rapport d'enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance — Rapport

La doctrine a beaucoup évolué sur la nature et l’importance des liens d’attachement établis entre l’enfant et les professionnels de la protection de l’enfance. Mais en pratique, des décisions sont encore imprégnées de conceptions erronées. La Défenseure des droits fait état dans sa contribution écrite transmise à la rapporteure de « changements de famille d’accueil justifiés par les services par un attachement trop fort avec l’assistante familiale ou la nécessité de rapprocher géographiquement l’enfant de ses parents, sans aucune préparation de l’enfant et du professionnel ni considération pour le lien d’attachement construit entre l’enfant et sa famille d’accueil ». La Défenseure des droits a ainsi estimé, dans sa décision 2024-055 du 5 avril 2024, que l’intérêt de l’enfant confié à l’ASE devait être une considération primordiale dans l’évaluation de l’opportunité d’un changement de lieu d’accueil : « En l’espèce, une enfant était accueillie depuis toute petite dans une famille d’accueil, où les liens d’attachement étaient très forts. Lorsque la maman a changé de département, l’ASE a préconisé que l’enfant change de lieu d’accueil pour la suivre. Si cela peut paraître logique pour maintenir le lien maternel, j’ai constaté que les rapports du service de l’ASE ne faisaient état à aucun moment d’éléments relatifs à la manière dont l’enfant, alors âgée de quatre ans et accueillie depuis ses neuf mois, évoluait au sein de la famille d’accueil, aux liens d’attachement qu’elle y avait développés, ou à la qualité du lien avec sa maman. De même, aucun élément n’était rapporté sur d’éventuels moments d’échange avec l’enfant dans cette perspective ni sur ses réactions ([583]). » La Défenseure des droits recommande dans sa décision de prévoir, en cas de changement de lieu d’accueil de l’enfant, des entretiens de préparation avec celui-ci et son entourage ainsi que des temps d’échange entre l’enfant, son futur lieu d’accueil et les professionnels.

Ces constats mettent en exergue l’importance cruciale de la formation des professionnels et la nécessité de faire évoluer les pratiques, pour reconnaître l’importance de la pluralité des liens. Il faut rappeler à ce titre qu’aux termes de l’article L 221-1 6° du CASF, le service de l’aide sociale à l’enfance veille « à ce que les liens d’attachement noués par l’enfant avec d’autres personnes que ses parents soient maintenus, voire développés, dans son intérêt supérieur ». Comme l’a souligné Mme Anne-Solène Taillardat (comité de vigilance des anciens enfants placés), « La possibilité de créer des liens durables est tout aussi importante que la stabilité du parcours. Ces liens ne se limitent pas uniquement à l’assistante familiale, ils s’étendent à l’ensemble de la famille d’accueil, à l’environnement social global de l’enfant ([584]). »

La place de la famille d’accueil doit faire l’objet d’une réflexion plus poussée. Comme le souligne Mme Natacha Aubeneau (USM), « lorsque le placement se prolonge ou que les enfants sont placés dans des familles d’accueil où cela se passe bien, il est également important de permettre à l’enfant de s’intégrer pleinement dans cette famille ([585]) ». Elle a également rappelé que leur présence à l’audience a longtemps été refusée et qu’elle reste aujourd’hui en pratique limitée.

2. Améliorer le travail autour du lien parents-enfant dans le cadre du placement

Les apports de la théorie de l’attachement montrent également tout l’intérêt qu’il y a à travailler sur les liens entre la famille et l’enfant, y compris dans le cadre du placement, sauf quand l’intérêt supérieur de l’enfant commande de limiter ces liens. Il s’agit d’un élément clé pour sécuriser son parcours et permettre le retour dans la famille. Le droit de l’enfant séparé de ses parents à entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec eux, sauf dans le cas où cela serait contraire à son intérêt supérieur, est d’ailleurs reconnu par l’article 9 de la CIDE.

Le maintien du lien avec la famille dans le cadre du placement est considéré comme essentiel par M. Thomas Brichard (Apprentis d’Auteuil) : « Autant que l’ordonnance de placement le permet, nous devons intégrer les parents à la vie quotidienne de leurs enfants, par exemple, pour les achats de vêtements, les devoirs ou les rendez-vous médicaux. Il est primordial de les laisser accomplir ce qu’ils savent faire et de les soutenir dans leurs difficultés. Ce n’est pas en agissant à leur place qu’ils apprendront. Nous devons également les impliquer dans la vie de l’établissement, les décisions prises lors du conseil de vie sociale, ainsi que dans l’organisation et l’animation des festivités, pour renforcer les liens ([586]). » Ainsi, le placement peut et doit s’inscrire également dans la guidance parentale, sauf lorsque la présence des parents n’est pas souhaitable du point de vue de l’intérêt supérieur de l’enfant.

ATD Quart Monde a également insisté sur ce point au cours de son audition et mis en avant dans sa contribution écrite des exemples considérés comme de bonnes pratiques, avec notamment l’organisation de week-ends et de vacances en groupe, permettant de réunir les enfants et les parents.

Aujourd’hui, trop peu de moyens sont déployés pour entretenir et développer ces liens, ce qui peut prolonger la durée de certains placements. D’après l’analyse de Mme Natacha Aubeneau (USM) : « Lorsqu’un enfant est placé, l’objectif est qu’il puisse retourner dans sa famille le plus rapidement possible. Pour cela, il est nécessaire de travailler sur le lien avec la famille, de traiter la problématique ayant conduit au placement pour que la situation puisse évoluer. Malheureusement, ce n’est pas toujours possible, faute de moyens ([587]). »

Ainsi, les droits de visite ne sont pas toujours respectés. Le rapport du CESE alerte également sur leur insuffisante mise en œuvre et souligne que leur rythme habituel de deux heures toutes les deux semaines est insuffisant. Le rapport dénonce l’absence de financement adéquat, la pénurie de professionnels et de lieux adaptés, qui conduisent à réduire la fréquence des visites voire à les supprimer temporairement. Les mêmes difficultés s’observent pour les rencontres des fratries.

L’absence de moyens matériels et humains adéquats conduit à des manquements graves pour les droits des enfants et des familles, notamment en matière de droit de visite et d’hébergement.

Se pose également la question du cadre de la visite. Ainsi, selon le témoignage de Mme Gaëlle Le Dins (ATD Quart Monde), « tant que ces visites se déroulent au sein des services gardiens, nous avons l’impression d’être dans une bulle gérée par d’autres ([588]) ». L’initiative prise par ATD Quart Monde et la CNAPE d’élaborer une fiche pratique pour les professionnels « Faire de la visite médiatisée un acte bientraitant et éducatif » doit à ce titre être saluée.

La rapporteure préconise le renforcement sur l’ensemble du territoire des moyens consacrés aux visites et à l’ensemble des mesures favorables à l’approfondissement du lien parents-enfant, dès lors que celui-ci n’est pas contraire à son intérêt supérieur.

Un équilibre doit être recherché entre le maintien et l’approfondissement du lien entre les enfants et les parents d’une part, et la sécurisation essentielle de l’enfant dans le cadre de ses rencontres d’autre part. La conciliation de ces objectifs ne va pas de soi. Elle nécessite une analyse fine au cas par cas et l’écoute de la parole de l’enfant.

En cela, il est notamment essentiel de soutenir et développer les espaces de rencontre tels que prévus à l’article D. 216-1 du CASF, qui sont des lieux permettant des visites médiatisées à même de maintenir les relations entre enfant et ses parents, notamment « en assurant la sécurité psychique et morale et la qualité d’accueil ». Il est en outre souhaitable de veiller à ce que les visites ne soient pas organisées pendant le temps scolaire, afin de respecter le droit à une vie ordinaire de l’enfant et ne pas entraver le déroulement de sa scolarité.

La rapporteure souhaite enfin rappeler que le maintien des liens coûte que coûte avec la famille biologique n’est évidemment pas souhaitable s’il fait courir à l’enfant un danger pour sa sécurité physique ou affective. Comme le souligne Mme Natacha Aubeneau (USM) : « Maintenir le lien à tout prix n’est pas forcément une bonne idée. Parfois, il faut admettre que ce lien est plus toxique que bénéfique ([589]). » C’est pourquoi la rapporteure recommande également de prévoir que les visites médiatisées des parents maltraitants ne puissent s’effectuer qu’à la demande de l’enfant, comme cela a été détaillé plus haut.

Lorsque le placement intervient pour des cas de maltraitance, il convient d’aller plus loin dans les exceptions prévues à l’obligation des enfants de subvenir aux besoins de leurs parents nécessiteux (article 205 du code civil). Le droit prévoit déjà une exception pour les enfants placés, récemment renforcée dans le cadre de la loi « bien vieillir ». Ainsi, l’article L. 132-6 du CASF prévoit que sont dispensés de cette obligation « les enfants qui ont été retirés de leur milieu familial par décision judiciaire durant une période d’au moins trente-six mois cumulés au cours des dix-huit premières années de leur vie, sous réserve d’une décision contraire du juge aux affaires familiales ». La rapporteure considère qu’il s’agit là d’un enjeu majeur pour éviter des situations très injustes. L’article L. 132-6 pourrait être amélioré, en supprimant le délai minimum de trois ans de placement, qui en l’état peut conduire à exclure des situations qui justifieraient pourtant une dérogation à l’article 205 du code civil.

3. Entourer davantage les enfants protégés en développant le parrainage

Dans sa décision-cadre précitée ([590]), la Défenseure des droits insiste sur l’importance de garantir aux enfants, notamment ceux qui font l’objet d’un accueil institutionnel, le droit d’être davantage entourés. Cette observation fait écho à l’adage bien connu selon lequel « il faut tout un village pour élever un enfant ».

La rapporteure partage pleinement la réflexion de la Défenseure des droits dans sa décision-cadre : « Il est [...] indispensable que les enfants confiés puissent s’appuyer sur des relations affectives durables complémentaires à l’accompagnement proposé par les professionnels, avec des personnes non rémunérées. » Ces relations sont essentielles pour augmenter le capital social de l’enfant et favoriser l’estime de soi.

L’ouverture de la protection de l’enfance au parrainage de proximité est une démarche ancienne, qui remonte à l’après-guerre. En 2005, une charte du parrainage a été élaborée. La loi Taquet a introduit des dispositions nouvelles visant à reconnaître et encourager les actions de parrainage et de mentorat. Les décrets d’application correspondant sont parus. La charte nationale du parrainage a récemment été publiée au journal officiel ([591]).

Il est aujourd’hui essentiel d’investir largement pour développer ces solutions. La rapporteure considère qu’il s’agit là d’un levier encore très faiblement exploité, malgré le potentiel qu’il recèle. Il reste désormais à engager une dynamique dans toute la société, tout en veillant aux garde-fous indispensables pour garantir la sécurité des enfants, ce qui fait écho au besoin de déploiement de la plateforme sur le contrôle d’honorabilité déjà évoquée.

Il paraît en ce sens important de mettre en place des indicateurs de suivi en engageant un travail commun entre les associations et l’État permettant de mesurer le nombre de parrains et de mentors, comme le suggère notamment la spécialiste Mme Flore Capelier ([593]).

D. adapter les modalités d’accueil aux besoins des enfants

Il est aujourd’hui indispensable de développer les solutions de prise en charge autres que le placement en établissement. Dans le cadre même du placement en établissement, la dimension familiale, se caractérisant par des petites unités de vie, doit être privilégiée.

1. L’accueil par un tiers digne de confiance

L’article 1er de la loi Taquet a modifié l’article 375-3 du code civil afin que soit systématiquement examinée, sauf en cas d’urgence, la possibilité de confier l’enfant à un membre de la famille ou à un tiers digne de confiance, avant d’envisager une autre forme de placement.

Le tiers digne de confiance n’est pas un professionnel, mais un adulte proche de l’enfant, avec qui des liens affectifs existent déjà. Malgré tout l’intérêt que cette solution comporte du point de vue du développement et du bien-être de l’enfant et de l’obligation légale précitée, le recours aux tiers digne de confiance reste très limité en France, contrairement à la situation observée dans d’autres pays. Selon les chiffres avancés par l’AFMJF, « le placement chez un tiers ou membre de la famille est à 7 % en France alors qu’il est à près de 40 % au Québec et peut avoisiner les 70 % dans les pays pratiquant les conférences de groupe familial de manière systématique ([594]) ». Cette situation résulte de plusieurs facteurs :

– en premier lieu, elle découle de la forte culture du placement institutionnel en France et l’insuffisance des moyens des services compétents pour évaluer correctement de l’opportunité de cette solution. Les juges entendus par la commission d’enquête sont plusieurs à faire état du manque de recherche de solutions sur les possibilités de prise en charge par un tiers digne de confiance. Ainsi, Mme Natacha Aubeneau (USM) relève : « Souvent, nous voyons des mesures éducatives accompagnées de rapports alarmistes indiquant que la situation familiale n’a pas évolué. Il subsiste un manque de recherche sur les autres possibilités de prise en charge et une sorte de défiance envers les proches. En effet, on craint que confier l’enfant à un oncle, une tante ou une grand-mère ne renforce les conflits internes à la famille. Cela peut être vrai, notamment pour les enfants souffrant du conflit parental ([595]) » ;

– en deuxième lieu, le placement en foyer ou en MECS peut être perçu comme plus sécurisant pour l’enfant, et parfois malheureusement à raison du fait de l’absence de contrôle systématique des antécédents judiciaires des tiers dignes de confiance ([596]) ;

– les contraintes administratives et financières pesant sur les tiers dignes de confiance sont également un frein. Comme le relève Mme Flore Capelier, « les très fortes contraintes juridiques et administratives restent un frein au développement de l’accueil par des tiers dignes de confiance ou des proches de l’enfant : le versement des indemnités peut être très long, or les tiers se retrouvent souvent à devoir accueillir des fratries du jour au lendemain ([597]) ».

La rapporteure plaide pour que ces freins soient levés, afin de développer cette forme de placement. Pour cela, une condition sine qua non : garantir la sécurité de l’enfant dans le cadre de cet accueil. La rapporteure considère qu’il est inadmissible que le contrôle des antécédents judiciaires des tiers de confiance ne soit pas systématique, comme elle l’a recommandé supra.

Il convient ensuite d’améliorer le travail d’identification de la personne ressource dans l’entourage de l’enfant. Cela relève de la formation des professionnels et doit être rapproché des autres recommandations formulées par la rapporteure en matière d’intensification des interventions en milieu ouvert. En effet, c’est aussi dans le cadre de ces interventions qu’un travailleur social sera en mesure d’identifier une personne ressource dans l’entourage de l’enfant.

En parallèle, l’accompagnement et le statut des tiers digne de confiance doivent se consolider. Le décret du 28 août 2023 permet des avancées, mais il doit s’accompagner de moyens opérationnels pour favoriser l’accompagnement des tiers. En ce sens, la Défenseure des droits suggère dans sa décision-cadre précitée de développer les services consacrés à l’accompagnement des tiers, créés dans certains départements ([598]). L’AFMJF cite l’exemple du département de la Haute-Savoie, qui a mis en place un dispositif d’accompagnement efficace et atteint un taux de placement chez un tiers digne de confiance de 10 %. Ces bonnes pratiques méritent d’être encouragées et développées ailleurs.

Il est aussi primordial d’accélérer les délais, notamment ceux qui permettent la perception de l’aide journalière, essentielle pour que le tiers digne de confiance puisse prendre en charge l’enfant. Au-delà, une réflexion pourrait être opportune pour consolider le statut et les droits des tiers dignes de confiance. Cette idée fait écho aux problèmes mis en avant par Mme Laurence Brunet-Jambu lors de son audition par la commission d’enquête : « Un enfant coûte cher, il faut pouvoir l’habiller, le nourrir, le scolariser, l’accompagner. Comme ils n’ont pas l’autorité parentale, ils n’ont droit à rien : pas d’allocations familiales, pas de prise en compte du coefficient familial pour le tarif de la cantine, pas de prise en charge des frais médicaux par la sécurité sociale, pas d’aide médicale d’État non plus si leurs revenus ne leur y donnent pas droit. J’ai vécu ce problème avec Karine. La sécurité sociale a refusé de nous rembourser pendant deux ans alors que chaque mois ses soins, notamment chez l’orthophoniste, coûtaient 500 euros ([600]). » Dans le prolongement du rapport établi par Mme Adeline Gouttenoire en 2014 ([601]), une réflexion pourrait s’engager pour permettre au tiers digne de confiance d’intervenir dans le cadre des actes dits non usuels ([602]). En effet, comme le soulignait le rapport, « lorsque l’enfant est confié à un tiers […], ce dernier ne peut accomplir que les actes usuels relatifs à la surveillance et à l’éducation de l’enfant […]. Or, cette limitation des droits du tiers à qui l’enfant est confié au quotidien peut entraîner des difficultés pour cet enfant, qui pourrait ne pas avoir accès ou trop tardivement à certains actes ou activités. »

On peut noter qu’en sus de l’accueil par un tiers digne de confiance, se pose également la question de l’accueil durable par des bénévoles, qui ne sont pas nécessairement connus de l’enfant avant le placement. L’article L. 221-2-1 du CASF prévoit ainsi que « lorsqu’un enfant est pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance sur un autre fondement que l’assistance éducative, le président du conseil départemental peut décider, si tel est l’intérêt de l’enfant et après évaluation de la situation, de le confier à un tiers, dans le cadre d’un accueil durable et bénévole » qui peut être permanent ou non. Sur ce point, comme l’a regretté Mme Flore Capelier lors de son audition, la loi Taquet est restée relativement silencieuse. La rapporteure considère qu’il pourrait être opportun de lancer une réflexion sur la question de l’accueil durable par des bénévoles, y compris dans le cadre de l’assistance éducative.

2. L’accueil et le maintien des liens des fratries

L’article 5 de la loi Taquet a rappelé que l’enfant est accueilli avec ses frères et sœurs, sauf si son intérêt justifie une autre solution (article 371-5 du code civil). Néanmoins, l’accueil des fratries reste limité sur le terrain en raison du manque de places et faute de structures adaptées. Là encore, l’absence de données constitue un problème bien identifié par les acteurs. M. Hervé Laud, président de l’association SOS Villages d’enfants, a ainsi rappelé devant la commission d’enquête que depuis plus de vingt ans, l’association demande d’obtenir des données pour identifier le nombre de fratries au sein de la protection de l’enfance, chiffre toujours indisponible à ce jour ([603]).

L’accueil des fratries peut prendre plusieurs formes :

– il peut s’organiser dans le cadre de l’accueil de droit commun, notamment dans des MECS et des familles d’accueil. Pour les familles d’accueil, des difficultés sont régulièrement constatées en raison du nombre limité d’enfants qu’une assistante familiale est en droit d’accueillir (trois), sauf dérogation ;

– il est facilité par le déploiement de structures prévues pour permettre l’accueil des fratries, les villages d’enfants. Le modèle des villages d’enfants permet l’accueil des frères et sœurs dans un cadre de type familial avec des éducateurs familiaux prenant en charge, chacun, une ou deux fratries, à raison de trois semaines par mois, la quatrième semaine étant une semaine de répit pour l’éducateur au cours de laquelle un relais est organisé ([604]).

Depuis quelques années, ces modalités d’accueil sont encouragées, notamment dans le cadre de la contractualisation État-départements. Le nombre de villages d’enfants a augmenté de 54 % entre 2012 et 2021, passant de 24 à 37, avec des capacités d’accueil passant de 1 300 à 2 200 places selon les chiffres de la DREES ([605]). En proportion, les places en village d’enfants restent toutefois trente fois moins nombreuses que les places disponibles en MECS, ce qui s’explique par la permanence du modèle historique de la protection de l’enfance décrit dans la première partie du présent rapport.

En dépit d’une dynamique indéniable, l’accueil des fratries reste cependant limité, ce qui nécessite de poursuivre l’effort de développement des villages d’enfants mais également d’adaptation des structures de droit commun.

Enfin, il faut préciser que, comme pour l’ensemble des décisions prises dans le cadre de la protection de l’enfance, l’accueil des fratries, s’il doit être privilégié, ne saurait faire l’économie d’une réflexion au cas par cas, en prenant en compte le fonctionnement de la fratrie. Pour M. Hervé Laud : « Il existe des fratries multicomposées, des fratries ayant vécu ensemble, des fratries réunies pour la première fois lors du placement et des fratries dysfonctionnelles dont il faut analyser les problèmes. Certains dysfonctionnements peuvent être résolus par les adultes pour remettre les choses sur la bonne voie. Dans certains cas, il est nécessaire de séparer temporairement les frères et sœurs. En tant que membre de SOS Villages d’enfants, je peux affirmer que, dans 80 % des cas, la fratrie est une ressource précieuse et il est important de partager la même enfance ([606]). »

Le maintien des liens au sein des fratries passe également par l’organisation de visites, mais celles-ci souffrent comme on l’a vu de moyens insuffisants.

3. Privilégier l’accueil à dimension familiale

Le placement en accueil familial doit être privilégié en l’absence d’un tiers digne de confiance, car il est le plus à même de répondre aux besoins fondamentaux des enfants. Le témoignage de M. Christian Haag, ancien enfant placé et éducateur spécialisé, l’illustre : « J’ai obtenu mon baccalauréat avec mention et je suis aujourd’hui travailleur social. Je mesure la chance qui a été la mienne : une famille d’accueil m’a soutenu, un peu comme des parents, même après leur départ à la retraite. Je doute que j’aurais suivi le même chemin si j’avais grandi uniquement en institution. Les chiffres et les témoignages le confirment malheureusement souvent ([607]). »

Outre le travail essentiel qui doit être conduit pour revaloriser la profession des assistants familiaux afin de favoriser des prises en charge dans le cadre de l’accueil familial (voir infra), la diversification de l’offre doit également permettre de développer des petites unités d’accueil. De nombreux acteurs mettent en avant les avantages associés à ce type de solution :

– Mme Josiane Bigot (CESE) affirme ainsi : « Tous [les enfants entendus] ont une préférence pour les petites unités voire pour les familles d’accueil qui, malheureusement, sont de moins en moins nombreuses. » Les petites unités de vie contribuent « à la continuité et à l’individualisation de l’accompagnement ([608]) » ;

– Pour M. Mads Suaibu Jalo, président du réseau d’entraide « Repairs » : « Le système des foyers, aussi modernes soient-ils, pose problème. En effet, de nombreuses personnes y vivent, chacune avec ses traumatismes et son histoire, sans qu’il y ait de place pour l’individu en tant que tel. Ce système engendre beaucoup de violence. En Italie, par exemple, il n’existe pas de système de foyers, mais un système communautaire. Récemment, à Paris, j’ai participé en tant que jury à la création de différentes communautés de trois à quatre personnes vivant ensemble dans une maison ou un appartement, accompagnées par des professionnels médico-sociaux et éducatifs. Ce modèle me semble très pertinent, car il prend en compte la personne dans son individualité ([609]). »

La rapporteure estime indispensable de poursuivre le travail de diversification de l’offre d’accueil en privilégiant les petites unités de vie, ce qui nécessite un travail important d’adaptation du bâti mais aussi des pratiques professionnelles.

E. la protection de l’enfance doit garantir à l’enfant un parcours adapté à ses besoins

1. Le modèle français ne permet pas de penser un véritable parcours pour l’enfant, contrairement à d’autres modèles

Aux termes de l’article L. 221-1 du CASF l’aide sociale à l’enfance doit « veiller à la stabilité du parcours de l’enfant confié et à l’adaptation du statut ».

Qu’il s’agisse d’un retour progressif vers la famille ou d’une solution pérenne en dehors, la protection de l’enfance devrait en théorie permettre à l’enfant d’évoluer vers une situation stable et de ne pas rester indéfiniment dans le cadre d’un placement renouvelé tous les deux ans, jusqu’à sa sortie du dispositif. Le droit prévoit en ce sens des délais de réexamen des mesures d’assistance éducative.

Dans l’intention du législateur, ces délais de réexamen des mesures avaient pour objectif d’« éviter à l’enfant un parcours chaotique, caractérisé par des changements fréquents de lieux de placements, sans qu’une situation stable ne lui soit jamais proposée ([610]) ». Force est de constater que ce cas de figure est encore bien souvent la norme. La prise en charge largement inadaptée et les faibles moyens dédiés à la prévention conduisent les enfants à des parcours souvent jalonnés de ruptures qui empêchent la constitution de liens d’attachement stables (modalités d’accueil, turn-over très fréquent des éducateurs ou prise en charge par des intérimaires, séparation des fratries, etc.).

Un changement de paradigme est souhaitable et le modèle québécois doit en ce sens constituer une source d’inspiration. Celui-ci repose sur la recherche d’une permanence du projet de vie pour l’enfant, étant entendu « qu’une vie en institution n’est pas un projet de vie possible ([611]) ». Ainsi, le droit québécois prévoit une durée maximale de placement qui ne peut être dépassée. La rapporteure propose une évolution du droit français s’inspirant de ce cadre juridique (voir infra).

2. Garantir la mise en place pour chaque enfant du projet pour l’enfant

Dans l’objectif de définir de façon globale et cohérente un projet de vie pour l’enfant, le législateur a instauré dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 précitée le projet pour l’enfant (PPE).

Son rôle est détaillé à l’article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles. Établi pour chaque mineur bénéficiant d’une prestation d’aide sociale à l’enfance ou d’une mesure de protection judiciaire, il doit garantir le développement physique, psychique, affectif, intellectuel et social de l’enfant tout au long de son parcours. Il détermine la nature et les objectifs des interventions menées et prend en compte les relations fraternelles. Le bilan de santé est intégré au projet de l’enfant. Le président du conseil départemental est garant du projet pour l’enfant, qui doit être établi en concertation avec les titulaires de l’autorité parentale et, le cas échéant, avec le tiers digne de confiance ainsi qu’avec toute personne physique ou morale qui s’implique auprès du mineur. Le mineur est associé à l’établissement de son projet, selon des modalités adaptées à son âge et à sa maturité.

Plus de quinze ans après son instauration dans la loi, le PPE reste peu appliqué. Sa mise en œuvre est très disparate en fonction des territoires. De l’avis général, les départements et les acteurs de terrain ne se sont pas suffisamment emparés de cet outil, souvent considéré comme « un écrit de plus », comme l’indique l’ANDASS dans sa réponse écrite.

Pourtant, lorsqu’il est effectif, son utilité est saluée, tant pour l’intérêt de l’enfant que pour celui des familles et de l’ensemble des personnes susceptibles d’avoir une place dans la vie de l’enfant. Pour Mme Gaëlle Le Dins, dont les enfants ont été placés et entendue dans le cadre de l’audition d’ATD Quart Monde, le PPE « permet aux parents de gagner en confiance, notamment dans leurs échanges avec les professionnels. Il permet de construire une relation plus équilibrée entre parents et professionnels, de mieux prendre en compte l’environnement familial, de se mettre d’accord ou, au moins, de mieux se comprendre ([612]). »

La loi Taquet a complété l’article L. 223-1-1 du CASF précité afin de confier au GIP France Enfance protégée la mission d’élaborer un référentiel commun pour la mise en œuvre du PPE. Ce référentiel n’a pour l’heure pas vu le jour. Selon les informations données par la DGCS, des travaux en ce sens seraient toutefois en cours de préparation, en lien avec la fédération nationale des centres régionaux d’études, d’action et d’information.

De nombreuses voix s’élèvent pour demander la pleine application du PPE. Le CESE préconise dans son rapport de conditionner à son effectivité l’accès aux financements attribués dans le cadre de la contractualisation avec l’État. Dans le cadre de son audition par la commission d’enquête, l’ancien ministre M. Adrien Taquet a considéré qu’il s’agissait là d’une solution adéquate. La Défenseure des droits recommande quant à elle d’établir une fiche-outil, afin de permettre une meilleure appropriation du PPE par les travailleurs sociaux. La rapporteure fait sienne ces différentes propositions.

3. Faire évoluer le statut de l’enfant

a. Une question délicate

La question du statut de l’enfant et de son évolution est particulièrement sensible. En effet, la recherche d’une solution permanente pour l’enfant, pouvant aller jusqu’à l’adoption, se heurte directement à l’enjeu du maintien du lien avec la famille biologique. La protection de l’enfance est sans cesse confrontée à cette tension, qui rend les décisions très délicates et implique une analyse au cas par cas, sans jamais perdre de vue l’intérêt supérieur de l’enfant.

Si la loi du 14 mars 2016 a permis de premières avancées, le système reste profondément dysfonctionnel. Le problème avait déjà bien été identifié dans le cadre du rapport précité d’Adeline Gouttenoire en 2014 ([613]). Celui-ci indiquait : « Un certain nombre d’enfants font l’objet d’un placement sur une longue durée dans le cadre de l’assistance éducative et dans un certain nombre de cas non négligeables des enfants sont placés durant toute leur minorité. Une telle situation paraît peu opportune car le statut de l’enfant en assistance éducative est empreint d’insécurité. » La rapporteure note que ce constat reste pleinement d’actualité, comme le montrent les propos de Mme Alice Grunenwald (AFMJF) : « Si nous ne pouvons plus travailler sur la parentalité, nous sortons du cadre du juge des enfants, ce qui signifie qu’à un moment donné, il faut stabiliser la situation autrement, par une adaptation du statut. Le temps du juge des enfants se situe entre les mesures administratives actuelles, le retour de l’enfant dans sa famille, la fin de la procédure et l’adaptation du statut. Cependant, pour une grande majorité des enfants relevant de la protection de l’enfance, le temps du juge des enfants ne s’achève pas. Nous ne parvenons ni à clore la procédure, ni à adapter le statut. Par conséquent, une réflexion collective s’impose sur ce sujet ([614]). »

Les outils juridiques visant à adapter le statut de l’enfant existent mais sont peu mobilisés. Le législateur a cherché à développer de nouvelles solutions en la matière, notamment dans le cadre de la loi du 14 mars 2016, mais sans grand succès au stade de leur application. La rapporteure considère que de nouvelles évolutions en la matière sont souhaitables.

b. Des évolutions soutenues par le législateur mais peu mises en œuvre

Au cours des dernières années et en particulier dans le cadre de la réforme de la loi du 14 mars 2016, le législateur a cherché à développer des mesures visant à mieux adapter le statut de l’enfant protégé, avec notamment les mesures suivantes :

– la procédure de délaissement parental introduite en droit en 2016, s’est substituée à la procédure de déclaration d’abandon, dans l’objectif de favoriser l’évolution du statut de l’enfant ;

– la loi a également prévu des évolutions visant à faciliter le recours à l’adoption simple, qui diffère de l’adoption plénière en ce qu’elle permet le maintien du lien de filiation biologique ;

– le législateur a également été à l’initiative de la création des commissions d’examen de la situation et du statut des enfants confiés (CESSEC). Ces commissions doivent examiner la situation des enfants confiés à l’ASE depuis plus d’un an lorsqu’il existe un risque de délaissement parental ou lorsque le statut de l’enfant est inadapté à ses besoins. La commission examine tous les six mois la situation des enfants de moins de trois ans ([615]) (article L. 223-1 du code de l’action sociale et des familles).

Les effets de ces différentes mesures sont restés limités.

La mise en place des commissions d’examen de la situation et du statut des enfants confiés (CESSEC) paraît disparate en fonction des départements. Selon Mme Alice Grunenwald (AFMFJ), « les adaptations du statut ont commencé de manière très différenciée selon les départements. Par exemple, la commission d’examen de la situation et du statut des enfants confiés (CESSEC) va seulement commencer ses travaux dans la Loire, huit ans après la création de ce dispositif. D’autres départements l’ont mise en place immédiatement ([616]). » Ce constat est aussi dressé dans le rapport du CESE précité, qui souligne que les CESSEC sont loin d’être généralisées et opérationnelles.

M. Bruno Roy, président de l’Association nationale des assistants maternels, assistants et accueillants familiaux (ANAMAAF), a regretté devant la commission d’enquête que « les mesures de délaissement parental, prévues par la loi de 2016, tardent encore à s’appliquer » et appelle à leur activation. Il souligne que les acteurs de terrain rencontrent « un nombre croissant de situations où les enfants placés n’ont plus de lien avec leurs parents depuis des années. À cet égard, les pédopsychiatres demandent de tenir compte des cas de dysparentalité, afin de bâtir un projet fiable et durable pour l’enfant, dans son intérêt supérieur ([617]). »

c. Une nouvelle réflexion sur ces questions s’avère nécessaire

Il est aujourd’hui souhaitable de rouvrir le débat sur la question du statut et de son évolution. Cette idée a été formulée par l’ancienne ministre Laurence Rossignol au cours de son audition, qui appelle à « repenser l’adoption et surtout la parentalité de manière à ce que tout le monde ait une place : les parents adoptifs, qui doivent se voir octroyer des droits supérieurs à ceux de l’adoption simple ; la mère biologique, qui ne doit pas être effacée. Autant je ne suis pas pour la sacralisation des liens biologiques, autant je pense qu’il ne faut pas aller vers l’excès inverse comme le fait le système britannique. C’est tout un champ à explorer, qui n’est pas sous le feu des projecteurs parce qu’il est complexe et qu’il ne porte pas directement sur les conditions du placement ([618]). » La rapporteure partage pleinement cette réflexion.

L’ancienne ministre a indiqué au cours de son audition avoir voulu à l’époque « aller beaucoup plus loin […] pour faciliter l’adoption des enfants placés sans effacer les parents biologiques lorsque c’est nécessaire et possible ». Mais elle a, selon ses propos, fait face à des réticences importantes, notamment au ministère de la justice.

La rapporteure en est convaincue, le travail avec la famille biologique est un impératif et il doit être très considérablement intensifié. Mais lorsque ce travail n’est pas fructueux, il convient de rechercher des solutions durables pour l’enfant. Grandir en institution n’est pas une solution acceptable du point de vue de l’intérêt supérieur de l’enfant. La recherche de solutions durables peut impliquer des solutions d’adoption. C’est pourquoi il faut poursuivre la réflexion sur ces questions, notamment dans le cadre de l’adoption simple qui permet le maintien du lien de filiation biologique. La rapporteure considère que, sur ces sujets, le modèle québécois, qui prévoit un véritable projet permanent pour l’enfant (voir plus haut), doit inspirer nos politiques publiques.

VI. la santé, le handicap, l’éducation : décloisonner les politiques publiques pour répondre aux besoins des enfants protégés

L’accompagnement global des enfants relevant de la protection de l’enfance doit être revu autour de trois priorités : garantir le droit à la santé, repenser la prise en charge des enfants de la protection de l’enfance qui sont en situation de handicap – en « double vulnérabilité » selon l’expression consacrée – et mieux accompagner les enfants dans leur scolarité.

Dans ce contexte, il est essentiel de décloisonner les secteurs et que l’État prenne pleinement les responsabilités qui sont les siennes, qu’il s’agisse de la santé, du handicap, mais également de l’éducation nationale.

A. REPENSER L’ACCOMPAGNEMENT EN SANTé mentale et physique des enfants

La prise en charge des besoins spécifiques des enfants de la protection de l’enfance est aujourd’hui profondément inadaptée.

Cette situation est le reflet des défaillances de la protection de l’enfance pour prendre en charge les « cas complexes » et les enfants en « double vulnérabilité ». Cette défaillance est aussi celle de l’État à travers les difficultés des politiques publiques connexes. Ainsi, les tensions sur l’offre médicale et paramédicale affectent au premier chef les enfants de l’ASE, particulièrement touchés par les difficultés de la protection maternelle et infantile et de la pédopsychiatrie mais également par l’insuffisance de la formation des professionnels de santé aux traumatismes complexes, et enfin par un accès quasiment impossible au soin psychologique faute de prise en charge par la sécurité sociale. Le handicap, qui concerne au moins un quart des enfants pris en charge au titre de l’ASE, fait également l’objet d’une prise en charge inadaptée. Contraire aux droits de l’enfant, cette situation nourrit la crise du système et participe à l’épuisement des familles et des professionnels. Elle représente un coût financier significatif pour les départements qui, faute de solutions appropriées, recourent à l’intérim et peuvent engager des dépenses considérables.

Les départements ne peuvent répondre seuls à ces problématiques qui nécessitent l’intervention de politiques publiques relevant de la compétence de l’État et de la sécurité sociale. Se trouvent mis en lumière les insuffisances graves de l’action de l’État ainsi que les effets délétères d’un système cloisonné, qui repose sur une dichotomie entre la prise en charge sociale et la prise en charge sanitaire.

Des évolutions sont aujourd’hui indispensables pour répondre aux besoins fondamentaux de l’enfant en matière de santé ([619]) et assurer une prise en charge adaptée, ce qui doit passer par un changement de paradigme et la promotion d’une approche pluridisciplinaire sur un temps long.

1. Le suivi de la santé des enfants relevant de la protection de l’enfance est très insuffisant

Malgré un cadre juridique en principe exigeant, le suivi de la santé des enfants relevant de l’aide sociale à l’enfance est lacunaire. Cela est d’autant plus préoccupant que, comme l’a montré la première partie du présent rapport, les problèmes de santé mentale et physique sont décuplés chez ces derniers.

a. Un accès aux soins entravé

Avec la loi du 14 mars 2016 précitée, le législateur a instauré une évaluation médicale et psychologique (article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles). Cette évaluation est devenue un bilan de santé et de prévention, rendu obligatoire par l’article 49 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 puis précisé dans son contenu par la loi Taquet. Pris en charge par l’assurance maladie, ce bilan repose sur un diagnostic de santé physique et mentale dès l’entrée du mineur dans le dispositif de la protection de l’enfance, dans l’objectif d’engager un suivi médical régulier et coordonné.

Si certains établissements se distinguent par de bonnes pratiques, le bilan de santé est très loin d’être généralisé, comme l’illustre le témoignage de Mme Anne-Solène Taillardat (Comité de vigilance des enfants placés) : « Dans la structure où j’exerçais, nous avions instauré un bilan de santé systématique à l’arrivée des enfants, incluant des consultations avec un médecin généraliste, un ophtalmologue, un dentiste, et, pour une bonne moitié des enfants accueillis, un bilan orthophonique. Cette démarche nous faisait passer pour des extraterrestres dans le département. Pourtant, cela devrait être la norme pour tous les enfants ([620]). » En 2019, selon le Défenseur des droits, seuls 44 % des conseils départementaux l’avaient mis en œuvre et 28 % seulement l’avaient rendu systématique. Une recherche sur la santé des enfants placés commandée par le Défenseur des droits en mars 2016 montrait également que seul un tiers des enfants placés faisaient l’objet d’un bilan de santé à leur admission et que moins de 10 % des enfants bénéficiaient d’un réel suivi de leur santé ([621]).

L’absence de mise en œuvre du bilan de santé résulte des tensions plus générales sur l’offre, du manque de formation des professionnels de santé aux traumatismes complexes ainsi qu’à leurs conséquences, de l’absence de structures adaptées pour assurer un suivi somatique et psychique suffisamment long pour permettre à ces enfants d’aller mieux. Le manque d’éducateurs et l’éparpillement des consultations, visites, rendez-vous sur une semaine pour chaque enfant au sein des structures rend difficile l’observance des rendez-vous médicaux. L’absence de médecins référents ou d’équipes médicales référentes pour les enfants complique le recueil des informations sur les antécédents médicaux des enfants, qu’illustre l’absence courante de carnets de santé, comme cela a été soulevé au cours des auditions. La lenteur, dans certains départements, de l’inscription des enfants à une complémentaire santé pénalise également l’accès aux soins.

La rapporteure ne peut que redire la nécessité absolue de généraliser le bilan de santé somatique et psychique, en principe obligatoire depuis près de dix ans.

b. Une prise en charge de la santé mentale des enfants particulièrement lacunaire

Il faut commencer par rappeler une évidence : un enfant faisant l’objet d’une prise en charge dans le cadre de la protection de l’enfance a besoin d’un suivi de sa santé somatique mais aussi d’un suivi psychologique et, dans un certain nombre de cas, d’un suivi psychiatrique. Comme l’a rappelé l’ONPE dans son rapport annuel de 2022 consacré à la santé des enfants protégés, « une partie [des enfants relevant de l’aide sociale à l’enfance] sont concernés par des psycho-traumas complexes, liés à une exposition répétée et durable à des maltraitances. Les enfants protégés ont donc, pour certains, des besoins très élevés qui nécessitent un accompagnement spécifique ou encore de soins psychiques renforcés ([622]). »

Pourtant, cette prise en charge est très loin d’être généralisée. Là encore, les données manquent, mais une étude citée par l’ONPE ([623]) portant sur une cohorte d’enfants placés chez des assistants familiaux indique que près de 40 % d’entre eux n’ont jamais bénéficié d’un suivi psychologique ou psychiatrique. Dans le même temps, les professionnels indiquent accueillir des enfants dont l’état de santé mentale est de plus en plus préoccupant.

Cette situation résulte des graves difficultés de la pédopsychiatrie (fermeture de lits, pénurie de pédopsychiatres, etc.) et du manque de structures adaptées. Les délais d’attente pour obtenir un premier rendez-vous dans un centre médico-psychologique (CMP) ou dans un centre médico-psycho-pédagogique (CMPP) se situent entre douze et vingt-quatre mois en moyenne. Ces délais empêchent une intervention suffisamment en amont et aboutissent en conséquence à des hospitalisations en urgence. Cette analyse est largement confirmée sur le terrain, comme le montre le témoignage de Mme Anne-Solène Taillardat (Comité de vigilance des enfants placés) : « Ayant travaillé en Seine-Saint-Denis pendant onze ans, j’ai constaté que la pédopsychiatrie y est totalement ravagée. Même lorsque nous souhaitions mettre en place un suivi pour un enfant, nous étions confrontés à des listes d’attente de neuf à dix-huit mois pour des enfants déjà en grande détresse. Si nous demandions une intervention que nous estimions urgente, on nous répondait qu’il fallait qu’il y ait un passage à l’acte ([624]). » Selon un rapport de la Cour des comptes de mars 2023, les enfants faisant l’objet d’une mesure ASE représentent jusqu’à la moitié des adolescents hospitalisés à temps complet en particulier pour des troubles du comportement et des syndromes dépressifs ([625]).

En l’absence d’une prise en charge adaptée, certains acteurs auditionnés par la commission d’enquête dénoncent des pratiques particulièrement inquiétantes en matière de surmédication. Le réseau d’entraide « Repairs » rapporte ainsi de « multiples témoignages de surmédicalisation d’enfants, souvent “shootés” ([626]) ». Dans son rapport de 2022 sur la santé des enfants protégés, l’ONPE soulevait cette difficulté ([627]). Pour la professeure Marie-Rose Moro, entendue par la commission d’enquête, la pratique n’est pas généralisée mais bien réelle : « Des problèmes de surmédication peuvent effectivement exister par souci d’économie […] Les soins pédopsychiatriques sont complexes et le médicament peut parfois être utilisé comme une sorte de petite camisole. » Face à cela, il faut réaffirmer ce qui devrait aller de soi : la surmédication d’enfants est une pratique inacceptable, qui témoigne de l’incapacité à prendre en charge correctement les enfants concernés. Cette surmédication a par ailleurs des conséquences dramatiques sur le développement cognitif des enfants et obère leur capacité d’apprentissage à court, moyen et long terme.

Faire de la santé des enfants protégés une politique publique nationale prioritaire

Une réflexion de fond doit être menée pour améliorer l’offre des soins à destination des enfants protégés, dans une approche pluridisciplinaire et coordonnée. En ce sens, il convient en particulier de s’assurer de la mise en place de parcours de soins somatiques et psychiques coordonnés et de développer l’installation des centres d’appui à l’enfance sur l’ensemble du territoire.

a. Mettre en place des parcours de soins coordonnés et gradués

Sur le fondement de l’article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 2018, qui ouvre la possibilité d’expérimenter de nouvelles organisations de santé, les programmes PEGASE et Santé protégée ([628]), tous deux à destination des enfants relevant de l’aide sociale à l’enfance, ont été autorisés par arrêté. Ces deux expérimentations ont pour objectif la réalisation de bilans de santé standardisés ainsi que la coordination de parcours de soins faisant intervenir médecine de ville et médecine hospitalière, grâce à la mise en place d’une enveloppe forfaitaire par enfant pour financer les soins nécessaires au niveau somatique et psychique, notamment grâce au remboursement des frais paramédicaux.

L’avis du Comité technique d’innovation en santé (CTIS) et du Conseil stratégique en santé (CSIS) concernant le dispositif Santé protégée montre que :

« L’organisation de la coordination des parcours des enfants et adolescents relevant de l’aide sociale à l’enfance telle que testée permet de créer une collaboration effective entre les services de l’aide sociale et les acteurs sanitaires d’un territoire facilitant l’accès au bilan de santé physique et psychique annuel prévu par la loi. L’inclusion dans le dispositif conduit à des prises en charge des mineurs davantage centrées sur des soins courants (médecine générale ou pédiatrique, ORL, orthophonie) et à réduire les prises en charges hospitalières représentatives de situations cliniques dégradées (baisse des hospitalisations avec passage aux urgences) avec une économie des consommations de soins. »

L’avis signale également que « dans la perspective d’une généralisation, une structure responsable de la coordination de parcours de soins sera à identifier par territoire et interviendra d’une part, en appui aux professionnels qui accompagnent le jeune au quotidien (éducateurs, assistants familiaux, etc.) et au médecin référent en protection de l’enfance du département, et d’autre part, aux médecins, professionnels de santé afin de lever les défis persistants de la mise en œuvre du dispositif. »

Concernant le dispositif PEGASE, l’avis du Comité technique d’innovation en santé (CTIS) et du Conseil stratégique en santé (CSIS) identifie comme facteurs clés de succès « l’implication/participation des différents partenaires départementaux en soutien de l’action de la pouponnière (pour constituer une organisation socle), le cadre national structurant porté par l’équipe de coordination nationale, le financement d’un temps de coordination dédié et identifié (les coordinatrices locales), un système d’information structurant comportant des bilans protocolisés selon les âges abordés dans un fonctionnement de routine, les outils simples consensuels (les échelles ASQ), la formation des professionnels, le réseau PEGASE de partenariats et d’échanges entre les pouponnières (communautés), le financement d’un réseau de professionnels de proximité (géographique) pour la réalisation des bilans et des soins précoces. » Ainsi, « l’évaluation de l’expérimentation a montré sa faisabilité, son efficacité […], et apporte des éléments nécessaires à un ajustement pour un passage à l’échelle. La cohérence globale du programme apportée par l’équipe de coordination nationale est un élément important pour accompagner la transformation des organisations et maintenir la qualité des pratiques. »

Le CSIS a donné un avis favorable à la généralisation des expérimentations Santé protégée et PEGASE, assorti de recommandations. Le CSIS préconise la création d’un dispositif unique et gradué selon l’âge des enfants pour la coordination du parcours de soins des enfants protégés et demande, dans un souci de lisibilité et de simplification de l’action des professionnels de santé impliqués dans le suivi de la santé des enfants, de rechercher une cohérence la plus forte possible concernant le contenu des suivis en fonction de l’âge de l’enfant ainsi que concernant les outils mobilisés (examens obligatoires du carnet de santé, repérage des troubles neuro-développementaux, utilisation d’une trame bilan Santé protégée, etc.). Le CSIS précise également qu’en appui de ce dispositif, un système informatique devra être déployé afin de permettre le suivi des enfants de zéro à dix-huit ans, et cela quelle que soit leur modalité de prise en charge.

En conséquence, comme l’a indiqué la DGCS, un travail est conduit au niveau de l’administration pour structurer ces parcours de soins coordonnés, avec un déploiement du dispositif prévu pour le dernier trimestre 2025.

Les acteurs entendus par la commission d’enquête font toutefois part de leurs craintes quant au projet envisagé par le Gouvernement. Mme Anne Devreese, présidente du CNPE s’inquiète : « Bien que l’on nous assure que cette généralisation est prévue, nous soulignons que ses modalités pourraient négliger des aspects essentiels ([629]). »

Le CNPE considère qu’un engagement forfaitaire de 1 500 à 2 000 euros par an et par enfant serait adéquat. La rapporteure souhaite insister sur un point : cette somme doit être considérée comme un investissement. À terme, la prise en charge précoce de la santé des enfants relevant de l’ASE permettrait des économies très significatives, notamment en empêchant les dépenses d’hospitalisation – le coût dans un service de médecine est évalué entre 1 000 à 1 500 euros par jour, soit précisément le montant d’un forfait de soin annuel, comme le rappelle le CNPE ([630]).

L’instauration de parcours de soins coordonnés s’appuyant sur les modèles « Santé protégée » et « PEGASE » et leurs évaluations doit faire l’objet d’une volonté politique claire et affirmée, assortie des moyens adéquats.

La rapporteure tient en outre à souligner que dans le cadre des réflexions sur l’élaboration et la généralisation des parcours de soins coordonnés, la santé mentale doit faire l’objet d’une attention particulière.

Il est essentiel de renforcer les coordinations entre la protection de l’enfance et la pédopsychiatrie. Il convient en ce sens de soutenir les dispositifs de droit commun en appliquant les recommandations résultant des Assises de la pédiatrie sur la santé mentale.

Les séances avec des psychologues, psychomotriciens ou ergothérapeutes exerçant dans le cadre de la médecine de ville doivent être remboursées dans le cadre d’une prise en charge financière par l’assurance maladie. Il s’agit là d’une préconisation déjà formulée par plusieurs acteurs, dont le CNPE ([631]).

La rapporteure souhaite enfin souligner que la prise en charge de la santé mentale des enfants ne peut être efficace que dans le cadre d’une approche globale. Comme le souligne l’ONPE dans le rapport sur la santé des enfants protégés, « répondre aux besoins de soins médicaux et psychiques des enfants doit s’accompagner d’une préoccupation de leur bien-être au quotidien pour prendre en compte leur santé globale ([632]) ». Ce constat rejoint d’ailleurs tout à fait celui établi par le professeur Jean-Marc Baleyte, qui insiste sur le besoin de « diagnostiquer et traiter autant que possible dans le système relationnel de l’enfant, c’est-à-dire ne pas séparer les besoins psychiatriques des besoins sociaux et éducatifs […]. Le soin psychique doit donc être intégré dans un système relationnel cohérent. Il n’y a pas de soins psychiques sans soins sociaux ([633]). »

b. Généraliser les centres d’appui à l’enfance, qui permettent une prise en charge holistique des enfants, adolescents et jeunes majeurs pris en charge en protection de l’enfance

En sus de la construction d’un parcours de soins efficace, il est souhaitable de développer des structures de prises en charge expertes, adaptées aux besoins des enfants dont les difficultés de santé sont les plus marquées, aptes à réaliser de manière exhaustive les bilans de santé somatique et psychique obligatoires à l’admission dans le dispositif de protection de l’enfance et en capacité de former l’ensemble des professionnels au contact des enfants au trauma complexe et à sa prise en charge. Inspiré par des modèles étrangers tels que le Center for Youth Wellness de San Francisco, les centres d’appui à l’enfance canadiens présents dans chaque province, ainsi que le centre Ankerland à Hambourg, le premier centre d’appui à l’enfance va voir le jour à Paris d’ici la fin de l’année 2025, sous l’impulsion de la professeure Céline Greco. Il sera accessible à l’ensemble des enfants relevant de la protection de l’enfance d’Île-de-France. La structure propose une « offre de soins somatiques et psychiques pluridisciplinaire, experte, coordonnée et graduée sur un temps suffisamment long pour ne pas aggraver le traumatisme d’une rupture supplémentaire ([634]) ». L’offre proposée par la structure permet de sortir d’une approche purement « psychique » ou uniquement « somatique » en intégrant les conséquences « globales » sur l’enfant et son développement des violences subies dans l’enfance. Elle permet également une approche holistique des enfants, adolescents et jeunes majeurs qui y seront pris en charge en intégrant notamment dans l’offre de prise en charge la prévention secondaire via des ateliers thérapeutiques et pédagogiques autour de la confiance en soi, de l’estime de soi, de la socio-esthétique, de la nutrition, de l’art-thérapie, de la connaissance de son corps, de séances de relaxation, etc., en individuel ou en groupe afin de prévenir la survenue de comportements à risque, particulièrement à l’adolescence.

La structure a également pour mission de former les professionnels de santé en libéral à la spécificité de la prise en charge des enfants et adolescents en protection de l’enfance ainsi qu’aux traumatismes complexes, en collaboration avec le consortium canadien sur les traumas de l’enfant et de l’adolescent.

Elle participera également à la formation et au soutien des travailleurs sociaux qui le souhaitent à la technique A.R.C (attachement, régulation, compétence) et sera chargée de faire le lien avec les lieux de scolarisation des enfants pour proposer un parcours personnalisé d'accompagnement.

Lors de son admission dans le dispositif de protection de l’enfance, l’enfant bénéficie d’un bilan de santé complet réalisé par des pédiatres, pédopsychiatres, psychologues, infirmiers et, si nécessaire, psychomotriciens et orthophonistes. En fonction du diagnostic réalisé et des conclusions de ce bilan, l’enfant se verra intégré dans un parcours de soins coordonné en ville ou au sein du centre sur un temps suffisamment long pour lui permettre de limiter au maximum les séquelles somatiques et psychiques des violences ou négligences ayant conduit à sa prise en charge en protection de l’enfance. La structure a mis en place un logiciel de planification des soins dont l’objectif est de pouvoir concentrer les rendez-vous médicaux des enfants d’une même structure sur la même demi-journée avec les mêmes professionnels référents plutôt que de les éparpiller dans la semaine, ce qui est bénéfique tant pour l’enfant que pour les travailleurs sociaux et l’organisation de la vie quotidienne au sein des maisons d’enfants.

En fonction du bilan de santé à l’admission, l’enfant pourra être orienté vers trois parcours différents :

– une prise en charge que l’on pourrait qualifier de « classique », rendue possible grâce à une meilleure coordination des soins, au plus proche du lieu de placement ;

– une prise en charge renforcée (parcours 2) ou intensive (parcours 3) au sein du centre.

Ce premier centre d’appui à l’enfance bénéficie du soutien de la Ville de Paris, qui a mis à disposition du foncier, de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (APHP), de la région Île-de-France, de l’ARS, de la caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) et de la direction générale de l’offre de soins (DGOS). Il devrait pouvoir accueillir 2 000 enfants annuellement.

La rapporteure salue ce projet innovant et plaide pour une généralisation de cette forme de prise en charge, en finançant la création d’un centre d’appui à l’enfance par région. À ces centres régionaux pourraient s’ajouter des centres départementaux, pour garantir sur l’ensemble du territoire régional l’accès aux soins proposés. À défaut, des équipes mobiles rattachées au centre d’appui régional pourraient constituer une solution intéressante, comme cela est prévu dans le cadre du centre d’appui à l’enfance d’Île-de-France. Enfin, un maillage territorial de proximité pourrait être assuré, sous des modalités restant à déterminer, par les UAPED sous réserve d’une meilleure dotation de ces unités déjà existantes. En effet, des liens de collaboration forts pourraient se tisser entre les centres d'appui et les UAPED : les centres d’appui régionaux produiraient les bilans diagnostics et détermineraient les parcours des enfants avec une prise en charge en ville pour le niveau 1, un relais pour le niveau 2 au sein des UAPED et une prise en charge au sein des centres d’appui pour le niveau 3.

B. Un accompagnement du handicap structurellement inadapté

Bien que les chiffres en la matière manquent pour objectiver précisément le constat ([635]), les études existantes montrent qu’entre un quart et un tiers des enfants protégés se trouvent en situation de handicap. Les handicaps psychiques, mentaux et cognitifs sont largement prédominants. Leur repérage et leur prise en charge sont aujourd’hui profondément inadéquats.

Auditionnée par la commission d’enquête, Mme Pauline Spinas-Beydon, directrice d’une MECS relevant des Apprentis d’Auteuil, a délivré un témoignage particulièrement révélateur : « J’avais réalisé une petite statistique parmi les premiers enfants accueillis. Je comptais deux enfants avec des notifications pour un institut médico-éducatif (IME) ou un institut médico-professionnel (IMPRO) sans place disponible, trois notifications pour des unités localisées pour l’inclusion scolaire (ULIS), un pour un institut thérapeutique, éducatif et pédagogique (ITEP), trois pour des établissements régionaux d’enseignement adapté (EREA), deux nécessitant des ateliers en établissement ou service d’aide par le travail (ESAT), un pour un institut d’éducation motrice (IEM). Pour très peu d’entre eux, j’ai pu mettre en œuvre ce à quoi ils avaient droit, selon la notification de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH). Il faut également mentionner la pénurie d’accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH). Finalement, nous nous retrouvons dans les établissements à essayer de pallier ces manques, mais il y a des domaines, notamment les soins psychiatriques, pour lesquels je ne peux pas demander à un éducateur d’intervenir ([636]). »

Face à ce constat, il est nécessaire de repenser globalement les solutions à apporter.

1. Une prise en charge globalement inadéquate

Les politiques publiques conduites en matière d’inclusivité ont conduit à réduire l’accueil en internat dans les instituts médico-éducatifs (IME) ainsi que dans les instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques (ITEP). La rapporteure ne conteste pas cette orientation en tant que telle, cohérente avec le virage vers l’inclusivité qui est essentiel du point de vue des politiques publiques du handicap. Mais, dans le même temps, aucune solution alternative n’a été développée pour que ces enfants puissent être correctement accompagnés par la protection de l’enfance, ce qui aboutit à une situation catastrophique.

Source : site internet gouvernemental « Mon parcours handicap ».

En conséquence, de très nombreux acteurs entendus par la commission d’enquête se plaignent de la réduction des possibilités d’accueil en IME et en ITEP et des répercussions que cela entraîne sur l’aide sociale à l’enfance. En outre, il semble que les enfants de l’ASE ne soient pas prioritaires pour accéder aux IME et aux ITEP, étant considéré qu’ils bénéficient « déjà » d’une prise en charge au titre de la protection de l’enfance. Mme Kim Reuflet (Syndicat de la magistrature) signale ainsi : « Pour les enfants devant être accueillis en IME, les familles constatent que l’étiquette “protection de l’enfance” nuit à leur accès. Il y a cette idée que, parce qu’un enfant est en protection de l’enfance, il est déjà pris en charge et donc passera après les autres. Je n’affirme pas qu’il doive passer avant les autres, mais cela mérite discussion. En tout cas, il est clair qu’un enfant ne peut pas rester indéfiniment en attente sous prétexte qu’il est mineur à l’ASE ([637]). »

L’absence de familles d’accueil thérapeutique contribue à l’inadaptation de la prise en charge, alors qu’il s’agit d’un modèle qui peut être particulièrement pertinent pour prendre en compte les besoins particuliers des enfants en situation de handicap psychique dans un cadre familial formé et au sein d’une équipe pluridisciplinaire de soutien.

Faute de solutions adaptées, la prise en charge des enfants en situation de handicap se traduit concrètement de plusieurs façons. L’enfant peut être accueilli dans un établissement collectif de l’ASE, avec des difficultés importantes d’accompagnement qui pèsent sur les équipes et l’ensemble de la structure. En cas de parcours très difficile, les enfants concernés deviennent alors des « cas complexes » et sont ballottés entre différentes solutions de prises en charge et d’accueil, sans qu’une solution stable ne soit trouvée, ce qui souvent aggrave leurs troubles. Ils peuvent parfois faire l’objet d’une prise en charge « un pour un », ce qui signifie que le département met à disposition un professionnel qui sera en charge de son seul accompagnement. Cette solution est très coûteuse et souvent inadaptée, car le professionnel chargé de la prise en charge n’est pas un spécialiste de l’accompagnement d’enfant en situation de double vulnérabilité, d’autant qu’il semble que ces missions soient souvent effectuées par des intérimaires peu qualifiés.

Enfin, une autre solution mise en œuvre consiste à envoyer l’enfant en Belgique, ce qui ne va pas sans poser de nombreuses questions, tant du point de vue du contrôle que de celui de la recherche du maintien du lien familial, lorsqu’il est possible.

2. Des enfants envoyés en Belgique faute de solutions adaptées en France

a. Un phénomène méconnu et mal renseigné

L’envoi d’enfants relevant de l’ASE en Belgique s’inscrit dans la problématique plus large de l’accueil en Wallonie de Français en situation de handicap, qui a fait l’objet d’un récent rapport de la Cour des comptes aux conclusions critiques ([638]). La rapporteure a pu prendre la mesure de ce phénomène, qui traduit en creux les carences du système français, au cours du déplacement de la commission d’enquête en Wallonie au mois de janvier 2024 ([639]).

Parmi les enfants qui séjournent en Belgique, un certain nombre relèvent de l’ASE. Deux cas de figure se présentent :

– les enfants confiés à l’ASE qui bénéficient d’une orientation de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH). Pour la Cour des comptes, leur séjour devrait normalement être pris en charge par l’assurance maladie, ce qui n’est pas le cas ;

– des enfants confiés à l’ASE qui ne bénéficient pas d’une orientation de la MDPH, parce qu’ils ne sont pas, ou pas encore, reconnus en situation de handicap. Ces derniers sont accueillis dans les mêmes établissements que les enfants faisant l’objet d’une orientation MDPH – ce qui peut soulever des interrogations – dans le cadre de conventions passées avec les conseils départementaux. Leur séjour est financé par le département et n’entre pas dans le cadre de l’accord-cadre de 2011 (voir l’encadré ci-dessus).

Selon l’ARS, fin 2023, 426 enfants en « double vulnérabilité » étaient accueillis en Wallonie ([640]) . Ce chiffre est relativement stable depuis quelques années. Il ne prend pas en considération les jeunes accueillis et financés dans le cadre de conventions propres aux conseils départementaux.

Cette pratique consistant à envoyer certains enfants de l’ASE en Belgique n’est pas limitée aux départements transfrontaliers. Si la majorité des enfants accueillis dans ce cadre sont des enfants relevant du département du Nord, plusieurs départements d’autres régions, notamment l’Île-de-France, l’Auvergne Rhône-Alpes et la Bourgogne Franche-Comté, recourent à ce type de solution.

À la lecture du rapport de la Cour des comptes, un premier point est remarquable : aujourd’hui, le nombre total d’enfants relevant de l’ASE accueillis en Belgique n’est pas connu. Aux yeux de la rapporteure, il est inadmissible que les pouvoirs publics ne soient pas en mesure de chiffrer précisément l’ampleur de ce phénomène. Elle rejoint ici les recommandations de la Cour des comptes, qui appelle au recensement du nombre total d’enfants de l’ASE concernés, qu’ils soient accueillis ou non au titre d’un handicap reconnu par la MDPH. L’ARS des Hauts-de-France indique pouvoir effectuer un tel recensement, mais uniquement sous réserve de la collaboration des conseils départementaux orienteurs et financeurs. L’ARS suggère dans cet objectif l’identification d’un conseil départemental pivot qui assurerait le suivi de ces orientations et serait l’interlocuteur unique de l’ARS pour ce travail. La rapporteure estime essentiel d’agir rapidement en ce sens.

b. Une pratique qui révèle en creux les manques de l’offre française et qui soulève de nombreuses interrogations

Cette pratique appelle plusieurs observations de la rapporteure :

– l’envoi par de nombreux départements d’enfants relevant de l’ASE dans des structures belges est un marqueur important des lacunes de l’offre française. Le modèle belge se caractérise dans l’ensemble par une offre pluridisciplinaire, souvent mieux adaptée à la prise en charge d’enfants présentant des troubles du neuro-développement, comme la rapporteure a pu le constater au cours du déplacement d’une délégation de la commission d’enquête. Dans le cadre d’échanges avec les médecins, infirmiers et éducateurs rencontrés sur place, la rapporteure a été particulièrement marquée par des exemples d’enfants arrivant de France surmédicamentés. Ainsi des exemples ont été cités d’enfants arrivant avec des ordonnances de plusieurs pages, qui, après quelques mois passés en Belgique dans le cadre d’un suivi assuré par une équipe pluridisciplinaire, ont pu voir leurs doses médicamenteuses réduites voire supprimées. La rapporteure note ici que les méthodes mises en œuvre en Belgique se rapprochent de celles qu’elle a pu observer an Québec, dans le cadre desquelles la psychoéducation occupe une place centrale. La rapporteure souscrit également à l’analyse de la Cour des comptes, selon laquelle « l’accueil des enfants dans des structures belges découle notamment du fait que très peu d’IME français sont ouverts le week-end, au contraire des établissements wallons qui offrent un accueil 365 jours par an ([641]) » ;

– comme l’ARS des Hauts-de-France l’a confirmé dans sa réponse écrite, certains enfants peuvent être accueillis dans des structures belges privées à but lucratif, dans des proportions certes limitées, puisque cela représenterait quatre places sur les 1 150 conventionnées par l’ARS. Néanmoins, la rapporteure considère que le secteur privé lucratif ne doit pas intervenir en matière de protection de l’enfance et ce type de conventionnement devrait donc être absolument évité ;

– le fait même de confier des enfants à des structures belges pose de nombreuses questions, car les établissements ne sont pas soumis à la même réglementation qu’en France et que ce choix peut impliquer une distance tant avec la famille biologique de l’enfant lorsqu’elle n’est pas contraire à l’intérêt de l’enfant qu’avec le service de l’ASE chargé du suivi.

3. Une prise en charge à repenser entièrement

L’adaptation de l’offre aux besoins spécifiques des enfants en situation de handicap représente un défi central, dans lequel l’État doit prendre toute sa responsabilité. Une nouvelle approche doit être élaborée pour proposer des réponses adaptées aux besoins spécifiques des enfants, en fonction de la gravité du handicap.

La rapporteure constate que les efforts de l’État ne sont en rien au rendez-vous, ce qui confirme l’impensé des politiques publiques pour accompagner les familles en France. En particulier, la baisse des moyens consacrés aux IME et aux ITEP ne s’est pas traduite par une recherche de solutions alternatives pour accompagner les professionnels et les structures de l’ASE dans la prise en charge de ces enfants. Des crédits ont certes pu être engagés dans le cadre de la contractualisation – 100 millions d’euros de co-financement État du fonds d’intervention régional (FIR) et assurance maladie – et le ministère met en avant la mobilisation du plan « 50 000 solutions » qui vise à apporter 50 000 nouvelles solutions aux enfants et adultes en situation de handicap. Mais l’ampleur des besoins nécessite un plan d’action dédié qui reste pour l’heure impensé. Auditionné par la rapporteure, le directeur général de la cohésion sociale avait indiqué attendre les retours de la mission Haussoulier-Carasco ([642]) sur l’enfance et le handicap pour avancer sur ces questions. Or cette mission a cessé son travail du fait d’une affaire judiciaire concernant M. Haussoulier ([643]) et les travaux afférents n’ont pas repris. Dans le cadre des annonces du dernier comité interministériel pour le handicap (CIH) ([644]), la question de la prise en charge des enfants en « double vulnérabilité » est évoquée brièvement et sans aucune garantie de moyens.

La rapporteure formule plusieurs recommandations :

– il convient de déployer des modalités d’intervention innovantes dans les lieux d’accueil de droit commun, telles que les équipes mobiles de soins, qui doivent faire l’objet d’un financement par les ARS. Celles-ci peuvent intervenir en soutien dans les structures de droit commun de la protection de l’enfance, pour aider à la prise en charge des enfants dont la santé mentale est fragile ou qui sont en situation de double vulnérabilité. Plusieurs acteurs ont fait état d’unités mobiles efficaces, issues de partenariat entre l’aide sociale à l’enfance et les acteurs de la pédopsychiatrie, à l’image de l’unité mobile adolescents mise en œuvre dans le Val-de-Marne. La rapporteure a également pu constater l’action efficace des équipes mobiles déployées en Seine-Saint-Denis à destination des assistants familiaux ;

– afin que l’État s’engage pleinement et pour favoriser la coordination entre acteurs, il convient de systématiser les conventions ASE, MDPH et ARS et de nommer des référents enfants protégés en situation de handicap au sein de chaque service d’aide sociale à l’enfance et de chaque ARS. Ce binôme de référents serait chargé de recenser les ressources existantes dans le département, les faire connaître aux différents services (publics comme associatifs) accompagnant des enfants et d’animer des temps d’échange ou de formation entre professionnels des différents secteurs ;

– il est souhaitable de développer des lieux d’accueil pluridisciplinaires pour les enfants qui se trouvent à l’intersection de plusieurs politiques publiques qui fonctionnent aujourd’hui en silos. Des appels à projets communs entre ARS et départements sont lancés aujourd’hui et il est essentiel de développer ce type d’initiative ;

– il est nécessaire de garantir l’accès aux établissements médico-sociaux aux enfants de la protection de l’enfance qui en ont besoin, ce qui n’est pas toujours le cas aujourd’hui comme l’ont mis en évidence les auditions ;

– une réflexion doit également être menée pour développer l’accueil familial thérapeutique, quasiment inexistant en France, comme le préconise la stratégie pour la pédiatrie et la santé de l’enfant, présentée en mai 2024 et issue des Assises de la pédiatrie, ainsi que la décision-cadre de la Défenseure des droits.

La rapporteure tient aussi à formuler une remarque : au vu du taux très important d’enfants de l’ASE qui sont reconnus en situation de handicap, il pourrait être dangereux de vouloir « institutionnaliser » leur prise en charge dans le cadre de structures spécifiques qui leur seraient uniquement dédiées. Cela rend indispensable une réflexion de fond sur la pluridisciplinarité des compétences dans l’ensemble des structures ASE ainsi que sur la formation des professionnels.

Elle rappelle enfin le retard pris par la France sur la question de l’autisme et déplore qu’une partie des enfants porteurs de troubles autistiques ne devrait pas être à l’ASE mais dans des structures adaptées à leurs besoins. Des évolutions sur ce point sont particulièrement indispensables et elles doivent s’inspirer du programme québécois « Agir tôt », évoqué plus haut dans le rapport et des formations gratuites qui y sont proposées ([645]) .

C. revoir les modalités d’accompagnement scolaire

L’Éducation nationale doit être pleinement mobilisée dans l’accompagnement des enfants relevant de la protection de l’enfance.

1. Des difficultés scolaires marquées

Quelque 43 % des jeunes relevant de la protection de l’enfance ont redoublé une fois, et 24 % ont redoublé au moins deux fois ([646]). D’après la DREES, seuls 29 % des jeunes de dix-huit ans (donc en âge d’être reçus au baccalauréat) vivant en famille d’accueil ont un diplôme équivalent ou supérieur au bac, contre 60 % des jeunes de l’ensemble de la population du même âge. Selon Mme Isabelle Frechon, 13 % des enfants relevant de la protection de l’enfance ont leur baccalauréat. De l’avis général des personnes auditionnées, les enfants relevant de la protection de l’enfance sont généralement orientés vers des études courtes. La DREES montre ainsi que 26 % des jeunes vivant en famille d’accueil sont titulaires d’un CAP ou d’un BEP, contre 15 % dans la population générale.

Si l’école joue un rôle clé et identifié de longue date en matière de prévention et de repérage, les actions conduites en matière d’accompagnement restent un angle mort.

La scolarité des enfants relevant de la protection de l’enfance peut être troublée pour de multiples raisons. Comme on l’a vu, les troubles du comportement et de l’attention sont surreprésentés chez ces enfants. L’organisation des visites médiatisées ou des rendez-vous médicaux en pleine semaine constitue une problématique supplémentaire. En outre, le maintien du lien de scolarité peut être fragilisé lorsque le placement intervient en cours d’année, et des problèmes de transports scolaires peuvent se poser.

Des cas particulièrement préoccupants de stigmatisation des enfants relevant de la protection de l’enfance ont en outre été signalés par Mme Lucie Tetahiotupa lors de l’audition du département du conseil départemental de Guadeloupe : « Concernant l’Éducation nationale, nous faisons face à des problèmes de stigmatisation des enfants confiés à la protection de l’enfance, qui subissent parfois du harcèlement scolaire, y compris de la part des parents d’élèves. Nous avons connu récemment un cas où certains d’entre eux ont bloqué une école pour demander l’exclusion d’un enfant sous protection de l’enfance. Il arrive que le corps enseignant lui-même nous pose des difficultés. Certains établissements ont tendance à exclure ces enfants et à les renvoyer vers les structures de protection de l’enfance en cas de problème plutôt que de chercher des solutions au sein de l’école. Un professeur a été mis à disposition par l’Éducation nationale dans une maison de l’enfance mais cette solution demeure insuffisante compte tenu de la diversité des âges des enfants accueillis ([647]). » La rapporteure considère que ce type de situation est particulièrement inacceptable, alors que l’école est au cœur du pacte républicain et constitue le creuset où se forment la citoyenneté et le vivre ensemble.

2. Mobiliser pleinement l’Éducation nationale

L’accompagnement scolaire des enfants de la protection de l’enfance reste globalement appréhendé au ministère de l’éducation nationale dans le cadre des dispositifs de droit commun existant pour les élèves en difficulté ou en situation de handicap. En cela, les enfants concernés pâtissent des insuffisances en la matière, illustrées notamment par le manque d’accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH).

Prenant appui sur certaines initiatives académiques réussies, le Gouvernement a en outre souhaité apporter une réponse aux besoins spécifiques des enfants de la protection de l’enfance, dans le cadre d’une feuille de route « Scolarité protégée », annoncée par le gouvernement de Mme Élisabeth Borne au mois de novembre 2023, dans le prolongement du troisième comité interministériel à l’enfance. Cette feuille de route comportait cinq axes :

– le soutien à la réussite scolaire et au projet d’orientation, à travers notamment la systématisation d’entretiens d’orientation pour les jeunes de quinze à dix-sept ans, afin d’éviter des choix par défaut ;

– le renforcement des partenariats entre l’ASE et l’Éducation nationale à travers la nomination de référents dans chaque académie et chaque établissement scolaire, ainsi que dans les établissements de la protection de l’enfance, afin de disposer d’interlocuteurs identifiés en matière de suivi de la scolarité de l’enfant ;

– la simplification du quotidien scolaire des enfants protégés ;

– la garantie de la continuité pédagogique, à travers une adaptation des offres de services en ligne, le raccourcissement des délais d’inscription en cas d’urgence et la mise en place de dispositifs pour les enfants déscolarisés ;

– l’amélioration de l’information et de la formation du personnel scolaire sur le parcours des enfants protégés.

Cette feuille de route est très insuffisamment mise en œuvre, faute d’un pilotage approprié. À l’exception du décret n° 2024-306 du 3 avril 2024 prévoyant l’attribution du statut de boursier aux élèves de terminale confiés à l’ASE, leur permettant de bénéficier d’une bonification sur Parcoursup, aucune autre mesure d’ampleur ne paraît avoir été prise.

Concernant la nomination des référents ASE par académie et par établissement, la DGESCO n’est pas en mesure d’indiquer combien d’académies ont effectivement procédé ces nominations.

Si des dynamiques, qu’il faut saluer, existent dans certains territoires et (notamment à Lille ou dans le Val-de-Marne) et ont été rendues possibles par la signature de conventions réunissant l’ensemble des parties prenantes à l’échelle des territoires, elles sont loin d’être généralisées.

La rapporteure considère qu’il est urgent de mettre en œuvre les différentes mesures prévues dans le cadre de la feuille de route « Scolarité protégée ». Une mobilisation de l’Éducation nationale sur ces sujets est essentielle. La rapporteure appelle l’État à mettre en œuvre sans délai cette feuille de route afin de la rendre effective dans l’ensemble des académies pour la rentrée 2025-2026. Pour cela, des conventions doivent être généralisées dans chaque académie avant l’été 2025. La nomination des référents ASE doit être priorisée. Cette feuille de route pourrait également être utilement complétée par d’autres actions visant à valoriser les réussites scolaires des enfants de l’ASE, à travers l’organisation de fêtes des diplômés.

Dans ce cadre, il convient aussi de veiller à la bonne application des dispositions prévues à l’article 5 de la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant, qui vise à renforcer l’information entre directeurs d’établissements scolaires et autorités concernées pour lutter contre l’absentéisme et le décrochage scolaire. Auditionné par la commission d’enquête, le président de l’Assemblée des départements de France M. François Sauvadet a indiqué avoir demandé à plusieurs reprises et sans succès les chiffres et données relatives à la déscolarisation, afin de pouvoir agir suffisamment en amont en matière de prévention pour la protection de l’enfance. Dans sa réponse écrite à la rapporteure, la DGESCO renvoie vers la compétence des régions et des missions locales. La rapporteure estime qu’il relève des missions de l’Éducation nationale d’avoir une vision précise du décrochage scolaire et des élèves concernés.

Sur un autre plan, il est aussi primordial de réinvestir dans la santé et l’accompagnement social scolaire. Les assistants sociaux, les psychologues et les médecins scolaires peuvent jouer un rôle clé dans le repérage et l’accompagnement des enfants devant être protégés. Le rapport du CESE précité souligne que « l’éducation nationale compte désormais moins de 800 médecins, environ 7 600 infirmières et 3 100 assistantes et assistants et conseillères et conseillers techniques de service social pour plus de 12 millions d’élèves ». Il convient de revaloriser l’ensemble de ces professions pour intensifier les recrutements et garantir leur présence au sein des établissements.

VII. L’étape clé de la sortie de la protection de l’enfance : mettre fin aux sorties sèches et à la logique de contrat pour basculer vers un accompagnement inconditionnel à l’autonomie

Le passage à l’âge adulte et l’apprentissage de l’autonomie est un moment à la fois très important et très stressant pour les jeunes protégés. L’accompagnement des départements et de l’État n’est toujours pas à la hauteur de ces enjeux. « Quel parent met ses enfants dehors à dix-huit ans ? Pourquoi l’État le fait-il avec ses propres enfants ? » a questionné Mme Rania Kissi, co-fondatrice du Comité de vigilance des enfants placés ([648]). Il est nécessaire de sortir de la logique de « contrat » pour basculer vers celle d’un d’accompagnement inconditionnel vers l’autonomie du jeune.

A. un accompagnement jusqu’aux vingt et un ans qui est loin de respecter la loi

L’accompagnement des jeunes majeurs de l’ASE jusqu’à leurs vingt et un ans est souvent bien éloigné de la création d’un « nid affectif » pour le jeune, évoquée par Mme Florence Dabin, présidente du GIP France Enfance protégée, lors de son audition ([649]). Cet accompagnement sous forme de « contrat » permet trop souvent l’application discrétionnaire, par le département, de critères pour la prise en charge.

1. La loi oblige à accompagner les jeunes majeurs jusqu’à leurs vingt et un ans

Les besoins d’attachement et de repères des enfants ne cessent pas lorsque ceux-ci atteignent la majorité. La prise en charge au titre de la protection de l’enfance doit être poursuivie au-delà des dix-huit ans. C’est pourquoi les différentes lois relatives à la protection de l’enfance ont entendu encadrer l’accompagnement des jeunes majeurs issus de l’ASE.

La loi du 5 mars 2007 a réformé le rôle de la protection de l’enfance, codifié à l’article L. 112-3 du code de l’action sociale et des familles, en disposant que ses missions « peuvent également être destinées à des majeurs de moins de vingt et un ans connaissant des difficultés susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ». Les services de l’ASE sont ainsi chargés de leur fournir un soutien matériel, éducatif et psychologique.

Ces différentes dispositions trouvent leur origine dans la loi du 5 juillet 1974, qui a abaissé l’âge de la majorité de vingt et un à dix-huit ans. Le législateur souhaitait éviter que cette modification ne réduise de trois ans la durée pendant laquelle les jeunes étaient pris en charge par les services de la protection de l’enfance ([650]).

Elles ont été complétées et systématisées par la loi Taquet de 2022. Pour empêcher ce que les professionnels du secteur de la protection de l’enfance nomment les « sorties sèches », soit le fait d’être mis dehors de l’ASE du jour au lendemain à dix-huit ans, cette loi a rendu obligatoire l’accompagnement jusqu’à vingt et un ans des jeunes pris en charge par l’ASE ne bénéficiant pas de ressources ou d’un soutien familial. Ce droit repose sur un projet pour l’autonomie, plus couramment appelé « contrat jeune majeur ». Ce projet peut, à la discrétion du département, comprendre des mesures spécifiques pour faciliter l’autonomie, parmi lesquelles l’accès à un logement, à des soins, à un soutien financier ou encore à une formation professionnelle. Par ailleurs, la loi Taquet instaure un entretien six mois après la sortie de l’ASE, qui a pour but de faire un bilan de l’autonomie du jeune et de l’informer de son droit au retour à l’ASE jusqu’à ses vingt et un ans, nouveau droit également issu de cette loi. La loi du 14 mars 2016 imposait déjà un entretien obligatoire un an avant la majorité du jeune pris en charge.

Cette loi prévoit également que tous les jeunes quittant l’ASE se voient proposer systématiquement le contrat d’engagement jeune (CEJ), dispositif de droit commun visant à accompagner les jeunes éprouvant des difficultés à accéder à l’emploi. Enfin, elle crée une priorité d’accès au logement social pour les jeunes majeurs ([651]).

L’article R. 222-8 du CASF prévoit que soit instituée, dans chaque département, une commission départementale d’accès à l’autonomie des jeunes majeurs. Elle doit mettre en place et assurer le suivi de la mise en œuvre du protocole d’accès à l’autonomie des jeunes majeurs élaboré conjointement par le préfet de département, le président du conseil départemental et le président de région. Ce protocole, instauré par la loi de 2016, doit permettre « de préparer et de mieux accompagner l’accès à l’autonomie des jeunes pris en charge ou sortant des dispositifs de l’aide sociale à l’enfance et de la protection judiciaire de la jeunesse ([652]) ».

Par ailleurs, depuis la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant, il est prévu que l’allocation de rentrée scolaire (ARS) d’un enfant confié à l’ASE soit versée à la Caisse des dépôts et consignations, afin de lui être restituée à sa majorité ou lors de son émancipation ([653]). Cette somme est usuellement appelée le « pécule ».

Il peut être relevé que plusieurs chambres régionales des comptes ont récemment rendu des rapports d’observations définitives sur la mise en œuvre des dispositions relatives à l’accompagnement des jeunes majeurs dans le cadre de l’ASE. Le rapport public annuel 2025 de la Cour des comptes comporte un volet consacré à la prise en charge des jeunes majeurs sortant de l’aide sociale à l’enfance. Il rappelle notamment que l’action des départements dans ce domaine doit « se construire sur un socle de base ne mettant pas en péril l’égalité des usagers devant le service public ([654]) ».

2. Les sorties sèches et les accompagnements précaires restent largement pratiqués par les départements

Selon les derniers chiffres de la DREES, fin 2022, « 31 000 jeunes majeurs bénéficient d’un accueil provisoire jeune majeur », en baisse de 3,7 % en 2022 après une hausse de 21 % par an en moyenne entre 2018 et 2021 ([655]) .

Malgré cet arsenal législatif plutôt protecteur, de nombreux jeunes majeurs pris en charge par l’ASE continuent donc de subir des sorties sèches. Les auditions ont souligné ces défaillances. M. Thomas Larrieu, membre du collectif « Cause majeur ! », qui mène une enquête chaque année sur l’effectivité de la loi Taquet, relève ainsi que « deux tiers des répondants […] indiquent que les contrats jeune majeur ne s’étendent pas jusqu’à vingt et un ans. En réalité, leur durée moyenne est d’environ onze mois, avec une médiane de neuf mois. Si l’on prend en compte les renouvellements, la durée moyenne atteint vingt mois, ce qui est bien loin des trente-six mois prévus par l’esprit du texte de loi. » Des points plus positifs sont néanmoins à souligner, notamment le fait que « 90 % des jeunes majeurs [sont] désormais accompagnés par un éducateur référent, ce qui assure une certaine stabilité et une cohérence dans le suivi ([656]) ».

Ce déficit d’accompagnement effectif jusqu’à vingt et un ans propulse les jeunes majeurs dans des situations de précarité : « Les chiffres actuels montrent que 30 % des jeunes, à la sortie des dispositifs, retournent dans des situations à risque. […] Certains jeunes sacrifient leur sécurité et leur bien-être en retournant dans leur famille, alors qu’ils avaient été placés en raison de situations délétères et de maltraitance », selon Mme Aniella Lamnaouar, bénévole du réseau d’entraide Repairs75 ([657]). Les jeunes se retrouvent parfois tout simplement sans domicile : « Près de 45 % des jeunes de dix-huit à vingt-cinq sans domicile fixe sont issus de l’aide sociale à l’enfance », a rappelé la professeure Céline Greco ([658]).

Cette surreprésentation de jeunes majeurs issus de l’ASE faisant face à une telle précarité est le signe d’un accompagnement non seulement trop court – il ne s’étend pas toujours jusqu’aux vingt et un ans, comme la loi le prévoit – mais également trop léger. Cela empêche ces jeunes de s’insérer socialement et professionnellement, alors même qu’ils ont souvent subi de nombreux traumatismes et ruptures et qu’ils manquent de capital économique et de liens sociaux. Un rapport du Conseil d’orientation des politiques de jeunesse (COJ) et du CNPE paru en 2023 ([659]) fait état de difficultés d’accès aux études, au logement, aux soins et indique que les jeunes « sont nombreux à témoigner du sentiment d’abandon qu’ils ont éprouvé à leur sortie des dispositifs de protection de l’enfance ». M. Lyès Louffok a quant à lui décrit une réalité très dure : « Commencer sa vie le dos chargé et les poches vides, avec pour seul bagage un sac-poubelle qu’on nous donne à la majorité, voilà la jeunesse que nous fabriquons ([660]). »

Trop souvent, l’injonction à l’autonomisation entretenue par l’établissement de la limite de fin de l’accompagnement à vingt et un ans conduit les jeunes majeurs à se diriger vers des études courtes qui ne correspondent pas toujours à leurs aspirations. Mme Rania Kissi a témoigné qu’elle avait dû mentir pour pouvoir bénéficier d’une filière générale : « Pour aller en lycée général, j’ai fait signer le mauvais papier, ce que personne n’a su jusqu’à ce que je passe mon baccalauréat, parce qu’on voulait m’imposer la voie professionnelle ([661]). »

De nombreuses personnes auditionnées ont souligné à cet égard l’importance cruciale d’un accompagnement multidimensionnel « qui ne se limit[e] pas aux missions locales ou aux aides pour passer le permis ([662]) », comme l’a rappelé M. Hervé Laud (SOS Village d’enfants).

Plus largement, la question est celle de l’objectif que les politiques de protection de l’enfance doivent poursuivre. Dans la mesure où elles ont pour but d’assurer une suppléance parentale, il apparaît indispensable d’accompagner ces jeunes comme chacun le ferait pour son propre enfant et non de penser l’accompagnement du jeune majeur uniquement en termes d’insertion.

3. Des dysfonctionnements multiples

Les raisons de ces carences dans l’accompagnement des jeunes majeurs sont multiples. Elles semblent découler pour la plupart de manquements déjà identifiés dans le fonctionnement de la protection de l’enfance, en particulier de la carence de l’État pour décloisonner l’accompagnement entre le social, le médical et l’éducatif et pour résorber les disparités territoriales entre les départements.

a. Des carences de l’État conjuguées à des dispositions législatives insuffisamment et inégalement appliquées

Les disparités territoriales entre les départements et le rôle ambigu de l’État dans la conduite de la politique de soutien aux jeunes majeurs conduisent, ici encore, à un décalage entre l’ambition des dispositifs prévus par la loi et leur application effective.

Les acteurs auditionnés mettent tout d’abord en lumière des moyens financiers insuffisants pour permettre aux départements de garantir un accompagnement satisfaisant aux jeunes majeurs. M. Thomas Larrieu évoque à ce sujet « l’absence de financement dédié au niveau national » et Mme Florine Pruchon des « questions budgétaires » qui « empêch[e]nt la mise en œuvre effective des compétences qui leur sont attribuées ([663]) ». Rappelons que la loi de finances initiale pour 2025 prévoit seulement 50 millions pour soutenir les départements dans l’accompagnement des jeunes majeurs ([664]).

L’accompagnement jeune majeur est en effet coûteux et les départements sont nombreux à évoquer le contexte budgétaire contraint dans lequel ils se trouvent. Le département de Loire-Atlantique indique ainsi avoir dû « mettre fin à sa politique extra-légale d’accompagnement des jeunes de vingt et un à vingt-cinq ans » en raison d’une situation financière « marquée par des contraintes budgétaires croissantes ([665]) ».

À ce manque de moyens s’ajoutent des besoins variables en fonction des territoires : d’après les données de l’ONPE, le taux de prise en charge des jeunes majeurs – c’est-à-dire « le rapport entre le nombre de mineurs ou de jeunes majeurs concernés par une prestation ou une mesure de protection de l’enfance dans le département et le nombre total de mineurs ou jeunes majeurs domiciliés dans le département » – varie entre 2,1 ‰ et 31,2 ‰ selon les départements (chiffres au 31 décembre 2022) ([666]).

Les disparités territoriales de moyens et de besoins conduisent à une des différences notables entre départements, que l’État ne parvient pas à harmoniser. Le rapport du COJ et du CNPE évoque « une multiplicité des pratiques départementales en direction des jeunes majeurs » qui « fai[t] persister des inégalités d’accès aux droits, et de fait à l’autonomie ».

Certaines dispositions législatives sont encore insuffisamment appliquées. L’entretien devant avoir lieu six mois après la sortie de l’ASE est peu mis en place par les départements, en raison d’un manque de moyens humains mais aussi de la difficulté à maintenir ou retrouver le contact avec des jeunes ayant quitté les services de l’ASE. Certains jeunes ne souhaitent pas non plus revenir pour réaliser cet entretien lorsqu’ils ont réussi à quitter l’ASE. En ce qui concerne les entretiens d’accès à l’autonomie prévus par la loi de 2016, le rapport d’information du Sénat sur l’application des lois relatives à la protection de l’enfance indique que « selon une enquête réalisée pour le compte de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), en 2019, un tiers des départements n’auraient pas encore mis en place ces entretiens. Parmi ceux qui ont pris des dispositions, seuls 35 % parviennent à organiser un entretien pour plus de trois quarts des enfants confiés. »

Selon cette même étude, pour l’année 2018, seuls 11 % des départements répondants avaient mis en place le protocole département-région-préfet pour organiser l’accès à l’autonomie et 58 % déclaraient ne pas avoir envisagé de le mettre en place. Régions de France indique qu’il « apparaît […] que les régions ne sont pas associées à l’élaboration de ceux-ci ([667]) », ce qui est inquiétant quant à la bonne appropriation de ce protocole par les régions. Par ailleurs, la toute dernière enquête du collectif Cause Majeur !, transmise à la rapporteure en février 2025, relève que les CDAAJM sont peu déployées : 23,4 % des répondants seulement indiquent que cette commission est mise en place. Ce constat est cependant à nuancer car 63,7 % d’entre eux ignorent si elle est mise en place ou non.

Plus spécifiquement, l’accès au logement des jeunes majeurs issus de l’ASE est très difficile. M. Larrieu (Cause Majeur !) indique que « 44 % des personnes interrogées signalent que les jeunes majeurs ne sont pas prioritaires dans l’accès au logement social ([668]) ». L’Institut national d’études démographiques (INED) note que « dans la période qui suit le départ de l’ASE, les enquêtés cumulent les désavantages sur le marché immobilier : ils sont jeunes et disposent de peu de ressources (28 % sont chômeurs, 6 % inactifs et ceux qui travaillent occupent des emplois précaires et peu qualifiés). De surcroît, ils ne peuvent pas compter sur l’appui de la famille pour les aider financièrement ou se porter garant auprès d’un bailleur ([669]). »

Un certain nombre d’acteurs, parmi lesquels le GIP France Enfance protégée et Départements de France, ont cependant signé avec l’Union sociale pour l’habitat (USH), le 14 novembre 2024, une convention visant à favoriser l’accès au logement social des jeunes majeurs issus de l’ASE ([670]).

b. Les « contrats jeunes majeurs » : un outil mal nommé, au contenu insuffisant

Un autre facteur central des dysfonctionnements de l’accompagnement des jeunes majeurs concerne les modalités d’accès et le contenu du « contrat jeune majeur ». La quasi-totalité des acteurs auditionnés sur le sujet ont dénoncé un outil mal nommé. L’enjeu lexical est loin d’être symbolique. En effet, cet esprit de contractualisation entre les jeunes et le département conduit à un accompagnement sous conditions. Il convient donc de lui préférer le terme de « projet d’accès à l’autonomie », qui est utilisé dans la loi (article L. 222-5-1 du CASF).

L’ancien ministre Adrien Taquet a rappelé les seuls critères qui s’appliquent pour l’accompagnement des jeunes majeurs : « Pour bénéficier d’un accompagnement, il [faut] avoir entre dix-huit et vingt et un ans, être passé par l’ASE et ne recevoir aucun soutien financier ou familial. Donc les départements n’ont en réalité pas de marge d’interprétation sur ces éléments ([671]). » Pourtant, le refus d’accompagner certains jeunes se fonde parfois sur des raisons que la loi ne prévoit pas. La Défenseure des droits, dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance, rapporte « que certains départements ajoutent d’autres critères que ceux définis par la loi à leur grille d’analyse, en méconnaissance des textes précités, notamment la nature des formations suivies ou le comportement des jeunes ».

De plus, si l’octroi du contrat n’est pas automatique, son maintien ne l’est pas non plus. Les contrats sont souvent conclus pour une durée de plusieurs mois renouvelables. Il peut par exemple être reconduit de trois mois en trois mois, ce qui est évidemment inadapté à une entrée sereine et stable dans la vie d’adulte. Les jeunes doivent sans cesse prouver leur engagement dans leur projet d’autonomie pour conserver leur contrat. « Certains départements prétendent accompagner les jeunes mais, en réalité, ils exercent une pression psychologique considérable. […] Même lorsqu’un jeune obtient miraculeusement un contrat jeune majeur, il subit une pression constante et doit continuellement faire ses preuves », indique M. Mads Suaibu Jalo, président du réseau d’entraide Repairs75. Mme Aniella Lamnaouar ajoute que ce contrat représente une « atteinte à la dignité » : « Notre vie est littéralement passée au crible : cuisine et alimentation, gestion de la lessive, gestion budgétaire, études… Les disparités territoriales sont souvent évoquées. En revanche, l’utilisation de la pression psychologique est bien plus difficile à admettre. Ainsi, on s’entend parfois dire : “Tu fais des études, tu es plus maligne que les autres, tu sauras faire une demande de logement CROUS, donc laisse ta place à un autre jeune en difficulté”. Or le nombre de places ne devrait pas être restreint et aucun jeune ne devrait subir de pression pour céder sa place à qui que ce soit ([672]). »

Ce que les acteurs auditionnés décrivent comme une logique de surveillance plus que d’accompagnement conduit à ne pas prendre en compte la parole du jeune et donc à négliger ses aspirations. « La sortie de l’ASE devient alors un véritable sécateur à rêves », regrette Mme Anne-Solène Taillardat (Comité de vigilance des enfants placés) ([673]).

Les acteurs de la protection de l’enfance notent aussi des interprétations restrictives de la loi. La Défenseure des droits, dans sa décision-cadre, constate que les allocations versées au jeune sont parfois modulées en fonction de leurs revenus. Il est parfois considéré que « certains jeunes bénéficiant du dispositif CEJ disposent grâce à celui-ci de ressources financières suffisantes et n’auraient donc pas besoin d’un accompagnement provisoire pour les jeunes majeurs », selon Mme Pruchon (collectif Cause majeur !) ([674]).

Les MNA ont des difficultés encore plus importantes que les autres jeunes pour accéder aux « contrats jeune majeur », comme cela a été rappelé supra. Certains départements conditionnent l’octroi du contrat à une prise en charge suffisamment longue par l’ASE préalablement aux dix-huit ans. Cela exclut de fait certains MNA, qui peuvent avoir intégré l’ASE quelques mois avant leur majorité. Lorsqu’ils bénéficient du contrat, c’est souvent avec un contenu réduit au minimum. Mmes Faucillon et Peyron rapportent le cas d’un département où un tel contrat consistait à rembourser le passe Navigo du jeune ([675]).

L’ancien ministre Adrien Taquet a lui-même reconnu en audition l’inadéquation du « contrat jeune majeur » : « Je n’ai pas réussi à remplacer le contrat jeune majeur qui est parfois une coquille vide, dont la durée et les conditions varient – trois mois ou un an, avec ou sans aide financière, etc. C’est tout et n’importe quoi, mais nous n’avons pas réussi à le tuer ([676]). »

B. le renforcement de l’accompagnement est nécessaire dans toutes ses dimensions, et ce jusqu’à vingt-cinq ans

De toute évidence, le dispositif du « contrat jeune majeur » et, plus largement, les mesures d’accompagnement des jeunes majeurs sont perçues comme insuffisantes par les professionnels de la protection de l’enfance et les jeunes accompagnés. Si l’urgence est à l’application effective et systématique des dispositions déjà prévues par le cadre législatif, la prise en charge des jeunes majeurs doit aussi être renforcée dans toutes ses dimensions.

La rapporteure rappelle qu’elle défend depuis longtemps un renforcement de l’accompagnement des jeunes majeurs. Après le premier dépôt d’une proposition de loi à ce sujet en 2021, puis en 2022, elle avait à nouveau déposé, en janvier 2024, une proposition de loi visant à accompagner vers l’autonomie les jeunes sortant de l’aide sociale à l’enfance ([677]). Celle-ci rappelait, dans son exposé des motifs, la brutalité de la sortie de l’ASE pour ces jeunes : « Malgré des vulnérabilités notables, ces jeunes sont contraints à un processus hâtif et brutal, les confrontant ainsi à un manque généralisé : un manque de sécurité et de soutien familial, un manque de perspectives universitaires ou professionnelles, ainsi qu’un cruel manque de confiance en soi », ainsi que, plus généralement, les multiples obstacles qui se dressent devant eux : absence de soutien familial, plus grande exposition à la précarité et au mal-logement, doubles vulnérabilités, limites posées à leurs aspirations individuelles, en particulier concernant la scolarité et l’orientation professionnelle, etc. En conséquence, cette proposition de loi avait pour objet de rendre obligatoire l’accompagnement des jeunes majeurs confiés à l’ASE jusqu’à vingt-cinq ans. La rapporteure a redéposé cette proposition de loi en septembre 2024 ([678]).

1. Accompagner le parcours d’autonomisation des jeunes jusqu’à 25 ans en remettant la suppléance parentale au cœur des dispositifs de soutien

De nombreuses personnes auditionnées recommandent de prolonger de l’accompagnement jeune majeur jusqu’à vingt-cinq ans. Mme Pruchon (collectif Cause Majeur !) a rappelé que « l’âge moyen de décohabitation en France est actuellement de 24,7 ans. Par ailleurs, l’âge moyen d’accès à un premier emploi stable est passé de vingt ans en 1975 à vingt-sept ans aujourd’hui, selon un rapport du Conseil économique, social et environnemental ([680]). » Si l’objectif de la politique de protection de l’enfance pour les jeunes majeurs est bel et bien de les accompagner jusqu’à leur autonomie, dans une logique de suppléance parentale, alors la limite d’âge fixée aujourd’hui à vingt et un ans doit être repensée. M. Jean-Luc Gleyze, secrétaire général de Départements de France, a abondé en ce sens : « Selon moi, l’accompagnement du jeune majeur doit être maintenu jusqu’à la fin de sa formation et son insertion sociale et professionnelle ([681]). »

L’allongement de la durée de l’accompagnement va dans le sens d’une meilleure prise en compte de la parole et des aspirations des jeunes : il s’agit de les accompagner en sorte qu’ils construisent « une vie choisie ([682]) ». Cette exigence nécessite de passer d’une logique de conditionnalité et de surveillance à une logique de dialogue et d’accompagnement. Cela implique de cesser les contrats et de penser le projet d’accès à l’autonomie comme la continuité logique du parcours de l’enfant à l’ASE sans que celui-ci ait à le solliciter lui-même.

Un accompagnement obligatoire du département jusqu’à vingt-cinq ans est indispensable mais il ne pourra pas se faire sans un renforcement du rôle de l’État aux côtés des départements. Le budget alloué par l’État à ceux-ci pour l’accompagnement des jeunes majeurs ne peut pas se réduire à 50 millions d’euros annuels. Le collectif Cause Majeur ! a produit une estimation financière du coût de l’accompagnement jusqu’à vingt-cinq ans. Celui-ci se chiffrerait à 2 milliards d’euros au total sur la période des dix-huit aux vingt-cinq ans (1,6 milliard d’euros jusqu’à vingt et un ans et 400 millions d’euros pour la période de vingt et un à vingt et un à vingt-cinq ans), pour 84 000 jeunes concernés ([685]). Mais ce montant doit avant tout être pensé comme un investissement et non comme une dépense. Évoquant le dispositif de la Touline chez les Apprentis d’Auteuil, qui soutient les jeunes majeurs après leurs vingt et un ans ou leur prise en charge par l’ASE, Mme Spinas-Beydon souligne qu’il a « réussi à montrer que chaque euro investi dans une Touline permettait d’économiser de l’argent public ([686]) ». En sus des enjeux financiers, l’État doit aussi porter une attention particulière à ces jeunes pour qu’ils puissent véritablement disposer des dispositifs de droit commun auxquels ils ont droit.

En outre, la prolongation de l’accompagnement apparaît particulièrement déterminante pour certains jeunes, notamment ceux à double vulnérabilité : « Une fois qu’ils ont atteint la majorité, même si certaines familles […] continuent de les accueillir pour éviter les ruptures de prise en charge, il est souvent difficile de leur trouver des accueillants familiaux ou des places en foyer occupationnel. Nombre d’entre eux restent donc dans les structures de l’ASE entre 18 et 21 ans, et il est de plus en plus difficile de trouver des solutions pour la suite. », indique M. Axel Harkat (ANDASS) ([687]). De même, la décision-cadre de la Défenseure des droits relève des ruptures de parcours concernant ces jeunes : « Au travers des saisines reçues, le Défenseur des droits constate que les relais entre l’ASE, les services autonomie du département et également les services en charge de la protection juridique des majeurs apparaissant encore lacunaires et que ces cloisonnements institutionnels sont encore à l’origine de ruptures de parcours ». Comme cela a été évoqué plus haut, la délégation de la commission d’enquête qui s’est déplacée en Meurthe-et-Moselle a pu constater ces problématiques graves lors de la réunion de la commission départementale d’accès à l’autonomie des jeunes majeurs, celle-ci ayant eu à examiner le cas de deux jeunes relevant de l’ASE, d’un parcours au pénal et de la MDPH (voir annexe n° 6). Dans de telles situations, le département seul ne peut pas accompagner ces jeunes : une coordination avec les services de l’État est indispensable pour trouver des solutions d’accompagnement au cas par cas. La rapporteure, comme les membres de la commission d’enquête présents lors de ce déplacement, ont pu mesurer les graves difficultés rencontrées lors de la fin de la prise en charge ASE sur ces situations. La rapporteure souhaite qu’une attention spécifique soit portée à cette problématique, qui passera notamment par l’examen de la situation de ces jeunes en CDAAJM – encore faut-il que cette commission soit créée dans tous les départements. Le préfet et ses services devront être présents à chacune de ces réunions.

Plus largement, il est d’autant plus important d’accompagner les jeunes le plus longtemps possible que ceux-ci cumulent souvent les difficultés à leur sortie de la protection de l’enfance, y compris administratives ; l’ancienne ministre Laurence Rossignol a notamment soulevé ce sujet en audition. De même, Mme Diodio Metro (Comité de vigilance des enfants placés) a relevé que certains enfants, après cinq ou dix ans de placement, n’ont toujours pas de pièce d’identité à dix-neuf ans ([688]). Il faut donc renforcer l’accompagnement à ces démarches, notamment lors des rendez-vous préalables de sortie de l’ASE. Cet enjeu est particulièrement prégnant pour les jeunes majeurs étrangers. Lors du déplacement en Meurthe-et-Moselle (voir supra), plusieurs jeunes majeurs étrangers ont ainsi pu témoigner auprès des membres de la commission d’enquête présente des incertitudes de parcours et de l’angoisse liée aux procédures de renouvellement des titres de séjour.

2. Assurer à tous les jeunes majeurs une garantie de ressources

L’accompagnement financier est un élément clef de la sortie du parcours de la protection de l’enfance. Les jeunes majeurs pris en charge par l’ASE sont en effet dans la quasi-majorité des cas sans ressources propres et sans soutien familial. Ils sont donc beaucoup plus susceptibles d’être confrontés à la précarité à leur majorité.

Le « pécule jeunes majeurs » n’est restitué aux jeunes par la Caisse des dépôts qu’à leur demande, lorsque ceux-ci deviennent majeurs ou sont émancipés. Il est prévu que le jeune soit informé de l’existence de cette aide lors de l’entretien de préparation à l’autonomie qui a lieu lors de ses dix-sept ans.

Or de nombreux jeunes ne perçoivent pas ce pécule, principalement en raison d’un manque d’information concernant leurs droits – l’entretien de préparation à l’autonomie susmentionné n’est aujourd’hui encore pas mis en place par tous les départements – et d’un manque d’accompagnement dans leurs démarches administratives. Le directeur de la Banque des territoires, M. Olivier Sichel, directeur général par intérim de la Caisse des dépôts, a indiqué lors de son audition que le taux de restitution global du pécule était, en 2024, de 47,11 %. Ce taux est en hausse de 2,58 % par rapport à 2023 mais il demeure notoirement insuffisant. Les disparités entre départements sont sur ce sujet notables : M. Sichel a indiqué que le taux de restitution était de 58,41 % dans la Meuse, contre 8,29 % en Guyane. Au total, « au 31 décembre 2024 et depuis la mise en place du dispositif 36 436 majeurs ont perçu leur pécule (à dix-huit ans ou plus) ([689]) ». À la même date, le montant des sommes consignées par la Banque des territoires au titre du pécule était de 169,6 millions d’euros dont 34,2 millions restituables ([690]).

L’équité du versement de ce pécule entre les différents publics pose parfois problème. Les pupilles de l’État ou encore les enfants pour qui l’autorité parentale a été déléguée aux services de l’ASE ne peuvent pas bénéficier de ce pécule. L’ANDASS a insisté sur ce point lors de son audition, en soulignant que cette inégalité pousserait certains départements à minimiser la communication sur le pécule « pour ne pas frustrer les pupilles », d’après Mme Ève Robert ([691]). L’ancienne secrétaire d’État Charlotte Caubel a également mentionné l’enjeu des jeunes ayant eu des ruptures de parcours : « Imaginons des enfants placés entre trois et douze ans et qui retrouvent ensuite leur famille : peuvent-ils récupérer leur pécule à dix-huit ans ? Cela pousserait à considérer le pécule comme une sorte d’indemnisation du placement ; mais surtout, comment retrouver l’enfant ? Les caisses d’allocations familiales (CAF) n’ont pas toujours les moyens de le faire ([692]). »

La rapporteure demande que le CNPE soit saisi pour étudier comment permettre d’identifier, sous six mois, les évolutions juridiques nécessaires afin de résoudre cette difficulté d’accès au pécule qui frappe certains jeunes, particulièrement les pupilles de l’État.

Le Gouvernement avait tenté d’apporter des réponses à ces difficultés en proposant, lors du troisième comité interministériel à l’enfance, le 20 novembre 2023, la création d’un pack « jeunes majeurs » pour soutenir financièrement les jeunes majeurs protégés ([693]). Il prévoyait, outre la mise en place d’un « carnet autonomie recensant les démarches d’accès aux droits et des dispositifs de pair-aidance, de parrainage et de mentorat, la création d’un « coup de pouce financier » de 1 500 euros en remplacement du pécule, au motif que celui-ci ne profiterait plus qu’à un nombre restreint de jeunes. Ce versement devait être mis en place à compter du 1er janvier 2026.

La rapporteure considère que cette dernière annonce faite par l’ancienne secrétaire d’État Charlotte Caubel témoigne d’une forme de mépris pour les jeunes de l’ASE. Proposer la création d’un forfait de 1 500 euros seulement pour ceux qui ont grandi en suppléance parentale au sein de l’ASE est contraire à l’esprit de la loi de 2016, qui était de permettre à ces jeunes de bénéficier d’un pécule d’un montant bien supérieur à celui qui est ici annoncé. M. Thomas Larrieu, membre du collectif Cause Majeur !, a parfaitement illustré cette limite : « Il faut savoir qu’un jeune ayant suivi un parcours à l’ASE tout au long de sa vie devrait accéder à un pécule d’environ 4 500 euros. Or on nous proposait trois fois moins, soit un plafond maximum de 1 500 euros ([694]). »

Quant au carnet d’accès à l’autonomie, il n’a jamais été mis en œuvre, un remaniement ministériel étant intervenu peu de temps après la tenue de ce comité interministériel. La rapporteure déplore une nouvelle fois l’absence de suivi des diverses mesures et plans annoncés lorsque survient un changement de Gouvernement, comme cela a été le cas depuis 2017 (voir la deuxième partie du présent rapport). L’impuissance des administrations à régler ce problème doit cesser pour trouver les formes les plus pratiques d’obtention de ce pécule, créé par la loi de 2016 et toujours pas mis en œuvre de manière équitable pour les jeunes. Il aura fallu attendre le rapport de la Banque des territoires, paru début 2025, pour avoir des pistes d’évolution.

Selon la Banque des territoires, le cœur du problème concernant l’accès au pécule est l’échange de données imparfait entre la CAF, la Banque des territoires et les départements. En effet, la réglementation actuelle, notamment le règlement général sur la protection des données (RGPD), ne permet pas à la Banque de transmettre automatiquement aux départements les données relatives aux jeunes n’ayant pas sollicité leur pécule. Une telle information permettrait pourtant aux départements et aux acteurs associatifs d’entreprendre une démarche « d’aller vers » directement auprès de ces jeunes.

M. Harkat (ANDASS) a par ailleurs souligné les difficultés des CAF à consolider les montants dus. Il appelle donc à « mieux se coordonner avec les CAF ; nous les invitons déjà à retracer chaque année les montants dus à chaque jeune ([695]) ». Surtout, il alerte sur des pratiques variables entre CAF quant aux montants à consigner : « Dans certains territoires, l’argent est consigné à condition que le lien soit maintenu avec les parents, or la notion est subjective. Une consignation automatique des montants pour tous les jeunes protégés serait plus pertinente, en y incluant les pupilles – actuellement, leur allocation de rentrée scolaire n’est pas consignée par la CAF ([696]). » L’ancienne ministre Laurence Rossignol a également regretté les disparités de mise en œuvre de cette obligation légale. La rapporteure ne peut qu’abonder en ce sens : elle observe ainsi que l’État n’a manifestement pas suffisamment encadré et harmonisé les pratiques des CAF sur le territoire. Elle recommande ainsi la publication d’une circulaire précisant comment ces montants doivent être collectés puis restitués.

D’après la Banque des territoires, des travaux pour permettre cette transmission au département de la liste des jeunes n’ayant pas sollicité la restitution de leur pécule se sont engagés entre elle et le ministère depuis janvier 2023. Un projet de décret est en cours de discussion pour « autoriser la Banque des territoires à communiquer aux départements la liste des enfants devenus majeurs qui n’ont pas fait la demande aux fins de restitution de leur pécule ([697]) », grâce à la transmission des données personnelles récoltées par la CAF. La rapporteure considère une fois de plus que, plus de deux ans après le début des travaux sur ce sujet des échanges de données, aucun décret n’a été publié. Elle appelle à la publication de ce décret dans les meilleurs délais.

Par ailleurs, plusieurs acteurs de la protection de l’enfance souhaitent que le pécule soit automatiquement versé par la Banque des territoires au jeune à sa majorité, ce qui peut être une solution efficace au non-recours. La Banque des territoires note toutefois à ce sujet des difficultés rendant impossible ce versement automatique. En effet, lorsque les ARS sont déposées par les CAF et les MSA, les coordonnées bancaires des enfants et les coordonnées où ceux-ci pourraient être joints ne sont pas transmises. Ces coordonnées ne sont pas d’ailleurs pas nécessairement aisées à obtenir. De plus, le mineur ne dispose pas toujours d’un compte bancaire au moment où la CAF procède au dépôt des montants concernés. Ces informations sont pourtant essentielles à la restitution du pécule, raison pour laquelle celle-ci doit passer par une demande directe du bénéficiaire qui fournit alors des documents permettant de l’identifier ainsi que ses coordonnées bancaires.

Afin d’apporter une réponse à ces difficultés, la rapporteure souhaite donc qu’un compte bancaire soit ouvert aux jeunes de l’ASE âgés de douze ans ou plus.

Il apparaît en tout état de cause essentiel de renforcer la communication sur l’existence du pécule, y compris avant la majorité des jeunes, et d’accompagner ces derniers dans les démarches administratives qui y sont liées. La Banque des territoires a déjà mené un travail important à ce sujet, avec la création d’un parcours en ligne pour effectuer sa demande, d’une ligne téléphonique dédiée et la rédaction d’une plaquette d’information. L’information a été rendue disponible sur plusieurs sites internet du service public ([698]). La Banque a également mené deux campagnes sur les réseaux sociaux en 2024, dont la dernière a comptabilisé 22,5 millions de vues.

En tout état de cause, plusieurs acteurs plaident pour la mise en place d’une allocation financière plus durable pour les jeunes majeurs – la restitution du pécule ne constituant qu’un versement ponctuel et ne pouvant être considérée comme suffisante. Le rapport précité du COJ et du CNPE recommande ainsi de « garantir à tous les jeunes majeurs sans soutien familial accompagnés par les départements dans le cadre d’un accueil provisoire jeune majeur, le versement systématique et sans condition par l’État, d’une allocation mensuelle au moins équivalente au montant du CEJ, complétée en tant que de besoin par le service départemental de l’aide sociale à l’enfance, en fonction des ressources, besoins spécifiques, et projets du jeune concerné ».

En outre, la rapporteure rappelle qu’elle souhaite la mise en place d’une base commune « socle » pour l’accompagnement de tous les jeunes de l’ASE, y compris les jeunes majeurs (voir recommandation n° 52).

3. Mieux prendre en compte les aspirations des jeunes et faciliter leur accès aux dispositifs de droit commun

Pour que les aspirations des jeunes majeurs protégés soient écoutées et accompagnées au même titre que celles des autres jeunes, encore faut-il qu’ils connaissent leurs droits et que l’ensemble de l’écosystème soit mobilisé pour garantir qu’ils y aient accès.

a. Mieux prendre en compte les aspirations scolaires et professionnelles des jeunes majeurs protégés

Les aspirations des jeunes majeurs doivent être mieux prises en compte, en particulier en ce qui concerne leur parcours post-bac. La tendance à orienter ces jeunes vers des études courtes, accentuée par la conditionnalité du maintien du « contrat jeune majeur » à l’engagement dans un projet scolaire ou professionnel, conduit en effet à ce que les jeunes majeurs pris en charge par l’ASE soient en moyenne moins diplômés. « On ne peut pas accepter que 70 % des enfants sortent de l’ASE sans aucun diplôme », note Mme Michèle Créoff ([700]).

La prolongation de l’accompagnement jusqu’à vingt-cinq ans est une première solution pour permettre aux jeunes de choisir un autre cursus qu’une voie professionnalisante, qui ne leur correspond pas toujours : « la fin de prise en charge à vingt et un ans ne permet pas aux jeunes de se projeter dans des filières correspondant à des études supérieures longues auxquelles ils pourraient pourtant aspirer », fait observer la professeure Céline Greco ([701]).

Plus largement, cette volonté de permettre aux jeunes majeurs issus de l’ASE d’accéder à des études supérieures longues procède d’une ambition de donner à ceux-ci les mêmes chances d’insertion sociale et professionnelle qu’à n’importe quel autre jeune. Plusieurs initiatives évoquées lors des travaux de la commission d’enquête méritent d’être citées :

– l’association Im’pactes, fondée par Mme Céline Greco, soutient les enfants et les jeunes majeurs de l’ASE en particulier dans leur accès à une santé, une scolarité et une culture de qualité. S’agissant des jeunes majeurs, elle organise des mesures de soutien dans le cadre du Programme Avenir, pour qu’ils disposent d’un « avenir professionnel choisi », plutôt que subi, et ce jusqu’à vingt-cinq ans. Des séminaires d’accès à l’autonomie leur permettent de trouver des réponses concrètes à certaines questions telles que la réalisation d’une demande de logement, la gestion d’un budget, etc. Mme Greco indique également que l’association leur fournit « un kit de sortie comprenant un ordinateur, un téléphone portable, une carte SIM, et nous les aidons à obtenir leur permis de conduire. Nous mettons en place des bourses d’études, comme celles dont j’ai bénéficié ([702]) » ;

– en Seine-Saint-Denis, le dispositif Boost’études permet à des jeunes ayant bénéficié d’un « contrat jeune majeur » sur le territoire jusqu’à leurs vingt et un ans d’être accompagnés financièrement et socialement pour mener des études supérieures jusqu’à leurs vingt-cinq ans si nécessaire.

M. Gleyze, secrétaire général de Départements de France, a cité quant à lui l’exemple de son département, la Gironde, qui a organisé une cérémonie de remise de diplômes pour de jeunes majeurs issus de la protection de l’enfance. Depuis 2012, le département du Val-de-Marne a mis en place une cérémonie de valorisation des parcours scolaires, dans le cadre d’un protocole signé entre l’académie de Créteil et le président du département. Ce type de cérémonie, valorisante pour les jeunes, doit être organisé plus systématiquement et pris en compte dans la feuille de route partagée entre l’État et l’Éducation nationale (voir, supra, recommandation n° 75).

b. Rendre accessible aux jeunes majeurs pris en charge par l’ASE les dispositifs de droit commun prévus pour la jeunesse

Le parcours d’autonomisation du jeune nécessite de lever d’autres freins, en particulier leur exclusion des dispositifs de droit commun.

Actuellement, les jeunes majeurs issus de l’ASE bénéficient moins que les autres des politiques en faveur de la jeunesse. Le rapport du COJ et du CNPE dénonce notamment la mauvaise articulation entre le contrat d’engagement jeune (CEJ) et le contrat jeune majeur. En effet, les jeunes majeurs suivis par l’ASE remplissent rarement les conditions d’accès à ce dispositif, réservé aux jeunes qui ne sont ni en formation ni en études.

Des solutions innovantes commencent toutefois à émerger, à l’initiative d’acteurs du secteur. La CNAPE a développé la B-ASE, une plateforme numérique qui doit permettre de guider les jeunes majeurs de l’ASE dans leur parcours vers l’autonomie ([703]) et faciliter leurs démarches et l’accès à leurs droits. Elle propose notamment des tutoriels thématiques, une cartographie des services de soutien dans différents domaines (logement, insertion professionnelle, etc.), des actualités ou encore un recensement de témoignages.

La rapporteure souhaite mentionner un autre outil inspirant : l’application « Outils pour l’autonomie », déployée au Québec ([704]), destinée à faciliter la transition vers l’âge adulte des jeunes Québécois et proposant un riche contenu dans des formats très variés. Elle inclut une carte interactive permettant au jeune de localiser différentes ressources et structures de soutien utiles autour de lui. Comme cela a été indiqué plus haut, la rapporteure souhaite que, dans la même logique, la Banque des territoires puisse accélérer la mise en place d’un data hub de l’enfance protégée.

La question du logement est elle aussi un facteur de vulnérabilité. Le rapport du COJ et du CNPE note que cette question entrave les jeunes dans leurs choix de formation. Le non-respect de la priorité d’accès au logement social pour les jeunes issus de l’ASE prévue par la loi Taquet complique encore les choses. La précarité résidentielle qui s’ensuit est un frein notable à l’insertion professionnelle. Selon l’étude de l’INED précitée, « trois situations résidentielles se dégagent à la sortie de l’ASE : environ 20 % des jeunes sortis de l’ASE rejoignent un hébergement institutionnel, le double trouve à se faire héberger, tandis qu’un peu plus du tiers accèdent à un logement autonome ([705]) ».

Les jeunes majeurs doivent mieux être informés de leurs droits. Ils doivent également en bénéficier sans pouvoir discrétionnaire des acteurs institutionnels : il ne s’agit ni plus ni moins que d’appliquer la loi. La rapporteure souhaite une fois de plus soutenir l’une des recommandations formulées par la Défenseure des droits à ce sujet, qu’elle rejoint en tous points.

Cinquième partie : l’attractivité des métiers de la protection de l’enfance

En 2023, le Livre blanc du travail social du Haut Conseil du travail social a montré les graves difficultés systémiques qui traversent aujourd’hui le secteur social dans son ensemble, marquées par les tensions de recrutement et la désaffection des jeunes générations pour les formations. Le rapport dénonçait une situation d’urgence et alertait quant aux répercussions de cette crise sur la qualité des services publics sociaux. À bien des égards, ces problématiques sont exacerbées dans le domaine de la protection de l’enfance. L’ensemble des personnes auditionnées par la commission d’enquête ont mis en exergue la forte crise d’attractivité du secteur, les difficultés à recruter des travailleurs sociaux et les conséquences que cela entraîne sur la qualité de l’accompagnement des enfants.

Face à ce constat, la rapporteure identifie plusieurs pistes d’action et appelle plus globalement le Gouvernement à appliquer les recommandations formulées en 2023 par le Haut Conseil du travail social. Elle dénonce l’inaction de l’État en la matière, alors qu’un consensus s’est dégagé autour des mesures proposées et que l’ensemble des acteurs en souligne l’urgence.

I. une crise profonde d’attractivité

Le secteur fait face à des difficultés de recrutement majeures, qui découlent d’une crise d’attractivité aux causes multiples.

A. des difficultés de recrutement généralisées

Les métiers de la protection de l’enfance n’échappent pas à la grave crise d’attractivité qui touche l’ensemble du secteur social.

Quelque 30 000 emplois manquent dans le secteur médico-social ([706]). Le secteur de la protection de l’enfance pâtit particulièrement de ces difficultés :

– une enquête conduite par l’UNIOPSS auprès de ses adhérents en 2022 montre que 97 % des structures interrogées rencontrent des difficultés de recrutement, avec un taux moyen de postes vacants de 9 %. Ces difficultés touchent les travailleurs sociaux mais également les postes d’encadrement et les fonctions support et administratives ([707]).

– 85 % des adhérents « protection de l’enfance » du GEPSO font face à un manque de professionnels diplômés ([708]) ;

– Mme Anne Devreese, présidente du CNPE, alerte sur « des taux de vacances de poste sans précédent dans le secteur de la protection de l’enfance, atteignant jusqu’à 30 % dans les MECS ([709]) ».

Cette crise se perçoit également par la baisse du nombre d’étudiants inscrits dans les filières des métiers du social. En 2023, selon la DREES, on compte au total 57 300 inscrits dans l’une des 1 100 formations aux métiers du social. Ces chiffres sont en diminution de 1,1 % par rapport à 2022 et de 14,5 % par rapport à 2010.

Cette crise alimente le recours à l’intérim et abaisse le niveau d’exigence de recrutement dans le secteur. Les tensions sur les effectifs entretiennent la crise d’attractivité. Ainsi, comme le souligne M. Daniel Goldberg (UNIOPSS) : « Les reports d’activité sur le reste de l’équipe épuisent d’autant plus les professionnels. » Les conséquences sur les enfants sont directes : « Ces missions non assumées bafouent les droits des parents et des enfants, réduisent la capacité d’accueil, diminuent la fréquence des interventions en milieu ouvert et mettent en attente tout nouvel accueil ou accompagnement ([710]). » Comme le rapporte l’UNIOPSS, cette crise va jusqu’à provoquer des fermetures d’établissement, dans un contexte où le nombre de mesures de placement est pourtant en augmentation.

B. Une crise multidimensionnelle

1. Le décrochage des rémunérations

Les salaires des professionnels du secteur ont crû dans une moindre proportion que l’inflation, entraînant une baisse de leur pouvoir d’achat et de leur statut social au fil des décennies. Ainsi, Mme Anne Devreese, présidente du CNPE, a rappelé qu’« en 1970, un éducateur gagnait deux fois et demie le SMIC. Avant le Ségur, il commençait à 1 400 euros, comme fonctionnaire de catégorie A. Actuellement, c’est un peu plus, 1 500 ou 1 600 euros, mais l’écart s’est considérablement creusé en peu de temps. » Selon Force ouvrière, on estime à « 30 % la perte de pouvoir d’achat en un peu plus de vingt ans dans le secteur social et médico-social ([711]) ».

Beaucoup soulignent la précarisation des métiers du social, également mise en évidence dans le Livre blanc du travail social. M. Éric Ghozlan, directeur général adjoint de l’association Œuvre de secours aux enfants (OSE), dénonce ainsi une situation intenable : « Un travailleur social, un éducateur spécialisé, une assistante sociale, un moniteur éducateur, une dame de service, une femme de ménage, ou un surveillant de nuit ne peuvent pas vivre décemment en Île-de-France ou dans les grandes métropoles avec les salaires actuels. […] Nous demandons à des personnes, elles-mêmes en situation de précarité, de s’occuper d’enfants et de familles également précaires ([712]). »

Ces faibles conditions de rémunération jouent un rôle majeur dans la crise d’attractivité du secteur. Elles encouragent le déport des professionnels vers l’intérim, qui peut offrir de meilleures conditions de rémunération pour les professionnels.

2. Des conditions de travail qui se dégradent et un manque global de reconnaissance

Le secteur est marqué par des conditions de travail difficiles, qui se dégradent avec les années. L’ensemble du champ social est concerné : le Haut Conseil du travail recensait dans le rapport précité 21 millions de journées d’absence chez ces professionnels, traduction d’une réelle souffrance au travail.

Pour la protection de l’enfance, cette souffrance est particulièrement prononcée. Pour Mme Anne Drevreese, présidente du CNPE « il est aujourd’hui documenté que les professionnels prenant soin des enfants en grande détresse sont exposés à des risques accrus d’épuisement professionnel et de stress post-traumatique, comparativement à la population générale et même aux autres travailleurs sociaux ([713]) ». Les horaires atypiques, qui peuvent conduire à travailler la nuit et les week-ends, l’augmentation du nombre d’enfants présentant des troubles du comportement ainsi que les tensions généralisées sur les structures sont autant de facteurs de pénibilité. L’absence de normes d’encadrement est identifiée comme un facteur important de dégradation des conditions de travail, comme le souligne le Livre blanc du travail social précité. Or, dans le même temps, les aspirations des professionnels de la protection de l’enfance suivent celles de la société dans son ensemble. Le secteur fait lui aussi face à de nouvelles attentes en termes d’équilibre entre la vie personnelle et la vie professionnelle.

L’ensemble de ces facteurs contribuent à nourrir un sentiment de manque de reconnaissance voire d’invisibilisation, particulièrement violent au moment de la crise du Covid-19 ([714]) puis lors des annonces autour du Ségur de la santé – dont les professionnels du secteur médico-social étaient exclus (voir infra). Force ouvrière dénonce ainsi dans sa contribution écrite des conditions de travail, « ni reconnues, ni prises en compte ».

Les dysfonctionnements profonds du secteur conduisent aussi à un sentiment de perte de sens généralisée, les professionnels éprouvant la frustration de ne pas pouvoir faire leur métier correctement et de se transformer en « urgentiste sociaux », plutôt que de permettre un travail sur le temps long et en prévention, en adéquation avec l’intérêt supérieur de l’enfant. Pour Mme Esther Tonna (CGT) « les professionnels sont surchargés, ce qui compromet la qualité de leur travail ([715]) ». Le syndicat Sud déplore aussi dans sa contribution écrite « un épuisement des professionnels » ainsi qu’« une souffrance au quotidien pour les professionnels, privés de satisfaire à une exigence éthique dans la prise en charge au quotidien des mineurs ». Cette perte de sens peut être alimentée par une bureaucratisation croissante des métiers, également dénoncée à plusieurs reprises au cours des auditions.

Les paroles de professionnels relayées par la CFDT témoignent de ce mal être généralisé (voir l’encadré ci-dessous).

Source : contribution écrite de la CFDT.

À la lumière ce constat, la rapporteure veut rappeler avec force un principe qui semble avoir été oublié par les pouvoirs publics : il convient de prendre soin des professionnels pour qu’ils puissent prendre soin des personnes accompagnées.

agir en urgence pour revaloriser les métiers du secteur

La revalorisation des métiers de la protection de l’enfance est aujourd’hui indispensable. Elle doit passer par une réforme de la formation ainsi que par une revalorisation des métiers, qui concerne tant les niveaux de rémunération que les conditions de travail.

A. une réforme souhaitable de la formation

La formation des professionnels de la protection de l’enfance doit être réformée pour mieux préparer les professionnels à l’exercice de leur métier.

1. Sortir les métiers du social de la plateforme Parcoursup

Depuis 2019, le recrutement au sein d’un des instituts régionaux du travail social passe par la procédure Parcoursup, ce qui produit de nombreux effets négatifs sur le profil des candidats recrutés et l’attractivité des formations. Cela s’illustre notamment par un fort taux d’abandon au cours de la première année, qui se situerait aux alentours de 30 % selon les personnes auditionnées. Auditionné par la commission d’enquête, M. Mathieu Klein, président du Haut Conseil du travail social, a fait état d’un taux moyen d’abandon de 8 % chaque année. Ainsi, Parcoursup se traduit par des admissions « par défaut », en contradiction avec l’essence même des métiers du social qui nécessitent un fort engagement. Pour Franck Bottin (GEPSO), les personnes sont recrutées sans projet : « Ce peut être leur seizième ou dix-septième choix qui a été retenu. » À l’inverse, la procédure éloigne également des étudiants qui auraient pu être motivés : « Nous regrettons que des personnes qui auraient tout lieu d’être admises ne le soient pas ([716]). » M. Didier Tronche (CNAPE) constate également un « gâchis humain », qui découle « d’orientations par défaut ». Mme Katy Lemoigne (UNIOPSS) témoigne de jeunes inscrits « sans conviction », pour un domaine qui pourtant « requiert un degré de maturité important pour établir des relations et faire preuve d’altérité. S’occuper de personnes vulnérables est un métier qui s’apprend et qui doit être valorisé. Ce n’est pas du bénévolat. »

Les syndicats établissent le même diagnostic. Ainsi, selon la CFDT, « depuis Parcoursup, des abandons en cours de cursus sont de plus en plus fréquents ([717]). » Pour le syndicat SUD, « le passage via la plateforme Parcoursup a modifié le profil des étudiants : plus scolaires, souvent sans expériences autre que la scolarité, ils participent des nombreux abandons de parcours ». Force ouvrière a également rappelé son opposition générale au fonctionnement de Parcoursup.

En outre, les « primo-arrivants » sur le marché du travail de la protection de l’enfance sont de plus en plus jeunes, avec une moyenne d’âge des diplômés passée de vingt-sept ans il y a dix ans à vingt et un ans aujourd’hui, selon M. Didier Tronche (CNAPE). Or les jeunes intéressés par le travail social ne sortent généralement pas directement du lycée mais ont déjà un « parcours de vie ». La rapporteure rappelle que la protection de l’enfance amène les professionnels à se confronter à des situations particulièrement difficiles, qui peuvent nécessiter un certain degré de maturité ainsi qu’une formation solide, notamment du point de vue de la psychoéducation.

Aux yeux de la rapporteure, ces constats mettent en exergue la nécessité de sortir les métiers du social de la plateforme Parcoursup, comme le suggèrent de nombreux acteurs du secteur.

2. Réformer la formation initiale

La formation des professionnels de la protection de l’enfance doit être revue pour mieux les préparer à l’exercice de leurs métiers, ce qui passe par une spécialisation plus forte, adaptée aux besoins des enfants. Conforter les compétences est aussi un levier pour revaloriser des métiers très insuffisamment reconnus aujourd’hui malgré leur utilité publique évidente.

a. Une formation initiale aujourd’hui généraliste et inadaptée

La protection de l’enfance fait intervenir des travailleurs sociaux pouvant exercer diverses professions, correspondant à des niveaux d’études et des diplômes d’État différents – treize au total. On y retrouve des éducateurs spécialisés, mais également d’autres professionnels, tels que des assistants sociaux, des conseillers en économie sociale et familiale, des moniteurs-éducateurs, des techniciens de l’intervention sociale et familiale, etc.

Ces professionnels ont bénéficié d’une formation dispensée dans les instituts régionaux de travail social (IRTS), les régions ayant compétence en matière de formation.

Cette formation est généraliste, alors que les besoins des enfants de la protection de l’enfance impliquent des compétences précises et spécifiques. M. Didier Tronche rappelle ainsi : « Nos diplômes du travail social sont de nature générique et nous constatons que la plupart des professionnels postulant dans le domaine de la protection de l’enfance n’ont jamais été formés spécifiquement à ce secteur ([718]). »

De plus, peu de stages de terrain sont prévus au sein de structures de la protection de l’enfance, si bien que les étudiants sont mal préparés à la réalité de terrain et n’ont pas l’opportunité de confirmer leur vocation professionnelle par la pratique. M. Didier Tronche (CNAPE) regrette la raréfaction des lieux de stage et souligne que « l’obligation de rémunérer les stagiaires a conduit la quasi-totalité des départements à ne plus offrir de stages en protection de l’enfance, ce qui réduit considérablement l’attractivité de notre secteur ([719]) ».

b. Une formation initiale spécialisée indispensable

Pour remédier à ces difficultés, il est souhaitable de renforcer la spécialisation des futurs professionnels de la protection de l’enfance. La rapporteure partage l’analyse développée par l’ancienne ministre Mme Laurence Rossignol au cours de son audition : « Il faut des éducateurs spécialisés en protection de l’enfance car le métier nécessite un savoir et des connaissances, notamment en pédopsychiatrie. Un éducateur ne peut pas s’occuper indifféremment d’adultes handicapés ou d’enfants accueillis par l’ASE ([720]). »

Seule une formation appropriée permettra aux professionnels d’être préparés aux réalités de terrain et de disposer des outils conceptuels et pratiques nécessaires pour la prise en charge des enfants.

Cette spécialisation doit permettre aux futurs professionnels d’acquérir des connaissances essentielles pour comprendre les besoins fondamentaux de l’enfant, l’impact des psycho-traumatismes et les implications de la théorie de l’attachement. Il s’agit de diffuser les enseignements de la recherche dans les pratiques professionnelles. Le contenu de la formation doit aussi mettre en valeur de nouvelles façons de faire avec les familles, en favorisant davantage leur « pouvoir d’agir », comme le souligne également le Livre blanc du travail social.

Cette spécialisation doit se conjuguer avec les aspirations des travailleurs sociaux à mener des carrières diversifiées et évolutives. La spécialisation ne doit pas empêcher les évolutions et les passerelles entre secteurs et un bloc commun reste souhaitable. De surcroît, il est opportun d’approfondir les perspectives de progression professionnelle au sein de la protection de l’enfance, dont le champ est vaste, en développant de nouveaux outils d’évolution horizontale et verticale.

La découverte du métier doit également passer par des stages supervisés, de l’apprentissage et de l’alternance, qui mériteraient d’être davantage développés.

c. Communiquer autour des métiers

La diversification des viviers de recrutement passe par des campagnes de communication conduite en direction de la jeunesse mais également vers d’autres publics dans l’objectif d’encourager de potentielles reconversions professionnelles. Un travail en ce sens doit être conduit auprès des jeunes et du grand public. La plateforme « Job de liens » est à cet égard une initiative à saluer. Elle cible principalement les adolescents et les jeunes adultes en cours d’orientation, cherchant à susciter l’intérêt de cette tranche d’âge pour les carrières dans la protection de l’enfance. Une action similaire pourrait être conduite à destination des personnes en recherche de reconversion professionnelle.

Ce type de démarche doit être encouragé et une réflexion est à mener sur l’image donnée dans les médias des métiers de la protection de l’enfance. Pour M. Franck Bottin (GEPSO), « il faut aussi changer la manière dont on parle de la protection de l’enfance pour donner envie de faire ces métiers. De nombreux reportages et articles de presse font du bashing de la protection de l’enfance. Il faut au contraire montrer que le social réalise de grandes et de belles choses. Nous avons ainsi développé la plateforme “Job de liens” pour promouvoir les métiers de la protection de l’enfance et nous souhaitons que le recours à l’intérim soit davantage encadré pour éviter la marchandisation du travail social ([721]). »

3. Renforcer la formation continue

La formation continue constitue un volet essentiel permettant aux travailleurs sociaux de mettre à jour leurs connaissances, d’enrichir leurs pratiques et d’acquérir de nouveaux outils pour appréhender les difficultés sur le terrain.

Elle relève aujourd’hui de la responsabilité des employeurs et gestionnaires, ce qui aboutit à de grandes disparités en fonction des lieux d’accueil. Globalement, elle reste peu accessible et peu développée sur le terrain, malgré des expériences réussies dans certains territoires et des initiatives à saluer.

Le Dr Marie-Paule Blachais regrette ainsi qu’on ne « dispose à ce jour d’aucune visibilité de recensement des formations réalisées sur les territoires, ni en données quantitatives (nombre de stagiaires, nombre de jours de formation délivrées), ni en données qualitatives (thématiques et contenus des formations, impact sur les pratiques) ». Pourtant, chaque ODPE est chargé, conformément à la loi « de réaliser un bilan annuel des formations continues délivrées dans le département […] et d’élaborer un programme pluriannuel des besoins de formation de tous les professionnels concourant dans le département à la protection de l’enfance » (article L. 226-1-3 du CASF).

La Défenseure des droits indique dans sa décision-cadre qu’il lui a souvent été indiqué que « les services en charge de la formation continue au sein des départements n’étaient que peu en lien avec le terrain et ne venaient pas à la rencontre des professionnels pour adapter leurs offres aux besoins. Certains agents indiquaient également au Défenseur des droits que les formations du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) restaient très théoriques. »

Or l’émergence de difficultés nouvelles et la complexification de la prise en charge rendent d’autant plus primordial le développement d’une formation continue à la hauteur des enjeux, pour des professionnels qui sur le terrain peuvent se sentir démunis.

Ces difficultés paraissent en outre particulièrement marquées dans les territoires ultramarins. Ainsi, M. Laurent Filin, adjoint de direction de l’association La Ruche en Martinique, déplore « un manque de formations spécifiques adaptées aux profils des publics que nous accompagnons, notamment en matière de psychoéducation. Nous sommes par conséquent souvent contraints d’envoyer des professionnels en métropole ou en Guadeloupe pour se former, ce qui représente un coût important pour nos structures : le voyage coûte en moyenne 2 000 euros par personne. Le réseau de formation local reste très étroit, et nous devons souvent nous en remettre à une forme de bricolage ([724]). » Pour M. Aristide Pommier, éducateur spécialisé en Guadeloupe également entendu par la commission d’enquête, les insuffisances en matière d’offre de formation continue obligent les professionnels à se rendre en métropole, avec un coût important ([725]). Au vu de ce constat, la rapporteure considère qu’un plan d’action est nécessaire pour assurer l’accessibilité des formations dans les territoires ultramarins.

La rapporteure juge donc urgent de développer la formation continue et de la rendre obligatoire, en prévoyant des modules thématiques annuelles. Elle partage également le point de vue de la Défenseure des droits qui préconise le développement de l’offre de formation continue thématique, ce qui nécessite de repenser les partenariats entre les acteurs de la formation et les ODPE et de concevoir de nouveaux formats, en valorisant les formations en ligne et en développant les liens avec le milieu universitaire. Le renforcement de la contractualisation avec l’État doit également être un levier mis au service de l’amélioration de la formation continue. La rapporteure souligne également que les instituts de la parentalité – dont le rôle a été exposé dans la troisième partie du présent rapport – sont amenés à jouer un rôle essentiel en matière de formation continue, d’où l’intérêt d’encourager leur développement pour favoriser cette culture partagée.

En outre, la validation des acquis de l’expérience peut encore se développer dans le secteur. M. Didier Tronche (CNAPE) estime ainsi pertinent de « renforcer l’utilisation de la validation des acquis de l’expérience (VAE) en mobilisant les fonds collectés au titre de la formation continue ([726]). » Il appelle à ce que des objectifs soient fixés en la matière dans le cadre du dialogue social interbranche.

B. revaloriser les conditions de travail et le niveau de rémunération des professionnels

La revalorisation des rémunérations et l’amélioration des conditions de travail des professionnels du secteur sont urgentes.

La rapporteure rappelle qu’il s’agit là du premier axe identifié par le Haut Conseil du travail social dans le Livre blanc précité. Le Haut Conseil préconise une valorisation des salaires à travers un engagement de l’État et la reprise du dialogue entre les partenaires sociaux, pour rattraper le décrochage au regard de l’inflation. Ainsi que l’a rappelé Mme Anne Devreese (CNPE) « la question salariale concerne les pouvoirs publics, mais aussi les partenaires sociaux. Les négociations conventionnelles stagnent depuis des années ».

La rapporteure appelle l’État à mettre en application les recommandations du Haut Conseil du travail social en matière de rémunération et de revalorisation des conditions de travail.

Les auditions ont mis plus particulièrement en exergue les disparités relatives à l’application du Ségur ainsi que les attentes importantes du secteur et des professionnels pour apporter davantage de cohérence et de lisibilité dans les rémunérations proposées.

1. Une application tardive, partielle et inégale de la prime Ségur

Dans le prolongement des revalorisations prévues pour les professionnels des branches socio-éducatives intervenues en 2022 ([727]), les partenaires sociaux de la branche des activités sanitaires, sociales et médico-sociales privées à but non lucratif (BASS) sont parvenus à un accord, le 4 juin 2024, sur l’extension du Ségur ([728]) aux professionnels qui en étaient jusqu’ici exclus (personnels administratifs et techniques). Ces mesures ont été transcrites dans l’arrêté du 25 juin 2024, avant d’être étendues le 5 août 2024, dans un second arrêté, à l’ensemble des structures relevant du champ de la branche des activités sanitaires, sociales et médico-sociales privées à but non lucratif.

Les applications partielles et tardives de ces revalorisations au secteur de la protection de l’enfance ont ainsi fait perdurer chez les professionnels le sentiment d’avoir été les « oubliés du Ségur », malgré leur exemplarité lors de la crise du Covid-19.

D’autres acteurs – tels les départements ou les associations gestionnaires –s’estiment également les « oubliés (collatéraux) du Ségur » étant donné le manque de concertation quant au financement réel de telles mesures. Départements de France a dénoncé « la précipitation avec laquelle ces accords de branche ont été agréés », plaçant « les départements devant le fait accompli ([729]) ». Invoquant le principe de libre administration, le 13 septembre 2024, Départements de France « appelle ses membres à ne pas mettre en œuvre l’extension prime « Ségur » tant que l’État ne leur en compense pas les conséquences ([730]). » Le groupe de gauche de l’assemblée des Départements de France, présidé par le socialiste Jean-Luc Gleyze, demande à ses membres de payer les extensions de la prime Ségur, tout en exigeant, comme ses homologues de droite, une compensation des dépenses afférentes par l’État ([731]).

Dans plusieurs départements, la prime Ségur n’a pas été versée aux agents publics du secteur médico-social. M. Didier Tronche (CNAPE) confirme le décalage entre la réussite proclamée de l’accord à l’échelon national et l’échec de sa concrétisation financière inégale à l’échelon départemental : « Le recouvrement financier ne correspond pas aux décisions prises au niveau national. Certains départements n’ont pas versé la prime Ségur, tandis que d’autres l’ont fait selon des taux laissés à leur discrétion ([732]). »

Du côté des associations habilitées, la prime Ségur a également été le fruit de tensions importantes. Certaines associations ont assuré le financement total sur fonds propres, ce qui a contribué à leur fragilisation comptable. La rétroactivité entraîne des difficultés majeures pour certaines structures et conduit à la multiplication des contentieux ([733]). Comme l’a souligné M. Daniel Goldberg (UNIOPSS) en audition, « certaines mesures du Ségur n’ont pas été budgétées correctement dans les ressources des associations, entraînant des conséquences concrètes pour de nombreuses structures. Ces associations se trouvent parfois contraintes de recourir à des pratiques de cavalerie budgétaire, en espérant que les ressources suivront. D’autres doivent puiser dans leurs fonds propres, qui s’épuisent rapidement ([734]). »

La rapporteure appelle l’État à compenser l’extension de la prime Ségur afin de garantir sa pleine application.

2. Un besoin d’harmonisation et de revalorisation

Pour un même métier exercé dans le secteur de la protection de l’enfance, les rémunérations et les conditions de travail peuvent obéir à des règles différentes.

Les professionnels de la protection de l’enfance qui sont employés par la collectivité relèvent de la fonction publique territoriale ou hospitalière. Ceux qui exercent leur métier dans le cadre associatif sont soumis au code du travail, et des conventions collectives différentes peuvent s’appliquer en fonction des branches concernées. Ainsi, des différences de conditions de travail et de rémunérations perdurent structurellement entre les employés de la BASS, en fonction des conventions collectives appliquées par les employeurs. Les deux principales conventions sont, d’une part, la convention collective nationale des établissements privés d’hospitalisation, de soins, de cure et de garde à but non lucratif du 31 octobre 1951 (FEHAP ([735])) – ou CCN51 – et, d’autre part, la convention collective nationale de travail des établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées du 15 mars 1966 (Nexem ([736])) – ou CCN66. Selon les statuts et les filières considérés, le calcul comparatif de l’évolution des salaires, des primes et des congés demeure fastidieux et peu transparent à l’échelle d’une carrière.

Une convention collective unique étendue (CCUE) pour le secteur sanitaire, social et médico-social privé à but non lucratif est attendue de longue date. Elle est en cours de négociations, mais celles-ci peinent à aboutir. Le 4 juin 2024, en plus de l’accord relatif à l’extension du Ségur, un deuxième accord a été signé pour donner un cadre et un calendrier à la négociation de cette CCUE. Malgré cela, les discussions paraissent s’enliser.

La fusion des conventions collectives et leur revalorisation sont des leviers considérés comme essentiels par beaucoup d’acteurs. L’ANDASS considère ainsi cette évolution déterminante pour « restaurer l’attractivité de ces métiers, même si elle va soulever d’épineux problèmes quant à la prise en charge budgétaire de ces surcoûts ». Le travail en cours doit également permettre de garantir une logique d’ensemble, afin que les grilles de rémunération du secteur associatif soient cohérentes avec celles de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique territoriale. Il s’agit de remédier à la situation actuelle, où l’on observe « d’importantes distorsions qui ne sont pas justifiées par la réalité des emplois proposés et qui alimentent le sentiment délétère d’une concurrence entre secteur associatif habilité, établissements en régie et services départementaux ([737]) ». Cela nécessite une évaluation des impacts financiers de la réforme, pour que les discussions puissent être conduites sur des bases claires et tangibles.

La revalorisation de la rémunération et l’amélioration des conditions de travail constituent donc les deux piliers de la réponse à apporter à la crise d’attractivité du secteur. Pour l’amélioration des conditions de travail, la mise en place de normes minimales constituerait également une avancée considérable.

L’accompagnement des professionnels doit se renforcer. L’ANDASS identifie ainsi des marges de manœuvre pour renforcer l’accompagnement des primo-arrivants. Une réflexion sur la supervision est également nécessaire. Comme le souligne justement Mme Christine Omam (GEPSO), « les formations ne suffisent pas ([738]) » ; le secteur de la protection de l’enfance reste un secteur éprouvant psychologiquement pour les professionnels, qui rend particulièrement pertinentes la supervision et l’analyse des pratiques, « avec des personnes formées, disposant de l’acuité nécessaire ». Or « si les établissements, tant publics que privés, prévoient en général des crédits à cet effet, la difficulté est que ces intervenants ne disposent pas d’un référentiel commun ([739]) ». Un constat également dressé par la Défenseure des droits dans sa décision-cadre. Outre la difficulté à dégager le temps nécessaire dans un contexte d’urgences quotidiennes, « il arrive que ces séances se pratiquent sous la supervision d’un cadre du département ou soient portées par les équipes spécialisées de direction des ressources humaines, ce qui peut parfois nuire à la liberté de parole nécessaire à ce type d’accompagnement ».

une vision d’avenir pour les assistants familiaux

Alors que l’accueil chez un assistant familial est largement identifié comme répondant mieux aux besoins des enfants que l’accueil en établissement, la profession est confrontée à une raréfaction de ses ressources qui met en péril ce type d’accueil, lequel, pour la deuxième année consécutive, n’est plus le mode d’accueil le plus fréquent. Cette crise s’explique par une pyramide des âges défavorable – selon les chiffres de la DREES, la moitié des assistants familiaux a plus de cinquante-cinq ans –, mais aussi par une crise de sens et des vocations. Ainsi, pour l’UFNAFAAM, « aux effets de la pyramide des âges s’ajoute la multiplication, partout, des démissions, des départs anticipés à la retraite et des passages éphémères dans un métier qui pourrait ainsi disparaître plus tôt qu’on ne le croit ([740]) ».

Tout ceci rend indispensable une réflexion de fond pour l’avenir de ces métiers, qui doivent être revalorisés.

1. Poursuivre les efforts pour la revalorisation du métier

L’intervention du législateur a permis des évolutions bienvenues concernant les modalités de rémunération et d’indemnisation des assistants familiaux. Ainsi, l’article 28 de la loi Taquet et son décret d’application ([741]) garantissent un montant de rémunération au moins égal au SMIC dès le premier enfant accueilli, et un minimum de soixante-dix heures au SMIC pour le deuxième – et éventuellement le troisième –enfant accueilli. Charge aux départements de décider s’ils le souhaitent, de conditions de rémunération plus favorables. S’ajoute à cette rémunération une indemnité journalière pour les frais d’entretien, dont le montant minimum est de 14,53 euros ([742]). D’autres évolutions, relatives à l’accueil d’enfants au-delà de l’âge de la retraite ou au maintien de la rémunération en cas de suspension de l’agrément ont également permis des progrès salués par la profession.

Ces efforts doivent se poursuivre. On note la persistance de disparités territoriales fortes en matière de statut, de contrat de travail et de droits accordés. L’UFNAFAAM fait par exemple mention de suppressions de primes de fin de carrière parfois arbitraires et de salaires non réajustés. Mme Sonia Mazel-Bourdois, présidente de la Fédération nationale des assistants familiaux et de la protection de l’enfance (FNAF-PE) rappelle ainsi : « Suivant son employeur – le département lui-même ou une association –, un assistant familial ne percevra, en effet, pas le même salaire ni la même indemnité d’entretien ([743]). » En outre, et comme cela a déjà été mentionné dans le rapport, on constate de fortes variations concernant le montant de l’indemnité d’entretiens effectivement versé, ce qui appelle un travail d’harmonisation.

2. Une évolution de la formation en suspens

La formation des assistants familiaux s’est étoffée ces dernières décennies, dans le cadre du double mouvement de professionnalisation et de diplomation du secteur. Conformément aux dispositions du CASF, une formation de 60 heures est délivrée avant l’accueil de l’enfant, puis une formation de 240 heures doit être suivie dans un délai de trois ans après le premier contrat de travail suivant la délivrance de l’agrément. À l’issue de cette formation, il est possible d’obtenir le diplôme d’État d’assistant familial (DEAF), institué par le décret n° 2005-1772 du 30 décembre 2005 ([744]), sans que ce soit pour autant une obligation pour bénéficier de l’agrément. Le fait d’avoir effectivement réalisé la formation est en revanche obligatoire. L’étude de la DREES précitée montre que 56 % des assistants familiaux sont titulaires du DEAF et que les deux tiers des assistants familiaux ayant reçu leur agrément après 2005 possèdent un DEAF.

Pour respecter les exigences portées par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, la DGCS a organisé la certification du diplôme d’État d’assistant familial en blocs de compétences. L’arrêté du 4 juin 2024 modifie l’arrêté du 14 mars 2006 relatif au diplôme d’État d’assistant familial et acte cette nouvelle structuration.

Des travaux ont été engagés en amont de la loi Taquet pour améliorer l’attractivité du métier et revaloriser le DEAF. Dans cet objectif, une démarche de révision du système de formation a été engagée par la DGCS à partir du mois d’octobre 2021. Comme l’a détaillé la DGCS dans sa contribution écrite envoyée à la rapporteure, quatre axes sont identifiés :

– la montée en niveau 4 du diplôme (équivalent au niveau baccalauréat) ;

– la constitution de passerelles avec d’autres diplômes. Afin de rendre ce métier plus attractif et de permettre la diversité des parcours, des passerelles avec différentes certifications sont envisagées en collaboration avec les ministères certificateurs, notamment avec le diplôme d’État d’auxiliaire de puériculture, d’aide-soignant, de technicien de l’intervention sociale et familiale et d’assistant de vie aux familles ;

– une révision du contenu des formations, afin de correspondre aux attentes des professionnels et employeurs sur le terrain et aux prérequis d’un diplôme de niveau 4 ;

– un renforcement du contenu du stage préalable à l’accueil de l’enfant.

Cette réforme devrait également se traduire selon la DGCS par une nouvelle évolution des rémunérations. Selon la réponse écrite de la DGCS, « les projets de décret et d’arrêté précisent les conditions de mises en œuvre de ces évolutions. Ces textes ont été présentés à l’ensemble des consultations obligatoires et ont reçu un avis conforme de la commission professionnelle consultative “cohésion sociale et santé” et un avis favorable du CNEN ainsi que du CNPE. »

La rapporteure a pu constater au cours des auditions que la réforme du DEAF ne fait pas l’objet d’un consensus. Si elle est souhaitée par plusieurs acteurs, dont l’Association nationale des assistants maternels, assistants et accueillants familiaux (ANAMAAF), d’autres voix critiquent le dispositif envisagé, notamment le nouveau volume d’heures prévu et le fait de rendre le diplôme obligatoire pour pouvoir exercer la profession. Pour Mme Cathy Blanc-Chardan, présidente de l’Association nationale des placements familiaux (ANPF), les modifications envisagées par le Gouvernement sont source d’inquiétude : « Nous craignons que cela serve de prétexte pour les laisser encore plus seuls dans l’exercice de leur mission. Le projet de décret – qui est en stand-by et qui, je l’espère, ne sortira jamais – prévoit, en outre, que l’assistant familial devra se présenter à l’examen et obtenir son diplôme. Quid s’il ne le décroche pas ? Les professionnels ont une moyenne d’âge relativement élevée ; ils ont parfois quitté les bancs de l’école depuis une trentaine d’années et éprouvent, pour certains, une phobie scolaire. Des personnes qui travaillent dans mon service de placement familial me disent qu’elles ne suivront pas cette formation de 540 heures ([745]). »

3. Une réflexion nécessaire sur le cumul d’emplois

Bien que cette opinion ne fasse pas l’objet d’un consensus, certains identifient le cumul d’emplois comme une opportunité pour renforcer l’attractivité de la profession et augmenter le nombre d’assistants familiaux. En l’état actuel du droit, les possibilités de cumul d’emplois pour les assistants familiaux sont très limitées. Les règles ne sont pas les mêmes selon que l’assistant familial est employé directement par le département ou par une association habilitée.

Le droit du travail permet le cumul de plusieurs activités professionnelles pour les assistantes familiales sous certaines conditions. Aux termes de l’article L. 423-34 du CASF, le contrat de travail passé entre une personne morale de droit privé et l’assistant familial peut prévoir que l'exercice de toute autre activité professionnelle ne sera possible qu'avec l'accord de l'employeur. L'employeur ne peut refuser son autorisation que lorsque l'activité envisagée est incompatible avec l'accueil du ou des enfants déjà confiés. De façon plus générale, une personne travaillant dans le secteur privé peut cumuler son activité professionnelle principale avec une autre activité, sous réserve de l’accord de son employeur.

En revanche, les assistantes familiales employées par le département – soit la grande majorité d’entre elles – sont des agents publics et les possibilités de cumul sont en conséquence très limitées. En vertu de l’article L. 23-5 du code général de la fonction publique, des cumuls sont théoriquement possibles dès lors que l’activité de travail principale n’est pas exercée à temps complet. L’article L. 123-7 dispose quant à lui que tout agent public (à temps complet ou non) peut être autorisé à exercer une activité à titre accessoire, sous réserve que cette activité figure sur une liste prévue à cet effet. La profession d’assistant familial ne figure pas sur cette liste.

Selon l’UFNAFAAM, la plupart du temps, les demandes des assistantes familiales pour exercer une seconde activité ne sont pas encouragées ou sont rejetées car les services considèrent qu’une disponibilité totale est nécessaire pour l’enfant. Pour que le cumul d'emplois soit accepté, il faut que le nouvel emploi n’impacte pas la nécessaire disponibilité requise pour les accueils en cours. Dans les rares cas d’acceptation du cumul d’emplois par les départements, il s’agit souvent de travail à domicile : vendeur à domicile, auto-entrepreneur exerçant chez lui, professeure de danse, agriculteur en mini-ferme à domicile.

Faciliter le recours au cumul pourrait être l’une des pistes à poursuivre pour répondre à la crise des recrutements. La rapporteure propose d’orienter les possibilités de cumul vers le renforcement de l’offre de familles relais, pour les périodes courtes, afin de donner une réalité au droit au répit des assistantes familiales, dans un contexte où le relais est un levier très important pour renforcer l’attractivité du métier. Le développement du cumul pour les familles relais pourrait également permettre à des familles de découvrir progressivement le métier, ce qui constituerait un outil supplémentaire en termes d’attractivité.

Une proposition de loi sénatoriale a été déposée sur la question du cumul des emplois des assistants familiaux. Elle a été votée en première lecture et transmise à l’Assemblée nationale. Elle propose une modification de l’article L. 421-2 du CASF, en précisant qu’un agent public peut être autorisé par l’autorité hiérarchique dont il relève à exercer une activité à titre accessoire d’assistant familial salarié.

La rapporteure souhaite que la proposition de loi sénatoriale soit inscrite rapidement à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

Un besoin de reconnaissance et d’accompagnement

Les assistantes familiales demandent à être mieux intégrées dans les équipes pluridisciplinaires constituées autour de l’enfant, ce qui reste encore un vœu pieux dans de nombreux départements, comme l’indique l’UNIOPSS. Ainsi les pratiques paraissent peu conformes au droit, qui prévoit bien que l’assistant familial est intégré « dans une équipe de professionnels qualifiés dans les domaines social, éducatif, psychologique et médical » et qu’« il participe à l’élaboration du projet pour l’enfant » (article L. 421-17-2 du CASF, dans sa rédaction issue de la loi Taquet).

Pour la FNADEPAPE, les familles d’accueil sont « trop isolées, pas assez soutenues et mal considérées par certains départements », un constat confirmé par les associations représentatives du secteur.

Il est donc essentiel de mieux associer les assistantes familiales au collectif pluridisciplinaire et de veiller à les intégrer dans les décisions concernant les enfants dont elles ont la charge : ce sont elles qui s’en occupent chaque jour.

L’accompagnement, qui peut passer par des groupes d’échange de bonnes pratiques ou des équipes mobiles, doit davantage se développer.

Ainsi, pour Mme Sonia Mazel-Bourdois (FNAF-PE), « revaloriser leurs conditions de travail passe par une amélioration des ressources mises à leur disposition, mais aussi par la reconnaissance de leur engagement professionnel et de leur rôle central dans la protection de l’enfance ([746]) ».

Une réflexion est aussi nécessaire concernant les évolutions de carrière. Les passerelles vers d’autres métiers du social pourraient se développer, notamment vers le métier de TISF comme le suggère l’ANAMAAF. Les anciennes assistantes familiales pourraient en outre constituer un vivier davantage mobilisé pour certains métiers de la protection de l’enfance (référent, superviseur).

Enfin, les associations du secteur font unanimement part de leurs inquiétudes face à la multiplication des informations préoccupantes les concernant. La rapporteure entend ces inquiétudes, qui confortent ses différentes préconisations concernant le repérage et la prévention. Elle considère que le renforcement des contrôles est un point essentiel, d’ailleurs largement souhaité par les professionnels du secteur. Cela rend urgent le déploiement de la plateforme du contrôle des attestations d’honorabilité et de la base nationale des agréments des assistants familiaux. Il serait particulièrement délétère qu’une minorité de personnes qui font du tort à la profession et aux travailleurs sociaux en général nuisent à l’image du métier.

Examen en commission

Au cours de sa réunion du 1er avril 2025, la commission a procédé à huis clos, à l’examen du projet de rapport.

Mme la présidente Laure Miller. La dernière réunion de notre commission d’enquête sera consacrée à l’examen du projet de rapport et au vote sur son adoption. Nos travaux ont revêtu un caractère quelque peu atypique. Sous la précédente législature, une première commission d’enquête, créée à l’initiative du groupe Socialistes dans le cadre de son droit de tirage, avait commencé à procéder à des auditions et à des déplacements, avant que la dissolution du 9 juin 2024 ne mette fin à ses travaux. Sous cette législature, c’est par un vote unanime en séance publique, quelques jours après l’ouverture de la session ordinaire, qu’une nouvelle proposition de résolution de notre collègue Isabelle Santiago a été adoptée pour créer une commission d’enquête consacrée au même objet.

La première commission d’enquête a procédé à vingt et une auditions du 14 mai au 5 juin ; la seconde à trente-huit auditions du 12 novembre au 19 février. Au total, les deux commissions d’enquête ont consacré 83 heures à ces auditions, au cours desquelles 126 personnes ont été entendues. La première commission a effectué deux déplacements, l’un dans le Nord et l’autre dans le Puy-de-Dôme ; la seconde s’est déplacée à cinq reprises, en Meurthe-et-Moselle, à Argenteuil, dans la Mayenne, en Belgique et en Seine-Saint-Denis.

Je tiens à remercier tous les membres de cette commission qui se sont investis dans nos travaux, à commencer par Mme la rapporteure, à qui ce sujet tient tellement à cœur.

La procédure de notre réunion s’inscrit dans un cadre précis. En cas d’adoption, l’article 144-2 du règlement dispose que : « Le rapport adopté par une commission d’enquête est remis au Président de l’Assemblée. Le dépôt de ce rapport est publié au Journal officiel. Sauf décision contraire de l’Assemblée constituée en comité secret dans les conditions prévues à l’article 51, le rapport est imprimé et distribué. Il peut donner lieu à un débat sans vote en séance publique. La demande de constitution de l’Assemblée en comité secret à l’effet de décider, par un vote spécial, de ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport, doit être présentée dans un délai de cinq jours francs à compter de la publication du dépôt au Journal officiel. »

Pour respecter ce délai, et compte tenu du fait que le dépôt sera, le cas échéant, publié au Journal officiel de demain, le rapport ne pourra être rendu public que le mardi 8 avril. Dans l’intervalle, aucune communication ne devra être faite de son contenu. Toujours en cas d’adoption, le compte rendu de notre réunion sera annexé au rapport publié.

Comme cela vous a été indiqué dans la convocation, des contributions individuelles ou de groupe peuvent être annexées au rapport. Vous avez jusqu’au jeudi 3 avril, à 14 heures, pour les adresser au secrétariat de la commission d’enquête.

En cas de rejet, le projet de rapport n’est pas publié et sa divulgation est passible de sanctions pénales. Le dernier alinéa de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 dispose que : « Sera punie des peines prévues à l’article 226-13 du code pénal toute personne qui, dans un délai de vingt-cinq ans, sous réserve des délais plus longs prévus à l’article L. 213-2 du code du patrimoine, divulguera ou publiera une information relative aux travaux non publics d’une commission d’enquête, sauf si le rapport publié à la fin des travaux de la commission a fait état de cette information. »

Dans l’un et l’autre cas, il vous sera demandé à la fin de la réunion de remettre aux administrateurs les exemplaires qui vous ont été distribués.

Sans plus attendre, je cède la parole à Mme la rapporteure afin qu’elle nous présente le projet de rapport que vous avez eu la possibilité de consulter ces derniers jours.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Mes chers collègues, je suis très heureuse de vous présenter un projet de rapport que je sais très attendu dans nos murs et plus encore au-dehors.

Ce rapport de près de 500 pages, qui formule 92 préconisations, est le fruit d’un travail rigoureux mené pendant près d’un an. En ma qualité de rapporteure, j’ai également conduit plusieurs contrôles sur pièces, qui étayent l’état des lieux que je dresse dans le rapport, celui d’une politique publique profondément défaillante. Les facteurs de préoccupation sont extrêmement nombreux. Depuis 1998, le nombre total des mesures d’aide sociale à l’enfance a augmenté de 44 % et s’élève à environ 397 000 au 31 décembre 2023, alors que la population des moins de vingt et un ans n’a augmenté que de 1,6 %. Les statistiques montrent également que les mesures restent très judiciarisées et que les taux de placement sont stables.

Notre modèle se caractérise par un recours trop fréquent au placement, historiquement institutionnalisé, qui fait de la France le premier pays européen à placer ses enfants. Cette faute originelle a empêché de penser un nouveau modèle tourné vers une véritable politique de prévention auprès des familles. Il est particulièrement préoccupant de constater que la première modalité de placement est le placement en établissement, où un enfant peut rester jusqu’à l’âge adulte. L’ensemble des études s’accorde pourtant sur le fait que les placements en famille sont les plus à même de garantir à l’enfant un développement équilibré, à condition bien évidemment que les personnes chez qui il est accueilli répondent aux règles essentielles de probité.

Nos auditions, nos déplacements et nos contrôles posent un diagnostic sans appel : la protection de l’enfance est dans un état de délabrement inadmissible. Des mesures en milieu ouvert et des placements sont exécutés avec plusieurs mois de retard faute de places, au mépris du droit et de la sécurité des enfants, et des juges y renoncent parfois de ce fait. Depuis 2007, des lois sont votées sans être appliquées. Certains décrets attendus depuis plusieurs années ne sont toujours pas pris. Le contrôle sur pièces a permis de montrer la responsabilité coupable de l’État, qui a délibérément choisi de ne pas publier le décret transitoire de la loi Taquet, pourtant prêt dès le mois de novembre 2022, qui devait réglementer les modalités d’accueil des enfants pris en charge par l’ASE (aide sociale à l’enfance) dans les hôtels et les structures de jeunesse, en prétextant la reprise du flux migratoire. Un décret confus est sorti juste après la mort de Lily, une jeune fille suivie depuis ses trois ans par la protection de l’enfance et hébergée dans un hôtel. Dans plusieurs départements, des enfants continuent d’être mis à la rue à leur majorité, quand d’autres sont placés dans des hôtels au mépris de la loi et de la volonté du législateur.

Les enfants font face à un continuum de violences, depuis le foyer familial jusqu’aux lieux de placement. Leur santé physique et mentale est moins bonne et moins suivie que celle des autres enfants. Ils représentent jusqu’à la moitié des adolescents hospitalisés à temps complet en psychiatrie, en particulier pour des troubles du comportement et de graves syndromes dépressifs. Les travaux scientifiques montrent que les violences qu’ils subissent peuvent réduire de vingt ans leur espérance de vie.

Lorsqu’ils sont en situation de handicap ou qu’ils présentent des troubles du comportement, leur prise en charge est inadaptée et ils se retrouvent ballottés entre différentes modalités d’accueil, ce qui aggrave souvent leurs troubles. Preuve ultime de notre incapacité collective à accompagner correctement ces enfants doublement vulnérables : certains sont envoyés en Belgique – un scandale de plus, révélateur d’un système qui ne sait pas prendre en charge les enfants présentant des troubles du neurodéveloppement.

Les enfants relevant de la protection de l’enfance connaissent davantage l’échec scolaire et ne sont pas incités à faire des études longues ; 43 % d’entre eux ont redoublé une fois, 24 % au moins deux fois. En conséquence, les enfants de la protection de l’enfance sont plus vulnérables face au chômage et à la pauvreté. Ainsi, 23 % des adultes nés en France et hébergés par un service d’aide ou fréquentant un lieu de distribution de repas ont été placés dans leur enfance. En plus de l’enjeu éthique évident, il faut comprendre que ces difficultés coûtent extrêmement cher à la société, que ce soit en matière de santé, de lutte contre la pauvreté ou d’emploi. La revue scientifique médicale britannique The Lancet chiffre à 38 milliards de dollars par an le coût économique lié aux violences faites aux enfants en France. Une prévention réussie nous permettrait de trouver ces milliards qui nous manquent !

Qui plus est, les organisations institutionnelles censées protéger les enfants participent elles-mêmes de ce continuum de violence. Si le passage par la protection de l’enfance sauve des enfants, il représente pour d’autres une perte de chances. Cela doit questionner profondément la responsabilité de chacun, au sein d’un écosystème très complexe, dans lequel l’État est le garant des droits de l’enfant et le responsable devant la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) – l’ONU l’a plusieurs fois condamné. Des travaux scientifiques ont mis en évidence l’impact des violences sur le développement à long terme du cerveau de l’enfant et son développement physique. Environ 45 % des enfants pris en charge par la protection de l’enfance sont victimes de maltraitances.

Les drames témoignant des graves manquements du système sont trop nombreux. Des enfants se suicident ou décèdent, faute d’une prise en charge adaptée ou de la prise en compte de signalements. D’autres subissent les pires maltraitances de la part d’un service public dont l’objectif est précisément de les en protéger. C’est le cas des enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance du département du Nord, qui ont été placés hors du département et ont subi les pires violences et humiliations de personnes qui exerçaient illégalement leur activité d’accueil. Les documents que j’ai pu obtenir attestent ces très graves dysfonctionnements, dus notamment à l’absence de centralisation des remontées d’incidents. Le département du Nord n’est pas intervenu suffisamment vite, alors que des faits graves avaient été signalés aux services. Certains éducateurs n’avaient pas accompagné les enfants sur le site. D’ailleurs, s’ils l’avaient fait, ils auraient vu qu’il ne s’agissait pas d’un séjour à la ferme – l’adresse n’existait même pas sur Google Maps !

Des pouponnières en sureffectif accueillent des bébés dans des conditions inadaptées et indignes, avec des conséquences dramatiques pour leur développement – les collègues qui m’ont accompagnée à Clermont-Ferrand doivent s’en souvenir. C’est dans ce cadre qu’est réapparu en France le syndrome de l’hospitalisme, attesté par le contrôle sur pièces de la pédiatre de la pouponnière. Je rappelle qu’il s’agit d’une dépression qui peut conduire des nourrissons à se laisser mourir. Parce qu’il est urgent d’agir, à la suite de mon déplacement dans le Puy-de-Dôme, qui m’a profondément marquée, j’avais demandé, en sortant du cadre de notre commission, un grand plan d’urgence pour les pouponnières. Il ne s’est rien passé et l’inertie du Gouvernement n’est pas acceptable. Le contrôle sur pièces que j’ai réalisé auprès du ministère de la santé démontre que la situation des pouponnières était connue jusqu’au plus haut sommet de l’État au moins depuis novembre 2021. Les conséquences pour certains enfants seront irréversibles.

Les professionnels souffrent de cet effondrement de la politique publique de protection de l’enfance et de cette perte de sens. Ils sont épuisés et trop peu nombreux auprès des enfants. Face aux difficultés majeures de recrutement dans le secteur, l’intérim se développe, alors qu’il est contraire aux besoins de stabilité de l’enfant et dégrade un peu plus la qualité de l’accueil. Le Livre blanc de Mathieu Klein a été remis à cinq ministres en novembre 2023. Depuis, quasiment rien n’a changé. Il manque 30 000 postes. L’intérim s’engouffre dans la brèche. Il faut une mobilisation de tous pour répondre à l’urgence.

La protection de l’enfance révèle de profondes défaillances de l’État, absent pour rétablir l’égalité, pour soutenir les départements dans leur mission, pour contrôler. Les très graves insuffisances des politiques publiques relevant de la compétence de l’État sont un facteur majeur d’explication des difficultés rencontrées aujourd’hui. L’éducation nationale, la santé, la justice, la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), la prise en charge du handicap souffrent de profonds dysfonctionnements et d’inégalités territoriales qui contribuent à l’effondrement de toute la protection de l’enfance.

J’ai tenu à remettre dans une perspective historique les défaillances actuelles de l’État. Elle explique en effet pourquoi notre politique de protection de l’enfance est un échec. Il est également nécessaire de demander à l’État de reconnaître ses manquements, en créant une commission nationale de réparation pour les enfants placés qui ont été victimes de maltraitances depuis plus d’un siècle. Plusieurs pays l’ont fait : la Suisse, l’Allemagne, la Norvège, l’Islande, l’Irlande, l’Australie et le Canada. Nous pourrions nous inspirer de leur expérience.

Il ne s’agit plus seulement de constater mais d’agir vite. Ce rapport n’a pas vocation à être un simple état des lieux ; il doit être un levier pour mener des réformes urgentes et nécessaires. Depuis plusieurs années, des alertes sont lancées, des milliers de pages sont publiées, des centaines de propositions sont faites. Tout récemment encore, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a rédigé un rapport. La Défenseure des droits doit, quant à elle, obtenir de l’État d’ici à quatre mois les réponses à ses questions – une première.

Le rapport formule 92 recommandations autour de quatre grands axes.

Le premier porte sur la rénovation de la gouvernance de la protection de l’enfance. Les compétences sont diluées et entremêlées et le pilotage de l’État absent, faute d’une volonté politique et d’une politique globale de l’enfance. L’État est incapable de penser l’enfance dans la protection qu’il doit aux enfants en danger. À ce titre, je ne considère pas que la recentralisation soit un remède miracle aux dysfonctionnements actuels. Le désinvestissement de l’État est historique et les inégalités territoriales existaient bien avant la décentralisation. En revanche, je pense qu’il faut de toute urgence renforcer le rôle de l’État, en impliquant les préfectures et les services centraux. Une stratégie interministérielle est indispensable, fondée sur une vision pluriannuelle et une loi de programmation quinquennale – cinq ans est un minimum, il en faudra au moins dix pour changer en profondeur le secteur.

Un autre point qui me tient particulièrement à cœur concerne les données et les statistiques. La pauvreté des statistiques disponibles pour suivre les parcours des enfants de l’ASE est inadmissible. Il est essentiel que l’on comprenne pourquoi la France est l’un des pays où l’on place le plus, quels sont les parcours des enfants, quelles sont leurs trajectoires au sein de la protection de l’enfance. Une politique efficace ne peut pas naviguer à vue. Les pouvoirs publics doivent s’appuyer sur des évaluations cliniques et se nourrir des progrès de la recherche. C’est pourquoi j’appelle à la création en urgence d’un conseil scientifique de la protection de l’enfance. Il est nécessaire que l’État pilote une étude des besoins des populations territoire par territoire, qu’il transmettra aux départements à des fins de prévention. État et départements doivent travailler main dans la main.

Le deuxième axe est celui du repérage et de la prévention, qui reste un angle mort de la politique publique de protection de l’enfance. Les difficultés actuelles de cette politique, renforcées par la saturation des structures d’accueil, la conduisent à éluder entièrement la réflexion de long terme sur la prévention. Pourtant, c’est en réduisant le danger à la source que le système pourra être désengorgé. Je formule plusieurs recommandations pour apporter un soutien ciblé aux populations en situation de grande vulnérabilité, agir en prévention, renforcer les moyens de la protection maternelle et infantile (PMI) et repenser entièrement l’accompagnement de la parentalité, de l’éducation nationale, de la justice, et les politiques de santé spécifiques. En matière de mortalité infantile, il y a un peu plus de dix ans, la France était à la sixième place parmi les pays européens ; elle est aujourd’hui tombée à la vingt-sixième. Les bébés en pouponnière n’ont jamais été aussi nombreux. Il est temps que l’État regarde ce qui se passe et corrige cette trajectoire. Ne rien faire est coupable.

Le troisième axe est celui de la prise en charge des enfants, qui est profondément inadaptée à leurs besoins. Face à des décisions de justice non exécutées et à des conditions d’accueil souvent indignes, il est urgent d’agir. Le rapport recommande de renforcer les moyens de la justice civile des mineurs. Les inégalités territoriales sont nombreuses. Dans certaines juridictions, 350 mesures relèvent d’un seul juge mais dans d’autres, 850 : c’est intenable. Un rééquilibrage doit être fait au profit des juridictions qui croulent sous les dossiers. Le nombre de juges et de greffiers n’est pas adapté. Un renforcement de la formation initiale et continue est également nécessaire. Nous avons aussi besoin de consolider nos savoirs en neurosciences pour que les décisions soient prises en toute connaissance de cause.

Le rapport préconise la création d’un plan pour construire de nouvelles structures d’accueil. Les grandes structures doivent céder la place aux petites unités. Je recommande aussi la publication immédiate d’une nouvelle réglementation pour les pouponnières. Le décret de 1974, qui fixe une norme d’un adulte pour trente bébés la nuit et d’un pour six la journée, n’a jamais été revu. Actuellement, dans les pouponnières en sureffectif, le ratio est d’un adulte pour huit bébés le jour et d’un pour trente la nuit. Cinquante ans après, il est temps que l’État réforme ce décret. Mme Vautrin s’est engagée à le faire d’ici à la fin juin.

Il n’y a pas de normes au sein des foyers accueillant des enfants de plus de trois ans. C’est le seul secteur de France qui n’est régi par aucune règle. Dans un tel cadre, il est impossible d’individualiser la prise en charge. Comment un agent peut-il s’occuper, par exemple, des devoirs du soir de quinze enfants en CP ? C’est déjà difficile avec deux à la maison ! Imaginez qu’en plus l’un d’entre eux se torde la cheville et qu’il faille aller aux urgences… Fixer des normes, c’est se donner les moyens de répondre aux besoins des professionnels et à ceux des enfants. Nous attendons donc avec impatience le nouveau décret.

Je souhaite, pour ma part, que l’on puisse accompagner les enfants jusqu’à leur pleine autonomie – je sais que c’est un sujet qui fait débat. Personne ne laisse son enfant à dix-huit, dix-neuf ou vingt et un ans sur le bord de la route avant qu’il soit autonome. Dans une logique de suppléance parentale, il faut renoncer au contrat jeune majeur, qui n’a pas lieu d’être. Les services de l’État, les régions et les départements doivent accompagner les enfants jusqu’à leur autonomie, soit jusqu’à vingt-cinq ans. S’ils deviennent autonomes plus tôt, ils prendront leur envol. Des enfants souffrent de handicap, d’autisme, du syndrome de Gilles de la Tourette. Ils ont besoin, devenus adultes, d’être accompagnés pour faciliter leur insertion. Une commission départementale d’accès à l’autonomie des jeunes majeurs (CDAAJM) doit être créée dans chaque département. Si certains ont besoin d’être logés dans des appartements adaptés, cela doit pouvoir se faire.

Il faut aussi systématiser le contrôle des antécédents judiciaires de toutes les personnes qui interviennent dans le cadre de la protection de l’enfance. Il est intolérable que cela ne soit pas déjà le cas, alors que les lois de 2016 et de 2022 l’ont prévu.

Notre commission d’enquête a également mis en lumière le développement très inquiétant de l’intérim. Ce turn-over des professionnels est évidemment contraire à la sécurité affective des enfants, qui ont besoin de tisser un lien d’attachement avec un éducateur. Le recours à l’intérim a prospéré sur l’absence de normes et de taux d’encadrement et sur le manque de professionnels. La gestion d’une structure de la protection de l’enfance par un acteur relevant du secteur privé lucratif doit être interdite par la loi. Des maisons d’enfants à caractère social (MECS) ont été créées avant de fermer à cause de conditions d’accueil terribles.

En parallèle de ces mesures urgentes, un changement de paradigme est nécessaire. Il passe par le renforcement et le recentrage des actions à domicile, qui doivent être intensifiées, graduées et diversifiées. Des normes minimales doivent être établies pour garantir la sécurité et la qualité de l’accueil. Il faut en finir avec ces mesures d’assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) qui arrivent trop tard et ne donnent souvent lieu qu’à une visite mensuelle, ce qui conduit en général à une dégradation de la situation et à un placement. Les interventions doivent être conduites de manière pluridisciplinaire par tous les acteurs qui accompagnent la famille afin de l’aider à traverser les difficultés qu’elle rencontre.

Pour des raisons historiques, il n’existe ni normes ni base commune en matière de prise en charge des enfants, rien qui puisse unifier les pratiques de telle association du Val-de-Marne avec celles de telle autre située dans la Creuse ou dans n’importe quel autre département. Au cours de nos auditions, nous avons pu constater ces différences entre conditions de prise en charge des enfants et aussi de traitement des jeunes adultes – certains ont même été lâchés avec un sac-poubelle en guise de bagage. C’est pourquoi nous demandons une action rapide concernant le décret sur les taux et les normes, attendu de très longue date, mais aussi la saisine immédiate du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) afin qu’il établisse dans les trois mois un socle de base sur la qualité de l’accueil, ce qui permettra une prise en charge et un accompagnement des enfants plus égalitaires sur l’ensemble du territoire.

Ce changement de paradigme doit placer les besoins fondamentaux de l’enfant au cœur de la conception des politiques publiques. Cela passe d’abord par une meilleure écoute de la parole de l’enfant et de ses besoins, et c’est pourquoi le rapport préconise l’accompagnement systématique de l’enfant par un avocat spécialisé dans le cadre de la procédure judiciaire. En outre, il n’est pas acceptable que certains enfants passent toute leur enfance dans un foyer, sans perspective d’avenir. Qu’il s’agisse d’un retour progressif vers la famille ou d’une solution pérenne en dehors, la protection de l’enfance devrait en théorie permettre à l’enfant d’évoluer vers une situation stable et de ne pas rester indéfiniment dans le cadre d’un placement renouvelé tous les deux ans, jusqu’à sa sortie du dispositif. Il est inconcevable, surtout à l’aune des connaissances actuelles, qu’un enfant reste toujours en collectivité. Le travail avec la famille, lorsqu’il est possible, ne doit pas s’arrêter aux portes du placement comme c’est trop souvent le cas. La pluralité des liens d’attachement doit être reconnue, notamment avec les familles d’accueil. Au-delà, la réflexion sur l’évolution du statut de l’enfant doit se poursuivre.

Les besoins fondamentaux de l’enfant imposent aussi de mieux répondre à ses droits en termes d’accès à la santé et à l’éducation. Il faut décloisonner les politiques publiques et que l’État prenne pleinement ses responsabilités dans le champ de la santé, du handicap et de l’éducation. Le suivi de la santé mentale et physique des enfants protégés doit enfin devenir une politique publique prioritaire, avec des moyens dédiés. Nous préconisons la mise en place de parcours de soins coordonnés et gradués, avec des enveloppes budgétaires et forfaitaires par enfant. L’accompagnement du handicap, qui est un sujet central, doit être entièrement repensé, autour d’un impératif : renforcer la pluridisciplinarité de la prise en charge. Nous pouvons nous inspirer de bonnes pratiques comme celles que préconise Céline Greco dans des centres d’appui – l’un va être ouvert à Paris et deux autres devraient être créés l’an prochain. Dans ce genre de structure pluridisciplinaire, qui prend en charge des psychotraumatismes complexes, le coût de 1 500 euros par enfant peut paraître élevé, mais il est en réalité équivalent à celui d’une hospitalisation en pédopsychiatrie. Une meilleure prévention permettra de mieux accompagner les enfants mais aussi de réaliser des économies à long terme.

Dernier axe des recommandations du rapport : le chantier de l’attractivité des métiers de la protection de l’enfance. Une enquête conduite par Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS) auprès de ses adhérents en 2022 montre que 97 % des structures interrogées rencontrent des difficultés de recrutement, ce qui se traduit par un taux moyen de 9 % de postes vacants. Le secteur fait face à une crise d’attractivité majeure, qui nécessite une action en profondeur pour revaloriser les métiers de la protection de l’enfance. Une réforme de la formation est souhaitable, pour aller vers une formation spécialisée qui puisse intégrer les connaissances récentes, notamment en matière de psychotraumatismes complexes. Il faut aussi sortir les formations du social de Parcoursup. À Nancy, nous avons vu des jeunes filles de vingt ans confrontées à des situations trop complexes pour elles, d’autant que ces formations sont souvent choisies par défaut sur Parcoursup. La revalorisation des rémunérations et des conditions de travail est essentielle, et il faut de toute urgence mettre en œuvre les recommandations formulées par Mathieu Klein dans le Livre blanc du Haut Conseil du travail social (HCTS).

J’aimerais que notre travail soit un appel à l’action, afin d’enclencher de véritables réformes de fond. Toutes ne sont pas de nature législative, disons-le avec d’autant plus d’humilité que les textes adoptés depuis 2007 ont été très peu appliqués, comme cela a été le cas du projet pour l’enfant (PPE). Nous proposons aussi un nouveau mode de fonctionnement entre l’État et les départements. Si les départements qui ne remplissent pas leur mission doivent être sanctionnés, l’État doit lui aussi assumer son rôle, notamment sur le plan financier. En ces lieux, rappelons ce que disait Victor Hugo : « Sauver un enfant, c’est sauver l’humanité. » Il s’agit bien ici d’humanité, d’un sujet transpartisan que j’ai abordé comme tel.

M. Stéphane Viry (LIOT). Une commission d’enquête exige de l’obstination, de l’abnégation et de la liberté. Merci à la présidente et à la rapporteure, qui en ont fait preuve. Ce travail de qualité fait honneur à notre assemblée, qui est chargée de l’évaluation des politiques publiques mais qui est aussi la voix des territoires, acteurs de la protection de l’enfance.

Vous avez décrit un système qui craque de toutes parts, ce qui a des conséquences préoccupantes sur les enfants sous protection. Pour ma part, j’aimerais revenir sur l’essentiel, sur la finalité d’une commission d’enquête : les responsabilités. Au terme de toutes ces auditions, vous avez voulu positiver et dresser une liste de recommandations dont le devenir va largement nous échapper. Comment pourrons-nous aiguillonner le pouvoir exécutif ? La responsabilité de l’État est en effet évidente : absence de prise de conscience, défaut de pilotage.

J’approuverai ce rapport où vous appelez à un changement de logiciel, à la lumière des dysfonctionnements observés au cours des deux dernières décennies. Il faut bâtir un logiciel solide et opposable à toutes et tous, c’est-à-dire à toutes les entités de la chaîne de la protection de l’enfance, afin qu’il n’y ait plus de maillon faible. Tout le monde, me semble-t-il, a envie d’être embarqué dans cette nouvelle histoire, dans cette nouvelle politique publique.

En guise de réserve, j’aimerais cependant insister sur un point : il ne faudrait pas être maladroits à l’égard des conseils départementaux. La protection de l’enfance fait en effet partie de leur bloc de compétences, mais certains conseils départementaux sont à l’os sur le plan financier et ne peuvent pas prendre les décisions qu’ils voudraient prendre. Veillons à ce que les travaux de la commission d’enquête soient compatibles avec les capacités opérationnelles de ces acteurs de terrain.

Mme la présidente Isabelle Santiago. Dans nos préconisations, nous avons précisément voulu faire la part des responsabilités des uns et des autres. Nous ne pouvons plus continuer à transférer des compétences aux départements sans prévoir un pilotage et les moyens afférents.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Merci à vous, madame la présidente et madame la rapporteure, pour le cœur que vous mettez depuis des années à défendre la protection d’enfance. Vos efforts, je le sais, produiront leurs effets. Merci aussi aux membres de cette commission d’enquête et surtout aux intervenants qui nous ont éclairés. Je pense notamment à Karine Brunet-Jambu, qui a eu le courage de venir témoigner des viols qu’elle a subis pendant des années sous le toit familial quand elle était enfant, et qui avait été laissée chez ses parents malgré les nombreux signalements effectués par une tante. Ces auditions, dont certaines nous ont marqués plus que d’autres sur le plan émotionnel, nous inciterons à suivre le devenir de vos recommandations ou à élaborer des projets transpartisans.

Pour sa part, le groupe Rassemblement national produira une contribution écrite précise. Le chantier de la protection de l’enfance est immense. Les auditions ont permis de mettre en lumière nombre de dysfonctionnements qui peuvent surprendre, certains étant à traiter de toute urgence : l’insuffisance des places en famille d’accueil et en foyer ; le défaut de contrôle de ces lieux d’accueil ; le manque de considération à l’égard de l’enfant, dont la parole n’est ni entendue ni écoutée lorsqu’il est maltraité ou lorsqu’il est ballotté de foyer en foyer ; les failles dans la détection des cas de maltraitance, alors que des signalements parfois très nombreux sont restés sans effet.

À la lecture du rapport, j’ai constaté avec satisfaction qu’il contenait beaucoup de mesures préconisées par ma présidente. Marine Le Pen a notamment défendu l’idée d’aider les jeunes majeurs au moins jusqu’à l’âge de vingt et un ans – je ne sais pas si elle approuvera la proposition d’aller jusqu’à vingt-cinq ans. Elle préconisait un renforcement des contrôles des lieux d’accueil et la présence d’un avocat pour représenter l’enfant dans toutes les instances civiles et pénales, ce qui va au-delà de vos propositions. Les associations d’anciens enfants placés, qui ont été auditionnées, réclament aussi la présence d’un avocat dans toutes les instances. Madame la rapporteure, vous avez souscrit à l’une de leurs demandes – et à l’une des nôtres par la même occasion : un droit de visite des parlementaires dans les établissements recevant des enfants. Quand Laure Lavalette avait fait cette même proposition, toute l’Assemblée avait voté contre, ce que je regrette infiniment.

Pour financer toutes ces mesures, le contre-projet de budget de Jean-Philippe Tanguy abonde en solutions – il y est notamment proposé de réaffecter les centaines de millions d’euros alloués à la Chine. Lors de nos déplacements, nous avons pu constater que la France, contrairement à la Belgique, manque d’établissements permettant l’accueil d’enfants autistes ou souffrant de lourds handicaps. Certaines familles françaises sont parfois obligées d’envoyer leur enfant en Belgique, voire d’y déménager pour le suivre. Ces centaines de millions d’euros seraient mieux employés s’ils allaient à nos à enfants plutôt qu’à la Chine.

Quoi qu’il en soit, je place beaucoup d’espoirs dans l’avenir de ce travail en commun.

Mme Ségolène Amiot (LFI-NFP). À mon tour, je souhaite saluer la qualité du travail effectué et remercier tous ceux, y compris les administrateurs et administratrices, qui y ont contribué. Néanmoins, je ne partage pas l’avis des précédents orateurs : comme il s’agit d’une commission d’enquête et non d’une mission d’évaluation, je m’attendais à une recherche des responsabilités, de l’arbre des causes. Lorsqu’elle a été créée, cette commission d’enquête voulait en effet être la voix des enfants, notamment de ceux qui sont décédés.

Pendant les auditions, nous avons pu constater que certaines personnes – à toutes les strates et jusqu’au niveau ministériel – s’asseyaient littéralement sur la loi, leurs obligations et leurs responsabilités. Madame la présidente, madame la rapporteure, avez-vous fait usage de l’article 40 du code de procédure pénale et saisi le procureur de la République à la suite de ces auditions ? L’avez-vous fait lorsque des ministres ont déclaré avoir préféré investir dans le service national universel (SNU), dispositif facultatif, plutôt que dans la protection des enfants, obligation que nous nous sommes imposée collectivement ? L’avez-vous fait lorsque des présidents de départements ont annoncé qu’ils faisaient un tri entre les enfants, en fonction de leur capacité à s’exprimer ou de leur nationalité ? Nous avons tous entendu ces propos, mais vous avez aussi fait des contrôles sur pièces et sur place. Vous avez sans doute pu ainsi constater que certains départements préféraient consacrer à des dépenses facultatives – le financement du Vendée Globe, par exemple – des fonds qui auraient pu être dirigés vers la protection de l’enfance.

Je m’attendais vraiment à des arbres de causes pour le décès de ces enfants. Nous aurions pu croiser ces causes, selon une méthode scientifique, pour proposer des améliorations et cibler des gens responsables. La dilution des responsabilités, qui prévaut dans la protection de l’enfance, est très bien mise en évidence dans votre rapport. Elle complique la tâche quand il s’agit d’établir qui est responsable et surtout qui a décidé d’investir ou pas. Il y a pourtant des responsables, des gens qui ont fait des choix politiques, des choix économiques. Ils doivent en répondre. À mon avis, nous sommes passés à côté de quelque chose dans ce domaine. Il y a un raté.

Le taux de placements, anormalement élevé en France, devrait nous inciter à réfléchir au manque de solutions alternatives. Il faut envisager ces solutions manquantes en ayant en tête l’intérêt supérieur de l’enfant, les besoins de l’enfant et surtout le temps de l’enfant. Cette dernière notion n’est absolument pas respectée. Rappelons que certaines connexions neuronales se créent entre trois et six mois, ce qui laisse une fenêtre de tir de trois mois pour que ces connexions s’établissent dans son cerveau. Quand on laisse des enfants sans accompagnement, sans soins, sans personne pour se préoccuper de ce qu’ils vont pouvoir acquérir, on peut dire que le système est plus que défaillant. Il ne répond pas aux besoins et ne nous permet pas non plus d’assumer nos responsabilités puisque nous nous sommes engagés à respecter les droits et les besoins des enfants.

Nous vous remettrons avant jeudi toutes les préconisations de La France insoumise.

Mme la présidente Isabelle Santiago. Je respecte tous les avis, même quand je ne les partage pas. Depuis le départ, j’ai insisté sur les manquements des politiques publiques et sur le poids de l’histoire, dont personne ne semble avoir pris la mesure après des décennies de lois et de rapports sur la protection de l’enfance. Nous avons hérité des politiques de charité, du secteur associatif issu d’institutions catholiques, puis d’associations dites bénévoles dont certaines structures subsistent. Depuis le XIXe siècle, l’installation de la protection de l’enfance s’est faite de manière décentralisée, par territoires. Certains lieux, créés il y a soixante-dix ans et mal entretenus, sont qualifiés d’indignes de nos jours : ce sont de grands espaces, sans douches individuelles par exemple. Depuis soixante-dix ans, il n’y a eu aucune planification, aucune évaluation, aucune politique de pilotage national. Tout a contribué à une dilution des responsabilités. Dans leur rapport publié en 1980, Jean-Louis Bianco et Pascal Lamy décrivaient déjà tous les dysfonctionnements de l’ASE. En 1983, la loi de décentralisation a transféré la protection de l’enfance aux départements, mais ce sont les mêmes associations et les mêmes professionnels qui sont restés en place. Le même système a perduré, y compris quand la protection de l’enfance est devenue une compétence des conseils départementaux.

Personne n’a d’excuse car les connaissances en matière de neurosciences et de développement de l’enfant ont progressé et pourtant il n’y a pas de normes. J’ai dit aux représentants de l’Association nationale des maisons d’enfants à caractère social (ANMECS) qu’ils avaient accepté depuis quatre-vingts ans de travailler dans de très mauvaises conditions professionnelles. Bien qu’il soit impossible d’agir normalement en l’absence de normes, personne n’en réclamait.

Dans certains territoires, l’absence d’habilitation fait que le système repose entièrement sur le bénévolat, dont l’esprit imprègne l’action publique : on place les enfants auprès de certaines personnes parce que ce sont des gens bien et qu’elles sont les seules à les accepter. J’ai souhaité pointer cette mentalité ancrée dans l’histoire, afin d’ouvrir un nouveau chapitre.

Tous les députés peuvent actionner l’article 40 du code de procédure pénale. J’ai reçu un nombre considérable de pièces : je remercie les administrateurs et mon collaborateur de leur aide, et j’ai moi-même étudié une centaine de documents le jour, la nuit et le week-end – certains d’entre eux resteront confidentiels et ne sont pas cités dans le rapport. Les données collectées me permettront d’actionner l’article 40 dès que le rapport sera publié.

J’avais bien précisé que la commission d’enquête portait sur les manquements des politiques publiques. Je travaille sur le sujet depuis très longtemps : tout le monde passe à côté du problème et nous empilons des décisions sans avoir compris que l’institutionnalisation est historiquement trop forte dans notre pays. Il faut remettre en cause cet héritage, démarche qui conduit à attaquer le grand système des associations qui pilotent la protection de l’enfance. Nous devons refonder notre modèle pour les enfants. Pour ce faire, l’élaboration d’une loi de programmation pluriannuelle sur l’enfance est nécessaire, car aucun acteur ne changera de lui-même. Tout le monde peut participer à l’élaboration législative du nouveau modèle. L’organisation du système français de protection de l’enfance doit changer.

Quand j’ai discuté avec les représentants des grandes associations, je leur ai indiqué qu’ils n’avaient jamais demandé l’édiction de normes, pas plus que l’État, d’ailleurs, dont le rôle est pourtant de les élaborer. Tout le monde s’accorde sur ce constat, notamment sur la nécessité d’en créer maintenant, mais cette prise de conscience a moins de cinq ans.

Dans ce contexte, je respecte le point de vue de chacun, mais je préfère en rester aux préconisations que je vous ai présentées.

Mme Anne-Laure Blin (DR). Il n’y a qu’à voir l’épaisseur du rapport pour mesurer l’ampleur du travail de la commission d’enquête et de sa rapporteure. Les auditions, menées à un rythme intense, ont apporté des éclairages importants pour les membres de la commission d’enquête.

Dans le Maine-et-Loire où je suis élue, j’ai été confrontée à plusieurs situations incluant des familles et des professionnels. C’est la raison pour laquelle j’ai rejoint cette commission d’enquête, dont l’intitulé me convenait parfaitement puisqu’il visait à identifier les manquements des politiques publiques. L’objectif était de croiser les regards pour objectiver les situations à traiter. Le constat est clair et il s’est encore précisé au fur et à mesure de l’avancée de nos travaux.

Si l’objectivité n’existe pas, les préconisations doivent néanmoins être objectivées. La lecture de votre rapport et de vos préconisations m’a quelque peu déçue, notamment la première d’entre elles visant à élaborer un code de l’enfance. Dans de nombreux domaines, particulièrement dans le champ social, la transparence, l’intelligibilité et l’efficacité des politiques publiques pâtissent de la multiplication des normes administratives. Si je partage certaines de vos recommandations, faire de l’élaboration d’un code de l’enfance la proposition phare du rapport, en tout cas la première, m’a laissée perplexe. Je suis d’accord avec certains des arguments que vous avez développés lors de votre présentation, mais je m’étonne de ne pas les avoir retrouvés dans le rapport sous la forme de pistes concrètes destinées à améliorer le système de l’ASE.

Il existe en effet un véritable problème de formation et de responsabilité des professionnels. Aspect contribuant à l’opacité du système, il est difficile de savoir quel acteur est chargé de telle ou telle action, donc de connaître ceux qui doivent répondre des conséquences des décisions prises. Cette dilution des responsabilités aboutit à des situations dramatiques et profondément déshumanisantes.

Je n’ai pas eu le temps de lire de manière exhaustive les 400 pages du rapport dans le temps qui nous était imparti, mais il ne me semble pas suffisamment insister sur la nécessaire articulation entre la protection des enfants et le respect des parents, des familles et de l’autorité parentale. Dans la démarche d’objectivation que je défends, il faut s’assurer du respect total du contradictoire et de la parole des parents et des enfants, lesquels se trouvent face à une institution presque toute-puissante contre laquelle il est très difficile de s’élever. De nombreux professionnels et familles m’ont fait part de leur désespoir devant des décisions administratives de placement. Ce dernier est devenu la norme, alors que nous nous montrons incapables de protéger les enfants que nous considérons devoir être placés : les chiffres dont vous faites état dans le rapport étayent ce constat.

Il est nécessaire d’accompagner les enfants, par un ministère d’avocat, que vous mentionnez, et par un personnel extérieur à l’entité administrative de l’ASE. Le département de Maine-et-Loire a la chance de pouvoir compter sur des agents de médiation et sur des éducateurs exerçant en libéral. Ces professionnels accompagnent, avec les avocats, les familles et les enfants. Votre rapport, me semble-t-il, ne mentionne pas leur rôle.

De grandes différences existent dans les territoires, à la fois dans la rédaction des PPE et dans le déploiement du droit à l’accompagnement des familles. Nous devons nous assurer de la présence d’un pilote dans l’avion. Les lois, notamment la plus récente, celle de 2022, doivent s’appliquer : en tant que législateurs, nous trouvons insatisfaisant, voire choquant, qu’une loi promulguée ne trouve aucune concrétisation sur le terrain.

Le rapport signale certaines situations, dresse un état des lieux et pointe les causes historiques de celui-ci, mais il manque de propositions très concrètes à même d’apporter de la sécurité aux familles et de protéger les enfants en danger.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Une partie des éléments que vous avez évoqués se trouvent dans le rapport, car de très nombreuses propositions sont présentées dans le corps du texte, en dehors du chapitre consacré aux préconisations.

Les acteurs de la protection de l’enfance réclament la publication d’un code de l’enfance depuis très longtemps : je soutiens leur demande. L’élaboration de ce code requerrait un travail colossal qui me dépasse largement, mais les services de l’État pourraient y travailler. La difficulté majeure pour les familles réside dans l’illisibilité des dispositions relatives à l’enfance. Les politiques publiques sont diluées et manquent de lisibilité. Au Québec, chaque chapitre de normes est présenté de manière pédagogique, si bien que les familles et les citoyens peuvent comprendre les devoirs de chacun et les conséquences de certaines décisions. Le statut de l’enfant, fixé par le législateur, est parfaitement décrit et chaque famille peut accéder à des explications claires des actions de protection de l’enfance. En France, c’est l’éparpillement et le flou qui prévalent puisque presque tous les codes contiennent des articles relatifs à l’enfance, même celui de l’urbanisme ! Cette situation est inadmissible.

Dans les propositions que j’avance pour refonder notre système très défaillant, je cherche à améliorer l’accompagnement des familles. Pour ce faire, nous avons besoin d’études décrivant la situation dans les territoires. Il importe de graduer la présence des enfants dans les dispositifs de protection de l’enfance et d’accompagnement des familles. La loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant dispose que celui-ci est un sujet juridique et que la famille ne peut pas toujours intervenir. Pour autant, il ne faut pas accepter le système actuel, dans lequel l’enfant entre dans la protection de l’enfance en tant que sujet juridique, mais n’en sort plus parce qu’aucun travail n’est accompli avec la famille. Nous avons élaboré des propositions très concrètes dans tous ces domaines.

M. Arnaud Bonnet (EcoS). Nous nous retrouvons dans presque toutes les recommandations du rapport. Nous déposerons une contribution afin d’apporter des éléments supplémentaires à la réflexion.

Nous avons effectué quelques déplacements parallèlement à ceux de la commission d’enquête. Je reste surpris du grand écart que l’on peut trouver dans les échanges individuels avec les jeunes concernés. Chaque rencontre a touché tous les membres de la commission. Il est nécessaire de consacrer des moyens budgétaires à la politique de protection de l’enfance si nous voulons avancer et lutter contre les situations de grande violence que nous avons constatées. Le dernier enfant venant de l’ASE que j’ai croisé dans mon département portait des chaussures ouvertes : c’est intolérable et injustifiable. L’État, censé accompagner ces enfants, est l’acteur le plus violent. Je formulerai des recommandations liées à l’éducation nationale, domaine que je connais le mieux.

Je forme le vœu que nous agissions tous ensemble avec efficacité pour le bien-être de tous ces enfants.

Mme Julie Ozenne (EcoS). Nous devrons veiller à ne pas établir de normes trop complexes, sources de frustration. Il s’agit d’un sujet délicat dont nous pourrons reparler.

Mme la présidente Laure Miller. Les groupes du bloc central déposeront une contribution pour mettre en avant leurs priorités. Il nous appartient de travailler ensemble. Je regrette que l’état d’esprit de la commission d’enquête n’ait pas été assez collectif. Je suis peut-être un peu naïve, mais il me semble que nous aurions pu nous réunir avant la présentation du rapport pour avoir connaissance de celui-ci et commencer à penser à une proposition de loi transpartisane. Il n’est pas trop tard pour agir en ce sens et nous pourrons faire émerger un consensus entre le rapport et les contributions des groupes politiques.

Je remercie la rapporteure et l’ensemble des membres de la commission pour leur travail et leur assiduité, mais également les administrateurs qui nous ont accompagnés et qui ont joué un rôle central.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Nous avons respecté les consignes et le cadre légal des commissions d’enquête.

La commission adopte le rapport.

Liste des sigles et acronymes

- AAH : administrateur ad hoc

- AE : autorisation d’engagement

- AEM : appui à l’évaluation de la minorité

- AEMO : aide éducative en milieu ouvert

- ACE : adverse childhood event

- ACM : accueil collectif de mineurs

- ARS : agence régionale de santé

- ASE : aide sociale à l’enfance

- AED : aide éducative à domicile

- AESH : accompagnant d’élèves en situation de handicap

- ADEPAPE : associations départementales d’entraide des personnes accueillies en protection de l’enfance

- AFMJF : association française des magistrats de la jeunesse et de la famille

- ALD : affection de longue durée

- ANAMAAF : association nationale assistants maternels, assistants accueillants familiaux

- ANDASS : association nationale des directeurs d’action sociale et de santé

- ANMECS : association nationale des maisons d’enfants à caractère social

- APAI : association pour la promotion des actions d’insertion

- APHP : assistance publique-hôpitaux de Paris

- APPIE : analyse des politiques publiques à impact sur les enfants

- APU : accueil provisoire d’urgence

- BAFA : brevet d’aptitude aux fonctions d’animateur

- BASE besoin d’attachement et de santé pour l’enfance

- BASS : branche des activités sanitaires, sociales et médico-sociales privée à but non lucratif

- BEP : brevet d’études professionnelles

- CAF : caisse d’allocations familiales

- CAP : certificat d’aptitude professionnelle

- CASA : contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie

- CASD : centre d’accès sécurisé aux données

- CASF : code de l’action sociale et des familles

- CCAS : centre communal d’action sociale

- CCN51 : convention collective nationale du 31 octobre 1951

- CCN66 : convention collective nationale de travail des établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées du 15 mars 1966

- CCUE : convention collective unique étendue

- CDAAJM : commission départementale d’accès à l’autonomie des jeunes majeurs

- CDEF : centre départemental de l’enfance et de la famille

- CDEJA : conseil départemental des enfants et des jeunes accueillis à l’aide sociale à l’enfance

- CDPE : conseil départemental des parents d’élèves

- CEDH : cour européenne des droits de l’homme

- CEF : centre éducatif fermé

- CEJ : contrat d’engagement jeune

- CESDH : convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales

- CESE : conseil économique, social et environnemental

- CESEDA : code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

- CESSEC : commission d’examen de la situation et du statut des enfants confiés

- CHU : centre hospitalier universitaire

- CIDE : convention internationale des droits de l’enfant

- CIFRE : convention industrielle de formation par la recherche

- CIH : comité interministériel pour le handicap

- CIIVISE : commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants

- CISSS : centre intégré de santé et de services sociaux

- CIUSSS : centre intégré de santé et de services sociaux

- CJPE : conseil des jeunes de la protection de l’enfance

- CMP : centre médico-psychologique

- CMPP : centre médico-psychologique et pédagogique

- CNA : conseil national de l’adoption

- CNAF : caisse nationale des allocations familiales

- CNAM : caisse nationale d’assurance maladie

- CNAOP : conseil national pour l’accès aux origines personnelles

- CNAPE : convention nationale des associations de protection de l’enfance

- CNEN : conseil national d’évaluation des normes

- CNFPT : centre national de la fonction publique territoriale

- CNIL : commission nationale de l’informatique et des libertés

- CNPE : conseil national de la protection de l’enfance

- CNPR : conférence nationale des procureurs de la République

- COJ : conseil d’orientation des politiques de jeunesse

- CP : crédits de paiement

- CPOM : contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens

- CREAI : centre régional d’études, d’actions et d’informations

- CRIP : cellule de recueil des informations préoccupantes

- CSA : contribution de solidarité pour l’autonomie

- CSG : contribution sociale généralisée

- CSIS : conseil stratégique d’innovation en santé

- DALO : droit au logement opposable

- DARES : direction de l’animation de la recherche et des études statistiques

- DASEN : direction académique des services de l’éducation nationale

- DDASS : direction départementale de l’action sanitaire et sociale

- DDETS(PP) : direction départementale de l’emploi du travail et des solidarités (et de la protection des populations

- DEAF : diplôme d’État d’assistant familial

- DEETS : direction de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités

- DEPP : direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance

- DGCS : direction générale de la cohésion sociale

- DGESCO : direction générale de l’enseignement scolaire

- DGOS : direction générale de l’offre de soins

- DLPM : dispositif de lutte contre la prostitution des mineurs

- DMTO : droits de mutation à titre onéreux

- DNS : délégation au numérique en santé

- DPJJ : direction de la protection judiciaire de la jeunesse

- DREES : direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques

- DREETS : direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités

- EAJE : établissement d’accueil du jeune enfant

- EHPAD : établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes

- EIG : événements et incidents graves

- ELAP : étude longitudinale sur l’autonomisation des jeunes après un placement

- ENM : école nationale de la magistrature

- ENPJJ : école nationale de la protection judiciaire de la jeunesse

- EPRED : équipe pédiatrique régionale d’expertise et de diagnostic

- EREA : établissement régional d’enseignement adapté

- ESAT : établissement ou service d’aide par le travail

- ESOPPE : référentiel d’évaluation participative des situations des enfants et des familles en protection de l’enfance

- ES-PE : enquête auprès des établissements et services de la protection de l’enfance

- ESPER : étude de cohorte prospective des enfants protégés

- ESSMS : établissements et services sociaux et médico-sociaux

- ETP(T) : équivalent temps plein (travaillé)

- EUPROM : european protection of unaccompanied minors

- FEHAP : fédération des établissements hospitaliers et d’aide à la personne privés solidaires

- FIJAISV : fichier judiciaire automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes

- FINESS : fichier national des établissements sanitaires et sociaux

- FIR : fonds d’intervention régional

- FNADEPAPE : fédération nationale des associations départementales d’entraide des personnes accueillies en protection de l’enfance

- FNAF PE : fédération nationale des assistants familiaux et de la protection de l’enfance

- GEPSO : groupe national des établissements sociaux et médico-sociaux

- GIP : groupement d’intérêt public

- GIPED : groupement d’intérêt public enfance en danger

- HAS : haute autorité de santé

- IEM : institut d’éducation motrice

- IGAENR : inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche

- IGAS : inspection générale des affaires sociales

- IGEN : inspection générale de l’éducation nationale

- IGF : inspection générale des finances

- IGJ : inspection générale de la justice

- IGS : inspection générale des services

- IME : institut médico-éducatif

- IMPRO : institut médico-professionnel

- INED : institut national d’études démographiques

- INSEE : institut national de la statistique et des études économiques

- IOE : investigation et orientation éducatives

- IP : information préoccupante

- ITEP : institut thérapeutique, éducatif et pédagogique

- LVA : lieu de vie et d’accueil

- MAEI : maison d’accueil, d’éducation et d’insertion

- MECS : maison d’enfants à caractère social

- MDPH : maison départementale des personnes handicapées

- MIPROF : mission interministérielle pour la protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains

- MJIE : mesure judiciaire d’investigation éducative

- MNA : mineur non-accompagné

- MMNA : mission mineurs non accompagnés

- MSA : mutualité sociale agricole

- ODPE : observatoire départemental de protection de l’enfance

- OLINPE : observation longitudinale, individuelle et nationale en protection de l’enfance

- OMS : organisation mondiale de la santé

- ONDAM : objectif national de dépenses d’assurance maladie

- ONDAM MS : objectif national de dépenses d’assurance maladie médico-social

- ONPE : observatoire national de la protection de l’enfance

- OQTF : obligation de quitter le territoire français

- ORS : observatoire régional de santé

- OSE : œuvre de secours aux enfants

- PANJO : promotion de la santé et de l’attachement des nouveaux-nés et de leurs jeunes parents :un outil de renforcement des services de PMI

- PCD : président du conseil départemental

- PEAD : placement éducatif à domicile

- PEFJ : pôle enfance famille jeunesse

- PEGASE : programme d’expérimentation d’un protocole de santé standardisé appliqué aux enfants ayant bénéficié avant l’âge de cinq ans d’une mesure de protection de l’enfance

- PJJ : protection judiciaire de la jeunesse

- PMI : protection maternelle et infantile

- POSER : promouvoir, observer la santé des enfants en région

- PPE : projet pour l’enfant

- RCB : rationalisation des choix budgétaires

- RGPD : règlement général sur la protection des données

- RSA : revenu de solidarité active

- SAH : secteur associatif habilité

- SDIS : service départemental d’incendie et de secours

- SDPE : schéma départemental de la protection de l’enfance

- SEAT : service éducatif auprès des tribunaux

- SGPI : secrétariat général pour l’investissement

- SI : systèmes d’information

- SIES : systèmes d’information et études statistiques

- SNATED : service national d’accueil téléphonique pour l’enfance en danger

- SNPE : stratégie nationale de la protection de l’enfance

- SSMSI : service statistique ministériel de la sécurité intérieure

- TISF : technicien de l’intervention sociale et familiale

- UAPED : unité d’accueil pédiatrique pour l’enfance en danger

- UFNAFAAM : union fédérative nationale des associations de familles d’accueil et assistants maternels

- ULIS : unité localisée pour l’inclusion scolaire

- UNAFORIS : union nationale des acteurs de formation et de recherche en intervention sociale

- UNAPEI : union nationale des associations de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis

- UNAPP : union nationale des acteurs de parrainage de proximité

- UNIOPSS : union nationale interfédérale des œuvres privées sanitaires et sociales

- UNML : union nationale des missions locales

- URIOPSS : union régionale interfédérale des œuvres privées sanitaires et sociales

- USH : union sociale pour l’habitat

- USM : union syndicale des magistrats

- VAE : validation des acquis de l’expérience

Liste des PERSONNES AUDITIONNÉES

I. Personnes auditionnées dans le cadre de la commission d’enquête SUR LES MANQUEMENTS DES POLITIQUES DE PROTECTION DE L’ENFANCE (XVIe législature)

Les comptes rendus des auditions sont consultables à l’adresse suivante :

https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/organes/autres-commissions/commissions-enquete/ce-protection-de-l-enfance/documents?typeDocument=crc

Les auditions sont présentées dans l’ordre chronologique des réunions de la commission d’enquête.

14 mai 2024

– Comité de vigilance des enfants placés, représenté par Mmes Diodio Métro, Anne-Solène Taillardat et M. Lyès Louffok, anciens enfants placés.

– Audition commune réunissant :

• M. Jean-Benoît Dujol, directeur général de la cohésion sociale, et Mme Anne Morvan-Paris, sous-directrice de l’enfance et de la famille ;

• M. Fabrice Lenglart, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), et Mme Julie Labarthe, sous directrice de l’observation de la solidarité.

16 mai 2024

– Pr Jean-Marc Baleyte, chef du service de psychiatrie de l’enfant et de l’adolescent à l’hôpital intercommunal de Créteil.

21 mai 2024

– Audition de M. Éric Ghozlan, directeur général adjoint de l’association OSE (Œuvre de secours aux enfants).

– Pr Céline Greco, cheffe du service de médecine de la douleur et palliative de l’hôpital Necker-enfants malades, présidente de l’association IM’PACTES *.

– Dr Marie-Paule Martin Blachais, directrice scientifique de l’École de protection de l’enfance, ancienne directrice du Groupement d’intérêt public « Enfance en danger » (GIPED) et rapporteure de la démarche de consensus sur les besoins fondamentaux de l’enfant en protection de l’enfance.

22 mai 2024

– Mme Anne Devreese, présidente du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE), M. Sylvain Turgis, secrétaire général du CNPE, Mme Céline Truong, membre du CNPE, responsable en charge de la petite enfance et des familles d’ATD-Quart Monde *, et Mme Nathalie Vabre, membre du CNPE, pédiatre et coordinatrice de l’unité d’accueil des enfants en danger au centre hospitalier et universitaire de Nantes.

23 mai 2024

– Mme Caroline Nisand, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, M. Méhidine Faroudj, sous-directeur des missions de protection judiciaire et d’éducation, Mmes Frédérique Botella, sous-directrice adjointe des missions de protection judiciaire et d’éducation, Valérie Gorlin, cheffe du bureau des partenaires institutionnels et des territoires de la sous-direction des missions de protection judiciaire et d’éducation, Alice Bonatti, cheffe de la section de la protection de l’enfance et des relations avec les juridictions du bureau des partenaires institutionnels et des territoires, et Marie-Laure Tenaud, cheffe de la mission sur les mineurs non accompagnés

28 mai 2024

– Membres du collectif « Cause Majeur ! » : Mme Sophie Diehl, responsable du pôle « Justice des enfants et des adolescents » de l’association Citoyens et Justice, M. Thomas Larrieu, chargé du plaidoyer et de l’animation du réseau du Groupe national des établissements publics sociaux et médico-sociaux (GEPSO), Mme Lise Marie Schaffhauser, animatrice du pôle « Innovation, recherche et valorisation » de l’Union nationale des acteurs de parrainage de proximité (UNAPP), Mme Florine Pruchon, responsable du pôle « Plaidoyer » de l’association SOS Villages d’enfants *.

– Audition conjointe de :

• M. Jean-Marie Muller, président de la Fédération nationale des associations départementales d’entraide des personnes accueillies en protection de l’enfance (FNADEPAPE) ;

• MM. Christian Haag, Jérôme Beaury et Hakan Marty, éducateurs spécialisés et anciens enfants placés ;

• M. Mads Suaibu Jalo, président du réseau d’entraide « Repairs » et Mme Aniella Lamnaouar, bénévole de l’association.

29 mai 2024

– M. Baptiste Cohen, coordinateur national du pôle « Protection de l’enfance » de la fondation des Apprentis d’Auteuil *, M. Thomas Brichard, directeur de la maison d’enfants à caractère social (MECS) Providence-Miséricorde à Rouen, et Mme Pauline Spinas-Beydon, directrice de la MECS Saint-Jean à Sannois.

– M. Hervé Laud, directeur chargé de la prospective, du plaidoyer et de la communication de l’association SOS Villages d’enfants *, et Mme Florine Pruchon, responsable du pôle « Plaidoyer ».

– Mme Alice Grunenwald, présidente de l’Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF), première vice-présidente chargée des fonctions de juge des enfants au tribunal pour enfants de Saint Etienne, et Mme Muriel Eglin, vice-présidente de l’AFMJF, présidente du tribunal pour enfants de Bobigny.

30 mai 2024

– Mme Cécile Mamelin, vice-présidente de l’Union syndicale des magistrats (USM), et Mme Natacha Aubeneau, secrétaire nationale.

– Mme Kim Reuflet, présidente du Syndicat national de la magistrature (SNM), et Mme Juliette Renault, secrétaire permanente.

– M. Arnaud de Saint-Rémy, responsable du groupe de travail « Droits des enfants » du Conseil national des barreaux (CNB) *, Mme Nawel Oumer, présidente de la commission « Égalité » et membre du groupe de travail « Droit des enfants », Mme Valentine Guirato, membre de la commission « Libertés et droits de l’homme », et Mme Mona Laaroussi, chargée de mission « Affaires publiques ».

4 juin 2024

– M. Gautier Arnaud Melchiorre, auteur du rapport « À (h)auteur d’enfants », remis en novembre 2021 au Secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles.

– M. Édouard Durand, ancien président de la commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles (CIIVISE).

5 juin 2024

– M. Didier Tronche, président de la Convention nationale des associations de protection de l’enfant (CNAPE) *, et M. Pierre-Alain Sarthou, directeur général.

– M. Daniel Goldberg, président de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS) *, et Mme Katy Lemoigne, co-présidente de la Commission Enfances-Familles-Jeunesses.

II. Personnes auditionnées dans le cadre de la commission d’enquête SUR LES MANQUEMENTS DES POLITIQUES publiques DE PROTECTION DE L’ENFANCE (XVIIe législature)

12 novembre 2024

– Audition de Mme Josiane Bigot, co-rapporteure de l’avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE) « La protection de l’enfance est en danger ».

– Audition, ouverte à la presse, de Mme Claire Hédon, Défenseure des droits, et M. Éric Delemar, Défenseur des enfants, accompagnés de Mme Marguerite Aurenche, cheffe du pôle « Droits de l’enfant », et Mme Nathalie Lequeux, juriste au pôle « Droits de l’enfant ».

13 novembre 2024

– ATD Quart Monde *, représentée par Mmes Céline Truong, responsable de l’équipe nationale « Petite enfance et famille », Isabelle Toulemonde, responsable de l’équipe nationale « Droits de l’homme et justice », et Gaëlle Le Dins, maman concernée par l’intervention de la protection de l’enfance.

– Association nationale des directeurs d’action sociale et de santé (ANDASS), représentée par M. Patrick Genevaux, président, Mme Eve Robert, représentante de l’ANDASS au Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE), et M. Axel Harkat, membre du conseil d’administration de l’Andass

19 novembre 2024

– Groupe national des établissements sociaux et médico-sociaux (GEPSO), représenté par M. Julien Blot, président, M. Franck Bottin, membre du bureau, Mme Jeanne Cornaille, déléguée nationale, et Mme Christine Omam, membre de la commission « Parcours prévention et protection de l’enfant ».

– Mme Charlotte Caubel, ancienne secrétaire d’État en charge de l’enfance.

20 novembre 2024

– Mme Michèle Créoff, vice-présidente de l’Union pour l’enfance.

– Mme Laurence Rossignol, ancienne ministre des familles, de l’enfance et des droits des femmes.

3 décembre 2024

– Mme Sarah El Haïry, ancienne ministre déléguée en charge de l’enfance, de la jeunesse et des familles.

– Table ronde sur les familles d’accueil, réunissant :

• M. Bruno Roy, président de l’Association nationale des assistants maternels, assistants et accueillants familiaux (ANAMAAF) ;

• Mme Cathy Blanc-Chardan, présidente de l’Association nationale des placements familiaux (ANPF) ;

• Mme Sonia Mazel-Bourdois, présidente de la Fédération nationale des assistants familiaux et de la protection de l’enfance (FNAF-PE), et Mme Lydie Servonnat, vice-présidente de la FNAF-PE ;

• M. Thierry Herrant, chargé de mission à l’Union fédérative nationale des associations de familles d’accueil et assistants maternels (UFNAFAAM), M. Steeve Penin, assistant familial dans le département du Nord, membre du bureau de l’UFNAFAAM, et Mme Amilie Gadel, assistante familiale dans le département de Haute-Savoie.

4 décembre 2024

– M. Alain Vinciarelli, président de l’Association nationale des maisons d’enfants à caractère social (ANMECS), directeur du dispositif Cèdre de l’association vosgienne pour la sauvegarde de l’enfance, de l’adolescence et des adultes, M. Noël Touya, secrétaire du bureau de l’ANMECS, directeur de la MECS St Vincent de Paul à Biarritz, et Mme Sophie Latournerie, secrétaire adjointe du bureau de l’Anmecs, directrice de la maison d’enfants Clair Logis à Paris.

11 décembre 2024

– M. Manaf El Hebil, directeur général du groupe Domino RH.

– Dr Anne Raynaud, psychiatre, directrice de l’Institut de la parentalité.

17 décembre 2024

– Table ronde, ouverte à la presse, sur les mineurs non accompagnés :

• Mmes Elsa Faucillon et Michèle Peyron, rapporteures d’une mission d’information sur les mineurs non accompagnés au nom de la délégation aux droits des enfants ;

• MM. Hussein Bourgi et Laurent Burgoa, sénateurs, auteurs du rapport d’information du Sénat « Mineurs non accompagnés, jeunes en errance : 40 propositions pour une politique nationale » de septembre 2021 ;

– Audition conjointe de Mme Isabelle Frechon, chargée de recherche au laboratoire Printemps de l’Université Versailles St-Quentin-en-Yvelines, et Mme Flore Capelier, chercheure associée au laboratoire Printemps.

18 décembre 2024

– Audition de l’association Départements de France, réunissant :

• M. François Sauvadet, président, président du département de la Côte-d’Or ;

• Mme Florence Dabin, vice-présidente, présidente du groupe de travail « Enfance », présidente du département de Maine-et-Loire, et Mme Jihane Tokhsane, conseillère « Solidarités » au cabinet de Mme Dabin ;

• M. Jean-Luc Gleyze, secrétaire général, président du groupe de gauche, président du département de la Gironde - Mme Laurette Le Discot, conseillère « Enfance et famille » de Départements de France.

– Audition de Mme Florence Dabin, présidente du Groupement d’intérêt public (GIP) « France Enfance protégée », et Mme Anne Morvan-Paris, directrice générale du GIP.

15 janvier 2025

– Mme Jennifer Pailhé, présidente de l’association Nos Ados oubliés, Mme Sara Benmrah, vice-présidente, et Mme Andréa Suspene, membre de l’association.

– M. Jean Pineau, vice-président de l’Union nationale des acteurs de formation et de recherche en intervention sociale (UNAFORIS), Mme Chloé Altwegg-Boussac, déléguée générale, et Mme Germaine Peyronnet, membre du bureau.

16 janvier 2025

– Audition d’associations gestionnaires de maisons d’enfants à caractère social (MECS) en outre-mer :

• pour la Guadeloupe : Mme Malissa de la Cruz, directrice de la maison d’accueil, d’éducation et d’insertion (MAEI), association pour la promotion des actions d’insertion (APAI), Mme Katia Aloph, psychologue, Mme Monique Calmo, cheffe du service de placement à domicile, et M. Aristide Pommier, éducateur spécialisé.

• pour la Martinique : Mme Mirella Mencé, cheffe de service de la MECS La Ruche, et M. Laurent Filin, adjoint de direction ;

• pour La Réunion : Mme Mery-Gladys Barret, directrice générale de l’association Fekler (groupe SOS *), et M. Christophe Burel, directeur du pôle MECS.

– Audition de Mme Nadia Negrit, conseillère départementale de Guadeloupe, présidente de la commission Enfance, famille.

– Audition de Mme Audrey Thaly-Bardol, conseillère exécutive chargée des solidarités et de la santé au sein de la collectivité territoriale de Martinique.

21 janvier 2025

– M. Adrien Taquet, ancien secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles.

– Mme Francine Chopard, conseillère régionale déléguée aux formations sanitaires et sociales de la Région Bourgogne-Franche-Comté et représentante des Régions de France au Haut Conseil du travail social (HCTS), et Mme Laura Lehmann, conseillère Santé, social, formations sanitaires et sociales de Régions de France.

22 janvier 2025

– Table ronde réunissant les organisations syndicales représentatives du secteur sanitaire, social et médico-social à but non lucratif :

• Confédération française démocratique du travail (CFDT) : M. Benjamin Vitel, secrétaire national de la Fédération CFDT-Santé Sociaux, responsable des diplômes et métiers du social, Mme Jacqueline Fiorentino, secrétaire fédérale à la Fédération Interco CFDT, en charge du champ du social et médico-social, et M. Éric Achard, secrétaire fédéral à la Fédération Interco CFDT, en charge du champ de la Protection judiciaire de la jeunesse ;

• Confédération générale du travail (CGT) : Mme Pascale Guiniec, membre du bureau de l’UFAS (Union fédérale de l’action sociale)-CGT, Mme Esther Tonna, secrétaire générale de l’UFAS, M. Jili Biet, membre du bureau national de la CGT-PJJ (protection judiciaire de la jeunesse) ;

• Confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO) : M. Michel Poulet, secrétaire fédéral, fédération FO de l’action sociale, et Mme Béatrice Clicq, Secrétaire confédérale en charge de l’Égalité et du Développement durable ;

• Union syndicale Solidaires (Solidaires) : M. Éric Florindi, éducateur spécialisé, membre du Haut conseil du travail social pour Solidaires, Mme Anne-Sophie Souchaud, éducatrice de prévention spécialisée, M. Olivier Treneul, membre du bureau fédéral de SUD Collectivités territoriales et travailleur social à l’Aide sociale à l’enfance (ASE), et Mme Elen Jeanneteau, SUD, travailleuse sociale à l’ASE.

– M. Jean-Luc Chenut, président du conseil départemental d’Ille-et-Vilaine, accompagné de Mme Anne-Françoise Courteille, première vice-présidente du conseil départemental déléguée à la protection de l’enfance et à la prévention, et de Mme Élise Ablain, directrice Enfance et famille.

23 janvier 2025

– M. Jean-Pierre Barbier, président du conseil départemental de l’Isère, accompagné de Mme Séverine Battin, directrice générale des services, et M. Édouard Joussellin, directeur de cabinet du président.

– Mme Coralie Dénoues, présidente du conseil départemental des Deux-Sèvres, accompagnée de M. Hervé Cochetel, directeur général des services du conseil départemental, et Mme Sophie Carbonne, directrice générale adjointe aux solidarités

28 janvier 2025

– M. Mathieu Klein, président du Haut Conseil du travail social.

– Mme Rania Kissi et M. Madiba Guirassy, co-fondateurs du Comité de vigilance des enfants placés, et Mme Nadia Heron et M. Lucas Cortella, membres du Comité.

29 janvier 2025

– M. Michel Ménard, président du conseil départemental de la Loire-Atlantique, Mme Claire Tramier, vice-présidente Familles et protection de l’enfance, Mme Cécile Chollet, directrice générale adjointe des territoires, et Mme Bénédicte Jacquey, directrice générale adjointe Solidarité.

– M. Éric Woerth, ancien ministre, ancien président de la commission des finances, député de l’Oise, et de M. Simon Bacik, inspecteur général de l’administration.

4 février 2025

– M. Sébastien Vincini, président du conseil départemental de la Haute-Garonne, M. Grichka Lingerat, conseiller en charge de la protection de l’enfance, Mme Siham El Boukili, directrice générale déléguée aux territoires et à l’action sociale de proximité, et Mme Sylvie Malinowski, chargée d’études et d’évaluation des politiques de l’enfance et de la famille.

– M. Olivier Sichel, directeur de la Banque des territoires, directeur général par intérim de la Caisse des dépôts et consignations, M. Jérôme Lamy, directeur des clientèles bancaires de la Banque des territoires, Mme Marie Dolard-Cleret, directrice du département Consignations et dépôts spécialisés, et M. Philippe Blanchot, directeur des relations institutionnelles, internationales et européennes de la Caisse des dépôts.

5 février 2025

– M. Cyrille Melchior, président du conseil départemental de La Réunion, Mme Nathalie Anoumby, directrice générale adjointe du pôle des solidarités, et M. Jean-Patrick Dalleau, directeur de l’enfance et de la famille.

– M. Christian Poiret, président du conseil départemental du Nord, M. Lionel Crutel, directeur de cabinet, et M. Arnaud Buchon, directeur général adjoint Enfance, famille et santé.

– Audition conjointe réunissant :

• Mme Karine Brunet-Jambu et Mme Laurence Brunet-Jambu, auteures de l’ouvrage Signalements ;

• M. Matthieu Bourrette, avocat général près la cour d’appel de Paris, ancien procureur de la République près le tribunal judiciaire de Reims ;

• Mme Magali Lafourcade, secrétaire générale de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), ancienne juge d’instruction au tribunal de grande instance de Meaux.

11 février 2025

– Audition conjointe de :

• Mme Caroline Pascal, directrice générale de l’enseignement scolaire au ministère de l’éducation nationale (DGESCO) ;

• Mme Pascale Coq, inspecteur d’académie-directeur académique des services de l’éducation nationale de l’Essonne, et M. Louis Albérici, inspecteur d’académie-directeur académique adjoint des services de l’éducation nationale des Yvelines, membres de la Conférence nationale des inspecteurs d’académie.

– Table ronde, ouverte à la presse, consacrée aux placements abusifs d’enfants :

• Mme Romane Brisard, journaliste ;

• Mme Madeleine Meteyer, journaliste ;

• Association contre l’aliénation parentale pour le maintien du lien familial (ACALPA) : Mme Olga Odinetz, présidente ;

• Association L’Enfance au cœur : Me Christine Cerrada, avocat référent de l’association.

19 février 2025

– Audition de Mme Catherine Vautrin, ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Liste des déplacements

Déplacement dans le département du puy-de-dôme (jeudi 23 et vendredi 24 mai 2024)

Dîner à la préfecture du Puy-de-Dôme :

M. Joël Mathurin, préfet

M. Jérôme Malet, sous-préfet, directeur de cabinet du préfet

Visite de la pouponnière du Centre départemental de l’enfance et de la famille du Puy-de-Dôme :

M. Bernard Beal, directeur par intérim

Personnel et représentants syndicaux de la pouponnière

M. Lionel Chauvin, président du conseil départemental

Mme Éléonore Szczepaniak, vice-présidente, en charge de l’enfance et de la jeunesse

M. Arnaud Bazin, directeur de cabinet du président

Entretien avec le conseil départemental du Puy-de-Dôme :

M. Lionel Chauvin, président du conseil départemental

Mme Éléonore Szczepaniak, vice-présidente, en charge de l’enfance et de la jeunesse

M. Arnaud Bazin, directeur de cabinet du président

Table-ronde institutionnelle :

M. Lionel Chauvin, président du conseil départemental

Mme Éléonore Szczepaniak, vice-présidente, en charge de l’enfance et de la jeunesse

M. Arnaud Bazin, directeur de cabinet du président

Mme Sarah Klisnick, directive de la prévention et de la protection de l’enfance au département

Mme Anne Poudret, directrice générale adjointe du pôle solidarités sociales au département

M. Grégory Dole, directeur de la délégation départementale de l’agence régionale de santé (ARS) du Puy-de-Dôme

Mme Mélanie Jalicot, magistrate coordonnatrice du tribunal pour enfants de Clermont-Ferrand

Représentants de la direction des services départementaux de l’éducation nationale (DSDEN) du Puy-de-Dôme

Mme Sandrine Laquit, directrice de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH)

Mme Dominique Feneon, cheffe de service de la psychiatrie de l’enfant et de l’adolescent au CHU de Clermont Ferrand

Déplacement dans le département du NORD (vendredi 7 JUIN 2024)

Visite des locaux de la Maison de l’enfance et de la famille (MEF) Métropole Lille

M. Pierre Bertrand, directeur de l’Établissement départemental pour soutenir, accompagner, éduquer (EPDSAE)

M. Arnaud Buchon, directeur général adjoint par intérim du département du Nord (Enfance, Famille, Santé)

Personnel et adolescents hébergés

Première table ronde :

Participants à la visite de la MEF

Mme Salembier, représentante de la CFDT

M. Cusseau, représentant de la CGT

Mme Delberghe, directrice de la stratégie

Mme Cécile Grenu (département du Nord), sur le sujet des conférences familiales immédiates

Mmes Sahli, éducatrice spécialisée, et Benadel, adjointe de direction, sur le sujet de l’internat de demain et du conseil des aidants

M. Denecker, éducateur spécialisé, sur le sujet de l’accueil d’urgence des fratries

Deuxième table ronde :

Représentants des organisations syndicales SUD, CGT, CFDT, CFE-CGC, CFTC

Déjeuner à la préfecture du Nord :

Mme Virginie Lasserre, préfète déléguée à l’égalité des chances

Mme Marie Tonnerre, vice-présidente du conseil départemental chargée de l’enfance

Table-ronde institutionnelle :

Mme Christelle Dumont, procureur de la République, Valenciennes

Mme Virginie Cmiel-Monnier, vice-présidente coordinatrice du tribunal pour enfants, Valenciennes

Mme Marie Auriault, vice-présidente du tribunal pour enfants, Valenciennes

Mme Virginie Lasserre, préfète déléguée à l’égalité des chances

Mme Emilie Mamcarz, directrice adjointe de la direction départementale de l’emploi, du travail et des solidarités (DDETS)

M. Jean-Christophe Canler, directeur général adjoint de l’agence régionale de santé (ARS) Hauts-de-France

Mme Valérie Cabuil, rectrice des Hauts-de-France

M. Claude Gardanne, directeur départemental de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ)

Mme Carole Etienne, procureure de la République près le tribunal judiciaire de Lille

Mme Pascale Girardon, procureure de la République adjointe, cheffe de la division action publique du parquet de Lille

Mme Céline Meynet, vice-procureure de la République, cheffe de la section mineurs auteurs et victimes du parquet de Lille

Mme Mattei, première vice-présidente chargée des fonctions de juge des enfants, tribunal judiciaire de Lille

Mme Marie Tonnerre, vice-présidente du département du Nord

Mme Caroline Pecqueur-Lemaire, collaboratrice de Mme Tonnerre

M. Arnaud Buchon, directeur général adjoint Enfance famille santé du département du Nord

Mme Alexandra Wierez, directrice Enfance famille santé du département du Nord

Mme Véronique Leroy, directrice santé au département du Nord

Mme Florence Magne, directrice de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH)

Monsieur Olivier Cottet, direction académique des services de l’éducation nationale du Nord

Déplacement dans le département de la meurthe-et-moselle (vendredi 6 décembre 2024)

Visite du foyer de jeunes travailleurs « Les Abeilles », géré par l’association Adavie :

Mme Céline Lacôte, directrice générale d’Adavie

Jeunes majeurs et travailleurs sociaux

Mme Marie-José Amah, vice-présidente chargée de la protection de l’enfance

M. Pierre Kling, conseiller autonomie, protection de l’enfance et protection maternelle et infantile (PMI) au cabinet de la présidente du conseil départemental

Mme Stéphanie Rivierre-Coquibus, responsable au service jeunes majeurs de la Direction Enfance Famille et Santé publique du département

Mme Annie Tourolle, directrice départementale de l’emploi, du travail et des solidarités (DDETS)

Participation à une réunion de la commission départementale d’accès à l’autonomie des jeunes (CDAAJ) :

Membres de la sous-commission logement : réseau éducatif de Meurthe-et-Moselle (REMM), DDETS, Service d’accueil et d’orientation (SAO), maison départementale des personnes handicapées (MDPH), CROUS, service jeunes majeurs du département, caisse d’allocations familiales, Commission 360, association Aurélie Finance, association Réalise, association Tremplin,

Déjeuner avec la présidente du conseil départemental de la Meurthe-et-Moselle et la préfecture :

Mme Chaynesse Khirouni, présidente du conseil départemental

Mme Marie-José Amah, vice-présidente chargée de la protection de l’enfance

M. Pierre Kling, conseiller autonomie, protection de l’enfance et PMI au cabinet de la présidente du conseil départemental

M. Yaël Tranier, directeur général adjoint aux solidarités du département

M. Julien Le Goff, secrétaire général de la préfecture

Table-ronde avec le département, des associations et des jeunes majeurs

Mme Marie-José Amah, vice-présidente chargée de la protection de l’enfance

Association Aurélie Finance

Association Réalise

Association Tremplin

Service jeunes majeurs du département

Jeunes majeurs accompagnés par le département et ces associations

Déplacement à argenteuil (Jeudi 19 décembre 2024)

Pôle enfance et parentalité de la Croix-Rouge : visite du centre parental Les Gigognes et du Relais parental Joly

Échange avec les personnes accueillies et travaillant au pôle

Déplacement dans le département de la mayenne (vendredi 24 janvier 2025)

Lieu de vie et d’accueil géré par l’association Liberi :

M. Abdel Mebtoul, directeur général de l’association Liberi

M. Olivier Richefou, président du conseil départemental de la Mayenne

Mme Julie Ducoin, vice-présidente chargée de la protection de l’enfance

Personnel et jeunes du lieu de vie

Lieu de vie et d’accueil géré par l’association Chanteclair :

Mme Katy Lemoigne, directrice générale de l’association Chanteclair

M. Olivier Richefou, président du conseil départemental de la Mayenne

Mme Julie Ducoin, vice-présidente chargée de la protection de l’enfance

Personnel et jeunes du lieu de vie

Déjeuner à la préfecture de la Mayenne :

Mme Marie-Aimée Gaspari, préfète de la Mayenne

M. Serge Milon, directeur départemental de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DDETSPP)

M. Olivier Richefou, président du conseil départemental

Mme Julie Ducoin, vice-présidente chargée de la protection de l’enfance

Table-ronde institutionnelle :

M. Olivier Richefou, président du conseil départemental

Mme Julie Ducoin, vice-présidente chargée de la protection de l’enfance

Mme Valérie Jouet, directrice de la délégation territoriale de Mayenne de l’agence régionale de santé (ARS) Pays de la Loire

M. Laurent Drault, adjoint au directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN), en charge du premier degré

M. Florian Trombetta, conseiller DASEN en matière de jeunesse, d'engagement et de sports

Mme Aurélie Sureau, responsable du service social en faveur des élèves à la DASEN

Mme Anne Dauzon, directrice adjointe de l’autonomie du département

M. Hugues Lemercier, directeur de la protection de l’enfance du département

Mme Virginie Plicque, directrice adjointe de la protection maternelle et infantile (PMI) du département

Mme Isabelle Leboulanger, directrice de la solidarité du département

M. Serge Milon, directeur départemental de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DDETSPP)

Mme Laurence Martin, cheffe de service à la DDETSPP

Mme Nathalie Scouarnec, directrice du service territorial éducatif de milieu ouvert et d’insertion (STEMOI) Anjou-Mayenne

M. Benoît Hervouët, directeur territorial adjoint, direction territoriale de la protection judiciaire de la jeunesse (DTPJJ) du Maine-et-Loire, de la Sarthe et de la Mayenne

M. Jean-Marc Toublanc, président du tribunal judiciaire de Laval

Mme Anne-Lyse Jarthon, procureure de la République

Déplacement en wallonie (Belgique) (mercredi 29 et jeudi 30 janvier 2025)

Institut Royal familial :

M. Gilles Dupal, directeur

M. Gaetano Dragotta, coordinateur

Mme Emelyne Samain, cheffe de service

M. Olivier Terwagne, chef de service

M. Maximilien Gervasi, chef de service

Mme Sabine Hublet, assistante sociale

Mme Celine Desseille, psychologue

Mme Sara Lyon, psychomotricienne

Mme Celina Zaidi, orthophoniste

Institut royal Saint-Exupéry :

M. Alain Brootcoorens, directeur

M. Marc Stelleman, membre de l’assemblée générale et président de la fédération d’employeurs de services d’aide aux personnes

M. Ralph Poulin, pédo-psychiatre et directeur médical

M. Xavier Cuvellier, chef de service

M. Frédéric Deltenre, chef de service

M. Olivier Adam, chef de service

Centre Cerfontaine :

M. Marc Stelleman, directeur général

Mme Tiziana Daga, directrice pédagogique

M. Olivier Mexence, responsable du secteur « jeunes »

Mme Cyrielle Sorriaux, responsable du service psycho-social

Ont également participé au déplacement une délégation de l’ambassade de France ainsi que des représentants de l’ARS de la région Hauts-de-France :

M. Jean-Christophe Canler, directeur général adjoint, ARS Hauts-de-France (HDF)

Mme Marine Dupont-Coppin, responsable cellule affaires internationales, ARS HDF

Déplacement dans le département de seine-saint-denis (Jeudi 6 février 2025)

MECS Aristide Briand – Gagny

M. Stéphane Troussel, président du département de la Seine-Saint-Denis

Mme Nadia Azoug, vice-présidente en charge de l'enfance, la prévention et la parentalité

Mme Eve Robert, directrice générale adjointe en charge des solidarités au département de la Seine-Saint-Denis

Mme Myriam Bouali, directrice enfance et famille de la Seine-Saint-Denis

Mme Lucie Debove, directrice enfance et famille adjointe, cheffe du service de l'ASE au département de la Seine-Saint-Denis

Mme Florence Mazerat, directrice générale Association d’éducation et de protection Concorde (APEC Concorde)

Mme Laurence Nominet, directrice de la MECS Aristide Briand, AEPC Concorde

Mme Muriel Eglin, présidente du tribunal pour enfants de Bobigny

Mme Christine Manadi, directrice pôle Autisme 93, M. Adrien Larret, directeur adjoint du pôle Autisme 93

Mme Gwenaëlle Montout, chef de service de l’équipe mobile et de la future maison de Léna

Mme Boussetta, assistante familiale

Mme Daphné Chabrol, éducatrice de l’équipe mobile Vivre et Devenir

Contributions des groupes politiques et des députés

contribution du groupe écologiste et social

CONTRIBUTION DU GROUPE LA FRANCE INSOUMISE - NOUVEAU FRONT POPULAIRE

Le 25 janvier 2024, une enfant de 15 ans, Lily, s’est donnée la mort dans l’hôtel où elle avait été placée, dans le Puy-de-Dôme. Ce drame, intervenu deux ans après l’adoption de la dernière loi concernant la protection de l'enfance, n'a rien d’un fait divers, et révèle les carences profondes des politiques publiques en matière de protection des enfants les plus vulnérables.

Notre commission d’enquête a été créée à la suite de ce drame et afin de faire toute la lumière sur les causes et les responsables de l’effondrement de la protection de l’enfance. Nous le devions aux enfants placés, anciens enfants placés, leurs familles, les professionnels qui font du mieux qu’ils peuvent pour les accompagner.

Malheureusement, nous déplorons que les travaux de notre commission n’aient pas suffisamment pu établir les responsabilités politiques quant aux profonds dysfonctionnements de la protection de l’enfance. Nous dénonçons le peu de temps disponible pour que les députés puissent interroger les auditionnés, ainsi que l’attitude de certains auditionnés, en particulier les anciens et actuels ministres chargés de cette politique. Ces derniers ont bien trop souvent esquivé nos questions, entretenu le flou ou prétendu avoir oublié le déroulé exact des événements. Une telle attitude de la part de celles et ceux qui doivent pourtant rendre des comptes, et qui étaient sous serment, est déplorable pour la protection de l’enfance comme pour la démocratie. Leur posture et refus de la transparence dit beaucoup du mépris de la puissance publique pour les enfants placés.

Le constat d’un effondrement quasi-total de la protection de l’enfance n’est plus à dresser. Devant notre commission d’enquête, la Défenseure des droits fait état d’une “forte dégradation de la situation au cours des dernières années” et souligne que pour la première fois de l’histoire de son institution, elle a été alertée “par des juges des enfants sur la situation catastrophique de la protection de l’enfance dans leur département”. Elle constate, “malgré la mobilisation des professionnels, des atteintes aux droits et à l’intérêt supérieur de certains enfants, au mépris de leurs besoins fondamentaux”, comme de nombreux rapports de l’Inspection générale des affaires sociales et de la Cour des comptes l’ont fait avant elle.

Les difficultés de la protection de l’enfance sont le produit de dysfonctionnements intrinsèques, mais aussi de la dégradation de plusieurs autres politiques publiques. Comme le souligne l’Association nationale des directeurs d'action sociale et de santé des conseils généraux (ANDASS), la protection de l’enfance “est devenue le réceptacle des difficultés, des dysfonctionnements et des échecs des autres institutions”, notamment la crise de pédopsychiatrie, le déficit de places adaptées pour les enfants en situation de handicap, la dégradation de l’éducation nationale et de notre système de santé publique. Ces différents services publics sont tout comme la protection de l’enfance, victime d’une politique économique austéritaire, qui contraint de manière dramatique leurs dépenses et leur capacité à répondre aux besoins de la population et des enfants vulnérables.

Par cette contribution au rapport de la commission d’enquête, le groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire présente les orientations qu’il souhaiterait donner à la politique de protection de l’enfance et des mesures concrètes pour répondre à l’urgence actuelle.

PARTIE 1

ORGANISATION DE LA POLITIQUE DE PROTECTION DE L’ENFANCE

Le désengagement de l’État dans la politique de protection de l’enfance est souligné par de nombreux auditionnés. La Défenseure des droits explique qu’il est “loin de prendre toute la part qui lui revient” et “n’est pas suffisamment investi dans ses missions régaliennes”. Le Conseil économique social et environnemental (CESE) pointe un État “désengagé et déresponsabilisé”. Le Groupe national des établissements publics sociaux et médico-sociaux (GEPSo) souligne que la protection de l’enfance est “une responsabilité régalienne”. L’Association nationale des maisons d’enfant à caractère social (ANMECS) souhaite “un réinvestissement de l’État”.

D’autres acteurs auditionnés ont dénoncé le fait que des départements décident de s’affranchir des lois dans la conduite des politiques de protection de l’enfance, cela sans que l’État ne réagisse. On pense notamment à la prise de position des Départements de France jugeant la loi Taquet “optionnelle” et aux différents départements qui ont annoncé publiquement suspendre la prise en charge des Mineurs non accompagnés (MNA). Michèle Créoff parle d’un “paradoxe insupportable dans laquelle une puissance locale élue décide de ne pas appliquer les lois de la République”, sentiment que nous partageons. Éric Woerth pointe un “manque global de cohésion”.

Nous soulignons que les départements en difficultés, pour répondre aux impératifs de la protection de l’enfance, se trouvent dans des situations variables : certains départements font preuve de volontarisme mais se heurtent à des contraintes budgétaires imposés par l’État, d’autres n’utilisent pas prioritairement leurs ressources pour financer la protection de l’enfance. Michèle Créoff souligne que la protection de l’enfance “est très peu rentable électoralement” et que “même les départements les plus volontaires ont lâché”, une inquiétude que nous partageons.

Il y a bien entendu plusieurs manières de répondre à ce paradoxe. On peut par exemple reprendre Michèle Créoff qui pose le débat ainsi : “un pilotage national fort permettrait de contraindre les départements à appliquer les textes tout en les aidant par des budgets fléchés. Ou alors, il faut recentraliser la protection de l’enfance”. Sarah Bemrah de Nos ados oubliés pointe les disparités de prise en charge entre départements et considère qu’il y a “peut-être une question plus vaste qu’il convient de poser, à savoir celle de la compétence départementale en matière de protection de l’enfance.”

Pour notre part, l’horizon que nous proposons est celui de la recentralisation de la politique de protection de l’enfance, pour que l’État reprenne toute sa part et assure l’égalité de traitement sur l’ensemble du territoire national. Nous assumons cette visée politique, bien qu’elle pose de vastes questions qui méritent davantage qu’une commission d’enquête pour y répondre. C’est pourquoi dans le cadre de cette contribution, nous nous contenterons de présenter les leviers par lesquels nous proposons de réengager l’État dans la protection de l’enfance, et qui sont pour nous des préalables à une recentralisation.

1er levier : le financement

L’insuffisance des moyens accordés à la protection de l’enfance a été soulignée par plusieurs auditionnés. À cet égard, Michèle Créoff souligne qu’il faut “des moyens et s’assurer qu’ils soient fléchés de la bonne manière et assortis d’objectifs chiffrés et annuels”. L’ANMECS parle d’une “crise de moyens”. Le rapport du Sénat sur la mission budgétaire Solidarité déplore que les crédits proposés dans le dernier projet de loi de finances soient inférieurs de 5,7% aux crédits ouverts en 2024.

Plus globalement, nous constatons que les crédits alloués par l’État sont bien en deçà des besoins. Alors que de nombreux départements font face à une augmentation des besoins en protection de l’enfance, ils ne bénéficient pas de dotation supplémentaire de l’État et cela alors que leurs propres recettes sont en baisse. La Cour des comptes a pointé les dommages de la perte d’autonomie fiscale des Départements et la baisse des recettes des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Comme le pointe le GEPSo devant notre commission d’enquête, la protection de l’enfance devient “dépendante de la richesse d’un département” et nous ajoutons, dépendante du marché de l’immobilier et des recettes des DMTO.

Une telle situation fait de la protection de l’enfance une variable d’ajustement budgétaire qui n’est pas acceptable.

C’est pourquoi nous proposons :

- D’augmenter l’enveloppe globale des crédits de l’État destinés à soutenir les départements dans la mise en œuvre de protection de l’enfance

- De mettre en place un fonds national de péréquation des dépenses en faveur de la protection de l’enfance, comme l’a recommandé le Comité des droits des enfants de l’Organisation des Nations Unies, pour s’assurer que chaque Département reçoit une aide financière à la hauteur de ses besoins

- De revoir la procédure d’élaboration du budget de l’État et des Départements de façon à ce qu’elle tienne compte des besoins réels, fasse apparaître de manière lisible les crédits consacrés à l’enfance et des indicateurs de suivi

- D’engager une démarche d’harmonisation par le haut des dépenses d’accueil à l’Aide sociale à l’enfance (ASE) par bénéficiaire par département, sur la base des données de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES)

- De fixer un prix de journée minimum pour la prise en charge d’un enfant placé et réévalue le montant des crédits et des dotations en fonction

2ème levier : le contrôle

De nombreux auditionnés ont pointé de graves dysfonctionnements voire une absence de contrôle effectif de la politique de protection de l’enfance par l’État. Le CESE souligne que “les départements et les magistrats peuvent procéder à des contrôles, mais ils ne le font pas” tout en ajoutant que “cela revient de toute façon à se contrôler soi-même”. La Défenseure des droits a elle aussi dénoncé un contrôle “beaucoup trop lacunaire”, sans “procédures obligatoires de remontées des évènements”.

La faiblesse des effectifs dédiés au contrôle des lieux de protection de l’enfance, 55 Équivalent temps plein (ETP) sur tout le territoire, tel que confirmé par le directeur général de la cohésion sociale (DGCS) devant notre commission d’enquête est extrêmement préoccupante et la DGCS elle-même appelle à un renforcement des moyens.

Nous déplorons l’absence de contrôle régulier des lieux de protection de l’enfance ainsi que le manque d'instances indépendantes et réactives pour effectuer ces contrôles. Nous notons que de nombreuses affaires relatées par la presse ont fait bien souvent l’objet d’alerte des professionnels qui ont été ignorées par la direction des structures et les Départements pendant plusieurs années.

C’est pourquoi nous proposons :

- De créer un contrôleur général des lieux de placement, avec un pouvoir de saisie par les parlementaires, les syndicats, la Défenseure des droits, les enfants placés

- De renforcer le rôle de l’État dans le contrôle de la politique de protection de l’enfance, en augmenter le nombre d’ETP dédié par département et en fixant une périodicité des contrôles

3ème levier : le maillage en protection de l’enfance sur le territoire

La protection de l’enfance concerne de nombreuses politiques publiques. Il est crucial que les différentes institutions concernées travaillent ensemble pour protéger efficacement les enfants. Le CESE a pointé une “désorganisation institutionnelle”. L’ANDASS a pointé un besoin de “coopération plus étroite” avec les Agences régionales de santé (ARS).

Répondre à cette problématique par des cadres de gouvernance, tels que le Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE), ses déclinaisons départementales, des “référents départementaux” nous semble insuffisante. En effet, cette approche ne répond pas au besoin de professionnels formés au contact des enfants, à même de repérer, signaler et protéger.

C’est pourquoi nous proposons :

- De remettre des travailleurs sociaux dans les institutions concernées par la protection de l’enfance. Par exemple, avoir un responsable protection de l’enfance en Préfecture et des éducateurs spécialisés au sein de l’éducation nationale et en pédopsychiatrie

- Renforcer les moyens de l’école pour repérer, signaler et protéger les enfants en danger. Cela passe par le recrutement et la revalorisation des assistantes sociales, infirmières, médecins et psychologues scolaires

4ème levier : produire des données nationales sur les besoins et l’état de la protection de l’enfance

L’ensemble des chercheurs traitant de la protection de l’enfance, l’Observatoire National de la Protection de l’Enfance (ONPE), jusqu’aux rapports de la Cour des comptes, de manière unanime, signalent un manque cruel de données fiables et uniformisées concernant l’ASE.

Or, les conséquences de l’absence de données sont multiples : méconnaissance de la sociologie du public pris en charge par la protection de l’enfance, impossibilité de mener des études longitudinales et de comprendre les évolutions structurelles concernant les enfants et les politiques publiques en œuvre, incapacité de planification qualitative de ces mêmes politiques publiques.

Ce manque de données fiables a plusieurs raisons. La première est l’absence d’ambition de la part du Gouvernement concernant la Recherche publique française. En effet, nous constatons une baisse de 1,5% de doctorants entre la rentrée 2022 et la rentrée 2023. En réalité, il s’agit d’une tendance en déclin constant car entre 2009 et 2023 la baisse est de 14,3% et la France n'investit pas à hauteur des engagements qu’elle a pris à Lisbonne en mars 2000 l’obligeant à investir 3% de son PIB dans la recherche.

Nous nous privons donc de matière grise, pourtant indispensable, alors que la France était reconnue pour le rayonnement de sa recherche, au moment même où nous avons besoin de recherche et d’innovation, nous avons eu un exemple maximum durant la crise du covid.

Nous demandons donc d’augmenter de 8000 le nombre d’allocations doctorales et d’ouvrir la possibilité au financement d’une quatrième année de thèse.

La deuxième raison concerne les logiciels utilisés par les collectivités territoriales qui ne sont pas les mêmes et ne permettent pas de récolter les données de manière uniforme à l’échelle du territoire français alors même que la DREES, qui publie des études et rapports concernant la protection de l’enfance a besoin de données collectées de manière uniforme, avec les mêmes paramètres et nomenclatures.

Aussi, nous demandons que le même logiciel soit utilisé par tous les départements, que son paramétrage, sa nomenclature et les données essentielles collectées soient décidés en partenariat entre le Gouvernement, l’ONPE et la DREES. Cette uniformisation des logiciels pour la collecte des données permettrait d’autre part une extraction simple et rapide de ces dernières par les départements ainsi que leur collecte et analyse complète et qualitative par la DREES et tout organisme de recherche conventionné. Nous demandons qu’une formation soit fournie par l’État à tous agents concernés par la complétude des logiciels et dossiers virtuels en temps réel des enfants et qu’une obligation d’actualisation régulière de ces dossiers soit imposée aux Départements.

D’autre part, nous demandons que ces mêmes logiciels soient étendus aux Maisons départementales des personnes en situation de handicap (MDPH). En effet, les enfants dits “à double vulnérabilité” font aujourd’hui l’objet de préoccupation par tous les départements, or nous sommes aujourd’hui incapables de dénombrer le nombre de jeunes concernés, encore moins, de ce fait, de connaître leur sociologie, problématiques spécifiques et accompagnement dont ils ont besoin. Or les MDPH relèvent elles aussi de la compétence des Conseils départementaux, il est donc invraisemblable qu’aujourd’hui, nous ne soyons pas en mesure de recenser ce public.

Enfin, la dernière raison se trouve dans l’absence de gouvernance claire et donc d’ambition politique concernant cette politique publique. Il n’existe pas de Ministère chargé de l’enfance, ni même de secrétariat d'État. Sans Ministre, comment coordonner, suivre et donner les moyens aux différents organismes censés observer et administrer la protection de l’enfance. L’Observatoire national n’a pas les moyens suffisants pour relever l’ensemble des défis et questions de recherche que soulève la protection de l’enfance.

C’est pourquoi nous proposons :

- La création d’un ministère de plein exercice

- Financer la recherche en protection de l’enfance avec une dotation de l’État à la hauteur pour l’ONPE et un doctorat par département sur la protection de l’enfance

- Créer un institut national d’étude concernant l’enfance et les familles

PARTIE 2

CONDITIONS D’ACCUEIL ET D’ACCOMPAGNEMENT

La pénurie de professionnels en protection de l’enfance a été pointée par de très nombreux auditionnés. Le directeur général de la cohésion sociale parle de “crise de vocation significative, probablement nourrie par des conditions de travail dégradées”. Le Conseil économique social et environnemental souligne “qu’en raison du manque d’attractivité et de reconnaissance des métiers, les assistants familiaux et les techniciens de l’intervention sociale et familiale (TISF) sont de moins en moins nombreux” et qu’il y a “beaucoup à faire pour revaloriser leurs conditions de travail et reconnaître leur action comme essentielle, afin de remédier au manque de candidats”.

Tous les représentants syndicaux représentant les travailleurs sociaux ont détaillé à quel point les conditions de travail en protection de l’enfance étaient inacceptables : faiblesse des rémunérations, sous-effectif chronique, turn-over, un trop grand nombre de situations à charge pour les éducateurs et éducatrices … Le manque de places en hébergement, des coupes des départements dans les subventions, des suppressions de postes et l’utilisation de services comme variables d’ajustement budgétaire, notamment la prévention spécialisée, sont également pointés.

Ces mêmes représentants ont particulièrement insisté sur les rémunérations. La CFDT pointe le fait qu’entre “2005 et 2021, le SMIC a augmenté de 30,5%, tandis que les salaires dans la convention collective de 1966 n’ont progressé que de 8,2%”. Pour rappel, sur cette période, l’inflation a été de 23%. Pour des diplômes de niveau 6 comme éducateur spécialisé ou assistant social, “on constate des écarts de rémunération à l’embauche de 22% à 43% par rapport à d’autres secteurs d’activité en France”. FO estime “à environ 30% la perte de pouvoir d’achat en un peu plus de vingt ans dans le secteur social et médico-social”.

La CGT dénonce “l’absence d’augmentation salariale dans toutes les conventions” et “l’inégalité de traitement concernant l’indemnité Ségur-Laforcade” qui engendre de graves souffrances. Elle rappelle également que des plans sociaux “sont en cours dans divers établissements, malgré l’augmentation des besoins de la population”. Elle pointe également certains établissements qui “maintiennent des conditions de travail précaires et indignes, s’apparentant à de l’exploitation” ainsi que “des dérives managériales autoritaires, une politique du chiffre et une augmentation des discriminations syndicales”.

Solidaires considère que “l’urgence actuelle concerne davantage les conditions d’exercice de notre profession”, en plus des problématiques liées aux salaires, qui sont pour eux connues depuis trente ans.

Des enquêtes comme celles de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS) appuient ces propos car elles révèlent “un taux de vacance de 9%”, qui concerne presque toutes les structures interrogées.

Les conditions de travail des assistants familiaux sont particulièrement scandaleuses, au point de provoquer une pénurie telle que l’accueil familial n’est plus désormais le premier mode d’accueil en France. Les représentants des assistants familiaux auditionnés par notre commission d’enquête ont pointé la “nette dégradation des conditions de travail”.

Dans le milieu judiciaire, la situation est tout aussi critique avec un nombre de situations par juge des enfants qui est exponentiel, de 450 à 500 par juge en moyenne. L’absence de greffiers aux audiences bien que cela soit obligatoire est un problème.

La dégradation des conditions de travail en protection de l’enfance est directement liée à la dégradation des conditions d’accueil et de prise en charge des enfants. La pénurie de professionnels entraîne en effet une pénurie de places, en structures comme en famille d’accueil, au point que des centaines de mesures de justice ne sont tout simplement pas exécutées. Par ailleurs, la pénurie pousse les structures à embaucher des personnels peu voire pas qualifiés pour pallier les manques, ce qui exposent les enfants à de graves dangers.

Il est urgent et prioritaire d’apporter des réponses pour revaloriser ces métiers afin de pouvoir recruter et ouvrir les places nécessaires. Dans le cadre de cette contribution, nous nous concentrons sur trois leviers qui peuvent être actionnés rapidement pour répondre à l’urgence.

1er levier : fixer des cadres nationaux pour des conditions de travail dignes en protection de l’enfance

Quand un enfant part en colonie de vacances, l’État encadre combien d’adultes doivent être présents pour l’encadrer. Quand il s’agit d’un enfant placé, il n’existe pas une telle réglementation. En effet, à l’exception des pouponnières, les structures de protection de l’enfance ne sont pas soumises à des taux et normes d’encadrement.

Cette absence de cadre a été pointée par de très nombreux auditionnés comme une raison des dysfonctionnements dans l’accompagnement des enfants, comme de la dégradation des conditions de travail des personnels. Par exemple, le Conseil économique social et environnemental, l’ANMECS, la Convention nationale des associations de protection de l'enfance (CNAPE), le GEPSo défendent la publication rapide d’un décret en la matière. La Défenseure des droits suggère “d’engager une réflexion”. Les syndicats Confédération française démocratique du travail (CFDT), Solidaires et Confédération générale du Travail (CGT) souhaitent également établir des taux et normes d’encadrement.

De même, le ministère de la Justice a calculé qu’un juge des enfants qui consacre 100% de son temps à l’assistance éducative ne doit pas suivre plus de 434 situations pour faire correctement son travail, soit 325 situations pour la plupart des juges qui sont à 75% sur l’assistance éducative. Cependant, aucun texte ne fixe cette limite dans le droit.

C’est pourquoi nous proposons :

- D’instaurer des taux et normes d’encadrement dans les établissements de protection de l’enfance allant de pair avec une augmentation des salaires

- De fixer un plafond de 325 situations maximum suivies par juge des enfants

- D’ouvrir des concours de conseillers territoriaux socio-éducatifs, avec une passerelle entre la fonction publique hospitalière et fonction publique territoriale

2ème levier : ouvrir des places dignes pour lutter contre les mesures non exécutées

Le manque de places est un enjeu urgent qui a été soulevé par de très nombreux auditionnés. La Défenseure des droits alerte sur “la multiplication des ruptures d’accueil” qui fragilise les enfants, “allant jusqu’à créer ou à accroître des troubles du comportement, de l’attachement et de la santé mentale”, tout en compliquant considérablement le travail des personnels. Elle pointe également, “l’accueil dans des structures non autorisées comme les gîtes ou la prise en charge en résidence hôtelière ou en appartement”, qui est pour elle “une inquiétude majeure”, en raison de la faiblesse de l’accompagnement et d’une situation qui dure depuis longtemps malgré les alertes.

De même, la pénurie d’assistants familiaux a drastiquement réduit le nombre de solutions d’accueil pour les enfants placés. Les problématiques ont été bien décrites par les représentants des assistants familiaux auditionnés par notre commission d’enquête : l’isolement, les fortes disparités territoriales en matière de statut, de contrat et de droits, un manque de formation. Ils ont aussi dénoncé un contexte de restrictions budgétaires qui les impacte, avec la suppression de primes de fin de carrière, des indemnités qui ne suivent pas l’inflation. Les conditions de travail dégradées ne permettent plus de recruter, malgré des appels dans plusieurs départements. Ces souffrances entraînent aussi une multiplication des démissions, des départs anticipés à la retraite et des abandons de carrières.

C’est pourquoi nous proposons :

- D’interdir les placements en hôtel, appartements, gîtes, Airbnb et toute structure ne permettant pas un accompagnement réel et adapté

- De se doter d’un plan Familles d’accueil : ce plan doit intégrer un renforcement de la formation, l’intégration des assistants familiaux aux équipes éducatives, l’augmentation des salaires. Nous souhaitons également engager une réflexion sur la création d’un véritable statut pour les assistants familiaux, rattachés à la fonction publique territoriale, et la définition des critères selon lesquelles les assistants familiaux peuvent cumuler leur activité avec une autre activité professionnelle, en particulier selon les besoins des enfants accueillis

3ème levier : améliorer la formation des professionnels

La formation primaire des travailleurs sociaux, via les études, a été grandement impactée par les réformes du premier quinquennat d’Emmanuel Macron. La loi du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants est venue bouleverser le fonctionnement entier des Instituts régionaux du travail social (IRTS). Les auditions de la commission d’enquête et la rencontre de professionnels a permis de confirmer leur colère, alors que ceux-ci avaient alerté dès 2018 sur la fin du recrutement sur épreuve écrite, en faisant passer les étudiants via la plateforme ParcourSup.

Cinq ans plus tard, les chiffres du ministère de l’enseignement supérieur leur donnent raison et doivent nous interpeller. Si la première année, les formations sociales ont reçu un tiers de candidatures en plus, l’année 2022 marque une forte baisse du nombre de candidats. Par rapport à 2020, les vœux confirmés sur ParcourSup ont reculé de 38% pour la formation d’éducateur spécialisé, de 32% pour celle d’assistant de service social, et de 79% pour le diplôme d’éducateur technique spécialisé. Par ailleurs, la qualité des candidatures est en nette diminution. Les directrices et directeurs d’IRTS déplorent un faible niveau à l’écrit, des candidatures plus volatiles avec une liste qui évolue jusqu’à parfois quinze jours avant la rentrée. Elles et ils notent des abandons beaucoup plus fréquents, entre 10% et 15% en première année dans certains IRTS. Les profils se sont aussi considérablement rajeunis et les IRTS reçoivent moins de profils expérimentés, qui ont eu le temps de mûrir leur projet.

L'Uniopss a d'ailleurs rendu public les résultats d'une enquête qui révèle que 97% des établissements et services de la protection de l’enfance rencontrent des difficultés de recrutement et que le taux de poste vacants s'élève à 9% (contre 5% dans l'ensemble du secteur sanitaire, social et médico-social privé non-lucratif). L’abandon de la formation par les étudiants n’aura pour conséquences que de renforcer la présence du secteur privé lucratif, alors que de nombreuses structures ont été pointées pour les graves atteintes aux droits des enfants et à la protection qui leur incombe. Pour cela, il est urgent de mettre fin au recrutement via ParcourSup pour les IRTS. La proposition de loi n°900 de la 17e législature, déposée par Marianne Maximi le 4 février 2025, doit être adoptée en urgence.

De manière plus générale, la formation initiale a été largement impactée par les dernières réformes. Dans leurs contributions écrites à la commission d’enquête, les syndicats Force Ouvrière et SUD alertent sur la généralisation des cursus universitaires type « licence d’éducation spécialisée » ou « d’assistance de service social ». Les moyens sont réduits et moins de professionnels peuvent intervenir auprès des étudiants. SUF rappelle que ces nouvelles formations, contrairement à celles menant aux diplômes historiques du travail social ne permettent pas une imprégnation du travail social via l’expérience de terrain. Il semble dès lors urgent de renforcer l’accès aux stages pour les étudiants, seul mécanisme permettant cette imprégnation professionnelle, et de maintenir les ECTS.

De plus, un très grand nombre de syndicats lance l’alerte sur la volonté de l’Union nationale des associations de formation et de recherche en intervention sociale (UNAFORIS) de proposer une réingénierie des diplômes via une professionnalisation des parcours d’étude. La principale inquiétude porte sur l’atteinte du socle commun et l’atteinte de l’aspect généraliste des métiers. Une spécialisation accrue aurait, en plus de que d’impacter le fonctionnement de la profession, l’effet de mettre un nouveau coup de frein à la mobilité professionnelle.

Afin de permettre la mobilité professionnelle au sein de l’ASE mais plus généralement au sein des métiers du social et du médico-social, il est important de renforcer les droits des professionnels à la formation continue. Les syndicats déplorent un accès à la formation beaucoup trop faible, y compris à la formation entre pairs, comme la formation d’adaptation à l’emploi, pourtant essentiel pour l’accueil de nouveaux membres dans les équipes, mais non mise en place à cause des sous-effectifs. Les formations sur les publics spécifiques manquent aux professionnels, que ce soit sur l’accueil des enfants de la protection de l’enfance en situation de handicap, les enfants victimes de violences sexistes et sexuelles, les enfants LGBTI+. Pour cela, il est important d’augmenter les moyens alloués aux associations pour leur permettre de mettre en place un budget spécifique à la formation continue pour leur personnel. Il est également important de rendre opposable un droit à la formation aux employeurs.

Enfin, les Assistants familiaux et leurs syndicats lancent une véritable alerte sur l’accès à la formation dans leur profession. Le constat est sans appel. Les effectifs des assistants familiaux ont baissé de 9% en 6 ans (de 36 687 au 31 décembre 2016 à 33 319 au 31 décembre 2022). Le CESE estime que cette situation interroge fortement sur la baisse d’attractivité de la profession d’assistante et assistant familial et plus largement des métiers de la protection de l’enfance.

Cette situation inquiétante dans la profession, repérée depuis plusieurs années, n’a suscité aucune action concrète des pouvoirs. La Fédération nationale des assistants familiaux et protection de l'enfance (FNAF/PE) déplore un faux départ sur le passage de la formation initiale des assistants familiaux de 300h à 540h. Il déplore également le manque de mobilité professionnelle et de reconnaissance découlant de la très faible reconnaissance du diplôme d’État d’assistant familial (DEAF). En effet, après plus de dix années de service, les assistants familiaux ne disposent d’aucune passerelle vers d’autres métiers de la protection de l’enfance alors même qu’ils sont au premier contact de l’enfant en tant que membre de l’équipe pluridisciplinaire.

C’est pourquoi nous proposons :

- De supprimer ParcourSup pour les IRTS

- De renforcer l’accès à la formation continue pour les professionnels de la protection de l’enfance et d'augmenter les budgets dédiés

- De garantir des effectifs nécessaires pour permettre la formation d’adaptation à l’emploi pour chaque nouvelle prise de fonction

- De renforcer le droit à la formation des assistants familiaux

PARTIE 3

DROITS DES ENFANTS

La Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) impose à tous les États parties de respecter les droits fondamentaux de l’enfant. Adoptée en 1989 par 196 États, elle s’articule autour de quatre principes piliers, dont la primauté de l’intérêt supérieur de l’enfant, le respect des opinions de l’enfant et le droit de vivre, survivre et se développer.

La France a ratifié la Convention et se retrouve dès lors contrainte d’en appliquer les principes, indispensables pour garantir les intérêts et les droits de ce public particulièrement vulnérable. Parmi ces droits figurent le droit à la santé et le droit à être entendu dans toute procédure judiciaire.

Les auditions menées par la commission d’enquête ont pourtant révélé des manquements graves à l’accès à un parcours de soins conséquent pour les enfants confiés aux services de la protection de l’enfance. Aujourd’hui, 70% des enfants n’ont accès à aucun bilan de santé lors de leur arrivée dans les services, alors même que les raisons de leur placement ont presque systématiquement des effets sur leur état de santé physique et psychologique. Plus grave encore, 90% des enfants confiés à l’ASE ne bénéficient pas d’un suivi continu de leur état de santé. Ces manquements graves ont des conséquences lourdes aussi bien sur leur conditions de vie au sein de la protection de l’enfance que sur leurs conditions de vie à l’âge adulte. Les premiers responsables de ce manquement sont les pouvoirs publics.

Les auditions ont également permis de mettre en lumière que lors des procédures judiciaires, les enfants n’accèdent que très rarement à la désignation d’un administrateur ad hoc (AAH). Chargée à la fois de représenter les intérêts de l’enfant, de l’informer de ses droits et de les exercer, la loi n’a cessé d’élargir ses compétences et champs d’intervention pour qu’aujourd’hui, tous les mineurs y aient théoriquement le droit. La réalité est toute autre. La profession n’ayant jamais été reconnue, celle-ci connaît un sous-effectif chronique et alarmant. Ce sous-effectif rend de fait impossible le respect des opinions et des choix de vie que l’enfant peut opérer ainsi que la défense face aux atteintes de ces droits.

Un grand nombre d'enfants se retrouve de plus exposé à des doubles vulnérabilités. Pour les enfants en situation de handicap, la vulnérabilité liée à leur handicap qui nécessite des soins adaptés, des accès à l’éducation et au logement adaptés est exacerbée par la minorité liée à leur minorité et aux raisons liées à leur entrée dans la protection de l’enfance. Pour les mineurs non accompagnés (MNA), la vulnérabilité liée à leur entrée dans la protection de l’enfance et leur isolement social les exposant à de graves dangers est exacerbée par la vulnérabilité de leur non-accès à la citoyenneté. Pour les jeunes majeurs sortant de la protection de l’enfance à leur majorité, leur vulnérabilité liée aux raisons liées à leur entrée dans la protection de l’enfance est exacerbée par la vulnérabilité sociale et économique à laquelle ils sont exposés. Ces mineurs et jeunes majeurs doivent nécessairement faire l’objet d’une vigilance accrue et d’un renforcement de leurs droits afin d’éviter que ceux-ci ne se retrouvent à la rue, atteinte la plus grave à leurs droits. L’expulsion indigne par le Préfet de Paris des résidents de la Gaîté Lyrique le 18 mars 2025 a mis au moins 450 mineurs non accompagnés à la rue, sans solution de relogement. Pourtant, en France, 36% des 18-25 ans à la rue ont connu un parcours en protection de l’enfance et 26% des personnes sans domicile fixe ont connu ce même parcours.

Ces défaillances sont particulièrement inquiétantes. Les atteintes à la protection des droits fondamentaux des enfants en est d’autant plus grave. Il est urgent d’agir et de prendre des mesures afin de protéger les droits des enfants et de ne plus les abandonner.

1er levier : garantir l’accès aux soins

La Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) rappelle dans son troisième article l’obligation de l’État de contrôler les institutions, services et établissements qui accueillent les enfants, particulièrement dans le domaine de la sécurité et de la santé. Plus précisément, il doit permettre à l’enfant de jouir du meilleur état de santé possible et de bénéficier de services médicaux et de rééducation (article 24 de la CIDE). Enfin, l’enfant doit recevoir des soins, une protection ou un traitement physique ou mental et bénéficie d’un examen périodique dudit traitement (article 25 de la CIDE).

Pourtant, aujourd’hui, la protection de l’enfance française ne garantit pas le respect de ce droit fondamental pour les enfants qui lui sont confiés. Céline Greco, présidente de l’association IM’PACTES, rappelait les souffrances subies par les enfants placés en soulignant que les enfants victimes de violence risquent de perdre 20 ans d’espérance de vie.

Aujourd’hui, moins de 30% des enfants bénéficient d’un bilan de santé somatique et psychique à leur admission dans le dispositif de protection de l’enfance, bien que cela soit obligatoire depuis la loi du 14 mars 2016, renforcée par celle du 7 février 2022. Parmi ces 30%, seulement 10% bénéficient d’un suivi effectif de leur santé. Alors que ces enfants devraient bénéficier d’un suivi psychologique dès leur placement, le délai d’attente dans un Centre médico-psychologique (CMP) est de dix-huit à vingt-quatre mois. Or la durée moyenne d’un placement est de dix-huit mois. Le système actuel ne permet donc pas l’application de la loi et l’accès effectif aux soins psy pour les enfants placés.

De plus, la prise en charge des enfants sous le seul angle médical n’est pas suffisante pour répondre aux doubles traumatismes que ces enfants ont subi : les violences et négligences qu’ils ont endurées, d’une part, et le déracinement lié au placement, d’autre part. Il est nécessaire de permettre un suivi psychologique intensif et intégral. Or, à ce jour, les consultations de psychologues, de psychomotriciens et d’ergothérapeutes ne sont pas remboursées par la sécurité sociale.

Le défaut de ces prises en charge médicales et psychiques ne permettent pas à l’enfant de s’épanouir, en analysant son passé et en lui permettant de se projeter sereinement dans le futur.

Par ailleurs, lorsque l’enfant bénéficie d’un suivi effectif de son état de santé lorsqu’il est confié à la protection de l’enfance, celui-ci s’arrête avec la sortie du dispositif de protection de l’enfance. L’arrivée à la majorité légale pour les enfants confiés à l’ASE correspond également à la fin brutale du suivi psychologique. Certaines associations tentent de les intégrer dans un parcours psychologique comprenant huit séances avec un psychologue. En dehors, il n’existe pas d’accompagnement pour les jeunes majeurs, ni sur le plan psychologique, ni sur le plan de leur santé. Les anciens enfants placés ayant été auditionnés par la commission d’enquête révèlent les détresses psychologiques dans lesquelles ces sorties sèches les ont placés. Cette rupture de soins est vécue comme une difficulté supplémentaire dans le début de leur parcours dans la vie d’adulte.

Dès 2015, le Défenseur des droits publiait dans un rapport que près de 25% des jeunes des services de l’ASE sont également en situation de handicap, notamment psychique (environ 70 000 mineurs). La transition entre le médico-social enfant et le médico-social adulte. De nombreuses situations de ruptures sont relevées par plusieurs acteurs de terrain, présentant des situations inquiétantes et des arrêts de suivi des soins.

Dès lors, des besoins ressortent clairement de ces éléments. Tout d’abord, les enfants doivent voir leur parcours de soins pris en charge par la sécurité sociale dès leur arrivée dans la protection de l’enfance. Ce parcours de soins doit être poursuivi et adapté tout au long de leur vie.

Ensuite, il faut prendre en compte les traumatismes et leurs impacts sur la santé physique et mentale des enfants. Ces problèmes de santé ont des impacts sur leur quotidien. Par exemple, les enfants victimes de violences ont plus de troubles des apprentissages et sept fois plus de risques de déscolarisation. Les troubles de l’attention, du langage, de la motricité sont également des effets possibles. Les enfants peuvent également être victimes de douleurs chroniques, de maladies respiratoires, nécessitant le suivi de traitements. Afin de permettre une intégration à l’école, sans rupture de soin, et une adaptation des conditions dans lesquelles ils évoluent, la mise en place d’un PAI semble cruciale afin de coordonner les professionnels en contact avec chacun de ces enfants.

C’est pourquoi nous proposons :

- D’assurer une prise en charge médicale et psychologique à vie pour tous les enfants placés, comme pour une affection longue durée par l’assurance maladie

- De renforcer la coordination autour des soins de l’enfant par la mise en place systématique d’un PAI

- De permettre la création d’un premier centre d’appui à l’enfance afin de coordonner une prise en charge effective et instantanée des enfants accueillis, en parallèle d’assurer un volet scolarité et culture

2ème levier : les droits des enfants pris en charge au titre de la protection de l’enfance

L’article 12 de la CIDE rappelle qu’il faut permettre à l’enfant d’être entendu dans toute procédure judiciaire ou administrative l'intéressant, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un représentant ou d'une organisation appropriée.

Le Groupe de travail sur les Administrateurs ad hoc, composé de la Convention Nationale des Associations de Protection de l'Enfant (CNAPE) et de la Fédération nationale des administrateurs ad hoc (FENAAH), a publié rapport dressant un état des lieux de la profession en mai 2024. Depuis 1998, elle a connu un élargissement progressif de ses missions avec la loi relative à la prévention des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs et l’apparition d’une procédure de désignation de l’administrateur ad hoc pour représenter l’enfant victime d’infractions pénales. Déjà représentant des intérêts patrimoniaux de l’enfant, il aura fallu attendre 2002 et la loi relative à l’autorité parentale pour que celui-ci représente les intérêts du mineur étranger arrivant seul sur le territoire français. En 2022, la loi « Taquet », agrandit à nouveau le champ d’intervention de l’administrateur ad hoc pour qu’il puisse représenter un enfant qui n’est pas doué de discernement dans la procédure d’assistance éducative. L’ensemble de ces réformes a contribué à élargir considérablement la durée d’intervention des administrateurs ad hoc. Le groupe de travail relève parallèlement une hausse des besoins sur le terrain, notamment sur la prise en charge de mineurs dans deux situations : la hausse du nombre de MNA depuis la fin de la crise Covid et la hausse des interventions auprès des enfants témoins de violences conjugales.

Au sujet de l’accompagnement des MNA, le groupe de travail des administrateurs ad hoc rappelle que la présomption minorité devrait normalement permettre aux MNA de bénéficier de la désignation d’un administrateur ad hoc dans le cadre de leur procédure de demande d’asile. Toutefois, la présomption est régulièrement bafouée notamment en raison de la longueur de la procédure d’évaluation de leur âge et des soupçons émis par les autorités. D’autres difficultés de l’accompagnement des MNA par l’administrateur ad hoc viennent de difficultés matérielles comme les nécessaires déplacements à Paris pour les entretiens d’asile, l'engagement de frais d’interprétariat pour construire un dossier, la non prise en charge des frais supplémentaires par la Justice.

A ces constats de la profession, la Défenseure des droits constate également que les administrateurs ad hoc sont de plus en plus sollicités et que la profession est en sous-effectif alors même qu’il paraît nécessaire de désigner un administrateur ad hoc le plus en amont possible, notamment pour les enfants victimes de faits de nature pénale, ou en mesure d’assistance éducative dans certaines circonstances.

Que ce soit dans l’avis d’octobre 2024 porté par le CESE ou dans la décision-cadre du 28 janvier 2025 du Défenseur des droits, ces deux autorités constitutionnelles soulignent l’importance pour les enfants d’être représentés par un administrateur ad hoc. Leur conclusion se rejoignent : la situation actuelle implique nécessairement un renforcement de leur statut.

Josiane Bigot relevait lors de son audition les travers de l’absence d’un statut pour les administrateurs ad hoc, mettant en cause leur fiabilité notamment. Aucune formation obligatoire ne s’impose à eux. Ils ne font pas non plus l’objet de contrôles. Leur rémunération, qui dépend du ministère de la justice, est également un problème. Un administrateur ad hoc ne perçoit que 200 euros pour représenter les intérêts d’un enfant, même si celui-ci se trouve dans une situation très grave et fait l’objet d’une procédure criminelle qui peut durer plusieurs années. Les départements complètent cette somme lorsque cette mission est accomplie par une association, mais pas lorsqu’il s’agit d’un administrateur individuel.

Professionnels en première ligne, les administrateurs ad hoc occupent une position importante dans la représentation des intérêts de l’enfant et dans la poursuite du respect de ses droits. Les mineurs confiés à la protection de l’enfance ont besoin de ce relais adulte et juridique.

La protection des droits de l’enfant passant par l’exercice de leurs droits, il est également important de leur garantir un avocat. Depuis 2021, la spécialisation « Droit des enfants » a été créée par arrêté du garde des sceaux du 1er octobre 2021, validant une proposition du Conseil national des Barreaux (CNB). La loi Taquet du 7 février 2022, introduit un entretien obligatoire du juge avec le mineur dans le cadre de procédures d’assistance éducative. A cette occasion, le juge doit préciser à l’enfant qu’il a la possibilité d’être assisté par un avocat. Cependant, à l’occasion des Assises des avocats d’enfants qui se sont tenues du 29 au 30 novembre 2024, un certain nombre d’avocats estiment que cette information n’est pas correctement comprise par l’enfant lorsqu’elle est présentée et plaident pour une intervention systématique de l’avocat en assistance éducative. De plus, les contours de l’existence d’un âge de discernement demeurent flous.

C’est pourquoi nous proposons :

- De désigner systématiquement un administrateur ad hoc par enfant entrant dans la protection de l’enfance

- De reconnaître dans la loi le statut de l’administrateur ad hoc et associer à sa rémunération un co-financement départemental et national

- D’assurer la désignation d’un administrateur ad hoc pour tout enfant, en priorité les MNA, et s’opposer à toute double liste de désignation

- D’accompagner systématiquement l’enfant d’un avocat pour chaque mesure éducative (en cas de non désignation d’un administrateur ad hoc)

3ème levier : la protection des jeunes majeurs

La loi du 14 mars 2016, marque une première volonté récente du législateur d’impulser des évolutions relatives à l’octroi des mesures d'accompagnement. La loi du 14 mars 2016 prévoyait l’attribution d’un pécule à l’enfant pris en charge par la protection de l’enfance. Ce pécule, créé par versement annuel d’allocations scolaires années après années sur un compte ouvert au nom des organismes de prestations familiales à la Caisse des dépôts. Cette première mesure de protection des jeunes majeurs ne fait cependant l’objet d’aucun accompagnement. Afin de percevoir ce pécule, le jeune majeur doit engager des procédures administratives lourdes. Cela a pour résultat que seulement 42% des jeunes majeurs concernés n’avaient effectivement pas perçu le pécule en décembre 2022.

La loi Taquet de 2022 a quant à elle l’ambition de garantir que plus aucune “sortie sèche” de l’Aide sociale à l’enfance ne soit acceptée en ne laissant aucun jeune majeur sans solution à sa majorité, et de garantir un accès “à un logement, à des ressources, à une formation et à un accompagnement socio-éducatif visant à favoriser et à consolider son développement psychique, affectif, culturel et social.”

En France, la poursuite de l’accompagnement est principalement déployée à travers le dispositif du “Contrat jeune majeur” (CJM) et repose sur une logique de contractualisation qui conditionne l’accompagnement à l’engagement du jeune dans un projet scolaire ou un projet éducatif.

Ce dispositif a d’ores et déjà montré ses limites. Les premières limites relatives sont liées au non déploiement des dispositifs existants. Dans sa décision-cadre, la défenseure des droits cible clairement la responsabilité de l’État, qui soumet les départements, parmi d’autres nouvelles obligations, la mise en place et le déploiement du CJM. Cela “sans véritable compensation de l’État, à la hauteur des conséquences financières qui pèsent sur les collectivités territoriales”.

Les montants des allocations versées aux jeunes dans le cadre du CJM ne sont pas suffisants. Pour un jeune majeur isolé, sans ressource familiale, le montant maximal de l'allocation est de 552,29 € par mois maximum lorsque le jeune est rattaché à un foyer fiscal non imposable. Correspondant au niveau de l’aide perçu pour les étudiants éligibles au 7e échelon de la bourse, le montant de cette allocation est donc bien inférieur à celle du seuil de pauvreté, qui est en 2024, de 1 216 euros par mois.

De plus, il existe de nombreux cas dans lesquels l’allocation est diminuée de son montant. C’est le cas lorsque les jeunes perçoivent une rémunération comme stagiaires. La rémunération qu’ils perçoivent est déduite du montant de l’allocation.

Le non financement des départements renforce un engagement au rabais dans la protection qu’ils sont censés assurer aux jeunes majeurs. A la fois décideurs et juges sur la nécessité d’octroyer ou non, de prolonger ou non la mesure d’accompagnement, les départements ont tendance à se baser sur plusieurs imprécisions de la loi Taquet pour ne pas ouvrir le bénéfice du CJM. Il faut d’abord relever qu’un certain nombre de CJM ne sont pas conclus avec les jeunes lorsque les conseils départementaux ne constatent pas l’insuffisance de ressources ou de soutien familial qui conditionne l’ouverture de l’accompagnement. La loi Taquet n’a donné aucune précision, laissant les départements premiers décideurs. Il s’agit ici d’un besoin non pris en compte par la loi Taquet, à l’heure où, selon ELAP, à la sortie du placement, seulement 12% des jeunes ayant été placés retournent vivre chez leurs parents à 18-19 ans. La loi permet également aux conseils départementaux une marge d’appréciation qui leur permet de ne pas accompagner des jeunes accueillis au titre de la PJJ.

Le manque de financement des nouvelles obligations des départements conduit également à une pratique très insécurisante pour les jeunes majeurs sortant de l’ASE : le recours à des CJM de courte durée. Seulement 1% des CJM sont conclus pour une durée supérieure à un an.

De plus, il existe de nombreux cas dans lesquels l’allocation est diminuée de son montant. C’est le cas lorsque les jeunes perçoivent une rémunération comme stagiaires. La rémunération qu’ils perçoivent est déduite du montant de l’allocation.

La feuille de route interministérielle « scolarité protégée » de novembre 2023 a prévu la mise en place d’entretiens d’orientation systématiques à 15 et 17 ans. Cependant, quand il est effectivement mis en place, cet entretien est souvent perçu non comme une préparation à la sortie, mais comme un couperet et une injonction à être autonome. Là encore, il paraît nécessaire d’assurer la systématicité de l’entretien d’orientation et d’assurer la qualité de la préparation à la sortie que celui-ci permet.

Un deuxième volet de limites apparaît, les mesures de la loi Taquet qui paraissent intrinsèquement contraire à la protection et l’accompagnement des jeunes majeurs.

Pour en revenir aux allocations perçues dans le cadre du CJM, celles-ci ne sont strictement pas cumulables à d’autres formes de revenus. Lors d’une affaire ayant commencé lors du refus de prise en charge d’un ancien mineur non accompagné jusque-là placé à l’ASE par le département de la Côte-d’Or. Par un arrêt du 2 janvier 2024, le Conseil d’État a estimé un impossible cumul des allocations du CJM à la rémunération d’un apprenti. Estimant que la prise en charge conditionnée à l’insuffisance de ressources n’était pas respectée pour l’apprenti au revenu mensuel de 866 €, le jeune majeur s’est retrouvé privé de toute aide financière, mais également de l’accompagnement dans les démarches administratives que permet normalement le CJM. Or, le jeune majeur était en contrat d’apprentissage, ce qui lui procurait un revenu.

Il faut aussi souligner l’incohérence totale de la limite d’âge à laquelle les CJM sont soumis. En effet, le bénéfice du CJM n’est ouvert qu’aux jeunes jusqu’à leurs 21 ans. Cette limite de la législation actuelle ne prend pas en compte plusieurs facteurs. Le premier facteur est que l’âge de départ moyen du foyer familial est de 25 ans en France. Le second facteur repose sur le fait que près de 45% des jeunes sans-abri âgés de 18 à 25 ans proviennent de l’ASE et un quart des sans-abris nés en France ont été pris en charge par l’ASE au cours de leur minorité.

Alors que certains départements avaient volontairement prolongé l’âge d’accompagnement au-delà des 21 ans, il faut constater que certains reviennent dessus. Ainsi, le département de Loire-Atlantique a décidé de mettre fin au rallongement du CJM le 1er avril 2024 (après l’avoir prolongé jusqu’aux 25 des jeunes majeurs le 30 mars 2020). C’est le résultat d’un cadre législatif de droit souple, qui permet une liberté des départements d’aller plus loin que les obligations de la loi, mais ne permet en revanche aucun financement supplémentaire.

Une autre limite intrinsèque de la loi de la limite d’âge réside dans le fait que les jeunes majeurs bénéficiant d’un CJM voient leur accès aux études bloqué. En effet, le CJM ne permet aujourd’hui qu’un accès à une formation courte et professionnalisante ce qui ne garantit pas nécessairement de meilleures chances de trouver. Aujourd'hui, il faut rappeler que pour les jeunes majeurs placés seulement un quart des 18-19 ans et la moitié des 21-22 ans sont en situation d’emploi. Cet accompagnement exclut par ailleurs les jeunes les plus en difficultés scolaires et donc les plus éloignés d’une potentielle insertion.

C’est pourquoi nous proposons :

- D’ouvrir le CJM pour les jeunes majeurs jusqu’à leur 25 ans / fin de leur parcours d’étude

- D’assurer l’entretien d'orientation pour les jeunes de 15 à 18 ans, poursuivre l’accompagnement à la majorité et renforcer l’accompagnement à l’indépendance administrative des jeunes majeurs

- De faciliter et anticiper les démarches administratives pour les MNA à leur arrivée à la majorité

- De mettre en place l’allocation d’autonomie étudiante, référée sur le seuil de pauvreté, de 1 216 euros par mois

- De garantir un droit au logement social pour les jeunes majeurs sortants de l’ASE

PARTIE 4

SPÉCIFICITÉS AUX TERRITOIRES D’OUTRE-MER

Le droit à la protection des enfants est reconnu dans le Code civil, l’enfant étant considéré comme dépendant et vulnérable.

En 2023, selon le rapport d’information de la Délégation aux droits des enfants de l’Assemblée nationale sur « la lutte contre les violences faites aux mineurs en Outre-mer », la grande précarité économique, la crise du logement entraînant promiscuité et suroccupation, les problèmes de santé publique (en particulier l'addiction) et les taux de pauvreté très élevés, sont les principaux facteurs pouvant expliquer la prévalence des violences intrafamiliales en Outre-mer.

En 2022, le bilan statistique du ministère de l’Intérieur et des Outre-mer indique que l’ensemble des CTOM et des DROM avait respectivement un taux de violences intrafamiliales de 6,5 et 4 pour 1000 habitants, 7,1 en Nouvelle-Calédonie et 6,3 en Polynésie française tandis qu’il s’élevait à 2,7 dans l’Hexagone.

La protection de l’enfance a pour mission d’assurer la protection de tout enfant en danger sur le territoire, quelle que soit son origine. Or, le système de protection de l’enfance est moins effectif dans les Outre-mer qu'il ne l'est dans l'Hexagone. En effet, la situation de grande précarité d’une partie importante de la population et le nombre d’enfants en situation de pauvreté génèrent mécaniquement des besoins importants en protection dans plusieurs des territoires ultramarins. Pour autant, les chiffres bas rapportés par la DREES questionnent toute la chaîne de signalement, jusqu’à la capacité de l’ASE à assurer la mise en œuvre de mesures éducatives sur les territoires. Les acteurs concèdent d’ailleurs la difficulté d’exercer des missions de prévention. Les récents rapports confirment une défaillance systémique qui se traduit par la non-exécution des mesures en assistance éducative, des délais de mise en œuvre extrêmement longs ou encore une prise en charge dont la qualité n’est pas satisfaisante. Cela est particulièrement constaté s'agissant des services d'actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) qui sont pourtant fondamentaux pour travailler avec les parents et éviter des mesures de placement.

Dans le cadre de cette contribution, nous proposons des mesures d’urgence pour commencer à rétablir une protection de l’enfance effective dans les Outre-mer et garantir l’égalité avec l’Hexagone.

C’est pourquoi nous proposons :

- De renforcer les données désagrégées (âge, genre, etc.) et les connaissances sur les violences faites aux enfants dans les CTOM par le renforcement des Observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE). En effet, tant que l'État n'aura pas repris une place centrale au sein de la protection de l'enfance, nous pensons que le renforcement des ODPE est utile

- De faire participer à l’élaboration et adapter aux enfants et aux adolescents vivant dans les CTOM les campagnes de sensibilisation sur les mécanismes de signalement

- De renforcer la prévention des violences à travers des programmes d’accompagnement à la parentalité adaptés aux contextes des CTOM

- De prévoir des clauses spécifiques pour les CTOM dans la contractualisation entre État et département en matière de protection de l’enfance afin de renforcer leurs moyens et définir un plan de développement des compétences/formation des agents dans les départements dont la structuration est récente

- De confier à l‘ONPE et les ODPE une mission de recueil de données actualisées et de publication en continu des délais d’exécution des décisions judiciaires dans les CTOM

- D’instaurer une instance de participation pour les enfants protégés ou sortants de l’aide sociale à l’enfance dans chaque territoire d’Outre-mer

- De favoriser la diversification, la pluralité et la complémentarité des modes d’accueil pour permettre une réponse individualisée aux besoins des enfants et lutter contre la généralisation du recours aux assistants familiaux et donc à leur saturation

PARTIE 5

CONTRIBUTION DE L’ATELIER DES LOIS SUR LA PROTECTION DE L’ENFANCE

Le 26 mars 2025, à l’initiative de la députée Marianne Maximi et avec la participation de parlementaires du Nouveau Front Populaire, des anciens enfants placés et des professionnels de la protection de l’enfance se sont réunis à l’Assemblée nationale.

Ensemble, ils ont débattu sur les mesures à mettre en œuvre pour sortir la protection de l’enfance de la crise.

Les participants avaient pour support la liste des propositions formulées devant notre commission d’enquête. En plusieurs petits groupes, ils ont dégagé les mesures prioritaires, urgentes et faisant consensus pour répondre aux problématiques soulevées par la commission d’enquête.

Ce document est le résultat de cet exercice de démocratie et présente leurs propres recommandations sur la protection de l’enfance.

Nous appelons les présidents de Départements, les parlementaires et les membres du Gouvernement à entendre cette voix citoyenne.

La définition et la conduite d’une politique de protection de l’enfance efficace, adaptée et à la hauteur des besoins ne saurait se faire sans l’avis des premiers et premières concernées, et des professionnels qui s’occupent des enfants au quotidien.

GROUPE DE TRAVAIL N°1

CONDITIONS DE TRAVAIL DES PROFESSIONNEL•LES

Camille Pigois : Ancienne enfant placée, membre de Repairs et du Comité de Vigilance des enfants placés

Nathalie Andrieux Hennequin : Assistante sociale de l’éducation nationale et membre du Syndicat National Unitaire des Assistants Sociaux de la Fonction Publique FSU (SNUASFP / FSU)

Justine Gonzalez : Ancienne enfant placée, membre du Comité de Vigilance des enfants placés

Ramon Vila : Secrétaire général de la Fédération Sud Santé Sociaux

Pascale Guiniec : Éducatrice spécialisée dans la protection de l’enfance et membre du bureau de l’Union fédérale de l’action sociale CGT (UFAS / CGT)

Patricia Benoit : Assistante familiale et membre de la Fédération nationale des assistants familiaux et protection de l’enfance (FNAF/PE)

Diodio Metro : Présidente de de l’Association départementale d’entraide des personnes accueillies en protection de l’enfance du 95 (ADEPAPE du 95)

Martial Nutte : Chef de service éducatif, membre du Comité de Vigilance des enfants placés et de l’Association départementale d’entraide des personnes accueillies en protection de l’enfance du 95 (ADEPAPE du 95)

Elen Jeanneteau : Travailleuse sociale à l’Aide Sociale à l’Enfance, membre de Sud Collectivités Territoriales

Benjamin Vitel : ancien éducateur scolaire auprès de jeunes en apprentissage issus de la protection de l’enfance, secrétaire national de la Fédération CFDT Santé Sociaux

Colette Levy Fleisch : avocate au Barreau de Nanterre

La demande principale de tous est une véritable reconnaissance professionnelle et revalorisation salariale.

Plusieurs difficultés sont constatées : d’abord, un important turn-over et une souffrance professionnelle dues à des conditions de travail dégradées. Ensuite, une problématique d’égalité femme-homme avec des professions majoritairement exercées par des femmes, faiblement rémunérés et une faible reconnaissance de la spécialisation professionnelle exigée par les publics accompagnés. La problématique d’un management distant et de décisions prises sans les professionnels est également soulevée.

Le groupe propose plusieurs leviers pour revaloriser ces métiers.

D’une part, par l’augmentation de la rémunération et le passage à une catégorie supérieure.

D’autre part, en défendant la formation professionnelle spécialisée. Le groupe alerte sur les propos qui visent à prétendre que les professionnels de la protection de l’enfance manquent de spécialisation.

Également, il est nécessaire de davantage protéger la santé des professionnels et mieux reconnaître les risques professionnels, en particulier les risques liés à la santé mentale.

Les risques juridiques sont également évoqués et considérés comme un vrai risque professionnel, notamment les poursuites pénales. Les professionnels doivent être davantage soutenus par exemple par le biais de la protection fonctionnelle.

Concernant les assistants familiaux, le groupe demande qu’on leur donne un vrai statut et qu’on les intègre dans la fonction publique. Les assistants familiaux doivent être reconnus comme des travailleurs sociaux, avec les droits qui vont avec, donc leur appliquer le droit du travail, le droit à des congés par exemple.

La nécessité de fixer des taux et normes d’encadrement fait pleinement consensus. Ces taux doivent être définis avec les professionnels et leurs représentants, et les personnes accompagnées.

GROUPE DE TRAVAIL N°2

CONDITIONS D’ACCUEIL, D’ACCOMPAGNEMENT ET DE PRISE EN CHARGE DES ENFANTS

Éric Florindi : Éducateur spécialisé, représentant du syndicat Sud Santé Sociaux

Nolwen Dugué : Personne concernée, membre de l'association Repairs 44

Mads Jalo : Personne concernée, président Repairs 75

Anniela Lamnaouar : Personne concernée, membre Repairs 75

Esther Tonna : Éducatrice spécialisée, secrétaire générale de l’Union fédérale de l’action sociale CGT (UFAS / CGT)

Céline Redon : Éducatrice spécialisée projet “PARÉ”, écoutante au 119

Céline Jung Loriente : Sociologue

Elsa Faucillon : députée des Hauts-de-Seine

Le groupe préconise de renforcer la prévention et le repérage, en développant la prévention primaire à travers des mesures préventives renforcées, incluant les recommandations concernant la CIIVISE, tout en assurant un lien privilégié avec les acteurs de la prévention primaire et ceux de l’aide sociale à l’enfance.

La nécessité d’améliorer le fonctionnement du 119 fait consensus, en assurant une harmonisation et une rigueur sur la présence de professionnels dédiés et formés dans les cellules de recueil des informations préoccupantes, grâce à des moyens alloués et fléchés.

Il est également nécessaire d’instaurer un plan national de formation et de sensibilisation de l’ensemble des professionnels en contact avec des enfants sur le repérage et l’action face aux situations préoccupantes au sein des lieux de vie des enfants, tels que les écoles, les clubs sportifs, les médiathèques, etc.

Concernant les structures et les mesures, le groupe souligne d’abord son attachement à une approche interdisciplinaire dans le suivi de l'enfant, en garantissant et en sécurisant les évaluations pluridisciplinaires.

Le groupe soutient une présence obligatoire des unités d’accueil pédiatrique pour l’enfance en danger sur l’ensemble du territoire français, avec des moyens dédiés et inscrits dans les budgets de l'État.

Il faut adapter et renforcer le soutien aux parents, une fois l’enfant repéré en danger, tout en garantissant les moyens nécessaires à la mise en place des mesures d’aide à domicile, avec une réduction du nombre de mesures par professionnel, pour assurer une intervention plus rapide auprès des enfants et fructueuse.

Il est nécessaire de diversifier les modes d'accueil (unités spécialisées, familles d’accueil pour les MNA …) en privilégiant les petites unités, avec des prises en charge adaptées et en nombre suffisant, garantissant des conditions matérielles et professionnelles adéquates. Les placements en hôtel quant à eux doivent être interdits, de même que les placements dans des appartements ou toute autre structure n’assurant pas un accompagnement réel et adapté.

Il est aussi crucial de garantir la stabilité des parcours des enfants confiés de manière obligatoire et harmonisée sur l’ensemble du territoire, notamment à travers le projet pour l’enfance jusqu’à 25 ans, afin de limiter les ruptures de parcours et de lutter contre les violences institutionnelles.

Concernant les jeunes majeurs, ils doivent être accompagnés et soutenus de manière obligatoire, avec un droit de retour dans les dispositifs jusqu’à 25 ans. Le groupe souhaite augmenter et flécher les moyens alloués aux contrats jeunes majeurs au sein des budgets des départements.

Pour les Mineurs Non Accompagnés (MNA), le groupe insiste sur l’importance d’une prise en charge pluridisciplinaire de tous les enfants en danger, qu'ils soient français ou non, en tenant compte de leurs besoins spécifiques et dans le respect de leurs droits ainsi que des conventions internationales. Le groupe prend position contre les logiques d'exclusion et de suspicion envers certains publics, tels que les MNA.

Il est également nécessaire de former les agents des préfectures et de la protection de l'enfance sur la régularisation des MMA. La création d’un guichet spécifique pour les professionnels accompagnants et la suppression du critère d'âge pour la délivrance des titres de séjour, avec des moyens fléchés ainsi qu’une augmentation des effectifs et des ressources allouées sont préconisées.

Enfin, le groupe souhaite harmoniser et revoir l'ensemble de la pratique d'évaluation de la minorité en interdisant, notamment, les tests osseux, qui sont éthiquement contestables.

Concernant l’accès à la santé, le groupe préconise d’assurer une prise en charge médicale et psychologique pour les jeunes à la majorité, en facilitant l'accès aux soins via l'automatisation de la complémentaire santé solidaire, et en simplifiant les démarches pour les affectations de longue durée.

Il est également nécessaire de permettre l’accès à des professionnels de santé spécialisés dans les séquelles (traumatismes et psycho-traumatismes) spécifiques aux jeunes ayant un parcours en protection de l'enfance. Par ailleurs, un suivi psychosocial durant le parcours doit être proposé, sans être rendu obligatoire, afin de soutenir les enfants et jeunes selon leurs besoins.

GROUPE DE TRAVAIL N°3

CADRE JURIDIQUE ET JUSTICE DES MINEURS

Charline Pasteur : Avocate spécialiste en droit des enfants, membre du Syndicat des Avocats de France

Solenne Vigier : Magistrate, juge des enfants, membre du Syndicat de la magistrature

Colette Duquesne : Personne concernée, membre Repairs 75

Caroline Voccia : Personne concernée, membre Repairs

Loann Eouzan : Personne concernée, membre Repairs 75

Jennifer Panisset : Membre du Comité de Vigilance des enfants placées

Michaël Loureiro : Membre du comité de Vigilance des enfants placés

Priscillia Lacoudre : Éducatrice de prévention spécialisée et membre de Sud Santé-Sociaux

Ce groupe préconise d’élaborer un code de l’enfance qui regrouperait toutes les dispositions relatives à leurs droits qui figurent dans les différents codes et le code de la justice pénale des mineurs. Cette mesure fait consensus sur le plan fonctionnel et symbolique. Les dispositions inscrites dans le code de l’action sociale et des familles pourraient également être transposées dans le code civil.

La lutte contre les mesures non exécutées est une priorité. Le groupe pointe que des mesures ne sont pas exécutées faute de moyens et d’autres par manque de volonté des départements, non contraints pour l’heure de financer des actions de prévention, pourtant essentielles.

La nécessité d’augmenter les moyens dédiés à la justice fait également consensus. L’objectif doit être d’avoir des greffiers dans les audiences d’assistance éducative (comme c’est d’ailleurs obligatoire) ,d’augmenter le nombre de juge des enfants, réduire les délais de procédure devant les cours d’appel et recruter des administrateurs ad hoc.

La question d’un droit à l’avocat systématiquement présent aux côtés de l’enfant a fait débat. Sont mis en balance la question d’accès à l’information aux droits pour les enfants et le fait de ne pas imposer un avocat à l’enfant lorsqu’il n’en veut pas.

Le groupe propose que chaque enfant reçoive du magistrat sa convocation à l’audience, avec une information sur l’ensemble de ses droits, la liste des personnes qui peuvent l’accompagner et les coordonnées du juge.

Le groupe propose de rendre obligatoire la pratique de l’entretien de restitution, qui existe déjà mais est peu appliqué dans les faits, envers les enfants et les parents.

Le groupe préconise également de créer un guide des droits des enfants placés à destination tant des enfants placés que des professionnels, et insiste sur la nécessité d’améliorer la formation des assistants familiaux, accompagné de la diffusion d’un guide sur la distinction entre les actes usuels et non-usuels, harmonisée au niveau national.

GROUPE DE TRAVAIL N°4

ORGANISATION DE LA POLITIQUE PUBLIQUE DE PROTECTION DE L’ENFANCE

Kim Reuflet : Ancienne juge des enfants, ancienne présidente du Syndicat de la magistrature

Olivier Treneul : Travailleur social, porte-parole de Sud Département du Nord

Mamedi Diarra : Membre du Comité de Vigilance des enfants placés

Anne-Sophie Souchaud : Éducatrice spécialisée en prévention spécialisée, membre de Sud Santé Sociaux

Véronique Hoarau : Assistante sociale de l’éducation nationale et membre du Syndicat National Unitaire des Assistants Sociaux de la Fonction Publique FSU (SNUASFP / FSU)

Haïdy Chankaoui : Membre de Repairs 75

Aurélie Ruby-Monteil : Éducatrice de prévention spécialisée et membre de Sud santé-sociaux

La mesure de recentraliser la protection de l’enfance fait débat entre les participants et fait aussi débat à l’intérieur de plusieurs organisations. Le débat porte sur deux points : d’un côté, le fait qu’il y a des inégalités territoriales qui sont inacceptables et intolérables, de l’autre, le fait que recentraliser ne règlera pas automatiquement ce problème.

La question que le groupe a souhaité se poser est celle d’un nouveau cadre législatif à mettre en place pour définir qui est responsable de la protection de l’enfance, à quel niveau, et d’un cadre légal qui permettrait de contraindre les responsables, quelle que soit leur couleur politique, à respecter leurs obligations et répondre à tous les besoins sur le territoire.

Concernant le contrôle, le principe de la libre administration des collectivités territoriales ne permet ni de flécher les financements sur la protection de l’enfance, ni à l’État de contrôler directement l’action des départements. Pour répondre en partie à cette problématique, le groupe préconise de créer une autorité nationale indépendante de contrôle (par exemple rattachée au Défenseur des droit) et entièrement publique, qui peut s’autosaisir (et être saisie par l’ensemble des acteurs, professionnels, enfants, etc.). Cette autorité contrôle à la place des Départements (qui sont juges et partis donc ne peuvent pas s’auto-contrôler). Cette autorité vérifie et contrôle la manière dont les départements respectent (ou non) leurs obligations.

Il y a aussi un besoin et une absolue nécessité de sacraliser les budgets de la protection de l’enfance et d’intégrer sans ambiguïté la prévention spécialisée dans ce champ. La protection de l’enfance et donc la prévention spécialisée ne doit pas servir de variable d’ajustement budgétaire. Le groupe propose un principe de non-régression des enveloppes budgétaires dédiées à la protection de l’enfance d’une année sur l’autre. Ce principe n’impose pas un plafond, au contraire, l’enveloppe d’une année sur l’autre n’est pas constante, elle évolue selon le nombre de mineurs sur le territoire.

Le groupe propose également de nous doter d’un plan pluriannuel de fonctionnement et d’investissement massif dans la protection de l’enfance, afin d’avoir une visibilité et prévisibilité, pour les acteurs. Par exemple, ce plan pourrait partir du chiffrage du nombre de places manquantes.

Enfin, le groupe souhaite également créer un service social en faveur des élèves dès le primaire.

CONTRIBUTION DU GROUPE Rassemblement national

contribution des groupes Ensemble pour la République, Les Démocrates et Horizons & Indépendants

Contribution des députés des groupes EPR, MoDem et Horizons membres de la commission d’enquête

Les députés des groupes parlementaires Ensemble pour la République, Horizons et MoDem tiennent à saluer l’organisation des travaux et remercient la Présidente Laure Miller, la rapporteure Isabelle Santiago pour leur sérieux et leur implication, ainsi que les administrateurs de l’Assemblée nationale pour leur accompagnement.