillons : la petite enfance, la protection de l’enfance, le programme national Pegase – Protocole de santé standardisé appliqué aux enfants bénéficiant avant l’âge de 5 ans d’une mesure de protection de l’enfance –, la prévention, le soutien à la parentalité et la communication en protection de l’enfance, avec notamment la plateforme « Job de liens ». Le Gepso est donc à l’initiative de nombreuses actions en faveur de l’amélioration des pratiques professionnelles et d’un accueil de meilleure qualité dans l’intérêt supérieur des enfants.

Nous sommes membres du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) et nous organisons tous les deux ans des assises nationales des établissements publics de protection de l’enfance. Nous faisons également du plaidoyer et publions les travaux réalisés dans le cadre de nos commissions et groupes de travail. Nous venons de publier un livre blanc intitulé « Des enfants à protéger. 70 propositions pour agir vite. »

Je laisse la parole à mes collègues sur les besoins fondamentaux des enfants, les métiers de l’enfance et la gouvernance.

Mme Christine Omam, membre de la commission « Parcours prévention et protection de l’enfant » du Gepso. Répondre aux besoins fondamentaux des enfants confiés, c’est d’abord leur offrir un accompagnement adapté grâce à un taux d’encadrement suffisant. En 2016, le législateur a inscrit dans la loi que la protection de l’enfance vise à garantir la prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant. Pour que les professionnels de l’aide sociale à l’enfance (ASE) puissent relever le défi complexe de l’accueil de ce public en grande vulnérabilité, il est indispensable de réinstaurer des conditions d’accueil et d’accompagnement adaptées.

Tout – chaque dispositif, chaque organisation, chaque décision – doit partir des besoins fondamentaux de l’enfant. La vulnérabilité de ces enfants est aujourd’hui clairement documentée sur le plan scientifique au-delà de la période cruciale des 1 000 premiers jours, puisqu’elle s’étend durant toute la période de développement vers l’autonomisation. Leur accompagnement doit donc viser à répondre aux besoins de sécurité et aux métabesoins. Dans les lieux de placement, l’organisation permet, pour partie, d’assurer une continuité et de poser les bases de la réponse aux besoins de sécurité telles que la contenance et la fiabilité. L’enfant y fait l’expérience de la permanence du lien. Pour ce faire, il est nécessaire de garantir des taux et des normes d’encadrement adéquats. Pendant plus de deux ans, les associations représentatives du secteur de l’ASE, les conseils départementaux, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et le secrétariat d’État chargé de l’enfance ont œuvré ensemble à l’élaboration d’un projet de décret sur les taux et normes d’encadrement en protection de l’enfance. Ce travail a abouti, en avril 2022, à un projet de décret répondant, selon nous, efficacement aux besoins des enfants protégés et des professionnels du secteur. Malheureusement, il n’a toujours pas été publié, alors même que les taux et les normes d’encadrement existent dans d’autres lieux accueillant des enfants moins vulnérables.

La réponse aux besoins fondamentaux des enfants suivis au titre de la protection de l’enfance demande un encadrement à la hauteur : c’est là un consensus des professionnels, des enfants et des familles accompagnées. Pourtant, dans les faits, la situation s’aggrave. Deux enquêtes menées en 2022 et en 2023 par l’Association nationale des maisons d’enfants à caractère social (Anmecs), la Convention nationale des associations de protection de l’enfant (Cnape) et par le Gepso ont ainsi mis en lumière un décalage significatif entre les taux d’encadrement observés sur le terrain et les taux d’encadrement socle qui avaient été définis pour répondre aux besoins fondamentaux des enfants concernés. Ce travail d’enquête au niveau national a permis de souligner combien les conditions d’hébergement actuelles au sein des structures ne permettent pas d’assurer la permanence éducative effective tout au long de l’année. Il est vital d’agir de façon urgente et immédiate.

Le code de l’action sociale et des familles (CASF) énonce les principes généraux en matière d’accueil et d’accompagnement des mineurs, mais ne précise pas de manière exhaustive les modalités d’encadrement nécessaires pour assurer la sécurité et l’épanouissement de ces enfants. Au regard de l’intérêt supérieur des enfants, il est inconcevable que les structures d’hébergement de la protection de l’enfance ne disposent d’aucun texte relatif aux taux et normes d’encadrement en dehors de la réglementation des pouponnières, qui est aujourd’hui obsolète puisqu’elle date de 1974. Il faut cesser de penser que les professionnels de la protection de l’enfance font de la garde : ils font un accompagnement fin et expert.

M. Franck Bottin, membre du bureau du Gepso. Des taux d’encadrement adaptés sont importants, mais il faut d’abord que les personnes aient envie de faire ce métier et qu’elles soient bien formées. Il manque en effet 30 000 emplois dans le secteur de la protection de l’enfance, et ce dans l’ensemble des filières : métiers de l’accompagnement socio-éducatif, éducateurs spécialisés, moniteurs-éducateurs, mais également assistants familiaux, dont le nombre est en diminution constante, métiers administratifs et même métiers de direction d’établissements publics, à la suite du changement de législation les concernant.

Il n’existe pas de ratio d’encadrement et, paradoxalement, aucune exigence de diplôme n’est requise pour exercer dans ce secteur. Or c’est un secteur exigeant et difficile, qui nécessite des connaissances approfondies sur le développement de l’enfant, mais aussi pour faire face à des enfants et des adolescents en déroute et qui sont déroutants. Ces métiers de la déroute requièrent une formation exigeante. Le fossé entre l’apprentissage à l’école et la pratique du terrain doit être le plus réduit possible. Je constate dans mon établissement que les travailleurs sociaux qui sortent de l’école présentent un taux de souffrance au travail important au cours des premières années, mais cette souffrance diminue avec l’expérience.

Nous souhaitons qu’un plan pluriannuel de formation voie le jour afin de donner envie aux jeunes générations de s’engager dans ces métiers. La crise de l’attractivité a trois causes : dégradation des conditions de travail, inadéquation de la formation et insuffisance des rémunérations.

Le premier levier est la revalorisation financière : un choc des rémunérations des métiers de la protection de l’enfance, et du médico-social en général, est nécessaire. Je rappelle que 3 000 agents des établissements publics, notamment des filières administrative, technique et logistique, ont été exclus du Ségur pour tous.

Le deuxième levier est l’amélioration des conditions de travail, et notamment des taux d’encadrement. Il faut aussi changer la manière dont on parle de la protection de l’enfance pour donner envie de faire ces métiers. De nombreux reportages et articles de presse font du bashing de la protection de l’enfance. Il faut au contraire montrer que le social réalise de grandes et de belles choses. Nous avons ainsi développé la plateforme « Job de liens » pour promouvoir les métiers de la protection de l’enfance et nous souhaitons que le recours à l’intérim soit davantage encadré pour éviter la marchandisation du travail social.

Le dernier levier est la formation. Le référentiel de la protection de l’enfance doit être renforcé. La formation d’éducateur spécialisé dure trois ans, mais quelques jours seulement sont consacrés à la protection de l’enfance. Les assistants familiaux doivent être soutenus dans leurs efforts de formation grâce à une offre adaptée. L’analyse des pratiques par les professionnels doit être développée et les dirigeants et les cadres, qui sont soumis à de fortes pressions, doivent également être soutenus.

Mme Jeanne Cornaille, déléguée nationale du Gepso. La politique publique de l’enfance et des familles est une responsabilité régalienne car les besoins de l’enfant et de sa famille relèvent avant tout d’enjeux de santé, d’éducation, de soutien aux familles, de logement et de lutte contre la pauvreté. Départements et État agissent de concert au service de l’enfant et de sa famille, dont les besoins doivent être considérés dans leur globalité.

Même dans un système décentralisé, la protection de l’enfance est aussi l’affaire de l’État. Celui-ci doit s’assurer de la bonne application des lois sur les territoires et contrôler plus régulièrement et plus efficacement la mise en œuvre de la politique de protection de l’enfance. À cette fin il devrait se doter d’un système d’information performant, adapté et unifié, qui n’existe pas aujourd’hui.

L’investissement dans la recherche, notamment dans la recherche-action en protection de l’enfance, nous paraît également important. Celle-ci permet en effet de trouver des marges de manœuvre et d’améliorer l’efficience des actions.

La moyenne des budgets des départements consacrés à la protection de l’enfance est en hausse constante d’environ 10 % par an, alors que les recettes des départements sont en baisse. Il n’est pas normal que la protection des enfants soit dépendante de la richesse d’un département. Les modalités de financement doivent donc être revues ainsi que la gouvernance, car le conseil départemental ne peut jouer tous les rôles – autorité de tutelle, financeur, gardien de l’enfant, contrôleur et désormais employeur des établissements publics. Il faut donc clarifier le rôle de l’État afin de responsabiliser chacun des acteurs. L’enfant et sa famille sont aujourd’hui pris dans des logiques de silos et souffrent du manque de dialogue sur les territoires entre agences régionales de santé (ARS), éducation nationale, justice et ASE. Il est indispensable de renforcer l’articulation entre les services de l’État et ceux des départements. Les comités départementaux pour la protection de l’enfance (CDPE), expérimentés aujourd’hui dans dix départements, devraient être généralisés. La mise en place d’outils de coopération est aussi de nature à favoriser cette articulation. L’Anmecs, l’Association des dispositifs intégrés des instituts thérapeutiques éducatifs et pédagogiques (Aire), le Carrefour national de l’action éducative en milieu ouvert (Cnaemo) et le Gepso travaillent d’ailleurs à une charte de coopération interassociative pour œuvrer ensemble dans les territoires au service de l’enfance vulnérable.

En outre, il nous paraît nécessaire de renforcer les politiques publiques de solidarité, qu’elles relèvent des départements ou de l’État, en investissant massivement dans la prévention afin d’éviter les coûts de demain.

Enfin, un changement de paradigme nous semble nécessaire afin d’arrêter la course à la place et de faire du placement l’exception. Les dispositifs doivent être adaptés aux situations ; leur capacité d’intervention pour répondre aux besoins doit être évaluée.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Vous avez évoqué les moyens des départements. Mon expérience m’a montré que des départements avec des excédents de 600 millions d’euros arrivaient à mettre des centaines d’enfants dans des hôtels alors que d’autres, avec des financements plus réduits, essayent de faire le maximum.

Je me bats depuis plusieurs années, avec vous tous, pour des taux et des normes d’encadrement adéquats, mais ce n’est que récemment que cette question se pose. Historiquement, elle n’a été posée ni par les organisations syndicales, ni par les grandes associations du secteur, ni par les services de l’État. Seul le décret de 1974 sur les pouponnières y avait répondu, mais il est désormais obsolète.

Une proposition de loi transpartisane relative à l’instauration de normes d’encadrement dans les établissements d’accueil de la protection de l’enfance a été déposée, mais elle sera inopérante si l’on se contente de demander tous les ans aux départements de rajouter 1,5 milliard aux 10 milliards de crédits de l’État. Un grand plan de formation et d’attractivité des métiers du social est également nécessaire, car il manque aujourd’hui 35 000 postes et les conditions de travail continuent de se dégrader. Je note également que le secteur privé s’engouffre dans ce désespoir.

J’ai lu les principales propositions du Livre blanc que vous avez publié hier avec la Fondation Jean-Jaurès. Il faut mettre davantage l’État devant ses responsabilités. De fait, il s’est désengagé depuis des années auprès des départements. Ainsi, dans certains territoires, aucune possibilité d’accompagnement d’un enfant atteint de troubles autistiques n’existe et, pour certains handicaps pourtant très graves, les taux d’encadrement sont trop faibles et les formations insuffisantes. La formation initiale du travailleur social doit être revue, car les métiers du handicap et de l’accompagnement de seniors et de personnes dépendantes ne sont pas les mêmes que ceux de la protection de l’enfance.

J’avais alerté la ministre responsable sur la situation des pouponnières. Le Gepso avait alors mené une enquête flash avant de lancer une enquête plus large. J’aimerais que notre commission puisse avoir accès aux résultats de cette dernière enquête.

Mme Christine Omam. En ce qui concerne les raisons historiques de l’absence de taux d’encadrement, je vous répondrai comme Mme Josiane Bigot, que vous avez précédemment auditionnée.

Ce n’est que depuis une date récente que le secteur fait l’objet d’une politique publique. La protection de l’enfance vient à l’origine d’une démarche caritative, celle d’associations religieuses qui accueillaient des enfants abandonnés par des filles mères. Beaucoup des associations des débuts exercent d’ailleurs encore en s’appuyant sur leur histoire, que reflète parfois leur nom. Avec le temps, le secteur s’est structuré et professionnalisé et les religieux bénévoles ont laissé la place à des professionnels : on a perdu cette main-d’œuvre disponible et gratuite. Mais la professionnalisation n’a pas été suivie d’une organisation des institutions.

Il faut donc rattraper ce retard. C’est important également pour passer le relais, transmettre l’expertise. De plus, le public d’enfants a changé : il s’agit désormais d’enfants qui ont vécu des situations adverses ; ils n’ont pas les mêmes besoins, donc la protection doit être adaptée.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Il est très important pour la commission d’enquête de connaître cet historique, sans lequel le présent est incompréhensible. Il y a des situations qui durent depuis plusieurs décennies du fait de l’emprise du bénévolat et du cadre religieux, dont la marque reste forte dans certains endroits.

La protection de l’enfance est le seul secteur de l’enfance dénué de normes ; nous allons nous battre pour l’en doter.

M. Franck Bottin. En quoi le public accueilli dans les établissements justifie-t-il un certain taux d’encadrement et un renforcement des effectifs ? C’est que la protection de l’enfance est la petite lumière qui reste allumée quand toutes les autres s’éteignent. Les enfants y présentent des profils très divers : troubles du spectre autistique, handicap, troubles du comportement, difficultés avec la loi. Aux centres départementaux et aux établissements publics de les accueillir. Nous n’opposons pas ces profils les uns aux autres, mais cette diversité explique qu’il faille accentuer la professionnalisation pour apporter à chacun la réponse la plus juste et la plus appropriée.

Mme Jeanne Cornaille. L’opération « Pouponnières » a duré cinq ans, de 1972 à 1977. Elle a consisté en des travaux pluridisciplinaires très riches, fondés sur les différentes disciplines scientifiques.

L’enquête flash du Gepso et les travaux de refonte de l’arrêté de 1974 sont un peu, en toute modestie, une nouvelle opération « Pouponnières ». Il s’agit d’un travail de fond et nous sommes déjà en mesure de faire des propositions en matière de taux d’encadrement, notamment pour l’accueil des tout-petits : le passage d’un taux d’un adulte pour six enfants à un pour cinq fait consensus au sein de notre réseau.

Mais nous aimerions approfondir davantage les conditions de mise en œuvre de cet encadrement. En cinquante ans, beaucoup d’éléments nouveaux sont apparus, qu’il faut prendre en considération. Le profil des enfants accueillis au sein des établissements a évolué. Il est essentiel de ne pas raisonner uniquement en termes de taux d’encadrement, mais de tenir aussi compte de l’architecture et de la taille des unités de vie. Le taux d’encadrement n’est pas un déterminant suffisant pour garantir la qualité d’accueil de ces enfants, qui sont – on ne le répète jamais assez – particulièrement vulnérables, qui nous arrivent de plus en plus jeunes et qui ont besoin de soins particuliers.

Les métiers du secteur de la protection de l’enfance consistent à accompagner les enfants, mais aussi les familles. Ils incluent l’accompagnement à la santé, qu’il faut développer et budgéter, et le lien avec les acteurs du territoire, du médico-social, de l’éducation nationale, de la protection maternelle et infantile (PMI) – ce maillage fait partie du programme Pegase.

Nous sommes en train d’évaluer tout cela dans le cadre de notre enquête, qui sera bientôt finalisée et dont nous vous transmettrons les résultats en avant-première. Notre étude complète permet de documenter la manière dont, en cinquante ans, les missions des établissements publics de protection de l’enfance qui ont des pouponnières se sont enrichies, au-delà du seul accompagnement en face-à-face avec l’enfant.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Le temps de l’enfant n’est pas celui de l’adulte, encore moins celui de nos réflexions et de nos travaux. J’ai lancé une alerte en mai dernier sur la difficulté majeure en matière d’encadrement, au sens du maternage, du portage et de la satisfaction des besoins fondamentaux de l’enfant, dont souffrent toutes les pouponnières de France – votre enquête flash l’a corroborée – à cause des sureffectifs. Cette question ne peut pas attendre plusieurs mois. Les bébés concernés qui avaient 3 mois en mai en ont désormais 9 et leur état de santé se dégrade. La réapparition en France du syndrome de l’hospitalisme, confirmée par les pédiatres qui l’observent au sein des structures, montre la gravité de la situation.

Vous avez eu des échanges avec le cabinet de la ministre. Qu’en est-il et quand les choses vont-elles changer ? Il faut, d’une part, agir dans l’immédiat pour la santé et le bien-être des enfants, alors que notre pays fait face à une augmentation du nombre de tout-petits parmi les enfants protégés – qu’il faudra aussi analyser –, et, d’autre part, poursuivre votre travail de fond, dont les résultats, que j’aurai beaucoup de plaisir et d’intérêt à lire, pourront alimenter les conclusions de notre commission d’enquête.

Mme Jeanne Cornaille. Nous avons des réunions dans le cadre des travaux que nous menons avec la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), dont les services sont très mobilisés à ce sujet. Nous en aurons une demain au sujet des ressources humaines, dans le cadre de l’évaluation des besoins qu’implique le passage de un pour six à un pour cinq. Les taux d’encadrement, en particulier dans les pouponnières, seront aussi, bien sûr, à l’ordre du jour du premier rendez-vous prévu avec madame la ministre Canayer.

Mme Christine Omam. Ce travail est délicat, car le sujet est sensible, en particulier en raison de l’âge des enfants. En réalité, demander des taux et normes d’encadrement dans une pouponnière n’est pas si simple. Mais une fois que l’on aura fait ce travail pour les tout-petits, on aura bien avancé pour les plus grands, parce que l’encadrement des petits est la base.

Un tout-petit a besoin d’une attention particulière, que ce soit en pouponnière ou en famille d’accueil, mais il ne faut pas que dix personnes soient présentes. Le taux d’un pour cinq concerne la personne qui materne l’enfant il ne doit pas permettre de mettre deux ou trois fois cinq enfants dans la même pièce en augmentant d’autant le nombre d’adultes qui les encadrent.

Ces adultes interviennent auprès des enfants, mais il y a aussi des adultes qui les soutiennent dans leur intervention : quand vous maternez, vous ne pouvez pas vous occuper aussi du linge ou de la logistique.

Si l’enfant a des besoins en santé, il faut l’accompagner à l’extérieur pour des consultations. Est-ce la personne qui le materne qui va le faire ou une autre personne ? Dans cette dernière hypothèse, il faut que l’enfant puisse la repérer. C’est donc une personne de plus qui va entrer dans le cercle et dans le ratio d’encadrement de l’établissement.

De plus, celles et ceux qui sont aux pieds des enfants, à genoux auprès d’eux doivent aussi pouvoir réfléchir à la situation et l’analyser. Qui va les encadrer pour cela, comment va-t-on les former ? Cela suppose encore un nouvel intervenant.

Vous voyez qu’il y a différents étages d’intervention. Le taux d’encadrement de l’arrêté de 1974 ne concerne que les maternantes au sens strict. Nous parlons d’enfants qui ont subi des situations adverses. La montée en régime et en compétences nécessaires pour tenir compte de cette évolution suppose d’identifier les besoins d’intervention, le cadre d’intervention de chacun et de structurer l’organisation dans cette perspective. Le chiffrage auquel nous pourrons aboutir devra être justifié de ce point de vue.

À cela s’ajoute la question de l’architecture. Vous ne pouvez pas fonctionner de la même façon dans une pièce et dans un couloir où, pendant la nuit, vous devez surveiller vingt-cinq bébés. Pendant que vous donnez le biberon à l’un, comment, seul, surveiller les vingt-quatre autres ? Or l’arrêté de 1974 permet encore ce genre de situation.

Mme Marie Mesmeur (LFI-NFP). Pourriez-vous expliciter l’effet considérable de Parcoursup sur les métiers du travail social ? Comment en est-on arrivé à l’augmentation massive de l’intérim dans ces métiers ?

Les CDPE, en phase d’expérimentation dans dix départements, ont pour mission d’assurer la permanence du dialogue entre tous les acteurs du territoire, ce qui n’est pas simple – sur le seul sujet des enfants à double vulnérabilité, beaucoup de réunions et de cadres de discussion se superposent. Que pensez-vous de leur pertinence et de leur opérationnalité ? Comment améliorer et faire évoluer l’expérimentation ? Comment voyez-vous leur généralisation, que vous appelez de vos vœux ?

Vous avez évoqué les recherches-actions. Selon plusieurs organes qui évaluent le secteur social et médico-social, dont la Cour des comptes et le Conseil économique, social et environnemental (Cese), nous souffrons d’une pénurie de données : il y a très peu d’études longitudinales ; on peine à comprendre la nature des publics et leur évolution. Pourtant, comprendre, c’est se donner la possibilité d’améliorer son action. Pour cela, il faut des chiffres. Ceux issus des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), des ARS, de l’ASE et de la protection de l’enfance représentent un gros enjeu. Que manque-t-il à nos structures pour mener des recherches-actions ?

Le dispositif de convention industrielle de formation par la recherche (Cifre) est utilisé par de grandes entreprises comme Orange ou Bouygues, qui bénéficient aussi du crédit d’impôt recherche à ce titre. Comment nos institutions, les départements, vos associations peuvent-ils se saisir de ces outils ? Le font-ils ?

Avez-vous des préconisations concrètes s’agissant de la place de l’État ? Je songe notamment aux préfets, en particulier pour les contrôles. Par ailleurs, nous avons désormais un ministère de la famille et de la petite enfance. La petite enfance renvoie aux 0-3 ans ; et les autres enfants ? Cette situation a-t-elle des conséquences pour vous ? Y a-t-il eu des questionnements de la part de vos associations sur le relatif effacement de cette politique publique des périmètres ministériels ?

M. Julien Blot. Effectivement, le recours à l’intérim s’est accru dans l’ensemble du champ social et médico-social, notamment depuis la crise sanitaire. On observe une difficulté à recruter, mais aussi à fidéliser les professionnels. Il faut signaler leur impréparation lors de la formation initiale. En tout cas, c’est dans les premiers mois, voire les premières années suivant leur recrutement qu’ils expriment des difficultés et sont susceptibles de quitter leur emploi dans nos structures. Ensuite, des questions se posent quant à la formation continue étant donné les nouveaux publics et les cas complexes dont l’incidence augmente – je rappelle qu’au moins 30 % des enfants que nous accueillons sont à multiple vulnérabilité ; nos professionnels sont insuffisamment préparés pour les accompagner.

M. Franck Bottin. Dans l’établissement que je dirige, nous avons eu recours à l’intérim, puis nous avons cessé de le faire. Au préalable, nous avions reçu les personnes qui intervenaient chez nous en étant employées par une entreprise d’intérim, pour évaluer la différence entre le salaire qu’elles touchaient et celui que nous aurions pu leur donner. Cette différence étant minime, nous leur avons proposé de les recruter directement, puisque nous avions des besoins. Elles ont refusé car, contrairement à tout ce que nous pensions à propos des métiers du lien, elles n’étaient intéressées que par des missions courtes n’impliquant pas d’engagement de leur part. Elles ne venaient que si elles en avaient envie : c’était le deal passé avec leur employeur. Autrement dit, le modèle de l’engagement du travailleur social que l’on a longtemps cru nécessaire à ce secteur a vécu.

En ce qui concerne les effets de Parcoursup, le phénomène est analogue. Tous les instituts régionaux du travail social (IRTS) attribuent à l’entrée en école de formation par cette plateforme le taux très élevé, de 40 %, d’arrêt dans les premiers mois. En fait, les personnes ne savaient pas à quoi elles s’engageaient. Ce peut être leur seizième ou dix-septième choix qui a été retenu. Réciproquement, nous regrettons que des personnes qui auraient tout lieu d’être admises ne le soient pas et nous militons pour une formation particulière, une spécialisation en protection de l’enfance.

Mme Jeanne Cornaille. Il y a de plus en plus de recherche dans le secteur, notamment de recherche-action, ce dont nous nous réjouissons. Cela reste insuffisant, raison pour laquelle l’un des axes de plaidoyer du Gepso concerne le fait de favoriser la recherche en protection de l’enfance. Plus nous aurons d’éléments chiffrés et de recul, plus nous pourrons faire évoluer cette politique publique. Voilà pourquoi nous nous sommes associés au programme Pegase, qui est aussi un programme de recherche et d’évaluation.

Cette dimension d’évaluation nous paraît indispensable, car il n’y a jamais eu autant de milliards investis dans la protection de l’enfance ni autant d’insatisfaction à son endroit. L’efficience de cette politique publique est donc bien un enjeu. Pour cette raison, nous souhaitons une étude sur la notion de coûts évités : quand les pouvoirs publics – État ou départements – investissent dans ce champ, quel est le gain pour la société ? Et comment améliorer l’efficacité de cette politique ? Car c’est aussi cela la question, au-delà du manque de financements.

En ce qui concerne la place de l’État, nous avons encore peu de recul sur les dispositifs récents que sont les CDPE, mais aussi les délégués départementaux à la protection de l’enfance rattachés aux préfets. En tout cas, ils permettent de mettre en mouvement les acteurs et de les asseoir autour d’une même table alors qu’ils n’avaient pas forcément l’occasion de se rencontrer. C’est une première étape, la seconde étant de faire collaborer des services dans une logique de parcours au service de l’enfant.

M. Denis Fégné (SOC). Je partage vos constats : manque d’ambition politique, manque de moyens pour les travailleurs sociaux, manque d’attractivité des métiers, aggravation des problèmes des familles, délais trop longs entre la décision et la prise en charge effective, problématiques de plus en plus complexes à gérer. Et moins on investit dans la prévention, plus les problèmes liés à la protection – problèmes de places pour les enfants, difficultés du métier pour les travailleurs sociaux – s’aggravent.

La loi de 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, très ambitieuse, a eu des conséquences très importantes sur le fonctionnement des différents types d’établissements. Elle prévoyait en outre la révision des habilitations, de la tarification, des évaluations. A-t-on évalué le résultat de cette obligation d’évaluation ? Y a-t-il des travaux conduits au sein des établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS) qui sont relayés au niveau des conseils départementaux et de l’État ? Je songe notamment à la mutualisation des moyens entre les établissements, qui était l’un des objectifs de la loi.

Quelles sont vos préconisations pour améliorer les possibilités offertes aux professionnels en matière de formation continue, dans le cadre du compte personnel de formation (CPF), et concernant l’analyse de pratiques et la supervision ? Il s’agit des moyens alloués aux établissements pour permettre à leurs agents de se former efficacement, notamment là où sont reçus les enfants les plus en difficulté.

M. Franck Bottin. La loi du 2 janvier 2002 a créé beaucoup de difficultés au sein des ESMS, car c’était la première fois qu’on leur demandait une évaluation de leurs pratiques. Bien sûr, les évaluations ont elles-mêmes été évaluées. Aujourd’hui, ce n’est plus l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (Anesm), qui est chargée de l’évaluation, mais la Haute Autorité de santé (HAS), et la notion même d’évaluation s’est transformée. Cela étant, l’évaluation des pratiques et de la qualité de la prise en charge se poursuit. Je n’en ai pas les comptes rendus exhaustifs, mais la démarche qualité – y compris s’agissant, pour les encadrants, du management par la qualité – a été investie par les directions et par les professionnels, pas seulement pour se conformer à une obligation, mais aussi pour l’utiliser dans la conduite de l’action au sein des établissements.

M. Julien Blot. La mutualisation est en cours ; nous y travaillons notamment en lien avec les groupements territoriaux sociaux et médico-sociaux (GTSMS). La prise en charge sociale et médico-sociale s’organise désormais autour du parcours de l’enfant, à travers le dispositif intégré médico-éducatif (Dime) et le dispositif institut thérapeutique éducatif et pédagogique (Ditep) si l’enfant est porteur de handicap, à travers un foyer de l’enfance s’il bénéficie de la protection de l’enfance. Ces foyers ne gèrent pas simplement l’accueil dans leurs murs d’un enfant, mais le parcours de toute une fratrie, y compris quand ses membres sont placés en famille d’accueil, ou bénéficient d’une action éducative en milieu ouvert (AEMO), dispositif qui permet d’inclure pleinement l’enfant.

M. Arnaud Bonnet (EcoS). Quelles sont les principales difficultés opérationnelles et réglementaires des ESMS dans la prise en charge des mineurs de l’ASE ?

Ce midi, j’ai participé à un rassemblement en soutien aux personnels des services de l’ASE de Paris. Ces personnels, très féminisés, souffrent de la dissonance entre leur souci du bien-être des enfants et l’impossibilité de le garantir, au vu de leurs conditions de travail. Les travailleurs de tous les secteurs de l’enfance, des crèches jusqu’à l’éducation nationale, sont touchés par les burn-out, à cause de la maltraitance institutionnelle.

Mme Christine Omam. Malgré les évolutions, un invariant caractérise le secteur de la protection de l’enfance : chacun y a une idée de ce qui est bon pour les enfants, chacun est expert.

La protection de l’enfance est loin d’être une science exacte – elle l’est beaucoup moins que la médecine, par exemple. Toutefois nous bénéficions désormais d’un corpus de connaissances cliniques concernant les conséquences de l’adversité et de la maltraitance sur les enfants et, pour chaque type de cas, les accompagnements les plus efficaces pour apprendre aux enfants à réagir de manière socialement adaptée. Le Canada s’est appuyé sur ces connaissances pour créer des programmes d’intervention, qui doivent permettre à l’enfant d’évoluer, voire de réintégrer sa famille.

En France, il nous manque encore des référentiels fondés sur une démarche scientifique pour évaluer la situation et la prise en charge des enfants ou des familles. Au sein d’une même équipe, chaque professionnel a un avis différent, si bien qu’il est difficile de mener des recherches-actions ou des formations-actions. Il faudrait établir, sinon des référentiels cliniques standardisés, du moins des points de consensus.

Cette situation accroît encore l’importance de la formation continue. Outre les formations liées au programme Pegase, les établissements développent une offre autonome, notamment pour les nouveaux arrivants. Cela peut prendre la forme de Mooc (massive open online course), des cours en ligne ouverte à tous.

Toutefois, en protection de l’enfance, les formations ne suffisent pas. À tous les niveaux de responsabilité, les professionnels doivent également travailler sur les raisons pour lesquelles ils ont choisi ce secteur, sur ce qu’ils éprouvent, sur les résonances individuelles de chaque situation. Sinon, ils risquent une confusion des genres préjudiciable à la qualité de l’accompagnement. Il est donc nécessaire de superviser et d’analyser leur pratique tout au long de leur carrière, avec des personnes formées, disposant de l’acuité nécessaire. Si les établissements, tant publics que privés, prévoient en général des crédits à cet effet, la difficulté est que ces intervenants ne disposent pas d’un référentiel commun.

Mme Marine Hamelet (RN). En tout, combien d’enfants sont pris en charge dans les 800 établissements et services membres du Gepso ? Vous n’êtes présents que dans 80 % des départements. Lesquels ?

Vous avez souligné les disparités de traitement entre enfants. N’est-ce pas un effet de la décentralisation ? La décentralisation est-elle une bonne chose ?

Nous devons trouver des solutions dans un contexte budgétaire très contraint. Que préconisez-vous ?

Enfin, le nombre de mineurs non accompagnés (MNA) accueillis augmente-t-il ?

Mme la présidente Laure Miller. Vous trouverez la liste des départements où le Gepso est présent sur le site internet de l’association.

Mme Jeanne Cornaille. Le Gepso regroupe 800 établissements et services, sachant qu’un même établissement public gère souvent de nombreux services différents. Parmi les structures gestionnaires représentées, quatre-vingt sont des établissements publics de protection de l’enfance, qui gèrent les 15 000 places proposées par l’ASE. Les autres établissements représentés sont dédiés à la prise en charge du handicap, des personnes âgées ou de la grande précarité sociale.

Depuis la fin de la crise du covid, nos capacités d’accueil d’urgence sont soumises à une forte tension, qui, si elle concerne toutes les tranches d’âge, touche particulièrement les tout-petits, alors même que nous connaissons des difficultés de recrutement. La machine s’est emballée. Il faut mettre fin à cet engrenage et assurer des conditions d’accueil adaptées aux besoins des enfants.

M. Julien Blot. Parmi les soixante-dix propositions formulées en partenariat avec la Fondation Jean-Jaurès, la première s’intitule « s’assurer du respect de la loi et de l’adéquation des moyens avec les besoins ». L’État doit garantir que les départements respectent leurs obligations en matière de protection de l’enfance et qu’ils disposent des moyens financiers nécessaires.

Le Gepso demande davantage de flexibilité et de coordination entre l’État et les départements.

M. Franck Bottin. Les MNA bénéficient de la protection de l’enfance au même titre que les autres jeunes.

L’augmentation des mesures de protection de l’enfance ne correspond pas forcément à une hausse du nombre de MNA. La situation est variable selon les territoires ; le nombre d’entrées de MNA dans mon département a par exemple nettement diminué cette année. Bref, ce n’est pas un sujet.

Audition de Mme Charlotte Caubel, ancienne secrétaire d’État chargée de l’enfance (mardi 19 novembre 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de la commission d’enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance avec l’audition de madame Charlotte Caubel.

Madame Caubel, vous avez été secrétaire d’État chargée de l’enfance auprès de la première ministre Élisabeth Borne entre mai 2022 et janvier 2024. Vous avez exercé, à ce poste, une belle mission : protéger les enfants et faire respecter leurs droits. Cette audition portera sur votre bilan en matière de protection de l’enfance. Les sujets sont variés, qu’il s’agisse du renforcement de la connaissance statistique, de la continuité des parcours des enfants, de la formation et de l’attractivité des métiers ou de la gouvernance du secteur. Sur ce dernier point, vous aviez dit, lors d’une interview dans la presse nationale d’octobre 2023, qu’il était envisageable de recentraliser la protection de l’enfance. Selon vous, quel rôle devrait être dévolu à l’État ?

Vous avez aussi été chargée d’assurer l’application de la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, dite loi Taquet. Comment expliquez-vous le retard pris dans la publication de certains décrets, notamment ceux relatifs à l’interdiction des placements à l’hôtel ou aux nouvelles modalités d’encadrement ?

Enfin, malgré votre engagement et celui des autres ministres chargés de la protection de l’enfance, force est de constater que des dysfonctionnements demeurent. Pour y mettre fin, plusieurs acteurs vous avaient appelée, à l’automne 2023, à bâtir un plan Marshall pour la protection de l’enfance. Vous pourrez nous éclairer sur les suites apportées à cette demande.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Charlotte Caubel prête serment.)

Mme Charlotte Caubel, ancienne secrétaire d’État en charge de l’enfance. Merci de me donner l’occasion de présenter, dans le cadre de cette commission si importante, le bilan d’un mandat certes intense mais un peu bref. La politique de protection de l’enfance est en réalité le miroir de toutes les politiques publiques menées en faveur des enfants, ce qui ne va pas sans difficultés. Ces politiques sont essentielles, puisqu’elles ont vocation à faire respecter les droits, la vie, la santé, l’esprit des plus vulnérables d’entre nous, les enfants, et parmi eux des plus vulnérables encore, ceux qui n’ont pas la chance d’avoir un entourage qui leur permette de s’épanouir et de préparer leur vie d’adulte.

Ces politiques publiques sont au cœur de mon engagement au service de l’État depuis vingt-cinq ans. C’est l’un des fils rouges de ma carrière de magistrate, de directrice de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), de conseillère en charge des questions de justice au cabinet d’Édouard Philippe, où nous avons lancé, avec Adrien Taquet, le premier plan de lutte contre les violences faites aux enfants, et bien sûr de secrétaire d’État à l’enfance. Comme vous, je continue à m’interroger sur les défaillances, pour reprendre votre terme, de la politique de protection de l’enfance, en dépit de nombreux rapports, de constats unanimement partagés, d’un investissement financier considérable, de l’engagement des institutions et de nombreux professionnels sur le terrain – en dépit même de notre pays, qui se prétend respectueux de la Convention internationale des droits de l’enfant (Cide). J’espère que nos échanges seront éclairants.

Avant d’entrer dans le vif du sujet, permettez-moi d’insister sur cette problématique des politiques de protection de l’enfance. À chaque droit de la Cide, notre colonne vertébrale, correspond au moins une politique – santé, éducation, insertion, sécurité, famille, etc. Aussi, pour protéger les enfants de l’aide sociale à l’enfance (ASE), il nous faut conduire toutes ces politiques ; pour protéger les enfants les plus vulnérables, il faut d’abord protéger tous les enfants. C’est toute la richesse et toute la difficulté du secrétariat d’État que j’ai eu l’honneur de conduire.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Madame Caubel, les auditions de ministres sont, pour nous, des moments importants, étant donné le rôle central de l’État dans les politiques publiques de l’enfance, dont notre commission d’enquête vise à montrer les manquements et les dysfonctionnements. La question n’est pas tant celle de la gouvernance que du désengagement de l’État depuis les lois de décentralisation, en particulier en ce qui concerne la protection de l’enfance dans le domaine du handicap, où des éducateurs sont laissés seuls face à des situations très complexes. J’aurai plusieurs questions.

Pourquoi le décret relatif à l’interdiction des placements à l’hôtel, prévu par la loi du 7 février 2022, n’a-t-il pas été immédiatement publié ? Concrètement, qu’est-ce qui a bloqué ? Il a fini par être publié peu de temps après le décès de la petite Lily.

Autre décret en retard, celui sur les normes d’encadrement. Il y a une dizaine d’années, on ne parlait pas de telles normes. Lors de la précédente audition, avec le Groupe national des établissements publics sociaux et médico-sociaux (Gepso), nous sommes revenus sur l’historique de la protection de l’enfance pour tenter de comprendre pourquoi l’État n’avait jamais pensé à définir de taux d’encadrement pour les enfants qu’il protège, alors même que la qualité de l’accompagnement et de la formation est l’une des clés du sujet.

Pourriez-vous aussi nous expliquer pourquoi le décret relatif au contrôle des antécédents judiciaires des professionnels et des bénévoles de la protection de l’enfance n’a pas été facile à appliquer ? On conçoit que le manque de personnel, quand il faut accéder aux documents du jour au lendemain pour faire travailler quelqu’un, ait compliqué la tâche.

La loi du 14 mars 2016, dite loi Rossignol, attribue un pécule au jeune majeur ou au mineur anticipé. Certes, y accéder est complexe et le montant qui y est affecté ne dépasse pas 20 millions d’euros, consignés à la Caisse des dépôts (CDC). Ce pécule serait pourtant utile pour accorder une autonomie symbolique à ces enfants. Qu’est-ce qui ne fonctionne pas ? En 2023, vous avez fait une proposition qui a heurté tout le secteur de la protection de l’enfance. Qu’est-ce qui vous a conduite à vouloir remplacer ce pécule par une aide lissée de 1 500 euros, avant de rétropédaler ?

Quelles étaient vos relations avec les départements ? Quels chantiers avez-vous lancés ?

De façon plus générale, entre septembre et décembre 2023, l’ensemble des cadres de la protection de l’enfance vous ont lancé des alertes. Le Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE), qui ne s’était jusqu’alors jamais mobilisé, s’est mis en alerte rouge et a proposé un plan Marshall pour la protection de l’enfance. Les départements de gauche ont proposé, quant à eux, des états généraux de la protection de l’enfance. Le Conseil d’orientation des politiques de jeunesse (COJ) vous a également alertée. Un Livre blanc du travail social a été remis à cinq ministres. Malgré tout cela, alors que tous les indicateurs de la protection de l’enfance et du travail social étaient au rouge, nous n’avons pas réussi à obtenir un plan à la hauteur. Je sais bien que ce n’est pas simple et que l’enchaînement des ministres – une erreur grossière – a empêché d’avancer. Néanmoins, vous avez été alertée, au sommet de l’État, et cela aurait pu être le début d’un travail important. Les propositions étaient très concrètes, pour des applications à court, moyen et long terme.

Enfin, votre rattachement à la première ministre, que vous aviez considéré comme une bonne chose, vous a-t-il conféré un réel pouvoir politique et budgétaire ?

Mme Charlotte Caubel. Dans le cadre de mes précédentes fonctions, j’avais eu l’occasion d’écrire des notes sur la dimension interministérielle des politiques de l’enfance et, globalement, sur leur dimension interinstitutionnelle. Plutôt qu’un ministère de plein exercice de l’enfance, réclamé par plusieurs associations, il faut favoriser la coordination entre les ministères – l’éducation nationale, la santé, la justice, l’intérieur, les affaires sociales, sans oublier le sport et la culture – et les institutions. On imagine mal réunir au sein d’un ministère unique la pédiatrie, la justice des mineurs et l’école maternelle ! C’est pour cela que le Président de la République m’avait proposé de travailler auprès de la première ministre.

Je ne prendrai que deux exemples des avancées concrètes obtenues par mon secrétariat d’État. D’abord, un comité interministériel à l’enfance a été créé – je passe sur les difficultés de définition : où s’arrête la jeunesse, à 18, à 21 ou à 25 ans ? Ce comité a réuni deux fois, sous l’autorité de la première ministre, l’ensemble des ministres concernés par les sujets de l’enfance et de la jeunesse : la ministre chargée du handicap, le ministre de l’intérieur pour ce qui est de la politique de la ville, la ministre de la santé… Nous avons défini cinq priorités pour l’enfance. La première, c’était la lutte contre les violences, quelles qu’elles soient, avec la continuation et le renouvellement du plan de lutte contre les violences, en lien notamment avec la Commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (Ciivise). La deuxième, c’était la santé des enfants. Ont été lancées les assises de la pédiatrie et de la santé de l’enfant, conduites par mon prédécesseur Adrien Taquet. La troisième, c’était l’égalité des chances, ce qui nous permettait de couvrir à la fois le sujet des enfants protégés et celui des enfants en situation de handicap. La quatrième, c’était le service public de la petite enfance, avec la question des centres de protection maternelle et infantile (PMI). La cinquième, c’était le numérique, notamment la pédocriminalité en ligne ou l’accès aux sites pornographiques. Ce comité interministériel a permis de prendre plusieurs décisions et d’avancer.

Nous avons aussi obtenu un jaune budgétaire, ce qui n’est pas anecdotique. C’était une manière de concrétiser les moyens mis en œuvre pour la politique de l’enfance et de manifester l’aspect global de ces politiques publiques. Il comprenait deux parties, l’une globale, l’autre consacrée aux enfants les plus vulnérables. Il a été maintenu.

Je pourrais entrer dans le détail sur le travail interministériel. Les ministères dont j’ai parlé n’avaient pas besoin de moi pour exister politiquement et le calendrier des uns n’était pas nécessairement le mien ni celui des autres. J’ai eu des séquences très positives avec l’ensemble des ministres. Mais quand on est pour la première fois ministre, on ne se rend pas totalement compte des conséquences de son titre. En tant que secrétaire d’État, huit personnes composaient mon cabinet. J’aurais aimé avoir un conseiller pour chaque ministère ! L’un était à lui seul chargé de la santé et de l’éducation nationale – je le remercie encore.

Mon équipe a travaillé d’arrache-pied en s’appuyant sur la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), qui avait alors sept ministres de tutelle, et sur la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ). Les autres directions sur lesquelles j’avais autorité ont fait preuve de coopération, mais il n’empêche que mon cabinet déployait une très grande énergie pour aller chercher les informations. Quoi qu’il en soit, être auprès de Matignon nous a permis de beaucoup travailler en interministériel et, oui, l’interministérialité nous a donné une vraie force de frappe. On peut regretter que cette dimension n’ait pas été préservée.

Le fait d’être auprès de la première ministre m’a incontestablement donné aussi un poids à l’égard de Départements de France, tout en me permettant d’obtenir des informations en direct de la première ministre sur d’autres enjeux qui concernaient lesdits départements – car si la protection de l’enfance est au cœur de leur budget, ils ont aussi bien d’autres sujets à traiter. Élisabeth Borne étant très engagée dans le domaine du travail, il a fallu combiner les différentes priorités.

Quand je suis arrivée, en mai 2022, la loi Taquet venait d’être adoptée. En période électorale, les administrations travaillent mais elles obtiennent assez peu d’arbitrages sur les décrets à rédiger. Il y en avait une vingtaine à prendre. La loi avait été enrichie lors des débats parlementaires de mesures d’un grand intérêt pour la protection des enfants, certes, mais le temps avait manqué pour mener une étude d’impact sur l’ensemble de ces dispositions. Or quasiment toutes avaient un fort coût budgétaire : l’augmentation de la rémunération des assistants familiaux, l’interdiction de l’hébergement à l’hôtel, le contrat jeune majeur… Cela venait après le Ségur social, qui avait conduit à une augmentation très nette des budgets des départements.

Il fallait donc régler urgemment des questions financières. La première ministre a demandé que l’ensemble des ministres travaillent en concertation avec Départements de France. Tous les projets de décret, dont les miens, ont donc fait l’objet de discussions, et les échanges ont été réguliers. C’était très positif pour moi, parce que je défends une forte solidarité entre l’État et les départements sur la question des enfants protégés. Mais les échanges ont pris plus de temps que je ne le souhaitais, du fait notamment des séquençages budgétaires de chacun.

La volonté d’avancer était donc là, mais les difficultés financières aussi, d’autant qu’à ce moment a été aussi créé le groupement d’intérêt public (GIP) France Enfance protégée : cela a été un moment fort, mais à l’occasion duquel les départements ont dû verser encore un peu d’argent au pot commun. Or la politique de protection de l’enfance, par rapport à d’autres comme celle du handicap, a un véritable problème de contribution de la solidarité nationale. La branche famille n’y contribue quasiment pas, sauf pour le pécule, et il n’y a pas de tuyau, si je puis dire, de l’État vers les départements, comme c’est le cas dans le champ du handicap ou de la vieillesse, où les mesures du Ségur ont été un petit peu appuyées par la sécurité sociale. Le levier financier de l’État avec les départements, c’est la contractualisation, qui représente près de 200 millions d’euros, soit finalement assez peu et assurément pas assez, étant donné les surcoûts – absolument légitimes – imposés par la loi Taquet.

C’est dans ce contexte qu’intervenait la fin des hébergements à l’hôtel, qui est une mesure absolument essentielle. Cela recouvre l’hôtel pour les mineurs non accompagnés (MNA) – nous reviendrons sur ce sujet important – mais aussi l’hôtel, absolument inacceptable, pour…

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Ce serait donc plus inacceptable pour certains mineurs que pour d’autres ?

Mme Charlotte Caubel. Pardonnez-moi, c’est aussi inacceptable, mais rappelons qu’il y a parmi les MNA des personnes majeures qui se prétendent mineures. C’est très différent des enfants, des jeunes qui souffrent de vrais problèmes psychologiques ou de santé et qui se sont retrouvés dans un hôtel parce qu’aucune structure n’était capable de les accueillir – cela a causé des drames, y compris pour des MNA. Or, dès lors qu’ils sont mineurs, ils relèvent de la protection de l’enfance et doivent bénéficier d’une prise en charge adaptée à leur profil.

Quoi qu’il en soit, il fallait aller vers la fin de l’hébergement à l’hôtel. Mais vu le nombre d’enfants concernés, notamment issus de l’immigration, un temps de transition était prévu dans la loi. Or le temps que l’on discute des transitions, la loi entrait en vigueur. C’est pourquoi j’ai temporisé afin de publier directement le décret définitif.

Pour ce qui est des normes d’encadrement, elles n’étaient pas fixées dans la loi Taquet. Il est absolument inacceptable que les enfants de la protection de l’enfance n’aient pas de normes d’encadrement, mais leur définition est particulièrement complexe puisqu’elles doivent être adaptées à la diversité des situations. Or les profils sont très variés : il y a des bébés, des enfants qui ont besoin d’être entourés de trois professionnels, alors que des MNA de 16 ou 18 ans qui ont traversé la planète pour rejoindre un lieu qu’ils considèrent comme sûr n’ont pas les mêmes besoins d’accompagnement, c’est évident.

Du fait de cette complexité, le décret ne faisait pas l’unanimité, et pas seulement pour des raisons de coût. Un psychologue doit-il être présent dans chaque structure de la protection de l’enfance ? Ce n’est pas le cas dans les familles ! L’ensemble des professionnels doivent-ils être internalisés ou faut-il mobiliser des professionnels extérieurs à la protection de l’enfance ? Faut-il bunkériser les établissements ou faire entrer les enfants dans le droit commun ?

Ma politique consistait à donner aux enfants l’accès au droit commun, en matière de santé et d’éducation, ainsi qu’en attestent les expérimentations « Santé protégée » et « Scolarité protégée » que le comité interministériel à l’enfance avait validées.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. S’agissant du décret relatif au placement en hôtel, vous savez parfaitement qu’il ne correspond pas aux attentes. Il laisse un grand flou autour de l’accompagnement des enfants, en particulier sur les qualifications de ceux qui en sont chargés. Il laisse la porte ouverte à des placements inacceptables.

Comment a-t-on pu aboutir à un texte insatisfaisant ? Dans quelles conditions le décret a-t-il été élaboré ?

Par ailleurs, vous ne m’avez pas répondu sur le pécule.

Mme Charlotte Caubel. S’agissant de la rédaction du décret, aucune souplesse ne devait être laissée pour les enfants en situation de handicap ni pour les jeunes enfants. Les exigences posées par la loi s’imposaient et la plupart des départements y ont souscrit. En revanche, compte tenu de la reprise de flux migratoires importants, il était nécessaire de conserver une souplesse pour l’accueil des jeunes se prétendant MNA.

Nous avons été confrontés au même moment à la reprise des flux migratoires, à l’explosion des placements en pouponnière et à la hausse des placements liés à la lutte contre les violences. Face à l’urgence, il convenait de hiérarchiser les priorités. Le public des jeunes MNA n’est pas moins prioritaire au regard des droits des enfants, mais n’a pas forcément besoin, compte tenu de son âge, d’une place en maison d’enfants à caractère social (Mecs). Certains jeunes issus de l’immigration ne sont pas adaptés à ce type de structure. Nous avons donc exclu des hôtels les enfants en situation de handicap et les petits, mais en laissant de la souplesse pour les plus de 16 ans.

En ce qui concerne le pécule, son principe a été opportunément entériné par la loi de 2016. Il a néanmoins ses limites.

L’idée était que l’allocation de rentrée scolaire (ARS) soit versée sur un compte à la Caisse des dépôts (CDC) plutôt qu’à l’enfant, considérant que les besoins à couvrir à la rentrée scolaire étaient pris en charge par les départements. Or l’ARS est une allocation familiale : sans famille, pas de pécule. Les pupilles de l’État et les enfants dont les parents ont été privés de leur autorité parentale, autrement dit ceux qui en ont le plus besoin, ne pouvaient donc pas bénéficier d’un pécule à 18 ans.

Ensuite, le pécule se constituait au fil du placement. Les jeunes en rupture, placés seulement entre 16 et 18 ans par exemple, ne pouvaient donc espérer plus de 400 euros alors que nombre d’entre eux, parce qu’ils sont davantage restés dans le milieu familial, ont tendance à envisager des études plus longues que ceux qui sont placés depuis longtemps.

Par ailleurs, imaginons des enfants placés entre 3 et 12 ans et qui retrouvent ensuite leur famille : peuvent-ils récupérer leur pécule à 18 ans ? Cela pousserait à considérer le pécule comme une sorte d’indemnisation du placement ; mais surtout, comment retrouver l’enfant ? Les caisses d’allocations familiales (CAF) n’ont pas toujours les moyens de le faire.

Enfin, on se heurte à un obstacle comme notre pays sait en fabriquer : la CAF ne parle pas au département, le département ne parle pas à la CAF, le département n’utilise pas le numéro de sécurité sociale et la CDC patauge au milieu…

L’idée selon laquelle les enfants de la protection de l’enfance auraient été volontairement spoliés de 20 millions d’euros est fausse : il faut rappeler que la création du pécule date de 2016 et que plusieurs enfants ne sont pas encore sortis de placement. Quant aux autres, la CDC a déployé, avec la DGCS, des moyens pour les retrouver mais ce n’est pas facile.

Compte tenu des difficultés que je viens d’évoquer, a été envisagée la possibilité d’attribuer aux jeunes qui sortent de la protection de l’enfance un forfait, dont le montant a été déterminé, par rigueur budgétaire, en fonction de ce qui était déjà versé au titre de l’ARS et du temps de placement moyen – trois ans. C’est ainsi qu’a été calculé le montant de 1 500 euros. Il paraissait avantageux pour de nombreux enfants et à même d’aider les jeunes, qui disposent rarement d’une telle somme à 18 ans. Il a été annoncé dans le cadre du comité interministériel à l’enfance.

Je comprends parfaitement que les enfants placés depuis longtemps aient eu l’impression d’être lésés mais il y avait bien plus d’injustice à ne pas proposer ce forfait. Quoi qu’il en soit, la réforme n’a pas eu lieu. Reste qu’il faut absolument réfléchir au soutien de la protection de l’enfance par la branche famille de manière générale.

Pour ce qui est des relations avec les départements, elles découlaient par construction de toutes les actions de mise en œuvre de la loi Taquet, qui avait été adoptée largement – je n’ai pas hésité à m’appuyer sur cette légitimité parlementaire – mais aussi de la création du GIP France Enfance protégée ou des comités départementaux de protection de l’enfance (CDPE) dans dix départements. J’ai effectué des déplacements dans plus de cinquante départements et je n’en ai jamais rencontré aucun qui ne se sente pas concerné par la politique de protection de l’enfance. Les conseils départementaux ont d’ailleurs sous leur responsabilité l’ensemble des enfants.

La réalité est que les placements sont en hausse constante, en dépit des lois, et que cela pèse sur les départements. Car la loi ne suffit pas, dans le dernier kilomètre. Les obligations qu’elle impose ne sont toujours pas respectées, qu’il s’agisse de celle de 2007, de 2016 ou de 2022. C’est notamment le cas en ce qui concerne la subsidiarité entre protection administrative et protection judiciaire : les chiffres sont constants depuis la loi de 2007 – je pourrai les préciser dans le questionnaire. La saisine judiciaire continue de représenter 80 % et la saisine administrative 20 %. Pourquoi ? Je pense que c’est parce qu’on a décentralisé une politique que l’on qualifie de sociale alors qu’elle comporte une forte dimension régalienne – en effet, on porte atteinte aux droits des parents en intervenant dans le cercle familial.

L’une des difficultés tient à ce qu’en matière de protection de l’enfance, contrairement au domaine du handicap, les parents sont inexistants. Dieu merci, d’anciens jeunes de la protection de l’enfance prennent la parole mais les parents ne le font pas, ou très peu, à l’exception des fameux parents protecteurs – sur lesquels je ne souhaite pas m’étendre, mais qui considèrent que leurs enfants leur ont été retirés à tort. J’avais saisi le CNPE mais j’ignore où en sont ses travaux sur la place des parents dans la protection de l’enfance.

Globalement donc, les familles sont inexistantes. On en réfère très rapidement au juge – parce que l’un des parents est défaillant, parce que les parents ne comprennent pas, parce que le département peut-être n’a pas pris la mesure de la négociation avec les parents, parce qu’on touche aux fondamentaux de la famille, au lien éminemment complexe entre parents et enfants.

La politique de protection de l’enfance a donc une très forte dimension régalienne, a fortiori quand elle s’inscrit dans le cadre de violences sur les enfants et plus largement de violences intrafamiliales, même si ce terme mélange des sujets qui ne sont pas nécessairement liés.

Mme Marianne Maximi (LFI-NFP). J’aurais beaucoup à redire sur votre intervention, notamment sur les familles inexistantes. C’est factuellement faux : les familles existent en protection de l’enfance ; des professionnels ont pour mission de les accompagner en cas de placement ; peut-être ne peuvent-ils pas travailler avec toutes les familles, car parfois les difficultés sont trop importantes, mais on ne peut pas dire que les familles sont inexistantes.

Je reviens sur la loi Taquet, adoptée le 7 février 2022, qui donne deux ans à l’État pour publier un décret visant à interdire les placements en hôtel. Dans l’intervalle, un décret transitoire devait être pris pour encadrer les modalités selon lesquelles un enfant mineur ou jeune majeur pouvait être placé en hôtel.

Vous êtes nommée le 20 mai 2022 et restez en poste jusqu’au 11 janvier 2024.

Le 25 janvier 2024, Lily, 15 ans, se suicide dans un hôtel de mon département du Puy-de-Dôme, dans lequel elle était placée sans aucun accompagnement renforcé en dépit de ses nombreuses difficultés, notamment psychiques et psychiatriques. Devant le Sénat, le 24 mai 2023, plus d’un an après votre prise de fonctions et un an et demi après la publication de la loi Taquet, vous aviez annoncé que la publication du décret transitoire était imminente. Je vous cite : « Le décret sur le point d’être publié interdit, dans la période transitoire courant jusqu’en 2024, le placement à l’hôtel des enfants de moins de 16 ans ».

Quelques mois plus tard, en novembre 2023, vous dites l’inverse devant notre délégation aux droits des enfants. J’ai besoin de comprendre ce qui s’est passé entre les deux. Vous mettez en avant le travail compliqué avec les départements et les tensions qui en résultent. J’aimerais savoir qui précisément a bloqué la sortie du décret transitoire.

J’ai une autre question sur la non-exécution des placements : avez-vous pu aborder le sujet avec le garde des Sceaux pendant la période où vous avez été secrétaire d’État ? Qu’avez-vous fait pour remédier à la non-exécution de ce qui est une mesure de justice ?

Mme Charlotte Caubel. Pour clore le débat sur les hôtels, dans les premiers mois de 2023, la situation pour les départements s’est compliquée en raison de la reprise des flux migratoires et donc de la hausse du nombre d’enfants migrants à placer, mais aussi du flux croissant d’enfants en situation de handicap et de l’explosion des besoins dans les pouponnières. Cette conjonction des flux – le terme est évidemment inadapté à la réalité de ce que vivent les gens – a accentué la pression en matière de placement. Depuis la loi de 2016 qui fait du placement une solution subsidiaire, les chiffres n’ont pas évolué : le placement représente toujours plus de 60 %, et le milieu semi-ouvert moins de 40 % des cas.

Au printemps, les discussions étaient enlisées : les départements de droite refusaient de les poursuivre tant que le problème des MNA n’était pas résolu, et les départements de gauche réclamaient un plan Marshall. L’organisation d’états généraux ne me semblait pas nécessaire puisque les constats, après d’innombrables rapports sur le sujet, étaient connus. La loi Taquet était en quelque sorte la conclusion des travaux que mon prédécesseur avait conduits pour faire le point sur les besoins. Nous avions besoin d’efficacité et de passer aux actes plutôt que de nous poser des questions qui l’avaient déjà été.

Le second point d’achoppement concernait les finances. Encore une fois, mon positionnement dans le gouvernement a montré ses avantages : la protection de l’enfance, si elle est essentielle, n’est pas l’unique sujet des départements et les débats sur les priorités ont eu lieu chez la première ministre, avec des enveloppes beaucoup plus larges que celle de la seule protection de l’enfance. Je ne détenais pas les clés d’un éventuel plan Marshall.

Le décret est resté en discussion d’avril à juin. Les vacances aidant, nous nous sommes retrouvés en septembre à nous dire qu’il semblait plus pertinent de travailler sur le décret définitif, des dispositions transitoires n’ayant plus guère de sens. Mon souhait a toujours été de sortir les décrets, parce que je suis juriste et que j’ai eu à les appliquer au cours de ma carrière. Ils étaient en discussion, des réunions ont été organisées.

Je rappelle tout de même le contexte : la pression à la frontière franco-italienne était réelle ; la politique migratoire de notre voisin consistait à donner des billets de train pour la France. Les départements limitrophes ont donc sollicité le ministre de la justice, le ministre de l’intérieur et moi-même, puis la première ministre, pour demander de l’aide face aux cinquante enfants qui entraient sur leur territoire par semaine.

Le fait d’être placée auprès de la première ministre et le dialogue avec l’ensemble des acteurs ont permis d’avancer sur plusieurs points. Ainsi, à l’automne, la baisse envisagée des crédits alloués aux départements pour les MNA a été annulée. Vous le savez, le contexte évolue tous les mois et parfois, les engagements pris à un instant T sont remis en cause à l’instant T + 1.

Je reviens sur le décret sur les antécédents des professionnels. Nous ne partions pas de rien, car les antécédents étaient déjà vérifiés. Notre objectif était d’industrialiser le processus afin, d’une part, d’instaurer une actualisation régulière du contrôle effectué lors du recrutement, et d’autre part, de l’étendre à de nouvelles personnes, parmi lesquelles la famille des assistants familiaux, mais aussi les pères Noël qui visitent les foyers par exemple. Cela faisait un nombre considérable de gens à contrôler. Avant 2022, les professionnels du monde du sport avaient été soumis à la même démarche.

Nous avons cherché à rationaliser et à harmoniser le processus pour l’ensemble des professionnels et des bénévoles en contact avec des enfants. Nous avons mis en place un système d’information, ce qui a nécessité des moyens financiers et le concours de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil). Je crois que le système est désormais opérationnel. Ce changement de dimension a demandé un travail considérable.

En ce qui concerne la place de la justice dans les placements, l’application du principe de précaution, que je peux parfaitement comprendre comme magistrate et comme citoyenne, est légitime face à des situations dont on ne comprend pas les tenants et aboutissants. La justice continue aujourd’hui à ordonner un nombre important de placements en institution. Elle le fait évidemment pour répondre aux situations qui lui sont soumises : ce n’est pas moi qui contesterai une décision prise par des magistrats.

Pour en avoir discuté avec plusieurs d’entre eux, le recours au dispositif du tiers de confiance est loin d’être évident dans l’urgence de certaines situations, d’autant que la personne envisagée doit faire l’objet d’un criblage avant de se voir confier l’enfant. Compte tenu de ces contraintes, il est plus rassurant de placer l’enfant dans un foyer dont tous les intervenants sont des professionnels qui ont déjà été contrôlés. Voilà pourquoi le taux de placement reste fort.

La loi Taquet a cherché à résoudre une autre difficulté, celle posée par la gouvernance au niveau local. Il est problématique que les juges des enfants prennent des décisions de placement sans pouvoir s’intéresser à l’aval ni au nombre de places disponibles. Il ne s’agit pas d’en faire un paramètre de leur décision, mais d’instaurer un dialogue avec les acteurs locaux. Cette préoccupation est à l’origine de la création des CDPE, qui permettent aux présidents de conseils départementaux, aux préfets et aux procureurs de disposer d’une vision transversale et de nouer un dialogue fondé sur la réalité des territoires.

Il faut savoir qui sont les enfants placés. Il faut savoir si les professionnels sont très sensibles à la politique des 1 000 premiers jours – une très belle politique, mais dont les conséquences sont très fortes sur le placement des enfants. On protège les enfants dès la sortie de la maternité, c’est très bien, mais il faut des pouponnières pour les accueillir. Presque tous les départements en ont construit. Il faut savoir quelles sont les difficultés des enfants en situation de handicap. L’école inclusive a donné un formidable espoir à tous les parents, celui de pouvoir mettre leurs enfants à l’école avec les autres, mais cela ne va pas sans difficultés. Nous avons néanmoins obtenu un budget dédié à protection de l’enfance et au handicap.

Mme Marianne Maximi (LFI-NFP). Vous vous exprimez devant une commission d’enquête après avoir prêté serment. Or vos réponses sont bien trop évasives pour nous donner matière à travailler et à comprendre ce qu’il s’est passé. Nous pourrions peut-être auditionner madame Borne, en tant qu’ancienne première ministre, puisque nombre de discussions ont eu lieu à Matignon.

Je note que la réponse que vous servez à nombre de nos questions est toujours la même : c’est la faute aux MNA. Je trouve que ce n’est pas à la hauteur.

Mme Charlotte Caubel. Sur le dernier point, j’ai évoqué la croissance de plusieurs flux d’enfants à placer. J’ai parlé des pouponnières, des placements d’enfants en situation de handicap qui ont explosé depuis le covid – j’indiquerai les chiffres dans le questionnaire. Tout cela a posé des difficultés aux départements. La progression de leurs investissements dans les lieux de placement a été considérable.

Les MNA viennent s’ajouter à tout cela mais dans leur cas, il y a besoin d’une certaine souplesse car on ne peut pas construire des structures selon les flux migratoires et les saisons. En outre, si les travaux menés depuis 2017 ont nettement amélioré les choses, il n’en demeure pas moins que certains jeunes arrivent en se prétendant MNA et attendent leur évaluation.

Certains font des MNA un enjeu politique. Ce n’est pas mon cas : un mineur, quel qu’il soit, doit être protégé.

Mme la présidente Laure Miller. Le compte rendu permettra d’établir les propos de madame la secrétaire d’État.

M. Frédéric Boccaletti (RN). Quels résultats concrets avez-vous obtenu pour les enfants avec le GIP France Enfance protégée que vous avez lancé ? Comment mesurez-vous le succès de cette structure ?

La protection de l’enfance souffre de disparités selon les départements. Comment expliquez-vous l’incapacité de l’État à harmoniser les politiques locales et à réduire les défaillances des services de l’ASE ?

Enfin, vous avez évoqué à plusieurs reprises les difficultés causées par les MNA. Ma question sera directe : faut-il continuer à privilégier le soutien aux mineurs étrangers, parfois majeurs, vous l’avez dit, au détriment des enfants français ?

Mme Charlotte Caubel. Le GIP France Enfance protégée, prévu par la loi de 2022, est un lieu de concertation dont nous avions incontestablement besoin. Le législateur lui a rattaché de nombreux acteurs, y compris le Conseil national pour l’accès aux origines personnelles, le Conseil national de l’adoption et le CNPE, et a légitimement confié sa présidence aux départements. Son installation a pris un peu de temps, pas excessif : nomination du directeur, organisation interne, recrutement de techniciens pour s’occuper des fichiers d’agrément des assistants maternels et des assistants familiaux…

J’ai la conviction que c’est un lieu indispensable, qui doit développer encore sa mission d’accompagnement des départements. Je l’ai chargé de recueillir les bonnes pratiques partout sur le territoire, avec l’objectif, d’une part, de mettre en valeur les réussites pour nourrir la motivation de tous les acteurs – il ne faut pas se concentrer uniquement sur les défaillances, car la protection de l’enfance, ce sont aussi de formidables histoires. D’autre part, il s’agissait de diffuser des pratiques très opérationnelles, en s’éloignant de la tendance naturelle – et légitime – de ce secteur à mener des réflexions pluridisciplinaires extrêmement approfondies et à théoriser le sujet ô combien complexe de l’enfance et de l’adolescence. La théorisation est nécessaire, mais sur le terrain, les éducateurs ont aussi besoin de conseils pratiques, concrets : toutes les réponses ne figurent pas dans le référentiel plus ou moins digeste de la Haute Autorité de santé (HAS) ! Les acteurs du GIP prendront progressivement la mesure de cette mission de concertation et de coordination opérationnelle.

Le GIP a aussi la mission fondamentale de produire des statistiques. Il est par ailleurs chargé du 119, le numéro national d’accueil téléphonique de l’enfance en danger. Celui-ci peine à recruter des écoutants car le métier est difficile, malgré la revalorisation salariale décidée de concert par les départements et l’État.

Peut-être avons-nous confié un peu trop de missions au GIP – l’avenir le dira.

Quant aux MNA, je ne reviendrai jamais sur ce principe : quelle que soit sa nationalité ou son origine, un mineur isolé ou en danger doit être protégé.

La difficulté, c’est que des personnes se prétendant mineures cherchent à obtenir une protection qui se justifierait humainement, mais qui ne relève pas du champ de l’ASE. Malgré les nombreux travaux qui y ont été consacrés, les modes d’évaluation de la minorité sont très hétérogènes ; ce n’est pas une science exacte et la minorité est, hélas, un état passager ! Quoi qu’il en soit, nous sommes une terre d’accueil – comme beaucoup de nos voisins – et nous devons faire face à l’arrivée d’enfants qui ont besoin d’être accompagnés. J’ai participé récemment, à Naples, à un colloque sur la traite des êtres humains : des intervenants ont montré comment ces enfants étaient utilisés pour commettre des délits, entre autres. Il faut par ailleurs une politique migratoire extrêmement encadrée et opérationnelle, qui ne peut se concevoir qu’à l’échelle européenne. C’est le message que j’ai délivré à Naples : le sujet des MNA ne peut être traité qu’au niveau communautaire, certains pays étant des lieux d’arrivée des mineurs, d’autres des territoires de transition – ce qui est dans une certaine mesure le cas de la France. Mais la gestion des flux migratoires dépasse la politique de l’enfance.

Extraire les mineurs – véritablement mineurs – non accompagnés du champ de la protection de l’enfance poserait un problème de principe. Les y laisser, c’est incontestablement provoquer une augmentation du nombre de placements, laquelle tient pour un quart ou un tiers à des enfants issus de l’immigration, très isolés. Cela ne doit pas empêcher de travailler sur les placements et, surtout, sur les alternatives au placement pour les enfants nés sur notre territoire : soutien à la parentalité, politique des 1 000 premiers jours, accompagnement des jeunes et des familles en milieu ouvert. Les deux ne sont pas en concurrence.

Mme Alexandra Martin (DR). Les violences sexuelles entre mineurs au sein des institutions ou des familles d’accueil, souvent dissimulées, ont des conséquences dévastatrices pour les victimes. Elles témoignent des manquements de l’ensemble du système de protection de l’enfance. Ce phénomène est sous-estimé, voire ignoré, en particulier quand il survient dans les structures de placement, tant il est difficile d’identifier de tels actes dans un cadre déjà fragilisé. Plusieurs rapports ont mis en évidence des failles, notamment le manque de suivi des enfants placés en établissement. Considérez-vous que ces violences sont suffisamment documentées et mesurées ? Quelle prévention en est faite ? Votre ministère a-t-il pris des mesures pour les prévenir ?

C’est par ailleurs sous votre ministère que la Ciivise a été restructurée – pour ne pas employer un autre terme – et que le juge Durand a été remercié. Des campagnes de sensibilisation sont diffusées auprès du grand public et des enfants, et c’est très bien. Cependant, la Ciivise a permis à des centaines d’adultes de trouver le chemin de la réparation. Ceux qui sont désormais à sa tête agissent avec détermination et compétence, mais il est dommage qu’elle ait été détournée de ses missions premières.

Mme Charlotte Caubel. Le problème des violences sexuelles au sein des institutions était identifié avant la création de la Ciivise – je le dis en tant qu’ancienne directrice de la PJJ. J’ai d’ailleurs visité des foyers où les enfants étaient quasiment surveillés avec des caméras pour prévenir ces événements.

Plus généralement, nous devons travailler au niveau national sur les violences sexuelles faites aux enfants et au sein des familles, ainsi que sur l’accès des plus jeunes aux images pornographiques. Nous avons mené de nombreux travaux dans ce domaine ; ce combat de long terme, aux multiples facettes, est le mien.

La Ciivise 1 a rendu un rapport nourri sur l’inceste, mais n’a pas eu le temps de traiter les violences institutionnelles dans le cadre de la protection de l’enfance, de l’accueil d’enfants handicapés et de la PJJ – dans ce dernier cas toutefois, je peux témoigner que les professionnels ont été formés et informés. Cette mission a été confiée à la Ciivise 2.

Sans m’étendre sur le sujet, je tiens à préciser que certains membres de la Ciivise 1 ont souhaité la quitter entre autres raisons parce que le sujet de l’inceste y était trop présent par rapport à d’autres violences sexuelles sur les mineurs. La Ciivise n’a pas été vraiment restructurée, elle s’est plutôt vu confier un nouveau mandat et a accueilli des compétences dont elle manquait, par exemple en matière de pédocriminalité en ligne.

La délégation interministérielle à l’aide aux victimes doit s’assurer de la mise en œuvre des recommandations de la Ciivise 1. Croyez-moi, je me suis investie dans ce combat. J’ai regretté que des querelles internes aient entraîné le départ du président et de la vice-présidente de la Ciivise 2 – je n’étais plus alors en fonction. Cela a porté atteinte au combat de cette commission, qui est bien plus important que les personnes.

M. Denis Fégné (SOC). Les rapports du Conseil économique, social et environnemental (Cese) et de la Convention nationale des associations de protection de l’enfant (Cnape) décrivent un système à bout de souffle qui manque d’orientation politique forte et d’ambition, au niveau national comme départemental. S’y ajoute évidemment un problème de moyens. Cela occasionne un retard dans les prises en charge et un encombrement des mesures administratives et judiciaires. Il manque une gradation entre les mesures de prévention – prévention primaire, action éducative à domicile, action éducative en milieu ouvert (AEMO) – et le placement, sans compter que le placement éducatif à domicile pose un problème juridique. Le système néglige les actions les plus légères, dont le coût est modeste, au profit de mesures de protection plus coûteuses. L’inertie perdure depuis des années, en dépit du renouvellement des dispositifs – les professionnels résument en disant que plus ça change, plus c’est la même chose ! Quelle analyse en avez-vous faite, quelles réponses avez-vous apportées et quel bilan en tirez-vous ?

Mme Charlotte Caubel. Je n’ai pas un bilan complet de ce qui a été fait depuis 2017 et il ne serait certainement pas entièrement positif, mais les ministres successifs ont cherché à agir sur toute la chaîne : politique familiale, prévention, 1 000 premiers jours, scolarisation à 2 ans, etc. Les travaux se poursuivent avec le service public de la petite enfance. Mon prédécesseur a tiré parti de la contractualisation entre l’État et les départements pour étoffer en personnel les cellules départementales de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes (Crip), et le 119 a été renforcé. Bref, beaucoup de choses ont été faites.

Dans le cadre du comité interministériel à l’enfance, mon intention était de faire revenir l’État autour de la table pour accompagner les départements, dont on se dit trop souvent que, si on leur confie quelque chose, cela ira mieux quoi qu’il arrive ; les magistrats ne sont d’ailleurs pas étrangers à ce réflexe. Or si les départements n’ont pas les dispositifs de santé adéquats – de santé primaire, de santé complexe, de santé psychologique, voire psychiatrique –ils sont démunis face à un certain nombre d’enfants. Il n’est pas non plus satisfaisant qu’ils récupèrent des enfants qu’on aurait confiés, à une autre époque, à un institut médico-éducatif (IME) par exemple. C’est pourquoi le rapprochement avec le champ du handicap est indispensable – une mission a été confiée au président du conseil départemental de la Somme sur ce sujet, et en particulier sur les milliers d’enfants en situation de handicap qui sont placés en Belgique. De même, pourquoi les départements devraient-ils assurer le soutien scolaire alors qu’il existe des dispositifs nationaux en la matière ? Est-il normal que certains enfants n’aient pas accès aux colos apprenantes, au pass colo, au pass culture ou au pass’sport ? Malheureusement, ce public est invisibilisé.

Je me suis donc efforcée d’intéresser l’ensemble des ministres concernés par les politiques de l’enfance « de droit commun » aux enfants protégés. Ainsi, la loi Taquet prévoit que les jeunes de l’ASE bénéficient d’un mentor : c’est indispensable, sans quoi, à 18 ou 21 ans, ils n’ont plus d’adultes autour d’eux. Un budget était alloué au mentorat ; Élisabeth Borne a donc veillé à ce qu’il profite tout autant aux enfants de l’ASE qu’aux jeunes des quartiers difficiles. Mais de façon générale, ces enfants sont invisibles. Je me suis attachée à mobiliser la société civile, y compris les entreprises qui pratiquent le parrainage, pour favoriser l’insertion professionnelle des anciens enfants placés – qui, souvent, ont honte de dévoiler leur parcours.

Il faut tout de même reconnaître ce que font les départements. Je ne connais pas de président de conseil départemental qui dorme sur ses deux oreilles ; tous sont inquiets du devenir de ces enfants et s’en sentent responsables. Ils ont besoin d’être soutenus par tous les dispositifs existants et, j’insiste, par la société civile. La protection des jeunes est un des seuls secteurs de l’enfance qui ne bénéficie quasiment pas de la philanthropie, en dehors des grandes associations comme les Apprentis d’Auteuil. Pourquoi les entreprises à mission, dont les statuts intègrent des objectifs sociaux et environnementaux, ne lui accordent-elles pas un soutien financier ? J’ai œuvré, avec Bruno Le Maire, au développement de la philanthropie dans ce domaine, car la solidarité nationale fait défaut.

J’ai donc impulsé une coordination des gouvernances nationale et territoriale. Il faut désormais généraliser les CDPE et doter les préfectures de compétences ad hoc – j’ai obtenu des postes à cet effet. La société doit ouvrir les yeux sur ces enfants.

Mme Julie Ozenne (EcoS). Quelle stratégie et quels moyens de contrôle avez-vous mobilisés en matière de surveillance des activités et des acteurs de la protection de l’enfance ?

Mme Charlotte Caubel. Le contrôle des établissements et des services s’effectue à deux niveaux. Sur le plan national, il est possible de saisir l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) et l’Inspection générale de la justice (IGJ). Ce fut le cas lors d’événements tragiques récents. Sur le plan territorial, plusieurs acteurs interviennent, à commencer par les payeurs, c’est-à-dire les départements. Certains n’ont toutefois pas de politique en la matière, car ils préfèrent affecter leurs moyens aux placements et aux professionnels de l’enfance. Le GIP France Enfance protégée a diffusé des documents pour les aider à construire des plans de contrôle.

D’autres administrations sont également chargées des contrôles au nom de l’État, comme la DPJJ pour les établissements habilités par la justice. En tant que directrice de la PJJ puis secrétaire d’État à l’enfance, j’ai obtenu des renforts pour que les directions territoriales de la PJJ participent à ces actions avec les autres services dépendant du préfet. Les directions régionales ou départementales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités peuvent en outre effectuer des contrôles à la demande du préfet, et collaborer avec la PJJ. Enfin, les agences régionales de santé peuvent intervenir dans les établissements accueillant des enfants en situation de handicap.

Les CDPE, qui réunissent les départements, les services de l’État et ceux de la justice, sont chargés d’élaborer des plans de contrôle. C’est, déjà, l’occasion de rappeler aux établissements qu’ils peuvent être contrôlés – alors que statistiquement, ils peuvent estimer que cela n’arrivera pas avant le siècle prochain. Ainsi, chaque année, un à deux établissements du département doivent faire l’objet de contrôles financiers, éducatifs et relatifs à la qualité.

Enfin, les établissements procèdent à une autoévaluation annuelle pour la HAS.

Les moyens sont donc là ; il faut les mobiliser pour stimuler l’ensemble des établissements et recadrer certaines pratiques. Moi, j’y crois.

Mme Ayda Hadizadeh (SOC). Vous avez affirmé que les familles étaient absentes de la politique de l’enfance : il n’y a rien de plus faux. Les représentants d’ATD Quart Monde que nous avons auditionnés, accompagnés d’une mère dont les enfants étaient placés, nous ont prouvé le contraire. Le « chantier famille » qu’ils ont mené en 2022 fut l’occasion pour de nombreux parents issus de la misère de prendre la parole et de dire qu’ils ne se sentent pas accompagnés par la protection de l’enfance, mais enfoncés. On ne leur prête pas suffisamment l’oreille.

Par ailleurs, j’ai le sentiment à vous écouter qu’on parle beaucoup de protection de l’enfance, mais sans prendre conscience que des vies humaines sont sacrifiées. Oui, il y a des belles histoires et des réussites, mais les statistiques montrent que le système est en faillite, à bout de souffle. C’est pour cela que tous les groupes politiques sont aujourd’hui face à vous. Face au covid-19, le Président de la République a su mettre en place le « quoi qu’il en coûte » pour sauver les entreprises et l’économie. Mais quand il s’agit de sauver la vie des enfants les plus vulnérables de la République, on ne sait pas déployer les moyens nécessaires ! Tout ce qu’on répond, c’est que c’est compliqué, qu’il faut comprendre les départements, qu’il faut du temps, des financements, de la solidarité. On nous parle de gestion quand nous alertons sur des vies humaines.

Vous dites qu’il est difficile de déterminer quand un jeune sort de la catégorie de l’enfance. Diriez-vous à votre enfant de tout juste 18 ans que vous en avez fini avec votre rôle de parent, qu’il peut prendre la porte et que s’il vous présente un projet professionnel convaincant, peut-être que vous lui signerez un contrat d’accompagnement, à renouveler régulièrement ? Jamais un parent bien traitant ne ferait cela, et cela attirerait d’ailleurs la réprobation de toute la société. Pourtant, c’est exactement ce que dit la République à des centaines de milliers d’enfants, qu’elle laisse seuls. En France, c’est la solitude qui tue. En presque deux ans de fonctions ministérielles, vous ne semblez pas être arrivée à cette prise de conscience.

Mme Charlotte Caubel. C’est la limite de l’exercice : je n’ai pas pu exposer l’action que j’ai menée de façon transversale car j’ai répondu d’emblée à des questions précises, en commençant par l’interdiction d’héberger des mineurs à l’hôtel.

Pour avoir été substitut du procureur chargée des mineurs et de la famille, puis juge au tribunal de Bobigny, je connais la situation des enfants. En tant que secrétaire d’État, j’ai effectué quatre-vingts déplacements lors desquels je suis systématiquement allée à la rencontre des structures d’accueil, des professionnels, des services de l’État. Je n’ai en rien minimisé la réalité – les notes que j’ai rédigées en témoignent.

La situation des enfants est polymorphe. Certains souffrent de la pauvreté. Il n’est pas normal de placer des enfants au motif que leur famille connaît des difficultés financières – c’est d’ailleurs une revendication d’ATD Quart Monde et de l’Unicef. La stratégie de lutte contre la pauvreté et les chantiers conduits par le ministère des solidarités et de la santé dans le domaine ont contribué à aider les départements, par ricochet. Je pourrais parler des heures de tout ce qui a été réalisé, brique par brique.

La mission de protection de l’enfance ne s’arrête pas aux portes du conseil départemental ; elle recouvre un ensemble de politiques publiques dont il faut embrasser la complexité. Je l’ai dit, cette politique que l’on qualifie de sociale est éminemment régalienne. Elle rencontre la problématique actuelle des violences – dans les familles, dans les foyers. Est-il pertinent de placer un enfant dans un foyer où il risque de subir plus de violences que dans sa propre famille ? Ces décisions sont éminemment complexes.

J’ai essayé de mettre autour de la table tous les acteurs et j’ai obtenu un certain nombre de choses. Ma politique prioritaire concernait la mise en œuvre de la nouvelle obligation légale d’accompagner les jeunes majeurs jusqu’à 21 ans. J’ai conduit moi-même les travaux sur ce sujet. Nous avons créé le pack autonomie jeune majeur, travaillé avec la délégation interministérielle de la transformation publique pour faciliter l’accès à l’information, nous avons développé le mentorat, et j’en passe.

Dans le domaine de la santé, nous avons demandé la généralisation du dispositif « Santé protégée » et travaillé sur les unités d’accueil pédiatrique des enfants en danger (Uaped).

Nous avons même obtenu un budget pour le dispositif « Scolarité protégée » dans le cadre du plan d’investissement France 2030, afin que les enfants puissent régulièrement faire le point non seulement sur leurs capacités scolaires, mais aussi sur leurs envies. Car, oui, d’anciens jeunes protégés m’ont confié qu’on les avait dirigés vers un parcours d’infirmier alors qu’ils voulaient être médecins ! J’ai rencontré un jeune, premier prix au conservatoire en violon, qui avait été privé de son instrument pendant six ans parce qu’il était placé ! C’est un crève-cœur.

Ce genre de situations, j’en ai rencontré beaucoup. J’ai essayé de mobiliser toutes les énergies, y compris celle du Parlement, et j’ai bénéficié de soutien. Tous les départements ne sont pas parfaits, mais tous se sentent concernés. Ils ne peuvent pas tout faire seuls si nous n’agissons pas, en parallèle, sur les violences sexuelles et intrafamiliales entre autres. Or parmi tous les publics sur lesquels nous travaillons et qui se font en quelque sorte concurrence – femmes victimes de violences, personnes en situation de handicap… – celui des enfants est le moins visible. Ma mission était de les rendre visibles et je crois que nous y sommes arrivés, au moins un petit peu.

Quand je dis que les familles ne sont pas présentes, je ne dis évidemment pas qu’on ne doit pas travailler avec elles. Mais si, dans le champ du handicap, des gens comme vous et moi peuvent attraper un micro et dénoncer le traitement scandaleux réservé à leur enfant, dans le champ de la protection de l’enfance les familles sont par définition discréditées ; on ne leur demande pas leur avis sur ce qu’il faut à leurs enfants. Il n’existe pas d’association de parents d’enfants placés. ATD Quart Monde a réalisé un travail formidable avec des parents qui se sont vu retirer leurs enfants pour des raisons de pauvreté, mais la perception n’est pas la même que quand les placements sont motivés par des violences, notamment sexuelles, ou par des difficultés éducatives. Les parents ne sont pas représentés au CNPE : là encore, ces familles sont invisibles. J’ai demandé au CNPE d’y remédier.

Mme Ayda Hadizadeh (SOC). Cela aurait pu être changé !

Mme Charlotte Caubel. La protection de l’enfance mobilise une multitude d’acteurs engagés et de bonne volonté – et permettez-moi de considérer que c’était le cas de mon équipe. La difficulté tient à leur foisonnement. Les moyens existent, il manque la coordination nécessaire pour qu’ils arrivent dans le dernier kilomètre, pour intervenir auprès des jeunes les plus fragiles le plus tôt possible, sans pour autant discréditer les familles.

Si les placements augmentent, c’est aussi parce que nous avons de moins en moins de professionnels formés et susceptibles de visiter les familles – et ce malgré nos efforts conjoints avec le Haut Conseil du travail social (HCTS). Il est parfois difficile d’entrer dans la cellule familiale. Cela se comprend parfaitement : qui a envie qu’un travailleur social pénètre dans son foyer ?

Le milieu ouvert nécessite une adhésion des intéressés ; or ils n’en ont pas toujours les moyens, ne serait-ce que le temps. Et est-il besoin de parler de la technocratie que nous créons nous-mêmes ? Quand une famille apprend qu’elle a droit à une AEMO dans un SAAD, est-ce que cela lui parle ? Que signifie pour elle un « placement à domicile » ?

Tant de sujets percutent la protection de l’enfance, depuis la géopolitique jusqu’à la désagrégation de la cellule familiale ! Un enfant peut avoir neuf adultes référents au long de son parcours, au gré des séparations de ses parents. On se plaît à promouvoir la parentalité, mais qui, après une séparation, dispose de deux logements pour organiser une garde alternée ? Vous et moi, oui, mais pas un couple modeste ! Et je ne parle pas des cas où un parent a commis une infraction pénale.

Mme Ayda Hadizadeh (SOC). Vous ne répondez pas à ma question : pourquoi met-on ces jeunes dehors à 18 ans ?

Mme Charlotte Caubel. Non ce n’est pas le cas, c’est faux. Nous considérons tous que tout ne doit pas s’arrêter net à 18 ans, et la loi Taquet en a fait une obligation légale. Mais il est hors de question de laisser aux départements la charge de cette période de 18 à 21 ans. En tant que maman, je peux m’appuyer sur l’université et le centre régional des œuvres universitaires et scolaires (Crous), il existe des aides et des services qui accompagnent les jeunes. Les départements doivent pouvoir bénéficier de ces dispositifs de droit commun pour les jeunes dont ils ont la charge. Imaginez un éducateur qui doit inscrire douze jeunes de son foyer sur Parcoursup ! L’éducation nationale doit aller vers ces enfants plus rapidement et plus efficacement : c’est le travail que j’ai fait avec le ministre de l’éducation nationale, qui a donné le dispositif « Scolarité protégée ».

Il en va de même pour la santé. La branche santé doit aller vers ces enfants, qui sont globalement plus traumatisés que la moyenne : c’est le dispositif « Santé protégée ». Le dispositif « Mon soutien psy » doit s’ouvrir à eux – pourquoi les départements devraient-ils systématiquement embaucher des psychologues ?

La logique est encore la même pour le sport. De nombreux enfants de l’ASE ont participé à la grande fête des Jeux olympiques. Cela peut paraître anecdotique, mais il est essentiel qu’ils se mêlent aux autres. Le Défenseur des enfants a mené un travail remarquable sur les loisirs des enfants protégés. Combien sont éloignés de leurs amis ! Ils sont certes protégés dans leur nouveau foyer, mais à 45 minutes de la moindre de leurs connaissances et ils ne peuvent pas participer aux fêtes d’anniversaire de leurs copains ! Tous ces sujets doivent être pris en considération ; ils ne relèvent pas uniquement de la responsabilité des départements ou de l’État, mais aussi de la solidarité et des associations, qu’il faut soutenir et aider grâce à la philanthropie.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Le premier des cinq axes que vous avez définis pour l’enfance est la lutte contre les violences. Étant particulièrement intéressée par la détection au plus tôt des maltraitances, ma question portera sur le secret médical. Un article de la revue juridique AJ famille relève que, pour 112 919 mineurs en danger en 2022, les signalements provenaient à 1,95 % du milieu médical, alors même que le médecin est bien sûr un maillon essentiel de la détection. Parmi les freins au signalement, il y avait pour 61,66 % des médecins la peur de se tromper, pour 53 % la crainte de perdre leurs patients, pour 57 % la méconnaissance des procédures et seulement pour 4 % l’entrave au secret médical. Il y a donc plein de raisons pour ne pas agir. Pensez-vous que nous devrions légiférer sur le secret médical pour rendre les signalements anonymes ?

Enfin, pour moi, l’arrivée des jeunes migrants est un malheur, car ils sont souvent victimes de trafics. Quand j’étais avocate, un homme m’avait ainsi raconté comment on l’avait obligé à monter sur un bateau lorsqu’il était mineur – il m’avait montré ses blessures. L’humanité n’est pas toujours là où l’on croit. Il ne faut surtout pas encourager la traite des mineurs.

Mme Charlotte Caubel. Le travail sur les violences sexuelles a commencé et je pense que les choses ont un peu bougé, notamment grâce à la campagne diffusée par les médias. En revanche, nous n’avons pas de discours national sur la question des violences faites aux enfants et sur les enfants protégés, alors que nous en avons un assez clair sur la sécurité routière et un, enfin, sur les violences faites aux femmes.

S’agissant des enfants, quand les faits les plus atroces se sont produits – un enfant découpé, un père qui tue ses trois enfants parce qu’il ne veut pas les donner à son ex-conjointe –on n’en parle que quelques secondes dans les médias. J’ai essayé de comprendre les raisons de ce rejet. Il me semble que c’est parce que ces faits sont tellement inhumains, qu’ils résonnent tellement aux tréfonds de nous-mêmes que nous refusons de les voir. On trouve des excuses – la femme était folle, c’était une histoire de couple –, ce qui est une autre façon de les invisibiliser. Voyez donc en l’espace d’un an combien d’enfants et de fratries sont poignardés chez eux sans que l’on en parle !

Il y a eu récemment des débats sans fin, autour des violences éducatives ordinaires, entre les partisans de Mme Goldman et les autres. On en a conclu que les parents faisaient bien comme ils pouvaient, parce que c’est compliqué d’avoir des enfants. C’est un sujet culturel qu’il faut faire bouger.

S’agissant des signalements, beaucoup de professionnels ont en effet peur de se tromper, parce que le sujet est très grave. J’ai passé près de deux ans à leur dire que non : en cas de doute, il faut signaler. Signaler, ce n’est pas condamner.

Malheureusement, en cas de contestation et de passage devant l’Ordre, les médecins ne sont pas protégés de la même façon selon qu’ils signalent des violences conjugales ou des violences faites aux enfants. Si vous signalez un enfant et que l’un des parents saisit l’Ordre, les médecins doivent se débrouiller pour se défendre. Quand je suis partie, un texte était en gestation pour aligner les deux situations. Je ne sais ce qu’il en est…

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. J’avais déposé un amendement, qui a été déclaré irrecevable.

Mme Charlotte Caubel. Il faut donc régler ce problème juridique. Les médecins doivent être protégés, d’autant que les enjeux en matière de responsabilité et de poursuites ne sont pas du tout les mêmes.

Il faut aussi prendre en compte un aspect psychologique et professionnel : certains médecins ne souhaitent pas perdre le fil avec l’enfant et la famille.

C’est pourquoi nous avons créé le 119 pro, une ligne où les professionnels qui ont un doute sur leurs obligations et sur les risques qu’ils encourent peuvent joindre d’autres professionnels de leur corps pour discuter, ce qui leur permet d’une part d’étayer leurs soupçons et, d’autre part, de saisir les bonnes instances.

Audition de Mme Michèle Créoff, vice-présidente de l’Union pour l’enfance (mercredi 20 novembre 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Nous poursuivons les travaux de la commission d’enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance avec l’audition de Mme Michèle Créoff, vice-présidente de l’Union pour l’enfance.

La protection de l’enfance jalonne votre parcours professionnel : vous avez été inspectrice à l’aide sociale à l’enfance (ASE), chargée des politiques de l’enfance et de la famille du département du Val-de-Marne et vice-présidente du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE). Vous êtes également co-autrice, avec Françoise Laborde, de l’ouvrage Les indésirables. Enfants maltraités : les oubliés de la République, paru en 2021.

Vous dénoncez régulièrement les difficultés de l’ASE, que vous qualifiez de dispositif « à bout de souffle » dont « personne ne se soucie vraiment ». Vous avez récemment affirmé dans la presse : « Le Gouvernement doit forcer les départements à appliquer les lois sur la protection de l’enfance. » Vous pourrez préciser ces propos devant nous et nous indiquer comment garantir une meilleure application des lois et de la volonté du législateur.

Vos travaux soulignent également que le souci de maintenir un lien entre l’enfant et ses parents biologiques peut entraîner des décisions contraires à l’intérêt supérieur de l’enfant. Comment mieux prendre en compte les besoins de celui-ci dans les pratiques d’évaluation, de transmission de l’information et de mise à l’abri ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Michèle Créoff prête serment.)

Mme Michèle Créoff, vice-présidente de l’Union pour l’enfance. Je ne détaillerai pas les dysfonctionnements de la protection de l’enfance, que vous avez amplement examinés au cours des auditions précédentes ; je me concentrerai plutôt sur leurs causes et sur les évolutions qui me paraissent nécessaires.

Ces dysfonctionnements ont des causes structurelles, inhérentes à la mission de service public de protection de l’enfance, et requièrent par conséquent des régulations. La première de ces causes tient au fait que la violence intrafamiliale et la négligence des parents sont une thématique sidérante, qui provoque le plus souvent du déni et du silence. Le phénomène étant euphémisé, les organisations et les pratiques professionnelles sont largement inadaptées. La protection de l’enfance a été pensée, vécue et organisée comme une politique d’action sociale spécialisée, et non comme une politique de secours aux enfants par le biais d’une suppléance parentale. Cette différence de nature explique en partie les difficultés actuelles.

Considérant – à tort, selon moi – qu’elle était une politique sociale comme une autre, la protection de l’enfance a été embarquée dès 1983 dans le train de la décentralisation et de la répartition des compétences entre les collectivités et l’État. La lutte contre les négligences et les violences intrafamiliales relève pourtant, pour l’essentiel, de l’exécution de mesures judiciaires adossées à des lois de police – les lois d’assistance éducative, qui visent la mise à l’abri de l’enfant, sont en effet des lois de police ; elles dérogent en partie au droit commun, notamment quant à la possibilité de faire des recours immédiats. Contrairement au principe fondateur de la décentralisation voulant que le décideur soit le payeur, en matière de protection de l’enfance, le décideur est le tribunal – il détermine le nombre d’enfants à protéger, donc l’effort budgétaire –, tandis que le payeur est le département. Cela crée une tension structurelle fortement dommageable.

Pour résoudre cette tension, la loi de 2007 réformant la protection de l’enfance a tenté de déjudiciariser cette dernière, en faisant disparaître la notion de maltraitance et l’obligation pour les départements de signaler les situations de maltraitance et de danger grave et immédiat. Cette tentative a échoué, puisque près de 90 % des mesures de protection restent judiciaires.

La mission de protection de l’enfance est par ailleurs complexe et requiert d’articuler des politiques sociales, de justice, de santé et d’éducation. Cette coordination demande un leadership fort, expert et légitime. Quarante ans après la décentralisation, les départements peinent à asseoir leur légitimité en tant que chefs de file ; cela nuit à la coordination des politiques.

Au fil des évolutions législatives, un deuxième grand principe de la décentralisation a été mis à mal : la libre administration des collectivités territoriales. Pour réguler les tensions dues aux contours imprécis de la protection de l’enfance, le législateur n’a eu de cesse de la définir, de la nommer – car « mal nommer un objet, c’est ajouter au malheur de ce monde », écrivait Albert Camus. Ce faisant, l’organisation des services de l’ASE a été décidée par voie légale et réglementaire. Citons par exemple l’interdiction de séparer les fratries, l’obligation de créer des cellules départementales de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes (Crip), de produire des projets pour tous les enfants admis, ou encore de former les cadres qui prennent leurs fonctions dans les dix-huit mois suivant leur arrivée. Ce corpus de textes – certes nécessaires – a tenté de réguler les difficultés, mais a affecté la liberté d’administrer des collectivités.

Confrontés à ces tensions structurelles, à des contraintes budgétaires – qu’il faut relativiser – et à l’arrivée massive de mineurs non accompagnés (MNA), entre autres facteurs, les départements n’ont-ils pas fait sécession ? N’ont-ils pas fait le choix plus ou moins conscient de ne pas appliquer les lois et les mesures judiciaires ? Si tel était le cas, ce serait un déni démocratique, d’autant que les lois en question créent des droits pour les enfants : l’interdiction pour le département de séparer les fratries donne à l’enfant le droit de vivre avec ses frères et sœurs ; l’interdiction pour le département de déplacer le mineur sans raison majeure et de le placer à l’hôtel donne à l’enfant le droit à la sécurité de son parcours. Nous aboutissons à un paradoxe insupportable dans lequel une puissance locale démocratiquement élue décide de ne pas appliquer les lois de la République. Le président de Départements de France juge ainsi la loi Taquet « optionnelle ». Voilà un régime juridique qui m’échappe ! Ce refus d’appliquer les lois est donc construit.

Un autre déni démocratique réside dans la non-exécution des mesures judiciaires, même urgentes, y compris lorsqu’elles imposent la mise à l’abri d’enfants en bas âge.

Comment sortir de ce marasme ? Je souscris à la revendication d’un « plan Marshall pour la protection de l’enfance » formulée par plusieurs grands acteurs du secteur. Il faut confirmer la définition de la mission en la concentrant sur les besoins fondamentaux de l’enfant et de son développement. Il faut revoir l’ensemble de l’organisation et des moyens, depuis l’évaluation jusqu’à la sortie du dispositif, en passant par la sécurité et la mise à l’abri. Cela doit-il passer par une recentralisation ou par une nouvelle politique vis-à-vis des départements ? Quel que soit le modèle choisi, il nécessite des budgets substantiels, une volonté politique inébranlable, prête à surmonter de féroces résistances, ainsi qu’un pilotage national légitime et expert.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. J’ai grand plaisir à vous recevoir. Nous nous sommes côtoyées pendant des décennies, puisque vous occupiez la fonction de directrice générale adjointe du département du Val-de-Marne lorsque j’étais conseillère départementale chargée de la prévention spécialisée et de la protection de l’enfance.

Je reviendrai sur certains de vos constats, après quoi je vous soumettrai des questions issues du Comité de vigilance des enfants placés.

Vous déplorez que les départements n’appliquent pas les lois et les décisions judiciaires. Or, d’expérience, nous savons combien il est difficile pour les collectivités de mettre en œuvre bon nombre de dispositions. La loi de 2007 impose d’établir un projet pour l’enfant (PPE), mais encore faut-il arriver à se coordonner avec les nombreuses associations qui prennent en charge les jeunes. De même, l’interdiction de séparer les fratries se heurte aux capacités d’accueil des structures, qui ne sont pas prévues pour abriter sous le même toit des enfants de 7 ans et de 6 mois. Malgré une volonté politique forte, une administration puissante et des acteurs de grande compétence, il n’est pas aisé de faire évoluer la protection de l’enfance – sans compter que les organisations syndicales opposent parfois une résistance.

J’en viens aux questions des jeunes.

L’Union pour l’enfance a dénoncé la tendance à la surmédicalisation des enfants protégés. Pourquoi ce phénomène est-il aussi répandu, et quelles réformes spécifiques proposez-vous pour promouvoir des approches éducatives et psychologiques plus adaptées ?

Quels dispositifs très concrets pourraient être mis en place pour mieux préserver les liens familiaux et éviter la séparation des fratries ?

Vous avez souvent évoqué la nécessité de renforcer les effectifs et de revaloriser les métiers de la protection de l’enfance. Quelles mesures de formation et de revalorisation recommandez-vous à court, moyen et long terme pour garantir aux enfants placés un accompagnement de qualité ?

Le manque de coordination entre les acteurs de la protection de l’enfance entraîne des dysfonctionnements notables. Quelles sont, selon vous, les priorités pour clarifier les responsabilités et renforcer les contrôles ?

L’Union pour l’enfance appelle à davantage de prévention pour soutenir les familles avant les crises. Quels types de programmes éducatifs ou de soutien préconisez-vous ?

J’ajouterai une dernière question de mon cru. La loi de 2016 relative à la protection de l’enfant a créé le CNPE, en réponse au constat partagé qu’il manquait une colonne vertébrale nationale à la protection de l’enfance, une instance qui irrigue les travaux à l’échelle nationale et gouvernementale. Ce conseil a été rattaché au Premier ministre, et sa vice-présidence vous a été confiée. Une élection présidentielle a suivi, et le pays n’a plus eu de ministre chargé de l’enfance jusqu’en 2019. Le CNPE a poursuivi ses travaux durant cette période, mais sans moyens. Cela illustre le manque de visibilité à long terme sur la politique de protection de l’enfance. Nous aurions besoin d’orientations qui s’inscrivent dans la durée, assorties de budgets pluriannuels, à l’instar des lois de programmation.

Mme Michèle Créoff. La difficulté de l’application des lois tient en une question simple : comment faire évoluer les pratiques professionnelles quand la mission de la protection de l’enfance n’est pas clairement définie ? L’article 1er de la loi de 2007 parle de « prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l’exercice de leurs responsabilités éducatives ». Heureusement que la protection de l’enfance n’est pas là pour toutes les familles confrontées à des difficultés ! Un enfant en danger, c’est bien autre chose. Cette euphémisation de la violence au sein de la famille est la même que celle qui entoure les féminicides et les violences faites aux femmes.

Il y a également une contradiction entre l’évolution des connaissances permise par les neurosciences et l’imagerie médicale du cerveau, qui a inspiré les exigences législatives prenant en compte l’impact de la violence sur le développement de l’enfant, et les pratiques de professionnels parfois sidérés, mal accompagnés et mal outillés, dont la mentalité se rapproche de celle de la population générale. Il y a vingt ans, lors de la création du PPE, nous étions en butte à une forte résistance au changement. Je constate, lors des formations que j’anime auprès de mes collègues, que les mentalités commencent à bouger ; il existe de nouveaux outils, notamment le référentiel d’évaluation obligatoire de la Haute Autorité de santé (HAS). C’est le bon moment pour passer à la vitesse supérieure. Pour cela, il faut rendre ces métiers attirants et mettre de l’argent dans des formations plus longues. Pourquoi ne pas considérer une spécialisation pour les éducateurs spécialisés qui s’orienteraient vers la protection de l’enfance ? C’est un travail au caractère émotionnel fort qui pose des questions profondément éthiques liées à la tension entre deux droits équivalents, celui des parents et celui de l’enfant. Les résistances au changement sont à la hauteur de ces problèmes éthiques.

Il faut enfin mentionner la légitimité des administrations départementales, dont l’expertise en matière de protection de l’enfance a été affaiblie au début de la décentralisation, puis lors du départ à la retraite des experts des ex-directions départementales des affaires sanitaires et sociales (Ddass). Le choix n’a pas été fait d’actualiser cette expertise au sein des organismes de formation des collectivités territoriales, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et l’Institut national des études territoriales (Inet). Quand, de surcroît, la volonté manque en raison de problèmes budgétaires ou de la faible rentabilité électorale de cette politique – je pense aux MNA –, il devient compliqué de faire appliquer les réformes profondes votées par le législateur. Nos collègues des départements et des associations sont placés dans une situation de tension qui rend difficile l’application des lois. Ces mêmes facteurs expliquent la séparation des fratries, le manque de personnel qualifié et l’insuffisance de la coordination.

Il me tient à cœur de donner aux enfants des armes pour faire valoir leurs droits. Là est le rôle du législateur. Sur quels contre-pouvoirs peuvent-ils s’appuyer en cas de déni démocratique ? Le juge pour enfants n’est pas le juge de l’application du code de l’action sociale et des familles ; il ne peut pas contraindre l’administration départementale, séparation des pouvoirs oblige, et ce ne sont pas les parents qui saisiront le tribunal administratif si des frères et sœurs sont séparés ou si l’enfant doit quitter sa famille d’accueil pour rejoindre une autre structure alors qu’il n’est pas demandeur et que cela compromet sa sécurité. Comment faire des enfants des justiciables à part entière ? Comment leur permettre de saisir le tribunal administratif en cas d’illégalité flagrante de l’administration ? Il serait souhaitable qu’une réforme législative attribue systématiquement un avocat à l’enfant confié à l’assistance éducative et qu’elle permette, le cas échéant, la nomination d’un administrateur ad hoc capable de former un recours. Cela répondrait à une demande des collectifs d’anciens enfants placés.

Le rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) sur les morts violentes d’enfants rappelle que 49 % des infanticides ont lieu au sein de familles suivies par les services sociaux. C’est la preuve que l’évaluation est bonne, mais il faut mobiliser plus en amont les services hospitaliers chargés de l’expertise des violences intrafamiliales et les Crip pour repérer dès le début de la grossesse les vulnérabilités des parents – maladie mentale, addiction, handicap – dont on sait pertinemment qu’elles ne s’arrangeront pas à la naissance, en vue d’accompagner ces personnes le plus tôt possible. Là encore, nous devons cesser de travailler en silos.

L’idée d’un pilotage national de la protection de l’enfance était intéressante. Hélas, que peut faire le CNPE sans moyens, sans volonté politique et sans missions clairement définies ? Quelle n’a pas été notre surprise de voir que l’on ne nous demandait pas notre avis sur le seuil d’âge définissant le viol sur enfant ! On a considéré que cela ne relevait pas de la protection de l’enfance... Le CNPE s’est donc autosaisi, et il l’a payé cher.

Il faut choisir entre des organismes aux attributions étroites – enfants handicapés, enfants placés, enfants délinquants, enfants scolarisés – et une réflexion plus large sur la politique de l’enfance. Et qu’est-ce qu’un pilotage national sans moyen de contrainte ? Les maires paient une amende quand ils ne construisent pas suffisamment de logements sociaux au regard de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite loi SRU. Les départements récalcitrants à signaler à la préfecture les MNA sont pénalisés financièrement – c’est par ce biais que nous avons appris qu’il était possible de contraindre les départements en matière de protection de l’enfance, ce que l’on prétendait impossible du fait de la décentralisation. Un pilotage national fort permettrait de contraindre les départements à appliquer les textes tout en les aidant par des budgets fléchés. Ou alors, il faut recentraliser la protection de l’enfance.

M. Denis Fégné (SOC). Les professionnels des Hautes-Pyrénées que j’ai interrogés décrivent un système à bout de souffle et une grande souffrance due à leur surcharge de travail. Ils réclament des normes pour le suivi des enfants, qu’il s’agisse de l’action éducative en milieu ouvert (AEMO) ou des maisons d’enfants à caractère social (Mecs). Ils déplorent le manque de places d’hébergement, qui entraîne une augmentation des mesures administratives et judiciaires dont les délais de mise en œuvre s’allongent – dans mon département, il faut environ deux ans pour trouver une place en institut thérapeutique, éducatif et pédagogique (Itep) ou en institut médico-éducatif (IME) –, et le fait que les problèmes des enfants soient de plus en plus lourds. L’absence de graduation des interventions entre l’AEMO et les mesures judiciaires entraîne des surcoûts pour les départements : le coût journalier passe de 10 euros en AEMO à environ 200 euros pour un placement en Mecs. Enfin, les professionnels regrettent l’inégalité de moyens entre les départements et la baisse des dotations de l’État et des compensations aux collectivités territoriales, dont la charge est alourdie par l’accroissement de la précarité et l’évolution de la société vers un individualisme qui freine le lien social et les actions de solidarité. Ils décrivent également une méfiance vis-à-vis de l’institué.

Vous avez dit qu’une politique nationale était nécessaire. Qu’entendez-vous précisément par là ? Selon les professionnels, les schémas départementaux sont purement formels et rarement actualisés tous les cinq ans, et les fiches d’action censées graduer les mesures, de l’AEMO jusqu’au placement, ne sont pas toujours mobilisées. Comment imposer aux départements une aide de l’État pour redynamiser le système ? Pouvez-vous présenter un modèle d’intervention et un calendrier ?

Mme Michèle Créoff. Avant la décentralisation, deux grands rapports de l’Igas ont procédé à une remise à plat de la protection de l’enfance : le rapport Dupont-Fauville, au début des années 1970, et le rapport Bianco-Lamy, en 1980. À leur suite, l’État a lancé un plan d’action en passant en revue les files actives des départements en vue de déterminer quels enfants avaient vraiment besoin d’être placés et lesquels pouvaient être orientés vers d’autres solutions. Chaque mois, les directeurs des Ddass rendaient compte de leurs chiffres au ministre. Le Val-de-Marne est ainsi passé de 8 000 à 3 000 enfants placés. J’étais trop jeune pour être en poste à l’époque, mais je me rappelle l’avoir appris lors de mes études à l’École nationale de la santé publique.

Un autre exemple est celui de l’opération « Pouponnières », qui a duré vingt ans et a conduit à l’éradication totale de l’hospitalisme par le ministère. Elle doit son succès à la prise en compte de l’évolution des connaissances, à un budget affecté, à l’existence d’un contrôle et à la mobilisation du champ professionnel, avec une auxiliaire de puériculture référente dans chaque pouponnière. C’est bien la preuve que nous savons dresser des plans d’action quand la volonté politique et le budget sont au rendez-vous de l’évolution des connaissances.

Je ne crois pas qu’il y ait un problème de gradation des mesures. Le terme sert parfois de cache-sexe à une mauvaise évaluation des situations. Je rappelle que la temporalité de l’enfant n’est pas celle de l’adulte : pour son bon développement, il a besoin que le danger prenne fin rapidement et ne se renouvelle pas. Il y a des fenêtres de tir à ne pas manquer.

En revanche, je suis convaincue de la nécessité des normes. Cela implique de financer des professionnels qualifiés et, par extension, de revoir tout le système de formation. Vous direz que je suis décidément jacobine, mais je rappelle que la formation des travailleurs sociaux et paramédicaux relève de la compétence des régions. Que sait-on de la communication entre les départements et les régions sur les besoins de formation ? Que sait-on de la communication entre les départements, les régions et l’État sur leur financement ? Il faut un vrai plan Marshall. Nous ne pouvons pas nous contenter de rustines.

La méfiance vis-à-vis de l’institué fait partie de la culture professionnelle du travail social ; il faut l’avoir en tête lorsqu’on traite avec nos collègues. Néanmoins, pour une politique qui présente des risques aussi liberticides que la nôtre, je considère qu’une part d’institué est souhaitable. Nous entrons dans l’intimité des familles en contrôlant comment des parents élèvent leurs enfants. Ces gens ont le droit à la transparence et à des outils objectifs.

Mme Julie Ozenne (EcoS). Environ 16 % des jeunes majeurs sortant de l’ASE connaissent le sans-abrisme et 1 % d’entre eux seulement poursuivent des études supérieures, contre 52 % pour l’ensemble de la classe d’âge. Face à cette situation alarmante, que préconisez-vous pour assurer un accompagnement plus efficace et prolongé vers l’autonomie ? Serait-il pertinent de prévoir des dispositifs de soutien étendu, voire une prise en charge jusqu’à 25 ans pour favoriser l’intégration sociale et professionnelle ?

La métropole de Lyon, par exemple, a créé l’accompagnement et le revenu de solidarité jeunes majeurs (ARSJM) qui offre un suivi éducatif et financier aux jeunes issus de l’ASE dans leur transition vers la formation et l’emploi.

Mme Michèle Créoff. Je reviens toujours à la définition de la mission. S’il s’agit d’une action sociale, seule la question de l’insertion se pose ; s’il s’agit d’une suppléance parentale, les départements doivent se demander comment être de bons parents.

Que fait un bon parent pour autonomiser son enfant ? Il l’accompagne le plus loin possible. Il s’efforce de lui payer ses études, de lui faire profiter de son réseau pour obtenir un stage, un premier emploi ou un logement. Les départements mobilisent-ils toutes leurs compétences pour accompagner les jeunes qu’ils ont élevés vers une autonomie complète ? Non, car la seule préoccupation est l’insertion. On considère que ces jeunes sont comme les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), qu’ils doivent faire leurs preuves, alors que ce sont des enfants qu’il faut élever.

Quand Christian Favier, l’ancien président du Val-de-Marne, me demandait quel était son rôle, je lui répondais qu’il était le père de 3 000 enfants et qu’il devait tout faire pour qu’ils aillent bien. Le département a ainsi créé un réseau d’entreprises, ajouté une clause à ses marchés publics, qui ne pouvaient être remportés que si l’offre incluait la formation ou l’emploi de jeunes issus de l’ASE, et garanti le paiement du loyer en cas de défaut. Nous avons agi comme l’auraient fait des parents, comme Isabelle Santiago et moi-même le ferions pour nos enfants. Je suis donc favorable à une prise en charge jusqu’à 25 ans.

J’ajoute qu’on ne peut pas accepter que 70 % des enfants sortent de l’ASE sans aucun diplôme. Dans le cadre d’une formation récente, nous avons demandé s’il était opportun de déscolariser un élève de CP tous les vendredis matin, car c’était le seul moment pour sa visite médiatisée. Toute l’équipe interrogée était prête à accepter, mais je considère qu’on ne doit jamais déscolariser un enfant. C’est aux parents et aux personnels de s’organiser pour que cette visite ait lieu le mercredi. Cet exemple tout bête interroge le sens même de notre mission et le rôle de la puissance publique. Pour qui travaillons-nous ? Qui est notre usager ? Je répète qu’il doit s’agir d’une suppléance parentale : nous devons élever jusqu’au bout les élèves dont nous avons la charge.

Mme Liliana Tanguy (EPR). Je viens de rencontrer une assistante familiale et une référente professionnelle dont les constats sont les mêmes que les vôtres s’agissant de la prévention et de l’évaluation. Comme vous, elles estiment qu’il faut cesser de fonctionner en silos, que les différents services concernés doivent partager leurs informations et ainsi créer des synergies, un écosystème – ce qui signifierait remettre complètement à plat l’organisation et raisonner par PPE au moins jusqu’aux 18 ans de l’enfant. Elles s’appuient sur l’exemple du Canada et insistent sur la nécessité de ne pas laisser les enfants dans une incertitude récurrente s’agissant du lieu où ils seront placés.

À cet égard, les assistants familiaux, censés assurer cette coordination, se sentent parfois démunis et insuffisamment épaulés dans leur mission. Ce n’est pas faute de volonté, mais le nombre de dossiers à suivre par référent est en augmentation. La personne avec qui j’ai discuté m’a expliqué qu’elle en avait dix-huit lorsqu’elle a été embauchée, qu’elle en suit désormais vingt-cinq, alors que le nombre idéal serait plutôt de quinze. Quel serait selon vous le bon chiffre ?

Enfin, est également ressortie de notre entretien la question de l’accès aux professionnels paramédicaux, car le nombre d’enfants en situation de handicap ou souffrant de troubles du comportement, voire de troubles psychiatriques, est en hausse. Ils nécessitent encore plus de soins et cela suppose de mieux aider les familles d’accueil.

Mme Michèle Créoff. J’apprécie beaucoup le terme « écosystème », qui me semble très bien correspondre à ce dont nous avons besoin en matière d’évaluation.

Comme je l’ai dit, grâce au législateur et à la démarche qui a été menée de façon consensuelle sur les besoins fondamentaux de l’enfant, nous disposons déjà des outils pertinents. Je pense aux lois de 2016 et de 2022, cette dernière ayant consacré le référentiel de la HAS, issu des travaux conduits par le Val-de-Marne et le centre régional d’études, d’actions et d’informations en faveur des personnes en situation de vulnérabilité (Creai) d’Auvergne-Rhône-Alpes – travaux qui ont francisé un référentiel québécois, région où la protection de l’enfance a connu de grandes évolutions.

Nous avons ainsi importé et testé les outils à même de construire cet écosystème et de sortir de l’évaluation en silos. Des unités d’accueil pédiatrique des enfants en danger (Uaped) vont être installées partout : utilisons ces ressources et ce moment charnière que nous traversons. Grâce à des évaluations objectives, expertes et efficaces, nous progresserons et limiterons les contraintes et les souffrances des enfants. Si le diagnostic est bien posé, la thérapeutique est adaptée.

De plus, nous devons nous appuyer sur le PPE. Les lois de 2007 et à plus forte raison de 2016 ont insisté sur la sécurité du parcours et la nécessité d’adapter le statut juridique de l’enfant à sa réalité. Si une maman connaît de grandes difficultés mentales, nous savons qu’elle ne pourra élever seule son enfant. Dès lors, ce n’est pas d’une assistance éducative dont la famille aura besoin : il faudra réorganiser l’exercice de l’autorité parentale, avec une tutelle ou une délégation, afin de sécuriser la maman, l’enfant et son parcours.

Je le répète : les outils législatifs et juridiques existent ; ne manque que la volonté de les utiliser. À qui appartient l’enfant ? Il n’appartient qu’à lui-même. L’objet de la protection de l’enfance doit être de lui préparer un avenir à l’abri du danger.

Après, encore faut-il que les personnels soient formés et en nombre suffisant. Encore faut-il, aussi, qu’il y ait des normes, par exemple en matière de suivi des placements familiaux. Dans les années 1990, le travail des référents, que vous avez évoqué, faisait encore l’objet de normes implicites. Elles existent donc déjà, mais en raison des difficultés de recrutement, on peine à les appliquer. Il faut donc des moyens et s’assurer qu’ils soient fléchés de la bonne manière et assortis d’objectifs chiffrés et annuels. C’est tout l’enjeu d’une réforme d’ampleur de la protection de l’enfance.

Mme Ayda Hadizadeh (SOC). Je tiens d’abord à vous remercier pour ces propos éminemment politiques, qui font du bien. J’aurais aimé que les mots que nous avons entendus hier de la part d’une ancienne ministre chargée de la protection de l’enfance soient aussi puissants, précis et éclairés. C’est possible pour peu que l’on souhaite changer d’approche, de philosophie, de paradigme, c’est-à-dire passer d’une logique d’aide sociale à une politique de protection des êtres les plus vulnérables de notre société. Cette politique différente, pour reprendre les mots si justes que vous avez employés, doit être celle de la suppléance parentale. Je vous remercie de remettre la tour Eiffel à l’endroit et de nous montrer le chemin. Vous n’êtes pas qu’une observatrice : vous avez mis les mains dans le cambouis et avez affaire depuis des années à des élus chargés de cette question.

De quelle manière la décentralisation a-t-elle influé sur cette politique ? Constatez-vous une aggravation de la situation ces dernières années, ou bien y a-t-il tout de même des choses qui fonctionnent, mais dans un contexte de plus grande sensibilité du public ? De mon point de vue, c’est plutôt la seconde option, même si, comme vous l’avez dit en évoquant les pouponnières, j’ai le sentiment que la situation régresse s’agissant des plus jeunes enfants, avec la réapparition de l’hospitalisme, que nous avions fait reculer.

Mme Michèle Créoff. Comme je l’ai dit en introduction, il s’agit d’une politique d’autant plus complexe et fragile qu’elle dépend de plusieurs paramètres.

Les quinze premières années de la décentralisation ont été une sorte d’âge d’or, ou de lune de miel ! Les élus, soudainement investis de compétences, étaient mobilisés. Beaucoup de places ont été créées ; il y avait de l’expertise et de l’imagination. Des dispositifs alternatifs, avec des accueils différentiels, ont été élaborés. On a fait appel à l’ethnopsychiatrie pour mieux comprendre les façons de faire de familles migrantes. Il y a eu un continuum de la mobilisation de la pédopsychiatrie.

Je rappelle que, au moment de la décentralisation, venait de s’achever l’expérience du service unifié de l’enfance, lequel avait vocation à devenir la nouvelle organisation de cette politique en France, avec un même service administratif responsable de la protection de l’enfance, du service social et de la médecine scolaire, de l’enfance inadaptée et de la pédopsychiatrie. C’eût été une politique de l’enfance vulnérable et non une politique en silos, en fonction des symptômes de l’enfant. Voyez quel changement aurait eu lieu !

La décentralisation, au contraire, a tout éclaté. Non seulement, il n’était plus question de s’appuyer sur une seule et même entité administrative, mais elle a modifié le partage des responsabilités entre l’État et les départements. Il a donc fallu reconstruire une coordination même si, comme j’ai commencé à le dire, quand j’ai démarré ma carrière, l’esprit était encore celui du service unifié de l’enfance. La mobilisation de la pédopsychiatrie était très intéressante, en lien avec le champ du handicap.

En quoi le tableau clinique d’un enfant est-il différent suivant que les troubles du comportement ou du développement dont il souffre sont dus à des maltraitances ou non ? Le fait d’avoir créé des catégories plutôt que des synergies n’aide pas à répondre à ces situations.

L’effet ciseaux s’est accentué à partir des premières contraintes budgétaires, autour de l’année 2004. Et comme cette politique est très peu rentable électoralement, qu’elle concerne très peu d’administrés, qu’elle est très complexe et que les travailleurs sociaux sont difficiles à piloter, même les départements les plus volontaires ont lâché prise. J’ajoute que, dans le même temps, on leur a diffusé un discours selon lequel la prévention et le développement social local suffiraient à la protection de l’enfance et éviteraient donc de créer des places d’accueil. Nous avons ainsi assisté à un désengagement.

J’ajoute qu’à cette même période, le nombre de placements a augmenté, en raison de la hausse significative du nombre de MNA, mais aussi de la dégradation des situations familiales. Le nombre de très jeunes enfants, c’est-à-dire de moins de 6 ans, accueillis dans les dispositifs de placement a augmenté de 14 %, au moment où la volonté de s’adapter aux besoins était très émoussée.

Avec un écosystème aussi fragile, si vous n’êtes pas en permanence à la manœuvre, les avancées s’étiolent et le serpent se mord la queue : le sens se perd, les collègues se fatiguent, les recrutements chutent, les solutions s’amenuisent. Et cela coûte bien évidemment beaucoup plus cher de réparer que de créer. La facture pour remédier à la situation sera plus élevée que si les investissements avaient eu lieu régulièrement, en fonction des besoins.

Mme Marianne Maximi (LFI-NFP). On constate un décalage entre l’amélioration du repérage, des connaissances et de la formation – ce qui est une bonne chose – et l’action des départements, qui ont supprimé des places. Nous arrivons ainsi à plus de 3 000 placements non exécutés dans notre pays et à des chiffres assez affolants dans certains territoires.

Vous avez évoqué la question, mais quel est votre sentiment face à l’irrégularité, voire l’illégalité dans laquelle se trouvent certains départements et face au manque de réaction de la part des services de l’État ? Mme Caubel, que nous avons auditionnée hier, n’avait pas réagi lorsque des départements de droite ont refusé de prendre en charge des MNA il y a deux ans.

De la même manière, quelle est votre réaction lorsque les dispositions légales que nous votons ne bénéficient pas, ensuite, des budgets correspondants ? Hier, on nous a en effet expliqué que les décrets d’application de la loi Taquet avaient tardé à être publiés, car il n’y avait pas de budgets supplémentaires pour les départements – leurs finances étant effectivement grevées par les investissements qu’ils doivent faire.

Lors des premiers travaux de la commission d’enquête, avant la dissolution, nous avons aussi appris que le nombre d’équivalents temps plein (ETP) pour le contrôle de la protection de l’enfance était minable ; il n’y a pas d’autre mot. Dans mon département du Puy-de-Dôme, il n’y a que 0,5 ETP pour le contrôle et la contractualisation : nous sommes donc loin d’une politique sérieuse.

Comment, dès lors, remettre l’État au cœur du système ? Je suis plutôt partisane d’une recentralisation de cette politique, mais comment améliorer les choses à court terme ?

Enfin, la délégation aux droits des enfants a auditionné hier l’actuelle ministre chargée de la petite enfance et de la famille. J’ai été heurtée lorsqu’elle a indiqué que pour définir les normes et les taux d’encadrement dans les pouponnières, un objectif minimal de vingt minutes de portage par enfant avait été retenu. Vous avez parlé de la résurgence de l’hospitalisme, que l’on constate notamment dans le Puy-de-Dôme, aussi aurais-je également voulu avoir votre avis sur cette question.

Mme Michèle Créoff. La perte d’expertise qui a accompagné la décentralisation a aussi concerné l’État. Entre mes affectations en Seine-Saint-Denis et dans le Val-de-Marne, j’ai coordonné l’action interministérielle contre l’enfance maltraitée : c’était avant la révision générale des politiques publiques (RGPP) et le mot d’ordre était déjà le dégraissage de toutes les compétences ayant été décentralisées. Soyons honnêtes : l’opération « Pouponnières » ne s’est pas terminée parce qu’elle n’était plus utile, mais parce qu’il a été mis fin à de tels pilotages étatiques au nom de la décentralisation et de la réduction des dépenses. Cette expertise a donc été perdue, à plus forte raison encore dans les préfectures.

C’est dans ce contexte que le Puy-de-Dôme a lancé un marché public pour des prestations hôtelières afin de placer des enfants dans le cadre de l’ASE, alors que c’est totalement illégal, le code de l’action sociale et des familles prévoyant qu’il faut un agrément pour accueillir des mineurs. Mais personne, au sein de la préfecture, pas même le préfet – et j’aimerais bien savoir pourquoi –, n’a pensé que ce marché public n’avait pas lieu d’être et devait être interdit d’emblée.

Quand les Ddass et les directions régionales des affaires sanitaires et sociales (Drass) ont été liquidées, les préfectures se sont retrouvées complètement dépourvues d’expertise. Les contrôles ont été confiés, en leur sein, à une cellule dédiée, avec le concours de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) et des services de la jeunesse et des sports, mais sans que les personnels ne soient nécessairement compétents en matière de protection de l’enfance, ni que les départements ne forment les agents.

À leur décharge, il est particulièrement compliqué d’être à la fois le payeur, l’organisateur et le contrôleur, sans parler du manque d’objectivité qu’une telle situation peut engendrer. Quels ont été, par ailleurs, les efforts des organismes de formation des collectivités territoriales, sachant qu’on n’inspecte pas un dispositif de protection de l’enfance comme on inspecte, par exemple, un programme d’urbanisme ? Et je répète qu’à la perte de compétence et d’expertise s’est adjoint un manque de volonté politique vis-à-vis d’un enjeu qui – heureusement d’ailleurs – ne concerne qu’une faible part de la population.

À cet égard, l’émergence d’une émotion collective et citoyenne me semble remarquable. C’est cette émotion qui va obliger à agir, au-delà des résistances politiques, qui existeront toujours. Les pouvoirs publics vont devoir en tenir compte, ainsi que des condamnations répétées de la France par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Dans le cadre de l’affaire Loste, notre pays vient en effet d’être de nouveau condamné pour absence de recours effectif contre une décision de l’ASE. Une dame qui a vécu une enfance absolument abominable a mis vingt-trois ans à obtenir réparation à la suite d’une procédure devant le tribunal administratif !

Nous sommes arrivés à un point de non-retour et il va falloir que des décisions importantes soient prises. J’espère que, dans ce contexte, nous n’oublierons pas de doter les enfants eux-mêmes des moyens de défendre leurs droits, c’est-à-dire d’être des justiciables à part entière. Il s’agirait d’une réforme d’envergure en matière de protection de l’enfance.

Mme Nathalie Colin-Oesterlé (HOR). Vous avez beaucoup insisté sur le manque de personnel spécialisé et formé. Pour avoir travaillé dans le domaine de la formation professionnelle dans le Grand Est, il y a quelque chose qui m’échappe. Les régions ne sont pas opposées à former des personnels en matière de protection de l’enfance. Les besoins ne remontent-ils pas des départements vers les régions ? Le nombre de candidats pour suivre ces formations est-il faible ? Souffrons-nous d’un fonctionnement en silos, comme vous l’indiquez ?

Mme Béatrice Roullaud (RN). Comme vous, je crois que nous sommes arrivés à un point de non-retour. Devrions-nous faire de l’enfance une priorité nationale et ainsi consacrer davantage de moyens financiers, notamment pour que les jugements soient bien exécutés ?

Par ailleurs, que pensez-vous de la présence d’un avocat aux côtés des enfants, aussi bien en matière civile qu’en matière pénale ?

Enfin, vous qui avez été inspectrice de l’ASE, pensez-vous qu’une ordonnance de protection, sur le modèle de celle qui a été instaurée pour les femmes victimes de violences conjugales, pourrait être une solution ? Un médecin, un éducateur, un enseignant pourrait saisir le juge de manière anonyme, et sous six jours une ordonnance pourrait être prise pour éloigner l’enfant du danger, qu’il s’agisse de violences intrafamiliales ou non.

Mme Ségolène Amiot (LFI-NFP). Selon vous, d’où vient la dégradation de l’évaluation des risques et des dangers auxquels les enfants sont exposés, et comment y remédier ?

Mme Michèle Créoff. Madame Colin-Oesterlé, le Val-de-Marne gère directement soixante-dix-huit crèches et dispose d’une école d’auxiliaires de puériculture. Nous avons essayé de monter un programme commun aux communes du département, au Val-de-Marne lui-même et à la région pour augmenter le nombre de personnes formées ; nous en manquions et continuons d’en manquer cruellement. Alors que cela nous a demandé un travail de coordination considérable, nous avons accouché d’une souris. Nous avons établi la cartographie des besoins – le nombre, la localisation géographique et les spécialités –, mais nous nous sommes heurtés à la petitesse de l’effort financier de la région. C’est pour cette raison que je répète que tout le monde doit monter à bord ! Quand on voit l’ampleur de la pénurie de personnels et l’effort de formation qu’il va falloir fournir, il est clair que chacun devra jouer sa carte et mobiliser des moyens. Et je ne parle pas que de la protection de l’enfance : cette situation concerne l’ensemble du secteur médico-social et paramédical.

Pour répondre ensuite à Mme Roullaud, faire de l’enfance la priorité d’une société me semble un objectif aussi exaltant qu’apaisant, surtout dans un moment aussi complexe que celui que nous traversons. Tout ce qui peut contribuer à construire des politiques coordonnées est bienvenu.

S’agissant d’une potentielle ordonnance de protection, il faut bien sûr protéger les enfants dès les premières révélations. Rien n’est pire, pour un enfant, après l’évaluation de l’infraction – surtout si elle est d’ordre incestueuse – et son audition, de rentrer « tranquillement » à la maison alors que s’y trouvera son papa ou une autre personne mise en cause. La procédure pénale doit protéger l’enfant dès le début des investigations policières ; c’est extrêmement important, car l’enjeu dépasse le cadre de l’ASE.

Quant à l’évaluation, madame Amiot, je ne suis pas sûre qu’elle se dégrade ; je pense même qu’elle s’améliore. Lorsque j’ai commencé ma carrière, le terme « maltraitance » était un gros mot : lors des colloques, on nous expliquait que c’était l’exception. Nous n’en sommes plus là ! Grâce aux mouvements féministes et à la médiatisation des violences faites aux femmes, il y a une vraie prise de conscience, une émotion citoyenne, au sujet des violences intrafamiliales. On ne pense plus qu’elles sont rares ou qu’elles ne concernent que des cas monstrueux.

D’ailleurs, il n’y a pour ainsi dire qu’à correctement appliquer la loi de 2022, qui comprend un référentiel de la HAS sur l’évaluation des situations de danger. Nous en avons parlé : ce référentiel est robuste et issu de celui que nous avions élaboré dans le Val-de-Marne, sur le fondement de celui en vigueur au Québec. C’est un outil de référence qui permet d’objectiver les choses.

Une dernière difficulté, que je n’ai pas encore mentionnée, est qu’il conviendrait aussi de transposer les dispositions inscrites dans le code de l’action sociale et des familles dans le code civil. En effet, il serait bon que le juge des enfants et le parquet utilisent le même vocabulaire et disposent de la même représentation du danger que le champ de la protection de l’enfance, faute de quoi nous continuerons de fonctionner en silos. J’y insiste : cette double codification des besoins fondamentaux de l’enfant et de son développement créerait un langage et des critères d’appréciation communs entre l’autorité judiciaire et le dispositif médico-social et socio-éducatif à même de considérablement faciliter les collaborations.

Mme la présidente Laure Miller. Merci, madame Créoff, pour votre présence et ces réponses très éclairantes.

Audition de Mme Laurence Rossignol, ancienne ministre des familles, de l’enfance et des droits des femmes (mercredi 20 novembre 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de la commission d’enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance avec l’audition de Mme Laurence Rossignol.

Madame Rossignol, vous avez été secrétaire d’État chargée de la famille, des personnes âgées, de l’autonomie et de l’enfance entre avril 2014 et février 2016, puis ministre des familles, de l’enfance et des droits des femmes de février 2016 à mai 2017. Vous étiez ministre lors de l’élaboration et du vote de la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant. Dès son article 1er, cette loi replace l’intérêt de l’enfant au centre des interventions de la protection de l’enfance, en affirmant que : « La protection de l’enfance vise à garantir la prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant, à soutenir son développement physique, affectif, intellectuel et social et à préserver sa santé, sa sécurité, sa moralité et son éducation, dans le respect de ses droits. » Le renforcement du projet pour l’enfant (PPE) devait contribuer à la stabilité et à la continuité des parcours.

La loi de 2016 avait aussi pour ambition d’améliorer la connaissance de la protection de l’enfance et de renforcer la coordination des acteurs, grâce à la création du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE). Cette loi a également réaffirmé la place de la prévention, en consacrant les centres parentaux, et a cherché à améliorer le repérage des enfants en danger. Je ne peux toutes les citer, mais la loi que vous avez défendue, madame la ministre, est à l’origine de nombreuses avancées.

Pourtant, malgré votre engagement et celui des autres ministres chargés de la protection de l’enfance, malgré une nouvelle loi en 2022, force est de constater que des dysfonctionnements importants demeurent. Comment l’expliquez-vous ?

Au-delà des questions de gouvernance et de moyens financiers, des améliorations sont attendues sur de nombreux sujets, notamment en matière de connaissances scientifiques et de données, de prévention, de prise en charge des enfants et de continuité de leurs parcours, de formation et d’attractivité des métiers de la protection de l’enfance, de normes d’encadrement.

Je vais vous laisser la parole pour une intervention liminaire d’une dizaine de minutes, avant un temps d’échange.

Je le rappelle, cette audition est ouverte à la presse et retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

En application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous demanderai de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Laurence Rossignol prête serment.)

Mme Laurence Rossignol, ancienne ministre des familles, de l’enfance et des droits des femmes. Je vous remercie de cette audition qui me permettra de resituer le travail qui a été mené sur la protection de l’enfance entre 2014 et 2017.

Je prendrai d’abord la protection de l’enfance dans son sens global, avant d’en venir à l’action de l’aide sociale à l’enfance (ASE). En 2014, j’étais ministre des familles et des personnes âgées. J’ai agi auprès du Président de la République et du Premier ministre pour faire inclure l’enfance dans la titulature de mon ministère. Les droits des femmes y ont également succédé aux personnes âgées. Cela m’a permis d’aborder la question des violences intrafamiliales dans leur globalité. Guidée par une approche féministe de l’ensemble des questions humaines qui étaient au cœur de mon ministère, j’ai pu faire le lien entre les violences faites aux femmes, celles faites aux enfants et ce que cela signifiait dans la structure familiale patriarcale, ainsi qu’entre la condition des enfants, celle des femmes et la politique familiale.

C’était il y a dix ans. Depuis, l’état de la société et de la connaissance de ces sujets a changé. J’ai passé plusieurs mois à répéter, partout où je le pouvais, qu’un enfant témoin de violences intrafamiliales est un enfant victime. Cette phrase, que j’avais empruntée au juge Édouard Durand, était loin d’être partagée et consensuelle. Je ne suis pas sûre qu’elle s’impose dans l’ensemble des décisions judiciaires et des pratiques sociales aujourd’hui, mais il y a dix ans, c’était presque original de dire qu’un enfant témoin est un enfant victime. Parmi les actions que nous avons menées en matière de protection de l’enfance, je citerai : le premier plan interministériel de lutte contre les violences faites aux enfants et la mission que j’avais confiée à Flavie Flament sur la question de l’imprescriptibilité des crimes sexuels, de manière à laisser à mes successeurs – je savais que j’en aurais après les élections de 2017 – un dossier bien engagé, non pas sur le fond mais déjà expertisé.

Permettez-moi une parenthèse. Un événement a profondément marqué ces années et mon propre ministère : l’attentat contre Charlie Hebdo en janvier 2015. Un sujet inédit s’est imposé à nous : la question des mineurs radicalisés. Les frères Kouachi étaient passés par l’ASE. On s’est donc questionné sur l’articulation possible entre le fait d’être passé par l’ASE et la radicalisation qui mène jusqu’au terrorisme, ainsi que sur la radicalisation des mineurs. Il a d’abord fallu rencontrer beaucoup de gens pour comprendre ce phénomène qui était hors des écrans. Quelques chercheurs parlaient sur les plateaux de la radicalisation des jeunes mais ils étaient assez peu écoutés.

À partir de janvier 2015, tout a changé. Je me vois confier par le Premier ministre et le ministre de l’intérieur le suivi des familles des jeunes radicalisés. Je prends donc connaissance de leurs parcours de vie. On va découvrir qu’une jeune fille de 13 ou 14 ans qui, à la suite d’un mariage contracté par internet, est partie rejoindre l’État islamique n’est pas une fugueuse banale, ce qu’elle était auparavant. Il y a tout un travail à mener autour des familles et des mineurs radicalisés, qui va me prendre beaucoup d’énergie. Il va conduire à la mise en place du protocole de retour des femmes et des enfants qui commencent à rentrer de l’État islamique à partir de 2016. Si les mères sont judiciarisées, comment accueillir les enfants, qui sont incontestablement en situation de stress post-traumatique et dont certains ont été formés pour être des « lionceaux du califat » ? On va mettre en œuvre tout un protocole de prise en charge par l’ASE, d’hospitalisations, de recherche de pouponnières ou de familles d’accueil spécifiques, sous l’égide d’un juge des enfants. S’est posée également la question des ressources familiales : étaient-elles ou non liées au parcours des mères parties ?

Avant d’en venir à la loi de 2016, j’insiste une nouvelle fois sur la grande cohérence d’un ministère qui liait la famille, l’enfance et les droits des femmes. Il a permis de faire remonter de nombreuses informations concernant les droits des enfants, les violences dont ils sont victimes et leur dimension systémique et patriarcale.