rapport d'enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance — Rapport

En particulier, il convient de veiller au bon déploiement du programme de promotion de la santé et de l’attachement des nouveau-nés et de leurs jeunes parents (PANJO), qui permet de soutenir l’action de la PMI à destination des futurs parents vivant dans un contexte psychosocial défavorable. Ce programme repose sur un accompagnement s’échelonnant de la grossesse aux douze mois de l’enfant, avec six à douze visites au domicile des parents, réalisées par les services de la PMI. Il s’agit de soutenir le parent dans le développement de liens d’attachement sécures avec son enfant. Les professionnels de la PMI bénéficient d’une formation spécifique.

Ce programme fait aujourd’hui l’objet d’une expérimentation dans seize départements, coordonnée par Santé publique France. Celle-ci s’achèvera fin 2025 et une généralisation pourra être envisagée en fonction du bilan qui en sera tiré. La rapporteure observe que le programme est salué sur le terrain et considère qu’il mérite d’être davantage soutenu. Le département de la Haute-Garonne fait notamment état dans sa réponse écrite d’effets positifs sur la santé, le développement de l’enfant, la réduction des situations de maltraitances et des placements. Le département souligne toutefois certaines difficultés, en lien notamment avec la surcharge de travail pour les agents concernés.

La loi Taquet comporte un titre entier relatif à la PMI, mais les deux décrets nécessaires pour son application ne sont à ce jour toujours pas parus, ce qui témoigne aux yeux de la rapporteure du manque de volonté politique en la matière. Entendue par la commission d’enquête, Mme Catherine Vautrin, ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, a fait état d’un travail en cours sur les deux décrets attendus, le premier portant sur les priorités pluriannuelles d’actions de la PMI et le second devant fixer des normes minimales d’effectifs. Selon les propos de la ministre, ces textes sont prêts, et désormais soumis à la consultation des départements, pour une publication prévue à la fin du mois d’avril 2025.

Le renforcement des moyens de la PMI doit aller de pair avec une réflexion indispensable sur le maillage de proximité, sur le modèle allemand ou québécois, en mobilisant davantage l’écosystème des acteurs : centre communaux d’action sociale (CCAS), centres de santé municipaux, infirmières en pratique avancée, etc. Ce maillage doit permettre le développement d’une prévention primaire à la hauteur des enjeux dans l’ensemble des territoires, urbains comme ruraux. Le développement de bus de proximité de la parentalité, permettant d’accompagner les familles en milieu rural, doit être encouragé.

2. Développer les instituts de la parentalité

Un certain nombre d’acteurs insistent sur la nécessité de développer des dispositifs de soutien à la parentalité, dont les accompagnements éducatifs individualisés. L’UNIOPSS alerte à ce sujet sur le développement de coach parentaux, inaccessibles financièrement et dont « les méthodes parfois très prescriptives reposent sur des fondements erronés ». La rapporteure estime qu’il est essentiel que les pouvoirs publics se saisissent davantage de ces questions de guidance parentale.

Des expérimentations intéressantes et qui font référence sont conduites en ce sens. Les instituts de la parentalité, qui ont vu le jour sous l’impulsion du Dr Anne Raynaud, doivent en ce sens être financés et développés.

3. Mettre en œuvre des dispositifs d’accompagnement à la parentalité en lien avec le handicap

La rapporteure estime également nécessaire de développer des actions d’accompagnement à la parentalité ciblée vers les parents d’enfants en situation de handicap. L’aide à la parentalité pour les parents en situation de handicap soulève des enjeux spécifiques. Comme le relève la DGCS dans les réponses écrites transmises à la rapporteure, « sur la dernière décennie, la prévalence du handicap, notamment psychique, dans la population est désormais un des enjeux majeurs de l’accompagnement à la parentalité, avec des conséquences en amont et en aval sur la protection de l’enfance ». L’UNIOPSS appelle au développement de réseaux d’aides et d’appui en la matière.

La rapporteure appelle donc à rehausser considérablement les moyens des politiques publiques de soutien de parentalité, qui sont essentielles au renforcement de la prévention précoce en matière de protection de l’enfance.

Elle appelle l’État à mettre en place un plan d’action en périnatalité et petite enfance, qui doit s’appuyer sur les recherches les plus récentes en périnatalité et prendre en compte le caractère multidimensionnel de la parentalité et de l’importance du lien d’attachement de l’enfant avec ses parents. Il faut ainsi garantir une offre globale de soins et de services dès le début de la grossesse et jusqu’à ce que l’enfant ait cinq ans, en tenant compte de l’évolution constante des besoins des familles au cours de cette période.

En ce sens, il convient de s’assurer de l’application des conclusions du rapport interministériel traitant des compétences sociales des acteurs de soutien à la parentalité en France, rendu par Mme Anne Raynaud et M. Charles Ingles ([267]). La rapporteure regrette vivement le retard pris en la matière et rappelle que ce rapport propose des évolutions indispensables pour faire évoluer les politiques publiques de soutien à la parentalité.

La rapporteure estime également nécessaire de développer de nouveaux outils de sensibilisation à destination du grand public quant aux enjeux de la parentalité, à travers de grandes campagnes nationales pédagogiques sur l’enfance, la petite enfance et le développement de l’enfant, ce qui pourrait passer notamment par des programmes dédiés diffusés sur les médias traditionnels et les réseaux sociaux.

II. Le repérage des enfants en danger doit encore être amélioré

La transmission d’une information préoccupante ou le signalement des cas les plus graves directement à l’autorité judiciaire sont l’une des principales portes d’entrée en protection de l’enfance. Le 119 et les cellules de recueil des informations préoccupantes (CRIP) doivent donc à la fois ne pas laisser des situations de danger sans réponse et leur donner des suites adaptées. Or certaines situations manifestes de danger demeurent encore sans réponse ou avec une réponse trop tardive.

A. Trop de situations de danger sont encore mal évaluées par les crip

Le rôle des CRIP est aujourd’hui bien ancré dans le paysage de la protection de l’enfance. Les départements ont conscience de l’importance cruciale du travail de repérage qu’elles doivent mener. Toutefois, des délais importants de traitement et d’évaluation ainsi qu’un personnel insuffisamment formé mènent encore à des drames ou à des réponses inadaptées aux besoins de l’enfant.

1. La difficile structuration et harmonisation du fonctionnement des CRIP

Les CRIP ont été créées par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. L’article L. 226-3 du CASF confie au président du département la responsabilité du recueil, du traitement et de l’évaluation des informations préoccupantes (IP) relatives aux mineurs qui sont en danger ou qui risquent de l’être. Pour ce faire, des protocoles doivent être établis avec les partenaires concernés – préfet, institutions, justice – afin de centraliser la remontée de ces IP vers la CRIP.

Il peut être relevé que la Guadeloupe envisage la mutualisation du recueil d’IP relatives aux violences conjugales et aux violences faites aux enfants : « Notre objectif est d’établir une CRIP unique et de renforcer le partage d’informations pour éviter la coexistence de deux circuits distincts pour les violences conjugales et les violences envers les enfants », indique Mme Lucie Tetahiotupa, directrice de l’enfance, de la famille et de la jeunesse de ce département ([268]).

Lorsqu’une IP est transmise à la CRIP, elle fait d’abord l’objet d’une analyse préliminaire. Puis elle est précisément évaluée par une équipe qui doit être pluridisciplinaire et formée à cet effet. Aux termes de l’article D. 226-2-5 du CASF, cette équipe doit :

– se composer de personnes relevant des services départementaux de l’ASE, de la PMI, du service social départemental ou de la CRIP ;

– être composée d’au moins deux professionnels « exerçant dans les domaines de l’action socio-éducative, de l’action sociale, de la santé ou de la psychologie » ;

– peut comprendre des membres issus d’autres services, institutions ou associations.

Cette évaluation doit être réalisée dans un délai de trois mois à compter de la réception de l’IP, ce délai pouvant être réduit en fonction du danger et de l’âge du mineur. Depuis la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant, les autres membres de la fratrie sont aussi évalués ; Mme Laurence Rossignol, ancienne ministre chargée de l’enfance, a rappelé en audition que cette disposition avait été proposée par la professeure Céline Greco.

Sauf intérêt contraire du mineur, les parents sont informés de la mise en place d’une évaluation par la CRIP. Une fois l’évaluation conduite, un rapport est effectué sur le mineur concerné et propose soit un classement, soit des propositions adaptées à la situation (prestation d’ASE, accompagnement de la famille), soit la saisine de l’autorité judiciaire, cette dernière devant être argumentée.

En cas de situation de grave danger, un signalement peut également être transmis directement à l’autorité judiciaire.

Selon le rapport de l’IGAS de 2019 sur l’évaluation de la politique de prévention en protection de l’enfance précité, « le dispositif des CRIP constitue, de l’avis de la grande majorité des interlocuteurs de la mission, l’un des outils les mieux “appropriés” de la loi de 2007 ».

Il n’existe pas de statistiques récentes, consolidées au niveau national, sur les IP et l’activité des CRIP. Néanmoins, la direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) indique que l’Éducation nationale « est à l’origine d’environ un quart des transmissions d’informations préoccupantes aux présidents des conseils départementaux et des signalements au procureur de la République ([269]) », ce qui fait de celle-ci un acteur essentiel de la chaîne de repérage. Dans un rapport de l’ONPE datant de 2021, les principales sources d’IP sur un échantillon de quatorze départements répondants se regroupaient selon la ventilation illustrée ci-dessous. On peut relever que, paradoxalement, une part relativement faible des signalements provient du secteur de la santé.

Les principales sources d’informations préoccupantes

Source : ONPE, « Le suivi de la mise en place des indicateurs d’activité des CRIP », juin 2021.

D’après les différentes auditions et réponses des départements, il se dégage une tendance à la hausse du nombre d’IP et de l’activité des CRIP ces dernières années. Cela doit alerter, bien que cette hausse s’explique probablement, pour partie, par un meilleur repérage des situations de danger ou de risque de danger, sans qu’il soit possible de déterminer exactement dans quelles proportions.

Face au constat de pratiques hétérogènes de la part des CRIP pour évaluer les situations de danger, un travail d’harmonisation progressive des critères d’évaluation est en cours. Un premier chantier a été mené sous l’égide de l’ONPE en 2018 pour élaborer dix indicateurs communs. Puis, à la demande de l’ancien secrétaire d’État chargé de l’enfance, M. Adrien Taquet, la Haute Autorité de santé (HAS) a élaboré un référentiel national d’évaluation des situations de danger ou de risque de danger pour l’enfant. L’article 6 de la loi Taquet de 2022 a rendu son utilisation obligatoire ([270]). Ce référentiel se compose de trois livrets : un premier sur les enjeux de gouvernance globale, un autre sur le circuit de recueil et de traitement proprement dit, et le dernier consistant en un guide d’accompagnement à l’évaluation, ainsi qu’une « boîte à outils » de huit documents.

Un travail de suivi conjoint sur la diffusion et l’appropriation de ce référentiel est mené par le GIP France Enfance protégée et la HAS depuis 2024 ([271]). La feuille de route 2024-2025 pour ce suivi comporte quatre axes :

– suivre l’évaluation des IP proprement dites pour soutenir les départements dans cette mission et favoriser l’harmonisation des pratiques ;

– adresser un questionnaire à l’ensemble des conseils départementaux ;

– inscrire la thématique dans l’animation du réseau des acteurs de la formation d’ici à fin 2024 ;

– mettre en place une instance de suivi du déploiement du référentiel avec les départements et la HAS.

Le déploiement de ce référentiel est une évolution positive pour unifier les pratiques des CRIP et les rendre plus expertes. Toutefois, il semble que ce déploiement ne soit pas aisé. D’après le rapport du Sénat sur l’application des lois relatives à la protection de l’enfance de 2023, parmi les axes qui étaient encore peu mis en œuvre en 2022 figuraient par exemple la mobilisation des professionnels de santé dans le cadre de la CRIP ou encore « l’identification et la prise de contact avec les personnes ressources identifiées dans l’entourage familial et amical de l’enfant ».

La décision-cadre de la Défenseure des droits sur la protection de l’enfance souligne que ce référentiel n’est pas toujours utilisé, citant l’exemple de CRIP qui renverraient « de manière systématique, sans évaluation, les IP concernant une famille déjà “connue” vers le service ou l’établissement déjà mobilisé, alors même que ce dernier n’est pas toujours en capacité d’évaluer du fait des délais de mise en œuvre des mesures ou qu’un regard tiers serait nécessaire sur la situation. » Mme Michèle Créoff fait état de la réticence des départements à utiliser le référentiel et indique que l’enquête menée par le GIP France enfance protégée et la HAS pourrait conduire à retarder le déploiement de celui-ci. Elle évoque aussi la circulation d’informations erronées, relayées par certains départements, sur la contradiction du référentiel de la HAS avec d’autres référentiels préexistants, comme le référentiel ESOPPE (référentiel d’évaluation participative des situations des enfants et des familles en protection de l’enfance) ([272]). Il y a donc manifestement une difficulté à faire évoluer les pratiques professionnelles au sein de certaines CRIP. Une telle situation permet d’éclairer sur le fait que, outre les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance à proprement parler, les réformes prises pour répondre à ces manquements peinent à être déployées dans les territoires et ce au détriment des familles et des enfants à protéger.

Enfin, comme cela était souligné dans le rapport de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale sur le projet de loi Taquet ([273]), la mise en place du référentiel n’est pas adossée à un mécanisme de sanctions.

2. D’autres lacunes subsistent dans le recueil et le traitement des IP, en particulier sur les délais de traitement et la formation

La réduction des délais d’évaluation au sein des CRIP tout comme le renforcement de la qualité de ces dernières ne seront rendus possibles que grâce à une formation et à une pluridisciplinarité accrues. Cela permettra également de mieux graduer les interventions.

a. La formation de tous doit être renforcée, tant pour le personnel des CRIP que pour les personnes qui peuvent être amenées à les saisir

Signaler ou faire remonter une information préoccupante à la CRIP est une lourde responsabilité. Compte tenu de l’absence de formation sur le repérage des situations de danger, cela peut désinciter à formaliser ces situations de danger auprès des autorités compétentes. Une fois l’IP transmise, la qualité de son évaluation est déterminante pour l’avenir de l’enfant.

Il a déjà été mentionné supra les dispositions de l’article L. 542-1 du code de l’éducation, qui prévoient une formation sur la protection de l’enfance en danger pour l’ensemble des professions et institutions, organisée de manière partiellement commune à celles-ci. Ces formations ne sont pas encore suffisamment mises en œuvre aujourd’hui, ou bien sans approche holistique. Il existe cependant certaines bonnes pratiques : ainsi, l’École nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ) et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) dispensent des formations à destination des professionnels évaluateurs, en particulier sur les critères de qualification d’une IP ([274]).

À l’inverse, certains outils de formation auraient dû être largement diffusés et ont fait les frais de déboires institutionnels. Tel est le cas du livret de formation « Mélissa et les autres », rédigé par la première Commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (CIIVISE) : « le programme de formation que nous avions conçu et dont le Gouvernement a reconnu la qualité aurait permis de former 1 000 ou 2 000 professionnels depuis le mois de janvier [2024]. […] Le livret de formation “Mélissa et les autres” est consacré au repérage et au signalement des enfants victimes ; il est reconnu, jusqu’à preuve du contraire, de manière unanime comme un outil utile et performant. Nous l’aurions diffusé et nous aurions commencé à créer une doctrine de pratique professionnelle. Il n’est pas justifiable que ce ne soit pas le cas », a regretté M. le juge Édouard Durand, ancien président de cette commission ([275]).

Certains acteurs sont encore réticents à saisir les CRIP, notamment dans le monde médical. En audition, le professeur Marie-Paule Martin-Blachais a évoqué le chiffre de 3 % d’IP provenant du monde médical ([276]). La famille devant normalement être informée lorsque l’IP fait l’objet d’une évaluation, il peut y avoir une certaine crainte de perte de confiance de la part des parents de l’enfant, voire de représailles. Mme Céline Greco a abondé en ce sens lors de son audition : « Il est extrêmement difficile de repérer un enfant et de le signaler, surtout pour un médecin traitant isolé dans son cabinet, car cela représente une grande responsabilité. De nombreuses études montrent que la peur des représailles freine les signalements. C’est plus facile à l’hôpital car on travaille en équipe ([277]). » Le code pénal permet la levée du secret médical pour effectuer un signalement au procureur ou une saisine de la CRIP ([278]). Cependant, selon l’ancienne secrétaire d’État Charlotte Caubel, les médecins « ne sont pas protégés de la même façon selon qu’ils signalent des violences conjugales ou des violences faites aux enfants » en cas de passage devant l’Ordre des médecins à la suite d’une poursuite liée au signalement ([279]). La rapporteure invite à réformer ce point, en lien avec l’Ordre des médecins. Elle souhaite également :

– que la formation des médecins inclue un tronc commun sur les adverse childhood events (ACE) et sur les conséquences de ces événements adverses sur la santé de l’enfant et du futur adulte ;

– que les étudiants en médecine puissent effectuer des stages dans le secteur médico-social et en santé sociale, afin que la nouvelle génération de médecins dispose d’une approche pluridisciplinaire et holistique de la santé des enfants en France.

Le rapport de l’IGAS de 2019 précité souligne que le repérage effectué par les médecins pâtit également des conditions d’organisation des consultations, généralement plus courtes, de la baisse des visites à domicile mais aussi d’une absence de prise en compte du contexte social – on retrouve ici les travers de la séparation entre secteur sanitaire et secteur social, déjà abordés dans la partie du présent rapport consacrée à la gouvernance. La rapporteure souhaite donc que des établissements consacrés à la fois à la santé et aux problématiques sociales, tels qu’ils existent au Québec sous la forme de centres intégrés de santé et de services sociaux (CISSS) ou de centres intégrés universitaires de santé et de services sociaux (CIUSSS) ([280]), puissent être développés en France, afin de garantir une réponse conjointe à ces enjeux. Cet objectif peut être atteint en mutualisant, au sein des territoires, des structures déjà existantes.

L’article L. 221-2 du CASF prévoit qu’un médecin référent « protection de l’enfance » doit être désigné au sein des services de chaque département. Il doit garantir la coordination entre ces services et la CRIP, d’une part, et les médecins, d’autre part. Il serait également opportun que ce médecin référent puisse conseiller les professionnels de santé lorsqu’ils ont un doute sur l’opportunité de saisir la CRIP ou d’effectuer un signalement au parquet. L’ancienne secrétaire d’État Charlotte Caubel a également mentionné l’existence du « 119 pro », « une ligne où les professionnels qui ont un doute sur leurs obligations et sur les risques qu’ils encourent peuvent joindre d’autres professionnels de leur corps pour discuter, ce qui leur permet d’une part d’étayer leurs soupçons et, d’autre part, de saisir les bonnes instances ([281]) ».

Plus généralement, il est fondamental que chacun comprenne l’importance d’agir en cas de suspicion de danger. Le témoignage de M. Matthieu Bourrette, avocat général près la cour d’appel de Paris l’a rappelé avec force ([282]). M. Bourrette était procureur de la République près le tribunal judiciaire de Reims, en 2016, lorsque Tony, trois ans, est mort sous les coups de son beau-père. Une information judiciaire pour non-assistance à personne en péril et non-dénonciation de mauvais traitements sur mineurs contre tous autres avait été ouverte, des défaillances liées à des signalements non effectués et qui auraient manifestement dû l’être ayant été constatées.

La création d’une culture commune sur le repérage des situations de danger et de violences doit passer par une meilleure sensibilisation à ces enjeux auprès de l’ensemble des personnes en contact régulier avec des enfants. Plusieurs pistes pour établir des formations en la matière ont été évoquées lors des auditions. La rapporteure retient particulièrement celle proposée par Mme Greco, qui suggère de prévoir une formation en ligne à ce sujet à l’intention des personnels au contact des enfants, dans les milieux associatifs et sportifs notamment.

En complément, la rapporteure souhaite qu’une campagne nationale soit lancée pour sensibiliser l’ensemble de la population aux conséquences dévastatrices des traumatismes que subissent les enfants sur leur développement.

b. La réduction des délais de traitement doit être une priorité, tout en ne sacrifiant pas la qualité de l’évaluation

Les CRIP sont souvent engorgées et ne parviennent pas à traiter les IP dans le délai imparti de trois mois. Le Syndicat de la magistrature évoque ainsi un délai de plus de huit mois pouvant s’écouler avant une première évaluation pour certains signalements ou IP ([283]).

D’autres demeureront sans réponse, causant des drames, comme l’ont rappelé certains témoignages en commission d’enquête.

Mme Magali Lafourcade, secrétaire générale de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, était juge d’instruction au tribunal de grande instance de Meaux lors de la mort de Bastien, trois ans, en 2011, enfermé par son père dans une machine à laver. Plusieurs IP avaient été effectuées et la famille était suivie par les services sociaux ([284]).

Mme Karine Brunet-Jambu, auteure de l’ouvrage Signalements, a vécu les pires violences durant douze ans dans sa famille, malgré de nombreux signalements réalisés dès le plus jeune âge – le premier à l’hôpital, dix jours après sa naissance. Quelques jours plus tard, une technicienne de l’intervention sociale et familiale (TISF) est intervenue et a communiqué à sa direction « un rapport qui devait être communiqué au juge des enfants, dans lequel elle indiquait que Karine était exposée à un danger immédiat tel qu’il fallait absolument prévoir son placement ([285]) ». Sa tante, Mme Laurence Brunet-Jambu, auteure de l’ouvrage Signalements, n’a eu de cesse de dénoncer la situation auprès des autorités mais n’a obtenu le retrait de sa famille que très tardivement et après avoir été placée en garde à vue pour dénonciation calomnieuse. La rapporteure tient ici à saluer le combat de cette tante et de sa nièce. Elle rappelle que, dans cette affaire, l’État a été condamné, notamment pour déni de justice et faute lourde. La rapporteure appelle l’État à s’emparer des propositions formulées par Mme Laurence Brunet-Jambu, en particulier sur le déploiement de « Calliope », programme visant à aider les enfants victimes à libérer leur parole lorsqu’ils sont auditionnés par la justice, la gendarmerie ou la police.

Plus généralement, la décision-cadre de la Défenseure des droits sur la protection de l’enfance relève que l’afflux d’informations préoccupantes occasionne des délais d’attentes de plusieurs mois avant même leur transmission aux évaluateurs. Elle dénonce également des « circuits de traitement des IP parfois très complexes » ainsi que la « multiplication des niveaux de validation hiérarchique ». Mme Flore Capelier a quant à elle relevé que « les horaires d’ouverture ne sont pas réguliers, les permanences téléphoniques, prévues par la loi, sont plus ou moins assurées, les cellules renvoient parfois au 119, etc. ([286]) ».

La rapporteure alerte aussi sur le phénomène de saisonnalité des IP : le nombre d’IP en provenance de l’éducation nationale a tendance à augmenter juste avant les vacances scolaires, ce qui, selon Mme Ève Robert (ANDASS), « interroge sur la compréhension du dispositif par les personnels de l’éducation nationale. Nous devrons travailler avec nos partenaires pour mieux cibler les alertes et étudier les solutions alternatives. » Mme Robert explique en effet qu’un travail de prévention avec les familles est souvent bien plus efficace que la transmission d’une IP, « qui contribuera à emboliser le système de la protection de l’enfance, notamment dans ses fonctions d’évaluation ([287]) ». Cela témoigne, une fois de plus, de la nécessité de renforcer les dispositifs de prévention et de l’importance d’une bonne connaissance de ceux-ci par les personnels des différentes institutions au contact des enfants.

Le manque de moyens est un autre facteur explicatif des problématiques constatées, tant au sein des CRIP que dans les services les plus à même d’effectuer des signalements. Du côté des CRIP, selon les départements, le nombre d’IP à traiter par chaque professionnel est très variable : le rapport d’information de la députée Perrine Goulet sur l’ASE évoque un rapport de un à sept sur le nombre d’IP que chaque professionnel doit traiter (de 78 à 587 IP par professionnel) ([288]).

La qualité de l’évaluation ne doit toutefois pas pâtir de son accélération. Cette évaluation doit garantir que la réponse la plus appropriée soit donnée à la situation subie par l’enfant. Plusieurs acteurs ont insisté sur ce point :

– en audition, M. Hervé Laud (SOS Villages d’Enfants), a souligné que l’évaluation doit laisser le temps de déterminer si l’enfant a besoin d’une alternative à ses parents et si de telles alternatives existent, notamment au sein de la famille ([289]) ;

– plusieurs représentants des magistrats regrettent la faible évaluation de certaines situations. La CNPR relate une qualité variable des signalements, « la CRIP se contentant parfois de reproduire les propos qui lui sont rapportés sans véritablement procéder à une évaluation ou à des investigations pour s’assurer de leur pertinence », ce qui oblige le parquet à demander une évaluation sociale complémentaire ([290]). Le Syndicat de la magistrature souligne un phénomène de « déresponsabilisation » concernant ces signalements, avec des absences d’évaluation et une demande de saisine directe du juge des enfants pour ordonner une MJIE ([291]). Enfin, l’AFMJM a regretté dans sa contribution écrite que « les parquets n’assurent pas toujours leur rôle de filtre, se saisissant dès qu’une situation d’enfant est inquiétante, sans exiger préalablement du département qu’il rapporte la preuve que l’une des conditions prévues par l’article L. 226-4 du CASF est remplie (mesures administratives infructueuses, refus de la famille de l’intervention du service de l’ASE, enfant en danger grave et immédiat, évaluation impossible de la situation de l’enfant) ([292]) ».

La procédure d’évaluation proprement dite peut donc être améliorée. La Défenseure des droits a notamment relevé un manque de pluridisciplinarité chez certaines CRIP ([293]). Il est fondamental que les CRIP recourent en tant que de besoin à la faculté, ouverte par l’article D. 226-2-5 du CASF, de recourir à des experts ou services spécialisés externes lorsqu’une problématique spécifique se présente.

Une bonne pratique qui se développe est le détachement d’éducateurs de la PJJ au sein des CRIP, à hauteur de 0,2 ETP pour une CRIP. La DPJJ souligne que cela permet d’« harmoniser le dispositif de signalement et transmettre des informations de meilleure qualité à l’autorité judiciaire, afin qu’elle intervienne plus rapidement ([294]) ». Cela permet aussi de renforcer une approche pluridisciplinaire. À ce jour, d’après les chiffres fournis par la DPJJ, trente-trois départements ont bénéficié de ce dispositif. La rapporteure souhaite qu’il puisse être généralisé.

En outre, le renforcement des liens entre les CRIP et les institutions ou organismes réalisant les signalements ou susceptible d’aider à réaliser les évaluations permettrait d’améliorer la qualité du circuit de traitement des IP. De même, il est important de disposer d’éléments de bilan sur l’activité des CRIP, afin de faire évoluer les pratiques en fonction de ceux-ci. La Défenseure des droits, dans sa décision-cadre, a formulé une recommandation à ce sujet, que la rapporteure souhaite reprendre ici.

Elle fait également sienne une des préconisations du rapport de la CIIVISE, publié en novembre 2023 ([295]), de systématiser les retours du parquet sur les signalements reçus aux différents administrations et professionnels concernés, comme l’impose l’article L. 226-4 du CASF, afin d’informer des suites qui ont été données et de disposer d’une meilleure compréhension de la situation afin d’accompagner l’enfant au mieux. Cette problématique des retours sur les signalements ou IP effectués a d’ailleurs été évoquée lors de d’audition de la DGESCO ([296]).

B. le 119, un numéro d’appel saturé qui peine à recruter

Intégré au GIP France enfance protégée, le Service national d’accueil téléphonique de l’enfance en danger (SNATED), qui correspond au numéro d’appel 119, trouve son origine dans la loi n° 89-487 du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l’égard des mineurs et à la protection de l’enfance. Le 119 est régi par les dispositions de l’article L. 226-6 du CASF. Il s’agit d’un service d’accueil téléphonique gratuit, national, qui doit favoriser la protection des mineurs en danger en répondant à tout moment « aux demandes d’information ou de conseil concernant les situations de mineurs en danger ou présumés l’être ». Il dispose à la fois d’une mission d’aide immédiate pour réceptionner les appels et aider les personnes appelantes, mais aussi de transmission d’une IP lorsque cela s’avère nécessaire. Le rapport de l’IGAS de 2020 sur la création d’un organisme national dans le champ de la protection de l’enfance indique que le SNATED transmet entre 0,5 % et 22 % des IP selon les départements.

Concrètement, lors d’un appel, un pré-accueil est réalisé, constituant un premier filtre. La cellule de pré-écoute transmet ensuite l’appel à un plateau d’écoutants professionnels. Ce plateau est joignable vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Le pré-accueil est quant à lui joignable de huit heures à vingt-trois heures en semaine et de neuf heures à vingt-trois heures le week-end (les écoutants décrochant directement lorsque le pré-accueil est fermé) ([297]). Le service compte au total une quarantaine d’écoutants professionnels qui se relaient. Les écoutants représentent 40 % des effectifs du GIP, qui compte lui-même 120 agents ([298]).

En complément de la ligne téléphonique, le 119 propose également un système de formulaire à remplir sur son site internet et un autre de tchat, ce dernier étant réservé aux moins de vingt et un ans.

Un dispositif spécial de lutte contre la prostitution des mineurs a été mis en place depuis avril 2023, avec une plateforme dédiée, également ouverte aux parents, aux proches des victimes et aux professionnels.

Par ailleurs, des campagnes de communication ont été mises en place ces dernières années pour faire connaître ce numéro d’appel, notamment dans les lieux accueillant des mineurs de façon habituelle, où il doit obligatoirement être affiché ([299]). En audition, Mme Florence Dabin, présidente du GIP France Enfance protégée, a évoqué des problèmes de lisibilité de ce numéro qui perdurent, notamment en raison de la coexistence avec d’autres numéros. Mme Anne Morvan-Paris, directrice générale du GIP, a cependant précisé que les appels au 119 sont en hausse de 15 % à 20 % par an, ce qui démontre malgré tout l’amélioration de la connaissance de ce service par le grand public ([300]).

Concernant les dangers évoqués lors des appels, le dernier bilan d’activité disponible du SNATED, pour l’année 2022 ([301]), rapporte que les violences psychologiques sont évoquées dans 54 % des situations, suivies des négligences envers l’enfant (48,5 %) et des violences physiques (36,2 %). Dans pratiquement une sollicitation sur dix, des violences sexuelles sont évoquées. La rapporteure rappelle que les préconisations de la CIIVISE n’ont pas été suivies d’effets à ce jour. Cela démontre que la lutte contre les violences sexuelles faites aux enfants n’est pas prise en compte à la hauteur de l’enjeu qu’elle représente pour protéger les enfants. D’autres pays ont pourtant réussi à s’emparer du sujet : l’Australie a par exemple lancé, en 2022, une stratégie sur dix ans pour lutter contre les violences faites aux femmes et aux enfants ([302]).

Concernant l’activité du service, elle avait baissé de 6,6 % en 2022 par rapport à 2021, avec notamment une baisse des sollicitations traitées provenant des formulaires (– 4,4 %) et des appels téléphoniques (– 11 %).

La rapporteure déplore que les statistiques relatives à l’activité du 119 n’aient pas été mises à jour depuis 2022 et appelle à ce que cela soit effectué dans les meilleurs délais.

Le 119 est confronté à un manque chronique d’écoutants, lié notamment à des difficultés de recrutement et à un manque d’attractivité, ce qui conduit à la saturation de ce service. L’ancienne secrétaire d’État Charlotte Caubel a évoqué ces difficultés en audition, soulignant que le 119 « peine à recruter des écoutants car le métier est difficile, malgré la revalorisation salariale décidée de concert par les départements et l’État ([303]) ». Des tensions sociales semblent exister, Mme Morvan-Paris évoquant un climat social « meilleur qu’il y a quelques mois ([304]) ». La refonte du GIP et l’intégration de nouveaux acteurs à ce dernier par la loi Taquet de 2022 sont à prendre en compte.

Le bilan d’activité 2022 du SNATED évoque « une baisse du nombre d’heures travaillées, écoute et tchat confondus (– 2,3 %) liée aux difficultés de recrutement du service ». Le nombre de pré-accueillants et d’écoutants disponibles par tranche horaire est faible.

Personnes du pré-accueil et écoutants disponibles par tranche horaire au 119 (2022)

Pré-accueil

Écoute

Source : rapport d’activité du 119, 2022.

Ces effectifs ne peuvent suffire à assurer un service de qualité. En témoignent les trop nombreuses invitations à rappeler, en hausse de quasiment 20 % entre 2023 et 2024. Le taux d’invitation à rappeler demeure lui aussi élevé, bien qu’en baisse : il était de 54,8 % en 2021 et de 45,1 % en 2022. Il atteint 42,5 % en 2023 et 42,9 % en 2024. Or la démarche d’appeler le 119 n’est pas forcément évidente et peut concerner des situations déjà très dégradées : il faut donc limiter les rappels au maximum.

Bilan des appels traités par le SNATED en 2023 et 2024 ([305])

Source : GIP France Enfance protégée.

Le GIP a conscience de cette difficulté, qu’il relie non seulement au nombre d’écoutants mais aussi « aux modalités actuelles de fonctionnement (cycles de travail, notamment la nuit…) » et à la « sous-utilisation d’outils multi-canaux (tchat, formulaires, créneaux de rappels…) ([306]) ». Mme Dabin a indiqué que deux ETP d’écoutants supplémentaires étaient en cours de recrutement, pour atteindre trente ETP au total ([307]). Il lui semble également que certaines procédures internes pourraient être améliorées, évoquant des méthodes peu efficientes : « Aujourd’hui, les écoutants notent chaque témoignage dans un carnet puis, une fois que leur interlocuteur a raccroché, enregistrent les informations dans un formulaire préexistant. Nous pouvons sans doute optimiser ces pratiques afin de répondre à un plus grand nombre d’appels ([308]). »

La qualité de service est donc réduite alors que le 119 est un dispositif essentiel pour détecter les situations de danger et les évaluer. Le bon fonctionnement de ce service est d’autant plus essentiel que les situations urgentes traitées par le 119 sont en hausse de 27 % environ entre 2023 et 2024 (voir tableau supra). En 2023, un appel au 119 pour alerter de violences subies par Lisa, trois ans, avant qu’elle ne décède sous les coups, n’aurait pas abouti – l’enquête est cependant toujours en cours ([309]).

Mme Dabin a indiqué lors de son audition que les trois dernières secrétaires d’État chargées de l’enfance, Mmes Caubel, El Haïry et Canayer, ont alerté le GIP sur les difficultés du 119. La dernière assemblée générale du GIP a fait de l’amélioration de la structuration de ce service une priorité, un chargé de mission ayant été recruté à cette fin. Doivent notamment être effectués une analyse des cycles de travail, des rappels, de l’opportunité de faire évoluer le tchat et de renforcer celui-ci sur certaines plages horaires, des modalités d’organisation entre pré-accueil et écoutants, des coûts afférents, etc. Des propositions d’amélioration de la qualité de service devraient être formulées à la mi-2025.

La rapporteure observe que, malgré les dysfonctionnements recensés rapport après rapport, le manque de volonté politique d’un pilotage national sur ces enjeux n’a pas permis de faire évoluer la situation. La France doit désormais répondre à un impératif : faire de l’enfance une priorité pour rejoindre les pays les plus avancés en matière de protection de l’enfance que sont les pays nordiques, le Canada ou encore l’Allemagne.

Quatrième partie : La prise en charge au titre de la protection de l’enfance

La prise en charge prévue dans le cadre de la protection de l’enfance est aujourd’hui profondément inadaptée aux besoins des enfants.

Les délais d’exécution des décisions de justice sont symptomatiques d’un système qui ne parvient pas à les protéger correctement. Les conditions d’accueil sont défaillantes, avec de nombreuses mises en danger, témoignant de graves manquements dans les politiques publiques mises en œuvre. L’ASE est le réceptacle des insuffisances observées dans les politiques publiques connexes, qu’il s’agisse de la santé, du handicap, de l’éducation nationale ou de la protection judiciaire et de la jeunesse.

Les professionnels de terrain et les associations dénoncent unanimement une spirale de l’urgence. Surcharge des équipes et des structures d’accueil, augmentation des « cas complexes », hausse des mesures de placement sans que les capacités d’accueil ne suivent, inefficacité des mesures d’intervention à domicile par manque de moyens et de vision, défaillances des politiques publiques directement liées à la protection de l’enfance, tous ces facteurs participent à l’embolie généralisée d’un système et à l’épuisement des professionnels. Les réponses apportées sont insuffisamment graduées : à défaut d’un mécanisme d’intervention préventive adapté, certaines situations dégénèrent et aboutissent à des placements qui auraient pu être évités. À l’inverse, faute de places disponibles pour l’accueil, certains enfants restent dans leurs familles malgré le danger encouru. Cette gestion de l’urgence s’effectue au détriment du suivi des enfants et de l’élaboration de son parcours et de son projet d’avenir. Les politiques publiques actuelles sont donc structurellement dysfonctionnelles.

Face à ce constat, plusieurs priorités d’actions sont essentielles aux yeux de la rapporteure. Il convient globalement d’initier un changement de paradigme afin de prioriser véritablement les mesures d’intervention à domicile, ce qui exige d’y consacrer les moyens adéquats. Ensuite, il est urgent de mettre en place des normes d’encadrement dans les structures d’accueil, pour répondre aux graves dysfonctionnements constatés, et de renforcer les contrôles. Au-delà, il convient de garantir la prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant, ce qui nécessite de construire de véritables parcours au sein de la protection de l’enfance et d’en accompagner la sortie, tout en repensant entièrement les modalités de prise en charge, notamment du point de vue de la santé et du handicap.

une embolie généralisée : des délais de mise en exécution inacceptables

Les délais de mise en exécution des décisions de justice d’assistance éducatives (placements et AEMO) sont excessivement longs et mettent en danger les enfants. Ils reflètent les insuffisances de l’offre et plus globalement les défaillances du système. Ainsi, les dysfonctionnements de la protection de l’enfance s’auto-entretiennent : la saturation de l’accueil conduit à une prise en charge inadaptée qui ne garantit pas de sortie du dispositif et alimente donc la durée des placements, contribuant à l’embolie généralisée.

des délais d’exécution des décisions de justice en augmentation, pouvant atteindre plusieurs mois

Comme le regrettait déjà le rapport établi par l’IGAS et l’Inspection générale de la justice (IGJ) de 2020 sur les délais d’exécution des décisions de justice en matière de protection de l’enfance ([310]), « il n’existe pas de données nationales, et même parfois départementales, consolidées permettant de connaître les délais d’exécution des décisions de justice ». Le travail fourni dans le cadre de ce rapport avait permis d’identifier « une augmentation générale des délais d’exécution de l’ensemble des décisions de justice en dépit d’écarts très importants entre départements, voire au sein d’un même département et selon les opérateurs ». Pour les placements, la mission IGAS-IGJ faisait état d’un délai moyen d’exécution de dix jours. Pour les mesures d’AEMO, le rapport indiquait qu’un tiers des départements présentait des délais d’exécution moyens supérieurs à quatre mois et deux tiers des délais moyens compris entre zéro et trois mois.

Les auditions conduites par la commission d’enquête laissent penser que ces délais ont eu tendance à s’aggraver depuis. La rapporteure a envoyé à l’ensemble des départements un questionnaire afin d’obtenir des données consolidées sur différentes thématiques, dont celle des délais d’exécution des décisions de justice. Si les résultats doivent être pris avec précaution, ils n’en demeurent pas moins éclairants ([311]). Ainsi, ces résultats montrent des délais moyens qui se situent autour de vingt jours pour les placements en famille d’accueil et de trente jours pour les placements établissement. Quant aux AEMO, le délai moyen de leur mise en œuvre est légèrement en dessous de quatre mois.

Délais moyens d’exécution des mesures de placements et d’actions à domicile

Source : commission d’enquête, à partir des réponses au questionnaire envoyé aux départements ([312]).

Ces moyennes masquent des disparités importantes en fonction des départements. Pour certains d’entre eux, les délais peuvent atteindre plus de six mois pour les mesures de placements et plus de 18 mois pour les AEMO.

Ces chiffres sont concordants avec ceux évoqués au cours des auditions. Mme Cécile Mamelin, vice-présidente de l’Union syndicale des magistrats (USM), alerte sur des mesures de placement pouvant prendre deux, trois, voire six mois.

Une enquête conduite par le Syndicat de la magistrature identifie plus de 3 500 mesures de placement non exécutées sur l’ensemble du territoire. Si aucun département n’est exempt, les difficultés sont particulièrement prononcées pour certains d’entre eux (dont le Nord, la Loire-Atlantique, l’Ille-et-Vilaine), comme en témoigne la carte ci-après.

Les placements inexécutés par département,

selon l’enquête du syndicat national de la magistrature

Source : « La Justice protège-t-elle les enfants en danger ? », enquête du Syndicat de la magistrature, mai 2024.

Les délais de mise en œuvre des mesures à domicile sont « un véritable serpent de mer ». En revanche, les retards en matière de placement semblent constituer un phénomène plus récent, comme en témoigne Mme Cécile Mamelin (USM) : « Depuis que j’ai commencé mon activité en 1992, je n’ai quasiment jamais connu une année où les mesures éducatives étaient exercées immédiatement. […] Ensuite, après m’être éloignée de ce domaine pour exercer d’autres fonctions, j’ai été stupéfaite d’apprendre que les mesures de placement étaient également mises en attente. Cela fait une dizaine d’années que cette situation perdure et personne n’en parle ([313]). »

Face à cette situation, certains magistrats demandent l’instauration d’une obligation d’exécution des décisions judiciaires. En 2009, dans un rapport sur la protection de l’enfance ([314]), la Cour des comptes recommandait déjà de définir une notion de délai raisonnable d’exécution par les départements des décisions ordonnées par les juges et d’assurer le suivi des délais effectifs.

des délais À l’origine de graves dangers pour les enfants concernés, qui conduisent à une perte de sens généralisée

Ces délais d’exécution sont responsables de drames et aggravent profondément les dysfonctionnements des politiques publiques de protection de l’enfance. La rapporteure souhaite ici souligner un point central : la temporalité de l’enfant n’est pas celle de l’adulte. Comme l’a rappelé Mme Michèle Créoff au cours de son audition, « pour son bon développement, [l’enfant] a besoin que le danger prenne fin rapidement et ne se renouvelle pas. Il y a des fenêtres de tir à ne pas manquer ([315]). »

Les décisions de placement ne sont jamais anodines. En attente de leur exécution, l’enfant peut se retrouver en situation de très grave danger et risquer sa vie. Mme Natacha Aubeneau, secrétaire nationale de l’USM, a ainsi confié avoir « connu des enfants qui se sont fait violer, alors même que la mesure de placement était ordonnée. D’autres enfants sont morts, alors même que la mesure de placement était également ordonnée, mais non exécutée ([316]). » Cette mise en danger des mineurs du fait de l’inexécution des décisions de justice a également été pointée par les magistrats du parquet du Nord, qui citent des exemples éloquents : « un mineur de trois ans placé à l’ASE dont le placement était ineffectif, qui était toujours accueilli par ses parents, et qui a été découvert sur le bord de la route […] alors que sa mère était ivre, […] ou encore un mineur faisant l’objet d’une OPP et ayant été hébergé dans un hôtel connu pour être un lieu de prostitution ([317]) ».

Concernant les interventions à domicile, les retards d’exécution les rendent inefficaces et contribuent à l’embolie du système : en l’absence d’intervention pendant plusieurs mois, les situations familiales peuvent considérablement se dégrader. Les retards d’exécution se traduisent alors, in fine, par une mesure de placement prise des mois plus tard. Comme l’a rappelé la Défenseure des droits au cours de son audition, « admettre des retards dans la prise en charge, c’est admettre l’amplification du danger pour les enfants et la dégradation de situations qui conduiront inévitablement à l’urgence d’un placement ([318]) ». Cette analyse est aussi celle de Mme Anne-Solène Taillardat (Comité de vigilance des enfants placés) : « Cela conduit à une dégradation des situations, parfois dramatique, rendant l’AEMO inutile. Lorsque le premier éducateur intervient, la situation s’est tellement détériorée que la mesure perd tout son sens ([319]). »

Ces délais d’exécution peuvent biaiser les décisions prises par les magistrats, au détriment de l’intérêt de l’enfant :

– ils peuvent décider de prescrire des mesures d’AEMO classiques à la place d’une mesure d’AEMO renforcée, si les délais d’attente pour les AEMO renforcées sont trop longs ;

– des placements peuvent également être ordonnés, alors qu’une AEMO aurait pu être plus adaptée. Ainsi que le signale Mme Cécile Mamelin (USM), « [les juges] sont parfois contraints de prendre des mesures plus graves que celles qu’ils auraient initialement envisagées, simplement pour que les décisions soient appliquées plus rapidement ([320]) ».

– les juges peuvent renoncer à prendre une décision d’AEMO, en particulier pour les adolescents de quinze ou seize ans, au vu des délais de mise en œuvre ;

– plus grave encore, les juges peuvent renoncer à des mesures de placement, en raison de l’anticipation du manque de places et de structures adaptées. Selon l’enquête du Syndicat de la magistrature précitée, 77 % des juges interrogés ont déjà renoncé à une mesure de placement pour ces raisons ([321]).

Les retards d’exécution désorganisent la chaîne de la protection de l’enfance et jettent le discrédit sur la justice. Ils conduisent également à une perte de sens pour les professionnels, magistrats mais également travailleurs sociaux, largement relayée par les syndicats et organisations professionnelles entendus. Comme le résume Mme Muriel Eglin (AFMJF) : « Nous finissons par adopter des mesures en fonction de [la disponibilité des places] plutôt qu’en fonction des besoins réels de l’enfant ([322]). »

des délais révélateurs des carences et de l’inadaptation de l’offre

Alors que le nombre de mesures ASE augmente, les tensions sur le nombre de places et de professionnels en capacité de prendre en charge les enfants s’alourdissent.

L’insuffisance quantitative de l’offre se conjugue à un problème qualitatif bien identifié, restant à ce jour sans solution : la protection de l’enfance éprouve de grandes difficultés à prendre en charge de façon adaptée les enfants qui cumulent plusieurs vulnérabilités (protection de l’enfance, handicap, santé mentale), en raison notamment des lacunes de l’offre médico-sociale disponible et de la pédopsychiatrie (voir infra). Ces enfants sont souvent qualifiés de « cas complexes », un terme qui peut recouvrir une grande variété de situations. L’UNIOPSS l’indique bien dans sa contribution écrite : « Les professionnels de la protection de l’enfance n’ayant pas tous des connaissances dans ce domaine, ils peinent parfois à mettre des mots sur les situations. Sont ainsi souvent évoqués des situations complexes, des enfants à besoins multiples, des profils psychiatriques » sans pour autant qu’un diagnostic médical ait été posé.

L’ASE devient ainsi le réceptacle et l’amplificateur des faiblesses des politiques publiques connexes : santé mentale, handicap, éducation nationale, protection judiciaire et de la jeunesse (PJJ), qui contribuent à l’embolisation des structures et à l’épuisement généralisé.

Dans ce contexte, l’ASE ne parvient pas à proposer des solutions adaptées aux enfants. Comme le résume Mme Natacha Aubeneau (USM), « un placement réussi suppose d’adapter le lieu de placement à la problématique de l’enfant. En réalité, cet aspect n’est nullement pris en compte puisque l’on met les enfants là où on trouve de la place ([323]). »

Ces difficultés sont aussi alimentées par des problèmes de coordination et de visibilité. Les pratiques sont très disparates en fonction des territoires. Certains juges critiquent le manque de transparence des départements quant au nombre de places disponibles. À l’inverse, certains départements éprouvent des difficultés à anticiper les besoins. Pour Mme Cécile Mamelin (USM), « les juges des enfants rencontrent des difficultés pour connaître l’état exact des placements. Les réponses ne sont pas toujours fournies. Certains peinent à savoir quand les décisions seront exécutées et dans quel établissement. Cette opacité et ce manque de transparence sont unanimement décrits par les collègues, qui se retrouvent démunis face à la dégradation des situations familiales ([324]). »

Or, sans données centralisées sur la question de la protection de l’enfance, il est impossible de connaître le nombre de places dont a besoin un territoire. Ce manque d’analyse empêche toute programmation, contrairement à d’autres champs de l’action publique – le champ scolaire par exemple – où l’État et les collectivités territoriales déploient les moyens nécessaires pour anticiper les besoins. La rapporteure juge indispensable la mise en place sans délai d’analyses précises conduites territoire par territoire, dès la publication du présent rapport, pour identifier les besoins.

Elle souhaite ainsi le lancement par l’État d’un audit territorial de la protection de l’enfance. Cet audit devra se concentrer prioritairement sur les départements où la situation est la plus critique. Pour cela il est nécessaire d’établir une cartographie des besoins visant à mieux comprendre les facteurs de vulnérabilité, notamment en :

– analysant les facteurs socio-économiques (précarité, logement, chômage…) influençant le nombre d’enfants placés ;

– identifiant les pratiques des services de protection de l’enfance et leur éventuelle hétérogénéité entre départements ;

– vérifiant la qualité et la disponibilité des dispositifs de soutien aux familles pour prévenir les placements.

Un tel diagnostic est essentiel pour comprendre pourquoi certains territoires connaissent une surreprésentation des enfants confiés à l’ASE et pour identifier les leviers d’amélioration.

Il convient d’assortir ce diagnostic d’un plan d’urgence visant à examiner dans chaque territoire les situations en attente et y apporter une réponse dans les meilleurs délais dans l’intérêt de l’enfant ou du jeune majeur à protéger, y compris à titre exceptionnel sur un département situé en proximité, s’il dispose de places habilitées disponibles.

une justice débordée, des procédures en mode dégradé

Le manque de moyens de la justice des mineurs influe sur la qualité des procédures d’assistance éducative. Un rehaussement des moyens est indispensable et doit aller de pair avec une réflexion sur la formation des magistrats.

Des évolutions législatives qui peinent à se traduire sur le terrain

Les évolutions concernant la procédure judiciaire en matière d’assistance éducative sont aujourd’hui peu effectives, faute de moyens suffisants pour les mettre en œuvre.

Ainsi, les jugements collégiaux, rendus possibles en matière d’assistance éducative par la loi Taquet pour les affaires d’une particulière complexité (article L. 252-6 du code de l’organisation judiciaire), sont très peu mis en œuvre. Certains tribunaux se sont saisis de cette possibilité, à l’image de celui de Bobigny, ce qu’il faut saluer. Mais ces bonnes pratiques semblent à ce stade rester des exceptions. Comme l’indique le Syndicat de la magistrature dans sa contribution écrite, « faute de moyens, il est en pratique impossible pour les tribunaux pour enfants de prévoir des audiences d’assistance éducative collégiales autrement que de façon très exceptionnelle ». Les réponses écrites du tribunal pour enfants de la Mayenne vont dans le même sens : « Il n’a pas été procédé à un jugement collégial en assistance éducative au tribunal pour enfants de Laval depuis l’entrée en vigueur de ces dispositions. Au regard de la charge de travail habituelle des magistrats, ce dispositif est lourd à mettre en œuvre et chronophage. »

La loi a voulu renforcer la place de l’enfant dans la procédure. Mais le manque de moyens de la justice peine à traduire cette volonté en actes. En particulier, le principe de l’audition séparée du mineur en capacité de discernement, renforcé par la loi Taquet, n’est pas toujours respecté. D’après le Syndicat de la magistrature, en raison d’une trop lourde charge de travail, les juges des enfants ne peuvent pas consacrer suffisamment de temps à l’audition des enfants. De ce fait 34 % des juges des enfants ne procèdent pas systématiquement à l’audition séparée des enfants capables de discernement. Selon Mme Cécile Mamelin (USM), « l’enfant discernant est entendu quasiment systématiquement. Néanmoins, parfois, par manque de temps, lorsque les fratries sont nombreuses, les collègues n’entendent pas toujours l’enfant seul. En effet, cela rallonge le temps d’audience, tout comme la présence de l’avocat. En définitive, nous avons l’impression de courir après le temps. Les collègues posent la question suivante à l’enfant : “Veux-tu être entendu seul ?” Il arrive que l’enfant réponde positivement, mais parfois il n’ose pas le faire. Il est regrettable de devoir poser cette question, car le principe inscrit dans la loi est que l’enfant doit être entendu seul lors de son audition ([325]). »

Un besoin criant d’augmentation des moyens de la justice des mineurs

L’ensemble des acteurs entendus par la commission d’enquête s’accorde sur le besoin de recruter davantage de juges des enfants. Les conditions dégradées actuelles d’exercice de la justice des mineurs conduisent à des difficultés d’attractivité importantes. Selon Mme Kim Reuflet, présidente du Syndicat de la magistrature, un nombre croissant de juges des enfants demande à se déspécialiser.

En 2023, les juges des enfants ont été saisis de 124 100 nouveaux cas de mineurs en danger, un chiffre en hausse de 10 % par rapport à 2022, après une augmentation de 3,5 % par an en moyenne entre 2013 et 2022. L’accompagnement éducatif pouvant durer plusieurs années, le stock s’élevait à 302 838 mesures au 31 décembre 2023 ([326]), pour 522 juges des enfants. Les acteurs soulignent également de fortes inégalités entre juridictions, en fonction notamment de l’intensité de l’activité pénale, les juges des enfants ayant la double compétence civile et pénale. D’après l’USM, encore trop de juges des enfants ont en charge 600, voire 700 ou 800 mesures, ce qui rend impossible le fonctionnement d’une justice des mineurs de qualité.

Le nombre excessif de mesures suivies par juge entrave le bon fonctionnement de la justice. Mme Muriel Eglin (AFMJF) a eu l’occasion de rappeler devant la commission d’enquête que, dès 2012, « un groupe de travail de magistrats coordonnateurs des tribunaux pour enfants a réfléchi à la charge raisonnable d’intervention pour un juge des enfants. Les travaux ont conduit à proposer qu’un juge des enfants à temps plein puisse suivre 350 dossiers d’assistance éducative pour les cabinets dont l’activité pénale est inférieure à 40 %, donc minoritaire. Si l’activité pénale représente 40 % ou plus de l’activité juridictionnelle, les juges des enfants ne devraient pas gérer plus de 290 dossiers d’assistance éducative [...]. En 2022, une conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires a proposé un référentiel selon lequel un juge des enfants à temps plein, se consacrant uniquement à l’assistance éducative, devrait gérer 450 dossiers ([327]). » L’USM considère que la charge de travail normale d’un juge des enfants s’élève à environ 350 dossiers d’assistance éducative, avec une activité pénale de l’ordre de 25 à 30 % de la charge du cabinet. Le Syndicat de la magistrature estime quant à lui qu’un juge des enfants devrait suivre en moyenne 325 situations (soit un enfant ou une fratrie).

Comme indiqué au cours des auditions, le ministère de la justice élabore un référentiel de la charge des juges des enfants, dans le cadre d’un travail plus large ayant pour objectif d’établir des référentiels de charge de travail pour les différentes missions judiciaires. Force est de constater que ces référentiels ne sont toujours pas parus et entravent l’identification des besoins exacts pour garantir le bon fonctionnement de la justice des mineurs.

Quoi qu’il en soit, et malgré une légère augmentation ces dernières années, les moyens de la justice des mineurs restent très insuffisants et nécessitent un investissement nouveau.

Le ministre de la justice M. Gérard Darmanin a annoncé 100 magistrats de plus d’ici à 2027 pour les mineurs, dont 50 juges des enfants désignés dès 2025 ([330]). Il est essentiel qu’une partie de ces moyens soit orientée vers l’assistance éducative et non uniquement vers le volet pénal.

La rapporteure relève que ces nouvelles créations restent du reste en deçà des besoins identifiés par les acteurs. L’USM indique ainsi que les juges des enfants devraient être 87 de plus pour l’activité civile pure (hors décisions concernant les MNA et enfants de retour de zone). Pour le Syndicat de la magistrature, « il faudrait aujourd’hui 235 juges des enfants supplémentaires uniquement pour l’assistance éducative, en prenant en compte la norme ministérielle de 350 mesures par juge. Il en faudrait presque autant pour le pénal. Nous sommes donc très loin du compte ([331]). »

La pénurie de greffiers constitue un autre problème majeur. Bien que sa présence soit obligatoire en vertu du code de procédure civile, les juges des enfants en sont souvent privés. Mme Natacha Aubeneau (USM) le déplore : « il serait impensable de tenir n’importe quelle autre audience sans greffier. Malheureusement, en matière de protection des enfants, cette absence est tolérée. » Le constat est partagé par le syndicat de la magistrature, selon qui « le juge des enfants est le seul à être traité de la sorte » et qui indique que 30 % des juges des enfants tiennent leurs audiences sans greffier ([332]). Or la présence du greffier garantit les droits des justiciables et assure au juge une assistance nécessaire pour la prise de notes qui plus est dans des affaires complexes qui exigent une écoute attentive. Comme l’a précisé la présidente du tribunal des enfants de Bobigny Mme Muriel Eglin, la présence du greffier est une des conditions du bon déroulement des procédures et participe in fine à la meilleure protection des enfants ([333]).

Dans une décision rendue en 2020, le Défenseur des droits soulignait l’absence de greffiers dans les audiences d’assistance éducative, le nombre insuffisant de juges des enfants ainsi que l’allongement des délais de procédure devant les cours d’appel.

Tous ces éléments rendent tout cela rend urgent un renforcement des moyens de la justice pour que les missions d’assistance éducative puissent effectivement protéger les enfants, ce qui nécessite d’identifier les tribunaux les plus en difficultés – ceux où le nombre de mesures d’assistances éducatives par juge des enfants est le plus élevé – pour leur attribuer en priorité les moyens nécessaires.

placer les besoins fondamentaux de l’enfant au cœur de la formation des juges des enfants

La rapporteure souhaite enfin insister sur un point qui lui paraît tout particulièrement primordial : le renforcement de la formation des magistrats.

Comme l’a rappelé Mme Muriel Eglin (AFMJF), « les magistrats sont initialement formés comme des généralistes, couvrant toutes les fonctions ». Or l’office du juge des enfants implique des décisions majeures pour la vie de l’enfant et des familles, qui rendent indispensable une formation dédiée, permettant notamment de comprendre les fonctionnements du psycho-trauma ainsi que les apports de la théorie de l’attachement. Aujourd’hui, « avant leur première prise de fonction en tant que juges des enfants, [ces derniers] suivent une formation spécifique d’environ cinq mois, comprenant un mois de formation théorique et quatre mois de formation pratique dans un cabinet de juges des enfants. Ils y exercent aux côtés d’un autre juge pour développer leur spécialisation ([334]). » La rapporteure souligne l’importance de veiller à ce que ces formations comprennent des modules cliniques, en particulier sur les psycho-traumatismes.

Il est en outre opportun d’orienter davantage la formation continue obligatoire des juges des enfants – une semaine par an, comme l’ensemble des magistrats – vers des formations relatives à la protection de l’enfance. Dans ce cadre, la construction de formations communes avec les observatoires départementaux de la protection de l’enfance pourrait être encouragée, comme le suggère l’AFMJF. La rapporteure partage en outre pleinement la remarque formulée par Mme Muriel Eglin (AFMJF) : « Il est […] essentiel que cette formation soit, notamment pour les jeunes professionnels, axée sur l’exercice concret des fonctions actuelles, plutôt que sur des projections dans des fonctions futures. Il est pertinent de se former aux besoins fondamentaux de l’enfant lorsqu’on est juge des enfants, plutôt que de se préparer à la tenue des audiences correctionnelles qui auront lieu dans deux ans ([335]). »

La rapporteure note également avec intérêt l’existence du cycle approfondi d’études de la justice des mineurs proposé par l’ENM, une formation de deux ans comprenant des modules de deux à trois jours, qui aborde des questions spécifiques telles que le développement et la prise en charge des enfants, avec un accent particulier sur les sciences humaines. Il convient de développer largement ces formations, ce qui implique également de dégager du temps dans l’emploi du temps des juges des enfants.

En complément, une réflexion sur les politiques de ressources humaines et la durée des fonctions pourrait utilement être engagée au ministère de la justice. L’USM le rappelle ainsi dans sa contribution écrite : « Il est certain que la qualité de la prise en charge des mineurs est plus importante si le juge des enfants est le même pendant plusieurs années, surtout pour le mineur qui a besoin de repères. Toutefois, la politique des ressources humaines dans la magistrature et le statut actuel rendent inévitable le turn-over, lié à la nécessité de progresser dans la carrière en changeant de juridiction régulièrement […]. Il n’est donc pas rare qu’un enfant connaisse plusieurs juges des enfants au cours de son suivi (un enfant placé a exposé avoir connu sept juges des enfants alors qu’il n’avait que quinze ans !). » Mme Muriel Eglin considère également qu’« un juge des enfants doit pouvoir rester quatre ou cinq ans sur un poste pour mettre en place des partenariats, se former, connaître les secteurs et les familles, et être identifié. La continuité d’intervention du juge des enfants est importante pour les familles, les enfants et les travailleurs sociaux ([336]). »

Des évolutions souhaitables dans le cadre de la procédure judiciaire

L’amélioration des procédures passe par l’association des parties prenantes et le respect du principe du contradictoire.

Il est essentiel de veiller à la meilleure prise en compte de la parole de l’enfant dans le cadre de la procédure judiciaire, en lui attribuant un avocat systématiquement, comme cela sera détaillé plus loin. La rapporteure partage aussi pleinement la préoccupation de la Défenseure des droits qui estime nécessaire que les rapports transmis au juge des enfants relatent systématiquement le point de vue de l’enfant – y compris lorsque ce point de vue n’est pas conforme à celui défendu par les services – et décrivent de manière étayée la manière dont il a été recueilli ([337]).

Les familles doivent également être davantage informées des processus de décision. Pour reprendre les mots de Mme Michèle Créoff, avec la protection de l’enfance, « nous entrons dans l’intimité des familles en contrôlant comment des parents élèvent leurs enfants. Ces gens ont le droit à la transparence et à des outils objectifs ([338]). » Dans ce cadre, une des revendications fortes d’ATD Quart Monde est la transmission du rapport de l’ASE sous un délai minimum en amont de l’audience, afin de laisser le temps aux familles d’en prendre connaissance avant l’entretien avec le juge.

En vertu de l’article 1187 du code de procédure civile, le dossier d’assistance éducative peut être consulté, sur leur demande et aux jours et heures fixés par le juge, par les parents, le tuteur, la personne ou le représentant du service à qui l’enfant a été confié et par le mineur capable de discernement, jusqu’à la veille de l’audition ou de l’audience. En cas de décision motivée, le juge peut exclure tout ou partie des pièces de la consultation dès lors que cela peut faire courir un danger physique ou moral grave au mineur, à une partie ou à un tiers.

Mais, selon les témoignages recueillis par la commission d’enquête, il est aujourd’hui fréquent que les parents prennent connaissance le matin même du contenu du rapport de l’ASE. Comme en témoigne Mme Gaëlle Le Dins, « on [ne parle que très peu aux parents] avant l’audience, et on ne […] leur transmet pas [le rapport]. Les parents peuvent prendre rendez-vous avec la greffière au tribunal et y avoir accès, mais ils n’ont le droit ni d’en faire des copies ni d’en prendre des photos. Pendant l’audience, sous le coup de l’émotion, et en découvrant les éléments négatifs que contiennent les rapports des professionnels, c’est difficile de s’exprimer. Nous nous sentons désespérés, dévalorisés ou révoltés, sans oser le montrer, car nous avons bien compris que tout pouvait se retourner contre nous ([339]). » La Défenseure des droits constate même parfois l’absence de rapports éducatifs en prévision des audiences ([340]). Plusieurs magistrats signalent des difficultés pour obtenir ces rapports dans des délais raisonnables.

La rapporteure estime nécessaire de s’assurer que le droit à la consultation du rapport de l’ASE, point fondamental du respect du principe du contradictoire, est bien effectif dans l’ensemble des juridictions. Une réflexion portant sur le passage d’une simple consultation à la transmission du rapport pourrait être opportune.

Concernant les parties devant être présentes à l’audience, deux remarques complémentaires ressortent du travail de la commission d’enquête. En premier lieu, il convient d’y associer, lorsque cela est possible les familles d’accueil. En second lieu, il faut garantir la présence à l’audience du travailleur social qui suit effectivement l’enfant, ce qui paraît loin d’être toujours le cas.

III. DES CONDITIONS de prise en charge DÉFAILLANTES QUI PEUVENT METTRE EN DANGER L’ENFANT

Qu’ils soient placés dans des structures d’accueil collectives ou dans un accueil de type familial, les enfants protégés subissent trop souvent des conditions de vie et d’hébergement inadaptées à leurs besoins fondamentaux. Elles peuvent en devenir dangereuses. Certains types d’hébergement, tels que les hôtels, ont été interdits mais les départements continuent d’y avoir recours. D’autres ne sont pas suffisamment réglementés : les conditions d’accueil en pouponnière n’ont pas été revues depuis les années 1970, le contrôle des antécédents judiciaires du personnel au contact des enfants est encore loin d’être pleinement effectif et l’intérim s’engouffre dans les brèches d’un système qui manque de places et de personnels.

A. Des conditions qui peuvent être indignes et inadaptées

Alors que la loi Taquet de 2022 a interdit le placement à l’hôtel au titre de l’ASE, ces pratiques perdurent dans certains départements en toute illégalité. D’autres structures d’accueil, bien que légales, sont également facteur de risque, en particulier lorsqu’elles sont situées en dehors du département auquel l’enfant a été confié. Au sein des structures autorisées, l’architecture vieillissante des lieux ou la saturation de ceux-ci peut conduire à des prises en charges inadaptées aux besoins de l’enfant.

1. Des structures d’accueil collectives qui fonctionnent parfois en dehors de tout cadre légal

Différents établissements opèrent un accueil collectif d’enfants ou de jeunes majeurs pris en charge par l’aide sociale à l’enfance. L’article L. 312-1 du CASF distingue entre :

– les établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS), qui comprennent notamment les MECS, les foyers de l’enfance ou encore les villages d’enfants ;

– les lieux de vie et d’accueil (LVA), qui proposent une prise en charge de type familial, dans des structures de petite taille : ils accueillent généralement entre trois et sept enfants ou jeunes majeurs.

Ces deux types de structure sont soumis à autorisation, en application de l’article L. 313-1-1 du CASF. Cette autorisation est généralement délivrée par le président du conseil départemental. Les structures d’accueil doivent également être habilitées à recevoir des bénéficiaires de l’ASE, l’autorisation valant habilitation sauf mention contraire ([341]).

En parallèle de ces structures d’accueil « autorisées », il existe des structures de placement « non autorisées », ce qui recouvre plusieurs réalités.

La structure peut être « non autorisée » au sens où elle ne bénéficie pas de l’autorisation prévue à l’article L. 313-1-1 du CASF. Elle peut cependant s’inscrire dans autre régime légal lui permettant d’accueillir ponctuellement des enfants ou des jeunes dans le cadre de l’ASE. Cet accueil ne peut excéder deux mois et il est possible uniquement en cas d’urgence ou pour assurer la mise à l’abri de mineurs (voir infra) ([342]). Cela recouvre deux catégories de structures :

– les structures soumises à déclaration au titre de l’article L. 321-1 du CASF. Il s’agit en pratique d’une catégorie résiduelle d’établissements qui réalisent de manière habituelle de l’accueil d’enfants pour des séjours de type « séjour de rupture » ou des séjours à la ferme, par exemple pour accueillir les enfants placés chez un assistant familial ou en foyer et qui ne retournent pas dans leur famille ([343]) ;

– les hébergements soumis à déclaration au titre des articles L. 227-4 et L. 227-5 du CASF. Il s’agit de structures d’accueil collectif de mineurs (ACM) à caractère éducatif. Ces structures bénéficient souvent d’un agrément « Jeunesse et sport » ; cependant, l’octroi d’un tel agrément ne doit pas être confondu avec l’obligation de déclarer l’organisation d’un ACM auprès des services de l’État. Autrement dit, revendiquer le simple octroi de cet agrément pour une prise en charge au titre de l’ASE, sans déclaration, ne peut suffire pour satisfaire les obligations légales.

Mais la notion de structure « non autorisée » peut aussi recouvrir des structures qui ne bénéficient pas de l’autorisation mentionnée supra et qui ne rentrent pas dans l’une ces deux catégories d’accueil dérogatoires et ponctuelles. Elles fonctionnent alors en toute illégalité si elles accueillent des enfants de l’ASE de manière habituelle. Les structures soumises à déclaration ou dites « jeunesse et sports » qui accueillent des enfants sur de longues durées sont elles aussi dans l’illégalité. Une récente instruction ministérielle relève que des structures accueillant de manière durable des mineurs ou de jeunes majeurs de l’ASE, fonctionnant sans autorisation, « ont fait l’objet de signalements pour des prises en charge socio-éducatives défaillantes et des actes de maltraitance à l’encontre des personnes accueillies ([344]) ».

Parmi les structures autorisées, il est nécessaire d’être attentif au recours croissant aux LVA. Ceux-ci se développent sous des statuts juridiques variés et sont moins réglementés que les ESMS. Par exemple, ils ne sont pas obligatoirement soumis à une procédure d’appel à projets ([345]). Bien que le développement de l’accueil sous la forme de petites unités de vie soit mieux adapté aux besoins des enfants, les LVA accueillent fréquemment des enfants cumulant les vulnérabilités et les difficultés, pour lesquels de précédents placements ont échoué et qui sont alors très vulnérables. Ces structures sont aussi plus fréquemment implantées dans des lieux isolés ([346]). Ces différents éléments justifient que l’on y porte une attention particulière, en particulier lors des contrôles.

La rapporteure s’inquiète particulièrement des risques associés à la pratique des placements hors du département d’origine. Un département envoie parfois un enfant dans une structure ou une famille d’accueil située dans un autre département, qui peut être géographiquement proche ou non. Cela peut être lié en particulier au manque de places d’accueil dans le département d’origine ou à l’inadéquation des places disponibles à la situation de l’enfant.

Le placement d’un enfant hors du département conduit à un partage des rôles sur le contrôle et le suivi éducatif qui équivaut à une dilution des responsabilités. Un rapport de l’IGAS de 2012 sur le sujet relevait déjà que « ce partage des rôles est facteur de complexité mais aussi de risques ([347]) ». La situation de certains départements auditionnés par la commission d’enquête a illustré les risques de telles pratiques. Le département du Nord en est un exemple particulièrement flagrant, celui-ci ayant placé plusieurs dizaines d’enfants auprès de personnes exerçant leur activité en toute illégalité, entre 2010 et 2017, dans l’Indre, la Haute-Vienne et la Creuse ([348]). Ces enfants ont subi des conditions d’accueil totalement indignes et de multiples faits de violences, comme l’a rappelé Mme Romane Brisard, journaliste : « Ils ont subi des coups, des strangulations, ont été menacés à l’aide de couteaux et de tasers, se sont fait enfoncer la tête dans la cuvette des toilettes ou uriner dessus. On leur a imposé des conditions de vie indignes, en les obligeant à passer la nuit sous la tente ou dans des caravanes sans eau ni électricité, en leur administrant des surdoses de médicaments ou en les soumettant à divers travaux forcés tels que la rénovation d’une maison. Enfin, quatre petites filles ont dit avoir été témoins ou victimes de violences et de dressage sexuel : obligation de se maquiller, de revêtir des minijupes, des décolletés, interdiction de porter des sous-vêtements ([349])… » La rapporteure a demandé, lors d’un contrôle sur pièces, plusieurs documents au département concernant cette affaire (voir, infra, les développements spécifiquement consacrés aux contrôles hors département).

2. Des placements à l’hôtel qui perdurent en pratique, malgré leur interdiction

Alors que la loi Taquet de 2022 a interdit le placement à l’hôtel, des pratiques illégales de recours à ce mode d’hébergement perdurent.

a. L’interdiction par la loi Taquet de 2022

L’article 7 de la loi Taquet de 2022 interdit de placer des enfants ou des jeunes majeurs confiés à l’ASE dans des structures ne disposant pas d’une autorisation. Il interdit également le placement dans des structures soumises à déclaration ou de type « jeunesse et sports ». Celles-ci peuvent néanmoins continuer à prendre en charge des enfants ou des jeunes majeurs de l’ASE à titre exceptionnel, uniquement « pour répondre à des situations d’urgence ou assurer la mise à l’abri des mineurs » et pour une durée maximale de deux mois. L’exception permise par la loi Taquet n’est pas applicable aux enfants et aux jeunes en situation de handicap.

Il est donc désormais interdit de placer des enfants ou des jeunes majeurs à l’hôtel.

Le décret d’application de l’article 7 de la loi Taquet a été publié le 16 février 2024 ([350]). Il précise :

– que seuls les jeunes âgés de seize à vingt et un ans peuvent être pris en charge dans des structures déclarées ou relevant du régime « jeunesse et sports » ;

– qu’une surveillance de jour comme de nuit doit être mise en place, par la présence d’au moins un professionnel « formé à cet effet ». Les jeunes hébergés doivent disposer d’un accompagnement socio-éducatif et sanitaire « adapté », étant précisé que les personnes chargées de cet accompagnement doivent être titulaires d’un diplôme « dans le domaine social, sanitaire, médico-social ou de l’animation socio-éducative » ;

– que le président du département doit s’assurer que la structure est adaptée à l’âge et aux besoins fondamentaux du mineur et que la prise en charge reste adaptée à la personne concernée.

b. En pratique, cette interdiction n’est pas toujours respectée

L’interdiction des placements à l’hôtel et dans des structures « jeunesse et sport » est une évidence tant les conditions d’accueil proposées y sont inadaptées. Un rapport de l’IGAS de 2020 avait amplement démontré les problèmes liés à de telles structures ([351]).

Les témoignages du Comité de vigilance des enfants placés ont été édifiants sur ce sujet. Ses différents membres ont rappelé à quel point les placements en hôtel faisaient des enfants concernés des proies faciles pour les réseaux criminels. L’immense solitude de ces enfants, très peu accompagnés, est aussi un fait, comme l’a rappelé Mme Diodio Metro, membre du comité et ancienne enfant placée : « Que se passe-t-il à l’hôtel ? J’ai des jeunes qui sont arrivés à l’association après y avoir passé trois ans. Vous rendez-vous compte ? Une journée sans voir personne. Rien que le vide et l’angoisse. Cela conduit à des suicides ([352]). »

Mme Anne-Solène Taillardat, autre membre du Comité et ancienne enfant placée, a rappelé les conditions de vie déplorables et insalubres existant dans les hôtels : « Lorsqu’on évoque les hôtels, il est essentiel de comprendre que ce sont des établissements où les couvertures présentent des taches de sang, de sperme ou de matière fécale, au choix. Les draps y sont changés au bon vouloir de l’hôtelier, parfois une seule fois par mois, dans le meilleur des cas. Ce sont des lieux où il est impossible de se préparer à manger. Les résidents doivent se contenter de sandwiches ou, pour les plus chanceux, de tickets restaurant pour des kebabs. En termes de nutrition, c’est un véritable scandale. Je ne mentionne même pas la gale, les cafards, les souris, ou encore les hôteliers qui voient des billets à la place des jeunes qu’ils accueillent. Certains peuvent même se montrer violents ou harceler sexuellement les jeunes femmes ([353]). »

Les placements à l’hôtel donnent lieu à des drames. C’est d’ailleurs une agression mortelle entre deux jeunes de l’ASE dans un hôtel, ayant conduit au décès de l’un d’entre eux, qui avait conduit à la commande du rapport de l’IGAS mentionné supra, en complément d’un contrôle réalisé par l’inspection dans le département concerné (Hauts-de-Seine). Lily, quinze ans, s’est suicidée au mois de janvier 2024, alors qu’elle était placée dans un hôtel du Puy-de-Dôme. Le décret d’application de l’article 7 de la loi Taquet était toujours en attente de publication au moment des faits.

Pourtant, certains départements continuent à recourir à des modalités d’accueil illégales, en particulier pour le placement de MNA, en invoquant la situation intenable dans laquelle ils se trouvent ([354]).

Les jeunes du Comité de vigilance des enfants placés ont également souligné un phénomène croissant : le report des placements en hôtels vers des campings ou des gîtes : « Actuellement, le département du Nord, parmi d’autres comme la Loire-Atlantique, tente d’être créatif en remplaçant parfois les hôtels par des campings ou des gîtes », a ainsi indiqué Mme Taillardat ([355]). Le département du Nord a confirmé que certains accueils étaient effectués en gîtes : « À la demande de l’ASE, certaines associations gestionnaires d’établissements habilités peuvent être amenées, pour des situations précises et de manière encadrée, à accueillir des jeunes dans des gîtes, avec un accompagnement éducatif relevant de l’établissement. Ces situations sont très isolées et concernent des jeunes pour lesquels les solutions d’hébergement collectif existantes ne sont pas adaptées, et pour lesquels les places dans les établissements médico-sociaux ne sont pas possibles ([356]). »

Mme Marguerite Aurenche, cheffe du pôle « Droits de l’enfant » auprès du Défenseur des droits, a exprimé sa préoccupation face au développement de placements dans des gîtes hors département, ces gîtes figurant en outre « sur des listes très officiellement communiquées au ministère concerné ([357]) ».

Le recours à des structures « jeunesse et sports » pour une durée supérieure à deux mois est aussi constaté. La DDETS de la Mayenne a ainsi été alertée par le service départemental à la jeunesse, à l’enfance et aux sports sur « un nombre croissant d’organismes (une dizaine depuis 2023) sollicitant un récépissé de déclaration “jeunesse et sports” pour organiser des séjours dans une famille sans respecter la condition de durée de ce séjour (deux mois), ni son caractère exceptionnel et dérogatoire », ce qui s’assimile à du placement illégal. Il n’est dès lors pas fait droit à leur demande par le service et ils sont « systématiquement réorientés vers le conseil départemental, afin de solliciter un agrément lié à leur seule activité d’hébergement de mineurs placés ». La DDETS évoque aussi un contrôle inopiné d’un organisme agrémenté « jeunesse et sports » en novembre 2024, qui a conduit à sa fermeture « puisque cet organisme accueillait, en réalité, depuis de nombreux mois, des mineurs placés, dans des conditions d’hygiène, de salubrité, de sécurité et de surveillance inadaptées ([358]) ».

3. Même lorsqu’elles sont légales, les structures d’accueil ne répondent pas toujours aux besoins des enfants

En raison notamment de la saturation des dispositifs d’accueil et d’un parc immobilier vieillissant, les enfants ne sont pas toujours accueillis de la manière la plus adaptée à leurs besoins. Il peut être rappelé que l’article L. 311-3 du CASF accorde à l’usager des ESSMS des droits, en particulier le respect de sa dignité, de son intégrité, de son intimité et de sa sécurité.

a. Des structures d’accueil saturées

L’augmentation du nombre de placements entraîne une saturation des dispositifs.

Le rapport de la Banque des territoires sur l’enfance protégée précité rappelle qu’en 2022, pour une place en structure de protection de l’enfance, il y a 1,8 enfant confié à l’ASE, selon les données de la DREES. Mme Anne Devreese, présidente du CNPE a rappelé que les taux d’occupation des structures d’accueil, qu’elles soient institutionnelles ou familiales, atteignent parfois 120 %, 130 %, 140 %, voire 150 % ([359]). De même, une enquête conduite par l’UNIOPSS-URIOPSS auprès de leur réseau d’adhérents indique que 60 % des établissements ont été contraints de dépasser leur capacité d’accueil ([360]). En audition, Mme Diodio Metro a témoigné de l’impossibilité d’accueillir des enfants autrement que dans des conditions dégradées du fait de cette saturation : « Nous devions souvent les accueillir en improvisant des couchages, faute de place. Par exemple, à trois heures du matin, on m’a informée de l’arrivée d’une petite fille de huit ans. J’ai dû installer un matelas dans le couloir pour pouvoir l’accueillir. Cela ne constitue pas un véritable accueil ([361]). »

Les difficultés d’anticipation dans les territoires, liées au manque de dialogue entre les juges et les départements, peuvent amplifier ces problématiques. La fermeture de structures d’hébergement dans le secteur médico-social et sanitaire a également pu aggraver la situation (voir infra). Plusieurs acteurs rapportent également des stratégies d’économies budgétaires court-termistes de certains départements. Ainsi, l’UNIOPSS dénonce la stratégie mise en œuvre par certains départements qui, à la suite de baisses temporaires du nombre d’accueils, « ont procédé à des fermetures de places d’accueil voire de structures entières pour se retrouver quelque temps plus tard avec un nombre de mesures d’accueil prononcées par des magistrats supérieur aux capacités d’accueil réduites avec trop d’empressement ([362]) ».

b. Un parc immobilier à agrandir et à rénover

Le rapport de la Banque des territoires précité fait état des résultats d’une étude menée pour son compte par KPMG, en 2022, auprès de 24 départements issus de 11 régions métropolitaines. Cette étude estime les besoins financiers de remise à niveau du parc immobilier du secteur de la protection de l’enfance entre 1,4 milliard d’euros et 2,4 milliards d’euros, ce qui inclut les besoins en réhabilitation d’établissement et ceux en développement et en internalisation de places.

Besoins en réhabilitation d’établissements et en développement et internalisation de places

Source : commission d’enquête, d’après les données de la Banque des territoires.

Par ailleurs, le bâti de ce secteur n’est pas nécessairement adapté aux besoins des enfants. Les plus anciennes structures d’accueil sont des structures de grande taille héritées du modèle de l’orphelinat. M. Didier Tronche, président de la CNAPE, a d’ailleurs rappelé qu’« il est désormais évident que l’accompagnement des familles en difficulté et des enfants en situation de danger ne peut plus se faire par une simple mise au vert à la campagne, avec des établissements de quatre-vingts lits. Aujourd’hui, les associations constatent que leur patrimoine historique n’est plus adapté ([363]). »

La Banque des territoires souligne les enjeux de rénovation énergétique et d’adaptation aux besoins des enfants des structures d’accueil. Il faut des espaces communs sécurisés et adaptés aux âges et aux besoins, notamment pour les enfants les plus complexes ou en situation de handicap, mais aussi « des espaces pour garantir le suivi de leur scolarité et l’accès à leurs loisirs, et surtout une certaine intimité, offerte notamment par des chambres individuelles et espaces de vie personnels ».

En audition, M. Alain Vinciarelli, président de l’ANMECS, a évoqué les difficultés de financement et d’évolution des normes d’accueil : « L’intention est forte, mais tout est question des crédits accordés et des financeurs. Ces enjeux sont ainsi rattachés aux dépenses départementales d’investissement pour l’amélioration des bâtiments. Les normes évoluent de manière fréquente et exponentielle ([364]). » Les délais de construction peuvent aussi constituer un frein, le département de la Loire-Atlantique évoquant un délai de cinq ans pour livrer une MECS ([365]). M. Michel Ménard, président de ce département, l’a rappelé en audition : « Malgré notre volonté affichée de création de places, nous sommes confrontés aux difficultés liées à la recherche du foncier, aux marchés publics et aux travaux de mise en conformité. » Il a appelé à un plan d’urgence sur le sujet, soulignant que de telles initiatives avaient eu lieu pour des chantiers liés au sport ou au patrimoine national ([366]).

Certains élus locaux sont par ailleurs réfractaires à l’implantation d’établissements de l’ASE sur leur territoire. Mme Ève Robert (ANDASS) l’a souligné : « Certaines communes s’opposent […] – ou menacent de le faire – à la construction d’établissements de protection de l’enfance, quelle qu’en soit la nature. Les publics accueillis sont souvent perçus comme indésirables ou sources de nuisances pour les riverains. Ils présentent aussi un risque de surcharge pour les écoles ([367]). » Pour la rapporteure, il n’est pas tolérable que la construction de structures d’un tel intérêt public puisse être entravée par des formalités d’urbanisme. Elle souhaite donc que soit étudiée la possibilité de transférer le pouvoir de délivrer le permis de construire au préfet de département en cas de carence du maire ou de refus injustifié (par exemple, lorsqu’est invoqué le risque de nuisances supposées pour les riverains).

c. Les solutions de financement proposées par la Banque des territoires

La réhabilitation des structures d’accueil existantes et le développement de nouvelles capacités d’accueil ne pourront se faire sans volonté politique. Mais leur financement est aussi au cœur des préoccupations. Le rapport de la Banque des territoires propose des solutions qui méritent d’être évoquées ici.

La Banque a déjà proposé en 2024 des prêts de long terme à taux bonifié pour financer des projets immobiliers dans le secteur de la protection de l’enfance. Quelque 67,50 millions d’euros de prêts ont été alloués en trois semaines seulement, qui ont permis de financer quinze projets. À la suite du succès de cette première enveloppe, la Banque des territoires souhaite ouvrir une nouvelle enveloppe de 350 millions d’euros. En complément, la rapporteure approuve l’idée de la Banque d’étudier la mise en place « d’un dispositif pérenne de prêts concessifs sur maturités longues contribuant à soutenir un vaste programme d’investissement et offrant une visibilité accrue aux acteurs, indispensable au montage d’opérations immobilières de long terme ». En attendant, elle appelle à augmenter le montant de la prochaine enveloppe allouée aux prêts bonifiés de 350 à 500 millions d’euros.

Le rapport de la Banque des territoires évoque d’autres modalités de financement qui pourraient être développées. En particulier, la création d’une foncière départementale ou interdépartementale « permettrait de limiter l’endettement des collectivités tout en permettant l’acquisition ou la rénovation de biens dont le département deviendrait propriétaire dans les limites prévues par la loi ». Au besoin, cette solution pourrait être étendue à d’autres types d’établissements dans le champ social et médico-social. La Banque des territoires étudie déjà un projet de foncière médico-sociale avec le département de la Mayenne.

Les collectivités peuvent également mobiliser des crédits d’ingénierie auprès de la Banque des territoires, notamment pour des études de besoin. La Banque évoque ainsi 1,5 milliard d’euros de crédits d’ingénierie mobilisés dans le cadre d’un partenariat établi avec Départements de France en mai 2022 ([368]), pour « notamment prendre en charge la réalisation d’audits énergétiques, ou le schéma directeur immobilier des départements ([369]) ». La rapporteure souhaite quant à elle que l’État finance et conduise un audit du bâti en protection de l’enfance sur l’ensemble du territoire, ainsi qu’une cartographie des besoins afférents.

Plus généralement, la rapporteure ne peut qu’approuver les travaux en cours pour mutualiser les bonnes pratiques au travers d’un dispositif physique et numérique dédié ([370]), adossé à un centre de ressources. Cela devrait notamment permettre d’identifier toutes les aides financières disponibles et un service d’assistance d’experts sectoriels.

Enfin, la rapporteure souscrit à la proposition, formulée par la délégation aux droits des enfants de l’Assemblée nationale, d’établir avec la Banque des territoires un dispositif financier d’appui à la construction de villages d’enfants dans les territoires ([371]). Interrogée sur celle-ci, la Banque indique y être favorable et relève avoir déjà signé une convention avec SOS Villages d’Enfants, afin de prendre en charge, « à hauteur de 50 %, les audits énergétiques de l’essentiel de leurs villages d’enfants en France ([372]) ».

4. Une situation particulièrement problématique dans les territoires ultramarins

La situation dans les territoires ultramarins est particulièrement préoccupante. Alors que les difficultés sociales y sont exacerbées, la réponse au niveau de la prévention et de la prise en charge est très en deçà des besoins.

a. Des difficultés sociales exacerbées

En novembre 2020, la CNAPE a publié un rapport intitulé « La protection de l’enfance en Outre-mer : état des lieux et phénomènes émergents » qui dressait un constat encore largement d’actualité, montrant comment les problèmes économiques, démographiques et d’accès aux services publics des territoires ultramarins aggravaient les difficultés de la protection de l’enfance. En 2023, l’UNICEF a publié un rapport dressant un état des lieux des droits de l’enfant dans les outre-mer, constatant un « écart frappant » en la matière avec l’Hexagone ([373]). La rapporteure a pu échanger sur ce point lors d’un entretien avec Mme Adeline Hazan, présidente d’UNICEF France.

En réalité, les atteintes aux droits des enfants en outre-mer ne sont pas récentes : entre 1962 et 1982, plus de 2 000 enfants réunionnais, souvent appelés les « enfants de la Creuse », ont été déplacés vers plusieurs départements de la France hexagonale. Ces déplacements d’enfants se sont inscrits dans le cadre de la politique migratoire de l’État de l’époque, le Gouvernement craignant alors les conséquences économiques et sociales d’une natalité très élevée à La Réunion. Des parents ont dû abandonner tout droit sur leurs enfants, devenus pupilles de l’État. Certains de ces enfants accueillis en France y ont subi des maltraitances. Une résolution relative aux enfants réunionnais placés en métropole dans les années 1960 et 1970 a été adoptée à l’Assemblée nationale en 2014, rappelant notamment que « l’État a manqué à sa responsabilité morale envers ces pupilles ([374]) ».

Les chiffres de l’INSEE rappellent que la grande pauvreté est cinq à quinze fois plus fréquente dans les départements d’outre-mer qu’en France métropolitaine ([375]). Les familles monoparentales sont très largement surreprésentées. À titre d’illustration, une famille sur deux en Martinique est monoparentale, contre 21 % en France hexagonale ([376]). Les grossesses et naissances précoces sont aussi significativement plus nombreuses, en comparaison de la moyenne nationale.

Cette situation de vulnérabilité économique et sociale en outre-mer a bien été rappelée par les personnes auditionnées par la commission d’enquête. Ainsi, selon Mme Mery-Gladys Barret directrice générale de l’association Fekler à La Réunion, les difficultés rencontrées en matière de protection de l’enfance dans ce territoire sont intimement liées au « contexte socio-économique fragile du territoire : fort taux de chômage, problèmes de logement, pauvreté élevée, vie chère et insularité ([377]) », dans un contexte où 36 % de la population réunionnaise vit en dessous du seuil de pauvreté ([378]).

Mme Nadia Negrit, conseillère départementale de la Guadeloupe, présidente de la commission enfance, famille, jeunesse, a pointé le fait que près de 20 % de la population guadeloupéenne vit sous le seuil de pauvreté et qu’environ 52 % des mineurs vivent dans des familles monoparentales. Comme elle le souligne, « ces indicateurs socio-démographiques, parmi les plus alarmants au niveau national, se traduisent par des vulnérabilités accrues pour les enfants et les familles ([379]). »

Les violences intrafamiliales sont également un sujet de préoccupation majeur. Selon M. Cyrille Melchior, président du conseil départemental de La Réunion, entendu par la commission d’enquête, les chiffres liés aux violences intrafamiliales sur les femmes et les enfants se dégradent au sein de ce territoire. La CNAPE, dans le rapport précité, relevait également une surreprésentation des violences éducatives dans les territoires ultramarins.

Les territoires ultramarins connaissent ainsi des fragilités sociales plus marquées que dans l’Hexagone, ce qui peut favoriser l’émergence de situations de vulnérabilité importantes pour les familles et les enfants. Le rapport de la CNAPE montre que la précarité, le manque de soins, les violences, nourrissent des difficultés telles que le décrochage scolaire ou la consommation de produits stupéfiants.

b. Des moyens qui ne sont pas au rendez-vous

Face à l’ensemble de ces difficultés, il conviendrait de redoubler d’efforts dans les territoires ultramarins du point de vue des politiques de prévention et de prise en charge en matière de protection de l’enfance. Or, les services publics sont très loin d’être à la hauteur et la situation paraît même encore plus dégradée que dans l’Hexagone.

Au stade de la prévention, la CNAPE notait dans le rapport précité que « l’insuffisance des dispositifs de soin et de PMI ne permet pas de garantir le suivi de santé des enfants et de répondre à leurs besoins. De la même manière, l’accompagnement des enfants en situation de handicap n’est pas adapté ». La rapporteure partage ce constat. Elle souligne également la nécessité de construire des dispositifs adaptés en fonction des territoires. Concernant plus spécifiquement la Guyane, l’UNICEF appelle ainsi à promouvoir les programmes d’accompagnement à la parentalité adaptés au contexte plurilingue du territoire guyanais afin de favoriser la compréhension, l’adhésion et la libération de la parole au sein des familles.

Malgré la mobilisation des acteurs de terrain que la rapporteure a pu noter au cours des auditions, la prise en charge des enfants faisant l’objet d’une mesure d’assistance éducative est dans l’ensemble très loin d’être satisfaisante. Les acteurs de terrain entendus dans le cadre des auditions font globalement part d’une saturation des dispositifs de placements en MECS, du manque de solutions d’accueil alternatives, des limites des accueils dans le secteur du sanitaire et du médico-social, des défaillances dans la sécurisation des parcours d’insertion des jeunes sortant de l’ASE et des difficultés d’accès aux droits communs. Si l’accueil par des assistantes familiales y est traditionnellement plus développé qu’ailleurs, les territoires ultramarins font aussi face à la grave crise d’attractivité qui touche la profession. Les personnes entendues par la commission d’enquête ont également fait part de difficultés en matière de scolarisation des enfants protégés – difficultés particulièrement prononcées en Guyane et à Mayotte. De surcroît, dans ces deux collectivités, les MNA constituent un sujet à part entière. On peut également noter qu’un rapport du Défenseur des droits de 2023 sur les services publics aux Antilles soulignait de graves dysfonctionnements des services de l’ASE en Guadeloupe ([380]).

Les difficultés en matière d’accès aux soins sont tout aussi préoccupantes. Mme Malissa de la Cruz directrice de la maison d’accueil, d’éducation et d’insertion (MAEI) en Guadeloupe, déplore l’engorgement des centres médico-psychologiques (CMP), alors qu’elle estime « qu’au minimum 80 % des enfants que [la MAEI accueille] présentent des problèmes psychiatriques ou psychologiques ([381]) » que les structures d’accueil dédiées aux problématiques de maladie mentale font défaut en Guadeloupe. Pour La Réunion, Mme Mery-Gladys Barret déplore les délais de prise en charge au sein des structures médico-psychologiques pour enfants et adolescents et regrette une coordination insuffisante entre acteurs.

Les sorties sèches sont aussi un problème bien identifié. Mme Audrey Thaly-Bardol, conseillère exécutive chargée des solidarités et de la santé au sein de la collectivité territoriale de Martinique, a ainsi fait part de ses préoccupations concernant des jeunes « qui se retrouvent souvent en situation d’errance, notamment à Fort-de-France, et rencontrent des problèmes sociaux et d’addiction. [Les] moyens humains et financiers [de la collectivité territoriale] sont insuffisants pour accompagner efficacement les familles de la petite enfance jusqu’à l’insertion sociale et professionnelle des jeunes ([382]). »

B. des pouponnières surchargées aux conséquences délétères pour les tout-petits : il y a urgence à agir

Le placement des tout-petits dans des pouponnières qui ne répondent pas à leurs besoins fondamentaux les met en danger et provoque des problèmes de santé qui affectent gravement leur développement. Malgré une première alerte de la rapporteure sur la situation en mai 2024, le travail tardivement mis en place par le Gouvernement pour réviser la réglementation obsolète de ce type d’accueil n’a toujours pas abouti. Il y a pourtant urgence à agir.

1. Une réglementation qui n’a pas été revue depuis les années 1970

Lorsqu’elle était ministre de la santé, Simone Veil avait lancé en urgence l’opération « Pouponnières », en 1977, après avoir été alertée par l’état préoccupant de bébés souffrant de carences affectives manifestes dans une pouponnière à Paris ([383]). Le comité de pilotage de cette opération a continué de se réunir régulièrement jusqu’en 1998. Mme Michèle Créoff a rappelé le succès de cette opération, qui a « conduit à l’éradication totale de l’hospitalisme par le ministère » et qui est dû « à la prise en compte de l’évolution des connaissances, à un budget affecté, à l’existence d’un contrôle et à la mobilisation du champ professionnel, avec une auxiliaire de puériculture référente dans chaque pouponnière ». Elle déplore l’arrêt de cette opération non pas en raison de son absence d’utilité mais « parce qu’il a été mis fin à de tels pilotages étatiques au nom de la décentralisation et de la réduction des dépenses ([384]) ».

Les pouponnières sont des structures qui accueillent des enfants confiés à l’ASE de zéro à trois ans. L’encadré ci-après présente, d’après les données de la DREES et du GEPSO, les principales statistiques sur le placement en pouponnière.

Il existe deux types de pouponnières, qui peuvent être réunies au sein d’un même établissement :

– les pouponnières à caractère sanitaire, qui accueillent les enfants dont l’état de santé exige des soins que leur famille ne peut leur donner. Interrogée par la rapporteure, la DGCS a indiqué ne pas disposer de données quantitatives et qualitatives sur ces établissements ;

– les pouponnières à caractère social, qui reçoivent des enfants dont l’état de santé ne nécessite pas de soins médicaux particuliers et qui relèvent de l’ASE.

La réglementation applicable aux pouponnières est prévue aux articles R. 2324-1 à R. 2324-9 du code de la santé publique (pouponnières à caractère sanitaire) et par les articles D. 312-123 à D. 312-152 et D. 341-1 à D. 341-7 du CASF (pouponnières à caractère social). Elle est issue de textes datant de 1974 : l’arrêté du 28 janvier 1974 relatif à la réglementation des pouponnières (encore en vigueur ou, à tout le moins, non explicitement abrogé) et le décret n° 74-58 du 15 janvier 1974 relatif à la réglementation des pouponnières, des crèches, des consultations de protection infantile et des gouttes de lait (abrogé). Cette réglementation porte en particulier sur les locaux, l’admission et la surveillance des enfants ainsi que le personnel. Pour les pouponnières à caractère social, elle prévoit par exemple :

– des surfaces minimales pour les lieux de couchage (écart d’un mètre au moins entre deux lits ou berceaux, chambres devant mesurer au minimum 3 m² et 9 m3 et contenir six couchages maximum) ;

– une limite d’âge de sortie de l’enfant fixée à trois ans, qui ne peut être reculée qu’à titre exceptionnel ;

– que, dans la mesure du possible, ce sont les mêmes personnes qui doivent prendre soin de l’enfant ;

– que les pouponnières ne peuvent pas accueillir plus de cinquante enfants, sauf à titre exceptionnel ;

– des taux d’encadrement, récapitulés ci-dessous.

Taux d’encadrement en pouponnière à caractère social

Les pouponnières disposent donc de taux d’encadrement et de normes spécifiques, contrairement aux autres structures d’accueil de protection de l’enfance. Ces taux n’ont cependant pas été révisés depuis cinquante ans. À l’inverse, les normes d’accueil dans les crèches ont été révisées récemment, en août 2021 ([386]).

Certaines dispositions sont manifestement obsolètes, par exemple le premier alinéa de l’article D. 312-149 : « Le personnel de l’établissement doit être indemne de toute affection tuberculeuse, à l’exception des séquelles anciennes et cicatricielles dont l’épreuve du temps a montré l’innocuité. » D’autres posent des problèmes de cohérence entre les textes en vigueur : l’article 19 de l’arrêté de 1974 prévoit par exemple que la prolongation du placement en pouponnière au-delà des trois ans de l’enfant ne peut dépasser dix mois, alors que cette limite de dix mois n’est pas reprise dans les dispositions du code de l’action sociale et des familles ([387]).

Mme Christine Omam, membre de la commission « Parcours prévention et protection de l’enfant » du GEPSO, a souligné qu’il fallait également faire évoluer les normes architecturales de ces établissements : « Vous ne pouvez pas fonctionner de la même façon dans une pièce et dans un couloir où, pendant la nuit, vous devez surveiller vingt-cinq bébés. Pendant que vous donnez le biberon à l’un, comment, seul, surveiller les vingt-quatre autres ? Or l’arrêté de 1974 permet encore ce genre de situation ([388]). »

2. Des tout-petits qui subissent des conditions d’accueil inadaptées

La saturation des pouponnières et le manque de personnel conduit à enfreindre la réglementation en vigueur. Mais celle-ci n’est également plus adaptée aux besoins fondamentaux des tout-petits.

a. Des pouponnières suroccupées, des placements trop longs et de jeunes enfants en proie à des problèmes de santé préoccupants

Les pouponnières sont fréquemment saturées et les placements trop longs. La Défenseure des droits a posé en ce sens un constat sans appel dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance : « Concernant les plus jeunes enfants, les pouponnières, bien souvent saturées, accueillent des enfants en surcapacité à la demande des départements et durant des périodes trop longues, néfastes pour le développement du jeune enfant qui est alors confronté en permanence à la vie en collectivité. » Entre 2021 et 2023, la durée moyenne des séjours en pouponnière a augmenté de 2,3 mois, selon le GEPSO.

Il y a des situations dans lesquelles les nouveau-nés restent à l’hôpital faute de pouponnière disponible pour les accueillir. La Défenseure des droits mentionne également ces situations : « Certains nourrissons, faute de places d’accueil, restent hospitalisés pendant plusieurs semaines, voire plusieurs mois, dans les services de pédiatrie, où des TISF ou des assistantes familles ont pour mission d’aller régulièrement les bercer. » En Loire-Atlantique par exemple, en 2021, la presse se faisait l’écho de nourrissons protégés restant trop longtemps à l’hôpital faute de place en pouponnière ([389]). Interrogé sur ce sujet par la rapporteure, le département indique avoir doublé le nombre de places en pouponnière depuis. Un protocole a également été mis en place entre l’hôpital et l’ASE. Des TISF sont mandatées pour intervenir auprès de l’enfant lorsque celui-ci reste à l’hôpital dans l’attente d’un placement ([390]). En audition, Mme Claire Tramier, vice-présidente Familles et protection de l’enfance du département, a indiqué que six bébés étaient toujours en attente de prise en charge au CHU de Nantes.

Ces situations de saturation peuvent aussi s’expliquer par la faiblesse des dispositifs de prévention en amont. Mme Alice Grunewald (AFMJF) a évoqué une situation où elle a ordonné des interventions de travailleuses à domicile, qui ont malgré tout échoué à prévenir le placement : « Ces dernières ne sont intervenues qu’aux quatre mois de l’enfant, et seulement pour deux heures. Comme ce travail en milieu ouvert peine parfois à se mettre en place, on privilégie souvent la sécurité du bébé en le plaçant, bien que ce placement ne soit pas toujours sécurisé ([392]). »

Ces conditions d’accueil sont aussi intenables pour le personnel. Les difficultés de recrutement sont bien présentes : l’enquête du GEPSO relève que « 68 % des établissements relèvent des difficultés pour recruter des médecins ; 54 % pour recruter des infirmières puéricultrices ; 29 % pour recruter des auxiliaires de puériculture ; et un quart des structures relèvent des difficultés de recrutement pour les éducatrices jeunes enfants et pour les psychologues ». Un tiers des structures ont recours à de l’intérim ; 46 % des répondants estiment par ailleurs qu’il faut faire évoluer les qualifications, notamment en clinique de la protection de l’enfance.

Les répercussions des placements en pouponnière, en particulier lorsqu’ils sont longs et effectués sans le personnel adéquat, ont des conséquences délétères sur la santé et le développement des enfants, y compris à long terme. À preuve, la résurgence inquiétante du syndrome de l’hospitalisme chez ces jeunes enfants. « L’hospitalisme, découvert après la guerre, concerne des enfants accueillis pendant de longues années. C’est ainsi que la pédopsychiatrie a presque vu le jour, en découvrant la dépression chez les nourrissons, forme de dépression dans laquelle l’enfant se laissait mourir faute de relations », explique le professeur Jean-Marc Baleyte ([393]). Ce syndrome se manifeste chez des enfants en manque de lien affectif. Il peut conduire à ce que des enfants s’automutilent, soient aphasiques, ne jouent plus, fassent preuve d’hétéroagressivité, etc.

Les professionnels de santé auditionnés et interrogés sur le sujet ont unanimement fait part de leur inquiétude sur la santé des bébés placés en pouponnière. Le Dr Anne Raynaud a alerté les membres de la commission d’enquête : « J’ai récemment rencontré l’équipe d’un centre d’action médico-sociale précoce dont les membres étaient effondrés après avoir vu dans une pouponnière des enfants présentant des syndromes d’hospitalisme, à tel point qu’ils auraient voulu les ramener chez eux. La puéricultrice, chargée de sept ou huit berceaux, était démunie et incapable de répondre aux besoins fondamentaux de tous les enfants. Avec le temps, certains professionnels en viennent à dire devant la CESSEC : “Cet enfant est trop adhésif, il a besoin de trop de proximité”, alors qu’un bébé de quatre ou cinq mois a précisément besoin de cette proximité ([394]). »

Le GEPSO recense par ailleurs, parmi les principales évolutions du profil des enfants accueillis, une hausse du nombre d’enfants porteurs de handicaps ou de troubles, une situation de santé globalement dégradée avec des besoins de prise en charge importants, une augmentation de situations de maltraitance, d’enfants accueillis en sortie de maternité, des retours en famille plus rares, etc. ([395]). Cela justifie une attention d’autant plus forte à la prise en charge de ces nourrissons, qui arrivent dans les pouponnières avec une santé qui peut déjà être très dégradée.

b. Une illustration de l’état alarmant des enfants placés en pouponnière : la pouponnière du Puy-de-Dôme

Une délégation de la première commission d’enquête s’est rendue à la pouponnière du centre départemental et de la famille (CDEF) du Puy-de-Dôme, à Chamalières, en mai 2024. Les députées présentes ont été profondément marquées par la situation alarmante des bébés et des jeunes enfants qui y sont placés et par le travail difficile et l’épuisement du personnel face à cette situation.

La dégradation des conditions d’accueil et les sureffectifs de la pouponnière font pourtant l’objet d’alertes répétées depuis bientôt trois ans.

Des professionnelles de santé ont alerté le département au printemps 2023 sur l’état de santé dégradé des enfants (voir annexe n° 4). Selon un article du quotidien régional La Montagne ([396]), l’ancienne directrice de l’établissement a également alerté le département. Un audit du CDEF dans son ensemble a alors été réalisé, à la demande de ce dernier.

Avant même ce signalement, la préfecture du Puy-de-Dôme indique que l’inspection du travail avait déjà effectué un contrôle au sein de la pouponnière, à la suite d’une alerte de la médecine du travail, dès le 10 juin 2022. Cela a permis de constater « une inadaptation et une vétusté des locaux, un sureffectif d’enfants dans les chambres, dans les espaces de jeux, les espaces salle de bains, des nuisances sonores impactant l’état émotionnel tant des enfants que des adultes ([397]) ». De plus, « l’inspection du travail a considéré que cette situation de travail engendrait pour le personnel stress, fatigue, souffrance, impact sur la santé, et arrêt de travail ». Un rappel à la loi a alors été adressé à la direction du CDEF. La situation a pourtant continué à se dégrader : en décembre 2023, l’inspection du travail a de nouveau été alertée par les représentants du personnel. Le département a alors communiqué à la préfecture une copie d’un courrier de réponse envoyé à la Défenseure des droits, en septembre 2023, qui avait elle aussi été interpellée par les médecins de l’établissement.

La préfecture indique que « compte tenu […] des signalements réalisés par les salariés auprès des services de l’État, l’inspection du travail a été amenée à rédiger un signalement sur la base de l’article 40 du code de procédure pénale ». Les pouvoirs de contrainte et de sanction de l’inspection du travail étaient restreints en l’espèce, le CDEF disposant du statut d’établissement public autonome relevant de la fonction publique hospitalière ([398]). Dans ce cas, l’inspection du travail ne peut que faire un courrier d’observations ou adresser un courrier au parquet. Étant donné la gravité de la situation, un signalement a été réalisé auprès du procureur de la République par le directeur adjoint du travail.

Lors du déplacement de la commission d’enquête ([399]), la pouponnière était en sureffectif, avec une soixantaine d’enfants accueillis environ pour une quarantaine de places. Certaines unités de la pouponnière étaient particulièrement touchées, avec des lits très à l’étroit dans de petites chambres. Le bâtiment, vieillissant, comporte un étage, ce qui ne facilite pas l’organisation du personnel et des surveillances, notamment la nuit.

La rapporteure a elle aussi été alertée par le personnel médical sur l’état de détresse psychique de ces jeunes enfants et sur les conséquences de leur état de santé sur leur développement. Les députées ont également pu rencontrer les membres du personnel de la pouponnière, dont il faut saluer le dévouement, qui ont témoigné de leur inquiétude et font ce qu’ils peuvent pour prendre en charge au mieux ces enfants.

Enfin, il a été dit à la rapporteure que certains enfants de la pouponnière se rendaient à des rendez-vous seuls, en taxi, faute de personnel en nombre suffisant pour les accompagner, et que le département était au courant de la situation. Interrogé, le département a précisé que le recours à cette solution était très contrôlé, avec des chauffeurs formés à cet effet. La rapporteure ne peut que dénoncer de telles pratiques, quel que soit le contrôle ou la formation mis en place. Qui ferait cela pour son propre enfant ?

La situation inacceptable dans laquelle se trouvent les enfants de cette pouponnière est constitutive, aux yeux de la rapporteure, de maltraitance institutionnelle. Des enfants en situation de danger sont laissés en situation de grande détresse et alors même que les alertes se sont multipliées depuis plus bientôt trois ans ! Elle fait part de son incompréhension face au temps nécessaire aux différentes autorités locales pour prendre conscience de la situation et déclencher contrôles et signalements.

Elle estime que la situation de ces enfants placés en pouponnière témoigne d’une faillite morale collective. C’est pourquoi, à la suite de ce déplacement, elle a écrit à la ministre chargée de l’enfance de l’époque, Mme Sarah El Haïry, le 30 mai 2024 ([400]), pour demander la mise en place immédiate d’un plan Pouponnières et la révision des taux d’encadrement réglementaires, afin de se rapprocher d’un taux d’encadrement d’un adulte pour trois enfants le jour et cinq la nuit.

3. L’inertie des pouvoirs publics sur cette question doit cesser immédiatement

Malgré la multiplication des alertes, dont celle de la rapporteure à la ministre fin mai 2024, aucune initiative n’a été prise pour améliorer la situation des enfants placés en pouponnière jusque très récemment. Lors de son audition, la ministre Catherine Vautrin s’est en effet engagée à réviser la réglementation relative aux pouponnières d’ici à fin juin 2025.

La rapporteure souligne le caractère très tardif de cette prise de conscience qui témoigne, encore une fois, du manque de volonté politique qui a trop longtemps duré sur la question. La responsabilité de l’État est engagée sur le devenir de ces enfants en matière de santé et de développement : ne pas le comprendre illustre l’aberration d’un système au bord du gouffre !

a. L’absence de véritable prise de conscience de la situation en pouponnière jusqu’à la mi-2024

La rapporteure a réalisé deux contrôles sur pièces auprès du ministère du travail, de la santé, des solidarités et des familles, concernant les travaux sur la mise en place de taux et normes d’encadrement en structures d’accueil de protection de l’enfance, d’une part, et spécifiquement sur les pouponnières, d’autre part.

Elle a pu constater que ces sujets sont sur la table depuis un certain temps. Une note explicative de la DGCS, datée de novembre 2021, fait état des normes d’encadrement proposées dans le cadre d’une étude confiée à CGI Business Consulting. S’agissant des plus petits :

– la note fait état de dysfonctionnements concernant les pouponnières : « un grand nombre de pouponnières assurent un accueil jusqu’à l’âge de six ans, faute de place en MECS » ;

– elle souligne la nécessité de se concentrer sur les besoins spécifiques des moins de six ans, évoquant cette période comme étant « charnière ». « Le futur adulte se dessine par son développement émotionnel, psychologique et physique avant l’âge de six ans » ; « il convient d’accorder un investissement supplémentaire pour ce public » : une norme distincte est donc proposée pour cette tranche d’âge ;

– ladite norme, selon cette note, se distinguerait, par l’absence de critères de majoration, ainsi que sur les points suivants : « Les différences avec la norme à destination du public général sont la taille des unités de vie, le nombre de professionnels par unité de vie et le temps de nuit. Ces chiffres prennent en compte le besoin de portage pour les enfants qui ne marchent pas encore. Les huit ETPT par unité de vie permettent d’assurer des temps de doublures en permanence. Deux veilleurs de nuit par établissement sont à prévoir pour aider les auxiliaires de puériculture sur ce moment critique du temps de vie du jeune enfant. Ils sont également indispensables au titre de professionnels de la sécurité en cas d’obligation d’évacuation pendant la nuit (par exemple dans le cas d’un incendie). »

Finalement, un projet de décret daté d’avril 2022 porte sur les taux et normes d’encadrement pour les seuls enfants âgés de plus de trois ans. Une note sur les normes et taux d’encadrement de la DGCS datée du 28 mars 2022 et adressée à l’ancien secrétaire d’État Adrien Taquet explique notamment que les pouponnières ne sont pas incluses dans le champ du projet de décret « car il est nécessaire de prévoir un temps de travail spécifique pour étudier l’opportunité de définir des normes d’encadrement dans des accueils de type familial tels que les villages d’enfants ou les LVA ou de modifier les textes réglementaires déjà existants pour les pouponnières ».

M. Adrien Taquet a affirmé ne pas avoir eu d’alerte spécifique sur les pouponnières pour réécrire le décret de 1974 lorsqu’il était en fonctions, tout en reconnaissant que « cela ne veut pas dire qu’il n’y avait pas de problèmes, ni qu’ils ne se sont pas aggravés depuis ([401]) ». Pourtant, M. Arnaud-Melchiorre, à qui M. Adrien Taquet avait commandé un rapport sur l’ASE, relatait lors d’une précédente audition : « Dès le début de la mission, j’ai informé la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) que lorsque je me rendais dans les pouponnières, les professionnelles m’indiquaient être en grande difficulté. Elles sont confrontées à une augmentation du nombre de bébés accueillis qu’elles n’arrivaient pas toujours à prendre en charge dans de bonnes conditions ([402]). »

b. Le travail en cours pour réviser la réglementation de 1974

D’après les pièces transmises par le ministère à la rapporteure, des travaux ont été initiés à compter du mois de juin 2024 pour réviser la réglementation relative aux pouponnières. Il est d’ailleurs mentionné que ces travaux ont été incités par le travail de la commission d’enquête et qu’il était prévu que la ministre Sarah El Haïry fasse des annonces à ce sujet lors de son audition par celle-ci, initialement prévue le 9 juillet 2024. Cette audition n’a pas pu avoir lieu en raison de la dissolution de l’Assemblée nationale.

Trois réunions de travail réunissant la DGCS et le GEPSO se sont tenues en juin 2024, avec des directeurs d’établissement. Des études ont été menées sur la réglementation à modifier, notamment par comparaison avec les dispositions applicables aux établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE). Une réunion avec la direction générale de la santé s’est également tenue.

Le travail semble s’être véritablement accéléré depuis le début de l’année 2025 seulement. Une première réunion a été organisée le 29 janvier pour présenter le chantier de la révision. Celui-ci s’articule en deux phases :

– trois réunions, prévues entre début février et début mars, portent sur l’admission, les missions et la prise en charge (1), la prise en charge en santé (2) et les locaux (3). Après consultation de la liste des personnes participantes, la rapporteure ne peut que déplorer l’absence de professionnels de santé et de chercheurs parmi celle-ci, alors que leur expertise est fondamentale compte tenu des enjeux cliniques qui se rattachent à la prise en charge des tout-petits pour répondre à leurs besoins en santé et en neuro-développement ;

– une seconde phase sur les enjeux relatifs au personnel (qualifications, missions, taux d’encadrement). Sur ce sujet, le GEPSO avait indiqué lors de son audition, en novembre 2024, qu’un travail d’évaluation des besoins était en cours avec la DGCS pour passer d’un taux d’encadrement de un pour six à un pour cinq. Mme Omam avait alerté à cette occasion sur la nécessité de prendre en compte le besoin d’une prise en charge véritablement individualisée : « Le taux de un pour cinq concerne la personne qui materne l’enfant ; il ne doit pas permettre de mettre deux ou trois fois cinq enfants dans la même pièce en augmentant d’autant le nombre d’adultes qui les encadrent ([403]). »

Ces travaux doivent déboucher sur la rédaction d’un nouveau décret. Certaines dispositions seront renvoyées à un arrêté. Un référentiel de bonnes pratiques est également prévu, selon les documents consultés. La date prévisionnelle de publication du décret est le 30 juin 2025. Aucun projet de décret n’avait été rédigé lors de la transmission des documents à la rapporteure, fin février 2025.

Sur le fond, les principales modifications envisagées sont les suivantes :

– poser le principe d’une subsidiarité de l’accueil en établissement par rapport au placement auprès d’un assistant familial pour les enfants âgés de zéro à trois ans ;

– abaisser le nombre maximal d’enfants pouvant être accueillis au sein d’une même structure de cinquante à trente. Cette mesure serait mise en œuvre « de manière progressive et pluriannuelle ». D’après le compte rendu de la première réunion de travail, il a été relevé par les acteurs présents que cet abaissement pouvait être source de difficultés. Outre les enjeux de capacité suffisante, notamment lorsqu’il n’y a pas assez d’assistants familiaux sur le territoire pour assurer la substitution, les pouponnières doivent aussi accueillir des enfants en urgence ou encore nés sous le secret. L’augmentation des ordonnances de placement provisoire (OPP) et du nombre d’enfants confiés nécessiterait, selon le compte rendu, d’avoir un échange avec le ministère de la justice sur le projet de décret ;

– prévoir des dispositions sur la capacité d’accueil en sureffectif, comme cela existe pour les EAJE ;

– limiter l’accueil en pouponnière à trois mois, renouvelables trois fois. Le compte rendu précité évoque une alternative de quatre mois renouvelables une fois, notamment pour ne pas multiplier les temps d’évaluation et d’écriture des rapports afférents, qui mobilisent les équipes. La ministre Catherine Vautrin a par ailleurs indiqué, lors de son audition, vouloir progressivement ramener cette durée maximale à six semaines ;

– créer un service d’appui aux assistants familiaux accueillant des enfants âgés de zéro à trois ans, sous la forme d’un « plateau technique » pluridisciplinaire. Des places de répit à la pouponnière seraient prévues pour ces mêmes assistants ;

– préciser les modalités d’intervention de certains personnels de santé spécialisés au sein de la pouponnière (psychomotriciens par exemple) ou encore sur le rôle des puéricultrices.

La rapporteure constate que la prise de conscience de l’urgence de la situation a été trop tardive mais que le travail est désormais amorcé. Il est impératif que celui-ci aboutisse au plus vite et ce pour l’ensemble des documents attendus (décret, arrêté, référentiel). Les nouveaux taux d’encadrement devront se rapprocher de ceux qui avaient été préconisés par la rapporteure dans son courrier de mai 2024 à la ministre Sarah El Haïry (voir annexe n° 5). Elle souhaite par ailleurs que les capacités d’accueil en sureffectif dans les pouponnières soient interdites.

La rapporteure demande également à l’État de mener une évaluation de la situation de chacun des enfants confiés de moins de trois ans dès la publication du présent rapport, en impliquant tous les ministères concernés. Cette évaluation devra déboucher dans les meilleurs délais sur des prises de décisions partagées entre les ministères de la justice, de la santé, de l’enfance et les départements pour garantir une réponse adéquate aux besoins des enfants confiés. Enfin, l’audit du bâti en protection de l’enfance mentionné supra (voir recommandation n° 34) devra s’intéresser spécifiquement au cas des pouponnières et comporter des préconisations d’adaptation en termes d’organisation des espaces, de luminosité, d’aménagements extérieurs, etc.

À plus long terme, la rapporteure souhaite que le placement en accueil collectif des enfants de zéro à trois ans soit exceptionnel, et que lui soit substitués des accueils de type familial, qui doivent être privilégiés pour les tout-petits. Les lignes directrices de l’ONU de 2009 soulignent que « de l’avis de la plupart des spécialistes, pour les jeunes enfants, en particulier les enfants de moins de trois ans, la protection de remplacement devrait s’inscrire dans un cadre familial ». Un placement en structure collective, qui plus est sur des durées prolongées, n’est pas adapté au méta-besoin de sécurité de l’enfant et à son développement. Mme Lesley Hill, directrice nationale de la protection de la jeunesse du Québec, rappelle qu’« au Québec aucun enfant de 0-3 ans n’est placé dans un contexte institutionnel de groupe. Le placement de petits se fait automatiquement en milieu familial lorsqu’un maintien dans son milieu de vie n’est pas possible ([404]). »

Le modèle québécois, s’il n’est pas transposable dans tous les domaines, est particulièrement intéressant concernant la prise en charge des très jeunes enfants par l’ASE. Mme Hill indique qu’au Québec, il est d’abord fait appel au milieu communautaire et familial de l’enfant pour en assurer la protection. Si le très jeune enfant doit être placé, en particulier lorsque le retour en famille biologique est peu probable, il est fait appel à des « familles d’accueil de banque mixte ». Ce sont des familles qui souhaitent adopter un enfant. Cela permet par la suite de prononcer l’adoption de l’enfant dans les meilleures conditions, lorsque celle-ci est rendue possible. Sur ce même sujet de l’adoption des plus jeunes enfants, la ministre Catherine Vautrin a indiqué en audition engager « une refondation des conditions et critères d’adoption des enfants en pouponnière, qui sont encore trop nombreux à ne pouvoir prétendre retourner dans leur famille dans des conditions sécurisées. Il faut alors en tirer des conséquences dans le projet de vie de l’enfant ([405]). » La rapporteure juge fondamental d’étudier cette question au prisme de l’exemple québécois.

Ce changement de paradigme ne pourra avoir lieu sans un effort particulier de recrutement d’assistants familiaux spécifiquement formés à l’accueil des enfants de zéro à trois ans. Comme cela a déjà été exposé supra, un renforcement des dispositifs de prévention est également indispensable pour diminuer le placement des nourrissons.

Enfin, il faut interdire le transport des plus jeunes enfants seuls en taxi. De telles pratiques sont choquantes. Elles sont inadaptées aux besoins de sécurité de l’enfant et questionnent aussi le partage des responsabilités en cas d’incident. De plus, il est nécessaire que la personne accompagnant le tout-petit dans ses rendez-vous à l’extérieur (visites médicales, visites médiatisées, etc.) soit quelqu’un qu’il connaisse, qui fasse partie du personnel de l’établissement, comme l’a très justement souligné Mme Omam (GEPSO) : « Si l’enfant a des besoins en santé, il faut l’accompagner à l’extérieur pour des consultations. Est-ce la personne qui le materne qui va le faire ou une autre personne ? Dans cette dernière hypothèse, il faut que l’enfant puisse la repérer. C’est donc une personne de plus qui va entrer dans le cercle et dans le ratio d’encadrement de l’établissement ([406]). »

C. LES DÉFAILLANCES DU CONTRÔLE DE PROBITÉ DES PERSONNES chargées de PROTÉGER LES ENFANTS

La protection de l’enfance comprend de nombreux professionnels engagés et compétents, au service de l’enfant et de ses besoins fondamentaux.

Mais les pouvoirs publics ne garantissent pas aujourd’hui des conditions satisfaisantes de contrôle des antécédents judiciaires des personnes au contact quotidien de l’enfant dans le cadre de la protection de l’enfance, ce qui constitue un manquement d’une gravité particulière aux yeux de la rapporteure.

1. Des défaillances nombreuses, au mépris du droit et de la sécurité des enfants

Aux termes de l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles, nul ne peut exploiter ni diriger un établissement social et médico-social, ni un lieu de vie et d’accueil, y intervenir ou y exercer une fonction permanente ou occasionnelle, à quelque titre que ce soit, ou être agréé, dès lors qu’une condamnation définitive a été prononcée, pour un certain nombre de crimes et de délits dont la liste est précisée audit article. Entrent ainsi dans le champ de l’article L. 133-6 les crimes et délits en lien avec des agressions sexuelles, des infractions sexuelles sur mineur ou du recel de contenus pédopornographiques, de même que l’ensemble des peines d’au moins deux mois prononcées pour des délits tels que des atteintes volontaires à la vie, des mises en danger, atteintes aux libertés ou à la dignité des personnes ainsi que des atteintes aux mineurs.

a. Des contrôles des antécédents judiciaires difficiles à conduire en pratique

En l’absence de moyens de contrôle adéquat, l’interdiction prévue à l’article L. 133-6 du CASF est très difficile à contrôler. La pratique a montré une application très disparate et parfois impossible des vérifications nécessaires pour les recruteurs. En l’absence de logiciel automatisé et disponible nationalement, les vérifications sont nominatives et manuelles et nécessitent d’effectuer des demandes auprès des autorités compétentes, un système complètement inadapté au contrôle de masse, comme l’admet la DGCS dans sa réponse écrite envoyée à la rapporteure. Pendant des décennies, et c’est toujours le cas à l’heure actuelle pour la très grande majorité des départements en attente du déploiement sur l’ensemble du territoire de la plateforme de contrôle des attestations d’honorabilité (voir infra), les employeurs se sont retrouvés dans l’impossibilité d’assurer les obligations de contrôle qui leur incombent.

Cette difficulté s’est amplifiée à mesure que le recours aux recrutements en urgence et à l’intérim s’est développé. Comme l’explique M. Didier Tronche, président de la CNAPE, « lorsqu’il y a des remplacements, par exemple pour un poste de surveillant de nuit, ou lorsqu’un éducateur qui doit assurer une garde nocturne ne se présente pas à cause d’un accident, nous activons le dispositif d’astreinte. Cependant, si toutes les astreintes ont déjà été utilisées, nous devons parfois recourir à un emploi de très courte durée. Dans ce cas, nous n’avons pas la capacité de vérifier certains éléments […] ([407]). » Pour l’intérim, les difficultés sont d’autant plus marquées que les entreprises d’intérim ne sont pas en droit de demander un extrait de casier judiciaire n° 2, ce qui transfère la responsabilité du contrôle à la structure employeuse.

b. L’absence de contrôle des antécédents judiciaires des tiers dignes de confiance

Le droit ne garantit pas aujourd’hui le contrôle des antécédents judiciaires des tiers dignes de confiance, alors même que le législateur souhaite développer ce type d’accueil. Il s’agit là également d’une carence très préoccupante et incompréhensible de notre droit, mise en lumière par une récente affaire dévoilée par le journal Mediapart, concernant un enfant placé chez un tiers « digne de confiance », en l’espèce, un voisin déjà condamné pour viol sur mineur ([408]).

Le ministère de la justice indique manquer de bases légales pour garantir ce contrôle. D’une part, le contrôle du casier judiciaire n° 2 par le juge n’est pas prévu dans le cadre de l’assistance éducative – il n’est possible que dans le cadre d’une procédure judiciaire. Néanmoins, selon Mediapart, certains juges des enfants consultent déjà, de façon informelle, le casier des tiers dignes de confiance. D’autre part, les tiers dignes de confiance ne sont pas mentionnés à l’article L. 133-6 du CASF, ce qui introduit un flou sur le droit applicable. Ainsi, les tiers dignes de confiance n’ont pas été inclus dans le travail mis en place de la plateforme de contrôle des attestations d’honorabilité, dont le fonctionnement est détaillé plus loin. Il est absolument essentiel de généraliser le contrôle des antécédents judiciaires des tiers dignes de confiance, des membres de leur foyer ainsi que des accueillants bénévoles.

c. Le contrôle des agréments des assistantes familiales présente des limites

Comme le prévoit l’article L. 421-3 du code de l’action sociale et des familles, l’agrément nécessaire pour exercer la profession d’assistant maternel ou d’assistant familial est délivré par le président du conseil départemental du département où le demandeur réside. Un référentiel approuvé par décret en Conseil d’État fixe les critères d’agrément. Ce dernier est accordé après vérification que « les conditions d’accueil garantissent la sécurité, la santé et l’épanouissement des mineurs et majeurs de moins de vingt et un ans accueillis, en tenant compte des aptitudes éducatives de la personne » (article L. 421-3 du CASF). Un premier contrôle est réalisé au moment de l’agrément, délivré pour cinq ans. Un contrôle à l’issue de cette période est prévu, mais ensuite, l’agrément est acquis à vie dès lors que l’assistant familial possède le diplôme d’État des assistants familiaux – soit un peu plus de la moitié des assistants familiaux aujourd’hui. Cet octroi d’agrément sans limitation de durée pose question. La Défenseure des droits, dans sa décision-cadre, recommande la mise en place d’un contrôle régulier de l’agrément par la PMI.

De surcroît, en l’état actuel du droit et des pratiques, les départements peinent à communiquer efficacement entre eux sur les retraits d’agréments des assistantes familiales. Une famille d’accueil qui se serait vue retirer l’agrément peut changer de département, demander un agrément ailleurs et l’obtenir. Cette difficulté a notamment été soulignée dans le rapport de la députée Perrine Goulet présenté en 2019 ([409]). La loi Taquet a essayé de répondre à cette difficulté, sans succès (voir infra).

2. Le décret du 28 juin 2024 n° 2024-643 sur le contrôle des antécédents judiciaires : une publication très tardive, une mise en œuvre qui n’est toujours pas généralisée

En 2022, le législateur a voulu renforcer le contrôle des antécédents judiciaires. L’article 20 de la loi Taquet a rendu obligatoire le contrôle systématique du bulletin n° 2 du casier judiciaire et du fichier judiciaire automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV) pour l’ensemble des personnes mentionnées à l’article L. 133-6 du CASF, ce qui doit en pratique se traduire par la mise en place d’une plateforme permettant de délivrer automatiquement des attestations d’honorabilité. Il a fallu près de deux ans au Gouvernement pour publier le décret d’application de ces dispositions ([411]) dont la mise en œuvre est encore loin d’être pleinement effective. Entre-temps, les dispositions introduites par la loi Taquet ont été consolidées par la loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l’autonomie, qui a apporté des précisions sur le mécanisme de fonctionnement de la plateforme d’obtention des attestations d’honorabilité.

Le décret du 28 juin 2024 doit donc permettre une avancée considérable, après des décennies d’un fonctionnement artisanal inadapté pour assurer la bonne protection des enfants.

Aujourd’hui, la plateforme est effective dans six départements seulement. Elle est étendue à vingt-trois départements depuis le 31 mars 2025 avant une généralisation pour le second semestre 2025. La date prévue de pleine application du décret est fixée au 1er janvier 2026 au plus tard, soit près de trois ans après le délai fixé par le législateur dans le cadre de la loi Taquet, qui prévoyait une entrée en vigueur des dispositions afférentes pour le mois de novembre 2023 (conformément au II. de l’article 20 de la loi).

Source : réponse écrite de la DGCS.

Au total, environ 2 millions de personnes devront demander une attestation d’honorabilité (à noter qu’il concerne également les professionnels de la petite enfance). Le défi technique que représente la mise en œuvre de la plateforme explique, selon l’administration, le retard pris pour la publication du décret. Du point de vue de l’ancienne secrétaire d’État Charlotte Caubel, « très peu de choses étaient prêtes, et tout était à construire ». De surcroît, le financement et la conception du système d’information ont fait l’objet de négociations interministérielles apparemment difficiles, puisque Mme Caubel indique : « Il a fallu par exemple aller jusqu’en réunion interministérielle (RIM) pour valider le principe de quelques ETP (dix maximum) dédiés à la constitution de l’équipe-projet ([412]). »

Si la rapporteure salue le travail en cours, elle déplore l’inertie des pouvoirs publics qui a longtemps prévalu sur ce sujet et le retard pris pour le déploiement de la plateforme. Dans le même temps, des situations très graves continuent d’exister, exposant les enfants à des risques inadmissibles.

Le fait que les tiers dignes de confiance ne soient pas inclus dans ce dispositif constitue également un point particulièrement problématique. Pour les inclure, il convient au préalable de modifier la loi afin de prévoir le contrôle de leurs antécédents judiciaires, comme préconisé supra.

La rapporteure rappelle en outre que le CNPE a émis un certain nombre de réserves sur le projet de décret. Elle considère qu’il aurait pu être opportun, comme le suggère le CNPE, d’écarter des missions au contact de mineurs, au moins provisoirement, des personnes mises en cause pénalement, même en amont d’une condamnation définitive, ce qui pourrait ne pas être systématiquement le cas à la lecture du décret.

Le bon déploiement de la plateforme exige de surcroît un accompagnement des structures employeuses. Celles-ci disposent, conformément au décret, d’un délai de six mois à compter de la mise en œuvre de la plateforme pour obtenir les attestations d’honorabilité.

3. Une base de données nationale des agréments des assistants familiaux toujours inexistante

La consultation du bulletin n° 2 et du FIJAIS, qui devrait être simplifiée dans le cadre de l’entrée en vigueur de la plateforme de délivrance des attestations d’honorabilité, permettra d’avoir connaissance des condamnations pour des faits de violences physiques ou sexuelles sur un mineur confié. Les assistants familiaux entrent bien dans le champ de la plateforme. Mais, comme l’indiquait l’étude d’impact annexée au projet de loi Taquet, « en l’absence de condamnation, le conseil départemental peut ne pas avoir connaissance de l’existence d’un retrait ni de ses motifs. Les motifs de retrait peuvent être variés : refus de suivre la formation, manquement grave dont suspicion de maltraitance, dépassement du nombre d’enfants mentionné dans l’agrément, incompatibilité du bâti à l’accueil d’enfant. »

Pour répondre à cette difficulté, la loi Taquet comporte un article prévoyant la création d’un fichier national des agréments des assistants familiaux et maternels. L’article 30 de la loi confie ainsi au GIP France Enfance protégée le soin d’élaborer une base nationale recensant les informations relatives aux agréments des assistants familiaux et maternels, dont celles relatives aux suspensions et retraits d’agréments. Ces informations « font l’objet d’un traitement automatisé […] pour permettre l’opposabilité des retraits d’agrément en cas de changement de département et, s’agissant des assistants familiaux, pour permettre aux employeurs de s’assurer de la validité de l’agrément de la personne qu’ils emploient » (article L. 421-7-1 du CASF). Un décret en Conseil d’État, pris après avis de la CNIL, devait préciser les modalités de mise en œuvre de ces dispositions.

La loi a également complété l’article L. 421-6 du CASF, afin de prévoir qu’en cas de retrait d’un agrément motivé notamment par la commission de faits de violences à l’encontre des mineurs accueillis, il ne peut être délivré de nouvel agrément à la personne à qui l’agrément a été retiré avant l’expiration d’un délai approprié précisé par décret.

Le décret devant être pris au titre de l’article L. 421-6 du CASF a fait l’objet d’une publication au Journal officiel le 5 mars 2025 ([413]). Il précise le délai à respecter pour déposer une nouvelle demande d’agrément pour l’exercice de la profession d’assistant maternel ou familial, quel que soit le département dans lequel cette demande est présentée, lorsque l’agrément précédent a été retiré pour des faits de violences – sauf en cas de condamnation définitive, où, conformément à l’article L. l33-6 du CASF précité, l’agrément n’est plus valable. Un nouvel article R. 421-26-1 est donc inséré dans le CASF. Celui-ci prévoit qu’en cas de retrait d’agrément motivé par des faits de violences résultant d’atteintes à l’intégrité physique ou psychique des mineurs accueillis, la personne ne peut déposer une nouvelle demande d’agrément qu’à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la date de notification de la décision de retrait, quel que soit le département concerné. En cas de poursuites pénales, le délai est fixé à deux ans, sauf en cas de non-lieu ou de décision définitive de relaxe ou d’acquittement. La rapporteure critique fortement les dispositions de ce décret qui ne garantissent pas une protection suffisante des enfants.

Plus de deux ans après la promulgation de la loi Taquet, les contours de la base de données nationale attendue sont encore flous. Auditionné par la commission d’enquête, M. Bertrand Dujol, directeur général de la cohésion sociale a reconnu : « Nous avons voulu attendre, ce qui fut une erreur, car nous aurions dû avancer techniquement sur la base de données des agréments ([414]). »

La rapporteure fait part de sa vive inquiétude quant aux travaux effectivement en cours pour la constitution de cette base. L’administration indique que les travaux relatifs à l’élaboration du cahier des charges de la base ont démarré au premier trimestre 2025. La DGCS entend s’appuyer sur le GIP, conformément à ce qui est prévu dans la loi, en raison de son rôle d’ensemblier qui réunit à la fois les services de l’État et les départements. Or le GIP signale manquer de moyens. Au printemps 2023, Mme Florence Dabin, sa présidente, avait indiqué dans une réponse écrite au Sénat que le projet devrait démarrer fin 2023 sous réserve de « la structuration d’une équipe renforcée », ainsi que d’une « étude permettant d’affiner les attentes et les besoins autour de cette base de données ([415]) ». Dans sa réponse écrite faite à la rapporteure, le GIP réitère ce point de vue et indique ne pas avoir de compétence particulière ni d’expertise sur ces agréments, contrairement aux compétences relatives aux agréments pour les familles candidates à l’adoption. Le GIP indique être en attente d’arbitrages et de moyens dédiés : « Désormais, il s’agit de pouvoir arbitrer sous quelles modalités le développement de cette base pourra être réalisé, avec des moyens dédiés (notamment avec ETP de chargés de projet) et un planning établi en lien avec les départements. […] Le directeur général de la cohésion sociale m’a proposé de mettre à disposition des moyens supplémentaires, des agents, pour aller plus vite sur la base de données. J’attends confirmation de mise à disposition de l’État. Sans ces apports, ce sujet ne pourra pas être priorisé ([416]). »

La rapporteure souligne l’absence de portage politique de ce projet, qui semble liée à l’insuffisance des moyens conférés au GIP. Elle insiste sur la nécessité de publier sans délai le décret afférent et de prévoir les moyens appropriés pour que cette base puisse être effective dès la fin de l’année 2025, afin de garantir la sécurité des enfants accueillis par les assistants familiaux. Un mécanisme d’attestation sur l’honneur, qui semblerait être envisagé par le Gouvernement selon les documents consultés par la rapporteure n’est absolument pas satisfaisant et serait contraire à l’intention du législateur.

D. Une dérive particulièrement inquiétante : le recours croissant à l’intérim et l’irruption de gestionnaires de structures liés à des sociétés privées lucratives

Le recours à l’intérim est une pratique en essor dans le secteur médico-social et la protection de l’enfance n’y fait pas exception. Or, par de nombreux aspects, l’intérim est incompatible avec les besoins fondamentaux de l’enfant. Il est de surcroît très préoccupant de constater que l’intérim est mobilisé pour la prise en charge d’enfants qualifiés de « cas complexes ». Dans un contexte où l’intérim se normalise et prend une part croissante dans le domaine de la protection de l’enfance, de nombreux acteurs redoutent la progression insidieuse du secteur privé lucratif.

1. Le recours croissant à l’intérim s’accompagne d’une dégradation qualitative de l’accompagnement

Conséquence du manque d’attractivité des métiers, mais également de la précarisation et des évolutions sociétales dans le rapport au travail, l’intérim se développe dans le secteur de la protection de l’enfance. Ainsi, 40 % des répondants à l’enquête de l’UNIOPSS de 2023 sur la pénurie de professionnels en protection de l’enfance ([417]) déclarent y recourir. Ce phénomène soulève de nombreuses difficultés :

● Il crée par définition du turn-over, qui nuit à la continuité de l’accompagnement des enfants et des familles et à la stabilité des liens. Mme Ève Robert (ANDASS) résume ainsi la contradiction inhérente du recours à l’intérim en protection de l’enfance : « Le travail éducatif doit être mené sur le long terme, alors que l’intérimaire, par définition, n’est que de passage ([418]). ». En conséquence, l’intérim suscite l’inquiétude des professionnels de la santé des enfants. Selon la docteure Mme Marie-Paule Blachais, l’intérim « pose un problème de stabilité et de continuité, éléments essentiels pour les enfants en lien avec les adultes qui s’occupent d’eux ([419]) ».

● Il s’agit d’un système très coûteux, qui conduit donc à un mauvais usage de l’argent public. Selon l’enquête de l’UNIOPSS précitée, l’intérim représente un surcoût pour les établissements, de l’ordre de 67 % par rapport à un CDD classique.

● L’intérim pose un problème du point de vue des contrôles de sécurité (voir supra), ainsi qu’en termes de qualification des personnels recrutés.

● L’intérim affecte également la qualité du travail et de la cohésion des équipes en place. Comme le décrit l’UNIOPSS, « le recours à l’intérim peut déstabiliser les équipes en place et contribuer à la fatigue des professionnels « permanents » devant intégrer régulièrement de nouveaux membres. Au sein d’une même structure se côtoient des professionnels exerçant des fonctions similaires mais ne bénéficiant pas du même statut, provoquant la fuite de certains salariés épuisés par des conditions de travail difficiles vers l’intérim où la rémunération est plus avantageuse. Un cercle vicieux déjà bien connu dans le secteur hospitalier et qu’il faut enrayer ([420]). »

Il devient aujourd’hui impératif d’encadrer et de réguler le recours à l’intérim, ce qui doit s’inscrire dans la réflexion plus globale portant sur l’attractivité des métiers de la protection de l’enfance, développée dans la dernière partie du présent rapport.

Dans le cadre de la loi du 27 décembre 2023 visant à améliorer l’accès aux soins et des dispositions prises pour son application, le législateur a interdit à certains ESSMS dont des établissements de protection de l’enfance, d’embaucher, dans le cadre des contrats de mise à disposition qu’ils concluent avec des entreprises de travail temporaire, des professionnels de santé et des personnels socio-éducatifs sans expérience professionnelle. À noter que cette interdiction concerne uniquement les établissements sociaux et médico-sociaux et que certains lieux d’accueil de la protection de l’enfance sont donc a priori exclus du champ du décret. Si la rapporteure salue cette avancée, elle considère que celle-ci reste bien insuffisante face à l’ampleur du problème. Il est en tout état de cause souhaitable d’étendre les dispositions de ce décret aux structures de la protection de l’enfance qui ne sont pas des établissements sociaux et médico-sociaux.

2. Une réponse particulièrement inadaptée à l’urgence et à la prise en charge des enfants présentant des vulnérabilités multiples

Si l’intérim est aujourd’hui une forme d’emploi que l’on rencontre dans l’ensemble des structures de la protection de l’enfance, il faut noter qu’elle semble en outre privilégier pour deux cas de figure, qui peuvent se combiner : la prise en charge des enfants cumulant les vulnérabilités et la gestion de l’urgence.

Faute d’une réponse pouvant être apportée par les acteurs traditionnels de la protection de l’enfance et par ceux du médico-social, l’intérim apparaît parfois comme la solution de dernier recours. L’Assemblée des départements de France affirme ainsi dans sa contribution écrite : « Le recours à l’intérim et au privé lucratif répond aussi à certaines situations dites “complexes”, par exemple : des enfants présentant un autisme sévère laissé sans solution par le médico-social et pour qui les familles d’accueil et les maisons d’enfants ne sont pas adaptées, des enfants présentant des comportements sexuels problématiques qui ne peuvent vivre en collectif sans faire courir de risques aux autres mineurs, des jeunes présentant des comportements violents avec des passages à l’acte qui mettent en danger les autres, des profils que la pédopsychiatrie renvoie vers l’ASE en préconisant du 1 pour 1… » La rapporteure déplore ce phénomène, également identifié par la Défenseure des droits, qui dénonce en particulier l’accueil de ces enfants dans des structures pouvant être non autorisées (gîtes, hôtels, appartements), avec des éducateurs intérimaires.

De l’avis de la rapporteure, la prise en charge des enfants cumulant les vulnérabilités nécessite au contraire des compétences précises et pointues. Le recours à l’intérim pour la prise en charge des « cas complexes » paraît donc parfaitement contradictoire avec la défense de l’intérêt supérieur de l’enfant et souligne en creux l’insuffisance de la prise en charge médico-sociale des enfants concernés.

3. Le cas des liens troubles entre Domino RH et Liberi

L’exemple du fonctionnement du groupe Domino RH en lien avec l’association Liberi illustre l’inquiétante délégation de la prise en charge des « cas complexes » à des acteurs peu contrôlés.

a. Domino RH : un leader de l’intérim sollicité pour la prise en charge des « cas complexes »

Domino RH est un acteur du secteur de l’intérim dont environ 50 % de l’activité se concentre sur le secteur médico-social, à travers sa filiale Domino Care. Domino Care représente environ « 2 500 équivalents temps plein (ETP), répartis entre 15 000, 16 000 ou 17 000 salariés selon les années ». L’agence, ouverte sept jours sur sept et vingt-quatre heure sur vingt-quatre, garantit une exécution des commandes « dans un délai inférieur à douze heures ([421]) ».

Plusieurs départements d’Île-de-France ont commencé à faire appel à Domino Care en 2008 pour l’accompagnement ou la mise à l’abri de certains jeunes placés. Comme l’a décrit M. Manaf El Hebil, directeur général du groupe, au cours de son audition : « Concrètement, faute de solution d’accueil d’un jeune auprès des opérateurs classiques, un agent du département, après avoir réservé un hébergement à l’hôtel, demandait à l’agence d’intérim de proximité de monter une équipe éducative. […] Ce recours à l’intérim concernait d’abord les cas très complexes. Conçus pour durer quelques semaines, certaines prises en charge se sont étalées sur plusieurs années. […] Notre groupe mettait à la disposition de son client, le département, des équipes de cinq éducateurs se relayant auprès du jeune sept jours sur sept, vingt-quatre heures sur vingt-quatre, dans un hôtel. […] Progressivement, nous nous sommes rendu compte que les éducateurs étaient souvent livrés à eux-mêmes, sans contrôle de la part du client. Au vu du volume d’activité, les agences [d’intérim] ont commencé à créer des postes de chef de service pour coordonner le travail des éducateurs, en lien avec l’aide sociale à l’enfance, qui est le service gardien. Certains départements sont allés jusqu’à déléguer les tâches consistant à réserver les chambres et fournir les pécules du quotidien ([422]). » Ces modalités de prises en charge aboutissent à des coûts très élevés pour les départements, pouvant être de l’ordre de 1 000 à 1 200 euros par jour et par jeune.

D’un simple prestataire de services d’intérim, Domino RH a donc progressivement endossé un rôle pouvant s’apparenter à celui d’un opérateur. Cette dynamique peut faire craindre un risque de privatisation au moins partielle du secteur et entretient une forme d’ambiguïté entre l’intérim et le développement du secteur privé lucratif.

b. La création de Liberi : une confusion des genres

Cette frontière poreuse entre la prestation d’intérim d’une part et le rôle d’un opérateur gestionnaire d’autre part s’est particulièrement illustrée en 2021, avec la création de l’association Domino Assist’M, chargée par les départements de Mayenne et du Calvados de la gestion de structures d’accueil d’urgence, fonctionnant alors essentiellement avec des intérimaires.

Domino Assist’M – qui s’appelle désormais Liberi ([423]) – est bien une structure dont le statut est associatif, mais les éléments qui la lient à la société d’intérim Domino RH et sa filiale Domino Care sont nombreux. Domino Assis’M a ainsi été créée en 2021 à l’initiative du directeur général de Domino Care, M. Manaf El Hebil, vraisemblablement dans l’objectif de répondre aux besoins des départements pour la prise en charge des « cas complexes » : « Puisqu’aucun opérateur ne traitait ces situations d’urgence, j’ai créé une association pour répondre aux appels à projets des départements, signer des conventions avec eux et manager des structures dans le domaine de la protection de l’enfance. L’association a recruté des équipes en CDI, en CDD ou en intérim ([424]). » L’association s’est spécialisée dans la prise en charge des « cas complexes » : « Les jeunes que nous accueillons ont souvent mis en échec au moins sept solutions de placement ; parfois vingt-six ou vingt-sept ([425]). » Au moment de sa création en 2021, l’association Domino Assist’M (devenue Liberi) recourt donc de façon importante à l’intérim et fait pour cela principalement appel aux services du groupe Domino RH.

Domino Assist’M, dont les missions sont assurées grâce aux deniers publics versés par les départements, en reverse donc une partie à Domino RH pour recruter des intérimaires. Au cours de son audition, M. El Hebil a ainsi indiqué : « À l’instar d’autres associations […], il lui arrive de faire appel à Domino RH pour répondre à ses besoins ; s’il ne peut pas y répondre, elle a évidemment toute latitude pour s’adresser à d’autres cabinets de recrutement ou agences de travail temporaire ». Néanmoins ce dernier cas de figure est de l’aveu même de M. Manaf El Hebil « anecdotique ».

À l’époque, plusieurs articles de presse ont dénoncé des conditions d’accueil dégradées dans les structures gérées par Domino Assist’M. Ainsi, une enquête du journal Mediapart dénonçait dans le Calvados une MECS éphémère dans un logement insalubre (humidité, murs troués, rambarde cassée, extincteur vide, toilettes bouchées), faisant intervenir des professionnels très peu diplômés ([426]). La prise en charge par l’association Liberi coûte entre 280 et 600 euros par jour, en fonction de la complexité des cas.

Aujourd’hui, l’association Liberi est présente dans plusieurs départements ([427]) et accueille au total 160 enfants dans des lieux de vie et d’accueil, des structures expérimentales d’hébergement et d’accompagnement et des structures de séjour de répit et de rupture.

Concernant le nombre d’intérimaires toujours en poste dans le cadre des structures gérées par Liberi, en audition devant la commission d’enquête M. Manaf El Hebil a fait état des chiffres suivants : « Fin novembre, l’association Liberi employait 150 collaborateurs en CDI, auxquels s’ajoutent 80 ETP en intérim. » À la suite de demande de précisions par écrit, Liberi a ensuite indiqué disposer de 278 salariés en CDI (261 ETP) et de 109 salariés en intérim (71 ETP) via Domino RH.

Au terme de cette analyse, la rapporteure souhaite formuler plusieurs observations :

– l’association Liberi, n’a pas, par définition, de but lucratif, mais les liens qui la rapprochent du groupe Domino RH entretiennent une forte confusion et continuent de poser de nombreuses questions ;

– les départements confient à une structure associative au fonctionnement contestable la gestion de cas particulièrement complexes et de cas d’urgence (notamment des cas de mineurs sous l’emprise de réseaux de prostitutions), sans garantie apparente sur la qualité de la prise en charge, dans le cadre de structures qui disposent d’un encadrement normatif moindre en raison de leur statut (lieux de vie et d’accueil, structures « expérimentales ») et qui emploient une part importante d’intérimaires ;

– ce cas d’espèce illustre l’incapacité des pouvoirs publics à penser une prise en charge adaptée pour les enfants présentant des vulnérabilités multiples.

4. La nécessité d’interdire le secteur privé lucratif en protection de l’enfance

Le droit n’interdit pas aujourd’hui le fait que des structures de la protection de l’enfance soient gérées par des acteurs privés à but lucratif, comme la DGCS l’a confirmé par écrit à la rapporteure.

De nombreux acteurs traditionnels craignent aujourd’hui une marchandisation du secteur et des prix tirés vers le bas, au détriment de la qualité de l’accompagnement. Selon M. Didier Tronche (CNAPE), les prix fixés dans le cadre des appels d’offres peuvent aujourd’hui être trop faibles pour garantir une offre de qualité et tendent à favoriser le développement d’acteurs du secteur privé lucratif en mesure de pratiquer des prix plus bas : « Je tiens à souligner les problèmes liés à l’encadrement budgétaire des appels d’offres. Lorsqu’un appel d’offres pour la création de MECS fixe un prix de journée à 175 euros, il devient impossible de répondre, sauf peut-être pour le secteur privé lucratif qui pourrait respecter ces contraintes budgétaires. Nous ne répondons pas par manque d’intérêt pour ces structures, mais parce que notre proposition à 220 euros, déjà très modeste, dépasse l’encadrement budgétaire fixé. Ce montant de 175 euros ne permet même pas de respecter le code du travail et la convention collective. Ce point […] est essentiel pour comprendre les risques de marchandisation et d’ubérisation du secteur ([428]). »

L’UNIOPSS fait également état d’« appels à projets départementaux sur lesquels aucun acteur associatif de la protection de l’enfance ne souhaite se positionner en raison de prix de journée et de conditions de mise en œuvre là aussi jugés incompatibles avec le respect des droits et des besoins des enfants ([429]) ».

L’ancienne ministre Mme Laurence Rossignol a alerté les parlementaires lors de son audition par la commission d’enquête : « Je tiens à vous avertir que nous aurons le même problème que dans les crèches. Je ne vois pas, en effet, ce que le secteur privé à but lucratif peut faire de mieux en termes de prise en charge, tout en étant moins disant, que les associations à but non lucratif ([430]). »

Une source d’inquiétude majeure réside dans le fait que certaines structures éloignées du modèle associatif classique se spécialisent dans la prise en charge de « cas complexes ». Comme l’a indiqué la DGCS dans une réponse écrite : « Plusieurs départements ont alerté au sujet d’établissements de protection de l’enfance, de type maison d’enfants à caractère social (MECS), de lieux de vie et d’accueil (LVA), de structures proposant des séjours de rupture et des services de placement familial, gérés par des associations ou des sociétés privées, fonctionnant en dehors du cadre légal prévu par le code de l’action sociale et des familles (CASF). De surcroît, des problèmes de prise en charge des mineurs et jeunes accueillis sont constatés en leur sein, ce qui a pu conduire à des fermetures. »

La Défenseure des droits « relève dans ses instructions que de nouveaux acteurs associatifs se présentent comme la solution pour accueillir des mineurs en situation de ruptures et à problématiques complexes et multiplient les demandes d’autorisations sur plusieurs départements. Or, les modalités d’accueil qu’elles offrent en réalité ne sont pas toujours adaptées. À ce titre, le partage d’information entre les différents départements d’implantation et la mise en œuvre de contrôles réguliers représentent des enjeux majeurs ([431]). »

La rapporteure appelle l’État à une grande vigilance et à prendre ses responsabilités en la matière.

Il paraît à ce titre opportun d’inscrire dans le code de l’action sociale et des familles l’interdiction pour les structures privées à but lucratif d’être gestionnaire d’une structure d’accueil de la protection de l’enfance. En outre, une régulation beaucoup plus forte des structures qui ne sont pas dans le cadre des établissements médico-sociaux (lieux de vie et d’accueil, séjours de ruptures, etc.) est indispensable.

l’existence d’une violence institutionnelle au sein de l’ase

La prise en charge des enfants confiés à l’ASE peut générer des situations de violence. C’est une défaillance profonde de ce service public, dont l’un des objectifs est précisément de protéger ces enfants de situations de violence.

Le Comité de vigilance des enfants placés a rappelé cette défaillance avec force à la commission d’enquête, à l’instar de M. Louffok : « Notre système actuel, loin de protéger ses enfants, les expose à des risques, à des abus, à des traumatismes qui marquent leur vie à jamais », de Mme Metro : « Si un parent traitait son enfant comme l’État traite les enfants de la protection de l’enfance, il lui serait retiré », ou encore de Mme Taillardat, qui a insisté sur le caractère systémique des violences subies pendant le placement : « Ces violences sont encore trop souvent considérées comme un phénomène marginal à traiter au cas par cas, là où elles constituent un phénomène systémique dans un secteur en souffrance et en manque de moyens qui s’effondre de l’intérieur ([432]). »

Il existe donc une violence institutionnelle, nourrissant un continuum des violences. Dans le champ de la protection de l’enfance, cette notion de violence institutionnelle a été explicitée par Mmes Isabelle Lacroix, Sarra Chaïeb, Pascale Dietrich-Ragon et Isabelle Frechon dans un article de juillet 2023 ([433]). Elle se définit comme « les événements douloureux vécus par les jeunes au sein de l’institution et qui sont liés à son fonctionnement ou aux agissements des acteurs qui la représentent ([434]) ». Sont identifiées :

– les violences de première ligne, directement exercées par les acteurs institutionnels en contact avec les enfants ;

– les violences entre pairs ;

– les violences organisationnelles, qui résultent, selon Mme Frechon, « des décisions prises par des acteurs de “seconde ligne” tels que les décideurs politiques, les juges ou les professionnels de service ASE. Ces violences sont souvent indirectes et liées à des défauts dans l’organisation ou l’allocation des ressources ([435]). »

1. Les violences exercées par les personnes en contact avec les enfants

Les violences sont parfois exercées directement par les professionnels au contact des enfants dans les établissements ou par les familles d’accueil.

Il convient cependant de distinguer les violences délibérément commises de celles commises en raison de l’impossibilité de pouvoir exercer son travail comme il le faudrait, faute de moyens. La Défenseure des droits rappelle ainsi que la maltraitance qui peut intervenir résulte notamment de l’absence de taux et de normes d’encadrement : « La bientraitance et la lutte contre la maltraitance dépendent d’abord du nombre de personnels mis à disposition. Il est très injuste de mettre en difficulté à ce sujet des travailleurs sociaux qui le sont déjà faute de moyens ([436]). » M. Christian Haag, éducateur spécialisé et ancien enfant placé, a pu témoigner de situations où un personnel insuffisamment nombreux conduit à des situations néfastes pour les enfants, gérant dans ce cas « plus souvent des groupes au détriment des individualités qui les composent. Les effets psychologiques de cette situation sont parfois dévastateurs […] ([437]). »

Lorsqu’ils subissent les violences, ces enfants ne sont pas forcément écoutés faute de culture du recueil de leur parole, le pire étant lorsque l’enfant parle, mais que rien ne se passe. De plus, les enfants peuvent mettre du temps à se rendre compte qu’ils sont maltraités, comme M. Hakan Marty, éducateur spécialisé et ancien enfant placé, l’a décrit : « J’ai compris par la suite que la situation dans laquelle je me trouvais, censée être protectrice, ne l’était pas réellement. La famille d’accueil à qui j’avais été confié s’est révélée maltraitante, tant physiquement que psychiquement. Ces expériences ont laissé des séquelles et influencé ma vision de l’institution ([438]). »

Si le placement en famille d’accueil est a priori la modalité d’accueil la plus souhaitable pour les enfants, il n’est pas exempt de risques de violences. L’article d’Isabelle Lacroix et al. précité observe ainsi que « même s’il existe de nombreuses expériences heureuses, les jeunes ayant vécu dans des familles d’accueil, notamment quand elles sont peu en contact avec les services centraux de l’ASE, semblent les plus exposés aux violences psychologiques ». M. Gautier Arnaud-Melchiorre, auteur du rapport « À (h)auteur d’enfants », a lui aussi noté que « les enfants qui ont le plus évoqué les violences institutionnelles n’étaient pas dans des lieux d’accueil collectif, mais le plus souvent dans des familles d’accueil », appelant toutefois à ne pas généraliser : « De nombreux jeunes majeurs ont témoigné de violences liées à des différences de traitement par rapport aux propres enfants de la famille d’accueil. Cela ne signifie pas que les violences n’existent pas dans les structures collectives, mais celles-ci permettent néanmoins une circulation des acteurs et donc une détection plus rapide des situations de violence. D’autres enfants sont capables de me parler de leur “prix de journée”, c’est-à-dire de ce qu’ils coûtent aux familles d’accueil, ce qui signifie qu’on leur en parle ([439]). »

L’article 22 de la loi Taquet a permis d’améliorer le cadre juridique de prévention des violences. Il complète l’article L. 311-8 du CASF, relatif au projet d’établissement ou de service que doivent élaborer les ESSMS, en ajoutant que ce projet précise la politique de prévention et de lutte contre la maltraitance mise en œuvre par l’établissement. Une autorité extérieure à l’établissement ou au service et indépendante du conseil départemental doit être désignée parmi une liste arrêtée par le président du département, le préfet et l’ARS, à laquelle les personnes accueillies peuvent faire appel en cas de difficulté. Cette personne est autorisée à visiter l’établissement à tout moment. La loi Taquet prévoit également que le schéma départemental de protection de l’enfance définit la stratégie de prévention des risques de maltraitance dans les établissements, services et lieux de vie de protection de l’enfance ([440]). À ce stade, l’article 22 n’est pas encore mis en œuvre de manière satisfaisante par les départements ni dans les organisations associatives habilitées, au vu des réponses au questionnaire adressé par la rapporteure à l’ensemble des départements (voir annexe n° 1). La rapporteure demande que, dans chaque département, le préfet vérifie si cette liste a été mise en place. Si tel n’est pas le cas, il devra s’assurer qu’elle soit dressée d’ici à fin juin 2025.

2. Les violences entre les enfants et des enfants envers eux-mêmes

Les violences concernent tant les enfants entre eux que les enfants contre eux-mêmes. Ces enfants connaissent parfois un environnement qui ne cesse d’être violent, depuis leur naissance jusqu’à leur placement, puis au cours de celui-ci : ce continuum de violence est évidemment néfaste pour leur bien-être et leur développement.

Les témoignages apportés par les anciens enfants placés en commission d’enquête ont permis de rappeler la violence qui peut régner entre les jeunes. Cette violence peut s’expliquer par le fait qu’ils aient eux-mêmes subi des violences, des conditions d’accueil parfois dégradées, leur absence de repères… La rapporteure estime que le mélange des âges favorise également les violences des plus âgés envers les plus jeunes. Mme Metro, ancienne enfant placée et membre du Comité de vigilance des enfants placés, a expliqué qu’il faut parfois contenir un enfant pour qu’il ne blesse pas lui-même ou les autres. M. Lucas Cortella, membre du même comité, a témoigné des violences que les enfants s’infligent à eux-mêmes : « Cette douleur, on finit par la contrôler de la seule manière que l’on connaît, parce qu’elle détourne l’attention de celle qu’on ne peut pas fuir. Pour moi, ce furent des scarifications. Pour d’autres, ce furent des addictions ([441]). »

M. Arnaud-Melchiorre a insisté, en audition, sur les agressions sexuelles ayant lieu au sein des établissements et sur la difficulté qu’ont parfois les professionnels à identifier ces comportements comme étant problématiques : « Il est parfois difficile pour les professionnels d’établir une frontière entre ce qui relève du “touche-pipi” et ce qui appartient au registre de l’agression sexuelle. Dans un établissement qui a ensuite fait l’objet d’un signalement à la suite de mon passage et du témoignage de nombreux petits garçons, la directrice atténuait les faits en parlant précisément de simple “touche-pipi”. Pire encore, le directeur général de cette association “la Sauvegarde”, devant mon indignation face à la situation de l’établissement, m’a répondu que je n’étais choqué que parce que j’avais dû être moi-même un enfant confié à l’ASE ([442]). »

Les établissements ont une lourde responsabilité lorsqu’ils ont connaissance de violences entre mineurs : il faut éviter de placer des enfants violents avec d’autres enfants dans les mêmes lieux de vie. Cela nécessite d’avoir de la marge de manœuvre pour trouver une place adaptée à chaque enfant. Comme le relève Mme Spinas-Beydon, directrice de la MECS Saint-Jean à Sannois (Apprentis d’Auteuil), « il faut assumer qu’une place reste vacante si nécessaire, pour le bien du groupe ([443]) », ce qui n’est pas chose aisée du fait de la saturation des lieux d’accueil. Même écho du côté de la FNADEPAPE, qui a souligné que l’accueil inconditionnel, même complet ou en sureffectif, peut « abîmer » l’enfant, notamment en cas de « dynamiques de groupe délétères » ou de violences ([444]). M. Sébastien Vincini, président du conseil départemental de la Haute-Garonne, a évoqué le cas d’un jeune de quatorze ans qui a été à l’origine d’un départ de feu dans un établissement mais que le juge a maintenu dans ce même lieu, alors que le substitut du procureur demandait le placement en centre éducatif fermé (CEF) mais qu’il n’y avait pas de place disponible ([445]).

3. Les enfants subissent des violences systémiques liées aux dysfonctionnements de l’ASE dans son ensemble

En sus des violences physiques et psychologiques qui viennent d’être décrites, les enfants subissent des violences liées aux défaillances du système de la protection de l’enfance. Elles peuvent, pour certaines d’entre elles, être moins évidentes de prime abord ; elles n’en sont pas moins extrêmement sérieuses, car elles conduisent à un cumul des violences et à des violences systémiques. Elles peuvent avoir des répercussions sur toutes les facettes de la vie de l’enfant.

Les ruptures de placement sont des sources de telles violences. Plusieurs témoignages ont évoqué des enfants ayant connu de multiples lieux de placement en très peu de temps. Par exemple, M. Olivier Treneul, membre du bureau fédéral de SUD Collectivités territoriales et travailleur social à l’ASE, a évoqué en audition un garçon de quatre ans à Valenciennes qui a connu douze lieux de placement en six mois ([446]). La sortie du dispositif de l’ASE lorsque les enfants atteignent la majorité peut également être violente (voir infra).

Les modalités de placement et les conditions d’accueil en elles-mêmes peuvent être violentes. En particulier, la vie en collectivité est souvent synonyme d’environnement bruyant, de cris, d’une architecture pas toujours adaptée et ne favorisant pas le respect de l’intimité. M. Mads Suaibu Jalo, président de Repairs75, a témoigné de sa visite dans un foyer : « Je vous assure que l’environnement à l’intérieur du foyer (disposition des tables, des lits, organisation des repas et activités, etc.) y est violent. Après ces deux heures, j’ai réalisé que je préférerais vivre n’importe où ailleurs que dans un foyer ([447]). »

La surmédicamentation des enfants est une autre de ces formes de violence. La professeure Marie-Rose Moro, pédopsychiatre, cheffe de service de la Maison de Solenn, a souligné que « les soins pédopsychiatriques sont complexes et le médicament peut parfois être utilisé comme une sorte de petite camisole ([448]) ».

Elle a également évoqué, de manière plus spécifique, le cas des enfants qui n’ont pas pour langue maternelle le français. Sans prise en compte de cet enjeu par la structure d’accueil, cela peut contribuer à augmenter la violence du placement.

L’individualité de l’enfant, ainsi que ses émotions, ne font pas encore l’objet d’une attention suffisante. M. Arnaud-Melchiorre parle ainsi de « droit à la colère » des enfants, pour lequel il est important d’outiller les professionnels afin qu’ils puissent accompagner celle-ci. Plus généralement, il regrette que perdure la forte stigmatisation de ces enfants comme « enfants de l’ASE » : « En stigmatisant leur vie, en ne leur permettant pas d’aller à l’anniversaire d’un camarade, en les enfermant dans un langage, l’institution ne crée-t-elle pas elle-même un trouble, ou plutôt ne renforce-t-elle pas des troubles qui préexistent ([449]) ? » La prise en compte de l’individualité et la lutte contre la maltraitance doivent aussi se traduire par l’attention portée au parcours de l’enfance sur le long terme. M. Marty considère ainsi qu’« il est maltraitant de ne pas réfléchir à l’accompagnement de l’enfant, à son parcours, dans le cadre d’une politique de long terme, c’est-à-dire sur dix ou quinze ans au lieu d’un an maximum ([450]) ».

La rapporteure constate que le système de la protection de l’enfance n’est pas encore suffisamment capable d’accueillir la parole de l’enfant victime de violences liées à sa prise en charge par l’ASE et d’y répondre. L’article précité d’Isabelle Lacroix et al. abonde en ce sens : « Les violences subies par [les jeunes], qu’elles soient psychologiques, physiques ou sexuelles, restent encore minimisées et invisibilisées. L’absence de reconnaissance des violences émanant des institutions et de leurs représentants entretient le continuum de la violence. » M. Noël Touya, secrétaire du bureau de l’ANMECS, a souligné qu’il est « absolument nécessaire de travailler sur la formation des professionnels, mais aussi la sensibilisation des enfants. Dans ce cadre, une éducation particulière doit pouvoir être mise en place, pour pouvoir parler de ces questions. Il faut également rendre possible le témoignage des enfants, dans les institutions. Les enfants doivent pouvoir parler ([451]). »

4. La prostitution, une violence particulière face à laquelle les professionnels sont trop souvent démunis

La loi Taquet de 2022 a complété les missions de l’ASE, énumérées à l’article L. 221-1 du CASF, par celle d’« apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique au mineur qui se livre à la prostitution, même occasionnellement, réputé en danger ». La réalité est cependant bien éloignée de cet objectif, les enfants confiés à l’ASE demeurant une cible de choix pour les réseaux prostitutionnels. Les professionnels ne sont pas toujours outillés pour enrayer le phénomène.

a. Les enfants de l’ASE sont des proies bien identifiées des réseaux de proxénétisme

Le phénomène de prostitution chez les enfants et jeunes de la protection de l’enfance est connu mais difficile à chiffrer. Le Dr Aziz Essadek, maître de conférences en psychologie clinique et sociale à l’Université de Lorraine, a estimé à 15 000 le nombre de mineurs victimes de prostitution au sein de l’ASE ([452]). Il existe également certaines données locales démontrant l’ampleur du phénomène. Ainsi :

– la CNPR a évoqué le diagnostic effectué par l’association « Agir pour le lien social et la citoyenneté » dans les Alpes-Maritimes, qui a permis de montrer que « dans 80 % des situations détectées, les activités prostitutionnelles ont débuté au cours de la mesure de protection. Précisément, pour 75 % des mineurs, il s’agissait d’un placement dans un foyer de l’enfance ([453]) » ;

– le rapport du CESE sur la protection de l’enfance reprend les chiffres d’une enquête menée en 2021 par l’ODPE du Nord, qui indique que, sur un total de 145 cas de mineurs victimes de prostitution, 71 % des jeunes étaient suivis par l’ASE, dont 40 % faisant l’objet d’une mesure de placement ;

– en Loire-Atlantique, un rapport de 2022 de l’Observatoire des violences faites aux femmes relève qu’un mineur sur deux victime de prostitution vit dans un foyer de protection de l’enfance ([454]) ;

– l’association Nos Ados oubliés, présente principalement à Marseille et à Toulouse, a indiqué en audition que les trois quarts des filles qu’elle accompagne viennent de l’ASE. Cette association lutte contre la prostitution des mineurs, en offrant notamment un soutien aux victimes et à leurs proches.

L’âge moyen d’entrée dans la prostitution est estimé autour de onze à quatorze ans. Nos Ados oubliés constate que la proportion de mineurs concernés qu’elle suit se répartit de manière à peu près égale entre ceux faisant l’objet d’une AEMO et ceux placés en établissement. L’association souligne par ailleurs que l’un des motifs d’entrée en protection de l’enfance peut être la prostitution de l’enfant, les parents, démunis, se tournant vers l’ASE, notamment pour protéger leurs autres enfants.

Les raisons pour lesquelles les jeunes filles tombent dans la prostitution sont variées, comme l’a souligné Mme Sarah Bemrah, vice-présidente de l’association Nos Ados oubliés : « L’une des plus dévastatrices est sans doute le lover boy, mais il y a aussi la “bonne copine” qu’elles accompagnent deux ou trois fois avant de glisser progressivement, ou encore le revenge porn, pratique qui consiste à menacer les victimes de diffuser sur les réseaux sociaux des vidéos d’elles en train de se faire violer ou agresser sexuellement ([455]). » Le lover boy est souvent le petit ami de la victime, qui va exercer une emprise sur celle-ci pour la faire basculer dans la prostitution.

Les réseaux de prostitution recrutent au sein même des structures d’accueil. Les interlocuteurs auditionnés par la commission d’enquête n’ont pas mâché leurs mots pour qualifier le phénomène, à l’image de Mme Jennifer Pailhé, présidente de Nos Ados oubliés, qui a qualifié les foyers de « viviers à prostitution », ou encore du Défenseur des enfants, M. Éric Delemar : « Des Audi A8 noires sont garées devant les établissements de la protection de l’enfance : on est dans le domaine du grand banditisme ([456]). » Un rapport de l’ONPE de 2021 souligne le risque de contamination entre les mineurs d’un même établissement une fois que l’un d’entre eux est happé par ces réseaux, évoquant « des phénomènes de “recrutement” ou d’“influence” entre mineurs accueillis – par exemple au retour en structure d’hébergement d’une adolescente après une fugue au cours de laquelle elle a découvert ou repris une pratique prostitutionnelle ([457]) ».

Il est parfois difficile d’aider ces jeunes filles parce qu’elles n’ont pas conscience qu’elles sont en danger ou victimes d’exploitation. C’est le témoignage qu’a livré Mme Pailhé au sujet de sa fille, tombée dans le piège du proxénétisme alors qu’elle était sous AEMO renforcée et préalablement victime d’un inceste qui n’a jamais été reconnu : « Elle faisait partie de ces jeunes filles qui se disent amoureuses. Dans son esprit, elle n’était absolument pas une prostituée, mot qu’elle n’a jamais employé. Elle procurait le revenu du couple en faisant, selon elle, du michetonnage ou de l’escorting. La difficulté première fut donc de lui faire prendre conscience de son statut de victime, ce qui a pris énormément de temps ([458]). »

Le danger vient parfois malheureusement de professionnels défaillants de l’ASE : dans le Tarn-et-Garonne, la presse a fait état d’une employée de l’ASE du département soupçonnée d’avoir fourni des informations confidentielles sur trois jeunes filles à son mari, proxénète ([459]). Mme Benmrah a aussi évoqué le cas de certains veilleurs de nuit qui, « dans les foyers, sont les seuls à même de connaître les allées et venues des gamines ([460]) ».

Enfin, les jeunes filles MNA sont particulièrement touchées par la prostitution.

b. Des professionnels démunis et une réponse institutionnelle encore trop désorganisée

Les professionnels sont conscients de l’ampleur du phénomène prostitutionnel au sein de la protection de l’enfance, ils se mobilisent pour l’endiguer mais sont trop souvent démunis « dans les réponses juridiques, éducatives, sociales et sanitaires à apporter à cette problématique », comme le souligne la décision-cadre de la Défenseure des droits sur la protection de l’enfance.

Il n’est en effet pas toujours simple de détecter les signes précurseurs de la prostitution. La CNPR relève trois types de conduite qui doivent alerter : le changement vestimentaire, en particulier le port de vêtements onéreux ou ne correspondant pas à l’âge de l’enfant ; la possession de plusieurs téléphones portables ; la multiplication des sorties ou des fugues ([461]).

Quant aux réponses institutionnelles, elles sont nécessairement variables selon les départements. On rappellera tout de même que la loi du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées a créé une instance présidée par le préfet, dans chaque département, qui doit organiser et coordonner l’action en faveur des victimes de la prostitution ([462]).

Au niveau national, plusieurs initiatives ont été prises, parmi lesquelles :

– plusieurs plans successifs, en particulier le plan de lutte contre la prostitution des mineurs, lancé en novembre 2021. Une nouvelle stratégie nationale de lutte contre le système prostitutionnel a été initiée le 2 mai 2024. La DGCS a lancé plusieurs appels à projets dans le cadre de celle-ci : l’association Koutcha a été retenue pour « développer et structurer un réseau national de lieux d’accueil et de prise en charge des mineurs victimes d’exploitation ([463]) ». Il est en effet fondamental de disposer de tels lieux d’accueil afin de garantir à ces enfants une prise en charge adaptée et éviter que les réseaux ne puissent les localiser ;

– le 119 a créé un dispositif dédié, le dispositif de lutte contre la prostitution des mineurs (DLPM), depuis le mois d’avril 2023. Selon la décision-cadre de la Défenseure des droits, le premier bilan après un an de dispositif a établi que « dans 62 % des cas portés à sa connaissance, les mineurs signalés au 119 pour des conduites prostitutionnelles étaient déjà identifiés et confiés aux services de l’ASE par décision judiciaire, rendant indispensables la formation et l’outillage des professionnels ».

Ces initiatives sont louables mais ne doivent pas occulter les témoignages du milieu associatif d’avoir parfois le sentiment de pallier les carences du système. « Si nous en sommes là, c’est en raison des manquements institutionnels des départements et de l’aide sociale à l’enfance, qui ne pallient pas les difficultés rencontrées par les victimes et leurs familles », a témoigné Mme Pailhé ([464]). En cas de fugue, elle note également de longs délais pour le traitement des signalements ou des IP et un lien entre l’ASE et les forces de l’ordre « pas toujours très efficace ». Certains réseaux opèrent aussi d’un département à l’autre, ce qui peut démultiplier les enjeux de coordination afférents.

Il est important de renforcer le travail transversal sur le sujet. L’UNICEF recommande que soit créé un groupe de travail interministériel et pluridisciplinaire sur l’exploitation criminelle des mineurs. L’organisme international rappelle que « de nombreux enfants victimes sont encore invisibilisés et que les systèmes d’exploitation demeurent mal appréhendés en France ([465]) » et que le placement en institution est un facteur de vulnérabilité. L’activité de ce groupe de travail s’étendrait sur six à huit mois et s’articulerait autour de trois axes :

– la prévention des recrutements et des infractions commises par les mineurs liées aux dynamiques d’exploitation ;

– une meilleure identification des victimes potentielles ;

– une prise en charge adaptée en protection de l’enfance sur cette problématique, avec l’appui de l’État.

Concernant plus spécifiquement les actions à mener pour la protection de l’enfance, l’UNICEF évoque notamment le développement de lieux d’accueil de jour et de dispositifs d’accueil provisoire adaptés, d’outils de soutien à la parentalité ou encore la possibilité d’inscrire dans le CASF des dispositions relatives à la prise en charge des mineurs victimes de traite des êtres humains en protection de l’enfance. L’UNICEF souligne également qu’il faudra clarifier les relations entre l’État et le département concernant la protection des victimes d’exploitation criminelle, afin « d’éviter tout vide juridique ou opérationnel ».

La rapporteure soutient la mise en place de ce groupe de travail interministériel sur l’exploitation criminelle des mineurs. Les enjeux spécifiques à la protection de l’enfance devront y être traités. Comme cela est précisé par l’UNICEF, ce groupe de travail devra concerner à la fois l’Hexagone et les territoires ultramarins.

La stratégie nationale de lutte contre le système prostitutionnel de 2024 prévoit de « poursuivre la formation des professionnels de la protection de l’enfance, de la protection judiciaire de la jeunesse et de la prévention spécialisée afin de mieux repérer, prévenir et accompagner », en construisant un module de formation spécifique à destination des professionnels de l’enfance. Il serait élaboré par la mission interministérielle pour la protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains (MIPROF), le GIP France Enfance protégée, la DPJJ et l’ENM. La rapporteure insiste sur l’importance de mettre cette formation à disposition dans les meilleurs délais.

La rapporteure observe que les actions proposées par l’État ne répondent pas à cet enjeu majeur de protection sur le terrain. Il est primordial de décliner ce plan d’action avec un protocole spécifique à la protection de l’enfance dans le cadre de la commission départementale de lutte contre la prostitution, le proxénétisme et la traite des êtres humains aux fins d'exploitation sexuelle, afin de mettre en place des actions permettant d’identifier les partenaires référents. Cela demande une mobilisation et une coordination des acteurs au sein de chaque territoire : État, justice, parquet, éducation nationale, police ou la gendarmerie, services de la protection de l’enfance, associations spécialisées, etc. Le lien avec les CHU doit également être fait, afin d’assurer la meilleure prise en charge possible pour les jeunes victimes. Le préfet de département joue un rôle indispensable pour garantir une telle coordination, en tant que président de cette instance.

F. Les mineurs non accompagnés : les oubliés des oubliés

La Défenseure des droits, dans la synthèse de son rapport de 2022 sur les mineurs non accompagnés (MNA) ([466]), dénonçait déjà leur « relégation aux frontières de la protection de l’enfance, discriminante par rapport aux autres enfants en danger, alimentant l’idée d’un droit d’exception qui leur serait applicable ». Les MNA sont avant tout des enfants protégés et devraient être traités comme tels, sans discrimination. Pourtant, une suspicion est entretenue à leur encontre. Ils subissent trop souvent une prise en charge low cost. L’État et les départements se renvoient trop fréquemment la balle sur leurs responsabilités en la matière. Il est nécessaire de renforcer la protection de ces mineurs en leur garantissant un traitement de droit commun, sans renier les difficultés propres à leurs parcours.

1. La mise à l’abri et l’évaluation de la minorité et de l’isolement doivent être fiabilisées

« Ces enfants qui, arrivés en France, se retrouvent brutalement face à la vie, sans famille, sans filet de sécurité, avec pour seule richesse un sac à dos souvent trop léger et un passé trop lourd ([467]). » C’est ainsi que M. Madiba Guirassy, co-fondateur du Comité de vigilance des enfants placés, rappelle la situation de détresse dans laquelle se retrouvent les mineurs étrangers isolés arrivant sur le territoire français. La procédure de mise à l’abri et d’évaluation de leur minorité est régulièrement condamnée par les juridictions internationales.

a. Les principaux dispositifs juridiques encadrant la mise à l’abri et l’évaluation des personnes se présentant comme MNA

L’article L. 221-2-4 du CASF fixe les grandes lignes de la procédure de mise à l’abri et d’évaluation de la minorité et de l’isolement des personnes se présentant comme MNA par les départements. Pour pouvoir être reconnue mineure et bénéficier de l’ASE, toute personne « se déclarant comme mineure privée temporairement ou définitivement de sa famille » fait d’abord l’objet d’un accueil provisoire d’urgence (APU) et d’une évaluation de sa minorité et de son isolement par le conseil départemental. La durée de l’APU est fixée à cinq jours, renouvelables deux fois ([468]). L’évaluation ne peut avoir lieu qu’après l’organisation d’un temps de répit. Cette évaluation peut être déléguée par le département à un organisme public ou à une association.

Sauf si la minorité de la personne est manifeste, celle-ci doit être présentée à la préfecture pour enregistrement de ses données d’état civil et biométriques dans le fichier national d’appui à l’évaluation de la minorité ([471]). Le préfet communique en retour au département les informations utiles pour déterminer l’identité et la situation de la personne. Une convention doit être établie entre la préfecture et le département pour coordonner ces actions ([472]).

Le président du conseil départemental doit statuer sur la minorité et la situation d’isolement de la personne « en s’appuyant sur les entretiens réalisés avec celle-ci, sur les informations transmises par le représentant de l’État dans le département ainsi que sur tout autre élément susceptible de l’éclairer ([473]) ».

L’État doit verser aux départements une contribution forfaitaire pour l’évaluation et la mise à l’abri des personnes se déclarant MNA. Elle comprend :

– une enveloppe de 500 euros par personne évaluée pour réaliser l’évaluation sociale et la première identification des besoins en santé ;

– un forfait de 90 euros par jeune et par jour, dans la limite de 14 jours, pour la mise à l’abri, puis un forfait de 20 euros dans la limite de neuf jours complémentaires.

Exceptionnellement, un financement supplémentaire peut être alloué aux départements connaissant une forte croissance du nombre de MNA confiés sur décision de justice ([474]).

Le projet de loi de finances initiale pour 2025 prévoyait 101,3 millions d’euros pour soutenir les départements dans leurs missions relatives aux personnes se présentant comme MNA et aux MNA : 66,2 millions d’euros pour la mise à l’abri et l’évaluation de la minorité et 35,1 millions d’euros pour financer la prise en charge des MNA confiés à l’ASE.

Par contre, la contribution forfaitaire de l’État pour la mise à l’abri et l’évaluation du jeune n’est pas versée pour tout ou partie si le département ne conclut pas la convention avec le préfet mentionnée supra ou s’il n’en respecte pas les termes.

Si la personne est évaluée comme étant mineure, le département doit saisir le procureur de la République afin qu’il prenne une ordonnance de placement provisoire (OPP). L’autorité judiciaire sollicite ensuite la mission nationale mineurs non accompagnés (MMNA), organe de la DPJJ, pour savoir si le jeune est placé dans ce même département ou dans un autre. Le choix du département d’accueil est effectué en fonction d’une clé de répartition. Depuis la loi Taquet de 2022, celle-ci tient compte du nombre de jeunes majeurs de moins de vingt et un ans pris en charge par l’ASE dans le département, ainsi que de critères socio-économiques (nombre de bénéficiaires du RSA et de leurs ayants droit). Mmes Elsa Faucillon, députée, et Michèle Peyron, ancienne députée, rapporteures d’une mission d’information sur les MNA lors de la XVIe législature qui n’a pas pu aboutir en raison de la dissolution de l’Assemblée nationale, font observer que cette clé de répartition ne prend pas en compte le nombre de places disponibles en temps réel dans les départements ([475]).

b. Une procédure d’évaluation qui repose sur des méthodes trop fragiles

Dans les faits, l’évaluation de la minorité repose sur un ensemble d’indices pas toujours objectifs. Dans la synthèse de son rapport de 2022 sur les MNA, la Défenseure des droits dénonçait que ceux-ci soient « confrontés à des processus d’évaluation peu respectueux de leurs droits, à la remise en question de leur état civil, de leur identité, de leurs parcours et leur histoire, et à des réévaluations multiples de leur situation ». Cette procédure se fonde sur la réalisation d’entretiens d’évaluation sociale de qualité variable. Le Comité des droits de l’enfant de l’ONU a noté qu’ils « étaient souvent extrêmement lapidaires, voire expéditifs », selon le rapport du CESE sur la protection de l’enfance. Des tests osseux peuvent être réalisés mais ils ne peuvent pas suffire en eux-mêmes à établir la minorité de la personne en raison de leur manque de fiabilité.

Deux outils existent pour aider à garantir la qualité de la procédure d’évaluation et à l’harmoniser entre départements :

– un référentiel national pour l’évaluation de la minorité a été fixé par arrêté en 2019 ([476]). Celui-ci impose en particulier que l’évaluation sociale soit menée selon une approche pluridisciplinaire, dans une langue comprise par l’intéressé. Malgré ce référentiel, la qualité de l’évaluation demeure variable selon les départements et selon le degré de formation des évaluateurs. Mmes Faucillon et Peyron rapportent que l’UNICEF regrette des évaluateurs plutôt spécialisés en géopolitique qu’en sciences sociales. La CNAPE a souligné auprès d’elles que le caractère pluridisciplinaire était considéré comme satisfait dès lors que deux évaluateurs étaient présents ([477]) ;

– la loi Taquet de 2022 interdit de procéder à une nouvelle évaluation du mineur si celui-ci a déjà été évalué comme tel par un autre département ([478]).

Il en est de même pour évaluer la situation d’isolement. Le rapport du CESE relève que « la notion d’isolement est elle-même source d’interprétations diverses, et il peut être reproché à un jeune d’entretenir des relations avec une personne rencontrée lors de son processus migratoire pour refuser de le qualifier d’isolé ».

Au cours de l’ensemble de cette procédure, le jeune est souvent très seul et mal outillé juridiquement, alors même que l’évaluation peut être un moment très difficile pour lui, comme l’a rappelé Mme Diodio Metro, membre du Comité de vigilance des enfants placés et ancienne enfant placée : « L’évaluation de ma minorité a été un traumatisme que j’ai réussi à dépasser aujourd’hui, mais cela m’a demandé un long travail ([479]). »

Par ailleurs, Mme Faucillon, lors de son audition, a relevé que l’identification des besoins en santé durant le temps de répit, qui doit être effectuée en application de l’article R. 222-11 du CASF, était réalisée de manière très hétérogène. Or la contribution forfaitaire de 500 euros versée par l’État est censée couvrir à la fois les dépenses liées à l’évaluation du jeune et cette première identification des besoins en santé. Cette contribution peut être réduite à 100 euros lorsque le département ne conclut pas la convention avec le préfet pour organiser le concours de celui-ci à la procédure d’évaluation, notamment pour la consultation du fichier AEM. Mais aucune modulation de la contribution n’est prévue en fonction de la réalisation ou non du bilan de santé, ni selon sa qualité. Le président du département doit simplement attester que cette identification des besoins a été réalisée et la condition est considérée comme remplie si la personne a refusé la démarche.

La France a été condamnée à de multiples reprises en raison de carences dans sa procédure de mise à l’abri et d’évaluation des MNA. L’article 20 de la CIDE dispose que « tout enfant temporairement ou définitivement privé de son milieu familial, ou qui dans son propre intérêt ne peut être laissé dans ce milieu, a droit à une protection et une aide spéciale de l’État ».

La France a été condamnée par le Comité des droits de l’enfant de l’ONU en janvier 2023 ([480]). Les observations finales du comité des droits de l’enfant des Nations unies de mai 2023 dressent un constat très critique à l’encontre de la France, notamment concernant sa procédure d’évaluation. En mai 2024, vingt-sept organisations ont saisi le Conseil d’État pour demander la mise en conformité du dispositif d’évaluation et de mise à l’abri des MNA avec le droit international sur divers points ([481]). En janvier 2025, la France a de nouveau été condamnée par la CEDH pour des carences dans son dispositif de protection d’un MNA. L’absence de protection de la personne dans l’intervalle se déroulant entre la décision du département sur sa minorité et la décision finale rendue par le juge en cas de contestation est régulièrement dénoncée.

2. Les MNA, victimes d’une protection de l’enfance à deux vitesses

Les départements sont plus ou moins enclins à prendre en charge les MNA, ce qui conduit à des inégalités de traitement entre départements. Mais globalement, les MNA bénéficient souvent de conditions de prise en charge dégradées par rapport aux autres enfants et jeunes bénéficiaires de l’ASE. M. Madiba Guirassy l’a rappelé : « Dans le foyer où j’ai été placé, j’ai vu tant de mineurs non accompagnés avec en poche une seule certitude, celle de l’incertitude ([482]). » Les travailleurs sociaux essaient pourtant de les accompagner au mieux et souffrent aussi de cette situation, comme le souligne Force ouvrière : « Les enfants et jeunes MNA sont traités différemment des autres jeunes […] ; ce tri humain est difficilement supportable pour des professionnels du social et contrevient manifestement au principe d’égalité qui devrait s’appliquer ([483]). »

Les conditions d’hébergement des MNA sont souvent parmi les plus précaires qui existent en protection de l’enfance. Le CESE relève ainsi que « les structures d’accueil des MNA sont aujourd’hui spécifiques pour la plupart, avec un prix de journée apparaissant comme inférieur à celui alloué habituellement pour la protection d’enfants du même âge, entraînant de facto un encadrement éducatif insuffisant. » Dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance, la Défenseure des droits évoque des prix de journée parfois inférieurs à 50 euros pour ces jeunes, ce qui ne peut en aucun cas permettre un accueil de qualité. Les départements invoquent un besoin d’accompagnement qui serait moindre, selon cette même décision. Or la Défenseure des droits rappelle à juste titre que « le choix de la prise en charge d’un adolescent au titre de l’ASE doit être dicté par son seul intérêt supérieur […], et non du seul fait de son “statut” de mineur non accompagné. »

Lorsque ce type d’hébergement était encore autorisé par la loi, les MNA étaient surreprésentés parmi les jeunes placés à l’hôtel. Certains départements continuent d’ailleurs à les y héberger, en toute illégalité. Le placement à l’hôtel a parfois donné lieu à des situations absurdes. Mme Faucillon a ainsi indiqué que leur avait été révélée, au cours des travaux sur leur mission d’information sur les MNA, « la situation d’une mineure non accompagnée placée dans un hôtel à Pigalle ([484]) », ce qui est manifestement constitutif d’une mise en danger… M. Hussein Bourgi, sénateur, a lui aussi éclairé la commission sans détour sur le sujet : non seulement les MNA se retrouvent dans les pires hôtels qui soient, mais ils y sont victimes des réseaux de délinquance : « Les enfants étant tenus de libérer leurs chambres durant la journée – soi-disant pour y faire le ménage, même s’il est en réalité des plus sommaires –, ils se retrouvent à la rue, désœuvrés, livrés à eux-mêmes, et tombent sous la coupe d’autres, plus aguerris. C’est ainsi qu’ils deviennent vulnérables, se transforment en petites frappes et finissent par consommer des produits addictifs qui les conduisent à chaparder mais aussi, de plus en plus souvent, à commettre des actes de délinquance plus graves […] ([485]). » Ces jeunes sont en effet particulièrement exposés aux réseaux de délinquance et de prostitution, compte tenu de leur vulnérabilité et de la protection défaillante des adultes.

D’autres types d’hébergement précaire ou indigne sont mobilisés par les départements, qui arguent du manque de places dans leurs autres structures d’accueil. M. Guirassy a ainsi indiqué lors de son audition, le 28 janvier 2025, que « dans les Yvelines et dans le Val-d’Oise, le conseil départemental est en train d’installer vingt-cinq algécos sur un terrain non viabilisé dans la commune de Chapet, pour y mettre cent mineurs non accompagnés ([486]) ».

Les besoins en santé et en éducation des MNA sont souvent négligés. Le Syndicat de la magistrature souligne qu’ils n’ont souvent pas d’éducateur référent. Le dernier comité interministériel pour l’enfance recommandait d’ailleurs de raccourcir les délais d’inscription scolaire des enfants et des jeunes faisant l’objet d’un accueil provisoire d’urgence ou d’un accueil provisoire. La Défenseure des droits déplore, dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance, que le projet scolaire et professionnel des MNA pris en charge par l’ASE soit travaillé bien souvent sous le seul angle de la régularisation : « Nombre de travailleurs sociaux s’inscrivent dans une logique d’en faire des jeunes “régularisables” et aptes à entrer sur le marché du travail, au détriment des souhaits et capacités des mineurs concernés. L’orientation scolaire est travaillée dans cet objectif unique, ce qui peut conduire, à terme, à un abandon total des études par les jeunes. »

Concernant les besoins en santé, le Dr Marie-Paule Martin-Blachais a souligné qu’un rapport ([487]) « note que 50 % des jeunes [MNA] souffrent de troubles psychiques réactionnels aux stress auxquels ils ont été exposés. Ils présentent souvent une sur-adaptation aux événements adverses vécus, pouvant masquer un risque d’effondrement dépressif anxieux. Cela justifie pleinement la nécessité d’un temps de présence d’un psychologue formé à l’ethnopsychiatrie ([488]). »

Il en est de même pour les dispositifs d’accompagnement vers l’autonomie. Selon la dernière enquête de Cause Majeur ! ([489]), 49 % des répondants accueillant des MNA estiment que les anciens MNA ne bénéficient pas de la même qualité d’accompagnement que les autres jeunes dans leur département. De très nombreux acteurs associatifs auditionnés ont par ailleurs fait part de leur opposition aux dispositions de l’article 44 de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration. Cet article exclut les jeunes majeurs sous obligation de quitter le territoire français (OQTF) et ayant bénéficié de l’ASE durant leur minorité d’une prise en charge au titre de la protection de l’enfance.

Déjà fortement fragilisés par leurs parcours et affrontant les mêmes difficultés d’autonomisation éprouvées par tous les jeunes majeurs sortant de l’ASE (voir infra), les jeunes étrangers majeurs font également face à la question centrale du titre de séjour. Son obtention représente souvent une grande difficulté et un facteur majeur d’incertitude, les empêchant d’envisager sereinement leur avenir. La loi Taquet de 2022 a pourtant complété le contenu de l’entretien obligatoire devant avoir lieu avant la majorité du jeune par une obligation d’information relative à l’accompagnement que l’ASE offre au MNA pour ses démarches d’obtention d’une carte de séjour ou de dépôt d’une demande d’asile.

À ces difficultés liées au titre de séjour s’ajoute celle du choix fait par certains départements de conditionner l’accès à un « contrat jeune majeur » à une prise en charge préalable par les services de l’ASE de quelques années. Le rapport sénatorial sur les MNA précité évoque le choix de certains départements « de conditionner l’octroi d’un contrat jeune majeur à une prise en charge préalable au sein de l’ASE de deux ans minimum. Une telle condition a pour conséquence directe de refuser le contrat jeune majeur à la plupart des MNA, lesquels entrent majoritairement dans les dispositifs de protection de l’enfance après seize ans. » Cette condition conduit à exclure beaucoup de MNA du « contrat jeune majeur » car ceux-ci entrent souvent sous protection de l’ASE à un âge plus avancé.

3. Un renvoi de balle entre État et départements sur leurs responsabilités respectives concernant la prise en charge des MNA

Les départements sont les premiers responsables de la prise en charge des MNA. L’État doit cependant leur apporter un soutien financier, un soutien pour l’évaluation de la minorité et joue un rôle dans l’orientation des MNA vers les différents départements. État comme départements n’assument cependant pas toujours leurs responsabilités.

Des départements n’appliquent pas la loi en refusant de prendre en charge des MNA. La Défenseure des droits évoque dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance des saisines dont elle a fait l’objet, à l’été 2023, concernant la fermeture de dispositifs d’accueil provisoire d’urgence (APU) dans certains départements.

Un chiffre circule régulièrement pour tenter de justifier les refus de prise en charge, ou les prises en charge dans des conditions dégradées, par les départements : sept personnes sur dix se présentant comme MNA seraient finalement reconnues majeures. Mme Elsa Faucillon a fait observer que ce chiffre « se fonde sur les chiffres des départements et ne prend donc pas en compte les décisions rendues à la suite d’un recours, qui, dans certains départements, aboutit dans 60 % des cas à une remise en cause de la première évaluation ([490]) ». Du reste, la Défenseure des droits a souligné en audition que l’afflux de MNA parfois invoqué ne se vérifie pas pour tous les départements ayant mis fin à l’APU, d’après les instructions menées.

Quant à la nouvelle interdiction de réévaluer la situation d’un mineur si sa minorité a déjà été attestée par un autre département, elle n’est pas non plus toujours respectée : « La mission nationale mineurs non accompagnés constate que certains conseils départementaux contournent cette interdiction en transmettant à l’autorité judiciaire de nouvelles investigations, telles que l’interrogation du fichier d’appui à l’évaluation de la minorité (AEM) – pourtant prévue pendant le seul temps de l’évaluation – ou des notes sociales pour solliciter la fin de ces prises en charge », souligne la DPJJ ([491]).

Les départements justifient bien souvent leurs défaillances par l’implication insuffisante de l’État. Départements de France souhaite que la compétence de l’évaluation de la minorité et de l’isolement reste au département, mais que la mise à l’abri soit intégralement prise en charge par l’État « au titre de sa politique migratoire et dans le cadre de sa compétence en matière d’hébergement d’urgence ». L’association d’élus souhaite également la compensation « à l’euro près » des charges revenant à l’ASE pour la prise en charge des MNA ([492]). Le rapport du Sénat sur les MNA précité préconisait quant à lui de transférer à l’État tant l’évaluation de la minorité que la mise à l’abri des personnes se présentant comme MNA à l’État (recommandation n° 4).

Outre ce débat sur une recentralisation partielle ou intégrale de la prise en charge des personnes se présentant comme MNA et des MNA, des lacunes existent dans l’exercice du rôle confié à l’État en l’état actuel du droit. Dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance, la Défenseure des droits regrette l’insuffisance des réponses de l’État face aux départements dysfonctionnels, rappelant qu’il est du rôle du préfet d’intervenir en cas de carence. Elle indique que lorsqu’elle a sollicité les préfets, « dans le cadre de ces instructions, sur les actions menées face à l’absence d’APU de nombreux mineurs, aucun préfet n’a indiqué avoir envisagé une intervention à ce titre ».

En réalité, on retrouve des problématiques de gouvernance similaires à celles déjà évoquées pour le reste de la protection de l’enfance :

– des organes de gouvernance manquants ou abandonnés. La députée Michèle Peyron a rappelé qu’un comité national sur les MNA avait été créé en 2016 ([493]), réunissant notamment les ministères des affaires étrangères, de la famille, de l’intérieur, de la justice et de l’éducation nationale. Il ne s’est réuni que deux fois cette même année 2016 ;

– le sénateur Hussein Bourgi a constaté un fonctionnement en silos et l’insuffisante formation des services de l’État sur le sujet des MNA : « Nous avons eu la confirmation dans le cadre de nos travaux que, comme nous le supposions, les services de l’État et des départements ne sont ni assez outillés, c’est-à-dire formés, ni assez étoffés, ni assez coordonnés, ce qui conduit à un fonctionnement en silos : chacun travaille dans son coin. » Plus grave, il dénonce l’organisation par l’État lui-même du « basculement en situation irrégulière d’étrangers en situation légale, d’adultes insérés dans la vie professionnelle et sociale, parce qu’ils n’arrivent pas à prendre rendez-vous à la préfecture » en raison du sous-effectif chronique au sein de celles-ci ([494]). Le sénateur Laurent Burgoa a également constaté cette dernière difficulté. Les préfectures doivent se mobiliser et voir leurs effectifs renforcés afin de réduire le temps nécessaire à ces jeunes pour l’obtention d’un titre de séjour ;

– les associations pallient trop souvent les manquements de l’État et du département, en particulier lors de la phase de mise à l’abri et d’évaluation de la minorité et de l’isolement.

Certaines initiatives de coopération sont toutefois à relever, en particulier au niveau de l’Union européenne. La DPJJ a notamment participé à coordonner, entre 2020 et 2023, le projet EUPROM qui a étudié les conditions de prise en charge et de protection des MNA en Europe. Cela a abouti à la publication « d’un guide pratique recensant des pratiques nationales dignes d’intérêt en septembre 2023 ». Elle participe aussi au projet financé par la Commission européenne et piloté par l’École nationale de la magistrature (ENM) baptisé « Just Child – Pour une justice adaptée pour les mineurs non accompagnés (MNA) confrontés aux réseaux criminels », qui « a pour objectif de développer des outils relatifs à la prise en charge des MNA victimes de réseaux de criminalité organisée, à destination des professionnels amenés à travailler avec le public concerné ([495]) ».

4. Mieux protéger les MNA en renforçant leurs droits

Les procédures d’accueil et d’évaluation de l’isolement et de la minorité des jeunes se présentant comme MNA disposent d’importantes marges de progrès, ne serait-ce que pour se conformer au droit international. Mmes Faucillon et Peyron rapportent que le cabinet de l’ancienne ministre Sarah El Haïry leur avait indiqué, dans le cadre de leur mission d’information, qu’un travail d’actualisation de l’arrêté sur le référentiel d’évaluation de la minorité était en cours « pour mieux définir l’organisation de l’entretien et les points devant être abordés ([496]) ». Compte tenu des lacunes demeurant dans l’organisation de cette évaluation, en particulier l’évaluation sociale, il est fondamental que ce travail soit repris et finalisé.

Il est également indispensable que le jeune bénéficie d’une présomption de minorité jusqu’à la décision de justice lorsqu’il saisit le juge pour contester la décision du département sur sa minorité. Cette présomption de minorité lui permettra de bénéficier d’un accueil provisoire également durant cette période. La saisine du juge doit donc être suspensive pour que le droit au recours devienne effectif.

Sur le renforcement de l’égalité de traitement entre les MNA et les autres enfants ou jeunes suivis en protection de l’enfance, Mmes Faucillon et Peyron proposent de procéder à une évaluation du niveau scolaire dès l’accueil d’urgence du jeune.

Par ailleurs, la décision-cadre de la Défenseure des droits rappelle les enjeux de prise en charge de santé. Ces jeunes au parcours traumatique souffrent souvent d’importantes vulnérabilités. Ils doivent donc bénéficier d’une prise en charge adéquate en santé et particulièrement en santé mentale, grâce à du personnel formé sur « des compétences transculturelles et des savoirs en matière de migration et de traumatismes complexes liés au parcours de ces jeunes ».

L’accès à un titre de séjour doit être facilité pour les MNA pris en charge par l’ASE, car ce paramètre est déterminant pour leur permettre de construire un avenir. La rapporteure soutient la proposition, formulée par la CNAPE, de « prévoir un seul titre de séjour au titre de la vie privée et familiale pour l’ensemble des mineurs non accompagnés, soumis à des conditions homogénéisées afin de faciliter les démarches administratives ([497]) ».

La rapporteure a pu échanger, lors du déplacement d’une délégation de la commission d’enquête en Meurthe-et-Moselle (voir, infra, la partie sur les jeunes majeurs), avec des jeunes MNA de différentes nationalités. Pour certains, ils avaient fait l’objet d’une OQTF lors du basculement de la minorité à la majorité, alors qu’ils étaient tous en insertion sur des métiers en tension ou engagés dans des études supérieures. Devoir renouveler ses papiers tous les trois mois ne permet pas au jeune de se projeter et complexifie toutes les autres démarches pour les éducateurs qui les accompagnent, avec une perte de sens notable dans leurs fonctions aux côtés des jeunes. Cette situation doit cesser et le droit des MNA à s’insérer devenir une réalité. Est-il besoin de rappeler les montants budgétaires engagés par les départements pour accompagner les jeunes de la protection de l’enfance, si c’est pour finir avec une OQTF sans justificatif de cette notification ? Cela reste un véritable scandale. Il est nécessaire de raisonner, une fois de plus, en termes d’investissement pour l’avenir et la réussite de l’insertion de ces jeunes.

Enfin, aucune discrimination ne doit être opérée par les départements pour l’octroi d’un « contrat jeune majeur » ou sur le contenu de celui-ci entre les MNA et les autres jeunes majeurs.

L’implication de l’État et des départements et leurs relations concernant la prise en charge des personnes se présentant comme MNA et des MNA doit aussi être améliorée. La nomination d’un délégué interministériel figure parmi les préconisations du rapport du Sénat sur les MNA (recommandation n° 3). Mme Peyron a évoqué en audition le comité national créé sur le sujet en 2016. Une implication insuffisante du ministère des affaires étrangères a été relevée. La nomination d’un délégué ou la relance de ce comité permettrait de réduire la logique de silos à l’œuvre.

D’un point de vue pratique, la rapporteure ne peut que soutenir la préconisation de Mmes Faucillon et Peyron, formulée dans leur contribution écrite, de dématérialiser la procédure de demande de versement de la contribution forfaitaire de la part de l’État au département, afin de fluidifier et de simplifier les démarches d’obtention de celle-ci.

changer de paradigme : favoriser les actions à domicile, prévoir un encadrement normatif pour l’accueil en structure, donner une nouvelle dimension aux contrôles

Un changement de paradigme doit aujourd’hui être amorcé. Outre la nécessité de repenser les actions à domicile, des normes minimales d’encadrement doivent être instaurées dans les structures d’accueil et les contrôles doivent être renforcés.

REPENSER LES ACTIONS À DOMICILE : intensifier et diversifier

Bien que le droit fasse du maintien de l’enfant au domicile familial une priorité, en pratique, ce principe n’est pas toujours appliqué. Face à ce constat, il faut garantir la priorité des mesures d’intervention à domicile, ce qui passe par le renforcement de leur efficacité.

Une culture du placement ancrée qui se traduit par un faible investissement dans les mesures d’accompagnement à domicile

De très nombreuses personnes auditionnées pointent le sous-investissement dont souffrent les mesures d’accompagnement à domicile, qui constituent pourtant près d’une mesure sur deux en protection de l’enfance. Mme Alice Grunenwald (AFMJF) est ainsi revenue sur la « forte culture du placement, qui ne se manifeste pas uniformément dans tous les départements ». Elle apporte à l’appui de son propos un témoignage : « Il arrive que nous luttions, dans certaines situations, pour obtenir l’intervention de travailleuses familiales. Par exemple, j’avais refusé de placer un bébé à la naissance et avais demandé, avant celle-ci, une intervention significative de travailleuses familiales au domicile. Ces dernières ne sont intervenues qu’aux quatre mois de l’enfant, et seulement pour deux heures. Comme ce travail en milieu ouvert peine parfois à se mettre en place, on privilégie souvent la sécurité du bébé en le plaçant, bien que ce placement ne soit pas toujours sécurisé ([498]) . » Ce constat est également celui dressé par M. Patrick Genevaux (ANDASS), qui dénonce une « logique de parapluie ([499]) » : par crainte d’un accident, le placement peut être privilégié, au détriment d’une intervention à domicile.

La rapporteure estime qu’il est essentiel de changer de paradigme et de développer de façon beaucoup plus importante les méthodes alternatives au placement, ce qui nécessite un investissement dans les mesures à domicile. Si la maltraitance parentale existe et qu’il peut être indispensable d’éloigner un enfant de son foyer pour le protéger, dans d’autres cas, et pour reprendre les mots de Mme Pauline Spinas-Beydon (Apprentis d’Auteuil), « lorsque des ressources et des éléments positifs sont identifiés, nous pouvons éviter la séparation ([500]) ».

Des mesures d’intervention à domicile peu concluantes, faute de moyens adéquats

L’intensité des AEMO et des AED est aujourd’hui globalement trop faible pour permettre un travail de fond avec les familles et obtenir des améliorations. Comme l’indique Mme Diodio Metro, ancienne enfant placée et aujourd’hui cheffe de service éducatif, « les rencontres ont lieu une fois par mois, et encore, si nous avons de la chance. Parfois, ces échanges se font uniquement par téléphone, sans interaction directe ([501]). »

Cette observation s’applique également à l’intervention des techniciens de l’intervention sociale et familiale (TISF). Si la pertinence de leur action et leur capacité à établir un dialogue fructueux avec les familles sont largement soulignées, leurs actions restent trop peu nombreuses, avec peu d’interventions le soir et le week-end ([502]).

Plusieurs acteurs pointent l’insuffisante fluidité entre les mesures éducatives judiciaires et les mesures éducatives administratives. Le fait que la mise en œuvre des mesures d’AEMO et des mesures d’AED relèvent souvent de services différents contribue à ce manque de fluidité et se traduit également par des changements d’interlocuteur pour l’enfant ([503]).

À cette trop faible intensité s’ajoute également le retard de mise en œuvre, en particulier pour les AEMO, comme évoqué supra.

Des mesures pertinentes pourtant peu utilisées

Les AEMO renforcées et intensives ont été consacrées en droit par la loi Taquet ([504]). Elles constituent un progrès notable. Elles consistent à attribuer à l’éducateur référent un nombre de situations beaucoup plus restreint que dans le cadre d’une AEMO classique, afin de permettre plusieurs visites par semaine. Mais elles sont peu développées. Selon la DPJJ, si cette mesure est déjà déployée dans certains ressorts (Nantes, Saint-Étienne), elle n’est qu’en cours de mise en œuvre dans d’autres (Thionville, Troyes) voire inexistante (Nice) ([505]). Toujours selon la DPJJ, de nombreux magistrats coordonnateurs ont fait état, dans les rapports d’activité des tribunaux pour enfants de 2022, de leurs difficultés à prononcer cette mesure. Les juridictions apportent diverses explications, parmi lesquelles le manque de moyens financiers et humains du département et la nécessité de clarification de son contenu ([506]).

Les mesures d’assistance à la gestion du budget sont également très peu ordonnées. L’IGAS regrette dans le rapport précité ([507]) leur faible utilisation, « liée à la réduction des enveloppes budgétaires, à la technicité perçue des mesures, et à l’insuffisante connaissance, qui conduisent à ce que, dans certains départements, le dispositif soit devenu “confidentiel” et très peu inscrit dans les “réflexes” des assistants sociaux de secteur comme de l’ASE ». Ce constat rejoint celui de la Conférence nationale des procureurs de la République (CNPR), qui déplore, dans sa contribution écrite transmise à la rapporteure, la baisse de ces mesures « pourtant très consensuelles et vraiment utiles » et appelle à davantage les valoriser.

Clarifier et renforcer les modalités d’intervention de la protection de l’enfance en dehors du placement : un changement culturel nécessaire

Créer un référentiel national et renforcer l’intensité des mesures

Il n’existe aucune norme d’intervention ni de cadre de référence établi sur le contenu et la fréquence des interventions à domicile.

Dans la lignée des recommandations formulées par la Défenseure des droits dans sa décision-cadre, la rapporteure appelle de ses vœux l’élaboration d’un référentiel national portant sur le contenu des mesures d’intervention à domicile. Dans ce cadre, et dans le prolongement des recommandations faites par le CESE, il serait opportun d’instaurer un nombre maximal de mesures suivies par chaque professionnel en milieu ouvert. Ce référentiel doit globalement permettre de favoriser des mesures d’intervention à domicile plus intenses et donc plus efficaces :

– les AEMO renforcées doivent être encouragées, ce qui exige d’y consacrer les moyens financiers appropriés ;

– les AEMO simples doivent être reconsidérées : en l’état actuel, elles sont dans la grande majorité des cas inutiles et relèvent donc un mauvais usage de l’argent public ;

– la fluidité entre AEMO et AED doit s’améliorer, afin de garantir la cohérence de l’action publique et la nécessité pour l’enfant de garder les mêmes interlocuteurs ;

– l’ensemble de la palette des actions possibles doit être mobilisé, en fonction des besoins identifiés. Il convient d’encourager davantage le recours aux aides à la gestion du budget et de développer l’intervention des TISF, qui peuvent permettre un accompagnement à la fois précoce et soutenu.

Tirer les conclusions de l’arrêt de la Cour de cassation concernant les placements éducatifs à domicile

Création prétorienne, qualifié de « formule hybride » par la Conférence nationale des procureurs, le placement éducatif à domicile (PEAD) repose sur le principe suivant : le mineur est placé mais reste au domicile familial, avec une possibilité d’hébergement en cas de nécessité. Sur un plan juridique, le mineur placé est confié au conseil départemental, et il est accordé aux parents un droit de visite et d’hébergement quotidien. Ce placement s’accompagne d’une prise en charge éducative intensive (visites pluri-hebdomadaires, permanence éducative le soir et les week-ends). Cette formule est donc proche de l’AEMO renforcée avec option d’hébergement (possibilité d’accueil de l’enfant en dehors du foyer familial), qui existe mais n’est pas développée.

Le PEAD ne fait pas consensus. Si les représentants du monde associatif le trouvent utile en ce qu’il permet une action à domicile très soutenue, d’autres émettent de fortes critiques à son encontre. Il est alors perçu soit comme une solution alternative dans les territoires où il n’existe pas d’AEMO renforcée, soit comme « un pis-aller, faute de moyens pour placer les enfants à l’extérieur », pour reprendre les mots de Mme Cécile Mamelin (USM). Pour Mme Michèle Créoff, il s’agit d’une solution dangereuse, en particulier pour les enfants en bas âge.

Dans la continuité de son avis présenté le 14 février 2024, la Cour de cassation a rendu un arrêt important le 2 octobre 2024 ([508]). Elle a considéré sur le fondement des articles 375, 375-2, 375-3, 3°, et 375-7 du code civil, que lorsque le juge des enfants décide de confier le mineur à l’ASE, il ne peut pas accorder cumulativement à l’un ou aux deux parents un droit d’hébergement du mineur à temps complet. Par conséquent, les juges des enfants ne peuvent plus ordonner de mesures de placement prenant la forme d’un placement éducatif à domicile (PEAD) sans risquer de voir leur décision infirmée en cas de recours.

La rapporteure considère que le PEAD repose sur une ambiguïté à laquelle il convient de mettre fin en tirant les conclusions de l’arrêt de la Cour de cassation et en étudiant la possibilité de requalifier les PEAD en AEMO renforcées avec option d’hébergement. D’autres solutions peuvent être mobilisées, telles que les accueils de jour ou les internats.

Construire avec les familles

Mettre en place des mesures à domicile plus efficaces exige également une révision des pratiques professionnelles, en favorisant le dialogue avec les familles et en valorisant les compétences parentales. Comme l’a rappelé Mme Anne Devreese, présidente du CNPE, au cours de son audition, « il est possible d’avoir des parents tout à fait conciliants dont les enfants se trouvent néanmoins dans des situations de danger en raison de négligences graves. […] La nécessité de se centrer sur l’enfant ne doit pas nous faire oublier ce que vivent les parents. Si nous négligeons cet aspect, nous risquons de passer à côté des besoins impératifs des enfants ([509]). »

Il convient donc de favoriser une approche à la fois « plus bienveillante, mais également plus incisive », pour reprendre les mots de Mme Muriel Eglin (AFMJF). Cela repose sur le développement de pratiques professionnelles fondées sur le développement des capacités parentales, l’écoute et la participation des usagers, Comme le résume M. Baptiste Cohen (Apprentis d’Auteuil), « s’intéresser aux parents ne signifie pas les excuser ou les dédouaner de leurs responsabilités, mais chercher à mieux comprendre les difficultés et dysfonctionnements rencontrés dans les familles. […] Il faut donc inventer, déployer et évaluer de multiples référentiels pour mieux accompagner les familles, parents et enfants, face à la diversité des situations ([510]). »

La rapporteure considère qu’il est primordial de mieux soutenir les compétences parentales, sans exonérer les parents de leur responsabilité. La formation des travailleurs sociaux, initiale et continue, doit pouvoir évoluer afin de mieux intégrer cette dimension.

Établir des normes minimales pour garantir la sécurité et la qualité de l’accueil

Selon le GEPSO à partir des dernières données de la DREES concernant la situation de l’ASE, en 2021, les établissements de l’Aide sociale à l’enfance (ASE) comptaient 63 100 emplois en équivalent temps pleins (ETP), soit 79 ETP pour 100 places d’accueil, contre 89 % en 2012 et 85 % en 2017. Cette perte de 10 points de pourcentage en moins de dix ans est un indicateur de l’aggravation de la situation, mettant en péril la qualité de l’accompagnement des enfants protégés.

L’aide sociale à l’enfance se caractérise par une absence de normes d’encadrement qu’il est aujourd’hui urgent de pallier.

1. Des normes d’encadrement absentes

a. Un vide juridique

Le code de l’action sociale et des familles (CASF) ne prévoit pas de dispositions précises relatives aux modalités d’encadrement minimum nécessaires, ce qui constitue aux yeux de la rapporteure un vide juridique ancien, grave et préjudiciable.

L’article L. 312-1 du CASF dispose ainsi que les prestations délivrées par les établissements sociaux et médico-sociaux de la protection de l’enfance sont réalisées par des équipes pluridisciplinaires qualifiées, sans précision supplémentaire. Surtout, si l’article L. 312-1 du CASF prévoit, depuis la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, que « les conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement des établissements et services relevant des catégories mentionnées au présent article […] sont définies par décret après avis de la section sociale du Comité national de l’organisation sanitaire et sociale », force est de constater qu’un tel décret n’a jamais été pris concernant les conditions d’accueil au sein des structures de l’aide sociale à l’enfance.

Il n’existe donc aucune règle minimale d’encadrement des enfants de la protection de l’enfance, qu’il s’agisse du nombre de personnes par enfant ou de leur niveau minimal de qualification. Une exception existe pour les pouponnières, mais le décret en la matière est largement obsolète (voir supra). Cette situation juridique contraste avec les règles applicables pour l’accueil périscolaire, l’accueil de jeunes enfants ou l’accueil collectif de mineurs, laissant de nouveau entendre que les enfants de la protection de l’enfance font l’objet d’un traitement différencié et moins-disant.

Le droit français paraît en ce sens en contradiction avec l’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant, selon lequel « les États parties veillent à ce que le fonctionnement des institutions, services et établissements qui ont la charge des enfants et assurent leur protection soit conforme aux normes fixées par les autorités compétentes, particulièrement dans le domaine de la sécurité et de la santé et en ce qui concerne le nombre et la compétence de leur personnel ainsi que l’existence d’un contrôle approprié ».

Cette absence de règle rend aujourd’hui légale des situations pourtant très préjudiciables pour les enfants et pour les professionnels et renforce les inégalités de traitement entre les territoires. Comme l’a souligné M. Thomas Brichard (les Apprentis d’Auteuil), « la situation dépend grandement des départements, des budgets alloués, des choix politiques, mais aussi du bassin de recrutement. Les candidatures et le nombre d’éducateurs diplômés varient d’un département à l’autre. En fin de compte, la qualité de l’accompagnement des enfants en dépend. Actuellement, je me trouve dans un département où les difficultés de recrutement sont minimes. En revanche, j’entends certains collègues d’autres départements se plaindre de l’absence quasi totale d’éducateurs diplômés dans les maisons d’enfants ([511]). »

Concernant l’état actuel des conditions d’encadrement au sein des établissements de la protection de l’enfance, il est difficile de disposer d’une vision d’ensemble complète, faute de données officielles exhaustives. Trois enquêtes conduites par le secteur associatif fournissent toutefois un aperçu de la situation sur le terrain ([512]) :

– les ratios d’encadrement sont de l’ordre de 5,4 ETP en moyenne par groupe d’enfants de moins de six ans, 6,1 ETP pour les enfants de sept à douze ans et 6,6 ETP par groupe d’enfants de treize à dix-huit ans ;

– la part des personnels éducatifs diplômés s’élève à 79 %, 39 % des structures disposent d’infirmières, 11 % d’un médecin (le plus souvent à moins de 0,25 ETP) ;

– autre chiffre révélateur : 11 % des professionnels se trouvent souvent en danger pendant leur exercice professionnel, 49 % le sont parfois.

Comme l’a rappelé Mme Christine Omam (GEPSO) au cours de son audition, ces chiffres ne permettent pas d’assurer une permanence éducative effective. En conséquence, les établissements s’adaptent et compensent, en mobilisant « les maîtresses de maison, des contrats CDD ou intérimaires, voire en prenant des risques quant au respect du droit du travail ou même de la sécurité des enfants et/ou des personnels ([513]) ».

Les conditions d’encadrement la nuit sont particulièrement problématiques. Les éducateurs de nuit ont été progressivement remplacés par des veilleurs de nuit, moins qualifiés. M. Gautier Arnaud-Melchiorre, auteur du rapport « À (h)auteur d’enfants », a rappelé un point fondamental aux yeux de la rapporteure : « En matière de protection de l’enfance, rien ne pourra s’améliorer tant que les enfants ne dormiront pas bien la nuit. Tant que les enfants ne se sentiront pas en sécurité, ils ne pourront pas suffisamment dormir pour bien grandir et aller à l’école. Or le moment de la nuit, où il se passe des choses parfois terribles, a, pour des motifs peut-être économiques, été désinvesti du champ éducatif ([514]).»

b. Un décret bloqué depuis cinq ans

Dans le cadre de la Stratégie nationale de la protection de l’enfance (SNPE) pour 2020-2022, le secrétaire d’État Adrien Taquet a initié en 2020 des travaux relatifs aux normes d’encadrement des structures d’accueil de la protection de l’enfance et a saisi le CNPE de cette question. À la suite de l’avis rendu par le CNPE (novembre 2020), qui faisait apparaître le besoin de dresser un état des lieux avant d’agir, la DGCS a commandé une étude conduite entre mai 2021 et décembre 2021 par le cabinet CGI Business Consulting. L’étude, conduite dans le cadre d’ateliers collectifs avec des établissements considérés comme représentatifs, a permis de définir le format des normes, la définition d’une norme spécifique pour les moins de six ans, une norme socle à destination des MECS, foyers de l’enfance et villages d’enfants et des critères majorant cette norme socle. Après un travail de concertation de deux ans avec les associations représentatives du secteur, la DGCS et les conseils départementaux, un premier projet de décret a été établi au mois d’avril 2022, légèrement remanié au mois de juin.

Celui-ci retenait le principe d’une norme d’encadrement fixée en fonction du nombre et de l’âge des enfants, avec un mécanisme de majoration pour les enfants en situation de difficultés particulières. Dès le projet de décret de 2022, le ratio de huit ETP par groupe de dix mineurs a été identifié comme un minimum nécessaire. En dessous de ce ratio, un professionnel peut se retrouver seul dans certains cas pour la prise en charge de dix mineurs, notamment le week-end. Le ratio de huit ETP est un prérequis indispensable pour assurer une « doublure » permanente, soit deux professionnels matin et soir sept jours sur sept.

Ce projet de décret n’a jamais été publié. S’il a recueilli l’assentiment d’un certain nombre d’acteurs associatifs, les départements ont en revanche émis de fortes critiques à son encontre, en raison du coût qu’il pourrait engendrer et du risque d’inapplicabilité des mesures, dans un contexte de pénurie importante de professionnels du secteur.

Dans sa réponse écrite à la rapporteure, l’ancienne secrétaire d’État Mme Charlotte Caubel indique : « Consciente de ce besoin mais aussi des écueils absolus qu’une publication d’un projet de décret élaboré dans des conditions problématiques aurait entraînés j’ai fait le choix de différer cette publication. J’ai repris avec mes équipes le projet dans son intégralité. J’ai consulté le secteur (notamment par l’intermédiaire des fédérations). Je souhaitais mandater l’IGAS. Le travail doit être poursuivi. Il n’est pas admissible que les enfants de l’aide sociale à l’enfance soient les seuls pour l’accueil desquels aucune norme d’encadrement n’est prévue. »

Dans ce contexte, le CNPE a rendu un nouvel avis en 2023 préconisant un taux socle universel pour garantir la satisfaction des besoins fondamentaux de tous les enfants, assorti d’un taux majoré pour compenser les besoins spécifiques des mineurs protégés et/ou particuliers (mineurs à double vulnérabilité porteurs de handicap associé).

En 2024, la ministre Sarah El Haïry a relancé les travaux sur ce dossier.

Auditionné par la commission d’enquête au mois de mai 2024, le directeur général de la cohésion sociale a indiqué : « Nous avons un projet de décret sur les taux et normes applicables aux établissements accueillant des enfants de l’ASE. Ce projet de décret repose sur un dispositif socle et des dispositifs complémentaires en fonction des conditions et types d’accueil ([515]). »

La dernière version du projet de décret est en date du mois de juin 2024, la rapporteure a pu le consulter dans le cadre de son contrôle sur pièces. Il comporte des règles d’encadrement socles mais plus de règles de majoration contrairement à la version de 2022.

Selon les propos tenus par le directeur général de la cohésion sociale auditionné par la commission d’enquête, deux principaux points bloquent aujourd’hui la publication du décret :

– les risques de responsabilité et de fermeture de lieux d’accueil en l’absence de l’atteinte des normes fixées ;

– l’éventuelle compensation par l’État des dépenses induites pour les départements.

Sur le premier point, la rapporteure note que le risque semble a priori levé au vu de la rédaction retenue dans la dernière version du projet de décret, avec la possibilité pour le conseil départemental d’autoriser l’établissement à poursuivre son activité en cas de difficultés de recrutement. Concernant le deuxième point, l’analyse de la direction générale des collectivités territoriales, que la rapporteure a pu consulter, montre en effet que le projet de décret pourrait ouvrir droit à compensation financière par l’État en raison des surcoûts induits.

Lors de son audition par la commission d’enquête, Mme Catherine Vautrin, ministre du travail, de la santé, de solidarités et des familles, a rappelé que l’encadrement normatif était un sujet « sensible et complexe », touchant « à la disponibilité des personnels et aux difficultés de les attirer et de les fidéliser, mais aussi au coût des placements ». Pour la ministre, « Assurer la sécurité et la qualité du parcours de chaque enfant doit être notre priorité. Cela nécessite une action à la fois ambitieuse et réaliste : à quoi bon fixer des taux d’encadrement à effet immédiat, si le manque de personnel nous empêche de les atteindre, nous contraignant à fermer des établissements ? » Elle propose un plan pluriannuel s’étendant de 2026 à 2031 pour définir les situations prioritaires et le rythme de progression et s’est fixé pour objectif de définir une trajectoire d’ici à la fin du premier semestre 2025, qui « sera déclinée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2026 ([516]) ».

c. Un encadrement indispensable

La rapporteure tient à dénoncer fermement le retard pris dans la publication du décret, dont la base légale date de 2002 et pour lequel des travaux ont été entrepris dès 2020. Elle souligne que ce retard ne se rattrapera jamais pour les enfants concernés qui n’ont pas pu bénéficier de taux et de normes d’encadrement adéquats.

Il est aujourd’hui urgent d’agir pour instaurer des normes socles minimales et mettre fin à l’inertie de l’État constatée sur ce sujet. C’est en ce sens que la rapporteure a déposé une proposition de loi ([517]) travaillée avec le secteur associatif précisant que « tout établissement d’accueil collectif assure la présence auprès des enfants et au sein de l’établissement d’un effectif de professionnels qualifiés d’un diplôme reconnu des secteurs socio-éducatif, médico-social et de santé, conforme à des normes d’encadrement fixées par décret ». Le décret devra établir des taux socles et complémentaires de professionnels qualifiés par nombre d’enfants, tenant compte des besoins fondamentaux et spécifiques des enfants accueillis, adaptés en fonction de la taille des unités de vie et de l’âge des enfants. La rapporteure tient en outre à insister sur l’importance de prévoir la présence de personnels compétents la nuit.

Le texte propose une entrée en vigueur de ces dispositions deux ans après la publication de la loi, ce qui pourrait conduire, en cas d’adoption rapide du texte, à la fin de l’année 2027.

La rapporteure tient à souligner qu’elle est consciente du coût associé à la mise en œuvre de ces mesures. Les travaux du GEPSO menés conjointement avec l’ANMECS et la CNAPE évaluent ainsi le surcoût des mesures d’encadrement à 1,47 milliard d’euros. La rapporteure considère que cette charge financière devra être compensée par l’État aux collectivités territoriales. Il s’agit là d’un investissement essentiel pour l’avenir des enfants concernés, qui doit être mesuré à l’aune des coûts évités.

La rapporteure a également conscience que la question du coût n’est pas la seule difficulté, dans un contexte où le secteur est confronté à de très importantes difficultés de recrutement. La mise en œuvre de ce décret nécessite en parallèle un important plan pour l’attractivité des métiers et la formation. Il faut à cet égard souligner que les taux d’encadrement seront un facteur puissant d’attractivité, car ils amélioreront considérablement les conditions de travail.

En parallèle de cet encadrement, la rapporteure souhaite la mise en place d’une base qualitative commune de prise en charge en protection de l’enfance. Cette base serait obligatoirement appliquée dans chaque département, afin de garantir une prise en charge équitable et cohérente des enfants et des jeunes sur tout le territoire. Cette base commune devra intégrer le principe d’un référent unique par enfant, ainsi que des éléments fondant les standards de la vie quotidienne des enfants et des jeunes. Le CNPE pourrait en élaborer les contours, puis cette première proposition serait précisée en lien avec l’ensemble des parties prenantes, notamment les enfants placés eux-mêmes, l’État et les départements. Lors de son audition, le président de Départements de France, M. François Sauvadet, a d’ailleurs souligné ce besoin d’une base commune : « La décentralisation a été un appel à la proximité mais vous avez raison : nous avons besoin d’un socle commun. »

Recommandation n° 52 : Saisir immédiatement le CNPE d’une étude sur le contenu d’une base qualitative commune de prise en charge en protection de l’enfance.

2. Clarifier le décret interdisant l’hébergement à l’hôtel

L’article 7 de la loi Taquet avait pour objectif l’interdiction de l’accueil à l’hôtel des enfants relevant de la protection de l’enfance. Ainsi, un nouvel article L. 221-2-3 du CASF dispose que, hors période de vacances scolaires, de congés ou de loisirs, la prise en charge d’une personne mineure ou âgée de moins de vingt et un ans relevant de la protection de l’enfance est assurée par un assistant familial ou par un des établissements ou services autorisés au titre du CASF.

Par dérogation, le législateur a prévu qu’à titre exceptionnel, pour répondre à des situations d’urgence ou assurer la mise à l’abri des mineurs, cette prise en charge peut être réalisée, pour une durée ne pouvant excéder deux mois, dans des structures relevant des articles L. 227-4 (mode d’accueil collectif à caractère éducatif, dit « jeunesse et sport ») et L. 321-1 du code de l’action sociale et des familles (hébergements et accueils collectifs de mineurs, privés et déclarés auprès du président de département). Les mineurs en situation de handicap n’entrent pas dans ce cadre.

L’article 7 renvoyait à un décret, pris après consultation des conseils départementaux, le soin de fixer les règles entourant ce cadre dérogatoire, notamment le niveau minimal d’encadrement et de suivi des mineurs.

L’entrée en vigueur de ces dispositions était prévue deux ans après l’entrée en vigueur de la loi, soit le 7 février 2024.

En attendant, un décret transitoire devait être pris (II de l’article 7 de la loi Taquet) afin de préciser les conditions dans lesquelles une personne mineure ou âgée de moins de vingt et un ans pouvait être accueillie, pour une durée ne pouvant excéder deux mois, dans des structures hôtelières, des structures d’hébergement jeunesse et sport ou des structures relevant du régime de la déclaration.

Le décret transitoire n’est jamais paru. Dans le même temps, des drames sont survenus, comme l’illustre le tragique suicide de la jeune Lily dans une chambre d’hôtel le 25 janvier 2024.

a. Un décret transitoire jamais paru

Les travaux relatifs à l’élaboration de ce décret ont pourtant débuté à la suite du vote de la loi, avec une première version du texte a été arrêté au cours du mois d’avril 2022 ([518]).

Saisi le 13 juillet 2022, le CNPE a rendu un avis défavorable le 7 octobre 2022, en exprimant de vives réserves. Le CNPE percevait à l’époque un risque que le projet de décret ne contribue à légitimer des pratiques contestables et contraires à l’intérêt des enfants et jeunes concernés. Le Conseil d’évaluation des normes (CNE) a de son côté rendu un avis favorable sur le projet de décret le 3 novembre 2022. À la suite de l’avis rendu par le CNPE, le projet de décret a été retravaillé, afin notamment d’y ajouter les dispositions pour préciser que la disposition dérogatoire ne pouvait concerner les enfants mineurs atteints d’un handicap.

Le projet de décret que la rapporteure a pu consulter prévoyait les dispositions suivantes :

– le conseil départemental doit s’assurer préalablement puis pendant toute la durée de la prise en charge que les conditions d’accueil sont adaptés à l’âge de l’enfant et ses besoins fondamentaux ;

– l’accueil à l’hôtel était restreint aux enfants de plus de seize ans. En revanche, l’accueil dans les structures dites jeunesse et sport et structures relevant du régime de déclaration restait autorisé sans condition d’âge ;

– était prévue une surveillance de nuit comme de jour avec la présence d’au moins un adulte formé à cet effet.

L’absence de parution de ce décret est extrêmement regrettable. Selon la secrétaire d’État de l’époque Mme Charlotte Caubel « le décret “interdiction des placements en hôtel – période transitoire” a été préparé de longue date […] mais il a été bloqué par le contexte politique global, né de la reprise des flux migratoires en avril 2022 et la hausse significative des placements/arrivées de jeunes MNA et les difficultés auxquelles faisaient face les départements pour remplir les obligations leur incombant. Nous avons finalement décidé de sortir directement le décret définitif ([519]). » Mme Caubel a également indiqué devant la commission d’enquête : « Il fallait aller vers la fin de l’hébergement à l’hôtel. Mais vu le nombre d’enfants concernés, notamment issus de l’immigration, un temps de transition était prévu dans la loi. Or le temps que l’on discute des transitions, la loi entrait en vigueur. C’est pourquoi j’ai temporisé afin de publier directement le décret définitif ([520]). »

La rapporteure constate ici un double manquement : l’État n’a pas respecté la volonté du législateur et, ce faisant, il n’a pas permis d’assurer une forme de protection minimale aux enfants et jeunes majeurs concernés pendant cette période transitoire.

b. Le décret n° 2024-119 du 16 février 2024 : un contenu flou et un manque d’exigence au détriment de l’accompagnement des enfants

L’interdiction de l’hébergement à l’hôtel, d’application directe, est entrée en vigueur au 1er février 2024, comme prévu par l’article 7 de la loi Taquet. Un décret était toutefois nécessaire et prévu par la loi Taquet pour préciser le cadre dérogatoire d’accueil dans les structures « jeunesse et sport » et dans celles relevant du régime de la déclaration.

Ainsi, le décret n° 2024-119 du 16 février 2024 restreint l’accueil exceptionnel aux enfants et jeunes majeurs de plus de seize ans et l’exclut pour les mineurs disposant d’une reconnaissance de handicap. Le décret précise également que l’accueil de l’enfant ou du jeune majeur comprend une surveillance de jour et de nuit, assuré par la présence physique d’au moins un professionnel formé à cet effet. Les professionnels chargés de cet accompagnement doivent être titulaires d’un diplôme dans le domaine social, sanitaire, médico-social ou de l’animation socio-éducative.

Le projet de décret avait reçu un double avis défavorable du CNPE et du Conseil d’évaluation des normes. Le CNPE a salué les intentions d’encadrement des accueils dérogatoires, tout en estimant que les garanties assorties n’étaient pas suffisantes et en réaffirmant son opposition de principe aux accueils dérogatoires.

Auditionnée par la commission d’enquête, la ministre Sarah El Haïry a reconnu les insuffisances de ce décret : « Vous avez raison, le texte du décret est toutefois trop flou concernant l’encadrement de cet accueil par un adulte. Après avoir été interpellée à ce sujet, j’avais proposé d’attendre une évaluation de l’application du dispositif pour éventuellement le corriger. Le temps qui m’a été imparti ne me l’a pas permis ([521]). »

En outre, certains acteurs considèrent que le décret entretient une forme d’ambiguïté sur la conformité du placement à l’hôtel des jeunes de plus de seize ans.

Sur ce point, la position de l’administration centrale est claire et a été affirmée à plusieurs reprises, y compris devant la commission d’enquête. Les propos de M. Dujol, directeur général de la cohésion sociale, ne laissent à cet égard pas de place au doute : « Le droit commun, réaffirmé avec force par la loi, prévoit que l’accueil des mineurs doit être assuré par des assistants familiaux ou des services et établissements autorisés. Les modalités d’accueil des mineurs n’incluent jamais les hôtels et, pour des durées limitées, peuvent inclure d’autres types d’accueils réglementés, comme les accueils collectifs de mineurs. Ces accueils sont toujours temporaires et destinés à faire face à des difficultés particulières, sans concerner, je le répète, les enfants en situation de handicap ([522]). »

Certains acteurs craignent toutefois un détournement de l’esprit du législateur. Selon un article paru dans Le Media social, la Mayenne, intégrerait dans le cadre des « hébergements déclarés » des appartements, des habitats jeunes, mais aussi des hôtels touristiques. Selon l’analyse de la CNAPE dans ce même article de presse, « avec ce régime de la déclaration, il ne va pas être compliqué pour un département de continuer à faire de l’hébergement d’urgence en hôtel, notamment pour les MNA. Mais au moins cet accueil est-il, désormais, encadré ([523]). » La rapporteure note que les propos tenus par la secrétaire d’État Charlotte Caubel devant la commission d’enquête entretiennent ce flou : « Le public des jeunes MNA n’est pas moins prioritaire au regard des droits des enfants, mais n’a pas forcément besoin, compte tenu de son âge, d’une place en maison d’enfants à caractère social. […] Nous avons donc exclu des hôtels les enfants en situation de handicap et les petits, mais en laissant de la souplesse pour les plus de seize ans ([524]). » La rapporteure souligne que cette interprétation est contra legem et que la loi interdit aujourd’hui l’accueil à l’hôtel pour tous les enfants relevant de la protection de l’enfance.

L’interdiction de l’hébergement à l’hôtel a été rappelée dans le cadre de l’instruction du 10 juillet 2024 relative à l’hébergement des mineurs et jeunes majeurs confiés à l’aide sociale à l’enfance dans des établissements autorisés. Celle-ci indique clairement que « les structures hôtelières, qui relèvent d’une réglementation spécifique (au titre de l’hôtellerie de tourisme ou de l’hôtellerie sociale), ne peuvent constituer une structure autorisée, ni s’inscrire dans le régime des structures dites “jeunesse” ou dans celui de la déclaration qui ont chacune leur régime spécifique. En dehors des périodes de congés ou de loisirs, elles ne peuvent donc servir à l’hébergement, même dérogatoire, de mineurs ou de majeurs de moins de vingt et un ans au titre de l’aide sociale à l’enfance. »

En définitive, il semble que si le droit interdit aujourd’hui le placement à l’hôtel, certains acteurs détournent les procédures en jouant notamment sur le flou existant autour de la notion de structures relevant du régime de déclaration. En outre, de nombreux départements « assument » de continuer de placer des jeunes à l’hôtel illégalement, comme certains présidents de département l’ont indiqué devant la commission d’enquête.

La rapporteure estime nécessaire d’apporter des clarifications au régime de la déclaration, qui paraît globalement susciter de nombreuses interrogations.

La rapporteure relève enfin que le projet de décret en date du mois de juin 2024 sur l’encadrement des taux et des normes déjà mentionné comporte des dispositions modifiant le cadre réglementaire de l’accueil dérogatoire. La rédaction propose ainsi d’aligner les modalités d’encadrement de l’accueil dérogatoire sur les nouvelles modalités proposées pour les structures d’hébergement de l’aide sociale à l’enfance, ce qui serait une avancée importante.

La rapporteure considère donc qu’une révision du décret du 16 février 2024 est souhaitable à court terme pour préciser les modalités d’accompagnement des jeunes concernés. Il est essentiel de garantir le niveau de formation des professionnels en charge de l’accompagnement ainsi que leur présence continue. À moyen terme, toute forme de placement dans des structures ne relevant pas de la protection de l’enfance doit cesser.

C. les contrôles des lieux d’accueil doivent être renforcés et rendus plus indépendants

La Défenseure des droits a dressé un constat sévère du manque de contrôles effectués dans les lieux d’accueil en protection de l’enfance : « Le contrôle des établissements et des services sociaux, des assistants familiaux, des lieux de vie et d’accueil autorisés est encore beaucoup trop lacunaire. Les procédures obligatoires de remontée des événements indésirables et des événements indésirables graves n’existent pas toujours ou sont mal connues, peu maîtrisées et n’associent pas forcément les préfets ([525]). » Lors de son audition, Mme Catherine Vautrin, ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, a indiqué que le renforcement du contrôle des établissements de la protection de l’enfance était une de ses trois priorités concernant cette politique publique. C’est en effet indispensable. Pour ce faire, la rapporteure plaide tant pour un renforcement des contrôles impliquant l’État que pour la création d’une autorité indépendante et l’instauration d’un droit de visite des parlementaires.

1. Le département doit assurer le contrôle des accueils en protection de l’enfance mais le préfet dispose également d’une compétence en la matière

Le dernier alinéa de l’article L. 221-1 du CASF dispose que « Le service [de l’ASE] contrôle les personnes physiques ou morales à qui il a confié des mineurs, en vue de s’assurer des conditions matérielles et morales de leur placement ». Le département est donc responsable des conditions d’accueil des mineurs dont il a la charge au titre de l’ASE.

L’article L. 313-3 du CASF régit l’essentiel des dispositions relatives au contrôle des ESSMS et des LVA. Il précise que c’est l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation à l’établissement qui est chargée de son contrôle, soit généralement, en protection de l’enfance, le département. Il existe cependant une compétence de contrôle partagée :

– entre le préfet de département et le président du conseil départemental (PCD) pour les établissements, services et LVA conjointement autorisés par ces deux entités ([526]) ;

– entre le directeur général de l’ARS et le PCD pour les établissements avec une double autorisation ASE-handicap.

Le préfet dispose d’une compétence exclusive de contrôle pour les établissements qui mettent uniquement en œuvre des mesures pénales.

De surcroît, l’article L. 313-13 du CASF rappelle que le préfet de département dispose d’une compétence générale de contrôle qu’il peut exercer à tout moment, quelle que soit l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation. Pour effectuer les contrôles, le préfet peut notamment s’appuyer sur les personnels de l’ARS ou de la PJJ.

Enfin, ces établissements, services et lieux de vie sont également soumis au contrôle de l’IGAS et de l’IGF.

Il existe par ailleurs des obligations de signalement des événements et incidents graves (EIG) au préfet, tant pour les établissements d’accueil que pour le département :

– l’article L. 313-13 dispose que le PCD doit informer sans délai le préfet de département de tout événement intervenu dans les établissements ou services qu’il autorise, « dès lors qu’il est de nature à compromettre la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ». Le préfet doit en informer le procureur de la République si l’établissement ou le service accueille des majeurs bénéficiant d’une mesure de protection juridique ;

– les ESSMS et les LVA doivent, d’une part, signaler sans délai au département tout événement indésirable grave (EIG), et, d’autre part, signaler les menaces et événements graves en matière sanitaire et de soins à l’ARS ([527]).

Comme cela a été précédemment évoqué, les ESSMS doivent aussi mettre en place une politique de prévention et de lutte contre la maltraitance dans l’établissement, en précisant notamment les contrôles afférents. Le schéma départemental de la protection de l’enfance doit prévoir une stratégie de prévention des risques de maltraitance, comportant des recommandations sur les modalités de contrôle de la qualité de l’accueil et de l’accompagnement.

Plusieurs outils complémentaires ont vocation à faciliter ces contrôles, en particulier une récente instruction de la DGCS, datée de juillet 2024. Il existe aussi un guide pour la préparation d’un contrôle d’établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux, élaboré par l’IGAS ([528]).

Un paradoxe ressort de cet état du droit : c’est avant tout le département qui est chargé de contrôler son propre service public de l’ASE, se retrouvant à la fois en position de contrôleur et de payeur, ce qui n’offre pas les meilleures garanties d’indépendance. Mme Nathalie Lequeux, juriste au pôle « Droits de l’enfant » du Défenseur des droits, a rappelé que le préfet permet un regard plus neutre. Le problème, à son sens, est surtout que « le rapport de force entre contrôleur et contrôlé puisse être inversé ; en d’autres termes, que le contrôleur ait tellement besoin de la structure contrôlée qu’il ne peut pas la fermer ([530]) ».

2. Insuffisants, les contrôles doivent être immédiatement renforcés en impliquant davantage l’État

Les contrôles déployés dans les structures de protection de l’enfance sont manifestement insuffisants, tant en nombre qu’en qualité. L’État ne s’implique pas assez dans ces contrôles. M. Jean-Benoît Dujol, DGCS, a lui-même reconnu qu’il existait une marge de progression en la matière : « En miroir de notre responsabilité en termes de normes, il existe donc une action réelle, bien que perfectible, en matière de contrôle ([531]) ».

a. Les contrôles sont insuffisamment nombreux, en particulier ceux qui sont diligentés par l’État

Les propos tenus par l’ancienne secrétaire d’État Charlotte Caubel lors de son audition montrent que le nombre de contrôles menés par les autorités n’a, aujourd’hui, pas de quoi inquiéter les établissements défaillants : « Les CDPE, qui réunissent les départements, les services de l’État et ceux de la justice, sont chargés d’élaborer des plans de contrôle. C’est, déjà, l’occasion de rappeler aux établissements qu’ils peuvent être contrôlés – alors que statistiquement, ils peuvent estimer que cela n’arrivera pas avant le siècle prochain ([532]). »

Dans son rapport de 2020 sur la création d’un organisme national dans le champ de la protection de l’enfance, l’IGAS indiquait effectuer un à deux contrôles des services de l’ASE par an.

S’agissant des assistants familiaux, la Défenseure des droits a souligné dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance que « 68 % d’entre eux déclaraient, en 2021, n’avoir jamais été contrôlés, au cours de leur carrière, par le service qui les a agréés », reprenant des chiffres de la DREES ([533]). Un premier contrôle est réalisé au moment de l’agrément, qui est ensuite délivré pour cinq ans. Un nouveau contrôle intervient à l’issue de cette période mais, ensuite, l’agrément est acquis à vie. L’ANAMAAF ([534]) a également mentionné l’inertie des pouvoirs publics parfois constatée lorsqu’un problème est signalé, évoquant le cas d’un préfet « interpellé sur des dysfonctionnements et qui n’a daigné répondre qu’au bout de six mois après l’interpellation en accusant seulement réception du courrier ([535]) ! » L’association indique que des placements dans des lieux d’accueil non agréés sont rendus possibles « car il n’y a pratiquement pas de contrôle réel de ces structures ». L’UFNAFAAM ([536]) évoque quant à elle le chiffre de 60 % d’assistants familiaux jamais contrôlés, ce chiffre s’élevant à 78 % pour ceux ayant moins de cinq ans d’expérience. La Défenseure des droits, dans sa décision-cadre, indique être favorable « à la mise en place d’un contrôle régulier de l’agrément par la PMI » chez les assistants familiaux.

Pour ne citer qu’un exemple des effectifs alloués à ces contrôles au sein des services de l’ASE, le département de la Loire-Atlantique indique qu’un chargé de mission réalise six contrôles par an dans le département. Il relève que « trois ETP permettraient de tripler le nombre d’inspections, contrôles et visites de conformité réalisés. Ce nombre serait ainsi une cible intéressante ([537]). » Le manque de moyens humains est indéniablement un facteur limitant du nombre de contrôles opérés.

Concernant les moyens des services de l’État, la DGCS indique que « 62,4 équivalents temps plein (ETP), soit moins d’un ETP par DDETS au niveau national, sont dédiés à des missions d’inspection-contrôle sur un champ extrêmement étendu d’ESMS et de structures », ce qui inclut les autres ESMS régis par le CASF, les EAJE, etc. Au total, ces effectifs doivent contrôler 47 000 structures et actions, soit 746 dispositifs par ETP ([538]).

b. Renforcer la qualité des contrôles grâce à la remobilisation de l’État et le recours aux contrôles inopinés

À l’insuffisance du nombre de contrôles s’ajoute l’enjeu de leur qualité. L’absence de moyens et le manque de compétences adéquates, dans les départements mais surtout dans les préfectures, expliquent pour beaucoup cette difficulté.

Les contrôles sont organisés à la suite d’alertes émises sur une structure d’accueil plutôt que de manière inopinée. Or les contrôles inopinés empêchent de dissimuler certains dysfonctionnements et permettent de mieux voir la structure d’accueil telle qu’elle fonctionne au quotidien.

Plus généralement, le sujet des visites inopinées se pose aussi pour les visites des travailleurs sociaux chez les assistants familiaux ou dans le cadre d’une AEMO. Mme Magali Lafourcade, secrétaire générale de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, a ainsi relevé que « les Nations unies recommandent les visites inopinées dans tous les lieux fermés, comme celles auxquelles procède le contrôleur général des lieux de privation de liberté. Il faudrait s’en inspirer pour permettre aux travailleurs sociaux d’effectuer des visites non annoncées aux familles dans l’année, sans pour autant rompre le lien privilégié qu’ils ont avec elles ([539]) ». Au cours de cette même audition, Mme Karine Brunet-Jambu, auteure de l’ouvrage Signalements et ayant elle-même fait l’objet d’une AEMO gravement dysfonctionnelle dans son enfance, a témoigné de cette nécessité de visites inopinées : « Les éducateurs spécialisés, eux, venaient tous les mois ou tous les deux mois. Ils appelaient mes géniteurs pour les prévenir du jour et de l’heure de leur passage. Le jour même, la maison était propre, nous étions dans un monde parfait, avec le café sur la table. Je ne devais rien dire […]. Il faut que les professionnels voient le quotidien des personnes. Ces visites ne devraient pas être annoncées. C’est de cette manière que l’on peut connaître la réalité ([540]). »

Il convient cependant de rappeler que le rôle du travailleur social, dans le cadre d’une AEMO ou d’une visite chez l’assistant familial, diffère de celui d’une autorité de contrôle telle que le préfet ou le département. Il exerce avant tout une mission d’accompagnement éducatif. Les missions de contrôle et d’accueil éducatif sont différentes mais ne sont pas étrangères l’une à l’autre. Elles doivent toutes deux voir leur fréquence augmentée.

En outre, il est impératif que les contrôles réalisés s’inscrivent dans un plan de contrôle élaboré par le département afin d’être véritablement qualitatifs.

Une approche qualitative des inspections-contrôles permettra en outre d’en améliorer l’acceptabilité car ils seront davantage porteurs de sens pour le personnel contrôlé, comme l’a relevé M. Arnaud-Melchiorre au sujet des inspections : « Lorsque je les ai interrogés, les professionnels m’ont répondu qu’ils ne sont pas défavorables aux inspections, à condition que celles-ci ne portent pas uniquement sur les lignes comptables ou d’autres modalités de sécurité. Bien souvent, ces inspections s’intéressent peu au travail des professionnels à proprement parler. Or ceux-ci souhaiteraient que ces inspections permettent de les valoriser. De plus, ils sont aussi en attente d’un regard extérieur qui puisse leur donner des clefs pour avancer, face aux difficultés auxquelles ils sont parfois confrontés ([541]). » Mme Ève Robert (ANDASS) cite l’exemple de son département, la Seine-Saint-Denis, qui effectue des contrôles qualitatifs : « Les équipes d’inspection ne se concentrent plus sur la seule tarification, c’est-à-dire sur le contrôle de l’usage de l’argent public, mais se rendent désormais sur place. Dans mon département par exemple, quatre ETP sont consacrés à l’inspection et au contrôle des ESMS enfance ([542]). »

Le renforcement de la qualité des contrôles passe aussi par une plus grande implication des services de l’État. Dès 2020, l’IGAS ([543]) relevait des contrôles conjoints État-département peu fréquents. Ils garantissent pourtant un contrôle plus indépendant que celui du département. Parallèlement, il existe des initiatives intéressantes de certains départements pour renforcer l’indépendance de leurs propres contrôles. M. Gautier Arnaud-Melchiorre a ainsi évoqué lors de son audition le cas de la cellule d’inspection du département de l’Isère, qui traite de l’ensemble du champ de l’action sociale et non de la seule protection de l’enfance. Elle relève, à ce titre, directement de la direction générale des services, ce qui lui confère de l’indépendance dans son fonctionnement.

Plus généralement, M. Thomas Brichard, directeur de la MECS Providence-Miséricorde à Rouen (Apprentis d’Auteuil), a quant à lui indiqué que « dans certains départements, des cellules de gestion des événements indésirables graves sont déjà mises en place ([544]) ». La rapporteure estime que la mise en place de cellules départementales centralisant la gestion des incidents déclarés tant par les accueillants que par les travailleurs sociaux est fondamentale et doit être mise en place d’ici à l’été 2025 par l’ensemble des préfectures et des départements. Dans le cas de l’affaire dite « de Châteauroux », le rapport de l’inspection générale des services du département du Nord, que la rapporteure a obtenu grâce à son contrôle sur pièces, relève l’absence de centralisation des remontées d’incidents intervenant au sein des accueils en protection de l’enfance. Cela a conduit le département à ne pas intervenir suffisamment rapidement, alors que certains faits graves avaient pourtant fait l’objet de plusieurs déclarations d’incidents auprès de ses services.

Le renforcement des contrôles opérés par l’État est d’autant plus important compte tenu de la pratique, constatée par plusieurs interlocuteurs de la commission d’enquête, consistant à accueillir de manière durable des enfants de l’ASE au sein de structures « Jeunesse et sports ». Lorsque de telles situations sont constatées, le préfet doit se rapprocher du service départemental à la jeunesse, à l’engagement et aux sports, placé auprès du directeur académique des services de l’éducation nationale (DASEN) ([545]).

Ce renforcement nécessite aussi de disposer des compétences et des effectifs requis. La Défenseure des droits recommande la création d’équipes dédiées à la protection de l’enfance au sein des préfectures (recommandation n° 36 de sa décision-cadre sur la protection de l’enfance). Certains ajustements au CASF mériteraient également d’être étudiés. La DDETSPP ([546]) de la Mayenne a relevé que les inspections des structures d’accueil de l’ASE doivent être réalisées par un inspecteur de l’action sanitaire et sociale ou par un médecin inspecteur de santé publique ([547]). Or, les premiers sont peu présents au sein des préfectures et en pénurie au niveau national. La direction indique ainsi, pour son département, qu’« en conséquence, aucun contrôle n’a pu être diligenté en matière de protection de l’enfance depuis plusieurs années ». Elle suggère donc une évolution des cadres habilités à diligenter des inspections, en élargissant le champ « notamment aux corps des attachés d’administration de l’État ou à d’autres corps d’inspection, dont les effectifs sont plus nombreux ([548]) ».

Enfin, il est indispensable que l’arsenal des sanctions administratives et pénales prévues par le CASF soit utilisé lorsqu’un manquement est constaté. En particulier :

– au titre des sanctions administratives, le département dispose d’un pouvoir d’injonction sous astreinte, du pouvoir de prononcer des sanctions financières, de nommer un administrateur provisoire ou, si les mesures précédentes n’ont pas permis de remédier à la situation, de suspendre ou interdire les activités de l’établissement. Cette suspension ou interdiction d’activité peut être prononcée par le préfet en cas de carence du département ([549]). Le département peut également suspendre en urgence l’activité d’un établissement, service ou lieu de vie durant six mois maximum ;

– au titre des sanctions pénales, l’accueil d’enfants ou de jeunes de l’ASE sans disposer de l’autorisation nécessaire est passible de trois mois d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende ([550]).

D’après les différents retours effectués par les représentants des associations, la rapporteure constate que les politiques de déclaration et de gestion des incidents dans les structures d’accueil en protection de l’enfance se développent. Des procédures internes de signalement sont mises en place, notamment via des outils informatiques dédiés. Il peut aussi être rappelé que les ESSMS sont tenus de procéder à une évaluation qualitative de leur activité sous le contrôle de la HAS, en application de l’article L. 312-8 du CASF. Cet effort doit être poursuivi.

La rapporteure souhaite insister sur la nécessité d’améliorer le dialogue entre contrôleur et contrôlé. En particulier, il serait opportun d’effectuer systématiquement un bilan de l’inspection effectuée à la structure concernée, quelle que soit l’issue du contrôle. L’UNIOPSS souligne que certains de ses adhérents ont relevé des contrôles renforcés depuis l’adoption de la loi Taquet, mais déplore « que ces contrôles ne fassent pas systématiquement l’objet de retours écrits ou oraux de la part des départements ([551]) ». Or cela peut permettre d’identifier des leviers d’amélioration pour la structure concernée. L’ANDASS plaide plus généralement « pour l’organisation de retours d’expérience interinstitutionnels sur les situations ayant généré des dysfonctionnements ou des difficultés particulières pour le système de protection de l’enfance ([552]) ».

3. Le renforcement indispensable du contrôle des accueils hors département

Le contrôle des structures d’accueil prenant en charge des enfants confiés à un département, mais situées en dehors de celui-ci, demeure un angle mort préoccupant des politiques de contrôle de l’ASE. Des affaires telles que celle de Châteauroux le démontrent de façon dramatique.

a. L’affaire dite « de Châteauroux », exemple dramatique de la vulnérabilité particulière des enfants placés hors département

L’affaire de Châteauroux, déjà mentionnée plus haut, illustre avec force les risques associés aux placements hors département et l’insuffisance des contrôles associés. Parmi les pièces obtenues par la rapporteure sur cette affaire figure un rapport éloquent de l’inspection générale des services (IGS) du département du Nord, daté de janvier 2019 ([553]). Il fait état de multiples défaillances du département sur le contrôle de placements qu’il a effectués auprès d’autres départements entre 2010 et 2017. La rapporteure souhaite se concentrer sur trois dysfonctionnements principaux.

Premièrement, le rapport souligne que le département du Nord a placé des enfants dans des structures non autorisées par le CASF. Deux associations se sont ainsi succédé, gérées par les mêmes personnes, organisant des séjours « de rupture » à la ferme, sur de longues durées. Le rapport souligne qu’un certain nombre d’éléments les concernant « peuvent faire penser au fonctionnement d’un lieu de vie non autorisé ».

Le rapport de l’IGS relève des « manœuvres destinées à capter la clientèle » de la part des gérants de ces deux associations. Leur forte disponibilité explique leur « notoriété » au sein des services de l’ASE du Nord, confrontés à une saturation de leurs dispositifs d’accueil.

Des contrôles très basiques auraient pourtant permis d’alerter les services : ainsi, en recherchant certains de ces lieux d’accueil sur Google Maps, il était possible de se rendre compte qu’ils ne correspondaient pas à ce que l’on est en droit d’attendre d’un séjour « à la ferme ». L’IGS cite le cas d’un lieu composé d’un pavillon individuel avec piscine et terrain de tennis ou d’un autre correspondant à un champ, remplacé ensuite par une zone d’activité commerciale.

Il existe aussi une confusion sur les personnes chargées de vérifier les habilitations des accueils en question. L’inspection relève qu’« aucun document interne ne semble préciser exactement qui est en charge de cette vérification, les travailleurs sociaux estimant qu’ils sont en charge du projet de l’enfant et non pas des démarches administratives, celles-ci incombant au Pôle Enfance Famille Jeunesse (PEFJ). De son côté, le PEFJ considère que cette démarche revient en premier lieu aux travailleurs sociaux, puisqu’ils sont en charge de la recherche du lieu d’accueil. »

Le rapport de l’IGS révèle en outre que l’une des personnes accueillant des enfants avait précédemment été condamnée à une peine d’emprisonnement pour agression sexuelle sur mineur.

Deuxièmement, la multiplication des incidents déclarés n’a pas été suivie d’effets. L’IGS évoque des séjours « émaillés de nombreuses insuffisances et défaillances dans le suivi des enfants par les services départementaux » et recense au total une vingtaine d’incidents, répartis en deux catégories :

– « des alertes minimisées par le référent du jeune confié à l’ASE », en les mettant par exemple sur le compte du caractère du jeune concerné ;

– « des alertes pour lesquelles la transmission de la note sociale, le long de la chaîne hiérarchique, n’a jamais trouvé d’aboutissement ». Dès 2011, des travailleurs sociaux évoquent des lieux maltraitants, avec des problèmes fréquents, et certains enfants qui ne souhaitent plus retourner chez l’une des accueillantes. Puis, « entre 2013 et 2017, plusieurs incidents sont relatés. Ils restent sans suite du fait de l’absence de centralisation de l’information, chaque incident étant considéré comme un fait sporadique ». Le rapport évoque, parmi les incidents recensés par les travailleurs sociaux en 2017, un coup de cravache, des coups de poing, des claques, des étranglements ou encore « de nouveaux faits inquiétants au sein de la structure d’accueil ». Mais ce n’est qu’en septembre 2017, à la suite d’un signalement du CHU de Limoges pour des suspicions de graves maltraitances, que les services de l’ASE du Nord décident de réorienter les enfants accueillis par les deux associations, avec là également des défaillances préoccupantes, marquées par l’absence de suivi centralisé du rapatriement des enfants concernés et au moins un mineur pour qui le rapatriement n’a pas été effectif avant la mi-novembre 2017.

Troisièmement, il y a un manque de suivi éducatif des enfants, totalement livrés à leurs agresseurs. Le rapport souligne notamment que « cette absence de suivi et d’attention suffisante n’a pas permis aux services départementaux de s’apercevoir que les enfants n’étaient pas uniquement placés […] dans la Creuse mais l’étaient également chez d’autres personnes et dans d’autres départements sans concertation, ni accord des services ASE ».

L’IGS n’a recensé que 27 déplacements pour des visites des lieux d’accueil concernés par l’affaire entre 2010 à 2017, pour 79 enfants concernés. Elle note que, parmi ces déplacements, « certains laissent dubitatifs », notamment :

– l’organisation d’un point entre un travailleur social et la personne accueillant les enfants à la gare et non sur le lieu d’accueil de l’enfant en raison de l’arrivée tardive du train du travailleur social ;

– « le déplacement d’un travailleur social (conduite par un chauffeur ASE) qui, bien qu’apprenant par M. […] que le jeune sera placé ailleurs, repart tout de même sans connaître le futur lieu d’accueil et les accueillants ».

Il est également relevé qu’un des accueillants a effectué plusieurs fois des allers-retours jusqu’au département du Nord afin de transporter des enfants, alors qu’il revient au département de prendre en charge ces transports. Cela montre bien le manque d’implication du département dans le suivi des enfants.

Enfin, il faut noter que ces insuffisances dans le suivi des enfants se sont aussi accompagnées d’une gabegie financière. Le rapport de l’IGS pointe ainsi des versements du département aux deux associations litigieuses s’élevant à environ 708 000 euros pour un total de 257 mandats, sur la période 2010-2018.

Au total, alors que les placements hors du département d’accueil devraient être les plus contrôlés, en raison de l’éloignement géographique ou encore du profil parfois complexe des enfants accueillis, c’est tout le contraire qui s’est passé. Cela a permis de laisser des situations de maltraitance perdurer pendant des années, pour près d’une centaine d’enfants, malgré des signaux d’alerte répétés. La rapporteure tient à faire part de son effarement, à la lecture du rapport de l’inspection générale des services du Nord, de l’accumulation des manquements relatés. Elle dénonce des défaillances intolérables de la part du département du Nord dans le suivi éducatif de ces enfants et dans les contrôles des associations les accueillant.

b. La nécessité de renforcer les procédures de contrôle des placements en dehors du département, en lien avec le département d’accueil

Lorsqu’un département fait le choix d’héberger des enfants qui lui sont confiés dans des structures ou des familles d’accueil situées sur le territoire d’un autre département, le partage des responsabilités et des contrôles se trouve complexifié. Par conséquent, comme cela vient d’être illustré, le risque de maltraitance envers les enfants concernés et de défaillances des structures d’accueil est d’autant plus important. Pour les ESSMS et les LVA :

– c’est le PCD du département d’implantation de la structure qui est compétent pour délivrer l’autorisation à l’ESSMS ou au LVA et pour la réalisation des contrôles afférents, en application de l’article L. 313-3 du CASF ;

– le département d’origine (c’est-à-dire celui à qui l’enfant a été confié) est chargé du suivi éducatif de l’enfant, tout en demeurant responsable du contrôle des conditions matérielles et morales de son placement, en application du dernier alinéa de l’article L. 221-1 du CASF.

Pour les assistants familiaux :

– le PCD du département d’implantation effectue les contrôles relatifs à la délivrance de l’agrément et dispose d’une responsabilité de protection des enfants accueillis sur le territoire (articles L. 421-3 et L. 227-1 du CASF) ;

– l’ASE du département d’origine est responsable des conditions matérielles et morales du placement, de l’évaluation de la qualité de l’accueil (articles L. 221-1 et L. 422-5 du CASF) ainsi que du suivi éducatif de l’enfant.

Or il arrive encore que le département d’implantation de la structure d’accueil ne sache même pas que celle-ci héberge des enfants d’un autre département. La DGCS relève ce phénomène notamment s’agissant de structures accueillant des enfants aux profils complexes : « Les conseils départementaux orientent les enfants confiés dans ces structures, sans vérifier auprès du conseil départemental du lieu d’implantation l’existence d’une autorisation dûment délivrée. Le conseil départemental du lieu d’implantation découvre alors l’existence de la structure sur son territoire bien souvent à l’occasion de la remontée d’un signalement et diligente alors un contrôle ([554]). »

Même lorsqu’il en est informé, le PCD du département d’implantation de l’accueil peut être moins enclin à y diligenter des contrôles, car il n’a pas la charge des enfants qui y résident. Ce constat avait été posé dès 2012 par un rapport de l’IGAS sur l’évaluation de l’accueil de mineurs relevant de l’ASE hors de leur département d’origine : « Qu’il s’agisse d’audit ou de contrôle, les structures qui accueillent une part importante d’enfants provenant d’autres départements ne font pas l’objet d’un traitement particulier. Au contraire, elles sont généralement moins contrôlées (ou auditées) que les autres, le conseil général se préoccupant en priorité des établissements auxquels il a confié des enfants ([555]). » Le suivi éducatif et le contrôle des conditions de placement réalisés par le département d’origine est lui aussi souvent très réduit, en particulier en cas d’éloignement géographique important.

Les structures revendiquant un agrément « Jeunesse et sport » alors qu’elles accueillent des enfants ou des jeunes de l’ASE de manière pérenne sont particulièrement concernées. À titre d’exemple, le département de la Mayenne indique le cas d’une structure dans son département (désormais définitivement fermée) qui accueillait de manière pérenne des enfants de l’ASE issus d’autres départements. Elle revendiquait le bénéfice d’un agrément « Jeunesse et sports » mais n’avait pas obtenu d’autorisation du département et fonctionnait donc de manière illégale ([556]).

Départements de France reconnaît qu’il existe « une marge de progression quant aux structures hors départements, nous devons nous assurer que ces lieux disposent soit d’un agrément ou d’une autorisation en amont et d’en informer le département hôte ([557]) ».

L’instruction ministérielle relative aux inspections-contrôles du 10 juillet 2024 invite les services de l’État à « veiller, en lien avec le PCD territorialement compétent, à l’organisation d’une inspection au sein de chaque structure d’accueil de mineurs ou de jeunes majeurs confiés à l’ASE fonctionnant sans l’autorisation ou sans la déclaration précitée ». Elle rappelle aussi l’existence du fichier national des établissements sanitaires et sociaux (FINESS), qui recense les établissements dûment autorisés.

La rapporteure estime qu’il est fondamental que les départements exercent un contrôle scrupuleux et coordonné des structures dites « hors département ». Cela passera nécessairement par une meilleure circulation des informations : le département d’origine doit s’assurer que la structure d’accueil est autorisée auprès du département d’implantation de celle-ci et communiquer à celui-ci la liste des enfants qui y sont accueillis. La création d’une fonction spécifiquement consacrée au suivi socio-éducatif des structures d’accueil implantées en dehors du département, telle que recommandé par le rapport de l’IGAS de 2012 précité, permettrait de repérer plus facilement les éventuels dysfonctionnements.

4. Créer une autorité de contrôle indépendante et un droit de visite parlementaire dans les structures de protection de l’enfance

Pour objectiver les contrôles et les renforcer, la rapporteure soutient deux propositions complémentaires : la création d’une autorité indépendante de contrôle, d’une part, et d’un droit de visite parlementaire, d’autre part.

a. La création d’une autorité de contrôle indépendante des lieux d’accueil en protection de l’enfance

De nombreuses personnes auditionnées par la commission d’enquête soutiennent la création d’une autorité de contrôle indépendante, spécialisée dans le contrôle des accueils en protection de l’enfance. Cette proposition est notamment soutenue par le Comité de vigilance des enfants placés et par le CESE dans son rapport sur la protection de l’enfance. Mme Bigot, qui en était la rapporteure, souhaite que les enfants soient informés de l’existence de cette autorité et qu’ils puissent la saisir ([558]).

D’autres ne sont cependant pas convaincus par la création d’une telle autorité de contrôle, comme l’ancien secrétaire d’État Adrien Taquet ou la Défenseure des droits. Celle-ci estime que le préfet et le département sont les autorités « les mieux placées pour identifier localement les lieux à contrôler. Ce contrôle est en outre un levier indispensable d’élaboration d’une politique coordonnée de protection de l’enfance et il est important de maintenir préfets et départements en responsabilité dans la qualité des prises en charge ([559]). »

La rapporteure soutient cette proposition. Elle renforcerait l’indépendance des contrôles effectués. Ces contrôles seraient complémentaires de ceux effectués par les départements et les préfectures. Comme cela a été démontré plus haut, ces derniers demeurent insuffisants et tributaires du volontarisme local. Une autorité unique, compétente sur l’ensemble du territoire, permettrait également de disposer d’une stratégie nationale de contrôle, renforçant par là même l’égalité de traitement entre les différents territoires.

Cette autorité pourrait diligenter des contrôles de manière planifiée et inopinée. Son financement serait assuré par le budget de l’État. Elle serait compétente tant pour les établissements, services et LVA que pour les assistants familiaux, ainsi que pour les structures pouvant provisoirement accueillir des enfants (structures soumises à déclaration ou dites « jeunesse et sports »).

La rapporteure souhaite aussi que des représentants d’associations d’enfants placés et d’anciens enfants placés soient membres de cette autorité de contrôle. Ils sont les premiers concernés par le service public de la protection de l’enfance. Leur expérience est donc précieuse, par exemple pour mieux cibler les contrôles en fonction des pratiques répréhensibles qu’ils ont pu connaître au cours de leur propre accueil.

b. L’instauration d’un droit de visite parlementaire

La création d’un droit de visite parlementaire dans les établissements de protection de l’enfance a été soutenue à plusieurs reprises par des parlementaires issus de divers bords politiques, en particulier lors des débats sur la loi Taquet de 2022. Une telle disposition avait d’ailleurs été adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale, mais elle avait été supprimée par le Sénat ([560]).

Les parlementaires disposent déjà d’un droit de visite de plusieurs lieux de privation de liberté :

– dans les établissements pénitentiaires, les centres éducatifs fermés (CEF), les centres de rétention, les zones d’attente et les locaux de garde à vue. À l’exception des locaux de garde à vue, les parlementaires peuvent être accompagnés de journalistes à l’occasion de ces visites. Des restrictions d’accès aux journalistes peuvent cependant être mises en place dans les CEF, afin de protéger l’intérêt des mineurs qui y résident ([561]) ;

– dans les établissements assurant des soins psychiatriques sans consentement ([562]). La loi ne prévoit pas expressément la possibilité d’y être accompagné par des journalistes.

Par ailleurs, l’article L. 113-4 du code de la justice pénale des mineurs dispose que les parlementaires « sont autorisés à visiter, à tout moment, les établissements publics ou privés accueillant des mineurs en application des dispositions du présent code ».

La rapporteure souhaite que soit créé un droit de visite parlementaire dans les établissements et lieux d’accueil et de vie de la protection de l’enfance. Cette prérogative s’inscrit pleinement dans la mission de contrôle et d’évaluation des politiques publiques du Parlement. Il est parfois objecté par les détracteurs de la mesure qu’un établissement de l’ASE n’est pas un lieu de privation de liberté. Cependant, la rapporteure tient à rappeler la grande spécificité de ces établissements : personne ne va visiter ces enfants, à l’inverse des personnes rendant visite à leurs proches en EHPAD ou en hôpital par exemple. Le risque de dérives à l’abri des regards est donc majeur. La réticence de certains conseils départementaux à ouvrir les portes de leurs établissements lorsque cela leur est demandé par les parlementaires ne peut pas être ignorée non plus.

Ce droit de visite ne vaudrait pas pour les enfants placés chez des assistants familiaux, en raison des enjeux de droit au respect à la vie privée et familiale inhérents à ce type d’accueil. En revanche, il s’appliquerait à l’ensemble des structures d’accueil, ainsi qu’aux structures soumises à déclaration ou de type « jeunesse et sports » et qui s’inscrivent dans la dérogation au régime d’autorisation permis par l’article 7 de la loi Taquet de 2022 (deux mois maximum, pour des situations d’urgence ou de mise à l’abri).

Le droit d’être accompagné de journalistes s’appliquerait dans les mêmes conditions que celles applicables aux CEF, dans l’intérêt des mineurs.

V. placer les besoins de l’enfant au cœur des décisions

Le droit international et le droit interne garantissent tous deux un principe fondamental : l’intérêt supérieur de l’enfant doit primer dans l’ensemble des décisions le concernant. L’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) dispose que « dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale ». L’article L. 112-4 du code de l’action sociale et des familles (CASF) garantit quant à lui que l’intérêt de l’enfant, la prise en compte de ses besoins fondamentaux, physiques, intellectuels, sociaux et affectifs ainsi que le respect de ses droits guident l’ensemble des décisions le concernant. Un long chemin reste à parcourir pour rendre effectifs ces grands principes dans le cadre de la protection de l’enfance.

A. Le méta-besoin de sécurité de l’enfant mis à mal

Le besoin de sécurité physique et affective a été identifié comme un méta-besoin de l’enfant dans le cadre de la démarche de consensus engagée en amont de la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant. Cela signifie qu’il s’agit d’un besoin primaire, qui conditionne la satisfaction des autres besoins fondamentaux. Ce méta-besoin de sécurité physique et affective entretient des liens étroits avec les enseignements tirés de la théorie de l’attachement, désormais au cœur des réflexions sur la protection de l’enfance (voir l’encadré ci-dessous).

Le méta-besoin de sécurité physique et surtout affective des enfants est aujourd’hui régulièrement mis à mal dans le cadre de la protection de l’enfance.

Le parcours des enfants confiés à l’ASE s’avère souvent anarchique, alors que le besoin de stabilité et de création de liens stables est central. Mme Anne-Solène Taillardat, ancienne enfant placée et membre du comité de vigilance des enfants placés, le résume ainsi : « C’est l’histoire d’enfants et d’adolescents qui ont connu les familles d’accueil et les foyers avec des trajectoires […] disparates et aléatoires ([565]). »

Il est donc urgent de replacer les intérêts fondamentaux de l’enfant au cœur des politiques publiques de protection de l’enfance. Cela passe par une meilleure écoute de la parole de l’enfant et de ses besoins, par la stabilisation et la sécurisation de son parcours et par une reconnaissance de ses droits.

B. mieux prendre en compte la parole de l’enfant

La prise en compte de la parole de l’enfant a longtemps été un sujet absent ou secondaire des politiques publiques relatives à l’enfance. Les choses évoluent toutefois, en cohérence avec les évolutions qui traversent le champ social.

La rapporteure s’associe pleinement aux recommandations de la Défenseure des droits qui, dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance, appelle les conseils départementaux à favoriser, par tous moyens, la prise en compte de la parole de l’enfant dans sa prise en charge, à chaque étape de mise en œuvre des mesures administratives ou judiciaires prononcées en sa faveur. La rapporteure considère que cette observation vaut également pour le monde de la justice. Comme le souligne Michèle Créoff, « c’est toute la culture professionnelle des acteurs de la protection de l’enfance qui devrait être centrée sur le recueil et l’accueil de cette parole ([566]) ».

En cela, plusieurs évolutions sont nécessaires : il est essentiel de veiller à ce que l’intérêt de l’enfant soit défendu par la présence d’un avocat. Il convient également de mieux prendre en compte la parole de l’enfant dans le cadre du droit de visite et de répondre aux aspirations de vivre une enfance aussi normale que possible.

1. Assurer la pleine représentation de l’intérêt de l’enfant dans la procédure judiciaire en systématisant le recours à l’avocat spécialisé

La présence systématique de l’avocat ou de l’administrateur ad hoc pour défendre les intérêts de l’enfant dans le cadre de la procédure judiciaire est considérée par beaucoup d’acteurs comme une évolution indispensable pour assurer une meilleure prise en compte de la parole et de l’intérêt de l’enfant.

Le législateur est d’ores et déjà intervenu en ce sens dans le cadre de la loi Taquet. En vertu de la nouvelle rédaction votée de l’article 375-1 du code civil, dès lors que l’intérêt de l’enfant l’exige, le juge des enfants demande, d’office ou à la demande du président du conseil départemental, la désignation d’un avocat pour l’enfant capable de discernement et la désignation d’un administrateur ad hoc pour un enfant non capable de discernement.

Dans les faits, la désignation d’un avocat ou d’un administrateur ad hoc est aujourd’hui loin d’être systématique.

Dans sa réponse écrite, la DPJJ indique, notamment à partir des rapports d’activité des juridictions de mineurs, que la mise en œuvre de la mesure portant sur la désignation d’un avocat pour le mineur discernant est très inégale. Si cette désignation d’office est largement mise en œuvre dans certains tribunaux pour enfants (Bobigny, Dunkerque), notamment grâce à la signature de conventions avec le barreau, elle reste exceptionnelle voire inexistante pour de nombreux ressorts, en raison de contraintes logistiques et du manque d’avocats spécialisés (Metz, Cayenne).

La désignation d’un administrateur ad hoc se heurte également au manque de moyens et à l’insuffisante formation des personnes. Le modèle du bénévolat ne permet pas de garantir la formation de tous et, globalement, le vivier est insuffisamment important.

Le rapport du CESE préconise donc d’instaurer un véritable statut et une formation obligatoire pour les administrateurs ad hoc. Comme Mme Josiane Bigot l’a souligné au cours de son audition, « leur mission auprès des enfants est très délicate, mais aucune formation obligatoire ne s’impose à eux et ils ne font pas l’objet de contrôles, ce qui met en cause leur fiabilité. Leur rémunération, qui dépend du ministère de la justice, est également un problème. Je rappelle qu’un administrateur ad hoc ne perçoit que 200 euros pour représenter les intérêts d’un enfant, même si celui-ci se trouve dans une situation très grave et fait l’objet d’une procédure criminelle qui peut durer plusieurs années. Les départements complètent cette somme lorsque cette mission est accomplie par une association, mais pas lorsqu’il s’agit d’un administrateur individuel, qui doit en outre assurer lui-même sa formation ([567]). » Si un récent décret comporte des dispositions visant à préciser leur mandat ([568]), son contenu paraît très insuffisant, comme en témoignent les propos de Mme Bigot, qui parle de « vide abyssal », ainsi que ceux du CNPE, qui estime qu’il n’apporte aucune réponse aux attentes exprimées depuis plusieurs années.

En outre, la question du discernement fait également l’objet de débats. La loi ne fixe pas d’âge à partir duquel l’enfant serait en capacité de discernement et il appartient donc au juge de le déterminer. Les pratiques en la matière paraissent très hétérogènes selon les retours des magistrats auditionnés. Cela pose question au vu des droits qui sont reconnus au mineur discernant : audition individuelle, obligation d’être informé de ses droits, droit à un avocat, droit à faire appel, droit à se voir notifier sa décision. L’AFMJF estime qu’il est indispensable que le législateur clarifie cette notion, quitte à fixer des seuils d’âge différents en fonction des actes (audition obligatoire de l’enfant, droit à avocat ou administrateur ad hoc, droit de faire appel, de se voir notifier les décisions…).

Face à ce constat général et malgré la réticence de certains ([569]), de nombreux acteurs s’expriment en faveur de la désignation plus systématique d’un avocat spécialisé chargé de défendre l’intérêt de l’enfant dans le cadre des procédures d’assistance éducative :

– la Défenseure des droits juge indispensable qu’un enfant, même non discernant, puisse bénéficier d’un avocat s’il en fait la demande ou si le juge des enfants estime que c’est dans son intérêt. L’avocat « peut identifier des difficultés auxquelles le mineur peut être confronté dans son suivi éducatif, sa famille, en alerter le juge des enfants et l’ensemble des professionnels qui accompagnent l’enfant ([570]) » ;

– le CESE considère dans le rapport précité que seule une systématisation de la désignation d’un avocat spécialisé par le bâtonnier garantira une égalité de traitement sur tout le territoire ;

– pour M. Lyès Louffok (Comité de vigilance des enfants placés), il faut « rendre obligatoire la désignation systématique d’un avocat pour tous les enfants placés sous la protection des services de l’ASE », car « cela constitue […] le meilleur moyen de lutter contre les violences institutionnelles et de protéger les droits fondamentaux des enfants ([571]) ».

Aux yeux de la rapporteure, l’avocat est en effet un acteur essentiel pour mieux garantir la défense de l’intérêt supérieur de l’enfant. Elle recommande la désignation systématique d’un avocat dans le cadre des procédures d’assistance éducative pour chaque enfant, en capacité de discernement ou non, en veillant à ce que l’avocat en question soit spécialisé sur les questions relatives au droit de l’enfant. Il convient de modifier l’article 375-1 du code civil en ce sens.

2. Renforcer la prise en compte de la parole des enfants pour les droits de visite

L’écoute attentive de la parole de l’enfant doit être un impératif tout au long de la procédure administrative et judiciaire de la protection de l’enfance.

La prise en compte de la parole de l’enfant dans le cadre des procédures d’assistance éducative pose la question de la place de l’enfant à l’audience. Comme le souligne Mme Natacha Aubeneau, secrétaire nationale de l’Union syndicale des magistrats (USM), « il est extrêmement important que l’enfant soit présent à l’audience, qu’il soit capable de discernement ou non. Pour le juge des enfants, observer le comportement de l’enfant à l’audience, ses interactions avec sa famille, avec son éducateur, ainsi que son attitude dans le bureau, même s’il s’agit d’un bébé, revêt une signification particulière. Il n’est pas nécessaire de faire venir un enfant à toutes les audiences, surtout s’il a six mois. Cependant, voir l’enfant est essentiel, tout comme lui parler seul ([572]). ». Le droit prévoit l’obligation d’un entretien individuel de l’enfant capable de discernement avec le juge des enfants lors de son audience ou de son audition. Néanmoins, la DPJJ signale que le manque de moyens et de temps des juges rend peu effective cette obligation (voir supra).

La question de la prise en compte de la parole de l’enfant se pose tout particulièrement dans le cadre des droits de visite. Ceux-ci sont prévus à l’article 375-7 du code civil. Ainsi, si l’enfant a été confié à une personne ou à un établissement, ses parents disposent d’un droit de correspondance, de visite et d’hébergement, que le juge peut suspendre ou encadrer en prévoyant la présence d’un tiers, si l’intérêt de l’enfant le justifie.

Selon l’analyse de M. Gautier Arnaud-Melchiorre : « L’enfant n’est malheureusement pas toujours un sujet de droit. Je pense notamment à une lettre que j’ai reçue d’un jeune garçon qui me disait : “Je voudrais que le juge m’écoute à propos des visites avec ma maman. Il me force à aller en visite avec maman.” Il ne s’agit pas d’opposer les parents aux enfants, mais de se dire que le droit de visite n’est peut-être pas prévu que dans l’intérêt des parents ([573]). » Ce constat entre en résonance avec les propos de M. Baptiste Cohen (Apprentis d’Auteuil), qui témoigne : « Nous connaissons tous des situations où l’équipe éducative ne comprend pas comment des droits de visite et d’hébergement peuvent être maintenus alors que l’enfant souffre ([574]). »

La députée Perrine Goulet avait évoqué ce point dans son rapport ([575]). Elle considérait « opportun de réinterroger les conditions dans lesquelles s’exerce le droit de visite d’un parent maltraitant (envers les enfants ou le conjoint), si toutefois le parent ne s’est pas vu retirer l’autorité parentale comme le permettent les articles 378 et suivants du code civil. Dans ce type de cas, il serait logique que, de manière systématique, le droit de visite ne puisse s’exercer qu’à la demande de l’enfant. » La rapporteure plaide pour une meilleure prise en compte de la parole des enfants sur les droits de visite. Il s’agit d’un point essentiel pour reconnaître l’enfant comme sujet de droit.

3. Garantir aux enfants des « droits du quotidien »

Les besoins de l’enfant sont aussi de pouvoir, autant que faire se peut, mener une vie quotidienne « normale ». Or, comme l’a souligné Mme Aniella Lamnaouar, bénévole du réseau d’entraide « Repairs » : « Les rendez-vous au tribunal à dix heures nous font manquer l’école. Les foyers, qui sont censés être des maisons pour tous, ne deviennent finalement la maison de personne. Cette absence de normalité accentue l’insécurité et l’instabilité de nos vies ([576]). »

La rapporteure souscrit pleinement à l’analyse formulée par M. Gautier Arnaud-Melchiorre : « Ces petits droits du quotidien, de la vie de tous les jours, sont loin d’être anecdotiques. À travers eux, on fait découvrir à l’enfant qu’il est un sujet de droit ; on lui apprend à être un acteur de ses propres droits et à les exercer ([577]). » À cet égard, la pratique des conseils des jeunes, qui sont encouragés dans le cadre de la contractualisation avec l’État, est très vertueuse et doit impérativement se développer. Mme Ève Robert, représentante de l’ANDASS au sein du CNPE, souligne qu’ils permettent d’identifier des problématiques jusqu’ici passées inaperçues : « [les enfants] évoquent des questions très concrètes, déterminantes pour la qualité de leur prise en charge : alimentation, respect de l’intimité, vie affective et sexuelle, événements de la vie quotidienne. Par exemple, peut-on organiser un goûter d’anniversaire dans un foyer de protection de l’enfance ? Ce sujet était loin d’être identifié par les autorités publiques jusqu’à ce que les enfants nous en parlent – et ils y tiennent ([578]). »

Les droits et l’accès aux loisirs restent insuffisamment pensés dans le domaine de la protection de l’enfance, comme le montre le rapport du Défenseur des enfants de 2023 sur le droit des enfants aux loisirs au sport et à la culture. Celui-ci recommande de systématiser la désignation d’un référent loisirs, sport et culture au sein des établissements et de garantir l’accès à des activités en milieu ordinaire, en tenant compte des besoins de l’enfant et des appétences en termes de loisirs, de sport et de culture.

L’indemnité d’entretien versée aux assistants familiaux, dont le montant minimum est fixé à 14,53 euros par jour, peut également être un frein à l’accès aux loisirs. En pratique, les montants peuvent aller jusqu’à 24 euros par jour dans certains départements. Comme l’a rappelé Mme Sonia Mazel-Bourdois, présidente de la Fédération nationale des assistants familiaux et de la protection de l’enfance, « le montant de cette indemnité change très concrètement la vie des enfants : une fois réglés les dépenses en eau, électricité, alimentation et les frais de déplacements, il ne reste plus grand-chose pour les loisirs avec 14 euros ; avec 24 euros, on peut voir un peu plus loin et changer le quotidien. Les sommes versées au titre de l’argent de poche ou pour les anniversaires sont également très aléatoires – quand elles existent ([580]). » La rapporteure juge indispensable d’harmoniser vers le haut ce type d’aides, qui participent du droit à une vie ordinaire. Le CNPE pourrait être saisi en ce sens afin de faire des recommandations et la DGCS pourrait évaluer le coût afférent.

C. reconnaître la pluralité des liens d’attachement

1. Prendre en compte les liens d’attachement entre l’enfant et les professionnels de la protection de l’enfance

Les décisions prises dans l’intérêt supérieur de l’enfant nécessitent un maniement délicat de principes qui peuvent parfois entrer en contradiction, notamment entre le maintien des liens familiaux et l’attachement à la famille d’accueil. Comme l’a rappelé Mme Sonia Mazel-Bourdois, présidente de la Fédération nationale des assistants familiaux et de la protection de l’enfance, « pendant longtemps, on a donné aux assistants familiaux la consigne de pas s’attacher aux enfants, parce que ces derniers ne pourraient s’attacher à leur famille naturelle s’ils étaient attachés à leur famille d’accueil ([581]) ». La magistrate Natacha Aubeneau fait part de son expérience en la matière : « Le “mantra” des services éducatifs consistait à dire que si le lien entre l’enfant et la famille d’accueil devenait trop fort, il fallait changer l’enfant de famille d’accueil pour pouvoir travailler le lien avec les parents biologiques. Cette approche a causé énormément de dommage ([582]). » Cette observation vaut également pour le lien établi entre les enfants et les éducateurs dans le cadre de l’accueil collectif.