M. Loïc Prud’homme (LFI-NUPES). Tout ce que je viens d’entendre m’interpelle et me met dans un état de colère sourde et contenue. Vingt ans après le début des mesures, il n’y a toujours pas de plan de surveillance ni de valeur réglementaire pour les pesticides dans l’air. Dans ces conditions, que signifie la pharmacovigilance assurée par l’Anses ? Comment avez-vous réussi à déterminer des zones de non-traitement (ZNT) à dix mètres ? Sur quelles bases vous êtes-vous appuyés ? Alors que nous savons que les substances sont transportées dans l’air sur de grandes distances, je m’interroge sur la pertinence de ces ZNT. Quelles réponses apportez-vous aux familles des enfants identifiés dans des clusters de cancers pédiatriques, où plus de 40 pesticides ont été identifiés dans l’air ? Je pense qu’il appartient à l’Anses de proposer des actions correctives. Vingt ans après, j’ai l’impression que nous sommes au point zéro. Comme nous n’avons pas réussi à déterminer ces VTR, c’est, pour le dire de façon triviale, « open bar ». Nous respirons des pesticides à pleins poumons et personne ne s’en préoccupe. Cette inaction depuis vingt ans me met dans une profonde colère.
M. le président Frédéric Descrozaille. Je vous remercie pour la pondération de l’expression malgré la fermeté de votre propos.
M. Ohri Yamada. La mission de la phytopharmacovigilance est de collecter les données, de les interpréter et de passer la main aux différentes missions publiques de gestion des risques. Nous sommes tributaires des données et des repères existants. Si, jusqu’à maintenant, nous n’avons pas été capables de faire plus, c’est parce que les données existantes ne permettent pas de dire plus. Les données disent qu’il y a des pesticides dans l’air et que leur concentration varie en fonction des contextes et des saisons. Je reconnais que les repères sanitaires manquent pour la voie d’exposition respiratoire. Par défaut, nous avons interprété les données avec des VTR établies pour l’exposition par ingestion. Nous avons, en dépit de cette incertitude, conclu à l’absence d’alerte sanitaire après avoir évalué l’exposition à distance des parcelles, dans un contexte agricole. C’est une conclusion qui est généralisable à l’ensemble des valeurs de concentration dans l’air qui peuvent être observées puisque nous avons comparé les données de la Cnep 2018-2019 avec les données historiques des Aasqa et que nous n’avons relevé aucune divergence significative.
M. Loïc Prud’homme (LFI-NUPES). Comment avez-vous défini les ZNT ?
M. Ohri Yamada. Je précise que les mesures sont réalisées à distance des parcelles et qu’elles ne prennent pas en compte la dérive de pulvérisation, c’est-à-dire les gouttelettes émises au moment de la pulvérisation et dans les heures qui suivent. C’est une exposition particulière qui concerne les populations vivant au plus proche des parcelles. Une fois que l’on est à distance, la phase gazeuse s’évapore dans l’air et peut être transportée sur de très grandes distances. C’est cette exposition que nous avons caractérisée et pour laquelle nous avons réalisé l’interprétation sanitaire des résultats des Aasqa.
Nous ne pouvons pas tirer d’enseignements sur les ZNT à partir de données de la contamination de l’air de la phase gazeuse. C’est l’exposition à proximité, cumulée aux gouttelettes, à la phase gazeuse puis aux dépôts et donc à d’autres voies d’exposition, par exemple par contact cutané, qui sont pris en compte pour déterminer les ZNT. Vous pourrez sans doute évoquer cette question lors de futures auditions de l’Anses.
Mme Anne Laborie. Les Aasqa sont conscientes de la nécessité de renforcer la surveillance. Le Prepa prévoit des actions ; vous pouvez compter sur les Aasqa pour poursuivre et renforcer la surveillance. Nous cherchons des moyens pour la financer et nous réfléchissons à la mise en place du principe « pollueur, payeur », puisqu’il existe aujourd’hui une redevance payée par les fabricants de produits phytosanitaires.
M. le président Frédéric Descrozaille. Je rappelle que le travail d’une commission d’enquête consiste à chercher la vérité. C’est un sujet très sensible. En effet, nourrir un soupçon sur ce qu’on boit, ce qu’on mange et surtout sur ce qu’on respire est terrible. Nous avons besoin que vous nous aidiez à aller le plus loin possible dans la compréhension de ce qu’on sait, de ce qu’on ne sait pas et de ce qu’il peut y avoir d’incohérent dans les différents dispositifs d’élaboration des connaissances.
Mme Laurence Heydel Grillere (RE). Je vous remercie pour vos interventions. Il y a longtemps, j’ai beaucoup travaillé sur la pollution des sols, des eaux et de l’air. Nous parlions relativement peu de la pollution de l’air car nous ne savions pas comment la mesurer. J’ai retenu que l’état de pollution d’un sol est stable pendant un certain temps, que celui de l’eau était assez constant malgré des déplacements et que celui de l’air est totalement spontané et peut être complètement modifié quelques secondes après la mesure. Si nous considérons la circulation des masses d’air à l’échelle de la planète, comment pouvons-nous traiter ce sujet de façon posée et réfléchie, sans extrapoler dans un sens ou dans un autre, mais en proposant des moyens d’action pour limiter la contamination à l’échelle de la planète ?
Par ailleurs, j’habite en Ardèche, territoire mité par des résidences. Les ZNT peuvent rendre impossible le travail de certaines terres agricoles, du fait de cette dispersion des habitations. En Californie, cette question ne se pose pas puisque les terres sont gigantesques ; il est donc possible de définir des distances de traitement importantes. Quelles solutions proposez-vous ?
J’ai concentré mon intervention sur l’agriculture mais mon collègue Grégoire de Fournas vous parlera probablement des polluants présents dans d’autres secteurs, notamment dans les peintures. En effet, ces peintures utilisées sur les habitations sont à l’origine d’émanations permanentes de pesticides. Comment, en intégrant l’ensemble de ces données, pouvons-nous produire des propositions réalistes et agir ?
Mme Emmanuelle Drab-Sommesous. Pour nous, la porte d’entrée est la mesure des pesticides à des moments donnés et sur des points donnés. Votre question porte sur l’exhaustivité de la connaissance sur le territoire. À ce jour, nous ne disposons pas de la totalité de l’information sur la totalité du territoire, à tout moment, alors que nous l’avons pour les polluants réglementés.
Dans la plupart des régions, nous travaillons avec les chambres régionales d’agriculture, notamment celles qui disposent d’un conseiller « air ». Avant d’arriver à une réduction des émissions, nous pouvons expérimenter diverses solutions comme des haies ou des murs. Ces solutions mériteraient d’être poussées pour disposer d’une réponse intermédiaire pour les riverains et pour donner le temps à la profession de travailler sur le sujet. Une étude intitulée « Repair » a été menée en ce sens avec huit chambres d’agriculture, des Aasqa et l’Inrae, mais nous sommes encore au début du chemin.
Mme Charlotte Lepitre. Il n’existe pas une seule solution applicable sur l’ensemble du territoire car il existe différentes pratiques et différents paysages. Sur les pesticides dans l’air, il nous manque des informations pour compléter nos données, en particulier des données agricoles qui ne sont pas accessibles, comme les cahiers de pratiques culturales qui nous permettraient de mieux comprendre le terrain et de mieux interpréter nos observations. Par ailleurs, nous devons trouver les moyens de financer des études permettant d’avoir des inventaires d’émissions des pesticides dans l’air, que nous pourrions rapprocher de nos mesures, ce qui nous permettrait de travailler sur des solutions dont nous pourrions mesurer l’impact.
Mme Laurence Heydel Grillere (RE). Quelle est votre position s’agissant des campagnes de désinsectisation des zones touristiques conduites à proximité des plans d’eau ?
Mme Emmanuelle Drab-Sommesous. C’est en effet un sujet qui émerge. Comme je l’ai précisé, chaque Aasqa peut compléter le suivi des substances actives sur son territoire. Atmo Grand Est complète ses observations sur certaines substances à la demande de la Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (Draaf) ou en réponse à des attentes sociétales. Pour le moment, les concentrations les plus importantes sont dues à des herbicides et non à des insecticides. A ce jour, on ne nous a pas demandé de réaliser de campagne spécifique autour de ces insecticides en zone touristique.
M. Nicolas Turquois (Dem). Je comprends la difficulté de corréler un seuil ou une mesure avec un risque. J’ai été choqué d’entendre M. Yamada évoquer la détection de lindane, un insecticide organochloré supprimé depuis plus de quinze ans. Avez-vous détecté cette substance sur plusieurs sites de mesures ? Les valeurs observées correspondent-elles à une émission récente ou à des réémissions ? S’il s’agit d’une émission récente, pouvez-vous la relier à un usage ? S’agit-il plutôt d’une réémission de produits stockés dans des bois traités il y a quinze ans ? Est-il possible de mettre en place des contrôles en routine sur des territoires où vous soupçonnez l’utilisation de ce produit interdit ?
M. Ohri Yamada. Le lindane fait partie des polluants organiques persistant pendant des dizaines ou des centaines d’années ; il figure à ce titre sur une liste établie par la convention de Stockholm. Dans la Cnep 2018-2019, il a été mesuré à des concentrations relativement faibles dans les trois quarts des prélèvements, avec une relative constance, sans saisonnalité marquée. Le milieu aérien n’est pas un compartiment de stockage, c’est un milieu assez fugace. Notre hypothèse est que le lindane stocké dans les sols s’évapore et contamine l’air.
Une fois qu’une molécule est utilisée, il est important de mesurer comment elle persiste, comment elle migre dans les différents compartiments jusqu’à nous exposer par la voie respiratoire, la voie cutanée, par les aliments oupar l’eau. Je rappelle que la France est le seul État européen à avoir mis en place une phytopharcovigilance intégrant l’ensemble des données de surveillance dans tous les compartiments et évaluant les effets sur la santé humaine et sur la santé animale.
S’agissant du lindane, nous allons mener des travaux d’expertise spécifiques pour comprendre les mécanismes de transfert identifiés là où cette substance est stockée. Il serait étonnant que nous trouvions des mésusages. Le lindane n’a pas été utilisé uniquement pour l’agriculture : des éleveurs avaient recours au lindane pour protéger leurs animaux d’insectes parasites ; il a également été utilisé pour traiter les charpentes contre les insectes. Cette utilisation comme biocide a été plus tardive et ne s’est interrompue qu’au milieu des années 2000. C’est la raison pour laquelle on retrouve encore beaucoup de lindane dans l’air intérieur.
M. Nicolas Turquois (Dem). Je note que votre hypothèse porte sur des réémissions et non sur des mésusages.
Mme Mélanie Thomin (SOC). Vous avez mis en avant la dimension multifactorielle de la présence des pesticides dans l’air. Quels sont les effets du réchauffement climatique et notamment de la résurgence d’épisodes caniculaires intenses sur la concentration des pesticides dans l’air ? Certaines conditions climatiques favorisent-elles cette concentration ? Par ailleurs, la réglementation actuelle est-elle suffisante pour protéger les riverains des cultures des effets des pulvérisations de produits phytosanitaires ?
Mme Emmanuelle Drab-Sommesous. Il est évident que les épisodes caniculaires vont conduire à une volatilisation plus intense. Par ailleurs, certains facteurs météorologiques conduisent à des pressions parasitaires et donc à une utilisation plus importante des intrants chimiques. C’est notamment le cas du mildiou dans les milieux viticoles, où les fongicides sont largement utilisés. C’est aussi ce qui explique la variabilité interannuelle. La météorologie joue de manière directe au moment du traitement par les phénomènes de volatilisation mais aussi de manière indirecte en raison des programmes mis en place pour lutter contre les pressions parasitaires.
Mme Mathilde Hignet (LFI-NUPES). Ce matin, un intervenant nous disait que la quantité de nouvelles molécules arrivant sur le marché dépassait largement les moyens d’investigation de la recherche sur ces substances. Comment la hiérarchie est-elle établie entre l’ensemble de ces substances qu’il faut surveiller ?
Par ailleurs, les personnes que nous avons auditionnées ont insisté sur l’importance de disposer d’une vision globale et non par silo. Un film est récemment sorti sur les algues vertes en Bretagne, qui résultent de pratiques agricoles. Disposez-vous de sites de mesures dans cette région, en lien avec cette problématique ?
M. Ohri Yamada. Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, on ne trouve que ce qu’on cherche. Cette maxime a longtemps été valable en chimie analytique. Désormais, de nouvelles techniques d’analyse non ciblée nous permettent d’identifier des signatures chimiques et de les relier à différentes molécules. Cependant, cette technique nous permet seulement d’identifier la molécule, pas de mesurer sa concentration. Ainsi, la surveillance repose encore beaucoup sur des analyses ciblées ; il est donc essentiel de déterminer ce que nous nous attendons à trouver. Nous nous attendons ainsi à trouver dans l’air les molécules qui ont le plus d’affinité pour l’air, c’est-à-dire qui sont les plus volatiles, mais aussi celles qui sont les plus vendues. Par ailleurs, plus les substances sont toxiques, plus il y a un intérêt à les surveiller. C’est la combinaison de ces trois critères qui nous permet de déterminer les substances à rechercher. Nous sommes aussi attentifs à l’arrivée des nouvelles substances et à celles qui sont les plus persistantes.
Mme Emmanuelle Drab-Sommesous. Nous dépendons aussi de la capacité des laboratoires à détecter et à quantifier les substances. Parfois, certains composés ne peuvent pas, en l’état actuel des techniques, être analysés en laboratoire.
Mme Charlotte Lepitre. Il y a en Bretagne un site pérenne de mesure pour les pesticides ; le deuxième n’a pas pu être reconduit. Mais il existe un réseau plus important pour la surveillance de l’azote, de l’ammoniaque et du soufre.
M. Ohri Yamada. La problématique des algues vertes dans l’air est liée aux émissions de sulfures d’hydrogène et d’ammoniaque, qui ne sont pas des pesticides, et qui sont mesurées régulièrement par Air Breizh.
Mme Marie Pochon (Écolo-NUPES). Une récente étude américaine a démontré que la pollution de l’air était la première cause de mortalité dans le monde. Pouvez-vous estimer la part liée aux pesticides dans l’air dans la mortalité ?
Mme Anne Laborie. C’est une question qu’il faudrait poser à Santé Publique France qui conduit des évaluations sur la mortalité et les décès prématurés. Nous mesurons les concentrations de pesticides mais pas leur impact sur la santé.
M. le président Frédéric Descrozaille. Pouvez-vous confirmer que, pour les autorisations de mise sur le marché, il n’y a aucune obligation des fabricants à soumettre leurs produits à des tests portant sur une contamination par voie aérienne et qu’ils ne sont soumis qu’à des tests évaluant la toxicité par voie d’ingestion ? Cette disposition s’applique-t-elle à toutes les familles de pesticides ? Je suis surpris que nous ne disposions d’aucune donnée médicale sur la contamination des pesticides par voie aérienne.
M. Ohri Yamada. Je le confirme.
M. Dominique Potier, rapporteur. Dans le rapport que nous avons écrit en 2014 avec Jean Boiffin, nous disions que le sol était la terre inconnue des pesticides. Je découvre aujourd’hui un nouveau continent : l’air. Le champ de la recherche est vertigineux. Nous avons bien compris que vous nous appeliez à renforcer les moyens de mesure et la réglementation.
Mme Anne Laborie. Je vous remercie de nous avoir invités à cette table ronde. Vous avez très bien résumé les enjeux. Une vraie politique nationale de surveillance des pesticides dans l’air, qui ne font aujourd’hui l’objet que d’un suivi assez léger par rapport aux enjeux, nous semble indispensable. Vous pouvez compter sur les Aasqa pour y travailler.
Mme Emmanuelle Drab-Sommesous. N’hésitez pas à interroger les Aasqa sur vos territoires, elles sont à votre disposition.
Mme Charlotte Lepitre. La fédération se tient également à votre disposition pour toute question à l’échelle nationale. Santé publique France le dira mieux que moi mais les études sanitaires montrent que certaines substances ou expositions jouent un rôle dans certaines maladies.
M. Ohri Yamada. Je précise que des études sur la contamination par voie respiratoire préalablement à la mise sur le marché existent, mais uniquement pour les effets aigus. Les VTR concernent les effets chroniques, peu importe la voie d’exposition. Ce sont les effets sur les organes qui sont évalués, presque exclusivement par voie orale.
L’objectif de la phytopharmacovigilance est de collecter les données d’observation dans les conditions réelles d’utilisation. Elle vient en complément des évaluations a priori réalisées sur des animaux de laboratoire et extrapolées à la santé humaine. Nous identifions parfois des effets indésirables insoupçonnables, liés à des circonstances imprévisibles au moment de l’évaluation a priori. Notre mission est d’identifier ces données et les signaux qui imposent des mesures de gestion.
9. Audition de M. Jean Boiffin, ingénieur agronome, directeur de recherche honoraire à l’INRA (mercredi 6 septembre 2023)
M. le président Frédéric Descrozaille. Monsieur Boiffin, merci beaucoup de vous être rendu disponible.
Nous avons choisi de consacrer la première phase de nos auditions à un état des lieux, notamment afin de tendre vers une sorte d’harmonisation des connaissances des différents membres de la commission d’enquête. Cette audition nous permettra de faire la transition avec la phase suivante d’analyse critique des politiques publiques de réduction de l’usage des produits phytosanitaires.
Votre témoignage nous sera utile pour bien contextualiser le lancement du premier plan Écophyto. Il importe, en effet, de ne pas regarder le passé avec les yeux du présent. Nous avons compris, grâce à nos nombreuses auditions, que les connaissances et les dispositifs de mesure avaient beaucoup évolué ces dernières années.
Je rappelle à mes collègues que vous êtes ingénieur agronome et que vous avez fait l’essentiel de votre carrière à l’Institut national de la recherche agronomique (Inra), devenu l’Inrae, l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement. Vous en avez été le chef du département d’agronomie, avant d’être nommé directeur scientifique chargé des relations entre agriculture et environnement. Vous avez suivi de près la mise en place du premier plan Écophyto, sujet sur lequel nous souhaitons plus particulièrement vous entendre, et vous avez été un acteur central du premier bilan qui en a été dressé, en cheville avec notre rapporteur, Dominique Potier, dans le cadre de son rapport « Pesticides et agroécologie, les champs du possible ».
Nous ne vous demanderons pas de réagir à ce qui a été fait après 2014, puisque vous aviez alors pris votre retraite, mais vous pourrez nous faire part, de vous-même, de tous les éléments que vous souhaiterez concernant l’objet de notre commission d’enquête, qui vise à comprendre les raisons du bilan mitigé, voire de l’échec des politiques publiques de réduction de l’usage des pesticides dans l’agriculture.
Je précise qu’étant entendu par une commission d’enquête, vous êtes tenu, en vertu de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.
(M. Jean Boiffin prête serment.)
M. Jean Boiffin, ingénieur agronome, directeur de recherche honoraire à l’Inra. Je suis très honoré de cette audition, et même impressionné. D’après ce qui m’a été indiqué, elle devait comporter deux points : retour sur le constat posé par le rapport de 2014, que vous avez cité, et regard sur les suites qui lui ont été données. Mon intervention liminaire portera essentiellement sur le premier aspect. Si vous m’interrogez sur le second par la suite, je vous dirai franchement si mon information, un peu lacunaire depuis 2014, date à laquelle j’ai en effet pris ma retraite, me permet de vous répondre de façon pertinente ou non.
Je n’ai pas participé à la conception du plan Écophyto, mais il m’a été demandé, fin 2009, probablement d’ailleurs parce que je n’avais pas été impliqué initialement, de présider le comité d’experts du plan. C’était une sorte de conseil scientifique et technique, chargé de suivre la mise en œuvre. J’ai animé ce comité de 2010 à 2014, et c’est à ce titre que j’ai été intégré dans la mission constituée en 2014 autour du député Dominique Potier.
Après un bref rappel sur le premier plan Écophyto, qui s’appelait Écophyto 2018, j’évoquerai la lettre de mission de M. Potier, puis chacune des trois grandes parties du rapport – respectivement intitulées « Comprendre », « Agir » et « La mise en œuvre » –, essentiellement sous l’angle de l’analyse sous-jacente que nous avions faite.
Le plan Écophyto 2018 avait pour origine le Grenelle de l’environnement, vaste réflexion collective menée en 2007 sous la présidence Sarkozy, dans une conjoncture politique qui a été, pendant un certain temps, proenvironnementaliste. Un des six axes de travail du Grenelle concernait la préservation de la biodiversité et des ressources naturelles. C’est dans ce cadre qu’étaient principalement traités les problèmes agricoles. Il n’y avait pas d’axe de travail relatif à l’agriculture : elle était présente dans chacun d’eux, en particulier celui concernant la préservation de la biodiversité et des ressources naturelles. Cet axe a conduit, entre autres engagements, comme la trame verte et bleue, à un objectif de réduction massive et rapide de l’usage des pesticides, de moins 50 % en dix ans. La recherche, quant à elle, n’était pas très présente dans les axes du Grenelle de l’environnement, et l’engagement massif qui a été décidé a surpris pas mal d’observateurs, notamment dans les milieux agricoles et agronomiques.
Le ministre de l’agriculture de l’époque, Michel Barnier, a demandé à Guy Paillotin, secrétaire perpétuel de l’Académie d’agriculture et ex-président de l’Inra, qui était très respecté aussi bien dans le milieu agricole que dans le milieu scientifique, de présider le comité opérationnel du Grenelle de l’environnement, lequel était chargé de traduire en plan d’action l’engagement qui avait été pris. Bon gré, mal gré, les organisations professionnelles agricoles, l’agrofourniture et l’industrie phytosanitaire ont accepté de participer, à côté des ONG environnementalistes, et de cautionner le plan dès lors qu’était ajoutée à l’objectif la mention « si possible ». Cet ajout correspondait, du reste, au caractère non contraignant de la plupart des dispositions du plan Écophyto.
Les travaux du comité se sont appuyés sur une vaste étude collective qui avait été engagée par l’Inra avant même le début du Grenelle de l’environnement, à la demande des pouvoirs publics, et qui s’appelait « Écophyto R&D [recherche et développement], quelles voies pour réduire l’usage des pesticides ? » Cette étude a eu une grande influence sur une assez large partie du plan.
Celui-ci a été copiloté par les ministères chargés de l’environnement et de l’agriculture, mais sa maîtrise d’œuvre a été confiée à ce dernier et, point très important, centralisée à la direction générale de l’alimentation (DGAL).
Dans sa version initiale, datant de septembre 2008, le plan comportait 105 actions, regroupées en huit axes qui étaient respectivement consacrés aux indicateurs, à la mise au point et à la diffusion des voies de réduction de l’usage des pesticides, à la recherche, à la formation, à la surveillance des bioagresseurs et des effets non intentionnels, aux départements et territoires d’outre-mer (DOM-TOM), aux usages en zones non agricoles et à la communication, à quoi s’est ajouté, en 2012, un axe relatif à la santé des utilisateurs.
Le contexte était double au niveau européen : l’adoption du plan était concomitante de celle de la directive 2009/128, instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, et de la préparation d’une énième révision de la PAC, la politique agricole commune, finalement intervenue en 2015.
Pour ce qui est de la directive, c’est la DGAL qui était à la manœuvre afin d’assurer une coordination, laquelle a été très étroite. Le plan Écophyto a ainsi officiellement constitué la version française de la mise en œuvre de la directive, celle-ci prévoyant l’adoption de plans nationaux. Alors que la directive ne comportait aucune obligation de réduction – et c’est toujours le cas –, la France s’est placée en pointe dans l’interprétation du texte par rapport à ses compétiteurs européens, notamment l’Allemagne, qui privilégiait alors la réduction des impacts et interprétait la directive sous cet angle, en utilisant des systèmes de mesure qui correspondaient plus à la question de l’impact des pesticides qu’à celle de leur usage. Les dirigeants des grandes filières végétales ont dès lors déclaré que la France s’infligeait, à travers le plan Écophyto, une autodistorsion de concurrence.
En ce qui concerne la PAC, la négociation a été menée par d’autres services du ministère de l’agriculture. Je n’ai plus en tête la taxonomie alors en vigueur, mais il me semble qu’il s’agissait de la direction de l’espace rural et des forêts. Pour les hauts cadres qui menaient les négociations – ils nous l’ont dit lors d’une séance publique du comité d’experts – les questions environnementales étaient très secondaires, et celle de la réduction de l’usage des pesticides était tertiaire.
Début 2014, le plan Écophyto avait été mis en œuvre pendant cinq années pleines. La décision de confier son évaluation à mi-parcours à un parlementaire s’est accompagnée d’un regain d’importance politique – c’est en tout cas ainsi que l’ont ressenti beaucoup d’acteurs, dont je fais partie.
La lettre de mission, en date du 30 mai 2014 et signée par le Premier ministre de l’époque, Manuel Valls, fixait pour objectif de « proposer, en concertation avec les parties prenantes et les administrations concernées, une nouvelle version du plan Écophyto », ce qui sous-entendait qu’on considérait la version initiale comme insuffisante pour atteindre les objectifs fixés. Du reste, l’échéance de 2018 avait prudemment été gommée de l’intitulé du plan. La lettre de mission faisait aussi référence à la directive européenne de 2009, qui prévoyait un réexamen à mi-parcours. Le rapport a servi de base pour la réponse de la France à cette disposition.
La première partie du rapport visait à poser un diagnostic sur l’évolution des enjeux et du contexte depuis le démarrage du plan et sur l’absence de tendance à la baisse que l’on observait alors. Je citerai quatre points forts – le député Potier complétera ou rectifiera s’il le juge nécessaire.
S’agissant de l’impact des pesticides, des études a posteriori menées entre 2008 et 2014, notamment la fameuse expertise de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) de 2013 et le rapport sénatorial de 2012, avaient accru les présomptions d’effets négatifs des pesticides sur la santé humaine et accessoirement, car c’était de manière plus fragmentaire, sur le fonctionnement des écosystèmes. Un gros travail avait été mené, en particulier, sur les pollinisateurs. Ces travaux nous ont fait prendre conscience, au sein de la mission, de l’insuffisance fondamentale des systèmes d’évaluation ex ante, c’est-à-dire avant la mise sur le marché. Cette évaluation, qui est indispensable, devait être non seulement renforcée mais aussi complétée par une évaluation a posteriori des effets observés sur le terrain, qui devait être beaucoup plus sérieuse que ce qui existait à l’époque, à notre avis, étant entendu que les collègues de l’Inserm et le rapport sénatorial avaient déjà réclamé un renforcement. Ces études a posteriori devaient permettre de réviser les cohortes, les observations in situ des écosystèmes, en particulier leur dérive, et les autorisations de mise sur le marché, dès qu’apparaitraient des présomptions fondées, c’est-à-dire de faire ce qu’on appelle de la phytopharmacovigilance. Le renforcement de ces études était une des recommandations majeures du rapport. Nous avons souligné au passage que l’évaluation a posteriori était particulièrement faible et lacunaire en ce qui concerne les impacts écologiques.
J’en viens à la réduction de l’usage des pesticides. En 2014, on observait qu’elle n’avait pas eu lieu et qu’il y avait même une tendance à la hausse, ainsi que d’importantes fluctuations interannuelles, ces deux tendances étant essentiellement imputables aux herbicides. Dans le même temps, on observait une tendance à la baisse dans le réseau des 2 000 fermes Dephy (réseau de démonstration, expérimentation et production de références sur les systèmes économes en phytosanitaires), souvent sans détérioration des performances économiques. Néanmoins, cette tendance à la baisse était encore assez modeste et surtout extraordinairement variable d’une ferme à l’autre, suivant des trajectoires extrêmement diverses – beaucoup plus qu’on l’avait pensé lors de la conception du réseau Dephy. Cela a impliqué un travail d’analyse beaucoup plus fouillé que prévu, d’où des coûts et un investissement en temps bien supérieurs. S’agissant des zones non agricoles, la loi Labbé venait d’être promulguée. En exagérant un peu, on pouvait dire que l’affaire était réglée ; en tout cas, une baisse considérable et irréversible des usages était enclenchée.
La mission a mis en exergue, dans son diagnostic, les facteurs qui contrarient la diversification des cultures dans le temps et l’espace, ce qui est un point capital.
La quantité de pesticides utilisés pour une surface agricole donnée a trois sources de variabilité. La première est la nature de l’espèce végétale cultivée, chacune ayant son propre cortège de bioagresseurs, auxquels elle est plus ou moins sensible et exposée. Dans un contexte écologique, technique et économique donné, il en résulte des niveaux moyens d’usage des pesticides extrêmement variables selon les cultures, la médaille d’or allant aux vergers de pommiers, celle d’argent aux pommes de terre et celle de bronze à la vigne. Au pied du podium, à un niveau moyen élevé, se trouvent le blé tendre, le colza et l’orge d’hiver. À l’opposé, on n’utilise rien dans les prairies permanentes, quasiment rien dans celles non permanentes, et peu, voire très peu de pesticides pour le tournesol ou le sorgho. L’évolution des surfaces occupées par les différentes cultures a ainsi une grande importance.
La deuxième grande source de variabilité est le contexte, qui favorise plus ou moins le développement des bioagresseurs. Il s’agit non seulement du climat, plus ou moins favorable selon les années et les régions, mais aussi des systèmes de culture, en particulier la succession dans le temps des cultures sur une parcelle et le paysage dans lequel s’insère cette dernière – c’est l’aspect spatial. Plus la succession de cultures et le paysage sont uniformes – on peut penser, par exemple, à une monoculture occupant un paysage entièrement ouvert, comme les oliveraies en Andalousie, monoculture très ancienne et extraordinairement étendue –, plus le développement des bioagresseurs spécialisés dans la culture concernée risque d’être important, et plus l’agriculteur est incité à traiter.
Une troisième source de variabilité est la façon dont l’agriculteur gère la santé des plantes. Sa manière de faire est plus ou moins préventive et systématique, avec plus ou moins d’aversion au risque, plus ou moins de recours aux avertissements et aux outils d’aide à la décision. C’est, là aussi, très variable pour une culture donnée, face à un même niveau de risque. Le comportement de l’agriculteur dépend de ses sources d’information et de son environnement technique.
C’est sur ce comportement que se focalisait le plan. Les deux premiers facteurs sont liés à la structure de la ferme France et à son évolution, et ils dépendent du degré de spécialisation à l’échelle régionale. Quand des régions, qui occupent en France des surfaces énormes, sont spécialisées dans le système de culture colza-blé-orge, cela conduit à une très forte inertie de la consommation de pesticides, d’une part, parce que ces trois cultures en utilisent beaucoup et, d’autre part, parce que ce système, ultrasimple, favorise le développement des bioagresseurs et donc un usage important des pesticides pour chacune des trois cultures.
Les deux premiers facteurs étaient pratiquement ignorés par le plan Écophyto initial. Sans méconnaître l’importance du troisième facteur, le comportement de l’agriculteur, la mission de 2014 a pensé que l’uniformité des assolements et de la succession des cultures était un facteur d’explication majeur du haut niveau de l’usage des pesticides en France. Il est lié à l’importance des surfaces des espèces végétales fortement traitées – blé, orge d’hiver, colza et vigne – et plus encore au fait que cette uniformité crée un contexte phytosanitaire défavorable qui incite à traiter.
En allant plus en amont, nous avons pensé qu’il fallait, pour réduire l’usage des pesticides, s’intéresser aux mécanismes de rémunération des agriculteurs, en particulier la fixation des prix des produits végétaux. Elle conduit, en effet, au choix des cultures et de leur succession et va dans le sens de la spécialisation et de l’uniformité plutôt que dans celui d’une diversification des couverts végétaux dans le temps et l’espace, aspect totalement ignoré par le plan Écophyto – j’exagère peut-être un peu en disant « totalement », mais pas beaucoup.
J’en viens à l’éventail des solutions disponibles.
Notre premier constat était qu’une dynamique de recherche et développement indéniable s’était enclenchée. Beaucoup plus de projets avaient trait à la réduction de l’usage des pesticides en 2014 qu’en 2008, et il ne s’agissait pas seulement de projets directement soutenus par le plan. Celui-ci avait eu un très important effet de rayonnement et d’entraînement sur le système de recherche et développement, mais cette dynamique était encore trop récente pour fournir aux agriculteurs toute la panoplie nécessaire pour atteindre un objectif aussi ambitieux qu’une réduction de 50 % des usages dans l’ensemble de la ferme France. Si vous le souhaitez, je pourrai revenir sur l’historique de la recherche et de l’enseignement en agronomie, qui me paraît une question très importante.
Deuxième constat, réalisé dans le cadre du réseau Dephy, l’éventail des solutions pour réduire l’usage des pesticides se caractérisait, comme envisagé initialement dans l’étude préliminaire Écophyto R&D, par trois degrés, croissants, de difficulté. Il y a tout d’abord l’accroissement de l’efficience des produits appliqués, qui n’est pas très difficile. Typiquement, au lieu de traiter de façon systématique, on suit des avertissements et on utilise des outils d’aide à la décision. Cela ne conduit pas toujours à une réduction de l’usage des pesticides, mais c’est possible, dans l’ensemble, et c’est une des voies suivies dans le réseau Dephy. Le deuxième niveau, un peu plus difficile, consiste à substituer un produit de biocontrôle à un pesticide chimique. Le troisième niveau est ce qu’on appelle la reconception : on s’engage dans un changement profond du système de culture, par exemple par l’allongement de la rotation grâce à l’introduction d’une nouvelle culture. Si on le faisait à l’échelle de la ferme France, l’assolement de celle-ci devrait changer. Ce n’est pas ce qu’on constate, ou seulement de façon marginale. Bien que privilégiée dans la sélection des projets et assez largement représentée dans le réseau Dephy, la dernière option reste minoritaire, parce qu’elle est plus difficile. Or, très schématiquement, c’est surtout ce levier qui est efficace, en particulier pour les mauvaises herbes. Je rappelle que les herbicides représentent grosso modo la moitié des pesticides utilisés.
Troisième constat, quand on voulait regarder ce qui se passait à l’échelle de la France entière pour comprendre en quoi et pourquoi l’évolution des pratiques phytosanitaires ne correspondait pas à ce qu’on observait dans le réseau Dephy, on avait en réalité très peu d’informations. Les enquêtes sur les pratiques culturales du ministère de l’agriculture, qui sont pourtant des mines extraordinaires de renseignements, ne comportaient pas beaucoup de données en la matière. Elles n’ont commencé à en recueillir qu’assez tardivement par rapport au début de la mise en œuvre du plan.
L’assolement de la ferme France est, je l’ai dit, quasiment immuable. Ce qu’on qualifiait de solutions disponibles au sein du réseau Dephy n’était donc peut-être pas si disponible que cela, ou n’était pas perçu comme tel au niveau de la France entière. En fin de compte, le réseau Dephy était peut-être un réseau pionnier, d’exploration, et très intéressant à ce titre, mais pas, comme on le souhaitait au départ, un réseau de démonstration. Ce qui marche, en effet, est difficile.
Notre rapport n’a pas pris la forme d’une dénonciation univoque d’un échec du plan. Celui-ci comportait, à nos yeux, certains points forts qui pouvaient être considérés comme des conditions non suffisantes mais nécessaires pour la réduction des usages. Il s’agissait ainsi d’un plan d’accompagnement mais pas véritablement d’entraînement.
Le premier point fort était que les pouvoirs publics ont émis un signal qui a été à peu près maintenu et qui a été effectivement suivi par une grande partie du système de recherche et développement agronomique – je peux en témoigner –, par une partie importante du développement agricole sous tutelle professionnelle, notamment les chambres d’agriculture, et par un nombre non négligeable de responsables professionnels, même s’il y avait, bien entendu, des différences importantes selon les institutions, les filières végétales ou les régions.
Deuxième point fort, la version initiale du plan Écophyto a créé des dispositifs structurants, comme les indicateurs d’usage, le bulletin de santé du végétal, le réseau Dephy, notamment les fermes expérimentales, le certificat individuel de produits phytopharmaceutiques (Certiphyto) et le programme de recherche dédié au plan, qui étaient pour nous des conditions indispensables à l’instauration d’une dynamique de réduction de l’usage des pesticides.
Nous avons néanmoins relevé un certain nombre de points faibles. Je me bornerai à en citer trois, qui sont majeurs.
Le premier était l’absence de prise sur certains leviers indirects, mais essentiels, pour l’usage des pesticides, comme la PAC et les cahiers des charges de la grande distribution et du commerce international des denrées agricoles, qui jouent sur la structure de la ferme France et par les choix faits par les agriculteurs en matière de cultures, d’assolement et de succession des cultures.
Deuxième point faible, que j’ai déjà évoqué, le potentiel d’adoption et de diffusion des solutions initialement considérées comme disponibles était surestimé. La conception de départ était probablement un peu simpliste.
Troisième point faible, nous avons souligné un certain nombre de défauts d’organisation et de mise en œuvre, notamment l’émiettement du plan, qui comprenait neuf axes et 114 actions, avec pour corollaires une gouvernance qu’on pourrait qualifier de très ramifiée et surtout un mode de financement des actions très compliqué, qu’un chercheur peu versé dans ces matières trouverait peut-être kafkaïen. Le financement transitait par l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (Onema) et il passe peut-être encore par l’Office français de la biodiversité (OFB).
J’aborde maintenant la deuxième partie du rapport, à savoir les orientations proposées en vue d’une nouvelle version du plan. Ces orientations, auxquelles correspondaient à chaque fois plusieurs recommandations, formulées sous forme de fiches, étaient au nombre de six. J’en évoquerai quatre qui sont pour moi – mais je m’exprime sous le contrôle du député Potier – les plus importantes.
La première orientation était le renforcement de la surveillance et de la maîtrise des risques. Il s’agissait de donner à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses), qui venait d’être créée, les moyens d’exécuter la mission de phytopharmacovigilance qui lui avait été donnée, c’est-à-dire le suivi a posteriori des impacts de l’usage des pesticides sur la santé humaine, la santé des écosystèmes et la contamination des milieux.
La deuxième orientation était d’arriver à une baisse de 25 % des usages en cinq ans en utilisant tous les outils et toutes les solutions validés lors des cinq premières années d’application du plan et, surtout, en organisant mieux l’accompagnement des agriculteurs. Nous avons ainsi recommandé d’augmenter la taille du réseau Dephy, notamment le dispositif des fermes, en faisant passer leur nombre de 2 000 à 3 000, et de créer un deuxième cercle de 30 000 exploitations qui bénéficieraient d’un conseil renforcé, mais n’allant pas jusqu’à la prestation lourde déployée dans le réseau Dephy – un ingénieur à mi-temps, me semble-t-il, pour dix fermes, afin de réaliser un travail d’animation constant –, le but étant de s’engager en vraie grandeur dans les voies ayant fait leurs preuves dans le cadre de Dephy.
La troisième orientation était d’agir à moyen et à long terme en appliquant un ensemble de recommandations, encore plus nouvelles, qui visaient à utiliser des leviers structurels : non seulement homogénéiser encore plus les règles d’homologation, pour éviter les distorsions de concurrence, mais aussi faire en sorte que la PAC favorise bien davantage la diversification et le verdissement par le soutien à l’élevage, afin de maintenir les prairies non traitées, par la préservation de soutiens couplés pour certaines cultures dites de diversification, comme les protéagineux – non parce que ceux-ci seraient vraiment moins traités que d’autres cultures, même si certains le sont effectivement très peu, mais pour créer des rotations faisant en sorte qu’on traite moins le blé ou le colza –, ainsi que par une conditionnalité des aides du premier pilier explicitement liée, ce qui n’était pas le cas, à la succession des cultures, et non pas seulement à leur diversification, et à la gestion des pesticides.
Autre élément important, nous avons recommandé de faire de la protection intégrée un standard reconnu, coconstruit mais aussi exigeant que possible – la protection intégrée étant plastique ou flexible, on peut y intégrer pas mal de choses – pour les transactions commerciales, y compris au sein du commerce international, à l’image de ce qui a été fait, bien que ce soit très décrié, en ce qui concerne l’huile de palme. En effet, les standards qui conditionnent la mise sur le marché de l’huile de palme ne sont pas si nuls qu’on le dit du point de vue de la déforestation. Nous avons pensé que la protection intégrée pouvait être utilisée en tant que condition de commercialisation, par exemple pour les transactions concernant les céréales.
S’agissant toujours de l’action à moyen et à long terme, nous avons recommandé de favoriser la maîtrise du foncier et de la gestion de l’espace pour agir sur les facteurs paysagers des épidémies de bioagresseurs, en développant une sorte d’agroécologie du paysage.
La quatrième orientation consistait à changer de braquet en ce qui concerne l’effort de R&D directement induit par le plan Écophyto. La dynamique en la matière était encore trop récente, je l’ai dit, et présentait encore trop d’angles morts, aussi bien à l’échelle internationale qu’à l’échelle française. Il nous a donc paru important de renforcer le rôle fédérateur et orienteur du plan dans ce domaine. En matière d’agroécologie du paysage, par exemple, l’état de l’art était à l’époque, et il le reste encore, je crois, trop lacunaire et imprécis pour pouvoir fournir des règles d’action consistantes. La question ne se résume pas à augmenter le nombre de kilomètres de haies.
S’agissant de la troisième partie du rapport, je me contenterai de mentionner deux volets.
Le premier était la restructuration du plan en six axes, au lieu de neuf, dont un tout nouvel axe intitulé « politiques publiques, territoires et filières », dont je me demande un peu ce qu’il est devenu – j’ai très peur qu’il n’ait pas donné ce qu’on espérait, mais je n’ai pas suivi la question d’assez près pour pouvoir le certifier.
Nous avons également recommandé un nouveau système de gestion financière, doté de moyens accrus et surtout présentant une meilleure coordination entre les différents acteurs de la maîtrise d’ouvrage, la grande innovation souhaitée en la matière étant l’introduction des régions dans les tours de table en matière de financement et d’orientation. En effet, les régions étaient complètement absentes du plan Écophyto initial.
Pour conclure, je dirais que le rapport comportait une critique forte mais constructive de la première version du plan. Il préconisait à la fois une prise de recul et une amplification, et essayait à tout prix de ne pas jeter le bébé avec l’eau du bain, ce qui aurait comblé les vœux d’opposants très différents au plan Écophyto. Le rapport visait à conserver un esprit participatif permettant d’embarquer une partie importante de la profession et à instaurer à la fois plus de réalisme et plus d’ambition quant à l’ampleur des changements à réaliser.
Je me tiens maintenant prêt à répondre à vos questions.
M. le président Frédéric Descrozaille. Un immense merci pour votre exposé, que j’ai trouvé absolument passionnant, notamment lorsque vous avez rappelé les conditions dans lesquelles le plan Écophyto a été conçu, à la suite du Grenelle de l’environnement. Quand on n’écrit pas exactement ce qu’on a dit, il ne faut peut-être pas s’étonner qu’ensuite on ne fasse pas exactement ce qu’on a écrit, mais nous aurons l’occasion d’en reparler.
M. Dominique Potier, rapporteur. Je vous remercie également, monsieur Boiffin, pour la belle synthèse que vous venez de faire. Je ne pouvais pas présenter moi-même le rapport de 2014, que nous avons copiloté. Mon statut lors de cette audition est assez particulier : il serait un peu hypocrite que je vous questionne et que je commente ce que nous avons fait ensemble. Je me mettrai donc en retrait à ce stade, même si je vais quand même exprimer deux nuances par rapport à ce que vous avez dit et vous poser une question.
Vous avez en quelque sorte méprisé, dans votre présentation, la question des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP), qui ont été lancés grâce au rapport mais abandonnés à la suite de la loi Egalim. Nous avons fait le constat, dans le cadre d’un groupe de travail que j’ai conduit avec Stéphane Travert, qu’il fallait au moins reprendre le fil de l’expérimentation – quatre ou cinq ans ont donc été perdus. J’étais assez réservé lorsque j’ai proposé dans le rapport la création de ces certificats, mais j’ai ensuite été convaincu par l’idée que j’avais reprise : elle est en effet prometteuse. Elle est même cruciale en matière de R&D, car elle permet de s’assurer que le conseil émis par les coopératives ou le secteur privé ne vient pas en contradiction avec la recherche de l’intérêt général, incarné par les chambres d’agriculture et les instituts. Tout cela doit donc être réarticulé. Cette proposition, qui était opérationnelle, a été quelque peu réduite à néant, mais elle pourrait bien redevenir d’actualité.
S’agissant du foncier, nous avons débattu assez tôt de son lien avec l’usage des produits phytosanitaires, notamment lors des états généraux de l’alimentation. Je pense qu’il ne s’agirait pas tant de créer une mosaïque paysagère par l’intervention des pouvoirs publics que de réguler le marché du foncier pour permettre le renouvellement des générations, qui s’accompagne quasi automatiquement, en tout cas assez naturellement, d’une recherche de valeur ajoutée et d’une diversification des activités, alors que la logique de l’agrandissement conduit à une simplification des cultures. Je privilégierais donc la dimension socioéconomique à la dimension paysagère, même si l’objectif reste bien la mosaïque paysagère et la succession des cultures, voire les méteils – le mélange des espèces dans une même parcelle.
J’aimerais que vous reveniez sur une question, que je me suis d’ailleurs permis de poser au ministre, en tant que rapporteur, qui est celle du changement des critères. Nous avions nous-mêmes débattu pendant des mois de la question des indicateurs. Le Nodu (nombre de doses unités) nous avait semblé le nec plus ultra, contrairement à l’indicateur fondé sur les quantités. Dans les communications qui voient le jour au niveau gouvernemental, on se satisfait néanmoins de l’évolution des quantités alors que le Nodu reste constant. Compte tenu de votre expertise, j’aimerais connaître votre sentiment. Le Nodu a un défaut : il ne correspond pas à une norme européenne ; je n’en fais donc pas un dogme. Il faudra s’entendre sur une taxonomie européenne mais, en attendant, n’est-il pas dangereux de se rassurer, quand on évalue le plan Écophyto, en parlant de la baisse des quantités ?
M. Jean Boiffin. Loin de moi l’idée de mépriser les CEPP. On me reproche au contraire, dans le milieu qui est le mien, d’y être favorable. Le rapport contenait une fiche à leur sujet, mais je crois me souvenir que les CEPP ne sont pas nés dans ce cadre. Marion Guillou faisait notamment partie des promoteurs de cette mesure, qui a fait l’objet de beaucoup de controverses, car tout le monde pensait que ce serait une usine à gaz. Je crois que l’expérimentation a commencé au moment même du rapport et nous en avons donc parlé.
Pour ce qui est du foncier, je suis totalement d’accord avec ce que vous avez dit.
En ce qui concerne les indicateurs, on n’a pas trouvé mieux que le Nodu. Pendant toute la période d’application d’Écophyto 1, des groupes de travail ont étudié la question intensément, et parfois même de façon passionnée, mais le Nodu a survécu. Il a même été consolidé à l’issue de ces débats, en tant qu’indicateur d’usage et de pression. La notion de quantité de substances actives (QSA) ne vaut rien : elle n’a aucune signification, sinon pour les transporteurs.
M. Grégoire de Fournas (RN). Pourriez-vous définir ce qu’est le Nodu ?
M. Dominique Potier, rapporteur. Sauf erreur, la QSA correspond à un tonnage. Le Nodu, quant à lui, est le nombre de doses unités utilisées dans l’année. Il est actuellement d’environ 80 millions d’hectares : même s’il y a eu des hausses et des baisses au fil du temps, on reste au même niveau qu’au début de l’application du plan, et le chiffre est supérieur à la surface agricole utile de la France. Le Nodu nous en dit davantage de l’impact que les quantités utilisées, qui sont variables en fonction de la concentration des produits.
M. Jean Boiffin. Lorsque l’usage de produits très pondéreux, comme le soufre ou la bouillie bordelaise – en particulier cette dernière – diminue au profit, par exemple, de pesticides organiques de synthèse beaucoup plus efficaces, y compris dans leurs impacts négatifs, dont les doses se mesurent en grammes au lieu de tonnes ou de centaines de kilos par hectare, les quantités baissent mais en termes d’impacts environnementaux et de dépendance de l’agriculteur vis-à-vis des pesticides, ce n’est pas comparable.
Deux indicateurs ont été utilisés dans le cadre du plan – et sont, du reste, encore en usage. Le premier est l’indice de fréquence de traitement (IFT), pour lequel un traitement vaut un point d’indice, deux traitements deux points d’indice, et ainsi de suite. Bien que peu subtil, cet indicateur traduit assez bien l’intensité du traitement par pesticides auquel recourt un agriculteur.
Un autre indice, plus subtil, repose sur les « doses de référence » autorisées lors de la mise sur le marché et que l’on n’a pas le droit de dépasser : une unité de Nodu correspond à une dose de référence de produit, quel qu’il soit. Si l’on utilise plusieurs produits en même temps, par exemple trois doses de référence de trois produits en un seul passage, on compte trois points de Nodu et un seul point d’IFT.
M. Nicolas Turquois (Dem). L’IFT s’applique à l’exploitation ou à la parcelle. Pour une pleine dose d’un produit, l’IFT est égal à 1, et à 0,5 pour une demi-dose. On obtiendra ainsi, par exemple, pour une culture de maïs, un IFT de 2,8 pour une pleine dose d’un produit et diverses fractions de dose d’autres produits.
Le Nodu, qui s’applique plutôt au pays tout entier, correspond à l’ensemble, ramené à la dose pleine, des doses vendues sur l’ensemble du territoire français, tandis que l’IFT tient compte du fait que l’on applique une dose ou une demi-dose, voire un quart de dose. On peut certes calculer un Nodu à l’exploitation, mais c’est plutôt au niveau de la ferme France qu’on peut voir si les quantités globales diminuent ou non. Cette mesure est cependant plus riche que la quantité calculée dans l’absolu car, comme vous l’avez rappelé, la bouillie bordelaise s’emploie par kilos à l’hectare, tandis que certains produits s’appliquent à des doses de quelques grammes à l’hectare.
M. Dominique Potier, rapporteur. Dans l’histoire du plan Écophyto, ce débat sur les indicateurs a constitué une vraie controverse idéologique. Un consensus s’est dégagé à propos du Nodu, même si je suis aujourd’hui le premier à reconnaître qu’il faut l’abandonner au profit d’un critère européen, car ces mesures n’ont de sens qu’à l’échelle européenne. Cependant, au moment où certains communiquent aujourd’hui sur la baisse des quantités, une clarification s’impose. J’ai d’ailleurs écrit à ce propos au ministre, qui m’a répondu. Dans le cadre d’une commission d’enquête, nous devons parler des mêmes choses et nous avons un devoir de vérité. Si le Nodu est la référence scientifique, il doit être le premier indicateur utilisé, même s’il peut être tempéré avec l’IFT ou la QSA.
La question de la normativité méritait certes une clarification, mais ce n’est pas le lieu d’épuiser les questions de fond et je préfère profiter de votre présence, monsieur Boiffin, pour aborder des questions plus significatives.
M. Jean Boiffin. Pour ce qui est de l’IFT, nous sommes pleinement d’accord et je me suis peut-être mal exprimé. Je me permettrai toutefois d’ajouter un point, qui du reste touche encore au fond et concerne l’avenir des discussions européennes. Le débat à venir, qui est aussi celui que nous avons eu avec les Allemands, porte sur l’opportunité d’une pondération des quantités, qu’il s’agisse de doses unitaires ou d’IFT, c’est-à-dire d’occurrences de traitement. Nos collègues européens étaient d’accord avec cette démarche, mais la question était de savoir s’il fallait ou non pondérer avec des indices d’impact. Les Allemands étaient très favorables à cette idée, car leur mode de mesure des impacts permettait alors de donner l’impression d’une forte diminution de leurs indices. D’interminables discussions ont eu lieu à ce propos au sein du groupe de travail consacré au plan Écophyto, et elles ne manqueront pas de se poursuivre. Après quoi, un compromis se dégagera certainement pour intégrer en partie les impacts dans le calcul des indices.
M. Nicolas Turquois (Dem). Je reconnais bien l’agronome ! Je ferai deux remarques, en lien avec les observations de M. Potier.
Vous avez redit, monsieur Boiffin, que plus les cultures étaient homogènes et se répétaient dans la rotation, plus il fallait recourir à divers phytosanitaires pour contrer les bioagresseurs. L’expérience vécue sur le terrain montre bien le lien entre l’agrandissement des fermes et le recours aux pesticides. De fait, lorsqu’on agrandit la ferme, on la simplifie et on réduit donc le nombre de cultures : pour faire face aux pics de main-d’œuvre, on utilise davantage de phytosanitaires sur des cultures moins diversifiées. Il y a donc un lien très fort entre l’agrandissement des fermes et l’homogénéisation, la simplification et l’augmentation des traitements sur les cultures.
Ma deuxième remarque porte sur les haies, dont je suis un ardent défenseur, en tant qu’elles sont un multiplicateur de semences. En effet, la présence d’une haie est étroitement liée à celle des insectes pollinisateurs, quels que soient les traitements appliqués. La haie est un réservoir de nourriture pour tous les insectes, ainsi que pour certains oiseaux et autres animaux, et je peux vous démontrer que, pour certaines cultures très attractives pour les pollinisateurs, la différence est visible selon qu’il existe ou non une haie à proximité, sans qu’il soit besoin de procéder à des mesures poussées.
M. Jean Boiffin. Je suis tout à fait d’accord. Le lien avec l’agrandissement des fermes est certain et il serait intéressant d’étudier de plus près le lien entre l’usage des phytosanitaires et l’agrandissement des fermes, sachant que cet agrandissement peut s’opérer de différentes façons. Dans la perspective qui nous intéresse, un modèle d’agrandissement particulièrement redoutable est celui qui procède par adjonction de grands blocs de parcelles très éloignés du siège de l’exploitation : c’est le summum du mécanisme que vous décrivez car, du fait de la distance, il pousse à une simplification encore plus grande.
Ardent partisan des haies moi aussi, je bois du petit-lait en vous écoutant. Cependant, les haies devront être composées et disposées différemment selon les bioagresseurs considérés. En d’autres termes, le kilométrage ne suffit pas : si l’on veut une agroécologie fine, efficace et percutante, il ne faut pas se contenter de prôner la haie en termes globaux.
M. Éric Martineau (Dem). Vous avez évoqué un relatif échec du plan Écophyto, mais il est un point qui n’a pas été abordé depuis ce matin : la rémunération des agriculteurs. Je ne connais, en effet, aucun agriculteur qui traite ses cultures et pulvérise des produits phytosanitaires par plaisir, ne serait-ce que parce que ces produits coûtent cher – ce qui est tant mieux, car cela limite leur utilisation. Du reste, la redevance antipollution est également payée par les agriculteurs. Or on ne prend pas en compte ce coût de production, alors que l’agriculteur peut vouloir se préserver en utilisant, dans le doute, un pesticide dont il n’aurait peut-être pas besoin.
Si donc on améliorait les conditions de prévention, par exemple à l’aide des sources météo, on réglerait certains problèmes. Je suis convaincu que l’on disposait d’un plus grand nombre de stations météorologiques très fiables à l’échelon local, on pourrait fortement limiter la pollution par les pesticides. Le manque de techniciens est sans doute une autre cause du problème car, dans les chambres d’agriculture, certaines productions ne comptent plus aucun technicien agricole.
Ne croyez-vous pas que l’on aurait dû davantage se préoccuper de la rémunération du producteur – même si cela a été fait bien plus tard avec la loi Egalim, dont on voit cependant les limites, car certaines productions sont sorties de son périmètre ? J’en veux pour preuve que, si l’on voit que le bio est une solution, on observe également un retour en arrière marqué par une déconversion de certains agriculteurs lorsque certaines productions ne trouvent pas preneur et que les produits bio se trouvent être moins chers que ceux de l’agriculture standard. Quel est votre avis sur cette question ?
M. Jean Boiffin. Je suis d’accord quant à l’importance des avertissements du Bulletin de santé du végétal (BSV). Il me semble cependant que, par rapport à ce que nous avons connu en 2008, de très gros progrès ont été accomplis, même si la situation est loin d’être satisfaisante. La différence est en effet beaucoup plus grande entre rien et ce qui existe aujourd’hui qu’entre ce qui existe aujourd’hui et la perfection. Je n’ai toutefois pas suivi cette question avec assez de précision pour vous dire comment améliorer la situation ou si les moyens disponibles sont suffisants, et j’espère que vous aurez affaire à des spécialistes mieux informés que moi des derniers développements en la matière.
Cependant, à ma connaissance, un énorme progrès a été réalisé, notamment pour rassembler les acteurs qui assuraient cette prestation, dans un remarquable effet de fédération. Il arrive pourtant parfois qu’un agriculteur ayant accès aux avertissements augmente ses traitements, ce qui signifie donc que les avertissements ne suffisent pas à eux seuls. Sans entrer dans le détail, il existe d’autres aspects. Tout le système d’exploration et de démonstration du dispositif Dephy, avec ses 3 000 exploitations participantes articulées aux 30 000 autres, est très important pour montrer non seulement que les avertissements sont utiles, mais qu’il faut leur adjoindre d’autres éléments pour parvenir à une réduction.
Quant à la rémunération de l’agriculteur, j’y ai fait allusion en évoquant un moment auquel les concepteurs du plan Écophyto n’ont pas pensé : celui où l’agriculteur – je parle sous le contrôle de M. Turquois, qui vous le raconterait d’une façon beaucoup plus vivante que moi – s’assied à sa table de cuisine ou à son bureau pour définir son assolement de l’année. Il fait la liste des différentes cultures, marque les contraintes qui l’empêcheront de réaliser telle culture sur telle parcelle, et tient compte des contraintes maximales et minimales de succession des cultures qui détermineront le délai le plus court à respecter pour renouveler une culture sur une parcelle donnée – on peut ainsi cultiver le maïs tous les ans sur la même parcelle, mais ce ne pourra être que tous les deux ans pour le blé. L’agriculteur classe ensuite les marges brutes ou semi-nettes de ses cultures, qui dépendent beaucoup du prix des produits végétaux. Or, s’il veut que ses enfants puissent faire des études supérieures, il ne s’encombrera pas de poésie, mais s’assurera d’avoir les moyens de financer ce projet.
Les facteurs de cette équation sont notamment la politique agricole commune et le calibrage des aides, mais pas les synthèses de Dephy, ni même Écophyto – qui pourrait pourtant jouer un rôle en la matière, mais qui, actuellement, n’aborde pas ces aspects.
M. Éric Martineau (Dem). C’est un manque !
M. Jean Boiffin. C’est LE manque !
M. Grégoire de Fournas (RN). Je souhaite revenir sur les unités de mesure, car comment pourrions-nous évaluer l’insuffisance de la réduction de l’usage des produits phytosanitaires si l’on n’est pas capable de se mettre d’accord sur la manière de la calculer ? Le Nodu est, si j’ai bien compris, le regroupement, à l’échelle nationale, des IFT de chaque exploitation.
Permettez-moi de vous livrer mon expérience de viticulteur dans le Bordelais : lorsque j’ai fait le choix de sortir des CMR – substances cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction –, j’ai dû les remplacer par des produits conventionnels moins efficaces, qu’il a fallu compléter d’un biocontrôle employé à deux tiers de dose, ce qui se traduisait déjà par un IFT de 1,63, contre 1 pour le CMR, avec en outre une rémanence de dix jours au lieu de quatorze, ce qui supposait une utilisation plus fréquente. Je n’ai pas fait le calcul, mais il est clair que ce processus plombe l’IFT.
L’impossibilité de se mettre d’accord sur les mesures complique la réduction de l’utilisation des phytosanitaires, et la question du tonnage est encore plus catastrophique. Il importe cependant d’en parler, car des articles de presse affirment que dans mon département de la Gironde, qui est le plus gros consommateur de produits phytosanitaires, les tonnages de ces produits « explosent ». Or c’est inévitable lorsqu’on remplace un CMR conventionnel, utilisé parfois à raison de 200 grammes à l’hectare, par du soufre, dont il faut employer 8 kilogrammes à l’hectare.
J’en viens à ma question : lorsque le Grenelle décide de réduire de 50 % le recours aux phytosanitaires, sur quel fondement cela repose-t-il ? Je note d’ailleurs que le titre de cette commission d’enquête est assez subtil, puisqu’il se réfère aux impacts, qui sont peut-être la vraie question, sachant qu’on ne peut mesurer le recours ni avec les Nodu ni avec le tonnage. Ce chiffre de 50 % me fait penser à celui, également de 50 %, qui devait définir la part du nucléaire dans la production d’électricité française et dont nous avons vu, dans une autre commission d’enquête, qu’il avait été décidé sur le coin d’une table, avec des conséquences catastrophiques en termes de souveraineté énergétique.
D’ailleurs, la souveraineté alimentaire est également un enjeu et elle est, elle aussi, dans une situation catastrophique. En décidant de réduire le recours aux phytosanitaires, on décide de priver les agriculteurs d’outils de production – car on n’utilise pas les phytosanitaires pour se faire plaisir, mais pour garantir des récoltes. On dégrade ainsi la compétitivité des exploitations tout en mettant en péril la production au niveau national : comment cette ambition, très belle sur le papier, est-elle compatible avec la préservation de la souveraineté alimentaire, qui n’était peut-être pas un enjeu au moment du Grenelle, mais qui l’est bien davantage aujourd’hui, depuis le début de la guerre en Ukraine ? Une prise de conscience s’impose.
M. Jean Boiffin. Vous avez raison de souligner l’importance des unités de mesure. Je croyais que le Nodu avait fait l’objet d’un certain consensus et je conçois que les substitutions que vous évoquez puissent entraîner des augmentations, par exemple, de l’IFT. Cependant, la présentation des résultats de Dephy distingue la part des IFT correspondant aux biocontrôles. Le soufre étant un produit de biocontrôle, vous serez alors blanchi, monsieur de Fournas, et votre indice sera bien meilleur, car votre IFT, hors biocontrôle, baissera beaucoup. Ces questions d’indices sont toutefois compliquées et délicates, et il faut se mettre d’accord – mais je croyais que c’était à peu près le cas.
Quant à la réduction de 50 % du recours aux pesticides, il ne s’agit que d’un slogan, qui n’a contraint ni étranglé personne. Par ailleurs, la réduction de la dépendance aux pesticides a été considérée par tous comme un enjeu de durabilité de l’agriculture. Si on observe l’évolution de la disponibilité des produits phytosanitaires, on constate qu’elle dégringole – chacun pourrait parier, indépendamment de sa profession et de ses intérêts, sur cette dégringolade et sur le fait que des fournées entières de retraits se préparent, qui concerneront dans peu de temps 50 % ou 70 % des usages. Tout le monde le sait, et les dirigeants des filières agroalimentaires disent en aparté – certes pas dans les assemblées générales – qu’il faut sortir des pesticides.
L’adoption de la baisse de 50 % à l’échelle européenne – même si cela dépend des systèmes d’indices retenus – pourrait régler le gros problème de distorsion de concurrence dont nous nous plaignons. Le fait d’avoir anticipé, de nous être fixé ces objectifs et de disposer du réseau Dephy et de tout l’effort de recherche et développement entrepris depuis le début des années 2000 et amplifié depuis – avec un nouveau changement d’ordre de grandeur depuis 2014 – deviendra un avantage compétitif important.
Il s’agit d’un enjeu de durabilité dans le domaine de la santé. Les grandes cohortes, comme Agrican, ne cesseront pas de produire des résultats et de faire apparaître des surcroîts inattendus de prévalence de pesticides, que les systèmes d’évaluation ex ante ne permettaient pas de prédire. Ce sera encore, qu’on le veuille ou non, un autre facteur de retrait.
Enfin, les salariés accepteront de moins en moins de dépendre des produits phytosanitaires. Sans doute constatez-vous qu’ils sont de plus en plus exigeants en la matière – les agriculteurs eux-mêmes aussi, du reste. La question est donc moins celle du chiffre même de moins 50 % que celle de la durabilité de l’agriculture qui implique la réduction de la dépendance aux pesticides. En effet, face à cette évolution, l’innovation issue de l’agro-industrie est très poussive et, sur des échelles de temps importantes, il entre dix ou cent fois moins de produits nouveaux sur le marché qu’il n’en sort, car on ne découvre pas de nouveaux modes d’action et l’innovation phytosanitaire est très coûteuse. Quoi qu’on en pense, on peut donc prévoir la tendance.
M. le président Frédéric Descrozaille. Je ne voudrais pas que l’on pense que nous remettons en cause le Nodu. Je vous invite tous à consulter le site du ministère, qui présente cet outil conçu pour comparer les quantités de substances actives vendues. Le Nodu est une fraction : généralement, la dose unitaire par hectare augmente dans les mêmes proportions que la substance active vendue, et lorsque la quantité de substance active vendue baisse, si la dose unitaire baisse aussi, le Nodu reste inchangé. L’outil a été conçu pour cela et il ne faut pas lui faire dire plus que ce qu’il dit, mais je confirme qu’il fait consensus quant à ce qu’il dit.
Mme Laurence Heydel Grillere (RE). La question des pesticides soulève de nombreuses difficultés. Alors que les précédents intervenants nous ont invités à ne pas généraliser, qu’il s’agisse de l’eau, de l’air ou des comparaisons entre les différentes molécules, il me semble que c’est ici un peu le contraire : après nous avoir dit que les cultures les plus consommatrices de pesticides étaient la pomme et la pomme de terre, on n’a cessé de parler de grandes cultures et de rotation des cultures. Or on n’utilise pas le même type de produits et les systèmes de culture n’ont pas le même pas de temps. Face à la variabilité de l’agriculture, on regroupe toutes les données, on calcule des sommes et on en tire des généralisations globales. C’est là l’une des grosses difficultés que nous rencontrons.
Plus encore, et comme je l’avais relevé à l’occasion d’une des premières interventions consacrées à l’évolution de l’agriculture, on a tendance à dire que l’agriculture évolue de plus en plus vers la monoculture et les grandes cultures, mais l’évolution des chiffres du recensement général agricole entre 2010 et 2020 – que j’invite tous les membres de la commission à consulter – fait apparaître une baisse de près de 300 000 hectares pour les céréales et une augmentation des superficies toujours en herbe. On observe donc des évolutions de l’agriculture qui ne correspondent pas nécessairement à ce qu’on nous décrit en termes généraux. Chaque fois que l’on parle des pesticides, on en parle à une échelle générale en prenant les grandes cultures pour exemple, mais ce ne sont pas les seules qui existent dans notre pays ni celles qui utilisent le plus les pesticides. À cela s’ajoute le fait que, comme cela a été dit auparavant, on ne peut pas comparer l’impact sur l’environnement des diverses molécules.
Ce qui m’intéresse avant tout, en tant que citoyenne, est moins la quantité des produits phytosanitaires que leur impact sur l’environnement et la santé. Le débat n’est pas à la hauteur des enjeux. En tant qu’ingénieure agronome, je m’adresse à l’ingénieur agronome : que peut-on faire d’autre que ce qu’on a fait jusqu’à présent pour rendre cette question compréhensible pour le grand public, sans en rester à de grandes idées simplistes qui ne font pas avancer la question ?
M. Jean Boiffin. Je suis désolé d’être rangé dans le camp des promoteurs des grandes idées simplistes !
À en juger par l’occupation du sol, certaines régions sont simplistes. Toutefois, on a peut-être tort de s’en tenir au cumul des chiffres et il serait certainement très intéressant d’éclater l’analyse nationale par région ou par système de culture. Les synthèses de Dephy – qui sont loin d’être simplistes ! – opèrent cette désagrégation des chiffres. Cependant, et même sans perdre de vue l’origine de ces chiffres ni la constitution de leurs agrégats, il faut bien aussi les agréger, car l’usage des pesticides a une dimension nationale et européenne. L’agrégation résulte pour partie des surfaces et des niveaux moyens d’utilisation des produits. Finalement, quelque désir qu’on puisse avoir de nuances et de complexité, l’usage des pesticides et sa tendance dépendent du quatuor vigne-blé-colza-orge d’hiver. Je n’y peux rien, c’est comme ça !
M. Dominique Potier, rapporteur. Et la pomme de terre ?
M. Jean Boiffin. La pomme de terre n’occupe pas des surfaces telles qu’elle pèse énormément. Ce sont ces quatre productions qui font l’évolution. J’ajouterai un autre élément quelque peu simpliste : le désherbage a un poids majeur dans cette équation. Agronome amoureux de la complexité, je fais partie de ceux qui répondent toujours que « ça dépend ». Mais là, le constat s’impose à moi. À mon grand regret, je ne peux pas compliquer davantage et il importe d’avoir ces ordres de grandeur présents à l’esprit.
M. Dominique Potier, rapporteur. Madame Heydel Grillere, c’était justement l’une des critiques adressées au plan Ecophyto 1 que de ne pas s’être concentré sur les cultures qui sont les plus importantes sur la question phytosanitaire en termes de surface cultivée. Sur les 114 fiches actions, une majorité concernait ainsi des cultures qui ne représentaient qu’une minorité – peut-être 20 % – des surfaces concernées.
Il manque en effet un pilotage stratégique : si nous avions eu des politiques, notamment pour les grandes cultures, la vigne ou le verger du futur, nous aurions aujourd’hui atteint le chiffre de 50 %. Ainsi, si elle avait été généralisée, une solution visant le colza, qui était prête à être appliquée au moment où le colza était à son apogée, aurait fourni à elle seule 10 % des solutions. Faute de pilotage stratégique et de fermeté, les actions se sont dispersées et nous n’avons pas obtenu les résultats attendus. Nous aurions pu nous concentrer sur les grands objectifs en termes d’impacts, pour les atteindre et retrouver de l’optimisme, mais nous n’avons pas su le faire, comme le montre la mission de 2014 – et nous ne l’avons pas fait davantage par la suite.
Mme Laurence Heydel Grillere (RE). Nous sommes très centrés sur ces cultures, alors qu’il en existe de nombreuses autres, comme les vergers ou les légumes, et nous nous trouvons dans des impasses que nous ne savons pas mieux gérer que les autres pays, de telle sorte que nous finissons par importer des produits alimentaires comportant des produits que nous ne souhaitons pas trouver dans nos aliments. C’est là un effet collatéral de ces discussions et nous devrions nous demander ce que nous voulons vraiment.
M. le président Frédéric Descrozaille. Je rappelle que nous en sommes à la phase de transition entre un état des lieux et un examen critique de la politique publique. Merci beaucoup, monsieur Boiffin, de votre contribution à cette réflexion.
Revenons donc à la perspective de notre commission d’enquête. Nous sommes en train de rappeler ce qu’il s’agit de mesurer et de chiffrer, comment évaluer nos actions et comment vérifier que nous atteignons les objectifs que nous nous sommes fixés en termes d’impact sur la santé, sur l’air et sur l’eau. Il nous faut voir ce que nous ne savons pas mesurer et comment chiffrer une réduction, afin de savoir si la politique publique est efficace.
Mme Mélanie Thomin (SOC). Monsieur Boiffin, il est intéressant que vous ayez pris le temps de nous rappeler le contexte de la mise en œuvre du plan Écophyto et les ambitions de la France de 2014, à la suite notamment du Grenelle de l’environnement. Vous avez rappelé la surprise qu’a connue le monde agricole à l’époque et le « si possible » dont le ministère de l’agriculture a assorti l’application de ce plan, ainsi que la nécessité d’intégrer des collectivités telles que les régions dans ce travail de terrain. Vous avez également rappelé le contexte de la recherche et l’émulation qui se manifestait en faveur de la réduction des pesticides en 2014 – émulation qu’on ne sent plus toujours aussi nettement aujourd’hui, faute peut-être de compte d’affectation spéciale (CAS) budgétaire dans la période que nous avons traversée.
Vous avez également émis certaines critiques en soulignant que cette France de 2014 s’infligeait, en décidant de mettre en œuvre le plan Écophyto dans le contexte de l’époque, une « autodistorsion » de concurrence. Vous avez aussi rappelé les critiques émises à l’époque à l’encontre de ce plan et évoqué, parmi ses limites, l’implication imparfaite de la grande distribution et la surestimation de certains outils.
Pourquoi le bilan de la mise en œuvre du plan Écophyto vous semble-t-il mitigé ? En quoi vous êtes-vous senti pionnier dans l’application de ce plan en 2014 ? Sans doute les choses sont-elles différentes dans le contexte de la France de 2023, dans une période de post-pandémie et de post-attentats qui a sans doute fait évoluer les mentalités et la réflexion politique, et alors que notre pays, face à la guerre en Ukraine et à la montée de tensions géopolitiques très fortes, connaît un immense besoin de souveraineté alimentaire. Dans ce contexte, en effet, nos modèles agricoles se cherchent dans chacun de nos territoires.
Qu’est-ce qui, en 2023, fait de la réduction de l’emploi des produits phytosanitaires une nécessité impérieuse ? Par ailleurs, comment intégrer cette ambition et ce besoin essentiel de réduction dans la formation des jeunes agriculteurs, en particulier à l’horizon 2025 ?
M. Jean Boiffin. Ces questions sont très importantes, mais elles m’écrasent et dépassent de très loin mes capacités et le mandat qui m’a été donné dans le cadre de cette audition.
D’une manière assez brutale, on pourrait considérer que le bilan est très mauvais, puisqu’il n’y a pas eu de réduction et que l’objectif n’a pas du tout été atteint, mais il est, en réalité, mitigé, parce que l’ambiance a changé et que, dans le monde agricole et dans le système de recherche et développement agronomique – qu’il s’agisse de l’enseignement, de la recherche ou des instituts –, on ne parle plus de cette question de la même façon qu’en 2008.
Pour revenir sur le commentaire que je faisais dans le prolongement de la discussion que nous avons eue avec M. de Fournas, on observe aujourd’hui, même si elle est suivie de nombreuses divergences, une prise de conscience de la nécessité de sortir des pesticides, parce que nous n’avons pas le choix et que c’est là une condition de durabilité de l’agriculture. Les parties prenantes ne sont pas d’accord sur la vitesse à laquelle il faut en sortir ni sur la manière dont il faut le faire, et certains considèrent que leur intérêt ou celui de l’agriculture française est que cela dure le plus longtemps possible. Mais je ne crois pas qu’au fond de soi, quiconque en doute, au vu notamment des indices que j’ai évoqués, comme le flétrissement de l’innovation phytosanitaire. C’en est fini, en effet, dans ce domaine : si l’innovation est très importante dans le domaine des semences et du biocontrôle, voilà une éternité qu’on n’a pas découvert de nouveaux modes d’action dans le domaine chimique, et les coûts d’innovation sont devenus énormes. Il n’y a pas d’avenir de ce côté-là. Si donc, je le répète, le bilan est mitigé, c’est parce que l’ambiance a changé.
La formation dans les lycées agricoles a énormément changé depuis dix ou vingt ans, avec une forte élévation du niveau de qualité en agronomie. La formation sur les pesticides actuellement dispensée aux jeunes dans ces lycées, au niveau par exemple du bac agricole ou du brevet de technicien supérieur (BTS), leur donne le bagage nécessaire pour assumer les changements à venir.
Pour ce qui concerne les agriculteurs eux-mêmes, on me dit que le certificat individuel de produits phytopharmaceutiques (Certiphyto) n’est pas à la hauteur – je parle ici sous le contrôle de ceux d’entre vous qui sont agriculteurs ou viennent du milieu agricole. Un sursaut est nécessaire en la matière, et c’est là un point que vous examinerez peut-être.
En matière de recherche, des collègues chercheurs avec qui je discutais aujourd’hui encore pour mieux préparer cette audition m’ont confirmé que les montants des financements destinés à la recherche et au développement visant à la réduction de l’usage des phytosanitaires avaient encore progressé d’un facteur 10 grâce au plan Écophyto et à son retentissement sur l’Agence nationale de la recherche, laquelle a pris des initiatives en la matière, et sur les organismes tels que l’Inrae. De fait, la quantité et l’intérêt des travaux menés à l’Inrae depuis que j’en suis sorti ont énormément évolué dans le sens de ces orientations.
M. Grégoire de Fournas (RN). Il est dommage qu’il ne soit pas question de remettre en cause le Nodu. Nos questions à ce propos sont légitimes et ce pourrait être l’une des ambitions de cette commission d’enquête que de dire que ces critères posent problème et de proposer des pistes.
Vous dites en effet, monsieur Boiffin, qu’il n’y a pas eu de réduction des phytosanitaires, mais on a observé, en Gironde au moins, une baisse considérable de l’emploi des CMR, ce qui n’apparaît pas dans le Nodu. La commission d’enquête pourrait ainsi formuler la recommandation d’intégrer cette notion de dangerosité dans un critère, par exemple européen – du reste, si un critère n’est pas efficient, on se moque qu’il soit européen : l’essentiel est qu’il reflète la réalité, et tant mieux si c’est niveau européen. Il faut en tout cas absolument que nous puissions avancer sur cette question.
M. Dominique Potier, rapporteur. Vous avez entièrement raison de souligner que cette commission d’enquête a toute liberté pour formuler les propositions qu’elle voudra. La question des dispositifs de mesure et des choses qui sont derrière les mots est essentielle.
Je confirme que le Nodu fait consensus pour ce qu’il est, à savoir une fraction qui permet de comparer la quantité de substance active vendue d’une année sur l’autre, et n’a d’ailleurs été pratiquement créé que pour cela. La commission sera libre de formuler les recommandations qu’elle voudra.
M. Grégoire de Fournas (RN). Il pourrait être intéressant d’y réfléchir, car nous avons besoin d’un véritable thermomètre.
Monsieur Boiffin, il me semble, avec tout le respect que je vous dois, qu’il y a quelque incohérence à dire, comme vous l’avez fait, qu’il faut sortir des phytosanitaires. C’est en effet un peu simpliste, car le biocontrôle est lui aussi un produit phytosanitaire. Doit-on, à terme, sortir aussi du biocontrôle ? Si tel est le cas, nous ne sommes pas sortis de l’auberge et, à force de répéter de telles phrases, il ne faut pas s’étonner que la recherche sur ces produits soit difficile, car si les responsables disent qu’il faut en finir avec eux, plus personne ne voudra investir dans cette direction.
Il y a là une difficulté, et j’ai le sentiment que vous proposez beaucoup de choses simplistes – certains en font aussi leur commerce politique –, mais il faut tenir compte des réalités scientifiques et économiques. Je n’ai donc pas été très convaincu par vos réponses relatives à la préservation de la souveraineté alimentaire. Nous voulons tous sortir des phyto et nous pouvons certes en sortir dès demain, mais nous n’aurons alors plus d’agriculture. Il y aura des choix à faire et cette question devrait nourrir notre débat sur le rôle de l’Anses, mais nous ne l’abordons pas. Or si nous n’en sommes pas capables, nous irons dans le mur.
M. Jean Boiffin. J’espère ne pas avoir dit qu’il fallait sortir des phytosanitaires. J’ai dit que la réduction de la dépendance de l’agriculture envers ces produits était un enjeu de durabilité de l’agriculture, ce qui n’est pas tout à fait la même chose. Il faut, par ailleurs, nous préparer à une importante discussion européenne, car le projet de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant une utilisation des produits phytopharmaceutiques compatible avec le développement durable (SUR) est en discussion. Je n’ai ni titre ni mandat pour vous faire des recommandations en la matière, mais il conviendrait que vos débats s’inscrivent dans cette perspective. Tout ce que vous dites à propos des indicateurs se produira et il est tout à fait légitime d’en discuter.
Pour ce qui est du Nodu, je comprends fort bien que la manière dont certains articles de presse un peu simplistes utilisent ces indices vous énerve – cela m’énerve aussi. Les évolutions du Nodu sont exposées sur le site du ministère de l’agriculture, qui fait toujours apparaître une rubrique distinguant les CMR1 et les CMR2, et il est tout à fait vrai que le recours à ces substances diminue, à cause des suppressions. Le même site distingue également les produits de biocontrôle. Il faut en effet procéder à des distinctions, car la globalisation induit des contresens.
Affûtez-vous donc pour les futures discussions européennes, qui iront dans le sens d’une réduction de l’usage des produits phytosanitaires – sans doute pas du biocontrôle, dont l’usage augmente, mais plutôt des pesticides chimiques de synthèse, dont l’usage diminuera. La question n’est pas de savoir si je recommande que cet usage diminue, car il diminuera de toute façon, et je n’y suis pour rien.
M. Dominique Potier, rapporteur. Aujourd’hui, nous avons pris le temps, avec M. Boiffin, de revenir sur le travail qui avait été réalisé à l’occasion du rapport de 2014. En effet, notre commission d’enquête a pris pour borne initiale l’expertise collective de l’Inserm de 2013 : depuis 10 ans, que s’est-il passé ? Nous ne pouvions pas faire comme s’il n’y avait pas eu ce rapport en 2014. Je proposerai, pour ma part, que les services reprennent sous la forme d’un petit document d’une dizaine de pages, qui se lira en une demi-heure, les déclarations de M. Boiffin, celles de Marion Guillou et quelques textes importants du rapport, afin que chacun puisse en prendre connaissance sans avoir besoin d’entrer dans le détail des fiches techniques.
Je précise toutefois à l’intention de M. de Fournas que le rapport comporte cinq pages très édifiantes consacrées au Nodu, qui présentent l’état de la querelle idéologique, scientifique et technique sur cette question et les raisons justifiant notre conclusion et l’adoption de critères croisés plutôt que d’un critère unique.
Je remercie le président de nous avoir permis de prendre le temps d’aller au fond de cette question pour ne pas repartir du début, du niveau de 2009, mais bien de 2014, et voir comment et pourquoi la promesse de 2014 n’a pas tout à fait été réalisée, avant d’entamer aujourd’hui une nouvelle séquence.
En 2014, nous n’avions pas conscience de certains éléments que vient de rappeler M. Boiffin. À moins qu’on se moque de l’Europe – ce qui n’est pas notre cas, et en tout cas pas le mien –, le règlement SUR est inéluctable, même si son degré d’intensité fait encore l’objet d’ultimes négociations, et il induira un changement de paradigme en accélérant la sortie des pesticides pour des raisons majeures de santé publique à l’échelle européenne, de durabilité de nos agrosystèmes et de fertilité des sols pour nourrir le monde. L’Europe est en train de donner un coup d’accélérateur et le dérèglement climatique promet, comme le disent Christian Huyghe et tous les lanceurs d’alerte scientifiques, une accélération des agressions et une perte de solutions des molécules, l’efficacité de ces dernières ne cessant de baisser, entraînant le retrait de ces molécules – le principal facteur de l’augmentation du Nodu ou des QSA est précisément ce retrait, notamment celui des CMR, ce qui est une réussite.
Si donc nous n’avons pas une politique de recherche et de développement à la hauteur, en termes d’agroécologie et d’innovation, de ce que nous promet la directive européenne en termes de retrait de molécules et de dérèglement climatique, nous nous trouverons dans une impasse économique tant pour l’agriculture que, plus globalement, pour la capacité de la société à agir. La question n’est donc pas de savoir s’il faut croître ou décroître, mais quelles sont les conditions de notre capacité à nous nourrir. La situation était moins dramatique en 2014 qu’aujourd’hui, où sont apparus les trois éléments que je viens de rappeler : le retrait des molécules, la directive européenne et le dérèglement climatique. Il est donc urgent d’agir.
M. le président Frédéric Descrozaille. Merci, monsieur Boiffin, du temps que vous avez pris pour cette audition, de votre qualité d’écoute et de la sincérité et de la rigueur de vos réponses.
10. Audition des auteurs du rapport interministériel de 2021 (Évaluation des actions financières du programme Ecophyto), réunissant M. Pierre Deprost de l’Inspection générale des finances (IGF), et Mme Anne Dufour et M. Claude Ronceray du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) (jeudi 7 septembre 2023)
M. le président Frédéric Descrozaille. Nous ouvrons la deuxième séquence des travaux de cette commission d’enquête. Après avoir consacré les premières auditions à dresser un état des lieux et à partager un niveau de connaissance commun sur les aspects techniques, les définitions, les éléments factuels et les analyses de la contamination de l’eau, du sol et de l’air par les pesticides, nous entrons dans une phase à proprement parler critique des politiques publiques qui ont été menées. L’objet de cette commission est en effet de comprendre ce qui s’est passé – comment et pourquoi les objectifs initiaux de ces politiques publiques n’ont pas été atteints.
Plusieurs rapports bilans ont été opportunément produits, rapports critiques sur la mise en place et la conduite de ces politiques publiques. En particulier, un rapport interministériel d’évaluation du plan Écophyto, publié en juillet dernier, a été transmis à l’ensemble des membres de la commission. Cette publication est tardive, quand on sait que le rapport a été produit en 2021, mais vous allez sans doute nous l’expliquer.
Nous allons maintenant disposer d’un moment privilégié avec les personnes que nous accueillons ce matin : M. Pierre Deprost, de l’Inspection générale des finances, ainsi que Mme Anne Dufour et M. Claude Ronceray, du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), que je remercie de leur présence. Cette audition nous permettra d’échanger avec vous, madame, messieurs, sur le périmètre et le contenu de ce que vous avez produit.
Avant de vous donner la parole, je rappelle que cette audition est publique et qu’elle est diffusée en direct sur le site de l’Assemblée nationale.
Je vous rappelle également que vous êtes tenus, en vertu de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous demande donc de lever la main droite et de dire : « Je le jure. »
(M. Pierre Deprost, Mme Anne Dufour et M. Claude Ronceray prêtent successivement serment.)
Mme Anne Dufour, Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux. En présentant notre rapport, je rappellerai tout d’abord la genèse et les grandes lignes d’Écophyto, après quoi M. Pierre Deprost interviendra à propos des finances et de la gouvernance, puis M. Claude Ronceray présentera notre analyse et nos recommandations.
Je précise que ce rapport a été coécrit avec deux membres du Conseil général de l’environnement et du développement durable, les inspecteurs généraux Louis Hubert et Mireille Gravier-Bardet.
À la suite d’un référé de 2019 dans le cadre duquel la Cour des comptes s’est interrogée sur l’efficacité des mesures financières du plan, le Gouvernement a commandé une évaluation interministérielle des mesures financières d’Écophyto. C’est la genèse de ce rapport.
Je ferai un très bref rappel historique à propos d’Écophyto. Plusieurs étapes démarrent en 2008. Ce plan, qui est d’abord une mesure issue du Grenelle de l’environnement, constitue la réponse française à une directive européenne demandant aux pays membres d’établir un plan national en vue de réduire l’usage des produits phytosanitaires, ainsi que leurs risques et leurs effets. D’emblée a été affichée une volonté de réduire l’usage de ces produits de 50 % à l’horizon de dix ans. En 2015, devant la faiblesse des résultats, un plan Écophyto 2 a été défini – et M. Potier a été un grand acteur de cette phase. L’objectif de réduction de 50 % a alors été reporté à 2025, avec un objectif intermédiaire d’une diminution de 25 % à l’horizon 2020. Détail important, dès 2008, on avait insisté sur le fait que cette réduction interviendrait « si possible ».
Enfin, en 2018, le Gouvernement a décidé un « plan d’actions sur les produits phytopharmaceutiques et une agriculture moins dépendante aux pesticides », complété par un objectif de sortie du glyphosate. Ce plan a pris le nom d’Écophyto 2+. On observe ainsi une succession de plans de 2008 à aujourd’hui. En 2018, on prévoit deux phases successives. Tout d’abord, un objectif de réduction de 25 % de l’usage des pesticides est affiché à l’horizon 2025, objectif compatible avec un « changement dans le système ». Compte-tenu de l’ampleur des modifications qu’exigerait une réduction de 50 %, laquelle supposerait cette fois un changement de système, cet horizon est repoussé à 2030.
Les mesures concrètes, que je ne pourrai détailler pas dans le temps qui m’est imparti, reposent sur trois leviers principaux, activés simultanément et que nous avons jugés comme étant globalement à faible intensité.
Le premier de ces leviers est la persuasion : il s’agit d’identifier les bonnes pratiques alternatives, montrer que la réduction est possible et accompagner les agriculteurs. Ce sont les gros dispositifs du plan Écophyto, dont le dispositif Dephy, réseau de démonstration, expérimentation et production de références sur les systèmes économes en phytosanitaires. Ce programme est relativement important, avec 3 000 exploitations engagées volontairement à réduire l’usage des phytosanitaires tout en maintenant leurs performances économiques, sociales et environnementales. Il faut citer également le Bulletin sanitaire du végétal, dispositif qui fournit aux agriculteurs un bulletin gratuit présentant de façon neutre l’état sanitaire des cultures afin qu’ils puissent disposer d’une information de qualité pour gérer et raisonner efficacement les traitements phytosanitaires, ce qui ne les empêche évidemment pas de faire un tour de plaine. La production de ces bulletins repose sur un vaste réseau d’épidémiosurveillance couvrant 15 000 parcelles surveillées chaque semaine ou à la fréquence adéquate selon les cultures.
Le second levier est celui de l’incitation, qui consiste à encourager la réduction de l’usage des phytosanitaires ou, au contraire, à dissuader d’y recourir. Cela suppose des aides financières dédiées, comme le crédit d’impôt pour sortie du glyphosate, la conditionnalité de certaines aides, la taxation des produits phytosanitaires par la redevance pour pollution diffuse (RPD) et, plus récemment, le certificat d’économie de produits phytosanitaires (CEPP).
Le dernier levier est celui de la réglementation, qui porte ses fruits, avec le retrait de l’approbation européenne des substances dangereuses, des restrictions de préparation, dont la réglementation relève de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses), et des restrictions d’usage imposant, par exemple, par voie réglementaire, des zones de non-traitement. Il s’agit aussi d’une réglementation sur les matériels, avec le contrôle des pulvérisateurs, et de la séparation de la vente et du conseil. Un corollaire nécessaire de cette réglementation est l’application de contrôles, que nous estimons cependant globalement limités.
Quant aux résultats de ces plans, on observe, d’une manière générale, des avancées. Écophyto apporte la preuve qu’il est possible de réduire l’usage des phytosanitaires. Cependant, on voit aussi les limites des techniques alternatives, qui sont moins faciles et plus chères, et dont le résultat est incertain – sans doute Christian Huyghe vous a-t-il bien informés à ce propos.
La politique réglementaire prouve son efficacité, avec en particulier une réduction notable du risque liée à la baisse de l’utilisation des produits les plus dangereux, de nouvelles substances étant régulièrement interdites.
Malgré ces avancées, le résultat n’est pas à la hauteur de l’ambition initiale. En effet, les indicateurs historiquement choisis pour piloter le plan – la quantité de substances actives (QSA) et le nombre de doses unités (Nodu) – ne suivent pas la trajectoire voulue et se situent encore bien au-dessus des références de 2008.
Pour conclure, tous les acteurs s’accordent à dire que l’on bute toujours sur la massification des pratiques propres à réduire l’usage et le risque.
M. Pierre Deprost, Inspection générale des finances. Avant d’évoquer les questions liées au financement et de préciser quelques points marquants pour l’analyse du plan Écophyto, je tiens à souligner d’emblée que les données que je citerai datent de 2019, et qu’il convient donc, en 2023, de les prendre avec prudence.
Je rappelle tout d’abord que le financement du plan Écophyto repose sur une taxe : la redevance pour pollutions diffuses, qui a rapporté 150 millions d’euros en 2019, dont 41 millions réservés au financement du programme national. Ces sommes sont versées à l’Office français de la biodiversité (OFB), qui met ensuite en œuvre les financements. En complément, il existe également depuis 2016 une enveloppe régionale affectée aux agences de l’eau, soit au total environ 71 millions d’euros sur les 150 millions de la redevance pour pollution diffuse. Ces montants sont donc assez faibles et la première conclusion que l’on peut en tirer est que la redevance pour pollution diffuse a un impact assez réduit sur le prix des produits phytopharmaceutiques.
La Cour des comptes avait souligné, dans son rapport de 2019, que ces montants ne donnent pas une vision complète de l’ensemble des dépenses engagées en faveur de la politique de réduction de la consommation de produits phytopharmaceutiques, car il existe aussi des financements européens, des financements des régions et d’autres financements de l’État. La Cour des comptes estimait ainsi que, parallèlement à ces 71 millions d’euros, 400 millions étaient consacrés à l’ensemble cette politique avec d’autres financements.
Le premier travail du délégué interministériel nommé en novembre 2018 a été de préciser ces montants, sur la base d’une enquête assez poussée. Selon cette enquête, l’ordre de grandeur des financements bénéficiant à la réduction de l’usage des produits phytosanitaires était plutôt de 643 millions d’euros à l’époque. Bien que l’enquête soit approximative, l’ensemble des acteurs a été consulté et les montants semblent avoir été plutôt bien définis.
Il importe donc, afin de disposer de tous les leviers d’action pour la définition d’une politique, de garder présent à l’esprit que le plan Écophyto ne représente qu’une faible partie des financements alloués à la réduction de la consommation de produits phytopharmaceutiques.
Deuxième constat, bien qu’il s’agisse d’une somme importante, ces 643 millions ne font pas le poids face aux 9 milliards d’euros que représentait en 2019 la politique agricole commune et au chiffre d’affaires de la production agricole française, que nous estimions à l’époque à 71 milliards d’euros. Les montants destinés à la mise en œuvre de ces actions sont donc certes importants au niveau opérationnel mais, dans la réalité, ils ne le sont guère pour changer les mentalités et accompagner des mesures dans l’esprit de massification que nous évoquions tout à l’heure – à moins que les autres acteurs bénéficiant de montants importants convergent vers l’objectif politique de réduction des produits phytopharmaceutiques.
Enfin, les moyens sont concentrés sur un nombre limité d’actions. En effet, 90 % des crédits sont concentrés sur cinq actions et les 10 % restants financent une multitude de petites actions, ce qui est une forme de saupoudrage. La moitié des cinq actions principales concernent l’agriculture biologique, qui a des effets positifs sur les résultats en termes de baisse de la consommation de produits phytopharmaceutiques. Je pourrai, si vous le souhaitez, revenir sur d’autres points à ce propos.
Dans l’ensemble, le seul financement orienté vers la massification est celui qui concerne l’agriculture biologique. Tout le reste porte sur des expérimentations permettant de démontrer que des résultats sont possibles, mais pas de massifier, ce qui explique en partie les résultats insuffisants constatés par la Cour des comptes.
Voilà pour ce qui concerne les financements.
Sur la gouvernance, la Cour des comptes avait également formulé des critiques, et nous avons fait exactement les mêmes constats.
Tout d’abord, si la gouvernance du plan est interministérielle et concerne quatre ministères, ces derniers ne sont impliqués que pour le pilotage du volet national, ce qui leur donne, en termes stratégiques, une vision partielle. Par ailleurs, pour ce qui est de la réalisation du plan d’action, l’absence d’évaluation des mesures financées ne permet pas de savoir si elles sont ou non efficaces. En troisième lieu, ces évaluations inexistantes ne donnent pas lieu à rapport à un comité scientifique et technique : cela avait été proposé en 2014 par notre éminent président mais, fin 2020, cette proposition n’avait toujours pas été mise en œuvre.
Nous ne disposions donc pas d’éléments permettant d’avoir une vision globale des financements, les évaluations sont insuffisantes et elles ne font pas l’objet de validation par le comité scientifique et technique, qui n’existait d’ailleurs pas à l’époque. Plus largement, cette absence de vision globale ne permettait pas de mettre en cohérence des politiques publiques qui, malgré des objectifs quelque peu différents, pouvaient converger. Un pilotage stratégique était donc réellement difficile.
Sur le plan opérationnel, nous n’avions pas à l’époque de chef de projet au sens classique du terme. En effet, le délégué interministériel créé et nommé en décembre 2018 n’avait pas la capacité d’arbitrer, notamment pour la vie quotidienne et les besoins des différents acteurs de terrain. Cette absence de conduite de projet global ajoutait à la difficulté stratégique une difficulté de mise en œuvre pratique, ce qui se traduisait, en termes de réalisation, par une programmation budgétaire assez tardive, avec en général un décalage de l’ordre d’une année. Or lorsque les crédits sont programmés tard dans l’année, ils ne sont consommés que l’année suivante, ce qui se traduit par d’importants reports de crédits, sur lesquels je reviendrai. Il n’y avait, en outre, pas de coordination entre les responsables des différentes actions du programme.
En termes de gouvernance, la mobilisation des acteurs clés du programme n’était pas suffisante ni orientée. C’est évidemment difficile s’il n’y a pas de pilote, mais chacun des acteurs concernés n’était, en outre, pas en mesure d’aller loin dans la mise en œuvre. L’OFB, qui disposait des financements, menait cette politique parmi d’autres et lui consacrait des montants relativement faibles par rapport à ceux alloués à d’autres domaines – j’y reviendrai tout à l’heure, car cela a des conséquences sur la consommation des crédits.
Au niveau régional, les directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (Draaf) disposent de peu de moyens financiers, car ce sont les agences de l’eau qui les ont, les Draaf étant plutôt des coordonnateurs de comités de financeurs et ne pouvant pas mettre d’argent sur la table pour entraîner d’autres acteurs, notamment régionaux, dans cette démarche, qui est donc toujours plus délicate à mettre en œuvre.
Enfin, nous n’avons pas constaté que les chambres d’agriculture se soient mobilisées pour ce plan et il n’y avait pas non plus de contrat d’objectifs et de moyens qui les incitaient à mener des actions dans ce sens.
Voilà pour les idées-forces concernant la gouvernance du plan et le pilotage du programme.
Pour ce qui est, en troisième lieu, de la gestion financière du programme, nous avons constaté, comme la Cour des comptes, que certaines actions revenaient régulièrement chaque année. Alors que 70 % environ des financements sont récurrents, on se pose chaque année à nouveau la question de la programmation budgétaire pour l’ensemble des crédits. Cette procédure est assez lourde, alors qu’une procédure de programmation pluriannuelle permettrait d’anticiper les crédits, de les consommer plus vite et donc d’agir plus vite. Ces techniques, qui n’étaient pas en vigueur à l’époque, sont certes assez élémentaires, mais elles sont désormais bien au point.
Du côté des recettes, le recouvrement de la redevance par l’une des agences de l’eau – celle d’Artois-Picardie – fonctionne bien, et il n’y a donc pas de raison de remettre en cause ce fonctionnement. Du côté des dépenses, en revanche, l’OFB n’a pas, je le répète, pour mission principale la mise en œuvre du plan Écophyto : cet établissement exécute d’autres politiques et, pour agir, applique des règles internes qui s’imposent à l’ensemble des politiques, notamment pour ce qui concerne les subventions. Or, alors que l’OFB a, par exemple, pour règle interne de ne pas subventionner un projet à hauteur de plus de 75 %, de telle sorte que ce projet doit trouver d’autres financeurs, l’État souhaite parfois que le financement atteigne 100 %. Certaines contraintes peuvent ainsi tenir à un opérateur qui n’est par ailleurs pas pleinement concerné par le projet en question, et a d’autres préoccupations.
Quant au volet régional, les agences de l’eau, qui disposent de 30 millions d’euros répartis entre elles, ont des missions plus vastes que le plan Écophyto, qui se trouve ainsi un peu marginalisé. Les agences de l’eau contribuent toutefois, pour des montants importants, au bénéfice des objectifs du plan Écophyto – nous y reviendrons tout à l’heure.
Comme je l’ai également dit, la Draaf n’est pas le pilote régional du plan et ne dispose pas des moyens. Par ailleurs, les agences de l’eau ne participent pas à la stratégie nationale et on ne les consulte pas sur la mise en œuvre des différentes actions. Il n’y a donc pas d’interactions entre la vision nationale et la vision régionale – en d’autres termes, entre le terrain et les décideurs : les deux niveaux sont déconnectés. C’est en tout cas ce que nous avions constaté à l’époque.
Enfin, sur six ans et pour ne parler que des 41 millions affectés à l’OFB, 15 % des crédits de paiement ne sont pas consommés ni reportés, soit en moyenne 6 millions d’euros qui tombent chaque année dans le fonds de roulement de l’OFB, lequel les emploie à d’autres usages. À l’époque, je le rappelle, cette redevance était une taxe affectée, dont on ne pouvait pas utiliser l’argent à d’autres objets que la réalisation du plan Écophyto – cela a changé depuis. Normalement, c’est l’exercice de la tutelle qui permet de constater la sous-consommation des crédits et d’inciter à les reprogrammer pour l’année suivante. Sur les 24 millions qui n’ont pas été consommés durant la période 2016-2019, seuls 4 millions ont été reprogrammés, ce qui représente une perte sèche de 20 millions sur l’ensemble de cette période, perte non négligeable par comparaison avec les 41 millions annuels – et, de fait, en discutant avec les acteurs de terrain, on voit que 20 millions représentent une somme importante.
M. Claude Ronceray, Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux. Il m’appartient de prolonger les constats présentés par mes deux collègues autour d’une question principale : au-delà des différentes actions menées et des financements importants mobilisés, qu’est-ce qui pourrait marcher ? Quels pourraient être les mécanismes qui permettraient une massification des bonnes pratiques ? De fait, des bonnes pratiques, meilleures que d’autres, ont été identifiées, ainsi qu’un grand nombre d’actions et de leviers mais, jusqu’à présent, on ne peut pas dire que ce qui a été réalisé permettrait d’atteindre l’objectif initial, ni même les objectifs intermédiaires que nous nous sommes donnés. Cette question est celle que la mission approfondit dans son rapport – modestement, car nous ne doutons pas que ce soit difficile, comme plusieurs experts vous l’ont indiqué, mais il nous semble néanmoins que certains principes peuvent être identifiés et mieux respectés.
La première question est peut-être de savoir quelles sont les méthodes permettant que les agriculteurs adoptent une nouvelle technique, une nouvelle technologie, une nouvelle façon de faire. Je sais que vous avez reçu au mois de juillet des experts qui ont retracé un historique des transformations très nombreuses que le monde agricole a connues. Je prendrai un seul exemple : lorsque, dans les années 1970, ma famille, qui dégarnissait les betteraves, a vu pour la première fois un champ recevoir des semences enrobées de betterave, du jour au lendemain, tous les agriculteurs ont décidé d’abandonner l’ancienne technique et ont acheté ensemble un semoir en coopérative d’utilisation de matériel agricole (Cuma) et, en très peu de temps, une année ou deux, ont tous adopté la nouvelle technique de l’enrobage, qui permet d’éviter le dégarnissage des betteraves, l’une des opérations les plus pénibles dans le monde agricole. Ce dernier n’est donc pas forcément résistant au changement et connaît parfois des transformations très importantes dans des délais très brefs.
En revanche, il faut de bonnes raisons pour pousser les agriculteurs à abandonner une technique qu’ils maîtrisent ou une organisation qui existe. Ces raisons devront être à la fois techniques, agronomiques et économiques, car une exploitation agricole est aussi une entreprise qui demande un pilotage par la microéconomie.
Lorsqu’on pose ce diagnostic, on constate des difficultés. En réalité, depuis le premier plan Écophyto, le « signal prix » – pour parler le langage des économistes – n’a pas été, à bien des égards, dans le bon sens. Aujourd’hui, le rendement économique des phyto est plutôt meilleur que celui des alternatives et il évolue plutôt favorablement. Ainsi, la part de la dépense des phyto dans les consommations intermédiaires des exploitations agricoles a plutôt diminué en termes relatifs. On voit donc que cette solution, même si elle a été découragée par les mots et par de nombreuses actions de dissuasion, continue à être très souvent la solution de référence pour les agriculteurs et que, s’ils doivent en adopter une autre, il faut leur donner de bonnes raisons.
Il faut donc agir sur l’économie et sur l’écart de prix, sur le fait que les nouvelles techniques proposées ou déjà adoptées – car de nombreuses découvertes ou redécouvertes des vingt dernières années sont adoptées assez spontanément par les agriculteurs – offrent une motivation et un rendement agronomique et économique.
De ce point de vue, l’un des facteurs limitants – pour employer une autre expression des économistes – est bien souvent la possibilité de disposer dans l’exploitation, plus que de la main-d’œuvre en soi, de la main-d’œuvre au bon moment, c’est-à-dire de celle qui permettra de réaliser la tâche. C’est là un point très délicat pour de nombreuses alternatives aux phyto : c’est parce qu’on ne dispose pas de la main-d’œuvre au bon moment que la solution phyto apparaît presque comme la seule possible, même si ce n’est pas le cas.
Il ne faut pas pour autant dévaloriser tous les efforts réalisés en amont, par les agriculteurs, et en aval. Qui plus est, faire peser le poids de la transformation sur les seuls agriculteurs n’est sans doute ni correct ni même très juste socialement. En effet, les agriculteurs se situent dans une chaîne de valeur qui commence bien avant eux et se poursuit bien après. On parle, à la Commission européenne, d’une chaîne qui va « de la fourche à la fourchette », mais il faudrait agir bien avant la fourche et jusqu’à bien après la fourchette, car la décision de recourir aux phyto a des déterminants bien en amont, notamment au niveau des paysages et de l’organisation spatiale. Si l’on favorise, par exemple, les très grands champs, certaines solutions seront rendues presque impératives, alors qu’un parcellaire plus émietté rend à nouveau possibles certaines solutions inspirées de la nature, du fait par exemple de la présence de coccinelles ou d’autres auxiliaires de culture. Ce sont là des facteurs qui se situent en amont de l’exploitation agricole et qui ne dépendent pas seulement de l’exploitation même, mais aussi du système d’exploitation pris dans son ensemble.
D’autres facteurs se situent en aval, au premier rang desquels les circuits de collecte, qui recèlent une partie des solutions. Or la France a connu un processus de très grande concentration de ces circuits, avec la concentration et la spécialisation des grandes coopératives et des grandes sociétés de négoce, de telle sorte que les exploitants agricoles ne peuvent pas facilement peser sur ces mécanismes qui se situent en aval d’eux, alors que la transformation de ces structures doit intervenir en même temps que celle des agriculteurs. Une solution consiste, par exemple, à pratiquer des cocultures, c’est-à-dire plusieurs cultures à la fois sur un même champ, mais sans une adaptation concomitante en aval, c’est l’impasse technique et économique.
Il ne faut pas s’arrêter à la collecte et au négoce ; les industries de transformation, la grande distribution et les consommateurs ont leur rôle à jouer. Il est, par exemple, très connu que ces derniers préfèrent les beaux fruits plutôt que les tachetés, et leur comportement a un impact sur l’amont. Il faut donc agir sur l’économie et sur l’ensemble de la chaîne, pas seulement sur les agriculteurs.
Nous avons tenté de recommander des mesures ayant un effet massif de réduction des pesticides. Comme vous, nous avons rencontré de nombreuses personnes et étudié les leviers actionnés dans d’autres pays. Ce travail d’analyse a abouti à la définition de trois grands scénarios, recouvrant trois stratégies différentes pouvant réduire fortement l’usage des pesticides.
La première stratégie, celle qui s’inscrit le plus dans la continuité des plans précédents, repose sur la segmentation des marchés. Il ne faut pas faire comme si une production utilisant des produits phytosanitaires et une autre n’en comprenant pas étaient identiques, afin de ne pas réserver le marché du bio à une classe qui peut supporter le surcoût de la production. Celui-ci n’est pas transitoire, il perdure car il répercute un coût de maintien : la production bio coûte durablement plus cher que celle utilisant les technologies les plus productives. Il nous a semblé que nous avions conservé en France une vision trop jacobine du territoire alors qu’on constate de grands écarts d’une région à l’autre, et même d’un petit territoire agricole à l’autre, dans l’utilisation des produits phytosanitaires. Ces différences se retrouvent dans les cultures, certaines d’entre elles consommant beaucoup de produits phytosanitaires quand d’autres en utilisent beaucoup moins ; au sein d’une même culture, des écarts existent aussi selon les régions. Il convient donc de dresser un diagnostic par petits territoires. Or, jusqu’à présent, l’échelle des objectifs des plans Écophyto est nationale, et leur déclinaison locale n’intègre pas la nécessité de les adapter aux territoires. Cet axe doit produire des résultats, l’avantage de la démarche de segmentation étant de bénéficier des bonnes volontés. Ainsi, des territoires ont commencé de s’organiser pour réduire fortement, voire éliminer, l’utilisation de produits phytosanitaires. L’action publique peut s’appuyer sur ces réussites et généraliser ces expériences.
Les consommateurs connaissent les très nombreux signes officiels d’identification de la qualité et de l’origine (Siqo), qui sont connus dans tous les circuits de distribution. Beaucoup de Siqo ne comportent aucune exigence en matière de produits phytosanitaires. Il faudrait qu’ils intègrent cette dimension, afin que le consommateur connaisse le poids de ces produits dans ce qu’il achète. La cueillette mécanique des raisins est, par exemple, interdite pour certaines appellations de vin, mais les exigences en matière de produits phytosanitaires sont très faibles.
La deuxième stratégie est centrée sur l’incitation économique visant à modifier la variable du prix. Les produits phytosanitaires ne sont pas seulement gênants pour les agriculteurs qui les utilisent, ils induisent des externalités négatives, dont la pollution, qu’il convient de réduire. Pour y parvenir, l’un des moyens est de fixer un prix à ces externalités, que l’ensemble de la chaîne, et pas simplement les agriculteurs, devra payer. Nous proposons donc d’avantager fiscalement les filières utilisant moins de pesticides, afin d’aider l’ensemble des acteurs à abandonner leur usage. L’utilisation de l’instrument fiscal est très délicate, d’autant que les secteurs français de l’agriculture et de l’alimentation sont très ouverts au marché européen et mondial. Il existe néanmoins des marges de manœuvre, notamment avec la redevance pour pollution diffuse dont le taux est actuellement très bas.
La dernière stratégie consiste à réglementer – tâche à laquelle l’État s’est déjà attelé –, à agir à l’échelle européenne sur les substances et à aligner les politiques publiques en matière de PAC. Pierre Deprost l’a évoqué, la part des financements dédiés aux produits phytosanitaires, même en élargissant à l’ensemble de la production bio, est de l’ordre de 600 millions d’euros quand l’enveloppe de la PAC atteint 9 milliards d’euros – un peu moins si on ne considère que l’argent allant directement dans la poche des agriculteurs – et le chiffre d’affaires annuel du secteur agricole 90 milliards d’euros. Les ordres de grandeur ne sont pas les bons, et il est indispensable de mobiliser la PAC pour réaliser les transformations nécessaires. L’une des recommandations importantes de notre rapport est d’essayer d’aligner les objectifs phytosanitaires et les moyens que mobilisent la France et l’Union européenne pour augmenter le revenu agricole, but principal de cette politique. L’amélioration du couplage entre la distribution des aides de la PAC et les exigences en matière de réduction de l’utilisation de produits phytosanitaires est souhaitable.
Pour conclure, il faut actualiser nos travaux, réalisés il y a environ deux ans et demi, à la lumière de la nouvelle PAC, qui se déploie depuis le début de cette année, et du nouveau plan stratégique national (PSN). L’exécution de ce plan offre l’opportunité d’améliorer les pratiques, la France disposant, à nos yeux, de marges de manœuvre pour agir, non sur les substances puisqu’elles relèvent de l’Union européenne, mais sur la territorialisation de cette politique publique. Cela répondrait à une demande des acteurs que nous avons rencontrés, notamment à l’échelle locale. Nos concitoyens étant de plus en plus préoccupés par les produits phytosanitaires, il importe que les élus et les territoires puissent s’approprier cette question afin que celle-ci sorte de la sphère technique.
Voilà un résumé brutal, voire un peu caricatural, de notre rapport, qui est assez épais et que nous ne pouvons pas présenter de manière exhaustive.
M. le président Frédéric Descrozaille. Nous vous remercions pour votre effort de synthèse : votre propos était très dense et nous allons prendre le temps d’échanger.
Les incohérences de la gouvernance financière et les inefficacités que vous pointez laissent songeur : nous pourrions sans doute tirer de ce constat des leçons dépassant largement ce programme, car nous avons l’impression de rencontrer ces travers dans de nombreuses politiques publiques.
M. Dominique Potier, rapporteur. Votre rapport est d’une très grande qualité, qui vous honore ainsi que les structures auxquelles vous appartenez. Vous avez fait preuve d’une haute exigence intellectuelle et d’une grande rigueur : l’exposé synthétique n’en rend que partiellement compte, donc j’invite les membres de la commission à lire ce rapport.
Je me mets dans les pas du président : comme je l’avais écrit en 2014 à la fin de l’introduction de mon rapport Pesticides et agroécologie, les champs du possible, l’échec du plan Écophyto est une leçon pour les politiques publiques, car il représente l’archétype de l’incurie qui m’a incité à demander la création de cette commission d’enquête.
Je crains que vous ne bottiez en touche, mais puisque vous intervenez sous serment, pouvez-vous nous donner votre avis sur les raisons pour lesquelles votre rapport n’a pas été publié ? Le débat au Parlement que la publication du rapport aurait pu susciter en 2021 aurait pu déboucher sur le déploiement de solutions : nous aurions ainsi gagné quelques années par rapport à cette commission d’enquête. J’imagine que vous allez nous répondre que le choix de publier ou non le rapport ne relevait pas de votre autorité, mais vous avez sûrement un avis sur la question.
Vous avez rencontré de nombreux acteurs pour la rédaction de votre rapport, mais vous n’avez auditionné aucun contributeur du rapport de 2014 : je suis étonné de cet oubli, que je regrette car il vous a conduit à certaines incompréhensions. Je ne doute pas que Jean Boiffin, que vous devez estimer comme nous, aurait la même appréciation que moi. Une audition des auteurs du rapport de 2014 aurait permis de purger ces incompréhensions.
Le diagnostic et les préconisations du rapport de 2014 sont très proches des vôtres, par exemple sur les questions de la gouvernance, du délégué interministériel, de la recentralisation du commandement, de la cohérence, de la coordination, de l’efficacité de l’emploi des fonds publics et de l’augmentation des moyens : tous les éléments sont dans notre rapport, certes de manière moins approfondie.
Vous confondez le rapport ayant inspiré le plan Écophyto 2 et la réalisation de celui-ci ; or ce plan n’a pas été mis en œuvre : vous évoquez les 30 000 fermes engagées dans la transition vers l’agroécologie à bas niveau de produits phytosanitaires comme si elles existaient, mais tel n’est pas le cas – même les 3 000 fermes Dephy n’existent pas. Et ce plan date de dix ans ! Il n’a donc pas été mis en œuvre. Écophyto 1 est un échec et Écophyto 2 n’a pas été déployé.
Vous vous trompez également en présentant le plan Écophyto 2 comme une stratégie articulée en deux temps. Dans le premier, on tâcherait d’optimiser. On pourrait ainsi mieux travailler dans la ferme France avec un assolement, des pratiques, une économie, des filières, un droit européen et une PAC identiques, mais en produisant au bon moment, en utilisant les doses pertinentes, les technosolutions, etc. Tout le monde s’accorde à reconnaître que la marge de progrès tourne autour de 20 % ; fixer un objectif à 25 % à atteindre en cinq ans est donc très ambitieux. Puis vous évoquez une seconde étape. Ce raisonnement est erroné : l’idée était bien de déployer sans attendre des réformes structurelles des filières, de la PAC et de la gouvernance pour atteindre une cible de diminution de l’utilisation des produits phytosanitaires de 50 % en dix ans, elle aussi très ambitieuse. Les premières actions permettent d’obtenir des résultats et ainsi de redonner le moral. Une action herbicide et insecticide bien ciblée et obéissant à une obligation réglementaire sur la sole de colza produit 10 % des solutions attendues, de façon certes autoritaire mais efficace et à même de donner confiance dans l’action publique. Or nous avons privilégié ce que Jean Boiffin qualifiait de « dispositif kafkaïen ».
S’agissant du continuum entre la recherche et le développement, votre rapport méprise le fait que le dispositif des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques comprenait une sanction financière, que la loi Egalim a supprimée, le pouvoir exécutif se rendant là coupable d’un véritable abus. Le seul dispositif allant au-delà de la simple incitation, expérimentation ou communication a ainsi été dévitalisé par décret. Il a été remplacé par une séparation de la vente et du conseil à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, que vous présentez comme une bonne nouvelle mais dont un rapport parlementaire, rédigé par un ancien ministre de l’agriculture, souligne l’échec, reconnu par tous les acteurs.
Votre rapport pointe le manque d’indicateurs sur les risques et les effets dans les domaines de la biodiversité et de la santé humaine. Pouvez-vous nous expliciter la différence entre ces deux notions de risques et d’effets ? Vous affirmez par ailleurs que ceux-ci sont méconnus, comme les auditions que nous avons conduites jusqu’à présent l’ont montré. Dès lors, comment pouvons-nous élaborer des indicateurs dans des matières où nous en sommes encore au stade de la recherche ? Nous pressentons qu’il y a des dangers – dont l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) a pointé l’existence –, mais nous ne les connaissons pas encore assez bien pour construire des indicateurs.
Les pays européens les plus productivistes et les plus conservateurs défendent l’option d’une diminution des risques liés aux produits phytosanitaires ; de son côté la France pense que c’est la baisse de l’usage des produits phytosanitaires qui réduira les risques. Mais quels sont les indicateurs pertinents pour mesurer cette évolution des usages ? Vous plaidez pour l’indicateur du Nodu, qui est actuellement stable alors que celui de la QSA diminue. À quoi, selon vous, cette baisse est-elle due et pourquoi faut-il rester attaché au Nodu ?
Vous dites que le plan Écophyto n’a pas suffisamment intégré la PAC et les régimes d’autorisation, mais ceux qui le déploient pilotent un dispositif de recherche et de développement et n’ont pas d’autorité sur la PAC ni sur les régimes d’autorisation, lesquels sont le principal moteur de retrait des molécules depuis vingt ans, notamment grâce à l’Anses. Votre délégué interministériel ne serait-il pas un superministre de l’écologie, de l’agriculture et de la santé ? Je comprends votre volonté de placer sous sa responsabilité tous les dispositifs de R&D, qu’ils soient incitatifs, réglementaires et financiers, mais lui demander de s’assurer de la cohérence avec la PAC relève d’une décision politique : je souhaiterais que nous discutions de cette question.
M. Claude Ronceray. Je ne vois pas de sujet de polémique dans les propos de M. Potier, car nous sommes d’accord sur presque tout, même si notre expression a peut-être été un peu maladroite. Nous ne nous sommes pas placés dans la perspective d’évaluer la mise en œuvre des recommandations du rapport de M. Potier. Nous nous sommes beaucoup inspirés de ce document extrêmement intéressant, que nous avons beaucoup cité, mais nous n’avons pas étudié la compréhension, le déploiement et les résultats des mesures qu’il préconisait. Si je devais me poser cette question, la réponse serait très simple : de nombreuses dispositions recommandées par le rapport n’ont pas été mises en œuvre.
Il y a un écart entre nos travaux et les plans d’action du Gouvernement et de son administration. Un rapport avait été rédigé, un an avant le Grenelle de l’environnement, puis le Gouvernement avait conçu le plan Écophyto que l’administration a largement mis en œuvre. Actuellement, cette démarche en deux temps se perd et nous avons tendance à confondre les intentions et les véritables plans d’action. Derrière vos interrogations se pose la question suivante : existe-t-il un plan d’action gouvernemental qui engage l’ensemble des acteurs et qui est effectivement déployé avant d’être évalué plus tard ? La réponse est négative. Un tel plan devrait être interministériel car une partie des sources d’information ne se situe pas au ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire ; il devrait également identifier avec une grande clarté les responsables de chaque action pour rendre le plan opérationnel. Mon collègue Pierre Deprost a parlé de direction de projet, celle-ci devant désigner chaque équipe participant au déploiement des dispositions du plan.
Les produits phytosanitaires ne représentent pas un aspect particulier de l’agriculture, ils participent d’un système industriel, agricole, de distribution et de consommation. Veiller à l’alignement de tous les acteurs est une tâche difficile, et notre rapport recommande quelques mesures visant à faire progresser leur identification, leur responsabilisation et leur évaluation. Cette mission doit s’accomplir à l’échelle territoriale et pas seulement nationale, car c’est à ce niveau que certains diagnostics et certaines solutions peuvent être posés.
La question des indicateurs est technique. Le Nodu, défini au début du plan, est pertinent et utile, car il mesure à moyen et long terme les évolutions ; il n’est néanmoins pas très opérationnel parce qu’il est difficile de le décliner à l’échelle locale. Or il importe que chaque acteur concerné puisse prendre sa part dans le travail collectif. S’il n’y a pas de lien entre son action et le grand indicateur national, celui-ci pourrait s’en trouver délaissé. Nous ne souhaitons pas abandonner le Nodu, nous voulons que le pilotage s’exerce à la bonne échelle.
Certaines substances et certains produits comportent des dangers encore inconnus. Nous en découvrons régulièrement de nouveaux, qui doivent nous conduire à ne certes pas pécher par excès de prudence, mais à ne pas montrer non plus trop d’assurance. La France a choisi un objectif de réduction quantitative de l’ensemble des pesticides de synthèse, qui aura pour effet de diminuer les risques puisqu’une part d’entre eux ne sera plus du tout utilisée. D’autres pays contestent cette analyse et recommandent une plus grande sélectivité et une action concentrée sur les risques identifiés pour les populations les plus exposées, humaines ou relevant de la biodiversité. Nous n’avons pas remis en cause la stratégie française de réduction quantitative des produits phytosanitaires, nous avons simplement regretté qu’elle ne soit pas déclinée par territoire et par type de filière. Des discussions se tiennent actuellement à l’échelle européenne pour que l’objectif de réduction quantitative soit également pris en compte : ce n’est donc pas le moment d’abandonner cette cible.
M. le président Frédéric Descrozaille. Merci pour ce début de réponse à des questions très vastes. Je veux insister – à mots choisis, car le point est sensible – sur la question de la publication du rapport. Il ne s’agit pas de mettre à l’index tel ou tel acteur. L’esprit de cette commission est de parvenir à comprendre, collectivement, ce qui se passe lorsque la nation échoue à atteindre les objectifs qu’elle s’était fixés. En ce sens, la publication du rapport, qui pourrait paraître anecdotique, est essentielle. Elle reflète la capacité collective de l’appareil d’État et des politiques à reconnaître leur insuffisance.
En 2021, lorsque vous avez écrit le rapport, vous aviez un commanditaire. Par quel processus a-t-il été décidé que le rapport serait utile et publié, et pour qui ?
M. Claude Ronceray. Nous travaillons à la demande du Gouvernement. Plus exactement, des lettres de commandes sont signées par les directeurs de cabinet des différents ministres chargés des questions posées dans le rapport. Nous fournissons le document et ses conclusions à nos commanditaires. Chemin faisant, nous travaillons également avec les services en lien avec ces thématiques : des présentations provisoires du rapport, à un état quasi définitif, leur ont été faites.
Le choix de publier n’appartient pas aux instances dont nous faisons partie : ce sont les cabinets des ministres qui en décident. En l’occurrence, chaque cabinet a décidé pour son propre compte. Le rythme de publication a donc été différent pour l’Inspection des finances, le Conseil général de l’environnement et du développement durable, aujourd’hui Inspection générale de l’environnement et de développement durable (IGEDD) et le CGAAER, pour l’agriculture.
M. Pierre Deprost. Nous avons écrit pour être publiés – c’était le sens du travail qui nous était demandé. Nous n’avons pas eu vocation à examiner votre rapport de 2014, soit pour en faire une critique, soit pour déterminer s’il a été suivi d’effet. La lettre de mission du Gouvernement visait à ce que nous fournissions des arguments pour répondre au rapport de la Cour des comptes. La plupart de nos constats sont allés dans le même sens que ses observations. C’est ce qui explique que notre rapport soit un peu décalé par rapport aux questions que vous posez.
Sur le fond, nous sommes d’accord avec vos remarques. Il y a bien une difficulté entre l’intention et la mise en œuvre. La gouvernance est un élément essentiel de celle-ci : on voit qu’aucune autorité n’est capable d’arbitrer et de faire le lien avec le niveau opérationnel. Ce lien ne peut être établi que si un plan d’action très précis est défini.
Par exemple, une des difficultés pour faire évoluer l’indicateur phare qu’est le Nodu, c’est de connaître les leviers d’une telle évolution : on ne sait pas si telle ou telle opération aura un impact sur cet indicateur très globalisant. Un important travail doit être mené en amont pour préciser ces effets, en plus de déterminer si c’est le bon indicateur.
Nous sommes arrivés aux mêmes constats que vous dans le rapport, ce qui a confirmé la pertinence de vos propositions. Nous avons vu que, dans les organisations mises en place, le plan d’action n’est pas assez détaillé ; l’effet de levier d’une action sur le résultat n’est pas démontré ; et les acteurs ne sont pas mobilisés pour contribuer. Enfin, ceux qui détiennent les financements ne sont pas les responsables. Dans les administrations, certaines personnes sont responsables d’actions pour le plan Écophyto, mais elles ne disposent pas des fonds et, selon les principes de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) auxquels nous sommes attachés, elles n’ont pas les moyens de mettre en œuvre le plan.
Ce sont des éléments très importants, qu’il faut corriger si l’on veut mener des actions significatives.
Mme Laurence Heydel Grillere (RE). Vous avez évoqué l’incapacité de l’OFB à attribuer l’intégralité des financements sur une année et le fait que le résidu retourne au pot commun. Ces dysfonctionnements sont-ils spécifiques à ces sujets ou les retrouve-t-on ailleurs ?
S’agissant de la stratégie, je partage les éléments que vous avez évoqués, notamment la notion de segmentation territoriale, l’importance que toute la chaîne supporte les externalités négatives ou l’idée d’alléger la fiscalité des acteurs allant dans le sens attendu. Enfin, vous évoquez la nécessité d’agir à l’échelle européenne, en allant dans le sens d’un alignement des grandes politiques. Or la PAC concerne l’ensemble de l’agriculture, y compris biologique. On ne peut donc pas opposer les deux.
Le marché de l’alimentation n’est ni français, ni européen, mais mondial. Agir sur ces variables en raisonnant de façon franco-française peut-il être efficace ? Comment y parvenir sans détruire notre agriculture et notre système de production, et consommer des produits importés qui ne répondront pas aux critères que nous nous sommes fixés, notamment une utilisation moindre des pesticides à l’échelle de la planète ?
M. Pierre Deprost. Il n’est pas facile de répondre à votre première question car il faudrait mener des comparaisons avec d’autres institutions. L’État a toujours eu des difficultés à exercer sa tutelle sur les opérateurs. Selon les thématiques, il est nécessaire d’instaurer certains contrôles. La plupart des financements de l’OFB sont plus importants que ceux consacrés au plan Écophyto. Lorsque nous avons interrogé l’OFB à ce sujet, nous avons constaté que cette préoccupation n’était pas sa priorité.
La tutelle n’a pas été exercée dans de bonnes conditions : il n’y a pas eu d’alerte permettant de constater une consommation insuffisante des crédits et surtout de reporter les crédits non consommés sur l’année suivante. Les volumes des financements sont modestes ; chaque million perdu est une action non réalisée. S’agissant d’une taxe affectée, il importe que la tutelle vérifie que les montants sont bien utilisés conformément aux dispositions votées.
Un tel report peut se produire dans d’autres cas, même si je ne peux pas citer d’exemple.
M. Claude Ronceray. Je n’oppose pas la PAC et le bio, qui sont des approches différentes et complémentaires. Le bio est une façon de produire et de distribuer bien identifiée et certifiée, avec des règles qui permettent à cette filière d’exister partout dans le territoire et à l’échelle européenne.
Les financements et les mécanismes de la PAC, qui est la boîte à outils, sont-ils suffisamment mobilisés pour encourager les bonnes pratiques et décourager celles qui le sont moins ? Personne n’a souhaité remettre en cause le soutien à la conversion, pendant les trois années qui permettent à un agriculteur d’obtenir la certification bio. Ces primes compensent les pertes de l’agriculteur, qui accepte d’introduire des contraintes permanentes, sans pouvoir valoriser ses produits comme s’ils étaient déjà bio. En revanche, l’aide au maintien n’a pas été pérennisée en France : certaines régions l’ont instaurée, d’autres l’ont abandonnée. Une réflexion doit être menée, non seulement sur le bio, mais aussi sur d’autres modes de production qui utilisent moins de produits phytopharmaceutiques.
La nouvelle PAC a élargi la palette des possibilités. La France a décidé de mobiliser presque tous ces outils pour encourager les bonnes pratiques. Encore faut-il que les différents décideurs utilisent ces possibilités.
D’autres contraintes, réglementaires, s’exercent. Certaines sont incluses dans le plan stratégique national : on ne pourra pas jouer dessus. Nous pensions que l’on pourrait durcir les conditionnalités, qui permettent de ne verser des financements qu’à condition que l’exploitation ou le produit respecte certaines conditions. Ce travail aurait pu être fait en amont du PSN. Celui-ci ayant été approuvé, il faut se donner rendez-vous lors de sa prochaine révision.
Pour ce qui concerne les marchés, plusieurs aspects sont à examiner, en particulier s’agissant du positionnement de la France : exporte-t-elle des matières premières ou des produits à forte valeur ajoutée ? À l’heure actuelle, nous sommes présents dans les deux activités, mais il faudra sans doute se demander si cela constitue notre positionnement stratégique sur le long terme ou s’il faudra faire porter nos efforts sur ce point.
Outre la question des contraintes se posent celles de la valeur et des apports pour le territoire. Nous estimons qu’il existe des marges de manœuvre. La France dispose d’un bon positionnement dans plusieurs secteurs avec des produits à assez forte valeur ajoutée. Ce modèle peut être performant à l’échelle européenne et internationale, et mérite d’être poursuivi, plutôt que de chercher à conquérir de nouveaux marchés. Ceux-ci seront en effet très tendus, car on voit arriver sur le marché mondial des producteurs qui ne respectent pas les contraintes environnementales que nous nous donnons.
Le rapport souligne aussi l’importance de la cohérence et de la réciprocité. Jusqu’à peu, on produisait en France des substances interdites à l’utilisation agricole domestique, que l’on exportait vers d’autres pays producteurs, lesquels les incorporaient dans leurs productions, que l’on importait ensuite. On doit s’efforcer d’imposer une plus grande cohérence. Des marges de manœuvre existent, notamment avec les clauses miroirs, qui offrent la possibilité, au fur et à mesure que se négocient les contrats commerciaux internationaux, de relever les exigences et de faire en sorte que le consommateur français ne supporte pas des résidus de pesticides interdits en France.
La question des externalités se pose dans tous les cas : une partie du bénéfice n’est pas réalisée. L’impact des pesticides est pour partie lié, non aux consommateurs, mais au lieu de production et à son environnement. Nous avons besoin d’une réflexion, notamment à l’échelle européenne, qui fasse progresser les dimensions agronomique et économique, mais aussi la réglementation sociale. Si l’on accepte que des travailleurs de certains pays s’exposent fortement à certains risques, on crée une concurrence illégitime, avec des conséquences fortes sur la santé humaine. Ce n’est pas l’internationalisation ou l’européanisation des marchés qui supprime les marges de manœuvre : sur certains sujets, la France peut prendre les devants. Elle le fait, avec raison. Par la suite, des rapports de force s’exercent, aux différentes échelles, grâce auxquels on peut parfois constater des avancées significatives.
M. Grégoire de Fournas (RN). J’ai du mal à voir des avancées significatives dans la compétition mondiale : nous sommes plutôt en recul. La part des produits importés dans la consommation nationale augmente dans toutes les filières. Quant au dispositif des clauses miroirs, il pourrait être intéressant mais il est inopérant pour le moment. Je suis bien moins optimiste que vous.
L’objectif de réduction des produits phytosanitaires a été fixé sans différenciation qualitative. Sortir des substances cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction (CMR), donc dangereuses, pour se tourner vers d’autres produits phytoconventionnels non dangereux ne constituerait donc pas une avancée ? On garde le Nodu, avec des indicateurs de passage, car on veut atteindre un objectif de sortie qui semble irréalisable. Choisir de remplacer un CMR qui a un indicateur de fréquence de traitements phytosanitaires (IFT) de 1, par un autre produit conventionnel de même IFT avec une rémanence moins importante, conduit à traiter davantage, donc à dégrader l’IFT. L’exploitation apparaît alors comme moins vertueuse au regard du Nodu, qui, pour simplifier, n’est que l’addition des IFT. Chacune d’elles connaît son IFT et sait qu’elle doit faire des efforts sur ce sujet, par exemple pour obtenir une certification haute valeur environnementale (HVE). Avec le Nodu, j’ai le sentiment que l’on fixe des objectifs qui ne sont pas réalistes mais plutôt idéologiques.
J’ai été gêné de vous entendre parler de RPD trop faibles : cela renvoie à une vision caricaturale de l’administration, selon laquelle les solutions passent forcément par les taxes. Pour mon exploitation viticole du Bordelais, la RPD correspond à 1 000 euros par an. Cela n’est pas énorme au regard du chiffre d’affaires mais considérable eu égard aux marges quasi négatives de la viticulture bordelaise. Continuer d’augmenter les RPD serait faire peser le poids sur l’agriculteur, non sur le reste de la chaîne : ce serait facile et peu encourageant.
La PAC fixe des objectifs environnementaux, mais quid de la compétitivité quand la nouvelle politique reste à budget constant ? On va donc orienter des budgets visant à améliorer la compétitivité de l’agriculture française vers des pratiques vertueuses. Très bien, mais il ne faudra pas s’étonner si la production décroche, dans les exploitations comme sur le marché intérieur. Cela semble en contradiction avec l’objectif de souveraineté alimentaire. Il faudra pourtant bien parvenir à concilier les deux !
Enfin, quel regard portez-vous sur la stratégie en matière de glyphosate, eu égard au récent avis de l’EFSA, l’Autorité européenne de sécurité des aliments ?
Mme Anne Dufour. Christian Huyghe a brillamment présenté les indicateurs : tous ont des biais. Le Nodu est le moins mauvais des indicateurs que l’on a pu trouver en se mettant d’accord pour suivre une trajectoire. Les agriculteurs utilisent l’IFT, qui a aussi des biais. L’essentiel est que chacun puisse s’emparer d’un indicateur reconnu et dont les biais sont connus.
Par exemple, si l’on renonce à l’enrobage des semences, on supprime les nicotinoïdes au profit d’autres molécules, lesquelles se retrouvent dans les QSA – les quantités d’enrobage des semences ne sont pas prises en considération. Les biais sont donc nombreux : il faut les connaître et pouvoir les expliquer.
Ayant une valeur symbolique forte, le Nodu écrase les autres indicateurs, lesquels témoignent tout de même des efforts qui peuvent être faits. Quant à le considérer comme la somme des IFT, je vous laisse la paternité de cette affirmation. Il faudrait du moins établir le lien entre le Nodu national et les efforts que peuvent réaliser les agriculteurs, pour être fiers de la part qu’ils prennent dans la réduction des produits phytosanitaires.
M. Claude Ronceray. Nous ne commenterons pas vos remarques. Vous êtes libre de les faire, et nous les comprenons assez bien.
Dans notre rapport, nous avons souhaité présenter toute la palette des solutions, sans les reprendre nécessairement à notre compte. S’agissant des mesures fiscales, nous avons envisagé celles qui seraient susceptibles de fonctionner. Il ne nous revient pas de décider s’il faut les appliquer. Elles ont non seulement un impact direct sur ceux qui les subissent, mais aussi des effets politiques, qui ne relèvent pas de nos responsabilités.
Notre responsabilité est de regarder ce qui est susceptible de fonctionner, d’en évaluer les avantages et les inconvénients. Nous avons intégré dans notre rapport des tableaux mettant en évidence les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces pour chaque stratégie que nous recommandons. Nous en présentons une analyse, que j’espère équilibrée, et qui reprend pour partie les éléments que vous évoquez. Nous n’étions pas sans connaître certaines des conséquences que peuvent avoir les mesures.
La compétitivité est décisive à bien des égards : il faut continuer à travailler sur ce point, à toutes les échelles. Aujourd’hui, on examine beaucoup les bilans commerciaux à l’échelle nationale, mais il faut aussi envisager les comptes d’exploitation.
Dans le secteur des fruits et légumes, par exemple, on doit analyser pourquoi les entreprises manquent de compétitivité et ont du mal à répondre à la demande locale, qui est pour partie satisfaite par les importations. L’analyse est à poursuivre, car nous n’avons pas pu la décliner secteur par secteur. Le ministère travaille avec chacune des filières pour essayer de repérer les difficultés et définir la stratégie adéquate.
M. Pierre Deprost. Nous avons en effet essayé de passer en revue tous les champs des possibles, considérant que les entretiens ou les expériences menés contenaient de nombreuses solutions pour améliorer la situation. Nous n’étions pas forcément favorables à l’augmentation des taxes. La démarche était intéressante, car le caractère redistributif n’est pas toujours exploré. Dans l’exemple choisi, l’augmentation des taxes avait pour but de restituer les fonds aux agriculteurs qui tentaient de diminuer leur consommation de produits phytopharmaceutiques. Il ne s’agissait pas d’augmenter les budgets de l’État ou des bénéficiaires de taxes affectées, le cas échéant, mais de redistribuer les fonds à ceux qui adoptent de bonnes pratiques. Nous avons voulu explorer cet exemple pour offrir des solutions.
M. Nicolas Turquois (Dem). Globalement, je ne suis pas en phase avec vos présentations. D’abord, je souhaiterais apporter une nuance sémantique. Vous avez dit que l’on fabrique en France des produits phytosanitaires qui y sont interdits et qui sont utilisés dans d’autres pays. Or il y a plusieurs raisons à ces interdictions. Soit les produits sont classifiés comme phytotoxiques, et il faut alors ne pas pouvoir les produire ; soit leur renouvellement n’est pas demandé car de meilleurs produits existent sur le marché ; soit ils servent à lutter contre des ravageurs qui n’existent pas en France ou en Europe – dans ce cas, la raison de cette absence d’autorisation est tout simplement qu’elle n’a pas été sollicitée.
Vous avez évoqué la possibilité de changer tout le système, de l’amont de la fourche à l’aval de la fourchette. Tout changer pour parvenir à changer, c’est la garantie que l’on n’y arrivera pas. En tant qu’agriculteur, je suis persuadé que des choses sont possibles. Mais on change d’abord parce que l’on apprend qu’il est possible de changer et que l’on y a intérêt ; ensuite, parce que la marche pour y parvenir semble accessible.
Revenons aux betteraves qui, polygermes, nécessitent d’être éclaircies manuellement. Dans ma région de polyculture-élevage, la betterave fourragère a été abandonnée en quelques années car sa culture était trop compliquée et difficile, physiquement : le maïs l’a remplacée. Si l’on se questionne sur ce qui poussera les agriculteurs à changer, on obtiendra des résultats. Mais aucune contrainte extérieure, comme le Nodu national, ne permettra d’aboutir à un tel changement.
De même, on peut se demander pourquoi les conversions au bio ne sont pas plus nombreuses, voire pourquoi, comme cette année, les déconversions sont aussi massives. La conversion est très difficile sur le plan agronomique, car il faut maîtriser de nombreuses techniques. De surcroît, la production bio reste variable : si l’on peut bien gagner sa vie certaines années, on peut aussi connaître un épisode de mildiou, par exemple. On doit donc s’interroger sur le caractère accessible et suffisamment stable du bio.
Je suis persuadé qu’une démarche volontariste et double est nécessaire pour réduire les produits phytosanitaires : il faut rechercher des solutions et offrir des formations aux agriculteurs, qui en manquent. Descendus du tracteur, certains collègues ont du mal à identifier une maladie ou un ravageur et peuvent effectuer des traitements qui ne sont pas indispensables. Les solutions existent ; il faut les chercher, filière par filière. Alors, naturellement, le Nodu diminuera.
Dans le Centre-Ouest de la France, la culture du tournesol a apporté de la diversité et favorisé les insectes pollinisateurs. Elle est pourtant en train de s’écrouler, après la suppression d’un produit qui, placé sur les graines, avait un effet répulsif pour les oiseaux – il présentait peut-être un problème que je ne conteste pas. À cause des pigeons, toutes les exploitations proches d’un clocher doivent abandonner cette culture intéressante car elles doivent semer les graines de tournesol trois fois pour la réussir ! Elle est remplacée par du colza, que l’on traite davantage, ou du maïs, qui nécessite plus d’eau et de produits.
Une approche filière par filière est nécessaire. Vous avez raison de dire qu’il faut également territorialiser car les maladies ou les ravageurs, donc les solutions, diffèrent d’un territoire à un autre, distant d’une centaine de kilomètres. Si l’on réfléchit ainsi, on parviendra à diminuer les produits phytosanitaires, ce que souhaitent tous mes collègues. Tout le monde l’a compris : chaque agriculteur qui ouvre un bidon se demande s’il ne joue pas avec sa santé ou avec l’environnement. Il faut des éléments accessibles, connus et réalisables.
M. Claude Ronceray. Nous partageons beaucoup de choses et peut-être me suis-je mal exprimé, car nous avons précisément tenté d’inscrire dans notre rapport de nombreux points évoqués dans votre intervention, notamment la question de l’adoption et de la marche accessible – comment sort-on d’un système que certains sociologues disent aujourd’hui marqué par un verrouillage sociotechnique ? Comment déverrouiller ce système et permettre aux agriculteurs d’en sortir pour adopter une meilleure pratique ? Comme vous l’avez indiqué, cela suppose tout à travail, un « design » de solutions qui soient adoptables. Ce mouvement est aujourd’hui largement en cours et un important travail de recherche et de transfert est engagé, qui doit être approfondi.
On peut compter à ce titre l’innovation variétale, les techniques de semis et le Bulletin du végétal, qui peut contribuer au choix du calendrier. L’effet de ces mesures n’est cependant pas à la hauteur de l’objectif fixé dans le cadre du plan Écophyto depuis son origine. Vous indiquez qu’il faut travailler filière par filière, mais il faut également travailler de manière transversale et interfilières – c’est l’enjeu de l’agroécologie : il ne suffit pas de construire toujours le même itinéraire très simplifié sur la même parcelle, comme c’est parfois la tendance aujourd’hui, notamment dans des exploitations de très grande taille. Certaines solutions utilisent aujourd’hui la nature – comme l’assolement, connu depuis très longtemps, qui minore les besoins en eau ou en autres intrants, et qu’il faut parvenir à promouvoir –, mais elles sont souvent interfilières, et non pas spécifiques à une filière.
L’agriculteur, qui se trouvait confortablement établi à l’intérieur de sa filière, doit aussi apprendre parfois à en sortir pour travailler selon une modalité plus transversale. À cet égard, la filière bio a pris un peu d’avance, car elle a déjà appris à travailler de cette manière, avec des échanges entre pairs au sein d’exploitations agricoles, dont les groupements d’agriculteurs biologiques (GAB). Ces échanges sont importants et il faut donc mener, parallèlement à la recherche très technologique sur certains sujets, tout un travail d’accompagnement, parfois de recréation des collectifs, lui aussi très important et qui doit également, semble-t-il, être mené à l’échelle territoriale. C’est l’un des points sur lesquels nous nous sommes rejoints.
J’ai donc l’impression que nous nous retrouvons sur bon nombre des points que vous avez évoqués, et que ce qui nous oppose est plus un écart de communication qu’une question de fond. Il nous semble que le plan Écophyto doit s’adresser en priorité aux agriculteurs. Les responsabilités ont été bien identifiées, en amont et en aval, au cours des éditions précédentes. Certains verrous sont dans notre main, et non pas dans celle des agriculteurs, et il faut bien les traiter. Certains échanges ont notamment montré l’importance du réseau de collecte et les blocages qui se situaient à cette échelle. Une action déterminée sur les réseaux de collecte peut ainsi aider à régler toute une série de difficultés qui ne peuvent l’être que dans de très grosses exploitations agricoles capables d’investir seules dans les dispositifs alors que, dans la plupart des cas, compte tenu de l’organisation des exploitations, c’est à une échelle collective qu’il faudra trouver des solutions.
Mme Mélanie Thomin (SOC). Je souhaite revenir sur la gestion. Pourriez-vous faire un bilan plus détaillé de la mise en œuvre de la redevance pour pollution diffuse, sur le plan tant national que régional ? Parmi vos recommandations, avez-vous également réfléchi à l’instauration d’une taxation de l’industrie agrochimique qui fournit ces produits à nos exploitants ? Il s’agit en effet, dans la chaîne des acteurs de l’usage des produits que vous avez évoquée, de ne pas viser seulement les exploitants, acheteurs finaux des produits phytosanitaires – vous avez d’ailleurs invoqué à ce propos un principe de cohérence qui est un élément important.
Votre rapport évoque également, parmi les ambitions du plan Écophyto, le fait que ce plan devait être autofinancé, et vous avez exprimé à ce propos une certaine déception, soulignant notamment que les crédits non consommés échappaient à la volonté de consacrer plus de moyens à la réduction de l’emploi des produits phytosanitaires. Tout cela est évidemment lié à la faiblesse de la gouvernance et à l’absence de pilotage financier et politique dans la mise en œuvre du plan, que vous avez évoquées tout à l’heure.
Un deuxième aspect est l’importance des dispositifs d’accompagnement des exploitants sur le terrain. La PAC est sans doute fondatrice pour intégrer cette ambition et, au sein de la communauté agricole, vous insistez sur la nécessité de moyens humains pour favoriser des politiques vertueuses. Je m’interroge sur les solutions territoriales nécessaires pour mettre en œuvre cette ambition, compte tenu du risque d’impasse économique et de rupture qu’elles induisent dans certaines filières en raison de conditions ou de sanctions trop fortes qui leur seraient associées. Comment accompagner et motiver économiquement les exploitants pour les amener à faire les bons choix ? Comment accompagner les agriculteurs dans ces changements ? Vous avez employé tout à l’heure des mots forts, proposant d’agir petit territoire par petit territoire, dans la diversité agricole. Il me semble en effet essentiel de désamorcer une vision trop jacobine de nos territoires, et je souscris donc à certaines de vos remarques en la matière.
Par ailleurs, nous percevons sur le terrain des alertes lancées notamment par des agents de l’OFB qui déplorent de ne pas pouvoir remplir convenablement leurs missions par manque de ressources humaines. Quelles solutions de ressources humaines complémentaires envisagez-vous, à l’échelle des structures publiques, pour renforcer l’action sur le terrain afin d’appliquer les politiques du plan phyto ?
Mme Anne Dufour. L’accompagnement des agriculteurs est l’un des grands objectifs du plan Écophyto. Les agriculteurs ont l’habitude de travailler en groupe – les cuma et autres dispositifs de ce type existent en effet depuis très longtemps. Le dispositif des fermes Dephy impliquait 3 000 fermes, réparties en 200 groupes et accompagnées par des ingénieurs réseaux pour les agriculteurs volontaires afin de montrer la faisabilité de cette démarche. Elles avaient aussi pour mission de porter les fruits de leur travail au sein de la communauté.
Ce dispositif a été révisé dernièrement, après la publication du rapport. Je ne l’ai pas étudié en détail, mais la démarche a montré que c’était possible mais que la diffusion par-dessus la haie ne suffisait pas. Ce point avait déjà été relevé dans le cadre d’un plan précédent et on imaginait alors qu’en prenant les moyens de subventionner l’engagement de 30 000 agriculteurs, soit 10 % de la population, on pourrait démultiplier l’action. Ce dispositif, peut-être complexe et pas assez subventionné, n’a pas atteint, comme l’a rappelé tout à l’heure M. Potier, les objectifs attendus. Le rapport a en effet montré qu’un cinquième seulement de l’objectif était atteint, avec 6 000 agriculteurs volontaires sur les 30 000 attendus. Il y a donc certainement lieu de retravailler ce dispositif.
Un autre dispositif est celui des groupements d’intérêt économique et environnemental (GIEE), dans lequel s’engagent de nombreux agriculteurs et dont 50 % des projets concernent des produits phytosanitaires. Ce dispositif, piloté par les agences de l’eau, offre parfois des taux de subventionnement un peu plus élevés.
Peut-être faudrait-il mieux coordonner ces deux dispositifs, les rendre plus accessibles aux agriculteurs et leur assurer un meilleur accompagnement. Peut-être faut-il aussi monter en puissance en termes de capacités des personnes qui accompagnent les agriculteurs. Bien souvent, en effet, comme nous l’avons noté dans le rapport, cet accompagnement est confié, pour des raisons essentiellement financières, à de jeunes agronomes sortant de l’école : peut-être faut-il établir des liens avec des agronomes, des techniciens ou des ingénieurs attachés à des chambres d’agriculture ou d’autres structures et qui ont beaucoup plus de compétences, afin que l’information et la formation allient l’expérience aux connaissances nouvelles acquises à l’école.
M. Claude Ronceray. J’apporterai deux compléments. La RPD est aujourd’hui due non seulement par les acheteurs finaux de produits phytopharmaceutiques, mais aussi par les vendeurs de ces produits. Le mécanisme est bien construit. Certains trouveront que le taux est déjà élevé, mais il ne représente en réalité qu’une faible part du coût des produits phytopharmaceutiques et n’est donc pas de nature à modifier significativement les décisions économiques, car il enchérit certes le prix, mais pas dans des proportions importantes. Des économistes ont donc examiné l’élasticité prix des acheteurs de phyto. Ces travaux, cités dans notre rapport, montrent qu’il faudrait un montant de RPD très élevé pour modifier significativement la décision des acheteurs. Cette solution, bien qu’elle existe, est donc problématique.
Par ailleurs, comme l’a rappelé tout à l’heure M. Deprost, l’argent collecté au titre de la RPD ne revient pas dans la poche des agriculteurs car, pour partie, il finance des actions d’environnement visant notamment les agences de l’eau, qui disposent ainsi de moyens destinés à transformer l’agriculture.
J’en viens à votre deuxième question, la question institutionnelle. Au-delà de l’OFB, il faudrait évoquer l’ensemble des acteurs existants. À l’échelle nationale, quatre ministères sont impliqués : ceux de la recherche et de la formation, de l’agriculture, de la transition écologique et de la santé, qui sont les plus engagés à l’échelle nationale. On retrouve des représentants de ces ministères à l’échelle régionale, avec une séparation des fonctions, et donc un problème de pilotage régional, comme cela a été dit tout à l’heure. Nous recommandons, pour notre part, que ce soit la Draaf qui soit chargée de la coordination de l’ensemble du plan à l’échelle régionale, sous l’autorité du préfet, qui n’assure aujourd’hui qu’une sorte de coordination et n’est nullement en situation de responsabilité sur l’ensemble du plan.
Nous pensons aussi qu’il faut associer le niveau départemental à cette démarche, avec toutefois cette difficulté qu’il n’existe plus aujourd’hui de directions départementales de l’agriculture ou de l’alimentation, mais des directions départementales des territoires, interministérielles, qui possèdent un service d’économie agricole, lequel s’est du reste partiellement vidé car une partie des activités que menaient les départements ont été transférées aux régions au titre de la nouvelle PAC. La capacité de ces directions départementales à accompagner la transition agroécologique, dont les produits phytosanitaires ne sont, somme toute, qu’un seul élément, doit peut-être être renforcée. C’est là l’un des points sur lesquels le ministère a travaillé, y compris en aval de notre rapport, et qui mérite véritablement attention.
De nombreux autres services de l’État sont également concernés, notamment dans le domaine de la surveillance sanitaire, assurée par les Draaf et à l’échelle départementale. Je ne vais pas vous brosser un tableau exhaustif, mais les acteurs sont multiples. Ceux-ci ne partagent pas forcément de vision collective et peuvent se retrouver en difficulté. L’agriculteur peut avoir le sentiment, sur ce sujet-là comme sur d’autres, qu’il se trouve au centre d’un système très complexe dans lequel les acteurs ne se parlent pas beaucoup et où un grand effort de pédagogie doit être mené. Nous sommes tous conscients que l’accompagnement de l’agriculteur est crucial ; dans ce domaine, l’État dispose de marges de progrès réelles.
Quels sont les acteurs qui peuvent accompagner les agriculteurs ? Une ancienne proposition recommandait de créer un conseil stratégique sur le phytosanitaire : chaque agriculteur aurait été soumis tous les cinq ans à l’obligation de faire travailler un prestataire le conseillant sur l’utilisation des produits phytosanitaires. Dans notre rapport, rédigé il y a deux ans et demi, nous privilégions l’installation d’un conseil stratégique qui ne soit pas circonscrit au phytosanitaire. À l’échelle d’une exploitation, les produits phytosanitaires ne peuvent être que l’une des solutions d’une palette d’actions plus large. La réduction de l’utilisation de ces produits ne dépend pas uniquement de la sphère phytosanitaire, voilà pourquoi il nous a semblé indispensable que le conseil stratégique puisse se pencher sur la totalité de l’activité de l’exploitation et pas uniquement sur le volet phytosanitaire. Les acteurs du conseil devront s’organiser, car leur mission dépassera celle de l’aide à la vente de semences ou de produits phytosanitaires. Ce travail nécessaire d’adaptation est en cours.
Mme Mathilde Hignet (LFI-NUPES). Je suis inquiète car vous dites que les produits phytosanitaires se trouvent au cœur d’un système. Autre motif d’inquiétude, votre rapport a été rédigé, si j’ai bien compris, pour répondre à celui de la Cour des comptes, mais vos conclusions se rejoignent et sont également proches de celles de Dominique Potier, posées il y a bientôt dix ans. Bref, il a fallu des heures de travail pour constater que la France est à la traîne pour réduire, sans parler d’abandonner, l’usage des pesticides.
Je m’interroge également sur la chaîne dont vous avez décrit les différentes étapes : l’amont, la partie relevant des agriculteurs et l’aval : avez-vous constaté des freins à la baisse de l’utilisation des produits phytosanitaires ?
Des agents de la Draaf ont contacté des producteurs cet été pour leur demander de modifier leurs déclarations sur les aides de la PAC et de solliciter des dispositifs moins avantageux en utilisant leur droit à l’erreur, alors qu’ils n’en avaient commis aucune. La nouvelle PAC permet d’actionner des critères, mais les budgets provisionnés seront insuffisants : voilà le message qui a été envoyé aux agriculteurs en leur demandant de faire valoir leur droit à l’erreur.
Pensez-vous que la PAC actuelle, qui repose sur des aides à l’hectare, constitue un frein à la réduction de l’utilisation des pesticides ?
M. Claude Ronceray. Nous avons déjà identifié, dans nos échanges aujourd’hui et dans nos communications, de nombreux freins : il y en a à toutes les étapes de la chaîne. En aval, par exemple, les consommateurs ont des attentes esthétiques sur les produits qu’ils achètent sur les étals, cette exigence pouvant constituer un frein à la diminution de l’utilisation des produits phytosanitaires ; en effet, certaines actions ne sont effectuées que pour combler cette demande et ne contribuent en rien à la qualité organoleptique des marchandises finales. Je ne souhaite pas me focaliser uniquement sur les consommateurs, d’autant que tout le monde a sa part de responsabilité dans cette situation. Pensons, par exemple, aux collecteurs : dans un dispositif de collecte qui permet de séparer les graines de coquelicot du blé, il n’est pas grave de livrer du blé mélangé à ces graines ; mais si le circuit de collecte impose à l’agriculteur une séparation stricte entre les deux, le défi devient plus difficile. Pour qu’il y ait moins d’herbicides, il est nécessaire d’organiser les étapes en aval en conséquence et d’accepter de réceptionner des marchandises qui ne soient pas totalement pures. Il existe encore bien d’autres exemples.
Il ne nous appartient pas de présenter la nouvelle PAC, d’autant que nos travaux datent de deux ans et demi. La nouvelle version de la PAC comporte de nouveaux concepts, notamment le droit à l’erreur qui permet aux demandeurs d’aide de modifier leur dossier dans un certain délai et à la condition qu’ils n’aient pas fait l’objet d’un contrôle depuis la première demande. Cette possibilité peut donner lieu à des discussions avec l’administration, mais nous ne pouvons pas évaluer ces relations, encore moins s’il s’agit d’un cas particulier.
Une grande partie des fonds de la PAC sont attribués sur des critères liés à la surface ou au nombre d’unités animales de l’exploitation, car la motivation première de cette politique est de soutenir les revenus agricoles. Il y a deux ans et demi, nous pensions qu’il était possible d’augmenter les conditionnalités et d’en lier certaines au phytosanitaire : l’idée était de les durcir progressivement afin de réduire l’usage de ces produits.
La discussion était très avancée lorsque nous avons rédigé le rapport. Le plan a été approuvé ; il est maintenant mis en application. Cela reste un enjeu pour l’avenir, à l’échelle française comme européenne, où différents travaux sont menés en vue de préparer un nouveau règlement sur l’usage des produits phytosanitaires – vous auditionnerez certainement des personnes plus qualifiées que nous pour vous l’exposer. Établir un lien entre ces deux volets de la politique agricole est dans les esprits : cela débouchera certainement.
M. Pierre Deprost. Pour ce qui est de la convergence des rapports, les résultats du plan Écophyto de 2008 à aujourd’hui ont fourni des exemples concrets qu’il est possible de diminuer l’utilisation des produits phytosanitaires. Les différentes stratégies ont mis en avant des expériences intéressantes menées par des filières, que l’on pourrait massifier : dans le domaine économique, elles témoignent que des avancées sont possibles en renforçant l’effet redistributif. Avec une convergence des politiques, on peut aussi avancer.
La vraie difficulté reste la massification. Ces nombreuses possibilités ne sont pas utilisées dans cet objectif. On donne peut-être trop de place au volontariat. Si l’on veut obtenir davantage de résultats, il faut être plus incitatif.
M. Éric Martineau (Dem). Comment inciter les gens à aller vers le bio si l’on ne s’en donne pas les moyens ?
En tant que producteur de pommes, je sais qu’une annonce de conversion au bio fait peur au banquier, car elle constitue une prise de risques pendant trois ans. La production passe de 60 à 20 tonnes par hectare, soit une diminution de 20 000 euros de chiffre d’affaires. Renoncer aux produits phytosanitaires revient à augmenter le travail manuel, pour l’éclaircissage des pommes, par exemple. Payer 300 heures de main-d’œuvre à 11,52 euros, le tarif du Smic brut, plutôt qu’épandre vingt minutes, en tracteur, un produit chimique coûtant 300 euros, c’est se créer une charge de 4 000 euros par hectare, cela, alors que les aides de l’État s’élèvent à 900 euros par hectare,
Pourquoi un tel frein à aller vers le bio ? Ce n’est pas que les agriculteurs sont contre, ce qui compte, c’est de vivre : les agriculteurs ont le droit de se dégager un salaire. Il y a une forme d’hypocrisie dans ce système où l’on demande en plus aux agriculteurs de nourrir les gens pour pas cher, parce qu’il faut que tout le monde puisse manger.
Il faut s’enlever de l’esprit que l’on peut vendre un kilo de pommes bio au même prix qu’un kilo de pommes non bio, parce que l’agriculteur bio produira beaucoup moins, avec des charges bien plus élevées et des difficultés pour trouver la main-d’œuvre.
Quel est votre sentiment sur ces aides à la conversion ?
M. Claude Ronceray. Nous partageons votre diagnostic, que nous avons aussi établi dans d’autres secteurs d’activité. Le soutien aux filières et aux productions économes en pesticides n’est pas suffisant. L’écart entre les deux systèmes est trop faible. Une bonne partie de ceux qui passent au bio ou diminuent les phyto le font par militantisme. Souvent, ils ne s’y retrouvent pas, économiquement parlant, et ce, de moins en moins : plus leur production bio augmente, plus ils s’éloignent des marchés de niche au pouvoir d’achat plus élevé, et plus les contraintes économiques sont fortes.
On le voit avec la difficulté à concrétiser les mesures de la loi Egalim concernant la restauration collective, qui aurait dû servir de relais de croissance. La part des produits bio ou locaux atteint 9 %, loin de la cible de 20 %. Des prescripteurs publics – État, collectivités territoriales – en sont responsables.
Les pouvoirs publics n’accentuent donc pas assez l’écart entre les systèmes économes et non économes en phyto.
Le second point important est de déterminer qui doit payer. À l’origine, l’idée était que les consommateurs choisiraient le bio comme un produit de luxe. Or le bénéfice n’est pas évident pour eux : il réside, non dans la qualité organoleptique de la pomme bio, mais dans des externalités négatives plus réduites sur la santé humaine, la biodiversité ou les paysages. Le consommateur de produits bio n’est pas forcément celui qui doit payer la diminution de ces externalités. Décider de qui doit financer cette transition et quels leviers on doit utiliser est une question politique, qui doit faire l’objet de débats.
Mme Anne-Laure Babault (Dem). Vous avez évoqué la nécessité que l’Union européenne prenne des décisions pour certains sujets, et que les territoires en prennent pour d’autres. Des projets alimentaires territoriaux (PAT) se développent, parfois difficilement. La volonté politique varie d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à un autre. Comment favoriser leur installation ?
M. Claude Ronceray. La question est assez éloignée de mon domaine d’expertise principal et je serai donc très prudent. Dans notre rapport, nous avons pris les PAT comme l’un des bons exemples de territorialisation dans le domaine de l’alimentation. Dans beaucoup de ces PAT se pose la question de l’accès aux ressources alimentaires, ainsi que celle de leur territorialisation. C’est là l’un des dispositifs qui permettraient de progresser dans le domaine des phyto, et nous l’avons présenté comme tel dans notre rapport.
Il existe cependant des freins à la diffusion ou à la réussite de ces projets, liés principalement à la dispersion des acteurs concernés. Au début, l’État a réalisé un gros effort pour accompagner les PAT, mais cette initialisation n’a pas été suivie dans la durée, car ces compétences ont été considérées comme territoriales. Je n’irai pas très loin dans ce domaine, mais du moins avez-vous raison d’évoquer cette expérience comme un point lié à notre sujet et sur lequel il est possible de réaliser des progrès en associant à ces mécanismes des enjeux de production agricole, couplant ainsi alimentation et agriculture.
Mme Anne Dufour. Travaillant, dans le cadre de la planification écologique, sur les données numériques, je sais que le ministère de l’agriculture soutient le projet des PAT pour lui assurer un développement et permettre aux nouvelles technologies de favoriser le partage d’informations avec une nouvelle plateforme des PAT au niveau national : il s’agit de recueillir de la donnée et de diffuser l’information pour améliorer les pratiques, afin de pouvoir capitaliser sur les bons résultats obtenus dans un endroit sans être obligé de repenser à chaque fois tout le système.
M. Loïc Prud’homme (LFI-NUPES). Monsieur Ronceray, pour reprendre l’exemple de la pomme citée par notre collègue, vous disiez que le bio n’était pas assez soutenu et ne pouvait donc pas rejoindre le prix de la pomme non bio. Ne s’agit-il que de soutenir le prix de la pomme bio pour qu’il rejoigne celui de la pomme non bio ou, puisque les enveloppes sont à moyens constants, cela ne signifie-t-il pas que c’est la pomme non bio qui est trop soutenue ?
M. Claude Ronceray. La France a besoin de s’assurer de la pérennité de l’agriculture. Une partie importante de la production agricole est économiquement assez fragile et a besoin de se réformer, de se restructurer et de changer. Considérer qu’une partie des producteurs seraient trop soutenus ne me semble pas être une idée forte à retenir et ce n’est en tout cas pas la perspective dans laquelle nous nous sommes situés. Il semble cependant que l’allocation des ressources et les priorités pourraient être quelque peu infléchies pour prendre davantage en compte les enjeux sanitaires. Plus on examinera cette question dans le détail, plus on pourra lui apporter des réponses pertinentes. En effet, la situation n’est pas la même pour les grandes cultures en zone intermédiaire que, par exemple, pour le maraîchage en zones périurbaines.
On a tendance à examiner globalement et à l’échelle nationale des questions différentes, avec pour seul indicateur le Nodu, alors qu’elles mériteraient une analyse plus appropriée qui devrait être localisée et circonscrite : on verrait alors qu’il y a des réponses évidentes. En effet, une partie de l’agriculture française est aujourd’hui en difficulté et il importe de veiller à ce qu’elle ne soit pas complètement détruite. Il existe également des processus de transformation et des lieux où, faute de main-d’œuvre, on recourt de plus en plus aux entreprises de travaux agricoles. Des questions se posent également à propos du foncier.
Je crois que vous devrez bientôt débattre d’une loi traitant de l’ensemble de ces questions et nous y pensions également dans notre rapport. La question des produits phytosanitaires n’est pas séparable des autres questions qui touchent aujourd’hui le présent et l’avenir de l’agriculture et de l’alimentation françaises.
M. Dominique Potier, rapporteur. J’ai eu l’occasion d’échanger avec Patricia Blanc, chargée d’élaborer le plan annoncé par Élisabeth Borne au salon de l’agriculture. Trois grands leviers existent en matière de politique de pesticides : le plan Écophyto, des conditions de marché fixées pour définir la concurrence loyale ou déloyale et intégrant l’aide de la PAC et, en troisième lieu, les régimes d’autorisation. L’appétence pour le bio, qui représente un segment de marché, et la réglementation qui a donné lieu au retrait des CMR ont été les principaux moteurs actifs, tandis que les moteurs liés au développement et à la PAC n’ont pas été actionnés.
Je souhaiterais également que vous évoquiez un autre volet que vous mentionnez dans votre rapport : celui du contrôle – non pas celui de la dépense de l’argent public, dont nous avons vu qu’il était pour le moins lacunaire, mais le contrôle de la réglementation relative aux phyto, qui est presque inexistant. Comment expliquez-vous qu’il y en ait si peu ? Est-ce une négligence ? La peur, sur le plan social, de créer des irritants dans la profession ou dans les territoires ? Un manque de moyens ? De l’inconscience ? Il est stupéfiant qu’une politique dont nous mesurons depuis une dizaine d’auditions l’impact sur la santé publique, sur la biodiversité et sur la qualité de l’eau soit aussi peu contrôlée. Pouvez-vous nous donner quelques chiffres et quelques éléments d’explication ?
Mme Anne Dufour. J’évoquerai plus spécifiquement les contrôles opérés par les services régionaux de l’alimentation dans le cadre des Draaf. Pour les agriculteurs bénéficiant d’aides de la PAC, les contrôles phyto sont fixés à 1 % des agriculteurs, soit 3 500 contrôles pour l’année 2018 ou 2019. Les agriculteurs qui ne respectent pas la réglementation risquent des réfactions de prime PAC, de l’ordre de 1 % à 3 %, ou des procès-verbaux. Selon nos calculs, 2 % de procès-verbaux ont été dressés, mais nous ne disposions pas du montant des réfactions de prime PAC.
Ces contrôles sont effectués par des inspecteurs spécialisés de ces services, dont les effectifs sont en effet assez restreints, comme c’est le cas, me semble-t-il dans tous les ministères. Même s’il peut sembler très lourd et très stressant pour l’agriculteur d’avoir sur le dos pendant deux ou trois heures un inspecteur qui explore les moindres détails, un contrôle peut-il être bien mené dans ce délai, qui ne permet pas d’aller voir des parcelles situées parfois à plus de 10 kilomètres ni de vérifier les dosages ou la relation entre les entrées et les sorties ? L’OFB réalise également des contrôles, qui portent sur les zones de non-traitement : lorsqu’ils constatent un versement d’herbicides sur ces zones, ses agents sont amenés à verbaliser, mais je ne dispose pas de chiffres à ce propos.
M. le président Frédéric Descrozaille. Grand merci pour votre disponibilité et votre patience, ainsi que pour le temps que vous avez pris pour nous répondre. Vos interventions seront très utiles pour la suite de nos travaux, y compris pour la suite des auditions. Je retiens, monsieur Deprost, que vous avez souligné certaines inconséquences, notamment l’absence de programmation pluriannuelle. Des questions très générales de principe et des procédures de conformité l’emportent sur le résultat à atteindre. L’action publique en France est vraiment malade de ces détails d’exécution, qui font perdre de vue le sens même de l’action menée.
11. Table ronde réunissant des associations de défense de l’environnement (jeudi 7 septembre 2023)
La commission entend lors de sa table ronde réunissant des associations de défense de l’environnement :
– M. Dominique Masset et M. Philippe Piard, co-présidents de Secrets toxiques ;
– M. François Veillerette, porte-parole de Générations futures ;
– M. Nicolas Laarman, délégué général et Mme Barbara Berardi, responsable de la recherche et du plaidoyer de Pollinis ;
– M. Franck Rinchet-Girollet, co-président, et Mme Laura Savarino, secrétaire d’Avenir Santé Environnement ;
– Mme Justine Ripoll, responsable de campagnes et M. Jérémie Suissa, délégué général de Notre Affaire à Tous ;
– M. Christophe Alliot et M. Sylvain Ly, co-fondateurs de Le Basic.
M. le président Frédéric Descrozaille. Nous poursuivons les auditions de notre commission d’enquête sur les produits phytosanitaires. Vous êtes, mesdames et messieurs, les acteurs de la société civile engagés sur les questions environnementales, et en particulier sur la question de la lutte contre les pesticides et des contaminations par les pesticides.
Le format de cette séance est assez exigeant. Nous avons peu de temps pour conclure cette commission d’enquête. Le nombre d’auditions était tel que nous avons été obligés de prévoir, pour chacune d’entre elles, un plus ou moins grand nombre d’acteurs. Nous consacrons cette audition à vos travaux et à vos témoignages. Je vais vous laisser trente minutes au total pour votre présentation initiale, ce qui représente cinq minutes pour chacun. Je vous demanderai de vous tenir à cette discipline pour que nous ayons ensuite le maximum de temps d’échange possible.
Depuis le mois de juillet, nous avons passé un certain nombre d’auditions à acquérir une connaissance commune des enjeux, avant d’entrer dans la phase d’examen critique des politiques publiques. L’objet de notre commission est de comprendre l’écart entre les ambitions des deux plans Ecophyto et leurs résultats, puisque le bilan est mitigé, voire franchement négatif. Il nous importe d’avoir vos témoignages sur les blocages et les freins qui font que la France ne parvient pas à atteindre les objectifs qu’elle s’est fixés en matière de réduction des usages de pesticides.
L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main et à dire : « Je le jure ».
(M. Dominique Masset, M. Philippe Piard, M. Nicolas Laarman, Mme Barbara Berardi, M. Franck Rinchet-Girollet, Mme Laura Savarino, Mme Justine Ripoll, M. Jérémie Suissa, M. Christophe Alliot et M. François Veillerette prêtent successivement serment.)
M. Dominique Masset, co-président de Secrets toxiques. Je suis coprésident de Secrets toxiques et cofondateur et coprésident de la Campagne Glyphosate France. Secrets toxiques est une coalition de 78 organisations, pilotée par Nature et Progrès, Campagne Glyphosate France et Générations futures. Nous rassemblons des associations de protection de la nature, des syndicats professionnels, des mutuelles, des groupes locaux, et nous sommes soutenus par plusieurs dizaines de milliers de citoyens. Le but de notre association est l’application stricte de la réglementation européenne sur les pesticides.
La situation décrite par l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm), l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae) et l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (Ifremer) oblige à constater un paradoxe de taille. Alors que la réglementation exige d’apporter la preuve de l’innocuité des pesticides sur l’humain et sur l’environnement, à court et à long terme, avant toute mise sur le marché. les agriculteurs tombent malades, la santé des populations est atteinte, la biodiversité s’effondre, et les pesticides sont clairement identifiés comme un facteur majeur de ces phénomènes, Un an d’enquête auprès de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (Efsa) de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) et d’autres agences européennes nous a amenés à constater le manque d’évaluation de la toxicité des produits tels qu’ils sont commercialisés.
Dans le débat public, l’on confond encore trop souvent la molécule déclarée comme molécule active et le produit fini. Ce qui est diffusé dans nos champs, ce n’est pas du glyphosate seul, mais un produit contenant d’autres composés possédant leur toxicité propre, dont l’action renforce et multiplie la toxicité du produit dans son ensemble – potentialisation recherchée par le fabricant.
Dans les méthodes d’évaluation des pesticides, qu’en est-il de ces effets synergiques ? En novembre 2022, M. Bernhard Url, actuel président de l’Efsa, reconnaissait devant le Parlement européen l’absence de méthodes pour évaluer ces effets. L’Anses a indiqué reprendre les valeurs de tolérance d’exposition aux pesticides fournies par l’Efsa, bien que celles-ci ne prennent pas en compte les effets synergiques.
Il nous semble nécessaire d’abandonner la notion de molécule active, de coformulant et d’impureté, et de s’attacher, par une étude expérimentale, à déterminer la toxicité du produit tel que commercialisé.
M. Philippe Piard, co-président de Secrets toxiques. Je suis cofondateur et coprésident de Secrets toxiques, organisation dans laquelle je représente la fédération Nature et progrès. J’aimerais rappeler l’esprit du règlement (CE) 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, qui indique que l’on « ne saurait autoriser la mise en marché de produits pouvant porter une atteinte grave à la santé et à l’environnement ».
Il existe aujourd’hui des clusters de cancers pédiatriques. La liste des maladies professionnelles s’accroît de façon alarmante chez les agriculteurs. Secrets toxiques a entamé un tour de France visant à informer la population de la non-prise en compte de la formulation complète dans les évaluations. Beaucoup d’agriculteurs sont malades, notamment de cancers de la prostate, qui ne sont pas déclarés en maladies professionnelles. Dans la zone de production d’oignons doux des Cévennes, les femmes des agriculteurs ont des cancers du sein, qui ne sont pas non plus déclarés en maladies professionnelles. Nous pensons que le nombre de cas déclarés aux autorités est très inférieur à la réalité.
La réglementation stipule que l’on doit assurer l’innocuité d’un produit avant la mise sur le marché mais quand des gens sont malades, il leur est demandé de prouver que c’est à cause des pesticides qu’ils sont malades. Cette inversion de la charge de la preuve est insupportable. Quand une maladie professionnelle est reconnue, ce n’est qu’après un long combat.
La plupart des produits contiennent des surfactants et des agents de perméation. Les premiers permettent aux produits de s’accrocher beaucoup plus longtemps sur la cellule, sur l’insecte, et les seconds de passer à travers la membrane de la cellule pour porter l’action herbicide ou pesticide. L’on nous dit qu’il n’est pas utile d’étudier la formulation complète, ce qui nous alarme beaucoup.
Nous avons saisi la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d’environnement (CNDASPE). Elle a confirmé que ce qui est produit aujourd’hui par l’Efsa et par l’Anses n’est pas suffisant pour pouvoir garantir la non-dangerosité des produits. La direction générale de la santé de l’Union européenne, en la personne de Mme Stella Kyriakides, a indiqué qu’en cas de doute, lorsque les données manquent, une approche sur la formulation complète est obligatoire. La réponse du service juridique du Parlement européen affirme que les autorisations de mise sur le marché produites par l’Efsa et par les États membres sont illégales.
Nous faisons face à un grave scandale sanitaire. Nous vous implorons de vous en saisir.
M. François Veillerette, porte-parole de Générations futures. Je suis le porte-parole de Générations futures, et l’un des administrateurs du réseau européen Pesticide Action Network Europe. Générations futures est une association agréée par le ministère de l’environnement, qui a été créée il y a un peu plus de vingt-cinq ans et qui est spécialisée dans les pesticides et dans d’autres pollutions chimiques.
J’ai eu la chance de participer au Grenelle de l’environnement, de faire partie des personnes qui ont conçu le plan Ecophyto à l’académie de l’agriculture, et d’assister au comité opérationnel de suivi du plan depuis le début. Le plan Ecophyto comportait à l’origine deux objectifs : réduire de 50 % l’usage des pesticides et se débarrasser des pesticides les plus dangereux.
Concernant ce deuxième objectif, les gouvernements successifs ont fait publicité de quelques réussites, puisqu’il n’y a presque plus substances cancérogènes, mutagènes, et reprotoxiques (CMR) de catégorie 1 sur le marché. Les progrès réalisés dans ce domaine sont presque exclusivement dus à la directive de 2009 sur les pesticides, qui a mis en place des critères d’exclusion programmant le retrait du marché de ces CMR 1 au fur et à mesure du réexamen de leur autorisation.
L’objectif de réduction de 50 % de l’usage des pesticides s’est soldé un échec. Au départ, un objectif clair avait été fixé : la réduction de la dépendance de nos systèmes de production agricole à l’usage des pesticides. L’utilisation de ce terme avait fait l’objet de longs débats. Progressivement, nous nous sommes éloignés de cet objectif, par manque de volonté politique. Un Président de la République avait déclaré au salon de l’agriculture : « L’environnement, ça commence à bien faire ». L’élan originel était stoppé, ce qui s’est manifesté de nombreuses manières. Les réunions visant à trouver des solutions, qui étaient nombreuses au début, sont devenues de plus en plus rares, et la participation au plan s’est limitée à la participation au comité opérationnel et de suivi annuel, ce qui traduisait un problème certain de gouvernance.
On a également observé un manque d’allant de la profession. Pour réduire de moitié l’usage des pesticides, il faut changer les systèmes de production, aller vers une approche « système ». La profession, et notamment le syndicat dit majoritaire, était prête à aller vers l’accomplissement d’un certain nombre de progrès techniques – meilleurs buses, utilisation de drones ou de satellites – mais le changement de système a posé problème. Ce blocage a été analysé par des agronomes de l’Inrae et par des corps d’inspection du ministère de l’environnement. Des freins sociotechniques ont été identifiés. Pour parvenir à changer de système, il faut travailler aussi bien avec l’amont qu’avec l’aval.
Le plan Ecophyto était basé sur des engagements volontaires assez flous, sans objectif obligatoire par culture et par région, avec peu de contraintes et peu de fiscalité. Les fermes du réseau de démonstration, d’expérimentation et de production de références sur des systèmes économes en phytosanitaires (Dephy) étaient une bonne idée, mais elles n’étaient pas assez nombreuses et, pour certaines, pas assez performantes. Nous avons vu que les engagements volontaires ne fonctionnaient pas. Nous aurions dû réviser le plan en cours de route pour amener des obligations, des objectifs de réduction à cinq ans, dix ans, quinze ans, et nous aurions dû donner des aides pour former, changer les systèmes, investir dans du matériel mécanique. Cela n’a pas été suffisamment fait.
Un projet de règlement est en discussion en Europe aujourd’hui, le règlement européen pour une utilisation durable des pesticides, dit règlement SUR, qui vise à réduire de 50 % l’usage des pesticides en Europe. Son adoption ferait que l’objectif français serait aligné sur l’objectif communautaire, ce qui supprimerait le risque de distorsion de concurrence. Je suis triste de voir que le syndicat majoritaire essaie par tous les moyens d’affaiblir cette proposition de règlement, qui supprimerait un certain nombre de blocages et amènerait l’ensemble de l’agriculture européenne au même niveau d’exigence et de performance.
M. Nicolas Laarman, délégué général de Pollinis. Je suis l’un des fondateurs de l’ONG Pollinis, qui se bat pour enrayer l’extinction des insectes pollinisateurs et de toute la biodiversité animale et végétale qui en dépend. Je voudrais faire passer un message très politique : la difficulté de réduire la consommation de pesticides n’est pas seulement due à des verrous sociotechniques ou à une manière de produire dont les agriculteurs ne voudraient pas se débarrasser. Les solutions alternatives existent. Leur généralisation demanderait peu d’efforts au regard des enjeux de la crise écologique, de la crise de la biodiversité et de la crise climatique.
Le système actuel est avant tout le résultat de politiques publiques, de recherches publiques, de subventions publiques. Le système agroalimentaire est largement soutenu par les citoyens. Ce que la loi a mis en place, la loi peut le faire évoluer. L’agriculture doit passer par une évolution des politiques publiques. Au-delà des problèmes techniques et organisationnels, le nécessaire changement du mode de production entraînera inévitablement des pertes pour les acteurs économiques dominants des filières agricoles. Je ne parle pas seulement des agriculteurs, mais des multinationales, comme celles de l’agrochimie, qui dominent totalement le système d’évaluation et d’autorisation des pesticides au niveau européen. Il faut prendre conscience du fait qu’il y aura des perdants, que le système qui doit être mis en place entraînera des pertes économiques, qu’il faudra peut-être envisager d’éponger. Le système a été mis en place politiquement, il doit être défait politiquement.
Mme Barbara Berardi, responsable de la recherche et du plaidoyer de Pollinis. Je voudrais m’arrimer aux propos de Secrets toxiques et de M. Veillerette. Nous sommes d’accord sur le fait que le système d’évaluation des risques des pesticides est défaillant, et sur le fait que c’est le produit fini qui devrait être évalué. Ce qui compte aussi, c’est que cette évaluation intègre les bons tests. Aujourd’hui, les tests nécessaires pour évaluer correctement la toxicité d’un pesticide ne sont pas effectués. Nous faisons face à un paradoxe : la réglementation est protectrice mais elle ne peut pas être mise en œuvre et respectée, car des protocoles sont nécessaires, ainsi que des documents d’orientation listant les tests à réaliser. Or, ces documents sont, la plupart du temps, totalement obsolètes, ce qui ne permet pas d’évaluer la toxicité réelle.
L’objectif contraignant de 50 % est absolument nécessaire. Toutes les institutions européennes le reconnaissent ainsi que, théoriquement, toutes les institutions françaises. Il y a toutefois une levée de boucliers contre cet objectif, qui est le seul moyen de permettre une harmonisation en matière de réduction de l’usage des pesticides.
M. Franck Rinchet-Girollet, co-président d’Avenir Santé Environnement. Je suis coprésident de l’association Avenir Santé Environnement, qui est née en 2018, après qu’a été constaté un excès de risques de cancers pédiatriques dans la plaine de Nice, autour de La Rochelle. Quand on accompagne son enfant dans un hôpital – je l’ai vécu –, on nous explique que les cancers sont parfois génétiques et parfois aggravés ou déclenchés par des facteurs environnementaux. Notre association s’intéresse à tous ces facteurs environnementaux.
Depuis 2020, notre circonscription, qui se situe dans une plaine céréalière, fait l’objet de multiples alertes concernant l’impact des pesticides. Ce territoire met en évidence ce que peuvent être les impacts des pesticides sur la qualité de l’air, l’eau potable, les sols, les potagers. En juillet 2020, une étude Atmo a révélé la présence de 33 pesticides dans l’air, avec des teneurs en herbicides très fortes. En juillet 2022, une deuxième étude Atmo, toujours financée par l’agglomération, a mis en évidence la présence de 41 molécules dans l’air. Atmo a indiqué que ces relevés constituaient des records de France en termes d’herbicides. En décembre 2020, Avenir Santé Environnement et Nature Environnement 17 ont porté plainte pour la pollution d’un point de captage au chlortoluron, un herbicide classé cancérigène. Cette eau a été distribuée pendant douze jours avant que l’agence régionale de santé (ARS) n’ordonne la fermeture de ce point de captage.
Nous pensons que le problème est systémique, que tout est impacté. J’ai fait tester les cheveux de mon fils : on y retrouve un herbicide agricole, la pendiméthaline. Nous continuons à lutter contre les polluants agricoles. Un collectif voisin a mis en évidence du prosulfocarbe et du chlortoluron dans les potagers des particuliers. Nous militons pour une agriculture plus saine, ainsi que pour un plan de transition et un accompagnement de l’agriculture pour sortir des pesticides. Le nouveau plan Ecophyto 2030 visera la réduction de l’usage de ces produits mais il faut aller au-delà, car l’impact est systémique : nous en retrouvons partout.
Nous n’avons pas de solution miracle. Nous pensons que les politiques publiques doivent accompagner la transition et ne plus se contenter d’un objectif de réduction de l’usage des pesticides. Il faut aller vers un objectif de sortie – quitte à ce qu’il soit éloigné, tant qu’il est tenu.
Mme Justine Ripoll, responsable de campagnes de Notre Affaire à Tous. Je vais essayer de compléter les interventions des autres associations en m’appuyant sur l’expérience que nous avons eue pendant le contentieux de plusieurs mois que nous avons porté contre l’État, dans le cadre de l’action « Justice pour le vivant », qui a conduit à la condamnation de l’État sur la question de l’évaluation et des autorisations de mise sur le marché des pesticides en France.
La première leçon que nous avons retenue est que le débat ne porte pas sur le fait de reconnaître le préjudice écologique. Même les ministères qui représentaient l’État dans le dossier n’ont pas remis en question cette pollution massive et systémique des sols, de l’eau et de l’air.
La défense des ministères s’est focalisée sur l’absence de responsabilité de l’État dans ce préjudice écologique. Le premier argument consistait à dire que les plans Ecophyto n’étaient pas contraignants et qu’ils n’engageaient pas la responsabilité de l’État français. Le deuxième argument indiquait que le droit de l’Union européenne ne laissait pas une marge de manœuvre suffisante à l’État pour aller plus loin dans l’évaluation et l’autorisation des pesticides. Cet argument a été balayé par les associations et par le tribunal. Le frein ne se situe pas au niveau d’une législation européenne qui serait trop contraignante. Les instances européennes appellent l’État français à aller beaucoup plus loin.
La stratégie de défense qui nous a été opposée a connu deux temps : d’abord la défense de l’État, puis l’intervention du syndicat Phyteis, qui a changé la teneur des arguments. Ce dernier a en effet déployé une stratégie du doute consistant à remettre en cause les évaluations scientifiques, à souligner le manque de marge de manœuvre de l’État – ces deux arguments ont été balayés par le tribunal – et à mettre en avant l’absence de solution.
Selon nous, la seule solution pertinente est la révision du processus d’homologation des pesticides par l’Anses. Phyteis faisait valoir que des engagements non-contraignants et volontaires étaient suffisants et qu’il n’était pas nécessaire d’aller plus loin dans la réglementation. Le tribunal administratif est tombé dans le piège de cette stratégie du doute en nous demandant de prouver que la révision du processus d’homologation par l’Anses aurait l’effet escompté.
Nous allons faire appel de cette partie de la décision. C’est cette mesure – la révision du processus d’homologation – qui est la plus utile et la plus nécessaire. Les chiffres témoignant de l’effondrement de la biodiversité montrent qu’il y a urgence à agir. Cependant, plusieurs signaux faibles suggèrent que nous n’allons pas dans le bon sens – je pense à des projets de loi qui pourraient pourtant être l’occasion de répondre à cette urgence. Il est donc primordial de contester cette décision devant les tribunaux et de faire en sorte que le Parlement se saisisse des conclusions du tribunal et fasse le travail avant que les ministères – qui ont fait appel de l’intégralité de la décision, s’enfermant ainsi dans un refus d’agir – ne daignent le faire.
M. Christophe Alliot, co-fondateur de Le Basic. Le Bureau d’analyse sociétale d’intérêt collectif (Le Basic) est une coopérative de recherche et d’étude. Nous travaillons autant pour les acteurs de la société civile que pour les collectivités locales et les institutions françaises, européennes et internationales. Quatre questionnements ressortent des études que nous avons menées depuis trois ans.
Le premier questionnement porte sur l’orientation des montants publics engagés dans la réduction des pesticides. Parmi les financements publics qui vont à l’agriculture et au système alimentaire, seuls 10 % concernent les pesticides et seuls 1 % ont un impact avéré.
En travaillant sur les données comptables des exploitations agricoles, nous nous sommes rendu compte que la quasi-totalité de l’augmentation de l’usage des pesticides provenait d’une minorité d’agriculteurs – à peine 20 % – dont le modèle agricole est plus mécanisé et plus tourné vers la production de grands volumes. L’approche de l’État semble être centrée sur les pratiques, alors que les données révèlent un problème de modèle, et que ce n’est pas l’ensemble de l’agriculture qui est responsable de l’impasse que vous connaissez.
Nous pourrions remettre en cause la politique européenne mais elle n’est pas seule responsable. Ainsi, les agriculteurs qui sont les plus gros utilisateurs de pesticides – et qui en ont doublé l’usage au lieu de le réduire – ont par ailleurs bénéficié de beaucoup d’exonérations fiscales et sociales ; nos financements publics permettent ainsi à ces modèles de continuer à prospérer.
Notre deuxième questionnement concerne le périmètre. Une très forte pression économique s’exerce sur l’agriculture, qui ne peut s’en sortir qu’en s’agrandissant, en se spécialisant et, pour partie, en s’orientant vers des pratiques plus intensives. Pour autant, le système alimentaire est très rentable. Cela rejoint les questionnements actuels sur l’origine de l’inflation constatée : dans quelle mesure est-elle causée par l’inflation des marges ? Nous nous focalisons sur des changements de modèles agricoles, mais si nous ne touchons pas à l’industrie ni à la distribution, est-il possible de convaincre les agriculteurs d’opter pour un autre modèle ?
J’en viens à la nécessité d’un questionnement économique élargi. Nous avons mené une étude qui a été reprise dans un article scientifique ; elle porte sur les coûts cachés, les coûts reportés sur les pouvoirs publics du fait de l’usage des pesticides. Il s’agit bien de dépenses réelles, tangibles, dans la comptabilité publique de l’État. Selon nos estimations, ces coûts cachés s’élèvent à 370 millions d’euros par an. Il y a donc des économies à réaliser pour l’État s’il adopte une politique plus volontariste. Mais en face, nous avons des acteurs très concentrés, qui ont intérêt à convaincre les agriculteurs de continuer à utiliser des pesticides.
Qu’en est-il de la numérisation ? Il y a beaucoup de promesses quant aux réductions d’usage des pesticides qui pourraient être réalisées grâce à ces technologies, mais nous n’avons pas été capables d’étayer la réalité de ces promesses. L’essentiel de l’argent investi dans la numérisation vise une optimisation des pratiques. Beaucoup de chercheurs estiment que sans changement de modèle, nous avons peu de chances de réduire les pesticides.
M. Dominique Potier, rapporteur. Vous avez choisi de faire porter votre combat sur un point bien précis, qui est celui du régime d’autorisation des produits phytosanitaires. Mais vous avez aussi souligné à quel point le problème est systémique. L’usage des pesticides est un symptôme, il n’est pas la cause : c’est le symptôme d’un modèle agricole, d’un modèle alimentaire mais aussi d’un modèle de société. Il me semble qu’il y a trois grands piliers sur lesquels il faut agir : le régime d’autorisation, mais aussi les conditions socioéconomiques et l’appareil de recherche et développement. Vous ne dites rien de la séparation du conseil et de la vente, des crédits de la recherche... Votre choix m’interpelle : pourquoi considérez-vous que le régime d’autorisation est le levier le plus stratégique ? En outre, comment appréhendez-vous la problématique de la prise en compte des effets cocktails des produits dans le cadre de ce régime d’autorisation ? Vous n’avez pas vraiment évoqué cette question.
Enfin, ne peut-on pas trouver une porte de sortie avec le règlement SUR ? Pouvez-vous me dire ce qui vous donne espoir et ce qui vous fait peur dans ce règlement ? La France sera-t-elle à la hauteur de l’ambition européenne ?
M. Grégoire de Fournas (RN). Je ne suis pas forcément d’accord avec tous les combats exposés, mais je respecte ceux qui les portent. Je suis viticulteur. J’ai été confronté à des lanceurs d’alerte. J’ai parfois observé un manque de rigueur dans le raisonnement scientifique mis en avant par ces derniers.
Par exemple, Générations futures a publié sur Internet un article portant sur les seuils de détection du glyphosate dans les eaux potables. Je le cite : « Sachant que la limite de sécurité de l’eau potable pour le glyphosate seul est de 0,1 microgramme par litre, 5 des 23 échantillons d’eau collectés en Autriche, en Espagne, en Pologne et au Portugal contenaient du glyphosate à des niveaux qui les rendraient impropres à la consommation humaine. » Pouvez-vous me préciser quel est le fondement scientifique de ce chiffre de 0,1 microgramme par litre mis en avant dans cet article ?
M. François Veillerette. Je vous remercie de mettre la lumière sur un récent communiqué de presse, qui rend compte d’une étude publiée par le Réseau écologique paneuropéen (REP) sur la présence de résidus de glyphosate dans les eaux. Les échantillons qui dépassaient les 0,2 microgramme par litre étaient, par construction, supérieurs au seuil de 0,1 microgramme par litre qui constitue la concentration maximale admissible d’un point de vue réglementaire. La législation européenne comporte deux types de limites : la concentration maximale admissible et les valeurs dites de toxicité. Ces valeurs de toxicité sont considérablement plus élevées, mais elles sont souvent contestées, car les évaluations méconnaissent une série d’effets. À partir du moment où nous sommes au-delà de 0,1 microgramme par litre, nous ne pouvons donc pas exclure qu’il y ait des effets négatifs sur la santé ou sur l’environnement.
Générations futures s’intéresse beaucoup à la question de l’évaluation règlementaire des pesticides mais nous considérons que ce n’est pas le seul levier sur lequel il faut agir. Il y a beaucoup à faire en matière de politiques agricoles. Le rapport « Ecophyto recherche développement » avait évalué la faisabilité de l’objectif de réduction des pesticides : pour les grandes cultures, qui représentent 70 % des pesticides utilisés, ce rapport avait montré que l’on pouvait en réduire l’usage de moitié – mis à part le cas des pommes de terre – tout en maintenant le revenu agricole. Les systèmes de production intégrée doivent être encouragés. Ce sont eux qui permettent de réduire très rapidement l’usage des pesticides. Ils sont mis en œuvre dans des réseaux de fermes trop peu nombreux, avec de très bonnes performances agricoles et économiques.
Si nous ne travaillons pas sur le règlement SUR, nous irons dans le mur car nous nous priverons d’un contexte européen qui pourrait nous être favorable. Nous notons avec inquiétude que le ministre de l’agriculture vient de demander de nouvelles dérogations au projet de règlement. La France va contribuer à l’affaiblir, alors que ce projet est l’avenir de l’agriculture en Europe. D’ici 2050, les pesticides ne seront plus efficaces car de nouvelles résistances seront apparues. Nous serons obligés d’en sortir. Nous proposons donc d’accélérer la mutation des systèmes de production agricole tout en améliorant les méthodes d’évaluation des produits phytosanitaires.
M. Philippe Piard. Je suis également paysan. Le combat plus général que vous évoquez, nous le menons par d’autres moyens. L’action de Secrets toxiques est très spécifique. Quand nous avons découvert que la réglementation européenne n’était pas respectée par l’Efsa et par les États membres, nous en avons été choqués en tant que citoyens. Notre but est ainsi de porter des actions en justice pour faire appliquer la réglementation. L’objectif de sortir des pesticides nous anime bien sûr au plus haut point mais de nombreuses associations agissent déjà dans ce sens, et nous n’avons pas pour objectif de refaire ce qu’elles font. Vous autres, parlementaires nationaux, devez veiller à l’application des réglementations par les agences nationales. Nous trouvons choquant que des produits puissent passer le filtre de la réglementation sans une réelle évaluation de toxicité.
M. Dominique Masset. Si nous arrivions à obtenir l’application stricte de la réglementation, un grand nombre des pesticides actuellement utilisés ne pourraient plus l’être. Cela induirait une réduction très substantielle des pesticides mis sur le marché.
M. Jérémie Suissa. Quand on s’empoisonne, la première urgence est d’arrêter d’ingérer du poison. Des pesticides qui ne sont plus sur le marché, c’est un empoisonnement qui s’arrête – et c’est là notre premier objectif.
Nous regardons également sur quelles matières nous sommes susceptibles d’obtenir une décision juridique. Nous cherchons un dialogue entre le pouvoir juridictionnel – en l’occurrence le tribunal administratif – et les autres pouvoirs – le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, que vous représentez. Le juge administratif peut nous dire ce qu’est le droit et où nous en sommes de son application. Charge à l’exécutif et au législatif de faire leur part du travail. La décision de juin dernier était l’occasion d’avoir une position très claire de l’un des trois pouvoirs, et de renvoyer à la responsabilité de l’exécutif et du législatif.
Mme Barbara Berardi. Nous faisons face à une urgence et sommes conscients de l’importance d’une transition. Pour l’instant, le système n’est pas en train de changer. Dans l’immédiat, il y a urgence à traiter le cas de certains produits particulièrement dangereux, qui sont malheureusement sur le marché à cause de ce système d’évaluation défaillant. Le décalage entre les connaissances scientifiques actuelles sur l’impact des pesticides et ce qui est réalisé dans le cadre de l’évaluation – la science réglementaire – est choquant. La transition ne se fera pas du jour au lendemain. Comment identifier les pesticides les plus dangereux sans un système performant d’évaluation des risques ? L’espoir d’avoir un jour un environnement non-toxique passe par une révision de l’évaluation des risques.
M. Franck Rinchet-Girollet. Nous nous sommes rendu compte qu’il existait des failles dans la réglementation, notamment l’absence de la valeur réglementaire sur la qualité de l’air. Nous quantifions 41 molécules dans l’air ambiant en Charente-Maritime. Vous évoquiez l’effet cocktail entre produits phytosanitaires, mais on peut même aller plus loin. Les autorités ne prennent pas en compte les effets cocktail de l’ensemble de ces molécules sur la santé des hommes et de la biodiversité. La transition vers un autre modèle et la sortie des pesticides passent par l’application de la réglementation. L’absence de normes sur la qualité de l’air est aberrante. Les normes pour l’eau sont variables ; elles sont quantifiées molécule par molécule. Quand certains produits sont retrouvés dans l’eau potable, les citoyens ne sont pas forcément alertés. Je voudrais souligner que ce sont les collectivités locales, voire les associations, qui font le travail de recherche des facteurs environnementaux dangereux qui incomberait normalement aux services de l’État.
Mme Laurence Heydel Grillere (RE). Vous avez parlé de pesticides et d’agriculture. Mais j’aimerais aussi vous entendre sur les pesticides qui ne sont pas utilisés en agriculture. Je pense par exemple à la désinsectisation conduite par certaines collectivités, notamment en zone touristique, ainsi qu’aux usages particuliers.
Monsieur Veillerette, vous avez évoqué les grandes cultures et vous avez indiqué qu’il existait des solutions pour réduire l’usage des pesticides sur ces cultures. Qu’en est-il pour les productions où nous sommes dans une impasse sanitaire ? C’est le cas en arboriculture et sur certaines productions légumières. Quelles sont vos propositions et suggestions ? Pour ma part, je n’ai pas de solution à proposer aux agriculteurs de ma circonscription qui se trouvent dans cette situation d’impasse.
Mme Barbara Berardi. Il faut savoir que les pesticides destinés à un usage agricole font l’objet d’une réglementation distincte de celle applicable aux produits biocides, destinés à des usages non agricoles. Nous sommes conscients de l’importance de soumettre également ces biocides à une évaluation des risques très stricte, comme celle que nous souhaitons pour les pesticides agricoles. Mes cheveux contiennent des produits insecticides, probablement d’origine agricole. Toutes les substances chimiques devraient faire l’objet d’une réglementation et d’une évaluation strictes, indépendamment des usages. Des pourparlers sont en cours au niveau européen pour que l’Echa et l’Efsa travaillent conjointement sur ces sujets.
M. François Veillerette. Il existe une réglementation « biocide » pour les insecticides ménagers. Certains produits sont également utilisés en médecine vétérinaire. Tous ces produits se retrouvent ensuite dans l’organisme des humains. C’est la raison pour laquelle nous nous sommes toujours intéressés à l’ensemble des utilisations de pesticides. Actuellement, certaines molécules interdites en agriculture trouvent une seconde vie commerciale en tant que biocides, ce qui est aberrant. Cela résulte de décalages entre les réglementations.
S’agissant des solutions, j’ai cité les grandes cultures parce qu’elles représentent 70 % des usages de pesticides. Si l’on trouve des solutions pour les grandes cultures, on résoudra donc une bonne partie du problème. Au-delà des solutions chimiques, des solutions agronomiques peuvent être trouvées, qui concernent les pratiques et les systèmes.
Je prendrai l’exemple de la dérogation sur les néonicotinoïdes. Un plan de recherche et d’innovation a été mis en place, avec la perspective d’une interdiction définitive de la molécule au bout de trois ans. Quand nous avons une perspective de sortie d’un produit et que nous mettons en face les moyens de recherche et de développement, et de transfert des connaissances de la recherche à la profession, nous nous rendons compte que cela marche plutôt bien. En l’espèce, des solutions sont arrivées d’un peu partout. La recherche est donc extrêmement importante, à condition d’être transférée aux agriculteurs. Elle peut être collaborative, avec des groupes d’agriculteurs qui remontent leurs pratiques.
Si nous retirons des substances actives, il faut donc donner à la profession les moyens de développer des solutions pour surmonter les impasses techniques. Pour cette raison, nous avions demandé l’introduction d’une fiscalité, une sorte de bonus-malus, à la fois pour inciter ceux qui ne veulent pas changer de système à le faire et pour alimenter un fonds, lequel permettrait de financer une sorte d’assurance-récolte, mais aussi la recherche, le développement et la diffusion de solutions. Ce n’est pas parce que nous avons des impasses techniques aujourd’hui que nous en aurons encore demain. L’exemple de la recherche sur le puceron de la betterave a montré que des solutions émergeaient et pouvaient devenir opérationnelles ; mais cela ne fonctionne que si nous prenons en compte les contraintes économiques.
Par ailleurs, je pense que c’est fondamental d’œuvrer en faveur d’un règlement SUR qui mette tous les agriculteurs européens à l’unisson autour d’un objectif ambitieux de diminution de l’agriculture européenne aux pesticides.
M. Philippe Piard. Tous les pesticides, quels qu’ils soient, posent un problème quant à notre rapport au vivant. Nous avons un bassin de production de cerises dans notre territoire ; certains d’entre nous ont dû prendre leur tronçonneuse pour abattre leurs cerisiers parce qu’ils n’arrivaient pas à résoudre le problème de la drosophile. D’autres se sont engagés dans un réseau Dephy et testent des parcelles. Un agriculteur est passé au bio, mais un autre est mort – Jean-Marie Albaret est décédé de l’exposition aux produits phytosanitaires appliqués sur ses fruits. Est-il normal de mourir pour produire de l’alimentation ? A-t-on le droit de mettre en danger la population environnante ? En juin, dans cette vallée du Tarn, nous interdisions aux enfants de sortir dans la cour de récréation et personne ne sortait dans son jardin, parce que les petites villes sont entourées de ces vergers. C’est dramatique. Nous n’avons pas le choix. Nous sommes face à un scandale sanitaire grave, qui met en danger la population. L’argent qui sert à lutter contre les effets néfastes de cette agriculture doit être réinvesti dans l’accompagnement des agriculteurs. Des solutions techniques existent. Quand elles n’existent pas encore, nous allons les trouver. Un chiffrage a été fourni tout à l’heure. Il en existe d’autres, qui se montent à plusieurs milliards d’euros. L’argent existe. Nous ne le mettons pas au bon endroit. Il faut changer de modèle agricole.
Mme Marie Pochon (Écolo-NUPES). Vous disiez, monsieur Alliot, qu’une proportion importante des pesticides est utilisée par un petit nombre d’agriculteurs. Pouvez-vous nous préciser ce point ? Avez-vous une idée des financements publics qui soutiennent ces modèles fortement consommateurs de produits phytosanitaires ?
De manière générale, vous posez les bonnes questions – celle de la responsabilité, celle des obligations. Nous constatons un effondrement du vivant, un appauvrissement des terres agricoles, des effets sur notre santé. La question de la responsabilité se pose. Qui est responsable ? Qui va payer le coût de cet usage des pesticides ? Je m’interroge sur le chiffrage de l’inaction en matière de pesticides. Savez-vous s’il existe une évaluation du coût associé aux dommages environnementaux et sanitaires causés par l’agriculture conventionnelle ? C’est de ce coût qu’il faudrait partir pour déterminer les montants à investir pour réduire l’usage des pesticides.
M. Christophe Alliot. Les grandes cultures représentent plus de 60 % de l’usage des pesticides, devant la viticulture. Les autres usages pèsent beaucoup moins. Lorsque l’on dit que l’on veut réduire de moitié l’usage des pesticides, est-ce à dire que tout le monde doit réduire de moitié, ou va-t-on privilégier des stratégies différenciées ?
J’en viens à l’augmentation de l’usage des pesticides depuis le premier plan Ecophyto. Nous sommes partis d’une étude de chercheurs d’instituts techniques et de l’Inrae, qui montrait l’existence d’une corrélation entre les dépenses de pesticides en euros et les indices de fréquence de traitement, qui sont par ailleurs un indicateur intéressant à utiliser. Nous avons mis à jour cette partie de notre recherche pour vérifier que cette corrélation était toujours d’actualité. La dépense en euros est ainsi un indicateur intermédiaire qui peut donner à voir ce qui est en train de se passer. Il permet notamment de contourner la question de la concentration des produits utilisés : un produit très efficace mais que l’on utilise peu est un produit cher.
Nous avons également fait un travail comptable, en utilisant le réseau d’informations comptables agricoles, qui répertorie 80 % des exploitations françaises représentatives et représente 95 à 98 % de tout ce qui est produit en France. Nous avons constitué trois groupes : les exploitations qui avaient divisé par deux leurs dépenses ; celles qui les avaient multipliées par deux ; et celles qui se situaient à un niveau intermédiaire. Nous nous sommes aperçus que les exploitations ayant doublé leurs dépenses représentent environ 7 % de la surface agricole, 9 % des exploitations et 21 % de la dépense en pesticides. Par ailleurs, un tiers des exploitations françaises représente à peine 10 % de la consommation de pesticides. Les exploitations de grandes cultures, qui constituent 15 % des exploitations, représentent 27 % de la dépense en pesticides. Les exploitations les plus vertueuses, en revanche, représentent 10 % du nombre total d’exploitations et 2 % de la dépense. On voit donc qu’il y a là un enjeu de modèle agricole qui est à regarder de près.
Nous avons fait la fiche descriptive de ces exploitations fortement consommatrices de pesticides. Cela ressemble à l’agriculture de firmes, une agriculture plus mécanisée, avec beaucoup plus de salariés, beaucoup moins de travail réalisé par les exploitants agricoles individuels. Ce que ces chiffres nous disent n’est pas anodin. Il y a peut-être un moyen de concentrer l’action des pouvoirs publics prioritairement sur une partie de nos exploitants agricoles. Cela pourrait être plutôt une bonne nouvelle.
Concernant les coûts cachés, la particularité de notre approche est d’être comptable et non économique : nous ne considérons que les coûts induits pour les collectivités publiques. Notre estimation est donc plutôt minimaliste. À l’échelle française, nous estimons ce coût à 370 millions d’euros au minimum, potentiellement beaucoup plus – jusqu’à 2 ou 3 milliards d’euros, selon mon souvenir.
Mme Mélanie Thomin (SOC). Il a été dit tout à l’heure que les parlementaires avaient un rôle de veilleurs. Les politiques publiques doivent protéger la santé de nos concitoyens. C’est un combat politique.
Je suis une députée rurale. Quand nous abordons la question des produits phytosanitaires, nous avons parfois l’impression que deux mondes s’affrontent. Je vis dans un territoire d’exception en termes de biodiversité, avec les Monts d’Arrée, la rade de Brest, l’abeille noire d’Ouessant. Nous sommes riches de l’héritage économique des coopératives agricoles. Les agriculteurs conventionnels souffrent de cet « agri-bashing » quotidien.
Comment vos associations d’envergure nationale construisent-elles la déclinaison locale de votre engagement ? Vous menez des combats juridiques, législatifs. Comment travaillez-vous avec les élus locaux, les acteurs du monde agricole, les représentants des services de l’État, les citoyens ? Estimez-vous être suffisamment consultés sur le terrain ? Comment votre engagement y est-il reçu ? Quel dialogue parvenez-vous à établir avec les différentes parties prenantes ?
J’aimerais connaître votre sentiment sur une proposition de loi adoptée au Sénat en mai 2023, qui concerne la Ferme France et donne au ministre la possibilité de suspendre une décision de retrait d’un produit phytosanitaire prise par l’Anses en cas de distorsion de concurrence avec un autre État membre. Il s’agit de favoriser la compétitivité de notre agriculture. Mais pourquoi ces produits seraient-ils prioritaires et pourraient-ils être commercialisés sans tenir compte de tous ces impératifs que nous évoquons depuis tout à l’heure ?
M. Jérémie Suissa. Il existe des signaux faibles – pas si faibles, s’agissant de discussions parlementaires qui vont à leur terme, comme le projet Ferme France – qui nous inquiètent beaucoup. Ils suscitent certaines questions, comme celle de la place de la science dans les analyses qui sont produites.
On pourrait croire que l’évaluation de la nocivité des produits que nous mettons dans nos champs, nos poumons, nos cheveux, est effectuée au regard de critères scientifiques. Il n’en est rien. Les critères d’évaluation sont construits en s’appuyant parfois sur la science, parfois sur des critères politiques. Ces derniers ont-ils vocation à être mis en balance avec la science ? Ont-ils vocation à être interprétés comme étant de la science ? Derrière ces questions, il y a celles de la neutralité, la scientificité et surtout l’indépendance des organismes chargés de conduire ces évaluations, ainsi celle de leur capacité à agir.
L’Anses a clairement été ciblée. C’est un des points qui nous alarment le plus aujourd’hui. Nous n’allons pas vous dire que l’Anses fait un travail indiscutable à nos yeux. En revanche, l’existence d’une autorité indépendante à même de procéder à ces évaluations est une condition sine qua non pour que le système tienne la route.
M. François Veillerette. Nous sommes critiques vis-à-vis du processus d’homologation au niveau communautaire, mais quand une agence indépendante applique les règles, aussi imparfaites soient-elles, il faut qu’elle puisse le faire vraiment. Dans le dossier du S-métolachlore, le ministre de l’agriculture a remis en cause l’Anses, ce qui nous a choqués. Si ce n’est pas une agence indépendance qui prend la décision finale, qui sera-ce ?
Le système qui prévalait il y a une dizaine d’années a changé. À l’époque, l’Anses se plaignait auprès du ministre de l’agriculture que ses alertes sur un certain nombre de produits ne soient pas prises en compte – Générations futures a publié des documents qui en attestent. M. Stéphane Le Foll, alors ministre de l’agriculture, a décidé de changer le système et de transférer l’octroi des autorisations à l’agence. Nous considérons que c’est une bonne chose. Nous sommes très critiques vis-à-vis du système actuel, mais au moins existe-t-il un système indépendant du monde agricole.
Le projet de loi Ferme France présente les choses comme si la France était privée de pesticides. En réalité, la France est le troisième pays d’Europe en matière de substances actives autorisées, derrière la Grèce et l’Espagne. Nous ne pouvons donc pas dire que les agriculteurs en soient privés et que nous soyons dans une surtransposition systématique du droit européen. Il y a là une pression forte du syndicat agricole majoritaire, qui essaie de regagner par l’action politique ce qu’il perd par des décisions de l’agence.
Je rappelle c’est la réglementation européenne qui s’applique à travers les agences nationales. L’Efsa leur demande de retirer certains produits s’il y a de bonnes raisons de le faire, en fonction des données scientifiques existantes. Ainsi, si l’Anses prend la décision de retirer tel produit ou telle matière active, c’est en application de la réglementation européenne. Ce n’est pas une lubie nationale.
M. Philippe Piard. Nous sommes une coalition d’associations. Je représente aussi une association locale, qui a une déclinaison nationale. Quand nous avons créé Secrets toxiques, nous nous sommes posé la question de la domiciliation. Je n’avais pas envie d’afficher « Secrets toxiques » sur ma boîte aux lettres. J’avais peur de ce qui pouvait m’arriver, alors même que je suis bien inséré dans le tissu agricole local.
La fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA) entretient depuis trop longtemps le mensonge sur la non-dangerosité de ces produits. Quand nous essayons d’évoquer cette dangerosité et que nous montrons le film Secrets toxiques, il se trouve toujours quelqu’un pour dire que son grand-père soufflait dans les buses du pulvérisateur pour le déboucher. Ces agriculteurs sont les premières victimes. Le risque qu’ils prennent est présenté comme faible mais les doses journalières admissibles sont dix fois, cent fois, mille fois supérieures à ce qu’elles devraient être. Nous les maintenons dans ce mensonge. J’ai vu mon voisin passer du Roundup en short et en claquettes, sans cabine de protection. Dans vingt ou trente ans, il développera la maladie de Parkinson, une maladie neurodégénérative ou un glioblastome. Dès que nous essayons de parler des pesticides ou du modèle agricole, nous sommes accusés d’« agri-bashing ». Mais je suis paysan moi-même, et je connais de nombreux paysans contre lesquels nous n’avons jamais fait d’« agri-bashing ».
Il existe un modèle agricole productiviste qui s’efforce de répondre aux besoins de l’agro-industrie, et un modèle qui tente de promouvoir une autre agriculture, vivrière, nourricière. Ce dernier modèle ne pose pas de problèmes environnementaux ou de santé publique. À mon avis, c’est ce modèle qu’il faudrait encourager.
Je donnerai un dernier exemple : celui de ces enfants qui ont servi de bornes pour les épandages, ou encore des enfants qui se précipitaient sur la grille de l’école, en juin, pour recevoir les gouttelettes rafraîchissantes du pulvérisateur d’un tracteur – alors que c’était un poison qui était utilisé.
M. Loïc Prud’homme (LFI-NUPES). La question du décalage entre la science réglementaire et la science académique a été évoquée tout à l’heure. La science réglementaire est incarnée par l’Anses en France. Militez-vous pour un alignement de la science réglementaire et de la science académique ? Comment voyez-vous le rôle de l’Anses ? Comment jugez-vous la réponse de l’Anses à ce décalage ? Je m’interroge sur l’issue de cette commission d’enquête, sur la proposition que nous pourrons faire, dans un contexte où ce questionnement a été mis en exergue par le conseil scientifique de l’Anses, en mars dernier. Je souscris à ce que disait M. Suissa : nous avons absolument besoin d’une autorité sanitaire qui soit indépendante et qui soit en phase avec les connaissances scientifiques du moment. La science et la toxicologie réglementaires ne doivent pas être en retard de plusieurs années.
M. le rapporteur Dominique Potier. Cette question me paraît particulièrement pertinente. En tant que rapporteur, je peux affirmer que l’une des motivations profondes de cette commission est bien la menace qui pèse sur le régime d’autorisation. Vous entendez le perfectionner, par un alignement des sciences réglementaire et académique et par la prise en compte de phénomènes trop peu explorés aujourd’hui. Mais le premier combat politique vise à conserver une institution qui est aujourd’hui menacée, au niveau national comme au niveau européen.
Par ailleurs, pensez-vous qu’en la matière, il faudrait aligner les nations et l’Europe ? Comment les nations vont-elles plus loin que les institutions européennes sur la réglementation des produits ? Plus vous serez précis sur ce sujet, plus vous nous nourrirez, et plus nous pourrons alimenter des propositions novatrices pour consolider nos institutions scientifiques et démocratiques.
Mme Barbara Berardi. Nous sommes d’accord pour dire qu’avoir une agence réglementaire forte – ou plusieurs agences réglementaires fortes – est la base d’une bonne évaluation des risques. Les agences doivent être fortes mais aussi indépendantes. Le problème de l’évaluation des risques ne se trouve pas à l’intérieur de l’Anses ou de l’Efsa. C’est un problème de protocole. L’Anses ne réalise pas les tests elle-même, ni ne décide des tests à réaliser. Les documents d’orientation sont au centre du problème, qui est si compliqué que nous perdons une partie importante de la dynamique.
Les tests sont menés par l’industrie elle-même. Ensuite, l’Anses ou l’Efsa vérifie que les tests ont bien été menés. Ce que nous contestons, c’est la liste des tests, qui est obsolète et n’est plus en phase avec la science académique. L’effet cocktail est l’un des grands absents de cette liste. Grâce au recours contentieux évoqué tout à l’heure, le tribunal a enfin reconnu que l’Anses pouvait aller plus loin que ce que la réglementation européenne propose comme base d’évaluation.
Il ne s’agit pas de remettre en cause le rôle de l’Anses mais d’essayer de mettre en phase la liste des tests demandés avec les connaissances scientifiques actuelles. L’Anses peut maintenant demander des tests additionnels. Nous espérons que ces tests seront intégrés. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) prend quinze à vingt ans pour valider chaque test. Si nous attendons aussi longtemps pour ajouter de nouveaux tests cruciaux, il n’y aura peut-être bientôt plus de biodiversité à tester. Notre demande est d’intégrer dès à présent des tests ayant fait leurs preuves.
Enfin, l’idéal serait que les tests ne soient pas effectués par l’industrie mais par des laboratoires indépendants. Cela résoudrait beaucoup de problèmes de conflit d’intérêts.
Mme Anne-Laure Babault (Dem). L’objectif de cette commission d’enquête est de travailler sur la transition agricole et sur le changement de modèle économique, avec un regard sur la place des grandes et moyennes surfaces et le revenu des agriculteurs, en ayant évidemment à cœur de nourrir l’ensemble des Français.
Je pense qu’il est important de « dézoomer » et de s’intéresser à l’ensemble des polluants, pas seulement les pesticides, car nous sommes face à un modèle d’après-guerre qui rencontre ses limites dans beaucoup de domaines.
J’invite chacun à écouter l’audition d’Atmo France que nous avons réalisée hier. Le territoire de la Charente-Maritime a été particulièrement médiatisé cette année : un « record de France » a été évoqué dans ce département, s’agissant de la présence de nombreux polluants dans l’air, mais les données manquement sur ce sujet. C’est notre rôle, en tant que parlementaires, que d’aider les Atmo à récolter davantage de données pour affiner leur analyse.
J’en viens à mes questions. Travaillez-vous à une mesure des externalités négatives qui pourrait nous aider dans notre enquête ? Par ailleurs, la question des drones a été évoquée tout à l’heure : j’aimerais connaître votre avis sur ce sujet, de même que sur celui de la densité des populations autour des exploitations agricoles.
Enfin, je pense qu’il est important de ne pas cliver les acteurs, ce qui n’est pas simple. Avenir Santé Environnement le fait très bien sûr notre territoire. Les tensions et les clivages freinent la transition. Nous devons essayer d’avancer ensemble.
M. François Veillerette. Il existe une évaluation de la société internationale d’endocrinologie qui chiffre à un peu plus de 150 milliards d’euros par an le coût sanitaire, direct et indirect, des perturbateurs endocriniens. Sur ce total, 120 milliards d’euros seraient imputables aux pesticides.
S’agissant de la prise en compte de l’ensemble des polluants, nous nous intéressons beaucoup à la révision du règlement européen Reach – registration, Evaluation, Authorization and restriction of Cgemicals – et nous conduisons également une campagne sur les polluants chimiques autres que les pesticides. Ce sont les mêmes acteurs qui essaient de freiner la révision du règlement Reach dans un sens plus ambitieux.
S’agissant de la science réglementaire, la question des lignes directrices est essentielle. Comment évaluez-vous les critères de prise en compte de telle ou telle étude,l’exposition des riverains, les effets sur tel ou tel secteur de l’environnement ? Ce sont souvent ces lignes directrices qui empêchent les agences de bien travailler, par exemple parce qu’elles sous-estiment l’exposition de certaines catégories de riverains. Les lignes directrices sont des documents techniques qui servent de guide et s’imposent aux agences nationales. Elles manquent parfois d’ambition ou occultent toute une série d’effets. La question est largement européenne. Il faut améliorer ce cadre pour mieux appliquer la réglementation.
Mme Mathilde Hignet (LFI-NUPES). Vous avez parlé des enfants, des agriculteurs ou des femmes d’agriculteurs qui tombent malades. À part vous, qui se saisit de ces situations souvent dramatiques ? La Mutualité sociale agricole (MSA) travaille parfois sur ces sujets, ainsi que la Sécurité sociale et les ARS. Le ministère de la santé ne devrait-il pas monter au créneau face aux maladies et aux souffrances qu’elles vont provoquer ?
M. Philippe Piard. Étant donné les bâtons qu’elle met dans les roues des agriculteurs quand ceux-ci font une demande de reconnaissance de maladie professionnelle, j’imagine mal la MSA travailler dans le bon sens. Deux mutuelles nous soutiennent, parce qu’elles constatent l’augmentation des maladies chroniques et qu’à la fin, ce sont elles qui paient. Le ministère de la santé est l’un des ministères de tutelle de l’Anses. J’aimerais bien qu’il s’empare du sujet. Ce n’est pas suffisamment le cas à notre goût.
M. Franck Rinchet-Girollet. Nous essayons de séparer les agriculteurs du sujet des pesticides : ce sont bien les pesticides que nous visons. Si nous avons parlé de « record de France » dans notre département, c’est parce que ce sont les mots de la chargée de mission Atmo qui nous a présenté les résultats de l’étude en 2021. Le ministre de l’agriculture nous avait d’ailleurs promis un compte rendu sur le prosulfocarbe à l’automne 2022 : nous sommes à l’automne 2023 et nous n’avons rien reçu. Disposez-vous d’informations complémentaires ?
Vous parliez de la mise en place de drones et des conséquences sur l’agriculture. Pensez-vous que l’utilisation de drones réduira la dangerosité des produits utilisés ? Le problème n’est pas le recours ou non à la mécanisation mais la dangerosité des produits.
M. Dominique Masset. Nous nous trouvons dans une situation paradoxale : nous ne travaillons pas sur la prévention ; l’accent est mis sur la détection précoce des maladies. Sur le plan sanitaire, c’est une complète erreur de stratégie. Alors qu’une vraie politique de prévention consisterait à interdire les produits dangereux, toutes les campagnes portent sur la gestion des conséquences des pollutions permanentes. C’est révélateur de la politique sanitaire conduite en France et ailleurs.
Mme Anne-Laure Babault (Dem). Ma question sur les drones était sérieuse : je n’ai pas d’avis tranché sur le sujet. Je voudrais connaître l’avis de Générations futures.
M. François Veillerette. Pour la mise en œuvre du plan Ecophyto, les représentants de la FNSEA soutiennent les solutions techniques : meilleures buses, drones, utilisation de satellites. Je n’ai rien contre l’optimisation technique si cela peut aider, mais nous savons que son potentiel de réduction de l’usage des pesticides est très faible, de l’ordre de 10 à 15 % au maximum. Nos objectifs sont bien supérieurs !
Pour aller au-delà, nous devons changer de système, ce qui nous renvoie au cœur de la problématique : peut-on continuer à se contenter d’optimiser le système de production agricole actuel sans le remettre en question ? Ce sont les conditions de la culture qu’il faut changer, ce qui impose de faire de l’agronomie, de mettre en place des systèmes de culture différents. Quelle vision avons-nous pour l’agriculture de demain ? Quel système de production agricole voulons-nous ? L’Inrae a simulé une agriculture sans pesticides en 2050, avec trois scénarios différents. C’est donc possible techniquement. Nous avons également des données économiques qui vont dans le même sens. Il s’agit maintenant d’un choix politique. Allons-nous nous rendre maîtres de notre destin et choisir un type d’agriculture qui offre un revenu aux agriculteurs, une alimentation de qualité aux Français, et qui protège l’environnement et la santé ? Ce n’est pas simplement l’optimisation technique qui nous le permettra.
M. le président Frédéric Descrozaille. Je vous remercie vivement pour la qualité des échanges et la justesse de ton. Les propos sont parfois assez vifs mais toujours profonds. La question de la responsabilité a été abordée. Qui est responsable de quoi, et devant qui ? Pour ma part, je m’efforce de ne pas perdre de vue la distinction entre danger et risque. La frontière entre les deux, c’est la place du politique. Le danger est l’affaire de la science : il peut être défini objectivement, ce qui n’est pas le cas du risque, dont l’appréciation dépend directement de la notion de « risque acceptable ». La définition du risque doit-elle relever d’un outil indépendant, ou est-elle affaire d’institutions et de démocratie ? Ce point est l’un des sujets importants des travaux de la commission d’enquête.
Je vous remercie encore pour la profondeur et la qualité de ces discussions.
12. Audition de M. Guilhem de Sèze, chef du département « production des évaluations du risque » et Mme Chloé de Lentdecker, coordinatrice scientifique de l’unité « Pesticides peer review » de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) (mercredi 20 septembre 2023)
M. le président Frédéric Descrozaille. Nous reprenons les travaux de notre commission d’enquête qui vise à analyser l’échec des plans Écophyto et des politiques publiques en matière de réduction de l’usage des produits phytopharmaceutiques. Nous avons consacré nos premières auditions à une mise à niveau des connaissances, s’agissant de l’impact des pesticides sur la biodiversité, la santé humaine, sur la contamination des sols, de l’eau et de l’air. Ce faisant, nous avons aussi pu mesurer l’ampleur de ce que nous ne savons pas, car les connaissances scientifiques en la matière demeurent lacunaires. Nous avons achevé cette phase initiale par un rappel historique sur les politiques publiques qui ont été conduites. Nous en arrivons à présent à la phase d’enquête proprement dite, d’analyse critique des politiques publiques.
La politique en matière d’usage des produits phytopharmaceutiques se situe au confluent des compétences des États membres et des compétences européennes. En effet, l’approbation des substances actives s’effectue au niveau européen alors que les autorisations de mise sur le marché des produits formulés dépendent des autorités nationales. L’Autorité européenne de sécurité des aliments (Efsa) joue un rôle essentiel dans cette articulation.
Ce sujet revêt une actualité particulière en Europe car nous apprenons aujourd’hui que la Commission européenne propose de renouveler l’autorisation du glyphosate pour dix ans au sein de l’Union européenne ; et il me semble qu’un vote est prévu courant décembre à ce sujet. Je rappelle que dans son rapport publié en juillet dernier, l’Efsa n’a pas identifié de « préoccupation critique » quant aux effets de cette substance sur l’environnement et sur la santé humaine et animale.
Je remercie, au nom des membres de la commission d’enquête, les interlocuteurs de l’Efsa qui se sont rendus disponibles aujourd’hui – en visioconférence, car cette agence est basée à Parme. Nous allons vous donner la parole pour vous permettre de présenter l’action de l’Efsa en matière de produits phytosanitaires. Nous aimerions que vous décriviez la capacité de votre agence à réduire les risques induits par ces produits dans l’Union européenne, notamment par rapport aux autres institutions européennes et aux États membres.
Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée Nationale. Vous êtes tenus de prêter serment, en vertu de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité au cours de votre audition.
(M. Guilhem de Sèze et Mme Chloé de Lentdecker prêtent serment.)
M. Guilhem de Sèze. Je dirige le département en charge de l’évaluation des risques où travaillent les équipes des scientifiques de l’Efsa et divers comités scientifiques responsables de l’évaluation des risques tout au long de la chaîne alimentaire, de la ferme à la fourchette. C’est ainsi notre département qui est responsable de l’évaluation des risques liés aux produits phytosanitaires et plus précisément à leurs principes actifs, ainsi que de l’établissement des limites maximales des résidus (LMR) dans les aliments.
Mme Chloé de Lentdecker. Je suis coordinatrice scientifique depuis quasiment huit ans au sein de l’unité en charge de la procédure d’examen par les pairs des rapports d’évaluation soumis par les États membres relatifs à l’évaluation des substances actives des pesticides. J’ai auparavant travaillé à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) en tant que toxicologue spécialisée dans le domaine des biocides et notamment dans l’évaluation de leurs substances actives. À mes débuts, j’ai également travaillé sur le règlement Reach. Parallèlement, j’ai été membre du groupe de travail « toxicologie et santé humaine » de l’Agence européenne des produits chimiques (Echa), dont les travaux portaient sur les problématiques liées à l’évaluation des substances actives des biocides.
M. Guilhem de Sèze. L’Efsa est l’une des quarante agences de l’Union européenne, chargées d’apporter un soutien technique et scientifique aux institutions européennes – notamment la Commission européenne – ainsi qu’aux États membres dans le cadre de la rédaction et la mise en œuvre de la législation européenne. Nous travaillons en proximité avec quatre autres agences intervenant dans le champ de la santé et de l’environnement, qui rapportent au comité santé et environnement du Parlement européen. Il s’agit de l’Agence européenne du médicament (Ema), de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC) et enfin de l’agence européenne des produits chimiques (Echa), respectivement basées à Amsterdam, Copenhague, Stockholm et Helsinki. L’Echa joue d’ailleurs un rôle dans le processus d’évaluation des produits phytosanitaires, j’aurai l’occasion d’y revenir.
Au sein de l’Efsa, nous nous occupons de la sécurité des aliments depuis la production jusqu’à la consommation en passant par la transformation. Nous avons constitué dix comités scientifiques thématiques, sur la nutrition animale, les additifs alimentaires, les arômes alimentaires, la nutrition et les nouveaux aliments, etc. L’un de ces dix comités est en charge des pesticides. Nous couvrons donc un champ très large. Pour ce faire, l’Efsa compte six cents collaborateurs et est dotée d’un budget annuel de cent cinquante millions d’euros.
Au sein de l’Union européenne, il existe une séparation très nette entre l’évaluation du risque alimentaire, qui est confiée à l’Efsa, et la gestion du risque, qui est gérée par l’Union européenne. Cette séparation est l’héritage des scandales alimentaires des années 1990, notamment la crise de l’encéphalite spongiforme bovine (ESB). Ces événements ont conduit à la naissance de l’Efsa et à l’établissement d’une réglementation européenne sur la sécurité alimentaire en 2002. Elle impose de décliner le principe d’indépendance au niveau de nos opérations, de l’organisation de nos équipes et du choix des experts externes avec lesquels nous travaillons au sein des comités scientifiques. Ces principes s’appliquent naturellement au domaine des pesticides, avec cependant une particularité, dans la mesure où la réglementation européenne prévoit une coopération étroite entre l’Efsa et les États membres, dans le cadre d’une procédure d’examen par les pairs que nous pilotons. Vous avez par ailleurs rappelé la séparation entre les actions coordonnées au niveau de l’Efsa sur les principes actifs et la responsabilité des États membres en matière d’autorisation des produits phytosanitaires. Nous nous occupons donc des principes actifs et des limites maximales des résidus.
Je vous décris sommairement la procédure pour l’évaluation des substances actives au niveau européen. Tout d’abord, un industriel dépose une demande d’autorisation afin d’utiliser un principe actif nouveau sur le territoire communautaire. Un État membre – celui auprès duquel le dossier a été déposé ou éventuellement un autre – est alors désigné rapporteur et chargé d’élaborer un rapport d’évaluation sur la substance. Ce rapport est ensuite transmis à l’Efsa, qui organise l’examen par les pairs, invitant tous les autres États membres à analyser, critiquer et enrichir le rapport initial. L’Efsa remet ensuite ses conclusions et rassemble dans un rapport l’ensemble des échanges avec les États membres. Ces éléments sont communiqués à la Commission européenne et aux États membres, qui se réunissent au sein du Comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale. Sur la base de nos conclusions et de diverses autres contributions qu’il a la capacité de rassembler, la décision est alors prise d’autoriser ou non le principe actif sur le territoire communautaire. Comme vous l’avez évoqué, la Commission européenne a transmis aujourd’hui une proposition de règlement aux États membres visant à renouveler l’autorisation du glyphosate. Il revient à ces derniers de prendre la décision finale.
Entre le dépôt du dossier pour l’industriel et la remise des conclusions de l’Efsa, il faut généralement compter environ deux ans.
Mme Chloé de Lentdecker. Au minimum un an, parfois deux.
M. Guilhem de Sèze. Par exemple, pour le dossier du glyphosate, qui est très volumineux, il faudra compter deux ans. Le processus d’évaluation est totalement transparent. Tous les documents sont consultables par les parties prenantes et le public. Le dossier déposé par l’industriel est soumis à une consultation publique. Cela nous permet parfois d’avoir connaissance d’études qui n’ont pas été versées au dossier par l’industriel pétitionnaire, que nous pouvons alors rajouter. Le rapport initial de l’État membre est également soumis à une consultation publique, ce qui permet là encore d’en enrichir le contenu. À la fin du processus, tous les documents, y compris les minutes des groupes de travail réunis dans le cadre de la phase d’examen par les pairs, sont publiés sur le site de l’Efsa, ainsi que toutes les données transmises par l’industriel.
En ce qui concerne les limites maximales des résidus, le mécanisme est similaire à la différence près que la phase d’examen par les pairs est remplacée par un échange direct entre l’État membre rapporteur et l’Efsa.
M. le président Frédéric Descrozaille. Merci d’avoir rendu lisibles ces schémas de gouvernance assez complexes.
M. Dominique Potier, rapporteur. C’est un plaisir d’échanger avec vous. Vous êtes une institution précieuse mais qui suscite de nombreuses interrogations. Nous allons essayer d’apporter de la lumière sur vos pratiques et de mieux comprendre votre action. À dessein, je ne vous poserai pas de question sur le glyphosate car j’imagine que cette actualité sera évoquée à travers les questions de mes collègues.
Lorsque j’avais été conduit à produire une évaluation des processus européens dans le domaine phytopharmaceutique, j’avais été étonné de cette double séparation entre l’évaluation et la gestion des risques d’une part, et entre l’évaluation des produits et celle des substances actives d’autre part. Pourriez-vous nous expliquer la logique qui a prévalu à ces séparations ? La question se pose d’autant plus qu’un nombre croissant de travaux de recherche pointe la difficulté à appréhender pleinement le risque lié à une substance indépendamment des coformulants qui entrent dans la composition des produits finis. Cela soulève une problématique de double évaluation au niveau de l’Efsa et des États membres. Mais si la gestion des risques est confiée aux seuls États membres, apparaît le risque d’une concurrence déloyale au sein de l’Union européenne. Ainsi, une unification des procédures vous paraît-elle souhaitable à l’échelle européenne ?
M. Guilhem de Sèze. Le principe de séparation entre l’évaluation et la gestion des risques alimentaires est à l’origine de la décision qui a conduit à créer l’Efsa à la suite des crises alimentaires comme celles de la vache folle ou encore de la dioxine dans les aliments pour la volaille. L’analyse a posteriori de ces crises a pointé des difficultés liées à une proximité trop importante entre les fonctions d’évaluation et de gestion des risques, ce qui avait eu pour effet de créer des interférences et des pressions qui nuisaient à l’objectivité. Ce principe de séparation est donc fondamental et il est minutieusement préservé par l’Efsa. Nous aurons peut-être l’occasion de vous décrire plus précisément notre politique de gestion des conflits d’intérêts et la politique pointue d’indépendance de l’Efsa que nous avons mise au point après plusieurs années d’efforts. Le résultat est jugé satisfaisant par l’ensemble des parties prenantes, qui étaient très demandeuses sur le sujet.
Quant à la séparation entre l’évaluation des risques induits par les principes actifs et celle liée aux produits finis, l’idée directrice est que la topologie de l’agriculture n’est pas uniforme dans l’ensemble des États membres : divers facteurs comme le climat, l’hygrométrie et la nature des sols entrent en jeu. Les conditions sont très différentes entre les États membres, notamment entre ceux du nord et du sud de l’Europe et il arrive même que les conditions diffèrent au sein d’un pays donné. Il convient donc de laisser aux États membres la capacité d’évaluer les risques induits par les produits finis, eu égard à la connaissance qu’ils ont de leur secteur agricole et de leur environnement. Les produits finis sont conçus de manière à s’adapter aux contraintes de la production agricole dans chaque pays. Un principe actif peut ainsi être décliné en poudre ou en liquide par exemple. Il peut aussi être adapté aux méthodes d’épandage utilisées. L’idée est aussi d’évaluer une seule fois le principe actif commun à l’ensemble d’une famille de produits, par mesure d’efficacité et pour éviter de fausser la concurrence.
M. Dominique Potier, rapporteur. Des États membres dont les contraintes climatiques et agricoles sont similaires peuvent-ils avoir une opinion différenciée à propos du même produit fini ?
M. Guilhem de Sèze. Je n’entrerai pas dans ce genre de considérations car nous ne suivons pas en détail les décisions d’autorisation ou de refus des produits finis de la part des différents États membres. Trois zones ont été définies pour l’évaluation des produits finis (Nord, Centre et Sud), de sorte que lorsqu’un État membre délivre une autorisation pour un produit donné, elle est valable dans les autres pays de la zone. On considère que les conditions agricoles et climatiques sont relativement similaires entre les pays d’une même zone.
M. Dominique Potier, rapporteur. Il existe une controverse importante liée à des divergences d’expertise constatées entre les évaluations de l’Efsa et d’autres sources au niveau international. Comment expliquez-vous ces expertises divergentes, comment les intégrez-vous dans votre propre évaluation ? Et comment garantissez-vous la validité de votre expertise par rapport aux autres études produites ?
M. Guilhem de Sèze. C’est le propre de la science que de partager ses résultats et de pouvoir critiquer ceux produits par d’autres scientifiques. Cela permet à la connaissance scientifique d’avancer de manière itérative. Nous voyons donc positivement les études menées par d’autres organismes et les points de vue originaux qu’elles apportent. Pour ce qui est des divergences avec nos études, j’ai deux exemples en tête : celui d’une étude menée par le Centre international de recherche sur le cancer en 2015 et, plus récemment, un rapport produit par l’Inserm au sujet du glyphosate. Plusieurs raisons peuvent expliquer que des résultats divergent.
Premièrement, il se peut que la question posée ne soit pas identique, ce qui peut conduire à des réponses différentes mais seulement en apparence.
Deuxièmement, l’évaluation est parfois conduite avec des données différentes entre les deux études. Par exemple, le Centre international de recherche sur le cancer s’est basé sur les études publiées mais n’a pas pris en compte les études réglementaires que les industriels ont l’obligation de produire. J’en profite pour souligner qu’en vertu d’un nouveau règlement sur la transparence adopté en 2020, l’Efsa publie désormais toutes les études produites par les industriels, lesquelles vont ainsi tomber dans le domaine public et se trouver intégrées dans la base exploitée par le Centre international de recherche sur le cancer.
Il se peut également que les experts interprètent les résultats des tests de manière différente. Ces études sont complexes : il s’agit d’évaluer les effets d’un produit chimique sur plusieurs générations au sein d’une population d’animaux de laboratoires. Il est donc possible que les experts aient des avis divergents sur la signification biologique d’une observation. Nous essayons de progresser dans le domaine de la « biological relevance », ou pertinence biologique. Le débat porte sur le fait de savoir si les marqueurs d’un effet donné sont significatifs pour la santé humaine.
Dans le cas de divergence évoqué sur la question du cancer, toutes les études que le Circ avait examinées ont été vues par l’ECHA, qui est en charge de la classification des produits chimiques.
De la même manière, toutes les études que l’Inserm a mises en avant sur le glyphosate ont été incluses dans le processus d’examen par les pairs qui a abouti en juillet dernier. Les États membres ont donc eu connaissance de ces études, qui ont été également soumises à la consultation publique et intégrées au rapport d’évaluation.
M. Dominique Potier, rapporteur. Quelles sont les modalités de désignation des experts et comment faites-vous en sorte de prévenir les conflits d’intérêts ? Quelles évolutions envisagez-vous dans ce domaine pour les mois et les années à venir ?
M. Guilhem de Sèze. L’Efsa a beaucoup travaillé sur le sujet, pour arriver à une situation jugée aujourd’hui relativement satisfaisante par l’ensemble des parties prenantes. Les règles de prévention des conflits d’intérêts doivent permettre d’atteindre un équilibre subtil qui n’aboutisse pas à nous priver d’une expertise dont nous avons besoin. Pour pouvoir bénéficier des subventions liées aux programmes cadres de recherche de direction générale Environnement de la Commission européenne, les scientifiques doivent souvent démontrer leur capacité à travailler avec des industriels, l’objectif étant de s’assurer que leurs travaux puissent déboucher sur des applications concrètes qui répondent à des besoins réels de la société. Il existe donc une sorte de « schizophrénie » entre la volonté que les experts travaillent avec des industriels et celle que ces mêmes experts soient indépendants lorsqu’ils participent aux travaux de l’Efsa. Nous pensons avoir trouvé cet équilibre dans notre politique d’indépendance. Pour ce qui concerne les pesticides, nous travaillons avec les experts des États membres.
M. Dominique Potier, rapporteur. Avez-vous noté des divergences entre les exigences déontologiques des États membres ? Offrent-ils les mêmes garanties face aux potentiels conflits d’intérêts ?
M. Guilhem de Sèze. J’ignore quelle est précisément la politique de prévention des conflits d’intérêt de chaque État membre. Ceux qui sont le plus souvent sollicités dans le cadre des processus d’évaluation et d’autorisation sont la France, l’Allemagne et les Pays-Bas, par l’intermédiaire de l’Anses et de ses équivalents. Nous avons travaillé tous ensemble sur les questions de déontologie et d’indépendance et notre approche est similaire.
S’agissant des produits phytosanitaires, il est de la responsabilité de chaque État membre de s’assurer de la déontologie de ses experts et nous leur faisons confiance. Les déclarations d’intérêt des experts sont rendues publiques sur le site internet de l’Efsa, tant et si bien que même si nous n’évaluons pas l’indépendance de ces experts à notre niveau, ces choix peuvent être critiqués publiquement. Par ailleurs, la procédure d’examen par les pairs nous préserve du risque d’une décision qui serait prise par un seul État membre faisant fi de l’opinion des autres. Enfin, dans le cadre de la production de ses conclusions, l’Efsa applique des règles rigoureuses visant à éviter tout conflit d’intérêt.
M. Dominique Potier, rapporteur. Je terminerai avec deux questions. La première porte sur le rôle de l’Efsa pour garantir la sécurité alimentaire s’agissant des aliments en provenance de pays tiers qui auraient été contaminés par des résidus de pesticides non autorisés sur le territoire européen. Quelles sont les prérogatives de l’Efsa dans ce domaine ? Quels sont les moyens que vous déployez ?
Ma deuxième question porte sur les réformes des processus d’évaluation que vous avez engagées ces dernières années. En quoi sont-ils remis en cause ou au contraire renforcés par le règlement européen pour une utilisation durable des pesticides – dit règlement SUR – en cours de négociation ?
M. Guilhem de Sèze. J’ai décrit tout à l’heure le processus permettant de fixer les valeurs maximales des résidus dans les produits agricoles. L’Organisation mondiale de la santé (OMS) et l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) ont créé ensemble un comité chargé d’établir certaines valeurs limites de résidus. Ces dernières sont ensuite examinées par l’Union Européenne avec la compétence technique de l’Efsa afin de décider si elles sont conformes à la légalisation européenne et si elles peuvent donc être adoptées en l’état. Si elles ne sont pas assez protectrices, nous nous fions aux limites de résidus établies par l’Efsa. Quand un industriel souhaite modifier une limite maximale de résidus, par exemple à l’occasion du lancement d’un nouveau produit agricole, d’une nouvelle utilisation de sa substance ou pour importer ce produit, il soumet un dossier à l’Efsa qui rend une conclusion sur la valeur adéquate de la limite de résidus. Votre question porte sur le cas de figure où une substance active est jugée trop dangereuse en Europe. Dans ce cas-là, nous appliquons la valeur limite définie en Europe et, puisque la substance est interdite, cela revient à utiliser la valeur minimale de quantification de la substance – c’est-à-dire le seuil de détection. Nous appliquons les mêmes règles aux fournisseurs internationaux et aux producteurs locaux européens, en conformité avec la réglementation internationale sur le commerce.
L’Efsa n’est pas impliquée dans les discussions de la directive et du règlement en préparation mais nous savons que cette législation aura des conséquences pour nos travaux. L’une des idées directrices est en effet de pouvoir atteindre les objectifs affichés par la Commission européenne en diminuant les quantités de pesticides utilisées, en particulier pour ceux jugés les plus dangereux. Pour aboutir à ce résultat, nous allons devoir évaluer les substituts potentiels à ces produits, qu’il s’agisse d’agents biologiques ou de substances moins dangereuses par conception. Des procédures d’évaluation et d’autorisation simplifiées ont déjà été imaginées pour certaines substances. Pour ce qui est des micro-organismes, les demandes de données ont été définies par l’Union européenne il y a environ un an et nous collaborons pour leur mise en œuvre efficace et rapide avec les États membres. Nous cherchons aussi à mettre au point un processus d’évaluation des alternatives possibles aux substances chimiques actuellement sur le marché, en coopération avec nos partenaires au sein des États membres et des instituts de recherche.
M. Loïc Prud’homme (NUPES). Depuis deux ans, des discussions ont été engagées au sujet de l’évaluation des formulations, c’est-à-dire des pesticides tels qu’ils sont épandus. Ces discussions ont abouti au constat d’une absence d’évaluation de la toxicité à long terme des formulations. Ce constat s’applique aussi à la formulation représentative dont l’Efsa est censée prouver l’innocuité dans le cadre de l’évaluation des substances actives. Vous avez vous-même parlé, M. de Sèze, de modélisation. C’était en juin et en septembre 2021. En novembre 2022, la commission nationale d’alerte en santé publique et en environnement parvenait à la conclusion suivante : « Il apparaît donc qu’au moins sur les dossiers examinés par la CNDASPE, l’évaluation des risques opérée par [l’Efsa] ne correspond plus aux exigences qui résultent de l’interprétation qu’ont donnée les juges européens du règlement de 2009. Dès lors, la connaissance des risques associés à ces pesticides mis sur le marché n’est pas à la mesure des exigences du législateur européen. » Toujours en novembre 2022, votre directeur exécutif, M. Bernard Url, a publiquement admis l’absence de méthodologie pour évaluer les effets synergiques. Cela est confirmé par la mise en place en 2023 d’ateliers de travail au sein de la Commission européenne sur l’évaluation des formulations, qui est un aveu d’insuffisance. M. de Sèze, l’Efsa a affirmé dans le Peer Review - je cite en traduisant – qu’il n’y avait « pas d’indication d’une génotoxicité accrue dans les études produites sur la formulation représentative du MON52276 ». Voici ma question : comment êtes-vous parvenus à cette conclusion en l’absence de méthodologie fiable ?
M. Guilhem de Sèze. Votre question porte sur la toxicité à long terme des formulations. Le jugement de la Cour européenne de justice a abouti à une clarification du rôle de l’Efsa dans l’évaluation du risque de la formulation utilisée par l’industriel, l’idée étant de mettre en lumière les différents scénarios d’utilisation de son principe actif. L’Efsa et les États membres ont donc commencé des travaux visant à prendre acte des implications de ce jugement. Dans le cas du glyphosate par exemple, nous avons évalué la formulation utilisée pour les scénarios représentatifs avec le même niveau d’exigence que pour le principe actif. Mais il nous manquait des données de risque à long terme sur l’un des coformulants. Ces données doivent impérativement nous être fournies pour que nous puissions conclure notre évaluation du risque associé à la formulation. Lorsque nous concluons à l’absence de « critical area of concern » (élément de préoccupation critique), c’est sur la base des données que nous avons étudiées. Mais dans la conclusion, l’Efsa rappelle quelles sont les données manquantes pour pouvoir achever l’évaluation du risque. La conclusion doit donc être considérée dans son intégralité. Sur la base de cette conclusion, il appartient au gestionnaire du risque d’apprécier si le produit peut être autorisé et, le cas échéant, dans quelles conditions.
Pour ce qui est des effets synergiques, la manière dont l’Efsa et les États membres travaillent consiste à chercher à obtenir toutes les données nécessaires sur les coformulants ajoutés au principe actif. Quand l’Efsa a décidé de s’autosaisir du problème il y a un peu plus d’un an, après avoir publié un rapport sur le sujet, elle s’est intéressée aux données disponibles sur les coformulants mentionnées dans les dossiers d’évaluation traités par l’agence ces dernières années. En l’occurrence, ces données ne sont pas toujours disponibles car ces substances peuvent être soumises à des réglementations différentes et les procédures d’autorisation correspondantes ne demandent pas toujours des données aussi complètes que pour les pesticides. Je pense en particulier au règlement Reach, qui relève des prérogatives de l’Echa. Nous avons ainsi organisé des groupes de travail avec les États membres à la suite de la publication de notre rapport.
Nous entendons souvent la demande consistant à vouloir tester les formulations au même titre que les principes actifs. Cependant, l’avis scientifique prédominant, aussi bien à l’Efsa qu’à l’Echa, est que les évaluations sont plus précises et plus efficaces en testant individuellement chacun des composants. Plusieurs raisons peuvent être avancées. Tout d’abord, si nous testons une formulation complète, un phénomène de dilution peut nous empêcher de distinguer les effets toxiques de chacun des ingrédients. Ensuite, lorsque les substances sont libérées dans l’environnement, elles peuvent connaître des destins différents, en raison de leur durée de vie, de leurs diverses interactions avec l’environnement, etc. Enfin, un principe actif peut être utilisé dans des centaines de formulations, tant et si bien que si nous devions tester chaque formulation, cela représenterait un coût et une quantité de travail considérables et cela soulèverait aussi des questions éthiques sur le bien-être animal, dans la mesure où il faudrait multiplier les tests biologiques.
M. Michel Sala (NUPES). Deux équipes de recherche basées respectivement au King’s College et au Ramazzini Institute ont montré l’existence d’effets néfastes de la formulation représentative du glyphosate sur le foie, les reins, le microbiote et les cycles hormonaux – par le canal de la perturbation endocrinienne. Votre rôle est de prouver l’innocuité du produit représentatif dans des conditions normales d’utilisation. Comment de telles conclusions ne mènent-elles pas à un doute empêchant d’affirmer l’innocuité du produit ?
M. Guilhem de Sèze. L’un des grands principes de l’évaluation des produits chimiques et des pesticides est l’évaluation pondérée de toutes les études disponibles. Lorsque l’Efsa cherche à évaluer un risque potentiel, elle consulte toutes les études disponibles, c’est-à-dire à la fois les études réglementaires – que les industriels doivent mener tout en respectant un protocole précis – et les études publiées par les instituts de recherche. Un coefficient de pondération est attribué à chaque étude en fonction de sa valeur scientifique intrinsèque, de la qualité de l’échantillon statistique et de sa pertinence vis-à-vis de la question posée. Là encore, la science avance grâce à l’évaluation collective de l’ensemble des résultats disponibles.
Pour le cas particulier que vous évoquez, je ne suis pas tout à fait au courant de la première étude mais, s’agissant de la deuxième, nous sommes en dialogue constant avec l’équipe concernée. Nous savions qu’elle était en train de réaliser une étude et nous l’avons sollicitée à plusieurs reprises afin d’obtenir ses éléments préliminaires. Nous ne les avons pas reçus à temps – nous sommes soumis à des délais réglementaires. D’ailleurs, dans le cas du glyphosate, il a été compliqué de respecter le calendrier réglementation compte tenu du volume des informations à étudier. Une fois que toutes les données de cette étude seront disponibles, nous les étudierons. La Commission européenne pourra nous en saisir. Elle nous sollicite d’ailleurs régulièrement en nous transmettant des informations complémentaires sur des dossiers en cours ou déjà conclus.
M. Jean-Luc Fugit (RE). Il me semble que les mécanismes de coopération entre l’Efsa et l’Echa devraient être plus explicites, car nous avons parfois un peu de mal à comprendre comment les choses sont organisées. L’Echa procède à des évaluations basées uniquement sur le plan de la dangerosité de la substance, sans tenir compte de la probabilité d’exposition à cette substance, qui est plutôt du ressort de l’Efsa. C’est en tout cas ainsi que je perçois vos rôles respectifs en tant que chimiste. Or les discussions sur le glyphosate ou d’autres molécules peuvent combiner les deux approches. Comment pourriez-vous faire en sorte que vos rôles soient mieux expliqués ? Une molécule peut être très toxique mais être jugée sans impact sur la santé humaine car nous n’y serions quasiment pas exposés. Comme parlementaire, je vois bien que la complexité d’accéder aux informations est source de doutes chez nos concitoyens. Cela peut les conduire à être sceptiques vis-à-vis des expertises scientifiques et des conclusions rendues par l’Efsa et l’Echa. Ainsi, pouvez-vous nous expliquer comment vous travaillez avec l’Echa ? Comment faites-vous en sorte de gérer la qualité au sein de vos agences ? Comment vous vous assurez que les études que vous publiez ne renforcent pas les doutes ? Nous avons le sentiment que, quelles que soient vos conclusions, une bonne partie du public est susceptible de les mettre en doute.
M. Guilhem de Sèze. Nos deux agences sont effectivement complémentaires. Ce que vous avez dit est juste : la dangerosité et les risques sont deux concepts différents, et cette dualité pas toujours bien comprise par nos concitoyens. Comme vous l’avez souligné, une substance dangereuse peut être utilisée avec un risque gérable si l’exposition est limitée et contrôlée. Ce n’est pas toujours évident à faire comprendre.
Dans le cas des pesticides, la coopération avec l’Echa est plus en avance que dans d’autres domaines. Lorsqu’un État membre prépare un rapport d’évaluation en vue du processus d’évaluation par les pairs de l’Efsa, il lui est demandé de proposer simultanément un dossier de classification de la substance pour l’Echa. Cela évite de mener des travaux redondants.
La dangerosité, et notamment la cancérogénicité, est donc étudiée par l’Echa. Ses conclusions sont reprises telles quelles dans les nôtres. Il est possible que l’évaluation par l’Echa ait pour effet de classer le pesticide candidat de telle manière que son utilisation devient impossible. La dangerosité des pesticides est évaluée au regard de leur cancérogénicité, de leur mutagénicité et de leur toxicité pour la reproduction. S’ils sont classés à un certain niveau, on considère que le risque ne peut plus être géré de manière adéquate, ce qui exclut d’emblée leur utilisation comme pesticide. Il existe quelques exceptions mais nous nous basons sur ce principe général.
La Commission européenne travaille sur une stratégie chimique durable (chemical strategy for sustainability), visant à garantir une utilisation durable des produits chimiques. L’un des volets consiste à faire en sorte qu’une substance donnée dont l’utilisation est envisagée dans plusieurs domaines économiques, impliquant par conséquent plusieurs agences européennes, soit évaluée par une seule agence pour le compte de toutes les autres. Cela contribuera à clarifier les rôles respectifs des agences européennes aux yeux des citoyens. Nous appliquons déjà ce principe pour les pesticides puisque l’Efsa utilise telles quelles les conclusions de l’Echa sur la dangerosité de la substance pour sa propre étude de risques.
M. Loïc Prud’homme (NUPES). J’aimerais revenir sur votre réponse à M. Michel Sala à propos des deux études qu’il vous a signalées. Vous lui avez répondu que vous procédiez à une évaluation pondérée de toutes les études disponibles. Que pensez-vous du travail mené par MM. Knasmuelle et Nersesyan, deux scientifiques de renommée internationale dans le domaine de la toxicologie génétique, qui ont passé en revue les 53 études réglementaires jointes au dossier du glyphosate et ont pointé que seulement deux de ces études étaient conformes aux critères de l’OCDE concernant notamment les bonnes pratiques de laboratoire (BPL) ? 7 188 études académiques ont été produites mais seulement 3 % de ces dernières ont été jugées pertinentes par l’autorité européenne dans le cadre du processus d’évaluation. Est-ce cela que vous appelez une « évaluation pondérée de toutes les études disponibles » ?
M. Guilhem de Sèze. Avec la centaine d’experts des différents États membres, nous avons consulté deux-mille-quatre-cents études sur le glyphosate dont sept-cents étaient produites par des instituts publics de recherche et des universités. Les études publiques ont donc bien été prises en compte par l’Echa et par l’Efsa. Je n’ai pas la connaissance précise des conclusions des travaux de ces deux chercheurs. Comprenez bien que la méthodologie réglementaire imposée aux industriels qui doivent prouver que l’utilisation de leur substance présente des risques raisonnables est très précise. Cette méthodologie est le fruit d’années d’expérience en matière d’évaluation réglementaire des risques. Elles ont été mises en place par des comités d’experts souvent internationaux. Les laboratoires qui réalisent ces études sont eux-mêmes audités afin de garantir le respect des bonnes pratiques de laboratoire.
Les études menées en dehors du cadre réglementaire répondent parfois à des objectifs différents. Il est alors compréhensible qu’elles soient prises considération avec une pondération inférieure par rapport à des études spécialement réalisées pour répondre à une question d’évaluation réglementaire. De nombreuses études reprises dans le débat public sont par exemple réalisées avec des formulations. Or, il est assez difficile d’en tirer des conclusions pour le principe actif. La formulation afférente aux scénarios d’utilisation du principe actif est mentionnée dans le dossier soumis à l’Efsa mais toutes les autres formulations possibles sont à examiner par les États membres dans le cadre des autorisations de mise sur le marché au niveau national.
M. Loïc Prud’homme (NUPES). J’aimerais rebondir sur votre réponse, si vous le permettez. Je vous ai demandé tout à l’heure quelle était la méthodologie appliquée pour la formulation représentative mais vous n’avez pas répondu. Vous avez seulement indiqué qu’elle était aussi robuste que pour le principe actif. Vous n’avez pas répondu à la question que j’ai posée au sujet de l’absence de méthodologie. Et pourtant, l’évaluation des formulations représentatives fait pleinement partie de vos responsabilités.
M. Guilhem de Sèze. La réglementation définit les tests obligatoires, par exemple sur la toxicité aiguë de la formulation, puis la démonstration doit être faite, par tout moyen, que la formulation ne présente pas de risque accru par rapport au principe actif. Ainsi, dans le cadre de notre évaluation sur le glyphosate, nous avons considéré l’ensemble des informations, pour autant qu’elles étaient disponibles, sur les différents composants de la formulation représentative. La méthodologie est la même que celle qui s’applique aux substances actives. Nous cherchons à atteindre le même niveau de certitude.
M. Loïc Prud’homme (NUPES). J’aimerais être sûr de bien comprendre. Vous avez dit que l’évaluation de la formulation représentative était basée sur des modélisations. Le confirmez-vous ?
M. Guilhem de Sèze. Lorsqu’un produit chimique comporte une multitude de composants, la toxicité de chacun d’entre eux est évaluée puis la toxicité de la formulation est ensuite modélisée. Cette méthode est appliquée à l’Efsa et à l’Echa, comme ailleurs.
M. Loïc Prud’homme (NUPES). Mais ce n’est pas ce que demande le règlement européen… Il prévoit une évaluation de la formulation représentative et non pas une évaluation individuelle de chacun des composants.
M. Guilhem de Sèze. Le règlement européen demande d’apporter la preuve que la formulation ne représente pas de risque inacceptable. Pour répondre à cette question, nous considérons que la meilleure approche consiste à évaluer la toxicité de chacun des composants, ce qui nous aide à comprendre la toxicité de la formulation dans laquelle ils sont réunis. Des tests complémentaires sont menés sur la formulation dans son ensemble, portant par exemple sur la toxicité aiguë.
Entendons-nous bien sur ce que signifie « évaluer la toxicité ». Certains chercheurs s’intéressent à la toxicité plurielle qui résulte de l’exposition à diverses substances au cours d’une journée. Il n’existe pas de méthodologie simple en la matière. Il faut être capable de comprendre la toxicité des différentes substances puis comment ces substances sont susceptibles d’agir au sein d’un mélange ou à travers une exposition chronique. De nouvelles approches méthodologiques sont mises au point à partir des données disponibles – les données omiques – sur les mécanismes de toxicité. L’objectif est d’examiner les interactions entre les produits chimiques et les organes vivants. Cela permet parfois d’avoir une vision très précise des effets sanitaires pour les humains. N’oublions pas qu’un test mené sur des rongeurs représente une bonne indication des effets potentiels de la substance sur la santé humaine mais cette méthodologie n’est pas parfaite. Il serait donc aventureux de considérer que tester une formulation entière sur des animaux est l’unique ou la meilleure méthode pour comprendre la toxicité d’une formulation.
M. le président Frédéric Descrozaille. Permettez-moi de vous poser une question à mon tour. Au cours de nos auditions, il a été établi que l’Inserm avait joué un rôle assez décisif dans l’évaluation des risques liés aux pesticides à travers une première expertise collective qui établit une corrélation entre des maladies chroniques et un certain nombre de produits. Nous avons rencontré des acteurs qui, notamment sur la base de ces résultats, ont abouti à la certitude – ou, tout du moins, à la conviction – que la dangerosité des produits utilisés est mal évaluée. Nous percevons une certaine forme de rejet ou, à tout le moins, de désapprobation des mécanismes d’évaluation et d’autorisation des produits phytosanitaires. Ces personnes souhaitent que nous agissions pour que les études que vous utilisez soient rendues publiques ou plus accessibles – voire qu’elles ne soient laissées à la responsabilité des industriels.
Dans ce contexte, pensez-vous que la complexité de l’évaluation du risque et du danger associé soit suffisamment bien expliquée ? L’évaluation vise à déterminer si l’utilisation de la substance constitue un risque acceptable. Vous avez-vous-même parlé de risque raisonnable. Le rôle de l’Efsa, son mode de gouvernance et ses méthodes de travail sont-ils suffisamment connus à vos yeux ? Dans le cadre des conclusions des travaux de notre commission d’enquête, nous allons formuler des recommandations. Pensez-vous que nous devrions notamment faire en sorte d’être plus pédagogue sur vos travaux conduits en coopération avec les États membres ? Que la notion de risque acceptable devrait être mieux explicitée ?
M. Guilhem de Sèze. Effectivement, il est compliqué de communiquer des conclusions scientifiques au grand public car certaines idées erronées risquent de se propager, amplifiées par les réseaux sociaux. Nous ne sommes pas les seuls concernés par ce phénomène. Je pense que les citoyens doivent comprendre qu’ils peuvent faire confiance aux institutions scientifiques, lesquelles travaillent de manière totalement transparente, de sorte que toute personne qui souhaite effectuer sa propre investigation en a la possibilité. Nos données sont accessibles aux scientifiques, aux journalistes et aux citoyens. Nos efforts de communication en ce sens ne sont sans doute pas suffisants. Mais nous observons parfois que la même partie prenante est susceptible de nous encenser et de nous critiquer à quelques mois d’intervalle, selon que les conclusions de nos rapports lui paraissent en accord ou en contradiction avec ses intérêts. Dans la foulée de l’évaluation conduite sur le glyphosate en 2015 et du fiasco qui en avait résulté, une évolution réglementaire a permis de rendre le processus d’évaluation transparent. Toutes les données soumises par les industriels dans le cadre du processus d’autorisation des substances actives sont dorénavant rendues publiques. Elles sont à la disposition des instituts de recherche pour leurs propres travaux. Cela nous semble susceptible d’alimenter la confiance et d’ouvrir la voie à des découvertes scientifiques, si la recherche s’empare de ces nouvelles données disponibles. Comme je le disais tout à l’heure, nous avons également prévu plusieurs étapes de consultation publique dans le cadre de la procédure d’évaluation. Le public peut alors attirer notre attention sur toute information jugée pertinente. C’est ainsi que nous nous efforçons de répondre aux attentes d’information de la part du public. Mais il est certain que nous avons parfois affaire à des parties prenantes qui sont résolues à ne pas accepter nos conclusions, quelles qu’elles soient.
M. Dominique Potier, rapporteur. Le conseil scientifique de l’Anses a produit un rapport sur la confiance dans l’expertise scientifique. Les agences nationales et européennes sont en effet confrontées au défi d’asseoir leur crédibilité et de gagner la confiance du public. Je me réjouis que cette question soit également prise en compte très sérieusement à votre échelle.
La France a mis en place un dispositif de phytopharmacovigilance, qui permet à l’Anses d’être saisi ou de s’autosaisir lorsque des produits autorisés s’avèrent avoir des effets néfastes sur la santé ou sur l’environnement. Disposez-vous d’une procédure similaire au niveau de l’Efsa ? Pouvez-vous être saisis ou vous autosaisir sur la base d’alertes épidémiologiques ou environnementales, afin de réévaluer l’innocuité d’une substance déjà autorisée ?
M. Guilhem de Sèze. Votre question est très importante. Notre gestion des pesticides en Europe est sans doute la meilleure et la plus exigeante au monde. Le cadre scientifique et réglementaire est incomparable par sa sophistication. Pour autant, il n’est pas parfait, et nous avons bien conscience des progrès que nous pourrions encore réaliser. La législation européenne prévoit que les risques inhérents aux pesticides soient évalués avant que la substance ne soit mise sur le marché. Aucune évaluation a posteriori n’est organisée et ce point pourrait effectivement être amélioré. Cependant, il existe une forme d’évaluation a posteriori : tous les ans, des analyses des niveaux de résidus de pesticides dans les productions agricoles et dans les aliments sont réalisées par l’ensemble des États membres. Les données sont collectées par l’Efsa, qui les rassemble dans des rapports annuels. Cela permet de s’assurer que les valeurs d’exposition sont bien inférieures aux limites de dangerosité et aux valeurs maximales de résidus qui ont été définies.
Mais il n’existe aucun suivi a posteriori pour l’environnement comme c’est le cas pour les organismes génétiquement modifiés (OGM), par exemple. Un industriel qui souhaite obtenir le renouvellement d’une autorisation pour un OGM doit produire une étude environnementale montrant les effets de la séquence génétiquement modifiée sur l’environnement. Rien de similaire n’est prévu pour les pesticides. Nous serions intéressés par un dispositif similaire à celui de la phytopharmacovigilance. Nous cherchons actuellement à améliorer le cadre d’évaluation des risques environnementaux, qui permette d’avoir une vision réaliste des risques induits par les pesticides après leur arrivée sur le marché.
M. Dominique Potier, rapporteur. Nous nous réjouissons que cette piste d’amélioration soit à l’étude. D’aucuns sont partisans d’une contre-expertise plus forte au stade de l’évaluation préalable des substances, qui serait de nature à éprouver la robustesse de la démonstration produite par l’industriel sur l’innocuité de son produit. Personnellement, je n’ai pas d’opinion définitive à ce sujet. Disposeriez-vous de suffisamment de moyens pour mener des contre-expertises totalement indépendantes, concomitamment ou postérieurement à l’examen du dossier soumis par l’industriel ? L’objectif serait double en réalité : réaliser une contre-expertise et développer une expertise publique.
M. Guilhem de Sèze. L’expertise publique existe, pour les pesticides, à travers l’Efsa et les agences nationales. Les industriels doivent réaliser des tests qui leur sont imposés, auprès de laboratoires eux-mêmes contrôlés. Si des doutes émergent sur les conclusions de l’industriel, c’est le travail de l’Efsa et des États membres d’en tirer les conclusions qui s’imposent, en complétant ces tests réglementaires par les études disponibles par ailleurs.
M. Dominique Potier, rapporteur. Envisageriez-vous d’effectuer vos propres tests ?
M. Guilhem de Sèze. La réglementation est ainsi faite que la charge de la preuve revient à l’industriel. Nous ne réalisons donc pas de tests à notre niveau.
M. Dominique Potier, rapporteur. C’est justement sur ce point que portait ma question. Vous vous assurez de la sincérité de l’étude menée par l’industriel ; mais pensez-vous qu’il conviendrait de mobiliser des moyens pour réaliser des études publiques et indépendantes en parallèle ? Cela répondrait à l’attente d’une partie du public.
M. Guilhem de Sèze. Cette question nous renvoie à celle de l’évaluation pondérée de toutes les études disponibles. En d’autres termes, dans quelle mesure une seule étude est-elle susceptible de faire évoluer le consensus scientifique ? Dans le cas du bisphénol A, il y a quelques années, les Américains ont dépensé 300 millions de dollars dans un programme de recherche. Cependant, les conclusions des études commandées dans ce cadre auprès des organismes de recherche et des universités n’étaient guère divergentes par rapport aux données déjà disponibles. Il serait donc illusoire de penser qu’une seule étude réalisée par un institut public conduirait à une évolution du consensus scientifique. Dans le cas du glyphosate, notre évaluation s’est fondée sur plus de 2 700 études.
M. Dominique Potier, rapporteur. Comment les évaluations que vous conduisez tiennent-elles compte de l’effet cocktail, c’est-à-dire des potentiels effets combinés de différentes substances sur la santé humaine et sur l’environnement ? L’expertise collective de l’Inserm publiée en 2013 identifiait déjà ce sujet comme un enjeu. Ces conclusions ont été confortées par l’expertise actualisée conduite en 2021. La question de l’effet cocktail ne se résume pas à la problématique de la présence de plusieurs substances dans une même formulation. Certains scientifiques font preuve d’une grande humilité sur le sujet, considérant que nous sommes seulement à l’aube des découvertes à venir dans ce domaine. Partagez-vous cette humilité ? Souhaitez-vous vous donner les moyens de dépasser les limites actuelles de la science ?
M. Guilhem de Sèze. Nous partageons la même humilité. Depuis plus de dix ans, nous nous efforçons de mettre en place une méthodologie pour appréhender les effets cumulatifs des mélanges de substances. Nous avons publié il y a deux ans un document d’orientation sur la manière de prendre en compte les effets cumulatifs. Des premiers résultats sur les effets des pesticides sur la thyroïde et sur le système nerveux central ont été publiés. Ce sujet est très complexe, car avant de déterminer quelles molécules doivent être évaluées ensemble, il faut comprendre les mécanismes de toxicité au niveau biologique. Il faut aussi tenir compte des probabilités, car nous ne sommes pas nécessairement exposés à plusieurs molécules données simultanément. Il reste donc des travaux de modélisation à effectuer. Nous effectuons donc déjà des études a posteriori en exploitant les données disponibles. Je mentionnais tout à l’heure le sujet des résidus dans l’alimentation. Nous souhaitons aussi étudier les effets des substances sur davantage d’organes. La prochaine étape consistera à appliquer notre modélisation en amont de l’autorisation des substances.
M. Dominique Potier, rapporteur. Pouvez-vous nous rassurer quant au fait que des produits alimentaires introduits dans l’Union européenne ne contiennent pas des substances qui ne sont pas admises en Europe ? Vous avez fait preuve de beaucoup d’assurance à ce sujet tout à l’heure, affirmant que vous faisiez en sorte que des produits soumis à des règles sanitaires différentes ne puissent pas être introduits en Europe s’ils ne respectent pas nos propres normes. Mais la surveillance est-elle suffisamment efficace ? Les contrôles sont-ils suffisamment réguliers et étendus ?
Ma deuxième question porte sur le regroupement des États membres en trois zones dans le cadre des autorisations de mise sur le marché des produits phytosanitaires. Comme vous l’avez expliqué tout à l’heure, une autorisation d’introduction sur son marché national par l’un des États membres est valable dans les autres États membres de la zone. Cependant, toutes les agences n’ayant pas les mêmes exigences et la même déontologie, n’existe-t-il pas un risque qu’une agence autorise un produit que d’autres auraient refusé ?
M. Guilhem de Sèze. La première question porte sur la gestion du risque, qui est du domaine de compétences de la Commission européenne. Je peux simplement vous indiquer que, pour les valeurs maximales de résidus, nous instruisons de la même manière les dossiers pour les produits agricoles extracommunautaires importés dans l’Union et ceux pour les productions européennes.
Votre deuxième question n’est pas de notre ressort. Nous n’avons pas de connaissances suffisantes sur les procédures et principes de chaque agence nationale pour y répondre.
Mme Chloé de Lentdecker. L’Efsa collecte les données sur les limites maximales des résidus et leurs éventuels dépassements dans le cadre d’un rapport annuel de monitoring. En revanche, la surveillance relève de la compétence des États membres.
M. André Chassaigne (NUPES). Comme vous l’avez expliqué, la toxicité d’un produit peut être variable selon l’usage, le lieu et les conditions d’utilisation. Les risques sont gérés par chaque État. Ma première question est la suivante : avez-vous suffisamment de moyens à votre disposition pour couvrir l’ensemble des risques dans le cadre de votre évaluation, notamment ceux qui pourraient émerger dans certaines conditions d’utilisation ?
Par ailleurs, avez-vous suffisamment de moyens humains, techniques et financiers pour vous assurer de ne pas laisser de « trous dans la raquette », notamment pour ce qui concerne les effets du glyphosate sur la biodiversité végétale et animale ? L’attention semble s’être focalisée sur les effets sur la santé humaine ; qu’en est-il, au-delà ? Je rappelle que nous avons en France l’article 5 de la Charte de l’environnement qui définit le principe de précaution.
M. Guilhem de Sèze. L’évaluation des risques liés au principe actif se borne aux scénarios d’usage prévus par l’industriel. Un scénario non prévu ne sera pas évalué ; mais il ne sera pas autorisé non plus.
Pour le glyphosate, nous avons évalué les risques sur la santé de l’homme et sur le microbiote (humain et environnemental) mais il nous manque des éléments scientifiques et des critères réglementaires pour aller plus loin. Nous aurions besoin d’objectifs de protection qui pourraient servir de base à notre évaluation. Au-delà de la complexité scientifique, nous dépendons de décisions politiques. Je fais notamment référence au document d’orientation sur les abeilles ; il a fallu beaucoup attendre avant que les États membres ne se mettent d’accord sur des objectifs de protection qui nous permettent d’établir ce document d’orientation scientifique.
Quant à la question des moyens, nous n’avons, bien évidemment, pas les moyens de développer nos travaux dans tous les domaines que nous jugeons pertinents pour progresser dans l’évaluation et la gestion des pesticides. On peut penser à la biodiversité, au microbiote, aux maladies dégénératives, etc. Comme je le disais en introduction, l’Efsa est dotée d’un budget de 150 millions d’euros et nous devons couvrir, au-delà des pesticides, dix domaines de compétences. À titre de comparaison, nos collègues de l’agence du médicament sont neuf-cents et ils gèrent un budget de 450 millions d’euros. La santé humaine est ainsi très diversement valorisée, selon qu’il s’agit des médicaments ou des aliments. Il en va de même pour la santé environnementale : la PAC est dotée de 50 milliards d’euros par an, dont seulement 15 millions sont reversés à l’Efsa pour l’étude des risques induits par les produits phytopharmaceutiques.
M. le président Frédéric Descrozaille. Seriez-vous capables de quantifier vos besoins ?
M. Guilhem de Sèze. Nous saurions sans difficulté employer un budget deux ou trois fois supérieur dans le domaine des pesticides, pour progresser dans les domaines que nous jugeons nécessaires. Pour répondre plus précisément à votre question, il conviendrait d’étudier la question de l’augmentation de la ressource au niveau européen. Les États membres sont également complètement débordés par le volume des dossiers de demande d’autorisation à gérer, qui plus est dans le contexte de l’évaluation des molécules de substitution. Dans ce contexte, il leur est très compliqué de procéder à des évaluations plus complètes pour prendre en compte d’autres aspects de la toxicité. Je pense donc qu’il faudrait revoir tout le système, en centralisant certaines fonctions, en en simplifiant d’autres et en déterminant la ressource dont les États membres et l’Efsa ont besoin pour faire fonctionner ce système.
13. Audition, ouverte à la presse, de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) (jeudi 21 septembre 2023)
La commission procède à l’audition de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) :
– Mme Charlotte Grastilleur, directrice générale déléguée du pôle « produits réglementés » ;
– Mme Gabrielle Bouleau, présidente du comité de déontologie et de prévention des conflits d’intérêts de l’ANSES ;
– M. Jean-Luc Volatier, adjoint au directeur « Observatoires, données et méthodes ».
Mme la présidente Anne-Laure Babault. Nous poursuivons ce matin les auditions de notre commission d’enquête sur les produits phytosanitaires. Je précise que notre président, M. Frédéric Descrozaille, n’a pas pu se libérer aujourd’hui et m’a demandé de le représenter. C’est donc avec plaisir que je présiderai notre commission pour les deux auditions de ce matin. Depuis hier, il ne vous aura pas échappé que nous sommes rentrés dans le vif du sujet avec l’audition de l’Efsa, l’Agence européenne de sécurité alimentaire. Nous avons abordé la question complexe des conditions nécessaires à l’autorisation de substances dont nous savons qu’elles peuvent être dangereuses pour la santé et pour l’environnement, précisément parce que leur objectif est de détruire des adventices, des insectes et des champignons dans le but de protéger les cultures. Nous avons évoqué la difficulté de conduire au préalable des évaluations prenant en compte l’ensemble des impacts potentiels en vie réelle. Nous avons également abordé la problématique des conflits d’intérêts et l’enjeu de garantir l’indépendance des évaluations scientifiques – par rapport à l’industrie phytopharmaceutique en particulier.
Nous allons en quelque sorte prolonger ce débat ce matin avec l’audition de l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail, l’Anses. L’Anses est devenue un acteur central en matière d’évaluation des risques et d’autorisation des produits phytosanitaires en France depuis le 1er juillet 2015, date à laquelle la délivrance des autorisations de mise sur le marché de ces produits lui a été transférée. Elle assure également, depuis cette date, une mission de phytopharmacovigilance pour les produits autorisés.
Au regard de tous les travaux scientifiques qui nous ont été présentés lors des premières auditions, nous avons constaté que cette évaluation des risques, ce processus d’autorisation, cette phytopharmacovigilance apparaissaient globalement insuffisants aujourd’hui. Nous allons donc chercher les moyens de les renforcer dans le cadre européen qui s’impose à nous – et peut-être aussi de faire évoluer ce cadre européen.
Mesdames, Monsieur, je vous remercie de vous être rendus disponibles pour notre commission d’enquête. Je vais à présent vous laisser la parole pour une brève présentation de vos fonctions et des missions de l’Anses en matière de produits phytosanitaires. Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. Je vous rappelle également que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment, de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire « je le jure ».
(Madame Grastilleur, Mme Bouleau et M. Volatier prêtent successivement serment.)
Mme Charlotte Grastilleur, directrice générale déléguée du pôle « produits réglementés ». Je suis directrice générale déléguée pour le pôle des produits réglementés. Dans ce pôle de l’Anses, nous avons souhaité incorporer le traitement d’un certain nombre de dossiers spécifiques en ce qu’ils prévoient non seulement l’évaluation des risques, mais également la décision. Nous traitons donc à la fois des produits biocides – par exemple, désinfectant pour les toilettes, traitements pour le bois, produits antifouling pour les coques de bateaux –, des produits d’hygiène vétérinaire, des médicaments vétérinaires, des produits phytopharmaceutiques et également des matières fertilisantes, un peu moins connues et représentant une volumétrie de travail moindre, mais avec une logique similaire.
La compétence en matière d’autorisation de mise sur le marché nous a été transférée en 2015 pour les produits phytosanitaires. Forts du succès de cette entreprise, nous avons ensuite reçu la compétence en matière d’autorisation des biocides en 2016. Pour les médicaments vétérinaires, notre compétence est plus ancienne, puisqu’à l’origine, nous avions une agence dans l’agence.
L’idée générale est d’appuyer la décision en matière d’autorisation sur une évaluation – évaluation qui est conduite au sein de l’agence sur ces produits. Il s’agit bien d’un processus d’ensemble. Pour répondre aux questions d’expertise et d’évaluation, on qualifie des experts externes dans le cadre de nos collectifs d’experts, quel que soit l’objet traité. La décision que nous prenons ensuite s’appuie sur les conclusions de ce collectif. Je précise que nous publions systématiquement les décisions assorties des évaluations scientifiques réalisées sur notre site internet ; j’invite chacun et chacune à consulter. Tout le monde peut donc constater sur quelle base d’évaluation notre décision a été prise et pointer un éventuel écart entre l’expertise qui nous a été proposée et la décision. C’est un point extrêmement important.
Nous sélectionnons les experts du collectif conformément aux règles de l’agence – ce qui implique une déclaration d’intérêts publique – dans le cadre d’un appel à candidatures très ouvert, sur la base de leur CV et de leurs publications. Nous pouvons également tenir compte de leur position institutionnelle, puisque leurs missions du quotidien ont une importance, même s’ils viennent auprès de nous intuitu personæ et non en représentation d’un institut, ce qui offre par ailleurs une latitude tout à fait importante dans leur expression scientifique. Nous sommes ainsi à même de recruter de manière pluraliste et sans a priori.
En conclusion, il y a donc vraiment un sens commun à l’ensemble de ces missions de l’Anses, qui a les sujets sanitaires dans son ADN – ce qui, d’ailleurs, figure dans son intitulé et dans sa mission au titre du code de la santé publique. J’insiste sur le fait que ces missions, pour complexes qu’elles soient, avec une capacité de décision embarquées, n’échappent pas à nos règles générales, y compris en matière de déontologie.
Mme Gabrielle Bouleau, présidente du comité de déontologie et de prévention des conflits d’intérêts. Je suis ingénieure en chef des ponts, des eaux et des forêts, spécialiste des politiques liées à l’eau et chercheuse en sciences politiques à l’Inrae. J’ai rejoint le comité de déontologie et de prévention des conflits d’intérêts (CDPCI) en 2019. J’en ai été élue présidente en 2020 pour la fin d’une mandature et, à nouveau, en 2021, pour cinq ans.
Ce comité a été créé en même temps que l’Anses, en 2010. Il est composé de cinq à huit membres nommés pour cinq ans par arrêté des ministres de tutelle, sur proposition du conseil d’administration. Ses membres n’appartiennent à aucune autre instance de l’Anses, n’ont aucune relation contractuelle avec elle et sont soumis aux obligations déontologiques applicables à l’agence. Le CDPCI peut être saisi par le conseil d’administration de l’Anses, par son conseil scientifique, par un comité d’experts et par son directeur général. Ce dernier doit mettre à la disposition du comité les moyens nécessaires à son fonctionnement ; il est par ailleurs tenu de prendre les décisions nécessaires à la mise en œuvre de ses recommandations. Actuellement, nous sommes au total sept membres : un philosophe, un juriste, une inspectrice générale chargée de l’appui aux personnes et aux structures (Igaps), deux médecins, un biologiste et une politiste.
Notre travail est d’édicter des règles assez générales. Nous ne travaillons pas sur des dossiers particuliers d’autorisation, mais plutôt sur des règles de déontologie qui s’appliquent à l’ensemble du processus, pour garantir l’impartialité des experts et donc de l’expertise – c’est-à-dire leur indépendance, leur intégrité et leur probité –, mais aussi le respect de la transparence, de la pluralité et du contradictoire. Le comité a toute liberté pour fixer son calendrier de travail, auditionner les personnes qu’il souhaite et écrire son rapport et ses recommandations. Il se réunit chaque mois pour débattre des propositions qui ont été écrites dans l’intervalle. Il est attaché à ce que les comités d’expertise soient des lieux de débat scientifique où l’expression d’avis éventuellement minoritaires soit possible. Il produit entre un et cinq avis par an, tous publiés en ligne.
M. Jean-Luc Volatier, adjoint au directeur de l’évaluation des risques, domaine « observatoires, données et méthodes ». L’unité de phytopharmacovigilance de l’Anses est positionnée au sein du domaine « méthodes, observatoires et données » dont je suis le directeur-adjoint. La phytopharmacovigilance a été mise en place par la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt de 2014. Elle a été confiée à l’Anses pour deux raisons. Premièrement, l’Anses est en effet en charge de l’évaluation des produits phytopharmaceutiques et de la délivrance des AMM depuis 2015 ; ce fut donc un peu en anticipation de cette nouvelle mission. Par ailleurs, depuis le début des années deux-mille, l’Anses coordonnait l’observatoire des résidus de pesticides. De ce fait, elle exerçait déjà une mission de suivi des impacts des produits phytopharmaceutiques sur la santé humaine et l’environnement, par l’analyse de leur présence dans les milieux.
La phytopharmacovigilance a pour objectif principal d’évaluer les impacts sur la santé humaine et l’environnement des usages des produits phytopharmaceutiques au sens strict. Cela n’inclut donc pas les biocides et les antiparasitaires utilisés dans le domaine vétérinaire, lesquels font partie des pesticides au sens large.
Au sein du domaine « méthodes, observatoire et données », nous avons ainsi mis en place une équipe pluridisciplinaire composée d’agronomes, d’épidémiologistes, de spécialistes des transferts des substances dans les milieux, d’ingénieurs, de modélisateurs et de statisticiens. Cette équipe s’appuie également sur des ressources externes, notamment un groupe de travail « phytopharmacovigilance » qui comprend vingt experts scientifiques extérieurs à l’agence – comme tous nos comités d’experts spécialisés – ainsi que des sous-groupes portant sur la biodiversité, la santé humaine et la contamination des milieux. Ces experts externes permettent d’orienter nos travaux.
Nous ne sommes pas seuls à travailler sur la phytopharmacovigilance. Je souligne l’existence d’un réseau de vingt partenaires extérieurs à l’agence, principalement des établissements publics en charge de la surveillance, comme l’Office français de la biodiversité (OFB) pour la surveillance des eaux de surface, le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) pour les eaux souterraines et le réseau Atmo, qui regroupe des associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (Aasqa), pour la surveillance des résidus dans l’air. Je signale aussi l’existence de la cohorte Agrican, qui est la principale cohorte française sur le suivi de la santé des travailleurs agricoles, agriculteurs ou salariés. Je peux également citer l’Institut technique du domaine apicole (Itsap) qui évalue les impacts sur la santé des abeilles.
Grâce à ce réseau, nous couvrons un large spectre d’impacts potentiels. Il permet de nous transmettre à la fois des signalements et des données, en vue de bâtir des études. Je précise que nous disposons par ailleurs d’un budget d’études d’un peu plus de 1,5 million d’euros par an, qui nous permet de diligenter des études sur le conseil de notre groupe de travail d’experts externes, sur des sujets pour lesquels les données manqueraient dans le cadre du réseau que nous venons d’évoquer. Nous contractons ainsi avec des équipes d’épidémiologie ou d’écotoxicologie, selon les types de sujets traités.
Ces moyens nous permettent de réaliser des études par substance, lesquelles sont transmises au pôle « produits réglementés » de l’Anses en amont des évaluations de produits. Nous recensons à ce jour 59 fiches substances publiées sur le site de l’agence. Les résultats d’études font l’objet de publications par les équipes de recherche qui en sont à l’origine. Nous avons pour le moment financé 45 études, dont 39 sont terminées et sont soit publiées, soit en cours de publication par les équipes de recherche.
Mme la présidente Anne-Laure Babault. Par vos différentes compétences, vous serez en mesure, je n’en doute pas, de répondre à l’ensemble de nos questions sur l’impact des produits phytosanitaires sur la santé et l’environnement, sur la phytopharmacovigilance, sur l’indépendance des évaluations – question qui nous est chère – et globalement sur la délivrance des autorisations de mise sur le marché.
M. Dominique Potier, rapporteur de la commission d’enquête. Il s’agit d’une audition clé pour notre commission d’enquête. C’est bien la remise en cause des missions, du statut et de la place de l’Anses dans l’évaluation et l’autorisation des produits phytosanitaires qui a été l’une des motivations principales pour demander cette commission, au-delà de l’évaluation globale de l’efficacité des plans Ecophyto.
Je laisse volontiers les sujets d’actualité, autour du glyphosate notamment, à mes collègues. Je suis sûr que nous aurons des questions sur les conséquences des résultats annoncés par l’Efsa à ce sujet.
En premier lieu, je souhaiterais poser des questions à vocation pédagogique, puisque cette audition est publique et nous donne l’occasion d’expliquer très clairement le fonctionnement, les raisons, le sens et les modalités de votre action.
Ma première question vous surprendra peut-être ; l’Efsa a souligné que l’Union européenne était la plus avancée au monde, sur le plan scientifique et sur le plan déontologique, en matière de gestion des produits phytosanitaires. Quelles études et quels marqueurs nous permettent de confirmer, de la même manière, le positionnement international de l’Anses quant à qualité de son expertise scientifique et à aux garanties d’indépendance qu’elle présente ?
Mme Charlotte Grastilleur. Cette question est complexe. Tout d’abord, il me semble essentiel de rappeler que nous sommes un établissement public à vocation de recherche, même si nous avons le statut d’établissement public administratif. Nous sommes ainsi avant tout une agence d’expertise et d’évaluation des risques, avec une vocation de recherche. Comme pour toutes les autres institutions scientifiques, notre excellence est ainsi révélée par la qualité de nos publications. Mon collègue a exposé une partie des travaux qui sont les nôtres ; il a notamment mentionné le nombre très satisfaisant de nos publications dans des revues à comité de lecture. Nous avons des équipes à la pointe sur le plan scientifique. Il s’agit là d’un premier élément de réponse évident : l’aura des publications de l’Anses parle pour nous.
Je complèterai avec une réponse plus personnelle : je pense que ce qui nous distingue, c’est aussi notre capacité à commenter régulièrement les travaux des uns et des autres, à l’occasion des revues par les pairs au sein de l’Union européenne. Je rappelle que l’autorisation des produits phytopharmaceutiques revêt une dimension zonale au sein de l’Union européenne : contrairement à ce que certains pensent, la France n’est pas seule dans son coin. Nous nous situons dans la zone sud avec des pays assez variés tels que Malte, l’Espagne ou l’Italie – laquelle est relativement proche en termes de structure agricole et, dans une certaine mesure, d’organisation interne, beaucoup moins pour l’expertise.
Au sein de cette zone, lorsqu’un État membre est chargé du rapportage en vue de l’autorisation d’un produit, nous sommes actifs dans le commentaire, les vérifications et les échanges entre pairs. Contrairement à ce que l’on imagine parfois, l’Anses n’est pas dans sa tour d’ivoire, à conduire un travail qui serait uniquement franco-français. Et nos commentaires sont régulièrement repris, questionnés ; ils peuvent, in fine, modifier une partie des travaux de rapportage et d’évaluation sur ces produits.
Par ailleurs, je me permets d’évoquer, avec toutes les précautions utiles, les remontées des industriels, lesquels se tournent vers nous sur certains rapportages parce qu’ils estiment qu’une fois que leur dossier est passé sous les fourches caudines de nos évaluateurs, il a de bonnes chances d’aboutir dans d’autres États membres : « quand je suis passé par l’Anses, au moins, tout a été vérifié et je suis tranquille. ». Nous conduisons en effet une revue très exhaustive du dossier, au plus près des méthodologies d’évaluation européennes. Cela témoigne également de la qualité de notre expertise.
M. Dominique Potier, rapporteur. Cette appétence des opérateurs privés pour l’Anses pourrait paraître ambiguë ; mais l’on comprend bien, à ce que vous nous expliquez, quelle en est la logique : une fois que l’on est passé par l’Anses, la norme scientifique et déontologique est très élevée. Je vous remercie d’avoir levé cette ambiguïté.
Mme Charlotte Grastilleur. Sur ce point, les firmes elles-mêmes nous reprochent très régulièrement de ne pas avoir un accès suffisant à nos équipes, précisément parce que tous ces contacts ont été parfaitement codifiés. Nous ne pouvons interférer avec les firmes qu’à certaines étapes précises.
Je reviens à un aspect fondamental : même si la décision d’autorisation relève de l’agence, nous avons la garantie de l’indépendance de l’expertise scientifique. Je rappelle que le collectif d’experts est constitué de personnes extérieures à notre agence, qui ont toute latitude pour s’exprimer et à formuler des avis minoritaires. Une fois que le dossier arrive entre leurs mains, aucune interaction d’aucune sorte n’est possible avec des décideurs de l’agence ou même avec des acteurs qui ne sont pas dans la coordination de l’expertise – encore moins avec les firmes, c’est une certitude.
M. Dominique Potier, rapporteur. Sur le plan scientifique, pouvez-vous affirmer qu’une agence en Europe, en Asie, en Amérique est supérieure à la nôtre, plus puissante et plus pertinente ? Je poserai la même question sur le plan déontologique.
Mme Charlotte Grastilleur. Il n’existe pas véritablement de réponse. Nous avons de hauts standards de qualité et nous pouvons en attester par notre production scientifique et par la reconnaissance de nos pairs. Il ne s’agit pas forcément de dire que nous serions meilleurs ou moins bons que le BfR allemand (Bundesinstitut für Risikobewertung) ou qu’une autre agence. Il existe des agences de grande qualité en Europe ; elles sont véritablement portées vers l’avant quand elles ont, en plus, la capacité d’embarquer de la recherche en leur sein, ce qui est notre cas. C’est un fait, même si nous n’aspirons pas à nous comparer.
M. Dominique Potier, rapporteur. Une telle compétition peut être saine. Par ma question, j’aspirais surtout à faire ressortir les meilleurs standards internationaux vers lesquels nous pourrions nous diriger.
Mme Charlotte Grastilleur. J’ai très bien compris votre question. Mais il est complexe de comparer, hormis sur la base de critères scientifiques usuels. En Europe, avec la perspective zonale que j’évoquais, nous sommes dans une logique de coopération visant à tirer l’ensemble des agences vers le haut, chaque agence étant en mesure, à un moment donné, d’évaluer en corapportage avec une autre.
Mme Gabrielle Bouleau. Notre comité de déontologie n’a pas d’équivalent en Europe, ce qui signifie aussi que nous atteignons un niveau d’indépendance sans égal. Nous évoluons dans un système un peu particulier qui permet au comité de déontologie d’avoir un rôle d’irritant sur tout ce qui pourrait se passer au sein des comités d’expertise. Au regard de ce que j’ai pu constater depuis que je participe au comité de déontologie, et d’après ce que j’ai pu lire sur ce qui s’est fait auparavant, il n’existe aucune volonté de cacher quoi que ce soit dans les avis du comité ; au contraire, il s’agit d’apprendre à partir des cas de difficultés. J’en veux pour exemple la charte des relations avec les porteurs d’intérêts. Une charte avait en effet été établie au sein de l’Anses, demandant la réalisation d’un registre de l’ensemble des visites des porteurs d’intérêts ; l’analyse de ce registre avait montré que 95 % des visites étaient liées au secteur agricole et associé, ce qui n’était pas de nature à garantir l’équité d’accès à l’agence. En 2019, le comité de déontologie a donc recommandé à l’Anses de limiter au maximum les rencontres avec les porteurs d’intérêts. Des rencontres peuvent être organisées pour expliciter une décision prise mais, en dehors de ce cas, il est préférable que l’Anses rencontre les parties prenantes dans des dispositifs pluralistes de type plateforme, où toutes les parties prenantes peuvent être invitées. Ce point a été réaffirmé par le comité de déontologie en 2021, sur les maladies professionnelles.
Par ailleurs, le comité de déontologie n’a pas pour objectif de se satisfaire d’une forme d’excellence scientifique qui serait conviée dans les différents comités d’expertise, mais de garantir les conditions d’expression de tous les avis de ces scientifiques, y compris des savoirs inconfortables, et de faire en sorte que des données qui sont des présomptions soient entendues. Nous savons que le niveau d’alertes remontant par la phytopharmacovigilance est plutôt faible ; le comité a donc été amené, dans ses avis, à recommander la prise en compte de toutes ces alertes. Pour que cette affirmation soit entendue, pour que ce principe fonctionne dans les comités d’experts, il est nécessaire de rappeler sans cesse à tous les scientifiques que nous ne pouvons que les encourager à participer à ces comités même si, dans le domaine de la recherche, cette participation n’est pas forcément une activité valorisée, quelle que soit la discipline, y compris en sciences sociales. Cet investissement de l’ensemble de la communauté scientifique importe pour la qualité du processus collégial.
On ne peut jamais se satisfaire du point d’arrivée en matière de déontologie. Dans les comités, nous sommes systématiquement attentifs à tous les cas qui pourraient montrer que, de façon pragmatique et malgré les règles, des voix se taisent, n’osent pas parler, peut-être parce qu’elles ne connaissent pas encore bien ces règles. Le processus doit sans cesse être amélioré pour que tous les savoirs soient véritablement réunis au moment de l’expertise.
M. Dominique Potier, rapporteur. Nous avons vécu un avant 2014 et un après 2014. Que ferons-nous demain ? Pouvez-vous nous expliquer comment étaient données les autorisations de mise sur le marché avant 2014 ? Pouvez-vous revenir sur la décision politique qui a changé la donne, sa signification, ses conséquences ? Enfin, quel regard portez-vous, depuis l’Anses, sur les débats que nous pressentons actuellement au sujet de cette procédure ?
Mme Charlotte Grastilleur. Je vous remercie de poser cette question d’organisation qui emporte de nombreuses conséquences politiques. Auparavant, le régime en place pour l’évaluation des produits avant leur mise sur le marché était tout à fait analogue, même si les règles déontologiques se sont renforcées depuis. Nous avions déjà recours à des collectifs d’experts indépendants, dont les conclusions étaient transférées aux décideurs politiques. À partir de 2014, nous avons renvoyé la décision d’autorisation de mise sur le marché à l’Anses. Je pense que la conséquence essentielle de ce transfert est la lisibilité, la clarté et la cohérence dans la chaîne entre la décision et l’évaluation, puisque la décision est directement articulée à l’évaluation. Cependant – j’insiste sur ce point – les évaluateurs et les décideurs appartiennent à deux équipes disjointes qui n’influent pas les unes sur les autres. Nous sommes néanmoins dans la même agence. Il en résulte, pour mes collègues des autorisations, une capacité plus aisée à décrypter ce que les experts nous proposent, puisqu’ils peuvent se nourrir les uns des autres, tout en étant dans le respect du rôle de chacun : une fois les conclusions terminées, je les transmets et suis en mesure de vous les expliquer pour que votre décision soit en ligne avec ce qui a été observé au sujet du risque.
Ainsi, nous n’avons pas de latitude politique pour aménager la décision en fonction des besoins de telle ou telle filière – j’insiste sur ce point.
M. Vallet s’en est expliqué, s’agissant de l’interdiction du S-métolachlore. Le règlement européen, qui a force de loi en France, n’emporte aucune dérogation. Nous avons un bloc d’expertises, le niveau de risque acceptable défini par le législateur : notre décision est directement branchée sur ces deux éléments. La prise en compte de faits exogènes – comme les problèmes d’une filière qui manquerait de solutions pour traiter – n’est ni permise ni prévue dans le texte. Ce qui ne veut pas dire que nous nions la réalité de ces difficultés.
Dans d’autres États membres, on constate parfois une certaine disjonction entre l’évaluation et la décision, même si nous ne sommes pas dans les arcanes de leurs décisions. La décision peut y être plus ou moins aménagée, à des fins parfois économiques ou autres. Pour ce qui nous concerne, nous avons au moins une lisibilité, un bloc global, une capacité à décoder la science directement pour la décision. Il existe néanmoins des mécanismes d’aménagement de cette décision – je pense en particulier à cette fameuse dérogation des 120 jours.
M. Dominique Potier, rapporteur. Je souhaiterais que nous fassions preuve de pédagogie. Vous rendez désormais un rapport comportant les deux blocs de l’évaluation et de la décision. La signature intervient à la fin. Auparavant, vous rendiez le rapport et des ministres décidaient. Nous n’avons pas précisé quel était le ministère compétent ?
Mme Charlotte Grastilleur. C’était le ministère de l’Agriculture.
M. Dominique Potier, rapporteur. Vous rendiez votre décision, une signature du ministre était in fine apposée, mais elle ne pouvait pas contredire votre conclusion.
Mme Charlotte Grastilleur. Non, je vous invite à consulter ces éléments. Avec le collectif d’experts, nos collègues évaluateurs fournissent des conclusions signées du directeur de l’évaluation. Ce bloc de conclusions est communiqué au directeur chargé des autorisations. Nous avons en effet besoin de connaître l’impact de la décision, même si nous avons peu de latitude. Ce directeur apprécie l’impact, convertit les évaluations en décision et notre directeur général en porte la responsabilité, y compris juridique. Il existe cependant une exception qui permet au ministre de l’Agriculture et, par délégation, à la direction générale de l’alimentation, de porter la décision.
Mme Gabrielle Bouleau. Une fois que l’Anses a retiré l’autorisation de mise sur le marché d’un produit, le ministère de l’Agriculture peut décider d’appliquer une dérogation de cent-vingt jours, correspondant à la durée d’épandage de ce produit pour une période de culture annuelle – dérogation éventuellement renouvelable et qui ne dépend plus de l’Anses. Cette décision de dérogation vise à alléger les difficultés que pourrait rencontrer une filière après une décision d’interdiction.
M. Dominique Potier, rapporteur. Même sur le plan formel, une fois que l’interdiction est prononcée, aucune autorité politique ne peut donc revenir dessus, excepté dans le cas d’un aménagement calendaire pouvant être assorti de restrictions d’usage sur une condition en particulier.
Mme Charlotte Grastilleur. En vertu du code rural, le ministre peut demander à ce que nous revérifiions notre évaluation mais il ne peut en aucun cas nous intimer l’ordre de modifier notre décision.
M. Dominique Potier, rapporteur. Auparavant, c’était le ministre qui décidait. Pour simplifier, nous pouvons affirmer que l’expertise était de même nature mais le ministre pouvait prendre une décision contraire à la recommandation de l’Anses. À partir de la loi de 2014, applicable à compter de 2015, hormis le cas de dérogation calendaire évoqué tout à l’heure et sauf demande de vérification – laquelle pourrait s’apparenter à une façon de gagner du temps – la décision est prise par l’Anses en fonction d’arguments scientifiques de toxicité tels que nous les avons décrits. C’est une petite révolution. Est-ce le cas dans d’autres pays de l’Union européenne ou sommes-nous une exception en la matière ?
Mme Charlotte Grastilleur. Les organisations sont très variables d’un pays à l’autre ; certains décomposent le dossier d’évaluation et envoient un segment, par exemple la toxicologie, dans une université, un autre dans un institut technique agricole, s’agissant de la question de l’efficacité du produit. Il conviendrait de réaliser un inventaire complet, que je ne me permettrais pas de faire ici, sans avoir toutes les données en tête. Je pense que nos collègues du ministère de l’Agriculture doivent avoir ces informations. Je peux cependant nous comparer à l’agence néerlandaise, le CTGB (College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden), que je connais bien ; c’est une structure ad hoc assez proche de l’Anses, avec un mode de fonctionnement assez original. Notre structuration n’est pas inédite en Europe. Il serait toutefois nécessaire de faire un parangonnage plus complet.
Monsieur Potier, vous évoquiez des décisions concernant les autorisations de produits qui auraient été, auparavant, de nature politique. Je pense qu’il y a eu, en effet, des positions politiques en la matière. Mais gardons à l’esprit que le texte européen qui constitue le support de nos décisions est le même depuis 2009, et ce texte ne prévoit pas d’exception, que la décision soit portée par le ministre ou par le directeur général de l’Anses. Dans le texte européen, il n’y a pas de marge de manœuvre pour ajuster la décision aux filières. Le signataire de la décision n’y change rien, la question juridique reste la même, la situation juridique également.
Mme Gabrielle Bouleau. La responsabilité pénale est différente.
M. Dominique Potier, rapporteur. Elle incombe désormais au directeur de l’Anses.
Mme Gabrielle Bouleau. C’est lui qui signe.
M. Dominique Potier, rapporteur. Je pense que c’était important que nous mesurions tous bien ce qu’a été la révolution de 2014, laquelle a fait de notre système l’un des plus exigeants en Europe. Dans ce que vous pressentez des débats actuels auxquels vous n’êtes pas étrangers, le retour à la situation d’avant 2014 est-il envisagé ou serait-ce plutôt le recours à des formules plus byzantines ? Cette question est peut-être délicate.
Mme Charlotte Grastilleur. Comme tout un chacun, nous sommes traversés par les questionnements émis par voie de presse notamment ; et nous n’ignorions pas les positions politiques exprimées à notre endroit par les uns ou les autres. Il s’agit ici d’autoriser, par exception, un produit, lorsque son interdiction fait grief à une filière. Indépendamment du montage utilisé, on en revient en réalité à la même donnée : le règlement européen comporte des critères d’acceptabilité. Même si l’entreprise demande l’autorisation, même si le ministre signe, le texte européen s’opposera à eux : leur responsabilité sera engagée, en particulier celle des firmes, qui sont les premières responsables.
Vous évoquiez la question des solutions juridiques qui pourraient être trouvées à un certain nombre d’impasses, en particulier ces fameuses impasses de traitement. Dans le cadre du texte européen tel qu’il est rédigé, il n’existe pas réellement de solution juridique. Nous nous inscrivons vraiment dans une logique très forte, qui est une logique industrielle de recherche de solutions alternatives mieux-disantes sur le plan sanitaire. La question n’est donc vraiment pas tant de savoir qui signe, car le texte européen comporte des verrous de sécurité – même si, je vous le concède, les textes peuvent être modifiés.
M. Dominique Potier, rapporteur. Je formule l’hypothèse que même avec les verrous que vous évoquez, si les solutions industrielles alternatives se faisaient attendre, nous pourrions nous distraire de cet objectif et amortir les vieilles molécules encore plus longtemps.
Vous avez diligenté un groupe de travail qui a produit un rapport sur la question de la confiance dans l’expertise scientifique. Vous n’êtes pas les seuls à vous poser cette question, qui traverse toutes les démocraties. Quelles sont les grandes lignes de ce rapport ? Avez-vous déjà commencé à en tirer les conclusions en interne ou est-ce que cela supposerait des réformes à caractère réglementaire ou législatif ?
Mme Charlotte Grastilleur. Ce rapport a été produit par notre conseil scientifique ; c’est un point important. J’insiste beaucoup sur le fait que de nombreux observateurs externes sont présents à des points clés de notre gouvernance et de nos activités. J’ai évoqué les collectifs d’experts, les experts externes, les académiques, les personnes d’établissements publics. Nous avons recours à leurs services ; l’Anses n’opère pas seule dans son coin. Par ailleurs, notre conseil d’administration est composite et reflète la multiplicité des enjeux couverts par les différents dossiers sur lesquels nous avons compétence.
Le conseil scientifique est également composé de personnalités qualifiées externes, reconnues pour leurs compétences scientifiques très diverses, bien que n’embrassant pas forcément tous nos domaines. Ce qui important, c’est que le conseil scientifique, confronté à toutes ces polémiques, a choisi de se saisir de cette question de lui-même. Il s’est concentré sur la question des phytosanitaires, qui est la plus controversée, avec le souci de comprendre ce qui amoindrissait notre crédibilité.
Si l’on regarde ce qui ressort de ce rapport, on en revient en réalité aux échanges que nous avons actuellement. La crédibilité est engendrée par la transparence et par la qualité de l’expertise. La déontologie fait également l’objet de beaucoup de questionnements. Nous nous devons donc de donner des garanties, d’ouvrir nos portes et nos dossiers – ce que nous faisons déjà largement – pour expliquer nos relations – ou d’ailleurs nos non-relations – avec les porteurs d’intérêts.
M. Dominique Potier, rapporteur. Envisagez-vous des débouchés concrets, sur le réglementaire ou législatif, ou encore via des changements internes ?
Mme Charlotte Grastilleur. Ce sont plutôt des changements internes d’ordre procédural. Nous avons notamment été interrogés sur notre capacité à agir rapidement, sur le fait de ne pas avoir d’atermoiement dans certaines expertises un peu perçues comme des manœuvres dilatoires, là où nos scientifiques nous disent qu’ils ont besoin de plus de temps avec leur collectif d’experts. Nous sommes amenés à faire des propositions sur ce sujet. J’ai par ailleurs évoqué le renforcement constant de la déontologie ; nous avons peut-être encore quelques pistes en matière de transparence.
M. Jean-Luc Volatier. Je complèterai sur un des points clé de ce rapport qui est l’écart supposé entre l’expertise réglementaire d’une part et, d’autre part, les données provenant de la communauté scientifique. La phytopharmacovigilance vise précisément à réduire cet écart entre les deux, puisque nous nous nourrissons principalement de données académiques et de travaux scientifiques provenant des établissements publics de recherche ou des universités. Or, le rapport que vous évoquez ne valorisait pas du tout le travail de la phytopharmacovigilance, qui n’y est absolument pas présenté, ce qui nous a quelque peu interpellés. Je pense donc qu’il est essentiel de communiquer davantage sur l’existence de la phytopharmacovigilance et sur l’utilisation vraiment très intensive des résultats de la recherche académique dans le travail de l’Anses. Je vous confirme d’ailleurs que notre dispositif est unique en Europe, nous sommes les seuls à en bénéficier.
M. Dominique Potier, rapporteur. L’Efsa l’a souligné hier.
Mme Gabrielle Bouleau. Le rapport souligne que la crédibilité de l’expertise scientifique est mise en doute lorsque les sujets sont politisés. Si le sujet n’est pas politique et, ainsi, pas porté par les médias, l’expertise n’est pas questionnée. Mais à chaque fois qu’un sujet sera médiatique, la crédibilité de l’expertise scientifique sera remise en cause. Par ailleurs, le comité de déontologie a souligné, dans son avis sur les maladies professionnelles, que le dispositif de pharmacovigilance était très peu financé, seulement via une taxe de 0,2 % sur les demandes d’autorisation de mise sur le marché. Nous avons donc peu de moyens pour assurer cette pharmacovigilance, dont nous savons par ailleurs qu’elle remonte peu d’alertes.
M. Dominique Potier, rapporteur. Je me souviens de cette taxe établie à 0,2 % ; j’avais demandé un peu plus mais c’était un compromis. J’étais dans la majorité et il arrive que nous fassions des compromis. Cette phytopharmacovigilance est cependant une innovation unique en Europe ; elle permet de travailler in situ, in vivo, dans la vraie vie d’une molécule, de revenir sur une décision et de nourrir des expertises futures. L’Efsa a reconnu sa valeur ajoutée. Nos propositions incluront à un appel à l’élargissement de cette phytopharmacovigilance à l’échelle de l’Europe, pour que vous puissiez bénéficier de l’expérience d’autres pays.
Je terminerai sur les questions des effets cocktails et des coformulants, qui sont distinctes. Certaines personnes estiment que nous n’étudions pas l’effet des coformulants au même niveau que celui de la substance active. En outre, le produit et/ou la substance active n’agissent pas isolément d’autres molécules chimiques. L’effet de cumul entre substances peut provoquer des effets indésirables aujourd’hui mal mesurés. À ce sujet, pouvons-nous, ensemble et sereinement, plaider coupables en raison de l’absence de procédure, du caractère lacunaire de la recherche scientifique ? Qu’avez-vous déjà entrepris dans ce domaine, et que devons-nous encore lancer, pour être à la hauteur des enjeux qui sont devant nous ?
Mme Charlotte Grastilleur. On a parfois l’impression, en effet, que circule l’idée que nous ne regarderions que la substance active, rien que la substance active, et jamais la formulation dans son ensemble. Or, ce n’est absolument pas le cas, évidemment. Faut-il cependant réaliser de l’in vivo sur la préparation complète au motif qu’il pourrait y avoir des interactions entre les composés ? Cette hypothèse est quelque peu théorique. Les toxicologues nous disent leur attachement à considérer avant tout la substance active, en raison de sa nature-même, qui est d’avoir une activité, un effet fongicide, herbicide ou insecticide. La formulation en masse est également portée par la substance active, d’où l’attachement premier à vérifier l’adéquation d’une substance active avec son utilisation ultérieure, et à identifier ses potentiels effets indésirables. Mais cela ne signifie pas que nous ne nous intéressons pas à la formulation – nous savons que la formulation pourra avoir des effets modulateurs divers et variés ; c’est d’ailleurs pour cela que nous avons mis en place cette évaluation zonale que j’évoquais.
Il est vrai cependant que nous ne disposons pas forcément de tests in vivo complémentaires pour la formulation dans son ensemble, excepté quelques tests très précis sur la toxicité aiguë, dont je vous avais déjà donné la teneur.
Mais nous conduisons des évaluations pour le produit complet volet par volet. Je précise d’ailleurs qu’une de nos unités, l’unité physico-chimie et méthodes d’analyse des produits réglementés (UPCMA), évalue les propriétés physico-chimiques de l’entièreté du produit, coformulants compris.
Le sujet, c’est que certains seraient désireux de connaître cette formulation globale. En l’état actuel des textes, nous sommes tenus par le secret des affaires, puisque nous avons un produit industriel. Il ne s’agit pas d’une position particulière de l’Anses. Quoi qu’il en soit, nous avons la composition complète et nous réalisons une évaluation des coformulants.
Je suis venue ici avec des exemples très concrets de produits que nous avons refusés très récemment parce que des coformulants ne convenaient pas. Nous les avons identifiés à la faveur des informations qui nous ont été données. Je pense que nous devons vraiment distinguer le débat sur l’évaluation des produits de celui sur des tests in vivo intégraux pour toutes les formulations – lesquels seraient, d’ailleurs, très mobilisateurs et donc très contestables sur le plan du bien-être animal.
Les toxicologues ont une approche graduée des formulations, en considérant les substances en fonction de leur niveau de danger – ils recourent pour cela à la base de données du règlement Reach. Il est sans doute possible de faire encore mieux, et des pistes d’amélioration méthodologiques existent. Mais je ne voudrais pas que vous partiez avec l’idée que le produit n’est pas examiné. Prenons l’exemple des génériques. Certaines personnes essaient de s’approcher des recettes des firmes pour proposer des génériques. Nous sommes tenus de vérifier si le produit est bien similaire à la référence revendiquée. Pour cela, nous devons bien vérifier l’intégralité de la composition, ainsi que sa proximité avec le produit de référence. S’il existe des différences, les propriétés ne seront plus tout à fait les mêmes, ce qui emporte des conséquences directes pour l’évaluation. Vous voyez donc que nous ne travaillons pas à l’aveugle sur des produits qui ne seraient pas complètement caractérisés.
Mme Gabrielle Bouleau. Dans une synthèse sur les questions sensibles réalisée en 2021, le comité de déontologie avait recommandé de ne pas se cantonner à une approche substance par substance, où l’on observerait uniquement certaines substances qui sont dans l’environnement, en fonction de la surveillance qui en est faite par les services de l’environnement. Non seulement les substances sont bien plus nombreuses, mais elles peuvent en outre se transformer et devenir des métabolites, assez peu suivis dans le cadre de la surveillance environnementale. Dans les recherches scientifiques, il existe d’autres paradigmes que la simple analyse de l’effet du produit en fonction de sa dose sur sa cible. Il est en effet possible d’aller vers l’exposome, c’est-à-dire de considérer toutes les substances auxquelles les individus sont exposés au cours de leur existence, depuis le stade prénatal jusqu’à leur mort. Il est également possible de concevoir une règlementation qui ne serait pas établie par substance, en particulier dans des zones qui sont des points noirs en matière de contamination ; ce serait nouveau.
M. Jean-Luc Volatier. Sur le plan scientifique, je pense que l’Anses est très en pointe sur ce sujet des effets dits cocktails des substances. C’est la raison pour laquelle, dans le cadre du consortium Parc sur les méthodes d’évaluation des risques chimiques au sens large – pas uniquement des pesticides – nous sommes en charge de la question des effets cocktails. L’Anses est chargée de développer des méthodes sur ces sujets à l’échelle européenne. Nous l’avons d’abord fait dans le domaine alimentaire, en prenant en compte les métabolites de résidus dans les aliments. Nous le développons à l’heure actuelle dans le cadre de la phytopharmacovigilance, notamment avec notre partenaire Agrican, sur les effets sanitaires pour les travailleurs agricoles. Nous œuvrons sur un projet qui sera publié l’an prochain, où les effets cocktails auxquels sont exposés les agriculteurs sont mis en relation avec tous les types de cancers mesurés dans la cohorte Agrican.
Mais, dans les cohortes épidémiologiques en particulier, des données sur les expositions chroniques font défaut. Nous utilisons beaucoup la biosurveillance, c’est-à-dire les dosages internes des substances, urinaires, sanguins ou dans les cheveux. C’est souvent une mesure ponctuelle, à un moment donné. Nous aspirons à ce que les programmes de recherche menés au niveau national permettent des mesures répétées dans le temps pour les mêmes individus, de façon à avoir des données d’exposition beaucoup plus précises, que nous pourrions mettre en relation avec les effets sanitaires.
M. Loïc Prud’homme (LFI-NUPES). Le rapporteur, Monsieur Potier, soulignait à quel point la réforme législative de 2014 avait changé la donne ; je pense que celle-ci vous oblige à une robustesse particulière dans les décisions que vous rendez. J’ai eu l’occasion d’interroger l’Efsa sur le contexte européen. Des questionnements ressortent depuis plusieurs mois sur l’absence d’évaluation sérieuse de la toxicité de long terme, notamment des formulations représentatives considérées par l’Efsa. La Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d’environnement (cnDAspe) soulignait ainsi, en novembre 2022, que l’évaluation des risques opérée par l’Efsa ne correspondait plus aux exigences du règlement de 2009. Le directeur exécutif de l’Efsa, M. Berhnard Url, a également admis des problèmes de méthodologie pour évaluer ces fameux effets synergiques. Ces insuffisances ont finalement été soulignées par le fait que la Commission européenne a mis en place des ateliers pour tenter de corriger cette absence de méthodologie robuste pour évaluer les effets à long terme des formulations représentatives.
Madame Grastilleur, je me souviens d’un rendez-vous à l’Anses avec Monsieur le rapporteur Potier, le 25 novembre 2021, au cours duquel l’Anses avait admis reprendre les valeurs toxicologiques de référence données par l’Efsa concernant l’évaluation des produits, donc des formulations, et les appliquer sur les formulations que vous autorisez in fine. Or, au regard du contexte que je viens de rappeler, il y a donc de fortes chances pour que les valeurs de référence données par l’Efsa soient sous-estimées et qu’ainsi, le risque réel lié au produit ne soit pas évalué à sa juste valeur.
Considérez-vous que vos pratiques sur cette question spécifique de l’évaluation du risque à long terme des produits en formulation complète répondent aux exigences du règlement européen tel qu’il est écrit ? Si tel n’était pas le cas, quelles propositions seriez-vous en mesure de formuler afin de répondre à ces exigences ?
Mme Charlotte Grastilleur. Je vais vous donner un exemple. Sans reprendre la litanie de tous les volets méthodologiques appliqués au produit, et je parle bien du produit, considérons la question des résidus par voie alimentaire, qui sont l’un des éléments du volet d’évaluation du produit. Nous examinons les expositions du consommateur au regard d’une valeur toxicologique robuste, avec une étude clé et un point critique à l’appui, et de multiples études derrière qui permettent de construire une valeur toxicologique de référence (VTR) qui est d’ailleurs évolutive à la hausse ou à la baisse. Nous parlons vraiment d’effets à long terme d’expositions cumulées, de doses journalières admissibles.
Je souhaiterais comprendre ce que l’on entend derrière le long terme. Certains évoquent un effet un peu holistique, qui d’ailleurs est réel, sur les questions de biodiversité. Mais le long terme est actuellement embarqué dans l’évaluation, y compris du produit.
Je reviens à l’idée que votre critique porte sur le fait de ne pas avoir de test, par exemple 90 jours sur des rats, par de nombreuses voies d’exposition, sur l’aspect in vivo. Le long terme peut toutefois être abordé par différents proxys tout à fait valables, y compris pour les scientifiques et les toxicologues.
On peut toujours améliorer les choses. Elles s’améliorent d’ailleurs graduellement, à mesure que la science évolue. En revanche, il serait contre-productif de laisser penser aux personnes qui s’interrogent sur les produits phytosanitaires que les expositions répétées ne sont pas intégrées dans l’approche réglementaire.
M. Jean-Luc Volatier. J’ai précisé que nous manquions de données de biométrologie sur le long terme dans les études épidémiologiques académiques. Ce n’est pas une carence propre à l’évaluation réglementaire. C’est bien ce thème qui doit être creusé si nous voulons aller vers l’exposome, et c’est ce vers quoi se dirige l’institut de santé publique de l’Inserm notamment. Il est vrai que, pour l’instant, nous retrouvons assez peu ce type d’information dans les cohortes épidémiologiques scientifiques nationales ou internationales. La marge de progrès porte donc plus, en l’occurrence, sur le monde de la recherche, notamment de la recherche épidémiologique.
M. Loïc Prud’homme (LFI-NUPES). Je pointais bien le fait que le règlement 2009 impose un certain nombre de cadres de référence à l’Efsa. Il est démontré que celle-ci ne répond pas, avec les méthodologies actuelles, à ce cadre de référence. Or, en novembre 2021, vous aviez mentionné vous appuyer sur les évaluations de l’Efsa qui, de ce fait, me semblent aujourd’hui chancelantes. En effet, lorsque l’on s’appuie sur une base qui n’est pas robuste, comment se prévaloir soi-même de la robustesse ? Je ne remets pas en cause le travail mené par l’Anses, mais vous vous appuyez sur un cadre qui ne me semble pas solide. De quelle manière le corriger ?
Mme Charlotte Grastilleur. J’aurais besoin d’éléments plus précis pour pouvoir vous répondre sur ce sujet. Cette question me donne l’opportunité de rebondir sur nos interactions avec l’Efsa. Pour l’autorisation de la substance active, l’Efsa produit un rapport d’expertise. Nous en avons un exemple très concret avec le rapport glyphosate en ce moment. Derrière ce rapport, nous retrouvons des États membres rapporteurs avec toute la méthodologie scientifique associée pour l’appréciation de la substance active. Un État membre est rapporteur, un autre corapporteur. Ce travail préliminaire fait l’objet d’une revue par les pairs ; tous les autres États membres ont ainsi la capacité de le commenter. Il n’est donc pas correct d’affirmer que nous serions suspendus à une production de l’Efsa qui nous enfermerait et dont nous ne pourrions pas sortir. L’Efsa est chargée de coordonner une évaluation sur la substance active et sur une préparation représentative qui serait valable dans au moins un État membre. Une fois que la substance est approuvée – et l’approbation n’est pas de notre ressort – nous nous emparons de cette partie de l’évaluation, mais le travail reste à engager sur la formulation globale dont l’autorisation est demandée.
Nous nous appuyons effectivement sur des méthodologies européennes pour évaluer les impacts volet par volet : sur les abeilles, les riverains, les opérateurs, les travailleurs qui sont les plus concernés par le sujet des expositions, les consommateurs via les résidus, la qualité des eaux, les organismes non-cibles aquatiques, les vers de terre, les oiseaux, les mammifères. Cette appréciation est bien multi-volets. Pour ce faire, en effet, nous nous appuyons sur un cadre européen et sur des méthodologies européennes. Mais gardez à l’esprit que nous ne sommes pas emprisonnés par la méthodologie qui est évolutive, à la faveur de nouvelles données scientifiques disponibles. Nous sommes actuellement beaucoup questionnés sur notre capacité à évaluer certains matériels de réduction de la dérive. Dès lors que les données scientifiques existeront, nous expliquant comment la dérive diminue avec tel et tel matériel, nous les intégrerons dans notre évaluation.
Par conséquent, nous revendiquons l’utilisation des méthodologies européennes et nous contribuons largement à leur édification. Celles-ci sont de toute façon tout à fait évolutives. Nous ne sommes pas suspendus à une prise de position de l’Efsa et à des appréciations qui en découleraient en France, nous nous situons vraiment dans un travail coopératif qui se nourrit de données robustes, d’études robustes, qui essaient d’aller au fond des questions scientifiques, sur le sujet des expositions cumulées en particulier.
Mme la présidente Anne-Laure Babault. Vous soulignez que la substance active et la formule complète sont évaluées, au regard de l’exposition directe qui touche notamment nos agriculteurs, mais également de l’exposition cumulée, en tenant compte des résidus dans l’air, dans l’eau et dans notre alimentation. Pouvez-vous à présent nous expliquer le déroulement précis des premières étapes de la demande d’autorisation de mise sur le marché d’un produit, à partir du moment où l’industriel dépose sa demande à l’Anses ?
Mme Charlotte Grastilleur. Pour pouvoir déposer une demande d’autorisation d’un produit, l’industriel doit auparavant s’assurer que les substances actives incorporées dans son produit sont approuvées à l’échelle européenne. Lorsque nous recevons le dossier, celui-ci fait l’objet d’une réception administrative – il ne s’agit à ce stade en aucun cas d’un pointage scientifique ; les pièces minimales nécessaires sont pointées. Les évaluateurs s’emparent ensuite de la totalité du dossier et fixent leur calendrier. Le dossier est examiné par le collectif d’experts qui valide des conclusions, lesquelles sont transmises à nos collègues chargés de mettre les autorisations en forme. L’autorisation qui en découle est alors transférée à la firme.
Selon la complexité du dossier, une fois les conclusions éditées définitivement, signées et donc irrévocables, elles sont envoyées soit en même temps que la décision à la firme, soit de façon disjointe.
S’agissant de nos interactions avec les firmes, sur les gros dossiers, au moment du prédossier, il est possible d’observer une phase de présoumission, très codifiée, où l’industriel peut expliquer son projet. Nous faisons alors un inventaire des requis obligatoires de la législation au regard de sa demande. C’est le moment de l’interaction. Il ne s’agit pas du tout de le conseiller, mais de lui indiquer que s’il a la volonté de mettre sur le marché un type de produit, l’intégralité de certains volets est nécessaire à la présoumission, d’autres ne le sont pas. Une fois la présoumission passée, le processus est celui que je vous ai indiqué, avec la réception du dossier, le pointage administratif et le passage en évaluation, de façon disjointe du traitement de la décision.
Mme la présidente Anne-Laure Babault. Combien de temps s’écoule entre le dépôt du dossier et la mise sur le marché ?
Mme Charlotte Grastilleur. Les délais sont très variables selon les produits. Nos efforts portent beaucoup sur le biocontrôle, puisqu’il existe une stratégie nationale en ce sens ainsi qu’une volonté de renouveler l’arsenal thérapeutique avec des produits de ce type. Pour le biocontrôle, nous avons une médiane de traitement d’un an, qui pour nous est vraiment performante parce que ce ne sont pas forcément des dossiers simples. Nous avons rencontré des difficultés car nous avons eu affaire à de nouvelles substances actives, notamment les phéromones des lépidoptères. Le biocontrôle n’implique pas forcément une innocuité par principe.
S’agissant des autres produits hors biocontrôle, nous sommes parfois simplement dans une situation de reconnaissance mutuelle, qui consiste à vérifier un dossier pour un produit déjà disponible dans un autre État membre de notre zone. En dehors de cette situation, les dossiers sont souvent traités sur deux années, les demandes de renouvellement étant souvent plus compliqués que les demandes de nouvelles autorisations de mise sur le marché.
M. Nicolas Turquois (Dem). Je tiens à préciser qu’au-delà de ma fonction de député, je suis agriculteur, ce qui va peut-être orienter mes questions. Je recherche un équilibre délicat entre production et protection. Je m’interroge sur certains des points que vous avez évoqués. Je pense qu’un produit phytosanitaire a effectivement un impact potentiel sur la santé et sur l’environnement, mais il a également une qualité spécifique, soit insecticide, soit herbicide, soit biocide. Est-ce que votre évaluation porte uniquement sur la dimension environnementale et sanitaire ou est-ce que vous évaluez également les qualités intrinsèques du produit au regard de l’objectif de protection visé ? On peut protéger l’environnement en retirant un produit mais aussi en autorisant un produit mieux-disant que ceux actuellement utilisés. Comment prenez-vous en compte cette dimension dans vos évaluations ?
À l’inverse, si on interdit on laissant les agriculteurs sans solution, on va favoriser la production à l’étranger avec des méthodes souvent beaucoup plus agressives ; alors je n’ai pas l’impression que nous aurons fait beaucoup avancer la cause de l’environnement. Dans le cadre de mes activités agricoles, je multiplie les semences ; il existe des autorisations spécifiques sur des usages très faibles. La multiplication de semences de choux-fleurs ne doit représenter que quelques hectares en France. Pour autant, on doit passer par un processus d’homologation spécifique, produit phytosanitaire par produit phytosanitaire, culture par culture et usage par usage. Le produit est homologué pour tel insecte du chou-fleur. La multiplication administrative fait que des dossiers ne sont pas demandés par les industriels ; en conséquence, certaines solutions ne sont pas mises à disposition des agriculteurs, en particulier lorsqu’elles concernent des cultures anecdotiques qui, au demeurant, apportent une forme de diversité. Ne pourrait-on pas fluidifier les choses ?
Je prendrai l’exemple des mycotoxines. Lorsque nos cultures sont matures, je pense notamment au blé ou à l’orge, si, au mois de juin, les conditions sont un peu humides, des champignons se développent sur les grains et produisent des toxines appelées mycotoxines qui, pour certaines, peuvent être extrêmement nocives. Dans vos évaluations, vous livrez-vous à des comparaisons entre l’impact d’un fongicide et ses conséquences, si la culture n’est pas traitée, et, à l’inverse, l’impact de l’absence de fongicides lorsque l’on traite la culture ? Il me semble que dans une approche globale, il faudrait mettre tous ces éléments en perspective.
Enfin, la bouillie bordelaise est un produit ancien, largement utilisé en agriculture biologique. J’ai toutefois l’impression que l’accumulation de cuivre dans le temps a un impact majeur sur l’environnement. Comment cette substance considérée par certains comme quasi naturelle est-elle évaluée du point de vue de la réglementation ?
J’ai l’impression que la déontologie est parfois une question de rapports de force entre des positions qui peuvent être politiques : privilégie-t-on plutôt la production ou la protection de l’environnement ?
Mme Charlotte Grastilleur. Je vous remercie d’avoir posé ces questions qui permettent de revenir sur un sujet peu abordé, qui est cependant au cœur de l’audition : le rôle de l’AMM, ce qu’elle porte et ne porte pas. Je pense que votre question est tout à fait essentielle à cet égard. L’AMM est un verrou de sécurité parmi de nombreux outils de gestion des phytosanitaires ; c’est également une règle de loyauté d’accès au marché pour les produits. Le verrou est très clair : l’AMM doit garantir le fait que le produit répond à des critères de sûreté qui sont dans la législation, et à des critères d’efficacité au regard du danger à combattre. Votre exemple sur la mycotoxine est extrêmement bon. Nous sommes effectivement face à toutes ces questions, notamment d’ochratoxines, voire d’ergot, qui revient très fortement en ce moment. L’AMM résulte d’une démonstration que le produit va répondre aux critères de sûreté et qu’il permet bien d’atteindre l’objectif affiché aux doses et conditions d’emploi prescrites : par exemple, le traitement de la cercosporiose, partie aérienne sur telle production. C’est très précis et le produit doit être efficace. Nous disposons également de tests terrain, de démonstrations efficacité à l’appui. Nous en parlons assez peu mais c’est là un gros travail pour nos collègues. Si l’efficacité n’est pas confirmée, nous refusons le produit.
En revanche, l’AMM, ne tient pas compte de l’arsenal thérapeutique à disposition par ailleurs ; elle ne tient pas compte du fait que, peut-être, il faudrait avoir un produit en particulier parce qu’un bioagresseur devient omniprésent. Et, lorsqu’on interdit des produits, un report automatique sur d’autres produits plus restreints en nombre s’opère, ce qui augmente mécaniquement la présence de certains résidus. Tous ces enjeux ne sont pas pris en compte dans le dispositif de l’AMM, ce n’est pas ce que prévoit la législation.
Un effort complémentaire de construction des itinéraires de traitement est déployé par ailleurs. Je pense à Ecophyto en particulier ou à d’autres plans gouvernementaux comme le plan d’anticipation du retrait de certaines substances actives. L’AMM ne peut pas tout faire et ne fait pas tout. Je pense qu’elle ne fera jamais tout. En l’état actuel de la législation, elle est vraiment une garantie d’accès équitable au marché pour les firmes, l’accès à un produit efficace pour l’agriculteur et une garantie de sécurité pour tous ceux qui peuvent être exposés au produit. Par ailleurs, la logique du plan Ecophyto est de réduire les utilisations. Mais l’AMM n’a pas vocation à réduire des utilisations. Nous nous situons plutôt dans une logique d’agriculture raisonnée, de bonne utilisation d’un itinéraire de traitement qui se tienne au regard de la surveillance et des dangers réellement présents au champ.
M. Jean-Luc Volatier. Des plans de surveillance et des plans de contrôle des administrations existent sur les mycotoxines dans les aliments. Nous sommes très mobilisés sur cette thématique à l’agence. Une étude alimentation totale a lieu régulièrement et calcule les expositions à la plupart des mycotoxines présentes dans l’alimentation. Dans la prochaine étude, qui vient de se terminer et sera publiée d’ici un an et demi, nous ferons des évaluations de risques à la fois pour les consommateurs réguliers de produits d’agriculture biologique, pour des consommateurs occasionnels et pour des non consommateurs, en vue de pointer des différences d’exposition aux mycotoxines du fait des différents modes de traitement. Il s’agit donc d’un sujet d’étude prioritaire pour nous.
Mme Gabrielle Bouleau. La déontologie consiste en un corpus de règles professionnelles pour les experts, de façon à ce qu’ils soient en mesure de bien répondre aux interrogations dans le mandat qui leur est confié et d’apporter leurs connaissances de façon non biaisée et transparente. La réglementation française et européenne fait que l’évaluation demandée aux experts concerne l’impact d’un produit sur la santé et sur l’environnement dans un contexte de fortes incertitudes qui justifie qu’on ait recours à cette expertise. On pourrait, de la même façon, tout à fait concevoir une expertise socio-économique sur ces produits phytosanitaires, mais cela ne correspond pas à ce qui est demandé à l’Anses aujourd’hui.
M. Loïc Prud’homme (LFI-NUPES). Notre commission d’enquête porte sur la réduction – ou plutôt le questionnement sur la non-réduction – des produits phytosanitaires. Or, dans le cadre de la procédure d’AMM, l’Anses a une approche produit par produit et, parfois, la réduction d’un produit peut induire la surconsommation d’un autre. Ne pensez-vous pas que cette approche produit par produit contribue à expliquer la non-réduction de l’usage global des produits phytosanitaires ?
Mme Charlotte Grastilleur. C’est vrai que ce n’est pas la procédure d’AMM en elle-seule qui va induire la réduction des usages qui doit être recherchée par d’autres voies : la biosurveillance au champ, le traitement le plus adapté possible, l’agriculture de précision – toute une série de dispositifs qui ne sont pas forcément dans le champ de l’autorisation.
Je le répète : l’enjeu pour nous est de garantir la sécurité et l’efficacité d’un produit pour un usage revendiqué. Je trouve l’exemple récent de l’herbicide S-métolachlore est intéressant de ce point de vue. On nous a dit qu’en interdisant ce produit, on allait mettre en difficulté certaines cultures, qui pourraient être confrontées à une résurgence du datura, une plante toxique. Mais si le produit ne passe pas la barre des critères de sécurité et d’efficacité, peu importe pour nous qu’il y ait ce besoin vis-à-vis du datura : il n’arrivera pas sur le marché.
On peut réduire les utilisations par le levier de l’AMM, mais ce n’est pas suffisant. Ce sont ici des questions partiellement disjointes : la réduction des utilisations des produits phytosanitaires et le renforcement des AMM ne sont pas des vases communicants.
M. Jean-Luc Volatier. Je pense que vous soulevez ici une question très importante, qui commence tout juste à être étudiée par le conseil scientifique et technique du plan Ecophyto ; il lui faudrait des moyens supplémentaires – moyens humains en particulier – pour pouvoir le faire convenablement. Nous n’aurions pas pu répondre à cette question il y a cinq ou six ans, mais nous disposons désormais de données, avec les bases de données de vente, avec lesquelles il serait possible de réaliser cette analyse de substitution entre substances.
M. Grégoire de Fournas (RN). Je suis d’accord avec le rapporteur : cette audition est majeure pour notre commission d’enquête. Je souhaiterais revenir sur la question du rôle donné à l’Anses par la loi de 2014. J’ai rédigé une proposition de loi afin de revenir à la situation antérieure à 2014. Madame Grastilleur, vous n’avez fait que confirmer ce qu’avait déclaré M. Vallet lorsqu’il était venu devant la commission des affaires économiques, qui était à mon sens très éclairant. Personne ne remet en cause le travail scientifique réalisé par l’Anses. Ce qui est remis en cause ne dépend pas de l’Anses mais du législateur : c’est le rôle qu’on lui a donné. La crédibilité de l’Anses est remise en cause sur le terrain par ce sentiment qu’elle est un peu dans sa tour d’ivoire et fait des choix sans avoir conscience des conséquences. Ce n’est pas de votre faute cependant, car le législateur vous a donné cette compétence. Je reprends vos propos, Madame Grastilleur, vous n’avez « pas de latitude politique pour aménager la décision » : c’est là qu’est la difficulté. Aménager la décision, ça ne veut pas dire faire plaisir à des firmes pharmaceutiques, phytopharmaceutiques ou à un lobby agricole. Cela veut dire tenir compte de l’impératif de souveraineté alimentaire – préoccupation du reste partagée par l’ensemble des forces politiques. Il s’agit de protéger les citoyens, Monsieur Prud’homme.
Je n’ai pas une position caricaturale ; il convient de faire des choix à certains moments. Je comprends tout à fait que certaines molécules soient retirées du marché parce qu’elles ont un impact sur la santé humaine ou sur l’environnement. Monsieur le rapporteur souhaitait élargir au niveau européen. Gardez à l’esprit que lorsque l’Allemagne décide de garder des centrales à charbon, elle est parfaitement consciente de l’existence d’un impact sur la santé humaine. Lorsque la France décide de relancer son parc nucléaire, elle est parfaitement consciente des risques inhérents à l’industrie nucléaire. Il faut avoir cette capacité de choix politiques pour bien prendre en compte l’ensemble des dimensions autour de l’usage des produits phytosanitaires : les impacts sur l’environnement et sur la santé humaine, mais également sur l’activité agricole et économique et sur la souveraineté alimentaire. Si nous nous focalisons exclusivement sur les questions environnementales ou de santé humaine, nous pourrons demain mettre un terme à l’agriculture française.
Je relève en outre un problème de démocratie ; le peuple français est souverain, c’est dans la Constitution ; il exerce sa souveraineté par des représentants légitimement élus. On ne doit pas laisser à l’administration des choix qui sont éminemment politiques. Comprenez bien que je ne remets pas en cause votre travail, mais uniquement les choix du législateur. Je ne tiens pas à apparaître comme le représentant d’un lobby agricole ou même de celui de l’industrie phytopharmaceutique, mais nous devons nous donner les moyens de la souveraineté alimentaire. Nous pouvons faire des sacrifices, il faut pouvoir avoir le choix.
Mme la présidente Anne-Laure Babault. Madame Grastilleur, vous souhaitez peut-être répondre. De quelle manière prenez-vous en compte les besoins des filières ?
Mme Charlotte Grastilleur. Ce que vous avez retenu de mon propos introductif est juste : la latitude politique est absente. Mais, comme je l’ai dit, cela ne tient pas au signataire – le directeur de l’Anses ou le directeur de la direction générale de l’alimentation – mais au contenu même du texte règlement européen qui nous oblige tous. Tout écart au texte emporte des conséquences pénales très directes. Quand le directeur général de l’alimentation signait les autorisations, le texte qui s’opposait à lui était le texte qui s’oppose à nous actuellement. Nous sommes conscients que les filières ont des besoins ; nous comptons dans nos équipes des agronomes qui étudient ces questions.
M. Grégoire de Fournas (RN). Nous connaissons la position de l’Efsa sur le glyphosate. Nous avons appris hier que l’Union européenne repartirait pour une prolongation de l’autorisation de dix ans. Quel sera le positionnement de l’Anses sur cette question ?
Mme Charlotte Grastilleur. Nous n’avons pas de positionnement parce que nous ne sommes pas décideurs pour l’autorisation de la substance. Un travail collaboratif a été engagé entre quatre États membres sur la partie du rapportage de l’évaluation des risques liés au glyphosate. Le rapport préparatoire remis à l’Efsa a été soumis à consultation publique – consultation absolument massive avec des dépôts de littératures scientifiques diverses très importants –, et revu par les pairs des États membres. L’Anses a fait son travail dans le cadre de la partie collaborative de l’expertise.
Mme Nicole Le Peih (RE). Pouvez-vous vous autosaisir d’un dossier en cas de doute sur un produit pour lequel une autorisation de mise sur le marché a déjà été délivrée ? Qui peut vous saisir ? D’autre part, vous avez souligné les carences de la recherche épidémiologique pour mieux prendre en compte l’exposome, donc le lien avec le vivant. De telles données permettraient de conforter la confiance, dans un contexte où nous ignorons beaucoup de choses. Que préconisez-vous à ce sujet ?
Mme Charlotte Grastilleur. Dès qu’un risque est soulevé, il doit évidemment être caractérisé par nos soins, par modélisation calculée ; et nous avons la capacité juridique, en vertu de la législation européenne, pour ouvrir un dossier sur un produit en cours d’autorisation. Nous nous sommes déjà servis de cet instrument : il s’agit de l’article 44 du règlement. Notez d’ailleurs que l’Anses est obligée d’agir sur l’autorisation pour que le produit redevienne conforme en cas de problème. L’instrument juridique existe et vaut pour la France comme pour tout autre État membre ayant délivré une autorisation. Nous nous en servons de façon régulière en cas de nécessité, lorsqu’il y a des indications de risques.
Toutes les personnes qui nous saisissent habituellement peuvent nous saisir dans ce cadre : les entités représentées à notre conseil d’administration, les associations de défense de l’environnement agréées, la représentation syndicale, les ministères de tutelle. Si cela apparaît nécessaire – preuves à l’appui – nous rouvrons le dossier et faisons une mise à jour de l’autorisation, ou retirons cette autorisation s’il n’est plus possible de continuer à utiliser le produit sans risque inacceptable.
M. Jean-Luc Volatier. Il y a quelques mois, nous avons réalisé un rapport sur l’exposome qui émet un certain nombre de recommandations concernant la recherche épidémiologique. Nous encourageons fortement les équipes. Il est possible de financer partiellement des cohortes, ce que nous faisons actuellement avec la cohorte Agrican. Nous pouvons également apporter des appuis à certaines cohortes qui étudient l’exposome, comme nous le faisons avec la cohorte Elfe, une cohorte mère-enfant – nous avons en effet considéré que toutes les questions de perturbation endocrinienne étaient prioritaires pour nous, pas uniquement en lien avec les produits phytosanitaires. Nous leur avons permis de calculer des indicateurs d’exposition aux perturbateurs endocriniens pour les femmes enceintes, et donc les fœtus. Nous faisons tout ce que nous pouvons pour développer l’activité exposome dans le domaine épidémiologique. Mais nous ne sommes pas le ministère de la recherche ; c’est à ce ministère qu’il revient de financer des cohortes et de développer les activités sur l’exposome dans les différentes cohortes.
Mme Gabrielle Bouleau. J’ai précédemment parlé d’ignorance. En réalité, l’imprégnation de l’environnement par les substances artificielles est très peu mesurée de façon routinière. Dans le domaine de l’eau, par exemple, nous mesurons les substances utilisées, mais pas leurs métabolites, ou très rarement.
M. Loïc Prud’homme (LFI-NUPES). Je vous posais précédemment une question sur les évaluations et les expertises ex ante. Je souhaiterais à présent aborder l’ex post. La semaine dernière, nous avons assisté à l’audition du réseau Atmo et de votre collègue M. Ohri Yamada. Nous avons appris l’absence totale d’études toxicologiques sur l’exposition aux pesticides par la voie respiratoire, l’absence de valeurs réglementaires pour la présence de ces molécules dans l’air. M. Yamada expliquait qu’il s’attelait à identifier des alertes ensuite transmises au pôle des produits réglementés, chargé de prendre des mesures concrètes et d’engager des actions. Nous avons actuellement des alertes ex post avec les clusters de cancers pédiatriques à Saint-Rogatien ou à Sainte-Pazanne. Quelles actions ont été mises en œuvre pour prendre en compte ces alertes ? M. Volatier soulignait qu’il était en mesure de diligenter des études sur ces questions de pharmacovigilance. Il me semble en effet que la mission de l’Anses est de protéger la santé des Français. Je pense que nous sommes véritablement au cœur de vos missions.
Mme la présidente Anne-Laure Babault. La Commission européenne doit rendre une décision avant le 31 octobre sur le prosulfocarbe, qui est une substance particulièrement volatile. Pouvez-vous nous apporter des précisions à ce sujet ?
Mme Charlotte Grastilleur. J’allais prendre cet exemple. Je pense que M. Ohri Yamada a très bien exposé la situation, notamment sur la partie ex post. Il est vrai que la surveillance est faible et que les valeurs réglementaires dans l’air n’existent pas, ce qui ne nous rend pas incapables de faire des évaluations de risques ex post, parce que les valeurs de sécurité toxicologique dans l’air par inhalation existent. Je ferai d’ailleurs très aisément le lien avec le prosulfocarbe et les évaluations de dossiers. Quand on regarde l’exposition par l’air au prosulfocarbe, notamment par voie inhalée ou cutanée, nous disposons de valeurs toxicologiques de référence, qui sont des valeurs d’exposition chronique, dérivées de l’in vivo sur le rat 90 jours. Nous pouvons donc nous servir de cette valeur toxicologique, valeur de sécurité, établie ex ante pour les besoins de l’évaluation de dossiers, afin de réaliser des évaluations ex post des risques. C’est très important. Je ne voudrais pas qu’il y ait de confusion entre l’absence de valeur réglementaire, qui est sans doute un vrai sujet, et l’absence de capacité à juger de la situation sanitaire.
M. Jean-Luc Volatier. Nous avons émis des recommandations et mis en place une campagne exploratoire air avec Atmo. Nous sommes favorables à la mise en place d’une surveillance régulière de l’air à une échelle plus grande que ce que font les Aasqa localement et aspirons surtout à une harmonisation des pratiques. Par ailleurs, nous étudions plus précisément la question de l’exposition des riverains. Avec Santé Publique France et l’Inserm, nous avons mis en place l’étude Géocap-Agri qui a apporté des premiers résultats sur le cancer de l’enfant, avec un financement de la phytopharmacovigilance. Après la présentation des premiers éléments de résultats au comité de suivi l’an dernier, il a été décidé de lancer un travail plus fin sur les cocktails de substances.
Mais Géocap-Agri est seulement une étude géographique ; elle porte sur les expositions en proximité des cultures et ne permet pas de conclure de manière générale sur les effets des produits phytopharmaceutiques. C’est une première étape. Il existe des facteurs de confusion possibles ; nous ne pouvons pas nous baser sur une étude géographique. En épidémiologie, l’étude géographique, ou l’étude écologique, constitue le plus bas niveau de preuve. Au-dessus, il y a l’étude de cas-témoin, la cohorte puis la méta-analyse.
Dans le cadre de Geocap-Agri, nous observons un signal lié à une association statistique entre proximité des vignes, intensité de la présence de vignes dans la culture et certains cancers de l’enfant. Ces constats nécessitent de mener une investigation à laquelle nous sommes en train de réfléchir avec l’équipe du registre des cancers de l’enfant. Il n’est pas envisageable cependant de prendre des décisions à ce stade, nous n’avons pas d’éléments suffisants. L’expertise collective Inserm souligne bien, d’ailleurs, que, sur la question des riverains, l’évidence épidémiologique est faible. Nous avons besoin de davantage de données et de résultats. C’est aussi pour cette raison que nous mettons en place l’étude PestiRiv, avec Santé Publique France, sur l’exposition des riverains. Elle inclut à la fois une biosurveillance menée par Santé Publique France, avec des dosages urinaires ou des cheveux, et des mesures environnementales, qui sont de notre ressort, pour essayer de voir si une surimprégnation est observée et en vue d’en déterminer l’origine. L’objectif sera d’en tirer des conclusions en vue de réduire les expositions. Nous avons terminé les prélèvements sur le terrain pour cette étude, malgré le Covid-19. Nous sommes actuellement dans la phase des analyses chimiques ; elle prend du temps car plusieurs centaines de personnes ont participé et des dizaines de substances sont concernées. Notre objectif reste une publication fin 2024 ou au premier semestre 2025.
Ce sujet de la contamination de l’air nous importe beaucoup. Nous pensons qu’il serait aussi important de mieux appréhender ce que représente l’air par rapport aux autres sources et voies d’exposition. À ce stade, nous considérons que l’exposition par la voie alimentaire est la plus importante, les concentrations dans les aliments étant de l’ordre du microgramme par kilo, voire de la dizaine de microgrammes ; dans l’air, elles sont de l’ordre du nanogramme par mètre cube, voire de la dizaine, parfois très exceptionnellement de la centaine de nanogrammes. Les ordres de grandeur sont donc différents. Mais nous avons besoin de mieux évaluer ce que représente l’exposition par voie aérienne. Il faut poursuivre et amplifier les travaux sur ce sujet.
M. Dominique Potier, rapporteur. Je propose qu’une nouvelle audition de l’Anses soit programmée.
M. Jean-Luc Fugit (RE). Je souhaiterais obtenir une précision sur l’échange qui vient d’avoir lieu autour de la problématique des pesticides dans l’air. Pensez-vous qu’un suivi permanent de ces pesticides devrait être mis en œuvre ? Atmo réalise des mesures ponctuelles depuis de nombreuses années. Nous disposons même de mesures consolidées depuis 17 ans. Je rappelle qu’il y a quelques années, le gouvernement avait décidé de lancer une étude exploratoire pendant un an sur les pesticides. Je pense que c’est problématique de ne pas avoir de normes réglementaires dans l’air. Je comprends ce que vous dites au sujet de la concentration plus importante des polluants dans les aliments. Mais n’oublions pas que le volume d’air inspiré et expiré tous les jours par un être humain est important : selon l’activité, il est de 12 000 à 15 000 litres d’air. Même s’il s’agit de nanogrammes, par cet effet volume, cela peut être important. Ne pensez-vous pas qu’un suivi permanent des pesticides dans l’air serait nécessaire pour parvenir à établir des seuils à ne pas dépasser ? Ce suivi existe pour les oxydes d’azote, pour différents types de composants organiques ou volatils, pour des particules fines de différentes tailles.
Mme la présidente Anne-Laure Babault. Dans mon propos introductif, j’ai évoqué le fait que par essence, un produit phytosanitaire n’est pas sain pour l’environnement et pour la santé. Se pose la question importante de la fixation des valeurs toxiques de référence. Qui les fixe ? Travaillez-vous avec le ministère de la Santé sur ce sujet ?
M. Jean-Luc Volatier. L’Anses a établi un rapport à l’issue de la campagne exploratoire, qui recommande la mise en place d’une surveillance permanente de l’air.
Mme Charlotte Grastilleur. Des études toxicologiques viennent à l’appui des valeurs toxicologiques de référence (VTR). Si je prends l’exemple actuel de nos travaux sur les SDHI, nous avons constitué un groupe de toxicologues ad hoc en vue de réviser les VTR. Au moment de l’examen du dossier, nous opérons au sein de notre entité, avec le collectif qui correspond, sur la base des propositions d’études et de la qualification d’un point critique dont on peut dériver la VTR. Cette valeur n’est pas gravée dans le marbre cependant.
On nous fait souvent remarquer que nous sommes en divergence avec telle structure, ou qu’une entité ne met pas en avant le même point qu’une autre. Je reviens sur ce que disait M. Volatier au sujet de l’étude Géocap-Agri. Il a précisé que nous étions sur une étude terrain géographique, soit le plus faible niveau de preuves. Je comprends parfaitement la réaction que peut avoir chacun face aux résultats parfois alarmants d’une étude. Mais l’examen scientifique impose une méthodologie, un regroupement de toutes les études qui semblent dire plus ou moins la même chose et un examen en fonction des niveaux de preuve. Je pense que nous devrions être plus pédagogues sur ce point.
M. Dominique Potier, rapporteur. Abordons dès à présent ce que pourrait être l’ordre du jour d’une prochaine réunion. Nous n’avons pas pu aborder la question de l’articulation de vos missions avec celles de l’Efsa. La répartition zonale pour la gestion des AMM est-elle encore pertinente, au regard des différences d’expertise et de déontologie des différentes agences ? Par ailleurs, la séparation entre l’autorisation des substances et des produits est-elle encore pertinente ? Ne faudrait-il pas porter une ambition européenne d’unification des procédures ? Il y a aussi la question du travail d’influence exercé par l’Anses et par le Gouvernement français à l’échelle européenne. Nous avons porté ces questions avec M. Loïc Prud’homme lorsque nous vous avions rencontré avec M. Joël Labbé.
Par ailleurs, des questions très précises d’identification des coformulants ont été posées par Secrets toxiques ; l’association Pollinis en pose d’autres qui ont d’ailleurs été formulées dans cette assemblée et méritent des réponses précises. Nous risquerions, à défaut, de rester dans un sentiment d’insatisfaction.
Je soulève enfin une question qui relève plus de philosophie, de la science et de la démocratie. Madame Grastilleur, vous avez abordé le sujet du glyphosate. Un affrontement se prépare car, malgré toutes les expertises scientifiques, la question n’est pas tranchée. Nous demandons aux agences d’aller au bout de la complexité et de la complétude des études scientifiques, des vérifications mais, lorsque le résultat ne nous convient pas, nous prenons l’argument d’études spécifiques qui plaident en sens contraire, bien qu’avec un moindre niveau de preuve. Sur le plan intellectuel, c’est paradoxal : nous recherchons finalement du spécifique.
Nous pourrons enfin aborder une question encore plus vertigineuse : au nom de l’incertitude, nous pourrions en arriver à interdire tous les produits puisqu’on ne sait pas tout de leurs effets. Dans l’absolu, nous pourrions donc décider de ne plus délivrer une seule AMM. Nous sommes néanmoins amenés à délivrer des autorisations avec les données scientifiques disponibles, tout en sachant que tous les compartiments n’ont pas été explorés.
Acceptez-vous ce prochain rendez-vous pour poursuivre notre dialogue ? C’est une politesse car, dans une commission d’enquête, vous répondez à une convocation…
Mme Charlotte Grastilleur. Mon propos ne sera pas forcément conclusif parce que le débat reste complètement ouvert. Je pense que toute décision politique se fait en situation d’incertitude, avec la connaissance du moment. Ce n’est donc certainement pas propre au phytosanitaire, il ne faut pas l’oublier. Il s’agit bien, pour nous, d’expliciter le niveau d’incertitude et de preuve de ce que nous avançons. Le fond de science et les connaissances évoluent rapidement. Le temps de notre audition, nous prenons connaissance de nouveaux points que nous ne connaissions pas. La vérité d’un jour ne sera peut-être pas celle de demain. Il arrive que l’incertitude soit exploitée dans un sens ou dans un autre, en fonction d’une intention politique.
14. Table ronde réunissant des agences de l’eau (jeudi 21 septembre 2023)
La commission entend lors d’une table ronde réunissant des agences de l’eau :
– M. Guillaume Choisy, directeur général de l’Agence de l’eau Adour-Garonne ;
– M. Martin Gutton, directeur général de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne ;
– Mme Sandrine Rocard, directrice générale de l’Agence de l’eau Seine-Normandie ;
– M. Nicolas Chantepy, directeur général adjoint de l’Agence de l’eau Rhône Méditerranée Corse.
Mme la présidente Anne-Laure Babault. Après l’audition des représentants de l’Anses, nous poursuivons les travaux de notre commission d’enquête sur les produits phytosanitaires, avec l’audition d’une autre catégorie d’acteurs majeurs dans notre politique de réduction de l’usage des produits phytosanitaires, les agences de l’eau. Les agences de l’eau sont aux deux bouts de la chaîne. En aval, elles constatent les impacts indirects nocifs des produits phytosanitaires, en particulier sur la qualité de l’eau, qui relève, entre autres, de leurs responsabilités. Et en amont, elles sont chargées, dans le cadre du plan Écophyto, de conduire diverses actions en faveur de la réduction des usages et des risques liés aux produits phytosanitaires, notamment à destination des agriculteurs. Je crois d’ailleurs que votre action en la matière va bien au-delà de ce qui est officiellement financé par le plan Écophyto, par le canal de la redevance pour pollution diffuse, la RPD.
Vous allez donc pouvoir aujourd’hui nous exposer quelles sont exactement vos missions, quels types d’actions vous entreprenez, avec quels moyens et quels résultats, mais aussi quelles sont les difficultés et limites auxquelles vous êtes confrontés.
Nous avons convié à cette table ronde quatre agences de l’eau qui couvrent des bassins assez divers en termes de géographie, de climat et d’assolement. Cela nous permettra aussi d’apprécier la diversité des problématiques rencontrées selon les territoires. Il s’agit des agences de l’eau d’Adour-Garonne, Loire-Bretagne, Seine-Normandie et Rhône-Méditerranée-Corse. Je précise qu’il y a six agences de l’eau sur le territoire métropolitain. Nous aborderons les spécificités de l’outre-mer lors d’une journée dédiée, au mois d’octobre.
Mesdames et Messieurs, nous vous remercions de vous être rendus disponibles pour cette table ronde. Je vais à présent vous laisser la parole. Auparavant, je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. Je vous rappelle également que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment et de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».
(Mme Sandrine Rocard et MM. Guillaume Choisy, Martin Gutton, Nicolas Chantepy prêtent serment.)
M. Guillaume Choisy, directeur général de l’Agence de l’eau Adour-Garonne. Je vous présente en quelques mots le bassin de Haute-Garonne, un bassin du Sud-Ouest qui représente 23 % du territoire métropolitain. Ce bassin comprend 128 000 kilomètres de rivières, avec une densité de la population relativement faible puisque que 77 % du territoire est en zone de revitalisation rurale (ZRR). La moitié de ces masses d’eau sont en bon état. La spécificité de notre bassin est que près de deux tiers de l’alimentation en eau potable se fait par les rivières, ce qui induit une dépendance plus forte à la fluctuation de la qualité et de la quantité des eaux au sein du territoire.
Les départements et le territoire sont très agricoles. Ils accueillent un tiers des agriculteurs français sur des exploitations de taille plutôt modeste, autour de 40 hectares, avec en revanche une faible valeur ajoutée produite par rapport à l’ensemble de ferme France. Je crois que nous représentons à peu près 18 % du produit intérieur agricole français.
Les pesticides suscitent une question prégnante, qui a fait l’objet d’un travail de concertation. Je pense que nous ne sommes aujourd’hui pas sans solution : nous avons expérimenté des solutions qui demanderont d’être massifiées si nous voulons tendre vers la qualité de l’eau. Le bilan des actions conduites est ainsi mitigé. Ce n’est probablement pas satisfaisant en termes de résultats, mais il faut avoir en tête que ce sont des changements qui prennent du temps.
Les masses d’eau en déficit qualitatif sont, pour 40 % d’entre elles, impactées par des problèmes de qualité dus aux rémanences de pesticides.
La situation dans laquelle nous nous trouvons aujourd’hui est aussi le résultat des politiques Pisani. Notre politique de reconnaissance de l’agriculture est probablement un peu singulière par rapport à d’autres pays. Elle est largement fondée sur la performance, notamment celle de l’élevage laitier, en termes de production, et la performance à l’hectare. Dans notre bassin, le travail mené avec l’agence de l’eau Loire-Bretagne, les régions et le centre national de la recherche scientifique (CNRS) montre que lorsque l’on baisse l’impact global des pesticides sur un territoire, on ne défavorise pas économiquement les exploitations. Quand ces dernières réduisent leur usage de pesticides de 25 %, elles augmentent leur rentabilité d’exploitation. Il faut cependant adopter une vision pluriannuelle et pas forcément annuelle.
C’est un point important. Les fermes Dephy ou le plan Écophyto l’ont aussi démontré. Nous devons réussir à sortir de ces choix-là, qui sont des choix politiques. Il faut regarder de quelle manière on peut arriver à une adéquation entre les besoins des filières et ce que peut absorber l’environnement – et sur un bassin comme le nôtre, ce ne sont pas tant les fongicides que certains herbicides qui posent problème. Un travail de filière et de mise en cohérence de la politique agricole commune (PAC) et de la directive-cadre sur l’eau doit être conduit, avec des moyens financiers supérieurs à ce qu’ils ont été jusqu’à aujourd’hui. La PAC représente 9 milliards d’euros par an et le plan Écophyto, seulement 70 millions d’euros. La mobilisation et les résultats sont peut-être aussi à la hauteur de ce que l’on a mobilisé par le passé.
Pour obtenir des résultats, il faut se donner le temps, quand on massifie des politiques de filières. Dans l’aire d’alimentation des captages de Coulonges, qui alimente Rochefort et La Rochelle en eau, nous avons baissé de 25 % le taux de nitrates au cours des cinq dernières années. Nous avons stabilisé l’impact des phytosanitaires, notamment des herbicides qui nous posaient problème sur ce territoire. Nous y parvenons grâce à des politiques fortes et concertées menées avec l’ensemble des coopératives, des acteurs économiques, des agriculteurs, des collectivités locales. Aujourd’hui, plus de mille exploitations dédiées au cognac fonctionnent sans herbicide.
Nous avons passé cette année plusieurs auditions auprès de la Banque mondiale, avec le Medef et des acteurs économiques. Je pense qu’il ne faut pas manquer ce virage, en France et en Europe, qui emporte des potentialités importantes de développement économique. Demain, les modes de production qui dégraderont la qualité de l’environnement, notamment l’eau et la biodiversité, donneront des produits peut-être invendables sur le marché, car ils seront également dégradés. Il faut s’y adapter. Le potentiel économique de l’agroalimentaire français se joue sur cette transition.
Pour y arriver, l’adéquation des moyens et de la règlementation est un axe essentiel à promouvoir. Jusqu’ici, non seulement nous avons eu des moyens qui n’étaient peut-être pas complètement à la hauteur de l’ambition mais, en plus, sur un plan réglementaire, nous avons trop souvent privilégié des interdictions nationales, pas toujours adaptées dans tous les territoires. Il faut probablement redonner du poids et du pouvoir à des préfets de bassin qui ont effectivement une connaissance et une capacité à adapter la réglementation des molécules susceptibles de poser problème, territoire par territoire.
M. Martin Gutton, directeur général de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne. Je présente rapidement le bassin Loire-Bretagne, en rappelant que votre circonscription, Madame la présidente, est à cheval entre les deux bassins Loire-Bretagne et Adour-Garonne, puisque La Rochelle se trouve bien dans le bassin Loire-Bretagne. Ce bassin représente 28 % du territoire national ; il comprend l’ensemble du bassin de la Loire et de ses affluents, la façade maritime atlantique, la Manche atlantique, du Mont-Saint-Michel jusqu’à Châtelaillon-Plage.
Ce territoire compte 13 millions d’habitants. En tout, 67 % du bassin sont occupés par l’agriculture, ce qui correspond d’ailleurs au chiffre moyen national. Évidemment, les acteurs agricoles sont des acteurs essentiels de l’eau, à la fois sur les questions quantitatives et qualitatives. 36 % du produit national agricole est produit dans notre bassin, dont les deux tiers en production animale. Le bassin Loire-Bretagne pèse à peu près 60 % de la production animale française, ce qui explique d’ailleurs son poids plus faible dans l’utilisation de pesticides, aux alentours de 20 %.
L’agriculture pratiquée dans notre bassin évolue, à l’image de l’agriculture nationale : réduction du nombre d’exploitations, réduction des surfaces agricoles du fait de l’artificialisation. On perd à peu près 3 000 hectares de surface agricole utile chaque année. On observe aussi une forte réduction des prairies au fil des années, avec une céréalisation, le changement climatique favorisant d’ailleurs le développement de ces cultures en lieu et place des prairies. Les crises successives rencontrées par l’élevage le font également régresser. Nous assistons donc à un agrandissement des exploitations et à une simplification des systèmes de production. D’ailleurs, il suffit de traverser la France aujourd’hui pour s’en apercevoir. À certaines périodes de l’année, on est face à des monocultures sur des petits bassins versants.
Comme je viens de le dire, nous constatons la réduction des prairies. Or, les prairies sont, je le dis souvent, les amis de l’eau. Nous sommes confrontés à des pressions liées aux pesticides qui sont de plus en plus fortes, y compris dans des régions qui étaient peu concernées jusqu’à aujourd’hui, à l’instar du Massif central.
Chez nous, les bassins les plus touchés sont les grands bassins céréaliers : Centre Loire, l’ancienne région Poitou-Charentes, ainsi que les zones viticoles sur l’ensemble du bassin de la Loire. 27 % de nos masses d’eau, cours d’eau et nappes phréatiques sont déclassés du fait de la pression des pesticides. La dégradation de la qualité de l’eau est donc un sujet majeur sur notre bassin, à côté de questions de continuité écologique et de morphologie des cours d’eau.
Les effets du changement climatique accroissent la pression. Les phénomènes de précipitations très fortes ou de sécheresses répétées modifient toutes nos références de planification, de même que celles des agriculteurs. Il y a un enjeu essentiel de recherche appliquée pour l’agriculture pour permettre aux exploitants d’adapter leurs pratiques à un climat que l’on n’avait pas connu par le passé, hormis certains épisodes exceptionnels.
Je voudrais prolonger ce qu’a dit Guillaume Choisy sur le volet règlementaire. Je pense que nous n’utilisons pas assez les obligations des zones soumises à contrainte environnementale (ZSCE). Ces outils sont beaucoup utilisés en Bretagne pour des questions liées aux nitrates. Aujourd’hui, l’ensemble des baies bretonnes couvertes d’algues vertes font l’objet d’un dispositif dit de ZSCE. Je pense qu’il faudrait aller vers ce genre d’outils dans les aires d’alimentation, de captage prioritaire ou à enjeux. C’est sans doute l’un des enjeux pour les années à venir et on y travaille dans les comités de pilotage régionaux en Nouvelle-Aquitaine, avec le conseil régional. Des choses évoluent lentement et difficilement en la matière. Nous le voyons aussi dans la région Pays de la Loire où, dans chaque département, les préfets s’apprêtent à mettre en place ces dispositifs pour certains bassins versants.
J’ai le souvenir d’avoir croisé Dominique Potier aux états généraux de l’alimentation. C’est vrai qu’on attendait beaucoup de l’agroécologie, du dispositif « haute valeur environnementale » (HVE) à côté de l’agriculture biologique, que les agences accompagnent massivement. Nous espérions que l’agroécologie pourrait être un levier d’accompagnement de cette transition écologique des agriculteurs vers moins de pesticides. C’est plutôt une déception aujourd’hui.
Mme Sandrine Rocard, directrice générale de l’Agence de l’eau Seine-Normandie. Le bassin Seine-Normandie est le bassin de la Seine, de ses affluents et des fleuves côtiers normands. C’est un bassin fortement urbanisé, qui rassemble 30 % de la population française, dont une large partie est concentrée sur l’agglomération parisienne. Le territoire est fortement industrialisé mais c’est aussi – on le sait un peu moins – un bassin très agricole : 60 % de sa surface est agricole. L’agriculture est ainsi la première activité en termes d’occupation des sols ; nous y trouvons majoritairement de grandes cultures, en particulier de céréales. Il existe aussi une activité d’élevage dans les têtes de bassin à l’amont et en Normandie, mais cette activité est plutôt en perte de vitesse, la surface en herbe du bassin étant en recul. Tout cela génère évidemment différents types de pression sur la ressource en eau et sur nos milieux aquatiques, pression à la fois quantitative et qualitative.
Je reviens peut-être sur les grandes missions des agences, puisque mes collègues n’en ont pas forcément parlé de façon exhaustive. Nous exerçons un certain nombre de grandes missions en lien avec les comités de bassin, à commencer par la surveillance et la connaissance des milieux aquatiques. C’est un élément important pour étayer nos politiques publiques. Je cite également la planification – avec l’élaboration des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux pour nos bassins –, la gestion des redevances, qui sont nos recettes essentielles, et la mise en œuvre de dispositifs d’intervention financière et d’accompagnement technique et financier des maîtres d’ouvrage du bassin, en particulier des collectivités, mais pas seulement. Tous ces champs d’activité de l’agence de l’eau sont mobilisés dans le cadre de la lutte contre la pollution des eaux, qui est l’une de nos priorités historiques, parmi d’autres aujourd’hui.
Nous avons accompli des progrès très importants dans l’amélioration de la qualité des eaux par le passé, surtout grâce à la forte diminution des pollutions ponctuelles qui proviennent des industries, des stations d’épuration et du secteur domestique. Il est beaucoup plus difficile de réduire de la même façon les pollutions diffuses qui sont essentiellement d’origine agricole. C’est pour nous, comme pour les bassins Adour-Garonne et Loire-Bretagne, une problématique majeure.
Pour vous donner quelques chiffres concernant la situation du bassin au regard des problématiques qui nous intéressent aujourd’hui, le résultat de la surveillance que l’on effectue sur nos cours d’eau et nos nappes souterraines montre que 26 % de nos cours d’eau sont déclassés, c’est-à-dire considérés comme en mauvais état au sens de la réglementation européenne, du fait de la présence de pesticides. C’est également le cas pour 61 % de nos nappes souterraines, sachant que la moitié de l’eau potable sur le bassin provient de ces nappes. Un enjeu particulier se dessine ainsi au sujet des nappes souterraines. Ces résultats n’ont pas beaucoup évolué. Depuis 2019, il n’y a pas eu de progrès mesurable, pas d’aggravation non plus.
Ce n’est pas neutre parce que si nous ne faisons rien collectivement, la situation pourrait se dégrader davantage. À l’évidence, un problème persistant de qualité de l’eau de nos cours d’eau et de nos nappes se pose, en raison de ces pollutions diffuses. Les principaux polluants détectés sont des pesticides – les herbicides en particulier – et des nitrates. Cela soulève de nombreux enjeux que vous connaissez : enjeux sanitaires pour les utilisateurs agricoles et la population ; enjeux environnementaux au regard de l’impact sur la biodiversité ; et enjeux économiques. Pour ne citer que le secteur de l’alimentation en eau potable, il y a un enjeu fort autour des mesures curatives qui doivent être prises par les collectivités afin d’assurer l’alimentation en eau potable. Cela suppose des traitements poussés et l’ouverture de nouveaux captages, de nombreux captages devant être abandonnés en raison d’un niveau de pollution trop élevé.
Face à cette situation, les agences de l’eau utilisent tous les leviers dont elles disposent afin de protéger la ressource en eau en amont. Je pourrai, au cours de l’audition, faire un bilan plus précis, à la fois quantitatif et qualitatif, des outils déployés par l’agence. Pour vous en faire un petit résumé, on a beaucoup d’aides en direction du secteur agricole et des collectivités pour essayer d’améliorer la qualité de l’eau et de réduire la pression en produits phytosanitaires.
Vous évoquiez le programme Écophyto. La majeure partie de nos aides se fait en dehors de ce programme. Sur le bassin Seine-Normandie, nous consacrons environ 70 millions d’euros par an dans le cadre de notre onzième programme d’intervention (2019-2024) au secteur agricole, à des mesures qui contribuent à réduire l’utilisation des produits phytosanitaires. C’est l’ordre de grandeur que l’on peut retenir. Il s’agit pour nous d’une forte montée en puissance, puisque nous étions plutôt aux environs de 30 millions par an lors de notre programme précédent. Nous avons poussé certaines mesures, comme le soutien à l’agriculture biologique, car on sait que les résultats sont là, en termes d’efficacité environnementale. C’est aussi le développement aval des filières à bas niveau d’intrants pour s’assurer que les cultures puissent trouver des débouchés par la suite. Nous utilisons un nouvel outil, celui du paiement pour service environnemental, qui s’est fortement développé, y compris sur ces problématiques de réduction d’utilisation des produits phytosanitaires.
En termes de perspectives, je pense qu’on a des marges d’amélioration de nos dispositifs d’intervention. Il nous faut être capables de dégager des priorités de financement puisque notre capacité financière n’est pas infinie. La priorité s’entend dans les deux sens. Il s’agit d’abord de bien se concentrer sur les territoires qui présentent des enjeux particuliers. Parmi ces territoires, nous trouvons les aires d’alimentation de captages. C’est aussi une priorité en termes d’ambition des mesures que l’on finance pour obtenir un résultat environnemental avéré. Enfin, nous devons mieux articuler collectivement les différents outils dont nous disposons. C’est une combinaison d’outils qui permettra de venir à bout de ce problème. L’outil d’intervention financière des agences doit être complémentaire des outils réglementaires ou fiscaux, par exemple. Tout cela doit se faire dans le cadre d’une gouvernance adaptée, avec la nécessité de bien partager les enjeux au niveau territorial sur ces problématiques.
M. Nicolas Chantepy, directeur général adjoint de l’Agence de l’eau Rhône Méditerranée Corse. Notre agence couvre deux bassins, le bassin corse et le bassin Rhône-Méditerranée. Le bassin corse est relativement peu important en termes de pollution agricole, le sujet qui nous occupe aujourd’hui. Notre territoire est très diversifié : il comprend à la fois de grandes agglomérations, des secteurs ruraux, une industrie fortement présente sur certains secteurs et une agriculture très diversifiée, puisque nous avons à la fois une forte agriculture de montagne dans les secteurs jurassien et alpin, et des types d’agriculture plus intensifs, avec une forte activité viticole et arboricole. L’agriculture du bassin est globalement fortement utilisatrice de produits phytosanitaires.
Les résidus de phytosanitaires retrouvés dans les milieux aquatiques sont majoritairement d’origine agricole. La pollution par des résidus ou des produits pesticides est généralisée dans les cours d’eau et les eaux souterraines du bassin. Pour vous donner une idée, seuls 14,5 % des points de mesure sont exempts de tout produit phytosanitaire, dans les zones montagneuses. Cela veut dire que l’on a une imprégnation générale de l’ensemble des milieux aquatiques, qu’il s’agisse des eaux souterraines ou des eaux superficielles. Cela ne signifie pas que la pollution est grave partout. La situation apparaît un peu moins mauvaise s’agissant des eaux souterraines.
Au-delà des pollutions par les milieux aquatiques, superficiels ou souterrains, les pesticides peuvent aussi se retrouver en Méditerranée. En toile de fond de nos actions, il convient ainsi de mentionner la protection de la Méditerranée.
La politique d’intervention de l’agence s’est fondée sur le constat que nous n’avions pas des moyens financiers à la hauteur, par exemple, de la politique agricole commune, et que nous devions donc cibler nos interventions financières. Notre conseil d’administration et les comités de bassin ont ainsi choisi de cibler les territoires à fort enjeu. Il s’agit notamment des captages prioritaires utilisés pour l’eau potable, qui présentent des niveaux de pollution importants. C’est aussi la préservation des ressources stratégiques pour l’alimentation en eau potable – il s’agit ici des ressources qui, dans le futur, seront susceptibles d’être utilisées pour l’eau potable et qu’il convient de protéger. Nous surveillons plus largement les zones à enjeux phytosanitaires, c’est-à-dire là où existe une pression phytosanitaire forte. Je précise que nos actions sont décroissantes en termes de financements et de dispositifs mobilisables selon qu’on parle des captages prioritaires ou des secteurs plus larges que j’évoquais.
Nous sommes la deuxième agence en termes de poids financier, derrière l’agence Seine-Normandie. Nous consacrons environ 40 millions d’euros chaque année à la lutte contre les pollutions agricoles. C’est un montant significatif, presque un dixième des dépenses de l’agence, et ce sont principalement des aides situées en dehors des dispositifs du plan Écophyto. Nous finançons notamment des aides à la conversion à l’agriculture biologique, le soutien aux filières bas niveau d’intrants – avec des expérimentations, des appels à projets pour essayer de soutenir ces filières – et les paiements pour services environnementaux qui ont été mis en place à titre expérimental.
La pollution par les pesticides pose deux difficultés. La première, c’est son caractère diffus. On a beaucoup agi sur les pollutions ponctuelles, avec de belles réussites. Il est plus difficile d’intervenir sur les pollutions diffuses en raison du nombre des interlocuteurs à mobiliser. La deuxième difficulté, c’est que nous sommes dans un domaine compliqué, s’agissant des connaissances et de la compréhension qu’on peut avoir des enjeux.
Ainsi, même si nos réseaux de mesure sont assez denses pour rechercher les pesticides, ils restent relativement lâches. Par ailleurs, les pesticides sont très rémanents : vingt ans après l’interdiction de l’atrazine, on la retrouve dans les captages. C’est un problème pour notre capacité à mobiliser les agriculteurs, puisqu’on trouve des substances qu’ils n’utilisent plus. Enfin, nous accusons toujours un retard dans l’identification des produits ou des métabolites qui peuvent poser problème ; nous avons toujours un peu l’impression de courir derrière quelque chose. Il y a également la question des métabolites ; on ne sait pas toujours s’il faut, ou non, les prendre en compte pour évaluer la potabilité de l’eau, les appréciations peuvent ainsi varier.
Ainsi, toutes ces difficultés liées à la complexité du sujet rendent difficile la mobilisation des acteurs.
Mme la présidente Anne-Laure Babault. Nous voyons que vous avez effectivement des assolements totalement différents, et c’est toute la richesse de vos interventions, mais vous partagez tous une préoccupation sur la qualité de l’eau. Vous pourrez peut-être évoquer aussi la question des quantités ?
M. Dominique Potier, rapporteur. Vous comptez parmi les acteurs publics les plus engagés sur la question des pesticides. Cette audition sera essentiellement consacrée à l’action publique que vous incarnez dans ce domaine. Nous avons déjà eu l’occasion de traiter la question de la qualité de l’eau lors de la première phase de nos auditions.
Aujourd’hui, on est à un peu près stable dans l’utilisation des produits phytosanitaires, du moins si l’on considère le Nodu, qui était l’indicateur sacré il y a dix ans – il est aujourd’hui relativisé, vous avez peut-être une opinion à ce sujet ?
Ma première question consiste à savoir si vous voyez émerger des enjeux nouveaux autour de l’articulation entre quantité et qualité de l’eau. Le stress hydrique nous prive d’une des solutions à disposition pour rendre l’eau potable, qu’est la dilution. Pensez-vous qu’il s’agisse d’une question majeure à terme ?
La question des pesticides n’est-elle finalement pas directement liée à la question de l’accès à l’eau potable ? Il existe un débat idéologique, selon lequel il faudrait choisir entre se nourrir et être en bonne santé. Mais la première ressource, c’est l’eau. L’accès à l’eau potable n’est-il pas conditionné à une politique de réduction des pesticides ?
La question des moyens est aussi importante. Nous voyons que la part de la redevance pour pollution diffuse (RPD) est en réalité très relative, de l’ordre de 10 % de l’ensemble des moyens déployés. Les agences utilisent des ressources propres pour lutter pour les produits phytosanitaires. Tout cela est assez illisible sur le plan des politiques publiques, nous avons du mal à reconstituer l’ensemble des montants financiers et à déterminer qui finance quoi.
Cette complexité des canaux de financement, qui transitent partiellement par l’Office français de la biodiversité, se double d’une architecture interministérielle peu lisible. Ce fonctionnement interministériel vous semble-t-il opérationnel aujourd’hui ? Parvenez-vous à vous en affranchir, parce que vous travaillez sur un territoire avec un objectif – peu importe d’où vient l’argent ? Ou, au contraire, cette complexité dans les financements et dans la gouvernance est-elle pour vous un problème, qui pourrait susciter des recommandations de la part de notre commission d’enquête ?
Enfin, votre cœur de métier, c’est l’eau. En cela, êtes-vous vraiment les acteurs ad hoc pour agir en matière d’agroécologie ? Comment voyez-vous votre rôle et votre action, à l’échelle locale et à l’échelle globale ?
M. Guillaume Choisy. Je réponds à la première question, relative au stress hydrique. Un excellent article a été publié il y a quelques jours dans Le Monde sur le sujet. Dans un bassin comme le nôtre, où 60 % de la population et tout le bassin de la Garonne – Toulouse compris – sont alimentés par des rivières sans aucune substitution possible, des difficultés se font jour lorsque la température de l’eau approche les 35 degrés.
Ces difficultés sont de deux ordres.
Quand je suis arrivé à ce poste il y a six ans, on disait que les problèmes de bactéries étaient derrière nous. Nous voyons qu’avec le changement climatique, nous les retrouvons de façon très importante. Cet été, nous avons battu des records de difficultés de gestion de la bactérie sur notre bassin, sur des départements comme le Tarn-et-Garonne et l’Aveyron, même au-delà, et de façon massive. Quand l’eau dépasse les 25 degrés, nous avons des problèmes avec la chloration de l’eau, le chlore perdant son efficacité ; nous avons ainsi du mal à maintenir la qualité de l’eau, même en rajoutant des points de chloration. En outre, plus on injecte de chlore, plus on a de chlorites ; or, la directive européenne sur l’eau souligne que ces substances sont à surveiller sur le plan sanitaire.
La deuxième problématique est liée à l’effet de concentration. Dans le Gers, nous avons été obligés de mettre en place des systèmes de microfiltration et de filtres à charbon. Les filtres à charbon durent en principe entre deux à cinq ans dans les stations des villes moyennes. Dans le Gers, 38 % des surfaces agricoles sont en bio, mais nous n’avons pas réussi à diminuer pour autant la masse des pesticides en raison de la rémanence des herbicides. Nous avons donc encore besoin de traiter de façon massive : un filtre à charbon dure six mois au grand maximum ; passé ce délai, il n’est plus efficace parce qu’il est saturé. Cette situation entraîne des coûts de fonctionnement importants. Si nous savons nous adapter pour les investissements, c’est moins vrai pour les coûts de fonctionnement, qui explosent.
Pour répondre à votre question sur le Nodu, nous comptons un million de molécules aujourd’hui dans la Garonne. Je vous remettrai un rapport tout à l’heure. Nous avons organisé un séminaire en juillet dernier à Bordeaux, avec des scientifiques qui nous ont expliqué qu’un million de molécules habitaient nos rivières. Nous en suivons à peu près 300, ce qui nous coûte 20 millions d’euros chaque année. Les plus importantes et les plus massives sont d’origine agricole. Nous constatons une baisse des molécules dites « CMR 1 » – les plus cancérigènes – de 40 % sur le bassin et aussi une baisse du nombre de molécules utilisées en agriculture de l’ordre de 7 %. Mais il va falloir que l’on s’intéresse assez rapidement à l’impact des molécules du biocontrôle sur le milieu.
La question suivante portait sur les moyens. Monsieur le député, dans votre rapport, vous indiquez qu’il faudrait arriver, pour être efficace, à 1,5 % du produit intérieur brut agricole. Nous n’y sommes pas encore… Il est ainsi probablement nécessaire de mobiliser des moyens supplémentaires en faveur de la réduction de l’usage des produits phytosanitaires.
Comment développe-t-on l’agroécologie ? Quand on arrive à une diminution significative, sur l’ensemble des exploitations, de l’ordre de 20 à 25 % des produits phytosanitaires utilisés, quand on arrive à peu près à 30 ou 35 % d’agriculture bio sur un territoire, on constate des résultats, mais seulement après quinze ans, en raison de la rémanence. Aujourd’hui, l’une des molécules que l’on retrouve le plus, c’est l’atrazine. Je suis sûr qu’il n’y a pas un agriculteur qui l’utilise depuis 2003, mais elle est encore présente, y compris dans les autres surfaces, et elle descend. On la retrouve par exemple en Charente-Maritime, à 300 mètres de profondeur. Tout cela est lié à la rémanence dans les sols.