rapport d'enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance — Comptes rendus des auditions

J’aimerais que vous puissiez revenir sur les relations entre la justice et les travailleurs sociaux, notamment concernant la compréhension des décisions de chacun, qui est une problématique importante. Il est observé, lors de visites médiatisées ou de retours en famille durant les week-ends, que les familles peuvent parfois perturber l’enfant. Lors de la visite d’une pouponnière près de Clermont-Ferrand effectuée par une délégation de la commission d’enquête vendredi dernier, nous avons pu observer que certains considéraient que le lien avec la famille n’était pas une bonne idée pour un enfant en particulier.

Une réalité factuelle est apparue avec la pandémie de la covid-19 : tous les rapports ont montré que les enfants étaient plus apaisés, en partie parce qu’il y avait moins d’interactions et plus de référents, les gens étant restés sur place. Cependant, nous manquons de travaux de recherche, d’observations et de ce que l’on appelle des « recherches-actions » pour évaluer et éclairer les politiques publiques de manière clinique.

Vous avez également évoqué la nécessité de repenser ce qui avait été prévu par la loi du 14 mars de 2016, à savoir permettre à ces enfants, qui peuvent avoir des parcours longs, de ne pas être questionnés chaque année sur leur maintien au sein de la protection de l’enfance ou sur le retour chez leurs parents. Il existe aussi une certaine instabilité dans les décisions de justice, ce qui complique également l’approche des éducateurs. J’aimerais connaître votre avis sur cette question.

Concernant l’AEMO, actuellement, les mesures éducatives se résument souvent à une visite mensuelle, voire à un simple appel téléphonique. Ce n’est pas ainsi que l’on peut espérer des améliorations après un an. De plus, la guidance parentale, qui consiste à accompagner les parents, est essentielle. Je crois fermement en la mobilisation autour des parents. À mon avis, l’AEMO renforcée est plus efficace. J’aimerais connaître votre opinion à ce sujet, car les chiffres de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) au 31 décembre 2022 montrent que l’AEMO est largement utilisée. Elle peut être renouvelée sur une, deux, voire trois années. Bien que je ne dispose pas de statistiques, il est évident que de nombreuses ordonnances de placement provisoire (OPP) sont prises en raison d’urgences mal anticipées. Ainsi, il est légitime de se demander si l’AEMO constitue toujours une réponse adéquate.

Quel est votre avis sur les placements éducatifs à domicile (PEAD) ? Sur les AEMO renforcés ? À quelles autres pratiques, telles que le tiers digne de confiance, les juges ont-ils recours ? Vous semblez indiquer que ce type de pratiques n’est pas encore très répandu. Comment se construisent les partenariats entre les différents acteurs de la protection de l’enfance ? Pourriez-vous préciser le nombre de mesures civiles que vous suivez et les délais associés ? Quelles sont les conséquences du nombre significatif de dossiers suivis sur votre capacité à accompagner les familles ?

Enfin, pourquoi la déjudiciarisation prévue par la loi du 5 mars 2007 n’a-t-elle pas fonctionné comme prévu ? Environ 80 % des mesures sont d’ordre judiciaire, bien que ce chiffre varie, certains départements atteignent 75 %, d’autres 70 % et d’autres 90 %.

Mme Alice Grunenwald. Le premier point que vous avez abordé soulève de nombreuses problématiques, notamment sur les retours des services éducatifs ou des éducateurs concernant les décisions des juges. En tant que juge des enfants depuis 2001, je constate que cette question est récurrente. Il est important de comprendre que, face à une même situation, les éducateurs peuvent avoir des positions très variées et des perspectives différentes. Je me souviens d’une audience avec trois enfants d’une même fratrie, placés dans trois services différents, chacun ayant une vision distincte de la famille. Les avis allaient de visites strictement médiatisées à la possibilité de rendre l’enfant, et cela ne dépendait pas de l’âge des enfants. Il faut donc reconnaître que nous sommes dans un domaine où il n’existe pas de vérité absolue. La position que l’on adopte sur une famille, un enfant ou une relation parent-enfant reste subjective. La difficulté pour le juge des enfants réside dans la distinction des critères de danger. Par ailleurs, les services éducatifs éprouvent parfois des difficultés à fournir des éléments objectifs au-delà de leur ressenti sur une situation.

Un autre point crucial est que, pour obtenir ces éléments objectifs, il est nécessaire de se donner les moyens de vérifier. Prenons l’exemple d’un premier enfant d’une mère de 18 ans, placé dès la naissance. Cette mère n’a jamais eu l’occasion d’exercer son rôle. Dès lors, il est impératif de lui permettre de passer de véritables moments avec son enfant pour pouvoir évaluer ses capacités. Sinon, on reste sur l’idée préconçue que cette mère ne pourra pas construire un lien avec son enfant – ceux qui ont déjà été parents et celles qui ont déjà été mamans savent que le lien avec son enfant ne se construit pas en une seconde. Aucun parent ne crée ce lien facilement. Parfois, nous n’avons pas les éléments d’évaluation nécessaires pour affirmer qu’il est impossible de laisser cet enfant avec ce parent. Nous pouvons être amenés à prendre des décisions en l’absence d’éléments caractérisant clairement un danger, soit parce que ces éléments ne nous ont pas été expliqués de manière claire, soit parce que nous pouvons avoir un avis différent.

Toutes les situations existent. Il y a également de nombreuses situations où j’ai pu accorder des droits supérieurs à ceux proposés par l’ASE, et ces décisions se sont très bien déroulées. Ces droits ne se traduisent pas nécessairement par des échecs. Parfois, les juges des enfants ont permis de faire avancer des situations et ont conduit l’ASE à proposer le retour de l’enfant chez ses parents six mois, un an, voire deux ans après. Il est difficile de juger les situations uniquement à travers le prisme de celles qui se sont dégradées par la suite. D’autres situations évoluent différemment. Nous n’avons pas la prétention de toujours prendre la bonne décision. En tant que juges des enfants, nous essayons de prendre la décision la plus juste en fonction des éléments qui nous sont fournis. La protection de l’enfant demeure au centre des décisions, mais il est également essentiel de procéder à une analyse fine des situations et de disposer d’éléments objectifs permettant de prendre des décisions éclairées.

La question de la stabilité des parcours est également primordiale. Nous rencontrons des difficultés à appliquer pleinement tous les cadres existants. Il s’agit d’abord de co-construire avec les parents dès le départ, de pouvoir évaluer précisément ce qui est réalisable ou non, et ensuite de déterminer de manière rigoureuse l’incapacité parentale durable et d’en tenir compte. Il est indéniable que des progrès sont faits dans ce domaine. Les lois existent. Tant que l’on est chez le juge des enfants, nous travaillons sur la parentalité. C’est une réalité incontournable. Si nous ne pouvons plus travailler sur la parentalité, nous sortons du cadre du juge des enfants, ce qui signifie qu’à un moment donné, il faut stabiliser la situation autrement, par une adaptation du statut. Le temps du juge des enfants se situe entre les mesures administratives actuelles, le retour de l’enfant dans sa famille, la fin de la procédure et l’adaptation du statut. Cependant, pour une grande majorité des enfants relevant de la protection de l’enfance, le temps du juge des enfants ne s’achève pas. Nous ne parvenons ni à clore la procédure, ni à adapter le statut. Par conséquent, une réflexion collective s’impose sur ce sujet.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Pouvez-vous expliquer pourquoi la France est l’un des pays d’Europe où le nombre de placements d’enfants est le plus élevé ? Nous constatons que la situation est critique et qu’elle nécessite une réflexion nécessairement collective. Je cherche à obtenir votre avis, en tant que juge, sur les pratiques actuelles, tout en réévaluant ce qui est connu à l’aune les besoins fondamentaux des enfants. Le législateur a tenté de progresser, notamment avec la loi du 14 mars 2016, concernant l’adaptation des statuts sur le long terme. Cependant, nous observons des difficultés, y compris dans la mise en œuvre des décisions de justice. Je voudrais savoir s’il existe des lacunes dans le cadre légal actuel. Est-ce un problème lié aux pratiques professionnelles des éducateurs – vous avez mentionné précédemment un manque de documentation adéquate ? Comment améliorer certains parcours d’enfants qui ne devraient pas se retrouver dans ces situations ?

Mme Alice Grunenwald. Lorsque j’évoque l’insuffisance des observations, je souligne une difficulté récurrente au moment du placement de l’enfant : l’attention se concentre principalement sur lui, au détriment du travail avec le parent. Je me souviens de débats en Seine-Maritime lors de l’élaboration du schéma départemental de l’enfance, où la question de la visite à domicile annuelle chez le parent avait été soulevée. L’évolution de la situation du parent est essentielle, car l’enfant n’est pas toujours placé en raison d’une mauvaise relation avec celui-ci ; les raisons peuvent être environnementales, entre autres. Pour évaluer la possibilité de mettre en place des visites au domicile du parent, il est indispensable d’avoir une connaissance approfondie de sa situation. Si nous ne visitons pas le domicile du parent, si nous le rencontrons à peine et si nous ne menons pas d’entretien avec lui en dehors des visites médiatisées, il est difficile d’évaluer précisément sa situation. Ce n’est pas seulement une question de documentation, mais aussi de véritable expertise sur l’évolution du parent.

Un autre point concerne la culture du placement en France. Le placement éducatif à domicile (PEAD) en est un exemple significatif. Lorsqu’il s’agit de travailler intensivement avec l’enfant à domicile, cela est souvent assimilé à un placement. Avec ce contrôle exercé sur le parent, l’enfant reste sous la responsabilité du service. Il existe en France une forte culture du placement, qui ne se manifeste pas uniformément dans tous les départements. Des progrès ont été réalisés en termes de moyens alloués au milieu ouvert, notamment avec des mesures d’AEMO intensives. Cependant, il arrive que nous luttions, dans certaines situations, pour obtenir l’intervention de travailleuses familiales. Par exemple, j’avais refusé de placer un bébé à la naissance et avais demandé, avant celle-ci, une intervention significative de travailleuses familiales au domicile. Ces dernières ne sont intervenues qu’aux quatre mois de l’enfant, et seulement pour deux heures. Comme ce travail en milieu ouvert peine parfois à se mettre en place, on privilégie souvent la sécurité du bébé en le plaçant, bien que ce placement ne soit pas toujours sécurisé. Il est légitime de se demander si les pouponnières, lorsqu’elles sont surchargées, répondent pleinement aux besoins fondamentaux de l’enfant.

Mme Muriel Eglin. La question de l’intensité de la prise en charge est essentielle. Avant d’aborder ce point, il convient de revenir sur l’articulation entre le travail du juge et celui de l’éducateur. En 2016, lors de la promulgation de la loi relative à la protection de l’enfant, qui comporte notamment des dispositions sur l’adaptation du statut de l’enfant aux besoins fondamentaux, il a été souligné que sa mise en œuvre nécessitait une évolution culturelle. Il ne s’agissait pas d’une révolution, mais d’une évolution pour tous les professionnels concernés, qu’il s’agisse des juges des enfants ou des travailleurs sociaux. Cette évolution a débuté, mais elle progresse à des rythmes différents selon les lieux et les institutions.

Vous avez également soulevé la question de la formation des magistrats. En quelques mots, les magistrats sont initialement formés comme des généralistes, couvrant toutes les fonctions. Avant leur première prise de fonction en tant que juges des enfants, ils suivent une formation spécifique d’environ cinq mois, comprenant un mois de formation théorique et quatre mois de formation pratique dans un cabinet de juges des enfants. Ils y exercent aux côtés d’un autre juge pour développer leur spécialisation. Cependant, cette spécialisation se construit tout au long de l’exercice de la fonction, notamment grâce aux interactions avec les autres professionnels.

Nous avons besoin de professionnels compétents pour nous fournir des observations concrètes sur l’enfant et nous rappeler ses besoins fondamentaux. En audience, nous faisons face aux enfants, souvent accompagnés d’avocats, de travailleurs sociaux et de leurs parents. Chacun met en avant des éléments importants. Les parents, par exemple, soulignent souvent le manque de soutien dont ils ont souffert. Il est effectivement injuste qu’après quatre mois, seules deux heures d’intervention aient été effectuées par une travailleuse familiale, alors que des interventions plus précoces auraient pu être bénéfiques. Cela représente une perte de chance pour l’enfant. Une fois cette chance perdue, le lien ne s’est pas créé. Est-il juste de faire attendre l’enfant encore plus longtemps ?

Nous sommes confrontés à des questions extrêmement complexes, et l’évolution amorcée par la loi de 2016 ne peut se réaliser en six mois. Nous avons besoin de temps et de collaboration. Une idée très intéressante a été proposée : la construction de formations communes par les observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE). Il serait souhaitable que ces formations soient reconnues au titre de la formation continue des magistrats et qu’elles comptent ainsi dans les jours de formation obligatoire. Nous avons en effet la chance de bénéficier d’un système de formation continue obligatoire d’une semaine par an. Il est également essentiel que cette formation soit, notamment pour les jeunes professionnels, axée sur l’exercice concret des fonctions actuelles, plutôt que sur des projections dans des fonctions futures. Il est pertinent de se former aux besoins fondamentaux de l’enfant lorsqu’on est juge des enfants, plutôt que de se préparer à la tenue des audiences correctionnelles qui auront lieu dans deux ans.

Cela nécessite aussi une réflexion sur la durée des fonctions. Autrefois, les juges des enfants restaient très longtemps en poste, ce qui les rendait très spécialisés, mais peu enclins à se remettre en question. Une volonté de promouvoir la mobilité a émergé, visant une meilleure agilité professionnelle et une curiosité intellectuelle accrue, ce qui est très intéressant. Cependant, il ne faut pas que cette mobilité soit trop fréquente. Un juge des enfants doit pouvoir rester quatre ou cinq ans sur un poste pour mettre en place des partenariats, se former, connaître les secteurs et les familles, et être identifié. La continuité d’intervention du juge des enfants est importante pour les familles, les enfants et les travailleurs sociaux. La confiance se construit avec le temps.

En matière de formation, l’École nationale de la magistrature a également tenté de mettre en place des initiatives très intéressantes. Le cycle approfondi d’études sur la justice des mineurs est une formation de deux ans comprenant des modules de deux à trois jours. Ces modules abordent des questions spécifiques telles que le développement et la prise en charge des enfants, avec un accent particulier sur les sciences humaines. Cette formation inclut une partie théorique enrichie par des apports expérientiels, provenant à la fois de pratiques professionnelles, de témoignages d’anciens enfants placés, de parents, d’intervenants extérieurs, comme l’association ATD-Quart monde sur les problèmes de logement. Cette formation exige un véritable engagement de la part des juges des enfants, qui y consacrent deux à trois jours tous les deux mois pendant deux ans. Parmi les modules proposés, certains sont communs avec des psychologues ou des membres de la PJJ et sont également ouverts aux inspecteurs de l’ASE. Je considère que cette approche représente l’avenir et permettra une évolution culturelle nécessaire pour mieux appréhender les questions de statut et comprendre les besoins de l’enfant. Cela illustre bien l’importance de la connaissance réciproque dans notre domaine.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Vous avez mentionné la notion de temps d’appropriation des politiques publiques. Pouvez-vous mesurer le temps nécessaire pour que ces politiques soient effectivement mises en œuvre ? Le législateur fixe une ligne directrice à suivre, mais nous constatons des inégalités territoriales dans la mise en œuvre de diverses politiques publiques, comme la santé et l’éducation. À la suite de la décentralisation, certaines politiques publiques ont fait l’objet d’une bonne appropriation, mais d’autres, comme le projet pour l’enfant issu de la loi du 5 mars 2007, ne sont toujours pas mises en œuvre. Il existe également des résistances dans les pratiques professionnelles. Dans vos domaines de compétence, pouvez-vous quantifier le délai entre le moment où le législateur décide d’agir sur des problématiques spécifiques, comme celles du parcours des enfants, et le moment où ces mesures sont effectivement mises en place ? Il est essentiel de rappeler que le temps des enfants n’est pas celui des politiques publiques. Les enfants grandissent sans que nous leur offrions les ressources nécessaires, malgré les dispositions législatives en vigueur. Comment justifier des délais de cinq, dix ou vingt ans pour la mise en œuvre de ces politiques sur le terrain ?

Mme Alice Grunenwald. Il est difficile de répondre de manière générale, car certaines choses évoluent plus rapidement que d’autres. Par exemple, je me souviens qu’en 2002, lorsque l’on a annoncé que les familles pourraient consulter les rapports établis par les services de l’ASE, cela a provoqué un véritable séisme. Tout le monde pensait que cela ne serait jamais possible, mais cela s’est mis en place relativement vite. Il y a eu une réelle adaptation des écrits professionnels en un temps assez court. Pour d’autres aspects, comme l’audition de l’enfant, le travail est encore en cours. Les dispositions relatives au tiers digne de confiance commencent à peine à être mises en œuvre.

Les réflexions autour des adaptations du statut ont débuté, notamment avec l’idée de créer un véritable projet construit pour chaque enfant, ainsi qu’un lien avec un adulte ressource qui soit durable et gratuit. Ce lien n’est pas toujours affectif. Parfois, il peut s’agir de l’assistante familiale qui maintient un lien gratuit avec l’enfant, mais c’est de moins en moins fréquent. Je suis des enfants depuis plus de vingt ans et, auparavant, beaucoup plus d’enfants conservaient des liens durables avec leurs assistants familiaux et avaient des parcours linéaires avec eux. C’est devenu plus complexe.

Les adaptations du statut ont commencé de manière très différenciée selon les départements. Par exemple, la commission d’examen de la situation et du statut des enfants confiés (Cessec) va seulement commencer ses travaux dans la Loire, huit ans après la création de ce dispositif. D’autres départements l’ont mise en place immédiatement. Cela progresse tout de même un peu plus rapidement que la déjudiciarisation des décisions.

Il faut absolument penser ces adaptations du statut avec l’enfant dans un projet positif pour celui-ci, sans nécessairement se précipiter vers le délaissement. En effet, un enfant qui se sent abandonné par tous perçoit cette décision comme extrêmement violente, surtout lorsqu’il est dans une institution où il va très mal, sans lien extérieur et avec peu de liens au sein de celle-ci. Comment envisager l’adaptation du statut de l’enfant en fonction de ses besoins spécifiques ? Ce travail avance lentement et nécessitera du temps.

Décider de la rupture des liens avec la famille est une question complexe qui doit être individualisée. On ne peut se contenter de généralités. Par exemple, les juges québécois adaptent les temporalités des mesures de protection de l’enfance aux différentes situations. Ils considèrent qu’un enfant placé à 7,8 ou 9 ans, ayant construit des liens avec ses parents, ne comprendrait pas nécessairement une rupture de lien après deux ou trois ans sans retour dans sa famille. Il est donc crucial de considérer le parcours de chaque enfant. Certains enfants, malgré leur parcours en protection de l’enfance, ne peuvent accepter une coupure des liens avec leurs parents. Cependant, la situation diffère pour les enfants placés très précocement par rapport à ceux placés plus tardivement.

Mme Muriel Eglin. Pour revenir sur l’intensité de l’intervention, il est évident, lors des audiences, que les familles reconnaissent les bénéfices d’une intervention plus intensive. Elles se sentent aidées, écoutées, soutenues et constatent des effets concrets dans leur quotidien, notamment dans l’accompagnement des démarches. Cela leur redonne confiance en elles et dans le travail effectué, permettant ainsi de surmonter les difficultés. Cette approche est bien plus efficace qu’un entretien mensuel, comme cela se faisait classiquement dans l’AEMO, avec des techniques de travail différentes. Certaines situations familiales peuvent progresser avec ce type d’approche classique, notamment car cela rappelle le cadre judiciaire, mais cela devient de moins en moins fréquent. Il est clair que plus l’intervention est soutenue, multifactorielle et construite autour des besoins spécifiques de l’enfant et des ressources ou des manques de la famille, plus elle est efficace et permet des interventions plus courtes.

Il est également essentiel de savoir s’arrêter, car des interventions trop longues peuvent devenir contre-productives. En tant que travailleur social, lorsqu’un lien est établi avec une famille et que l’on se sent utile, dire au revoir n’est pas facile. Cependant, cela doit être envisagé dès le début du parcours et vécu comme une victoire pour tous lorsque la porte se ferme. Il est toutefois nécessaire que les services de droit commun, de soutien et d’accompagnement, qui seront indispensables car les difficultés ne disparaîtront pas d’elles-mêmes, soient disponibles. Un accompagnement par le service social ou la protection maternelle et infantile (PMI) doit être accessible pour prendre le relais d’une mesure judiciaire. Or ce n’est pas toujours le cas et nous observons de nombreuses situations dans lesquelles les mesures se prolongent simplement parce que les autres institutions censées répondre aux besoins de l’enfant ou de la famille ne sont pas présentes. Cela concerne également le logement, l’école et la santé. C’est pourquoi nous proposons que les enfants bénéficiant d’une mesure de protection de l’enfance soient prioritaires pour bénéficier des mesures liées aux autres politiques publiques, y compris celles de l’État.

Concernant le placement à domicile, la Cour de cassation a récemment rendu un avis sur une mesure de placement à domicile qu’elle a jugée comme relevant en réalité du milieu ouvert. Nous devons nous interroger sur la nature du placement à domicile et sur la répartition des responsabilités qu’il implique. Ce type de placement, qui n’en est pas véritablement un, soulève la question de la frontière entre une intervention très intense et le transfert de responsabilités concernant la prise en charge de l’enfant. Il est vrai qu’il peut exister une confusion entre une AEMO intensive, renforcée par des possibilités d’hébergement ponctuel, et un placement à domicile sans solution de répit ou de repli. Il est nécessaire de se réunir pour réfléchir à cette problématique. L’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE), qui a réalisé une étude sur ce sujet, nous y invite.

Il est essentiel de noter qu’en cas de placement, les obligations du conseil départemental diffèrent considérablement vis-à-vis de l’enfant. En effet, lorsqu’un enfant est confié en placement au conseil départemental, ce dernier a l’obligation de répondre globalement aux besoins de l’enfant. En revanche, lorsque l’enfant est pris en charge au titre d’une mesure en milieu ouvert, il n’est pas tenu de satisfaire l’ensemble des besoins de l’enfant. Je pense que c’est aussi pour cette raison que, lorsque le placement à domicile permet de répondre aux besoins de santé et de scolarité de l’enfant, parce que le conseil départemental y pourvoit, cette solution est retenue au détriment, peut-être, d’une intervention plus intensive. Cela questionne, d’une part, la priorité à accorder aux enfants protégés, y compris en milieu ouvert, pour l’accès aux soutiens des politiques publiques de l’État et, d’autre part, la notion de prise en charge globale. Ne devrions-nous pas partir des besoins de l’enfant pour définir une prise en charge, en fonction des ressources et des possibilités des parents, qui sont nécessairement évolutives ? Le degré d’intervention du département ou des associations mandatées s’adapterait à ces possibilités. C’est peut-être cela qui permettrait d’apporter une clarification. En tout cas, l’intensité de l’intervention, dès lors qu’elle est construite sur des constats précis des besoins de l’enfant et qu’elle n’est pas standardisée, est très utile et bénéfique pour l’enfant et la famille.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Pourriez-vous répondre à ma question sur le nombre de dossiers suivis au civil ?

Mme Muriel Eglin. En 2022, les 522 juges des enfants en France ont été saisis de 112 919 nouvelles situations et assuraient en même temps le suivi de 254 462 enfants. Ces données sont issues des chiffres clés du ministère de la Justice. En moyenne, cela représente 487 enfants suivis par juge. Il existe des disparités territoriales, y compris dans les services de l’État. Globalement, les juges des enfants suivent en moyenne entre 350 et 400 dossiers, mais il existe aussi une inégalité en fonction de l’activité pénale, puisqu’ils ont cette double compétence civile et pénale. En 2012, un groupe de travail de magistrats coordonnateurs des tribunaux pour enfants a réfléchi à la charge raisonnable d’intervention pour un juge des enfants. Ils ont proposé qu’un juge des enfants à temps plein puisse suivre 350 dossiers d’assistance éducative pour les cabinets dont l’activité pénale est inférieure à 40 %, donc minoritaire. Si l’activité pénale représente 40 % ou plus de l’activité juridictionnelle, les juges des enfants ne devraient pas gérer plus de 290 dossiers d’assistance éducative.

À titre d’exemple, à Bobigny, chaque juge des enfants traite environ 350 dossiers d’assistance éducative, mais l’activité pénale constitue la moitié de leur charge de travail. Ces disparités sont également observables dans d’autres juridictions. En 2022, une conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires a proposé un référentiel selon lequel un juge des enfants à temps plein, se consacrant uniquement à l’assistance éducative, devrait gérer 450 dossiers. Actuellement, ce chiffre correspond à la charge de travail d’un juge des enfants qui s’occupe également du pénal. Le ministère de la justice élabore actuellement un référentiel de la charge de travail des juges des enfants. Ce travail s’inscrit dans un effort plus large visant à établir des référentiels de charge de travail pour l’ensemble des missions judiciaires, en réponse au mouvement de protestation d’il y a deux ans concernant les conditions de travail et la charge de travail des magistrats. Ce projet implique notamment des juges des enfants, des greffiers et des membres de l’administration centrale.

Mme Alice Grunenwald. Je vais aborder la question de la subsidiarité. Vous mentionnez une moyenne nationale de 82 % de mesures judiciaires, mais ce chiffre varie entre 56 % et 95 % selon les départements, ce qui reflète des situations sensiblement différentes. Certaines régions, comme la Bretagne, sont plus déjudiciarisées. Cela ne s’explique pas par une plus grande coopération des familles dans certaines zones par rapport à d’autres, mais plutôt par des pratiques et des cultures professionnelles différentes. Ce n’est pas seulement une question de départements, mais aussi d’institutions judiciaires, car nous avons un rôle à jouer. Personnellement, je suis une fervente partisane de la subsidiarité car elle permet de responsabiliser les familles. Lorsqu’un parent est prêt à collaborer et à recevoir de l’aide, je ne vois pas pourquoi je devrais prendre la décision à sa place. Travailler avec les parents dans ces conditions est vraiment intéressant. Si, malgré tout, le parent n’a pas été capable de prendre la décision ou de comprendre les difficultés qui lui sont reprochées, et que le juge des enfants doit intervenir, il est important de reconnaître son évolution. Même s’il a encore besoin d’aide, il est essentiel de lui signifier qu’il a progressé et qu’il a repris possession de son autorité parentale. Cela peut être un levier pour la participation d’un parent qui prend conscience des besoins de son enfant et de son propre besoin d’aide.

J’ai eu l’opportunité de travailler dans deux départements, notamment en Seine-Maritime, où les inspectrices étaient favorables à la subsidiarité. Nous avons connu des expériences positives. À plusieurs reprises, lors d’audiences de renouvellement de placement, l’inspectrice m’a suggéré de passer à un accueil provisoire en raison de la bonne collaboration de la famille. J’ai ainsi déjudiciarisé des placements pour les transformer en accueils provisoires, et cela s’est très bien déroulé. La famille était partante et l’enfant n’était plus au centre d’un conflit sur les modalités de sa prise en charge. Il y avait une forme de co-construction et de co-éducation entre la famille d’accueil et le parent. Les enfants étaient plutôt équilibrés dans cette situation, sans souffrance. Je n’étais alors pas utile. Lorsqu’on arrive aux audiences et que tout le monde est d’accord sur les modalités – l’enfant, le parent, l’ASE – cela se passe bien.

Une difficulté réside dans la manière dont les départements organisent les mesures administratives. Dans les deux départements où j’ai travaillé, les mêmes services étaient habilités pour l’administratif et le judiciaire, notamment en milieu ouvert. Cela permet, par exemple, lorsqu’une famille bénéficie d’une mesure d’aide éducative à domicile qui ne fonctionne plus de manière satisfaisante, de judiciariser la situation. Surtout, en fin de parcours, lorsque la situation évolue positivement, que la famille est partante pour continuer le travail avec l’éducateur, que les éléments de danger se sont atténués mais qu’il est encore trop tôt pour cesser toute mesure, on peut alors repasser à une mesure administrative et décider que la présence du juge n’est plus nécessaire. Cela a des conséquences sur le nombre de dossiers traités.

Dans les deux départements où j’ai exercé, un travail considérable a été réalisé par le parquet pour instaurer des mesures avec les familles qui collaboraient, ce qui n’était pas toujours le cas. Il ne s’agissait pas seulement d’attendre qu’une famille envoie un courrier recommandé pour demander une mesure, mais de proposer activement ces mesures et de les faire signer par les familles. Le nombre de mesures judiciaires a ainsi diminué. Avec moins de dossiers, le juge peut se concentrer davantage sur les cas compliqués et mieux respecter les délais, sous réserve que le président du tribunal ne lui impose pas d’autres tâches annexes. Les deux parts, administrative et judiciaire, du travail du juge doivent être reconnues. En effet, plus il y a d’administratif, plus les dossiers sont complexes, notamment pour le juge des enfants. Récemment, dans la Loire, le filtre mis en place par le parquet s’est renforcé : malgré une augmentation de 30 % des procédures et des informations préoccupantes (IP) dans tous les départements, nous avons perdu chacun une centaine de dossiers au tribunal pour enfants. Lorsque le filtre est efficace et qu’une véritable politique de subsidiarité est mise en œuvre, le recours au judiciaire diminue, produisant un effet tangible.

Mme Muriel Eglin. Je voudrais apporter quelques précisions. Il ne suffit pas de dire : « il faut faire autrement ». Il convient, en premier lieu, de cesser d’exiger des familles qu’elles signent une demande d’intervention d’aide éducative à domicile (AED) pour obtenir un soutien. Les services doivent être proactifs et identifier les besoins des familles pour y répondre de manière adéquate. La demande se construira d’elle-même. L’adhésion, tout comme la confiance, se bâtit progressivement, elle ne se décrète pas. Nous sommes l’un des pays qui recourt le plus au judiciaire pour la protection de l’enfance, avec un taux de placement supérieur. Là où les mesures administratives prédominent, les services sociaux parviennent à travailler avec les familles en construisant une adhésion. Ils adoptent peut-être une approche initiale plus bienveillante, mais également plus incisive en termes de propositions d’aide et de soutien, sans attendre une demande formelle en trois exemplaires.

Par ailleurs, les magistrats doivent exercer leur rôle de contrôle. L’article 375-2 du code civil dispose que le procureur saisit le juge des enfants d’une requête après avoir vérifié que les conditions prévues par le code de l’action sociale et des familles sont réunies, c’est-à-dire qu’une mesure administrative est insuffisante ou a échoué, ou que la famille s’y oppose. Cette vérification n’est pas toujours effectuée de manière uniforme sur le territoire.

Le contrôle du juge des enfants est crucial. Lorsque le juge constate que la famille demande une intervention, mais qu’il y a peut-être besoin de la présenter différemment, il peut renvoyer au conseil départemental la responsabilité de mettre en place une mesure administrative, plutôt que de recourir immédiatement à une mesure judiciaire. Cela nécessite parfois un travail préalable avec le département, car il arrive que des dossiers soient renvoyés au juge avec la réponse suivante : « nous avons déjà essayé, cela ne fonctionne pas ». Le juge des enfants peut également demander aux services de mesures judiciaires d’investigation éducative de faire le bilan de la situation de danger et de travailler sur des mesures administratives, en collaboration avec les services sociaux, avant l’audience. Ainsi, lors de celle-ci, il sera possible d’acter la fermeture du dossier. Enfin, lors des échéances des mesures d’AEMO, le juge doit se faire connaître auprès des services comme un magistrat qui privilégie le travail dans un cadre administratif. Il est également nécessaire que les conseils départementaux acceptent d’habiliter et de financer les services d’AEMO pour intervenir à la fois dans le cadre judiciaire et administratif. Cela permettrait de maintenir la continuité de l’intervention du service et de l’éducateur. En effet, ce qui nuit le plus aux mesures éducatives, c’est la discontinuité de l’intervention, la perte de l’éducateur apprécié ou le sentiment d’être oublié.

Un autre point essentiel concerne la réflexion plus globale autour de l’enfant. Il est impératif que cette réflexion soit portée dans les instances quadripartites où collaborent les juges pour enfants, le parquet, le conseil départemental et la PJJ. Elle doit également être intégrée dans les instances de pilotage de l’AEMO afin de déterminer comment progresser. En avançant sur tous ces fronts, nous pourrons faire évoluer la question administrative. Un seul aspect ne suffit pas, comme nous le constatons quotidiennement. La protection de l’enfance constitue une chaîne d’intervention, un véritable écosystème où chaque mouvement impacte l’ensemble. Il est indispensable de travailler sur tous les aspects dans les différentes instances : le statut des enfants, la responsabilité des familles, les dimensions administratives et judiciaires, pour mieux s’appuyer sur les ressources familiales internes ou la famille élargie.

Mme Alice Grunenwald. Je constate des différences marquées entre les services. Certains n’ont aucun problème à proposer une mesure administrative, tandis que d’autres préfèrent s’en tenir aux procédures judiciaires. Les services qui ont adopté des méthodes de travail participatives, en impliquant les familles dès que possible, trouvent plus de facilité à gérer des mesures administratives. En revanche, certains services trouvent complexe et insécurisant de ne pas recevoir des décisions directement du juge et de devoir les construire en collaboration avec les familles. Cette question de culture est également importante, car travailler en administratif signifie négocier en permanence avec les familles, impliquant un lien constant.

Mme la présidente Laure Miller. Madame Eglin, vous avez mentionné que les normes de prise en charge deviennent de plus en plus exigeantes, tout comme les redditions de comptes. Pourriez-vous fournir un exemple concret afin que nous comprenions bien ce que cela implique en termes de charges de travail supplémentaires ?

Mme Muriel Eglin. Il semble que la question des taux d’encadrement dans les établissements de placement ait évolué. Mon conseil départemental a indiqué que cette mise en œuvre est particulièrement lourde. Concernant le travail avec les assistantes familiales, les relais des assistantes familiales, le financement, leur formation et les congés, nous, juges des enfants, constatons une augmentation des exigences. Les mesures éducatives prononcées aujourd’hui sont beaucoup plus courtes qu’il y a vingt ans. Autrefois, de nombreuses mesures duraient deux ans ; aujourd’hui, la norme est d’un an ou moins. Par conséquent, les rapports éducatifs sont plus fréquents car la mesure doit être plus rythmée. Si l’on se dirige vers une intervention plus intensive, il faut également davantage rendre compte.

La question de la pluridisciplinarité est également cruciale lors de l’évaluation des informations préoccupantes. Par exemple, la loi du 14 mars 2016 a introduit des éléments médicaux lors du bilan. De même, le rapport de l’ASE, qui doit être établi lorsqu’un enfant est confié, nécessite des éléments médicaux et pluridisciplinaires. Le conseil départemental doit soumettre ce rapport au juge des enfants. Cette exigence n’existait pas avant 2016. Cette évolution, bien que positive pour l’enfant et la qualité de la prise en charge, engendre également des coûts supplémentaires.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Dans vos préconisations, vous avez proposé des mesures extrêmement intéressantes. Avez-vous des exemples concrets de départements où cette articulation en écosystème est déjà mise en œuvre avec succès ? Il ne s’agit pas de stigmatiser qui que ce soit. Mais en examinant les recours à l’AED, on observe que de nombreuses décisions s’inscrivent dans l’historique de pratiques professionnelles sur des périodes très longues, dans des zones soit rurales, soit périurbaines. Lors du transfert de compétences de l’État aux départements – nous l’avons constaté dans le Puy-de-Dôme – il y a eu un transfert du bâti et d’expériences. Alors que le bâti est resté identique, les pratiques professionnelles ont dû évoluer avec la décentralisation, mais le mode de fonctionnement initial n’a pas changé. Ces difficultés existent aussi pour le recrutement des assistants familiaux, car beaucoup partent à la retraite, alors même que ces difficultés de recrutement avaient déjà été évoquées lors des débats sur la loi du 7 février 2022.

Lors de notre discussion, vous avez mentionné la Bretagne. Historiquement, cette région comptait un nombre plus élevé d’AED. Nous constatons donc que les pratiques évoluent difficilement sur le long terme. Actuellement, cette situation est exacerbée par des problèmes de recrutement de professionnels, rendant l’accompagnement des enfants particulièrement complexe. À travers vos exemples et vos pratiques, ainsi que ce qu’il se passe dans les différents départements, pourriez-vous nous fournir des illustrations où ce fonctionnement entre les services de l’État, les services départementaux et les associations habilitées est efficace ?

Mme Alice Grunenwald. Nous ne pouvons pas répertorier les situations de manière exhaustive sur l’ensemble du territoire, mais nous savons qu’il existe de nombreux endroits où des initiatives intéressantes se développent. Toutefois, les dynamiques varient selon les régions, en fonction de leur histoire et de leurs besoins spécifiques. Concernant le PEAD, les approches divergent également, car chaque département a instauré des dispositifs distincts. Bien que nous partions, comme vous l’avez mentionné, d’un contexte historique, il est possible de co-construire des solutions adaptées. Cependant, cela nécessite du temps et une volonté de collaboration.

Du côté de la justice, notamment des parquets, les petites juridictions sans parquet spécialisé pour les mineurs rencontrent des difficultés à se mobiliser sur la protection de l’enfance, en particulier au sein des instances partenariales. Pourtant, leur rôle est essentiel dans le dispositif, tout comme celui du juge des enfants, qui constitue la porte d’entrée dans le système et joue un rôle déterminant. Même parmi les juges des enfants, des difficultés peuvent survenir. Néanmoins, de nombreuses initiatives intéressantes émergent. Par exemple, la Haute-Savoie se distingue par son modèle de tiers dignes de confiance. Cette initiative récente résulte de l’action d’une association qui a proposé un dispositif novateur. Aujourd’hui, d’autres associations s’inspirent de ce modèle et se développent ailleurs, comme c’est le cas pour les villages d’enfants.

Plusieurs départements ont déjà mis en place des initiatives depuis un certain temps. D’autres, notamment depuis la loi du 7 février 2022, ont sollicité les associations gérant des villages d’enfants pour en bénéficier. J’ai récemment discuté avec des directeurs chargés de l’enfance et des familles ; l’idée est de mieux repérer les bonnes pratiques et de les diffuser plus efficacement. L’ONPE et d’autres instances jouent un rôle clé dans cette démarche. Nous avons encore des progrès à réaliser pour que, malgré les différences historiques, chacun puisse s’inspirer et parvenir à une position commune.

Certaines mesures imposées par la loi doivent être mises en œuvre par les départements. Par exemple, certains départements continuent de considérer les centres parentaux comme des structures maternelles ou presque exclusivement maternelles. D’autres ont mis en place des centres parentaux véritablement consacrés à la protection de l’enfance, offrant un accueil 24 heures sur 24 pour les bébés, si nécessaire. Ainsi, une jeune fille de 16 ans qui ne peut pas gérer son enfant la nuit bénéficie d’un soutien adapté. J’ai travaillé avec de tels centres parentaux ; ils offrent une sécurité accrue pour l’enfant. Mais certains départements n’ont pas instauré de structures intermédiaires entre le centre parental et le centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) mère-enfant. Ces structures ne sont pas suffisamment protectrices et ne peuvent pas assurer pleinement la mission de protection de l’enfance. Elles accueillent principalement des mères déjà très autonomes, qui n’ont pas le même besoin de soutien.

Mme Muriel Eglin. Effectivement, il existe des éléments structurels importants à considérer. La loi a défini des instances de concertation très intéressantes, à condition de les faire vivre et d’y participer. Par exemple, dix départements ont candidaté à l’expérimentation des comités départementaux de protection de l’enfance (CDPE). Cette initiative est extrêmement pertinente. Avant l’instauration de ces comités départementaux, il y avait déjà des expériences de contractualisation. Il est essentiel de se demander combien de départements ont associé les juges des enfants à la définition des éléments de cette contractualisation. De même, combien de préfets ont sollicité les services de la PJJ pour apporter leur expertise et un véritable regard sur la protection de l’enfance ? Ces questions sont fondamentales.

Prenons l’exemple de la Seine-Saint-Denis, que je connais bien. Le conseil départemental a intégré dans la contractualisation toutes les demandes du tribunal concernant l’expression des besoins. Cela inclut notamment des équipes dédiées pour les mesures administratives, pour l’aide à la gestion du budget familial dans un cadre administratif, ainsi que pour développer le placement des fratries. Ces besoins avaient été identifiés comme manquants. La contractualisation constitue un véritable levier pour que l’État puisse encourager et aider les départements à adopter des dispositifs parfois non encore mis en place ou mis en place de manière disparate selon les territoires.

Il est essentiel que les juges des enfants comprennent l’importance de leur présence au sein des structures dédiées. Cela implique également de leur dégager du temps et de permettre aux magistrats coordonnateurs des tribunaux pour enfants de bénéficier d’une véritable décharge afin de s’y consacrer pleinement. Actuellement, cette décharge existe dans les grandes juridictions, mais elle est inexistante dans d’autres tribunaux. Par ailleurs, l’École nationale de la magistrature organise désormais une formation pour les magistrats coordonnateurs. Ces magistrats, responsables de la coordination des tribunaux pour enfants, se regroupent pour échanger sur leurs pratiques. Une attention particulière est portée à la question des partenariats avec le secteur associatif, la PJJ et les conseils départementaux. L’objectif est de déterminer comment collaborer efficacement pour aider les juges des enfants, initialement formés pour traiter des situations individuelles, à appréhender les politiques publiques dans toutes leurs dimensions. Les cultures professionnelles sont très différentes ; il est crucial de parvenir à un langage commun. Pour cela, une formation adéquate est nécessaire.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. J’aimerais aborder une dernière question avant de conclure nos échanges, celle des mesures non exécutées. Les décisions sont prises dans un environnement sociétal en dégradation, marqué par un manque de travaux de recherche et d’évaluation. Vous l’avez mentionné précédemment et nous le constatons également : il y a une augmentation importante des demandes d’accueil de tout-petits. Ces besoins n’avaient peut-être pas été identifiés auparavant. Sur quels critères auraient-ils pu être identifiés pour déterminer, par exemple, qu’il était nécessaire de prévoir cent ou soixante places supplémentaires ? Cela démontre un manque de construction et de partage, ainsi qu’une évaluation insuffisante des besoins du territoire pour élaborer une politique publique et des accompagnements cohérents. Cette situation conduit à des sureffectifs qui me préoccupent profondément. De plus, cela se conjugue avec le problème majeur des mesures non exécutées. Certains juges ne prononcent pas certaines mesures, sachant qu’elles ne seront pas exécutées, ce qui est extrêmement préoccupant.

Mme Muriel Eglin. La question des mesures inexécutées est dramatique. La protection de l’enfance repose sur un écosystème ou une chaîne ; lorsqu’un maillon dysfonctionne, c’est toute la chaîne qui s’effondre. Par exemple, en Seine-Saint-Denis, lorsqu’un juge des enfants prononce une mesure en milieu ouvert, celle-ci est mise en place en moyenne quatorze mois après avoir été prononcée. Certaines mesures peuvent être mises en place six mois après, d’autres deux ans après, ce qui n’a plus de sens. Je pourrais vous raconter de nombreuses histoires concrètes d’enfants victimes de violences familiales qui finissent en placement d’urgence simplement parce que la mesure n’a pas été exécutée. Il serait pertinent d’examiner les décisions qui restent inexécutées. Cela varie selon les départements. En Seine-Saint-Denis, par exemple, ce sont principalement les mesures de milieu ouvert et le placement à domicile qui posent problème. Les placements, en général, sont exécutés, en particulier les placements d’urgence. Cependant, dans d’autres départements, certains juges des enfants connaissent cinquante ou soixante situations de placements inexécutés, ce qui est extrêmement grave. Il serait intéressant d’analyser ces situations.

Le département pilote certains dispositifs et contrôle l’organisation des placements, mais il n’exerce pas ce contrôle sur les associations d’AEMO. Comment garantir un recrutement adéquat alors qu’il existe des difficultés de recrutement dans certains secteurs ? Par exemple, l’AEMO intensive rencontre moins de difficultés de recrutement que l’AEMO classique, cette dernière faisant l’objet d’une perte de sens des professionnels. Il est important d’étudier ces questions de manière approfondie, au-delà des simples chiffres, pour comprendre comment se construit une politique de protection de l’enfance au niveau local. À Bobigny, le taux de placement a augmenté d’une année sur l’autre par rapport à la part des mesures de milieu ouvert. La part de mesures d’investigation a également augmenté. Nous cherchons à explorer des alternatives au milieu ouvert, car les délais d’attente sont trop longs et nous savons que cela ne fonctionne pas. Nous finissons par adopter des mesures en fonction de leur disponibilité plutôt qu’en fonction des besoins réels de l’enfant. Ce système devient incohérent, d’où l’importance de comprendre où se situe le problème. Cela nous permettra peut-être de déterminer où concentrer nos efforts.

Alors que nous évoquons la revalorisation du travail social, la meilleure rémunération et la reconnaissance du travail des éducateurs, il faut noter que les agences d’intérim d’éducateurs ne rencontrent pas de difficultés de recrutement, contrairement aux services d’AEMO. De même, les lieux de placement qui fonctionnent bien ne connaissent pas de problèmes significatifs de recrutement. Il est donc essentiel de réfléchir également à cet aspect.

Mme la présidente Laure Miller. Nous vous remercions très sincèrement pour cette audition et pour vos réponses qui vont nourrir les travaux de cette commission d’enquête.

Audition de Mme Cécile Mamelin, vice-présidente de l’Union syndicale des magistrats (USM), et Mme Natacha Aubeneau, secrétaire nationale (jeudi 30 mai 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Nous poursuivons ce matin les travaux de notre commission d’enquête sur les manquements des politiques de protection de l’enfance avec l’audition de l’Union syndicale des magistrats (USM), représentée par Mme Cécile Mamelin, vice-présidente, et Mme Natacha Aubeneau, secrétaire nationale de l’USM. Mesdames, je vous remercie d’avoir accepté notre invitation.

Cette audition vise à éclairer notre commission d’enquête sur le rôle du juge dans la protection et la prise en charge des mineurs en danger. Nous avons de nombreuses questions à vous poser, notamment sur l’échec manifeste de la déjudiciarisation des mesures de protection de l’enfance, l’inexécution de certaines décisions de justice ou encore la place de l’enfant pendant la procédure.

Avant de vous laisser la parole pour une intervention liminaire, je rappelle que notre audition est publique et retransmise sur le site internet de l’Assemblée nationale. En outre, en application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais préalablement vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, et de dire : « Je le jure ».

Mmes Cécile Mamelin et Natacha Aubeneau prêtent serment.

Mme Cécile Mamelin, vice-présidente de l’USM. Je suis magistrate depuis trente-deux ans, avec une longue expérience en tant que juge des enfants. J’exerce aujourd’hui comme juge aux affaires familiales.

Mme Natacha Aubeneau, secrétaire nationale de l’USM. Je suis magistrate depuis plus de vingt ans. J’ai exercé la fonction de juge des enfants pendant environ cinq ans et celle de juge aux affaires familiales pendant trois ou quatre ans. Dans le cadre de nos activités syndicales, la protection de l’enfance est un sujet qui nous préoccupe particulièrement. Le focus sur les violences intrafamiliales a quelque peu négligé les enfants. Nous sommes donc ravies de constater que cette cause revient sur le devant de la scène.

Mme Cécile Mamelin. Je précise que j’ai exercé en tant que juge des enfants pendant plus de huit ans le département des Hauts-de-France, où j’ai été confrontée à des problématiques complexes, comme par exemple les fratries nombreuses.

Nous avons déjà répondu de manière détaillée à vos questions. Vous recevrez dans les prochains jours une note, qui est d’une importance considérable. Nous avons pris contact avec de nombreux collègues actuellement juges des enfants pour actualiser nos pratiques. En effet, étant en décharge d’activités à l’USM, nous ne sommes plus sur le terrain, mais nous continuons de suivre ce sujet de près.

Depuis longtemps, nous nous intéressons à la protection de l’enfance, un enjeu essentiel pour notre démocratie. La qualité de cette protection reflète l’importance accordée aux plus vulnérables, à savoir les enfants.

Je souhaite souligner que la protection de l’enfance constitue la prévention la plus efficace contre la délinquance des mineurs. Malheureusement, dans notre pays, on aborde souvent la question des mineurs sous l’angle pénal. La délinquance est certes réelle, mais il est regrettable d’oublier qu’un enfant est avant tout un être à protéger. La protection de l’enfance doit être le rempart contre la délinquance, la désinsertion et les addictions. Cet enjeu fondamental nécessite des moyens à la hauteur des besoins, ce qui n’est malheureusement pas le cas. Nous devons constater un véritable échec, voire une faillite, de ce système à bout de souffle. Les dispositifs de protection de l’enfance sont complètement saturés et font face à de grandes difficultés de recrutement, particulièrement dans les départements en grande tension comme les Hauts-de-France et la Seine-Saint-Denis. Les travailleurs sociaux, souvent mal rémunérés, souffrent énormément dans leur travail.

Vous trouverez dans notre note des exemples concrets sur les délais d’exécution, pour que vous ayez une idée précise de la situation. Ce ne sont pas des ressentis, mais des chiffres réels, qui concernent les délais d’attente pour les mesures d’assistance éducative en milieu ouvert (AEMO), mais aussi et surtout pour les placements.

Lorsque le juge des enfants constate un danger extrême et ordonne un placement, les ordonnances de placements provisoires (OPP) prises par le procureur de la République sont exécutées presque immédiatement par les départements, car le danger est particulièrement caractérisé. En revanche, les placements ordonnés par le juge des enfants dans le cadre de son cabinet, après une procédure incluant des investigations et l’audition de toutes les parties, peuvent prendre deux, trois, voire six mois à être exécutés selon les départements. Même lorsqu’ils sont exécutés, les modalités indiquées par le juge ne sont pas toujours respectées en raison d’un manque d’équipements adéquats en structures ou d’établissements spécialisés.

Cette situation soulève un enjeu sociétal majeur. À cet égard, l’USM demande depuis plusieurs années qu’une obligation d’exécution des décisions judiciaires soit instaurée. Nous avions déjà exprimé cette demande en 2019 lors d’une précédente mission sur la protection de l’enfance. Nous constatons une perte de crédibilité de la justice lorsque ses décisions ne sont pas suivies d’effets.

Nous sommes arrivés à un point de saturation. La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance prévoit une déjudiciarisation de la politique de protection de l’enfance, dont le président du conseil départemental est chef de file.

Malheureusement, nous constatons une augmentation continue des mesures judiciaires, ce qui démontre l’inefficacité du système actuel. Plusieurs explications peuvent être avancées. La dégradation des moyens sanitaires et sociaux affecte en premier lieu les enfants. Les parents, dont la situation économique se détériore, se trouvent démunis face aux situations de handicap et de maladies, notamment psychiatriques. L’évolution du traitement des violences intrafamiliales, marquée par une saisine plus systématique du juge des enfants, contribue également à cette situation. L’augmentation des prises en charge de mineurs non accompagnés aggrave le problème. Enfin, les maisons départementales des solidarités souffrent d’un déficit de moyens humains et financiers, ce qui met l’administration à rude épreuve.

Le principe de subsidiarité veut que la saisine judiciaire soit une option de dernier recours, utilisée uniquement si la mesure administrative ne peut être mise en place. Cependant, le manque d’adhésion des familles complique ce processus. L’adhésion des familles est essentielle mais elle demande un travail long et fastidieux. Les services, saturés, saisissent la justice dès que les familles ne répondent pas à une convocation.

Il est évident que la déjudiciarisation constitue un souhait partagé. Les juges des enfants, particulièrement chargés, gèrent encore trop de dossiers (600 à 700 par cabinet, pour un chiffre optimal fixé à 350).

Cela reflète la difficulté d’évaluer la charge de travail des magistrats. À la suite d’une demande de la Cour des comptes, des référentiels ont été élaborés par la direction des services judiciaires (DSJ), en collaboration avec l’ensemble des organisations syndicales et professionnelles, ainsi que les conférences des premiers présidents et procureurs généraux, sur les besoins budgétaires et d’effectifs supplémentaires. Ils démontrent de manière flagrante la nécessité d’une augmentation significative des effectifs, notamment des juges des enfants. Nous constatons en effet une augmentation d’environ 30 % pour la seule activité civile. L’activité pénale, quant à elle, a quasiment doublé.

Malheureusement, ces référentiels ne sortent pas du cabinet. Nous n’en comprenons pas la raison. Cette situation est très problématique. En effet, si les budgets n’augmentent pas, nous continuerons à faire face aux difficultés constatées dans la justice, qui se trouve dans un état de délabrement décrit par les États généraux de la justice.

Les juges des enfants en France sont confrontés à une charge de travail très importante. La déjudiciarisation représente un enjeu majeur. Pour y parvenir, des moyens sont nécessaires, ainsi qu’une priorité budgétaire et politique définie par les départements. Ces choix ne dépendent pas toujours de la richesse des départements. Des témoignages de collègues indiquent que même les départements relativement riches ne font pas forcément de la protection de l’enfance une priorité. Cela relève donc d’un choix politique.

De plus, il existe un manque de transparence dans de nombreux départements. Les juges des enfants rencontrent des difficultés pour connaître l’état exact des placements. Les réponses ne sont pas toujours fournies. Certains peinent à savoir quand les décisions seront exécutées et dans quel établissement. Cette opacité et ce manque de transparence sont unanimement décrits par les collègues, qui se retrouvent démunis face à la dégradation des situations familiales. Ils sont parfois contraints de prendre des mesures plus graves que celles qu’ils auraient initialement envisagées, simplement pour que les décisions soient appliquées plus rapidement.

Cela paraît d’autant plus choquant que la loi nous oblige à respecter certains critères, tels que l’intérêt supérieur de l’enfant, le maintien de la fratrie et les liens avec les parents – même si l’intérêt supérieur de l’enfant doit primer sur les autres critères. Or parfois, sachant que la mesure éducative en milieu ouvert ne sera pas exercée avant plusieurs mois, certains juges sont amenés à prendre des décisions de placement ou de maintien à domicile sous conditions.

Pourtant, au niveau législatif et dans la pratique, une place très importante est désormais accordée à l’enfant dans la procédure. L’enfant discernant est entendu quasiment systématiquement. Néanmoins, parfois, par manque de temps, lorsque les fratries sont nombreuses, les collègues n’entendent pas toujours l’enfant seul. En effet, cela rallonge le temps d’audience, tout comme la présence de l’avocat.

En définitive, nous avons l’impression de courir après le temps. Les collègues posent la question suivante à l’enfant : « veux-tu être entendu seul ? ». Il arrive que l’enfant réponde positivement, mais parfois il n’ose pas le faire. Il est regrettable de devoir poser cette question, car le principe inscrit dans la loi est que l’enfant doit être entendu seul lors de son audition. Cependant, dans la réalité, ce n’est pas systématiquement appliqué pour les raisons évoquées.

Mme Natacha Aubeneau. Pour aborder les pratiques contra legem dues à un manque de temps, il faut souligner la difficulté que constitue la présence du greffier à l’audience. En effet, celle-ci est obligatoire, l’absence du greffier pouvant entraîner l’annulation du jugement. Pourtant, en pratique, les juges des enfants mènent souvent leurs auditions sans greffier en assistance éducative. Il serait impensable de tenir n’importe quelle autre audience sans greffier. Malheureusement, en matière de protection des enfants, cette absence est tolérée. Cela constitue un véritable problème, car la présence du greffier garantit les droits des justiciables et assure au juge une assistance précieuse pour la prise de notes. En effet, il est extrêmement difficile pour un juge d’écouter les familles confrontées à des problématiques sociales et familiales très complexes et douloureuses, tout en prenant des notes pour rédiger sa décision.

Il est fondamental de disposer de moyens adéquats pour la protection de l’enfance dès le plus jeune âge. On dit souvent qu’un enfant est un adulte en devenir. Ayant occupé diverses fonctions de magistrat, nous constatons malheureusement une continuité. En tant que juge correctionnel ou juge des libertés et de la détention, nous retrouvons des enfants suivis toute leur enfance par les services socio-éducatifs et les juges des enfants, soit juste avant l’incarcération, soit dans des établissements psychiatriques. Ce constat d’échec est évident. Si l’on investissait davantage dans la protection de l’enfance, dès la naissance, nous gagnerions du temps et de l’argent dans le traitement de la délinquance et des troubles psychiatriques. Les carences affectives et éducatives des premiers temps de la vie entraînent des conséquences irréversibles.

En outre, la déjudiciarisation n’a pas fonctionné principalement en raison du manque de moyens des départements. Ces derniers ont tenté de maintenir les mesures administratives, mais lorsque cela devenait ingérable, les juges des enfants se retrouvaient avec des situations beaucoup plus dégradées, sans pour autant disposer de moyens supplémentaires. En conséquence, nous avons constaté une augmentation des saisines. Les familles ont compris qu’un accord avec la mesure évitait de passer par le juge des enfants, mais cet accord n’était souvent qu’une façade. Bien entendu, l’intervention du juge est parfois essentielle pour obtenir une véritable adhésion. En effet, sans la menace d’une sanction ou même la simple représentation de l’autorité, cela ne fonctionne pas. À ce titre, il est nécessaire de repenser ce système.

En outre, judiciarisation ou non, le problème réside dans les moyens de prise en charge des enfants. Le suivi éducatif ne peut fonctionner que si l’éducateur n’a pas trop d’enfants à suivre, qu’il peut leur consacrer du temps, être réactif, présent et bien identifié par la famille. Il est impossible de redresser les problèmes éducatifs sans un interlocuteur privilégié pour rappeler les bonnes pratiques ou pour que la famille puisse demander de l’aide avant que la sanction ne tombe.

Dans le cadre des mesures de placement, il subsiste d’importantes difficultés en termes de maintien des liens, notamment en raison d’un manque de moyens. Lorsqu’un enfant est placé, l’objectif est qu’il puisse retourner dans sa famille le plus rapidement possible. Pour cela, il est nécessaire de travailler sur le lien avec la famille, de traiter la problématique ayant conduit au placement pour que la situation puisse évoluer. Malheureusement, ce n’est pas toujours possible, faute de moyens. Par exemple, les droits de visite ne sont pas toujours organisés en raison de l’absence de personnel pour les encadrer. De plus, les intervenants chargés de superviser ces visites changent fréquemment et ne connaissent pas les situations, ce qui empêche de travailler efficacement sur le lien familial et de faciliter le retour de l’enfant, même lorsque cela semble possible.

Par ailleurs, la priorité a longtemps été de maintenir coûte que coûte les liens avec la famille biologique, parfois au détriment du lien affectif créé avec la famille d’accueil, causant de nombreux dégâts. Nous avons toutes deux été juges des enfants il y a quelques années. À cette époque, le mantra des services éducatifs consistait à dire que si le lien entre l’enfant et la famille d’accueil devenait trop fort, il fallait changer l’enfant de famille d’accueil pour pouvoir travailler le lien avec les parents biologiques. Cette approche a causé énormément de dommages. Maintenir le lien à tout prix n’est pas forcément une bonne idée. Parfois, il faut admettre que ce lien est plus toxique que bénéfique.

Pour toutes ces raisons, nous sommes ravies que l’attention se porte désormais sur la protection de l’enfance. Nous avons constaté ces problèmes depuis longtemps et souvent déploré l’absence de moyens et de prise de conscience quant à l’importance des enjeux à long terme des mesures mises en place à ce stade de la vie.

Mme Cécile Mamelin. Il serait pertinent de vous rendre dans une cour d’assises. Les parcours de vie des individus qui y sont jugés sont souvent marqués par des enfances catastrophiques. La succession des lieux de placement et des ruptures avec les personnes auxquelles ils se sont attachés est frappante. Vous avez auditionné M. Lyes Louffok au sein votre commission. Son discours et sa réflexion sur son propre parcours de vie sont particulièrement éclairants et essentiels.

Quoi qu’il en soit, il y a une urgence absolue à agir. À ce titre, nous nous réjouissons que votre commission puisse mettre en lumière ces constats, que nous relevons depuis un certain temps. La situation est désormais critique, car il s’agit de parcours de vie brisés. Il arrive que des juges pour enfants se retrouvent à statuer sur le sort d’un mineur en se basant uniquement sur la lecture de rapports, lorsqu’ils existent, de personnes qui ne connaissent pas la situation.

Le turnover des référents est également désastreux pour un enfant. Si le référent n’est pas maintenu suffisamment longtemps, l’enfant éprouve beaucoup de difficultés à accorder sa confiance. De surcroît, la personne « oublie », car même si le dossier est écrit, il se joue une dimension relationnelle. Les juges des enfants connaissent également un turnover, en lien avec le statut, puisque cette fonction particulièrement épuisante ne peut pas être exercée plus de dix ans. Il faut aussi mentionner les demandes de déspécialisation en raison de la charge de travail. Bien que cela reste marginal pour l’instant, nous recevons des demandes en ce sens. Nous rencontrons des situations d’épuisement professionnel.

Tout cela témoigne d’un échec à tous les niveaux. Il est urgent de proposer des solutions et de faire de l’enfance une priorité. Derrière les violences intrafamiliales, on retrouve souvent des enfants, puisque ces derniers sont en situation de maltraitance dès que leur mère est atteinte. Ils subissent eux-mêmes des maltraitances, même en l’absence de violence physique. Il convient de rappeler un chiffre alarmant : un enfant meurt tous les cinq jours sous les coups subis dans le milieu familial. Ce chiffre devrait nous alerter. En tant que magistrats, nous portons la parole des enfants.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Je tiens à souligner l’importance de vos remarques sur les pratiques professionnelles passées, qui ont pu entraîner un impact particulièrement lourd sur les décisions visant les enfants. Depuis quinze ans, les neurosciences et les connaissances sur le développement de l’enfant ont évolué, nécessitant de modifier certaines pratiques professionnelles.

Le garde des Sceaux ne publiera pas, pour la deuxième année consécutive, la répartition des emplois des magistrats. Qu’en pensez-vous ?

Mme Cécile Mamelin. Nous avons demandé une clé prospective dans le cadre de l’évolution des effectifs. Nous peinons à comprendre les raisons d’une telle décision, sinon que le ministère refuse de recréer un système de vacances de poste. La principale difficulté de la magistrature au cours des dix dernières années concerne en effet la vacance prolongée de nombreux postes. La DSJ s’est efforcée de pourvoir près de 500 postes vacants en France. Pour un total de près de 7 500 magistrats à l’époque, ce n’était pas négligeable. Il y a aujourd’hui moins de postes vacants, mais il en reste toujours. L’augmentation d’une clé créerait de facto de nouveau un système de vacances, ce qui n’enverrait pas un bon message politique, alors même que nous considérons qu’il est essentiel de reconnaître que les magistrats ne sont toujours pas en nombre suffisant et qu’il faut absolument pourvoir ces postes. Cela ne change pas concrètement les choses, et il est bien évidemment impossible d’obtenir 1 500 magistrats du jour au lendemain. D’ailleurs, nous souhaitons des magistrats suffisamment bien formés, capables de rester dans notre institution et d’apporter une réelle plus-value.

Cette logique est regrettable, car elle contredit le discours parallèle du garde des Sceaux, qui admet « trente ans d’abandon budgétaire pour la justice ». Nous avons d’ailleurs été satisfaits d’entendre que la situation de l’institution était dans un état de délabrement. Ce propos constituait une reconnaissance de notre combat. En examinant nos archives, nous constatons que ce débat existe depuis quarante ans.

Les citoyens sont capables de comprendre qu’il subsiste des postes vacants, mais qu’ils seront progressivement comblés. Or aujourd’hui, nous craignons que l’augmentation des effectifs cesse d’ici trois à quatre ans. C’est la raison pour laquelle je mentionne les référentiels, qui sont les seules données objectives permettant d’affirmer qu’il manquera encore des juges, même avec le recrutement de 1 500 magistrats supplémentaires.

D’après les chiffres de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (Cepej), le nombre de juges devrait être doublé, et celui des procureurs multiplié par trois ou quatre, pour atteindre la moyenne européenne. Dans le cadre des organisations européennes et internationales, nous entretenons des liens avec des collègues étrangers. Certains d’entre eux, accueillis dans nos bureaux, sont stupéfaits par les conditions de travail des magistrats en France, tant en termes de conditions matérielles que de charge de travail.

La DSJ est consciente que renforcer l’équipe autour du magistrat pourrait apporter un soulagement, mais cela ne résoudra pas tous les problèmes. À titre d’exemple, l’amiable en matière d’assistance éducative n’est pas de nature à aider les juges des enfants.

En définitive, nous acceptons et intégrons les propositions pragmatiques pour améliorer notre institution, mais la tendance à taire les problèmes réels et à refuser d’établir une clé prospective depuis deux ans pose un sérieux problème.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Vous avez mentionné les échanges internationaux et européens avec vos collègues. J’ignore si ce sujet est abordé dans le cadre de vos échanges, mais je m’inquiète de voir la France en tête des placements d’enfants, alors même que notre système montre des signes de défaillance. Suivez-vous ces travaux ? Envisagez-vous des approches différentes, comme celles esquissées dans les lois du 14 mars 2016 et du 7 février 2022 concernant les placements longs ? Ces lois imaginaient plusieurs pistes, comme l’adoption simple. La loi de 2022 a introduit le concept de tiers digne de confiance, notion déjà en place au Québec ou en Belgique.

Mme Natacha Aubeneau. Le placement ne constitue pas une solution optimale. Il est essentiel de mettre en avant la prévention. Si nous sommes souvent considérés comme des experts en matière de placement, c’est peut-être parce que nous manquons de moyens en amont. On a tendance à attendre d’être confrontés à des situations critiques pour agir, au lieu d’intervenir dès le début du problème. Cela demande du temps, n’est pas rentable à court terme et n’est pas toujours visible en termes de communication.

Or nous restons convaincus qu’il faut investir dès le plus jeune âge. Les placements à la naissance ou pour des enfants très jeunes existent, notamment lorsque les parents souffrent de pathologies ou de problèmes graves. Dans ces cas, il n’y a souvent pas d’autre solution. Cependant, nous devons explorer d’autres méthodes pour offrir à l’enfant la possibilité d’être accueilli et élevé par une famille aimante, que ce soit un proche ou une personne de confiance, souvent appelée personne-ressource. Nous avons toujours été conscients qu’un enfant ayant une personne-ressource établira un lien affectif et évoluera positivement, même si ses parents ne peuvent pas répondre à ses besoins affectifs et éducatifs. La recherche de ces personnes-ressources est essentielle, bien que cela demande également du temps.

Je pense que tout a dérapé à partir du moment où, par manque de temps et de moyens, on a agi dans la précipitation. Souvent, nous voyons des mesures éducatives accompagnées de rapports alarmistes indiquant que la situation familiale n’a pas évolué. Il subsiste un manque de recherche sur les autres possibilités de prise en charge et une sorte de défiance envers les proches. En effet, on craint que confier l’enfant à un oncle, une tante ou une grand-mère ne renforce les conflits internes à la famille. Cela peut être vrai, notamment pour les enfants souffrant du conflit parental. Confier l’enfant à l’une ou l’autre branche de la famille peut réactiver ce conflit.

Malheureusement, la tendance est de toujours vouloir extraire l’enfant de sa famille pour le placer dans une structure collective où ses besoins affectifs ne sont pas satisfaits. Je défends fermement l’idée de mettre des moyens en amont dans la prévention et l’accompagnement. La création d’une mesure éducative renforcée est bénéfique. En effet, lorsque l’éducateur est davantage présent, la situation peut évoluer positivement et cela permet également d’identifier les personnes-ressources, qui ne sont pas forcément désignées par les parents. Il est crucial que l’éducateur les identifie et vérifie leur rôle. Tout ce travail doit être réalisé en amont pour éviter le placement. Si le placement devient inévitable, il est essentiel d’identifier les personnes-ressources le plus tôt possible. Il faut déterminer si les parents traversent une mauvaise passe et ont besoin d’un accompagnement pour récupérer l’enfant rapidement, ou envisager une solution dans l’entourage familial si cela prend plus de temps.

Lorsque le placement se prolonge ou que les enfants sont placés dans des familles d’accueil où cela se passe bien, il est également important de permettre à l’enfant de s’intégrer pleinement dans cette famille. D’ailleurs, la présence à l’audience a longtemps été refusée aux familles d’accueil. Ces dernières ne rencontrent jamais le juge des enfants. Cette pratique mérite d’être questionnée. À l’audience, l’éducateur est parfois remplacé par un simple représentant du service socio-éducatif, qui connaît à peine le dossier et que la famille n’a jamais rencontré. Cette situation tend les relations car la famille entend des informations, peut-être mentionnées dans le rapport, mais que la personne présente ne maîtrise pas. Cette situation est extrêmement violente. On ajoute de la violence à une situation déjà difficile, alors même que la famille d’accueil attend dans la salle d’attente, sans aucun lien avec le juge des enfants.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Travaillez-vous sur ces pratiques professionnelles avec les juges dans les juridictions ou faut-il clairement que nous l’indiquions pour que ces éléments soient repensés, voire imposés ?

Mme Natacha Aubeneau. Cette question a été posée il y a un certain temps. Le choix délibéré a été de ne pas associer les familles d’accueil à la problématique de l’enfant et de sa famille d’origine. On estime que ce n’est pas leur place et qu’elles doivent être tenues à l’écart. La mission des familles d’accueil consiste à accueillir l’enfant temporairement, sans créer de lien trop proche, car l’enfant est destiné à retourner dans sa famille. Il est important d’éviter les interférences ou les mélanges entre le rôle de la famille d’accueil, qui apporte une présence matérielle et affective au quotidien, et le travail éducatif, qui est pris en charge par les services éducatifs, les éducateurs et les juges des enfants.

Ce choix initial mérite d’être respecté, mais il peut également être questionné. Il est peut-être nécessaire de faire évoluer les pratiques, bien que je n’aie pas de réponse absolue à ce sujet. Il serait pertinent de réfléchir sérieusement à cette question, sans nécessairement généraliser la réponse.

Mme Cécile Mamelin. La question de la présence des familles d’accueil relève véritablement de l’aide sociale à l’enfance (ASE). Les juges des enfants n’ont pas voix au chapitre.

La complexité de ce travail réside dans le maintien des liens de l’enfant avec sa famille biologique, lorsque cette démarche est possible. L’implication des familles d’accueil est cruciale et doit être contextualisée. Il n’est nullement question de minimiser l’importance de ce travail.

D’ailleurs, les travailleurs sociaux font face à de grandes carences, en temps et en moyens, et souffrent d’un manque de reconnaissance de leur métier. Ils sont donc contraints de se concentrer sur l’essentiel. Par exemple, ils ne vont pas activement rechercher la famille élargie si celle-ci ne se manifeste pas auprès des services sociaux pour prendre en charge l’enfant. La solution de facilité consiste à utiliser les ressources disponibles (familles d’accueil, places dans les maisons d’enfants, etc.). En France, il existe un véritable problème pour trouver des personnes-ressources.

L’évolution de la structure familiale représente également un facteur important. De nombreuses familles se séparent, se recomposent, ce qui complique encore la situation. Accueillir un enfant d’une autre fratrie, notamment lorsqu’il s’agit de beaux-parents, complexifie les liens familiaux et disperse les personnes-ressources.

Ces impératifs, qui peuvent sembler contradictoires entre l’intérêt supérieur de l’enfant, le maintien des liens familiaux et l’attachement nécessaire à la famille d’accueil pour la sécurisation affective de l’enfant, demeurent des notions extrêmement difficiles à concilier.

L’objectif de réunir toutes les parties prenantes pour obtenir ce qui est dans l’intérêt supérieur de l’enfant est parfois un choix difficile à opérer. Cependant, cette évolution concernant le maintien des liens est indispensable et constitue un long travail. Historiquement, la protection de l’enfance est centrée sur des idées qu’il convient de faire évoluer.

Pour ma part, ces difficultés ont causé de réelles souffrances. J’ai cessé d’exercer comme juge des enfants dans les Hauts-de-France en raison de la politique de placement, certes, mais aussi à la suite de décès survenus dans les familles. Ces évènements ont profondément marqué les travailleurs sociaux, qui ont d’ailleurs été mis en examen à l’époque. Ces histoires laissent des traces, car elles concernent des personnes véritablement engagées dans leur métier. J’ai eu l’occasion de rencontrer des éducateurs absolument formidables. Cependant, lorsque l’on est confronté à la misère sociale et aux difficultés financières, on tend à choisir la solution la plus rapide, y compris pour se protéger soi-même. Le système est extrêmement complexe, mais il est essentiel de bien comprendre cette problématique.

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). Vous avez décrit la situation du côté des magistrats et abordé les enjeux de la protection de l’enfance sous un angle plus large. Tout d’abord, combien de juges pour enfants estimez-vous nécessaires pour réduire le nombre de dossiers par magistrat à moins de 325, ce qui correspondrait à une charge de travail normale pour un cabinet de juges des enfants ? En outre, pouvez-vous nous indiquer, en moyenne, la part des audiences en assistance éducative où un greffier est présent ?

Nous avons lu des témoignages évoquant un nombre excessif de placements, mais a contrario certains magistrats affirment qu’ils renoncent désormais à ordonner des mesures de placement sachant qu’elles ne seront pas exécutées.

Je souhaite vous interroger la notion de placement à domicile, un terme de plus en plus utilisé mais qui n’est pourtant pas encadré de manière rigoureuse. Cette solution manque d’efficacité, surtout en raison du manque de moyens d’intervention à domicile au sein des différentes associations ou services publics.

Par ailleurs, le Syndicat de la magistrature a récemment mené une enquête, par ses propres moyens, mettant en lumière une partie du désastre lié à la non-exécution des décisions de placement. Cette situation est inédite par son ampleur. Lorsque j’ai interrogé le garde des Sceaux sur l’absence de chiffres à ce sujet, il m’a été répondu que la mise en place de tels relevés était extrêmement complexe. Je souhaite connaître votre avis sur la possibilité pour les magistrats, en lien avec l’ASE, d’organiser une remontée nationale de l’exécution des mesures.

Mme Cécile Mamelin. En collaboration avec la DSJ, nous avons élaboré des référentiels qui nous ont permis de quantifier précisément les effectifs nécessaires. Pour faire face à la charge de travail actuelle, il nous faudrait ainsi 87 juges des enfants supplémentaires pour l’activité civile pure, en excluant les décisions concernant les mineurs non accompagnés et les enfants de retour de zones terroristes. Ces 87 juges représentent une augmentation de 32 % des effectifs. Concernant le pénal, il serait nécessaire de doubler les effectifs, en excluant également les mesures de soutien. En effet, les référentiels que nous avons construits sont très précis, prenant en compte une activité purement juridictionnelle ainsi qu’une activité de soutien. Cette dernière inclut tout ce qui est réalisé en partenariat, l’accueil et la formation de nos collègues et futurs collègues, l’accueil des stagiaires, notre propre formation continue. Malheureusement, ces référentiels restent bloqués, bien qu’ils démontrent clairement une insuffisance des moyens alloués par le ministère.

En ce qui concerne les greffiers, nous ne disposons pas de chiffres récents. Cependant, une enquête menée il y a une dizaine d’années révélait que près de 70 % des audiences se tenaient sans greffier. Je vais vous confier quelque chose de très grave : pendant environ huit ans, j’ai tenu des audiences sans greffier. Je prenais mes notes seule. À l’époque, ce n’était même pas un sujet de discussion, bien que la présence obligatoire d’un greffier soit inscrite dans la loi. Les greffiers sont plus fréquemment présents pour les jugements, mais je ne suis pas certaine que toutes les audiences de jugement se tiennent avec un greffier, ce qui constitue un non-respect flagrant de la loi. Il existe une clé pour les greffiers, mais celle-ci est également sous-dimensionnée. Il subsiste de nombreuses vacances de poste dans cette catégorie.

Je n’ai pas connu la mesure de placement à domicile, mais juridiquement, je ne la comprends pas. Selon moi, elle représente un pis-aller, faute de moyens pour placer les enfants à l’extérieur. Le placement à domicile est un oxymore et n’a aucun sens.

S’agissant des AEMO, il convient de préciser que les visites des éducateurs interviennent une fois par mois, et plus exceptionnellement tous les quinze jours. Or un placement est justifié par une situation de danger. Je ne comprends donc pas la notion de placement à domicile, car ce dernier implique nécessairement un maintien du lien.

Mme Natacha Aubeneau. J’ai pratiqué le placement à domicile, dont l’intérêt réside dans la disponibilité immédiate d’une place. L’idée initiale était de disposer d’un service de placement en relais pour les moments de crise ou de difficulté. Cela peut être pertinent sous cette condition, mais ce n’est pas une solution aux problèmes de manque de places. En effet, il faudrait qu’une place soit disponible pour l’enfant, place qu’il n’occuperait que sporadiquement, lorsque sa famille est dépassée ou que l’enfant est angoissé.

De nombreuses mesures ont été créées. À l’époque où Mme Cécile Mamelin et moi-même exercions, nous ne disposions que de l’AEMO et du placement. En réalité, les mesures qui se sont ajoutées existaient déjà. Ainsi, le placement à domicile n’est rien d’autre qu’un placement avec des droits de visite et d’hébergement très élargis. Sinon, il s’agit d’une mesure éducative renforcée, où le rythme de présence de l’éducateur est insuffisant. La flexibilité devrait exister dans un cadre plus large, mais toutes ces mesures complexifient le système sans résoudre les problématiques.

De même, la non-exécution des placements n’est pas une nouveauté. Lorsque j’étais juge des enfants, les placements n’étaient déjà pas exécutés. J’ai d’ailleurs eu un différend avec le responsable de l’ASE qui m’avait dit : « il est inadmissible que vous soyez les décideurs, et nous les payeurs ». Peut-être est-ce un problème, mais cela fonctionne ainsi. Si le juge des enfants prend des décisions, mais que l’ASE ne les applique pas, quel est l’intérêt de judiciariser les situations ?

On apprécie l’intervention du juge des enfants lorsque la situation se détériore, car il incarne une figure d’autorité. Cependant, en réalité, le juge n’a aucun pouvoir effectif. Cela ne peut fonctionner que si un véritable travail de partenariat est mis en place, en réunissant tous les acteurs. Or les services éducatifs sont très hiérarchisés. Nous avons affaire à des responsables qui gèrent les dossiers sans être présents quotidiennement dans les familles. Pour établir un partenariat efficace, il faut du temps, une ressource dont nous manquons cruellement. C’est souvent cet aspect qui est sacrifié. La situation est extrêmement complexe.

Lorsque j’étais juge des enfants, j’ai eu le cas d’adolescents non placés faute de lieu d’accueil. Ces situations peuvent conduire à des drames. J’ai connu des enfants qui se sont fait violer, alors même que la mesure de placement était ordonnée. D’autres enfants sont morts, alors même que la mesure de placement était également ordonnée, mais non exécutée.

Je comprends que les services de l’ASE soient tétanisés, car ils ignorent où placer les enfants. On traite les dossiers des enfants comme des pions que l’on déplace, alors qu’il faudrait mener un travail de recherche. Il m’est arrivé de téléphoner aux services de placement pour négocier une place. De surcroît, un placement réussi suppose d’adapter le lieu de placement à la problématique de l’enfant. En réalité, cet aspect n’est nullement pris en compte puisque l’on met les enfants là où on trouve de la place.

Mme Cécile Mamelin. J’ai indiqué qu’il existe un véritable manque de transparence des départements. Néanmoins, ce phénomène n’est pas généralisé. Certains collègues témoignent avoir connaissance du nombre de mesures non exécutées. Certaines situations sont particulièrement choquantes : dans le Nord, au tribunal pour enfants de Lille, 80 mesures étaient en attente d’exécution en avril 2024, dont 57 sur le pôle de Roubaix-Tourcoing. Comme je l’indiquais précédemment, il n’est pas politiquement correct pour les départements de révéler une défaillance dans leur mission. Nous avons souvent entendu dans notre carrière : « vous êtes les décideurs, nous sommes les payeurs. » Ce système, bien que simple en apparence, est en réalité complexe. Les départements n’ont pas intérêt à ce que leurs carences soient affichées au niveau national car ils sont responsables de la protection de l’enfance, une mission inscrite dans la loi.

On se concentre actuellement sur les violences intrafamiliales, mais insuffisamment sur les enfants. Je ne comprends pas pourquoi des dégradations de situations, voire des décès d’enfants, ne suscitent pas davantage de réactions dans ce pays. C’est aussi dramatique qu’une femme qui meurt sous les coups de son mari, bien que cela ne fasse pas autant de bruit médiatique. On ne parle pas des enfants qui vivent ces situations, ni des adolescents placés à hôtel. Cette pratique a été introduite sous une forme dérogatoire, mais le dérogatoire a finalement été institué. Aujourd’hui, nul n’est choqué qu’un adolescent soit placé à l’hôtel. Pourtant, s’il est mineur, cela ne devrait pas être le cas. La loi a prévu une dérogation qui a entériné des pratiques existantes. Cependant, en entérinant ces pratiques, on finit par valider de mauvaises pratiques ; c’est un pis-aller face à des moyens insuffisants.

Il faudrait une véritable transparence des départements, mais elle serait difficile à assumer politiquement. La question se pose alors de recentraliser la protection de l’enfance. Ce choix incombe à l’État. Ce dernier ne doit-il pas reprendre la main sur certaines responsabilités ? Je m’exprime ici en mon nom propre. Ayant constaté l’échec de la politique actuelle, je considère qu’il est possible de revenir au système précédent, en conservant certaines évolutions comme le maintien des liens et l’intérêt supérieur de l’enfant. Nous ne sommes plus dans les années 1950, où il s’agissait uniquement de lutter contre trop de corrections. La prise en charge de l’enfant a évolué. N’est-ce pas l’une des missions fondamentales de l’État que de permettre aux enfants de notre pays que de devenir des adultes insérés, sans carences éducatives et affectives ? Ainsi que nous le répétons, les enfants d’aujourd’hui sont les adultes et les citoyens de demain.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Je partage l’idée selon laquelle les enfants d’aujourd’hui sont les adultes de demain. À cet égard, ils ne représentent pas un coût, mais un investissement. Nous sommes nombreux à promouvoir cette vision.

La réflexion prospective est essentielle pour une politique publique, qu’elle soit départementale ou nationale, afin de prévoir un nombre adéquat de places d’accueil et des modalités d’accueil diversifiées. Pouvez-vous nous expliquer comment cela se travaille ? Pour le département du Nord, vous mentionnez 57 mesures en attente d’exécution sur le pôle de Roubaix-Tourcoing. Il s’agit du premier département de France en matière de protection de l’enfance, puisqu’il est question de 22 000 accueils entre l’AEMO (simple ou renforcée) et les placements. Je souhaiterais savoir si, dans des départements plus petits, qu’ils soient ruraux ou périurbains, les réflexions sont engagées sur le travail de la justice et le nombre de places permettant de créer une dynamique de politique publique.

Depuis le début des auditions, nous constatons un manque d’analyses et de données. Les services fonctionnent en silos, avec des logiciels différents, ce qui complique les remontées nationales. Chaque entité, que ce soit la justice, la santé ou les départements, utilise son propre logiciel. Nous rencontrons donc une problématique commune de prospective concernant l’accompagnement des enfants dans les meilleures conditions, tout en rappelant leurs droits fondamentaux. Avez-vous des exemples de bonnes pratiques où la prospective, le travail en commun et la réflexion se réalisent de manière constructive ? Comment ces réflexions peuvent-elles être portées ? Il est inacceptable de travailler en se demandant constamment si l’on a une place ou non, surtout lorsque la protection des enfants est en jeu.

Les chiffres de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) montrent une augmentation significative des placements d’enfants, notamment en bas âge (0 à 6 ans), au 31 décembre 2022. Cette situation exige une politique publique spécifique, avec des personnels adaptés aux besoins fondamentaux de ces enfants. Cependant, les places disponibles sont insuffisantes, ce qui nous ramène au syndrome de l’hospitalisme. Il est scandaleux de constater que des enfants en grande souffrance psychique ne reçoivent pas l’aide nécessaire.

Ce manque de perspective et de planification à l’échelle des territoires constitue un problème majeur. Nous devons savoir combien de places sont nécessaires pour répondre adéquatement aux besoins des enfants.

Mme Natacha Aubeneau. Nous n’avons pas les outils nécessaires, nous ne disposons pas de logiciels performants ni adaptés. Nos logiciels travaillent en silos et jamais en chaîne, alors que notre travail de magistrat doit précisément s’inscrire dans une chaîne. Nous avons commencé à mettre en place une chaîne pénale, mais elle fonctionne difficilement, car les informations ne sont pas véritablement relayées. Il n’y a pas d’informations enregistrées en bout de chaîne qui soient récupérées sur toute la chaîne. Cela entraîne des réenregistrements systématiques.

Ce problème touche toutes les fonctions de la magistrature, mais la situation est tout bonnement catastrophique en ce qui concerne la protection de l’enfance. Premièrement, les outils et leur utilisation posent un problème. Deuxièmement, il existe une séparation entre la responsabilité du magistrat et celle du département. À ce titre, un travail de partenariat est nécessaire : il faut que nous disposions non seulement de temps, mais aussi de la possibilité d’intervenir de manière conjointe dans l’intérêt des enfants que nous suivons.

Or il subsiste une forme de rivalité. Parfois, les relations sont bonnes et nous collaborons, mais cela se fait de manière totalement empirique. Rien n’institutionnalise ces liens, ni ne permet une véritable réflexion avec le juge sur les besoins du territoire. Pourtant chaque territoire a des spécificités en termes de besoins de protection des enfants, en fonction de l’âge des enfants, de leurs problématiques, dans les villes et dans les campagnes.

Nous avons besoin de diversifier les types de placements pour répondre aux besoins spécifiques de chaque enfant. Par exemple, nous disposons de lieux de placement mère-enfant pour les adolescentes avec des bébés, de placements pour des fratries, de systèmes d’appartements où une fratrie est placée avec un éducateur, de familles d’accueil, de foyers collectifs et de pouponnières. Chaque département devrait offrir une variété de ces options pour mieux répondre aux besoins individuels.

Il est également essentiel de réfléchir à la finalité des placements. Lorsque j’ai commencé en tant que juge des enfants, j’ai repris tous mes dossiers pour comprendre la situation d’origine et les raisons des mesures éducatives ou des placements. Ce travail est crucial car, souvent, des années plus tard, les causes initiales ne sont plus les mêmes, mais les mesures sont renouvelées par habitude ou par confort, sans réelles avancées. Il faut mener une réflexion sur la finalité des placements.

Toutes ces réflexions sont essentielles et intéressantes. Pour les juges des enfants, il serait formidable de disposer du temps nécessaire pour accomplir toutes ces tâches. En effet, lorsqu’on est constamment sous pression, à tenter de respecter les délais, de tenir les audiences et de rédiger les décisions, on finit par perdre le sens de nos fonctions. C’est ce que nous avons exprimé dans une tribune en 2021. Cette réalité est ressentie dans toutes les fonctions, mais peut-être plus particulièrement chez les juges des enfants. Comme Mme Cécile Mamelin, j’ai quitté cette fonction avec un profond désenchantement. Ce n’est pas le cas de tout le monde. Certains juges des enfants restent passionnés, exercent de nombreuses années et continuent d’y croire. Cependant, il faut vraiment avoir la foi et lutter sans relâche. Être juge des enfants est épuisant car on se sent souvent démuni.

Mme Cécile Mamelin. L’absence de réflexion, de coordination et de prospective est réelle. Cependant, je peux vous assurer qu’à un moment donné, cela a existé avec la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Lorsque la PJJ, à travers les services éducatifs auprès du tribunal (Seat), était dans nos murs, j’ai souvenir de conversations et réflexions avec les éducateurs. Ce sont les meilleurs souvenirs de ma carrière de magistrat. Ces personnes avaient une vision globale, à la fois sur le civil et le pénal. Malheureusement, on a dépouillé la PJJ de ce regard sur le civil, afin de la recentrer sur le pénal. Cette logique résulte de décisions politiques relatives à la déjudiciarisation et à la décentralisation. Lorsque quelque chose fonctionne bien, étrangement, dans notre pays, on le « casse » pour que cela ne fonctionne plus. En tant que magistrat, c’est ce que nous avons observé.

Quoi qu’il en soit, ces éducateurs possédaient une connaissance globale de la situation. Je rêverais de recréer un véritable service auprès du tribunal, sur lequel nous pourrions avoir non pas une emprise, mais une réflexion et un partage commun, comme une décision collégiale lorsque nous sommes magistrats - ce qui se perd de plus en plus dans notre métier, car tout est fait pour que nous soyons des juges uniques et solitaires. Cette dynamique paraît fort regrettable : la qualité de la décision et son acceptation par le justiciable résultent davantage d’une collégialité que d’un juge unique, dont on imagine qu’il a des idées et des préjugés.

Je me souviens de situations très précises où des éducateurs, en se rendant régulièrement dans les familles, ont réussi à décrypter des éléments incompris. Ce travail n’est plus vraiment effectué aujourd’hui. L’ASE doit remplir des fiches, mais cette mission est très catégorisée et compartimentée. Autrefois, grâce au dialogue et au travail en partenariat, nous parvenions à comprendre les situations ensemble. Aujourd’hui, ce travail est impossible. Nous rencontrons ces personnels lors des audiences, nous les appelons parfois, mais le temps nous manque, à eux comme à nous.

À ce jour, dans le Nord, 240 mineurs relevant des maisons de solidarité de Roubaix-Tourcoing ne bénéficient d’aucun suivi par un référent de l’ASE. Cela entraîne une absence d’accompagnement, de suivi des familles d’accueil, de soutien aux professionnels et de travail sur la parentalité. Je rapporte ici le témoignage de collègues lillois. D’ailleurs, de très nombreux travailleurs sociaux ont organisé des manifestations, comme en attestent différents articles parus dans La Voix du Nord.

L’absence de référencement constitue un problème majeur. Parfois, il n’y a même pas de rapport à l’audience. En outre, lorsque le représentant est présent, ce n’est pas toujours celui qui suit l’enfant, rendant finalement l’audience inutile. Or comment construire un partenariat si la personne présente à l’audience n’est pas celle qui suit l’enfant ?

Depuis que j’ai commencé mon activité en 1992, je n’ai quasiment jamais connu une année où les mesures éducatives étaient exercées immédiatement. Nous sommes en train de parler d’un véritable serpent de mer, existant depuis près de trente ans. Ensuite, après m’être éloignée de ce domaine pour exercer d’autres fonctions, j’ai été stupéfaite d’apprendre que les mesures de placement étaient également mises en attente. Cela fait une dizaine d’années que cette situation perdure et personne n’en parle. Il s’agit là d’un scandale insupportable.

La séparation absolue entre le judiciaire et l’administratif représente un obstacle que nous n’arrivons pas à surmonter. À Lille, une émulation existe : les deux parties, confrontées aux mêmes difficultés, se retrouvent dans les manifestations. Elles sont investies de cette mission de service public consistant à protéger les plus vulnérables, et y croient fermement.

J’ai mentionné avec nostalgie la PJJ, car j’ai souvenir d’un système qui fonctionnait. C’est la raison pour laquelle l’État doit peut-être recentraliser et réordonner un dispositif qui ne fonctionne manifestement pas.

Le manque de transparence et l’opacité sont flagrants. Sans la sincérité absolue des départements pour fournir des informations, comment mener un travail prospectif ? Nous travaillons dans le vide.

La majorité des juges des enfants sont des personnes passionnées par leur métier. J’ai cessé cette activité car je souhaitais explorer d’autres horizons. J’ai toujours exprimé le désir d’exercer en tant que juge des enfants, mais dans un autre département, pour découvrir de nouvelles perspectives. Je n’ai pas pu le faire pour des raisons personnelles. Bien qu’extrêmement difficile, j’ai adoré exercer cette fonction. Malheureusement, peu de retours positifs vous parviennent – seuls les échecs sont visibles – mais ces rares retours positifs donnent tout son sens à notre métier. On ressent une véritable utilité, qu’il serait dommage de gâcher. Les travailleurs sociaux sont également très investis et désireux de réussir. Ce sont des personnes extrêmement dévouées.

Mme Natacha Aubeneau. Outre la perte de sens perçue chez les magistrats, il convient de citer celle des éducateurs et des services éducatifs. Cette perte de sens s’accompagne d’une véritable crise de recrutement. En effet, même si des moyens sont alloués, il reste difficile de trouver des personnes prêtes à accomplir ce travail extrêmement difficile et devenu ingrat. En effet, si nous, magistrats, souffrons de la situation, ceux qui sont quotidiennement au contact des enfants en souffrance et qui ne peuvent intervenir suffisamment souvent, en pâtissent encore plus.

Cette perte de sens est donc partagée. Elle pourrait être fédératrice, mais il subsiste une forme de bureaucratie qui éloigne les acteurs de terrain et empêche un partenariat efficace. Lorsque nos interlocuteurs ne sont pas ceux qui connaissent les vraies difficultés du terrain, mais raisonnent en termes de budget, de nombre de dossiers ou de flux, la réflexion ne porte pas sur les besoins des enfants au sein des familles. Un travail important de partenariat est donc nécessaire.

Parfois, même en l’absence de perspective claire, l’information circule. Par exemple, les juges des enfants peuvent connaître le nombre de mesures éducatives en attente tous les quinze jours, le nombre de prises en charge intervenues au cours des mois écoulés, etc. Ces éléments permettent de disposer d’une vision d’ensemble et d’adapter les décisions. Ainsi, au lieu d’un placement qui ne sera a priori pas mis en place, on recourt à une AEMO, pour laquelle le délai d’attente est moins long. Néanmoins, cette logique demeure insatisfaisante dans la mesure où les délais d’attente persistent, alors que les enfants ont besoin d’aide immédiate.

La scission entre la PJJ et l’ASE a constitué une erreur majeure. En recentrant la PJJ sur le domaine pénal, on a instauré une barrière entre l’assistance éducative et l’assistance en matière de délinquance. L’ASE nous demandait de transférer certains enfants jugés trop « remuants » à la PJJ, considérant qu’ils ne relevaient plus de son champ de compétences. Ce discours était inaudible. De surcroît, il est impossible d’orienter vers la PJJ un enfant n’affichant aucun dossier au pénal.

Cette logique est regrettable, car nous effectuons tous le même travail et devrions garder l’intérêt de l’enfant au cœur de nos priorités, au lieu de nous battre sur des sujets de moyens ou d’affectation de l’enfant à tel ou tel endroit, faute de lieu adapté. À mon sens, cette perte de moyens entraîne une perte de sens, au cœur de laquelle l’enfant est finalement sacrifié.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Vous avez mentionné un manque de temps, tant pour les éducateurs que pour les juges. Quelles solutions proposez-vous pour pallier cette difficulté ?

En outre, vous avez indiqué que l’éducateur suivant l’enfant n’était pas toujours présent aux audiences. Pourtant, lors des quelques audiences de jeunes enfants auxquelles j’ai assisté, ce fut toujours le cas. Pouvez-vous préciser ce point ?

Vous avez également affirmé que la PJJ était plus efficace auparavant, car elle ne se concentrait pas uniquement sur le pénal, mais aussi sur le civil. Pourriez-vous donner un exemple précis illustrant comment cette approche plus globale aurait pu éviter des échecs ? Pouvez-vous expliciter comment, par un exemple concret, une vision englobant le civil aurait pu améliorer la situation ?

Enfin, en Seine-et-Marne, un enfant, le petit Bastien, est décédé après avoir été placé dans une machine à laver, malgré neuf signalements et trois informations préoccupantes. Même si vous ne connaissez pas le dossier en détail, qu’est-ce qui, selon vous, a pu dysfonctionner pour que cet enfant ne soit pas retiré de sa famille à temps ?

Mme Natacha Aubeneau. Concernant le manque de temps pour travailler, la solution réside dans le recrutement de magistrats et d’éducateurs. Nous l’avons mentionné à plusieurs reprises et cela reste valable dans de nombreux contextes.

Concernant l’absence de l’éducateur qui suit l’enfant lors des audiences, cela se produit fréquemment. En effet, l’éducateur n’est parfois pas disponible au moment de l’audience. Dans ce cas, un représentant de l’ASE donne lecture des éléments du rapport, dont il a souvent pris connaissance le matin même. Cependant, cela s’avère souvent inutile, car il arrive que nous ayons déjà reçu – et donc lu – ledit rapport. Quoi qu’il en soit, cela conduit souvent à des audiences peu productives, ce qui est extrêmement frustrant.

S’agissant de la PJJ, la situation était mieux avant. Bien que cette affirmation soit rapide, elle reflète une certaine réalité. Aucun exemple précis ne me vient à l’esprit, mais il est certain que le recentrage de la PJJ sur le pénal a été une source de frustration. En effet, il est impossible d’isoler un enfant dans son parcours en traitant uniquement la question de la délinquance. Si un enfant devient délinquant, c’est souvent en raison de carences éducatives et affectives. Il est donc essentiel de s’inscrire dans un parcours global de protection de l’enfance. Or la PJJ a perdu en partie cette vision, bien qu’elle continue de se voir confier des mesures d’instruction. Même si mon propos est quelque peu caricatural, l’enfant sage relève de l’ASE et l’enfant difficile de la PJJ. Cette approche ne peut pas fonctionner. Il est nécessaire d’identifier les profils autrement que par des parcours soit de prédélinquants et de délinquant, soit d’enfants maltraités. En réalité, les profils des enfants sont évidemment plus complexes et se croisent.

Enfin, je ne connais pas l’affaire du petit Bastien. J’ignore donc ce qui a failli. Une enquête spécifique sur cette affaire serait nécessaire. Parfois, des signalements conduisent à un placement rapide, mais d’autres fois, ces signalements se perdent dans les limbes de nos circuits. Cela s’applique à ce cas précis comme à de nombreuses autres situations que nous, magistrats, devons gérer. Chaque jour, des milliers de dossiers arrivent dans les tribunaux et il n’y a pas suffisamment de personnel pour prendre le temps de les lire. Malheureusement, nous devons souvent trier rapidement, ce qui peut nous faire passer à côté de situations graves. Cela peut malheureusement arriver, et pas uniquement au juge des enfants.

Je tiens à ajouter un dernier point. À mon sens, il est extrêmement important que l’enfant soit présent à l’audience, qu’il soit capable de discernement ou non. Pour le juge des enfants, observer le comportement de l’enfant à l’audience, ses interactions avec sa famille, avec son éducateur, ainsi que son attitude dans le bureau, même s’il s’agit d’un bébé, revêt une signification particulière. Il n’est pas nécessaire de faire venir un enfant à toutes les audiences, surtout s’il a 6 mois. Cependant, voir l’enfant est essentiel, tout comme lui parler seul. Même un très jeune enfant, qui n’a pas encore la capacité de discernement, peut exprimer beaucoup par son attitude corporelle et la confiance qu’il accorde à l’adulte. Je me souviens d’un enfant de 4 ans qui était venu à une audience. Il avait fait le tour du bureau, puis était venu dans mes bras en disant : « je veux partir avec toi. » Cela a du sens.

Il est primordial de permettre aux juges des enfants de travailler dans de bonnes conditions et de laisser le temps nécessaire aux services de protection de l’enfance pour accomplir leur mission efficacement.

Mme Cécile Mamelin. Notre débat a beaucoup porté sur les référents, qui constituent une partie des solutions. Nous militons pour que l’augmentation des effectifs ne soit pas une mesure temporaire, mais qu’elle s’inscrive dans une perspective à moyen terme. Il est impossible de réparer en trois ans ce qui a été négligé pendant trente ans. Bien entendu, cela dépend des moyens disponibles.

En ce qui concerne la PJJ et le Seat, je n’ai pas d’exemple précis, mais j’ai observé plusieurs situations relevant initialement du civil qui ont basculé dans le pénal. Lorsque le Seat intervenait dès le début, je peux affirmer que le fait que le même référent reste dans la famille faisait gagner un temps précieux, tant pour le magistrat que pour l’enfant. En devenant adolescent, ce dernier connaissait son éducateur et pouvait s’exprimer en toute confiance. Les parents le connaissaient également, ce qui représentait une richesse formidable et un gain de temps considérable, améliorant ainsi la qualité du travail. Lorsque l’on travaille en silos, la qualité ne peut évidemment pas être la même.

En ce qui concerne votre dernière question, il est malheureusement impossible de répondre à un cas particulier sans en connaître les détails. Par ailleurs, nous n’atteindrons jamais le risque zéro en matière de justice dans notre pays. Il est important d’avoir le courage de dire à nos concitoyens que la médiatisation de drames met en lumière des situations, mais que la justice intervient en bout de chaîne, récupérant ce qui n’a pas été fait en amont. Nous ne pourrons jamais éviter totalement les passages à l’acte dans notre société. Nous devons tout mettre en œuvre pour qu’ils soient statistiquement les moins nombreux possibles.

Il existe un réel problème d’accès à la prévention dans notre pays. Outre la justice, cette difficulté concerne aussi le domaine de la médecine et celui des violences sexuelles et sexistes, entre autres. Il est impératif de changer fondamentalement notre mentalité.

La particularité de la France réside dans cette tendance à vouloir résoudre de manière miraculeuse des situations dramatiques, sans prendre en compte les mesures préventives qui auraient pu être mises en place. Or il est essentiel d’intervenir le plus tôt possible dans cette chaîne, dont nous subissons malheureusement les dysfonctionnements accumulés à la fin. On nous demande souvent de réaliser des miracles, ce qui est presque mission impossible. Nous le faisons, mais sans être certains du résultat, tant la tâche est longue et difficile. Il m’est arrivé de rendre des enfants à leurs familles après des placements de sept ou huit ans, ce qui a été pour moi une expérience formidable. Cependant, dans certaines situations, j’avais l’impression de répéter les mêmes actions année après année, car les problèmes persistaient. Les carences parentales sont souvent le résultat d’une chaîne de dysfonctionnements. Tout le monde n’a pas la résilience nécessaire pour interrompre cette chaîne de maltraitances et de violences physiques et sexuelles. En l’occurrence, ceux qui y parviennent ont souvent été aidés très en amont.

Mme la présidente Laure Miller. Je vous remercie pour les réponses à nos questions.

Audition de Mme Kim Reuflet, présidente du Syndicat de la magistrature, et Mme Juliette Renault, secrétaire permanente

Mme la présidente Laure Miller. Nous reprenons les travaux de notre commission d’enquête. Je souhaite la bienvenue à Mmes Kim Reuflet, présidente du Syndicat de la magistrature, et Juliette Renault, secrétaire permanente de ce même syndicat.

Votre syndicat a rendu public, au début du mois de mai, un état des lieux de la justice chargée de la protection de l’enfance. Vous y dressez un constat alarmant et décrivez « un système qui craque ». Vous indiquez notamment que 77 % des juges des enfants ayant répondu à votre questionnaire ont déjà renoncé à prendre des décisions de placement d’enfants en danger dans leur famille en raison d’une absence de place ou de structure adaptée à leur accueil. Cet élément semble l’un des plus alarmants.

Avant de vous donner la parole, je dois vous préciser que cette audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. En outre, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mmes Kim Reuflet et Juliette Renault prêtent serment.)

Mme Kim Reuflet, présidente du Syndicat de la magistrature. En tant que présidente du Syndicat de la magistrature, deuxième organisation représentative des magistrats, je souhaite aborder la question de la justice des mineurs, qui nous préoccupe particulièrement.

Nous collaborons étroitement avec de grandes associations, avec le fonds des Nations unies pour l’enfance (Unicef) et avec des organisations syndicales de travailleurs sociaux. Nous sommes deux anciennes juges des enfants.

Lorsque nous avons publié notre état des lieux, de nombreux collègues nous ont remerciés de mettre en lumière des aspects de leur quotidien professionnel souvent jugés insupportables. Les juges des enfants et les procureurs chargés des mineurs suivent avec beaucoup d’attention et d’espoir les travaux de votre commission d’enquête.

Concernant la réalisation de l’état des lieux, nous souhaitions, à l’origine, élaborer un « kit de survie » adressé aux juges des enfants et aux travailleurs sociaux. Ce projet visait à fournir des outils pratiques aux professionnels de la protection de l’enfance, confrontés à un système en grande difficulté. Ces outils pratiques devaient répondre à des questions concrètes : que peut faire un juge au quotidien ? Qui alerter ? Comment se débrouiller dans ce système complexe ?

Nous avons donc décidé de commencer par recueillir les témoignages de nos collègues sur la situation de la protection de l’enfance et de la justice des mineurs.

Lorsque nous avons pris connaissance des résultats du sondage, des retours de nos collègues ainsi que du nombre de réponses (avec une participation inhabituelle de près de 35 % de magistrats), nous avons identifié une forte attente de nos collègues pour rendre visible leurs préoccupations. C’est la raison pour laquelle nous avons décidé de formuler des propositions et de mettre de côté l’élaboration d’outils pratiques.

Deux séries d’informations importantes émergent de cet état des lieux : l’une porte sur l’état de la protection de l’enfance, l’autre sur la justice des mineurs.

S’agissant tout d’abord de la protection de l’enfance, le diagnostic révèle surtout le caractère systémique d’une certaine maltraitance institutionnelle. Il existe désormais un consensus sur l’effondrement que traverse ce secteur et la crise qui en découle. Il est nécessaire d’unir nos voix pour le dénoncer. Les professionnels le signalent depuis longtemps. Désormais, les usagers et les personnes concernées se font également entendre. Votre commission a d’ailleurs entendu le comité de vigilance des enfants placés sur ce sujet, notamment à la suite d’événements dramatiques dans certains départements.

Nous montrons que cette situation est généralisée. En tant que magistrats, nous sommes bien placés pour exposer ces problématiques systémiques. Nous traversons actuellement une crise majeure et de nombreuses voix s’élèvent pour réclamer davantage que de simples mesures d’ajustement. Il est temps de renverser la tendance pour véritablement changer les choses.

La cartographie des décisions de placement inexécutées, intégrée dans cette étude, est particulièrement édifiante. Nous avons collecté des données dans deux tiers des départements et recensons au moins 3 335 placements inexécutés. Les départements comptent des centaines d’enfants qui devraient se trouver en sécurité dans des lieux de placement, mais qui sont encore chez eux.

Ces enfants sont passés devant le juge. Une audience a eu lieu, le juge a examiné le dossier, il y a eu un débat contradictoire sur les éléments de danger, et une décision de placement a été prise. Nous savons qui sont ces enfants, où ils vivent. Nous connaissons leur situation et le niveau de maltraitance qu’ils subissent au domicile. Pourtant, les décisions restent inexécutées.

Nous avons prévu de vous remettre une collecte de dizaines de situations adressées par nos collègues. J’ai retenu l’une d’entre elles pour cette audition. Elle émane d’une collègue exerçant dans le Maine-et-Loire, un département où les placements inexécutés sont nombreux. Cette collègue a placé quatre enfants de 11 ans, 10 ans, 5 ans et 2 ans en septembre 2023, en raison de violences conjugales et de violences sur les enfants. Le logement est suroccupé, des personnes alcoolisées passent au domicile et la mère expose très régulièrement ses enfants à des scènes de violence.

En avril 2024, le placement est toujours inexécuté, mais la situation a récemment changé. Des informations préoccupantes affluent de l’école de l’aîné. Ce dernier, âgé de 11 ans, déclare : « Maman a un nouveau compagnon. Elle aime bien se faire taper dessus. Moi, je vais passer un week-end pourri, je n’aime pas le nouveau compagnon de maman, je n’en peux plus ! Je veux partir de cette maison, j’en ai marre de cette violence ! Il y a toujours des problèmes. J’ai peur ! Je ne me sens pas en sécurité, j’ai peur pour mes frères et sœurs. » Cet enfant, âgé de seulement 11 ans, scolarisé en classe de CM2, n’a pas à subir cela. Il a déjà été exposé à trop de violences.

Les conclusions du service éducatif mandaté pour suivre ces enfants avant qu’ils ne soient placés sont les suivantes : « Bien que les enfants soient, chaque semaine, positionnés sur des places d’accueil disponibles, leurs candidatures ne sont pas retenues. Il apparaît clairement que les enfants sont à ce jour en grand danger au domicile, où le quotidien est empreint de violence. L’ensemble des professionnels sont inquiets pour les enfants et ceux exerçant la mesure d’investigation se retrouvent en difficulté compte tenu de la non-mise en œuvre du placement. »

Ceci n’est qu’un exemple parmi tant d’autres. Nous avons reçu la semaine passée des dizaines de témoignages similaires tout aussi édifiants. Parler de « candidature non retenue » fait froid dans le dos.

Il est important de comprendre que ces placements inexécutés concernent des situations comme celle que je viens de décrire. Il ne faut pas imaginer que les choses sont différentes pour d’autres enfants. Au moment où nous parlons, ces enfants sont chez eux.

Les délais de mise en œuvre des mesures à domicile sont également excessifs. Plusieurs collègues vous ont déjà alertés sur ce problème et ses conséquences dramatiques. Par exemple, une collègue de Seine-Saint-Denis a ordonné une mesure d’assistance en milieu ouvert en février 2022 pour un enfant qui commençait à avoir de mauvaises fréquentations et risquait de commettre des actes de délinquance. En février 2024, deux ans plus tard, cet enfant, désormais âgé de 13 ans, est totalement déscolarisé. La mesure n’est toujours pas mise en œuvre. En avril 2024, lors de notre sondage, notre collègue apprend que la mesure éducative est enfin attribuée au « service des mesures mises en attente ». Au bout de deux ans, la mesure est enfin entrée dans la file d’attente, ce qui permettra peut-être qu’elle soit exercée. Le fait est que la situation de cet enfant s’est fortement détériorée. En effet, un enfant déscolarisé qui traîne dans son quartier peut rapidement se retrouver en difficulté.

Deux conséquences majeures découlent de cet état de la protection de l’enfance dans les pratiques judiciaires. Tout d’abord, des placements sont prononcés en raison de l’échec des mesures de milieu ouvert. Ensuite, 77 % des juges des enfants déclarent avoir renoncé à ordonner une mesure de placement, sachant qu’elle ne serait pas exécutée.

Il est essentiel de comprendre que cette situation est intégrée à nos prises de décision et notre mode de travail, en l’occurrence très dégradé. Par exemple, lorsqu’un adolescent de 16 ans et demi est concerné, nous savons d’emblée que le placement n’est pas une option viable. Nous cherchons donc des alternatives. Certains collègues tentent de quantifier ces situations. Il est ainsi question de deux à trois cas par mois, voire d’une centaine de cas chaque année, ce qui est considérable.

En ce qui concerne la justice des mineurs, il est crucial que votre commission se penche sérieusement sur cette question et formule des propositions pertinentes. Lorsque l’on évoque la protection de l’enfance, le rôle du juge des enfants, acteur essentiel, est négligé au profit des politiques publiques, du rôle des départements et de l’articulation avec les politiques régaliennes, notamment en matière d’éducation et de santé. Pourtant, les juges prononcent 82 % des mesures et ordonnent plus de 90 % des placements. L’autorité prescriptrice principale est souvent en dehors du champ des propositions. Les parlementaires ne s’autorisent pas toujours à formuler des propositions sur cette mission régalienne.

À cet égard, je souhaite faire une incise sur la subsidiarité, car elle fait partie des questions abordées dans votre questionnaire. Il faut cesser de croire que « tout irait mieux » si la protection de l’enfance était déjudiciarisée. Il reste des enfants en danger à prendre en charge et à mettre en sécurité dans des lieux de placement. Je ne saisis pas en quoi la démarche est plus facile si elle n’est pas ordonnée par un juge. La déjudiciarisation ne va pas forcément résoudre ce problème. La directrice de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) considère que le nombre de mesures judiciaires est excessif. J’ignore sur quels éléments elle se base, mais à mon sens, la question n’est pas bien posée.

Par ailleurs, si ces mesures sont judiciaires, c’est parce qu’elles sont extrêmement attentatoires aux droits des personnes. En réalité, les gens ne sont pas d’accord pour contractualiser avec le département pour placer un enfant après avoir reconnu de graves carences éducatives. La plupart des personnes qui se présentent aux audiences des juges des enfants ne sont pas d’accord avec ce qui est dit. Un long travail d’adhésion mené par les travailleurs sociaux est nécessaire pour que la famille finisse par reconnaître la situation. Certes, des marges de progression sont observées en sortie de mesure, mais elles ne sont pas considérables. L’inscription de la subsidiarité dans la loi ne permettra nullement d’obtenir subitement 70 % de mesures administratives et 30 % de mesures judiciaires. La logique est plus complexe. La même erreur d’analyse a été commise lors des États généraux de la justice.

S’agissant de la justice des mineurs, les juges des enfants sont particulièrement maltraités au sein de notre institution. Votre commission pourrait d’ailleurs peut-être formuler des propositions à ce sujet. Un juge maltraité dans son institution travaille sans greffier et ne bénéficie pas de soutien. Cette situation, devenue structurelle, est visible dans de nombreux tribunaux. Le juge des enfants est le seul à être traité de la sorte. En comparaison, si un juge aux affaires familiales prononce un divorce sans entendre les parties, cela constitue une violation inacceptable de la loi. De même, si un juge d’instruction procède à un interrogatoire sans greffier, il sera immédiatement sanctionné sur le plan procédural. En revanche, les juges des enfants se voient quotidiennement rappeler qu’ils doivent tenir leurs audiences sans greffier et prendre eux-mêmes les notes d’audience.

Il existe également un problème de charge de travail, partagé avec d’autres fonctions. Un juge des enfants est censé gérer 325 dossiers, mais il doit en réalité en traiter 500, voire 600. De nombreuses situations dépassent largement la norme établie par la chancellerie.

Les conséquences ne concernent pas tant la charge de travail des juges, bien que cela reste un sujet syndical, que les droits des personnes. En l’occurrence, un enfant n’a pas accès à son juge et ne peut pas être entendu seul, car les juges n’ont pas le temps de procéder aux auditions individuelles comme ils le devraient, conformément à la loi. Il subsiste un problème de respect des droits des personnes dans la procédure d’assistance éducative. Les décisions rendues sans greffier sont régulières.

L’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE) et le ministère de la justice ont constaté une hausse de 10 % des saisines en assistance éducative entre 2020 et 2022. Pourtant, aucun nouveau poste de juge des enfants n’a été créé.

De surcroît, une sorte de « boîte noire » persiste. Des postes de juges sont annoncés, mais nous ignorons où ils seront attribués. Il est impossible d’obtenir du ministère de la justice des précisions sur les juridictions où ces juges seront affectés. Depuis deux ans, le garde des Sceaux annonce l’intégration de 1 500 juges supplémentaires, mais nous comprenons qu’il est en réalité question de 1 000 juges. Parmi eux, nous ignorons combien il y aura de postes de juge des enfants. Peut-être votre commission pourrait-elle formuler des recommandations sur ce point.

Par ailleurs, les violences sur mineurs ne constituent pas une priorité politique. Des changements ont été opérés dans la pratique professionnelle concernant les violences conjugales, mais cela s’est fait au détriment des violences sur les enfants. Nos collègues procureurs, juges des enfants et juges correctionnels rapportent que de nombreuses affaires de violences conjugales sont jugées, tandis que les violences sur mineurs passent au second plan. À la sortie des audiences, le juge des enfants signale au procureur des situations de violences, qu’elles soient incestueuses, psychologiques, ou relèvent de mauvais traitements. Il est finalement constaté un an plus tard qu’aucune enquête n’a été ouverte.

Cette indifférence relative aux violences sur les enfants résonne avec une certaine indifférence à la maltraitance institutionnelle. C’est la raison pour laquelle nous souhaitons politiser le sujet, en affirmant que le problème institutionnel de maltraitance nécessite une réponse politique.

Nous soulignons la nécessité de renforcer les effectifs de juges des enfants et de greffiers. Bien que cela puisse sembler banal, cette réalité demeure incontournable. Des renforts devraient arriver, mais il est impératif que la justice des mineurs, tant civile que pénale, soit renforcée. Nous disposons désormais d’une évaluation précise du ministère, permettant de chiffrer le nombre de juges supplémentaires nécessaires. Il est crucial que le ministère publie ce référentiel, qui constitue une norme opposable pour les magistrats.

De plus, il est urgent d’augmenter les capacités d’accueil, notamment les places d’hébergement et les mesures à domicile. L’État doit intervenir financièrement, comme il le fait dans des situations de crise. Pour nous, la crise actuelle justifie pleinement la nécessité d’une politique pénale plus volontariste concernant les violences intrafamiliales et les violences faites aux enfants. Cela pourrait se traduire par des directives de politique pénale rapidement mises en œuvre.

Sur le long terme, il est impératif d’analyser et de collecter des données sur la protection de l’enfance, afin de piloter efficacement cette politique publique et de faire évoluer l’offre de services.

Actuellement, nous sommes dans un système dysfonctionnel où les juges, prescripteurs de mesures de protection, s’adaptent à l’offre existante. Or il est essentiel d’inverser cette logique. Pour ce faire, nous avons besoin d’instances partenariales concrètes et efficientes. Il ne s’agit pas simplement d’organiser une réunion annuelle de l’ONPE avec le département, mais plutôt avec les professionnels en mesure d’évaluer la situation et d’identifier les types de structures manquantes.

La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) joue également un rôle de pilotage, mais le ministère de la justice est très défaillant en matière de collecte et d’analyse de données. En réalité, nous ne savons pas précisément ce que nous faisons. La DPJJ publie chaque année une synthèse des rapports annuels des tribunaux pour enfants. La synthèse relative à l’année 2021 révèle par exemple que 44 % des mesures prises sur le territoire sont des mesures d’assistance en milieu ouvert, tandis que 40 % concernent des mesures de placement. De fortes disparités territoriales existent. Ainsi, à Vannes, 64 % des mesures sont des placements, alors qu’à Évry, ce chiffre s’élève à 39 %. De telles disparités peuvent être liées à l’offre de services, aux pratiques des éducateurs ou aux pratiques judiciaires. En tout cas, nous ne disposons d’aucune autre information.

Il incombe au ministère de la justice de remédier à cette situation. Un pôle dédié a pour mission d’évaluer les politiques publiques, voire de financer des recherches. En la matière, des dispositifs existent. Il appartient à votre commission de faire progresser la question des données, y compris s’agissant des pratiques judiciaires. Par exemple, en tant que juge des enfants, lorsque je prononce une mesure de milieu ouvert, il est difficile d’en évaluer l’efficacité et la durée. Il est nécessaire de mener des études de cohortes.

Concernant les données, il est impératif d’améliorer l’accès aux informations pour les juges dans leur pratique quotidienne. Par exemple, en tant que juge des enfants, j’ignore quelles décisions ne sont pas exécutées, combien de mesures de milieu ouvert sont disponibles, ou dans combien de temps elles le seront. Ces informations doivent être fournies par les départements aux professionnels.

Il est également important de réfléchir aux questions de financement et de sanction. L’inexécution des décisions des juges des enfants n’est pas sanctionnée, ce qui nécessite une réflexion sur les moyens d’améliorer cette situation. Les parents ne saisiront pas le juge administratif pour demander l’exécution d’un placement avec lequel ils ne sont pas d’accord. De plus, le mineur n’a pas la capacité de saisir la justice administrative. Le juge des enfants n’a pas de moyen d’astreindre le département à exécuter ses décisions, ce qui entraîne une situation de blocage. Cette situation explique en partie l’inexécution des décisions, affaiblissant ainsi l’autorité des juges des enfants.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Le manque de données, de perspectives et d’échanges nécessaires pour travailler de manière plus sereine constitue un sujet majeur.

La justice a prononcé des mesures, mais certaines ne sont pas exécutées, et lorsqu’elles le sont, c’est souvent de manière inadéquate. Lorsque les enfants à prendre en charge sont en sureffectif, sans les infrastructures nécessaires ou sans éducateurs, faute de normes adéquates, la situation devient catastrophique. Nous constatons une très grande souffrance dans de nombreux endroits, notamment dans les situations d’urgence, comme nous avons pu le voir récemment lors de notre déplacement dans le Nord.

Dans le Puy-de-Dôme, nous avons assisté à un drame humain, avec des enfants en souffrance psychique et le retour du syndrome de l’hospitalisme. Les personnels restent admirables, et ce malgré une perte de sens dans leur mission eu égard à cette situation. En l’espèce, la décision de justice a été mise en œuvre, mais dans des conditions inadaptées.

Les données prospectives permettant de définir des politiques publiques doivent être disponibles. Il est crucial de savoir combien de places sont nécessaires pour les enfants de 0 à 3 ans. Ce manque structurel de données empêche de se projeter sur les besoins réels par territoire, sur ce que la justice attend, et sur les politiques publiques des départements.

Je souhaite connaître votre point de vue sur la question des enfants porteurs de handicaps qui nécessitent un accueil et un placement – pas forcément une action éducative en milieu ouvert (AEMO). Les familles craquent, faute de dispositifs d’État. Ces enfants, lorsqu’ils sont placés dans un dispositif de protection de l’enfance, souffrent énormément, en partie à cause des lacunes en matière de formation initiale et continue des éducateurs.

Vous expliquez rendre des décisions en désaccord avec la loi. Il vous a été demandé de mettre en place certains dispositifs en 2022, mais vous exprimez des doutes quant à l’efficacité de ces mesures. À cet égard, pouvez-vous fournir des éléments concrets et des propositions à destination du législateur ? En effet, celui-ci porte des politiques publiques qui, in fine, ne sont pas appliquées, tant au niveau des dispositifs d’État que départementaux. Or l’objectif est de déterminer nos capacités, y compris en ce qui concerne les tiers dignes de confiance, sujet sur lequel je souhaite connaître votre avis.

Par ailleurs, il semble que la France soit championne en matière de placement. Ce système, à bout de souffle, n’est vraisemblablement pas la meilleure solution en matière de protection des enfants. Les enfants concernés doivent être protégés, mais ils ne le sont pas suffisamment au sein de certaines structures collectives.

Je souhaitais également vous interroger sur les AEMO. Ces dernières, telles qu’elles sont conçues, ne semblent pas véritablement accompagner la guidance parentale ni même l’enfant, qui ne bénéficie parfois que d’une visite mensuelle. À l’échelle nationale, en termes de chiffres, ces mesures sont très importantes. Les délais sont particulièrement longs et les mesures sont parfois inexécutées. Des AEMO renforcées, dans des dispositifs de prévention et d’accompagnement, ne seraient-elles pas plus efficaces pour déterminer si la famille se mobilise et si l’enfant peut rester à son domicile ? Ne devrions-nous pas privilégier ce type de mesures plutôt que de persister dans un système ancien qui, à mon sens, ne semble plus remplir sa mission ? Je plaide en faveur de l’AEMO renforcée, car elle mobilise plusieurs partenaires autour de l’enfant et de sa famille. En la matière, nous manquons d’évaluation. Selon vous, combien d’AEMO supplémentaires seraient nécessaires ? Cette information est nécessaire pour engager des appels à projets. Un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) fait état de 900 AEMO inexécutées, lesquelles se traduisent probablement par des placements en urgence et par des ordonnances de placement provisoire (OPP).

Nous avons étudié votre rapport avec une grande attention. Pouvez-vous préciser si les éléments qui y figurent incluent toutes les mesures ou s’ils ne visent que les placements ?

Mme Kim Reuflet. La cartographie à laquelle vous faites référence concerne les placements inexécutés, hors placements éducatifs à domicile. Notre objectif consistait précisément à identifier les mineurs censés être accueillis, mais qui ne le sont pas.

Néanmoins, il subsiste effectivement un débat s’agissant de la mesure de placement à domicile, qui, bien qu’elle existe en pratique, n’est juridiquement pas encadrée. Cette mesure, qui peut être qualifiée d’AEMO renforcée, est considérée comme très intéressante par certains magistrats. D’autres estiment plutôt qu’elle permet de dissimuler une partie des placements inexécutés.

En ce qui concerne l’évaluation des besoins dans les départements, nous ne possédons pas toutes les réponses. Toutefois, il est vrai que la conception de l’offre dans certains départements souffre d’un manque de recueil des besoins auprès des personnes capables de les exprimer. Par exemple, dans certains départements, le schéma départemental est élaboré sans la participation des juges. De surcroît, certains collègues ne sont pas très enclins à participer aux instances partenariales auxquelles ils sont pourtant conviés, ce qui nuit à la collaboration nécessaire.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Il est essentiel de préciser si certains départements et certaines juridictions sont particulièrement affectés. En effet, l’absence de prospective et l’incapacité à identifier les besoins du territoire sont des problèmes fondamentaux. Il est impératif de partager ces informations à travers un écosystème collaboratif. Nous ne pourrons pas résoudre cette difficulté de fond si chacun continue à penser que c’est la responsabilité de l’autre.

Mme Kim Reuflet. L’objectif n’est pas de dire que les départements sont totalement inefficaces et que les juges sont exemplaires. Cependant, il y a des améliorations à apporter dans l’élaboration du schéma départemental. Par exemple, le comité départemental de la protection de l’enfance (CDPE) a été créé par la loi Taquet du 7 février 2022 avec l’idée d’impliquer l’État, représenté par le préfet, pour articuler les dispositifs de droit commun, notamment en matière de handicap. Or, deux ans après l’entrée en vigueur de la loi Taquet, seuls dix départements sur les quinze identifiés, dont le Maine-et-Loire et la Somme, ont mis en place un CDPE.

Concrètement, le CDPE, qui réunit l’agence régionale de santé (ARS) et le préfet, ne donne lieu à aucune action. Il ne permet nullement d’évaluer les besoins. Les juges, travailleurs sociaux et services associatifs habilités doivent se rencontrer pour élaborer des projets concrets. Néanmoins, cette démarche suppose du temps, variable dont les juges coordonnateurs manquent cruellement. En pratique, ils doivent gérer un cabinet, 500 mesures, et trente audiences hebdomadaires.

Mme Juliette Renault, secrétaire permanente du Syndicat de la magistrature. Il faut prendre en compte la manière dont nous exerçons notre profession. En moyenne, nous réalisons vingt-cinq audiences d’assistance éducative chaque semaine, ce qui représente environ 30 heures consacrées à l’audition des parties. Ensuite, il faut rédiger les décisions, traiter le courrier, gérer les urgences. À ces missions, il convient d’ajouter les affaires pénales. Nous apprécions de pouvoir assister aux réunions, mais la réalité est telle que notre charge de travail atteint déjà 70 heures par semaine pour prendre des décisions qui ne sont pas exécutées.

Nous avons recontacté des collègues pour remplir votre questionnaire, afin de fiabiliser nos informations. De surcroît, les pratiques étant départementales, et ayant toutes les deux exercé en Loire-Atlantique, nous souhaitions avoir des perspectives différentes. Nos collègues souffrent. Cette souffrance au travail doit être entendue. Un nombre croissant de juges des enfants demande à se déspécialiser. La perte de sens est particulièrement forte chez les travailleurs sociaux. La crise est immense, et il faut l’entendre. Les enfants souffrent, les familles souffrent, et les travailleurs sociaux souffrent. Les magistrats, parquetiers, et greffiers présents en audiences entendent cette souffrance et la ressentent également. Cette situation ne peut perdurer.

Bien que nécessaires, les partenariats sont difficiles à mettre en place dans un emploi du temps aussi contraint. En outre, certains collègues ne sont pas dans cette dynamique, car la culture du travail dans la magistrature est très solitaire, particulièrement pour les juges du siège.

S’agissant des enfants porteurs de handicaps, nous manquons bien évidemment de dispositifs. Il appartient à votre commission d’enquête, qui adopte une vision globale, de rendre compte de cette situation.

Outre les enfants porteurs de handicaps, il faut mentionner la pédopsychiatrie, qui manque de lits. Selon un rapport de l’Igas publié en 2019, certains départements ne disposent d’aucune place en pédopsychiatrie. Concrètement, cela signifie que ces enfants sont hospitalisés avec des majeurs, ce qui engendre une grande souffrance.

Je voudrais partager deux dossiers concernant les enfants porteurs de handicaps, car il me semble pertinent d’évoquer notre expérience personnelle. Tout d’abord, je souhaite aborder le cas d’un enfant censé être placé en institut médico-éducatif (IME). Il dispose d’une reconnaissance de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH). L’IME refuse de le prendre en charge tant qu’il n’aura pas d’accueil pérenne. Seulement, en l’absence d’IME, aucune famille d’accueil thérapeutique n’accepte de le prendre en charge, car il représente une gestion trop lourde. Concrètement, cet enfant passe donc 24 heures en hôtel, puis en gîte, puis dans une famille d’accueil qui consent à le recevoir une fois par mois. Le reste du temps, il passe ses journées dans les locaux de l’aide sociale à l’enfance (ASE), sous la responsabilité d’une cadre de l’institution. Lors d’une audition avec lui, j’ai constaté qu’il ne pouvait pas rester calme pendant plus de dix minutes. Sa souffrance et son agitation sont telles que je n’ose imaginer ce que cela donne dans les locaux de la protection de l’enfance.

Je souhaite ensuite aborder le cas d’un enfant pour qui il a fallu attendre quatre ans avant qu’une place en institut thérapeutique, éducatif et pédagogique (Itep) ne se libère. Durant quatre ans, ses troubles se sont multipliés. Une fois en Itep, sa situation s’est considérablement améliorée. J’ai finalement levé le placement et sa mère était extrêmement soulagée. Cet enfant prenait de plus en plus confiance en lui, devenait de moins en moins violent et la cohabitation redevenait possible grâce à des accueils séquentiels et à des périodes en internat.

Il n’y a pas de miracle. Nous constatons une véritable déliquescence du service public, notamment dans l’éducation et la santé. La situation du système de santé est catastrophique, ce qui nous impacte fortement.

Dans certains départements, comme en Loire-Atlantique, il faut attendre dix-huit mois pour obtenir un rendez-vous avec un orthophoniste au centre médico-psychologique (CMP). Lorsqu’on a 6 ans, et que l’on doit apprendre à lire, attendre dix-huit mois représente une éternité. Cela contribue à créer des troubles qui s’installent durablement. Il subsiste un réel manque de vision politique sur ce sujet.

Mme Kim Reuflet. La question que l’on peut se poser est la suivante : est-ce que le fait que des enfants soient étiquetés « protection de l’enfance » constitue un frein supplémentaire à l’accès aux dispositifs de droit commun ?

Par exemple, les listes d’attente au CMP sont très longues, pour les enfants placés sous protection de l’enfance, mais aussi pour les autres. Pour les enfants devant être accueillis en IME, les familles constatent que l’étiquette « protection de l’enfance » nuit à leur accès. Il y a cette idée que, parce qu’un enfant est en protection de l’enfance, il est déjà pris en charge et donc passera après les autres. Je n’affirme pas qu’il doive passer avant les autres, mais cela mérite discussion. En tout cas, il est clair qu’un enfant ne peut pas rester indéfiniment en attente sous prétexte qu’il est mineur à l’ASE.

Mme Juliette Renault. Passons aux propositions que nous pouvons formuler sur la subsidiarité, l’espace accordé aux tiers dignes de confiance et aux membres de la famille – ce qui n’est pas la même chose – dans les placements, et sur l’AEMO.

Concernant les placements auprès de personnes de confiance et des membres de la famille, il y a des progrès à faire. Nous sommes effectivement l’un des pays européens où ce principe est le moins développé. On ne peut pas dire que cela soit une spécificité des pays latins ou des pays anglo-saxons, car en Italie, en Espagne ou en Allemagne, presque 50 % des accueils se font dans l’entourage familial, ce qui n’est pas le cas en France.

Cette piste n’est pas explorée dans le cadre des évaluations émanant du département, parfois des mesures judiciaires d’investigation éducative. À cet égard, nous arrivons à l’audience sans proposition concrète. Parfois, il est possible de faire intervenir un membre de la famille, comme un grand-père, pour une visite à domicile ou un entretien, mais ce n’est pas toujours le cas. Pourtant, à mon sens, des décisions institutionnelles pourraient être évitées et des décisions différentes pourraient être prises.

La subsidiarité est inscrite dans la loi et dans nos pratiques, à des degrés variés, en lien avec les pratiques départementales. Par conséquent, nos collègues vérifient ces éléments. Seulement, en réalité, lorsque les situations nous parviennent, les familles n’adhèrent pas. Or il est nécessaire de disposer de la pleine adhésion des deux parents. De surcroît, de nombreux dossiers font état de violences. C’est la raison pour laquelle l’approche judiciaire doit être préservée. S’il est question de violences conjugales ou de maltraitances, il est en effet très délicat de fédérer les deux détenteurs de l’autorité parentale autour d’un projet commun pour le mineur.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance est souvent rappelée comme étant le cœur de ce dispositif de déjudiciarisation. Pourtant, lorsqu’on discute avec les partenaires de la justice, certains estiment que ce travail n’est pas accompli par les éducateurs et les personnes habilitées à réaliser les évaluations. Pour eux, ce manquement est de nature à justifier le taux persistant de 80 % des décisions judiciaires. Votre intervention montre que, dans certaines situations, il est impossible de procéder autrement, ce qui reflète une réalité complexe. Les chiffres en matière de décisions judiciaires varient de 57 % à 83 % selon les territoires.

Dans la mesure où la loi de 2007 nous engage collectivement à travailler de manière subsidiaire, cette commission d’enquête doit permettre de dépasser les dogmes, les dysfonctionnements et les idées reçues. Certaines situations familiales sont extrêmement compliquées à arbitrer. Même s’il est crucial d’améliorer les pratiques professionnelles, certaines mesures d’aide éducative à domicile (AED) resteront extrêmement difficiles à mettre en œuvre, c’est pourquoi la justice demeurera au cœur du dispositif. Il est important de rappeler que tout ne peut pas être réglé administrativement, même avec un personnel plus nombreux et mieux formé.

Mme Kim Reuflet. Je souhaite apporter une précision pour éviter toute confusion. Nous ne contestons pas le principe de subsidiarité, qui découle de la loi. Cependant, il est important de ne pas confondre subsidiarité et volume. Dans un dispositif de subsidiarité, le judiciaire intervient lorsque l’administratif échoue.

Toutefois, il faut comprendre que, dans la majorité des cas, la décision administrative ne fonctionnera pas, non pas parce que les éducateurs présentent mal le contrat, mais parce que les parents ne sont pas d’accord. Ils préfèrent attendre une audience pour exposer leurs arguments et obtenir une décision motivée du juge, plutôt que de se fier à un éducateur de l’ASE, qui se trouve juge et partie, et qui dépend du même service que la personne ayant réalisé l’évaluation.

La subsidiarité ne signifie pas une minorité de mesures judiciaires, mais simplement que nous intervenons en second lieu, ce qui représente la majorité des décisions.

Il existe un besoin fondamental de clarifier comment les parents et les mineurs bénéficiant d’une mesure d’assistance éducative judiciaire peuvent continuer à recevoir cette aide dans un cadre administratif, avec les mêmes éducateurs. Certains départements segmentent les services. Une famille peut avoir un éducateur pendant trois ans sous mandat judiciaire, puis accepter une aide éducative administrative pour une durée d’un an supplémentaire. Cependant, cela implique souvent un changement de service éducatif, car dans certains départements, seule une association spécifique est habilitée à gérer l’administratif. Ce système est absurde. En effet, les familles refusent souvent de changer d’éducateur après trois ans de travail éducatif, ce qui est compréhensible. Le juge, dans ces situations, tend à accorder une prolongation d’un an. Cela peut sembler commercial, mais il est essentiel de discuter avec les familles et de leur demander si elles acceptent de continuer avec le même éducateur pour une période supplémentaire. Les familles n’ont pas envie de tout recommencer et de raconter à nouveau toute leur histoire. Dans certains départements, il est possible de passer d’un service éducatif à un autre, car ces services disposent d’une double habilitation. Il serait intéressant, pour votre commission, d’examiner ces dispositifs, qui existent notamment en Loire-Atlantique, mais probablement aussi dans d’autres départements.

Mme la présidente Laure Miller. À la page 10 de votre enquête, vous indiquez que 69 % des magistrats ont tenté d’alerter sur la situation de la protection de l’enfance dans leur département. Lorsque vous étiez juge des enfants, aviez-vous également lancé une alerte ? Avez-vous, le cas échéant, obtenu une réponse satisfaisante ou une écoute de la part des départements ?

Mme Béatrice Roullaud (RN). Je souhaite vous remercier pour vos remarques, avec lesquelles je suis entièrement d’accord. Premièrement, que pensez-vous de l’idée de créer une ordonnance de protection pour les enfants, sur le modèle de l’ordonnance de protection spécifique aux violences intrafamiliales ? Actuellement, la loi prend en compte les violences faites aux enfants uniquement dans un cadre intrafamilial, laissant de côté les enfants victimes de violences en dehors de ce cadre. À ce titre, je suis ravie que vous ayez souligné que, si l’on protège mieux les femmes, on néglige souvent encore les enfants. C’est une proposition de loi que j’aimerais porter.

Deuxièmement, pensez-vous qu’il serait pertinent de faire de la protection de l’enfance une cause nationale ?

Troisièmement, faut-il travailler sur la responsabilité administrative de l’État ? Il existe un droit opposable au logement (Dalo), mais on maintient des enfants maltraités dans leur famille faute de placement. Estimez-vous qu’il serait nécessaire de développer un droit opposable ou une responsabilité de l’État, voire les deux, lorsque l’État ne sait pas protéger ses mineurs ?

Par ailleurs, je vous remercie pour votre livret. Je souhaite donner lecture des propos du juge des enfants de la cour d’appel de Douai : « Les signalements ne sont pas suivis. Nous restons avec des dossiers d’assistance éducative où des violences parentales sont dénoncées sans enquête pénale ». L’absence d’enquête pénale signifie-t-elle que le dossier est classé par le procureur ? Si tel était le cas, ce serait un scandale. Cela expliquerait pourquoi, en Seine-et-Marne, après neuf signalements et trois informations préoccupantes, un enfant est mort dans une machine à laver.

Enfin, que pensez-vous du placement à domicile ? De mon point de vue, cette mesure constitue un non-sens, car elle revient à laisser l’enfant à son domicile alors même qu’il doit être protégé.

Mme Juliette Renault. En ce qui concerne l’alerte, nous avons effectivement saisi le Défenseur des droits, dont nous avons reçu une réponse favorable. Le délégué des droits de l’enfant nous a indiqué que nous n’étions pas les seuls à le saisir sur l’état de la protection de l’enfance dans ce département. Plusieurs canaux de signalement ont fonctionné. Des enquêtes sont en cours.

Cependant, la question de la temporalité demeure. Nous avons parfois besoin de réponses plus rapides que le temps des enquêtes. Nous alertons notre hiérarchie, mais il faut garder en tête que ce qui touche aux mineurs est souvent considéré comme une sous-matière. Lorsque nous alertons sur les conditions de travail, la charge de travail, ou le fait que nos décisions ne sont pas exécutées, nous recevons généralement peu de soutien de la hiérarchie. Le droit des mineurs n’est pas perçu comme très intéressant, ni très important.

Nous avons eu rencontré le président du conseil départemental, à la suite d’un courrier adressé par l’ensemble des juges des enfants. Je ne veux nullement accabler ce président, mais j’ai eu l’impression qu’il découvrait beaucoup de choses lors de cette réunion. Il savait que les placements étaient régulièrement inexécutés, mais il ignorait que les personnes désignées comme référents n’étaient pas en place. Cela signifie que des parents ne voient pas leur enfant pendant plusieurs mois malgré des droits de visite ordonnés, faute de référent. Parfois, les parents appellent, mais la situation n’a été attribuée à personne, et il ne se passe rien pendant des mois.

Il se joue donc également un enjeu en termes de parentalité. Il n’est pas question de considérer que nous pouvons placer un enfant de sa naissance à ses 18 ans. Seulement, lorsqu’aucun travail éducatif n’a pas été engagé avec les parents durant un an, faute de désignation d’un référent, nous perdons beaucoup de temps. À l’échelle d’un enfant, un an représente une vie.

Par ailleurs, je ne vois pas en quoi l’ordonnance de protection différerait de l’OPP qui peut être prise.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Si je peux préciser mon propos, il s’agirait de la même ordonnance. Simplement, à ce jour, des lacunes subsistent concernant la protection des enfants. En examinant attentivement le texte législatif, bien que je ne me souvienne plus du numéro exact de l’article, il apparaît que l’ordonnance de protection permet de prévoir une audience en six jours. Cette ordonnance éloigne la personne à protéger, en l’occurrence la femme, du danger, en demandant au conjoint violent de quitter le domicile. Je propose d’appliquer une mesure similaire pour les mineurs. Ainsi, en six jours, un juge des enfants ou un autre magistrat pourrait être saisi pour éloigner un enfant en danger. Certes, la question de son placement se poserait également, mais il existe une faille dans le dispositif actuel. En effet, certaines personnes ont répondu que le texte prévoit déjà la protection des enfants en cas de violences intrafamiliales. Cependant, lorsque la violence n’est pas intrafamiliale, c’est-à-dire non liée aux disputes du couple, l’enfant n’est pas protégé de la même manière, et aucune audience n’est prévue sous six jours.

Mme Kim Reuflet. Pour moi, le dispositif existe déjà. Nous avons déjà la possibilité, en tant que juges des enfants, et le procureur peut également le faire, de prendre des mesures dans l’heure. Lorsqu’un mineur est victime de violences intrafamiliales et qu’il y a un signalement ainsi qu’une demande de placement, nous pouvons aller le chercher à la sortie de l’école et le placer immédiatement.

Certes, la mesure n’est pas toujours exécutée, mais juridiquement, tous les outils existent pour protéger immédiatement un enfant. La plupart du temps, lorsque le procureur place en urgence un mineur dans une situation de grave danger, le taux d’exécution des mesures est assez élevé. Nous ne disposons pas du chiffre exact, mais je pense que nous ne retrouverons pas du tout le même taux d’exécution dans d’autres contextes. En résumé, le dispositif existe, mais il y a un problème d’exécution.

Mme Juliette Renault. La question des violences faites aux enfants, qu’elles soient physiques, psychologiques ou sexuelles, n’est clairement pas considérée comme une cause nationale. Ma collègue a fait lecture d’un verbatim, mais nous avons dû faire un choix quant au nombre de pages à produire, car nous aurions pu en écrire davantage.

Les affaires qui visent des enfants sont moins « attrayantes » que les autres. La logique est la même s’agissant des parquetiers des mineurs. Le sous-effectif des parquetiers est chronique. Ainsi, au parquet de Nantes, en novembre 2022, 1 000 signalements et informations préoccupantes devaient être traités par cinq parquetiers. En novembre 2023, ce chiffre a quasiment doublé.

Quoi qu’il en soit, la protection de l’enfance n’est pas une cause nationale. Les situations ne sont pas toujours bien détectées et les enquêtes sont insuffisantes. À mon sens, il s’agit de choix.

Je souhaite partager un exemple quelque peu polémique : six enquêteurs de la section de la recherche sont positionnés à temps plein sur l’affaire des coups de cutter donnés dans les bassines. En comparaison, un nombre identique d’enquêteurs est affecté à la brigade des mineurs de Nantes pour traiter tous les dossiers de violences conjugales, de maltraitances et de violences sexuelles. Comment ces enquêteurs peuvent-ils effectuer leur travail de façon efficiente avec une telle surcharge de dossiers ? Ils doivent opérer des choix.

Mme Kim Reuflet. Sans doute y a-t-il un effet politique intéressant à décréter une cause nationale. Il est important que les pratiques changent, que des moyens soient alloués et que la vie de ces enfants et les conditions dans lesquelles les professionnels exercent évoluent. Mais annoncer une cause nationale sans actions concrètes associées serait insupportable.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. La protection de l’enfance avait déjà été annoncée comme une cause nationale. Cependant, trois ans plus tard, la situation est catastrophique. Il est certain que cette commission d’enquête apportera au moins une meilleure lisibilité et des proposera des actions concrètes à long terme.

Mme Juliette Renault. En ce qui concerne la question de l’enquête pénale, son absence peut signifier que l’affaire est classée. Toutefois, il arrive que des informations préoccupantes n’atteignent pas toujours le parquetier des mineurs en charge des dossiers. Avant d’être juge des enfants, j’ai travaillé au parquet des mineurs. Lors de mes visites dans les commissariats, j’ai constaté que certaines enquêtes restaient non traitées pendant quatre ans. En revanche, dès qu’un appel ou un compte rendu est transmis au parquetier responsable, une décision pénale est prise.

Dans certains dossiers de maltraitance, des classements sans suite peuvent en effet être prononcés après analyse de la situation. Parmi les motifs de classement, il peut être considéré que l’infraction n’est pas suffisamment caractérisée, c’est-à-dire que les éléments nécessaires pour établir des violences sont insuffisants. En matière d’assistance éducative, il existe un motif spécifique de classement sans suite qui consiste à saisir le juge des enfants. Toutefois, il arrive parfois que ce motif soit utilisé de manière un peu abusive. En effet, si les parents ne reconnaissent pas les violences sur leurs enfants, il devient difficile de traiter la question de la violence.

Mme Kim Reuflet. Nous attendons avec impatience un rapport confidentiel – bien que déjà évoqué dans la presse – de l’Inspection générale de la justice (IGJ), de l’Inspection générale de la police nationale (IGPN), et de l’Inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN) sur les stocks d’enquêtes dans les commissariats. Ce rapport révèle que plusieurs centaines de milliers de procédures sont en attente dans les commissariats. Nous savons, grâce à nos discussions avec des collègues et des services d’enquête, que ces stocks incluent de nombreux cas de violences intrafamiliales. À ce titre, lorsqu’il est dit « sans enquête pénale », cela ne signifie pas nécessairement que l’affaire est classée sans suite. Cela signifie surtout que l’enquête n’a pas encore démarré ou n’est pas menée.

C’est également une question de priorité. En tant qu’enquêteur, lorsque l’on doit gérer 300 enquêtes, il est évidemment impossible de tout traiter. De même, un juge des enfants chargé de 700 dossiers ne peut pas tout traiter.

Mme Juliette Renault. Je vais illustrer mon propos par un exemple concret. Une mineure suivie dans mon cabinet a été placée en raison de très graves violences physiques infligées par sa mère. Parmi les méthodes de punition utilisées, elle était privée de nourriture ou enfermée. Ce dossier a été traité dans le cadre de la protection de l’enfance. L’enquête pénale est toujours en cours. Il semble que, malgré la gravité des violences, le raisonnement des autorités soit de prioriser d’autres dossiers, cette mineure étant déjà protégée. Chacun fait ce type de calcul pour gérer la charge de travail.

Des violences aussi graves, qui devraient être traitées en audience publique au tribunal correctionnel, ne le sont pas. Pourtant, des privations alimentaires, des coups de balai ou des coups de câble ne sont pas des méthodes éducatives acceptables ; elles doivent faire l’objet d’un débat public. Ces violences ne sont pas rendues visibles en raison des techniques de priorisation, chacun faisant de son mieux avec les moyens dont il dispose.

Mme Kim Reuflet. Vous souhaitez savoir si nous sommes favorables ou non au placement à domicile. À mon sens, la question se pose différemment. En général, le placement à domicile est un dispositif utile lorsqu’il est mis en place dans les départements et qu’il remplace les mesures de milieu ouvert renforcées. Néanmoins, je suis assez surprise que les départements acceptent de se voir confier des enfants qui, en réalité, restent dans leur famille. Cette logique m’a toujours semblé mystérieuse, d’autant que je travaillais au sein d’un département qui ne pratique pas le placement à domicile, considérant que maintenir un enfant chez lui ne constitue précisément pas un placement. Un avis vient d’être rendu par la Cour de cassation pour tenter de clarifier cette situation. Cependant, les juges des enfants restent tributaires des dispositifs existants dans le département.

Lorsque l’on souhaite ordonner un suivi intensif, mais que le seul dispositif disponible est le placement à domicile, alors ce dernier est retenu, même s’il ne semble pas approprié et que l’orthodoxie juridique n’est pas respectée. Dans cette situation, le département est celui qui prend le plus de risques. En effet, si un enfant placé à domicile, c’est-à-dire confié au département mais restant chez lui, subit des violences graves alors qu’il est sous la responsabilité du département et que le juge l’a confié, cela peut poser des questions importantes en termes de responsabilité professionnelle. Quoi qu’il en soit, les départements ont accepté et ont même développé ces dispositifs. Il serait intéressant d’en comprendre les raisons, car cela paraît très étonnant.

Sur la question du droit opposable, certaines familles, inquiètes des fugues régulières de leur enfant, attendent avec impatience une décision du juge en faveur d’un placement. Mais, dans la plupart des situations, les familles ne sont pas d’accord pour que l’enfant soit confié. À ce titre, nous ne voyons pas quel dispositif pourrait créer un droit opposable permettant d’obtenir l’exécution de la décision. Cependant, il est vrai que ce droit opposable pourrait déjà concerner certaines familles demandeuses de placement, pour lesquelles ce dernier n’est pas exécuté. Cette question mérite d’être expertisée.

Mme la présidente Laure Miller. Vous avez fait état du défaut de recrutement de juge des enfants. Les chiffres dont je dispose indiquent 57 recrutements de juges des enfants depuis 2021. Certes, ce nombre peut sembler insuffisant, mais il convient de le comparer aux chiffres du quinquennat de M. François Hollande, au cours duquel 27 juges ont été recrutés au total.

Mme Kim Reuflet. Depuis 2021, des créations de postes ont effectivement eu lieu, mais pas 57. La circulaire de localisation des emplois (CLE) de magistrats indique qu’il y avait 500 juges des enfants en 2021 et 522 en 2022, soit une hausse de 22 postes. De plus, la CLE précise que ces 22 postes supplémentaires de juge des enfants ont été créés pour l’entrée en vigueur du code de la justice pénale des mineurs (CJPM). Ces effectifs ont donc été entièrement dédiés à la justice pénale des mineurs. Je maintiens donc mes propos : depuis 2021, aucun effectif supplémentaire n’a été alloué à la justice civile des mineurs. Entre 2017 et 2021, nous sommes passés de 466 à 500 juges des enfants. Les créations de postes, réelles, restent très insuffisantes. Selon nos évaluations reposant sur le référentiel du ministère, il faudrait aujourd’hui 235 juges des enfants supplémentaires uniquement pour l’assistance éducative, en prenant en compte la norme ministérielle de 350 mesures par juge. Il en faudrait presque autant pour le pénal. Nous sommes donc très loin du compte.

Le ministère justifie les créations de postes en fonction de ses priorités. Il affirme avoir créé des postes de juges des enfants, mais en réalité, ces effectifs supplémentaires ont été entièrement dédiés au pénal. Ce n’est pas un luxe, car l’activité pénale a considérablement augmenté en raison de cette réforme.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Je souhaite revenir sur une question posée précédemment concernant l’AEMO. Pouvez-vous préciser la différence entre l’AEMO renforcée et l’AEMO classique ? L’efficacité de cette dernière paraît faible ; il est insatisfaisant de constater que des enfants bénéficient d’une simple visite mensuelle. L’investissement en matière de protection de l’enfance est de l’ordre de 10 milliards d’euros pour les seuls départements. S’il est important d’investir, il convient de mieux investir en réfléchissant aux bénéfices réels pour l’enfant. En ce sens, l’AEMO renforcée pourrait être une piste intéressante. Pour les départements qui comptent en moyenne entre 1 500 et 2 000 AEMO, les coûts peuvent atteindre 8 millions à 10 millions d’euros. Il est possible d’être plus efficace dans les politiques publiques, tout en restant centré sur l’intérêt de l’enfant. Même si cela implique une augmentation des budgets, l’objectif doit être de trouver des solutions concrètes pour mieux accompagner ces enfants.

Mme Kim Reuflet. Cette question est aussi importante que complexe. Que signifie une mesure efficace pour un enfant en grande détresse, présentant des troubles du développement et du comportement, subissant des violences à domicile, déscolarisé et ne bénéficiant pas des soins nécessaires ? Une mesure efficace suppose-t-elle que cet enfant aille mieux dans un délai de deux ans par exemple ?

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Le contexte que vous venez de décrire confirme qu’une visite mensuelle est largement insuffisante.

Mme Kim Reuflet. Nous sommes tout à fait d’accord. Dans certaines situations, il est évident qu’une visite mensuelle est insuffisante. Les éducateurs ont pour mission de mobiliser des dispositifs de droit commun et de construire des solutions adaptées. Il serait nécessaire de renforcer l’accompagnement, mais cela se heurte à des délais d’attente considérables dans de nombreux départements, atteignant parfois dix-huit mois. Dans l’intervalle, on applique un cataplasme sur une jambe de bois : on choisit l’AEMO classique, même si cette action reste insatisfaisante. Les éducateurs parviennent, tels des magiciens, à raccrocher certains dispositifs. Néanmoins, ce n’est nullement optimal.

Mme Juliette Renault. De nombreux départements connaissent des délais d’attente de dix-huit mois. Dans d’autres, comme le Cher ou l’Allier, la mesure d’AEMO renforcée n’existe pas. C’est la raison pour laquelle les collègues ordonnent des placements éducatifs à domicile (PEAD). Ils tentent de pallier l’absence d’AEMO avec des interventions soutenues et relativement modulables.

Je rencontre des difficultés pour répondre à votre question, car elle est intrinsèquement liée à une autre question sous-jacente, à savoir : à quel moment commence le travail éducatif ? En Loire-Atlantique, le délai d’attente avant que l’AEMO ordonnée ne débute pouvait atteindre dix-huit mois l’année dernière. Cela est problématique. Quand une mesure est ordonnée, elle doit être exécutée très rapidement. Or il existe une très grande disparité géographique, ce qui signifie que certains départements ont des marges de progression importantes. Par exemple, une collègue juge des enfants à Coutances m’a confié attendre quatre mois avant que la mesure ne soit exécutée. Bien que cela puisse sembler long, la plupart des départements affichent un délai nettement supérieur. Il est évident que l’efficacité de la mesure est indissociable de son effectivité.

Mme Kim Reuflet. Il serait pertinent de mener des études de cohortes, même si la démarche demeure complexe en raison du caractère multifactoriel des trajectoires individuelles.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Pour élaborer des politiques publiques efficaces, nous avons besoin de données précises et fiables. Nous manquons d’analyses, de recherches et de cohortes.

Audition de M. Arnaud de Saint-Rémy, responsable du groupe de travail « Droits des enfants » du Conseil national des barreaux (CNB), Mme Nawel Oumer, présidente de la commission « Égalité » et membre du groupe de travail « Droit des enfants », Mme Valentine Guirato, membre de la commission « Libertés et droits de l’homme », et Mme Mona Laaroussi, chargée de mission « Affaires publiques » (jeudi 30 mai 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Nous reprenons les travaux de notre commission d’enquête avec l’audition du Conseil national des barreaux (CNB), représenté par M. Arnaud de Saint-Rémy, responsable du groupe de travail « Droits des enfants » du CNB, Mme Nawel Oumer, présidente de la commission « Égalité » et membre du groupe de travail « Droits des enfants », Mme Valentine Guirato, membre de la commission « Liberté et droits de l’homme », et Mme Mona Laaroussi, chargée de mission « Affaires publiques ».

Merci d’avoir répondu favorablement à notre invitation. Nous avons de nombreuses questions à vous poser, notamment sur le rôle de l’avocat en matière de protection de l’enfance et sur le droit des enfants à disposer d’un avocat. Vous pourrez également nous éclairer sur l’échec de la déjudiciarisation des mesures de protection de l’enfance et sur la place de l’enfant dans la procédure.

Avant de vous laisser la parole, je rappelle que notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale et que l’enregistrement vidéo sera disponible à la demande. Par ailleurs, en application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Arnaud de Saint-Rémy et Mmes Nawel Oumer, Valentine Guirato et Mona Laaroussi prêtent serment.)

M. Arnaud de Saint-Rémy, responsable du groupe de travail « Droits des enfants » du CNB. Je vous remercie de nous permettre d’exprimer la voix des avocats sur ce sujet dont votre commission s’est emparée, en complément des travaux de la délégation aux droits des enfants présidée par Mme Perrine Goulet, que nous avons déjà rencontrée, et du Conseil économique, social et environnemental (CESE), que nous espérons rencontrer prochainement, puisque nous avons invité son Président à notre assemblée générale le 17 mai et qu’il manifestait un vif intérêt pour ce sujet.

Vous avez raison de vous saisir de cette question, car l’avenir de notre jeunesse est en jeu. S’agissant d’un véritable enjeu de société, il est toujours gratifiant de participer aux travaux parlementaires, en amont, et d’évaluer la mise en œuvre des politiques publiques en matière d’assistance éducative, en aval. Je tiens à vous remercier, au nom du CNB et de mes consœurs présentes ici, pour votre invitation.

Avec 76 274 avocats en janvier 2024, soit une progression de 2,6 % par an en moyenne sur dix ans, notre profession, jeune et féminine (avec un âge moyen de 40 ans et 58 % de femmes), s’est toujours montrée particulièrement attachée à la cause des populations les plus vulnérables, notamment les enfants.

Lors de notre serment, nous nous engageons non seulement à exercer nos fonctions avec dignité et conscience, mais aussi avec indépendance, probité et humanité, ce qui est fondamental en matière d’assistance des enfants. Il est donc naturel que nous intervenions régulièrement aux côtés des enfants nécessitant protection ou mise à l’abri, ou encore impliqués dans des actes de délinquance. Ces situations trouvent leurs causes dans la brutalité de notre société, une perte de repères et peut-être aussi certaines défaillances éducatives. La délinquance juvénile est intimement liée aux questions d’assistance éducative.

Enfin, 73 % des Français considèrent que les avocats sont les principaux acteurs de confiance dans la défense et la promotion de leurs droits. En France, 86 % des citoyens estiment que les avocats jouent un rôle essentiel dans la garantie d’une justice équitable pour tous. Vous trouverez ces chiffres dans le plaidoyer que nous avons rédigé en marge des élections européennes, espérant que les candidats tiendront compte des options que nous leur proposons.

Malheureusement, le législateur néglige parfois de réserver aux avocats la place essentielle qu’ils occupent dans l’assistance et la représentation de tous les justiciables, en particulier des enfants qui, dans certaines circonstances, n’ont toujours pas un droit systématique à être assistés de leur propre avocat.

Mme le Bâtonnier Valentine Guirato développera le rôle fondamental de l’avocat dans ces domaines. Ma consœur parisienne, Nawel Oumer, élue au CNB, vous exposera les difficultés liées à l’inexécution de certaines mesures prononcées par le juge des enfants en raison des manques de moyens observés, ce qui pose un problème de crédibilité de la justice des enfants. Pour ma part, je souhaite rappeler le rôle du CNB, acteur important dans l’élaboration des politiques de protection de l’enfance.

Le CNB contribue à la construction de ces politiques. Tout d’abord, le CNB siège au sein du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE), admirablement présidé par Mme Anne Devreese, que vous avez rencontrée le 22 mai dernier, et dont je partage l’intégralité des observations.

Nous constatons ensemble la crise sans précédent post-covid qui affecte la protection de l’enfance, malgré les avancées législatives de 2007, 2016 et 2022. Cette crise trouve ses origines dans quatre causes principales :

La première concerne l’augmentation considérable de l’activité de la protection de l’enfance, comme le montrent les dernières statistiques de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees), avec un nombre croissant d’informations préoccupantes et de placements. En outre, sans doute en lien avec la situation des familles, j’ai été très surpris de constater à quel point les jeunes, en particulier les plus jeunes, sont en souffrance. Il y a une augmentation très importante des gestes suicidaires, phénomène qui n’est pas propre à la France. En effet, selon la vice-présidente de la Commission européenne, le suicide est la deuxième cause de décès chez les 15-19 ans.

Un autre problème majeur a trait au financement. Les inégalités territoriales sont déconcertantes et parfois décorrélées des besoins réels au niveau local. Ces problèmes de financement entraînent des retards dans l’exécution des mesures de protection, une insuffisance des moyens consacrés aux enfants placés, ou tout simplement un manque de places dans les structures, y compris spécialisées, malgré les soins médicaux nécessaires. Je pense notamment au handicap. On relève aussi des recours occasionnels à l’intérim proposé par le secteur privé, qui peut être mal articulé au principe de désintéressement induit par la protection de l’enfant.

La troisième cause de la crise que nous traversons est sans doute liée à l’épuisement des juges des enfants et des greffiers, ainsi que le manque d’attractivité des métiers. L’insuffisance dans l’accompagnement professionnel, par capillarité, se ressent chez les enfants eux-mêmes. Lorsque des éducateurs et des juges des enfants sont épuisés, cela pose un certain nombre de difficultés. D’où la nécessité que l’avocat de l’enfant puisse lancer l’alerte en cas de difficulté dans la prise en charge par une équipe éducative. Le manque d’attractivité dans ces métiers ne se ressent pas chez les avocats, comme en témoigne le nombre croissant de confrères sollicitant la mention de spécialisation reconnue en octobre 2021 par le garde des Sceaux. Nous lui en sommes tout à fait reconnaissants. Le dynamisme des barreaux pour animer les groupes de défense dédiés aux enfants est également notable.

La quatrième cause concerne l’incapacité persistante à prendre en compte les besoins de l’enfant. Nous avons constaté chez les tout-petits des situations très angoissantes. Il y a une surpopulation carcérale et nous découvrons une surpopulation dans les pouponnières et les foyers, où des matelas sont disposés dans les couloirs pour accueillir ces enfants.

En contrepoint de ce que les bâtonniers peuvent entreprendre à l’égard des centres éducatifs fermés, des problèmes subsistent. Je crois savoir que vous allez visiter plusieurs lieux d’accueil des mineurs placés. La situation est encore plus dramatique dans les outre-mer, en particulier à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, qui a fait l’actualité récemment, et à La Réunion.

Nous sommes aujourd’hui moins insensibles et plus intolérants face aux souffrances et aux violences faites aux enfants, grâce à un personnel mieux formé et à des politiques pénales, notamment celles du parquet, plus systématiques.

Nous constatons néanmoins un engorgement des procédures, des rotations excessives des acteurs de la chaîne en assistance éducative, ce qui constitue une source de préjudice à long terme, étant précisé que l’avocat suit l’enfant tout au long de sa vie de justiciable, et un certain manque de transparence dans l’exécution des mesures en assistance éducative, outre des retards endémiques qui s’expliquent essentiellement par un manque de moyens consacrés à la protection de l’enfance et à la justice des mineurs.

Le CNB dispose d’un groupe de travail « Droit des enfants », créé en 2008, et que j’ai l’honneur de présider depuis maintenant quatre ans. Ce groupe réunit pratiquement tous les avocats référents en matière de droits des mineurs dans chacun des 164 barreaux français, qu’il s’agisse du bâtonnier lui-même ou de son délégataire, œuvrant main dans la main avec la conférence des bâtonniers et le barreau de Paris. Ce groupe de travail a pris un certain nombre de motions et donné divers avis, soit en assemblée générale, soit dans le cadre du collectif de la justice pénale des mineurs.

Je souhaite attirer votre attention sur la dernière motion que nous avons déposée le 17 mai 2024 concernant le rapatriement des enfants français détenus dans les zones de conflit, principalement en Syrie. Cette situation reste intolérable. Il y a encore 150 enfants français pour lesquels aucune solution n’a été trouvée. Dans le cadre de votre mission, il est essentiel de se pencher sur les questions d’assistance éducative. Les magistrats vous ont également parlé de ces enfants de retour de zones.

J’ai présenté un rapport à l’assemblée générale du 15 mars 2024 concernant la protection de l’enfance, en lien avec les récentes annonces gouvernementales. Un point central de ce rapport concerne l’expérimentation de l’intervention systématique de l’avocat en assistance éducative. Parfois, faute de temps, les magistrats reconnaissent ne pas entendre les enfants seuls. Malgré la loi Taquet du 7 février 2022, ils peinent à désigner d’emblée des avocats aux côtés des enfants. Par manque de temps, ils négligent certaines situations. Nous vous fournirons ce rapport détaillé. Nous avons identifié plusieurs difficultés liées au décret du 2 octobre 2023, notamment en ce qui concerne la notification de la décision des juges des enfants aux mineurs concernés, sans intermédiaire.

Nous avons également proposé un partenariat avec l’éducation nationale pour rapprocher l’institution judiciaire de l’enseignement. Le CNB suggère ainsi la création de permanences dans les écoles pour informer et sensibiliser les enfants de tous âges aux problèmes d’éthique, tels que la violence domestique et le harcèlement scolaire. La journée de sensibilisation dans les collèges, en place depuis 2018, est un succès.

Enfin, nous regrettons que le CNB ne soit pas invité aux assemblées générales du groupement d’intérêt public France Enfance protégée.

Mme Valentine Guirato, membre de la commission « Libertés et droits de l’homme » du CNB. Parce qu’il n’est pas un justiciable comme les autres, tout mineur, surtout lorsqu’il est considéré en danger, doit pouvoir bénéficier de l’assistance et de la représentation d’un avocat, afin que son droit à exprimer ses souhaits et sa propre volonté soit assuré avec une réelle effectivité.

Lorsqu’un mineur est poursuivi au pénal, la présence de l’avocat est obligatoire à tous les stades de la procédure, et fort heureusement. Cependant, en matière d’assistance éducative, ce n’est pas le cas. Or le mineur est le sujet principal de cette procédure et des mesures qui seront prises le cas échéant. On parle de protection de l’enfant, de l’enfant en danger. Celui-ci est évidemment le sujet de la procédure et son intérêt, son bien-être, sa protection, son devenir sont au cœur même de ces procédures d’assistance éducative. Parce qu’il est le sujet, et parce qu’il est particulièrement vulnérable du fait de sa minorité et de sa situation, il doit pouvoir bénéficier de l’assistance d’un avocat. Ce dernier, par son rôle, sa formation, sa déontologie et son indépendance, garantit la représentation de la parole de l’enfant, le conseille et lui fait connaître ses droits. Plus généralement, l’avocat accompagne l’enfant tout au long de ce parcours judiciaire souvent douloureux.

Le recours à l’assistance de l’avocat est un droit constitutionnellement garanti. Les textes internationaux, comme la Convention européenne sur l’exercice des droits des enfants, évoquent le droit des enfants à exprimer leur opinion. Cette convention promeut le droit des enfants en leur accordant des droits procéduraux, notamment en matière d’assistance éducative. La meilleure garantie de l’effectivité de ce droit à s’exprimer est la présence systématique de l’avocat aux côtés du mineur, sujet de la procédure, avec un financement adapté.

Actuellement, l’exercice et la garantie des droits procéduraux en assistance éducative sont conditionnés par la capacité de discernement de l’enfant et la bonne connaissance de ses droits – comment imaginer qu’un enfant, sujet d’une procédure d’assistance éducative, ait une bonne connaissance de ses droits ? À notre sens, ce n’est pas satisfaisant. En effet, comme l’ont souligné plusieurs universitaires, notamment Mme Adeline Gouttenoire, peu d’éléments permettent au juge d’apprécier le discernement de l’enfant, surtout avant même l’audition de ce dernier.

Il en résulte une rupture d’égalité entre les enfants jugés discernants, selon des critères flous par ailleurs, et ceux jugés non-discernants. De plus, il existe une inégalité entre les enfants faisant l’objet d’une procédure d’assistance éducative et ceux poursuivis pénalement.

Cela signifie-t-il que l’enfant non discernant dispose de moins de droits procéduraux que l’enfant discernant ? Cela signifie-t-il que l’enfant jugé en danger a moins de droits procéduraux que l’enfant poursuivi pénalement ?

Le CNB s’est fermement opposé à la notion de discernement, affirmant que l’enfant doit être écouté et assisté, quel que soit son âge, afin que ses droits procéduraux soient garantis et respectés et que sa parole soit entendue.

En 2008, une Charte nationale de la défense des mineurs a été adoptée par les bâtonniers. Les barreaux y ont adhéré, en mettant en place des groupes de défense des mineurs ou des référents des mineurs. Depuis cette date, le CNB plaide auprès des pouvoirs publics, aux côtés d’autres professionnels, pour garantir les droits procéduraux des mineurs.

Ainsi, le CNB propose depuis longtemps la présence systématique de l’avocat, pratique expérimentée dans une dizaine de barreaux. Cette expérimentation s’est révélée particulièrement positive et a démontré son efficacité. De nombreux professionnels réclament aujourd’hui cette systématisation.

Lors des auditions précédentes, j’ai notamment entendu que M. Lyes Louffok, ancien enfant placé, préconisait la présence de l’avocat, partout et tout le temps, auprès du mineur faisant l’objet d’une procédure d’assistance éducative. À ce titre, depuis 2021, les avocats peuvent obtenir une mention de spécialisation en droit des enfants, ce qui les forme dans tous les domaines et permet d’assurer aux enfants un accompagnement, une assistance et un conseil dans toutes les procédures.

Ainsi, cette présence systématique d’un avocat permettrait de garantir l’exercice effectif des droits procéduraux, de favoriser un traitement égal de chaque enfant devant la justice, d’assurer l’assistance et la représentation des enfants devant un juge, ainsi que le respect de leur parole. Elle consoliderait également un accompagnement pérenne de l’enfant par son avocat. En effet, ces enfants ont besoin, plus que d’autres, de stabilité dans les relations avec les professionnels qui les accompagnent. À ce titre, instaurer une relation de confiance avec l’avocat spécialement désigné pour eux ne peut être que bénéfique.

Il convient par ailleurs d’apprécier les aspects pratiques de cette systématisation. En pratique, cela aurait une incidence positive sur la gestion des dossiers, car les délais sont souvent très contraints. Le code de procédure civile prévoit un délai d’au moins huit jours entre l’envoi de la convocation et l’audience. À titre de comparaison, en référé civil, pour demander une expertise judiciaire, le justiciable doit pouvoir bénéficier d’au moins quinze jours pour consulter un avocat.

Ces délais sont évidemment trop courts et insatisfaisants. Outre notre souhait de voir ces délais allongés, si l’avocat est systématiquement désigné, concomitamment à la délivrance de la convocation, le greffe pourrait saisir le bâtonnier d’une demande de désignation de l’avocat, qui serait ainsi saisi plus tôt. Cela permettrait à l’avocat de prendre connaissance du dossier et de rencontrer l’enfant dans de meilleures conditions. On optimiserait ainsi la préparation du dossier, gagnant en temps et en qualité de travail pour préparer la défense et rencontrer le mineur, ce qui est parfois très compliqué en l’espace de quelques jours.

Enfin, un dernier aspect pratique concerne l’accès au dossier. Nous préconisons, comme en matière pénale, une numérisation du dossier en temps réel. L’avocat pourrait ainsi solliciter la copie numérique via une plateforme dédiée, comme cela se fait en matière pénale avec la plateforme d’échange externe (Plex), par exemple. Cela permettrait d’éviter des difficultés et de gagner un temps précieux dans la défense du mineur.

Mme Nawel Oumer, présidente de la commission « Égalité » et membre du groupe de travail « Droit des enfants » du CNB. Nous partageons pleinement le constat des difficultés rencontrées par la protection de l’enfance, notamment en ce qui concerne son relais judiciaire de l’assistance éducative.

De nombreux magistrats ont été entendus avant nous. Nous nous inscrivons pleinement dans les constats qui vous ont été exposés préalablement. Nous manquons de juges, de greffiers, de moyens, de mesures, et nous faisons face à une grande disparité des pratiques.

En ce qui concerne la phase purement juridictionnelle, les délais ne sont pas respectés, des décisions sont prises sans audience, sans entendre systématiquement ou individuellement l’enfant, ainsi que le prévoient pourtant un certain nombre de prescriptions légales.

Les professionnels sont obligés de s’adapter aux moyens disponibles, alors que l’inverse devrait être la norme. L’avocat se place souvent sur un strapontin, quand il n’est pas laissé dans le couloir de la salle d’urgence ou du tribunal, ce qui est préjudiciable pour toutes les raisons qui vous ont été exposées précédemment.

Il est essentiel de considérer également que, dans le domaine de la protection de l’enfance et de l’assistance éducative, ce sont les mêmes opérateurs qui interviennent pour l’exécution des mesures, qu’elles soient administratives ou judiciaires.

S’agissant de la déjudiciarisation envisagée, il est vrai que le moment judiciaire est celui de la prise de décision. Cependant, la problématique réside dans l’exécution. En effet, les difficultés rencontrées en matière administrative se retrouvent également en matière judiciaire, car ce sont les mêmes opérateurs qui exécutent les décisions. Ainsi, toute la chaîne est affectée, indépendamment des difficultés inhérentes à la justice, telles que les délais d’audiencement, le manque de moyens ou de jugements. Le manque de moyens affecte directement l’application des mesures.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Je vous remercie pour votre intervention. Nous avons entendu de nombreux magistrats lors des auditions, ce qui nous a permis d’obtenir un état des lieux. Cependant, en commission d’enquête, il est essentiel d’apporter des éclaircissements supplémentaires.

De nombreuses décisions sont prises sans respecter les droits des enfants, puisque l’assistance éducative est effectuée sans greffier, et souvent sans la présence d’un avocat. Êtes-vous saisis de ces sujets ? Avez-vous la possibilité d’intervenir sur des décisions qui pourraient être annulées car prises dans des conditions inappropriées ?

Par ailleurs, nous avons été nombreux à porter des amendements dans le cadre du projet de loi porté par M. Adrien Taquet pour défendre la présence des avocats. Malheureusement, ils n’ont pas été retenus par la majorité de l’époque. Un amendement concernant la personne ad hoc avait été adopté, mais ces personnes sont souvent peu formées. Avez-vous une visibilité sur ces personnes qui, in fine, n’accompagnent pas non plus les enfants ?

La loi du 14 mars 2016, sous l’impulsion de la ministre Laurence Rossignol, recentrait les priorités sur les besoins fondamentaux des enfants, contrairement à la loi du 5 mars 2007, plus axée sur la famille. En 2022, les évolutions se poursuivent, avec des questions importantes autour du tiers digne de confiance et de la présence d’avocats. Cependant, nous constatons que ces objectifs ne sont toujours pas atteints. J’aimerais connaître votre avis sur ces points et savoir si vous intervenez sur de nombreux dossiers, qui pourraient être accompagnés, dans la mesure où les décisions ne respectent pas les droits des enfants, ni même ceux de la famille, qui n’a parfois pas accès à la procédure.

M. Arnaud de Saint-Rémy. Une décision admise est une décision comprise. Un enfant ne peut admettre une décision de placement s’il ne l’a pas comprise. L’avocat prendra le temps, avant, pendant et surtout après l’audience, de lui expliquer le sens de cette décision. De surcroît, si cette décision ne le satisfait pas, il existe des recours.

La difficulté réside dans la manière dont l’enfant va décider lui-même d’être accompagné d’un avocat. Cela reste complexe. La loi Taquet prévoit une obligation d’information donnée à l’enfant lors du premier entretien sur son droit d’être assisté d’un avocat. Toutefois, il faut se mettre à la place de l’enfant et considérer sa capacité de compréhension. Il est face à un adulte, de surcroît un juge, dans une situation de fébrilité, voire de vulnérabilité. Il reçoit l’information sans véritablement la comprendre.

Hier, j’ai reçu un jeune garçon de 8 ans avec un discernement remarquable pour son âge, probablement en raison d’une histoire particulière. Ce sont ses grands-parents, tiers dignes de confiance, qui ont demandé au juge que l’enfant soit accompagné par un avocat, compte tenu des difficultés réelles avec la mère. Parfois, il faut qu’un tiers intervienne pour juger cette assistance nécessaire. En réalité, la solution pour les législateurs serait de proposer cette possibilité dès le départ, indépendamment de la question du discernement.

Concernant les administrateurs ad hoc, il existe une inégalité territoriale considérable. Certains administrateurs ad hoc sont formés, compétents, nombreux et suffisamment intéressés pour mener à bien cette mission. Il est impératif que le législateur se penche sur ce statut. Je sais que cela fait partie de vos préoccupations. Nous formulerons plusieurs propositions sur ce sujet.

Mme Nawel Oumer. En ce qui concerne les moyens de combattre le non-respect des droits, il est essentiel de souligner que l’absence de l’avocat dans une procédure l’empêche d’accompagner l’enfant ou ses parents. En ce sens, l’étape préalable précédemment explicitée est fondamentale. Il doit être précisé à l’enfant qu’il peut bénéficier d’un conseil.

Ce sujet est à mettre en perspective avec celui des convocations. En effet, il subsiste une disparité dans la manière dont l’information est transmise au stade de la convocation, puis envoyée par les juridictions lorsque l’affaire est audiencée. Si l’information est donnée au moment de l’audience, lors du premier contact avec le magistrat, la conséquence technique procédurale est d’envisager un renvoi de l’affaire, ce qui arrive rarement.

Si l’enfant souhaite bénéficier d’un avocat, encore faut-il qu’il en soit désigné un. Rappelons qu’il dispose du droit fondamental, comme tout justiciable, de pouvoir choisir son avocat. S’il n’en connaît pas, un avocat peut être désigné d’office.

La loi du 7 février 2022 a complété une sorte « d’angle mort ». En effet, en l’absence de demande de conseil, lorsque le magistrat ou le président du conseil départemental estime que la présence d’un avocat est requise, il peut en faire la demande d’office, sans demande préalable de l’enfant. C’est dans cet ordre que nous lisons les textes.

S’agissant de faire réexaminer les dossiers pour que les droits soient respectés, encore faut-il que nous soyons présents et que le mineur ait la capacité et la volonté de s’engager dans cette procédure, ce qui n’est pas toujours le cas.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Êtes-vous en lien avec les services départementaux de l’aide sociale à l’enfance (ASE) dans les territoires ? Je sais que cela existe dans certains départements, mais je souhaiterais savoir si c’est le cas à l’échelle nationale. Pouvez-vous partager des exemples de bonnes pratiques ? Avez-vous connaissance de départements qui n’ont jamais contacté les services des CNB ?

M. Arnaud de Saint-Rémy. Nous entretenons des liens étroits avec les départements. En premier lieu, un certain nombre d’avocats sont les avocats des départements et des services de l’ASE. D’autres collaborent avec les services éducatifs départementaux pour l’exécution des mesures, ce qui est fondamental.

Néanmoins, cette logique dépend de la synergie locale. Je me réjouis de constater l’existence des conseils départementaux de la protection de l’enfance (CDPE) et des observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE). Au niveau des chefs de cour, une synergie croissante se met en place. Les barreaux sont impliqués, que ce soit avec la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), les services d’enquête sur la sphère pénale et l’enfance maltraitée, ainsi que les départements. Ces interactions permettent de créer des liens, de mettre des noms sur des visages et d’assurer une meilleure coordination. L’intérêt de l’enfant est notre priorité commune. Lorsque l’avocat de l’enfant intervient lors des audiences d’assistance éducative, il ne doit pas s’agir de la première rencontre avec les parties concernées, que nous connaissons à travers les rapports.

Nous constatons une autre difficulté. À l’audience d’assistance éducative, l’auteur du rapport n’est pas toujours présent. Cela pose problème, car lorsqu’un enfant conteste la description de sa situation par rapport à ce qui est écrit dans le rapport du service d’accompagnement, des questions supplémentaires se posent et nous n’obtenons pas toujours de réponses.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Je suis heureuse de constater que vous soutenez l’intervention systématique de l’avocat en matière d’assistance éducative. J’irai même plus loin en affirmant qu’il est impératif qu’un avocat soit présent dès que l’enfant est confronté à la justice, y compris dans les affaires civiles. J’ai en tête l’exemple concret d’une mère assignée devant un tribunal correctionnel pour ne pas avoir traité ses enfants de manière appropriée. Les faits étaient absolument épouvantables. Lors de cette comparution, les enfants, bien que victimes, n’avaient pas d’avocat pour les représenter. En assistance éducative, un enfant peut avoir un avocat. En revanche, ce n’est pas le cas d’un enfant victime, surtout en l’absence d’administrateur ad hoc, étant précisé que ce dernier n’est désigné que lorsqu’un conflit d’intérêts entre le parent et l’enfant est suspecté, ce qui prend du temps.

Dans cet exemple, l’enfant martyrisé – et il n’était pas le seul – n’avait pas d’avocat. Heureusement, le juge, conscient de la gravité des faits, a renvoyé l’affaire en cour d’assises, soulignant ainsi l’importance des violences subies. Je souhaite que ce type de situation ne se reproduise plus. Cet exemple n’est pas isolé. Il est crucial que même dans les affaires de divorce, un avocat soit systématiquement désigné pour représenter les enfants, et ce dès le premier signalement.

En outre, votre proposition d’un tiers de confiance, comme une grand-mère, est très intéressante. En tant qu’avocate, j’ai pris en charge des dossiers où des grands-mères, alertées par des maltraitances, ont joué un rôle essentiel. En effet, souvent, les mères sont elles-mêmes victimes de violences et ne réagissent pas toujours pour protéger leurs enfants. Il est donc pertinent de considérer cette idée de tiers de confiance. Cependant, il faudra allouer les moyens nécessaires, car actuellement, les avocats intervenant dans ces cas sont souvent surchargés et mal rémunérés.

Au sein du barreau de Meaux – auquel j’étais rattachée –, on veille à la présence d’un référent unique et on garantit un suivi de l’enfant par le même avocat tout au long de la procédure.

Les unités de valeur (UV) qui rémunèrent l’avocat ne sont vraiment pas à la hauteur. Par ailleurs, il est judicieux d’avoir une copie numérisée des dossiers. En assistance éducative, lorsque l’avocat doit rapidement consulter les documents et prendre des notes à la hâte, cela ne permet pas de défendre efficacement son client.

Vous avez mentionné que le conseil départemental pouvait désigner un avocat d’office. En réalité, cela reste théorique. Concrètement, au vu du nombre d’enfants concernés et du nombre d’audiences, le président du conseil départemental ne peut matériellement pas être informé de chaque cas. Bien que cela soit inscrit dans la loi, cette disposition n’est donc ni efficace, ni efficiente. Il est nécessaire de trouver un autre système.

Mme Nawel Oumer. En matière de procédure familiale, dès lors qu’un enfant est impliqué, même s’il n’est pas partie, il a la possibilité d’être assisté par un avocat ou le tiers de son choix lorsqu’il souhaite être entendu par le magistrat. Les enfants victimes peuvent bénéficier d’un avocat. Nous effectuons d’ailleurs très régulièrement des permanences régulières pour les enfants victimes, souvent par l’entremise des administrateurs ad hoc. Le code de procédure pénale permet ainsi, sur demande du procureur, la désignation d’un administrateur ad hoc, qui désigne à son tour un avocat, lorsque le parent est l’auteur de l’infraction dont l’enfant est victime. En ce sens, il existe plusieurs procédures où la présence d’un avocat est déjà prévue.

L’indemnisation des avocats dans le cadre de l’aide juridictionnelle est un sujet récurrent, notamment lors des débats budgétaires annuels. Actuellement, nous rencontrons une difficulté en assistance éducative. En effet, certaines juridictions ne nous délivrent une attestation de fin de mission que lorsqu’un jugement est rendu. Ainsi, même si le travail et l’audience ont été réalisés, si le magistrat rend une décision par la voie d’une ordonnance, nous ne recevons pas d’indemnisation. Nous discutons régulièrement de ce sujet avec la chancellerie. Une rémunération proportionnelle au travail et à l’investissement fournis faciliterait grandement les choses.

M. Arnaud de Saint-Rémy. Je souhaite compléter votre question pertinente concernant la désignation de l’avocat aux côtés de l’enfant victime. C’est prévu par l’article 706-50 du code de procédure pénale, mais le réflexe d’y recourir n’est pas systématique. Ce réflexe devrait être présent dès le début de l’enquête. Or les services d’enquête ne prennent pas toujours en compte la nécessité de se poser la question des intérêts supérieurs de l’enfant. Ils ne se demandent pas si le parent va défendre les intérêts de l’enfant. Parfois, ils interrogent les parents : « Déposez-vous plainte dans l’intérêt de votre enfant ? » Si la réponse est négative, les services d’enquête doivent immédiatement se tourner vers le parquet pour désigner un administrateur ad hoc et un avocat pour l’enfant.

Cette procédure n’est pas systématiquement mise en place. J’ai eu un dossier d’instruction où toute la procédure s’est déroulée sans la présence d’un avocat. Ce n’est qu’à la veille de l’audience que le procureur de la République a remarqué l’absence d’un avocat pour le mineur et a décidé de le désigner. Ce dossier, volumineux, a finalement été renvoyé. Le fait est que cette situation aurait pu être anticipée.

La rémunération des avocats a connu une légère amélioration grâce aux conventions locales relatives à l’aide juridictionnelle (Claj). Cependant, les questions d’UV précédemment évoquées méritent d’être réexaminées régulièrement.

En ce qui concerne le dossier numérisé, il arrive fréquemment que nous recevions le dernier rapport dématérialisé, mais pas tout l’historique du dossier. Or ce dernier est particulièrement intéressant. Aussi, si l’on numérisait régulièrement un dossier d’assistance éducative, à l’instar de ce qui se pratique dans le domaine pénal, nous pourrions bénéficier d’un rapport ou d’une expertise de grande valeur. Actuellement, ce n’est pas toujours le cas. Il est impératif de disposer des moyens nécessaires pour permettre aux greffes et aux juridictions de procéder à cette numérisation.

Mme Valentine Guirato. C’est aussi la raison pour laquelle nous préconisons la présence de l’avocat dès le dépôt de plainte.

M. Léo Walter (LFI-NUPES). Tout d’abord, s’agissant de la présence de l’avocat dès le début de la procédure, disposez-vous d’éléments sur le coût de cette mesure ? Souvent, lorsqu’on interroge le ministre de la justice à ce sujet, il répond que ce serait souhaitable, mais financièrement inabordable.

Ma deuxième question porte sur les récentes annonces du Premier ministre Gabriel Attal en matière rétablissement de la procédure de comparution immédiate, supprimée en 2021.

En outre, il serait intéressant de vous entendre sur les courts séjours en foyer, tant en termes de faisabilité que de places disponibles.

Par ailleurs, quel regard portez-vous, en tant qu’avocats, sur la remise en cause de l’excuse de minorité ?

Enfin, j’aimerais aborder la situation des mineurs non accompagnés. Nous constatons dans nos permanences que la présomption de minorité se transforme souvent en présomption de majorité. Quelle est votre vision en la matière ? Quelles sont les conséquences potentielles des articles 39 et 44 de la loi « immigration » du 26 janvier 2024 ? Concernant l’ASE, j’ai été interpellé à plusieurs reprises par des situations absurdes où, en raison du refus de reconnaissance de minorité, le conseil départemental se déclare incompétent, tandis que l’État refuse de prendre en charge la personne faute de preuve de majorité. Cela crée une situation particulièrement complexe et délétère pour celle-ci.

M. Arnaud de Saint-Rémy. Le coût de la mesure est souvent présenté comme un obstacle insurmontable. On nous oppose régulièrement que cela coûterait trop cher. Néanmoins, peut-on sacrifier les droits d’une personne pour des raisons financières ? Il paraît absurde de refuser à quelqu’un le droit à un avocat sous prétexte que cela coûte trop cher. Pour la justice pénale des mineurs, il a été décidé que l’avocat était obligatoire. Cela ne fait pas débat, depuis l’ordonnance de 1945 modifiée. En assistance éducative, ce n’est pas le cas, car cela coûterait trop cher. Je ne comprends pas ce syllogisme.

L’expérimentation que nous avons appelée de nos vœux vise précisément à modéliser le coût. Nombre de chiffres fantaisistes ont été avancés, notamment lors de la discussion sur les amendements au projet de loi de finances, où l’on affirmait que cela coûterait des sommes absolument considérables. Or l’expérimentation menée dans les Hauts-de-Seine en 2021 a montré que ce n’était pas le cas. Ensuite, il est possible d’effectuer un travail de modélisation en rapport avec le nombre de situations d’enfants pris en charge chaque année, soit 112 000. De mon point de vue, cette démarche n’entraînerait pas un coût exorbitant. De surcroît, il est ici question d’un droit fondamental.

Les pouvoirs publics décident de ne pas recruter suffisamment de magistrats et de greffiers, alors même qu’il serait nécessaire de disposer d’une centaine de juges des enfants supplémentaires, ne serait-ce que pour traiter la question de l’assistance éducative.

Vous m’avez posé deux questions qui dépassent peut-être la mission de la commission d’enquête, mais je vais y répondre car elles restent d’actualité, à savoir la comparution immédiate et l’excuse de minorité.

La comparution immédiate serait une horreur intégrale, car nous n’aurions absolument pas le temps d’assurer la défense des intérêts du mineur. Nous rencontrons déjà des difficultés avec le code de justice pénale des mineurs, où les délais peuvent être très courts. En huit jours, une audience unique peut avoir lieu. Or les dossiers uniques de personnalité et les recueils de renseignements socio-éducatifs (RRSE) sont souvent incomplets. Comment peut-on assurer la défense des mineurs dans ces conditions, sous prétexte d’une délinquance juvénile importante ? Nous sommes très défavorables à la comparution immédiate.

L’excuse de minorité est également remise en cause. Le système de justice pénale des mineurs serait totalement révisé. Actuellement, le juge peut lever l’excuse de minorité dans certaines circonstances exceptionnelles. Cependant, il semble que l’excuse de minorité serait supprimée dès 13 ans ; les mineurs seraient jugés comme des majeurs, avec les peines correspondantes. Le problème réside dans le choix de la peine. Cette réponse semble satisfaire une certaine opinion publique, mais nous y sommes extrêmement défavorables.

Concernant l’article 44 de la loi « immigration », relatif aux mineurs non accompagnés, il est terrifiant d’imaginer que, sous prétexte d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF), on remette en cause la protection des mineurs non accompagnés. Le Conseil d’État a validé cette disposition dans une décision de mars 2024, ce qui est extrêmement inquiétant. La question de l’accueil des jeunes majeurs pose déjà de nombreuses difficultés. Désormais, ces personnes, considérées comme mineures non accompagnées, n’auraient plus droit au même dispositif. Je ne sais pas dans quel monde nous vivons, mais ce n’est pas celui que j’espère pour les années à venir.

Mme Valentine Guirato. S’agissant des courts séjours, nous estimons qu’il s’agit d’effets d’annonce au vu du nombre de places dont disposent les foyers. En termes d’exécution, l’état des foyers n’est pas compatible avec un accueil de ces mineurs.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Je souhaite savoir si les conventions de partenariat entre les tribunaux judiciaires et les barreaux, préconisées par le garde des Sceaux, ont bien été conclues.

Lorsqu’une désignation est effectuée, est-elle réalisée d’office par le juge ou à la demande du président du département ?

Nous avons parlé du rôle de l’administrateur ad hoc. Je souhaiterais toutefois obtenir des exemples à l’échelle territoriale. Quel est l’état de la situation sur le terrain ? On constate que le système est à bout de souffle et que les droits des enfants sont souvent négligés.

Le discernement des enfants fait l’objet d’une appréciation incertaine par les juridictions. Par exemple, certains enfants de 8 ans sont jugés capables de discernement, mais ne bénéficient pas d’une assistance pour autant.

Mme Nawel Oumer. Je confirme l’existence d’une inégalité territoriale réelle concernant l’appréciation de la notion de discernement. Le décret du 2 octobre 2023, pris en application de la loi du 7 février 2022, a réintroduit cette notion dans le cadre des notifications des jugements. La difficulté réside dans le fait que le discernement est laissé à l’appréciation du magistrat, de même que le bénéfice éventuel d’un administrateur ad hoc et d’un avocat, ainsi que la notification du jugement.

Les pratiques varient considérablement selon les juridictions. Certaines juridictions fixent un âge de manière quelque peu arbitraire, même si ce terme paraît fort, car il est important de souligner que tous les juges des enfants sont profondément engagés dans leurs fonctions. Cependant, les décisions peuvent sembler manquer de fondement clair et reposent souvent sur une approche pragmatique visant à trouver une solution.

Par exemple, certaines juridictions ont décidé que les notifications se feraient à partir de l’âge de 13 ans pour les jugements. La notion de discernement pose problème car elle est appréciée par le magistrat à un moment qui peut parfois arriver trop tard. Cela est particulièrement problématique lorsqu’il s’agit de reconnaître le droit de bénéficier d’un avocat ou d’être considéré comme un acteur à part entière de la procédure, notamment pour la consultation du dossier.

La difficulté réside dans le moment où l’appréciation sera faite, mais elle concerne aussi les critères retenus et la manière dont elle sera débattue et communiquée à l’enfant. Par exemple, lorsque nous n’avons pas le temps de recevoir l’enfant en entretien individuel, ou lorsque nous manquons de temps pour expliquer une décision, sommes-nous en capacité d’apprécier son discernement ? Désormais, le décret prévoit que l’intégralité de la décision, donc toute la motivation du jugement, soit notifiée à l’enfant. Auparavant, seul le dispositif de la décision était notifié. Cela modifie l’office du juge.

La notion de discernement est nodale car elle conditionne les droits procéduraux et la manière de mener les débats. Elle influence l’approche retenue et doit être prise en compte dans l’évolution du dossier. De ce point de vue, cette notion, qui n’est pas définie par le législateur, constitue un aléa juridique et judiciaire. Le législateur a tenté de la définir en matière pénale dans le code de justice pénale des mineurs, mais pas en matière civile.

M. Arnaud de Saint-Rémy. Les chefs de juridiction, les barreaux et les bâtonniers tiennent particulièrement à organiser les interventions des avocats d’enfants dans le cadre de leurs missions. De plus en plus de conventions sont signées, notamment au travers des Claj. Ce dispositif a prouvé son efficacité en termes de formation, de permanence, de nombre d’avocats, de suivi et de respect.

Les juridictions respectent scrupuleusement le droit de suite pour les avocats, afin que celui qui intervient dans un dossier d’assistance éducative soit le même que lors de l’intervention précédente. Les juges sont particulièrement sensibles à cet aspect qui garantit un suivi continu.

Nous observons l’émergence de conventions s’inspirant de celle que nous avons proposée. Le CNB a en effet proposé un modèle de convention que les barreaux peuvent adopter pour l’intervention systématique de l’avocat en assistance éducative. Ces conventions sont adaptées localement en fonction des spécificités et des jours des audiences, et même des notions de discernement. Par exemple, une convention, rédigée très rapidement par le barreau et la juridiction de Bourges, constitue un véritable exemple d’efficacité dans ce domaine. Ces conventions fonctionnent, mais elles pourraient encore être améliorées en termes d’anticipation, dans le cadre de la politique menée par les juridictions en matière d’assistance éducative.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Je souhaite aborder la question de la protection de l’enfance et de la formation, notamment dans le cadre de l’assistance éducative. Dans les études des avocats, ce sujet est peu traité au fil des années, y compris dans les écoles du barreau. Il me semble, sauf erreur de ma part, que cette question des besoins fondamentaux des enfants est récente.

Dans cette commission d’enquête, nous constatons également que la question de la formation initiale et continue évolue. Ce que nous pensions il y a trente ans sur le développement de l’enfant, influencé par les neurosciences et les notions de besoin de sécurité et de développement, a changé. Les positions évoluent avec les connaissances, et les métiers, ainsi que la compréhension des enfants, doivent s’adapter. En protection de l’enfance, cela revêt une importance particulière, surtout pour ceux qui vont accompagner les enfants, comme les avocats. À ce titre, je souhaite savoir ce qu’il existe en matière de formation sur la compréhension des besoins fondamentaux des enfants, afin de les défendre et de comprendre les enjeux qui peuvent se nouer avec leur famille.

La protection de l’enfance a un accès très particulier à ce qui peut se jouer dans les relations entre l’enfant et sa famille. Cette dernière peut être maltraitante, mais, parfois, la situation est plus nuancée, avec des dynamiques toxiques. Quoi qu’il en soit, la connaissance de ces mécanismes est primordiale pour l’intérêt de l’enfant.

M. Arnaud de Saint-Rémy. Tout d’abord, il n’existe pas – et nous ne le souhaitons pas – d’école nationale du barreau. Il existe une École nationale de la magistrature (ENM), mais les spécificités locales justifient l’existence d’une quinzaine d’écoles d’avocats réparties sur tout le territoire français, en plus de l’École de formation professionnelle des barreaux (EFB) située à Paris.

Premièrement, concernant la formation initiale des avocats, il est important de noter que ce sujet n’est pas toujours au centre des préoccupations. Pour devenir avocat, il est nécessaire d’obtenir un master, ce qui implique une formation universitaire préalable qui enseigne les bases essentielles. Ensuite, l’école d’avocats intervient pour compléter cette formation. Cependant, il ne s’agit pas d’une école de spécialisation.

Des modules optionnels sont de plus en plus proposés dans le cadre de cette formation initiale. Dans le cadre du projet pédagogique individuel (PPI), les avocats peuvent choisir de se former à la prise en charge des enfants, par exemple en effectuant un stage dans une association, un service éducatif ou auprès d’une juridiction des mineurs, ce qui leur permet d’accumuler des « points de formation ».

Deuxièmement, je tiens à préciser qu’en tant qu’anciens bâtonniers, Mme Valentine Guirato à Bergerac et moi-même à Rouen, nous n’avons jamais rencontré de bâtonnier qui ne vérifie pas la formation initiale des avocats avant de créer un groupe de défense dédié aux droits des enfants. Cette formation initiale peut être contrôlée soit par le bâtonnier, soit par son délégataire.

La formation continue joue également un rôle crucial. En l’occurrence, les écoles d’avocats offrent une formation continue très variée. Les formations dispensées par l’ENM sont souvent enrichissantes, tout comme celles proposées par les instituts d’études judiciaires (IEJ).

Dans les Claj, il existe une obligation morale de former les avocats intervenant dans les dossiers d’assistance éducative. Lorsqu’un bâtonnier constate qu’un confrère ne possède pas le niveau requis, ce qui arrive très rarement, il lui demande de suivre une formation complémentaire.

De plus, il est impératif que la moitié de la formation annuelle soit dédiée à la mention de spécialisation. Ainsi, un avocat spécialisé en droit des enfants doit justifier que la moitié de son quota de 20 heures de formation annuelle est consacrée à cette spécialisation.

En définitive, nous sommes particulièrement friands de ces formations. Nous organisons également des colloques et le CNB propose des webinaires très suivis. Ces initiatives couvrent divers domaines, notamment les neurosciences ou le recueil de la parole de l’enfant. Chaque année, nous tenons les états généraux de la famille, incluant un atelier spécifique sur ce sujet. J’ai eu l’occasion d’animer cet atelier, mais mes obligations actuelles ne me le permettent plus. Quoi qu’il en soit, cet atelier attire toujours un grand nombre de confrères, très intéressés par ces thématiques.

Mme Nawel Oumer. Les universités forment des juristes, tandis que les écoles d’avocats forment des avocats. Le droit des mineurs et des enfants n’est pas encore surinvesti au niveau universitaire et de la recherche, même s’il gagnerait à l’être. En conséquence, le nombre de diplômes universitaires ou d’État consacrés à cette matière reste limité, ce qui montre qu’il y a encore une grande marge de progression.

La formation dans ce domaine intervient essentiellement dans le cadre de la formation continue. Pour être maintenus sur les listes des groupements d’avocats d’enfants, la plupart des barreaux exigent un certain nombre d’heures de formation continue obligatoire, soit 20 heures par an, dont une partie doit être dédiée à cette spécialité.

Il est important de noter que cette matière est particulière. Les magistrats, que vous avez auditionnés, revendiquent un office spécifique, différent de celui du magistrat classique qui tranche des revendications de parties. En effet, ce magistrat a la capacité exceptionnelle de statuer au-delà des demandes habituelles, ordonnant des mesures qu’il ne pourrait normalement pas prendre.

Ce débat judiciaire ne se limite pas à une recherche d’adhésion : il vise à construire quelque chose de plus vaste, impliquant un travail collectif. Nous gagnerions tous, et les enfants en premier lieu, à ce que cette recherche de construction, de collaboration et de regards croisés soit intégrée dès le stade de la formation. Lors d’une formation destinée aux magistrats, à laquelle j’ai participé l’année dernière, j’ai constaté une méconnaissance significative de nos métiers respectifs. Cette formation réunissait des juges des enfants, des juges aux affaires familiales, ainsi que des procureurs spécialisés dans les affaires de mineurs. Certains participants ne comprenaient pas bien notre rôle en tant qu’avocats d’enfants, que ce soit dans les affaires familiales pour les auditions d’enfants ou dans l’assistance éducative.

Il est évident que nous gagnerions à améliorer cette compréhension mutuelle. Malheureusement, ce domaine reste marqué par des pratiques anciennes et un cloisonnement persistant, ce qui affecte les procédures. Par exemple, le respect du contradictoire en matière d’assistance éducative est souvent négligé. Les avocats et les parties ne reçoivent pas systématiquement les rapports établis par les services, qu’il s’agisse des rapports d’évaluation à l’ouverture de la mesure ou des rapports d’étape et de bilan. Cette situation est unique, car dans les autres procédures, qu’elles soient civiles, commerciales ou autres, les rapports d’experts sont toujours communiqués à l’ensemble des parties.

Je pense qu’une attention particulière à la formation, au partage et à l’analyse des pratiques serait bénéfique. Une réflexion partagée sur nos pratiques respectives est essentielle, car nous concourons tous, à nos places respectives, à nourrir la réflexion de la juridiction. Nous ne sommes ni des éducateurs, ni des travailleurs sociaux, ni des magistrats, mais chacun de nous contribue à trouver des solutions pour mettre fin aux causes du danger, premier objectif de la saisine d’un juge des enfants.

Ce travail sera d’autant plus bénéfique que nous constatons que le contentieux familial déborde de plus en plus sur le travail d’assistance éducative. Lorsque les parties n’obtiennent pas satisfaction devant le juge aux affaires familiales, elles se tournent vers le juge des enfants, même si ce dernier n’est pas compétent pour traiter les mêmes aspects que le juge aux affaires familiales.

Ce phénomène illustre une tendance générale où les espaces de régulation intermédiaires dans notre société, qu’il s’agisse de la santé ou de l’éducation nationale, sont sollicités. Un proverbe dit : « il faut un village pour élever un enfant ». Ce principe, appliqué à notre société, montre que tous les acteurs de l’intermédiation et de la régulation sont mobilisés.

La justice se retrouve en bout de chaîne. En interne, le juge des enfants se voit confier des dossiers qui auraient pu être régulés plus en amont. Il est donc essentiel de trouver des espaces et des moyens de formation permettant des regards croisés et la création d’une culture commune. Cela serait bénéfique pour tous les acteurs impliqués.

Audition de M. Gautier Arnaud-Melchiorre, auteur du rapport « À (h)auteur d’enfants », remis en novembre 2021 au secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles (mardi 4 juin 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Chers collègues, nous reprenons les travaux de notre commission d’enquête sur les manquements des politiques de protection de l’enfance. Nous recevons M. Gautier Arnaud Melchiorre, auteur du rapport « À (h)auteur d’enfants », remis en novembre 2021 au secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles.

Durant six mois, vous avez rencontré plus de 1 500 enfants protégés de tout âge et dans différents lieux d’accueil, dans plus de quinze départements, pour recueillir leur parole. Votre rapport établit une sorte de photographie de l’aide sociale à l’enfance (ASE) à partir de la perception qu’ont les enfants de leur accompagnement, de leur parcours et de leur réalité. Vous allez donc pouvoir éclairer notre commission d’enquête sur les dysfonctionnements de la politique de protection de l’enfance identifiés dans votre rapport.

Je vous rappelle que cette audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Gautier Arnaud-Melchiorre prête serment)

M. Gautier Arnaud-Melchiorre, auteur du rapport « À (h)auteur d’enfants ». Je vous remercie de vous intéresser à la protection de l’enfance et d’avoir décidé de lancer une commission d’enquête sur ce sujet. Avant d’entrer dans le vif du sujet, je tiens à saluer tous les travailleurs sociaux qui réalisent un très bon travail, ainsi que tous les enfants ont pu l’exprimer au cours de ma mission. Néanmoins, il existe des dysfonctionnements, que la mission que j’ai conduite a pu observer lors de ses déplacements dans une quinzaine de départements. La plupart de ces derniers nous ont d’ailleurs réservé un bon accueil, même si certains ont refusé de nous recevoir. La majorité des départements a essayé de nous présenter, à chaque fois, un panel le plus large possible des modes d’accueil, y compris les pouponnières, en respectant la trame que j’avais construite auparavant pour préparer les visites.

À ce sujet, il existe une réelle difficulté chez les professionnels des pouponnières, qui ne sont pas forcément des professionnels de la protection de l’enfance, mais des auxiliaires de puériculture ou des puéricultrices, et n’ont pas bénéficié à ce titre d’une formation adaptée et spécifique pour répondre à certaines problématiques qui touchent des bébés. Dès le début de la mission, j’ai informé la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) que lorsque je me rendais dans les pouponnières, les professionnelles m’indiquaient être en grande difficulté. Elles sont confrontées à une augmentation du nombre de bébés accueillis qu’elles n’arrivaient pas toujours à prendre en charge dans de bonnes conditions.

La principale recommandation concerne la nuit, qui n’est pas suffisamment évoquée. En effet, en matière de protection de l’enfance, rien ne pourra s’améliorer tant que les enfants ne dormiront pas bien la nuit. Tant que les enfants ne se sentiront pas en sécurité, ils ne pourront pas suffisamment dormir pour bien grandir et aller à l’école. Or le moment de la nuit, où il se passe des choses parfois terribles, a, pour des motifs peut-être économiques, été désinvesti du champ éducatif.

Mon engagement et ma mission n’ont jamais eu pour objet de jeter l’opprobre sur la protection de l’enfance. Cependant, il est indéniable qu’au cours de ma mission, un grand nombre de personnes – parfois de très jeunes enfants, beaucoup d’adolescents ou de jeunes majeurs – ont pu nous confier qu’ils avaient été victimes d’agressions sexuelles dans les établissements. À ce sujet, il est parfois difficile pour les professionnels d’établir une frontière entre ce qui relève du « touche-pipi » et ce qui appartient au registre de l’agression sexuelle. Dans un établissement qui a ensuite fait l’objet d’un signalement à la suite de mon passage et du témoignage de nombreux petits garçons, la directrice atténuait les faits en parlant précisément de simple « touche-pipi ». Pire encore, le directeur général de cette association « la Sauvegarde », devant mon indignation face à la situation de l’établissement, m’a répondu que je n’étais choqué que parce que j’avais dû être moi-même un enfant confié à l’ASE.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Où ces faits se sont-ils déroulés ?

M. Gautier Arnaud-Melchiorre. Ils ont eu lieu en Loire-Atlantique, département qui avait refusé d’accueillir la mission ; l’association « la Sauvegarde » m’avait finalement accueilli. Je ne peux pas évoquer ces faits plus longuement, dans la mesure où ils font actuellement l’objet d’une enquête judiciaire. Cette euphémisation de situations dramatiques existe bien ; nombre de jeunes majeurs me l’ont confirmé. En résumé, la nuit doit faire l’objet d’une attention majeure. À l’heure actuelle, les surveillants de nuit ne sont pas formés pour recueillir la parole de ces enfants.

Ensuite, je crois que votre commission aurait tout intérêt à appréhender les enjeux à travers le prisme des droits de l’enfant. Ces petits droits du quotidien, de la vie de tous les jours, sont loin d’être anecdotiques. À travers eux, on fait découvrir à l’enfant qu’il est un sujet de droit ; on lui apprend à être un acteur de ses propres droits et à les exercer. Cette vision constructive ne peut être que vertueuse, car elle permet de regarder l’avenir et de remettre parfois en question des pratiques.

Les enfants que la mission a interrogés partagent tous une demande principale : avoir une enfance normale. À certains égards, l’administration et le législateur sont ainsi responsables de certains dysfonctionnements. Les mots subsistent : on parle encore de « placement » ou d’anciens « enfants placés ». Lors des débats ayant précédé l’adoption de la loi du 5 mars 2007, une parlementaire avait demandé par amendement le retrait du mot « placement » du code de l’action sociale et des familles. La rapporteure du texte, Mme Valérie Pécresse, avait refusé cette modification, considérant que cela serait trop compliqué. Néanmoins, le terme de « placement » exprime réellement des dysfonctionnements, qui stigmatisent la vie de l’enfant. Cela peut paraître anecdotique, mais je pense par exemple aux logos sur les camionnettes qui conduisent ces enfants à l’école et qui les stigmatisent. Il ne coûte rien aux législateurs, aux administrations et aux départements de modifier le lexique désuet qui s’applique toujours à la protection de l’enfance.

L’enfant n’est malheureusement pas toujours un sujet de droit. Je pense notamment à une lettre que j’ai reçue d’un jeune garçon qui me disait : « Je voudrais que le juge m’écoute à propos des visites avec ma maman. Il me force à aller en visite avec maman ». Il ne s’agit pas d’opposer les parents aux enfants, mais de se dire que le droit de visite n’est peut-être pas prévu que dans l’intérêt des parents. Si l’enfant est pleinement sujet de droit, il a le droit de refuser.

S’agissant de la question du quotidien, j’en suis arrivé à élaborer une théorie, « la théorie du radis ». Je m’explique : quand on visite un établissement de protection de l’enfance, on vous montre un parterre où des radis sont cultivés par les enfants, mais ceux-ci n’ont pas le droit de les manger, au même titre que les œufs des poules qu’ils élèvent. Parce que la protection de l’enfance dysfonctionne, on a ainsi tendance à toujours vouloir rajouter des normes qui viennent enserrer la vie de l’enfant. Or, un éducateur a besoin de souplesse pour pouvoir s’adapter à la réalité d’un enfant. Il s’agit d’accepter le risque, d’accompagner un éducateur qui agit dans l’intérêt de l’enfant. De fait, les professionnels ont pu exprimer au cours de la mission qu’ils étaient paralysés par des organisations administratives hiérarchisées qui les empêchent finalement d’être force de proposition.

Dans le questionnaire que vous m’avez adressé, vous m’interrogez notamment sur le devenir de la charte qui a été rédigée par les enfants. La charte a disparu avec le changement de gouvernement. Au sujet de cette charte, de nombreux enfants interrogés demandaient ainsi un « droit » à être en colère et à être pardonnés. Cette question de la colère me permet d’évoquer celle de la pédopsychiatrie. Je ne suis pas pédopsychiatre, je ne suis pas médecin, je suis juriste de formation. Mais quelque chose m’interroge : quand un adolescent ne va pas très bien parce qu’il a été victime de maltraitance, qu’il s’énerve et qu’il casse une porte, du point de vue de l’ordre public, il commet une infraction pénale. Mais si nous nous plaçons à hauteur d’enfant, ne pouvons-nous pas nous dire qu’il est encore heureux qu’il soit suffisamment en vie pour être en colère et avoir envie de casser cette porte ?

Le droit à la colère ne consiste pas à inviter tous les jeunes à casser des portes, mais doit permettre de réfléchir à la manière de donner aux professionnels des outils pour qu’ils puissent accompagner l’expression des émotions et des troubles du comportement qui ne relèvent pas tous du champ de la pédopsychiatrie. Parmi ces outils, l’un d’entre eux n’est pas suffisamment priorisé : l’accès à la culture, à la littérature, aux arts. Cet accès à la culture, cette volonté exprimée par Condorcet de rendre la raison populaire constituent l’essence même de notre idéal républicain. La République n’est pas qu’un projet politique, c’est un ensemble de valeurs, un idéal pour permettre l’émancipation individuelle et à chacun de se forger son opinion. On dit souvent que les enfants de la protection de l’enfance présentent des troubles, mais peut-être faudrait-il aussi s’interroger sur les causes et les réponses qui y sont apportées. En stigmatisant leur vie, en ne leur permettant pas d’aller à l’anniversaire d’un camarade, en les enfermant dans un langage, l’institution ne crée-t-elle pas elle-même un trouble, ou plutôt ne renforce-t-elle pas des troubles qui préexistent ?

Enfin, deux autres thématiques me semblent essentielles. Je pense d’abord à la question des droits et du quotidien, qui me semble être problématique. La chambre de l’enfant doit être envisagée comme un domicile ; on n’y entre pas de n’importe quelle manière. Je pense ensuite à celle de la laïcité, qui ne s’applique qu’aux agents, mais pas aux mineurs. Si les mineurs ont envie de pratiquer une religion, s’ils ont envie d’avoir un régime alimentaire particulier en lien avec leur culture et leurs croyances, avons-nous le droit de leur opposer la laïcité ? S’ils sont pleinement sujets de droit, ne devons-nous pas leur permettre de pratiquer leur religion, dans le respect des autres ?

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Notre commission d’enquête porte sur les manquements des politiques publiques dans le domaine de la protection de l’enfance et a pour objectif de tracer des voies d’amélioration. Il ne s’agit pas d’une commission de réparation, même si elle pourra effectuer des demandes en ce sens.

Quand le secrétaire d’État Adrien Taquet vous a remis votre lettre de mission, nous étions à l’époque ravis. Vous avez rendu vos travaux à une date symbolique, celle du 20 novembre 2021. Il s’agit bien d’une lettre de mission et non d’un nouveau rapport destiné à s’ajouter à tous ceux déjà écrits sur la protection de l’enfance. Cette mission a donné lieu à des préconisations vis-à-vis d’enfants sujets de droit. Que sont devenues les préconisations de votre rapport, au-delà de la charte que vous venez d’évoquer ? Quel discours vous a-t-on tenu lors de sa remise ? Quelles ont été les réalisations concrètes découlant de vos préconisations ?

Votre version m’intéresse particulièrement. En effet, ce rapport présentait la singularité de se fonder sur la parole des jeunes qui ont été interrogés. Il est essentiel que cette parole soit suivie d’actes. Or il me semble que cela n’a pas été le cas et j’aimerais être éclairée sur ce sujet avant de vous poser d’autres questions.

M. Gautier Arnaud-Melchiorre. Un grand nombre de professionnels de terrain ont profité de ce rapport pour questionner leurs pratiques. De fait, il est étonnant de constater que ces professionnels ont davantage mis en œuvre le rapport que les autorités qui l’ont commandé. Je ne parle pas du secrétaire d’État Adrien Taquet, puisqu’il avait établi une seconde mission qui consistait à promouvoir la diffusion du rapport, mission qui avait été confiée à l’association La Voix de l’enfant, avec laquelle j’ai pu avoir certaines divergences concernant l’avenir du rapport.

À chaque enfant qui a pris la parole, j’ai indiqué que ses propos seraient pris en compte, que des réponses seraient apportées. Les enfants ont adhéré à cette idée ; ils se sont livrés, se sont confiés. À Rouen, j’ai croisé l’ancienne ministre, Mme Charlotte Caubel, que j’ai interrogée, car je souhaitais qu’elle mette en œuvre le rapport, pour les enfants. Quand je lui ai demandé ce qu’elle comptait faire du rapport, elle m’a répondu : « Je le conserve très précieusement sur une étagère de mon bureau pour qu’il puisse m’inspirer ». Elle ne m’a jamais reçu. Pourtant, certaines recommandations étaient simples à mettre en œuvre. Par exemple, j’avais demandé à la direction générale de la santé (DGS) d’établir un protocole de visites importantes pour chaque enfant au cours de son enfance – c’est assez simple à réaliser pour des spécialistes. En effet, certains enfants n’arrivent pas à suivre les cours d’école simplement parce qu’ils ne voient pas bien, mais personne ne s’en est rendu compte. D’autres éprouvent des problèmes d’élocution ou de mastication parce qu’ils souffrent des dents.

J’ai beaucoup axé mes travaux sur la prévention et l’accès à la santé. Or ces aspects ne sont pas connus des enfants et pas toujours perçus par les professionnels de la protection de l’enfance. Certains ne savent pas, par exemple, à quelle fréquence il est nécessaire d’aller chez un dentiste. De la même manière, dans les territoires, le rôle du référent ASE est traité de manière disparate. En effet, chaque département peut décider ce qu’il veut dans ce domaine ; il n’existe pas de cadre commun.

Au-delà de ce rôle mal défini, peut-être votre commission d’enquête pourrait-elle auditionner des enfants ? Lors de ma mission, lorsque je les voyais au ministère après les avoir rencontrés sur leur lieu d’accueil, je leur présentais la carte de France et leur expliquais ce qu’était un département. Je leur détaillais également le rôle du président de département et ses responsabilités à leur égard. À ce moment-là, leurs exigences vis-à-vis des référents ASE n’étaient plus les mêmes. Cependant, dans certains territoires, il n’existe pas de distinction entre le professionnel qui représente le département comme employeur du référent ASE, en raison de moyens insuffisants. Dans ce cas, le même agent du département est à la fois l’autorité hiérarchique ou l’accompagnant de la famille d’accueil, mais aussi le référent ASE de l’enfant. Comment est-il possible de concilier ces deux rôles ?

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Le département de l’Isère a mis en place une cellule départementale d’inspection. Pouvez-vous nous en dire plus ? S’agit-il d’une bonne initiative qu’il faudrait dupliquer ?

Ensuite, la recentralisation de l’ASE est aujourd’hui mise en avant par certains. Quelle est votre opinion à ce sujet, en tant qu’acteur de longue date de la protection de l’enfance ? Par ailleurs, dans votre rapport, vous avez notamment indiqué que les enfants devraient être accueillis selon un modèle ressemblant à une maison ou dans de petites unités d’accueil. Or j’ai constaté que souvent, les structures d’accueil n’avaient pas changé en quarante ans. Lors de vos visites dans les quinze départements, avez-vous plutôt observé des grandes structures accueillant des enfants de 0 à 18 ans ou des modèles de type petite maison ?

M. Gautier Arnaud-Melchiorre. La cellule d’inspection du département de l’Isère ne s’intéresse pas qu’à la protection de l’enfance, mais à tout ce qui relève du champ de l’action sociale. Elle ne relève pas de la direction chargée de l’enfance et des familles, mais de la direction générale des services ; elle est donc indépendante dans son fonctionnement.

Ensuite, lorsque je les ai interrogés, les professionnels m’ont répondu qu’ils ne sont pas défavorables aux inspections, à condition que celles-ci ne portent pas uniquement sur les lignes comptables ou d’autres modalités de sécurité. Bien souvent, ces inspections s’intéressent peu au travail des professionnels à proprement parler. Or ceux-ci souhaiteraient que ces inspections permettent de les valoriser. De plus, ils sont aussi en attente d’un regard extérieur qui puisse leur donner des clefs pour avancer, face aux difficultés auxquelles ils sont parfois confrontés.

Dans mon rapport, je souligne qu’à force de se concentrer sur « l’économie générale de l’accueil », on manque parfois l’essentiel, c’est-à-dire que les enfants soient heureux où ils sont, même si d’autres aspects matériels sont perfectibles. À ce sujet, votre commission pourrait auditionner avec intérêt Mme Gwenaëlle Fiori, que j’ai rencontrée dans le Vaucluse. En effet, dans ce département, j’ai pu visiter un établissement qui était à mon sens parfait, d’autant plus qu’il n’était pas totalement prévenu de ma venue. Or quelques années auparavant, cet établissement présentait un fonctionnement catastrophique, jusqu’à ce que cette agente du département retravaille l’ensemble du projet avec les équipes. En conséquence, elle dispose d’une grande expérience professionnelle, qu’elle pourrait partager avec vous.

Ensuite, je serais favorable à la recentralisation si j’étais convaincu qu’elle permettrait de changer la situation pour les enfants. Je rappelle en effet que si la recentralisation ne constitue pas une mauvaise idée en elle-même, le secteur est porté par les associations. Ensuite, le continuum entre prévention et protection me semble incontournable. Si l’on recentralise, peut-être à juste titre, l’accompagnement des enfants confiés à l’ASE dans le cadre d’une mesure judiciaire, que ferons-nous de l’enfant qui bénéficie d’une mesure administrative ? Le lien qui aurait pu être tissé avec une famille pourrait ainsi être interrompu si l’on passe à une autre forme d’accompagnement, sous l’égide de l’État. Plus largement si la protection de l’enfance est ôtée aux départements, que leur restera-t-il ? Je rappelle en effet qu’il s’agit d’une de leurs missions principales. Mais il est exact que la qualité de la prévention est assez disparate selon les territoires, en fonction des ressources des départements.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Je vous remercie pour votre intervention ; j’ai bu vos paroles. J’ai compris que, pour vous, le principal objectif consistait à s’intéresser à l’enfant en tant que sujet. Ces mots sont très importants. En effet, l’enfant doit avant tout se sentir considéré dans ses besoins, y compris dans la colère. J’espère que nous, députés membres de cette commission d’enquête, pourrons tirer les enseignements de vos travaux.

Vous avez estimé que l’enfant n’est pas reconnu comme sujet. Je le confirme : lorsque j’étais avocate, j’ai rencontré des enfants qui se plaignaient de ne pas être parties au procès en matière civile. Ne faudrait-il pas leur donner ce statut de sujet pouvant s’opposer à une décision judiciaire et ainsi estimer que leur consentement est important ? En effet, il me semble nécessaire de conduire une réflexion dans ce domaine, afin qu’ils puissent éventuellement s’opposer à des visites qui les feraient souffrir.

Ensuite, je partage complètement les propos que vous avez tenus concernant la nuit. Il est très important, pour l’équilibre des enfants, qu’ils se sentent en sécurité et, effectivement, de ne pas se voiler les yeux sur de possibles agressions, soit entre enfants, soit par un adulte. Il est tout autant exact qu’un veilleur de nuit n’est pas formé à s’occuper des enfants. Que pensez-vous de doter les parlementaires d’un droit de visite inopinée ? S’agit-il selon vous d’une bonne ou d’une mauvaise décision ? Enfin, parmi les enfants que vous avez auditionnés, certains se sont-ils plaints que leur parole n’était pas assez prise en compte, notamment dans le cadre de démarches judiciaires ?

M. Charles Fournier (Écolo-NUPES). Je vous remercie pour vos paroles authentiques et pour la singularité de votre rapport. Celui-ci fait d’ailleurs écho à la démarche de l’association des Oubliés de la République, qui propose à chaque député de participer à l’opération « Chaque pas compte ». Elle consiste notamment à discuter régulièrement dans l’année avec des jeunes issus de l’ASE ou des oubliés d’une façon générale. J’ai le plaisir d’y participer dans ma ville et j’y retrouve un grand nombre des éléments dont vous avez fait mention.

Votre rapport concerne des paroles d’enfants, qu’il n’est pas toujours simple de transformer en préconisations. Cependant, vous y évoquez aussi la question des mesures judiciaires, du rôle du juge et de l’avocat. De multiples exemples sont évoqués pour regretter le manque d’écoute des avocats et des magistrats. Pouvez-vous développer un peu plus ces aspects ? Estimez-vous nécessaire que des avocats spécialisés soient systématiquement mobilisés ?

Enfin, à la fin de votre rapport, vous évoquez la question des sorties, sujet qui me semble essentiel. Nous savons en effet que les enfants issus de l’ASE sont surreprésentés dans les jeunes à la rue, soit environ 16 %. Je me suis beaucoup mobilisé sur cette question, mais j’ignore si vous avez pu rencontrer de nombreux jeunes majeurs susceptibles d’apporter leurs témoignages. Cet aspect me semble en effet particulièrement problématique. Quand l’État se substitue dans toutes ses dimensions au rôle des parents, il devient plus maltraitant. Pouvez-vous évoquer cet aspect ?

Mme Christine Le Nabour (RE). Je vous remercie à mon tour pour votre témoignage. Je souhaite évoquer les contrôles effectués dans les familles d’accueil. Je me souviens ainsi avoir reçu une famille d’accueil qui avait été obligée de changer un enfant de chambre, car celle qu’il occupait était un mètre carré trop petite, alors même que l’enfant s’y plaisait bien. Certains départements déploient-ils des pratiques innovantes ? Certains territoires écoutent-ils davantage l’enfant ? Les personnes qui y effectuent les contrôles sont-elles appuyées par des professionnels formés ?

Mme Alma Dufour (LFI-NUPES). Vous avez évoqué la question de l’institution, qui peut engendrer des troubles par différents types de privations et d’absences de considération de l’enfant. Nous recevons malheureusement des retours plus graves concernant des violences, notamment dans le cadre des maisons d’enfants ou des foyers, des structures collectives. Dans ce cadre, il ne s’agit plus de petites privations du quotidien, mais d’une exposition à des profils d’enfants violents, en raison des contraintes d’accueil, notamment d’accueil en urgence. Simultanément, les éducateurs sont de moins en moins formés. Lors des travaux préparatoires à votre rapport, avez-vous été alerté sur des comportements de ce genre, dont nous entendons malheureusement les échos ?

S’agissant de la recentralisation, j’ai particulièrement apprécié le risque que vous avez pointé de rupture de continuum entre prévention et politique sociale. De notre côté, nous observons également que les décisions de justice ne sont pas forcément appliquées et que les juges ne disposent pas forcément de suivi sur l’exécution effective de leurs mesures. De même, le volet sanitaire peut faire défaut en raison du manque immense de pédopsychiatres. Il apparaît en effet que de nombreux enfants, apparemment placés dans les institutions, présentent de plus en plus de troubles psycho-cognitifs.

Enfin, il convient évidemment de mentionner la question épineuse des financements des départements, dans la mesure où il leur est plus difficile que l’État de s’endetter.

Quelle est votre position sur ces différents sujets ?

M. Hervé Saulignac (SOC). Je vous remercie pour la clarté de vos propos. Vous avez conduit un travail de terrain. Vous avez recueilli la parole des enfants, mais vous avez aussi fréquenté de nombreux départements. Avez-vous constaté des disparités flagrantes entre départements dans les politiques mises en place en faveur de la protection de l’enfance ? Pouvez-vous également commenter ces disparités ?

Ensuite, dans vos recommandations, vous évoquez la nécessité de lutter contre les violences institutionnelles. Pouvez-vous nous préciser de quelles violences il s’agit ?

Enfin, vous préconisez de mieux préparer les enfants à l’autonomie du quotidien. Selon vous, en sortie d’ASE, l’impréparation condamne-t-elle des enfants à l’échec au moment de leur entrée dans l’autonomie ?

M. Gautier Arnaud-Melchiorre. Vous m’avez notamment interrogé sur le rôle de l’avocat. Dans mon rapport, je me suis efforcé de reproduire le plus fidèlement possible les propos des enfants interrogés. Ma position personnelle sur la place de l’avocat diffère de celle que j’ai pu retranscrire dans le rapport. En effet, lorsque je leur demandais s’ils voulaient un avocat, la première réaction des enfants était de dire qu’ils n’en avaient pas besoin, parce qu’ils n’avaient rien commis de répréhensible. Ensuite, je leur expliquais qu’ils avaient des droits – ce qu’ils ignoraient – et que les avocats avaient pour fonction de les protéger. Dans ce rapport, j’ai ainsi voulu indiquer que si les enfants avaient bénéficié auparavant d’une meilleure information sur le rôle de l’avocat et sur ce qu’il pouvait apporter, leurs réponses auraient sans doute été différentes.

Dans le domaine de la protection de l’enfance, on a souvent tendance à réfléchir de manière manichéenne, selon des mouvements de balancier. Aujourd’hui, on estime par exemple qu’il ne faut absolument pas séparer les fratries, mais il faut nuancer cette vision, en réfléchissant au cas par cas. Il faudrait que l’avocat soit effectivement plus présent et peut-être obligatoirement désigné en tant que spécialiste, mais en laissant le choix à l’enfant de décider s’il veut y recourir ou non.

Quoi qu’il en soit, il convient d’approfondir la réflexion sur la présence de l’avocat en matière d’assistance éducative, surtout dans les cas de violences. Les situations divergent tellement, entre une famille en situation de très grande précarité, mais qui n’est pas malveillante, et une autre où le père est incestueux et la mère ferme les yeux. Il n’existe pas de bonne ou de mauvaise réponse dans l’absolu, mais il est certain que l’avocat doit être plus présent, au moins pour informer les enfants, mais aussi les professionnels, qui ne savent pas eux-mêmes qu’un enfant doté de discernement peut avoir un avocat s’il en fait la demande.

Ensuite, vous avez estimé que le législateur devrait mener une réflexion complète sur le contenu de l’autorité parentale. Je ne dispose pas de réponse définitive en la matière, mais il existe bien là un véritable enjeu de société concernant les contours de la parentalité. Je vous laisse souverainement apprécier cette question, mais il est exact que ce débat n’est pas souvent conduit, ce qui peut placer en difficulté la protection de l’enfance, dans la mesure où sa mise en œuvre reflète les choix et tolérances de la société. De même, l’autorité parentale renvoie aussi à l’intime. Revient-il au législateur de déterminer ce qu’est un bon ou un mauvais parent ? Il me semble nécessaire de mener un débat sérieux pour approfondir ce sujet et y apporter des réponses.

En outre, les enfants qui ont le plus évoqué les violences institutionnelles n’étaient pas dans des lieux d’accueil collectif, mais le plus souvent dans des familles d’accueil. Ici aussi, il importe de ne pas généraliser. J’ai rendu par exemple visite à des familles d’accueil formidables, dans lesquelles les enfants étaient heureux. Cependant, de nombreux jeunes majeurs ont témoigné de violences liées à des différences de traitement par rapport aux propres enfants de la famille d’accueil. Cela ne signifie pas que les violences n’existent pas dans les structures collectives, mais celles-ci permettent néanmoins une circulation des acteurs et donc une détection plus rapide des situations de violence. D’autres enfants sont capables de me parler de leur « prix de journée », c’est-à-dire de ce qu’ils coûtent aux familles d’accueil, ce qui signifie qu’on leur en parle.

Vous m’avez également interrogé sur l’accueil dans les maisons et les petits lieux. Je pense que votre commission d’enquête devrait également s’intéresser aux lieux de vie, dont le régime juridique n’est pas celui des maisons d’enfants à caractère social (Mecs). Certains lieux de vie fonctionnent très bien. Mais il existe également des personnes qui profitent du système et qui maquillent des Mecs en lieux de vie, en en positionnant plusieurs, proches les unes des autres, sur un même territoire. De ce fait, certaines associations ne supportent pas les charges financières qui incombent aux Mecs et prennent en charge des adolescents plus complexes, ce qui leur permet d’émettre des factures plus importantes.

En résumé, s’agissant des lieux de vie, il existe de très belles initiatives, qui tiennent à la qualité des personnes qui sont présentes sur place, notamment la nuit.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. À quels « profiteurs » faites-vous allusion ?

M. Gautier Arnaud-Melchiorre. Je pense par exemple au réseau La Bonde, qui déploie trois lieux de vie peu éloignés, ce qui ressemble à un accueil de Mecs déguisé. Il importe donc d’accorder une attention particulière aux lieux de vie, sans pour autant établir un cadre complètement restrictif qui viendrait éroder les belles initiatives qui peuvent voir le jour. Deux lieux de vie m’ont particulièrement plu : la maison des lézards à Nîmes et un lieu de vie près d’Angers, une maison accueillant des enfants souffrant de troubles du neuro-développement. Dans cette maison, il existe par exemple dans le jardin un petit espace carré dans lequel les enfants peuvent exprimer leur colère et dire des gros mots.

Par ailleurs, il n’existe pas vraiment de grandes disparités entre territoires lorsque l’on s’intéresse à la vie de l’enfant dans son quotidien. Les Mecs de Caen et d’Avignon sont confrontées aux mêmes difficultés dans le quotidien de l’enfant. En revanche, j’ai pu observer de grandes disparités dans le cadre de la sortie des dispositifs de l’ASE. Certains territoires investissent ainsi sur ses sorties, quand d’autres n’y prêtent pas vraiment attention. Les disparités sont aussi intra-territoriales, au sein d’un même département. Par exemple, les enfants ont souvent indiqué que lorsqu’ils étaient accueillis dans une petite maison, ils se sentaient mieux. Je rappelle que certains établissements accueillent par exemple plus de 100 enfants. Dans ce cadre, l’écran associatif pourrait sans doute jouer un rôle utile. En effet, le référent ASE est là pour veiller au projet de l’enfant, et non pour représenter le département en tant qu’employeur. Lorsque l’écran associatif existe, il permet à une association spécialisée d’accompagner les familles d’accueil et, partant, de bien distinguer les rôles.

En revanche, j’ai été frappé par le fait que certaines familles d’accueil sont spécialisées dans l’accueil d’urgence, en comparaison avec des familles « classiques ». J’ai interrogé les familles d’accueil spécialisées, qui m’ont indiqué que leur rôle consiste à observer l’enfant et à formuler des recommandations sur le meilleur accueil possible. Mais les délais administratifs et les méandres de la vie étant ce qu’ils sont, un enfant peut rester plus d’un an dans une famille d’accueil d’urgence, avant qu’il n’aille dans une autre famille d’accueil. Dans ces circonstances, comment s’étonner ensuite que l’enfant finisse par « exploser » et ne plus accorder sa confiance ? En résumé, plus les rôles sont spécialisés, plus la situation peut être compliquée.

Dans le rapport, au sujet de l’accueil et de son inconditionnalité, je me demande si l’enfant doit être celui qui, dans son quotidien, porte la responsabilité du dysfonctionnement de l’organisation. Les grands établissements d’urgence ne dysfonctionnent pas tous. Des enfants peuvent s’y sentir bien, mais on leur a indiqué qu’ils ne pourraient pas y rester, car il s’agit d’une solution supposément temporaire. De fait, il est frappant de voir que dans les établissements d’urgence, les chambres d’adolescents ne sont pas décorées, dans la mesure où ils attendent qu’on leur dise où ils iront finalement. Mais comme il n’existe pas de place ailleurs, les adolescents ne partent pas et s’attachent aux éducateurs. Ceux-ci sont placés en porte-à-faux car ils savent que ces enfants peuvent partir du jour au lendemain si une place devait finalement se libérer ailleurs. À un moment donné, il faudrait permettre à l’enfant d’exercer un recours, en tant que sujet de droit. S’il se sent bien quelque part, ce n’est pas à lui, mais à l’administration de s’adapter.

Enfin, je ne peux que vous inviter à établir un droit de visite, dans la mesure où la représentation nationale doit aller à la rencontre des enfants, que vous pouvez par ailleurs inviter à l’Assemblée nationale.

Audition de la professeure Marie-Rose Moro, pédopsychiatre, cheffe de service de la Maison de Solenn (mardi 4 juin 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Nous poursuivons les travaux de notre commission d’enquête avec l’audition de la professeure Marie-Rose Moro, pédopsychiatre, cheffe de service de la Maison de Solenn, maison des adolescents de l’hôpital Cochin. Madame la professeure, vous accueillez dans votre service des adolescents et des familles à qui vous proposez des soins adaptés après une évaluation de leurs besoins, dans une approche pluridisciplinaire. À partir de votre expérience professionnelle, vous allez pouvoir éclairer nos travaux sur le suivi pédopsychiatrique dont bénéficient les jeunes faisant l’objet d’une mesure de placement, ainsi que sur les dysfonctionnements que vous identifiez dans la prise en charge de la santé mentale de ces enfants et adolescents.

Avant de vous donner la parole, je rappelle que notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale et que l’enregistrement vidéo sera disponible à la demande. Enfin, en application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais vous demander de prêter serment, de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Marie-Rose Moro prête serment.)

Mme Marie-Rose Moro, pédopsychiatre, cheffe de service de la Maison de Solenn. Je vous remercie de m’accueillir aujourd’hui. Je suis psychiatre de bébés, d’enfants et d’adolescents. La Maison de Solenn accueille d’ailleurs ces trois populations, et non uniquement les adolescents. Par ailleurs, j’ai conservé une activité avec les familles migrantes à l’hôpital Avicenne, où je travaillais au préalable en tant que cheffe de service. J’ai donc la chance d’intervenir sur deux territoires, de cerner les forces, mais aussi les difficultés de ce sujet, c’est-à-dire la bonne évaluation et prise en charge des enfants, dans leur intérêt.

D’une manière générale, ces enfants placés et ces familles cumulent une série de vulnérabilités, qui nous obligent à une grande rigueur pour bien les aider. Ces derniers temps, j’ai été confrontée à des situations difficiles qui conjuguent deux impératifs. D’abord, il s’agit d’agir le plus tôt possible : quand nous prenons en charge des bébés, des enfants, des adolescents qui se développent, nous agissons à la fois maintenant en diminuant une souffrance, en prenant une décision de protection, mais aussi pour l’avenir. Dès lors, si cette action n’est pas conduite dans la bonne temporalité, il faudra, plus tard, en traiter les conséquences, ce qui correspond à une forme de « double peine ». La question de la temporalité est donc très importante.

L’autre impératif concerne la pluridisciplinarité. J’agis sur la souffrance psychologique des enfants et des familles. Mais il faut également s’occuper du corps de ces enfants, de l’école, des lieux où ils vivent et même éventuellement de ce qu’ils mangent. En résumé, cette action doit être pluridisciplinaire ; elle suscite des interdépendances entre les différents acteurs, dont le juge des enfants, l’avocat, l’éducateur, le travailleur social, l’infirmière, le médecin, le psychiatre, l’enseignant. Lorsque nous parvenons à bien protéger ces enfants, les consoler puis les soigner, voire les guérir dans certains cas finalement assez nombreux, nous obtenons des résultats grâce à la mise en œuvre de l’ensemble des dispositifs. En agissant seuls, nous ne pouvons y arriver et nous ne menons pas une action de santé publique permettant de modifier le destin d’un enfant.

J’insiste particulièrement sur cette interdisciplinarité : si un seul des maillons manque ou est mis en difficulté, l’ensemble de la chaîne s’en trouve fragilisé. Par exemple, nous savons que la santé somatique de ces enfants placés est réellement très mauvaise. Des actions élémentaires ne sont pas conduites en matière de vaccination, de sommeil ou de nutrition. Dans le service, nous voyons ainsi des enfants boulimiques dont l’obésité morbide est extrêmement grave, mais n’a pas été prise en charge, pour une raison ou pour une autre, au sein de cette chaîne. La situation peut perdurer et demeurer reléguée au second plan jusqu’au moment où elle éclate au grand jour : les conséquences de cette obésité finissent ainsi par atteindre le cœur, les articulations et évidemment le fonctionnement psychique. Cette pluridisciplinarité constitue d’ailleurs la grandeur de nos métiers. Je ne me lasse pas de ce travail très collectif, qui engage les équipes et demeure particulièrement intéressant à réaliser.

Par ailleurs, le respect des droits de ces enfants et de leurs familles est essentiel, mais il fait très souvent défaut. Parfois, il peut s’agir de très petites choses. Récemment, une petite fille pleurait amèrement parce que ses parents n’avaient pu venir la voir, non pas le jour, mais même la semaine de son anniversaire. Le père n’était pas autorisé à venir par la justice, mais sa mère, ses frères et sœurs auraient pu être là. Il s’agit à la fois d’une question symbolique, mais aussi d’une question de droit. La loi définit naturellement une série de situations, mais ces enfants gardent des droits, de la même façon que leurs parents.

Un autre exemple, très différent, concerne des enfants dont la langue maternelle est différente du français. Quand les enfants sont placés, il s’agit d’une grande rupture, puisqu’ils changent de milieu de vie et d’interactions sociales. Mais plus encore, ils changent de langue maternelle. Cette situation est particulièrement violente pour eux. Dans le cadre de thérapies, nous faisons en sorte que ces enfants puissent avoir accès à des livres dans leur langue maternelle ou tout autre élément rattaché à celle-ci. Malheureusement, de telles actions manquent souvent, ce qui contribue à augmenter la violence du placement pour ces enfants.

J’ai évoqué plus tôt l’impératif de pluridisciplinarité, laquelle souffre effectivement de dysfonctionnements. S’il fallait en citer un seul, j’évoquerais le temps des mesures, la temporalité. Aujourd’hui, la plupart des mesures, sauf les mesures de grande urgence, sont prises dans une rupture de temporalité totale entre le moment où une évaluation est réalisée par différentes personnes, le transfert du dossier au juge et sa décision subséquente, et le temps où cette mesure sera exécutée. Compte tenu de ces différentes temporalités, lorsque la mesure est mise en œuvre, un très grand nombre de paramètres auront évolué, dont le développement de l’enfant. Les procédures interviennent ainsi à contretemps, ce que reconnaissent, par ailleurs, les équipes éducatives. En raison de la pénurie et du désordre, il est en quelque sorte impossible d’agir sur cette mécanique, qui augmente « l’embouteillage » et qui diminue l’impact, la crédibilité et l’efficacité de la mesure. J’utilise tout mon poids pour téléphoner, écrire, rencontrer les acteurs clefs comme le juge par exemple, mais il demeure extrêmement difficile d’intervenir. Tout se passe comme si le désordre appelait le désordre.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Dans tous nos territoires, en métropole ou dans les outre-mer, la maison des adolescents, quand elle existe, ne dispose pas de lits d’hospitalisation, en dépit des batailles qui ont pu être menées. L’ensemble du spectre qui couvre la santé du bébé, de l’enfant, de l’adolescent est un sujet majeur, mais qui n’est pas convenablement traité dans nos territoires. Existe-t-il un modèle qui serait reproductible ? Quels freins faudrait-il lever, à part ceux d’ordre purement financier, pour développer un tel modèle à l’échelle métropolitaine et dans les outre-mer ?

Dans la foulée de l’après-covid, les ordonnances de protection sur les enfants ont très fortement crû. En février 2020, vous aviez indiqué qu’il faudrait probablement construire un nouveau modèle concernant les bébés, afin d’accompagner les familles en grande difficulté dans la relation avec leur enfant. Ce modèle pourrait ainsi constituer une réponse, dans certaines situations. Je pense notamment à la pouponnière que j’ai récemment visitée dans le Puy-de-Dôme.

Nous avons auditionné M. Gautier Arnaud-Melchiorre, auteur du rapport « À (h)auteur d’enfants », qui avait déjà alerté, en 2021, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) sur ces situations dans les pouponnières. Aucune évolution n’a été observée et nous observons le retour de syndromes de l’hospitalisme et des sureffectifs d’enfants importants par rapport au nombre de personnels disponibles. Les ratios se dégradent. Même si je salue naturellement les personnels qui s’occupent des enfants, la prise en charge de leur développement est loin d’être satisfaisante. Je suis très inquiète et déplore l’inaction des pouvoirs publics dans ce domaine. Existe-t-il des éclairages, des réponses permettant d’engager un véritable changement pour les tout-petits ? Je souligne l’urgence de la temporalité chez ces enfants, dans la mesure où le bien-grandir est encore plus fondamental pour eux.

Ensuite, il existe une très grande diversité dans l’accueil en matière de protection de l’enfance. Il semble que la formation initiale de base soit lacunaire s’agissant des compétences en matière de protection de l’enfance et de développement de l’enfant, particulièrement pour les classes d’âge allant de la petite enfance à l’adolescence. S’agissant des formations, nous souhaiterions disposer de propositions sur des classes d’âge de type 0-6 ans, 6-12 ans, 12-18 ans. Il s’agirait de disposer d’un modèle de formation initiale et continue permettant aux éducateurs de bénéficier d’un meilleur contenu de formation sur les problématiques auxquelles ils sont confrontés au quotidien, dans leur activité. Quelle est votre opinion sur ce sujet ?

Enfin, à l’étranger, les modèles de la protection de l’enfance sont toujours adossés au système universitaire, dans le cadre de recherches-actions. En France, il est difficile d’améliorer la protection de l’enfance, car elle n’est pas suffisamment mesurée. De fait, nous manquons de données. En conséquence, il est compliqué de construire des politiques publiques quand ces données sont parcellaires, ce qui n’est pas le cas à l’étranger. Pour quelles raisons la France se distingue-t-elle négativement dans ce domaine ? Quels sont les freins qui nous empêchent de produire des modèles ressemblant à ceux qui existent ailleurs, notamment en Belgique, en Allemagne, au Canada, au Québec ou aux États-Unis ? De tels modèles permettent d’éclairer la politique publique et offrent un meilleur accompagnement. Pouvez-vous mettre ces éléments en perspective ? Aujourd’hui, lors de leurs 1 000 premiers jours, les enfants sont extrêmement mal accueillis dans le cadre de la protection de l’enfance. Il existe ainsi des situations de grande souffrance, lesquelles engendreront de forts retentissements sur la santé des enfants en question.

Mme Marie-Rose Moro. Ces questions sont extrêmement importantes ; je vais m’efforcer d’être la plus directe et la plus explicite possible dans mes réponses. J’ai la chance de travailler dans l’une des rares maisons des adolescents disposant de lits d’hospitalisation ; cette dimension sanitaire permet de démultiplier l’efficacité de telles structures.

En réalité, il faut distinguer deux modèles en matière de maison des adolescents : le modèle médico-social et le modèle sanitaire. Dans le modèle sanitaire tel qu’il existe aujourd’hui, rien n’empêcherait en réalité une maison des adolescents sanitaire de disposer de lits. En effet, à partir du moment où elle est sanitaire, elle bénéficie d’une enveloppe globale de financement. Le modèle existe déjà, mais il doit être associé à une volonté de construire un parcours de soins permettant de recourir à ces lits, à partir d’indications bien définies.

La force des maisons des adolescents réside dans leur ouverture, les modalités d’évaluation et d’orientation. Simultanément, nous ne sommes pas allés au bout de la démarche, en complément de ce qui n’existait pas dans le dispositif, c’est-à-dire l’inter-secteur, les services d’hospitalisation, le système privé. Je souligne que les enfants de la protection de l’enfance bénéficient très rarement du système privé. En effet, ils cumulent de telles vulnérabilités qu’ils ne peuvent être pris en charge que dans des parcours de soins publics, qui assument cette complexité. En conséquence, il est très important d’établir un partenariat entre ces structures. Par définition, les maisons des adolescents disposent d’un très grand nombre de réseaux et de partenariats, qui doivent aller jusqu’à la pédopsychiatrie. De telles démarches pourraient être impulsées, à condition d’être véritablement portées politiquement.

Ensuite, vous m’avez interrogée sur la protection de l’enfance et les placements très précoces. Je vous avoue que ces situations m’empêchent de dormir. La maternité de Port-Royal est une référence. Elle accueille des mamans de l’ensemble de l’Île-de-France, voire de plus loin, qui viennent y accoucher car elles présentent des pathologies complexes ou des pathologies rares. En général, ces situations mêlent à la fois le médical, le social et le psychologique. De la même manière, de très jeunes mères viennent accoucher, car elles sont prises en charge dans les systèmes de pédopsychiatrie. Un certain nombre de ces mères vivent dans des situations de précarité absolue et nous avons très rarement des solutions à leur proposer. Au cas par cas, nous recherchons parfois pendant plusieurs jours des solutions pour les faire sortir et nos collègues de la maternité doivent accepter d’attendre pendant ce temps-là, ce qui n’est pas simple dans le système sanitaire actuel. Dans de telles circonstances, je sais par expérience que l’on est tenté de placer les enfants, plutôt que de prendre en charge l’ensemble de la situation.

Des enfants sont donc placés pour des raisons sociales, d’autres parce que les conditions matérielles et les conditions de vie ne permettent pas aux parents de les prendre en charge. Il s’agit là d’une tragédie à la fois pour les parents, mais aussi pour les enfants. Dans ces situations que nous connaissons par ailleurs à l’avance, il faudrait être capable de mettre en place des systèmes de prévention. Il s’agit par exemple de trouver une chambre ou des lieux assurant un minimum de sécurité aux enfants et aux mères, afin d’éviter ces placements. Par ailleurs, un accompagnement éducatif et social est parfois, voire souvent, nécessaire.

Nous parvenons à bricoler, dans un certain nombre de cas, des prises en charge avec nos partenaires, pour éviter des placements. De fait, il est toujours plus efficace d’agir de la sorte, plutôt que de commencer par placer les enfants avant de s’interroger sur la suite. Selon les études menées sur ces enfants placés dans de mauvaises conditions, c’est-à-dire pour de mauvaises raisons, leur devenir est très négatif et même funeste.

Dans ce domaine, il existe deux grandes études en France. L’une avait été menée dans le département de la Seine-Saint-Denis par le professeur Serge Lebovici, dans le cadre d’une recherche-action-formation, un modèle très intéressant. En effet, la recherche permet d’agir immédiatement, par exemple sur un certain nombre de vulnérabilités, et de former les équipes en même temps. Une autre étude avait été réalisée dans le XIIIe arrondissement de Paris par l’équipe du docteur Myriam David, qui était une pionnière dans les pouponnières. Elle avait beaucoup travaillé sur les mères qui souffraient de difficultés psychologiques, et mettait en avant un modèle anglo-saxon de prise en charge. Dans les études d’implémentation de son travail, elle avait montré que le devenir des enfants placés avant l’âge de 3 mois était extrêmement négatif et qu’il fallait vraiment agir. Elle concluait que si l’enfant devait être placé, il fallait essayer de garder des liens et d’utiliser les ressources qui restaient aux parents pour justement protéger les enfants. Il s’agit en quelque sorte d’un système d’action éducative en milieu ouvert (AEMO), où l’on s’occupe des parents ou de la mère, mais aussi de l’enfant. Ce travail très pluridisciplinaire suppose des lieux d’accueil pour ces familles, mais ils sont très rares. Quand ils existent, ils produisent néanmoins un très bon travail.

Le troisième point concerne la formation initiale et continue de tous les professionnels qui interviennent. Ceux-ci doivent effectivement pouvoir disposer d’un minimum de connaissances sur le développement, la parentalité, les vulnérabilités sociales et culturelles. S’agissant des classes d’âge, il existe un problème de formation initiale et continue. J’ajoute que ces personnels qui exercent un travail dur doivent être supervisés par d’autres qui ne sont pas en contact direct avec les enfants, mais qui peuvent avoir du recul et proposer d’autres leviers.

Enfin, vous m’avez interrogée sur les obstacles aux études et la recherche-action ou la recherche-action-formation. Ces études sont difficiles à réaliser, elles doivent être conduites sur le long terme. Par ailleurs, la pédopsychiatrie n’est peut-être pas assez « sociale ». Il manque une articulation entre la médecine et les sciences humaines pour pouvoir conceptualiser un certain nombre de ces études. Ensuite, celles-ci doivent être très collaboratives et intégrer les éducateurs, les travailleurs sociaux, les infirmières, les médecins, les psychiatres. Elles doivent être très concrètes, pragmatiques. En France, les travailleurs sociaux ne sont certes pas assez informés, mais personne ne leur dit non plus qu’ils sont capables de mener des recherches. Par comparaison avec la Belgique ou la Suisse, pays avec lesquels nous avons beaucoup travaillé, nous ne sommes pas suffisamment collaboratifs pour conduire ce type d’études. Il importe donc d’agir à la fois en amont et en aval, sur les effets de ces actions, qui sont des actions sociales, éducatives, et pas seulement médicales. Elles ne sont pas assez soutenues.

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). Je vous remercie pour votre présentation et pour vos travaux éclairants sur les pratiques. Notre commission d’enquête s’attache aux défaillances et aux manquements en termes de politique publique. J’aimerais connaître votre point de vue, en tant que Professeure, mais aussi femme de terrain, sur ces défaillances, qu’elles émanent des départements ou de l’État, qui sont tous deux compétents en matière de protection de l’enfance.

Vos travaux portent également sur l’interculturalité et l’accueil, notamment des publics migrants. Je pense particulièrement aux mineurs non accompagnés (MNA). J’ai observé une grande défaillance des départements. Je suis ainsi très inquiète du discours de cinq départements français qui ont annoncé ne plus prendre en charge les services d’accueil des MNA, en expliquant que les difficultés de la protection de l’enfance étaient justement liées à un afflux insupportable de MNA. Or les statistiques nous disent le contraire ; je souhaiterais connaître votre opinion à ce sujet. Je considère qu’il est particulièrement inquiétant d’opérer un tri selon la nationalité des enfants.

Enfin, puisque notre commission d’enquête consiste évidemment à formuler des propositions d’amélioration, quelles mesures phares proposeriez-vous pour améliorer à la fois la prévention – un grand manque des politiques publiques –, mais aussi l’accompagnement en tant que tel ? Vous avez évoqué des partenariats et des réseaux autour des enfants, afin de les protéger et surtout de permettre l’émancipation des enfants accompagnés et placés en protection de l’enfance.

Mme Alexandra Martin (LR). Vous avez parfaitement décrit les multiples vulnérabilités des enfants placés et des conséquences induites tout au long de leur vie, sur les plans psychologiques et de la santé. Que pensez-vous de la proposition consistant à reconnaître une affection longue durée (ALD) à ces enfants placés devenus majeurs, afin qu’ils puissent accéder plus facilement aux soins qu’ils devront suivre toute leur vie ?

Mme Karine Lebon (GDR-NUPES). J’ai suivi avec intérêt vos travaux sur la psychiatrie transculturelle. Je retiens notamment vos propos sur la langue maternelle, sujet qui me renvoie aux enfants de mon département, La Réunion, dont beaucoup ont le créole pour langue maternelle. D’après une étude sortie le mois dernier, le créole est même la seule langue parlée par la moitié de la population. Les études concernant la protection de l’enfance menée sur l’ensemble du territoire prennent rarement en compte les enfants ultramarins. Pourtant, ils se retrouvent aussi dans des situations transculturelles. Pensez-vous qu’une adaptation des dispositifs de protection de l’enfance à destination des enfants ultramarins serait nécessaire ?

Je souhaite également revenir sur le cas des enfants de la Creuse. Selon l’étude de la transplantation des mineurs de La Réunion en France hexagonale, transmise à la ministre des outre-mer en 2018, entre le début de cette politique de transfert en 1962 et sa clôture en 1984, entre 1 630 et 2 150 mineurs réunionnais ont été déplacés. Parmi eux, près d’un enfant sur trois a été déplacé avant l’âge de 5 ans dans le cadre d’adoptions et de placements familiaux. Ces mineurs transplantés arrivant sur le territoire hexagonal ont été, pour nombre d’entre eux, touchés par un choc métropolitain, aggravé par le grand éloignement. Ils ont été déracinés d’une île de l’hémisphère sud située à plus de 9 000 kilomètres de leur territoire d’accueil, dans lequel l’adaptation a été rendue difficile par des différences objectives, comme le ressenti de couleur de peau, de langue, de culture, de paysages ou encore de températures. Les enfants issus de fratries ont été séparés de leurs frères et sœurs. Certains, alors pupilles de l’État, ont fait l’objet d’un changement d’état civil, procédure alors réservée aux enfants nés sous X ou à ceux dépourvus d’acte de naissance. L’étude de la politique de l’aide sociale à l’enfance (ASE) à l’origine des placements de ces enfants a fait ressortir une gestion administrative défaillante, des traitements inadmissibles, des manques affectifs et des violences éducatives. Dans certains foyers, les témoignages laissent imaginer des faits de harcèlement, d’esclavage et de violences physiques et sexuelles.

Avez-vous eu l’occasion de vous pencher sur le sujet et, si oui, quel est votre éclairage sur le vécu de ces enfants ? Les enfants de la Creuse ont maintenant grandi, mais vous savez qu’un tel crime contre l’enfance laisse des traces. Aujourd’hui encore, les familles ultramarines dont les enfants ont été placés dans l’hexagone dénoncent des situations de racisme et de différences culturelles non prises en compte. Qu’en pensez-vous ?

M. Charles Fournier (Écolo-NUPES). Ma première question se situe dans le prolongement de celle posée par ma collègue Marianne Maximi sur les défaillances de notre système, notamment le manque de pédopsychiatres. Pouvez-vous évoquer ce sujet et l’effet particulier sur les enfants placés ? Existe-t-il des réponses particulières pour accompagner les enfants placés ?

Ensuite, certains enfants, placés dans plusieurs familles d’accueil, vivent plusieurs ruptures. Quels effets ces ruptures peuvent-elles entraîner ? Existe-t-il à chacune de ces ruptures un accompagnement, des entretiens avec les familles ?

Enfin, des professionnels évoquent le fait que certains enfants sont surmédicamentés et sédatés pour éviter des crises supposées. Ces mesures entraînent des conséquences catastrophiques pour leur santé. Quel regard portez-vous sur ce sujet ? Effectuez-vous les mêmes constats ? Quelles sont vos préconisations ?

Mme Marie-Rose Moro. S’agissant des défaillances, nous manquons effectivement de pédopsychiatres. En tant que professeure de médecine, je m’occupe également de la formation des pédopsychiatres en Île-de-France, aux Antilles et en Guyane. Je ne pourrai pas rentrer dans le détail, mais sachez que de multiples facteurs expliquent notre carence grave en pédopsychiatres. L’un des facteurs sur lesquels il serait possible d’agir consisterait déjà à prévoir un professeur de pédopsychiatrie dans chaque région française, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Ce poste n’existe pas aujourd’hui aux Antilles, mais nous sommes en train d’en former un actuellement. De la même manière, jusqu’à récemment, il n’existait pas de professeurs de psychiatrie dans de nombreuses régions ou départements. Je pense notamment au Puy-de-Dôme où exerce le professeur Lachal, qui s’est formé chez nous. Vous comprenez tous ce que peut signifier l’absence de professeur dans une université pour former les pédopsychiatres. Cette question commence à faire l’objet d’une prise de conscience, mais les changements interviennent trop lentement, ce qui n’est pas acceptable. En résumé, il est nécessaire que des professeurs de pédopsychiatrie soient présents sur l’ensemble du territoire métropolitain, mais aussi dans les outre-mer comme les Antilles, la Guyane ou la Nouvelle-Calédonie. Une telle démarche permettrait déjà d’augmenter la capacité de formation.

Ensuite, la pédopsychiatrie n’est pas totalement indépendante de la psychiatrie adulte. Il faudrait donc la reconnaître comme une discipline, mais aussi que la sécurité sociale rembourse de manière adaptée les actes des pédopsychiatres, comme c’est le cas en Suisse ou en Belgique, deux pays proches qui ont modifié radicalement leur offre de pédopsychiatrie. Par ailleurs, je souligne que la pédopsychiatrie n’est pas considérée comme une discipline en tension : quand un pédopsychiatre quitte un service, il n’est pas automatiquement remplacé.

Vous avez également évoqué les défaillances et dysfonctionnements de l’État et des départements, illustrés par le cas des MNA, qui sont très mal pris en charge. Il est exact que notre discipline est soumise à un très grand nombre de ruptures. À titre d’exemple, la semaine dernière, j’ai été informée du cas d’une petite fille qui devra quitter sa famille d’accueil parce qu’il est estimé que les liens entre celle-ci et la famille d’accueil actuelle sont trop proches. Naturellement, je m’y suis très fortement opposée, mais l’on m’a répondu que je n’étais pas Dieu sur terre.

Mme la présidente Laure Miller. Où ce problème a-t-il eu lieu ?

Mme Marie-Rose Moro. En Seine-Saint-Denis, mais cela peut arriver partout. Ensuite, la rupture concerne les liens entre les parents et l’enfant, les frères et sœurs, mais aussi les substituts, c’est-à-dire tous ceux qui sont conduits à intervenir.

Des problèmes de surmédication peuvent effectivement exister par souci d’économie, même si je ne pense pas qu’il s’agisse d’un problème majeur. Les soins pédopsychiatriques sont complexes et le médicament peut parfois être utilisé comme une sorte de petite camisole.

Vous m’avez questionnée sur mes propositions. Je réitère l’idée de maisons des adolescents sanitaires offrant un dispositif pluridisciplinaire contextualisé et adapté. Il est également possible d’envisager des AEMO renforcées, c’est-à-dire des actions intensives réalisées en amont, pour éviter des placements ou des décisions à contretemps.

Les ALD doivent être prises en compte dans la mesure où un certain nombre d’enfants présentent des séquelles, mais au cas par cas. Je n’en ferai pas quelque chose de systématique. En revanche, une étude menée à Paris montre que les sorties sèches de l’ASE conduisent les enfants à se retrouver à la rue.

La prise en compte de la langue maternelle représente selon moi un droit fondamental des enfants. Dans mon laboratoire, l’équipe de Marion Feldman et Malika Mansouri conduit un travail sur La Réunion et les départements où vivent ces anciens enfants, placés dans le département de la Creuse, afin de retracer leur parcours, recueillir leur parole et effectuer un certain nombre de propositions. Ces faits constituent en effet un scandale absolu et attestent de la violence d’actes qui peuvent être effectués au nom de pseudo « bons sentiments », ce fameux intérêt supérieur de l’enfant, qui en vient à être totalement dévoyé. Ils placent non seulement l’enfant dans une situation de grande vulnérabilité, tout en étant éthiquement et politiquement inacceptables. En tant que spécialistes transculturels, nous observons que de telles situations ont en commun de nier l’être de l’enfant et ses liens d’attachement individuels, collectifs et sociétaux. En conséquence, il importe de travailler pour protéger les enfants en situation de grande vulnérabilité ou d’éloignement géographique. Aujourd’hui encore, nous recevons dans les hôpitaux spécialisés des enfants venant des Antilles ou de La Réunion.

Chaque fois que nous prenons une décision, il faudrait se demander quels sont les liens d’attachement et les systèmes de protection – qu’il s’agisse de la langue, de la religion, de la famille, notamment élargie –, plutôt que de renforcer les vulnérabilités des enfants par des mesures abstraites. À ce propos, nous organisons demain à Aubervilliers un colloque intitulé : « À qui appartiennent les enfants ? »

Audition du juge Édouard Durand, ancien président de la commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles (Ciivise) (mardi 4 juin 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Nous poursuivons nos travaux par l’audition du juge Édouard Durand. Merci beaucoup d’avoir répondu à notre invitation.

Vous êtes un expert reconnu des questions de protection de l’enfance, des violences conjugales et des violences faites aux enfants. Vous avez été, entre autres, juge des enfants, membre du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) et du conseil scientifique de l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE). Vous avez participé à l’élaboration du premier plan contre les violences faites aux enfants, lancé par la ministre Laurence Rossignol, et à la démarche de consensus sur les besoins fondamentaux des enfants en protection de l’enfance. Vous avez, enfin, coprésidé la commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants, la fameuse Ciivise.

Pour vous, le basculement d’une posture de déni à une réelle protection des enfants résultera d’une politique publique qui suivra quatre axes : le repérage des enfants victimes, le traitement judiciaire, la réparation incluant le soin, la prévention. Vous pourrez nous préciser ces différentes recommandations.

Avant de vous laisser la parole, je rappelle que notre audition est publique et retransmise sur le site internet de l’Assemblée nationale. En outre, en application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais préalablement vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, et de dire : « Je le jure. »

(M. Édouard Durand prête serment.)

M. Édouard Durand, ancien président de la commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles (Ciivise). Depuis vingt ans, j’ai l’habitude de faire prêter serment à mes semblables ; vous me faites l’honneur de me demander de prêter serment à mon tour devant la représentation nationale.

C’est un grand honneur, en effet, de contribuer aux travaux de cette commission d’enquête. J’ai été très heureux qu’elle voie le jour. Ce n’était pas évident : elle était attendue depuis longtemps et n’existait toujours pas. Je sais l’opiniâtreté dont ont fait preuve les parlementaires et la rapporteure pour qu’elle soit enfin créée.

Pendant trois ans, j’ai présidé la Ciivise, à la demande du Président de la République. Ce fut un grand honneur, là aussi. On m’a mis à la porte et j’ai maintenant l’honneur de présider le tribunal pour enfants de Pontoise et de me trouver devant vous.

Ma colère, depuis décembre 2023, ne s’est pas atténuée. Ma détermination non plus. Dans les questions que vous m’avez envoyées, vous reprenez les mots « déni », « impunité » et même « consentement meurtrier passif ». Qu’est-ce à dire, de parler de consentement meurtrier passif à propos des manquements d’une politique publique ? C’est dire que lorsqu’un enfant naît, le risque qu’il soit victime de violences extrêmes – physiques, sexuelles, psychologiques –, qu’il soit négligé, que ses besoins fondamentaux ne soient pas pris en compte, donc qu’il ne puisse pas exister, ou exister conformément à ce que son épanouissement lui aurait permis, est extrêmement élevé. Que, pour les enfants, le risque de subir des violences – c’est un point commun avec les femmes – se situe d’abord dans l’espace privé, dans la maison. La plus grande des inégalités entre les êtres humains est celle qui sépare les personnes vivant dans une maison qui est un lieu de protection et de réassurance et celles qui vivent dans une maison qui est un lieu de danger, de violence et même de confrontation à la mort.

Le problème est que cette perception de la réalité, assez consensuelle, se heurte à un problème de conscience que les humains n’ont pas résolu : celui de la frontière entre la liberté privée fondamentale de vivre en famille et l’ordre public. Il a fallu aux humains un temps extrêmement long pour parvenir à penser que la loi devait structurer la maison. Ce n’est qu’à partir de 1889 qu’une législation a émergé, avec la première loi sur la déchéance de la puissance paternelle pour mauvais traitements sur les enfants. La puissance maritale n’a été abolie qu’en 1938 et la puissance paternelle qu’en 1970, pour que lui soit substituée l’autorité parentale. Outre que ce dernier basculement conceptuel fait émerger la mère comme sujet légitime de droit de la protection de ses enfants, c’est la légitimité de la violence que l’on écarte de la maison.

Mais pourquoi protéger l’enfant ? Au nom de quel motif ? Je dirai même : au nom de quel motif, dans une société libérale et marchande, se reconnaître la responsabilité de protéger un enfant ?

Il y a à cela deux raisons principales. La première est la vulnérabilité, donc le principe responsabilité – Hans Jonas. Nous protégeons les enfants parce qu’ils n’ont pas la capacité de le faire eux-mêmes et en raison de la culpabilité de les faire advenir dans le monde pour y souffrir et mourir. La seconde raison est ce que Hannah Arendt appelle la continuité du monde, c’est-à-dire la transmission d’un rapport à l’existence par l’éducation. Ces raisons sont d’ordre public. Elles ne relèvent pas seulement des valeurs du privé.

Dans le dispositif de protection de l’enfance, il y a, me semble-t-il, trois failles principales. La première est l’aléa : l’enfant réel, et non pas l’enfant conceptuel ou imaginaire, est confronté à la subjectivité des professionnels qui représentent la société dans l’exercice de la protection. Selon qu’un enfant sera regardé, évalué, jugé par tel ou tel professionnel, il sera protégé ou non. Et la politique publique s’accommode de cet aléa. Autrement dit : elle s’accommode de l’interprétation variable et aléatoire de la loi que vous votez.

Le deuxième problème est que nous ne parvenons pas – peut-être que nous ne le voulons pas – à anticiper les risques. Or que veut dire protéger, sinon anticiper le risque ? Je l’ai compris lorsque j’étais jeune juge des enfants et que j’ai reçu en audience un enfant d’une dizaine d’années, un petit garçon, qui avait le visage tuméfié parce qu’il avait été victime de violences et qui ne m’a rien dit, mais qui m’a regardé, et ses yeux me disaient : « Je croyais que tu étais là pour me protéger ». Nous interposons les principes entre l’enfant et la protection, mais protéger veut dire anticiper le risque, c’est-à-dire, à partir de ce que nous savons des besoins fondamentaux des enfants, prévoir l’impact des négligences et des violences sur leur existence et leur développement.

Le troisième problème tient à un déficit d’articulation entre le niveau macro et le niveau micro : entre la construction d’un dispositif, d’un flux, d’un stock, extrêmement coûteux pour les conseils départementaux qui n’ont plus de marges budgétaires sans fiscalité, et l’adaptation d’une mesure à un enfant selon ses besoins.

Un autre problème vient du même raisonnement dans un ordre différent : le déficit d’articulation entre le droit pénal, le droit de la famille et le système de protection de l’enfance. Ainsi, la transgression de la loi peut être constatée sur le plan pénal sans qu’aucune conséquence en soit tirée sur le plan du droit de la famille ou de la protection de l’enfance.

La résolution de ces problèmes dépend de ce que j’appelle une législation plus impérative : que vous ne consentiez pas, en votant la loi, à ce que le risque soit extrême qu’elle ne soit pas appliquée. Vous avez déjà voté une loi qui représente le modèle que je souhaite : la loi du 18 mars 2024 visant à mieux protéger et accompagner les enfants victimes et covictimes de violences intrafamiliales, chère à Mme la rapporteure.

L’enjeu est de parvenir à modéliser les situations dans lesquelles un enfant en danger peut se trouver. Je voudrais vous proposer trois ou quatre modèles.

Le premier correspond à ce que j’appelle les quatre configurations familiales : l’entente, l’absence, le conflit et la violence. Dans une société comme la nôtre, qui admire le rapport de force et son succédané, la médiation, nous ne parvenons pas à voir que la résolution des problèmes familiaux ne peut pas être la même quand les parents s’entendent et quand ils ne s’entendent pas, ni quand il y a deux parents et quand il n’y en a qu’un seul. On aura beau imposer un devoir d’hébergement, lorsqu’un parent ne veut pas assumer ses responsabilités, on augmente alors énormément le risque pour l’enfant. J’appelle votre attention sur le fait que, dans beaucoup de cas d’inceste, l’inceste a commencé lorsqu’on a imposé au père de reconnaître l’enfant, lorsqu’on lui en a fait le devoir, si vous voyez ce que je veux dire. Il n’y a qu’à relire Christine Angot. S’il ne veut pas de cet enfant et qu’on lui fait devoir de l’assumer, il va le détruire. La violence n’a pas d’autre objet.

Deuxième modèle : ce que j’appelle les quatre registres de la parenté, que nous confondons depuis des millénaires – la filiation, l’autorité parentale, le lien et la rencontre. On peut concevoir de tout enlever à un être humain, même la liberté, même la liberté avant qu’il ne soit reconnu coupable – ça s’appelle la détention provisoire –, mais lui retirer l’autorité parentale, la société ne le supporte pas, et s’y refuse au prix du sacrifice de l’enfant et de son parent protecteur. Ce n’est pas parce qu’il y a la filiation qu’il faut qu’il y ait l’autorité parentale, ce n’est pas parce qu’il y a l’autorité parentale qu’il faut qu’il y ait le lien et la rencontre. La différence entre le lien et la rencontre, telle que l’enseigne le docteur Jean-Louis Nouvel, est que le lien est psychique tandis que la rencontre est physique.

Le dernier modèle distingue trois cas de figure : deux parents protecteurs, un parent protecteur et un parent dangereux, deux parents dangereux. Quand un enfant révèle des violences parentales, la société, dans la quasi-totalité des cas, qualifie cette situation de conflit, d’aliénation parentale et, en conséquence, estime que les deux parents sont dangereux. Cette modélisation permettrait de faire des économies, sur un plan humain et existentiel : l’économie des vies brisées par l’injustice.

Vous parlez d’incommunicabilité dans le questionnaire que vous m’avez envoyé. L’incommunicabilité, c’est faire l’expérience d’être étranger au milieu des autres, de ne pas être compris. Mais quand un enfant révèle des violences, que sa mère le protège, qu’on accuse sa mère de mentir et qu’on le place à l’aide sociale à l’enfance (ASE), au prix d’un coût économique élevé, parfaitement inutile et injuste, c’est son rapport au monde qui est transformé.

J’en viens enfin à la Ciivise. Je me permets de l’évoquer parce que vous me l’avez demandé, à un moment où ma colère est légèrement augmentée par la circulation d’informations sur la commission, son travail et celui que j’y ai fait qui sont grotesques et si évidemment fausses, non factuelles, qu’il suffit d’ouvrir le rapport, ne serait-ce que consulter sa table des matières, pour s’en rendre compte. Si j’avais voulu la gloire et l’argent, j’aurais choisi un autre métier que celui de juge des enfants. On est venu me chercher pour présider la Ciivise parce que le précédent projet était en échec. Moi, je n’ai jamais rien demandé. Et on m’en a viré pour une raison que j’ignore. Mais ce que je sais, c’est qu’on m’a demandé de piloter la Ciivise par ces simples mots : « on vous croit », prononcés par celui que la Constitution de la Ve République désigne comme le garant de l’indépendance de la justice.

Est-il non consensuel ou consensuel de dire « on vous croit » ? Manifestement, cela apparaît, d’une manière absurde, comme contraire à tous les principes fondamentaux de notre droit, ce qui est totalement erroné. Mais ce qui est consensuel dans la société, c’est de dire aux enfants : « si vous êtes victimes, révélez-le », « si vous êtes victimes de violences, dites-le nous ». Je vous mets au défi, madame la présidente, mesdames et messieurs les députés, de me trouver une justification au fait d’estimer à la fois consensuelle l’invitation à révéler les violences et risqué de dire « on vous croit » à ceux qui font confiance à cette invitation. C’est un fonctionnement social pervers, qui s’appelle une injonction paradoxale.

Jusqu’en janvier 2021, on disait aux enfants violés : « taisez-vous ». Le 23 janvier 2021, on leur a dit : « vous n’êtes plus seuls », « on est là », « on vous croit ». C’est mieux. À condition que ce soit vrai. Sinon, mieux vaut ne pas les inviter à parler.

Je passe ma vie en audience. J’ai compris trop tard, mais tout de même assez vite, dans mes fonctions de juge des enfants, que lorsqu’on dit quelque chose à un enfant, il faut le faire. Sinon, c’est le monde des adultes qui n’est plus crédible. Ne nous étonnons pas des conduites de transgression dans l’espace public si nous ne protégeons pas l’enfant dans l’espace privé de la maison. Il sera parfaitement vain de créer des commissions sur les devoirs d’hébergement et le rétablissement de la puissance paternelle et du devoir de correction pour nous prémunir des transgressions des adolescents dans l’espace public si nous consentons à la transgression dans l’espace privé, car la loi est la même. C’est ça, le consentement meurtrier passif.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Monsieur le juge, cher Édouard, merci pour vos propos. Je suis ravie de vous entendre à propos d’un sujet que vous connaissez bien et sur lequel nous avons beaucoup à faire.

La question des violences sexuelles faites aux enfants a été complètement invisibilisée dans la protection de l’enfance, pendant très longtemps. Quand on discute avec des éducateurs dans des foyers de l’enfance, où l’accueil d’urgence marque souvent l’arrivée de l’enfant dans le système de protection de l’enfance, on voit qu’il est impossible de savoir quand le mineur a été victime. Parfois, l’ordonnance de placement provisoire (OPP) du parquet parle de « carence éducative ». Ainsi, l’enfant, qui n’était pas protégé dans sa maison, ne l’est pas davantage quand il arrive dans un lieu qui devrait être protecteur. On ne sait pas non plus quand il a été acteur – un enfant qui a été victime peut lui-même agresser ensuite un autre enfant. Tous ces sujets ont été peu abordés et étudiés par la protection de l’enfance. C’est encore moins le cas de dispositifs spécifiques.

La Ciivise a proposé des formations. Les travaux conduits à l’échelle nationale pourraient-ils être mis en œuvre en urgence s’agissant des professionnels de la protection de l’enfance ? Où en est-on du développement d’une culture commune dans ce domaine ?

Le Président de la République avait aussi annoncé, en janvier 2021, l’instauration de deux rendez-vous de dépistage et de prévention des violences sexuelles faites aux enfants. Où en sommes-nous, là aussi ? En avez-vous une idée ? On ne ressent plus de dynamique de mise en œuvre des préconisations faites.

Quelle est la responsabilité des pouvoirs publics dans le tabou dont ces violences ont fait l’objet pendant si longtemps ?

Dans le cadre de la protection de l’enfance, la parole de l’enfant au sujet des violences sexuelles est rarement entendue. Que proposeriez-vous ? Le département de la Gironde a développé un dispositif d’action éducative en milieu ouvert (AEMO) spécifique aux situations d’inceste. En avez-vous entendu parler, de celui-ci ou bien d’autres similaires ?

Votre travail est reconnu – nous sommes nombreux à avoir vu et apprécié le documentaire Bouche cousue. Nous avons auditionné les syndicats de magistrats, et j’ai beaucoup entendu parler du maintien du lien familial, cette idée qui a nourri des décisions de justice pendant très longtemps : il faudrait conserver la visite médiatisée d’un parent, quelle que soit la façon dont celui-ci se comporte. J’ai trouvé ce que vous disiez des différents modèles de parentalité particulièrement intéressant : y a-t-il un parent protecteur, y a-t-il un parent dangereux, voire deux ? Les pratiques professionnelles doivent évoluer, y compris celles des magistrats. Chaque juridiction, chaque juge a sa liberté de décision, et l’on voit beaucoup de pratiques différentes : sur ces sujets très sensibles, c’est une forme d’inégalité.

Grâce à la Ciivise, on sait à quel point les violences sexuelles faites aux enfants sont répandues, mais je ne suis pas sûre que cela ait été intégré par tous les professionnels et par tous ceux qui accueillent. Il y a des ruptures : parfois, une parole a été entendue mais n’a pas, ensuite, été transmise. Une meilleure coordination me semble essentielle.

M. Édouard Durand. Nous serons tous d’accord, conceptuellement, sur les deux extrémités du processus.

D’un côté, les êtres humains sont libres de concevoir un enfant ; et, en principe, les parents sont les deux personnes les plus à même de protéger l’enfant, parce qu’il est vulnérable et parce qu’il faut garantir la continuité du monde. Nous sommes ainsi aristotéliciens plus que platoniciens. Par exception, quand les parents ne peuvent pas accomplir leurs devoirs, la société doit protéger les enfants.

À l’autre extrémité, nous serons aussi d’accord pour dire qu’il faut que la puéricultrice, le juge, le psychologue ou le pédopsychiatre ajuste son évaluation à chaque enfant : chaque professionnel fait du cas par cas.

Entre les deux, il faudrait que nous soyons davantage capables d’analyser ce que nous faisons. La somme des diagnostics et des prescriptions d’un médecin fait une clinique. La somme des décisions d’un juge fait une jurisprudence ; cette jurisprudence se voit et s’analyse.

Lorsque l’on regarde la pratique des professionnels, on s’aperçoit que les enfants victimes d’inceste ne sont crus que lorsqu’ils ont 50 ou 60 ans et qu’ils ont pu venir à la Ciivise avant sa fermeture ; on observe que les enfants victimes de violences ne sont soignés que dans une extrême minorité des cas. C’est le résultat de l’invisibilisation progressive des causes de leur entrée dans les dispositifs institutionnels. C’est donc un problème de repérage, de formation, de culture, mais surtout de loi.

Le droit de la famille est devenu un champ de ruines. Il ne dit plus rien. De ce fait, il est vulnérable à toute instrumentalisation perverse parce qu’il est possible de tout demander.

Lorsque, dans une formation à l’École nationale de la magistrature, un pédopsychiatre raconte qu’il est parfois confronté à des décisions judiciaires qui lui paraissent, du point de vue du développement et des besoins des enfants, délirantes, ce n’est pas la pratique du juge Durand ou de son collègue qui est en cause ; c’est que la loi le permet. Aucun principe – ni celui de la présomption d’innocence, ni celui d’égalité devant la loi pénale, ni celui du pouvoir souverain d’appréciation des juges du fond, ni celui de la liberté de diagnostic – ne pourrait cautionner ce qu’un pédopsychiatre appelle un délire.

Ce que je suis en train de vous demander, c’est de limiter mon pouvoir souverain. On dit que je suis mégalomaniaque. Mais si je suis un expert reconnu, comme vous le disiez, c’est peut-être tout simplement parce que je sais qu’un enfant est aussi réel que cette table. Je n’ai aucun pouvoir sur cela. Si je vous disais que cette table s’appelle une chaise, vous diriez non seulement que je suis mégalomaniaque, mais que je suis délirant. Or la loi permet que l’on décide, quel que soit notre métier, y compris celui d’éducateur, de juge ou de pédopsychiatre, que le besoin d’un enfant est autre chose que ce qu’il est, c’est-à-dire la sécurité. Les seules questions qui vaillent sont celles-ci : cet enfant est-il en sécurité ? Qui répond à ce besoin de sécurité ? Comment protéger la personne qui répond de manière adéquate à ce besoin ? Ce n’est pas compliqué ; il suffirait d’écrire, à l’article 371-1 du code civil : « l’intérêt de l’enfant, c’est-à-dire la prise en compte de ses besoins fondamentaux ». Ce n’est pas le bout du monde ! Et cela résoudrait le problème des quatre registres de la parenté.

Je vous remercie infiniment d’avoir parlé de formation, question qui rejoint celles du repérage et des rendez-vous de dépistage, des préconisations de la Ciivise et de la responsabilité des pouvoirs publics.

Si la Ciivise avait été maintenue, le programme de formation que nous avions conçu et dont le Gouvernement a reconnu la qualité aurait permis de former 1 000 ou 2 000 professionnels depuis le mois de janvier. Nous étions là ! Je le dis avec beaucoup de sérieux et de colère. Le livret de formation « Mélissa et les autres » est consacré au repérage et au signalement des enfants victimes ; il est reconnu, jusqu’à preuve du contraire, de manière unanime comme un outil utile et performant. Nous l’aurions diffusé et nous aurions commencé à créer une doctrine de pratique professionnelle. Il n’est pas justifiable que ce ne soit pas le cas.

J’ai été mis à la porte. On m’a dit qu’il fallait un nouveau souffle. Peut-être ! Mais pendant ces six mois, le livret de formation n’a pas été utilisé pour la formation. Imaginez-vous la persévérance qu’il a fallu pour que ce livret soit inscrit dans un plan interministériel de formation ? Vous croyez que c’est tombé du ciel ? Avant de nous remercier, on nous a donné une journée de formation des formateurs. Mais, depuis janvier, ce sont 80 000 enfants – si l’on compte 160 000 enfants victimes par an – qui auront été victimes de violences sexuelles.

Je ne dis pas que le livret « Mélissa et les autres » aurait évité ces violences. Je dis qu’il aurait structuré la pratique des professionnels à qui vous, les pouvoirs publics, envoyez une injonction paradoxale : faites le maximum, sans aide, et si vous le faites, vous risquez d’être sanctionné.

Oui, au bout du compte, la Ciivise préconise le cas par cas. Mais ce cas par cas est une politique publique. En contrepartie, il faut soutenir les professionnels, c’est-à-dire les protéger contre toute poursuite disciplinaire et garantir une doctrine qui sécurise leur pratique.

Ce programme de formation guide l’entretien avec un enfant, y compris porteur d’un handicap et même d’un handicap cognitif. Quelqu’un ici, au sein de l’Assemblée nationale, peut-il m’expliquer pourquoi, depuis janvier, aucun professionnel n’a été formé à l’utilisation de cet outil ?

Pourquoi une doctrine ? Parce que l’enfant est le même ; l’enfant réel a les mêmes besoins quel que soit le département où il habite. C’est cela, une politique publique : dire « on vous croit », et le décliner dans une action.

Nous avons modélisé un parcours de soins : lorsqu’on écoute les pédopsychiatres et les psychologues spécialisés dans la clinique de la violence, ils nous disent, bien sûr, qu’il faut ajuster en fonction des besoins de chaque enfant. Mais lorsqu’on évalue une, deux, trois, dix années de pratique clinique, on s’aperçoit qu’on fait à peu près trois séances d’évaluation, dix à quinze séances de stabilisation, dix à quinze séances de soins centrés sur le trauma et trois séances de suites. Eh bien, cela fait un parcours de soins.

Le coût du non-soin, le coût de l’impunité des agresseurs, c’est 10 milliards d’euros par an. Le coût des soins spécialisés n’est pas nul, évidemment ; mais il n’est pas comparable au coût de l’inaction.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. L’ASE découvre parfois très tard, une fois qu’un enfant est en confiance, qu’il a pu être victime d’inceste. Ils ne sont pas protégés parce que personne n’a l’information.

M. Édouard Durand. C’est en effet l’enjeu crucial du repérage par le questionnement systématique. De nombreux enfants entrent dans le système de protection de l’enfance pour d’autres motifs que les souffrances extrêmes qu’ils subissent. C’est une très grande leçon que je tire de la Ciivise : le récit des enfants devenus adultes est au-delà de la représentation que l’on s’en fait quand l’enfant le dit. C’est donc que le risque n’est en réalité pas de surinterpréter les violences mais d’invisibiliser non seulement la violence elle-même, mais son extrême gravité, c’est-à-dire la cruauté délibérée et persistante des agresseurs.

Nous n’avons pas cette information parce que nous ne posons pas la question. Et si on ne dit pas la loi à un enfant victime, il ne peut pas savoir si nous sommes de son côté.

Nous demandons aux enfants victimes de violences, d’inceste, de toute violence sexuelle et de toute violence en général de nous faire confiance. Nous leur disons : « Fais-nous confiance, surtout dis-le-nous ». Mais, à l’instant même où ils nous font confiance, nous posons sur leur visage le masque de l’enfant menteur. Alors l’enfant se tait à jamais ! Et puis, après quatre ou cinq placements, quand il est en sécurité, il demande : « Pourquoi ne m’avez-vous pas écouté ? ».

Je vous donne un exemple très simple, qui remonte au temps où j’étais juge des enfants dans un autre tribunal. Nous nous étions rendu compte qu’une adolescente était victime du système prostitutionnel. Tout le monde lui parlait de respecter son corps, de dignité, etc. Au bout d’un moment, elle a dit : « quand quinze garçons m’ont violée dans une cave » – et ce ne sont pas ces mots fleuris qu’elle a utilisés –, « personne n’en avait rien à faire ; maintenant, je fais n’importe quoi avec mon corps et c’est un problème pour vous ? ». Nous regardons le symptôme de la violence et du trauma ; nous ne sommes pas intéressés par la violence qui en est la cause parce que nous la tolérons.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Je suis très malheureuse que vous ne présidiez plus la Ciivise. Peut-être avez-vous dit trop de choses vraies. Nous sommes beaucoup à continuer à vous écouter, à vous admirer, à être de votre côté, pour le bien des enfants, et à vouloir améliorer la situation.

J’ai beaucoup apprécié votre livre Défendre les enfants. Vous y citez notamment François Molins, procureur général près la Cour de cassation, selon lequel il y a tout dans la loi et il faut seulement la faire appliquer. Vous considérez, vous, que des progrès sont encore nécessaires dans la loi elle-même. Plus loin, vous dites aussi que la loi permet l’impunité des agresseurs d’enfants en laissant trop de marge d’interprétation. Devant la commission des lois, vous nous avez dit en substance qu’on laisse l’enfant dans la gueule du loup.

Pensez-vous qu’un avocat devrait être désigné dès que l’on a connaissance de violences à l’encontre d’un enfant, ou même dès qu’un signalement intervient ?

Ce n’est pas simple, bien sûr, mais serait-il possible de faire du consentement de l’enfant – en fonction de son âge – une condition du droit de visite ou d’hébergement ou du placement ?

Dans mon département, un enfant qui avait fait l’objet de multiples signalements et informations préoccupantes est mort dans une machine à laver alors qu’il était encore chez ses parents. Dans votre expérience de magistrat, avez-vous connu des cas similaires ? Que faire pour éviter de tels drames ?

Mme Alma Dufour (LFI-NUPES). En tant que président du tribunal des enfants de Pontoise, savez-vous si beaucoup de mesures ne sont pas exécutées, notamment quand elles sont prononcées en raison de violences sexuelles au sein des familles ? Arrivez-vous à suivre les cas de violences sexistes et sexuelles dans les lieux d’accueil ou de placement ? J’ai entendu dire que des juges renoncent à des mesures de placement parce qu’il leur est difficile d’évaluer quand le risque est le plus grand pour l’enfant : s’il reste dans sa famille ou s’il est placé dans certaines structures.

Vous avez évoqué un parcours de soins. C’est la première fois que j’entends une feuille de route aussi claire. Dans la pratique, nous en sommes très loin : dans mon département, les jeunes qui sont accueillis dans une maison d’enfants à caractère social (Mecs) ont accès à un psychiatre toutes les cinq semaines en moyenne. Le parcours que vous décrivez prendrait donc des années et arriverait bien trop tard. Quel est votre regard sur ce point ? Vous avez donné un chiffre, mais nous manquons surtout de travailleurs : pensez-vous que les conditions de travail et de rémunération des psychiatres dans les structures d’accueil soient suffisamment attractives ?

Les juges des enfants sont débordés, et il semble arriver que certaines mesures, notamment de placement, soient reconduites sans qu’ils aient vu l’enfant ni les éducateurs. Est-ce rare ? Cela vous est-il déjà arrivé ? N’est-ce pas là une violation d’un des principes les plus fondamentaux du droit, c’est-à-dire le droit au contradictoire ?

M. Léo Walter (LFI-NUPES). Puisqu’il faut faire vite, je me contenterai de vous dire ma gratitude pour vos propos, ainsi que pour l’ensemble de votre œuvre.

Quel regard portez-vous sur les dernières annonces du Premier ministre Gabriel Attal – comparution immédiate pour les mineurs, très courts séjours en foyer, atténuation de l’excuse de minorité ?

Dans les affaires de violences sexuelles, le rôle des experts dans les parcours judiciaires suscite de nombreuses interrogations et récriminations. Ils – ce sont souvent des hommes – rendent parfois leur rapport d’expertise sans avoir rencontré la mère ; ils retiennent des qualifications qu’il n’est pas toujours facile d’évaluer ; ils sont encore nombreux à fonder leur analyse sur le syndrome d’aliénation parentale ou sur le mensonge des mères. Lorsqu’ils rencontrent des jeunes femmes ayant été agressées – mineures ou très jeunes majeures –, ils peuvent les interroger sur leur sexualité et en faire un élément de culpabilité. J’ai questionné récemment le garde des Sceaux Éric Dupond-Moretti sur ce point et je n’ai pas reçu de réponse à ce jour.

Mme Laure Miller (RE). Les annonces gouvernementales auxquelles vous faites référence n’entrent pas dans le champ de la commission d’enquête.

M. Léo Walter (LFI-NUPES). Dans ce cas, j’accepte que le juge ne réponde pas à ma question. Pourtant, l’excuse de minorité, le placement en foyer ou la comparution immédiate sont au cœur de la politique de protection de l’enfance.

Mme Karine Lebon (GDR-NUPES). Je vous remercie pour vos travaux, notamment le tour de France des rencontres de la Ciivise auquel j’ai eu la chance de participer à La Réunion.

L’ASE a-t-elle selon vous les moyens de recueillir la parole de l’enfant ? Avez-vous noté des différences selon les départements et les partis qui sont à la tête de l’exécutif ? Le manque de moyens financiers est régulièrement mis en avant pour justifier les défaillances de la politique de protection de l’enfance, mais l’argent est-il vraiment seul en cause ? En tant que juge, faites-vous confiance à l’ASE ?

Le Gouvernement n’a donné aucune suite aux quatre-vingt-deux préconisations formulées par la Ciivise. Pire, on voudrait couler l’instance que l’on ne s’y prendrait pas autrement. Qui sont finalement les gardiens de cette justice qui n’agit pas souvent dans l’intérêt des enfants et des femmes ? Je partage la remarque sur les experts, ceux dont les rapports disent bien souvent combien monsieur est courageux et madame dépassée par son rôle de mère.

Les condamnations dans les affaires de violences sexuelles ou conjugales sont bien souvent dérisoires. Qu’en pensez-vous ?

Êtes-vous soutenus par vos collègues dans votre souhait de voir limiter le pouvoir souverain des magistrats ?

M. Charles Fournier (Écolo-NUPES). Je me joins aux remerciements. Votre parole compte et inspire de nombreux professionnels bien au-delà du monde de la justice.

L’invisibilisation des violences sexuelles dans la protection de l’enfance est malheureusement un constat partagé. Le fait que celles-ci se produisent avant le placement mais aussi après nous renvoie à notre accommodation aux aléas, pour reprendre votre formule, ou à notre incapacité à anticiper.

Une étude de l’observatoire des violences envers les femmes de la Seine-Saint-Denis indique que sur cent dossiers d’enfants placés, cinquante-sept mineurs ont été victimes de violences sexuelles pendant leur placement et quinze ont été agressés ou violés lors des droits de visite ou d’hébergement décidés par le juge. Comment est-ce possible ? Comment des enfants peuvent-ils être une nouvelle fois victimes de violences ?

Vous constatez qu’il est peu fréquent que les départements prennent la question à bras-le-corps. Iriez-vous jusqu’à parler d’un silence de leur part face aux violences sexuelles subies par les enfants ? Le manque de moyens est-il vraiment le nœud du problème ? Faut-il recentraliser l’ASE ?

M. Édouard Durand. Je commencerai par vous remercier de vos paroles, que je reçois comme un encouragement. C’est important pour moi.

Plusieurs de vos questions relèvent de ce que j’appelle la doctrine. Le mot n’est pas très heureux car il renvoie à l’endoctrinement, au gourou, ce que je préfère éviter désormais. Je parlerai donc plutôt de politique publique, autrement dit d’un choix pour l’avenir qui structure une action institutionnelle, une pratique sociale en direction de personnes en chair et en os.

Qu’il s’agisse d’experts ou de juges, c’est la doctrine – la politique publique –, et non les moyens, qui détermine leur manière d’agir. Qu’il s’agisse d’humilier une personne en la soumettant – je l’ai lu et cela m’a beaucoup choqué – à une reconstitution du viol, en l’interrogeant sur sa vie sexuelle ou son intimité, en inversant la culpabilité – la mère serait trop protectrice, fusionnelle ou aliénante –, en recourant à l’idée d’un syndrome d’aliénation parentale ; ou qu’il s’agisse de ne pas empêcher les nouvelles violences que subissent les enfants lors des droits de visite et d’hébergement alors qu’ils sont confiés à l’ASE pour être protégés : c’est toujours une question de moyens, mais c’est d’abord une question de politique publique.

On ne peut pas à la fois vouloir protéger les enfants et donner du crédit à la théorie selon laquelle un enfant qui révèle des violences est forcément manipulé ou manipulateur. On ne peut pas écrire dans un jugement à la fois qu’un enfant est confié à l’ASE parce qu’il est victime de violences et qu’il doit retourner sans protection dans le lieu où s’exercent ces violences. C’est une question de politique publique. Le droit de la famille est devenu un champ de ruines. Il ne faut pas que soient possibles tout et son contraire.

Pourquoi récuser le concept d’aliénation parentale plutôt que le tolérer dans les pratiques, me direz-vous ? Il me semble que nous élisons des représentants pour faire ce choix. Vous tracez la route de l’intérêt général. Je vous propose de récuser le concept dangereux d’aliénation parentale.

Il est vrai qu’on ne peut pas évacuer la question des moyens. Il faut du temps : pour être formé, pour développer une compétence, pour structurer une équipe professionnelle, pour construire un partenariat durable avec le département, pour développer des soins spécialisés du psycho-traumatisme. Et le temps est aussi une question de moyens.

S’agissant des difficultés de recrutement dans les structures de protection de l’enfance et du recours à l’intérim, pourquoi ces métiers qui font l’honneur de la société ne sont plus attractifs ? Où sont nos priorités ?

En ce qui concerne la prorogation des mesures sans audience, le manque de moyens est aussi en cause. Mais, encore une fois, vous pourrez multiplier le nombre de professionnels autant que vous voulez, si ceux-ci n’ont pas une doctrine ou une politique publique pour les guider, le risque reste le même. Ensuite, il faut bien sûr du temps pour recevoir un enfant en audience. Sur la parole des enfants, je rends un hommage appuyé au travail de M. Gautier Arnaud-Melchiorre.

Oui, j’ai confiance dans l’ASE ; j’admire ses professionnels, mais ils doivent davantage prendre en considération les besoins fondamentaux des enfants, les quatre registres de la parenté et les quatre configurations conjugales ; ils ne doivent pas faire courir de risques aux enfants. Comment se fait-il que des enfants signalés soient assassinés dans leur maison ? Comment se fait-il que des enfants sous mesure de protection rentrent le week-end dans la maison où on les viole ? Parce que nous ne voulons pas tirer les conséquences de la signification du mot « protéger » – anticiper le risque.

Un Président de la République avait dit sur un autre problème : « Notre maison brûle et nous regardons ailleurs ». D’une certaine manière, la Ciivise avait pour mission de tenir le même discours. Quand il y a un signe, il y a un risque. Sur qui faisons-nous porter le risque ? Si c’est sur l’enfant, la réponse est mauvaise.

J’ai signé la tribune des juges des enfants de Bobigny intitulée « Mineurs délinquants, mineurs en danger : le bateau coule ! ». Je maintiens. Aucun professionnel de la protection de l’enfance n’assumerait de ne pas exécuter une décision prise en urgence qui serait motivée par la violence. Mais pour combien de temps la mesure est-elle prise ? Une adolescente révèle à son professeur principal ou son conseiller principal d’éducation être victime de violences chez elle. Il me semble que raisonnablement, dans les deux heures qui suivent, elle sera confiée à l’ASE de son département par le procureur de la République et accueillie dans les lieux d’accueil d’urgence. Il est raisonnable d’imaginer que dans les huit jours, elle dira : « J’ai exagéré, je veux rentrer à la maison. » Là se posent les questions de la doctrine et de la parole de l’enfant, laquelle, selon les quatre configurations familiales – entente, absence, conflit, violence –, doit être prise en compte d’une manière adaptée. Il faut entendre la parole de l’adolescente mais la protéger quand même. Or il est assez probable que, pour plusieurs raisons, on dise d’elle : « Encore une qui a menti. » Ce faisant, on reporte le risque sur l’enfant.

Il est tragique que des professionnels soient contraints de choisir entre deux périls : la maison de la violence et le lieu de protection, autour duquel rôdent les proxénètes. Pour ma part, je ne raisonne pas de cette façon : quand le risque dans la maison est certain, il n’est pas possible d’accepter de le prendre au motif que les éducateurs risquent de ne pas être suffisamment contenants. La présence des proxénètes à proximité des foyers est évidemment un problème social considérable.

Un jour, à Marseille, en sortant de mon garage, je vois une petite fille qui n’avait pas quatorze ans sur le trottoir – littéralement. Après m’être posé la question une seconde comme tout le monde, j’ai décidé que j’avais vu quelque chose et j’ai couru pour arrêter la voiture de police qui passait. Les policiers ont pris en charge la jeune fille et photographié la voiture des proxénètes. À ce moment-là, j’aurais voulu qu’ils les arrêtent et pour longtemps. Sinon on continuera à dire que tout le monde savait. Ce n’est pas une question de principes.

S’agissant de la recentralisation, ce qui importe à mes yeux, c’est la cohérence d’une pensée. Je vous laisse juge des moyens. Si l’aléa est reporté des départements aux directions déconcentrées, vous ne répondrez pas au problème. La protection de l’enfance est l’une des plus éminentes et des plus nobles politiques d’État. Je ne suis pas compétent pour me prononcer sur la nécessité de décentraliser sa mise en œuvre. En tout état de cause, la politique doit être nationale. Elle doit être la même pour tous les enfants, où qu’ils vivent ; c’est bien le minimum que nous leur devons.

Quant à l’avocat, la doctrine doit s’appliquer à lui aussi. Il ne faut pas multiplier les interprétations du risque. Au contraire, il faut éviter sa dilution. Le rôle de l’avocat est de porter la parole de l’enfant, pas d’interpréter l’intérêt de l’enfant.

Le droit pénal de l’enfance illustre la manière dont on pense le rapport entre le privé et le public. Il traduit le choix de la société, après la disparition du droit de correction paternelle, d’assurer l’ordre public d’une manière adaptée aux enfants. N’oubliez pas que le droit pénal de l’enfance est né à la demande des mères – le premier tribunal pour enfants a été créé à Chicago à l’initiative de clubs de femmes de l’Illinois qui réclamaient que les enfants soient jugés d’abord en tant qu’enfants.

Le premier enfant que j’ai mis en prison s’est pendu dans sa cellule ; il n’est pas mort. Le deuxième enfant, je ne l’ai pas mis en prison et il a commis une autre infraction. Depuis vingt ans, j’essaie de ne pas autoriser les enfants délinquants à détruire la vie des autres et de permettre à tous les enfants de devenir des citoyens. Il est parfois indispensable de contenir les enfants qui ne sont pas capables de maîtriser leurs pulsions. J’ai vu des enfants qui ont commencé à penser et même à parler parce qu’ils étaient contenus entre les quatre murs d’une cellule : la contention du corps a libéré la pensée et le langage.

Pour accepter cette idée, il a fallu que je me fasse presque violence car ce n’était pas ma pente naturelle. Le fait de voir la gravité des violences faites aux enfants m’a fait penser la gravité de toute violence, y compris des violences entre enfants comme on en a vu la semaine dernière. Mais il ne me paraît pas possible d’appliquer aux enfants les règles qui concernent les adultes parce qu’on ne peut pas démembrer l’enfance elle-même.

C’est la raison pour laquelle je ne suis pas du tout favorable à ce qui est présenté comme un progrès : l’extension du domaine de l’autonomie de l’enfant – le fait de permettre à l’enfant d’exercer, avant sa majorité, des droits appartenant aux adultes avec une liberté croissante au sens de l’économie de marché, c’est-à-dire sans protection et sans accompagnement. Si un enfant est pénalement majeur à partir de 16 ans, il devra l’être civilement aussi – et inversement. Si un enfant est reconnu capable de saisir le juge aux affaires familiales quand ses parents divorcent, comme certains ont osé le proposer, il faudra en tirer les conséquences sur le plan pénal.

L’enfance ne se démembre pas. Le concept de majorité sexuelle à 15 ans est erroné et profondément pervers. Il traduit un regard inacceptable qui est porté sur l’enfant. Si on veut protéger l’enfant de ce concept, il faut aussi reconnaître que celui-ci doit être, jusqu’à sa majorité, traité comme un enfant, y compris quand il transgresse, ce qui n’équivaut pas à la complaisance.

À chaque fois que j’ai mis un enfant en prison, j’avais parfaitement conscience de l’extrême gravité de ma décision, mais je l’ai fait.

Audition de M. Didier Tronche, président de la Convention nationale des associations de protection de l’enfant (Cnape), et de M. Pierre-Alain Sarthou, directeur général (mercredi 5 juin 2024)

Mme la présidente Laure Miller. Nous nous retrouvons aujourd’hui pour poursuivre les travaux de notre commission d’enquête sur les manquements des politiques de protection de l’enfance. Cet après-midi, nous auditionnons la Convention nationale des associations de protection de l’enfant (Cnape), représentée par son président, M. Didier Tronche, et son directeur général, M. Pierre-Alain Sarthou. Merci d’avoir répondu favorablement à notre invitation.

Votre Convention fédère de nombreuses associations présentes sur l’ensemble du territoire. Avec cette vision globale qui est la vôtre, vous pourrez sans doute nous éclairer sur les causes des disparités importantes de la politique de l’enfance, tant selon les départements que selon le type de structure concernée. Nous aimerions également vous entendre sur les moyens de remédier à ces disparités, ainsi que sur les difficultés financières et de recrutement des associations, les taux d’encadrement et le manque d’attractivité des métiers de l’enfance. Vous avez aussi récemment pris position sur la santé des enfants, un sujet dont nous entendons beaucoup parler depuis le début des auditions. Vous pourrez ainsi nous donner votre avis sur les expérimentations « Santé protégée » et « Pégase » et nous éclairer sur les propositions que vous portez pour améliorer le suivi médical des enfants, en particulier concernant la santé mentale et le handicap. Comme vous le voyez, les questions sont nombreuses. Mme la rapporteure en ajoutera sans doute d’autres, plus précises.

Avant de vous laisser la parole, je rappelle que notre audition est publique et retransmise sur le site internet de l’Assemblée nationale. En outre, en application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais préalablement vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, et de dire : « Je le jure ».

(MM. Didier Tronche et Pierre-Alain Sarthou prêtent serment.)

M. Didier Tronche, président de la Convention nationale des associations de protection de l’enfant. Vous avez rappelé que la Cnape regroupe 170 associations et treize mouvements, représentant la diversité des actions menées dans le cadre de la protection de l’enfance, qu’il s’agisse de placement familial, d’action en milieu ouvert ou de prévention. Cela concerne 250 000 enfants suivis, près de 30 000 professionnels et 8 000 bénévoles. La Cnape bénéficie d’une reconnaissance légitime de sa représentativité, ce qui explique notre présence à cette audition, pour laquelle nous vous remercions.

Je ne vais pas répéter les constats que nous connaissons depuis des années. Vous avez auditionné la présidente du Conseil national de protection de l’enfance (CNPE), dont nous sommes membres. Je siège au bureau du CNPE, dont la Cnape a validé l’ensemble des positions, notamment le plan Marshall pour la protection de l’enfance que nous souhaitons voir mis en œuvre, avec des adaptations selon les priorités définies.

Mon intervention se concentrera essentiellement sur la situation des associations aujourd’hui, le risque de marchandisation du secteur de la protection de l’enfance et la situation des professionnels, qui se sentent déclassés et usés.

Concernant les associations, le problème est bien sûr financier, mais il touche également aux ressources humaines. Il s’agit de bien plus qu’un simple cri d’alarme. L’enquête que nous avons menée fin 2023 auprès des adhérents de la Cnape révèle un modèle de financement non pérenne et inadapté à l’évolution rapide des besoins et à la restructuration de l’offre. Nous sommes conscients de la nécessité de faire évoluer l’offre en matière de protection de l’enfance, mais le système actuel d’encadrement financier ne favorise pas cette évolution. Cela entraîne une faible visibilité pour nos associations, qui s’appauvrissent compte tenu de l’inflation. Des efforts ont été faits pour reconnaître les professionnels, notamment avec le Ségur de la santé ou la prime Macron. Cependant, ces avancées restent insuffisantes, laissant de nombreux professionnels sur le carreau. Le recouvrement financier ne correspond pas aux décisions prises au niveau national. Certains départements n’ont pas versé la prime Ségur, tandis que d’autres l’ont fait selon des taux laissés à leur discrétion.

Dans un contexte de rationalisation budgétaire, une écrasante majorité d’associations (neuf sur dix) observent une tendance inquiétante à la baisse de leur trésorerie. Près de 70 % d’entre elles constatent une augmentation de leur dette à court terme entre le 31 décembre 2019 et le 31 décembre 2022. En 2024, environ 60 % des associations n’ont pas reçu de retour des autorités de tarification sur leur compte administratif de 2022. De plus, près de 70 % d’entre elles ont constaté un écart significatif entre les comptes administratifs et les budgets accordés. Par exemple, lorsque l’on reçoit l’arrêté de financement de 2022 pour la protection de l’enfance en janvier 2023, c’est du pilotage à vue. L’expertise des comptes administratifs de l’année n-2, qui a des effets sur l’année n+2, devient catastrophique. Les trésoreries des associations s’assèchent ; certaines pourraient même se retrouver en situation de faillite. Nous ne pouvons pas continuer à faire de la cavalerie budgétaire.

Face à cette situation, deux pistes se dégagent. Premièrement, revenir à l’esprit de la loi du 2 janvier 2002 qui a introduit les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM). Ces contrats, mis en place par l’État dans le secteur de la santé, sont aujourd’hui très rarement appliqués par les départements. Certains départements n’honorent même pas les CPOM déjà signés. Ces contrats sont pourtant essentiels pour assurer une gestion financière stable et prévisible. Ils donnent une visibilité à plus long terme, permettent d’améliorer l’offre d’intervention et d’adapter les modalités d’accompagnement des parcours individuels, à condition d’établir une temporalité de cinq ans, comme pour la santé. Ceci nous paraît d’autant plus important que nous constatons, en protection de l’enfance comme dans le secteur médico-social, l’apparition de doubles vulnérabilités. Par exemple, nous avons en institut médico-éducatif (IME) des enfants relevant de la protection de l’enfance. La responsabilité de l’application de la loi est partagée entre différents financeurs : l’État et le département. Cette double prise en charge des besoins fondamentaux et spécifiques de l’enfant constitue aujourd’hui la question centrale de la protection de l’enfance. Il nous semble également nécessaire, au-delà des CPOM, d’établir de bonnes pratiques budgétaires pour éviter les ponctions de trésorerie ou les rattrapages budgétaires en fin d’exercice, qui ne sont jamais satisfaisants.

Par ailleurs, notre système de protection de l’enfance souffre d’un manque de prévention en amont, que ce soit pour la petite enfance ou pour la santé physique et morale des jeunes enfants, ce qui a des effets délétères. Il y a un lien évident avec le secteur de la pédopsychiatrie et, plus généralement, avec la psychiatrie infanto-juvénile.

Dans le contexte actuel de crise d’attractivité des métiers du travail social, nous sommes très inquiets face au risque d’ubérisation ou de marchandisation du secteur de la protection de l’enfance. Je sais que vous allez auditionner la semaine prochaine l’entreprise Domino RH. Dans mon département, je dois avouer que son intervention n’est pas une réussite et que cela se termine de manière déplorable pour les enfants confiés, ainsi que pour les personnels exerçant dans ces structures. La question de l’intérim est aujourd’hui une véritable problématique pour nous en termes de permanence de l’accompagnement.

Mme la présidente Laure Miller. De quel département s’agit-il ?

M. Didier Tronche. Le Calvados. En tant que président de l’association de la Sauvegarde du Calvados, je tiens à souligner les problèmes liés à l’encadrement budgétaire des appels d’offres. Lorsqu’un appel d’offres pour la création de Mecs fixe un prix de journée à 175 euros, il devient impossible de répondre, sauf peut-être pour le secteur privé lucratif qui pourrait respecter ces contraintes budgétaires. Nous ne répondons pas par manque d’intérêt pour ces structures, mais parce que notre proposition à 220 euros, déjà très modeste, dépasse l’encadrement budgétaire fixé. Ce montant de 175 euros ne permet même pas de respecter le code du travail et la convention collective. Ce point, bien que rapidement évoqué, est essentiel pour comprendre les risques de marchandisation et d’ubérisation du secteur.

La crise actuelle de l’attractivité des métiers est un problème majeur pour les professionnels du secteur. Ils doivent souvent travailler avec des intérimaires ou des salariés en contrat en durée déterminée (CDD), ce qui nuit à la stabilité des projets. Il est crucial d’analyser les raisons de cette désaffection à l’entrée des instituts de formation et de repenser notre approche. Nous devons améliorer nos pratiques managériales car les jeunes préfèrent aujourd’hui des CDD plutôt que des contrats à durée indéterminée (CDI). Cela ne signifie pas qu’ils manquent d’engagement, mais que la nature de leur engagement a changé. Nous rencontrons également de grandes difficultés sur les fonctions support. Les conséquences sont bien connues : difficultés à appliquer les mesures en matière de placement et de milieu ouvert, liste d’attente importante. Cela engendre un véritable problème de responsabilité et un découragement persistant.

Ces difficultés ne relèvent pas des exigences directes de nos financeurs, qu’il s’agisse des départements ou de l’État. Toutefois, elles relèvent indirectement de l’État qui joue un rôle déterminant dans l’ingénierie des formations, leur adaptation et leur capacité d’évolution. Nous estimons qu’il est impératif de repenser les parcours professionnels et de promouvoir davantage l’apprentissage, car c’est une voie de stabilisation pour des personnels souvent devenus nomades. Il est également essentiel de renforcer l’utilisation de la validation des acquis de l’expérience (VAE) en mobilisant les fonds collectés au titre de la formation continue. Le secteur dépasse le seuil fiscalisé de 1 % de la masse salariale collecté par les opérateurs de compétences, ce qui laisse des fonds disponibles pour ces accompagnements. De plus, dans le cadre de la solidarité interbranche professionnelle, des objectifs précis pourraient être fixés.

Il est tout aussi important d’organiser les secondes parties de carrière pour offrir de nouvelles perspectives aux professionnels, de mieux penser les passerelles, de valoriser les compétences antérieures et d’adapter la pédagogie des organismes de formation aux profils spécifiques. Nous recrutons souvent sur la base de compétences individuelles plutôt que de diplômes. En tant qu’association et employeur, il nous incombe d’accompagner les personnes dans la reconnaissance de leurs qualifications et l’acquisition de nouvelles compétences. Nos diplômes du travail social sont de nature générique et nous constatons que la plupart des professionnels postulant dans le domaine de la protection de l’enfance n’ont jamais été formés spécifiquement à ce secteur. La raréfaction des lieux de stage et l’obligation de rémunérer les stagiaires ont conduit la quasi-totalité des départements à ne plus offrir de stages en protection de l’enfance, ce qui réduit considérablement l’attractivité de notre secteur. D’autres éléments doivent être pris en compte, notamment les normes d’encadrement, que vous avez mentionnées précédemment.

Lors d’un entretien la semaine dernière avec le président de la Haute Autorité de santé (HAS), le président de la commission sociale et l’administratrice chargée du développement de la qualité et de l’évaluation de la HAS, nous avons constaté le manque d’éléments concernant l’évaluation en matière de protection de l’enfance. Ils s’étonnent que, dans la plupart des dix Mecs qu’ils ont examinées de près, les personnels aient une image totalement dévalorisée de leur propre travail. Cette situation s’explique par l’absence d’analyse des pratiques prises en charge financièrement, bien que cela soit obligatoire et inscrit dans la loi. Les budgets excluent le financement associé, il n’y a pas de pluridisciplinarité des équipes et les travailleurs sociaux, qu’ils exercent dans des Mecs ou des foyers éducatifs, se retrouvent toujours seuls face à un groupe hétérogène. Comment ne pas s’user et porter un regard critique, voire avoir un sentiment d’impuissance et de défaillance par rapport à son propre travail dans de telles conditions ?

Il existe des solutions concrètes et peu coûteuses, qui consistent simplement à appliquer la loi et à faire preuve de bon sens, ce qui semble parfois faire défaut. Nous pourrions également envisager la création d’un comité de filière des métiers de la protection de l’enfance, similaire à celui de la petite enfance, pour réfléchir sur les métiers et les besoins, notamment pour les assistants familiaux. Ces derniers se font de plus en plus rares, ce qui va assécher une partie des orientations. De plus, les placements éducatifs à domicile posent problème : la Cour de cassation a indiqué qu’une telle mesure n’est pas constitutive d’un placement. Il faudra donc que vous, mesdames et messieurs les députés, pensiez à adopter une nouvelle loi ou à adapter la loi.

Je sais que vous allez recevoir l’Association nationale des maisons d’enfants à caractère social (Anmecs), l’une des fédérations de notre Convention. Je m’étonne que vous ne receviez pas également des représentants de l’action éducative en milieu ouvert (AEMO), qu’il convient de redéfinir. Le placement doit être considéré comme le dernier recours lorsque toutes les autres options ont été épuisées. L’AEMO, qui englobe actuellement tout et n’importe quoi, doit être réévaluée. Nous menons actuellement une étude avec le Carrefour national de l’action éducative en milieu ouvert (CNAEMO) pour clarifier les différents sigles et déterminer les distinctions entre une AEMO classique, telle qu’elle était initialement conçue, et une AEMO renforcée, qui devrait être une version plus suivie dans le temps. Nous avons également des AEMO avec des structures d’hébergement d’accueil de crise, qui sont indispensables, mais qui ne constituent pas un placement au sens strict du terme. De plus, les départements appliquent des règles différentes concernant ces orientations, ce qui rend nécessaire une harmonisation rapide. L’AEMO, en tant que milieu ouvert, reste une forme de prévention essentielle.

Mme la présidente Laure Miller. En effet, je peux vous assurer que c’est un sujet que nous abordons à chacune de nos auditions.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Vous représentez une Fédération nationale regroupant de nombreuses associations consacrées à la protection de l’enfance. Si je ne me trompe pas, cela concerne 140 associations et 250 000 enfants sur les 377 000 pris en charge au total en France. Étant donné que nous sommes dans le cadre d’une commission d’enquête, je souhaitais vérifier ces chiffres.

Ma première question porte sur le budget de la protection de l’enfance, qui s’élève aujourd’hui à environ 10 milliards d’euros annuels pour ce qui concerne les départements. Ce budget recouvre notamment l’accompagnement et la prise en charge des enfants. À l’échelle des 250 000 enfants et des 140 associations que la Cnape représente, pouvez-vous nous fournir un ordre de grandeur de la part budgétaire que représentent ces associations dans ce budget de 10 milliards d’euros ? Cette information n’est référencée nulle part et il serait utile d’en avoir une idée précise.

Ma deuxième question concerne les habilitations des associations en protection de l’enfance. C’est un aspect que j’essaie de clarifier dans le cadre de cette commission d’enquête. Pouvez-vous nous préciser les règles en vigueur ? En général, ces habilitations sont accordées par les départements pour une durée de quinze ans renouvelable tacitement. Pouvez-vous confirmer que lors de la décentralisation, qui a transféré la compétence de l’aide sociale à l’enfance (ASE) de l’État aux départements, les associations déjà habilitées par l’État ont vu leur habilitation reconduite de manière tacite par les départements ? Cela nous conduit à un historique de la protection de l’enfance où certaines associations sont implantées dans les territoires depuis le XIXe siècle, ce qui montre un ancrage profond. Cette question soulève d’ailleurs le problème des infrastructures, souvent anciennes et parfois inadaptées aux besoins actuels des enfants. La société a évolué et nous avons acquis de nouvelles connaissances sur les besoins fondamentaux des enfants, notamment grâce aux neurosciences. Nous savons aujourd’hui que de petites structures sont plus adaptées aux enfants que les anciennes structures des années 1940, 1950 ou 1960, même si des travaux de rénovation peuvent être entrepris. C’est un élément important à prendre en compte. Je souhaite savoir si, au niveau de la Cnape, compte tenu de l’historique de l’implantation de la protection de l’enfance, qui, avec la décentralisation, a très peu évolué, une réflexion est en cours sur ces sujets. En effet, les besoins fondamentaux des enfants aujourd’hui nécessitent une réévaluation de ce fonctionnement. Vous avez esquissé cette question en mentionnant que les besoins des enfants ont changé. Est-ce que des discussions ont lieu avec les départements ou à l’échelle nationale concernant un grand plan de reconstruction ou de rénovation afin que vos associations, y compris les plus anciennes, accueillent les enfants de manière plus appropriée ?

Je soulève cette question car, bien que je ne dispose pas de chiffres précis ni ne vise une association en particulier, certaines structures accueillent jusqu’à quatre-vingts ou cent enfants. Nous savons pertinemment que ce n’est pas la solution idéale, surtout pour des enfants présentant plusieurs vulnérabilités. Vivre en collectivité en permanence est extrêmement difficile. Personne ne souhaiterait vivre en groupe 24 heures sur 24. Or cette pratique n’a pas été réinterrogée. J’aimerais connaître votre avis sur cette question, sachant que j’ai toute confiance dans les travaux menés par la Cnape.

Certaines associations font l’objet de rapports de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) ou de saisines du Défenseur des droits en raison de situations jugées dramatiques. Je prendrai un seul exemple : l’association la Sauvegarde 13 dans les Bouches-du-Rhône, qui a connu un pic d’alerte dramatique. Défenseur des droits, Igas… tout le monde s’est mobilisé récemment, en 2021-2022. Il y avait notamment plus de mille mesures d’AEMO en attente. Comment, au niveau national, la Cnape se saisit-elle ou s’autosaisit-elle de ces manquements graves ? Quel travail est réalisé avec les associations et les départements ?

Je souhaiterais également revenir sur la question du recours à l’intérim en protection de l’enfance. En Seine-Saint-Denis, le budget pour l’intérim s’élève à 2 millions d’euros, car l’intérim coûte cher. Cependant, aujourd’hui la protection de l’enfance ne pourrait pas fonctionner sans l’intérim, faute de personnel. L’urgence est absolue, tant budgétairement que structurellement. Compte tenu de la masse de personnel nécessaire, alors même que les normes d’encadrement réglementaires n’ont pas été définies – il est pourtant essentiel d’avoir des normes pour que les enfants soient bien accompagnés – la vérification du casier judiciaire des personnes avant leur recrutement en intérim, pourtant imposée par la loi du 7 février 2022, n’est pas appliquée. En 2022, le législateur souhaitait absolument que les personnels travaillant auprès des enfants ne soient pas des agresseurs sexuels ; or, avec le système de l’intérim qui s’est mis en place, nous ne sommes pas en capacité de le vérifier. Si cela est bien confirmé, c’est très important pour la commission d’enquête.

Concernant les propositions budgétaires, je soutiens le plan Marshall et j’espère que la commission d’enquête apportera un poids supplémentaire pour exiger sa mise en place urgente. En effet, l’intérim représente un surcoût de 500 à 700 euros par jour pour les associations, alors même que vous avez rappelé qu’elles sont en difficulté financière. Elles devront donc également supporter ces coûts exorbitants, ce qui crée un cercle vicieux et nous mène droit à la catastrophe. Les enfants n’ont aucune stabilité, subissent un turnover constant et cette situation s’est dégradée depuis environ cinq ans. Nous sommes désormais au pied du mur pour résoudre ces problèmes.

J’aimerais connaître votre avis sur ces sujets, car la situation me semble extrêmement grave. Une partie de la question de la formation, ainsi que celle des primes, relève de la responsabilité de l’État. Aujourd’hui, de nombreux acteurs de la protection de l’enfance quittent ce domaine pour des postes en intérim, mieux rémunérés. Certains refusent des CDI, préférant l’intérim. Le problème des salaires et de la revalorisation des métiers est une urgence absolue pour endiguer cette tendance actuelle.

M. Didier Tronche. Je vais répondre à la plupart des questions, puis M. Pierre-Alain Sarthou, directeur général, apportera des précisions sur certaines d’entre elles. Vous mentionnez 140 associations sur les 170 qui se consacrent à la protection de l’enfance. Il est possible que ce soit davantage. Une partie de nos associations se concentre sur la protection de l’enfance au titre du volet pénal (protection judiciaire de la jeunesse - PJJ). Nous avons des associations qui se consacrent exclusivement à la protection de l’enfance au titre de l’ASE. La partie relevant de la PJJ inclut les services d’investigation auprès des magistrats, les mesures fondées sur l’ordonnance du 2 février 1945, les centres éducatifs renforcés (CER) et les centres éducatifs fermés (CEF). Nous sommes l’un des principaux acteurs de la politique publique en matière de CER et de CEF. Ce sont souvent des associations qui jouent un rôle central dans la protection de l’enfance, au sens large de la défense des droits des enfants. En revanche, je suis dans l’incapacité de vous répondre sur la question budgétaire ; M. Pierre-Alain Sarthou pourra peut-être vous donner des éléments à ce sujet.

Il est indéniable que l’histoire est un élément fondamental dans le secteur de la protection de l’enfance, comme vous l’avez rappelé. Cette dernière repose largement sur des principes établis au XIXe siècle, notamment en ce qui concerne le respect des droits des mineurs. L’ordonnance du 2 février 1945, souvent citée, ne se limite pas à un texte judiciaire ; elle définit également les bases de la protection de l’enfance en situation de danger, y compris s’agissant des mesures administratives. Je rappelle fréquemment que le préambule de cette ordonnance souligne que la France, trop pauvre en enfants, ne peut se permettre de négliger son devoir de les accompagner pour qu’ils deviennent des adultes sains et pleinement citoyens, selon le langage de l’époque. Lors de la construction des politiques publiques, il est important de ne pas oublier les antécédents d’accompagnement des orphelinats et autres institutions depuis le XVIIIe siècle. À cette époque, il n’a pas été décidé de créer un service public de protection de l’enfance. Ainsi, aujourd’hui, ce sont les associations qui assurent cette mission à hauteur de 75 %, voire 80 %, avec parfois un positionnement ambigu.

Quand je parle d’ambiguïté, je souhaite illustrer mon propos. La puissance publique perçoit souvent le secteur associatif comme une extension de son action, chargé de mettre en œuvre ses décisions. Cependant, ce n’est pas la vocation première des associations. L’association joue un rôle essentiel dans la vie sociétale en participant activement à la représentation de la société civile. Malheureusement, aujourd’hui, elle est souvent perçue comme un simple organisme gestionnaire qui applique, ce qui est déresponsabilisant. Une association doit non seulement participer au débat public, mais aussi nourrir ceux qui ont la capacité de prendre des orientations et des décisions, qu’il s’agisse de l’État ou des départements, en leur fournissant des données d’expertise. Elle doit également assumer une co-responsabilité dans son approche des situations, en tenant compte des difficultés, qu’elles soient financières ou humaines. Concernant l’architecture des associations, bien que reposant souvent sur des modèles du XIXe siècle, il est désormais évident que l’accompagnement des familles en difficulté et des enfants en situation de danger ne peut plus se faire par une simple mise au vert à la campagne, avec des établissements de quatre-vingt-un lits. Aujourd’hui, les associations constatent que leur patrimoine historique n’est plus adapté. La plupart se séparent de ce patrimoine qui coûte cher en entretien, en chauffage, en électricité, etc. On abandonne ainsi les bijoux de famille, souvent des châteaux donnés ou acquis.

Il ne faut pas sous-estimer que plus on se concentre sur des lieux d’animation territoriale, la proximité à l’environnement et des structures à caractère plus chaleureux pour de petits groupes, plus on augmente les besoins d’encadrement, les coûts de location, etc. Je vais prendre l’exemple de l’association calvadosienne que je préside, qui s’appelle désormais Acséa. Mais accès à quoi ? C’est tout l’enjeu de notre mission. Nous n’avons plus de château ; le dernier, nous l’avons vendu il y a sept ou huit ans, et nous étions bien contents de nous en débarrasser car il était totalement inadapté. Aujourd’hui, nous nous sommes rapprochés des lieux de décision et d’orientation. Nous avons implanté nos services et nos établissements sectorisés au cœur des lieux de vie, à l’intérieur même du territoire départemental, en les répartissant sur quatre zones. Cependant, nous rencontrons de grandes difficultés à faire accepter que cela engendre des coûts, même si nous nous sommes rapprochés des circonscriptions administratives du département.

Au niveau de la Cnape, nous avons signé un accord de partenariat et de développement avec la Banque des territoires, en prévoyant 100 millions d’euros pour accompagner les associations de protection de l’enfance dans leur évolution. Cela leur permet d’accéder aujourd’hui à des prêts bonifiés, alimentés par les livrets, les placements et les intérêts des placements gérés par la Caisse des dépôts. C’est la solution que nous avons trouvée pour répondre aux urgences actuelles.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Pouvez-vous nous éclairer sur la question budgétaire, notamment par rapport au budget global de 10 milliards d’euros ? Ensuite, j’aimerais savoir comment sont traitées, à l’échelle nationale, les problématiques rencontrées par les membres de votre fédération. Par exemple, dans le cas de la Sauvegarde 13, qui a fait l’objet d’une intervention du Défenseur des droits et d’un rapport de l’Igas, quelles actions spécifiques sont mises en œuvre, étant donné que cette association est membre de la Cnape ?

Enfin, concernant l’intérim, constatez-vous que le casier judiciaire, notamment pour les infractions sexuelles, n’est pas systématiquement demandé, malgré la loi ?

M. Didier Tronche. Sur cette dernière question, je vais répondre très directement : oui, nous avons un problème important, qui n’est pas nouveau. Nous l’avions souligné auparavant. Lorsqu’il y a des remplacements, par exemple pour un poste de surveillant de nuit, ou lorsqu’un éducateur qui doit assurer une garde nocturne ne se présente pas à cause d’un accident, nous activons le dispositif d’astreinte. Cependant, si toutes les astreintes ont déjà été utilisées, nous devons parfois recourir à un emploi de très courte durée. Dans ce cas, nous n’avons pas la capacité de vérifier certains éléments, même avant la loi du 7 février 2022 et le décret récent sur les antécédents judiciaires. Auparavant, nous avions assoupli les procédures en demandant au département d’obtenir rapidement des renseignements sur l’inscription au bulletin du casier judiciaire, ce qui n’était pas toujours efficace.

Je vais vous donner un exemple personnel, bien qu’il soit un peu ancien. Nous avions recruté un surveillant de nuit qui avait déjà travaillé dans la fonction publique, effectué des remplacements, notamment en collectivité territoriale et municipalité. Nous avons ensuite été confrontés à de sérieuses questions, c’était comme une bombe qui explose : notre salarié était fiché S, mais cela ne signifie pas nécessairement qu’une personne est condamnée. Comme il était en contrôle judiciaire, il n’y avait encore rien d’inscrit sur son bulletin. De nombreux petits problèmes subsistent donc.

Pour les personnels stables, cela fonctionne actuellement, mais cela fonctionnera sans doute mieux lorsque le processus sera informatisé, car il y a encore des questions en suspens. Pour l’instant, la transmission passe par le ministère de la justice, via les services du directeur interrégional de la PJJ, pour obtenir des informations. Lorsque nous n’avons pas de renseignements par le service du ministère, nous passons par les présidents de conseils départementaux pour accéder au bulletin. Cependant, ce système n’est pas satisfaisant.

M. Pierre-Alain Sarthou, directeur général de la Convention nationale des associations de protection de l’enfant. Sur la partie budgétaire, vous avez mentionné, Mme la rapporteure, un budget global d’environ 10 milliards d’euros, probablement similaire pour 2024. D’après les dernières données de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees), d’il y a un ou deux ans, ce budget s’élève à 9 milliards d’euros. Sur ce montant, 8 milliards d’euros sont consacrés aux dépenses liées aux placements, donc à l’accueil des enfants. Cela concerne environ la moitié des enfants bénéficiant d’une mesure de protection de l’enfance. Le milliard restant couvre l’ensemble des autres types d’intervention de protection de l’enfance : milieu ouvert, aide éducative à domicile, AEMO, prévention spécialisée et autres types d’accueil et de prise en charge. Effectivement, il existe une énorme disparité entre les dépenses relatives à l’accueil et les autres types de dépenses en protection de l’enfance.

Sommes-nous en mesure, à la Cnape, de fournir un coût par enfant pris en charge ? Non, nous ne sommes pas capables de le faire. Nous n’avons pas les compétences en interne, car je n’ai pas d’économistes dans mon équipe, ni de spécialistes en économétrie. C’est quelque chose que nous regrettons énormément et dont nous avons discuté avec l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE), qui anime une communauté de jeunes chercheurs et supervise de nombreuses thèses en cours, en psychologie, en sciences de l’éducation, en sociologie. Aujourd’hui, il n’existe pas en France de thèse en économie publique de la protection de l’enfance, alors qu’il y aurait beaucoup à en tirer. Une source d’inspiration pour la commission d’enquête serait de créer de la connaissance pour améliorer l’efficacité de l’action publique sur le plan budgétaire et de la prise en charge des enfants.

Concernant la Sauvegarde 13, la directrice chargée de l’enfance et des familles du département des Bouches-du-Rhône a quitté ses fonctions à la suite du rapport de l’Igas. Du côté de la Sauvegarde, comme dans l’ensemble de nos associations dans tous les départements, un important phénomène de liste d’attente pour le milieu ouvert s’est manifesté. Cela signifie que des enfants bénéficiant d’une mesure judiciaire, prononcée par le juge des enfants, ne peuvent pas être pris en charge parce que les services associatifs manquent de moyens, financiers la plupart du temps, ou parfois humains, pour exécuter ces mesures.

Il est essentiel de souligner la question de la responsabilité. Étant donné qu’il y a plus de cent départements, la Cnape ne peut pas participer au dialogue de chaque association avec son département pour trouver des solutions spécifiques. Cela serait impossible à gérer. Cependant, nous soutenons nos adhérents du mieux possible, notamment en matière de responsabilité. Lorsqu’un juge a confié au département, puis à une association, la tâche de protéger un enfant en danger et que la mesure n’est pas exécutée, que se passe-t-il si cet enfant voit sa situation s’aggraver, voire, dans le pire des cas, décède, comme cela a été le cas récemment dans certains faits divers ? Ce problème ne concerne pas uniquement les Bouches-du-Rhône, mais l’ensemble des départements ; nous en sommes extrêmement préoccupés.

Concernant le lien entre intérim et antécédents judiciaires, le président a déjà partiellement répondu. Le problème du contrôle des antécédents judiciaires n’est pas uniquement lié à la question de l’intérim. De nombreux dirigeants associatifs souhaitent vérifier les antécédents judiciaires des personnes qu’ils embauchent et le font. Cependant, il y a un tel délai entre la demande aux administrations et la réception de la réponse concernant le bulletin n° 2 (B2) du casier judiciaire que les associations sont contraintes de recruter ces personnes sans attendre. En effet, les besoins en recrutement sont tels qu’il est impossible de patienter quatre mois pour obtenir une réponse administrative. Nous recrutons donc immédiatement en raison de l’urgence des besoins. L’intérim peut effectivement aggraver cette situation. Il faudrait peut-être examiner la régulation de ce secteur. Si les entreprises d’intérim ne sont pas obligées de vérifier elles-mêmes les antécédents judiciaires des intérimaires qu’elles emploient, cela pose un problème, non pas aux associations, mais à ces entreprises d’intérim.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Vous avez évoqué que certaines associations possèdent des listes de mesures qu’elles ne peuvent pas mettre en place. Les magistrats, notamment le Syndicat de la magistrature, ont fourni des chiffres à ce sujet. Il semble que ce soient principalement les mesures d’AEMO, plutôt que les ordonnances de placement provisoire (OPP) du parquet, qui soient concernées. Ainsi, pouvez-vous, en tant que représentants des associations, nous indiquer si vous disposez d’un chiffre approximatif concernant les mesures non exécutées par les associations ?

M. Didier Tronche. Non, tout simplement parce que les listes d’attente fluctuent énormément. Je suppose que vous faites référence aux 3 335 ordonnances déférées qui ne sont pas prises en compte. Ce chiffre est sûrement vrai, mais il masque de nombreuses autres mesures que l’on oublie, notamment celles relevant de mandats administratifs. Nous avons donc des listes d’attente dans plusieurs centaines de départements, je dirais au moins 50 % d’entre eux. Si vous examinez le Nord, où la commission d’enquête se rendra prochainement, la liste d’attente sera extrêmement longue. En Rhône-Alpes, avec la double organisation de Lyon Métropole et du département, nous observerons la même situation. Dans les Bouches-du-Rhône et dans des départements de moindre importance, comme le Puy-de-Dôme, le Morbihan ou le Calvados, on compte environ 400 mesures non réalisées.

La situation est complexe car nous trouvons des solutions intermédiaires qui nous préoccupent en matière de responsabilité. Lorsqu’il y a un signalement de la justice ou un signalement des services sociaux du département, nous tentons parfois, dans certains départements, de trouver un consensus pour prendre des mesures temporaires et non définitives, telles que des interventions auprès des familles, puis nous effectuons un bilan. Mais nous avons dû mettre de côté ce mode opératoire en ce qui concerne la Cnape : nous avons réalisé une étude de responsabilité qui révèle que dès que nous commençons à mettre en place des mesures, nous assumons l’entière responsabilité des résultats, sans aucune garantie de succès.

Nous faisons également face à des équipes qui manquent de ressources pour gérer ces mesures de manière cohérente. Nous avons alerté à plusieurs reprises les ministres concernés, en leur indiquant que nous étions en train de créer des situations de maltraitance institutionnelle, ce qui affecte le moral des professionnels. Ces derniers savent qu’ils ne sont pas maltraitants par nature. Si certains le sont, nous les dénonçons. Cependant, ce sont parfois les conditions d’accueil qui deviennent maltraitantes. Vous avez visité une pouponnière dans le Puy-de-Dôme, département que je connais bien pour y avoir travaillé ; il y a des Mecs qui sont dans un état similaire. Cette situation n’est pas rassurante.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Je souhaite vous interroger sur trois points : le casier judiciaire, l’état de faillite et le manque de ressources des associations. J’ajouterais une question annexe sur les détournements de fonds.

Concernant le casier judiciaire, vous avez mentionné le bulletin B2, où figurent les principales infractions. Pensez-vous qu’il serait envisageable pour nous, députés, de bénéficier d’un accès direct via le procureur ? Ce dernier dispose en effet des informations en temps réel. Ne pourrait-on pas imaginer que certaines associations, sous des conditions strictes, puissent bénéficier d’un accès direct ou via le procureur, afin d’obtenir les informations nécessaires dans la journée pour recruter quelqu’un ?

Ma deuxième question est liée à sur l’une de vos déclarations. Vous avez mentionné que certaines associations sont en état de faillite. J’aimerais que vous expliquiez les principales causes de cette situation. Quels remèdes proposez-vous pour ces associations ? J’imagine qu’un meilleur financement est nécessaire, mais par quels moyens pourrait-il être obtenu ? Vous avez également affirmé que vous ne disposiez pas des ressources nécessaires pour mettre en œuvre des mesures cohérentes. Cette situation est alarmante, notamment en pensant à des cas comme celui de Seine-et-Marne, où un enfant ayant fait l’objet de neuf signalements n’a pas pu être placé et est décédé. Pour nous, députés, comme pour la plupart des citoyens, il est inquiétant d’entendre que vous manquez de ressources. Ce n’est pas de votre faute, mais bien celle de l’État et du législateur si rien n’est entrepris.

Enfin, une dernière question : le manque de moyens et de ressources n’est-il pas exacerbé par l’augmentation du nombre de mineurs non accompagnés (MNA) ? Pouvez-vous nous donner une idée de l’ampleur de ce phénomène ?

M. Charles Fournier (Écolo-NUPES). Vous avez mentionné le manque d’attractivité des métiers dans le secteur. Deux causes principales ont été identifiées, même si elles ne sont pas forcément nouvelles. La première concerne la question de la rémunération, notamment l’inégalité d’accès à la prime Ségur. J’aimerais que vous détailliez cet aspect en abordant plus largement la question des salaires dans le secteur. Ensuite, vous avez évoqué, dans la Gazette des communes, une communication négative de la part des pouvoirs publics sur ces métiers. Pourriez-vous expliciter ce que vous entendez par là, en fournissant des exemples concrets ?

Concernant les MNA, je salue votre position face aux départements qui se désengagent de l’accueil et de l’intégration de ces jeunes dans la protection de l’enfance. Selon vous, s’agit-il uniquement d’une question de moyens ou bien d’un problème de doctrine d’intégration spécifique à la protection de l’enfance des MNA ?

Enfin, j’aimerais connaître votre avis sur les contrats jeunes majeurs, dont la mise en œuvre est souvent inégale et conditionnée. Cette situation soulève de nombreuses questions quant à leur efficacité. Vous semblez penser qu’il y a des progrès à réaliser dans ce domaine. Pourriez-vous préciser votre analyse à ce sujet ?

Mme Karine Lebon (GDR-NUPES). Ma première question s’adresse spécifiquement à vous, monsieur le directeur général. Lors de votre audition dans le cadre du rapport d’information de la délégation aux droits des enfants sur les violences faites aux mineurs dans les outre-mer, vous avez indiqué que les dispositifs de protection maternelle et infantile ou de périnatalité étaient insuffisants et que les observatoires de la parentalité étaient défaillants. Vous avez mentionné que cela était dû à un manque de moyens financiers, à des professionnels insuffisants, mal formés et qui ne restent pas en poste. La situation des enfants des outre-mer n’est peut-être pas connue de tous. Pourriez-vous, s’il vous plaît, développer vos propos et expliquer la situation particulière de ces enfants et de la protection de l’enfance dans ces territoires ?

En prenant les choses un peu plus en amont, je m’adresse cette fois-ci à vous deux. Pensez-vous que l’État pourrait jouer un rôle plus important en matière d’accès aux soins et de soutien à la parentalité pour mieux accompagner les familles et éviter les drames, notamment les morts violentes d’enfants dans le cadre familial, ainsi que pour réduire le nombre d’enfants confiés à l’ASE ?

M. Léo Walter (LFI-NUPES). J’ai deux questions à poser rapidement. La première concerne un sujet qui me tient particulièrement à cœur depuis le début de cette commission d’enquête : la scolarité et les parcours scolaires des enfants pris en charge par l’ASE. Les chiffres sont alarmants : seulement 13 % de réussite de ces enfants au brevet, contre 80 % en population générale ; 13 % d’entre eux préparent un bac général, contre près de cinq fois plus en population générale ; seulement 4 % poursuivent des études supérieures. De plus, 70 % d’entre eux quittent le dispositif sans aucun diplôme. Ce point a été régulièrement soulevé par les anciens enfants placés que nous avons auditionnés. Premièrement, quel regard portez-vous sur cette réalité et quelles actions les associations que vous fédérez peuvent-elles mettre en place pour répondre à cette problématique ? Deuxièmement, quelles relations ces associations entretiennent-elles avec l’éducation nationale et quelles difficultés rencontrent-elles éventuellement dans ce cadre ?

Ma deuxième question concerne les disparités territoriales que vous avez évoquées. Le rapport récent de M. Éric Woerth sur la décentralisation propose une recentralisation de la politique de prévention pour l’enfance. Que pensez-vous de cette proposition ?

Mme Marianne Maximi. (LFI-NUPES). Vous avez mentionné avoir alerté à plusieurs reprises les ministres concernant l’état d’effondrement de la protection de l’enfance. Je profite de cette commission d’enquête et de votre présence sous serment pour vous demander quelles réponses vous ont été fournies par les ministres.

Par ailleurs, nous nous sommes déjà rencontrés au sujet du taux d’encadrement dans les structures de protection de l’enfance. Pour ceux qui nous écoutent, il est important de préciser qu’il s’agit du ratio entre le nombre d’adultes et le nombre d’enfants dans les foyers et les Mecs. Un décret a été rédigé, travaillé et budgété à ce propos. J’aimerais savoir, en tenant compte des échanges que vous avez eus avec les départements et les ministères à cette époque, qui a bloqué la publication de ce décret et quels arguments ont été avancés pour justifier ce blocage.

M. Didier Tronche. J’ai alerté à plusieurs reprises les ministres successifs. Pendant un temps, nous n’avons pas eu de ministre dédié et, durant de telles périodes de vacance ministérielle, l’administration ne suit pas, ce qui a compliqué les choses. Les suites données à nos actions sont souvent des suites de façade. Je suis désolé d’employer un langage direct, mais j’ai l’impression de m’adresser à des ministres qui n’ont pas les réponses. Ils pourraient les avoir, mais celles-ci se trouvent ailleurs, à Bercy, à Matignon ou à l’Élysée. Nous avons mené des actions avec les ministres. Avec la secrétaire d’État Charlotte Caubel, nous avons progressé sur plusieurs dossiers. Toutefois, nous avons rapidement constaté que le fait qu’elle soit rattachée à la Première ministre ne garantissait pas l’efficacité de l’action interministérielle.

À la même époque, nous avons connu deux ministres dont les approches concernant la double vulnérabilité n’étaient pas totalement convergentes. La secrétaire d’État à la protection de l’enfance était réceptive, tandis que la ministre déléguée au handicap l’était moins. Nous plaidions pour la protection des jeunes majeurs, qu’ils soient handicapés ou socialement inadaptés. Malheureusement, malgré une écoute apparente, les résultats concrets se font attendre, ce qui est décevant.

En ce qui concerne les taux et les normes d’encadrement, ce sujet traîne depuis l’époque où M. Adrien Taquet était secrétaire d’État. Bien que cela ne figure pas dans les décrets d’application de la loi du 7 février 2022, il s’était engagé à aborder cette question, et cette démarche consensuelle avait satisfait tout le monde. Cependant, après son départ, son successeur a préféré prendre le temps de réfléchir et s’est davantage intéressé aux mesures en milieu ouvert dans un premier temps. Les mesures en milieu ouvert doivent être évaluées par rapport à leur fondement, leur référentiel professionnel, leur pratique et les attentes qu’elles suscitent, et non sur des normes d’encadrement.

Nous avons mené une étude spécifique au sujet des normes d’encadrement, plus précise que ce qui est prévu dans le cadre du CNPE, portant sur deux volets des besoins fondamentaux : ceux de l’enfant en protection de l’enfance, relevant d’une tarification départementale, et les besoins spécifiques pouvant relever de l’État, notamment en matière de santé et d’éducation. Nous avons chiffré les besoins à 1,5 milliard d’euros. Nous avons clairement indiqué que le décret avait une valeur symbolique pour les professionnels, bien que nous soyons conscients qu’il ne serait pas immédiatement applicable en raison du manque de ressources humaines. Un moratoire progressif sera nécessaire. Nous avons estimé qu’une application en trois ans serait déjà une réussite. Il faudra recruter et former, ce qui demandera des investissements parallèles, mais il faut rester réaliste. Notre étude, réalisée avec l’Anmecs, a surtout mis l’accent sur l’évolution des structures. L’encadrement ne se calcule pas de la même manière selon que l’on se trouve dans une structure unique avec soixante ou quatre-vingts lits, ou bien dans des structures marquées par une dispersion géographique correspondant aux réalités actuelles de l’accompagnement éducatif. Nous nous attendions à ce que le décret soit signé mais nous avons changé de ministre, ce qui a entraîné un certain retard car il a été difficile de trouver un ministre en charge de ce sujet.

Aujourd’hui, nous ne sommes pas prêts, car la Cnape, poussée par ses adhérents, signale un état d’asphyxie du secteur. Si vous avez lu notre compte rendu d’assemblée générale, vous savez que nous ne sommes ni des gauchistes, ni des extrémistes qui descendent dans la rue. Cependant, nous constatons que nous ne pouvons plus accepter des lois non appliquées, des décrets qui tardent à venir et, lorsqu’ils arrivent, qui sont inapplicables. Il me semblait que le principe démocratique et législatif était de voter une loi et de disposer des moyens pour la mettre en œuvre. Cela devrait être le cas.

En ce qui concerne les relations entre l’État et les départements, ce n’est pas notre rôle de gérer ce dialogue. C’est la responsabilité de l’État et des départements. Nous avons particulièrement apprécié la démarche entreprise fin 2022 par l’ancienne secrétaire d’État Charlotte Caubel pour initier un travail avec l’association des Départements de France. Nous avons récemment repris ce sujet avec la ministre Sarah El Haïry, rappelant qu’une fois que l’État et les départements se sont mis d’accord sur les compétences régaliennes, il est nécessaire que l’État vérifie si les départements accomplissent leur mission. Si ce n’est pas le cas, il faut déterminer si cela est dû à un manque de moyens budgétaires ou à un choix délibéré de ne pas agir malgré des moyens disponibles. Prenons un exemple concret : doit-on choisir entre la protection de l’enfance et la construction de ronds-points ? Ce n’est pas une question de recentralisation, mais d’application des lois.

Nous avons rappelé l’importance d’associer les associations, qui interviennent au nom des politiques publiques, à la réflexion. Si un plan Marshall devait être élaboré ou s’il fallait préciser les attentes et les mesures à prendre, il est essentiel que nous soyons autour de la table. Nous ne pouvons pas accepter une situation où une seule partie déciderait et financerait sans concertation. Nous ne sommes pas à la botte de qui que ce soit, ce n’est pas ainsi que nous concevons notre travail. Aujourd’hui, les associations sont effectivement à bout.

Concernant la question de la faillite, oui, certaines associations accumulent des dettes qui devraient déclencher une mesure d’alerte de la part des commissaires aux comptes. La plupart du temps, ces derniers ne le font pas car ils constatent que les comptes sont sincères et véritables. Ils savent aussi que certaines pratiques sont curieuses, comme le fait que les provisions pour congés payés ne sont souvent pas prises en compte par les départements, ou que les provisions pour les départs en retraite sont soumises à la règle de la comptabilité générale, mais chacun interprète cette règle à sa manière. Ainsi, les dettes sont chiffrées, mais on sait qu’elles ne seront pas immédiatement exigibles, ce qui offre des temps de respiration. Cependant, cette situation ne tient plus, car il n’y a plus de fonds de trésorerie, ni de fonds propres. Certaines associations, certes, n’en ont jamais eu : elles survivent malgré tout.

Pour répondre à la question sur les améliorations possibles, il faudrait d’abord instaurer une gestion prévisionnelle et prospective, avec une obligation d’objectifs, des systèmes d’évaluation et de réajustement si nécessaire, dans une perspective pluriannuelle. Comment peut-on raisonner sur une année civile lorsque le budget nous est souvent attribué au dernier trimestre, voire l’année suivante ? Qui peut gérer une telle situation, à part l’État, qui a les moyens de faire de la cavalerie budgétaire – et encore, de manière limitée à un moment donné ? On nous rappelle que nous sommes des entreprises comme les autres, avec la responsabilité des emplois, des contentieux, etc. Cependant, ce n’est pas tout à fait ainsi que cela fonctionne. Nous serions plus sereins si, comme je l’ai mentionné précédemment, nous avions des CPOM départements et agences régionales de santé (ARS) sur les mêmes durées. En effet, les populations sont perméables, notamment en raison des doubles vulnérabilités. Il est essentiel que cela soit pris en compte, car certaines compétences et moyens financiers relèvent de l’État, tandis que d’autres dépendent du département. Ce que nous attendons, c’est une gouvernance partagée et claire.

Concernant les MNA, notre position est bien connue. Un mineur non accompagné reste un mineur. Nous ne pouvons pas accepter que certains départements conditionnent leur prise en charge à un quota. Cela doit relever de la politique nationale et éventuellement de la confrontation avec ce que l’État apporte en termes de financement. Cela ne peut pas reposer uniquement sur nous. Prenons l’exemple du droit du sol à Mayotte. Remettre en question ce droit constituerait une entorse aux engagements pris par la France dans la Convention internationale des droits de l’enfant. Un engagement signé par l’État doit être respecté et ne peut être de pure forme. Vous avez évoqué le manque de moyens aggravé par les MNA. Je tiens à préciser que les MNA ne doivent pas être pris pour cible. Ils ne constituent pas une variable d’ajustement pour nous. Je ne peux être plus clair.

Quant aux jeunes majeurs, la situation est similaire. Il y a actuellement des contrats jeunes majeurs qui, conformément à la loi du 7 février 2022, représentent une avancée significative. Il est impératif de préparer ces jeunes majeurs à leur sortie. Nous constatons que, dans une cellule familiale fonctionnant de manière équilibrée et normale, les jeunes majeurs restent souvent dépendants de leur famille jusqu’à 25, 26, voire 27 ans. Nous souhaitons que nos jeunes majeurs ayant eu un parcours chaotique, et dont l’accès à la qualification est souvent très limité, puissent atteindre une performance comparable à celle des autres. Cependant, certaines décisions départementales ne prennent pas en compte la nécessité d’une prise en charge sur une durée relativement longue. Même pour un adulte vivant dans des conditions normales, cette période de transition s’allonge. Or, en moyenne, les décisions de prise en charge sont limitées à six mois ou moins. De plus, certains départements ajoutent des conditions à l’octroi de cette prise en charge, conditions qui ne sont pas prévues par la loi et qui sont donc illégales. Nous resterons toujours vigilants lorsque nous estimons que la loi n’est pas appliquée correctement, surtout lorsque cela met en difficulté des publics déjà vulnérables.

Concernant la question des détournements de fonds, s’ils existent, ils doivent être condamnés sans équivoque. La Cnape n’a jamais défendu une direction générale ou une gouvernance prise en flagrant délit de malversation. Nous veillons scrupuleusement à ce qu’au sein de notre propre gouvernance, au niveau de notre Fédération nationale, il n’y ait pas de comportements indélicats. L’être humain a ses faiblesses, mais je ne crois pas que le système associatif soit globalement condamnable pour quelques brebis galeuses. De même, l’ensemble de la jeunesse ne doit pas être jugé sur les actes délinquants de certains individus.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Ma question n’était pas de savoir si des associations en général étaient concernées. En effet, j’ai été informée de cas similaires dans d’autres contextes, mais je m’interroge spécifiquement sur votre expérience. Avez-vous eu connaissance de directeurs peu scrupuleux ayant détourné des fonds ?

M. Didier Tronche. Si j’avais connaissance de telles situations, je considérerais qu’il est de mon devoir de citoyen de les rendre publiques. Parfois, nous recevons des informations par l’intermédiaire de la presse, mais il nous est également arrivé de prendre position de manière proactive. Récemment, un conseil départemental a rendu publiques des auditions, mettant en lumière des dysfonctionnements ou des pratiques de favoritisme. Dans ce contexte, nous avons pris des positions claires. Nos règles de fonctionnement stipulent que nous ne pouvons pas retenir une candidature qui nous semble suspecte.

Mme Isabelle Santiago, rapporteure. Pourriez-vous expliquer le processus mis en place pour gérer les incidents majeurs rencontrés par les associations que vous représentez et s’occupent de 250 000 enfants ? Comment ces incidents, qualifiés d’indésirables, sont-ils remontés aux autorités départementales, notamment au président ou à son cabinet, ainsi qu’à la direction de la cellule de protection de l’enfance départementale ? Existe-t-il une procédure organisationnelle spécifique par territoire ou bien s’agit-il d’un dispositif uniformisé et clarifié au niveau national ?

M. Charles Fournier (Écolo-NUPES). Vous n’avez pas répondu à mes questions concernant l’attractivité des métiers, notamment en ce qui concerne les rémunérations issues du Ségur. De plus, vous n’avez pas abordé la question des discours qui dévalorisent ces professions, comme vous l’avez mentionné dans la presse. Je souhaite obtenir des éclaircissements sur ces deux points.

M. Didier Tronche. Nous avons mis en place un système territorial d’animation et de délégués territoriaux, ce qui nous permet d’être informés très rapidement en cas d’incidents majeurs. En règle générale, lorsqu’un incident majeur survient, un signalement rapide est effectué auprès de l’autorité compétente. Ce dispositif fonctionne relativement bien et fait partie des recommandations que nous adressons aux gouvernances associatives.

M. Pierre-Alain Sarthou. Sur la chaîne de responsabilités au sein du département, du référent ASE jusqu’au président du conseil départemental, c’est évidemment les départements qu’il faut interroger, car nous n’avons pas la main sur celle-ci.

M. Didier Tronche. Concernant l’attractivité des métiers et le Ségur, la Cnape n’est pas un négociateur conventionnel, mais nous entretenons des relations étroites avec les deux principaux syndicats d’employeurs, à savoir la Fédération des établissements hospitaliers et d’aide à la personne (Fehap) pour la convention collective du 31 octobre 1951 et Nexem pour la convention collective du 15 mars 1966, ces deux syndicats étant réunis au sein d’Axess. Ce matin même, nous étions à l’Assemblée générale de Nexem. Des accords sont en cours de négociation. Nous avons exprimé notre avis et insisté pour que les revalorisations salariales soient pleinement intégrées. Nous ne souhaitons pas, en cette période de difficultés de recrutement, subir des concurrences déloyales, que ce soit avec le secteur public territorial, qui offre des primes pour attirer des employés, ou avec le secteur commercial qui, grâce aux marges de manœuvre dont il dispose, peut se permettre de proposer des avantages que nous ne pouvons pas offrir. Cela se produit parfois sans marges de manœuvre, mais plutôt grâce à la capacité à capter des marchés non rentables aujourd’hui, mais qui le deviendront après la disparition des opérateurs classiques. Vous connaissez bien la loi du marché et cela me gêne particulièrement lorsqu’il s’agit de politiques à caractère public et social. Ces enjeux relèvent de votre responsabilité en tant que législateur et de celle de l’exécutif.

Actuellement, nous faisons face à des problèmes de rémunération. Un bac +3 termine souvent au Smic. Travailler en internat et en externat est peu valorisé, alors que dans un cadre classique, les employés bénéficient de deux journées de repos pour cinq travaillées, de vacances attitrées, etc. Et ce alors même que la protection de l’enfance nécessite une disponibilité 365 jours par an et 24 heures sur 24.

Un éducateur en Mecs, qu’il soit diplômé ou non, regarde avec intérêt les conditions de travail en Itep. En effet, l’éducateur en Mecs est responsable de l’hébergement de nuit toute la semaine, ainsi que de l’hébergement pendant les week-ends et les vacances scolaires. En revanche, l’éducateur en Itep travaille sur un nombre de jours réduit, environ 220 jours par an, soit un tiers de moins que les 365 jours d’une année complète. Cette différence crée un manque d’attractivité pour les postes en Mecs.

De plus, les normes d’encadrement imposent souvent de travailler seul avec des publics difficiles, nécessitant une attention particulière, notamment le soir et à l’approche de la nuit. L’adaptation aux rythmes scolaires et l’accès à la scolarité exigent également une vigilance accrue. Travailler seul toute la journée avec un groupe de dix à douze enfants implique de gérer à la fois l’animation du groupe et les spécificités de chaque individu. Les éducateurs subissent une pression considérable et ont besoin d’un soutien institutionnel. Il est également important de noter que parmi les jeunes motivés pour entrer dans ce métier, un tiers des sélectionnés en formation ne terminent pas leur cursus. C’est un gâchis humain, car nous perdons 30 % des participants en cours de formation. C’est également un gâchis financier, puisque 100 % des formations ont été financées, mais seulement 70 % des participants ont terminé leur parcours. Cela fait partie de nos grandes préoccupations.

Nous souhaitons donc que soit mis en place un véritable travail autour des parcours de formation, des accès à la formation et des suivis tutoraux. J’ai présidé la commission de réforme des diplômes d’État, une mission confiée par la ministre de l’époque, Mme Brigitte Bourguignon. J’avais rendu un rapport jugé trop ambitieux. Aujourd’hui, on me dit qu’on aurait peut-être dû appliquer le plan A que j’avais proposé, au détriment du plan B qui a conduit à un déficit de formation. Je pense que le secteur possède les capacités de former et d’agréger. Il y a actuellement un creux de vague, mais dans la protection de l’enfance, il n’y a pas de manque d’envie de ceux qui souhaitent y travailler. Souvent, ce ne sont pas des jeunes sortant directement du lycée, mais des jeunes ayant déjà un parcours de vie. Il est important de noter qu’il y a dix ans, la moyenne d’âge des diplômés des centres de formation était de 26 à 27 ans. Aujourd’hui, elle est de 21 à 21 ans.

Mme la présidente Laure Miller. Un grand merci pour vos réponses et pour le temps consacré à cette commission d’enquête.

Audition de M. Daniel Goldberg, président de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (Uniopss), et Mme Katy Lemoigne, co-présidente de la commission « Enfances, familles, jeunesses » de l’Uniopss (mercredi 5 juin 2024)

Mme Maud Petit, présidente. Nous poursuivons les travaux de la commission d’enquête sur les manquements des politiques de protection de l’enfance avec l’audition de M. Daniel Goldberg, président de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (Uniopss), et de Mme Katy Lemoigne, co-présidente de la commission « Enfances, familles, jeunesses » de l’Uniopss. Je vous remercie d’avoir accepté notre invitation. Votre réseau, présent sur l’ensemble du territoire, regroupe les associations des secteurs sanitaires, sociaux et médico-sociaux dans le but de développer les solidarités. Vous allez pouvoir éclairer notre commission sur les dysfonctionnements des politiques de protection de l’enfance que vous avez pu observer dans vos activités. Vous avez récemment saisi, avec d’autres associations, le Conseil d’État concernant le respect de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) en matière de mise à l’abri et d’évaluation des mineurs isolés. J’ai une première question à ce sujet : comment les établissements que vous représentez abordent-ils cette problématique ?

En novembre 2023, vous avez également publié les résultats d’une enquête sur la pénurie de professionnels en protection de l’enfance. Nous souhaitons donc connaître vos préconisations et les mesures que vous estimez nécessaires pour améliorer l’attractivité des métiers de la protection de l’enfance.

Je vous laisse la parole pour une intervention liminaire de quinze minutes maximum. Nous poursuivrons ensuite nos échanges sous forme de questions-réponses. Je rappelle que notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale et que l’enregistrement vidéo sera disponible à la demande. Enfin, en application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Daniel Goldberg et Mme Katy Lemoigne prêtent serment.)

M. Daniel Goldberg, président de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux. Nous allons effectuer une présentation à deux voix. Je tiens à préciser que Mme Lemoigne possède de nombreuses qualités : en plus d’être co-présidente de notre commission « Enfances, familles, jeunesses », elle est membre du bureau du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE). Les propos que nous allons tenir ont également été élaborés avec l’autre co-président de cette commission, M. Jean-Pierre Rosenczveig, bien connu dans le secteur de la protection de l’enfance.

L’Uniopss salue la mise en place de votre commission d’enquête. Vos travaux complètent les multiples rapports ou alertes émanant des professionnels du secteur, des personnes accompagnées ou ayant été accompagnées, ainsi que des administrations publiques. Nous espérons qu’ils permettront de placer la protection de l’enfance au cœur du débat démocratique. Cette problématique dépasse l’accueil et l’accompagnement des mineurs et des jeunes majeurs. De nombreux constats ont été dressés ces dernières années, mais peu de réponses concrètes ont été apportées pour résoudre les difficultés. Ce fossé grandissant entre les recommandations et les réalisations contribue à nourrir la crise du secteur et la lassitude des professionnels.

Nous espérons donc que les travaux de votre commission ne resteront pas sans suite et que vos recommandations incluront des mesures rapides. Il est impératif de mettre en œuvre toutes les décisions de protection non exécutées à ce jour, car la République ne respecte pas son engagement de protection envers de nombreux mineurs et jeunes majeurs. Vos recommandations doivent également proposer des pistes pour concevoir collectivement une protection de l’enfance pleinement respectueuse des droits fondamentaux et des besoins de tous les enfants et jeunes majeurs. Il est essentiel que cette protection soit également valorisante et épanouissante pour les professionnels du secteur.

Dans le secteur des solidarités et de la santé, l’Uniopss, comme vous l’avez rappelé, est intersectorielle et très transversale. Mon propos concerne donc l’ensemble des secteurs des solidarités et de la santé. Premièrement, les droits des personnes accueillies et accompagnées, ainsi que de toutes celles qui devraient l’être, sont un sujet central. Un deuxième sujet est celui de la reconnaissance des professionnels, de la valorisation de leur métier et de leurs conditions d’exercice. Troisièmement, il existe des enjeux autour de la place du secteur associatif dans la mise en œuvre des politiques publiques de l’État et des départements. Ces trois sujets représentent les trois facettes d’une même exigence de conformité à notre République.

L’Uniopss tient à rappeler, dans ses propos liminaires, que malgré les difficultés, les insuffisances et parfois les dysfonctionnements, les établissements et services associatifs continuent quotidiennement de proposer des accompagnements de qualité. Ils développent régulièrement de nouvelles solutions pour répondre aux besoins des personnes concernées. Nous refusons que les dysfonctionnements majeurs, parfois mis en lumière par des situations dramatiques, occultent le fait qu’au quotidien, les professionnels et nos associations œuvrent ensemble pour accompagner des centaines de milliers de mineurs. Sans les associations et les professionnels, ces enfants et jeunes majeurs n’auraient que peu ou pas de solutions concrètes de protection et d’accompagnement. Bien sûr, les départements ont leurs responsabilités. Cependant, ce sont majoritairement les associations qui exécutent concrètement cette politique publique.

Cette fonction de mise en œuvre des politiques publiques pour le compte des départements et de l’État nous engage. Nous revendiquons d’être des co-constructeurs des politiques publiques, tant au niveau national que départemental, et non de simples opérateurs ou sous-traitants, comme on tente parfois de nous y réduire. Le mandat que nous recevons est donc un mandat pour agir, mais aussi pour dénoncer les dysfonctionnements. La protection de l’enfance a connu ces dernières années des évolutions positives qu’il convient de souligner et de préserver. L’amélioration des connaissances sur le développement des enfants, la prise de conscience de la nécessité d’accompagner les jeunes au-delà de leur majorité, ainsi que le renforcement de la participation des premiers concernés et la diversification des modalités d’accompagnement en sont des exemples notables.

Cependant, nous avons tiré la sonnette d’alarme à plusieurs reprises. En novembre 2023, nous avons accueilli dans nos locaux Mme la rapporteure, ainsi que le CNPE et le Conseil national de l’adoption (CNA), qui ont dressé un constat alarmant de la situation actuelle. Concrètement, la sécurité des enfants, le respect de leurs droits et de leurs besoins, ainsi que l’avenir du secteur associatif sont aujourd’hui en péril. En d’autres termes, alors que la maison des solidarités risque de s’effondrer, nous espérons que votre commission permettra de ne pas détourner le regard. L’Uniopss appelle ainsi à des évolutions majeures sur plusieurs aspects. Nous devons inscrire les débats sur les dysfonctionnements de la protection de l’enfance dans un cadre plus large, englobant l’ensemble des politiques en faveur des enfants et des familles. Cela inclut notamment le renforcement de toutes les politiques de prévention : protection maternelle et infantile (PMI), santé scolaire, services sociaux, centres médico-psychologiques (CMP), centres médico-psycho-pédagogiques (CMPP), maisons des parents – nous y reviendrons.

Mme Katy Lemoigne, coprésidente de la commission « Enfances, familles, jeunesses » de l’Uniopss. Un premier pilier à aborder a trait à l’augmentation continue du nombre d’enfants et de jeunes à protéger depuis des décennies. Cela démontre à la fois une évaluation beaucoup plus fine de la situation et une meilleure capacité à identifier les enfants en danger ou à risque. Cependant, cela peut aussi indiquer une aggravation des situations familiales, se traduisant par une grande précarisation des familles concernées et une difficulté accrue à les accompagner, surtout face à la faiblesse des politiques de prévention. Nous reviendrons sur ce point ultérieurement.

L’Uniopss réaffirme ici l’universalité des droits de l’enfant et de la protection de l’enfance. Nous dénonçons également les discours qui font des mineurs non accompagnés (MNA) les responsables de la crise actuelle. Deux points essentiels doivent être entendus. Les enfants en danger ou à risque doivent être traités en fonction de leurs besoins de développement et non de leur statut. Il est impératif d’adopter un regard humain sur cette question. Les données publiques confirment l’augmentation du nombre d’enfants et de jeunes à protéger, mais en excluant les MNA. Cela signifie que les MNA ne sont pas la cause de l’embolisation du système.

L’enjeu principal est de réduire le nombre d’enfants en danger ou à risque sur le territoire national. Pour y parvenir, plusieurs leviers sont nécessaires. Voici ce que l’Uniopss propose : renforcer les politiques de lutte contre les violences, y compris les violences sexuelles dont sont victimes les enfants, et renforcer les actions de soutien aux parents. De nombreux dispositifs d’accompagnement collectif et individuel sont en danger, faute de financements suffisants des collectivités territoriales. Il faut également accorder une place centrale aux enfants protégés en situation de handicap dans le cadre du plan « 50 000 solutions ». Des solutions multiples doivent être garanties, allant des plus légères aux plus intensives, afin de favoriser la diversification plutôt que l’homogénéisation ou la généralisation. Souvent, lorsque des trésors d’inventivité émergent sur certains territoires, une tendance à vouloir généraliser se manifeste. Or la réponse à un besoin est parfois singulière à un territoire et ne doit pas nécessairement être généralisée partout. Rétablir la prévention spécialisée dans tous les départements constitue un arbitrage nécessaire. Il est impératif de mettre en œuvre de nombreuses recommandations issues des Assises de la pédiatrie et de la santé de l’enfant, notamment le renforcement du nombre de professionnels de santé et des actions spécifiques à mener auprès des publics les plus en difficulté. Il est également essentiel de conduire une véritable politique de lutte contre la pauvreté des familles. La pauvreté, le mal-logement et les difficultés d’accès aux soins peuvent exacerber les problèmes éducatifs. Confier un enfant à une institution alors qu’il pourrait vivre dans une famille aimante, mais sans toit, est inacceptable.

En ce qui concerne les financements, ceux-ci ne correspondent pas aux besoins des enfants et des jeunes majeurs à protéger. Il est souvent mal vu de parler de finances, car c’est une question délicate et on nous rappelle souvent que les finances publiques ne sont pas un tonneau des Danaïdes. Cependant, la plupart des associations, voire toutes, sont extrêmement rigoureuses et attentives à la dépense publique. Elles ne demandent des financements que pour garantir la qualité des services qu’elles rendent.

Par ailleurs, l’Uniopss estime que la protection de l’enfance doit nécessairement être une compétence partagée. Ainsi, les dysfonctionnements actuels de cette politique pour répondre aux besoins de l’enfant ne peuvent être uniquement attribués à l’aide sociale à l’enfance (ASE). Cette politique doit bénéficier d’une approche transversale et interministérielle. L’Uniopss ne considère pas la recentralisation de la protection de l’enfance comme une solution durable à la crise actuelle. Cette approche n’est pas plus garante d’équité territoriale et de coopération que la décentralisation. Nous devons retenir deux principes clés : l’équité territoriale et la coopération. L’Uniopss s’interroge néanmoins sur les conditions de mise en œuvre de cette répartition des compétences. Les moyens financiers sont restreints. Les décisions en matière de protection de l’enfance dépendent largement des ressources financières disponibles, et les départements font face à un contexte tendu en la matière, notamment en raison de la baisse des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). De plus, les départements subissent l’adoption de lois successives relatives à la protection de l’enfance, imposant de nouvelles exigences sans compensation financière adéquate ou avec une compensation insuffisante. Cette pression financière impacte les associations et les personnes accompagnées, qu’il s’agisse des enfants ou des familles.

Nous proposons plusieurs leviers pour améliorer la situation. Premièrement, une compensation réelle des nouvelles exigences légales. Deuxièmement, une refonte des modalités de financement de l’ASE et de la PMI, afin de sécuriser ces financements et de lutter contre les inégalités de ressources. Troisièmement, un recours beaucoup moins fréquent aux marchés publics et aux appels d’offres. La mise en concurrence n’a jamais permis de générer des économies, bien au contraire. Il est nécessaire de faire un usage réel des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM), qui ne doivent pas se transformer en réductions d’objectifs faute de moyens nécessaires.

Enfin, notre réseau s’oppose fermement à la segmentation des enfants et des jeunes qui doivent être protégés en fonction des secteurs. La tendance actuelle à la sanitarisation, notamment pour les mineurs présentant des problèmes complexes, pourrait conduire à la création d’unités spécifiques, engendrant des dualités terribles entre les enfants en grande précarité et ceux dont les crises sont considérées comme éteintes. Les réponses aux dysfonctionnements et le respect des droits et besoins des enfants reposent sur l’exercice effectif des responsabilités des départements, de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), des agences régionales de santé (ARS), de l’éducation nationale et des préfectures, avec une volonté sincère de mise en œuvre.

L’Uniopss demande le déploiement des comités départementaux de protection de l’enfance (CDPE), non pas pour traiter uniquement la question des mineurs présentant des problèmes complexes et celle de la gestion des places, mais pour aborder de manière plus globale, avec une ingénierie portée par les observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE), la question des appels à projets auxquels les associations pourraient participer. Nous ne sommes pas de simples opérateurs, mais des acteurs capables de co-réfléchir à l’activité sur un territoire.