rapport d'enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance — Rapport

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-Propos de la présidente
2. Liste des recommandations
3. Introduction
4. Première partie : un système qui craque de toutes parts
5. I. La construction du droit de la protection de l’enfance : d’un système caritatif à une législation étoffée mais largement inappliquée
6. A. Un système issu de la charité
7. 1. La protection de l’enfance naît du recueil des enfants abandonnés et des orphelins par des institutions de charité
8. 2. Les associations continuent de jouer un rôle prépondérant en protection de l’enfance
9. B. Le droit international et national place désormais l’intérêt de l’enfant au centre de cette politique publique
10. 1. La consécration de l’intérêt supérieur de l’enfant en droit international
11. 2. En France, les récentes évolutions législatives témoignent de la volonté du législateur de mieux prendre en compte l’intérêt de l’enfant
12. a. La loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance
13. b. La loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant
14. c. La loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants
15. C. Une législation qui demeure largement inappliquée
16. 1. Les mesures réglementaires d’application manquantes ou prises tardivement
17. 2. Des mesures législatives ou réglementaires qui tardent à être appliquées sur le terrain
18. II. Une politique publique en situation d’échec
19. A. panorama de la diversité des mesures de la protection de l’enfance
20. 1. Les mesures en milieu ouvert
21. a. Les mesures administratives
22. b. Les mesures judiciaires
23. 2. Les mesures d’accueil
24. B. des chiffres extrêmement préoccupants
25. 1. Une augmentation continue des mesures de l’aide sociale à l’enfance, et en particulier des mesures de placements en institution
26. a. Une tendance marquée depuis les années 1990, aux facteurs d’explication multiples
27. b. De plus en plus d’enfants placés en établissement
28. 2. Des chiffres qui montrent le double échec de la déjudiciarisation et du développement des mesures éducatives
29. 3. Qui sont les enfants bénéficiant de mesures de protection de l’enfance ?
30. III. Des répercussions graves pour les enfants et la société dans son ensemble
31. A. les violences subies pendant l’enfance ont un impact très lourd sur la santé PHYSIQUE ET MENTALE des enfants et des adultes en devenir
32. B. un coût humain et économique majeur
33. Deuxième partie : Une gouvernance défaillante faute d’implication de l’État
34. I. Une politique publique interministérielle par nature
35. A. une multiplicité d’acteurs impliqués dans la politique publique de protection de l’enfance
36. 1. Le ministère chargé de la protection de l’enfance
37. 2. Les départements
38. 3. Les associations et les structures privées non lucratives gestionnaires de services et d’établissements de l’aide sociale à l’enfance
39. 4. Les associations représentant les usagers et les anciens usagers de la protection de l’enfance
40. 5. La justice
41. 6. La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ)
42. 7. La santé
43. 8. L’Éducation nationale
44. 9. Le Défenseur des droits
45. 10. Les régions
46. B. Un pilotage national instable et insuffisamment identifié
47. 1. La protection de l’enfance est souvent une compétence diluée et apparaissant comme secondaire au sein du Gouvernement
48. 2. Un enchevêtrement de multiples plans et stratégies gouvernementaux qui ne sont pas assez suivis d’effets et pas évalués
49. 3. Le GIP France Enfance protégée et le CNPE peinent à s’affirmer dans le jeu institutionnel
50. a. Le GIP France Enfance protégée
51. b. Le Conseil national de la protection de l’enfance
52. II. L’État, premier parent défaillant de france
53. A. Une politique déléguée aux départements sans moyens pour l’assumer
54. 1. Des DDASS à l’ASE : la difficulté de rapprocher la décision du citoyen tout en maintenant une égalité de traitement
55. 2. Un transfert sans les moyens correspondants
56. B. Une implication inégale des départements qui conduit à une inégalité de chances et de traitement
57. 1. Un dialogue difficile au sein des départements et entre les départements
58. 2. L’application de la loi par les départements n’est pas optionnelle !
59. 3. L’étranglement financier des départements, s’il est une réalité, ne peut justifier à lui seul certains arbitrages défavorables à la protection de l’enfance
60. C. la décentralisation ne peut pas justifier l’absence d’implication de l’État
61. 1. L’État est historiquement désinvesti de la protection de l’enfance
62. 2. Une contractualisation qui ne peut pallier l’absence de l’État
63. 3. Des outils de planification et de concertation qui se multiplient, au risque de perdre en lisibilité et en efficacité
64. 4. Le travail en silos conduit au désinvestissement et au renvoi de responsabilité permanent entre les différentes parties prenantes
65. III. Une politique publique qui avance à l’aveugle faute de données et de prise en compte de la recherche
66. A. Une recherche insuffisante et insuffisamment prise en compte
67. 1. Quelques travaux de recherche existent en protection de l’enfance
68. 2. Ces travaux demeurent insuffisants et insuffisamment utilisés
69. B. Un manque criant de données sur la protection de l’enfance
70. 1. Les principales données statistiques émanent de la DREES et des observatoires de la protection de l’enfance
71. a. Les enquêtes de la DREES
72. b. Le rôle de l’ONPE et des ODPE
73. 2. Olinpe, un outil prometteur mais qui tarde à faire ses preuves
74. 3. Les modalités des remontées statistiques réalisées par les départements souffrent d’un manque de structuration par l’État
75. 4. Des progrès conséquents à effectuer sur l’appariement des bases de données
76. IV. Rénover la gouvernance de la protection de l’enfance pour clarifier les responsabilités de chacun
77. A. La recentralisation n’est pas le remède miracle aux dysfonctionnements actuels
78. B. renforcer le rôle de l’État en protection de l’enfance en y allouant les moyens nécessaires
79. 1. La nécessité d’une stratégie intergouvernementale qui implique toutes les politiques publiques concernées
80. 2. La question de la réparation due aux enfants de l’ASE victimes de maltraitances
81. 3. Renforcer le rôle du préfet pour contrôler les manquements des départements et coordonner les acteurs au niveau local aux côtés du département
82. C. La nécessité d’une vision pluriannuelle sur cette politique publique
83. 1. Élaborer une loi de programmation pluriannuelle pour la protection de l’enfance
84. 2. Généraliser la logique pluriannuelle aux enjeux financiers
85. D. Renforcer le dialogue et la coordination
86. 1. Renforcer et harmoniser les outils de gouvernance au niveau local
87. 2. Une politique publique qui doit être co-construite avec les premiers concernés : les enfants
88. Troisième partie : Le repérage et la prévention des situations de mise en danger de l’enfant
89. I. La prévention, grande oubliée des politiques publiques de protection de l’enfance
90. A. une culture de la prévention impensée en France
91. 1. L’absence de cadre de pensée
92. 2. Une approche cloisonnée qui empêche la mise en œuvre de politiques de prévention efficace
93. B. La lutte contre la pauvreté et l’amélioration de la prévention sont Étroitement liées
94. 1. Les liens entre pauvreté et protection de l’enfance
95. a. Un lien complexe, peu documenté mais constaté sur le terrain
96. b. Des conditions matérielles dégradées peuvent favoriser des décisions de placement
97. 2. Une prise en compte insuffisante et inadaptée des conditions sociales et économiques dans le cadre des mesures ASE
98. C. Apporter un soutien ciblé aux populations en situation de grande vulnérabilité
99. 1. La lutte contre la pauvreté et l’accès aux dispositifs de droit commun doit être une priorité
100. 2. Développer les centres parentaux et maternels
101. D. considérer le soutien à la parentalité comme un levier majeur de la prévention
102. 1. Renforcer les moyens de la PMI
103. 2. Développer les instituts de la parentalité
104. 3. Mettre en œuvre des dispositifs d’accompagnement à la parentalité en lien avec le handicap
105. II. Le repérage des enfants en danger doit encore être amélioré
106. A. Trop de situations de danger sont encore mal évaluées par les crip
107. 1. La difficile structuration et harmonisation du fonctionnement des CRIP
108. 2. D’autres lacunes subsistent dans le recueil et le traitement des IP, en particulier sur les délais de traitement et la formation
109. a. La formation de tous doit être renforcée, tant pour le personnel des CRIP que pour les personnes qui peuvent être amenées à les saisir
110. b. La réduction des délais de traitement doit être une priorité, tout en ne sacrifiant pas la qualité de l’évaluation
111. B. le 119, un numéro d’appel saturé qui peine à recruter
112. Quatrième partie : La prise en charge au titre de la protection de l’enfance
113. I. une embolie généralisée : des délais de mise en exécution inacceptables
114. A. des délais d’exécution des décisions de justice en augmentation, pouvant atteindre plusieurs mois
115. B. des délais À l’origine de graves dangers pour les enfants concernés, qui conduisent à une perte de sens généralisée
116. C. des délais révélateurs des carences et de l’inadaptation de l’offre
117. II. une justice débordée, des procédures en mode dégradé
118. A. Des évolutions législatives qui peinent à se traduire sur le terrain
119. B. Un besoin criant d’augmentation des moyens de la justice des mineurs
120. C. placer les besoins fondamentaux de l’enfant au cœur de la formation des juges des enfants
121. D. Des évolutions souhaitables dans le cadre de la procédure judiciaire
122. III. DES CONDITIONS de prise en charge DÉFAILLANTES QUI PEUVENT METTRE EN DANGER L’ENFANT
123. A. Des conditions qui peuvent être indignes et inadaptées
124. 1. Des structures d’accueil collectives qui fonctionnent parfois en dehors de tout cadre légal
125. 2. Des placements à l’hôtel qui perdurent en pratique, malgré leur interdiction
126. a. L’interdiction par la loi Taquet de 2022
127. b. En pratique, cette interdiction n’est pas toujours respectée
128. 3. Même lorsqu’elles sont légales, les structures d’accueil ne répondent pas toujours aux besoins des enfants
129. a. Des structures d’accueil saturées
130. b. Un parc immobilier à agrandir et à rénover
131. c. Les solutions de financement proposées par la Banque des territoires
132. 4. Une situation particulièrement problématique dans les territoires ultramarins
133. a. Des difficultés sociales exacerbées
134. b. Des moyens qui ne sont pas au rendez-vous
135. B. des pouponnières surchargées aux conséquences délétères pour les tout-petits : il y a urgence à agir
136. 1. Une réglementation qui n’a pas été revue depuis les années 1970
137. 2. Des tout-petits qui subissent des conditions d’accueil inadaptées
138. a. Des pouponnières suroccupées, des placements trop longs et de jeunes enfants en proie à des problèmes de santé préoccupants
139. b. Une illustration de l’état alarmant des enfants placés en pouponnière : la pouponnière du Puy-de-Dôme
140. 3. L’inertie des pouvoirs publics sur cette question doit cesser immédiatement
141. a. L’absence de véritable prise de conscience de la situation en pouponnière jusqu’à la mi-2024
142. b. Le travail en cours pour réviser la réglementation de 1974
143. C. LES DÉFAILLANCES DU CONTRÔLE DE PROBITÉ DES PERSONNES chargées de PROTÉGER LES ENFANTS
144. 1. Des défaillances nombreuses, au mépris du droit et de la sécurité des enfants
145. a. Des contrôles des antécédents judiciaires difficiles à conduire en pratique
146. b. L’absence de contrôle des antécédents judiciaires des tiers dignes de confiance
147. c. Le contrôle des agréments des assistantes familiales présente des limites
148. 2. Le décret du 28 juin 2024 n° 2024-643 sur le contrôle des antécédents judiciaires : une publication très tardive, une mise en œuvre qui n’est toujours pas généralisée
149. 3. Une base de données nationale des agréments des assistants familiaux toujours inexistante
150. D. Une dérive particulièrement inquiétante : le recours croissant à l’intérim et l’irruption de gestionnaires de structures liés à des sociétés privées lucratives
151. 1. Le recours croissant à l’intérim s’accompagne d’une dégradation qualitative de l’accompagnement
152. 2. Une réponse particulièrement inadaptée à l’urgence et à la prise en charge des enfants présentant des vulnérabilités multiples
153. 3. Le cas des liens troubles entre Domino RH et Liberi
154. a. Domino RH : un leader de l’intérim sollicité pour la prise en charge des « cas complexes »
155. b. La création de Liberi : une confusion des genres
156. 4. La nécessité d’interdire le secteur privé lucratif en protection de l’enfance
157. E. l’existence d’une violence institutionnelle au sein de l’ase
158. 1. Les violences exercées par les personnes en contact avec les enfants
159. 2. Les violences entre les enfants et des enfants envers eux-mêmes
160. 3. Les enfants subissent des violences systémiques liées aux dysfonctionnements de l’ASE dans son ensemble
161. 4. La prostitution, une violence particulière face à laquelle les professionnels sont trop souvent démunis
162. a. Les enfants de l’ASE sont des proies bien identifiées des réseaux de proxénétisme
163. b. Des professionnels démunis et une réponse institutionnelle encore trop désorganisée
164. F. Les mineurs non accompagnés : les oubliés des oubliés
165. 1. La mise à l’abri et l’évaluation de la minorité et de l’isolement doivent être fiabilisées
166. a. Les principaux dispositifs juridiques encadrant la mise à l’abri et l’évaluation des personnes se présentant comme MNA
167. b. Une procédure d’évaluation qui repose sur des méthodes trop fragiles
168. 2. Les MNA, victimes d’une protection de l’enfance à deux vitesses
169. 3. Un renvoi de balle entre État et départements sur leurs responsabilités respectives concernant la prise en charge des MNA
170. 4. Mieux protéger les MNA en renforçant leurs droits
171. IV. changer de paradigme : favoriser les actions à domicile, prévoir un encadrement normatif pour l’accueil en structure, donner une nouvelle dimension aux contrôles
172. A. REPENSER LES ACTIONS À DOMICILE : intensifier et diversifier
173. 1. Une culture du placement ancrée qui se traduit par un faible investissement dans les mesures d’accompagnement à domicile
174. 2. Des mesures d’intervention à domicile peu concluantes, faute de moyens adéquats
175. 3. Des mesures pertinentes pourtant peu utilisées
176. 4. Clarifier et renforcer les modalités d’intervention de la protection de l’enfance en dehors du placement : un changement culturel nécessaire
177. a. Créer un référentiel national et renforcer l’intensité des mesures
178. b. Tirer les conclusions de l’arrêt de la Cour de cassation concernant les placements éducatifs à domicile
179. c. Construire avec les familles
180. B. Établir des normes minimales pour garantir la sécurité et la qualité de l’accueil
181. 1. Des normes d’encadrement absentes
182. a. Un vide juridique
183. b. Un décret bloqué depuis cinq ans
184. c. Un encadrement indispensable
185. 2. Clarifier le décret interdisant l’hébergement à l’hôtel
186. a. Un décret transitoire jamais paru
187. b. Le décret n° 2024-119 du 16 février 2024 : un contenu flou et un manque d’exigence au détriment de l’accompagnement des enfants
188. C. les contrôles des lieux d’accueil doivent être renforcés et rendus plus indépendants
189. 1. Le département doit assurer le contrôle des accueils en protection de l’enfance mais le préfet dispose également d’une compétence en la matière
190. 2. Insuffisants, les contrôles doivent être immédiatement renforcés en impliquant davantage l’État
191. a. Les contrôles sont insuffisamment nombreux, en particulier ceux qui sont diligentés par l’État
192. b. Renforcer la qualité des contrôles grâce à la remobilisation de l’État et le recours aux contrôles inopinés
193. 3. Le renforcement indispensable du contrôle des accueils hors département
194. a. L’affaire dite « de Châteauroux », exemple dramatique de la vulnérabilité particulière des enfants placés hors département
195. b. La nécessité de renforcer les procédures de contrôle des placements en dehors du département, en lien avec le département d’accueil
196. 4. Créer une autorité de contrôle indépendante et un droit de visite parlementaire dans les structures de protection de l’enfance
197. a. La création d’une autorité de contrôle indépendante des lieux d’accueil en protection de l’enfance
198. b. L’instauration d’un droit de visite parlementaire
199. V. placer les besoins de l’enfant au cœur des décisions
200. A. Le méta-besoin de sécurité de l’enfant mis à mal
201. B. mieux prendre en compte la parole de l’enfant
202. 1. Assurer la pleine représentation de l’intérêt de l’enfant dans la procédure judiciaire en systématisant le recours à l’avocat spécialisé
203. 2. Renforcer la prise en compte de la parole des enfants pour les droits de visite
204. 3. Garantir aux enfants des « droits du quotidien »
205. C. reconnaître la pluralité des liens d’attachement
206. 1. Prendre en compte les liens d’attachement entre l’enfant et les professionnels de la protection de l’enfance
207. 2. Améliorer le travail autour du lien parents-enfant dans le cadre du placement
208. 3. Entourer davantage les enfants protégés en développant le parrainage
209. D. adapter les modalités d’accueil aux besoins des enfants
210. 1. L’accueil par un tiers digne de confiance
211. 2. L’accueil et le maintien des liens des fratries
212. 3. Privilégier l’accueil à dimension familiale
213. E. la protection de l’enfance doit garantir à l’enfant un parcours adapté à ses besoins
214. 1. Le modèle français ne permet pas de penser un véritable parcours pour l’enfant, contrairement à d’autres modèles
215. 2. Garantir la mise en place pour chaque enfant du projet pour l’enfant
216. 3. Faire évoluer le statut de l’enfant
217. a. Une question délicate
218. b. Des évolutions soutenues par le législateur mais peu mises en œuvre
219. c. Une nouvelle réflexion sur ces questions s’avère nécessaire
220. VI. la santé, le handicap, l’éducation : décloisonner les politiques publiques pour répondre aux besoins des enfants protégés
221. A. REPENSER L’ACCOMPAGNEMENT EN SANTé mentale et physique des enfants
222. 1. Le suivi de la santé des enfants relevant de la protection de l’enfance est très insuffisant
223. a. Un accès aux soins entravé
224. b. Une prise en charge de la santé mentale des enfants particulièrement lacunaire
225. 2. Faire de la santé des enfants protégés une politique publique nationale prioritaire
226. a. Mettre en place des parcours de soins coordonnés et gradués
227. b. Généraliser les centres d’appui à l’enfance, qui permettent une prise en charge holistique des enfants, adolescents et jeunes majeurs pris en charge en protection de l’enfance
228. B. Un accompagnement du handicap structurellement inadapté
229. 1. Une prise en charge globalement inadéquate
230. 2. Des enfants envoyés en Belgique faute de solutions adaptées en France
231. a. Un phénomène méconnu et mal renseigné
232. b. Une pratique qui révèle en creux les manques de l’offre française et qui soulève de nombreuses interrogations
233. 3. Une prise en charge à repenser entièrement
234. C. revoir les modalités d’accompagnement scolaire
235. 1. Des difficultés scolaires marquées
236. 2. Mobiliser pleinement l’Éducation nationale
237. VII. L’étape clé de la sortie de la protection de l’enfance : mettre fin aux sorties sèches et à la logique de contrat pour basculer vers un accompagnement inconditionnel à l’autonomie
238. A. un accompagnement jusqu’aux vingt et un ans qui est loin de respecter la loi
239. 1. La loi oblige à accompagner les jeunes majeurs jusqu’à leurs vingt et un ans
240. 2. Les sorties sèches et les accompagnements précaires restent largement pratiqués par les départements
241. 3. Des dysfonctionnements multiples
242. a. Des carences de l’État conjuguées à des dispositions législatives insuffisamment et inégalement appliquées
243. b. Les « contrats jeunes majeurs » : un outil mal nommé, au contenu insuffisant
244. B. le renforcement de l’accompagnement est nécessaire dans toutes ses dimensions, et ce jusqu’à vingt-cinq ans
245. 1. Accompagner le parcours d’autonomisation des jeunes jusqu’à 25 ans en remettant la suppléance parentale au cœur des dispositifs de soutien
246. 2. Assurer à tous les jeunes majeurs une garantie de ressources
247. 3. Mieux prendre en compte les aspirations des jeunes et faciliter leur accès aux dispositifs de droit commun
248. a. Mieux prendre en compte les aspirations scolaires et professionnelles des jeunes majeurs protégés
249. b. Rendre accessible aux jeunes majeurs pris en charge par l’ASE les dispositifs de droit commun prévus pour la jeunesse
250. Cinquième partie : l’attractivité des métiers de la protection de l’enfance
251. I. une crise profonde d’attractivité
252. A. des difficultés de recrutement généralisées
253. B. Une crise multidimensionnelle
254. 1. Le décrochage des rémunérations
255. 2. Des conditions de travail qui se dégradent et un manque global de reconnaissance
256. II. agir en urgence pour revaloriser les métiers du secteur
257. A. une réforme souhaitable de la formation
258. 1. Sortir les métiers du social de la plateforme Parcoursup
259. 2. Réformer la formation initiale
260. a. Une formation initiale aujourd’hui généraliste et inadaptée
261. b. Une formation initiale spécialisée indispensable
262. c. Communiquer autour des métiers
263. 3. Renforcer la formation continue
264. B. revaloriser les conditions de travail et le niveau de rémunération des professionnels
265. 1. Une application tardive, partielle et inégale de la prime Ségur
266. 2. Un besoin d’harmonisation et de revalorisation
267. C. une vision d’avenir pour les assistants familiaux
268. 1. Poursuivre les efforts pour la revalorisation du métier
269. 2. Une évolution de la formation en suspens
270. 3. Une réflexion nécessaire sur le cumul d’emplois
271. 4. Un besoin de reconnaissance et d’accompagnement
272. Examen en commission
273. Liste des sigles et acronymes
274. Liste des PERSONNES AUDITIONNÉES
275. I. Personnes auditionnées dans le cadre de la commission d’enquête SUR LES MANQUEMENTS DES POLITIQUES DE PROTECTION DE L’ENFANCE (XVIe législature)
276. II. Personnes auditionnées dans le cadre de la commission d’enquête SUR LES MANQUEMENTS DES POLITIQUES publiques DE PROTECTION DE L’ENFANCE (XVIIe législature)
277. Liste des déplacements
278. Contributions des groupes politiques et des députés
279. contribution du groupe écologiste et social
280. CONTRIBUTION DU GROUPE LA FRANCE INSOUMISE - NOUVEAU FRONT POPULAIRE
281. CONTRIBUTION DU GROUPE Rassemblement national
282. contribution des groupes Ensemble pour la République, Les Démocrates et Horizons & Indépendants
283. Compte rendu de réunion n° 26 - Commission d'enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l'enfance : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/comptes-rendus/cease/l17cease2425026_compte-rendu
284. Compte rendu de réunion n° 20 - Commission d'enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l'enfance : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/comptes-rendus/cease/l17cease2425020_compte-rendu
285. Compte rendu de réunion n° 2 - Commission d'enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l'enfance : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/comptes-rendus/cease/l17cease2425002_compte-rendu
286. contribution de M. Philippe Bonnecarrère, député du Tarn
287. Contribution de Mme Anne-Laure BLIN, Députée de Maine-et-Loire
288. Contribution de M. Denis Fégné, député des Hautes-Pyrénées
289. Annexes du rapport
290. Annexe n° 1 : Synthèse des réponses au questionnaire adressé par la rapporteure à l’ensemble des départements
291. Annexe n° 2 : Réponse de la direction nationale de la protection de la jeunesse du Québec au questionnaire adressé par la rapporteure
292. Annexe n° 3 : Étapes de mise en œuvre des recommandations de la commission spéciale sur les droits des enfants et la protection de la jeunesse, dite « commission Laurent » (Québec)
293. Annexe n° 4 : Courrier d’alerte sur la pouponnière du puy-de-dôme
294. Annexe n° 5 : Courrier d’alerte de la rapporteure sur la situation des pouponnières en France
295. Annexe n° 6 : Les difficultés rencontrées en fin de parcours ASE : deux exemples de note d’arlerte

Avant-Propos de la présidente

L’aide sociale à l’enfance en France connaît une crise grave qui appelle une action urgente et forte. Ce constat, les membres de la commission d’enquête sur les manquements des politiques de protection de l’enfance en étaient conscients dès nos premières réunions. Après presque un an de travaux, il importe plus que jamais que les conclusions du présent rapport, quelles que soient les nuances que les uns et les autres pourront y apporter, soient mises en œuvre dans les plus brefs délais, de façon méthodique et volontaire.

Comme beaucoup d’autres actions de contrôle de l’Assemblée nationale, les travaux de la commission d’enquête ont été quelque peu affectés par l’instabilité politique de l’année 2024.

La commission d’enquête a été créée sous la XVIe législature, en avril 2024, dans le cadre du droit de tirage du groupe Socialiste et apparentés ([1]). Elle a commencé à procéder à des auditions et à des déplacements, avant que la dissolution du 9 juin 2024 ne mette fin à ses travaux.

Sous l’actuelle législature, c’est par un vote unanime en séance publique, quelques jours après l’ouverture de la session ordinaire, qu’une nouvelle proposition de résolution de Mme Isabelle Santiago a été adoptée pour créer à nouveau une commission d’enquête consacrée au même objet. Le choix fait par la Conférence des présidents d’inscrire très tôt cette proposition de résolution à notre ordre du jour, ainsi que ce vote unanime, souligne la volonté de l’ensemble de la représentation nationale de prendre ce sujet à bras-le-corps.

La première commission d’enquête a procédé à vingt et une auditions du 14 mai au 5 juin 2024 ; la seconde à trente-huit auditions du 12 novembre 2024 au 19 février 2025. Au total, les deux commissions d’enquête ont consacré 83 heures à ces auditions, au cours desquelles 126 personnes ont été entendues ([2]).

Il faut également rappeler que la première commission d’enquête a effectué deux déplacements, l’un dans le Nord et l’autre dans le Puy-de-Dôme ; la seconde s’est déplacée à cinq reprises : en Meurthe-et-Moselle, à Argenteuil, dans la Mayenne, en Belgique et en Seine-Saint-Denis.

En tant que présidente, je tiens à remercier l’ensemble des membres de la commission d’enquête qui se sont impliqués dans nos travaux tout comme les administrateurs de l’Assemblée Nationale qui nous ont accompagnés avec beaucoup de professionnalisme.

Compte tenu du consensus sur le fond qui a prévalu tout au long de nos travaux et de l’adoption du rapport lors de la dernière réunion de la commission d’enquête le 1er avril 2025, je formule le vœu que le législateur, le Gouvernement, les départements et l’ensemble des acteurs se mettent dès à présent au travail pour apporter des solutions concrètes et durables aux enfants les plus vulnérables de notre pays. Il est essentiel que ce rapport ne s’ajoute pas aux nombreux déjà rédigés et constitue un véritable levier d’action.

Liste des recommandations

Recommandation n° 1 : Créer un code de l’enfance, comportant un chapitre spécifiquement consacré à la protection de l’enfance, et un manuel de référence sur la protection de l’enfance, qui permettront de disposer d’une vision clarifiée et consolidée des droits des enfants et de la politique publique de protection de l’enfance.

Recommandation n° 2 : Sur le modèle de ce qui se pratique déjà dans d’autres pays, systématiser l’étude des expériences négatives survenues pendant l’enfance (adverse childhood events ou ACE) dans le cadre des diagnostics en santé des enfants protégés et plus globalement en faire un nouvel outil d’analyse en population générale. Inclure l’étude des ACE dans le cadre de la formation des médecins.

RÉNOVER LA GOUVERNANCE DE LA PROTECTION DE L’ENFANCE

Recommandation n° 3 : Développer la recherche en santé publique sur les enfants protégés en lien avec les universités scientifiques et à l’international.

Recommandation n° 4 : Faciliter l’accès des laboratoires de recherche aux bases de données de la DREES.

Recommandation n° 5 : Imposer un éditeur de logiciel unique et obligatoire de gestion de l’ASE pour tous les départements. Celui-ci devra être déployé en lien avec la création, à terme, d’un data hub de la protection de l’enfance, sur le modèle de ce qui est proposé par la Banque des territoires. Les départements, les associations et les différents services de l’État (dont la justice, l’éducation nationale et les ARS) devront avoir accès à cet outil unique et partagé. Celui-ci devra permettre de connaître en temps réel la situation des enfants et les places disponibles sur l’ensemble du territoire.

Recommandation n° 6 : Nommer un ministre de plein exercice chargé de l’enfance et lui adjoindre le concours d’un conseil scientifique.

Recommandation n° 7 : Créer immédiatement un comité de pilotage composé de représentants de l’État, des départements et des associations, chargé de relancer immédiatement une stratégie interministérielle de protection de l’enfance et d’en assurer le suivi et l’évaluation. Cette stratégie devra reprendre les recommandations de la présente commission d’enquête et les derniers rapports publiés en la matière, notamment celles du « plan Marshall pour la protection de l’enfance », du CNPE, du rapport du COJ et du CNPE sur l’insertion des jeunes majeurs et du Livre blanc du travail social. Ce comité de pilotage travaillera en lien avec le conseil scientifique, particulièrement concernant les besoins fondamentaux des enfants en santé.

Recommandation n° 8 : Renforcer considérablement les moyens humains et financiers :

– de la sous-direction Enfance et famille de la DGCS, et plus spécifiquement du bureau Protection de l’enfance et de l’adolescence ;

– des équipes de la DREES chargées de la production et de l’analyse des statistiques relatives à la protection de l’enfance.

Recommandation n° 9 : Comme cela a déjà été fait dans de nombreux pays, dont la Suisse, créer une commission nationale de réparation pour les enfants placés qui ont été victimes de maltraitance dans les institutions. Elle mettrait notamment en œuvre les préconisations formulées par le Conseil de l’Europe à l’attention des États membres dans sa résolution de 2024 sur le sujet.

Recommandation n° 10 : En cas de manquements manifestes du département sur ses missions en matière de protection de l’enfance, renforcer l’action du préfet de département :

– systématiser le contrôle de légalité des décisions relatives à la protection de l’enfance et déférer celles qui sont illégales au tribunal administratif ;

– étudier un mécanisme de mandatement d’office des dépenses de protection de l’enfance par le préfet en cas de sous-investissement manifeste.

Recommandation n° 11 : Généraliser les délégués départementaux à la protection de l’enfance, en réarmant les préfectures en personnel expert en protection de l’enfance.

Recommandation n° 12 : Améliorer la coordination entre les ARS et leurs délégations départementales en matière de protection de l’enfance, en lien avec le préfet de département.

Recommandation n° 13 : Élaborer une loi de programmation pluriannuelle quinquennale relative à la protection de l’enfance.

Recommandation n° 14 : Créer un fonds pluriannuel pour le financement de la protection de l’enfance. Les crédits budgétaires alimentant ce fonds ne devront pas être fongibles avec ceux alloués à d’autres politiques publiques. Ce fonds sera financé par une contribution de la branche Famille de la sécurité sociale et par une fraction de la CSG.

Plus généralement, l’État ne doit plus pouvoir prendre de mesure en protection de l’enfance sans penser la compensation budgétaire afférente des charges induites pour les collectivités.

Recommandation n° 15 : Augmenter le budget alloué à la contractualisation, l’inscrire dans une logique pluriannuelle et renforcer son évaluation.

Recommandation n° 16 : Accroître le recours aux contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) pour la délégation de l’exécution des mesures de protection de l’enfance aux associations. À terme, rendre le recours aux CPOM obligatoire.

Recommandation n° 17 : Généraliser les comités départementaux de la protection de l’enfance dès le 1er janvier 2026.

Recommandation n° 18 : Mieux communiquer auprès des professionnels de l’ASE et du secteur associatif sur les instances locales de gouvernance et mieux les associer à celles-ci (voir la recommandation n° 17 de la décision-cadre du Défenseur des droits).

Recommandation n° 19 : Inclure des représentants des enfants placés et des anciens enfants placés parmi les membres des comités départementaux pour la protection de l’enfance (CDPE).

REPENSER LES POLITIQUES DE PRÉVENTION

Recommandation n° 20 : Financer des recherches-actions visant à mieux étudier les liens entre la pauvreté et le placement, objectiver et rendre publiques les causes des placements et chiffrer la population de l’ASE vivant en situation de pauvreté ou de grande pauvreté.

Recommandation n° 21 : Financer et développer les centres maternels ainsi que les centres parentaux, afin de prévenir le placement des très jeunes enfants et d’améliorer la prévention précoce en direction des publics vulnérables.

Recommandation n° 22 : Renforcer les moyens de la prévention précoce à travers un soutien accru aux politiques d’accompagnement à la parentalité :

– mettre en place un plan d’accompagnement à la périnatalité et à la petite enfance 2026-2030 dans l’Hexagone ainsi que dans les territoires ultramarins ;

– accroître les moyens de la PMI pour soutenir les actions de soutien à la parentalité, notamment envers les publics les plus vulnérables ;

– soutenir le programme de promotion de la santé et de l’attachement des nouveau-nés et de leurs jeunes parents (PANJO) ;

– développer de nouveaux outils de sensibilisation du grand public aux enjeux de la parentalité, à travers de grandes campagnes nationales pédagogiques sur l’enfance, la petite enfance et le développement de l’enfant ;

– développer et financer les instituts de la parentalité pour assurer la présence d’un institut par département, afin de favoriser une approche écosystémique et le développement des bonnes pratiques en réseau ;

– mener des actions ciblées d’accompagnement à la parentalité pour les parents en situation de handicap ;

– mener des actions ciblées d’accompagnement à la parentalité pour les parents d’enfants en situation de handicap ;

– développer un programme sur le modèle du programme québécois « Agir tôt », qui permet notamment d’apporter des réponses pour le repérage et la prise en charge des troubles autistiques.

AMÉLIORER LE REPÉRAGE DES SITUATIONS DE DANGER

Recommandation n° 23 : Prévoir une formation en ligne sur les enjeux du repérage des enfants en situation de danger à l’intention des personnels au contact régulier des enfants, en particulier dans les milieux associatifs et sportifs ;

Recommandation n° 24 : Lancer une campagne nationale sensibilisant sur les conséquences des traumatismes subis par l’enfant sur son développement.

Recommandation n° 25 : Généraliser la présence d’un professionnel de la PJJ au sein des CRIP.

Recommandation n° 26 : Donner suite à la recommandation n° 25 de la décision-cadre du Défenseur des droits sur la protection de l’enfance, qui préconise :

– de veiller à la production de rapports d’activité annuels par les CRIP ;

– de mettre en place un protocole permettant d’identifier les personnes extérieures à la CRIP pouvant venir en soutien de celle-ci pour l’évaluation ;

– de conclure des conventions bilatérales avec chacun des organismes susceptibles de transmettre des IP lorsque cela n’a pas été fait et identifier en leur sein un interlocuteur référent ; renforcer à leur intention les sessions de formation sur l’enfance en danger.

Recommandation n° 27 : Comme préconisé par la CIIVISE dans son rapport de novembre 2023 (préconisation n° 14), systématiser les retours du parquet sur les signalements émis par les administrations et les professionnels.

RENFORCER LES MOYENS DE LA JUSTICE ET GARANTIR LA BONNE EXÉCUTION DES DÉCISIONS D’ASSISTANCE ÉDUCATIVE

Recommandation n° 28 : Lancer immédiatement un audit territorial de la protection de l’enfance, pour établir une cartographie des besoins par territoire, comprendre les facteurs de vulnérabilité par territoire et y apporter les réponses nécessaires.

Prévoir immédiatement un plan d’urgence pour apporter une solution face aux décisions de justice non exécutées.

Recommandation n° 29 : Garantir aux juges des enfants les moyens d’exercer leurs missions en matière d’assistance éducative, en augmentant le nombre de juges des enfants et en veillant à leur attribuer des greffiers. Cibler particulièrement les ressorts judiciaires où le nombre de mesures d’assistance éducative par juge des enfants est le plus élevé.

Recommandation n° 30 : Renforcer la formation des juges des enfants en y intégrant de façon systématique des modules relatifs aux recherches cliniques sur le développement de l’enfant, les ACE (adverse childhood events) et les avancées en neurosciences sur l’enfant :

– renforcer la formation initiale et veiller à la présence de modules cliniques, en particulier sur les impacts des psycho-traumatismes et sur les apports de la théorie de l’attachement ;

– intégrer dans le cadre de la formation continue obligatoire des juges des enfants des formations communes avec les observatoires départementaux de la protection de l’enfance.

Recommandation n° 31 : Garantir le droit à la consultation du rapport des services de l’aide sociale à l’enfance aux parents avant l’audience.

AGIR FACE AUX CONDITIONS D’ACCUEIL INDIGNES ET INADAPTÉES

Recommandation n° 32 : Étudier tous les leviers d’allègement des formalités d’urbanisme applicables à la construction de structures d’accueils de mineurs et jeunes majeurs en protection de l’enfance, en particulier la possibilité de transférer au préfet le pouvoir de délivrer le permis de construire en cas de carence du maire ou de refus injustifié.

Recommandation n° 33 : Donner à la Banque des territoires un rôle central dans le soutien aux départements pour construire et réhabiliter des structures d’accueil :

– en donnant suite à sa proposition de soutenir la constitution de foncières départementales ou interdépartementales ;

– en donnant suite à sa proposition d’établir une plate-forme de mutualisation des bonnes pratiques ;

– en donnant suite à la proposition, formulée par la Délégation aux droits des enfants, de mettre en place un dispositif de soutien financier par la Banque des territoires à la construction de villages d’enfants ;

– en augmentant dès à présent la nouvelle enveloppe de prêts bonifiés proposée par la Banque des territoires, de 350 à 500 millions d’euros.

Recommandation n° 34 : Réaliser, immédiatement, à la charge de l’État, un audit du bâti en protection de l’enfance et une cartographie des besoins afférents, sur l’ensemble du territoire.

Recommandation n° 35 : Publier immédiatement l’ensemble de la nouvelle réglementation relative aux pouponnières. Associer des médecins et des chercheurs en protection de l’enfance aux travaux relatifs à cette révision. Les taux d’encadrement fixés devront s’approcher de un adulte pour trois enfants le jour de un pour cinq la nuit. Les accueils en sureffectif doivent être interdits.

Recommandation n° 36 : Dès la publication du présent rapport, l’État devra immédiatement conduire une évaluation de la situation de chaque enfant confié de moins de trois ans, afin de déterminer si son placement est adapté à ses besoins ; dans le cas contraire, une solution alternative au placement devra être envisagée.

Recommandation n° 37 : À l’horizon 2030, généraliser les accueils de type familial pour les enfants de zéro à trois ans et n’autoriser leur placement en accueil collectif qu’à titre exceptionnel.

Plus généralement, pour les enfants de zéro à cinq ans, envisager des critères dérogatoires au régime d’adoption afin de faciliter celle-ci, notamment en permettant aux personnes souhaitant adopter d’accueillir un très jeune enfant en mesure de placement.

Recommandation n° 38 : Interdire tout transport en taxi non accompagné pour les enfants placés de moins de huit ans et prévoir des sanctions en cas de non-respect de cette interdiction.

Recommandation n° 39 : Garantir et systématiser le contrôle des antécédents judiciaires des tiers dignes de confiance ainsi que des accueillants bénévoles et des personnes de plus de treize ans vivant à leur domicile.

Recommandation n° 40 : Publier sans délai le décret devant préciser les modalités de mise en œuvre de la base nationale recensant les informations relatives aux agréments des assistants familiaux et maternels.

Recommandation n° 41 : Inscrire dans le code de l’action sociale et des familles l’interdiction pour les structures privées à but lucratif d’être gestionnaire d’une structure d’accueil de la protection de l’enfance.

Recommandation n° 42 : Dans chaque département, sous l’autorité du préfet, établir d’ici à fin juin 2025 la liste des autorités extérieures aux ESMS auxquelles les personnes accueillies peuvent faire appel en cas de difficulté (article L. 311-8 du CASF).

Recommandation n° 43 : Conformément à la recommandation de l’UNICEF, mettre en place un groupe de travail interministériel et pluridisciplinaire sur l’exploitation criminelle des mineurs.

Recommandation n° 44 : Améliorer la lutte contre la prostitution des enfants et des jeunes confiés à l’ASE en mettant en place dans les meilleurs délais la formation prévue par la stratégie nationale de lutte contre le système prostitutionnel.

Recommandation n° 45 : Renforcer le rôle de la commission départementale de lutte contre la prostitution, le proxénétisme et la traite des êtres humains aux fins d'exploitation sexuelle dans la prise en charge des jeunes victimes de prostitution en protection de l’enfance, en prévoyant un protocole d’action spécifique.

Recommandation n° 46 : Actualiser le référentiel d’évaluation de la minorité.

Recommandation n° 47 : Garantir la présomption de minorité d’une personne se présentant comme mineur non accompagné (MNA) jusqu’à la décision de justice le concernant, lorsqu’il conteste la décision du département sur l’évaluation de sa minorité.

Recommandation n° 48 : Renforcer l’égalité de traitement entre les jeunes MNA et les autres enfants et jeunes majeurs pris en charge par la protection de l’enfance :

– en évaluant le niveau scolaire du jeune dès son accueil ;

– en renforçant son suivi en santé, notamment en santé mentale, grâce à du personnel spécialement qualifié ;

– en permettant aux MNA ou aux MNA devenus jeunes majeurs pris en charge par l’ASE de bénéficier d’un titre de séjour au titre de la vie privée et familiale ;

– en lui assurant une prise en charge identique à celle des autres jeunes dans le cadre du projet d’accès à l’autonomie.

Recommandation n° 49 : Renforcer l’implication de l’État dans le cadre des missions qui lui sont déjà confiées par la loi s’agissant de la prise en charge des personnes se présentant comme MNA et des MNA :

– en créant une instance de gouvernance dédiée au niveau national (par exemple, en nommant un délégué interministériel ou en relançant le comité créé à ce sujet en 2016). Elle devra impliquer le ministère des affaires étrangères ;

– en dématérialisant la procédure de demande de la contribution forfaitaire versée par l’État au département pour la mise à l’abri et l’évaluation de la minorité et de l’isolement des jeunes se présentant comme MNA.

CHANGER DE PARADIGME : FAVORISER LES ACTIONS À DOMICILE, INSTAURER UN ENCADREMENT NORMATIF ET DONNER UNE NOUVELLE DIMENSION AUX CONTRÔLES

Recommandation n° 50 : Repenser le cadre des interventions à domicile, en garantissant un accompagnement gradué en fonction des besoins et globalement renforcé ; établir un référentiel national en ce sens :

– instaurer un nombre maximal de mesures suivies par chaque professionnel en milieu ouvert ;

– développer les AEMO renforcées et supprimer les AEMO simples dans leur forme actuelle ;

– veiller à la bonne organisation des services pour garantir une fluidité entre mesure AED et mesures AEMO ;

– encourager la mobilisation de l’ensemble de la palette des interventions, en développant l’intervention des TISF ainsi que les aides à la gestion budgétaire et financière ;

– garantir la formation initiale et continue des professionnels (voir recommandation n° 86) et structurer les interventions à domicile de façon à promouvoir leur pluridisciplinarité.

Recommandation n° 51 : Instaurer des ratios d’encadrement minimaux dans les structures de la protection de l’enfance. Garantir la compensation des charges afférentes par l’État.

Recommandation n° 52 : Saisir immédiatement le CNPE d’une étude sur le contenu d’une base qualitative commune de prise en charge en protection de l’enfance.

Recommandation n° 53 :

– Réviser le décret du 16 février 2024 afin de garantir le niveau de formation des professionnels en charge de l’accompagnement des jeunes dans les structures dérogatoires (structures relevant du régime « jeunesse et sport » et structures relevant du régime de la déclaration).

– À moyen terme, interdire toute forme de placement dans des structures ne relevant pas de la protection de l’enfance.

Recommandation n° 54 : Renforcer immédiatement le contrôle des établissements, services et lieux de vie et d’accueil, d’une part, et celui des assistants familiaux, d’autre part :

– en augmentant le nombre de contrôles qualité, incluant un temps d’échange avec les jeunes et les professionnels, planifiés comme inopinés, afin que chaque lieu d’accueil soit inspecté a minima tous les deux ans ;

– en augmentant les contrôles conjoints entre les services de l’État et ceux du département, ainsi que les contrôles diligentés par le préfet de département ;

– lorsque cela n’a pas déjà été fait, en créant d’ici à l’été 2025, au sein de chaque département, une cellule unique consacrée au recensement et à la gestion des incidents déclarés par les accueillants et les travailleurs sociaux ;

– en faisant usage des sanctions administratives et pénales prévues par le CASF en cas de manquement constaté.

Recommandation n° 55 : Systématiser un retour écrit aux structures d’accueil contrôlées, quelle que soit l’issue du contrôle.

Recommandation n° 56 : Renforcer spécifiquement le contrôle des établissements, des lieux de vie et d’accueil (LVA) et des assistants familiaux situés hors du département responsable des enfants ou des jeunes majeurs confiés à cette structure :

– s’assurer systématiquement auprès du département territorialement compétent que la structure d’accueil dispose d’une autorisation ou, pour les assistants familiaux, d’un agrément ;

– communiquer la liste des enfants hébergés hors du département au département qui les accueille, comme le recommande la Défenseure des droits dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance (recommandation n° 35) ;

– centraliser auprès de la DGCS la liste de l’ensemble des enfants placés hors du département d’origine, afin de contrôler leur situation ;

– comme cela est préconisé par l’IGAS dans son rapport de 2012, « identifier, au sein du service d’ASE, une fonction chargée du suivi socio-éducatif des structures d’accueil situées hors département ».

Recommandation n° 57 : Créer une autorité de contrôle indépendante pour les structures d’accueil en protection de l’enfance, dont la composition devra inclure des représentants des enfants placés et des anciens enfants placés. Comme le préconise le CESE, les enfants et jeunes majeurs bénéficiant d’une mesure de protection devront pouvoir saisir cette autorité.

Recommandation n° 58 : Créer un droit de visite parlementaire au sein des établissements et lieux d’accueil et de vie dans le secteur de la protection de l’enfance.

PLACER LES BESOINS DE L’ENFANT AU CŒUR DES DÉCISIONS

Recommandation n° 59 : Prévoir la désignation systématique d’un avocat dans le cadre des procédures d’assistance éducative pour chaque enfant, en capacité de discernement ou non, en veillant à ce que l’avocat en question soit spécialisé sur les questions relatives aux droits de l’enfant.

Recommandation n° 60 : Garantir la présence de l’enfant à l’audience et rendre effective l’obligation d’entretien individuel.

Recommandation n° 61 : Renforcer la prise en compte de la parole de l’enfant dans le cadre des droits de visite. Prévoir que, lorsque des faits de maltraitance ont été reconnus par la justice, les droits de visite ne peuvent intervenir qu’avec l’accord de l’enfant.

Recommandation n° 62 : Mieux garantir le droit et l’accès aux loisirs :

– désigner systématiquement des référents loisirs, jeunesse et sport dans les établissements ;

– garantir l’accès à des activités extra-scolaires en milieu ordinaire en prenant en compte les appétences des enfants ;

– harmoniser par le haut l’indemnité d’entretien versée aux assistants familiaux ainsi que les sommes versées au titre de l’argent de poche ou des anniversaires.

Recommandation n° 63 : Garantir la bonne mise en œuvre des droits de visite pour garantir le maintien du lien parents-enfant, dès lors que celui-ci ne constitue pas un risque pour l’enfant. Soutenir et développer les espaces de rencontre.

Recommandation n° 64 : Supprimer l’obligation alimentaire à l’égard des parents qui peut peser sur des enfants ayant fait l’objet d’un placement dans leur enfance en renforçant les dispositions de l’article L. 132-6 du code de l’action sociale et des familles.

Recommandation n° 65 : Développer les indicateurs de suivi pour mesurer le nombre de parrains et de mentors, soutenir les associations existantes et développer des campagnes de sensibilisation pour engager un mouvement citoyen en faveur du parrainage de proximité.

Recommandation n° 66 : Approfondir le statut des tiers dignes de confiance en renforçant leurs droits et les moyens prévus pour leur accompagnement.

Recommandation n° 67 : Engager une réflexion afin de permettre et de développer l’accueil durable par des bénévoles dans le cadre de l’assistance éducative.

Recommandation n° 68 : Garantir sans délai la généralisation des PPE à tous les enfants en en faisant une condition préalable à l’obtention des financements pouvant être obtenus dans le cadre de la contractualisation. Établir un référentiel facilement appropriable par les travailleurs sociaux pour s’assurer de sa bonne mise en œuvre.

Recommandation n° 69 : Engager une réflexion pour instaurer une durée maximale des placements en fonction de l’âge de l’enfant, au-delà de laquelle une solution durable doit obligatoirement être trouvée.

SANTÉ, HANDICAP, ÉDUCATION : DÉCLOISONNER LES POLITIQUES PUBLIQUES POUR RÉPONDRE AUX BESOINS DES ENFANTS

Recommandation n° 70 : Instaurer la mise en place de parcours de soins coordonnés et gradués pour assurer la prise en charge de la santé physique et mentale des enfants relevant de la protection de l’enfance, en garantissant un financement forfaitaire d’au moins 1 500 euros par enfant et par an.

Recommandation n° 71 : Permettre le remboursement sans conditions des consultations de psychologues, psychomotriciens et ergothérapeutes de ville pour les enfants faisant l’objet d’une mesure de protection de l’enfance, sans limite d’un nombre prédéfini de consultations annuelles.

Recommandation n° 72 : Garantir et financer à l’horizon 2030 la création d’un centre d’appui à l’enfance par région. Garantir et financer dès 2026 la création de trois nouveaux centres d’appui à l’enfance.

Recommandation n° 73 : Assurer le recensement de l’ensemble des enfants relevant de l’ASE accueillis dans des structures belges. À moyen terme, mettre fin à cette pratique en développant l’offre nécessaire sur le territoire français.

Recommandation n° 74 : Construire un accompagnement adapté pour les enfants de la protection de la protection de l’enfance en situation de handicap :

– systématiser les conventions ASE, MDPH et ARS et nommer des référents enfants protégés en situation de handicap au sein de chaque service d’aide sociale à l’enfance et de chaque ARS ;

– déployer des modalités d’intervention innovantes dans les lieux d’accueil de droit commun (établissements et familles d’accueil), telles que les équipes mobiles de soins, qui doivent faire l’objet d’un financement par les ARS ;

– développer des lieux d’accueil pluridisciplinaires à travers des appels à projets communs entre ARS et départements ;

– garantir l’accès aux établissements médico-sociaux aux enfants de la protection de l’enfance qui en ont besoin ;

– développer l’accueil familial thérapeutique ;

– mieux former les professionnels.

Agir en prévention en :

– développant un programme inspiré du programme québécois Agir tôt, qui cible les enfants de zéro à cinq ans et leurs familles pour détecter précocement les indices de difficultés dans le développement d’un enfant afin d’orienter rapidement sa famille vers les services appropriés ;

– ouvrant des accueils de jour adaptés et des lieux de répit pour les familles d’enfants porteurs de handicap.

Recommandation n° 75 : Mettre en œuvre sans délai la feuille de route « Scolarité protégée », en généralisant la signature de conventions à l’échelle des académies et en procédant à la nomination des référents ASE dans chacune des académies et chacun des établissements pour la rentrée scolaire 2025-2026. Développer dans ce cadre la fête des diplômés des enfants de l’ASE pour valoriser toutes les réussites scolaires.

Recommandation n° 76 : Dans l’objectif de renforcer l’accompagnement à l’école des enfants relevant de la protection de l’enfance et le repérage des situations de danger, revaloriser et repenser le modèle de la santé scolaire et garantir davantage la présence d’assistants sociaux et du personnel médical et paramédical dans les établissements du premier et du second degré.

GARANTIR UN ACCOMPAGNEMENT INCONDITIONNEL VERS L’AUTONOMIE

Recommandation n° 77 : Accompagner les jeunes majeurs protégés jusqu’à l’âge de vingt-cinq ans, en sortant d’une logique de contractualisation – et en cessant d’utiliser le terme de « contrat jeune majeur » – pour construire un soutien adapté à son degré d’autonomie, dans une logique de suppléance parentale.

Recommandation n° 78 : Mettre en place sans délai la commission départementale d'accès à l'autonomie des jeunes majeurs dans chaque département lorsque cela n’a pas été fait et garantir la présence du préfet et de ses services à chaque réunion de celle-ci.

Recommandation n° 79 : Porter une attention particulière aux mesures de suivi en sortie d’ASE pour les jeunes à double vulnérabilité, en particulier dans le cadre des commissions départementales d’accès à l’autonomie des jeunes majeurs.

Recommandation n° 80 : Saisir le CNPE d’une étude sur les évolutions juridiques nécessaires afin de résoudre le problème d’absence de pécule pour certains jeunes, notamment les pupilles de l’État. Cette étude devra être conduite dans un délai de six mois.

Recommandation n° 81 : Renforcer l’accès au pécule pour les jeunes majeurs :

– finaliser et publier le décret permettant à la Banque des territoires de transmettre aux départements la liste des jeunes majeurs n’ayant pas sollicité leur pécule ;

– harmoniser les pratiques des CAF afin de fiabiliser les montants versés par celles-ci à la Banque des territoires, grâce à la publication d’une circulaire leur rappelant les dispositions applicables en la matière ;

– renforcer la communication autour de la restitution du pécule ;

– ouvrir un compte bancaire à chaque jeune de l’ASE âgé de douze ans ou plus ;

– à plus long terme, rendre automatique la restitution du pécule au jeune à sa majorité.

Recommandation n° 82 : Comme le préconise le rapport du COJ et du CNPE de 2023, verser systématiquement aux jeunes majeurs protégés sans soutien familial une allocation mensuelle financée par l’État.

Recommandation n° 83 : Mettre en œuvre la recommandation n° 45 de la décision-cadre de la Défenseure des droits sur la protection de l’enfance, qui recommande « aux départements et au secteur associatif habilité d’élaborer et de diffuser des guides à l’attention des jeunes majeurs, les informant sur l’ensemble de leurs droits lorsqu’ils accèdent à la majorité, y compris leur droit à saisir le juge administratif en cas de refus d’un accompagnement jeune majeur ».

RÉPONDRE A LA GRAVE CRISE D’ATTRACTIVITÉ DU SECTEUR

Recommandation n° 84 : Sortir les métiers du social de la plateforme Parcoursup.

Recommandation n° 85 : Instaurer une formation spécialisée pour les professionnels de la protection de l’enfance.

Recommandation n° 86 :

– Rendre obligatoire une formation continue annuelle thématique des professionnels ;

– Renforcer la visibilité des formations continues disponibles à l’échelle d’un territoire ;

– Développer les formations continues en encourageant de nouveaux formats – notamment en ligne lorsque le présentiel n’est pas possible – et en renforçant les liens avec le monde de la recherche et universitaire ;

– Mettre en place un plan de formation pour les territoires ultramarins afin de leur garantir l’accessibilité des formations continues proposées.

Recommandation n° 87 : Appliquer les recommandations du Livre blanc du travail social produit par le Haut Conseil du travail social pour revaloriser et harmoniser les salaires ainsi que les conditions de travail du secteur social, à travers un engagement de l’État et la reprise du dialogue social.

Mettre en place un comité de suivi de la mise en œuvre de l’ensemble des recommandations formulées dans le Livre blanc.

Recommandation n° 88 : Garantir la pleine application du Ségur pour l’ensemble des professionnels de la protection de l’enfance, avec une compensation des charges afférentes par l’État.

Recommandation n° 89 : Renforcer l’accompagnement des professionnels de la protection de l’enfance en développant la supervision et l’analyse des pratiques, dans un cadre qui ne nuise pas à la liberté de parole et avec des professionnels dédiés. Établir en ce sens un référentiel commun.

Recommandation n° 90 : Harmoniser par le haut les montants des rémunérations perçues par les assistants familiaux.

Recommandation n° 91 : Faire évoluer les règles relatives au cumul de l’emploi des assistants familiaux, tout en veillant aux garde-fous nécessaires pour assurer un accompagnement de l’enfant à la hauteur de ses besoins.

Recommandation n° 92 : Veiller à la pleine intégration des assistants familiaux dans les collectifs de travail pluridisciplinaire. Créer des relais pour les assistants familiaux et développer la supervision et les échanges de pratiques. Prévoir dans ce cadre des ateliers spécifiques pour les enfants de zéro à cinq ans.

Introduction

L’enfance est le socle sur lequel repose toute une vie. Pourtant, notre société échoue encore trop souvent à assurer aux enfants vulnérables la protection et l’accompagnement dont ils ont besoin.

Ce rapport est le fruit d’un travail rigoureux mené pendant près d’un an par deux commissions d’enquête. La première fut interrompue en juin 2024 en raison de la dissolution de l’Assemblée nationale. La seconde a été créée en octobre 2024 à la suite d’un vote unanime en séance publique, pour lequel la rapporteure tient à remercier ses collègues parlementaires. Au total, ces deux commissions ont réalisé cinquante-neuf auditions et sept déplacements.

Le présent rapport met en lumière de graves insuffisances et l’impensé des politiques de l’enfance en France.

Face à cette réalité, il ne s’agit plus seulement de constater, mais d’agir vite. Ce rapport n’a pas vocation à être un simple état des lieux, mais un levier pour des réformes urgentes et nécessaires. Protéger l’enfance, c’est garantir à chaque enfant, quelles que soient ses difficultés, la possibilité de grandir dans un environnement bienveillant, sécurisé et adapté à ses besoins. C’est une responsabilité collective que nous devons pleinement assumer.

À l’occasion de son intervention en séance publique le 9 octobre 2024, en sa qualité de rapporteure de la proposition de résolution créant à nouveau la commission d’enquête, la rapporteure a rappelé les graves conséquences de l’effondrement du système de la protection de l’enfance en France :

« 400 000, 38 milliards et 20 ans.

« 400 000, c’est le nombre d’enfants en danger qui sont confiés à notre République au titre de l’aide sociale à l’enfance (ASE).

« 38 milliards d’euros, c’est ce que nous coûte indirectement chaque année la prise en charge des psychotraumatismes subis dans l’enfance – un point mis en lumière en 2021 par une étude de la revue The Lancet sur l’impact de dix ACE (Adverse Childhood Experiences, ou expériences traumatiques de l’enfance) sur la santé à l’âge adulte.

« Et 20, enfin, pour les vingt ans d’espérance de vie en moins des jeunes pris en charge par l’ASE par rapport au reste de la population ([3]). »

La protection de l’enfance « vise à garantir la prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant, à soutenir son développement physique, affectif, intellectuel et social et à préserver sa santé, sa sécurité, sa moralité et son éducation dans le respect de ses droits », aux termes de l’article L. 112-3 du code de l’action sociale et des familles. Elle doit permettre de repérer et de prévenir les dangers qui pourraient survenir pour l’enfant et y répondre de manière adaptée. Elle recouvre des mesures variées, de nature administrative ou judiciaire, qui peuvent être des mesures éducatives à domicile, s’inscrivant dans une démarche de prévention, ou des mesures de placement en famille d’accueil, dans une structure d’accueil collectif ou chez un tiers digne de confiance.

Il existe autant de différences de traitement possibles pour les enfants qu’il existe de départements, la protection de l’enfance ayant été confiée à ces derniers lors des grandes lois de décentralisation, en 1983. Or, force est de constater que l’État est trop souvent absent pour rétablir l’égalité, pour soutenir les départements dans leur mission, pour contrôler et pour rappeler à l’ordre en cas de dérives et pour impulser une gouvernance holistique et une vision stratégique de long terme sur le sujet.

Le secteur associatif est quant à lui un acteur historique de la protection de l’enfance. Cette politique publique trouve en effet ses racines dans l’action des œuvres de charité. L’État a en ce sens toujours délégué cette politique de protection des enfants, y compris antérieurement aux lois de décentralisation.

La protection de l’enfance est traversée par une crise profonde de son écosystème qui hier était à bout de souffle et aujourd’hui dans le gouffre, révélatrice de l’ensemble des manquements des politiques publiques et de l’impensé de cette politique.

Le modèle français se caractérise par un recours trop fréquent au placement, historiquement institutionnalisé. Cette faute originelle a empêché de penser un nouveau modèle tourné vers une véritable politique de prévention auprès des familles, en particulier concernant la lutte contre la pauvreté et l’accompagnement à la parentalité. Les mutations et les attentes de la société n’ont pas été anticipées. En conséquence, le placement en établissement continue de progresser, au détriment du placement en famille d’accueil et aux dépens des besoins de sécurité affective des enfants.

Au 31 décembre 2023, on recensait au total 396 900 mesures d’aide sociale à l’enfance, réparties entre 56 % mesures de placement et 44 % de mesures éducatives ([4]). Ces chiffres confirment la dynamique à la hausse observée depuis plusieurs décennies désormais. Depuis 1998, le nombre total des mesures d’aide sociale à l’enfance a crû de 44 %, alors que dans le même temps la population des moins de vingt et un ans n’augmentait que de 1,6 % ([5]). Les chiffres montrent également la persistance de la forte judiciarisation des mesures et une stabilité du taux de placement par rapport aux mesures éducatives, à rebours de la volonté émise par le législateur depuis au moins deux décennies. Au total, la protection de l’enfance représente un coût de 9,9 milliards d’euros pour les départements.

Des mesures d’aide éducative et des placements sont exécutés avec plusieurs mois de retard faute de place, au mépris du droit et de la sécurité des enfants. Des lois sont votées mais ne sont pas appliquées. Dans plusieurs départements, des enfants continuent d’être mis à la rue à leur majorité, quand d’autres sont placés dans des hôtels.

Les premières victimes de cette situation, ce sont bien évidemment les enfants et les jeunes majeurs de l’aide sociale à l’enfance. La prise en compte de leurs besoins fondamentaux et la préservation de leur intérêt supérieur sont bien trop fréquemment négligées. Ils subissent au contraire un continuum de violences, depuis celles du foyer familial jusqu’à celles qui interviennent trop souvent dans le cadre du placement. Leur santé physique et mentale est moins bonne et moins suivie que celle des autres enfants. Ils représentent jusqu’à la moitié des adolescents hospitalisés à temps complet en psychiatrie, en particulier pour des troubles du comportement et des syndromes dépressifs ([6]). Les violences qu’ils subissent peuvent réduire de vingt ans leur espérance de vie. Lorsqu’ils sont en situation de handicap, ce qui est le cas pour au moins 25 % d’entre eux ([7]), leur prise en charge est entièrement inadaptée et ils se retrouvent ballottés entre différentes modalités d’accueil sans qu’une solution stable ne soit trouvée, ce qui souvent aggrave leurs troubles. Preuve ultime de notre incapacité à accompagner correctement ces enfants en « double vulnérabilité ([8]) », certains sont envoyés en Belgique – un scandale de plus, révélateur d’un écosystème qui ne sait pas prendre en charge les enfants présentant des troubles du neuro-développement.

Les enfants relevant de la protection de l’enfance connaissent davantage l’échec scolaire et ne sont pas incités à faire des études longues ; 43 % d’entre eux ont redoublé une fois, 24 % au moins deux fois ([9]). Les lieux dans lesquels ils vivent sont loin d’être propices à un développement serein, sans parler de la construction de liens affectifs, dont ils manquent souvent cruellement. Les enfants de la protection de l’enfance sont en conséquence davantage vulnérables face au chômage et à la pauvreté. Ainsi, 23 % des adultes nés en France et hébergés par un service d’aide ou fréquentant un lieu de distribution de repas ont été placés dans leur enfance ([10]).

Les drames témoignant des graves manquements du système sont malheureusement trop nombreux. Des enfants se suicident, à l’image de Lily, quinze ans, dans la chambre d’un hôtel du Puy-de-Dôme où elle a été placée. D’autres subissent les pires maltraitances de la part d’un service public dont l’objectif est pourtant de les protéger de celles-ci. C’est le cas de ces enfants qui avaient été confiés à l’aide sociale à l’enfance du département du Nord, qui ont été placés hors du département et qui ont subi les pires violences et les pires humiliations de la part de personnes qui exerçaient illégalement leur activité d’accueil. Mais le mal est parfois aussi plus insidieux : des pouponnières en sureffectif accueillent des bébés dans des conditions inadaptées et parfois même indignes, dont les conséquences sont dramatiques pour le développement de l’enfant. C’est dans ces conditions qu’est réapparu le syndrome de l’hospitalisme en France, que l’on croyait éliminé depuis longtemps, avec des bébés qui développent des formes de dépression. C’est comme si nous revenions cinquante ans en arrière.

Mme Rania Kissi, ancienne enfant placée, co-fondatrice du Comité de vigilance des enfants placés, a rappelé avec force à quel point les enfants relevant de la protection de l’enfance sont aujourd’hui délaissés par nos politiques publiques : « Nous sommes les oubliés de la République, nous sommes dans les ténèbres de la société, là où l’ascenseur est en panne, sans numéro d’urgence à appeler, car il n’existe pas de numéro d’urgence pour appeler Marianne ([11]). »

Les professionnels souffrent de cet effondrement de la politique publique de protection de l’enfance. Ils sont épuisés, trop peu nombreux auprès des enfants pour pouvoir exercer leur métier dans des conditions satisfaisantes. Face aux difficultés majeures de recrutement dans le secteur, l’intérim se développe, alors qu’il est contraire aux besoins de stabilité de l’enfant et entraîne une dégradation de la qualité de l’accueil. Dans ces conditions, le travail quotidien des professionnels perd son sens : les défaillances institutionnelles les conduisent même parfois à exercer malgré eux une forme de maltraitance. Il n’est donc pas surprenant que le secteur subisse un problème majeur d’attractivité et que l’on peine à recruter, alors même qu’il s’agit de métiers essentiels pour notre cohésion sociale et prendre soin des plus fragiles.

Comment faire pour sortir de la crise ? Car cette crise est, à bien des égards, structurelle. Depuis des années, les rapports se multiplient pour alerter sur la situation. Il existe donc un manque de volonté politique de se saisir du sujet, mais aussi de se doter des bons outils pour comprendre et agir.

La difficulté à établir des données et des statistiques agrégées en protection de l’enfance et à s’appuyer sur la recherche témoigne de l’impensé que constitue la politique publique de protection de l’enfance. Ce manque de vision stratégique fait que la France est l’un des pays où l’on place le plus d’enfants, sans se demander véritablement pourquoi, sans étudier suffisamment les options alternatives, sans penser le retour en famille lorsqu’il est possible, sans construire de véritables parcours pour les enfants.

La protection de l’enfance est aussi le réceptacle des graves insuffisances observées dans les politiques publiques connexes, qu’il s’agisse de la santé, du handicap, de l’éducation nationale ou de la protection judiciaire de la jeunesse. L’État est responsable de ces carences multiples, qui ont contribué à l’effondrement de la protection de l’enfance.

En raison de ces défaillances, les enfants et les jeunes majeurs protégés sont les moins armés pour affronter les obstacles de la vie et ce sont souvent ceux qu’on aide le moins, alors qu’ils sont notre avenir. Il faut donc cesser de raisonner en termes de coûts et de palliatifs et penser à investir l’enfance pour investir l’avenir.

La prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant doit être placée au cœur de la conception des politiques publiques. Des évolutions sont aujourd’hui indispensables pour leur garantir une prise en charge et des parcours adaptés, ce qui doit passer par un changement de modèle et la promotion d’une approche globale et pluridisciplinaire. Dans cet esprit, la commission d’enquête a auditionné à deux reprises le Comité de vigilance des enfants placés, au début et à la fin de ses travaux. Il est en effet fondamental de remettre l’enfant au centre de la politique publique de protection de l’enfance, de fonder les décisions qui le concernent sur son intérêt supérieur, d’écouter sa parole et d’en faire un acteur de son parcours. Les enfants placés et anciens enfants placés ont aussi un rôle à jouer dans la gouvernance de cette politique publique car ils ont une parole expérientielle à apporter sur le fonctionnement des organismes et institutions qui la mettent en œuvre.

À l’étranger, d’autres commissions, telle que la commission spéciale sur les droits des enfants et la protection de la jeunesse au Québec, dite « commission Laurent », ont permis des avancées significatives sur la protection de l’enfance ([12]). Créée en 2019 à la suite du décès d’une fillette de sept ans pour cause de maltraitances, la commission Laurent a permis des progrès considérables, et s’est accompagnée d’un travail de suivi et de planification par les pouvoirs publics. La province canadienne rencontre bien évidemment des difficultés, mais elle se donne les moyens de penser une politique en prévention pour mieux accompagner les familles et les enfants. La rapporteure veut croire que cela pourra se produire en France et qu’il sera enfin possible de parvenir à mobiliser l’ensemble de l’écosystème pour véritablement protéger les enfants. Ce changement de paradigme nécessite de penser pour les enfants un modèle holistique exigeant mais nécessaire pour une transformation systémique, avec des moyens renforcés et une vision plus globale de la protection de l’enfance, intégrant pleinement le bien-être et les droits des enfants dans toutes les décisions.

La mise en œuvre des recommandations formulées dans le présent rapport nécessitera un comité de pilotage, qui sera également chargé de l’évaluation de celles-ci. Cette mise en œuvre nécessite aussi de nouveaux moyens financiers, qui doivent être perçus comme un investissement et non comme une charge budgétaire. C’est en ce sens que le présent rapport propose une loi de programmation pluriannuelle quinquennale, essentielle pour porter cette ambition.

Que ce travail soit un appel à l’action, afin d’enclencher de véritables réformes de fond, urgentes et primordiales pour que plus aucun enfant ne soit laissé sans soutien, sans protection et sans avenir. Pour reprendre les mots attribués à Victor Hugo, « sauver un enfant, c’est sauver l’humanité ». Nous avons rendez-vous avec l’humanité.

Première partie : un système qui craque de toutes parts

Pour mieux appréhender les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance, il est proposé d’en retracer tout d’abord l’historique, car celui-ci permet d’expliquer les causes à la fois structurelles et politiques de tels manquements. La présente partie vise également à donner un aperçu chiffré de la situation actuelle, qui est la résultante d’une crise à tous les niveaux : accroissement inquiétant des populations concernées, inadaptation ou non-application des dispositifs légaux, insuffisance des moyens matériels et humains, données lacunaires, diffusion insuffisante des travaux de recherche et des avancées scientifiques récentes, des travaux d’évaluation et de prospective et des bonnes pratiques.

I. La construction du droit de la protection de l’enfance : d’un système caritatif à une législation étoffée mais largement inappliquée

La protection de l’enfance commence à s’organiser à partir du XVIIe siècle, essentiellement autour d’œuvres caritatives, notamment religieuses. La législation s’est progressivement structurée au cours des siècles suivants. Les dernières lois majeures spécifiquement consacrées à ce sujet datent de 2007, 2016 et 2022. Mais la législation sur la protection de l’enfance, trop souvent décidée dans l’urgence, demeure peu appliquée, tant dans sa déclinaison réglementaire que sur le terrain.

A. Un système issu de la charité

« Née pour résoudre le problème que posent à partir du XVIIe siècle les abandons massifs d’enfants dans les centres urbains, [l’aide sociale à l’enfance] va progressivement […] changer d’objet : il s’agit de moins en moins d’enfants abandonnés […] et de plus en plus des cas où l’élevage et l’éducation des enfants sont, pour de multiples raisons, déficients. » C’est ainsi que le rapport de Jean-Louis Bianco et Pascal Lamy « L’aide à l’enfance demain », paru en 1980, explique la construction progressive de l’aide sociale à l’enfance (ASE).

1. La protection de l’enfance naît du recueil des enfants abandonnés et des orphelins par des institutions de charité

Les racines de la protection de l’enfance sont essentiellement caritatives. Cette caractéristique marque encore l’organisation actuelle de cette politique publique, qui repose largement sur le secteur associatif ([13]).

C’est d’abord le recueil des enfants abandonnés et des orphelins par des congrégations religieuses qui a constitué le cœur de la protection de l’enfance. Au XVIIe siècle, Vincent de Paul donne un essor à ces institutions charitables et œuvre à l’implication du pouvoir temporel. L’Hôpital des Enfants trouvés, qu’il crée en 1638, sera rattaché en 1670 à l’Hôpital général de Paris, administré par le Parlement de Paris.

La période de la Révolution française s’accompagne de la formalisation de l’assistance publique et de la prise en charge de ces enfants par l’État. Le décret-loi du 28 juin 1793 relatif à l’organisation des secours à accorder aux enfants, aux vieillards et aux indigents rend obligatoire la prise en charge les enfants abandonnés. Le décret du 19 janvier 1811 concernant les enfants trouvés ou abandonnés et les orphelins pauvres distingue les enfants abandonnés des autres catégories de personnes en errance. C’est aussi ce décret qui consacre l’existence des « tours », sortes de cylindres pivotants creusés dans les murs des hospices où l’on pouvait déposer l’enfant à abandonner afin qu’il soit pris en charge.

Des politiques de prévention se mettent également en place au cours du XIXe siècle, sous forme de « secours ». Elles visent particulièrement les filles-mères. Le nombre d’enfants abandonnés diminue de manière importante à partir des années 1870 ; parallèlement, de nouvelles catégories d’enfants sont progressivement recueillies au titre de la protection de l’enfance. La loi du 24 juillet 1889 sur la protection des enfants maltraités ou moralement abandonnés permet par ailleurs à la justice de prononcer « la déchéance de la puissance paternelle ». Des enfants plus âgés sont notamment accueillis, ce qui nécessite d’adapter des institutions qui, à leurs débuts, se révèlent très rigides. Cependant, comme le relève Constance de Alaya dans son article sur l’histoire de la protection de l’enfance ([14]), « à la fin du XIXe siècle, l’interventionnisme autoritaire évolue progressivement vers un contrôle social négocié, tendance qui s’affirmera dans le courant du XXe siècle ».

Les débuts du XXe siècle marquent la poursuite de l’institutionnalisation de la protection de l’enfance. La rapporteure observe à ce sujet que la protection de l’enfance en France est marquée par un choix historique en faveur de l’institutionnalisation, un modèle qui a persisté durant plus d’un siècle sans être remis en question, malgré les avancées et les connaissances scientifiques démontrant ses limites.

La loi du 27 juin 1904 sur le service des enfants assistés crée des services départementaux d’aide à l’enfance. Le décret n° 59-100 du 7 janvier 1959 relatif à la protection sociale de l’enfance en danger confie au directeur départemental de la population et de l’aide sociale la politique d’action sociale préventive en matière de protection de l’enfance. En 1964 sont créées les directions départementales de l’action sanitaire et sociale (DDASS). Elles sont censées faciliter la coordination entre les différents services chargés d’intervenir au titre de la protection de l’enfance. La rapporteure fait observer que la protection de l’enfance est donc départementalisée depuis plus d’un siècle. Du reste, le rapport Bianco-Lamy, antérieur à la décentralisation, mettait déjà en exergue le caractère inégalitaire de cette politique publique (voir, infra, la seconde partie du rapport relative à la gouvernance).

Parallèlement, la loi du 22 juillet 1912 sur les tribunaux pour enfants et adolescents et sur la liberté surveillée, complétée par l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante et par l’ordonnance du 23 décembre 1958 relative à la protection de l’enfance et de l’adolescence en danger, consacre l’existence d’une justice spécialisée pour les mineurs, qui doit favoriser une logique éducative plutôt que répressive.

2. Les associations continuent de jouer un rôle prépondérant en protection de l’enfance

La protection de l’enfance s’est donc historiquement fondée sur les institutions religieuses, de charité et associatives. Avec la Révolution française, l’État avait commencé à prendre en charge certaines missions sociales, tout en laissant la gestion des enfants en danger aux œuvres caritatives. La loi de 1904 qui a organisé la laïcisation des établissements de protection de l’enfance n’a pour autant pas créé un véritable système public et a délégué la prise en charge des enfants aux associations, tout en instaurant un contrôle judiciaire et administratif. Par la suite, les associations ont continué à jouer un rôle prépondérant dans la prise en charge effective des enfants. Aujourd’hui encore, l’exécution des mesures de protection de l’enfance est largement déléguée aux associations. Le fait que cette politique publique a été historiquement gérée par la charité et les associations explique pourquoi elle est encore aujourd’hui partagée entre des décisions de justice au civil et des structures départementales et associatives. Les réformes à engager impliquent de remettre en question un système hybride, vieux de plusieurs siècles, dont la France reste dépendante et qui peine à évoluer malgré les lois et l’avancée des connaissances sur le développement de l’enfant.

Comme cela a été évoqué plusieurs fois lors des auditions, par exemple par M. Pineau, vice-président de l’Union nationale des acteurs de formation et de recherche en intervention sociale (UNAFORIS), au sujet des formations dans ce secteur, « il est vrai qu’avant la création du diplôme, en 1970, le secteur était historiquement une affaire de vocation ([15]) ». Cela explique aussi pourquoi le changement de pratiques dans le secteur est un processus de transformation de long terme, résumé ainsi par Mme Anne Devreese, présidente du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) : « Dans le secteur particulier de la protection de l’enfance, la simple promulgation de la loi ne suffit pas à provoquer des changements immédiats. Nous héritons d’un système fondé sur des approches caritatives très anciennes, datant du XIXe siècle, et un modèle très paternaliste. Il faudra donc des années pour instaurer de nouvelles pratiques professionnelles ([16]). » Cet historique de la protection de l’enfance fortement marqué par le bénévolat contribue aussi, comme en a convenu Mme la ministre Catherine Vautrin en audition à la suite d’un échange avec la rapporteure, à expliquer l’absence de vision mais aussi de normes d’encadrement pour la protection de l’enfance ([17]).

La rapporteure n’a eu de cesse de rappeler durant les auditions de la commission d’enquête le rôle central de l’historique de la protection de l’enfance, qui éclaire la structuration actuelle de cette politique publique, ses réussites mais aussi ses manques : rôle central de la justice et des associations ; modèle hybride, progressivement devenu la norme de fonctionnement, avec un État en gestion déléguée puis un département financeur d’un côté et des associations gestionnaires de l’autre – ce qui, au fond, ne change pas beaucoup le paysage historique – ; absence de structuration d’un véritable service public ; absence de vision nationale permettant de définir une base socle de prise en charge applicable à l’ensemble des départements ; existence d’un réseau d’associations habilitées financées par des fonds publics mais fonctionnant avec une grande autonomie durant des décennies.

Les associations possèdent en héritage une histoire particulière, qui peut avoir des conséquences très concrètes sur les modalités de prise en charge des enfants. L’association SOS Villages d’Enfants, spécialisée dans l’accueil des fratries, a été créée en 1956 dans le nord de la France, où elle est encore très implantée, et le soutien de Charbonnages de France lui a ensuite permis de s’étendre vers l’est du pays ([18]). D’autres associations très présentes dans le paysage de la protection de l’enfance disposent d’un fort ancrage historique, par exemple les Apprentis d’Auteuil, dont les racines remontent à 1866, l’Œuvre de secours aux enfants (OSE), fondée en 1912 ou encore les associations de sauvegarde de l’enfance.

En outre, le bâti de ces associations est un marqueur fort des conditions d’accueil actuelles en protection de l’enfance, avec des maisons d’enfants à caractère social (MECS) dont les bâtiments datent parfois du milieu du siècle dernier et qui sont destinés à accueillir les enfants en nombre, là où l’intérêt de l’enfant plaide plutôt pour des placements au sein de petites unités de vie. Ce bâti historique est une charge importante pour les associations, qui doivent l’entretenir et le réhabiliter.

B. Le droit international et national place désormais l’intérêt de l’enfant au centre de cette politique publique

Le droit international, en particulier la Convention internationale des droits de l’enfant, pose des principes fondateurs s’agissant de la protection de l’enfance. En France, les trois dernières lois sur la protection de l’enfance, votées en 2007, et 2016 et en 2022, complètent cet arsenal juridique.

1. La consécration de l’intérêt supérieur de l’enfant en droit international

Plusieurs textes internationaux fixent des principes et des obligations en matière de protection de l’enfance.

La Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies en 1989. Ratifiée par la France le 26 janvier 1990, elle est juridiquement contraignante. Le Comité des droits de l’enfant des Nations unies veille à sa mise en œuvre.

La CIDE affirme quatre grands principes : la non-discrimination, l’intérêt supérieur de l’enfant, le droit de vivre, survivre et se développer et le respect des opinions de l’enfant. Elle comporte 54 articles, parmi lesquels certains sont particulièrement importants pour la protection de l’enfance :

– l’article 3 dispose que « Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, […] l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale » ;

– l’article 9 prévoit le droit de l’enfant à vivre avec ses parents, sauf si la séparation est nécessaire dans l’intérêt supérieur de l’enfant, « par exemple lorsque les parents maltraitent ou négligent l’enfant » ;

– l’article 12 prévoit, pour tout enfant capable de discernement, « le droit d’exprimer librement son opinion sur toute question l’intéressant » ;

– l’article 18 dispose que « les États parties accordent l’aide appropriée aux parents et aux représentants légaux de l’enfant dans l’exercice de la responsabilité qui leur incombe d’élever l’enfant et assurent la mise en place d’institutions, d’établissements et de services chargés de veiller au bien-être des enfants » ;

– l’article 19 stipule que les États doivent prendre toutes mesures appropriées pour protéger l’enfant contre toute forme de violence ;

– l’article 20 prévoit le droit à une protection et une aide spéciales de l’État pour l’enfant privé de son milieu familial ;

– l’article 25 consacre le droit à une révision périodique du placement.

La CIDE a été complétée par des lignes directrices relatives à la protection de remplacement pour les enfants, adoptées par l’Assemblée générale des Nations unies en 2009.

Le Comité des droits de l’enfant de l’ONU peut également produire des observations finales à l’endroit d’un État, ce qu’il a fait pour la protection des enfants en France en juin 2023.

Au niveau européen, la Convention du Conseil de l’Europe sur la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels, aussi appelée Convention de Lanzarote (2010), contient des dispositions relatives à la protection des enfants, de même que les lignes directrices du Comité des ministres du Conseil de l’Europe sur une justice adaptée aux enfants ou encore la Stratégie 2022-2027 du Conseil de l’Europe pour les droits de l’enfant.

Au niveau de l’Union européenne, si la protection de l’enfance demeure avant tout une compétence des États membres, on peut toutefois noter la publication récente, en avril 2024, d’une recommandation de la Commission sur les systèmes intégrés de la protection de l’enfance ([19]).

En France, la politique de la protection de l’enfance est décentralisée depuis les années 1980, le chef de file étant le département. Cependant, l’État est aussi responsable de cette politique publique aux côtés des départements, comme l’atteste l’engagement de sa responsabilité en cas de manquements à des dispositions de droit international et européen. Il ne s’est pourtant, jusqu’à présent, que peu impliqué (voir infra). Plusieurs décisions ayant conduit à une condamnation de la France méritent d’être mentionnées :

– dans l’affaire du meurtre de Marina Sabatier, 8 ans, en 2009, qui a subi des sévices infligés par ses parents, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a conclu en 2020 à une violation par la France de l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH) ([20]), article qui dispose de « nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ». La Défenseure des droits a évoqué sa perplexité face à la clôture du suivi de l’exécution de cet arrêt : « S’agissant de l’exécution de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) condamnant la France dans l’affaire Marina, je suis perplexe. Le service de l’exécution des arrêts de la CEDH (Servex) a considéré que le cadre légal avait changé en France depuis le drame. Certes, il s’est particulièrement étoffé mais je gage que la France pourrait de nouveau se retrouver devant la CEDH pour avoir failli à sa responsabilité en matière de protection des enfants ([21]). »

– dans l’arrêt Loste contre France, en 2022, la France a été condamnée pour violation des articles 3, 9 et 13 de la CEDH. La requérante se plaignait de l’incapacité des services de l’ASE à la protéger contre les abus sexuels qu’elle avait subis dans sa famille d’accueil, ainsi que de l’absence de neutralité religieuse de cette même famille, membre des Témoins de Jéhovah. Elle remettait également en cause l’absence de droit au recours effectif contre une décision de l’ASE du fait de l’application de la prescription quadriennale ;

– la France a été condamnée à plusieurs reprises dans des affaires concernant la prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA), qui seront évoquées dans la partie du présent rapport spécifiquement consacrée à ce sujet.

2. En France, les récentes évolutions législatives témoignent de la volonté du législateur de mieux prendre en compte l’intérêt de l’enfant

Après les premières bases posées au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, plusieurs lois sont venues enrichir le droit de la protection de l’enfance. La loi du 4 juin 1970 relative à l’autorité parentale remplace la notion de « puissance paternelle » par celle d’autorité parentale et comporte plusieurs dispositions sur la délégation de cette autorité ou encore sur l’assistance éducative. Alors que l’aide sociale à l’enfance est déjà départementalisée depuis les années 1960, les lois de décentralisation des années 1980 font de l’ASE une compétence du département. Les années 1970 ont déjà marqué la séparation entre les politiques sanitaires, d’une part, et sociales, d’autre part, ce que la rapporteure considère comme une erreur majeure (voir, infra, la deuxième partie du rapport relative à la gouvernance). Des droits sont peu à peu reconnus aux usagers de la protection de l’enfance, en particulier par la loi du 6 juin 1984 relative aux droits des familles dans leurs rapports avec les services chargés de la protection de la famille et de l’enfance et au statut des pupilles de l’État et par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale.

Aujourd’hui, les missions principales de la protection de l’enfance figurent à la fois dans le code de l’action sociale et des familles (CASF) et dans le code civil. De nombreux autres codes comportent également des dispositions sur le sujet (code de la santé publique, code pénal, code de l’éducation, code du travail, etc.). Certains acteurs plaident depuis longtemps pour la création d’un code de l’enfance regroupant l’ensemble des dispositions relatives aux droits des enfants. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a formulé une préconisation à ce sujet dans son récent rapport sur la protection de l’enfance en danger ([22]). La rapporteure souligne l’exemple inspirant du Québec, qui dispose à la fois d’une grande loi sur la protection de la jeunesse ([23]) et d’un manuel de référence sur la protection de la jeunesse, ce dernier consistant en un outil très détaillé et opérationnel sur le fonctionnement de la protection de l’enfance ([24]). À la lumière de cette organisation qu’elle juge particulièrement pertinente, la rapporteure soutient la création d’un code de l’enfance incluant un chapitre spécifique sur la protection de l’enfance, complété par un manuel de référence sur la protection de l’enfance qui permettra d’en détailler les différentes dispositions. Des ajouts réguliers devront être effectués en fonction de l’avancée des travaux cliniques sur l’enfance à protéger.

a. La loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance

La loi du 5 mars 2007 a conforté le département comme le chef de file des politiques de protection de l’enfance. Elle vise à mieux articuler les mesures administratives et les mesures judiciaires d’assistance éducative, en prévoyant la subsidiarité de l’intervention judiciaire par rapport à l’intervention administrative. On verra que cette subsidiarité a été peu effective sur le terrain, tant en raison des pratiques des acteurs historiques (justice, associations) que du manque de formation de l’ensemble de l’écosystème et de l’accent insuffisamment mis sur la prévention, conduisant à conserver un système très institutionnalisé. La loi de 2007 crée les cellules départementales de recueil des informations préoccupantes (CRIP) afin de repérer et de traiter les situations de danger. Outre le renforcement des missions de prévention et la coordination accrue de l’ensemble des acteurs institutionnels et sociaux opérés par les observatoires départementaux de protection de l’enfance (ODPE), nouvellement créés et qui ont mis beaucoup de temps à être installés dans les départements, voire n’existent toujours pas, ce texte a favorisé la diversification des modes de prise en charge des mineurs bénéficiant de l’ASE, entre le maintien à domicile et le placement dans une famille d’accueil.

Innovation majeure, la loi de 2007 prévoit l’obligation d’établir un projet pour l’enfant (PPE) pour chaque bénéficiaire de l’ASE, dans le but d’identifier les objectifs et les moyens d’accompagnement de sa prise en charge – comme on le verra plus loin, il s’agit là aussi d’une obligation légale encore largement inappliquée.

Enfin, l’article 27 de la loi instaure un fonds national de financement de la protection de l’enfance pour compenser les charges, pour les départements, résultant des nouvelles dispositions de la loi. Ce fonds est désormais sans objet. Auparavant, il avait été manifestement été détourné de sa raison d’être, puisqu’il n’a financé que des dépenses relatives aux mineurs non accompagnés au lieu de compenser l’ensemble des nouvelles charges incombant aux départements en raison de leur rôle de chef de file en protection de l’enfance (voir infra). La rapporteure propose dans le présent rapport la création d’un nouveau fonds de financement de la protection de l’enfance, qui devra s’inscrire dans une logique pluriannuelle sur dix ans et s’articuler avec une loi de programmation sur l’enfance (voir, infra, la deuxième partie du présent rapport).

b. La loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant

La loi de 2007 avait pu être jugée par certains trop « familialiste ». Sans jamais considérer le placement comme une solution unique et systématique à tous les maux, la loi de 2016 remet l’enfant au centre des préoccupations afin de lui construire un parcours sécurisé en tant que sujet de droit et en prenant en compte ses besoins fondamentaux. Ce recentrage est fondamental mais tardif au regard des connaissances issues de la recherche en protection de l’enfance, qui faisaient déjà consensus à l’étranger. Le juge Édouard Durand, ancien président de la commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles (CIIVISE), rappelle que « lorsqu’un enfant naît, le risque qu’il soit victime de violences extrêmes – physiques, sexuelles, psychologiques –, qu’il soit négligé, que ses besoins fondamentaux ne soient pas pris en compte, donc qu’il ne puisse pas exister, ou exister conformément à ce que son épanouissement lui aurait permis, est extrêmement élevé ([25]) ».

La loi de 2016 procède par ailleurs à un recentrage de la gouvernance de la protection de l’enfance, notamment par la mise en place d’un Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) dont la mission consiste à garantir la cohérence à l’échelle nationale des politiques départementales. Le CNPE n’a malheureusement jamais eu les moyens d’agir ni la possibilité de mener véritablement à bien ses missions (voir infra). La loi crée aussi, dans chaque département, une commission d’examen de la situation et du statut des enfants confiés (CESSEC) qui doit évaluer la situation des enfants placés depuis plus d’un an en cas de délaissement parental ou de statut juridique de l’enfant inadapté à ses besoins. Les CESSEC sont aujourd’hui mises en place de manière très inégale dans les départements, ce qui est constitutif d’un grave manquement vis-à-vis des enfants protégés. Le statut de l’enfant devra évoluer : il n’est plus envisageable qu’un enfant puisse grandir en foyer, de la pouponnière à l’âge adulte, sans que son statut soit revu dans les premières années de sa vie pour qu’il puisse bénéficier d’un projet de vie stable et sécurisé. Les modalités d’adoption doivent être révisées, afin de faciliter l’accueil des enfants en bas âge au sein d’une famille (voir infra).

Consacrant la prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant, la loi de 2016 prévoit la réalisation d’un bilan de santé, la désignation d’un médecin référent au niveau du département, la définition d’un référentiel national déterminant le contenu du PPE. Elle instaure une meilleure anticipation de la sortie de l’ASE ainsi qu’un meilleur accompagnement des jeunes majeurs. Elle permet également de confier l’enfant à un tiers bénévole.

Lors de son audition, le Dr Marie-Paule Martin-Blachais, directrice scientifique de l’École de protection de l’enfance, ancienne directrice du groupement d’intérêt public (GIP) Enfance en danger et rapporteure de la démarche de consensus sur les besoins fondamentaux de l’enfant en protection de l’enfance ([26]) qui a suivi la loi de 2016, a rappelé l’importance de l’article premier de cette loi, « qui a véritablement posé le cadre d’une doctrine de la politique publique de protection de l’enfance, en cohérence avec les principes de la Convention internationale des droits de l’enfant ([27]) ». La rapporteure souligne l’apport fondamental du rapport issu de cette démarche de consensus : il permet de sortir d’une approche de la protection de l’enfance construite autour de logiques juridiques et administratives au profit d’une approche plus scientifique, fondée sur les travaux en psychologie, en neurosciences ou encore en sociologie.

c. La loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants

Tout comme la loi de 2016 s’inscrivait dans une stratégie gouvernementale plus large définie dans la Feuille de route 2015-2017 pour la protection de l’enfance, la loi du 7 février 2022 s’inscrit dans le cadre plus global de la Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance 2020-2022.

Cette loi, ci-après appelée « loi Taquet », vise à améliorer les conditions de prise en charge des bénéficiaires de l’ASE grâce au renforcement des conditions d’accueil chez un membre de la famille ou un tiers digne de confiance, à l’interdiction des hébergements hôteliers, à la création d’un droit au retour à l’ASE pour les jeunes majeurs et à l’obligation de leur prise en charge jusqu’à leurs vingt et un ans, à la présence de l’avocat pour l’enfant discernant et à la revalorisation de la rémunération des assistants familiaux.

Elle prolonge également les efforts de rationalisation de la gouvernance en protection de l’enfance, avec la création du groupement d’intérêt public pour la protection de l’enfance, l’adoption et l’accès aux origines personnelles, ou GIP France Enfance protégée, qui se substitue au GIP Enfance en danger (GIPED). Enfin, cette loi a pour objectif d’améliorer la collecte d’un certain nombre de données, en particulier grâce à la consécration d’un référentiel d’évaluation des informations préoccupantes établi par la Haute Autorité de santé (HAS) et à la création d’une base nationale recensant les informations relatives aux agréments des assistants familiaux et maternels.

C. Une législation qui demeure largement inappliquée

Les défauts d’application des lois relatives à la protection de l’enfance recouvrent deux aspects : d’une part, les mesures réglementaires d’application de la loi en attente de publication ou qui ont été prises tardivement ; d’autre part, les dispositions législatives ou réglementaires qui ne sont toujours pas mises en œuvre sur le terrain. Un état des lieux synthétique en est dressé ici, mais ces manquements à l’application de la loi seront ensuite détaillés dans les différentes parties thématiques du présent rapport, de même que l’absence de suivi des réformes et d’évaluation des lois et stratégies mises en place.

1. Les mesures réglementaires d’application manquantes ou prises tardivement

Pour que la loi soit correctement appliquée, encore faut-il que les décrets d’application correspondants soient publiés et ce dans les délais impartis, c’est-à-dire dans les six mois suivant la publication de la loi (sauf entrée en vigueur différée).

Lors de son audition par la commission d’enquête le 19 février 2025, Mme Catherine Vautrin, ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, a indiqué que sur les vingt décrets d’application de la loi Taquet, cinq étaient toujours en attente de publication, soit 25 % de ces mesures réglementaires :

● Un décret en Conseil d’État devait définir les modalités selon lesquelles une personne s’étant fait retirer son agrément d’assistant familial ou maternel pour des faits de violences sur mineurs ne peut se voir délivrer un nouvel agrément avant un certain délai. La ministre a indiqué que ce décret pourrait possiblement être publié dès la fin du mois de février 2025, ayant été examiné lors d’un second et dernier passage en Conseil d’État le 18 février. Il a finalement été publié le 5 mars 2025 ([28]).

● Doivent également être définies par décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), les modalités de constitution et de gestion de la nouvelle base nationale recensant les agréments délivrés pour l’exercice de la profession d’assistant familial et d’assistant maternel. Cette base de données doit être gérée par le GIP France Enfance protégée. L’élaboration du cahier des charges a commencé début 2025, sous l’égide du GIP. La ministre a indiqué à la commission d’enquête le 19 février 2025 que la publication du décret était prévue pour le mois de novembre 2025, ajoutant que « les développements informatiques préalables sont lourds et, en tout état de cause, il n’est pas raisonnable d’espérer une publication avant le début de l’automne ([29]) ».

● En lien direct avec la disposition précédente, un décret en Conseil d’État, pris après avis de la CNIL, doit fixer les modalités de constitution et de gestion de la nouvelle base nationale d’agréments en vue de l’adoption. Il devrait être publié fin avril 2025.

● Les priorités pluriannuelles d’action en matière de protection et de promotion de la santé maternelle et infantile doivent être fixées par voie réglementaire. L’objectif est de publier ce décret d’ici à fin avril 2025.

● Les normes minimales organisant les activités de la protection maternelle et infantile (PMI) doivent également être fixées par voie réglementaire ([30]). Ce décret devrait lui aussi être publié d’ici à fin avril 2025.

Outre ces quatre décrets attendus, la rapporteure relève que l’article 36 de la loi Taquet prévoit l’élaboration, par le GIP France Enfance protégée, du référentiel détaillant le contenu du projet pour l’enfant (PPE), non encore paru et ce alors même que le PPE existe depuis la loi de 2007 ([31]). De plus, il manque toujours une disposition d’application sur le statut du personnel du GIP France enfance protégée au même article 36, qui dispose que « le régime juridique des personnels du groupement […] est fixé par décret en Conseil d’État ([32]). »

Sur les raisons justifiant les délais de publication des décrets relatifs aux agréments :

– lors de son audition, en mai 2024, le directeur général de la cohésion sociale (DGCS) a indiqué que le décret sur les modalités de retrait d’un agrément d’assistant familial ou maternel était en cours de concertation. Il a reçu un avis favorable du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) le 25 juin 2024, avis qui a été transmis à la rapporteure dans le cadre de ses travaux. Le décret a finalement été publié début mars 2025. Votre rapporteure ne peut accepter cette inertie des services de l’État ;

– concernant l’élaboration de la base de données recensant les agréments des assistants familiaux et maternels, le rapport du sénateur Bernard Bonne sur l’application des lois relatives à la protection de l’enfance ([33]) soulignait que cette question n’avait manifestement pas fait l’objet d’un chantier juridique dès la promulgation de la loi. La DGCS évoque des travaux en 2025 sur ce décret, car « au regard des multiples projets de traitement automatisé et des ressources internes du GIP, la base de données des agréments en vue d’adoption a été priorisée avant celle relative aux agréments des assistants familiaux et maternels ([34]) ». Par ailleurs, compte tenu des déploiements informatiques nécessaires une fois le décret sorti, l’effectivité de la base de données relative aux agréments pour l’adoption est annoncée par la DGCS pour le 1er janvier 2026 seulement, soit presque quatre ans après l’adoption de la loi. La rapporteure ne peut accepter qu’un décret soit priorisé par rapport à l’autre, alors que la création de la base nationale des agréments des assistants familiaux est indispensable pour éviter que certains assistants s’étant fait retirer leur agrément dans un département ne puissent en obtenir un nouveau dans un autre.

Certains décrets ont par ailleurs été publiés dans des délais particulièrement longs. Le rapport du sénateur Bonne soulignait ainsi qu’au 31 mars 2023, soit un peu plus d’un an après la promulgation de la loi, seules 37 % des mesures réglementaires d’application avaient été prises.

Concernant le décret d’application de l’article 7 de la loi Taquet, visant à interdire l’hébergement d’enfants pris en charge par l’ASE dans des hôtels ou des structures dites « jeunesse et sport », il disposait certes d’une date d’entrée en vigueur différée, deux ans après la publication de la loi. Mais un décret transitoire devait réglementer les modalités d’accueil dans ce type d’hébergements dans l’intervalle. Ce décret transitoire n’a jamais été publié, avec des conséquences dramatiques pour les enfants concernés – cela sera largement abordé dans la suite des développements du présent rapport. L’État porte une lourde responsabilité en la matière, la rapporteure rappelant que sa responsabilité peut notamment être engagée devant les instances internationales, en particulier en cas de non-respect de la CIDE. Quant au décret définitif, il a été publié au Journal officiel du 18 février 2024, plus de deux ans après la publication de la loi.

Concernant les dispositions de la loi de 2022 relatives à la gouvernance, le nouveau GIP a été mis en place au 1er janvier 2023. Le CNPE relève avoir « souffert de la prise tardive du décret le réformant (30 décembre 2022) ainsi que de la prise tardive des arrêtés prévoyant la nomination de ses membres (23 juin 2023 et 7 juin 2023) ([35]) » : il n’a pu se réunir pour la première fois que le 23 juin 2023. De tels délais sont inconciliables avec l’esprit de la loi de 2016, qui devait faire du CNPE la colonne vertébrale de la protection de l’enfance à l’échelle nationale.

D’autres mesures réglementaires ont également été publiées tardivement, par exemple le décret permettant au juge des enfants de proposer une mesure de médiation familiale (publié le 4 octobre 2023), celui précisant les modalités de mise à l’abri des personnes se présentant comme MNA et de la contribution forfaitaire de l’État pour l’évaluation de leur minorité (publié le 24 décembre 2023) ou encore le décret relatif au contenu du projet d’établissement ou de service des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) en matière de lutte contre la maltraitance (publié le 29 février 2024).

Dans le rapport du sénateur Bonne précité, plusieurs raisons sont évoquées par la secrétaire d’État chargée de l’enfance de l’époque, Charlotte Caubel, pour justifier les retards pris pour publier les décrets d’application de la loi :

– l’irruption de la période électorale au printemps 2022 ;

– Mme Caubel a expliqué aux sénateurs que plusieurs dispositions de la loi « avaient fait l’objet d’études d’impact un peu rapides, y compris du point de vue financier pour les départements. [Elle a] donc repris des discussions approfondies avec les conseils départementaux, dans un contexte tendu pour la protection de l’enfance. » Mme Caubel a précisé dans une réponse écrite à la rapporteure quelles dispositions de la loi étaient particulièrement concernées par ces conséquences financières : l’interdiction d’hébergement en hôtel, la mise en place du parrainage et du mentorat ou encore la prise en charge des jeunes majeurs jusqu’à leurs vingt et un ans ;

– la consultation de certaines instances obligatoires, telles que le CNPE, qui était lui-même soumis à des modifications de fonctionnement par la loi de 2022.

Ces retards illustrent en réalité que la protection de l’enfance n’a jamais été une priorité des gouvernements successifs – et ce malgré l’engagement de l’actuel Président de la République, en 2022, de mettre la protection de l’enfance au cœur de son quinquennat. Dans son rapport public thématique de novembre 2020 sur la protection de l’enfance, la Cour des comptes avançait déjà, parmi les facteurs expliquant la non-application des réformes de 2007 et de 2016, « l’absence de priorité donnée à la protection de l’enfance parmi les politiques publiques ([36]) ». La rapporteure précise à ce sujet qu’aucun ministre ou secrétaire d’État n’aura bénéficié d’un véritable budget dédié pour mener à bien cette politique publique, exemple flagrant du manque d’engagement de l’État sur ce sujet (voir la deuxième partie du présent rapport).

2. Des mesures législatives ou réglementaires qui tardent à être appliquées sur le terrain

L’arsenal législatif relatif à la protection de l’enfance n’est que partiellement mis en œuvre, comme le présent rapport le démontrera à de multiples reprises. Seuls quels exemples saillants sont présentés ci-dessous.

Le projet pour l’enfant (PPE) est encore trop peu mis en place, l’Union fédérative nationale des associations de familles d’accueil et assistants maternels (UFNAFAAM) évoquant une « véritable arlésienne, attendue depuis 2007 ([37]) ». La Défenseure des droits a mentionné lors de son audition que le PPE n’était pas déployé dans de nombreux départements faute de personnel et de disponibilité de celui-ci. De la même manière, Mme Bigot (CESE) a également recommandé de rendre effective cette disposition datant de 2007.

On peut aussi penser au principe de non-séparation des fratries, qui peine à être respecté, ou encore au fait de privilégier l’accueil dans l’entourage de l’enfant.

Les dispositions relatives à l’accompagnement des jeunes majeurs ont été régulièrement dénoncées au cours des auditions, comme non mises en œuvre, notamment en ce qui concerne l’accompagnement obligatoire jusqu’à vingt et un ans.

Le décalage entre la volonté du législateur et la mise en pratique de certaines dispositions législatives et réglementaires sur le terrain, auprès des enfants, est donc manifeste, ce qui est un manquement majeur. L’application effective du droit de la protection de l’enfance devrait pourtant être une priorité. De surcroît, le caractère décentralisé de la politique de protection de l’enfance ajoute des distorsions de mise en œuvre des lois entre les départements ou encore entre les différentes associations ou établissements d’accueil, ce qui se traduit par une inégalité des chances pour les enfants concernés – autre manquement capital de cette politique publique, déjà constaté du temps des DDASS (voir, infra, la deuxième partie du rapport).

Face à l’absence de mise en œuvre effective de plusieurs dispositions des lois de 2007, de 2016 et de 2022, certains, comme le sénateur Bonne ou encore Départements de France, appellent à la stabilité de l’édifice législatif. D’autres soulignent le temps nécessaire à l’adaptation des pratiques, arguant qu’il convient de prendre en compte les changements parfois considérables que de nouvelles dispositions législatives peuvent occasionner pour les professionnels et de l’inscrire dans le récit de la loi afin qu’ils soient bien pris en compte.

La rapporteure souhaite porter à l’attention de tous qu’à aucun moment la question de l’enfance n’est citée comme un enjeu majeur de réforme. Pourtant, chacun doit mesurer l’urgence des réformes à engager pour apporter de la stabilité affective aux enfants confiés. Le temps de l’enfant n’est pas le temps de l’adulte. Comment accepter qu’une loi votée il y a dix-huit ans, imposant le projet pour l’enfant, ne soit pas toujours mise en œuvre et que nous en soyons encore à rédiger certaines dispositions encadrant ce PPE ?

L’analyse de la situation amène la rapporteure à recommander au Gouvernement l’élaboration d’un code de l’enfance (voir plus haut) comportant un chapitre consacré à la protection de l’enfance, ainsi qu’un manuel de référence, en s’inspirant du modèle québécois, afin de donner du sens à notre arsenal juridique en protection de l’enfance et de permettre une lecture plus compréhensible pour tous et toutes, y compris les familles. Il conviendra également d’apporter des ajustements législatifs attendus et nécessaires dans une loi-cadre de la protection de l’enfance, concernant par exemple les taux et normes d’encadrement (voir infra) ou le statut de l’enfant.

Plus généralement, la rapporteure appelle à un véritable changement de paradigme sur le rôle de l’État. L’objectif est que la France puisse rejoindre, d’ici à cinq ans, les pays les plus avancés en matière de protection de l’enfance, à savoir les pays nordiques, le Canada ou encore l’Allemagne. Cela passera par une approche résolument globale de l’enfance en France : la rapporteure prône ainsi un changement systémique et non pas des ajustements mineurs. Si la France opère ces transformations majeures en les adossant à une volonté politique et budgétaire forte, elle pourrait offrir dans cinq ans un système de protection plus efficace, plus humain et plus sûr, tout en s’inscrivant dans un horizon stratégique à dix ans. Cela permettra aussi de relancer l’attractivité des métiers du lien, si essentiels pour prendre soin des plus fragiles.

Le manque de moyens financiers et humains a également été régulièrement évoqué pour justifier l’absence d’application de la loi. M. François Sauvadet, président de Départements de France, a déclaré que « la loi Taquet est une loi d’intention. Mais elle est, dans les conditions actuelles de saturation des structures de l’ASE et de chute des recettes des départements, irréaliste et inapplicable ([38]) ». À l’inverse, la rapporteure rappelle qu’une loi votée doit être appliquée, tout en soulignant que cela implique une compensation par l’État des charges afférentes aux nouvelles missions confiées aux départements.

II. Une politique publique en situation d’échec

La protection de l’enfance recouvre des mesures variées, de nature administrative ou judiciaire, qui peuvent être des mesures en milieu ouvert, s’inscrivant dans une démarche de prévention, ou des mesures de placement. En pratique, les chiffres montrent une forte judiciarisation des mesures et une stabilité du taux de placement ces dernières années, au rebours de la volonté exprimée par le législateur depuis au moins deux décennies. Les mesures de protection de l’enfance sont en constante augmentation, un constat très préoccupant qui met en lumière les graves insuffisances des politiques publiques.

A. panorama de la diversité des mesures de la protection de l’enfance

La protection de l’enfance recouvre des mesures de nature administrative ou judiciaire, qui varient dans leur fonction et leur intensité.

Les mesures administratives relèvent du département. Elles sont prises sur le fondement du code de l’action sociale et des familles et plus particulièrement son chapitre consacré aux prestations d’aide sociale à l’enfance (articles L. 222-1 à L. 222-7 dudit code). Elles impliquent l’accord ou la demande des familles concernées.

Les mesures judiciaires sont des mesures contraignantes, ordonnées par le juge des enfants dans le cadre de ses prérogatives en matière d’assistance éducative, telles que définies dans le code civil (articles 375 à 375-9). Elles sont prises sur le fondement de l’article 375 du code civil, selon lequel « si la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d’assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l’un d’eux, de la personne ou du service à qui l’enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public ». La durée de la mesure ne peut excéder deux ans, sauf cas particulier ([39]), et peut être renouvelée sur décision motivée. La quatrième partie du présent rapport reviendra sur ce point pour proposer de revoir les parcours de l’enfant avec des délais encadrés et des possibilités d’adaptation du statut, afin de mettre fin aux situations où les enfants entrent dans la protection de l’enfance pour ne jamais en sortir sans voir pour autant leur situation se stabiliser.

Le droit consacre un principe de subsidiarité, selon lequel les mesures judiciaires doivent être envisagées uniquement lorsque les mesures administratives ne sont pas adaptées, où ont échoué, conformément à l’article L. 226-4 du code de l’action sociale et des familles.

Qu’il s’agisse des mesures judiciaires ou des mesures administratives, celles-ci peuvent se diviser en deux grandes catégories : les mesures en milieu ouvert d’une part et les mesures d’accueil de l’enfant d’autre part.

1. Les mesures en milieu ouvert

a. Les mesures administratives

Aux termes de l’article L. 222-2 du code de l’action sociale et des familles, « l’aide à domicile est attribuée sur sa demande, ou avec son accord, à la mère, au père ou, à défaut, à la personne qui assume la charge effective de l’enfant, lorsque la santé de celui-ci, sa sécurité, son entretien ou son éducation l’exigent et, pour les prestations financières, lorsque le demandeur ne dispose pas de ressources suffisantes ». L’aide à domicile, qui relève donc de la compétence du département, peut comporter, ensemble ou séparément, les mesures suivantes ([40]) :

– l’action d’un technicien de l’intervention sociale et familiale (TISF) ou d’une aide-ménagère. Le TISF peut accompagner les parents dans des domaines variés, tels que l’alimentation, la sécurité, l’éducation, la scolarisation ou les loisirs ;

– un accompagnement en économie sociale et familiale. Cette mesure, créée par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs prévoit que tout ou partie des prestations sociales peuvent ainsi être versées non plus directement à la famille, mais à un délégué aux prestations familiales, chargé d’aider à la gestion et à l’utilisation de ces aides ;

– l’intervention d’un service d’action éducative. Il s’agit là des aides éducatives à domicile (AED). Elles se traduisent généralement par l’intervention d’un éducateur spécialisé à domicile et sont ainsi proches de ce qui peut être proposé dans le cadre d’une aide éducative en milieu ouvert ordonné par le juge (AEMO, voir infra) ;

– le versement d’aides financières, effectué sous forme soit de secours exceptionnels, soit d’allocations mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement.

b. Les mesures judiciaires

Les mesures judiciaires en milieu ouvert sont en grande majorité des mesures d’action éducative en milieu ouvert (AEMO), prises en application de l’article 375-2 du code civil, en vertu duquel « chaque fois qu’il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel. Dans ce cas, le juge désigne, soit une personne qualifiée, soit un service d’observation, d’éducation ou de rééducation en milieu ouvert, en lui donnant mission d’apporter aide et conseil à la famille, afin de surmonter les difficultés matérielles ou morales qu’elle rencontre. Cette personne ou ce service est chargé de suivre le développement de l’enfant et d’en faire rapport au juge périodiquement. »

Avec la loi Taquet, le législateur a introduit à l’article 375-2 du code civil la notion d’AEMO renforcée ou intensifiée ([41]), qui repose sur le principe d’un accompagnement plus soutenu que celui mis en place dans le cadre des AEMO simples. Les mesures d’AEMO sont ordonnées par le juge des enfants, mais elles sont financées par les conseils départementaux, qui peuvent avoir recours à une association habilitée pour leur mise en œuvre. On peut noter qu’une pratique prétorienne s’est également développée, celle du placement éducatif à domicile (PEAD), proche d’une mesure d’AEMO renforcée à laquelle serait combiné un droit d’hébergement. La Cour de cassation a récemment requalifié ces mesures en mesures d’assistance éducative en milieu ouvert, renforcée ou intensifiée, éventuellement avec hébergement en dehors de la famille. Les PEAD représentent 7 % du total des mesures d’accueil et sont en progression sensible ces dernières années ([42]) (voir infra).

Aux côtés des AEMO, le juge peut également retenir d’autres types de mesures, telles que :

– les mesures d’aide à la gestion financière et budgétaire (MAGFB) (article 375-9-1 du code civil). Il s’agit de l’équivalent judiciaire de la mesure administrative d’accompagnement en économie sociale et familiale précédemment décrite ;

– les mesures judiciaires d’investigation éducative (MJIE) qui ont remplacé à compter de 2011 les enquêtes sociales et les investigations d’orientation éducatives (IOE). Elles sont ordonnées pour six mois. Elles reposent sur une démarche dynamique qui peut avoir un effet positif sur les relations familiales et participer au dénouement d’une crise, mais sa finalité n’est pas éducative. Cette mesure peut être ordonnée durant la phase d’information (procédure d’assistance éducative) ou durant la phase d’instruction (cadre pénal) par un juge ou une juridiction de jugement. Elle doit permettre de recueillir des éléments à même d’évaluer la situation du mineur afin d’éclairer le juge dans sa prise de décision ([43]). Contrairement aux AEMO, les MJIE relèvent de la compétence des services de la PJJ.

2. Les mesures d’accueil

Dans les cas les plus graves – qui représentent en réalité environ la moitié de l’ensemble des mesures d’assistance éducative – le juge des enfants peut décider de confier l’enfant à une autre personne que celle qui en a habituellement la charge, en vertu de l’article 375-3 du code civil. Il peut s’agir d’un autre membre de la famille, d’un tiers digne de confiance, du service départemental de l’ASE, d’un autre service habilité ou d’un établissement sanitaire ou d’éducation, ordinaire ou spécialisé.

Des accueils de jours ainsi que des placements peuvent également être organisés dans le cadre des mesures administratives. Au total, 20 % des placements reposent sur une décision administrative. Parmi eux, on retrouve notamment la prise en charge des pupilles de l’État ([46]), qui représentent aujourd’hui entre 2 et 3 % du total des enfants accueillis dans le cadre de la protection de l’enfance, ainsi que les femmes enceintes et mères isolées avec enfant de moins de trois ans ([47]).

Synthèse des principales mesures relevant de la protection de l’enfance

B. des chiffres extrêmement préoccupants

Les évolutions du nombre de mesures ASE ainsi que leurs caractéristiques mettent en avant plusieurs tendances préoccupantes : leur prévalence augmente de manière continue depuis les années 1990, en particulier pour les placements en établissement, tandis que le placement dans un cadre familial est en déclin. Les chiffres montrent également le double échec de la volonté poursuivie depuis plusieurs années par le législateur : déjudiciariser et augmenter la prévention.

1. Une augmentation continue des mesures de l’aide sociale à l’enfance, et en particulier des mesures de placements en institution

a. Une tendance marquée depuis les années 1990, aux facteurs d’explication multiples

Au 31 décembre 2023, on recense 396 900 mesures d’aide sociale à l’enfance (ASE), composées de 56 % mesures d’accueil, ce qui correspond donc aux placements, et 44 % de mesures éducatives ([48]). Ces chiffres confirment une dynamique enclenchée depuis plusieurs décennies désormais. Si la tendance au cours des années 1970 était plutôt à la réduction du nombre de mesures ASE et plus particulièrement des placements ([49]), depuis les années 1990, le nombre de mesures ASE ne cesse de croître.

Ainsi, entre 1998 et 2022, le nombre de mesures ASE a augmenté de 44 %. Dans le même temps, la population des moins de vingt et un ans augmentait de 1,6 % seulement. La prévalence des mesures de l’ASE est ainsi passée de 16,6 pour 1 000 enfants fin 1998 à 22,9 fin 2022 ([50]).

Cette tendance à la hausse est tout particulièrement marquée pour les mesures de placement, qui concernent aujourd’hui 208 000 mineurs et jeunes majeurs ([51]). La part d’enfants et de jeunes accueillis à l’ASE est ainsi passée de 8,5 pour 1 000 habitants de moins de vingt et un ans au début des années 2000 à 12,5 pour 1 000 fin 2022 ([52]).

l’évolution des mesures de l’aide sociale à l’enfance de 1996 à 2022

Entre 2015 et 2019, l’augmentation du nombre de mesures ASE a été particulièrement dynamique, avec une augmentation annuelle moyenne de 4,7 % – contre une moyenne annuelle de 1,2 % entre fin 2002 et fin 2014. Cette tendance s’explique en grande partie par la hausse importante du nombre de mineurs non accompagnés (MNA) au cours de cette période (+29 % par an en moyenne), liée à la crise des réfugiés. Ainsi, le nombre de MNA et jeunes majeurs anciens MNA est passé de moins de 20 000 à plus de 40 000 entre 2015 et 2019. Fin 2023, on recense 46 200 MNA et ex-MNA pris en charge par l’ASE, soit environ 21 % du total ([53]).

Si la part croissante des MNA est un facteur d’explication important de la hausse du nombre de mesures remarquées à partir de 2014, d’autres facteurs plus structurels peuvent aussi être retenus pour expliquer les mouvements à l’œuvre depuis les années 1990. S’il est possible d’analyser cette évolution comme le fruit de la sensibilisation grandissante de la société à la souffrance des enfants et au changement de regard sur les violences familiales, elle paraît surtout être le résultat de l’échec des politiques conduites. La rapporteure partage pleinement l’analyse de Mme Katy Lemoigne, coprésidente de la commission « Enfances, familles, jeunesses » de l’UNIOPSS, pour qui « [cette évolution] démontre à la fois une évaluation beaucoup plus fine de la situation et une meilleure capacité à identifier les enfants en danger ou à risque. Cependant, cela peut aussi indiquer une aggravation des situations familiales, se traduisant par une grande précarisation des familles concernées et une difficulté accrue à les accompagner, surtout face à la faiblesse des politiques de prévention ([54]). »

b. De plus en plus d’enfants placés en établissement

Depuis 2022, l’accueil en établissement constitue la modalité d’accueil la plus fréquente (41 % des enfants accueillis), devant l’accueil familial (36 % fin 2023 contre 50 % en 2015). L’accueil selon d’autres modalités (23 %) est également en progression. Cette dernière catégorie recouvre des réalités variées, telles que les modalités d’accueil à destination d’adolescents et de jeunes majeurs autonomes, des placements auprès de tiers bénévoles, des situations d’attente de lieu d’accueil ou encore les placements à domicile ([55]).

La part de l’accueil familial diminue depuis quatorze ans ([56]). La rapporteure s’inquiète vivement de cette tendance qui est en contradiction avec les lignes directrices de l’ONU, selon lesquelles l’accueil familial constitue la forme de placement la plus protectrice des droits et des besoins fondamentaux des enfants. Cette tendance est d’autant plus préoccupante qu’elle risque de s’accélérer, dans un contexte où la moitié des assistants familiaux a atteint ou dépassé l’âge de cinquante-cinq ans. C’est pourquoi la rapporteure formule dans la cinquième partie du présent rapport plusieurs recommandations pour répondre à cette grave crise d’attractivité, dans le prolongement des premières modifications opérées dans le cadre de la loi Taquet.

Source : DREES « L’aide sociale à l’enfance », Les Dossiers de la DREES, n° 119, juillet 2024

Plusieurs types de lieux d’accueil et d’établissements coexistent. Il s’agit principalement :

– des maisons d’enfants à caractère social (MECS), qui constituent le principal lieu d’accueil collectif des enfants confiés. On compte au total 1 378 MECS, qui représentent les trois quarts de l’ensemble des places d’hébergement en établissement de l’ASE, avec une capacité moyenne de 44 places par MECS ;

– des foyers de l’enfance, qui sont des établissements prévus pour l’accueil d’urgence. Néanmoins, en raison du manque de place dans les autres structures, les séjours en foyer de l’enfance peuvent durer plusieurs mois. Ils constituent la deuxième catégorie d’établissements accueillant le plus d’enfants, avec 235 foyers de l’enfance au total sur le territoire ;

– des villages d’enfants, qui doivent favoriser l’accueil des fratries ; ils sont en développement bien que leur nombre reste limité (voir infra) ;

– des lieux de vie et d’accueil proposent des accueils en petit nombre pour des jeunes en grande difficulté ;

– des pouponnières à caractère social, qui sont spécialisées dans l’accueil des enfants entre zéro et trois ans (voir infra).

Répartition par mode d’accueil principal des enfants confiés à l’ASE

Ces chiffres placent la France au rang de premier pays d’Europe en termes de placements en institution. Selon M. Bruno Michon, chargé de recherche et de développement à l’École supérieure européenne de l’intervention sociale, on compte deux fois plus de placements d’enfants en France qu’en Allemagne ([57]). Surtout, la France se distingue par l’importance du placement en établissement. D’autres pays disposent de modèles très différents. Au Canada par exemple, la plupart des enfants placés hors de leur foyer familial (84,3 %) le sont en milieu familial, que ce soit en famille d’accueil ou au sein de leur famille élargie ([58]).

2. Des chiffres qui montrent le double échec de la déjudiciarisation et du développement des mesures éducatives

Ces données illustrent les limites des politiques publiques mises en œuvre pour répondre à la double volonté exprimée par le législateur : d’une part déjudiciariser les mesures de la protection de l’enfance, d’autre part développer la prévention à travers les mesures éducatives. La DGCS reconnaît ainsi que « l’ambition dès 2007 de moins placer d’une part et de moins judiciariser d’autre part est clairement un échec ([59]) ».

● Les mesures de nature judiciaire restent prédominantes. Elles représentent 70 % des mesures éducatives et 78 % des mesures d’accueil ([60]). Ces chiffres sont stables dans le temps, avec d’importantes disparités territoriales révélant des pratiques diverses ([61]), en particulier sur le volet des mesures éducatives. Ainsi, la part d’AED (mesures de nature administrative) dans le total des mesures éducatives ([62]) varie de moins de 10 % à plus de 70 % en fonction des départements.

● Les mesures d’accueil représentent 56 % des mesures ASE en 2023. En 1996, elles représentaient déjà 54 % des mesures d’ASE ([63]). Là encore, des disparités territoriales importantes tendent à montrer qu’il ne s’agit pas d’une simple fatalité mais que ces chiffres révèlent également des choix politiques et administratifs différents en fonction des territoires.

3. Qui sont les enfants bénéficiant de mesures de protection de l’enfance ?

Les études statistiques et sociologiques manquent pour dresser un portrait complet des enfants et jeunes de l’aide sociale à l’enfance. Néanmoins, il est possible d’identifier quelques grandes caractéristiques grâce aux données de la DREES ([64]), même si cela reste encore très lacunaire.

● Les garçons sont surreprésentés : 55 % des bénéficiaires d’une action éducative et 61 % des jeunes confiés.

● Au 31 décembre 2022, les enfants de moins de six ans représentent 15 % des jeunes confiés à l’ASE, soit 28 000 enfants.

● Les jeunes de onze à dix-sept ans sont surreprésentés : 51 % des bénéficiaires d’une action éducative et 48 % des jeunes confiés, alors qu’ils représentent 35 % de l’ensemble des moins de vingt et un ans.

● Les jeunes majeurs confiés à l’ASE représentent 16 % du total des prises en charge, soit une légère diminution par rapport à 2022 (17 %). Comme l’indique la DREES dans sa contribution écrite, la part des majeurs a légèrement augmenté en 2019 (+ 1 point), puis significativement en 2020 (+ 4 points), et « ce constat est à mettre en regard de la forte hausse du nombre de mineurs non accompagnés (MNA) jusqu’en 2019, mais également de la prise en charge accrue des jeunes majeurs en 2019 et 2020, y compris d’anciens MNA ».

● Les mineurs non accompagnés représentent aujourd’hui 21 % du total des enfants faisant l’objet d’une mesure de protection de l’enfance.

Les auditions conduites par la commission d’enquête ont mis en exergue certaines tendances préoccupantes concernant l’âge des enfants accueillis. Mme Anne Devreese, présidente du CNPE, constate ainsi que les enfants en bas âge, globalement sous-représentés, sont néanmoins de plus en plus nombreux à faire l’objet d’une mesure ASE, et appelle à une attention particulière sur les enfants de zéro à trois ans, notamment dans le cadre des placements en urgence.

On peut également noter que les pupilles de l’État, qui constituaient autrefois le principal public de l’Assistance publique, représentent aujourd’hui entre 2 et 3 % de l’ensemble des enfants concernés.

Un point de vigilance particulièrement important pour la rapporteure est la forte surreprésentation des enfants en situation de handicap parmi les enfants concernés par une mesure ASE. Il est à ce titre particulièrement regrettable que les départements ne soient pas en mesure aujourd’hui de faire remonter à la DREES, dans le cadre de l’enquête annuelle, le nombre de jeunes bénéficiaires d’une mesure ASE qui font l’objet d’une reconnaissance administrative du handicap. Une récente enquête de la CNAPE et de l’UNAPEI de 2024 indique qu’un quart des enfants accompagnés par l’ASE, présente une double vulnérabilité ([65]). Ces chiffres sont également ceux communiqués par la Défenseure des droits, qui, dans un rapport de 2015, fait état d’un taux de prévalence de 25 à 30 % des enfants protégés disposant d’un dossier à la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) ([66]). Ces estimations sont probablement en deçà de la réalité, en raison des errances de diagnostic, comme l’a souligné le professeur Jean-Marc Baleyte au cours de son audition par la commission d’enquête ([67]).

III. Des répercussions graves pour les enfants et la société dans son ensemble

Les violences faites aux enfants ont des répercussions graves sur la santé physique et mentale des enfants concernés, sur leur insertion professionnelle et sociale et sur leur épanouissement général. Aux conséquences directement liées aux maltraitances peuvent s’ajouter de nouvelles violences, institutionnelles cette fois-ci, liées aux manquements des politiques publiques en matière de protection de l’enfance. Autrement dit, alors qu’elles sont censées protéger l’enfant, les organisations institutionnelles peuvent elles-mêmes produire de la violence. Le passage par la protection de l’enfance peut ainsi s’apparenter à une perte de chances, qu’il s’agisse d’effets sur la santé, de réussite scolaire et sociale ou d’épanouissement personnel.

Il s’agit donc d’un sujet majeur qui concerne les enfants au premier chef mais aussi la société dans son ensemble, et qui conduit à profondément interroger les responsabilités de chacun, dans un écosystème complexe au sein duquel l’État doit in fine rester le garant des droits fondamentaux de l’enfant.

A. les violences subies pendant l’enfance ont un impact très lourd sur la santé PHYSIQUE ET MENTALE des enfants et des adultes en devenir

Plusieurs travaux scientifiques ont mis en évidence l’impact des violences commises sur les enfants sur le développement du cerveau à long terme et sur le développement physique. Ainsi, c’est non seulement la santé mentale des enfants qui est affectée, mais également leur santé physique. Si les chiffres varient en fonction des études et des périmètres retenus, on peut estimer qu’environ 45 % des enfants pris en charge par la protection de l’enfance sont victimes de maltraitances ([68]).

Auditionnée par la commission d’enquête, Mme Céline Greco, cheffe du service de médecine de la douleur et palliative de l’hôpital Necker-Enfants malades, a synthétisé les apports des principaux travaux de recherches reconnus par la communauté scientifique et l’Organisation mondiale de la santé (OMS) concernant l’impact des violences sur la santé des enfants. En particulier, les études relatives aux expériences négatives pendant l’enfance (ou adverse childhood events – voir l’encadré ci-dessous) montrent les conséquences graves qu’elles entraînent sur la santé à long terme. Mme Céline Greco a ainsi rappelé qu’un enfant qui n’est pas pris en charge rapidement sur le plan de leur santé somatique et psychique, risque de perdre vingt ans d’espérance de vie ([69]).

Voici la description qu’elle donne du mécanisme biologique à l’œuvre dans le cerveau d’un enfant victime de violences : « […] imaginez que vous croisez un ours dans la forêt. Votre cerveau ordonne alors à vos glandes surrénales de sécréter de l’adrénaline et du cortisol. Ces hormones provoquent une tachycardie, une augmentation de la tension artérielle et une modification de la respiration afin d’acheminer plus de sang vers les muscles, notamment les biceps et les jambes, pour vous permettre de combattre ou de fuir. Votre foie libère du glucose, source d’énergie, tandis que votre système digestif et immunitaire se met au repos. Après avoir combattu ou fui l’ours, un thermostat interne stoppe la sécrétion d’adrénaline et de cortisol, et le corps revient à son état de base. Mais que se passe-t-il lorsque l’ours rentre à la maison chaque soir ? Le thermostat ne fonctionne plus ; l’adrénaline et le cortisol sont sécrétés en permanence. Ce mécanisme explique les conséquences des violences faites aux enfants ([70]). »

Ces modifications biologiques se traduisent par « deux fois plus de maladies cardiovasculaires, deux à trois fois plus de maladies respiratoires, deux fois plus de cancers, et onze fois plus de démences ([71]) ». Elles peuvent également provoquer de l’asthme, des troubles digestifs et une affection générale du système immunitaire, provoquant de nombreuses pathologies auto-immunes ([72]).

Les violences faites aux enfants ont également un impact significatif sur leur santé mentale et peuvent être à l’origine du développement de troubles. Ainsi, les mécanismes biologiques précédemment décrit « ne se [limitent] pas à la santé physique, mais touchent aussi le métabolisme et l’endocrinologie. L’architecture du cerveau se modifie, notamment avec une amygdale de taille différente, ce qui entraîne une mauvaise gestion des émotions. L’hippocampe, qui contrôle la mémoire, fonctionne mal, provoquant des troubles de la concentration ([75]). » En conséquence, les enfants concernés ont davantage de troubles de l’apprentissage que la moyenne et sept fois plus de risques de déscolarisation. Les perturbations psychologiques sont nombreuses et fréquentes (troubles du sommeil, troubles des conduites alimentaires, troubles du comportement) ainsi que les syndromes dépressifs (14 % chez les nourrissons, 20 % chez les 3-6 ans, 25 % chez les 14-15 ans) ([76]).

Auditionné par la commission d’enquête, le professeur Jean-Marc Baleyte a lui aussi insisté sur ces difficultés. Ainsi, il a rappelé que les enfants concernés sont nombreux à souffrir d’un psychotraumatisme, souvent de nature complexe. Comme il l’explique, « chez ces enfants, il s’agit rarement de psychotraumatismes simples, de sorte que les modèles simples ne peuvent être appliqués. Ils sont en effet apparentés à des troubles de la personnalité ou de l’attachement ([77]). »

Un rapport de la Haute Autorité de santé montre que la prévalence des troubles psychiques dans la population concernée peut être estimée à 49 %, dans le cadre d’une méta-analyse incluant 3 014 enfants protégés, soit une prévalence près de quatre fois supérieure à celle observée en population générale ([78]).

Ces problèmes touchant à la santé physique et mentale des enfants peuvent s’aggraver en raison de la mauvaise prise en charge de la santé des enfants faisant l’objet d’une mesure de protection de l’enfance. La pédiatre Nathalie Vabre rappelle que les enfants confiés à la protection de l’enfance « ont à la fois plus de besoins et sont moins bien soignés, ce qui constitue une iniquité de traitement et d’accès aux soins et à la prévention. Cette situation est non seulement éthiquement inacceptable, mais coûteuse ([79]). »

Source : « La santé des enfants protégés », rapport de l’Observatoire national de la protection de l’enfance, juillet 2022.

La rapporteure souligne qu’il s’agit là d’un enjeu de santé publique majeur qui rend urgentes la mise en place d’une politique de prévention à la hauteur des besoins et l’élaboration d’une nouvelle stratégie en matière de prise en charge de la santé des enfants concernés. Elle appelle également l’Académie de médecine et le ministère de la santé à systématiser l’étude des expériences négatives survenues pendant l’enfance (adverse childhood events) dans le cadre des diagnostics en santé des enfants protégés et, plus globalement, à en faire un nouvel outil d’analyse en population générale.

B. un coût humain et économique majeur

Aux violences faites aux enfants – violences qui peuvent être à l’origine des placements – s’ajoutent les violences institutionnelles d’un système défaillant, avec des conséquences graves pour les personnes parvenues à l’âge adulte.

Les anciens enfants confiés entendus par la commission d’enquête ont témoigné des très nombreuses difficultés vécues. Mme Anne-Solène Taillardat, ancienne enfant placée et membre du comité de vigilance des enfants placés, a détaillé plusieurs exemples illustrant cette problématique :

« À l’âge adulte, ce sont ainsi des problématiques d’attachement, de santé physique et psychique, de confiance et d’estime de soi auxquelles nous sommes confrontés. C’est un rapport aux institutions, aux autres, au monde, teinté de cette couleur particulière qui rend tout moins évident et moins fluide. C’est Ahmed et sa phobie administrative qui lui joue des sales tours. Moussa, aimé et admiré, qui s’enfonce dans les addictions sous nos yeux impuissants. Sophie, hantée par les maltraitances qu’elle a subies et qui ne parvient plus à parler que de ça. Mia, qui s’efface tellement qu’on l’oublie, mais pas encore assez à son goût. John, qui ne demande jamais d’aide parce qu’il ne sait pas comment on fait. Carla, tellement révoltée qu’elle se consume petit à petit. Adame, qui a peur de déranger, partout, tout le temps. Malik, brillant, mais dans l’incapacité de se conformer au monde du travail. Alex, parcours de réussite montré en exemple, mais dans l’incapacité de construire une vie affective ([80]). »

L’ensemble de ces difficultés peuvent être à l’origine d’une répétition intergénérationnelle particulièrement préoccupante, évoquée par de nombreux acteurs. Selon ATD Quart Monde, à la reproduction de la pauvreté s’ajoute une forme de reproduction du placement « qui existe de génération en génération dans [les] familles ([81]) ».

Plus globalement, les enfants de la protection de l’enfance sont davantage exposés au chômage et à la pauvreté et ont un moindre accès aux études secondaires et supérieures. Ils sont également beaucoup plus nombreux à faire face au risque de sans-abrisme.

Selon une étude conduite par Isabelle Frechon et Maryse Marpsat à partir des données de l’INSEE et de l’INED, parmi les adultes nés en France et hébergés par un service d’aide ou fréquentant un lieu de distribution de repas, 23 % ont été placés dans leur enfance ([82]). La CNAPE fait état de taux atteignant 46 % pour ceux qui ont entre dix-huit et vingt et un ans ([83]). L’absence ou la moindre place des relations familiales, les difficultés très tôt rencontrées, l’absence de formation qui se traduit par des emplois précaires, le manque d’accompagnement vers l’autonomie, sont autant de facteurs qui conduisent à ces chiffres extrêmement préoccupants.

Rappelons qu’en plus de l’enjeu éthique évident que cela pose, ces difficultés entraînent également un coût exorbitant supporté par l’ensemble de la société : dépenses de santé, lutte contre la pauvreté, dépense en matière d’emploi, etc. Il est essentiel d’agir tôt pour corriger les inégalités de destin. La rapporteure souligne ainsi que la revue scientifique médicale britannique The Lancet, chiffre le coût économique lié aux violences faites aux enfants en France à 38 milliards de dollars par an ([84]). Le lauréat du prix Nobel d’économie James Heckman a quant à lui montré qu’un euro investi dans l’accueil de qualité des jeunes enfants génère un retour 7,30 euros d’économie en réduisant les coûts futurs liés à l’échec scolaire, à la délinquance et aux problèmes de santé à moyen et long termes.

Ces constats rendent indispensables une mobilisation beaucoup plus forte des pouvoirs publics pour engager des réformes de fond en matière de prévention et d’accompagnement des enfants en protection de l’enfance, notamment au vu des enjeux majeurs que cela pose du point de vue de la santé publique.

Deuxième partie : Une gouvernance défaillante faute d’implication de l’État

La présente partie présentera dans un premier temps l’écosystème des acteurs de la protection de l’enfance, dans un deuxième temps de la question de la gouvernance décentralisée et de l’articulation problématique entre le rôle de l’État et celui des départements, troisièmement de la question spécifique du manque de données, pour enfin formuler une série de recommandations en matière de gouvernance.

I. Une politique publique interministérielle par nature

La protection de l’enfance est décentralisée mais aussi profondément interministérielle. Enfance, santé, justice, éducation, famille… la multiplicité des champs d’action concernés induit une gouvernance étatique nécessairement complexe, et force est de constater que le pilotage gouvernemental fait trop souvent défaut.

A. une multiplicité d’acteurs impliqués dans la politique publique de protection de l’enfance

La protection de l’enfance est un écosystème complexe, faisant intervenir de nombreux acteurs institutionnels et qui recouvre des réalités géographiques différentes (départements, ressorts judiciaires, académies, ARS…). Cela rend l’action dans ce domaine complexe et très souvent cloisonnée. Les rôles respectifs de l’État et du département feront l’objet de développements spécifiques dans le II de la présente partie. Le présent A recense, à titre liminaire, les principales institutions impliquées dans la protection de l’enfance mais sans détailler à ce stade les défaillances de chacune et les problèmes d’articulation entre elles : ces éléments seront largement développés par la suite.

1. Le ministère chargé de la protection de l’enfance

Le ministère chargé de la protection de l’enfance est avant tout celui qui dispose pour la conduite de cette politique publique d’un service d’administration centrale, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Celle-ci a un rôle clé de production des normes en protection de l’enfance. Elle possède par ailleurs deux autres leviers d’actions, rappelés par son directeur actuel, M. Jean-Benoît Dujol, lors de son audition : un soutien direct à l’action des départements et un rôle dans la gouvernance des politiques de protection de l’enfance ([85]).

La DGCS comporte en son sein un bureau « Protection de l’enfance et de l’adolescence » au sein de la sous-direction « Enfance et famille ». Ce bureau se compose « d’un chef de bureau, d’une adjointe et six chargées de mission, avec la présence régulière d’apprentis et stagiaires. Le bureau a perdu un poste en 2016, qui a amené à la fusion des portefeuilles adoption et accueil familial, et un autre en 2018, qui a conduit au transfert des sujets numériques au bureau Famille et parentalité ([86]). » Les effectifs spécifiquement consacrés à la protection de l’enfance au sein de cette direction sont donc totalement dérisoires au regard des enjeux associés.

En complément de l’administration centrale, les services déconcentrés de l’administration, directions départementales de l’emploi du travail et des solidarités (DDETS) et directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS), appliquent également les politiques de protection de l’enfance. Elles peuvent notamment diligenter des contrôles dans les établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS). Les DDETS sont par ailleurs tutrices des pupilles de l’État pour le compte du préfet.

La rapporteure rappelle dès à présent qu’il existe de graves lacunes dans l’action de l’État sur la politique publique de protection de l’enfance ; elles seront largement détaillées infra.

2. Les départements

Les départements sont chefs de file en matière de politiques sociales et l’article L. 221-1 du CASF définit l’aide sociale à l’enfance comme « un service non personnalisé du département ». Le rôle central des départements en protection de l’enfance sera abordé en détail dans le II de la présente partie.

3. Les associations et les structures privées non lucratives gestionnaires de services et d’établissements de l’aide sociale à l’enfance

Les départements délèguent très largement au secteur associatif mais aussi à des structures privées non lucratives la prise en charge des enfants bénéficiant d’une mesure d’ASE. Le président de la Convention nationale des associations de protection de l’enfant (CNAPE), M. Didier Tronche, estime que la mission de protection de l’enfance est assurée à hauteur de 75 % à 80 % par le secteur associatif ([87]). En outre, comme cela a été rappelé dans la première partie du présent rapport, le secteur associatif est une composante historique majeure de la protection de l’enfance.

Il serait donc réducteur de considérer ces associations et ces organismes comme de simple exécutants des mesures de protection de l’enfance : ils sont des acteurs à part entière de cette politique publique, aux côtés de la justice. Leur rôle majeur montre que la structuration de la protection de l’enfance n’a que peu évolué au cours de son histoire, l’absence de pilotage national par l’État demeurant une constante de celle-ci. Cela a été revendiqué par M. Daniel Goldberg, président de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS) : « Nous revendiquons d’être des co-constructeurs des politiques publiques, tant au niveau national que départemental, et non de simples opérateurs ou sous-traitants, comme on tente parfois de nous y réduire ([88]). » M. Tronche a abondé dans le même sens, évoquant un positionnement « ambigu » du secteur associatif : « Une association doit non seulement participer au débat public, mais aussi nourrir ceux qui ont la capacité de prendre des orientations et des décisions, qu’il s’agisse de l’État ou des départements, en leur fournissant des données d’expertise. Elle doit également assumer une co-responsabilité dans son approche des situations, en tenant compte des difficultés, qu’elles soient financières ou humaines. »

Le poids historique des associations dans la protection de l’enfance a pu expliquer, pour partie, les difficultés d’organisation du secteur. Ce constat avait déjà été posé par la Cour des comptes dans son rapport de 2009 sur cette politique publique ([89]) et elle l’a rappelé à nouveau en 2020. La Cour relevait notamment que les choix d’organisation, par les départements, de leur système de protection de l’enfance ressortaient principalement de l’histoire locale et de l’importance du secteur associatif. La rapporteure relève qu’au-delà de l’histoire locale, c’est aussi l’histoire nationale qui explique de tels choix, comme cela a déjà été évoqué. Mme Christine Omam, du Groupe national des établissements sociaux et médico-sociaux (GEPSO), a relevé qu’« avec le temps, le secteur s’est structuré et professionnalisé et les religieux bénévoles ont laissé la place à des professionnels : on a perdu cette main-d’œuvre disponible et gratuite. Mais la professionnalisation n’a pas été suivie d’une organisation des institutions ([90]). » Ces constats ne remettent évidemment pas en cause le rôle cardinal de ces associations et de leur personnel, dont le professionnalisme et le dévouement font tenir le système de protection de l’enfance au quotidien, mais doivent inciter à repenser notre modèle très institutionnalisé de l’aide sociale à l’enfance.

4. Les associations représentant les usagers et les anciens usagers de la protection de l’enfance

Les premiers concernés par le service public de la protection de l’enfance – enfants placés, anciens enfants placés – doivent être écoutés et entendus. Plusieurs associations œuvrent en ce sens.

L’ancienne ministre Laurence Rossignol a souligné l’importance de leur parole : « Lorsque j’étais ministre, j’avais coutume de dire que les enfants placés n’avaient pas de représentants, alors qu’il y a des mouvements associatifs qui défendent les personnes handicapées, les personnes âgées ou les usagers des routes. Il n’existait pas de groupe de pression des enfants placés. Ils existent aujourd’hui, ils manifestent, ils se coordonnent. Cette parole-là est déterminante ([91]). »

Les associations départementales d’entraide des personnes accueillies en protection de l’enfance (ADEPAPE) et leur fédération nationale (FNADEPAPE), ainsi que le réseau d’entraide Repairs, sont bien implantés sur le territoire national. Certains textes réglementaires prévoient leur participation dans des instances de gouvernance aux niveaux national et local : par exemple, le décret n° 2016-1639 du 30 novembre 2016 prévoit qu’un représentant de la FNADEPAPE siège au sein des CESSEC. De même, Repairs, la FNADEPAPE et des ADEPAPE figurent parmi les membres du CNPE ([92]). La DGCS souligne par ailleurs que les associations d’anciens usagers ont été associées aux groupes de travail sur les textes d’application de la loi Taquet de 2022. En 2022, 70 % des ODPE comptaient parmi leurs membres des représentants des ADEPAPE, selon les informations fournies par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) ([93]).

En début d’année 2024 s’est constitué le Comité de vigilance des enfants placés, composé d’anciens enfants placés. Il a activement suivi les travaux de la présente commission d’enquête, afin de garantir que « le point de vue des premiers concernés reste, du début jusqu’à la fin, au centre du travail » de la commission d’enquête ([94]). La rapporteure salue la mise en place de ce comité, qu’elle a souhaité impliquer du mieux possible dans le cadre des travaux de la commission d’enquête parlementaire. À l’instar d’autres députés membres de celle-ci, elle a par exemple relayé les questions des membres de ce comité auprès des personnes auditionnées et pris régulièrement leur attache pour échanger et bénéficier de leur savoir expérientiel. Alors que la politique de protection de l’enfance a trop souvent été dans l’ombre au cours des dix dernières années, elle se réjouit que cette parole publique permette de poser des débats de fond et de la sortir de l’invisibilité.

5. La justice

La justice des mineurs s’articule autour de deux volets. Le volet civil, pour les mineurs en danger, se traduit par des procédures d’assistance éducative. Le volet pénal concerne les mineurs ayant commis des actes de délinquance.

La qualité et la formalisation des relations entre justice et département sont très variables d’un département à l’autre. Mme Aubeneau, secrétaire nationale de l’Union syndicale des magistrats (USM), a même indiqué qu’il subsistait « une forme de rivalité » entre justice et département ([95]). En réalité, cette problématique est structurellement ancrée dans l’historique de la protection de l’enfance qui, comme cela a été rappelé en première partie, est une politique marquée par le rôle important de la justice et des associations.

Des magistrats ont relevé que la participation à des instances de concertation n’était pas nécessairement valorisée ou prise en compte dans l’organisation du temps de travail. L’Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF) a ainsi souligné qu’« il serait pertinent de donner un vrai statut et une décharge suffisante aux coordonnateurs des tribunaux pour enfants et aux parquets mineurs pour participer à ces instances ([96]) ». La rapporteure souhaite que cette recommandation soit mise en œuvre, car elle est essentielle à la coordination sur le territoire de la protection de l’enfance.

L’élément le plus marquant des vingt dernières années est l’absence de déjudiciarisation des mesures de protection de l’enfance, alors que la loi de 2007 prévoyait la subsidiarité de l’intervention judiciaire par rapport à l’intervention administrative. La DGCS, se fondant sur des données de la DREES, rappelle que « hors placements directs, en 2022, les mesures judiciaires représentent 70 % des enfants accueillis à l’ASE (incluant les enfants directement placés par le juge), un nombre qui a progressé de 79 % depuis 1996 ([97]) ». Parmi les facteurs d’explication avancés figurent notamment le besoin d’adhésion des parents, plus aisé à obtenir auprès du juge que des services du département, ou encore un cadre d’intervention plus sécurisant pour les professionnels de l’ASE. La CNPR met également en exergue l’attention croissante portée aux violences intrafamiliales, qui conduit à des saisines plus fréquentes du parquet. Encore une fois, l’historique des politiques publiques explique pour beaucoup l’ancrage des pratiques professionnelles.

La prédominance des mesures judiciaires en matière de protection de l’enfance s’explique aussi par le caractère potentiellement attentatoire aux libertés de ces mesures. Le Syndicat de la magistrature rappelle qu’« en 2014, une étude du ministère de la justice révélait que le placement d’un enfant fait partie des décisions pour lesquelles les citoyens estiment que le recours au juge s’impose ([98]) ». Mme Kim Reuflet, présidente du Syndicat, estime que la confusion est souvent effectuée entre intervention subsidiaire et intervention minoritaire : « La subsidiarité ne signifie pas une minorité de mesures judiciaires, mais simplement que nous intervenons en second lieu, ce qui représente la majorité des décisions. » Elle estime qu’« il faut cesser de croire que « tout irait mieux » si la protection de l’enfance était déjudiciarisée ([99]) ». Aux yeux de la rapporteure, l’essentiel est, en réalité, de remédier à l’inexécution des décisions de justice qui mettent en danger les enfants concernés par celles-ci, mais aussi de changer résolument d’approche et de prioriser la prévention. Lorsque la justice est saisie, il convient de privilégier la recherche d’un accueil dans la famille élargie ou auprès d’un tiers digne de confiance (voir infra).

6. La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ)

La PJJ est pilotée par son administration centrale, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ). La DPJJ est compétente en matière de justice des mineurs et la concertation entre les institutions intervenant à ce titre. Depuis le décret n° 2017-634 du 25 avril 2017, elle est chargée d’animer et de contrôler l'action du ministère public en matière de protection de l’enfance. Outre son rôle normatif, elle participe donc à de nombreuses instances de gouvernance de la protection de l’enfance. De plus, la PJJ continue d’exercer certaines mesures de protection de l’enfance, elle-même ou par délégation à son secteur associatif habilité SAH, en particulier les mesures judiciaires d’investigation éducative (MJIE), la prise en charge des mineurs sous main de justice ou encore, exceptionnellement, en cas de double mesure PJJ-ASE, des mesures d’aide éducative en milieu ouvert (AEMO).

La compétence de la PJJ couvre la justice des mineurs en général, ce qui lui permet d’intervenir à la fois sur les champs civil et pénal. Toutefois, certains regrettent un recentrage progressif de la PJJ sur ses missions pénales au détriment de ses missions civiles, depuis 2007. Mme Cécile Mamelin, vice-présidente de l’USM, a rappelé que ce désinvestissement était aussi physique, avec l’éloignement géographique de la PJJ et des tribunaux : « Lorsque la PJJ, à travers les services éducatifs auprès du tribunal (SEAT), était dans nos murs, j’ai souvenir de conversations et réflexions avec les éducateurs. […] Ces personnes avaient une vision globale, à la fois sur le civil et le pénal ([100]). » Des écosystèmes qui fonctionnaient ont donc été rompus. Lors de la même audition, Mme Natacha Aubeneau, secrétaire nationale de l’USM, qualifie la scission entre PJJ et ASE d’« erreur majeure » ayant conduit à cloisonner assistance éducative et assistance en matière de délinquance.

Mme Caroline Nisand, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, a répondu à ces critiques en rappelant que la DPJJ promouvait « une conception large de la notion de protection de l’enfance, qui englobe à la fois le volet pénal et le volet civil, contrairement aux oppositions caricaturales qui sont parfois faites entre les deux ([101]) ». Elle revendique donc pleinement le rôle de la PJJ au sein de la protection de l’enfance et invoque des exemples démontrant la part croissante de la PJJ dans cette politique, notamment sa participation aux travaux statistiques et aux groupes de travail État-départements qui avaient été créés par la ministre Sarah El Haïry et dont certains étaient pilotés à la fois par la DPJJ et par la DGCS.

Quant à la rapporteure, elle partage les critiques relatives au désinvestissement de la PJJ du champ civil. Cela a fortement déstabilisé les professionnels de la protection de l’enfance, qui ont dû s’adapter à des publics plus complexes alors qu’ils n’y étaient pas formés. Ce recentrage sur le champ pénal a de plus été imposé sans véritable concertation et sans accompagnement par l’État.

7. La santé

La santé des enfants protégés est une préoccupation de premier ordre mais récente dans le débat autour de la protection de l’enfance. Ceux-ci sont généralement moins bien suivis, davantage sujets à certaines pathologies et souffrent particulièrement du manque de professionnels de santé et des délais d’attente en structure spécialisée.

Les agences régionales de santé (ARS), chargées de piloter la politique nationale de santé en région, doivent être pleinement impliquées dans la politique publique de protection de l’enfance. Elles sont d’ailleurs un des acteurs principaux de la stratégie de contractualisation mise en place par le secrétaire d’État Adrien Taquet.

Comme pour la justice ou la PJJ, il existe un déficit de communication et de coopération entre l’ARS et l’ASE. Le dialogue repose trop sur les bonnes volontés locales et n’est pas systématique, alors même qu’il est indispensable pour répondre aux besoins fondamentaux des enfants. L’association Départements de France déplore notamment une absence de visibilité sur les places relevant du médico-social. Il convient également de relever le manque de dialogue, d’évaluation et de prospective concernant les besoins des enfants présentant une double vulnérabilité.

La quatrième partie du présent rapport exposera plus en détail les lourdes insuffisances de la prise en charge de la santé des enfants protégés et les nombreuses recommandations de la rapporteure sur le sujet.

8. L’Éducation nationale

L’Éducation nationale est un acteur majeur de la protection de l’enfance. Elle est l’une des principales sources d’informations préoccupantes (IP). Elle assure un rôle de vigie, fondamental pour prévenir en amont les difficultés des enfants et de leurs familles. En particulier, le service social en faveur des élèves joue un rôle particulièrement important en matière de protection de l’enfance. Le premier degré, qui joue un rôle essentiel pour repérer précocement les enfants en danger, est laissé dans une situation de misère médicale et sociale, avec des enseignants et des directions d’établissement très seuls pour signaler les situations de danger. Ceux-ci sont pourtant dévoués à cette tâche, disposant d’un poste clé d’observation de l’enfant et de dialogue avec la famille. Les médecins et infirmiers scolaires peuvent repérer des signes de maltraitance ou de mise en danger ; mais au regard de la situation de la médecine scolaire en France, il est temps de repenser ce modèle. La direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) souligne qu’« au cours des dernières années, elle s’est attachée à rappeler que la prévention et la vigilance concernent tous les personnels ([102]) ».

Les moyens globaux de l’Éducation nationale demeurent cependant largement insuffisants pour qu’elle puisse jouer ce rôle de vigie. Les mesures de soutien peinent à se mettre en place, notamment le projet « Scolarité protégée » (voir infra).

9. Le Défenseur des droits

La rapporteure tient à rappeler le rôle essentiel du Défenseur des droits et du défenseur des enfants en matière de protection de l’enfance. En témoignent les décisions édifiantes que l’institution vient de rendre à ce sujet et auquel ce rapport fait référence à de nombreuses reprises. Le Défenseur des droits est chargé de défendre et de promouvoir l’intérêt supérieur de l’enfant, essentiellement au travers de deux de ses missions :

– l’instruction des réclamations qui sont formulées auprès de lui (les mineurs peuvent d’ailleurs directement saisir le Défenseur des droits) ;

– la promotion des droits de l’enfant.

10. Les régions

La rapporteure observe que les régions n’ont jamais été véritablement associées à la coordination des politiques de protection de l’enfance, alors qu’elles jouent un rôle important à deux titres :

– premièrement, le président du conseil régional est censé conclure un protocole avec le président du conseil départemental et le préfet de département sur l’accès à l’autonomie des jeunes majeurs de l’ASE ([103]) ;

– surtout, elles sont compétentes en matière de formation sanitaire et sociale. Elles financent notamment les instituts de formation sanitaire et les formations initiales en travail social. Elles élaborent un schéma régional des formations sociales et jouent un rôle de promotion de ces formations ([104]).

Ce manque d’implication ne peut être accepté face à la crise systémique traversée par le secteur de la protection de l’enfance. La rapporteure souhaite que les régions se mobilisent enfin sur cette politique publique, en établissant, avec l’État, un plan massif de formation et de valorisation des métiers du lien. Les préfets de région devront, aux côtés des préfets de département, coordonner de telles actions de formation et de promotion.

B. Un pilotage national instable et insuffisamment identifié

À la multiplicité des acteurs institutionnels s’ajoute un pilotage national inexistant, que ce soit au niveau gouvernemental ou au sein des instances de gouvernance de la protection de l’enfance, celles-ci peinant à imposer leur légitimité.

1. La protection de l’enfance est souvent une compétence diluée et apparaissant comme secondaire au sein du Gouvernement

La question de la compétence de tel ou tel ministre sur les sujets de protection de l’enfance est loin d’être neutre. Ne figurant jamais dans les intitulés des ministres de plein exercice qui en sont chargés, pesant peu dans les arbitrages interministériels, cette politique publique ne suscite pas l’attention qu’elle devrait de la part des gouvernements successifs. La dernière ministre de plein exercice dont l’intitulé comportait la mention de l’enfance est Mme Laurence Rossignol, dont les fonctions ministérielles ont pris fin en 2017. Depuis le changement de Président de la République, l’enfance a été, soit oubliée, soit, au mieux, incluse dans le périmètre de compétences d’un ministre délégué ou d’un secrétaire d’État, malgré les promesses du Président de la République Emmanuel Macron d’en faire l’une des priorités de son deuxième quinquennat, en 2022. Cela n’a pas permis d’impulser la prise de conscience et surtout l’action nécessaires sur ce sujet au plus haut sommet de l’État, malgré la multiplication des rapports et des alertes sur les souffrances des enfants et des professionnels du secteur, celui-ci connaissant sa plus grave crise depuis la fin de l’épidémie de Covid-19. Cela n’a pas permis non plus d’identifier les dysfonctionnements systémiques pour sortir de l’impensé de cette politique publique, afin de poser les jalons d’un réel engagement de l’État sur le sujet. Pourtant, depuis 2017, ces huit années auraient permis un profond changement s’il y avait eu une véritable dynamique en faveur de l’enfance et une compréhension des enjeux afférents, plutôt que de renvoyer sans cesse à des discussions budgétaires entre les départements et l’État. Ces renvois de responsabilité masquent les véritables problématiques sous-jacentes, en particulier la nécessité d’investir l’enfance pour investir l’avenir en France.

Les ministres chargés de la protection de l’enfance depuis 2014

Il peut néanmoins y avoir une cohérence à ce que le sujet de la protection de l’enfance soit traité au sein d’un portefeuille comportant d’autres domaines. Mme Laurence Rossignol, ministre chargée de la protection de l’enfance entre 2014 et 2017, a évoqué lors de son audition la pertinence d’être à la tête d’un ministère réunissant enfants, famille et droits des femmes : « Guidée par une approche féministe de l’ensemble des questions humaines qui étaient au cœur de mon ministère, j’ai pu faire le lien entre les violences faites aux femmes, celles faites aux enfants et ce que cela signifiait dans la structure familiale patriarcale, ainsi qu’entre la condition des enfants, celle des femmes et la politique familiale ([105]). » Le constat est similaire chez M. Adrien Taquet, secrétaire d’État de 2019 à 2022 : « Il n’y a pas de protection de l’enfance sans prévention ; c’est pourquoi il était important, du point de vue symbolique, que je sois chargé “de l’enfance et des familles” dans le gouvernement Castex, car les deux vont de pair ([106]). »

Lorsque le ministère ou le secrétaire d’État chargé de la protection de l’enfance n’est pas un ministère de plein exercice, il est généralement rattaché aux ministères sociaux, avec deux exceptions notables ces dernières années :

– le rattachement direct à la Première ministre de Mme Charlotte Caubel. C’est une évolution positive car témoignant du caractère interministériel de la protection de l’enfance ; mais en l’espèce, sans volonté politique, cela n’a manifestement pas suffi pour donner des résultats probants, bien au contraire. Comme l’a relevé le président de la CNAPE, « avec la secrétaire d’État Charlotte Caubel, nous avons progressé sur plusieurs dossiers. Toutefois, nous avons rapidement constaté que le fait qu’elle soit rattachée à la Première ministre ne garantissait pas l’efficacité de l’action interministérielle ([107]). » En témoigne l’absence de suites données au troisième comité interministériel à l’enfance, réuni en novembre 2023, tout comme l’incapacité à mobiliser suffisamment les services de l’État pour garantir la publication des décrets d’application dans les délais impartis ;

– le triple rattachement de Mme Sarah El Haïry à l’éducation nationale, à la justice et aux ministères sociaux. L’ancienne ministre indique avoir vécu cela « comme une chance, puisque cela a permis de mobiliser les administrations de manière plus directe et plus rapide ([108]) ». La rapporteure observe là encore que cela n’a pas suffi à porter une politique interministérielle ou à permettre une meilleure mobilisation des services de l’État.

En réalité, quel que soit le rattachement ministériel, le pouvoir décisionnel sur ces sujets est manifestement ailleurs, notamment à Bercy et dans certaines administrations centrales. Si l’ancienne secrétaire d’État Charlotte Caubel a souligné avoir réussi à obtenir un « jaune » budgétaire sur l’enfance ([109]), il convient de relativiser la portée d’un tel document : il améliore la lisibilité du budget a posteriori mais n’est pas gage de crédits supplémentaires. La secrétaire d’État a d’ailleurs souligné la faiblesse de ses moyens budgétaires propres : par exemple, aucun emploi supplémentaire n’a pu être débloqué pour assurer les fonctions support du comité interministériel à l’enfance, à l’inverse de la Conférence nationale du handicap ([110]). Du reste, les ministres et les secrétaires d’État chargés de la protection de l’enfance successifs n’ont jamais obtenu de mesures budgétaires à la hauteur des besoins sur cette politique publique et ne disposaient globalement eux-mêmes que de peu de moyens budgétaires dans le cadre de leurs fonctions.

La relation du ministre chargé de la protection de l’enfance avec les autres membres du Gouvernement n’est manifestement pas toujours aisée, Mme Rossignol évoquant le cas du ministère de la justice au sujet des enjeux de retrait d’autorité parentale : « Je tiens à dire que ce n’est pas facile d’être une ministre chargée de la protection de l’enfance : il n’y a pas d’argent, mais il y a la Chancellerie où l’on a tendance à se demander pourquoi une ministre sociale cherche à intervenir dans le code civil et le code pénal, qui sont quand même des ouvrages sérieux ([111]). »

En réalité, que ce soit à Bercy ou à la Chancellerie, la rapporteure relève que les ministères manquent d’une connaissance des enjeux relatifs à la protection de l’enfance et ne perçoivent pas l’intérêt d’une vision globale de l’écosystème des politiques publiques de l’enfance afin de préparer l’avenir des générations futures. Les politiques de prévention sont particulièrement sous-investies.

Au niveau des administrations, la Cour des comptes a relevé dans son rapport de 2020 sur la protection de l’enfance ([112]) les difficultés de la DGCS pour mobiliser les différentes directions ministérielles impliquées dans la protection de l’enfance. Lorsque Mme Caubel était secrétaire d’État, la DGCS se trouvait sous la tutelle de sept ministres. Cela interroge sur sa capacité à soutenir véritablement la position d’un ministre donné. Par ailleurs, Mme Caubel a indiqué que les autres directions sur lesquelles elle avait partiellement autorité « ont fait preuve de coopération, mais il n’empêche que [son] cabinet déployait une très grande énergie pour aller chercher les informations ([113]) ».

Ainsi, le poids de la protection de l’enfance au sein du Gouvernement est encore largement insuffisant et repose trop sur la personnalité du ministre et pas assez sur une position intergouvernementale structurée et légitimée. La visibilité de cette politique publique et la capacité des ministres en charge de celle-ci à soutenir et gagner des arbitrages s’en trouvent amoindries. Il est essentiel de passer d’une culture du fonctionnement en silos des différents ministères à une culture partagée des transformations à engager au service d’une vision globale du sujet. L’enfance doit devenir un ministère de même rang que ceux de la santé, la justice, l’éducation nationale, etc.

La nomination d’un haut-commissaire à l’enfance a été annoncée par le Président de la République le 28 décembre 2024, quelques jours après la nomination du gouvernement de François Bayrou, le secteur de l’enfance s’étant légitimement alarmé de ne voir l’enfance figurer parmi aucun intitulé de ministère. Ce haut-commissariat a été formellement créé par un décret du 10 février 2025 ([114]). Mme la ministre Catherine Vautrin avait indiqué lors de son audition, le 19 février 2025, qui « devrait être nommé d’ici à deux semaines ([115]) ». C’est finalement par un décret du 5 mars 2025 – soit plus de deux mois après l’annonce du Président de la République – que Mme Sarah El Haïry a été nommée haute-commissaire à l’enfance.

Sur le fond, la création d’un haut-commissariat ne convainc pas l’ensemble des parties prenantes. Certains y voient une garantie de pérennité, indispensable pour ces sujets, au-delà de l’instabilité ministérielle. D’autres regrettent l’absence d’un ministère dédié et craignent que la haute-commissaire n’ait pas les moyens de peser dans les arbitrages. La ministre Catherine Vautrin, à qui la haute-commissaire est rattachée, a indiqué en audition vouloir conserver la « responsabilité directe » de l’ASE.

La rapporteure, après avoir rencontré l’ensemble des ministres, ministres délégués et secrétaires d’État chargés de la protection de l’enfance depuis 2017 pour les convaincre de l’enjeu de réformer la protection de l’enfance, considère que l’heure est désormais au courage politique, à l’action et à la prise de conscience quant à la nécessité d’inscrire une politique globale de l’enfance dans la durée. Sortir de l’invisibilité de cette politique publique au niveau de l’État permettra de mieux protéger les enfants victimes. Par conséquent, le portage politique de ces problématiques doit être à la hauteur des enjeux. La ministre Catherine Vautrin s’est engagée sur plusieurs axes de réforme lors de son audition ; la rapporteure insiste sur la nécessité d’agir dès la préparation et l’examen des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Par ailleurs, la rapporteure ne croit pas que la haute-commissaire disposera d’un poids politique suffisant au sein du Gouvernement ; en revanche, elle pourra mettre en œuvre les politiques publiques de protection de l’enfance et veiller à la bonne articulation des réformes arbitrées par la ministre Catherine Vautrin.

2. Un enchevêtrement de multiples plans et stratégies gouvernementaux qui ne sont pas assez suivis d’effets et pas évalués

Au poids insuffisant de la protection de l’enfance au sein du Gouvernement s’ajoute celui de la multiplication des plans, comités et stratégies en faveur de la protection de l’enfance, mis en place successivement par les différents gouvernements. Si certains de ces outils ont permis de réelles avancées, ils sont souvent délaissés lors d’un remaniement ou sont remplacés par d’autres, sans être suffisamment évalués. Cette absence de continuité dans la vision stratégique autour de la protection de l’enfance est nécessairement préjudiciable à une réflexion prospective pourtant indispensable.

L’exemple de ces dernières années, marquées par des remaniements ministériels fréquents, est éclairant.

En 2019, M. Adrien Taquet publie la Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance (2020-2022) ([116]). Ce document avait fait l’objet d’une importante concertation avec le secteur et s’articulait autour de quatre axes principaux : agir le plus précocement possible pour répondre aux besoins des enfants et de leurs familles, sécuriser les parcours des enfants protégés et prévenir les ruptures, donner aux enfants les moyens d’agir et garantir leurs droits, préparer leur avenir et sécuriser leur vie d’adulte. Cette stratégie inclut la mise en place de la contractualisation État-département ainsi que l’adoption de la loi Taquet de 2022.

En 2022, Mme Charlotte Caubel instaure un comité interministériel à l’enfance, qui ne s’est réuni que trois fois. Dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance ([117]), la Défenseure des droits souligne qu’il « n’a pas permis d’impulser une réelle dynamique d’actions » et que « plusieurs de ses annonces, faute de portage politique, sont restées lettres mortes ». Ce comité, réuni sous l’autorité de la Première ministre, avait défini cinq priorités : la lutte contre les violences, la santé, l’égalité des chances, le service public de la petite enfance et le numérique. Mme la ministre Catherine Vautrin a indiqué en audition qu’un comité interministériel pourrait à nouveau se tenir avant l’été 2025. Pour la rapporteure, l’urgence est de prévoir des mesures ambitieuses en faveur de la protection de l’enfance dans le cadre de la préparation du budget pour l’année 2026.

En 2024, Mme Sarah El Haïry met en place sept groupes de travail entre l’État et Départements de France. Les thématiques étaient les suivantes : attractivité des métiers et fidélisation des professionnels ; prévention ; qualité et diversification des placements : accès au droit commun des enfants de l’ASE ; MNA ; accompagnement vers l’autonomie ; gouvernance et financement.

À ces initiatives se greffent d’autres plans non exclusivement centrés sur la protection de l’enfance, mais qui concernent toutefois cette politique publique. Il en va ainsi de l’initiative autour des mille premiers jours de l’enfant, lancée lorsque M. Adrien Taquet était ministre, ou du plan interministériel de mobilisation et de lutte contre les violences faites aux enfants, dont le premier (2017-2019) a été initié par l’ancienne ministre Laurence Rossignol. Un premier plan national de lutte contre la prostitution des mineurs a été mis en place en 2021.

À l’inverse, les cris d’alerte du secteur de la protection de l’enfance sont restés lettre morte.

En novembre 2021, après la remise de son rapport « À (h)auteur d’enfants ([118]) » commandé par M. Adrien Taquet, M. Gauthier Arnaud-Melchiorre propose la rédaction d’une Charte des droits des enfants protégés. Or cette charte n’a jamais vu le jour : elle a, selon les propos de M. Arnaud-Melchiorre, « disparu avec le changement de gouvernement ». Il souligne sa tristesse de constater le devenir de ce rapport, sur lequel les enfants qui y avaient participé fondaient de nombreux espoirs : « À chaque enfant qui a pris la parole, j’ai indiqué que ses propos seraient pris en compte, que des réponses seraient apportées. Les enfants ont adhéré à cette idée ; ils se sont livrés, se sont confiés. À Rouen, j’ai croisé l’ancienne ministre, Mme Charlotte Caubel, que j’ai interrogée, car je souhaitais qu’elle mette en œuvre le rapport, pour les enfants. Quand je lui ai demandé ce qu’elle comptait faire du rapport, elle m’a répondu : “Je le conserve très précieusement sur une étagère de mon bureau pour qu’il puisse m’inspirer”. Elle ne m’a jamais reçu ([119]). »

En octobre 2023, le CNPE, le Conseil national de l’adoption (CNA) et le Conseil d’orientation des politiques de jeunesse (COJ) proposent au Gouvernement un plan Marshall pour la protection de l’enfance ([120]) comprenant des mesures structurelles et des mesures à mettre en place de manière plus immédiate, par exemple des financements complémentaires pour l’évaluation des situations de danger et la mise en œuvre des décisions de protection des enfants, ou encore la priorisation de l’accueil en structures spécialisées pour le handicap des enfants confiés à l’ASE, en l’absence d’autres solutions. Cette proposition est restée sans suite, de même que l’appel, lancé à la rentrée 2023, du groupe de Gauche de Départements de France pour organiser des États généraux de la protection de l’enfance. Le constat est identique concernant le Livre blanc du travail social, présenté à cinq ministres en décembre 2023 mais dont les recommandations n’ont pas été suivies d’effets, malgré les alertes d’un secteur médico-social exsangue, au sein duquel manquent 30 000 postes (voir infra).

3. Le GIP France Enfance protégée et le CNPE peinent à s’affirmer dans le jeu institutionnel

La mise en place du GIP France Enfance protégée est laborieuse, à tel point que l’on peut s’interroger sur le rôle même de cette structure qui s’apparente, par bien des aspects, à une coquille vide. Le CNPE peine, quant à lui, à faire entendre sa voix dans le processus décisionnel national. Ces deux instances pâtissent également d’un manque de visibilité budgétaire pour les années à venir.

a. Le GIP France Enfance protégée

Un premier groupement d’intérêt public a été créé par la loi n° 89-487 du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs et à la protection de l'enfance, afin de mettre en place un service d’accueil téléphonique gratuit pour lutter contre la maltraitance des mineurs – l’actuel 119. Ce GIP incluait l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE) et se dénommait, jusqu’en 2022, le GIP Enfance en danger (GIPED).

L’article 36 de la loi Taquet de 2022 refonde le GIPED, qui devient le GIP France Enfance protégée. Cette réforme fait notamment suite aux rapports de 2020 de la Cour des comptes et de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ([121]). Comme le rappelle l’étude d’impact du projet de loi Taquet, la Cour des comptes estimait que « l’enchevêtrement des compétences et la dispersion des moyens [faisaient] obstacle à la bonne mise en œuvre des missions confiées » aux différentes instances de pilotage national compétentes dans le champ de la protection de l’enfance.

Le GIP est qualifié de « maison commune » de la protection de l’enfance, tant par M. Jean-Benoît Dujol, DGCS, que par Mme Florence Dabin, qui en est l’actuelle présidente. Il dispose désormais d’une mission globale d’appui aux pouvoirs publics dans la mise en œuvre de la politique publique de l’enfance, de l’adoption et de l’accès aux origines personnelles. Il est censé contribuer « à l’animation, à la coordination et à la cohérence des pratiques sur l’ensemble du territoire ([122]) ». Il assure notamment les missions suivantes :

– le secrétariat général du Conseil national pour l’accès aux origines personnelles, (CNAOP), du CNA et du CNPE ;

– la gestion du 119 et de l’ONPE ;

– la gestion de la base nationale des agréments des assistants maternels et familiaux ;

– la prise en charge des demandes d’accès aux origines personnelles.

Il est financé à parité par l’État et les départements, chaque département contribuant selon sa population. Il se compose aujourd’hui d’environ 110 équivalents temps plein (ETP) ([123]).

La question l’adéquation du GIP aux besoins de pilotage de la protection de l’enfance peut se poser.

Premièrement, le périmètre de ses missions est très large. Dans son avis sur le projet de loi Taquet, le Conseil d’État émet déjà des doutes quant à cette future structure, notamment quant à « la complexité particulière de l’architecture envisagée, inhérente au maintien de l’ensemble des instances existantes au sein ou dans le prolongement du nouveau groupement, ainsi qu’aux options retenues quant au positionnement des trois conseils. Il constate que les objectifs poursuivis ne pourront pas être pleinement atteints par cette réforme organisationnelle. Il estime que la mise en œuvre de cette réforme devra faire l’objet d’une évaluation à brève échéance afin d’apprécier l’étendue et la nature de ses incidences. »

Les missions confiées au GIP sont en effet nombreuses et de nature très variée : gestion du 119, du recueil des bonnes pratiques des territoires via l’ONPE, de la base nationale des agréments des assistants maternels et familiaux, du fonctionnement des conseils qui lui sont rattachés, etc. Du reste, le regroupement de plusieurs instances au sein du GIP ne s’est manifestement pas toujours effectué avec simplicité : l’ancienne ministre Charlotte Caubel parle d’une démarche qui « a requis énergie et fermeté, pendant près d’un an, au regard de la résistance des acteurs ([124]) » concernant l’intégration de l’ONPE à ce groupement. Mme Florence Dabin a quant à elle évoqué le besoin de « sécuriser et rassurer l’ensemble des personnes qui travaillaient auparavant sous une autre bannière, avec des méthodes parfois différentes ([125]) ».

La construction même du GIP présente des originalités qui ne simplifient pas la compréhension de son rôle. Par exemple, le GIP est membre du CNPE et du CNA, dont le secrétariat général est assuré par le GIP. Ces deux conseils demeurent rattachés respectivement au Premier ministre et au ministre chargé de l’enfance. Le CNPE plaide d’ailleurs pour que son secrétariat général ainsi que celui du CNA soient assurés par les services du Premier ministre ([126]). Le GIP prône quant à lui, de manière plus radicale, « une simplification du paysage des instances, avec une fusion au sein du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (collège de la protection de l’enfance) ([127]) ».

Le GIP dispose de moyens insuffisants. Dès avant sa refonte en 2022, il existait déjà des tensions budgétaires entre la DGCS et l’ONPE, selon le rapport de la Cour des comptes de 2020 précité.

Évolution du budget du GIP France enfance protégée depuis 2023 (en euros)

Source : GIP France Enfance protégée.

Mme Morvan-Paris, directrice générale du GIP, a fait état d’un déficit structurel du GIP de plus de 2 millions en 2025 et de marges de manœuvre financières qui se réduisent, ce qui conduira à revoir certaines dépenses, notamment en matière de personnel et de systèmes d’information. Elle indique « des difficultés à obtenir des données en matière de budget ou de ressources humaines, ainsi qu’à disposer d’une évaluation qualitative et quantitative de l’activité. Nous essayons d’y remédier pour qu’en 2025, nous soyons capables de montrer ce que nous faisons. » Mme Dabin a également mentionné des interrogations sur la participation de l’État qui demeuraient sans réponse ([128]).

La plus-value de cette nouvelle version du GIP par rapport à ce qui existait auparavant est donc incertaine. Mme Dabin l’a d’ailleurs relevé en audition : certains départements commencent à se demander à quoi sert cette structure, qu’ils financent pourtant. La rapporteure ne peut que regretter que le GIP s’apparente aujourd’hui à une coquille vide. Le pilotage de la protection de l’enfance ne s’en trouve aucunement amélioré et les synergies peinent à se construire, ce qui est dommageable, une fois de plus, pour les enfants et les professionnels qui les accompagnent quotidiennement.

b. Le Conseil national de la protection de l’enfance

Le Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) a été créé par l’article premier de la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant. Il est placé auprès du Premier ministre afin d’impulser une dynamique interministérielle sur le sujet de la protection de l’enfance, mais son secrétariat général est assuré, depuis 2022, par le GIP France Enfance protégée. Il comprend soixante-six membres, répartis en cinq collèges : institutions, collectivités et administrations ; associations d’usagers, anciens usagers ou familles ; fédérations et associations intervenant dans le champ de la prévention et de la protection de l’enfance ; membres proposés par les associations de professionnels et les organismes de formation ; personnalités qualifiées.

Mme Anne Devreese, présidente du CNPE, a rappelé lors de son audition que la création de ce conseil n’allait pas de soi : « Lors de la naissance du CNPE en 2016, l’idée même d’un Conseil national était très débattue et contestée ([129]). » La Cour des comptes, dans son rapport précité de 2020, appelait à sa suppression, mais le législateur a choisi de le maintenir, témoignant de son importance dans la gouvernance de la protection de l’enfance. Le Conseil s’est d’ailleurs ouvert en 2022 à d’autres membres, en particulier grâce à la création d’un sixième collège de douze enfants, adolescents et jeunes majeurs ([130]).

Aux termes de l’article L. 147-13 du CASF, le CNPE a pour mission d’émettre des avis et de formuler toutes propositions utiles relatives à la prévention et à la protection de l’enfance. Ses missions sont détaillées dans le décret n° 2022-1729 du 30 décembre 2022. Elles sont définies dans des termes très généraux et son champ de compétences apparaît assez large.

Le CNPE estime avoir plutôt bénéficié des apports de la loi de 2022 et des décrets afférents, « en reprenant ses missions originelles, en affirmant son indépendance (présidence autonome), en resserrant ses membres permettant ainsi un travail facilité, en améliorant la représentation des personnes concernées (création du collège dédié et du collège des enfants) et en favorisant des liens forts avec les autres conseils ([131]) ». La publication tardive des décrets d’application n’a cependant permis une première réunion du CNPE que le 23 juin 2023, soit seize mois après la publication de la loi.

Le CNPE déplore une insuffisance de moyens pour fonctionner convenablement, et ce depuis sa création. Comme évoqué supra, il souhaiterait que son secrétariat général, soit rattaché au Premier ministre et non au GIP. Le Conseil évoque une baisse de moyens liée à ce rattachement et plaide pour le maintien d’une parole indépendante par rapport au reste du GIP. Les effectifs administratifs du CNPE se composent en effet d’un cadre à mi-temps et d’un collaborateur à tiers-temps, ce qui est insuffisant et, selon les informations dont il dispose, inférieur aux dotations dont bénéficient d’autres conseils nationaux et hauts conseils ([132]).

Ce manque de moyens se double d’un manque de capacité réelle à peser sur le pilotage de la politique de protection de l’enfance. L’UNIOPSS fait observer que les avis du CNPE sur les différents textes sont essentiels mais que le Conseil « peine en parallèle à se mobiliser sur plusieurs sujets de fond nécessitant des travaux suivis ([133]) ». Mme Michèle Créoff, ancienne vice-présidente, pose également un regard particulièrement critique sur le fonctionnement du CNPE. Elle relève qu’il doit régulièrement se prononcer en urgence sur les textes dont il est saisi et que « son intégration au sein du GIP enfance protégée l’éloigne du pilotage national ministériel et renforce sa dépendance aux départements fortement représentés tant au niveau des élus que des cadres. Personnellement, [elle] n’[a] pu que constater, comme vice-présidente du CNPE de décembre 2016 à novembre 2019, la faiblesse de l’expertise juridique sur le droit de la protection de l’enfance et autres dispositifs qui devrait être apportée au conseil pour l’éclairer sur les textes à valider ainsi que sur les pratiques des départements […] ([134]) . » Elle relate également des faits surprenants, par exemple le fait que le CNPE n’ait pas été saisi pour avis sur le seuil d’âge retenu pour la définition du viol sur enfant, ce qui a conduit à une autosaisine du CNPE qu’il aurait « payé cher ([135]) ».

Si l’idée de départ du CNPE était de renforcer la dimension interministérielle de la gouvernance de la protection de l’enfance, force est de constater que son absence de moyens et le rattachement de son secrétariat général au GIP ne lui permettent pas de faire entendre sa voix.

II. L’État, premier parent défaillant de france

La décentralisation de la protection de l’enfance a fait des départements les premiers acteurs de cette politique publique. Pour autant, c’est bien à l’État que revient de définir une stratégie nationale et de garantir que les lois sont correctement appliquées. Il ne s’est cependant jamais véritablement investi sur ce sujet, alors même qu’il existe des différences de traitement inacceptables entre les enfants selon les départements.

A. Une politique déléguée aux départements sans moyens pour l’assumer

La politique de protection de l’enfance a été confiée aux départements lors des grandes lois de décentralisation des années 1980 sans que soient réunies les conditions nécessaires à la réussite de ce transfert : de moyens et de compétences suffisants. De plus, cette décentralisation s’inscrit en réalité dans une certaine continuité, puisqu’elle a transféré aux départements une compétence mais que, sur le terrain, c’est toujours la justice qui ordonne les mesures d’action éducative et les associations qui accueillent les enfants.

1. Des DDASS à l’ASE : la difficulté de rapprocher la décision du citoyen tout en maintenant une égalité de traitement

La vague de décentralisation des années 1980 visait notamment à rapprocher la décision et l’action publiques du citoyen. Le transfert de la protection de l’enfance de l’État vers les départements a été précédé de la publication de deux rapports particulièrement importants : en 1972, le rapport Dupont-Fauville, « Pour une réforme de l’aide sociale à l’enfance », et, en 1980, le rapport Bianco-Lamy déjà cité.

Ce dernier s’inscrit dans le contexte de la rationalisation des choix budgétaires (RCB). Il recommande de mieux prendre en compte l’enfant et sa famille dans cette politique publique. Il préconise également la mise en place d’un service unifié de l’enfance dans les départements, regroupant la protection maternelle et infantile, le service social polyvalent, celui de la santé scolaire, de la pédopsychiatrie, etc. Ce service avait commencé à être mis en place, mais le travail s’est interrompu avec la décentralisation.

Finalement, l’article 37 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État confie au département la responsabilité de « la protection sanitaire de la famille et de l’enfance », incluant le financement de celle-ci. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales consacre le rôle du département en tant que chef de file pour l’action sociale et médico-sociale.

La décentralisation porte en elle une contradiction inhérente, relevée par Mme Flore Capelier, docteure en droit public, chercheuse associée au laboratoire Printemps : la volonté, d’une part, d’encourager la libre administration des collectivités, tout en garantissant d’autre part l’égalité de traitement sur le territoire national ([136]). On peut toutefois noter qu’avant la décentralisation des années 1980, la protection de l’enfance était déjà territorialisée en directions départementales et qu’il existait déjà des inégalités liées à cette territorialisation, notamment dans la prise en charge des enfants.

Une autre étape importante est la séparation des missions sanitaires et sociales. Celle-ci intervient dès la loi du 31 décembre 1970, qui recentre l’hôpital sur ses missions sanitaires, et se poursuit avec la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales. La rapporteure est convaincue que cette séparation entre sanitaire et médico-social est l’une des grandes erreurs de la décentralisation, dans la mesure où elle nuit à une vision d’ensemble des enjeux de protection de l’enfance, indissociables des enjeux de santé publique, et favorise au contraire une approche en silos, qui nuit aux enfants les plus vulnérables. Du reste, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) définit la santé comme « un état de complet bien-être physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d’infirmité » : il s’agit d’une approche résolument holistique de la santé qui intègre des facteurs sociaux, environnementaux ou encore psychologiques. La coordination de politiques centralisées avec d’autres qui ne le sont plus est source de graves dysfonctionnements, comme l’a souligné M. Patrick Genevaux, président de l’Association nationale des directeurs d’action sociale et de santé (ANDASS) : « Le choix de ne pas décentraliser certaines compétences, notamment en matière de santé des enfants protégés en situation de handicap, va à l’encontre d’une approche globale de la vie de l’enfant et donne lieu à des discussions absurdes, pour savoir, par exemple, si l’internat d’un IME est thérapeutique ou non – car l’État paie dans un cas, le département dans l’autre ([137]). » Une telle approche souligne bien les absurdités d’une vision trop administrative et cloisonnée de la prise en charge des enfants, à rebours de la satisfaction de leurs intérêts.

2. Un transfert sans les moyens correspondants

La décentralisation des politiques de protection de l’enfance a été effectuée sans confier les moyens nécessaires au département. Cette nécessité de déléguer aux départements les moyens nécessaires mais aussi de maintenir une implication de l’État a été réaffirmée par M. Jean-Louis Bianco, l’un des deux auteurs du rapport Bianco-Lamy, à l’occasion d’un entretien publié en 2020 : « [L’État] doit donner les moyens d'agir quand il délègue un pouvoir, et se donner aussi les moyens de contrôle et de correction des inégalités ([138]). »

Budgétairement, l’État contribue de manière résiduelle au financement de la protection de l’enfance. L’action 17 « Protection et accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables » du programme 304 regroupe l’essentiel des dépenses en la matière dans le projet de loi de finances.

Dépenses de l’État spécifiquement allouées à la protection de l’enfance au sein du programme 304 en loi de finances initiale (LFI) pour 2025

Source : commission d’enquête d’après le projet annuel de performances « Solidarité, insertion et égalité des chances » (LFI 2025).

Dans le cadre de la contractualisation État-département (voir infra), des financements complémentaires sont mobilisés sur le fonds d’intervention régional (FIR) et l’objectif national de dépenses d’assurance maladie médico-social (ONDAM MS). En 2022, la contractualisation a été financée à hauteur de 133 millions d’euros sur le programme 304, de 48 millions d’euros sur le FIR et de 49,50 millions sur l’ONDAM MS ([139]).

L’article 27 de la loi de 2007 sur la protection de l’enfance avait créé un fonds national de financement de la protection de l'enfance au sein de la Caisse nationale des allocations familiales, afin de compenser aux départements les charges induites par la loi et de financer des actions spécifiques relatives à la réforme de la protection de l’enfance et définies par voie conventionnelle. Les ressources de ce fonds étaient fixées par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale. La DGCS indique qu’entre 2015 et 2018, ce fonds a été entièrement alloué à la participation de l’État à la phase d’évaluation et de mise à l’abri des personnes se présentant comme MNA ([140]), puis que cette dépense a été intégrée par un décret de 2019 au budget général de l’État. Le fonds est depuis devenu sans objet étant donné, selon la DGCS, qu’il avait vocation à compenser exclusivement les actions de la loi de 2007 ([141]). Ce fonds de financement a donc été manifestement détourné de son objet initial, car fléché sur la mise à l’abri et l’évaluation des personnes se présentant comme MNA, comme cela a déjà été relevé par la Cour des comptes ou encore par le sénateur Bonne dans son rapport d’application précité.

L’absence d’investissement financier de l’État à la suite de la décentralisation est donc manifeste. M. François Sauvadet, président de Départements de France, a indiqué que l’État contribue à hauteur de 3 % seulement du financement des 10 milliards d’euros dépensés pour la protection de l’enfance chaque année ([142]), alors même que les départements sont tributaires de ressources propres totalement décorrélées de telles dépenses (voir infra).

Les enveloppes financières de l’État ont été récemment ponctionnées. Dans sa décision-cadre relative à la protection de l’enfance, la Défenseure des droits relève que les crédits de l’action 17 ne représentent que 2,2 % du total des politiques de solidarité du programme 304. En février 2024, 50 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP) ont été annulés sur la réserve de précaution du programme 304 ([143]). De plus, le GIP France Enfance protégée a subi une baisse de crédits de 0,6 million d’euros et la stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance de 20 millions d’euros (140 millions étant budgétés au total sur cette stratégie). La DGCS souligne toutefois que « ces économies prenaient en compte d’une part le budget initial pour 2024 voté par le GIP FEP et d’autre part l’exécution 2023 de la stratégie enfance. Elles n’ont donc pas eu pour conséquence de diminuer ou d’annuler les financements prévus au titre de la protection de l’enfance ([144]). » La rapporteure dénonce vivement ces coupes budgétaires compte tenu de l’état alarmant de la protection de l’enfance.

B. Une implication inégale des départements qui conduit à une inégalité de chances et de traitement

Il existe autant de politiques de protection de l’enfance que de départements. L’investissement sur ce sujet est donc tributaire des choix politiques locaux. Il en résulte une perte de chances pour les enfants à protéger qui se trouvent dans des départements défaillants, à rebours du principe d’égalité républicaine. Force est de constater que l’actualité est émaillée de scandales sur les conditions d’accueil en protection de l’enfance dans tel ou tel département. La rapporteure rappelle que les présidents de département endossent la responsabilité pénale de cette politique, tout en ne disposant pas des moyens adéquats pour la mettre en œuvre.

1. Un dialogue difficile au sein des départements et entre les départements

Les difficultés de gouvernance et de pilotage évoquées pour le niveau national existent également dans les départements. Les instances de concertation globale sont mises en place de manière inégale et se réunissent à des fréquences disparates. Certains départements ne sont toujours pas dotés d’un schéma départemental de la protection de l’enfance (SDPE) : c’est le cas pour la Guadeloupe, qui n’en a pas depuis 2019, comme le mentionne l’Association pour la promotion des actions d’insertion (APAI) dans sa contribution écrite.

La rapporteure note particulièrement un défaut de communication récurrent entre la justice et le département, en particulier pour connaître le nombre de places disponibles, les placements effectués, ceux en attente d’exécution, etc. L’AFMJM cite un autre exemple de difficulté au sujet de la fin des mesures d’intervention décidées par le juge : « Les juges peuvent être réticents à mettre un terme à leur intervention, par crainte d’arrêter trop tôt, quand les progrès ne sont pas consolidés, et ne font pas toujours confiance au conseil départemental pour maintenir les soutiens nécessaires dans la durée […] ([145]). » Il est regrettable qu’il puisse parfois exister une relation de défiance plutôt que de confiance, faute de dialogue ; là encore, la rapporteure rappelle le poids des racines historiques de la protection de l’enfance.

L’Éducation nationale peut également être concernée par ces difficultés de gouvernance départementale. À titre d’exemple, la direction académique des services de l’éducation nationale (DASEN) de la Mayenne indique que les professionnels du service social en faveur des élèves se retrouvent « à se substituer, à compenser et à regretter le “morcellement” dans le traitement des situations au détriment d’une approche globale via les services de la direction de la protection de l’enfance ([146]) ».

Le défaut d’articulation entre les différents départements conduit aussi à créer des failles que des acteurs peu vertueux ne manquent pas d’exploiter. Certains départements, par manque de places ou faute de dispositifs adaptés, font le choix d’envoyer certains enfants dans d’autres départements. Le suivi de ces placements peut se révéler insuffisamment rigoureux, et certaines structures illégales s’implantent, avec des conditions d’accueil maltraitantes et parfois dramatiques, comme l’a récemment rappelé le procès de Châteauroux (voir infra).

2. L’application de la loi par les départements n’est pas optionnelle !

D’importantes disparités dans l’application des différentes lois de protection de l’enfance subsistent au sein des départements – parfois faute de moyens et de compétences, parfois délibérément. Il n’est pourtant pas normal que l’application des lois votées par le législateur puisse être laissée à la discrétion des autorités locales. M. Mathieu Klein, président du Haut Conseil du travail social, l’a opportunément rappelé : « Personne n’accepterait que des décisions de justice soient variables d’un territoire à l’autre : il devrait en être de même pour la protection de l’enfance ([147]). »

À la suite de plusieurs alertes, la Défenseure des droits a révélé en audition qu’elle s’est autosaisie ([148]) de la situation de la protection de l’enfance dans douze départements : le Nord, la Somme, la Loire-Atlantique, l’Isère, la Guadeloupe, le Pas-de-Calais, les Côtes-d’Armor, le Var, le Maine-et-Loire, l’Ille-et-Vilaine, la Sarthe et la Côte-d’Or. Ces saisines ont conduit, en janvier 2025, à la publication exceptionnelle d’une décision-cadre relative à la protection de l’enfance – témoignant bien là du caractère structurel du sujet – accompagnée de sept décisions anonymisées visant chacune un département.

La rapporteure souhaite rappeler ici les propos de Défenseure en audition, témoignant de l’urgence de la situation : « Nous constatons une forte dégradation de la situation au cours des dernières années. Nous avons été alertés, pour la première fois dans l’histoire de l’institution, par des juges des enfants sur la situation catastrophique de la protection de l’enfance dans leur département : évaluations de danger non faites ou faites dans des délais déraisonnables ; absence de rapports éducatifs en prévision des audiences ; levées de placement sans que le magistrat ne les ait décidées ni même en ait été avisé ; manque de places en foyer et d’assistants familiaux ; mesures de placement non exécutées ; actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) prises en charge dans des délais pouvant excéder six mois ; absence de référents de l’ASE. La communication semblait très défaillante entre la justice et le département ([149]). »

Au fil de leurs auditions et de leurs déplacements, les députés de la commission d’enquête ont également noté des dysfonctionnements dans plusieurs départements ; ils seront abordés dans la suite du présent rapport.

La prise en charge des MNA est un autre exemple flagrant de l’absence d’implication de certains départements en matière de protection de l’enfance. M. Daniel Goldberg, président de l’UNIOPSS, évoque ainsi « des décisions récentes de certains départements visant à suspendre la mise à l’abri de personnes se présentant comme MNA, ou à développer des offres d’accueil et d’accompagnement pour les MNA à des prix de journée réduits, fondées sur un principe erroné de semi-autonomie ([150]) ». Il dénonce aussi l’absence d’effectivité du volet de la loi Taquet relatif à l’accompagnement des jeunes majeurs.

En matière financière, le rapport du sénateur Bonne sur l’application des lois de protection de l’enfance rappelait les chiffres déjà donnés par la Cour des comptes en 2020 : des dépenses nettes de protection de l’enfance estimées à 120 euros par habitant, « avec des écarts allant de 49 euros par habitant en collectivité de Corse à 214 euros par habitant en Seine-Saint-Denis ». Si certaines différences de situation entre territoires peuvent expliquer ces écarts – le contexte socio-démographique notamment –, elles ne suffisent pas à les justifier entièrement.

3. L’étranglement financier des départements, s’il est une réalité, ne peut justifier à lui seul certains arbitrages défavorables à la protection de l’enfance

Le rapport du Conseil économique, social et environnemental (CESE) sur la protection de l’enfance d’octobre 2024 ([151]) résume les enjeux budgétaires auxquels sont confrontés les départements et leurs conséquences en matière de protection de l’enfance : « Dans un contexte budgétaire contraint, les départements font des arbitrages. De fortes disparités existent entre les départements, sans qu’il ne soit toujours possible d’établir si elles font ou non écho à des besoins locaux différents. »

Ces difficultés de financement conduisent en effet certains départements à des situations où ils estiment nécessaire de prioriser certains pans de la protection de l’enfance au détriment d’autres. C’est ainsi que M. Christian Poiret, président du conseil départemental du Nord, a justifié le choix de son département de privilégier le placement des plus jeunes : « L'objectif est de placer plus vite les enfants plus jeunes, ce qui se fait au détriment bien sûr des plus grand qu'on ne peut pas placer ([152]). » La rapporteure tient à rappeler que tous les enfants relevant de la protection de l’enfance doivent être protégés et que c’est un choix budgétaire des départements de le faire ou non. Dans le cas d’espèce, le choix effectué est inacceptable ; reconnaître les difficultés des départements ne signifie en aucun cas les exonérer du respect de la loi.

Plusieurs facteurs sont à prendre en compte pour expliquer les difficultés des départements à financer la protection de l’enfance.

Premièrement, les départements sont les payeurs de la protection de l’enfance, mais n’en sont que partiellement les décideurs, dans la mesure où l’essentiel des décisions de protection de l’enfance sont prises par la justice.

Ensuite, il a été évoqué la faiblesse des dépenses budgétaires de l’État pour le financement de cette politique publique. Au total, l’État prévoit une réduction de 2.2 milliards d’euros des dotations aux collectivités locales. Cette mesure apparaît à la fois injuste et disproportionnée. Les départements supportent à eux seuls 40 % de cet effort, alors même qu’ils disposent de marges de manœuvre financières extrêmement limitées ([153]).

En effet, les départements sont essentiellement tributaires des recettes issues des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour financer cette politique publique. Cette ressource, qui dépend du dynamisme du marché immobilier, n’est d’une part absolument pas en lien avec les besoins financiers de la protection de l’enfance, et d’autre part en baisse. Les recettes issues des DMTO ont chuté de 3,7 milliards d’euros en 2023 par rapport à 2022 et s’élevaient pour cette même année 2023 à 13 milliards d’euros, soit 15,8 % des recettes de fonctionnement des départements ([154]). La loi de finances pour 2025 permet cependant de relever le plafond des DMTO de 4,5 % à 5 %.

Alors que les départements ne bénéficient plus de ressources fiscales directes telles que la taxe d’habitation, la taxe foncière sur le bâti et le non-bâti, ou encore l’ancienne taxe professionnelle depuis 2021, il est pour le moins scandaleux qu’une politique de l’enfance à protéger repose sur les DMTO, dont la volatilité rend les finances départementales particulièrement vulnérables. Ce chantier de la fiscalité locale, souvent repoussé, ne pourra plus attendre une réforme de fond sur les finances publiques.

Concernant la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), un mécanisme de compensation avait été mis en place en 2021 pour accompagner le transfert aux communes de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Toutefois, les défaillances dans les précisions du ministère des finances ont été très préjudiciables aux départements, dont tout le monde s’accorde à dire que la majorité de leurs dépenses sont incompressibles. En 2023 et en 2024, Bercy a procédé à des ajustements rétroactifs, réclamant par exemple au département de la Gironde des remboursements de 24 millions d’euros en 2023 et de 36 millions en 2024, en raison d’une dynamique de la TVA inférieure aux prévisions. Pour 2025, la situation, s’aggrave encore : l’évolution de la TVA pour les départements sera artificiellement plafonnée à 0 %, indépendamment de la réalité économique et de l’inflation. Cette décision entraînera une perte de pouvoir d’achat et de ressources pour les collectivités concernées, accentuant leurs difficultés financières et remettant en cause la parole de l’État.

La rapporteure insiste aussi sur le fait que le marché immobilier est sensiblement différent selon les départements, ce qui constitue un facteur d’inégalité supplémentaire entre les enfants d’un département à l’autre. Elle souligne que les budgets des collectivités territoriales doivent être votés en équilibre réel, contrairement au budget de l’État, ce qui complexifie d’autant plus la situation financière des départements. La politique de protection de l’enfance ne consiste pas au simple versement d’une prestation sociale mais est une véritable politique de l’humain, qui mérite de disposer de la latitude nécessaire pour pouvoir effectuer des choix budgétaires engagés.

En définitive, les restrictions budgétaires, prises sans considération des contraintes structurelles des départements, posent un réel problème d’équité et de soutenabilité pour les finances locales. Combinées à une fiscalité inadaptée aux besoins de financement de la protection de l’enfance, cela revient in fine à asphyxier budgétairement les départements. Pourtant, la rapporteure rappelle que la libre administration des collectivités territoriales est un principe constitutionnel ; encore faut-il que celles-ci disposent des moyens financiers adéquats pour que ce principe soit pleinement effectif.

Les départements ont, de plus, produit des efforts budgétaires pour financer la protection de l’enfance. La décision-cadre de la Défenseure des droits rappelle que, selon les données de la DREES, les dépenses totales d’ASE ont augmenté de 61 % depuis 1998 en euros constants. Selon le rapport du CESE, « en moyenne, les dépenses nettes concernant l’ASE constituent 23 % des dépenses nettes totales d’aide sociale des départements ».

Les difficultés budgétaires ne peuvent expliquer à elles seules le manque d’investissement en protection de l’enfance. Comme l’ont rappelé plusieurs personnes auditionnées, ce ne sont pas toujours les départements les plus pauvres qui financent le moins cette politique. Ce choix de financement demeure avant tout un choix politique. M. Lyès Louffok, membre du Comité de vigilance des enfants placés et ancien enfant placé, a illustré ce fait : « Il y a trois semaines, un département a retiré 250 000 euros à son service de prévention spécialisée. Simultanément, ce même département a annoncé avoir débloqué 180 000 euros pour le passage de la flamme olympique. Je m’interroge quant à la responsabilité politique des élus qui prennent de telles décisions budgétaires ([155]). »

Au sujet des conditions de rémunération des assistants familiaux par exemple, l’UFNAFAAM a rappelé qu’il existe de forts écarts, allant de 25 % à 30 % selon les départements, de même que sur les frais annexes ([156]). Ces frais annexes comprennent les sujétions pour handicap, les frais de déplacement, les indemnités pour l’habillement et les loisirs, pour Noël, etc.

Il y a par ailleurs un enjeu de bonne gestion budgétaire, au-delà du seul volume financier alloué. L’UNIOPSS regrette que des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) soient parfois conclus sans échanges préalables avec les structures d’accueil et envoyés déjà rédigés aux organismes concernés ([157]).

Plus généralement, les problématiques financières des départements se répercutent mécaniquement sur le SAH, avec parfois des retards de paiement pour les associations et des arbitrages budgétaires tardifs, contraignant celles-ci à faire de la « cavalerie budgétaire », selon les termes employés en audition par M. Didier Tronche, président de la CNAPE, et M. Daniel Goldberg, président de l’UNIOPSS.

La rapporteure s’étonne que, face à ces difficultés financières, l’intégralité des crédits de l’État ne soit pas consommée. Comme cela a été mentionné, 20 millions d’euros ont été annulés en début d’année 2024 sur la Stratégie de prévention et de protection de l’enfance, le DGCS ayant indiqué qu’une telle annulation avait été effectuée en fonction du niveau de consommation observé, c’est-à-dire en fonction du niveau d’exécution 2023 de ces crédits ([158]).

C. la décentralisation ne peut pas justifier l’absence d’implication de l’État

Tous les dysfonctionnements de la protection de l’enfance ne peuvent pas être imputés aux départements. En effet, la décentralisation a légitimé le manque d’investissement de l’État, alors qu’il est aussi responsable à maints égards de cette politique publique.

1. L’État est historiquement désinvesti de la protection de l’enfance

Alors même que l’État est responsable de cette politique publique, notamment au plan international (comme en attestent les condamnations répétées de la France sur le sujet), il a toujours peiné à s’y investir. La responsabilité de l’État est clairement mentionnée, depuis la loi Taquet de 2022, à l’article L. 121-10 du CASF : « L’État assure la coordination de ses missions avec celles exercées par les collectivités territoriales, notamment les départements, en matière de protection de l'enfance et veille à leur cohérence avec les autres politiques publiques, notamment en matière de santé, d'éducation, de justice et de famille […]. Il promeut la coopération entre l'ensemble des administrations et des organismes qui participent à la protection de l'enfance. »

Sur le terrain, la rapporteure constate une implication très inégale des préfectures, voire même l’étonnement de certaines d’entre elles d’être sollicitées sur ce sujet. Cette absence d’implication se ressent particulièrement sur la politique de contrôles de l’État des structures d’accueil en protection de l’enfance, en complément de celle du département. En particulier, les effectifs consacrés à ces contrôles sont dérisoires (voir infra). M. Jean-Benoît Dujol, DGCS, a observé que « les DDETS ont parfois été surprises que l’on se tourne vers elles sur ce sujet ; nous avons dû leur rappeler qu’un certain nombre d’obligations incombaient toujours à l’État. Nous avons entrepris ce travail de réarmement modeste mais réel de l’État en termes de moyens et de compétences ([159]) ».

Plus généralement, plusieurs personnes auditionnées ont rappelé que la décentralisation a affaibli l’expertise des administrations départementales en matière de protection de l’enfance, à l’instar de l’ancien secrétaire d’État Adrien Taquet, qui a aussi souligné la faiblesse des effectifs au sein des préfectures : « Comme Michèle Créoff l’a souligné, il n’y a plus grand monde dans les préfectures pour s’occuper de la protection de l’enfance – 0,5 ETP (équivalents temps plein). Cela s’assortit d’une perte de compétences. Nous devons faire attention : on parle de recentraliser mais, dans les services de l’État, plus personne ne sait faire ([160]). »

L’État a aussi un rôle de péréquation entre les départements au vu des différences de situation socio-démographique, et ce notamment pour les outre-mer. Mme Negrit, conseillère départementale de Guadeloupe, a par exemple indiqué que les coûts de fonctionnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) de son département étaient « deux à quatre fois supérieurs à ceux de l’hexagone, avec un prix moyen de 178 euros par jour ([161]) ».

2. Une contractualisation qui ne peut pallier l’absence de l’État

La contractualisation État-département sur le sujet de la protection de l’enfance est l’une des modalités de mise en œuvre de la Stratégie de prévention et de protection de l’enfance (SPPE) 2020-2022. Elle prend la forme de contrats entre le préfet, l’ARS et le département. Les modalités de contractualisation sont détaillées par le biais d’une instruction annuelle. D’après la décision-cadre de la Défenseure des droits sur la protection de l’enfance, 91 contrats étaient en cours en 2022.

La contractualisation permet de définir des priorités conjointes entre État et département, déclinées sous la forme d’actions, assorties d’objectifs mesurables et d’indicateurs de résultats. Un rapport annuel d’exécution doit être élaboré. Parmi les mesures pouvant être financées au titre de la circulaire du 25 avril 2023 ([162]) figurent par exemple le renforcement des CRIP, le renforcement des visites à domicile et des consultations infantiles, le renforcement de la formation des professionnels, etc.

Si elle a permis de financer un certain nombre de mesures, par exemple la construction de villages d’enfants, la portée de la contractualisation doit toutefois être relativisée.

En premier lieu, le volume financier de cette contractualisation est faible : rappelons qu’au total, 120 millions d’euros seulement sont alloués à l’ensemble de la Stratégie de prévention et de protection de l’enfance sur le programme 304.

En second lieu, cette contractualisation reste pour l’essentiel incitative et peu exigeante pour les départements. Elle avait certes l’objectif louable de permettre une meilleure application des lois sur le territoire, comme le rappelle le rapport du sénateur Bonne : « Ainsi que l’a révélé l’ancien secrétaire d’État, Adrien Taquet, la démarche de contractualisation, décidée en 2019, constituait une tentative de trouver un levier pour améliorer l’application des lois de 2007 et 2016. » Pour autant, le sénateur regrette que le bilan de cette stratégie n’ait pas encore pu être dressé. Une évaluation plus rigoureuse des engagements pris par les départements via la contractualisation devrait être menée et conditionner la reconduction du contrat, ce qui semble loin d’être le cas aujourd’hui.

Ce manque d’ambition est également illustré par la publication tardive de l’instruction relative à la contractualisation pour 2024, intervenue le 14 août 2024 ([163]). De plus, selon l’instruction pour 2023, « une évolution des modalités de la contractualisation » devait intervenir à compter de janvier 2024, ainsi que l’élargissement de la contractualisation à d’autres acteurs, notamment la justice et l’éducation nationale. En réalité, les objectifs et les modalités de mise en œuvre de la contractualisation précédente ont été reconduits par l’instruction du 14 août 2024, étant précisé que « le plan d’action peut être la simple reconduction de celui transmis en 2023 ». Il n’était pas exigé de joindre le bilan des actions engagées au nouveau projet de contrat.

Cette contractualisation manque donc d’exigence et conduirait même, selon Mme Michèle Créoff, à déresponsabiliser davantage l’État : « La contractualisation mise en œuvre dans les différentes stratégies nationales n’a pas prouvé son efficacité puisque la situation a empiré. Le retrait des administrations de l’État a permis que les projets départementaux présentés dans le cadre de ces contractualisations soient peu expertisés, présentant ainsi des effets d’aubaine sans être des leviers pour résoudre la crise d’absence de réponse adaptée ([164]). »

3. Des outils de planification et de concertation qui se multiplient, au risque de perdre en lisibilité et en efficacité

Observatoires départementaux, comités départementaux, instances de concertation tripartites ou quadripartites, groupes de travail ad hoc, schémas… les outils de concertation et de pilotage locaux s’additionnent, ce qui ne permet pas, à l’instar de l’échelon national, de bénéficier d’un pilotage local clair.

Les différents schémas locaux ne s’articulent pas toujours bien entre eux, comme le faisait déjà remarquer la Cour des comptes dans son rapport précité de 2020 : « Il existe […] plusieurs schémas et contrats au niveau départemental qui peuvent traiter de mêmes sujets et réunir les mêmes acteurs, mais avoir des chefs de file et des temporalités différents. » Il existe par exemple un schéma départemental de protection de l’enfance, un schéma départemental des services aux familles, mais aussi le schéma régional de santé de l’ARS, qui « définit l’offre de soins psychiatriques ainsi que l’offre d’accueil pour les enfants en situation de handicap, sans que les besoins évalués en protection de l’enfance soient nécessairement pris en compte », selon la Cour. La rapporteure rappelle d’ailleurs que les enfants à double vulnérabilité ne sont pas accompagnés à la hauteur de leurs besoins, en particulier compte tenu de l’absence de données ou de recherches spécifiques sur le sujet. Le retard de la France sur les problématiques relatives à l’autisme est un exemple flagrant de ce manque d’ambition pour les enfants (voir infra).

S’agissant des instances de concertation, la Défenseure des droits salue la mise en place, à titre expérimental, de dix CDPE mais relève qu’ils ne sont pas encore opérationnels « en termes d’impulsion de politiques publiques de protection de l’enfance, de coordination des acteurs, et de sens pour les professionnels de terrain ([165]) ». Un constat mitigé sur les ODPE avait été posé par l’IGAS dès 2020 ([166]), relevant que leur fonctionnement ne correspondait pas toujours à celui qui avait été prévu par la loi, par exemple en ce qui concerne les acteurs impliqués, la fréquence des réunions ou leur champ d’action.

La généralisation des instances quadripartites réunissant PJJ, département, parquet et magistrat coordonnateur du tribunal pour enfants était prônée par la Stratégie nationale de protection de l’enfance. Selon la DPJJ, ces instances se systématisent : seules quatre directions territoriales de la PJJ n’étaient pas impliquées dans une telle structure, dont trois œuvrant pour qu’elle soit mise en place à brève échéance. Elles se réunissent en moyenne 1,7 fois par an, fréquence en baisse par rapport à 2022 (2,5 fois par an), avec des disparités importantes ([167]).

4. Le travail en silos conduit au désinvestissement et au renvoi de responsabilité permanent entre les différentes parties prenantes

Le cloisonnement constaté n’est pas nouveau : dès les années 1980, le rapport Bianco-Lamy évoquait la « compétition des pouvoirs » pour qualifier les rapports entretenus par les différents acteurs de la protection de l’enfance. Mme Flore Capelier évoque de son côté une « dilution des responsabilités ([168]) ».

Dans ces conditions, il est difficile pour le département d’animer cette politique publique. Que peut faire le département lorsque le suivi médical des enfants ne peut pas être réalisé faute de professionnels de santé disponibles ? Lorsqu’il peine à recruter des travailleurs sociaux faute d’attractivité de ces métiers et de revalorisation de leur rémunération ? Lorsque l’école n’arrive pas à détecter à temps les enfants qui pourraient faire l’objet d’une mesure de prévention ?

Le manque de moyens explique pour partie cet état de fait : la Conférence nationale des procureurs de la République rappelle que la mobilisation des parquets dans la lutte contre les violences intrafamiliales n’a été possible que grâce au « recrutement, dans chaque juridiction, de chargés de mission dédiés à cette politique publique prioritaire ([169]) » et qu’un véritable investissement dans la protection de l’enfance nécessiterait aussi des renforcements en moyens humains.

Le manque de culture commune et de formation renforcée autour de ces enjeux est également flagrant alors qu’il s’agit d’une obligation légale :

– l’article L. 542-1 du code de l’éducation prévoit pour un ensemble de personnels « une formation initiale et continue, en partie commune aux différentes professions et institutions, dans le domaine de la protection de l’enfance en danger » ;

– l’article L. 226-3-1 du CASF charge les ODPE de réaliser un bilan annuel des formations continues délivrées par le département à ce titre et d’élaborer un programme pluriannuel des besoins en formation. Mme Muriel Eglin, vice-présidente de l’AFMJF, a suggéré que des formations communes, dispensées par les ODPE, « soient reconnues au titre de la formation continue des magistrats et qu’elles comptent ainsi dans les jours de formation obligatoire ([170]) ».

La rapporteure souligne l’importance que ces formations incluent des modules cliniques sur les troubles du neuro-développement de l’enfant, sur les mille premiers jours, sur les recherches en neurosciences et en épidémiologie, sur les « adverse childhood events », etc.

L’Association nationale des directeurs d’action sociale et de santé (ANDASS) pose cependant, dans un récent manifeste, la question de la focalisation du débat public sur des questions qui lui semblent en réalité secondaires, « celles du Meccano institutionnel (qui doit exercer la compétence et comment se coordonner) ainsi qu[e] celles des moyens dévolus […] ». Sans les occulter, l’association souligne la nécessité de se pencher sur la conception même de cette politique publique, dans la mesure où l’on aurait confié à l’ASE un nombre de missions considérable, « bien au-delà de la lutte contre les maltraitances », et que celle-ci « dispose d’outils qui sont inadaptés pour répondre à la diversité des objectifs qui lui sont assignés ([171]) ».

III. Une politique publique qui avance à l’aveugle faute de données et de prise en compte de la recherche

Tant la recherche que la production de statistiques relatives à la protection de l’enfance sont insuffisamment développées. Cela n’est pas étranger à l’indifférence de l’État envers cette politique publique. Pourtant, une meilleure connaissance permettrait de mieux anticiper les besoins et de lutter contre la saturation et l’inadaptation du système actuel.

A. Une recherche insuffisante et insuffisamment prise en compte

La recherche sur les sujets de la protection de l’enfance est encore peu développée en France. Mais elle est aussi insuffisamment utilisée et valorisée par les pouvoirs publics dans le processus décisionnel.

1. Quelques travaux de recherche existent en protection de l’enfance

Les dernières années ont vu progresser les connaissances autour de la protection de l’enfance, notamment dans le domaine des neurosciences. De plus, plusieurs travaux ont porté sur les tout-petits. À titre d’exemple :

– des travaux ont été menés en 2019-2020 autour des mille premiers jours de l’enfant ([172]), par une commission de dix-huit experts autour de M. Boris Cyrulnik ;

– le programme PEGASE ([173]), pour « Protocole de santé standardisé appliqué aux enfants bénéficiant avant l’âge de cinq ans d’une mesure de protection de l’enfance », a vocation à garantir une prise en charge d’un parcours de soins des jeunes enfants protégés. Il se fonde sur les travaux de l’Association Saint-Exupéry pour la recherche en protection de l’enfance. Une cohorte témoin ESPER (« Étude de cohorte prospective des enfants protégés ») de 800 enfants a été lancée en 2023 qui, selon la professeure Céline Greco, cheffe du service de médecine de la douleur et palliative de l’hôpital Necker-Enfants malades, présidente de l’association Im’pactes, « sera une énorme chance de pouvoir obtenir des données fiables sur la santé des enfants confiés et sur l’efficacité des programmes de prise en charge précoce ([174]) ».

Un autre travail remarquable de recherche de ces dernières années est l’étude longitudinale sur l’autonomisation des jeunes après un placement (ELAP). Elle analyse les conditions de vie, de préparation et d’accès à l’autonomie des jeunes placés à l’ASE et leur devenir après le placement. Elle s’est déroulée entre 2013 et 2019. Des questionnaires ont d’abord été adressés à 1 600 jeunes entre dix-sept et vingt ans dans sept départements ([175]). Des entretiens plus poussés ont été réalisés auprès de 107 jeunes parmi ceux-ci, puis une seconde vague d’entretiens a eu lieu avec 68 d’entre eux. L’étude ELAP a donné lieu à plusieurs travaux de recherche et a même inspiré une autre étude longitudinale sur le devenir des jeunes placés au Québec et en France ([176]).

L’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE), créé en 2004, dispose aussi d’un rôle concernant la recherche sur la protection de l’enfance : il assure les missions de « centre national de ressources et de promotion de la recherche et de l’évaluation », aux termes de l’article L. 147-14 du CASF. Il finance des projets de recherche à hauteur de 100 000 euros par an, ce qui est bien trop faible par rapport aux budgets consacrés à la recherche dans d’autres pays. Les travaux de la rapporteure ont d’ailleurs largement été irrigués par la recherche internationale. Le Dr Martin-Blachais évoque une production de l’ONPE « de près de 100 publications et plus de 70 fiches techniques de pratiques et dispositifs probants ([177]) ». Lors de son audition, Mme Florence Dabin, présidente du GIP, a indiqué qu’il était porté une attention spécifique à ce que les travaux de l’ONPE soient bien en lien avec les besoins des territoires. Elle a cité l’exemple de données relatives à la lutte contre la prostitution, qui ont permis de nourrir les cellules mises en place dans les départements ([178]). L’ONPE décerne également un prix de thèse.

D’autres institutions ou organismes soutiennent également des travaux de recherche en protection de l’enfance : PJJ, Défenseur des droits, prix de recherche du Carrefour national de l’action éducative en milieu ouvert, etc. Les départements soutiennent eux aussi des initiatives, Mme Flore Capelier ayant souligné le cas de la Ville de Paris qui a passé des conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE) sur ces sujets. L’ONPE accueille également deux thèses CIFRE ([179]).

Plus généralement, Mme Capelier a rappelé que ces travaux de recherche se développent mais que certaines disciplines sont encore peu explorées, notamment l’économie ou la sociologie des organisations. Elle a évoqué en audition une centaine de thèses existant sur la protection de l’enfance, mais dont les résultats demeurent largement méconnus ([180]).

2. Ces travaux demeurent insuffisants et insuffisamment utilisés

La recherche en protection de l’enfance n’est encore pas suffisante. Mme Céline Greco a rappelé lors de son audition que l’on parvient aujourd’hui à dénombrer le nombre de femmes tuées chaque jour, ou de victimes d’accidents de la route, mais que les chiffres pour les enfants ne sont pas connus car les données et la recherche manquent. Surtout, la recherche n’irrigue pas encore assez les pratiques professionnelles et les décisions publiques.

La France ne parle pas le même langage que les autres pays s’agissant de cette recherche, ce qui la prive des retours de ces derniers ou de collaborations transnationales. Cela a été particulièrement souligné par Mme Greco, qui rappelle que la France ne raisonne pas en termes d’Adverse Childhood Events (ACE) s’agissant des violences faites aux enfants et ne mène pas d’études de cohorte sur leur prévalence. Cela exclut de fait notre pays d’un certain nombre de congrès internationaux sur le sujet des maltraitances et des violences faites aux enfants. Mme Greco souligne que « sans normes communes, nous ne pouvons pas mettre en place les mêmes recherches, ni comparer nos résultats. Le point de départ est donc le développement de la recherche pour obtenir des chiffres fiables et éviter des estimations imprécises qui diluent la réalité du problème ([181]). » Elle souligne également, dans sa contribution écrite, la faiblesse du nombre d’études de cohorte en protection de l’enfance, mise en évidence par le Dr Daniel Rousseau, fondateur du programme PEGASE.

L’interpénétration entre théorie et pratique est pourtant fondamentale pour faire progresser les connaissances et les pratiques. On manque ainsi cruellement de recherche-action ([182]). La Cour des comptes rappelait dans son rapport de 2020 sur la protection de l’enfance qu’au Québec, toutes les structures chargées de mettre en œuvre la politique de protection de l’enfance sont adossées à un centre de recherche ou à une université.

Plus généralement, il y a une difficulté à s’emparer des recherches pour irriguer les pratiques et les décisions publiques. Le travail n’est cependant pas aisé, comme l’a souligné la professeure Marie-Rose Moro, pédopsychiatre, cheffe de service de la Maison de Solenn : « Il manque une articulation entre la médecine et les sciences humaines pour pouvoir conceptualiser un certain nombre de ces études. […] En France, les travailleurs sociaux ne sont certes pas assez informés, mais personne ne leur dit non plus qu’ils sont capables de mener des recherches. Par comparaison avec la Belgique ou la Suisse, pays avec lesquels nous avons beaucoup travaillé, nous ne sommes pas suffisamment collaboratifs pour conduire ce type d’études ([183]). » L’ANDASS établit un constat similaire dans son manifeste précité, soulignant que la politique de prévention des situations de danger pâtit du manque de données et de la place insuffisante accordée à la recherche, mais aussi de la difficulté à ce que les apports de la recherche nourrissent les pratiques des professionnels. Cet enjeu de transfert de connaissances vers les pratiques et la prise de décision a été beaucoup travaillé par Mme Capelier.

La rapporteure indique que, malgré les connaissances scientifiques et cliniques reconnues à l’international, la France a pris du retard et n’a pas encore intégré suffisamment ces données dans ses pratiques. Elle propose la création d’un conseil scientifique placé auprès du ministre chargé de l’enfance (voir, infra, recommandation n° 6). Elle recommande également de renforcer les moyens de la recherche en France en protection de l’enfance, dont ceux de l’ONPE. Le conseil scientifique et l’ONPE devront travailler et mener des travaux de recherche en coopération étroite avec les organismes de recherche à l’international.

L’Institut du cerveau de l’enfant a récemment été inauguré à Paris. C’est un espoir pour les familles et les enfants en matière de connaissance scientifique partagée, qui permettra de bénéficier des apports des meilleurs experts mondiaux en la matière. Il peut être rappelé qu’un enfant sur six souffre aujourd’hui d’un trouble du neuro-développement en France ([184]).

Cette approche intégrée de la recherche permettra de répondre aux multiples défis auxquels sont confrontés les enfants d’aujourd’hui en protection de l’enfance et, plus globalement, l’enfance en France. Au total, la rapporteure souligne la nécessité d’un travail sur les enjeux de protection de l’enfance qui doit être fait en lien étroit avec les milieux hospitalier et les universitaires.

Le Québec est aussi un exemple intéressant sur le sujet. Il dispose de deux instituts universitaires dans le domaine de la protection de la jeunesse: l’Institut universitaire Jeunes en difficulté (IUJD) et le Centre de recherche sur les jeunes et leur famille (CRUJEF), qui « nourrissent les réflexions des instances politiques et de pratique », selon Mme Lesley Hill, directrice nationale de la protection de la jeunesse ([185]). Mme Hill précise de plus que « l’Institut national d’excellence en santé et services sociaux (INESSS) joue également un rôle crucial de production de connaissances ». La rapporteure souligne à cet instant que, comme de nombreuses personnalités auditionnées, elle a régulièrement cité l’exemple du Québec durant la commission d’enquête pour donner des exemples de bonnes pratiques sur certaines actions, en particulier concernant la prévention, la prise en charge des besoins en santé de l’enfant, l’approche clinique de cette politique publique ou encore la prise en charge coordonnée des enjeux sanitaires et sociaux. Cela ne signifie pas pour autant que le Québec dispose d’un modèle de protection de l’enfant exempt de toute imperfection.

Les moyens de l’ONPE sont insuffisants : Mme Capelier, ancienne directrice de cet observatoire, indique que le budget soutient « trois à quatre projets par an, sur une durée souvent relativement courte et avec des co-financements. Ces financements ne permettent pas par ailleurs de soutenir des post-doctorants alors même que la France a besoin de chercheurs qui se spécialisent en la matière ([186]). » Elle souligne que l’éclatement des financements induit un risque de « saupoudrage », alors même qu’il est nécessaire d’impulser une dynamique cohérente pour irriguer les politiques publiques. Mme Greco rappelle quant à elle qu’« avec 10 fois plus d’enfants et 10 à 20 fois moins de budget recherche, la recherche sur la maltraitance infantile est 100 fois moins dotée que la recherche sur l’autisme ([187]) ».

B. Un manque criant de données sur la protection de l’enfance

Comment prévoir combien de structures d’accueil en protection de l’enfance construire si nous ne savons pas combien d’enfants en auront besoin dans les prochaines années ? Comment accompagner au mieux ces enfants si nous ne disposons pas de données consolidées sur les motifs de placement et leur durée ? Le manque de données quantitatives et qualitatives est un frein évident à la construction d’une stratégie de long terme en protection de l’enfance.

1. Les principales données statistiques émanent de la DREES et des observatoires de la protection de l’enfance

a. Les enquêtes de la DREES

Au niveau national, c’est la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) ([188]) qui publie les statistiques de référence en protection de l’enfance et assure la collecte de données afférentes. Il existe principalement trois enquêtes sur le sujet.

Premièrement, une enquête annuelle, qui correspond au volet « bénéficiaires de l’ASE, dépenses sociales et personnel de l’action sociale et médico-sociale » de l’enquête « aide sociale des départements » ([189]). Elle permet de recueillir des informations sur les bénéficiaires de l’ASE, les personnels concernés et les dépenses des départements. Elle trouve ses racines dans l’article 25 de la loi du 7 février 1983, qui oblige les collectivités à élaborer et transmettre à l’État les statistiques liées à l’exercice des compétences transférées. La DREES travaille à des améliorations cette enquête sur deux plans :

– augmenter la fréquence de sa publication : la DREES envisage de publier, à l’été 2025, des données provisoires ;

– en attendant la montée en charge du dispositif Olinpe (voir infra), des données complémentaires sont désormais collectées dans le cadre de cette enquête, en particulier le nombre de bénéficiaires en attente de l’exécution d’une action éducative ou d’une mesure de placement, ou encore la nature des dangers et des risques de danger repérés dans les informations préoccupantes.

Deuxièmement, la DREES publie une enquête quadriennale, baptisée « Enquête auprès des établissements et services de la protection de l’enfance » (ES-PE) ([190]). Cette enquête existe dans son format actuel depuis 2017 ([191]). Elle est réalisée auprès des établissements de l’ASE et de la PJJ. Elle récolte des données sur l’activité de ces établissements, leur personnel et le profil des enfants accueillis. La dernière collecte d’informations a été réalisée en 2022 et les premiers résultats correspondants ont été publiés en juillet 2024. La rapporteure regrette que cette enquête ne puisse être établie à échéance plus régulière.

Troisièmement, la DREES a repris à sa charge depuis 2022 le dispositif Olinpe – pour « Observation longitudinale individuelle et nationale en protection de l’enfance ». La DREES décrit celui-ci comme visant « à recueillir des données administratives individuelles issues des systèmes d’information des collectivités permettant de décrire les parcours des enfants protégés par l’intermédiaire des mesures mises en œuvre ». Il doit notamment intégrer des éléments sur les décisions, mesures et interventions de l’ASE ainsi que sur les éléments de danger auxquels les enfants sont exposés ou encore sur le cadre de vie sociale et familiale des enfants concernés. Le dispositif Olinpe sera détaillé infra.

En raison du contexte budgétaire, l’enquête ES-PE devra être reportée d’un an : le poste de chargé d’études et d’enquête consacré à celle-ci a été fermé fin 2024 et ne sera rouvert qu’en septembre de la même année. Le poste de chargé d’études relatif aux dépenses départementales (pour l’enquête aide sociale) est quant à lui vacant depuis janvier 2025.

La rapporteure remarque que les deux enquêtes les plus anciennes de la DREES sur la protection de l’enfance (bénéficiaires et ES-PE) trouvent leurs racines dans la politique de décentralisation. Celle-ci ne peut donc pas expliquer – ou, en tout cas, pas à elle seule – l’insuffisance de données statistiques en protection de l’enfance.

Mme Isabelle Frechon, sociologue et démographe, chargée de recherche du CNRS au laboratoire Printemps, note des difficultés d’accès aux données disponibles pour la recherche, relevant que « les résultats de l’enquête ES-PE, par exemple, ne sont disponibles que sur le Centre d’accès sécurisé aux données (CASD), dont l’accès est payant, y compris pour les chercheurs ! Ces quelques données vont [lui] coûter pas moins de 3 000 euros alors qu’elles devraient être mises à disposition des laboratoires de recherche ([192]). » La rapporteure ne peut que soutenir une telle préconisation.

On remarquera enfin la difficulté d’obtenir des statistiques pour Mayotte, les publications de la DREES sur l’ASE précisant généralement que les données présentées excluent Mayotte. La direction indique que Mayotte ne répond pas tous les ans à l’enquête Aide sociale volet bénéficiaires de l’ASE, ou alors avec des données collectées très partielles. Les données brutes récoltées sont néanmoins rendues disponibles en open data et la possibilité d’intégrer ces données partielles dans les résultats de l’enquête est étudiée chaque année. Une amélioration de la qualité des données transmises par Mayotte pour 2025 est envisagée à la suite d’un contact récent. La DREES souligne enfin que dans le cadre de l’enquête ES-PE, aucun établissement relevant de l’ASE n’est recensé à Mayotte. La rapporteure estime que cette invisibilité statistique de Mayotte est inacceptable et qu’il est nécessaire de mettre en œuvre tous les moyens nécessaires pour disposer de données consolidées au niveau national qui intègrent bien l’ensemble des départements français.

b. Le rôle de l’ONPE et des ODPE

Outre la DREES, l’ONPE et les ODPE jouent également un rôle important en matière de statistiques :

– l’ONPE, déchargé du dispositif Olinpe depuis que celui-ci a été transféré à la DREES en 2022, a néanmoins conservé une mission générale de contribuer « au recueil et à l'analyse des données et des études concernant la protection de l'enfance, en provenance de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des fondations et des associations œuvrant en ce domaine ([193]) » ;

– dans chaque département, un ODPE est chargé « de recueillir, d'examiner et d'analyser les données relatives à l'enfance en danger dans le département ([194]) ».

La rapporteure observe que la France est, une fois de plus, très en retard sur l’élaboration de statistiques en protection de l’enfance. Elle rappelle que l’absence de données et d’enquête sur ce sujet a des répercussions majeures sur l’efficacité des politiques publiques, avec de lourdes conséquences sur les plans social, économique et sanitaire. Contrairement à d’autres pays qui disposent de bases de données et d’études sur le suivi des enfants protégés, la France fonctionne sans vision d’ensemble, alors que c’est précisément une telle vision globale qui permettrait de pallier les graves manquements des politiques publiques.

2. Olinpe, un outil prometteur mais qui tarde à faire ses preuves

Le dispositif Olinpe trouve ses racines dans la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance et a commencé à être mis en œuvre en 2012. Il a été instauré pour répondre au déficit de connaissances en matière de protection de l’enfance en permettant de conduire une étude longitudinale sur les enfants placés, à partir des données administratives des départements. Concrètement, il s’agit de pouvoir extraire des données déjà saisies par les départements dans leurs systèmes d’information (SI).

La gestion du dispositif Olinpe a été transférée de l’ONPE à la DREES par l’article 36 de la loi Taquet ([195]), comme le recommandaient les rapports de la Cour des comptes et de l’IGAS de 2020. Ces derniers relevaient notamment des difficultés sur la remontée des données par les départements, ainsi que sur leur qualité et leur exploitation. La DREES apparaissait comme un pilote plus approprié dans la mesure où son cœur de métier est de produire des statistiques, notamment issues de données départementales. Ce changement devait aussi favoriser le croisement des données de protection de l’enfance avec celles issues de politiques publiques connexes.

Or le dispositif Olinpe monte progressivement en puissance mais n’est toujours pas en mesure de produire des résultats, près de vingt ans après sa création.

Les moyens humains alloués à Olinpe sont insuffisants. La DREES a créé un pôle « Protection de l’enfance » au sein du bureau « Collectivités locales » de la sous-direction « Observation de la solidarité » le 1er septembre 2023. Alors que ce bureau suit l’ensemble des travaux menés sur cette thématique – et non uniquement ceux sur le dispositif Olinpe – il se compose de trois personnes seulement. La direction souligne que « de septembre 2021 à l’été 2023, un seul ETP était en charge d’organiser la reprise, puis de piloter le dispositif Olinpe à compter du 1er janvier 2023 ». En complément un data scientist avait été recruté spécifiquement sur Olinpe pour un an.

En 2024, le budget prévisionnel alloué à Olinpe était de 3 500 euros. Il devait notamment permettre de financer une dizaine de déplacements dans des départements. Seuls 500 euros ont finalement été consommés, le nombre de déplacements ayant été réduits ou, pour certains, pris en charge par les collectivités d’accueil.

En 2025, 500 000 euros avaient initialement été pré-budgétés, afin de financer les évolutions logicielles induites par les travaux de rationalisation effectués sur Olinpe et de cadrage sur la labellisation des logiciels. La DREES indique cependant qu’elle a été confrontée à d’importantes restrictions budgétaires. Le projet de rationalisation d’Olinpe a dès lors été intégré aux travaux d’urbanisation des SI des départements menés conjointement par la DGCS, la DNS et la DREES (voir infra), « induisant un potentiel financement des évolutions logicielles et de la procédure de labellisation par ce biais ». C’est finalement un budget de 53 500 euros qui a été alloué spécifiquement à Olinpe, finançant pour l’essentiel une prestation de cadrage de la procédure de labellisation.

Malgré des progrès récents et l’implication de la DREES, les données transmises sont lacunaires et ne correspondent pas à ce que l’État devrait produire en termes de volume et de qualité de données et d’analyses : ici encore, la rapporteure observe des manquements majeurs concernant la politique de protection de l’enfance.

Pour la première collecte Olinpe conduite par la DREES en 2023-2024, trente collectivités avaient transmis des données début juin 2024, ce qui correspondait à la meilleure collecte annuelle jamais réalisée. Dans le cadre de la collecte 2024 concernant les données 2023 et antérieures, la DREES relève que quarante-cinq départements ont déjà transmis leurs données et que treize se sont engagés à le faire d’ici la date limite de collecte, fixée au 31 mars 2025. Selon la DREES, cela permettra, « pour la première fois cette année, de réaliser des analyses de parcours en protection de l’enfance au niveau national ». Par contre, seuls vingt-huit départements ont transmis les données d’identification.

« Lorsque les collectivités sont interrogées sur les difficultés rencontrées dans le cadre de la saisie des données Olinpe, plus de 80 % des collectivités répondantes déclarent manquer de temps. Près de deux tiers indiquent une indisponibilité ou une difficulté à accéder aux informations demandées et plus de 40 % indiquent un sentiment de ne pas faire son métier ou encore disposer d’un outil informatique trop complexe. Enfin, 32 % indiquent des réticences à saisir l’information dans les systèmes d’information », souligne la DREES. Les enjeux de formation aux logiciels demeurent donc majeurs. De plus, les outils informatiques induisent des enjeux de paramétrage. À ce jour, chaque département demeure libre d’utiliser le logiciel de gestion qu’il souhaite. Cela implique autant de dialogues et de paramétrages différents selon l’éditeur de logiciel, qu’il faut adapter tant aux besoins locaux de gestion qu’aux besoins nationaux de remontée de données.

Un travail de rationalisation de la collecte des données est actuellement mené par la DREES avec les départements. Il devrait déboucher en 2026. Cela doit permettre à la fois d’améliorer la qualité des données recueillies et de revoir le périmètre de collecte.

Au premier semestre 2023, la direction a pris contact avec les départements afin de cerner les enjeux de la refonte du dispositif Olinpe. Un questionnaire leur a été ensuite diffusé, auquel 60 % d’entre eux ont répondu. Des ateliers de travail thématiques ont été mis en place. Des pistes d’évolution intéressantes ont émergé, telles que :

– la collecte d’informations supplémentaires, par exemple sur la fratrie, les changements de lieux d’accueil, les informations préoccupantes (IP), la distinction entre les jeunes se présentant MNA et ceux reconnus MNA ou encore la collecte de dates supplémentaires afin de pouvoir disposer de calculs fiabilisés des délais de mise en œuvre des mesures de protection de l’enfance ;

– à l’inverse, la suppression de la collecte de certaines données qui seront récupérées via l’appariement avec les bases de données d’autres ministères.

La DREES a aussi mis en place des comités utilisateurs pour les départements utilisateurs d’un même logiciel, ainsi qu’un projet de tutorat. Une application de data visualisation est en cours de conception pour permettre aux départements de disposer aisément du fruit des données transmises.

Ces travaux permettent de disposer de nouveaux éléments d’analyse. Le travail conduit dans le cadre des ateliers a par exemple permis de définir une nomenclature commune portant sur les mesures et les lieux d’accueil. Un important travail est également mené sur les IP, afin de bâtir des référentiels, en lien avec les travaux déjà menés par l’ONPE et le SNATED sur ce sujet (recueil des informations sur la nature du danger, l’origine de l’IP, les suites qui y sont données, etc.).

Si la rapporteure mesure les progrès accomplis depuis la reprise du dispositif Olinpe par la DREES, elle s’inquiète des délais qui pourraient encore être nécessaires pour livrer de premières analyses exhaustives. Plusieurs acteurs auditionnés ont fait part de craintes similaires et appellent à réaliser des études statistiques basées sur un échantillon de départements volontaires, pour pouvoir disposer de données plus rapidement ([196]).

3. Les modalités des remontées statistiques réalisées par les départements souffrent d’un manque de structuration par l’État

Olinpe pâtit de la difficulté des départements à fournir les données nécessaires à l’élaboration de statistiques. L’État devrait assumer un pilotage plus fort en la matière.

Selon la décision-cadre de la Défenseure des droits sur la protection de l’enfance, la Banque des territoires constate la « sous-numérisation des outils métiers des départements et la dispersion des données de suivi, ce qui constitue “une faiblesse pour piloter cette politique publique de manière efficace” ». À l’inverse, Départements de France affirme qu’on ne « peut pas parler d’invisibilité statistique, les données sont remontées à la DREES par la totalité des départements. En revanche, le secteur manque d’analyse qualitative des parcours et de process d’évaluation de cette politique publique tant en prévention qu’en protection ([197]). » La rapporteure s’étonne de ce constat : si elle est en accord avec le second point, il est clair à ses yeux que nous sommes aujourd’hui dans une invisibilité statistique.

Les facteurs expliquant la difficulté à agréger des statistiques dans le cadre d’Olinpe ont déjà commencé à être abordés supra. Le choix des logiciels de gestion et l’interopérabilité de ceux-ci sont des enjeux de premier plan.

La DREES travaille à une procédure de labellisation des logiciels au regard des attendus du décret de protection de l’enfance dans le cadre d’Olinpe, « en vue d’améliorer la qualité des données extraites des logiciels et donc des analyses à venir ([198]) ». Cette procédure pourrait entrer en vigueur en fin d’année 2025, sous réserve de moyens – dont on a vu que la DREES manque cruellement. Dans tous les cas, une telle procédure de labellisation est purement indicative.

Départements de France ne soutient pas la mise en place d’un logiciel unique commun à tous les départements : cela serait, de son avis, source de coûts et de difficultés supplémentaires ([199]). La DREES indique également que l’ensemble des chantiers menés sur Olinpe et sur les SI des départements « ont conduit à rejeter tout scénario impliquant le recours à un système d’information unique se fondant sur une seule solution logicielle ([200]) ».

Taux d’utilisation des principaux logiciels de gestion de l’ASE

par les départements

Source : commission d’enquête, d’après les données fournies par la DREES pour 2023.

La DGCS et la délégation au numérique en santé (DNS) avaient mandaté le cabinet Mazars pour mener une étude sur les SI départementaux et leur interopérabilité, la DREES étant associée à cette démarche. Il existe un fort enjeu à cet égard, afin qu’au niveau local les différents SI – par exemple, ceux de l’ASE, des ESMS et des maisons départementales des personnes handicapées – puissent communiquer entre eux. La DGCS, la DNS et la DREES poursuivent ces travaux relatifs à l’urbanisation des systèmes d’information.

De plus, ces logiciels sont onéreux et ne permettent pas toujours de produire des résultats satisfaisants. Une enquête du journal Le Monde ([201]) pointant des difficultés relationnelles des départements avec les éditeurs. Cet article relève aussi que Inetum, qui vend le logiciel, un des leaders sur le marché, est par ailleurs « contrôlé par le fonds américain Bain Capital par l’intermédiaire d’une cascade de filiales dans les paradis fiscaux (Luxembourg, Guernesey, Delaware) ». Toujours selon cet article, ces logiciels sont par ailleurs souvent facturés à des prix élevés aux départements, avec une facture nationale « qui dépasse probablement les 50 millions d’euros par an ».

M. Fabrice Lenglart, directeur de la DREES, l’a souligné : « Les prestataires de services se montrent très exigeants, même pour des évolutions qui ne représentent que l’application de la réglementation en vigueur. Il est impératif de trouver, avec les départements, un modèle économique ou une gouvernance des systèmes d’information qui nous permette d’obtenir de ces prestataires et éditeurs de logiciels un niveau de service beaucoup plus élevé qu’actuellement, à des conditions économiques plus avantageuses. Actuellement, les départements n’obtiennent pas un retour sur investissement satisfaisant. Je ne les blâme pour cette situation, mais plutôt de la faute des éditeurs de logiciels ([202]). »

Mme Julie Labarthe, sous-directrice de l’observation de la solidarité à la DREES, a rappelé qu’il n’existait pas de volonté politique de disposer d’un SI unique : « À l’heure actuelle, il n’existe pas de volonté politique d’instaurer un système d’information national unique. La priorité est donnée à la liberté de choix des logiciels. Les choses pourraient évoluer, mais pour l’instant, nous en sommes là ([203]). » La rapporteure estime que cette volonté politique doit être impulsée : elle plaide pour la mise en place, par l’État, d’un système d’information unique et obligatoire pour tous les départements. La labellisation des logiciels, non contraignante, ne suffira pas à répondre aux difficultés constatées : il y aura toujours autant de négociations à mener, d’évolutions à paramétrer, de problèmes différents à résoudre, que d’éditeurs de logiciels. La situation n’a que trop duré : il revient désormais à l’État de proposer une solution rapide pour faciliter la saisie et la remontée des données par les départements et les associations.

La rapporteure souhaite que ce logiciel unique soit déployé en lien avec l’accélération du développement d’un data hub de l’enfance protégée, tel que proposé par la Banque des territoires dans son rapport sur la protection de l’enfance ([204]).

Plus encore, la rapporteure souhaite que, dans le cadre de la refonte globale de la politique de recueil et d’exploitation des données relatives à la protection de l’enfance, l’État, garant de l’égalité républicaine pour tous les enfants protégés, produise une base de données véritablement opérationnelle. Celle-ci devra notamment permettre de cartographier les besoins afin d’accompagner au mieux les familles et les enfants à protéger.

Une autre difficulté réside dans l’appropriation des outils de saisie par les travailleurs sociaux et les personnels du département. Il est nécessaire que ces outils fassent la démonstration de leur utilité pour emporter l’adhésion. La saisie des données demande du temps. Il convient également de ne pas multiplier les canaux de recueil d’informations, au risque de conduire à une perte de sens en raison de l’absence d’utilisation des données saisies. La DREES souligne que « La collecte des données nécessite la mise en œuvre d’une chaîne impliquant communication, pédagogie et travail collaboratif. Cela nécessite également une impulsion hiérarchique, des moyens humains et financiers, ainsi que l’allocation d’un temps dédié à la formation à la saisie, à la saisie, au contrôle et à l’extraction des données ([205]). »

4. Des progrès conséquents à effectuer sur l’appariement des bases de données

Pour disposer d’un panel complet de données relatives à la protection de l’enfance permettant de nourrir les politiques publiques élaborées en la matière, il est indispensable de renforcer l’appariement des bases de données existantes dans les différents ministères : enfance, justice, éducation nationale, santé, etc.

La DREES, avec la reprise du dispositif Olinpe, travaille à l’amélioration de cet appariement. Parmi les efforts fournis en ce sens, la direction a indiqué travailler avec :

– la mission MNA (MMNA) de la DPJJ, afin de comparer leurs statistiques sur les MNA et d’envisager un accès à la base de données de la cellule. Elle travaille plus généralement avec la DPJJ pour permettre un appariement des données avec celles issues de son logiciel Parcours ;

– le service statistique ministériel de la justice, pour réaliser des appariements permettant d’enrichir Olinpe avec des informations provenant des décisions judiciaires ;

– le service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SSMSI), afin d’avoir des informations sur les victimes prises en charge par l’ASE ;

– le service statistique ministériel de l’éducation nationale (direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance – DEPP), pour intégrer des données administratives relatives à la scolarité des enfants ;

– la direction de l’animation de la recherche et des études statistiques (DARES) du ministère du travail, afin d’envisager un appariement avec les données statistiques issues des bases « Force » et « Midas », ce qui permettrait de disposer d’éléments sur l’insertion professionnelle des sortants de l’ASE ;

– le service statistique ministériel de l’enseignement et de la recherche – sous-direction des systèmes d’information et études statistiques (SIES) –, avec lequel un contact a été pris pour étudier un appariement avec les données relatives à l’enseignement supérieur.

Cependant, ces différents appariements ne sont pas encore opérationnels. La Banque des territoires relève que « l’interopérabilité technique des systèmes d’information entre institutions au niveau local et national […] demeure une cible lointaine que la DGCS ambitionne d’adresser via les travaux conduits sur l’urbanisation des systèmes d’information de l’enfance ([206]) ». Cela implique que chaque ministère soit véritablement engagé sur la politique publique de protection de l’enfance et sur la structuration des données qui s’y rapporte, ce qui est loin d’être la règle.

La Conférence nationale des procureurs de la République relève par exemple la faiblesse des outils statistiques de suivi à l’usage des parquets, qui ne disposent « ni de logiciels dédiés, ni d’outils d’enregistrement et de suivi des mesures, pour disposer de statistiques locales, autres que celles qui pourraient être faites manuellement », soulignant qu’il serait souhaitable d’intégrer dans les données du parquet les chiffres de l’assistance éducative, non pris en compte aujourd’hui ([207]). La DPJJ travaille au déploiement de son logiciel Parcours (qui recense l’ensemble des informations relatives aux jeunes suivis par la PJJ), mais indique que « son implémentation demandera plusieurs années et implique une refonte des dispositifs de remontée des données. Là encore, nous sommes dépendants des crédits qui nous sont alloués ([208]). »

Enfin, lorsque les données agrégées et les analyses correspondantes seront disponibles, il est indispensable qu’elles soient partagées avec tous. À cet égard, la rapporteure rappelle à nouveau l’importance d’un échange fluide des données entre justice et départements.

IV. Rénover la gouvernance de la protection de l’enfance pour clarifier les responsabilités de chacun

Les défaillances dans la gouvernance de la protection de l’enfance tiennent pour beaucoup à un fonctionnement en silos et de court terme, où l’État n’assume pas son rôle de coordination et d’impulsion stratégiques. La ministre Catherine Vautrin a indiqué, en audition, vouloir engager « une véritable refondation de la politique de protection de l’enfance ([209]) ». Le président de Départements de France, M. François Sauvadet, a quant à lui approuvé en audition la proposition de la rapporteure de mettre en place un « socle commun » garanti par l’État et a souligné la nécessité de « restaurer un climat de confiance » entre les différents acteurs ([210]).

A. La recentralisation n’est pas le remède miracle aux dysfonctionnements actuels

L’opportunité de recentraliser la protection de l’enfance est souvent évoquée lorsque sont abordés les enjeux de gouvernance de la protection de l’enfance. À l’instar de très nombreux acteurs auditionnés, la rapporteure ne pense pas que la recentralisation puisse guérir tous les maux de l’ASE : comme cela a été démontré plus haut, le désengagement historique de l’État et bien antérieur à la décentralisation. Il faut désormais que l’État reprenne les responsabilités qui lui incombent sur cette politique, aux côtés des départements et des associations.

L’État n’était pas nécessairement plus engagé sur cette politique publique avant la décentralisation. Il existait aussi des fonctionnements cloisonnés, relevés par le rapport Bianco-Lamy, qui date de 1980 : « La centralisation et les difficultés de coordination entravent la circulation de l’information entre services, ou entre niveaux d’action des services : la PMI reste souvent à l’écart, le contact entre le département et les circonscriptions, se fait mal. Les décisions peuvent, dès lors, être prises dans l’isolement, ce qui rejaillit sur leur qualité ([211]). » Du reste, un certain nombre de défaillances constatées proviennent de défaillances des politiques centralisées de l’État (justice, éducation nationale, santé, etc.). Et peu nombreux sont ceux qui regrettent les DDASS.

Par ailleurs, les compétences nécessaires ont disparu des services de l’État, ce qui fait de la recentralisation une question théorique selon Mme Anne Devreese, présidente du CNPE, qui ajoute que « l’État n’a pas actuellement la capacité organisationnelle pour conduire cette politique publique, indépendamment des questions de financement ([212]) ». La recentralisation est un processus extrêmement lourd, qui conduirait à détricoter tout ce qui a été construit par les départements pendant des dizaines d’années sur cette politique publique, comme l’a rappelé M. Hervé Laud (SOS Villages d’Enfants) : « En réalité, pour ceux d’entre nous qui œuvrent dans la protection de l’enfance depuis longtemps, nous avons constaté qu’il a fallu au moins quarante ans pour que les départements montent en compétences […] Si demain nous revenons en arrière, il faudra encore trente ans pour que [l’État] les acquière à nouveau, et nous ne nous en sortirons pas ([213]) ». Désorganiser subitement ce système risquerait de se faire au détriment de nombreux enfants, qui subiraient les errements inhérents à un changement d’organisation d’une politique publique en crise.

Il y a par ailleurs un intérêt à pouvoir adapter la politique de protection de l’enfance aux spécificités des territoires. La Défenseure des droits soutient, outre le fait que la recentralisation ne garantirait pas la fin des défaillances constatées, qu’il « lui apparaît indispensable de mieux ajuster les politiques publiques au plus près des personnes qui en ont besoin ([214]) ».

M. Éric Woerth, ancien ministre, ancien président de la commission des finances, député de l’Oise, a quant à lui étudié la question dans son rapport « Décentralisation : Le temps de la confiance ([215]) », remis au Président de la République en mai 2024. Il y étudie deux pistes pour faire évoluer la gouvernance de la protection de l’enfance : la recentralisation d’une part, et, d’autre part, l’intégration de cette politique publique au sein d’un établissement public local, le « service départemental des solidarités », dont l’esprit se rapprocherait du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) et qui serait présidé par le président du conseil départemental. Il couvrirait l’ensemble des dépenses sociales obligatoires des départements : protection de l’enfance, autonomie, insertion.

Concernant le budget alloué à ce nouvel établissement public, le rapport Woerth propose que les dépenses afférentes aient un caractère obligatoire et non fongible avec le reste des dépenses du département, ce qui permettrait de les sanctuariser. S’agissant des recettes, elles proviendraient au moins pour moitié de financements étatiques, sous la forme d’une dotation budgétaire. Le reste du budget serait financé par le département, qui disposerait de ressources révisées. Répondant notamment au problème de la décorrélation entre évolution des DMTO et des dépenses de protection de l’enfance, ce modèle de financement rénové propose, à budget constant, de flécher à l’endroit des départements une fraction de la contribution sociale généralisée (CSG), ainsi que de la contribution solidarité autonomie (CSA) et de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA). En échange, les départements ne percevraient plus les DMTO et la fraction de divers autres produits fiscaux alloués serait réduite ou supprimée. Une nouvelle dotation de solidarité serait créée.

Plutôt que de recentraliser l’ASE ou de créer un nouvel établissement public, la rapporteure préfère renforcer le rôle de l’État et des départements sur cette politique publique, tout comme celui des associations : tous doivent participer activement à la réforme de la protection de l’enfance. Pour autant, cela n’empêche pas de poursuivre les réflexions et le dialogue autour d’autres pistes d’évolution.

B. renforcer le rôle de l’État en protection de l’enfance en y allouant les moyens nécessaires

L’État doit enfin prendre toute sa place dans le pilotage de la politique publique de prévention et de protection de l’enfance.

1. La nécessité d’une stratégie intergouvernementale qui implique toutes les politiques publiques concernées

Il faut sortir de l’impensé de la politique publique de protection de l’enfance. La protection de l’enfance n’est jamais mentionnée dans les intitulés ministériels. L’enfance en général est trop souvent invisibilisée au sein des gouvernements successifs et sans budget dédié, obligeant les secrétaires d’État ou les ministres délégués qui en ont hérité à devoir se battre, souvent sans succès, pour arracher de petites avancées sur l’ASE. À l’inverse, comme l’a souligné M. Sébastien Vincini, président du département de la Haute-Garonne, « on ne se demande pas s’il faut un ministère de la santé ou de l’éducation nationale ([216]) ».

La rapporteure rappelle qu’il n’y a plus eu de ministre de plein exercice chargé de l’enfance depuis 2017, mais seulement des ministres délégués et des secrétaires d’État, trop souvent nommés en réaction à l’actualité ou à la pression des réseaux associatifs nationaux. Les feuilles de route et autres stratégies mises en place ne sont pas suivies d’effets et ne disposent pas des moyens budgétaires nécessaires. Le poids des ministres délégués ou secrétaires d’État chargés de la protection de l’enfance demeure largement insuffisant pour peser dans les arbitrages interministériels et sur les différents services de l’État concernés. Au total, trop d’années ont ainsi été perdues, alors même que les milliers d’enfants et de familles concernés par la protection de l’enfance se débattent au milieu d’une crise d’ampleur et systémique.

Il est urgent d’identifier un interlocuteur clair et disposant de réelles capacités d’action. La désignation d’un ministre chargé de l’enfance, au même titre qu’il existe un ministre de l’éducation nationale, de la justice ou encore de la santé, permettra de consacrer – enfin – l’importance de cette politique publique. Une volonté politique forte demeurera en outre indispensable pour que l’enfance devienne une véritable politique régalienne.

Renforcer la place de la protection de l’enfance au sein du Gouvernement implique de disposer des compétences et des moyens nécessaires pour agir. Cela passe en premier lieu par la création d’un conseil scientifique, placé auprès du ministre de l’enfance. Les politiques de protection de l’enfance sont encore conçues sans prendre suffisamment en considération les enjeux cliniques qui s’y rattachent, ni les apports de la recherche. Ce conseil permettrait de porter auprès du Gouvernement une approche holistique du développement de l’enfant et d’appréhender la politique de protection de l’enfance sous un angle scientifique, afin d’assurer aux générations futures un avenir plus juste et plus protecteur. Il devra particulièrement être chargé de veiller aux besoins fondamentaux des enfants en matière de santé publique.

Ce conseil scientifique se composerait d’experts de la protection de l’enfance, nommés par voie réglementaire. Il serait systématiquement consulté, en complément du CNPE, sur toutes les questions ayant trait à cette politique publique. Il pourrait s’autosaisir et rendre ses délibérations publiques. Comme indiqué supra, ce conseil scientifique devra mener ses travaux en lien avec les hôpitaux et les universités, ainsi qu’avec les instances de recherche à l’international, en particulier pour tenir compte de l’avancée des connaissances relatives à la santé, au développement et aux besoins des enfants.

À titre de comparaison, au Québec, où la protection de l’enfance est une mission de l’État, les directeurs de la protection de la jeunesse (DPJ), responsables de la protection de l’enfance dans chaque région disposent d’un rôle clinique majeur ([217]). Les DPJ relèvent d’ailleurs d’un Centre intégré universitaire de santé et de services sociaux.

Dès la fin des travaux de la commission d’enquête, la rapporteure demande qu’un comité de pilotage soit nommé et qu’il soit chargé de relancer immédiatement une stratégie interministérielle sur la protection de l’enfance. Le comité de pilotage sera composé de représentants de l’État, des départements et des associations. Il devra assurer le suivi et l’évaluation de la stratégie mise en place, en veillant particulièrement à la mise en place d’une gouvernance claire, d’une coordination intersectorielle forte et des moyens adaptés.

La stratégie devra être définie pour une durée de cinq ans renouvelable. Une telle stratégie pourra ensuite être consacrée par voie législative (voir, infra, la proposition de création d’une loi de programmation pluriannuelle sur l’enfance). Elle devra se nourrir des stratégies gouvernementales non suivies d’effet, des rapports et des propositions récemment publiés sur le sujet, dont ceux de la commission d’enquête, mais aussi du plan Marshall de la protection de l’enfance, du rapport du Conseil d’orientation des politiques de jeunesse (COJ) et du CNPE sur l’insertion sociale et professionnelle des jeunes majeurs de l’ASE et du Livre blanc du travail social. Elle devra s’inscrire dans une dimension régalienne : une promesse républicaine doit être faite aux enfants, afin que la France devienne enfin un pays attractif et inspirant pour sa jeunesse.

Cette stratégie devra irriguer plus largement une pensée systémique au sein de l’ensemble des ministères concernés, accompagnée de la connaissance issue des travaux de recherche et d’une analyse en droit comparé des législations et des écosystèmes des pays les plus avancés en la matière. Les ministères de la justice, de l’éducation nationale, de la santé ou encore de l’intérieur doivent, lors de chacune de leurs initiatives, s’interroger sur les conséquences de celles-ci sur les enfants suivis en protection de l’enfance. L’exemple récent du débat autour d’un projet de décret qui autoriserait l’usage du plastique dans les cantines scolaires montre le manque d’approche transversale sur ce sujet en France et l’absence de prise en compte des travaux scientifiques, alors que 40% des enfants exposés aux perturbateurs endocriniens ont des retards de développement et que les perturbateurs endocriniens génèrent c’est 22 milliards d’euros annuels de coûts sociaux dans le pays, selon la professeure Linda Cambon ([218]).

La rapporteure, tout comme certains acteurs du secteur, à l’instar du CNPE, appellent ainsi à « prioriser les besoins et des droits des enfants dans toutes les politiques régaliennes, au sein de chaque ministère et dans une démarche interministérielle d’investissement humain, social et financier ([219]) ».

Le renforcement de la place de la protection de l’enfance au niveau gouvernemental et dans les arbitrages interministériels ne pourra se faire sans un renforcement des moyens des services ministériels dédiés. La rapporteure estime que l’existence d’un unique bureau de la protection de l’enfance au sein d’une sous-direction de la DGCS est insuffisante et témoigne de l’impensé de la politique de l’enfance en France. Ces services pâtissent en outre d’un manque de formation aux enjeux de cette politique publique. Compte tenu de ces moyens bien trop maigres, la rapporteure appelle à renforcer considérablement les effectifs de la sous-direction Enfance et famille de la DGCS, en particulier ceux consacrés spécifiquement à la protection de l’enfance.

En parallèle, il convient également de renforcer les moyens alloués à la DREES pour la production et l’analyse de statistiques, sans quoi le dispositif Olinpe risque de ne pas voir le jour dans des délais raisonnables.

2. La question de la réparation due aux enfants de l’ASE victimes de maltraitances

Dans plusieurs pays, des commissions de réparation ont été mises en œuvre. Le Conseil de l’Europe a voté une résolution sur la maltraitance des enfants dans les institutions en Europe, en janvier 2024 en ce sens ([220]).

Des initiatives similaires ont vu le jour dans plusieurs États. En Suisse par exemple, l’État a adopté en 2017 une loi prévoyant notamment le versement d’une contribution de solidarité aux victimes et a formulé des excuses pour des violences commises envers des enfants ([221]). Des initiatives similaires ont été prises dans d’autres États, notamment en Irlande, au Canada, en Allemagne ou encore en Australie (voir encadré ci-après). Dans ces pays, des commissions qui ont mené leurs travaux durant plusieurs années ont permis de reconnaître officiellement les souffrances des enfants victimes de violences dans les institutions.

La rapporteure demande à l’État de se conformer à cet avis du Conseil de l’Europe et apporte son soutien au Comité de vigilance des enfants placés, qui souhaite qu’une commission de réparation soit mise en place.

En France, la rapporteure déplore que les 82 recommandations de la première CIIVISE aient été dans leur grande majorité dépourvue d’effets, hormis la mise en place d’une campagne de communication contre l’inceste et l’adoption de la loi qu’elle a défendue, visant à mieux protéger et accompagner les enfants victimes et covictimes de violences intrafamiliales ([223]). Elle demande à ce que toutes les recommandations de la CIVIISE soient mises en œuvre dans un cadre pluriannuel et ce dès le budget pour 2026. C’est un engagement important que d’avoir dit aux enfants que l’on croyait à leur parole : il faut donc le tenir. Rappelons ici que les enfants peuvent rentrer à l’ASE en ayant été victimes d’inceste ; pourtant, durant des années, ils n’ont pas été accompagnés à la hauteur de leurs besoins en santé sur cette question.

3. Renforcer le rôle du préfet pour contrôler les manquements des départements et coordonner les acteurs au niveau local aux côtés du département

L’ancien secrétaire d’État Adrien Taquet ou encore le Comité de vigilance des enfants placés ont rappelé le rôle du préfet en matière de contrôle de légalité des actes administratifs des départements, regrettant qu’il ne soit pas toujours assuré. Les refus de prise en charge des MNA ou la poursuite de l’accueil de mineurs ou jeunes majeurs dans des structures non autorisées sont autant d’exemples d’illégalités manifestes qui doivent être sanctionnées.

Le préfet doit donc pleinement exercer ce contrôle de légalité, en contrôlant les décisions départementales relatives à l’ASE et en déférant au tribunal administratif celles qui sont illégales ([224]). Son rôle en matière de contrôle des structures d’accueil en protection de l’enfance doit également être renforcé (voir infra).

Il doit aussi faire usage, le cas échéant, de son pouvoir de substitution mentionné à l’article L. 313-16 du CASF. Celui-ci dispose qu’en cas de carence du président du conseil départemental, le préfet de département peut lui-même suspendre ou faire cesser l’activité d’une structure d’accueil en protection de l’enfance « lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis ».

Pour rappel, l’article 40 du code de procédure pénale impose à « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit » d’en avertir le procureur de la République.

En outre, le rapport de M. Éric Woerth sur la décentralisation précité propose un mécanisme de mandatement d’office des dépenses par le préfet en cas de sous-investissement manifeste du département sur la protection de l’enfance. Après une première procédure amiable, le préfet indiquerait les mesures à prendre au département, puis, si celles-ci ne sont pas prises, « le représentant de l’État pourrait prononcer par arrêté la substitution de l’État à la collectivité défaillante sur le service public en cause, pour une période définie. L’arrêté fixerait les objectifs à atteindre en termes de qualité de service public ([225]). » Dans le même ordre d’idées, l’AFMJF évoque la piste d’« une inscription d’office par le préfet au budget du département lorsque l’inexécution procède d’un sous-investissement », relevant toutefois que la preuve de la carence, ainsi que le calcul du montant à prescrire et les modalités d’exécution de la décision ne sont pas aisés à définir ([226]).

Dans tous les cas, l’exercice effectif de ces contrôles par les préfectures ne pourra pas se faire sans moyens dédiés et spécifiquement formés aux enjeux de la protection de l’enfance. Cela nécessitera une mobilisation et un investissement conséquents, alors que l’État ne dispose plus des compétences suffisantes sur cette politique publique.

Par ailleurs, l’ancienne secrétaire d’État Charlotte Caubel avait instauré des délégués départementaux à la protection de l’enfance, sur le modèle des délégués départementaux aux droits des femmes. Dans un premier temps, dix postes ont été budgétés. Huit délégués étaient en poste au 1er décembre 2024, un poste était en cours de recrutement dans le Pas-de-Calais et le dernier recrutement, dans le Cher, était gelé ([227]). Plusieurs acteurs du secteur appellent à généraliser ces délégués. La ministre Catherine Vautrin, lors de son audition, a indiqué souhaiter que chaque préfecture dispose d’un référent ASE.

La rapporteure considère qu’une généralisation de ces délégués ne pourra être bénéfique qu’à la condition, une fois de plus, de réarmer les préfectures, départementales avec du personnel compétent et formé sur le sujet.

Au regard des inégalités territoriales dans de nombreux domaines relevant des services de l’État et de la perte de compétences de ceux-ci sur les enjeux de l’enfance protégée, il est nécessaire de mobiliser le préfet de région, aux côtés des préfets de département, afin de garantir une meilleure coordination de l’ensemble de l’écosystème de la protection de l’enfance. Cela concerne particulièrement les enjeux de santé, de handicap, de justice, d’éducation nationale, d’insertion, de formation professionnelle ou supérieure et d’accompagnement vers l’autonomie des jeunes adultes. Il convient notamment de veiller à une meilleure coordination entre les ARS et leurs délégations départementales en matière de protection de l’enfance, en lien avec le département. En effet, cette déconcentration des services conduit parfois à des difficultés pour disposer de relais d’actions opérationnels au niveau départemental.

L’État, au niveau national comme en région et au niveau départemental, devra être pleinement impliqué pour garantir le succès des réformes sur la protection de l’enfance devant être menées d’ici à 2027.

C. La nécessité d’une vision pluriannuelle sur cette politique publique

Les départements ont besoin de visibilité pour mener à bien leur mission de service public de l’ASE. Adopter une trajectoire pluriannuelle permettra de sortir d’une logique de gestion de crise, ainsi que de penser les coûts afférents dans une logique d’investissement pour l’avenir plutôt que de dépenses palliatives.

1. Élaborer une loi de programmation pluriannuelle pour la protection de l’enfance

À l’instar de la loi de programmation militaire ou de la loi de programmation pour la recherche, il est nécessaire de disposer d’une vision de long terme en protection de l’enfance. Les politiques publiques en la matière ont trop souvent pâti des changements de gouvernement ou encore de la succession ou de l’empilement de différents plans et stratégies. Disposer d’un cap clair, fixé par le Parlement, ne peut être que bénéfique. Cela engagera aussi l’État.

C’est pourquoi la rapporteure souhaite que soit élaborée une loi de programmation pluriannuelle pour la protection de l’enfance.

Cette logique vertueuse de planification pluriannuelle devra rejaillir sur l’ensemble des outils de planification de la protection de l’enfance : schémas départementaux, contractualisation, CPOM…

La réalisation de l’étude d’impact du projet de loi de programmation devra associer étroitement le conseil scientifique proposé supra, afin de bénéficier d’une vision clinique des conséquences de la loi sur les enfants protégés. Cette loi devra déterminer des éléments de programmation à un horizon de dix ans et être révisée tous les cinq ans, ce qui permettra de tenir compte des avancées scientifiques et de la recherche sur l’enfance et particulièrement sur l’enfance protégée.

2. Généraliser la logique pluriannuelle aux enjeux financiers

Considérant les difficultés budgétaires dont ont fait part les départements que la commission d’enquête a entendus ou visités, la rapporteure appelle à la création d’un fonds pluriannuel pour la protection de l’enfance, en s’inspirant du fonds mis en place par la loi de 2007. De la même manière que pour l’élaboration de la loi de programmation pluriannuelle, le chiffrage du montant à y allouer devra être réalisé avec l’appui du conseil scientifique. Il devra être sanctuarisé et ne pas être fongible avec les autres financements étatiques alloués aux collectivités territoriales ou à d’autres politiques publiques.

Il est nécessaire de mobiliser de nouvelles ressources financières pour alimenter ce fonds, afin de soutenir les départements dans leur mission essentielle de protection de l’enfance. Seraient notamment affectées à ce fonds :

– une contribution de la branche Famille de la sécurité sociale, qui dispose d’un excédent budgétaire. En effet, la branche Famille (CNAF) est un acteur clé du soutien aux familles et de la prévention des vulnérabilités. Son rôle se verrait ainsi renforcé en matière de protection de l’enfance, via une augmentation de sa contribution aux politiques départementales y afférent, en particulier pour financer l’accompagnement des enfants et le soutien aux familles en difficulté ;

– une fraction de la contribution sociale généralisée (CSG). À l’instar de la contribution de la CSG au financement de l’autonomie (via la CNSA), une fraction de cette ressource serait affectée à la protection de l’enfance. Dans l’esprit de la proposition n° 17 du rapport Woerth précité, qui suggère de « reconfigurer le schéma de financement du département grâce à une dotation de solidarité finançant les compétences sociales obligatoires, une nouvelle fiscalité locale avec pouvoir de taux et une fraction de CSG », une dotation de solidarité au titre des compétences sociales obligatoires des départements serait créée. La recette est estimée à 1,8 milliard d’euros pour 2025, pour 0,10 point de CSG. Pour rappel, les dépenses d’ASE (hors personnel) étaient de 9,7 milliards d’euros en 2023 pour les départements.

Cette approche permettrait d’assurer un financement pérenne et équitable des missions de protection de l’enfance, indépendamment des ressources propres des départements. Cela garantirait aussi une certaine péréquation financière entre les départements. Tout comme la loi de programmation pour l’enfance, ce fonds devrait être abondé dans une logique pluriannuelle, à un horizon de dix ans.

Le rapport du CESE mentionne également l’idée d’un tel fonds. La Défenseure des droits relève qu’il s’agit d’une piste évoquée par le Comité des droits de l’enfant dans ses recommandations adressées à la France en juin 2023.

Plus généralement, les financements alloués à la protection de l’enfance devront désormais être pensés dans une logique pluriannuelle. La rapporteure rappelle aussi que toute nouvelle compétence ou dépense mise à la charge des départements par la loi doit être financièrement compensée.

La contractualisation État-département pourrait, à ce titre, s’inscrire dans une logique pluriannuelle. Cette contractualisation doit également faire l’objet d’une véritable évaluation s’agissant des engagements respectifs de l’ensemble des parties prenantes – État, départements, ARS. Aujourd’hui, outre le montant très faible alloué à la contractualisation, la mise en œuvre de celle-ci n’est pas suffisamment évaluée, ce qui ne permet d’en garantir ni la qualité ni l’efficience.

La rapporteure souhaite également relayer la voix de plusieurs représentants du secteur associatif, qui souhaiteraient un recours accru aux CPOM dans le cadre de la délégation de l’exécution des mesures d’ASE. Le CPOM permet en effet d’appliquer une logique pluriannuelle. La Défenseure des droits s’est également fait le relais de cette demande dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance. Elle doit permettre que chacune des parties, département comme associations, assume pleinement ses responsabilités.

L’opportunité de rendre les CPOM obligatoires et non plus facultatifs doit également être étudiée.

D. Renforcer le dialogue et la coordination

L’amélioration de la gouvernance sera rendue possible par un renforcement des outils de dialogue et de coordination, en associant mieux l’ensemble des parties prenantes.

1. Renforcer et harmoniser les outils de gouvernance au niveau local

De nombreuses voix plaident pour la généralisation des comités départementaux pour la protection de l’enfance (CDPE) et ce avant même la fin de leur expérimentation, prévue pour 2027.

La DGCS estime que les premiers retours concernant les CDPE sont globalement positifs, soulignant une fonction du comité « à la fois stratégique et décisionnelle [...] mais aussi opérationnelle avec la possible mise en œuvre de commissions restreintes dédiées par exemple à l’examen conjoint de situations dites “complexes” ([228]) ».

La rapporteure constate quant à elle que la réalité est bien plus nuancée sur le terrain. De la même manière, plusieurs acteurs ont fait part de leurs réserves sur les CDPE : Mme Kim Reuflet, présidente du Syndicat de la magistrature, a regretté qu’un tel comité « ne donne lieu à aucune action » et ne permette pas d’évaluer les besoins ([229]). La CNPR mais aussi Mme Florence Dabin ont souligné des résultats mitigés selon les départements. Départements de France ne souhaite pas de généralisation sans bilan préalable de l’expérimentation, mais souhaite que ce bilan puisse être réalisé plus tôt que prévu ([230]). La ministre Catherine Vautrin a précisé que celui-ci sera avancé au mois d’octobre 2025 ; s’il est concluant, les CDPE pourront être généralisés dès 2026 ([231]).

La rapporteure estime effectivement nécessaire de procéder à la généralisation des CDPE dès le 1er janvier 2026. Ceux-ci ont le mérite de garantir un modèle unique de gouvernance à l’ensemble des départements, dont le législateur et le pouvoir réglementaire peuvent définir le cadre général. Le préfet, aux côtés du département, doit veiller à la bonne mise en place de ces comités et à leur effectivité.

À terme, la généralisation des CDPE posera nécessairement la question du regroupement ou de la fusion de tout ou partie des instances de gouvernance locale préalablement existantes, afin de ne pas multiplier les instances. En particulier, les les ODPE pourraient à terme être rattachés à ces comités, mais seulement lorsque ceux-ci seront parfaitement fonctionnels.

Les membres des instances de gouvernance doivent disposer du temps suffisant pour s’impliquer dans ces instances de gouvernance. Ils doivent aussi être formés à ce type de travaux.

La rapporteure rappelle combien il est important d’associer l’ensemble des acteurs du territoire, notamment les professionnels de l’ASE et les associations gestionnaires, aux enjeux de pilotage et de gouvernance. Elle fait sienne l’une des recommandations formulées par la Défenseure des droits à ce sujet dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance. Elle salue également les initiatives du secteur associatif pour améliorer leur coopération, tel que le travail effectué pour rédiger une charte de coopération interassociative, mentionné par Mme Cornaille (GEPSO) en audition ([232]). Les associations doivent en effet pleinement participer avec l’État et les départements au déploiement de l’ensemble des préconisations formulées dans le présent rapport. Par ailleurs, compte tenu de l’éclatement du secteur associatif, les associations devront être représentées par leurs groupements au sein des organismes de gouvernance.

2. Une politique publique qui doit être co-construite avec les premiers concernés : les enfants

L’article 12 de la CIDE dispose que « les États parties garantissent à l’enfant qui est capable de discernement le droit d’exprimer librement son opinion sur toute question l’intéressant, les opinions de l’enfant étant dûment prises en considération eu égard à son âge et à son degré de maturité ».

Les enfants, premiers concernés par le service public de protection de l’enfance, doivent pouvoir donc logiquement pouvoir s’exprimer au sein des instances de gouvernance associées. Cela permettra ainsi de les sortir de l’invisibilité dans laquelle ils se trouvent bien trop souvent et d’accorder une place institutionnelle à leur parole et à leur expertise. Comme l’a rappelé Mme Ève Robert (ANDASS), ils permettent notamment d’identifier des problématiques insuffisamment pensées : « Quand ils sont interrogés, ils évoquent des questions très concrètes, déterminantes pour la qualité de leur prise en charge : alimentation, respect de l’intimité, vie affective et sexuelle, événements de la vie quotidienne. Par exemple, peut-on organiser un goûter d’anniversaire dans un foyer de protection de l’enfance ? Ce sujet était loin d’être identifié par les autorités publiques jusqu’à ce que les enfants nous en parlent – et ils y tiennent. La multiplication des conseils des jeunes et des conseils de la protection de l’enfance nous tire vers le haut ([233]). »

La prise de conscience est en cours sur ce sujet. Un collège des enfants, des adolescents et des jeunes majeurs a été créé au sein du CNPE. Les départements déploient également des initiatives de plus en plus nombreuses en la matière, qui sont autant d’exemples inspirants : conseil des jeunes en Seine-Saint-Denis, conseil départemental des enfants et des jeunes accueillis à l’aide sociale à l’enfance (CDEJA) en Haute-Garonne, conseil des jeunes de la protection de l’enfance (CJPE) en Gironde, etc. Il existe aussi de telles initiatives dans le secteur associatif, par exemple le Comité jeunes plaidoyer au sein de SOS Villages d’enfants.

La rapporteure souhaite donc que les enfants placés et les anciens enfants placés soient représentés au sein des CDPE. Cela a également été préconisé par le rapport du CESE.

Troisième partie : Le repérage et la prévention des situations de mise en danger de l’enfant

Les manquements des politiques publiques de la protection de l’enfance sont d’abord le reflet des insuffisances et des difficultés que l’on observe avant même l’intervention de la protection de l’enfance à proprement parler.

Signe d’un système profondément dysfonctionnel, la prévention constitue un impensé politique, alors qu’elle devrait être une priorité de l’action publique : seules des mesures de prévention plus solides, passant par la lutte contre la pauvreté et l’accompagnement à la parentalité, permettront d’agir à la racine pour mieux protéger les enfants.

Le repérage des enfants devant faire l’objet d’une prise en charge est également insatisfaisant, ce qui rend nécessaires des aménagements dans le fonctionnement des CRIP et le renforcement du 119.

I. La prévention, grande oubliée des politiques publiques de protection de l’enfance

Les difficultés actuelles de la protection de l’enfance, nourries par la saturation des structures d’accueil, ont pour effet de concentrer les efforts sur la gestion de l’urgence, au détriment de la réflexion de long terme sur la prévention. Pourtant, c’est en réduisant le danger à la source par des politiques de prévention précoces rehaussées que les enfants seront le mieux protégés et que le système pourra être désengorgé.

A. une culture de la prévention impensée en France

Les politiques publiques françaises déployées en matière de prévention restent balbutiantes et manquent de moyens. Un changement de paradigme est nécessaire, afin de placer la prévention au cœur de la réflexion de l’action publique.

1. L’absence de cadre de pensée

Le modèle français est façonné par une culture du placement très forte, qui reflète, en creux, la faiblesse des politiques de prévention. C’est là une spécificité héritée de l’histoire qui distingue la France d’autres pays, dont certains développent des politiques de prévention beaucoup plus ambitieuses. C’est notamment le cas de l’Allemagne, du Canada et plus particulièrement du Québec, ou encore des pays d’Europe du Nord. Ainsi que l’a expliqué le professeur M. Jean-Marc Baleyte au cours de son audition, « en Europe du Nord, le nombre de placements diminue fortement, en particulier ceux des bébés. C’est lié à un très fort soutien à la fois social, éducatif et thérapeutique ([234]). »

La France se caractérise donc globalement par un système qui intervient trop tardivement et qui peine à apporter l’accompagnement adapté au bon moment. Le manque d’actions préventives conduit bien souvent à la dégradation des situations familiales et donc aux placements. Pour de nombreux acteurs entendus par la commission d’enquête, certains placements pourraient être évités si les politiques de prévention étaient plus efficaces et plus nombreuses.

Cet impensé politique se traduit par une absence de définition. En 2019, l’IGAS a rendu un rapport coécrit avec les corps d’inspection du ministère de l’éducation nationale et de la recherche portant évaluation de la politique de prévention en protection de l’enfance. Ce rapport insiste sur l’absence de cadre : « Multidimensionnelle, au croisement de plusieurs politiques, la fonction de prévention en protection de l’enfance n’est pas dotée aujourd’hui d’un cadre conceptuel suffisamment clair et partagé, en dépit des enjeux humains, économiques et sociaux qui s’y attachent ([235]) ». Des tentatives de cadrage existent, notamment en recourant à la distinction entre prévention primaire, secondaire et tertiaire, ou à la distinction entre prévention universelle et ciblée. Elles restent largement inabouties (voir l’encadré ci-après).

2. Une approche cloisonnée qui empêche la mise en œuvre de politiques de prévention efficace

Le modèle français souffre aujourd’hui d’un fonctionnement en silo, sans vision d’ensemble. Les corps d’inspection soulignent dans leur rapport la trop forte rigidité des cadres d’intervention de la protection de l’enfance, conçus de façon cloisonnée, tandis que les familles ont souvent besoin d’un accompagnement global face au caractère multidimensionnel des difficultés.

Il convient donc d’affirmer fortement que les politiques de prévention ne doivent absolument pas se limiter pas aux actions dites « à domicile », conduites dans le cadre de la protection de l’enfance (soit principalement les AED et les AEMO). Ces actions à domicile se situent d’ailleurs à la lisière de la prévention et de l’intervention ([237]). Peuvent être mises en place, en amont de ces actions, de très nombreuses politiques publiques susceptibles de prévenir plus précocement les dangers.

Penser les politiques publiques de prévention suppose une réflexion plus générale sur les facteurs favorisant la santé et le bien-être des enfants et des parents. La lutte contre la pauvreté, l’accès au logement, la prise en charge du handicap et de troubles de santé mentale – des parents comme des enfants –, le développement d’un service public de la petite enfance, les moyens de l’Éducation nationale, tous ces champs de l’action publique jouent un rôle clé pour agir à la source et éviter les violences ou les situations de danger.

Il a été très régulièrement souligné au cours des auditions de la commission d’enquête que l’ASE devient aujourd’hui le réceptacle des insuffisances des politiques publiques connexes. Ce point de vue est synthétisé par les propos de M. Daniel Goldberg (UNIOPSS), qui fustige globalement : « la disparition des maîtres E et des maîtres G à l’école élémentaire, qui étaient des professeurs des écoles spécialisés pour détecter et accompagner des mineurs rencontrant leurs premières difficultés […]. De même, la difficulté d’obtenir des places en centre médico-psychologique (CMP) ou en centre médico-psychologique et pédagogique (CMPP), les difficultés de la médecine scolaire, des services sociaux et de l’éducation nationale sont des obstacles majeurs. Toutes ces mesures de détection, de prévention et d’action proactive sont importantes, avant même que soient prises des mesures de protection de l’enfance au sens strict ([238]). »

Les insuffisances liées à la prise en charge du handicap et la santé mentale sont particulièrement symptomatiques de ce phénomène. Comme l’analyse Mme Ève Robert (ANDASS), « dans certains cas, [la] prise en charge est justifiée par des défaillances parentales lourdes ; dans d’autres, c’est justement l’absence de prise en charge médico-sociale adaptée qui a conduit à l’épuisement parental et au placement ». Mme Muriel Eglin, vice-présidente de l’Association française des magistrats de la famille et de la jeunesse (AFMJF), dresse un constat similaire : « Ces familles ne disposent d’aucun répit ni soutien, ce qui les épuise considérablement. Cette fatigue extrême peut conduire à des situations de maltraitance réelle, avec des blessures graves, non seulement pour les enfants en situation de handicap, mais aussi pour leurs frères et sœurs. Cela résulte d’un manque d’intervention précoce ([239]). »

Les difficultés rencontrées par le secteur sanitaire et social en milieu scolaire (médecins, infirmiers, psychologues, assistants sociaux) sont pointées comme un frein majeur à l’efficacité des politiques publiques de prévention. La Défenseure des droits a ainsi déploré devant la commission d’enquête « le délitement de la médecine scolaire et la lourdeur de la charge des assistantes sociales – souvent présentes une demi-journée seulement dans chacun des trois ou quatre collèges entre lesquelles elles doivent naviguer –, sans oublier l’absence de représentants des services sociaux dans les établissements du premier degré ([240]) ».

Comme le signalent l’IGAS, l’IGAENR et l’IGEN dans leur rapport, des dispositifs innovants en matière de prévention existent dans les territoires. Ils peuvent prendre des formes variées : « interventions intensives de la PMI en périnatalité et durant la petite enfance, en partenariat avec d’autres professionnels (travailleurs sociaux, techniciens de l’intervention sociale et familiale – TISF) ; dispositifs prenant appui sur des lieux d’accueil de jour des jeunes enfants et des structures renforcées de soutien à la parentalité, voire sur une offre d’hébergement adaptée aux familles en situation de vulnérabilité ; dispositifs construits dans une logique d’accompagnement global, souvent en amont des actions éducatives, mobilisant les travailleurs sociaux de secteur […] ([241]) ». Mais ils sont peu coordonnés et pâtissent du manque de pilotage national en la matière, ce qui renforce les inégalités territoriales.

La prévention nécessite d’adopter une approche écosystémique et multidimensionnelle, en agissant sur l’ensemble des facteurs qui peuvent fragiliser une famille et le bien-être de l’enfant. La rapporteure appelle ainsi à un investissement massif dans la prévention, qui doit permettre à terme de réorienter les dépenses des départements, grâce aux marges de manœuvre financières dégagées par le nombre de placements évités.

La France doit donc bâtir une politique publique de la prévention à la hauteur des enjeux, en prenant inspiration dans le modèle québécois, particulièrement avancé du point de vue des politiques de l'enfance, notamment en prévention primaire. Comme l’ont expliqué les autorités québécoises en réponse au questionnaire envoyé par la rapporteure, au Québec, l’ensemble de l’action publique est conçu dans le but d’éviter autant que faire se peut la fragilisation du cadre familial et l’apparition de situations de danger. Ainsi, « une des forces du Québec est dans tout ce qui est mis en œuvre AVANT une prise en charge par la protection de la jeunesse. Nous sommes convaincus que la solution réside dans la prévention et par le soutien aux familles dans leurs communautés ». Le modèle québécois repose sur « un filet social solide de services universels et de prévention, qui s’attaque à la question des inégalités sociales de santé ([242]) ».

Enfin, sur un autre plan, la rapporteure tient également à souligner les insuffisances des moyens prévus pour mettre en œuvre la prévention spécialisée. Mentionnée à l’article L. 121-2 du CASF, la prévention spécialisée correspond aux actions conduites dans les quartiers de la politique de la ville ainsi que dans les lieux où se manifestent des risques d’inadaptation sociale. Il s’agit pour le département de conduire des actions auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu. La prévention spécialisée relève de la protection de l’enfance, conformément au 2° de l’article L. 222-1 du CASF, bien qu’elle soit également mobilisée plus largement dans un objectif de prévention de la délinquance. Elle repose en pratique sur l’intervention des éducateurs de rue. Les acteurs de terrain et les syndicats déplorent des coupes budgétaires importantes en la matière et demandent à ce que la loi soit clarifiée afin de bien préciser qu’il s’agit d’une compétence obligatoire des départements ([243]). En effet, s’il découle de la lecture du CASF que cette compétence est obligatoire pour les départements ([244]), une forme de confusion semble demeurer comme en ont témoigné les syndicats auditionnés par la commission d’enquête. La diminution voire la disparition dans certains territoires de la prévention spécialisée aggrave les situations et peut se traduire par une augmentation des mesures éducatives et de placement. Ainsi, selon Mme Anne-Sophie Souchaud, du syndicat Sud Solidaires entendue en audition, « Dans le Nord, le département annonce une réduction de 3 millions d’euros du budget alloué à cette mission, entraînant la suppression de soixante postes d’éducateurs de rue. L’année dernière, dans la Vienne, 25 % du budget a été supprimé ». La rapporteure considère essentiel d’accroître le soutien à la prévention spécialisée et appelle les départements mais aussi l’État à se mobiliser en ce sens.

B. La lutte contre la pauvreté et l’amélioration de la prévention sont Étroitement liées

La réflexion sur les politiques publiques à mener en matière de prévention conduit à s’interroger sur les facteurs de vulnérabilité qui peuvent favoriser des situations à risque pour l’enfant. La rapporteure souhaite ici mettre l’accent sur la lutte contre la pauvreté.

1. Les liens entre pauvreté et protection de l’enfance

a. Un lien complexe, peu documenté mais constaté sur le terrain

Comme l’a rappelé Flore Capelier, docteure en droit public, lors de son audition devant la commission d’enquête, « si la majorité des familles pauvres ne sont pas maltraitantes, la majorité des enfants accompagnés au titre de l’aide sociale à l’enfance sont en situation de pauvreté ([245]) ». Malgré l’absence regrettable de chiffre officiel permettant d’objectiver ce constat, il est partagé par l’ensemble des acteurs du secteur. ATD Quart Monde estime ainsi que « l’immense majorité des enfants protégés sont nés dans des familles qui connaissent la pauvreté, voire la grande pauvreté ([246]) ».

La question du lien entre précarité et mise en danger de l’enfant est éminemment complexe et sensible. Comme le regrette le rapport inter-inspections précité, ces liens demeurent aujourd’hui peu explicités en France et les données manquent pour étayer l’analyse des relations entre contexte social et économique et risques de danger pour l’enfant. Une chose apparaît toutefois clairement : la précarité a une influence directe sur le bien-être des familles et donc sur celui des enfants. Les travaux de pédopsychatrie ont bien montré que « les effets de la précarité sur les enfants et les adolescents sont comparables à ceux de la guerre ([247]) ».

Ce constat est partagé par de nombreuses personnes auditionnées par la commission d’enquête. La rapporteure partage ainsi pleinement les propos de Mme Claire Hédon, Défenseure des droits : « Il est évident que les conditions de vie des familles jouent un rôle, en particulier s’agissant du logement : je défie quiconque d’éviter toute carence éducative en élevant quatre enfants dans une chambre de bonne ! Je suis effrayée par le lien qu’on pourrait établir entre augmentation de la pauvreté et augmentation des mesures de placements relevant de la protection de l’enfance. »

ATD Quart Monde considère en outre que la pauvreté est invisibilisée dans le cadre des rapports des familles avec la justice. Selon Mme Isabelle Toulemonde, « les rapports de l’ASE décriront les désordres familiaux causés par un logement indigne, en insistant sur le manque de sommeil de l’enfant, sur l’absence d’espace pour jouer ou faire ses devoirs, sur les conséquences sur l’atmosphère familiale d’un appartement surpeuplé bien au-delà des critères du droit au logement opposable (DALO). Mais jamais ils ne mentionneront le fait que tout cela est lié à la grande pauvreté de la famille et que celle-ci aurait besoin d’aide pour mieux se loger. C’est caricatural : comment la protection de l’enfance pourrait-elle obtenir des résultats sans reconnaître la pauvreté ou la grande pauvreté des familles ([248]) ? »

b. Des conditions matérielles dégradées peuvent favoriser des décisions de placement

Aujourd’hui les données publiques disponibles ne permettent pas de connaître les motifs principaux à l’origine des placements décidés par les juges. Si le juge se prononce dans l’intérêt du bien-être de l’enfant, les conditions matérielles peuvent devenir en tant que telles un danger pour l’enfant. ATD Quart Monde insiste ainsi sur la nécessité de ne pas réduire les familles dont les enfants sont placés « à sa frange la plus dysfonctionnelle et violente […]. Des études, bien que restreintes, montrent que, sur 809 enfants en 2009, seulement 22 % des placements étaient dus à des maltraitances. » D’autres chiffres font état d’un taux de 45 % ([249]).

Pour ATD Quart Monde, « aucun juge ne motive des décisions de placement par la situation de grande pauvreté. Pourtant, il nous parait exact de dire que dans beaucoup de dossiers, la grande pauvreté est la cause, indirecte, du placement ([250]). » Mme Céline Truong a évoqué au cours de son audition « la zone grise des interventions pour carences éducatives », au sein de laquelle « se nichent la subjectivité, les incompréhensions mutuelles, les biais de classe ou encore le simple fait de nommer “problèmes éducatifs” des aspects de la vie familiale qui sont, au fond, des conséquences de la misère. Dans cette zone grise, la pauvreté des parents apparaît comme un facteur aggravant de l’évaluation de la situation familiale comme de la réponse apportée par les pouvoirs publics, entre incompréhension réciproque, violence sociale et déni de droits. »

Ces propos font écho à ceux de la Défenseure des droits, qui considère que « le manque d’accompagnement social et la précarité croissante de la population renforcent le risque de placements motivés par les seules conditions matérielles dans lesquelles évoluent les familles, ce qui n’est pas acceptable ([251]) ». La professeure Mme Marie-Rose Moro a ainsi pris l’exemple de la maternité de Port-Royal, qui accueille des mères en grande difficulté sociale. D’après son expérience de terrain, certains enfants peuvent être placés « parce que les conditions matérielles et les conditions de vie ne permettent pas aux parents de les prendre en charge. Il s’agit là d’une tragédie à la fois pour les parents, mais aussi pour les enfants. Dans ces situations que nous connaissons par ailleurs à l’avance, il faudrait être capable de mettre en place des systèmes de prévention. Il s’agit par exemple de trouver une chambre ou des lieux assurant un minimum de sécurité aux enfants et aux mères, afin d’éviter ces placements. Par ailleurs, un accompagnement éducatif et social est parfois, voire souvent, nécessaire ([252]). »

Face à ces différents éléments d’analyse, outre le nécessaire renforcement des actions de prévention (voir infra), il apparaît essentiel de financer des recherches-actions afin de mieux étudier et objectiver les liens entre pauvreté et placement, et de chiffrer la population de l’ASE vivant en situation de pauvreté et de grande pauvreté. Ces recherches-actions doivent également permettre de mieux étudier et comprendre la question de la répétition intergénérationnelle observée en matière de placement, soulevée par de nombreux acteurs. À la reproduction de la pauvreté s’ajoute ainsi souvent une forme de reproduction des placements très préoccupante, soulignée au cours des auditions, en particulier par l’association ATD Quart Monde.

2. Une prise en compte insuffisante et inadaptée des conditions sociales et économiques dans le cadre des mesures ASE

Réalité incontestable, la pauvreté reste éludée et est très insuffisamment prise en compte dans le cadre des actions de prévention conduites en matière de protection de l’enfance. Dans le cadre des actions à domicile conduites par les services de l’ASE (AED et AEMO), les travailleurs sociaux se concentrent sur la dimension éducative. Or celle-ci ne peut à elle seule résoudre les difficultés quand la famille concernée est en situation de pauvreté ou de grande pauvreté.

De surcroît, plusieurs acteurs entendus par la commission d’enquête dénoncent une approche institutionnelle parfois trop répressive. Cette approche nourrit la méfiance et la crainte des familles. Il s’agit là en tant que tel d’un frein au développement des mesures de prévention. D’après M. Baptiste Cohen, coordinateur national du pôle « Protection de l’enfance » des Apprentis d’Auteuil, « notre société exerce une grande violence envers les plus pauvres, qui souffrent non seulement de leur précarité, mais aussi du discrédit et du mépris social. Il est inacceptable que les plus fragiles craignent l’ASE, alors que cette aide devrait les soutenir face aux difficultés éducatives et dans la reconnaissance de leurs besoins ([253]). » Cette analyse rejoint celle de Mme Céline Truong (ATD Quart Monde) : « vivre dans la terreur permanente de leur placement a des conséquences concrètes sur la façon dont [le parent] va s’efforcer d’être le meilleur parent possible. Cela conduit, par exemple, à du non-recours, notamment aux lieux de prévention, dans le but de fuir le regard des professionnels ([254]). »

Il en résulte que l’aide proposée n’est pas toujours alignée avec les besoins des familles et des enfants. Pour Mme Truong, « ces parents attendent beaucoup des institutions, et souhaitent que celles-ci les aident à offrir à leurs enfants une vie meilleure que celle qu’ils ont menée, en particulier sur le plan de la pauvreté. Or, ces parents déclarent souvent que non seulement l’aide reçue des pouvoirs publics ne les a pas aidés, mais qu’elle a même contribué à les enfoncer ([255]). » Mme Gaëlle Le Dins, mère concernée par l’intervention de la protection de l’enfance a également pu en témoigner directement lors l’audition d’ATD Quart Monde par la commission d’enquête : « Nous, nous demandons de l’aide pour acquérir des savoir-faire utiles pour nous occuper de nos enfants et donner plus de chances pour leur avenir. L’aide apportée ne répond pas toujours à nos besoins, et n’est pas toujours à la hauteur de nos attentes. La personne qui vient nous aider doit savoir privilégier l’intérêt de l’enfant tout en considérant la famille dans sa globalité ([256]). »

La rapporteure considère que l’action éducative doit nécessairement être complétée par un accès renforcé aux services publics en matière de santé, de logement et d’emploi, ce qui passe par un décloisonnement des politiques publiques. La lutte contre la pauvreté, et plus particulièrement la pauvreté des enfants, est un levier majeur pour renforcer les politiques de prévention.

C. Apporter un soutien ciblé aux populations en situation de grande vulnérabilité

1. La lutte contre la pauvreté et l’accès aux dispositifs de droit commun doit être une priorité

Pour accompagner les familles dans la pauvreté et agir en prévention, il convient de mobiliser de façon beaucoup plus importante les ressources de droit commun. Il est pour cela souhaitable de sortir du fonctionnement en silos et de favoriser les interactions entre les différents services publics en lien avec la protection de l’enfance. Comme le souligne la Défenseure des droits : « Si les enfants ont des places en crèche, l’accompagnement sera meilleur et les risques de carences éducatives seront moindres. Cela renvoie aussi à l’accompagnement pendant la scolarité, qui accroît les chances de réussite scolaire ([257]). » Ce point de vue rejoint celui de Mme Ève Robert (ANDASS) : « Nous pouvons pourtant travailler avec [les familles] et résoudre leurs problèmes en mobilisant des solutions de droit commun : une place en crèche, un accompagnement périscolaire, un projet de réussite éducatif, un relais parental, un service d’accueil de jour ou un accompagnement social de la famille, par exemple ([258]). » La rapporteure souscrit pleinement à ces orientations. Certains départements s’engagent en la matière, notamment concernant les places en crèche. Le rapport inter-inspections précité prend notamment l’exemple de l’Hérault, département au sein duquel des places en crèche sont réservées dans un objectif de prévention ([259]).

En outre, les politiques transversales de lutte contre la pauvreté et d’accès au logement restent aujourd’hui en deçà des besoins et doivent faire l’objet d’un volontarisme politique beaucoup plus appuyé. La question de l’accès à un logement décent apparaît à ce titre particulièrement cruciale. Comme l’a rappelé la Défenseure des droits au cours de son audition, « dans ses observations finales, en 2023, le Comité des droits de l’enfant des Nations unies recommandait notamment à l’État d’accroître l’offre de logements sociaux pour les familles les plus précaires et d’adopter un programme pluriannuel pour le logement et l’hébergement, axé plus particulièrement sur les enfants et les familles. […] Le manque de construction de logements sociaux et très sociaux a un impact direct sur la protection des droits de l’enfant ([260]). » L’État doit également prendre ses responsabilités au vu des compétences qui sont les siennes en matière d’hébergement d’urgence, en garantissant un hébergement aux familles qui sont à la rue avec des enfants. Bien qu’il s’agisse d’une compétence de l’État, plusieurs départements mènent des actions en la matière. Mais les contraintes budgétaires qui pèsent sur les départements limitent leurs marges de manœuvre. À titre d’exemple, le département de la Gironde prend aujourd’hui en charge 85 familles dans le cadre d’hébergements dérogatoires, pour un coût de 3 millions d’euros par an. Or ce financement va cesser au 31 mars 2025 en raison des difficultés financières de la collectivité ([261]). Il est donc essentiel que l’État se mobilise pour jouer le rôle qui est le sien.

Enfin, la question de la prise en charge du handicap et de la santé mentale est centrale. Elle sera traitée dans la quatrième partie du présent rapport.

2. Développer les centres parentaux et maternels

Les lieux d’accueil de jour et les offres d’hébergement adaptées aux familles en situation de grande vulnérabilité sont aujourd’hui en nombre très insuffisant malgré leur utilité avérée.

Devant la commission d’enquête, la professeure Marie-Rose Moro a insisté sur les effets particulièrement délétères du placement des enfants avant trois mois. Or certains de ces placements pourraient être évités à condition de développer des lieux d’accueil permettant la prise en charge de la famille et de l’enfant dans un cadre pluridisciplinaire. Le Québec constitue en ce sens un modèle particulièrement pertinent et abouti, puisque le droit y interdit le placement des enfants de moins de trois ans, comme développé infra.

Les centres parentaux et les centres maternels peuvent apporter une réponse à cette problématique. Les premiers, reconnus par la loi du 14 mars 2016, peuvent accueillir et héberger les enfants de moins de trois ans accompagnés de leurs deux parents, ou les deux futurs parents pour préparer la naissance de leur enfant. Les seconds garantissent l’hébergement et l’accompagnement des femmes enceintes ou accompagnées d’enfants de moins de trois ans. Comme le précise la professeure Marie-Rose Moro, en France ces lieux existent, mais ils sont très rares. Le rapport inter-inspections précité pointe ainsi l’insuffisance des centres maternels et parentaux, « conduisant à des placements souvent jugés trop fréquents, dès le plus jeune âge ». Une enquête menée par la DGCS en partenariat avec l’ANDASS en 2016 montre que 37 % des départements ne disposent pas de centre parental sur leur territoire.

La rapporteure considère qu’il est primordial de financer le développement de ce type de lieu pour les familles vulnérables et les grossesses précoces. Elle a pu mesurer la pertinence de ce type de réponses pour les familles fragilisées qui ont besoin d’un accompagnement adapté lors du déplacement de la commission d’enquête dans un centre parental géré par la Croix-Rouge à Argenteuil. Elle rejoint pleinement les recommandations de l’IGAS appelant les pouvoirs publics à intensifier l’effort de création de places en centres maternels et parentaux en planifiant les investissements financiers nécessaires dans les territoires.

D. considérer le soutien à la parentalité comme un levier majeur de la prévention

Autre impensé des politiques publiques, le soutien à la parentalité reste insuffisamment développé en France. Les moyens qui y sont consacrés sont trop faibles et les outils inappropriés. Pourtant, les missions de suivi périnatal et le rôle assuré par la PMI peuvent être des points d’appui cruciaux pour développer à temps les mesures de prévention appropriées.

La France doit ici aussi s’inspirer des modèles innovants. Le modèle québécois, qui a fait de l’accompagnement à la parentalité un axe central de ses politiques publiques en matière de protection de l’enfance, est en ce sens particulièrement pertinent. La rapporteure appelle à un changement de paradigme pour faire de l’accompagnement à la parentalité un véritable levier de prévention primaire en matière de protection de l’enfance.

Les services de PMI font face à de graves difficultés, dénoncées depuis plusieurs années. La politique des mille premiers jours, mise en œuvre dans le prolongement du rapport de la commission d’experts présidée par Boris Cyrulnik, constitue certes une avancée importante en matière de sensibilisation, mais les moyens financiers qui l’accompagnent sont indigents (1,9 million d’euros de crédits de l’État prévu pour 2025), ce qui limite sa portée.

1. Renforcer les moyens de la PMI

Les récents chiffres de la DREES montrent qu’entre fin 2010 et fin 2022 les services de PMI ont perdu près de 400 emplois en équivalents temps plein (ETP), soit – 3,5 % de leurs effectifs. Cette baisse des effectifs concerne tout particulièrement les médecins.

Source : « Protection maternelle et infantile (PMI) : un recul de l’activité et une forte baisse des effectifs de médecins entre 2016 et 2019 », publication de la DREES, mars 2022.

Dans sa décision-cadre du 28 janvier 2025, la Défenseure des droits dénonce « des atteintes aux droits des enfants d’avoir des parents qui soient aidés en cas de besoin. En effet, les services de protection maternelle et infantile (PMI) sont en grande difficulté, d’une part, pour assumer leur vocation universaliste et, d’autre part, pour intensifier leurs interventions en direction des familles qui en ont le plus besoin ([262]). » Le renforcement de la PMI dans sa double vocation, ciblée et universaliste, est donc un point clé pour améliorer les politiques de prévention.