rapport d'enquête sur les causes de l’incapacité de la France à atteindre les objectifs des plans successifs de maîtrise des impacts des produits phytosanitaires sur la santé humaine et environnementale et notamment sur les conditions de l’exercice des missions des autorités publiques en charge de la sécurité sanitaire — Rapport

SOMMAIRE

Pages

1. introduction
2. 2013-2023 une décennie (presque) perdue ; les conditions de la réussite pour 2030
3. résumé
4. I. réduire les risques et usages des produits phytosanitaires, un impératif qui ne peut plus faire débat aujourd’hui
5. A. définition et état des lieux des usages au sein de la ferme France
6. 1. Que sont les produits phytosanitaires ?
7. a. Un moyen de protection des cultures qui s’est imposé après la deuxième guerre mondiale
8. b. Effort de définition
9. 2. Quels en sont les usages au sein de la ferme France ?
10. a. De la difficulté de mesurer les usages et leur évolution
11. b. Des usages qui situent l’agriculture française dans la moyenne européenne
12. c. Des volumes très variables selon les catégories de produits
13. d. …et selon les cultures
14. e. Une évolution des usages peu convergente avec la trajectoire de réduction annoncée
15. f. Les usages dans les Outre-mer
16. 3. Mieux connaître et mesurer les usages à l’échelle des exploitations et de la ferme France
17. a. Progresser sur l’enregistrement des pratiques agricoles
18. b. À la recherche d’un bon indicateur pour mesurer l’évolution des usages
19. B. des impacts indésirables aujourd’hui largement documentés et incontestables
20. 1. Les produits phytopharmaceutiques ont largement contaminé l’environnement
21. a. Les études scientifiques révèlent que tous les compartiments de l’environnement sont contaminés
22. b. La qualité de l’eau, un sujet de préoccupation majeur aujourd’hui, qui met largement en cause les produits phytopharmaceutiques
23. c. Il est urgent de progresser sur la connaissance de l’impact de ces produits sur la qualité de l’air
24. d. L’impact des pesticides sur la qualité des sols est également avéré et doit être davantage documenté
25. 2. Un impact massif sur la biodiversité animale et végétale
26. a. Les pesticides, une cause majeure du déclin de la biodiversité
27. b. Des impacts directs et graves sur les écosystèmes
28. c. Des impacts indirects multiples, encore partiellement appréhendés
29. d. Une dégradation des services écosystémiques
30. 3. Un impact prouvé sur la santé humaine
31. a. Un impact établi avec un niveau de preuve fort par les expertises collectives de l’INSERM
32. b. Encore de nombreux axes de recherche à explorer
33. c. Les travailleurs de la terre en sont les premières victimes et doivent être davantage protégés
34. II. consolider les rÉgimes d’autorisation des produits phytopharmaceutiques
35. A. Des produits dangereux, soumis À autorisation de longue date
36. 1. Les produits phytopharmaceutiques ont, en raison de leur nature, toujours été encadrés
37. a. Dès 1943, la puissance publique régule la commercialisation des produits phytopharmaceutiques
38. b. La loi du 22 décembre 1972 renforce l’évaluation des risques et précise leurs conditions d’utilisation
39. 2. Avec la mise en place du marché unique, cet encadrement est progressivement devenu européen
40. a. La directive de 1991 se fonde sur la reconnaissance mutuelle des AMM entre États membres
41. b. Le règlement 1107/2009 pose les bases du régime actuel d’autorisation des produits
42. c. La directive 2009/128 introduit l’objectif d’une réduction des risques et des usages
43. 3. En France, l’évaluation des risques et les décisions d’autorisation ont été progressivement transférées du ministère de l’agriculture à l’Anses
44. a. 2006 : transfert de l’évaluation des risques à l’Afssa, devenue Anses
45. b. 2014 : une décision historique de transfert des décisions d’AMM à l’Anses
46. 4. Entre remise en cause de la procédure d’autorisation et échec des ambitions européennes, un contexte peu porteur
47. a. Vers une remise en cause du rôle de l’Anses ?
48. b. L’échec des négociations relatives au règlement européen SUR
49. B. examen de la procédure d’autorisation des produits phytopharmaceutiques
50. 1. L’homologation des substances actives, une compétence européenne
51. a. Un préalable : l’évaluation de la dangerosité des substances par l’Echa
52. b. La procédure d’évaluation par l’Efsa est largement conduite en coopération avec les États membres
53. c. La gestion du risque est laissée à la Commission européenne et aux États membres
54. 2. L’autorisation de mise sur le marché des produits relève des États membres
55. a. La philosophie de cette répartition : les produits doivent être adaptés aux conditions locales
56. b. L’évaluation des risques est conduite par l’Anses
57. c. La décision d’autorisation de mise sur le marché relève également de l’Anses
58. d. Le ministère de l’agriculture conserve un pouvoir de dérogation restreint
59. 3. Le suivi ex-post de l’impact des produits en vie réelle et les éventuels réexamens
60. 4. La procédure réglementaire d’autorisation a été le principal facteur d’évolution des usages des produits phytopharmaceutiques
61. a. L’interdiction de molécules toujours plus nombreuses au niveau européen
62. b. Les décisions de l’Anses sont venues restreindre les usages et interdire d’autres produits
63. C. pour la consolidation d’un rÉgime d’autorisation fondÉ sur les donnÉes scientifiques et harmonisÉ à l’Échelle europÉenne
64. 1. Les décisions d’autorisation de mise sur le marché des produits doivent rester à l’autorité scientifique
65. a. Le transfert des AMM à l’Anses, une clarification salutaire du caractère incontournable de l’évaluation scientifique
66. b. La responsabilité politique réside dans la définition du niveau de risque acceptable
67. c. Le travail des agences sanitaires n’est pas contesté en tant que tel
68. d. Conforter l’Anses dans ses missions actuelles d’évaluation et d’octroi des AMM
69. 2. La capacité des agences sanitaires à produire des évaluations exhaustives doit être renforcée
70. a. Renforcer le cadre méthodologique des évaluations pour mieux prendre en compte les données issues de la recherche
71. b. Des limites méthodologiques et délais liés à un manque de ressources
72. 3. Le processus d’amélioration de la déontologie et de la transparence de ces agences doit être entretenu
73. a. L’Efsa observe des règles de déontologie strictes
74. b. Le règlement 2019/1381 contribue largement à améliorer la transparence des évaluations
75. c. Au sein de l’Anses, un réel effort de questionnement des processus internes
76. 4. L’évaluation en vie réelle des produits doit être renforcée via le dispositif de phytopharmacovilance
77. a. Accroître le financement du dispositif et développer la phyto-pharmaco-épidémiologie
78. b. Et aller vers une phytopharmacovigilance à l’échelle européenne
79. 5. Les décisions de mise sur le marché doivent être harmonisées à l’échelle européenne afin de gommer les situations de concurrence déloyale
80. III. réparer le continuum recherche-développement pour massifier les pratiques
81. A. recherche fondamentale et appliquée : des efforts à structurer, des liens à renforcer encore
82. 1. Les acteurs de la recherche
83. a. La recherche fondamentale
84. b. La recherche appliquée et le développement : instituts techniques, firmes et filières
85. 2. Un renouveau de la recherche, tant dans les technosolutions que dans les systèmes
86. a. L’innovation technique suscite des espoirs importants
87. b. Un renouveau de la recherche en agronomie
88. 3. Des innovations qui viennent aussi des agriculteurs
89. 4. Mais des difficultés dans le transfert de la recherche et des solutions
90. 5. Les efforts de recherche doivent être mieux structurés pour embrasser quatre grandes priorités
91. a. L’agronomie, les paysages, les territoires et la sociologie
92. b. Le développement d’une approche prophylactique
93. c. Les filières sur l’ensemble de la chaîne de valeur
94. d. À plus court terme, l’anticipation des retraits de molécules
95. B. Le réseau des FERMES DEPHY : laboratoire grandeur nature des transitions attendues
96. 1. Un réseau d’agriculteurs pionniers bénéficiant d’un accompagnement renforcé
97. 2. Des résultats plutôt encourageants
98. 3. GIEE et 30 000 fermes, l’échec de la massification
99. a. Les GIEE
100. b. Le réseau des 30 000 fermes
101. C. Le conseil aux agriculteurs : un impensé du plan Écophyto
102. 1. Les CEPP, un mécanisme de régulation innovant et prometteur
103. 2. La séparation du conseil et de la vente de produits phytopharmaceutiques : chronique d’un échec annoncé
104. a. Une réforme louable dans son objet initial
105. b. Un échec unanimement reconnu
106. 3. Vers une refonte globale du conseil aux agriculteurs
107. a. Remettre dans le jeu les techniciens des coopératives et du négoce
108. b. Généraliser le déploiement d’un conseil stratégique global à destination de tous les agriculteurs
109. c. Renforcer la formation des conseillers et expérimenter un ordre professionnel
110. IV. les aides publiques comme levier de la transition agroécologique
111. A. Transition agro-Écologique : le rendez-vous manquÉ de la nouvelle PAC et du Plan stratÉgique national français
112. 1. La nouvelle PAC, un tournant vers la transition agroécologique ?
113. 2. Le PSN français, un rendez-vous manqué
114. a. Analyse des grands équilibres du PSN
115. b. Un premier pilier peu exigeant sur le plan environnemental
116. c. Un second pilier trop faiblement doté
117. B. réformer le psn dès 2024
118. 1. Différencier les aides en tenant compte des actifs
119. 2. Réformer le cahier des charges de la certification HVE
120. 3. Soutenir le potentiel de développement de l’agriculture biologique
121. 4. Conforter la dynamique des Maec
122. 5. Expérimenter un système assurantiel destiné à couvrir le risque des changements de pratiques
123. C. Pour un fonds permanent d’innovation agroécologique au service des agriculteurs
124. V. des règles de marché loyales au service de l’agroécologie
125. A. L’agriculture française en situation de perte de compétitivité
126. B. instaurer une relation commerciale équitable avec les pays tiers
127. 1. Des importations extra-UE qui ne sont pas soumises aux normes phytosanitaires européennes
128. a. Les limites du contrôle des limites maximales de résidus
129. b. Une solution transitoire : la clause de sauvegarde
130. c. Le recours à l’indication de l’origine
131. d. Des enjeux particulièrement complexes Outre-mer
132. 2. Mettre en place des règles équitables
133. a. Supprimer les tolérances à l’importation pour tous les produits interdits dans l’UE
134. b. Mettre en place des mesures miroir, une nécessité et un défi
135. c. La contrepartie : aller jusqu’au bout de l’interdiction d’export des produits interdits dans l’UE
136. C. mettre un terme aux distorsions internes à l’union européenne
137. 1. Des distorsions de concurrence difficiles à objectiver
138. a. Un travail hétérogène de la part des agences sanitaires ?
139. b. Un inégal recours aux dérogations de l’article 53 ?
140. c. Des situations de distorsion bien réelles
141. 2. Parachever l’harmonisation européenne
142. a. Un objectif de réduction commun, un prérequis
143. b. Travailler sur les écarts de réglementation observés entre États
144. c. Aller vers une harmonisation complète de la procédure d’autorisation à l’échelle de l’UE
145. D. créer les conditions de l’agroécologie par le marché en France
146. 1. Une situation de verrouillage par le marché à l’origine de blocages profonds
147. a. Une demande de produits standardisés de la part des transformateurs et distributeurs
148. b. Une difficulté à valoriser les espèces de diversification
149. c. Un consommateur qui peine à hiérarchiser les enjeux
150. 2. Accompagner les évolutions du marché
151. a. Utiliser pleinement le levier de la commande publique
152. b. Comment embarquer le consommateur ?
153. c. Relancer le bio
154. d. Responsabiliser l’aval de la chaîne
155. e. Faire évoluer les cahiers des charges de l’alimentation animale
156. f. Poser la question de la chaîne de valeur dans l’agro-fourniture
157. VI. L’urgence d’un véritable pilotage politique et stratégique de la réduction des produits phyto
158. A. Une politique publique actuellement sans pilote, sans vision d’ensemble
159. 1. Des actions éclatées, sans vision d’ensemble possible
160. a. Les crédits dédiés à la réduction des produits phytosanitaires ne font l’objet d’aucun pilotage global
161. b. Une forme de saupoudrage, un ciblage insuffisant sur les actions à fort levier
162. c. Des actions trop déliées de la grande enveloppe de la PAC
163. 2. Une gouvernance largement perfectible
164. a. Une gouvernance interministérielle peu opérationnelle
165. b. Une rupture entre l’échelon national et l’échelon territorial
166. c. Des acteurs clé jugés insuffisamment mobilisés
167. 3. Une architecture complexe, des canaux de financement peu lisibles
168. B. Pour une vraie politique de réduction des produits phytosanitaires à la gouvernance rénovée
169. 1. La politique de réduction des produits phytosanitaires doit être portée pour un temps au niveau interministériel par Matignon et le SGPE
170. 2. Elle doit être articulée au niveau territorial par les Draaf, en lien avec l’échelon national
171. 3. La maquette du plan Écophyto doit être simplifiée et retracer l’ensemble des financements déployés
172. 4. Passer d’une politique de moyens à une politique de résultats
173. 5. Calibrer les moyens investis dans les politiques préventives en fonction des coûts de réparation prévisionnels
174. 6. Éléments de réflexion en vue d’une nouvelle maquette budgétaire
175. C. Inscrire écophyto dans un horizon politique partagé
176. VII. une urgence : la sanctuarisation des captages pour l’alimentation en eau potable
177. A. La pollution des captages pour l’AEP : un enjeu d’ores et déjà très prégnant
178. B. Une approche curative privilégiée, des dispositifs préventifs mous ou peu utilisés
179. 1. La mise en place de dispositifs dédiés à la prévention des pollutions diffuses
180. a. Des périmètres de protection plutôt établis pour lutter contre les pollutions accidentelles
181. b. La prise en compte des pollutions diffuses au sein des aires d’alimentation des captages : les ZSCE
182. c. Les obligations réelles environnementales (ORE)
183. d. Le droit de préemption sur les surfaces agricoles
184. e. Les plans de gestion de la sécurité sanitaire des eaux (PGSSE)
185. 2. Des dispositifs globalement insuffisants ou peu utilisés
186. a. Des actions incitatives privilégiées
187. b. Des dispositifs réglementaires inégalement utilisés
188. c. Un constat globalement très mitigé
189. 3. Une approche curative de plus en plus intenable
190. C. Se donner les moyens d’une suppression des pesticides dans les aires d’alimentation, une urgence
191. 1. Le plan « Eau » du Gouvernement : l’amorce d’une réponse
192. 2. Aller plus loin encore dans l’obligation de résultats
193. pour conclure : plaidoyer pour l’agronomie comme science du vivant
194. Liste des recommandations
195. Examen en commission
196. Contributions des groupes politiques et des députés
197. 1. Contribution de M. Frédéric Descrozaille, président de la commission d’enquête, député du Val-de-marne, M. Jean-Luc Fugit, vice-président de la commission d’enquête, député du Rhône, M. Pascal Lavergne, député de Gironde, Mme Nicole Le Peih, députée du Morbihan, et M. Nicolas Turquois, député de la Vienne
198. 2. Contribution de M. Grégoire de Fournas, député de Gironde, au nom du groupe Rassemblement National
199. 3. Contribution du groupe La France insoumise – NUPES
200. 4. Contribution de Mme Marie Pochon, vice-présidente de la commission d’enquête, députée de la Drôme, au nom du groupe Écologistes – NUPES
201. 5. Contribution de M. André Chassaigne, député du Puy-de-Dôme, au nom du Groupe Gauche démocrate et républicaine – NUPES
202. 6. Contribution de Mme Laurence Heydel Grillere, députée de l’Ardèche
203. 7. Contribution de Mme Anne-Laure Babault, vice-présidente de la commission d’enquête, députée de Charente-Maritime
204. 8. Contribution de M. Éric Martineau, député de la Sarthe
205. PERSONNES AUDITIONNÉES
206. personnes rencontrées lors des déplacements
207. ANNEXES
208. Annexe n° 1 : Bouclage biomasse – document de travail du sgpe
209. Annexe n° 2 : introduction du rapport « Pesticides et agro-écologie – LES CHAMPS DU POSSIBLE » de 2014
210. Annexe n° 3 : « AGRIBASHING »
211. Annexe n° 4 : Conclusion des états généraux de l’alimentation de 2017
212. Annexe n° 5 : « One Health » - 2021
213. Annexe n° 6 : CGAAER/CGEDD/IGF - évaluation des actions financières du programme Ecophyto (2021 - résumé
214. Annexe n° 7 : CGAAER - bilan de la séparation vente-conseil (2023) - résumé et propositions

introduction

2013-2023 une décennie (presque) perdue ; les conditions de la réussite pour 2030

Nourrir et prendre soin !

Nourrir tous les Français – y compris les plus pauvres – avec une alimentation de qualité́, contribuer par un juste échange à nourrir 10 milliards d’êtres humains à l’horizon 2050. Prendre soin de notre santé et, par là même, de celle de l’eau, de l’air, du sol et de la biodiversité́. Prendre soin de notre terre afin qu’elle demeure nourricière. Une seule terre, une seule santé !

Une immense majorité́ de nos concitoyens partage cette visée. Et c’est dans cet état d’esprit que nous avons, avec le Président Frédéric Descrozaille, animé les travaux de notre commission d’enquête, proposée par le groupe Socialistes et apparentés.

L’exposé des motifs de la proposition de résolution tendant à la création de cette commission d’enquête souligne qu’elle « visera à identifier les causes structurelles et conjoncturelles de l’incapacité à atteindre les objectifs du plan de maîtrise des impacts des produits phytosanitaires sur la santé humaine et environnementale, en particulier depuis une décennie et le rapport de l’INSERM.

Elle s’attachera notamment à mesurer la pertinence du pilotage interministériel des priorités d’actions dans les filières et les territoires.

Elle visera à rendre visible le jeu des acteurs incarnant la puissance publique et des représentants des intérêts privés dans la définition des objectifs opérationnels et la mise en œuvre des moyens afférents.

Elle portera un regard singulier sur les enjeux propres au statut et à la mission des autorités publiques en charge de la sécurité sanitaire et de la recherche. Elle évaluera la performance de l’allocation des crédits publics affectés et la cohérence budgétaire et réglementaire avec l’ensemble des politiques publiques incidentes (…).

Elle observera comment est pratiquement intégrée l’approche One Health afin de permettre un déverrouillage systémique de ce qui fait encore aujourd’hui obstacle à la réussite du plan Ecophyto.

Enfin, la Commission d’enquête sera attentive à la capacité de la France à être à la hauteur du triple défi de la garantie de la souveraineté alimentaire et du revenu des agriculteurs, de l’impact du dérèglement climatique sur le plan phytosanitaire et de l’adéquation à l’ambition du Règlement européen dit "SUR".

Cette commission d’enquête visera à identifier le plus clairement possible les facteurs qui conduisent à la persistance d’une forme d’incurie déjà identifiée dans le diagnostic posé en 2014. Face au risque propre aux seules dynamiques de l’opinion et du marché, elle esquissera une politique publique renouvelée capable de réconcilier science et démocratie, souveraineté alimentaire, santé des sols et santé des hommes. »

Le plan Écophyto et son objectif de réduction des usages et des risques des produits phytopharmaceutiques doivent être replacés dans la chronologie d’une lente prise de conscience des dangers : premières réglementations portant sur la commercialisation de ces produits il y a 80 ans, premiers lanceurs d’alerte sur les effets sur la santé environnementale dans les années 70.

Il faut également resituer ce programme parmi d’autres, visant à maîtriser les pollutions d’origine agricole : la déclinaison de la directive nitrates est, par exemple, sans commune mesure, en termes de moyens publics déployés.

Il convient enfin et surtout de rappeler que l’agriculture est loin d’être la seule activité́ où sont en jeu les risques liés à la chimie : la plupart des analyses et recommandations que nous formulons ici pourraient et devraient ainsi être étendues à l’ensemble des produits biocides utilisés dans notre vie quotidienne.

Il n’empêche que la question de la phytopharmacie a symboliquement une place singulière : elle est liée à notre rapport intime à la nourriture, elle est présente de façon diffuse sur l’ensemble de nos territoires ; et nos concitoyens ont, avec le monde paysan, une relation passionnelle... Sur le plan psychologique, tout fonctionne comme si le rejet sociétal des "pesticides" n’avait d’égale que l’énergie déployée en retour pour les justifier...

Nous avons écarté dans notre approche le double écueil d’une dictature du marché́ et celle de l’opinion. Nous avons refusé la polarisation d’un débat public qui essentialiserait les « pesticides ». Nous avons choisi de placer nos pas dans ceux de la science et de la démocratie. C’est, nous en sommes convaincus, le seul chemin pour réconcilier agriculture, nourriture et santé.

Essayer de comprendre les raisons d’une décennie (presque) perdue dans notre dépendance à la phytopharmacie, c’est entreprendre un voyage initiatique au cœur de l’État, de la science et de l’économie.

Le plan Écophyto a été conçu dans la dynamique du Grenelle de l’Environnement qui, en 2007, a été le creuset de nombreuses politiques publiques. Lancé en même temps que les plans Ambition Bio et Haute valeur environnementale (HVE), le plan Écophyto, présenté lors du Conseil des Ministres du 10 septembre 2008, ambitionne une baisse de 50 % de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques à l’horizon 2018. Le « si possible » ajouté à l’époque par le Président de la République introduit une ambiguïté qui demeure aujourd’hui.

Trois grandes étapes peuvent être identifiées dans le fil politique de cette promesse non tenue du Grenelle de l’Environnement.

En 2014, un bilan d’étape du plan Écophyto prend la forme d’un rapport de mission parlementaire au Gouvernement. Il acte l’absence de résultats et dessine les axes d’un nouveau plan Écophyto 2.

L’ensemble du mandat présidentiel – sous l’impulsion du ministre de l’agriculture – est guidé par le choix de l’agroécologie, dont la définition est inscrite à l’article premier de la loi d’orientation agricole de 2014. Au-delà de l’inflexion de la PAC en 2013, un faisceau de dispositions législatives iront dans ce sens : loi Labbé de 2014, avec l’interdiction des produits phytopharmaceutiques dans les jardins et espaces publics, création de nouveaux outils (GIEE, CEPP, biocontrôle) et lancement de programmes de recherche.

Dans le même esprit, est actée la décision de confier à l’Anses l’autorisation de mise sur le marché des produits, inscrite à l’article L. 1313-1 du code de la santé publique, ainsi que le déploiement d’une innovation majeure : la phytopharmacovigilance.

Cette période, marquée par un certain volontarisme, s’achève par deux épisodes qui illustrent le rapport de forces qui structure encore aujourd’hui le débat : la trajectoire de redistribution des aides européennes en fonction des actifs est stoppée sous la pression professionnelle et un recours des distributeurs de produits phytopharmaceutiques devant le Conseil d’État retarde la mise en œuvre de l’expérimentation des CEPP.

L’année 2017 a marqué un nouveau temps fort avec le discours du Président de la République à Rungis, qui annonce la tenue des États généraux de l’alimentation (EGA). Ce processus réunissant l’ensemble des parties prenantes est fécond. Il contraste avec les conclusions politiques qui en seront tirées. Un plan Ecophyto 2 + est institué alors même que le déploiement du précédent a été « empêché ». Le catalogue des propositions retenues à l’issue des EGA se traduit dans la loi Egalim en 2018. En dehors du volet « partage de la valeur », les dispositions propres à la transition écologique apparaissent faibles à l’ensemble des observateurs.

Plus grave, la décision de séparer la vente et le conseil est l’archétype de la « fausse bonne idée ». Accomplissement d’une promesse de la campagne présidentielle, cette disposition législative, adoptée au milieu de mesures artisanales, produit l’effet d’un accident industriel. Non seulement la mesure n’est pas effective, mais elle réduit à néant la tentative de remobiliser le conseil agricole, un des impensés majeurs du plan Écophyto depuis son origine.

En 2023, la Première ministre prend l’initiative d’une stratégie Écophyto 2030, dans la dynamique de la planification écologique. Annoncée au salon de l’agriculture, un projet publié cet automne fait actuellement l’objet d’une concertation, avant un lancement prévu début 2024.

Par sa temporalité, le rapport de notre commission d’enquête se positionne donc idéalement, comme une contribution utile au débat public, en amont d’un quatrième plan dont nous ne doutons pas que les auteurs sont sincères.

D’ailleurs, s’agissant d’Écophyto, la question, depuis 2009, n’est pas tant celle de l’intention, mais plutôt de la cohérence entre les moyens mis en œuvre et la fin telle qu’elle est affichée.

En effet, comment expliquer, alors qu’il y a urgence à agir, la persistance d’une forme d’incurie de l’action publique ? L’horizon des – 50% a d’ores et déjà été reculé de douze ans. Ce rapport aurait pu s’intituler : « Comment ne pas retomber dans les mêmes ornières que par le passé » ?

Notre enquête repose pour l’essentiel sur l’expertise de plusieurs rapports officiels dont le diagnostic est implacable, notamment deux rapports d’inspection dont nous avons obtenu communication en recourant aux pouvoirs propres au rapporteur d’une commission d’enquête. Le plus frappant est que ces documents de grande qualité sont restés lettre morte.

Avant de partager les conclusions de nos recherches, il est utile de revenir à la source de ce rapport.

Nous avons choisi d’enquêter sur une décennie de politiques publiques, en prenant comme point de départ la publication de l’expertise collective publiée par l’Inserm en 2013. Ses alertes majeures en termes de santé publique ont été confirmées par l’actualisation de cette même expertise en 2021. Grâce aux nouveaux éclairages sur les effets « cocktail » et la notion d’« exposome », les produits phytosanitaires sont notamment identifiés comme l’une des causes possibles de plusieurs maladies neurodégénératives. Nombre de nos auditions – dont le compte rendu figure en annexe – confirment « la mise en évidence de présomptions fortes de liens entre certaines pathologies et l’exposition aux pesticides », lesquelles « doivent orienter les actions publiques vers une meilleure protection des populations ».

Deux autres points d’alerte ont été relevés dans la proposition de résolution qui a donné naissance à cette commission d’enquête.

Le premier concerne divers rapports et publications – notamment de l’IGEDD – qui ont récemment alerté sur la dégradation de la qualité des eaux superficielles et des nappes phréatiques, dans un contexte d’accélération du dérèglement climatique.

Le second fait écho à l’étude du Proceedings of the National Academy of Sciences qui a été publiée le 15 mai dernier. Elle révèle la disparition de 60 % des oiseaux des milieux agricoles depuis quarante ans. L’un des auteurs de l’étude, Richard Gregory, alerte dans Le Monde : « Jusqu’à présent, beaucoup de personnes minimisaient l’impact des pesticides sur la perte de biodiversité. Ces travaux disent de manière claire et catégorique que nous devons transformer profondément la façon dont nous produisons notre alimentation et gérons la Terre. Nous ne pouvons pas continuer comme ça ».

Face à ces périls, nous ne pouvons que faire le constat d’un échec collectif à réduire notre empreinte chimique et les chiffres, dans une lecture objective, sont sans appel.

Évoquer une décennie « presque » perdue, c’est une façon de saluer les avancées très positives qui sont autant de points d’appui pour Écophyto 2030 :

– Le retrait de la grande majorité des molécules les plus toxiques (CMR 1 et 2), grâce à la mission dévolue à l’ANSES et au processus continu de phytopharmacovigilance ;

– Le déploiement des solutions dites de biocontrôle et un effort de recherche inédit en réponse à un retard signalé dans le rapport susmentionné de 2014. On notera en particulier, au niveau national, le Programme Prioritaire de Recherche « Cultiver et Protéger Autrement » et, au niveau européen, différents projets majeurs aujourd’hui en cours, comme par exemple l’Alliance Européenne de Recherche « Towards a chemical pesticide‐free agriculture », qui rassemble aujourd’hui 37 organismes de 20 pays européens ;

– La réussite du réseau des fermes Dephy, un laboratoire vivant qui a démontré la possibilité de diminuer la pression pesticide de 26 %. Le bilan de ce réseau, dix ans plus tard, suggère que les baisses observées sont sans incidence significative sur le rendement et sur le revenu agricole, tout en confortant d’autres performances environnementales (nitrates, émissions de gaz à effet de serre...) ;

– La mise en œuvre, à travers le programme Certiphyto, d’un effort de formation et de prévention massif pour protéger les utilisateurs, ainsi que la création du Fonds PhytoVictimes en 2019.

En faisant le constat que, malgré ces avancées, les résultats obtenus demeurent très éloignés des objectifs fixés, la proposition de résolution à l’origine de cette commission d’enquête alertait par ailleurs sur le fait que plusieurs dynamiques à l’œuvre constituaient une forme de revirement :

– Faute d’instruments de mesure partagés scientifiquement et démocratiquement, notre société est régulièrement minée par des controverses récurrentes, comme celles sur le glyphosate ou sur les zones de non traitement ;

– La révolution culturelle qui semblait s’être opérée quant à la nécessité de s’affranchir de notre dépendance aux produits phytosanitaires est remise en cause dans le contexte des tensions consécutives à la guerre en Ukraine et des concurrences déloyales sur le marché mondial ;

– Le choix politique majeur du système d’autorisation de mise sur le marché (AMM) confié à l’Anses est aujourd’hui publiquement remis en cause. Ainsi, le 11 mai 2023, l’Assemblée nationale a adopté une résolution relative aux “surtranspositions” de directives européennes en matière agricole fragilisant de fait le règlement de 2009.

Dans le même temps, la proposition de loi “Ferme France” portée par le Sénateur Laurent Duplomb autorise le ministre de l’agriculture à passer outre les décisions de l’Anses en matière d’AMM. Il s’agirait d’un recul sans précédent pour notre sécurité sanitaire et pour l’indépendance de l’expertise scientifique.

Discernant une tonalité “illibérale” dans cette offensive, la proposition de résolution déposée par votre rapporteur justifiait le recours aux pouvoirs spécifiques des commissions d’enquête afin d’éclairer le débat public sur des fondements les plus objectifs possibles.

L’une des grandes questions qui a habité nos travaux est celle du lien entre l’autorité scientifique et la responsabilité politique. Profondément attachés l’un et l’autre au dessein européen et aux principes républicains, le président et le rapporteur de la commission d’enquête ont cherché une voie de conciliation qui protège les décisions scientifiques des pressions économiques, tout en évitant un discrédit de la fonction politique. À défaut d’avoir trouvé la martingale, nos esquisses de réponses contribueront, nous l’espérons, à nourrir la réflexion sur ce sujet sensible.

La commission a par ailleurs été frappée par le sentiment d’une forme d’impuissance publique. Écophyto est comme un véhicule avec un tableau de bord défectueux, qui roulerait sur une route sans radar. Un véhicule sans pilote dont les passagers feraient de la destination même un sujet de controverse. Signe de ce désarroi, le comité d’orientation stratégique (COS) du plan Écophyto lui-même ne s’est pratiquement pas réuni au niveau politique au cours des dernières années.

Il y a eu des engagements et des réussites enthousiasmantes, des agriculteurs, des techniciens, des fonctionnaires, des chercheurs des filières et des territoires qui ont tenu la lumière allumée. Mais globalement, les auditions de responsables politiques nous ont convaincus du besoin d’un pilotage interministériel puissant, pour que les mêmes causes ne produisent pas les mêmes effets. Nous pressentons ici, comme pour d’autres politiques publiques, le besoin d’un récit politique qui ferait ici de l’agroécologie une odyssée partagée. Le besoin également d’une nouvelle comptabilité mettant en valeur l’investissement de prévention au regard du coût phénoménal de la réparation des impacts sur la santé environnementale et la fertilité des sols.

Enfin et surtout, trois grandes interrogations ont traversé nos auditions. Elles sont de nature à fragiliser l’atteinte de l’objectif si nous n’y apportons pas de réponse claire.

– La trajectoire Écophyto est-elle compatible avec les deux autres grands objectifs de la nation que sont la souveraineté alimentaire et l’atténuation – adaptation au dérèglement climatique ?

– Est-elle techniquement réaliste ?

– Est-elle, enfin, économiquement soutenable pour les agriculteurs ?

Sur ces enjeux capitaux, la controverse scientifique est vive et chacun peut prendre appui sur telle ou telle étude pour soutenir ses propres convictions et intérêts. Sollicité, le SGPE admet avec humilité́ que le bouclage des besoins en biomasse pour l’alimentation et l’énergie ainsi que celui des cycles minéraux garants de la fertilité demeurent des exercices en construction.

Une seule certitude est apparue : on observe une perte d’efficacité des substances actives et une faible production de nouvelles solutions chimiques, alors même que le réchauffement climatique va augmenter la pression des bioagresseurs. Dans ce contexte, tout miser sur la chimie est une voie sans issue.

Par sa puissance scientifique et éthique, ainsi que sa portée planétaire, la prospective Agri Terra Monde guide la réponse de votre rapporteur. Dans le même esprit, le GIEC, dans son sixième rapport (2021), met en évidence que tout est lié : nous ne sauverons pas séparément le climat, l’eau et la biodiversité, qui sont notre assurance-vie.

Oui, les objectifs de diminution de 50 % de pesticide sont conciliables avec les autres attendus – sécurité alimentaire et climatique – mais à la condition sine qua non d’une reconception profonde des systèmes agricoles. Une vision prophylactique de la santé du végétal qui rompt avec l’illusion techno-solutionniste. L’expérience montre que cette reconception est techniquement possible. Le mot clé de cette reconception est diversité ! Diversité dans le temps par l’allongement des rotations, diversité au sein de la parcelle, diversité de la mosaïque paysagère.

Elle suppose une relève générationnelle qu’évoquait déjà Edgard Pisani : « Pour nourrir le monde, nous aurons besoin de tous les agriculteurs du monde ». Dans cette perspective, l’accès à un revenu digne pour l’ensemble des agriculteurs suppose une régulation du marché foncier, un partage de la valeur, un commerce équitable, une réallocation des aides publiques et une forte mutation des filières agro-alimentaires, en lien avec une évolution de nos régimes alimentaires.

Cette transition avait été esquissée par la société civile en 2017, à travers les conclusions de l’atelier onze des EGA :

« Les pouvoirs publics, les entreprises et les filières, les territoires constituent les trois piliers de l’action à conduire, qui impose un dialogue permanent entre eux. Il faut un contrat de long terme, c’est-à-dire des objectifs partagés et vérifiables. Il faudra s’y tenir, ce qui signifie de la stabilité dans le temps et la cohérence des politiques publiques, et leur mise en synergie avec les dynamiques privées et les actions territoriales. Pour réussir, l’action doit être systémique : il faut agir à tous les niveaux, de façon coordonnée, cohérente, en complémentarité. Le verrouillage étant systémique, le déverrouillage doit l’être aussi. »

Lors de notre déplacement à Bruxelles, nous avons découvert la force du processus engagé autour du règlement SUR et, notamment, sa portée en termes d’harmonisation. Le jour de notre dernière audition, le Parlement européen rejetait ce projet de règlement, donnant ainsi un signal politique majeur. Le Green deal serait-il une parenthèse ?

Déjà, certains acteurs économiques et politiques saisissent ce moment pour remettre en cause l’ambition française. À ce titre, il faut sortir de l’ambiguïté du slogan « pas d’interdiction sans solution ». Les bénéfices que les uns tirent du maintien des produits actuels ne sauraient justifier les risques que cela fait peser sur la collectivité dans son ensemble.

Cette clarté est vitale pour que nous nous engagions collectivement à trouver des solutions qui soient au bénéfice de tous.

Dans la dynamique des « jours heureux », le monde paysan, au prix d’une audace inouïe, a été le premier acteur d’une révolution de la productivité qui répondait aux attentes de l’après-guerre. La démonstration a été faite de la force de l’alliance de la puissance publique et de l’esprit d’entreprise, de celle de l’innovation techno-scientifique avec des mécanismes de régulation fondés sur la solidarité et pour partie portés par la profession elle-même.

Nous affirmons aujourd’hui, à travers les conclusions de notre commission d’enquête, qu’il y a un chemin pour une nouvelle révolution verte réconciliant écologie et économie. Elle suppose un nouveau contrat social entre l’État et la société civile.

Nous avons fait le choix de ne pas nourrir la conflictualité mais de poser les jalons d’un débat public serein. Nous espérons que nos 26 propositions seront utiles pour la réussite du plan Écophyto 2030 et pour reconstruire une législation européenne qui prenne avec réalisme la mesure du péril. Puisse ce rapport nous aider à tenir le cap : nourrir et prendre soin procèdent d’une même humanité.

résumé

Notre rapport est composé de 7 parties.

● La première partie est un état des lieux.

Elle analyse l’évolution des usages des produits phytopharmaceutiques, au regard de l’objectif de réduction de 50 %. Globalement, nous observons que les indicateurs sont au même niveau qu’en 2009. La seule avancé notable est liée au retrait des molécules les plus dangereuses (CMR 1, CMR 2). Il faut souligner que ces retraits ne sont pas dus à la dynamique Écophyto mais au cadre réglementaire des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.

Par ailleurs, cette première partie fait le point sur les connaissances scientifiques que nous avons de l’impact des produits phytopharmaceutiques sur la biodiversité et sur la santé humaine. Au-delà des controverses, l’analyse de la littérature scientifique fait apparaître très clairement plusieurs constats forts qui ne font plus l’objet de débats aujourd’hui :

– Tous les compartiments de l’environnement sont contaminés ;

– Sur au moins sur un tiers du territoire national, les pesticides et leurs métabolites constituent une menace majeure pour la ressource en eau potable, a fortiori dans le contexte de réchauffement climatique que nous connaissons, les problèmes de quantité venant aggraver les problèmes de qualité ;

– Pour l’air, nous avons mis à jour l’absence de politique de surveillance nationale et l’absence totale de doctrine quant aux risques toxicologiques s’agissant de l’impact d’une exposition aux produits phytopharmaceutiques par voie inhalée.

– La pollution chimique est le troisième facteur responsable du déclin de la biodiversité animale et végétale, au même niveau que le changement climatique. L’imprégnation générale de l’ensemble des milieux impacte la biodiversité fonctionnelle et les services écosystémiques dont nous sommes directement tributaires (comme la pollinisation).

– Concernant la santé humaine, la mise à jour en 2021 de l’expertise collective de l’Inserm ([1]) renforce les présomptions de liens qui avaient été identifiées en 2013 avec la maladie de Parkinson, certains troubles cognitifs, la maladie d’Alzheimer, les lymphomes non hodgkiniens et le cancer de la prostate.

– Pour les enfants, elle établit des liens avec certaines leucémies, des tumeurs du système nerveux central mais également des troubles du développement neuropsychologique et moteur.

Les travailleurs de la terre sont les premiers concernés : le Fonds d’indemnisation des victimes des pesticides (FIVP) est porteur de progrès, comme la prise en charge de l’exposition in-utero. Ce Fonds doit être rendu plus visible afin d’atteindre une population cible de l’ordre de 10 000 personnes, d’après les estimations de l’IGAS (contre 650 dossiers traités aujourd’hui).

Notre rapport souligne que, s’agissant des connaissances sur les impacts en santé humaine, nous n’en sommes qu’aux balbutiements. Nous soulignons des enjeux très forts de recherche sur les effets cocktails et épigénétiques, sur la prise en compte de l’exposome, dans une approche « One health ».

● La seconde partie est consacrée au régime d’autorisation, qui a été́ le principal levier de progrès au cours de la dernière décennie pour la réduction de l’usage de certains produits phytopharmaceutiques.

Nous observons que l’expertise scientifique, qui est au cœur de ce régime, fait l’objet d’une certaine défiance. Elle est soupçonnée par les uns, d’être sous influence, tandis que certains milieux économiques lui prêtent un pouvoir exorbitant, sur lequel il faudrait revenir.

Par un travail fin retraçant l’historique des réglementations françaises et européennes, nous avons tiré la conclusion qu’il fallait nous inscrire dans le continuum législatif initié il y a deux décennies : la crédibilité de l’autorité scientifique doit être confortée. Cela suppose de la protéger de l’influence des lobbys, notamment dans la phase d’élaboration des lignes directrices qui encadrent les évaluations des produits phytopharmaceutiques. Cela passe également, a minima, par le transfert de principes déontologiques du monde du médicament à celui de la phytopharmacie. Cela suppose enfin une actualisation permanente de la science réglementaire, pour qu’elle soit en phase avec la science académique.

La France a développé un savoir-faire pionnier dans la phytopharmacovigilance, qui permet de prendre en compte les effets à long terme des produits, après leur autorisation de mise sur le marché. Ce mécanisme doit être consolidé. Cela implique de rehausser la taxe sur les ventes des produits phytopharmaceutiques qui la finance depuis 2014.

Nous pensons que les agences doivent aussi être confortées sur le plan matériel pour mener à bien leurs missions. Actuellement, les évaluations sont trop lentes, et les agences n’ont pas les moyens d’explorer de nouveaux champs comme ceux de l’exposome ou de l’épigénétique. Nous recommandons des moyens supplémentaires qui doivent notamment permettre d’accélérer la mise sur le marché de solutions attendues par les agriculteurs, comme le biocontrôle et les préparations naturelles peu préoccupantes (PNPP).

● Face au constat de l’échec de la massification des changements de pratiques, la troisième partie énonce des recommandations propres à réparer le continuum recherche – développement et à réarmer le conseil agricole.

Portés par des programmes français et européens, les progrès de la recherche publique (Inrae, Anses et instituts techniques) sont la grande réussite de cette dernière décennie. Ils concernent aussi bien les solutions technologiques (génétique, numérique, robotique) que les agro-systèmes. Sur ce deuxième volet, un approfondissement doit être apporté sur l’agronomie et les paysages, les territoires et la sociologie.

Nous identifions parfois un manque de coordination entre acteurs de la recherche et un défaut de ciblage des programmes, lesquels nuisent à notre capacité à apporter des solutions aux agriculteurs, en amont des retraits de molécules ou de produits.

Le réseau des fermes Dephy, comme les groupes de développement, sont des laboratoires vivants qui démontrent qu’il est techniquement et économiquement possible de produire en s’affranchissant de la dépendance aux produits phytopharmaceutiques. Dans ce contexte, il paraît incompréhensible que les pouvoirs publics aient décidé d’amputer d’un tiers les moyens du réseau Dephy. Par ailleurs, le programme des « 30 000 fermes » décidé en 2014, dans le but de diffuser les changements de pratiques à partir du réseau Dephy, plafonne aujourd’hui à 10 % de cet objectif. Les GIEE, qui ont été créés dans le même esprit, n’ont pas non plus connu le développement espéré.

Le conseil agricole est le grand impensé et le principal échec de cette décennie. La séparation du conseil et de la vente des produits phytopharmaceutiques a dévitalisé le processus prometteur des certificats d’économie des produits phytopharmaceutiques (CEPP). Sur le terrain, on est réduit à un double constat d’échec : le conseil commercial perdure officieusement, ce qui engendre une insécurité juridique pour les agriculteurs ; et le conseil stratégique, cinq ans après sa mise en œuvre, n’atteint pas 20 % des agriculteurs cibles, lesquels pourraient se voir privés de leur Certiphyto.

● La quatrième partie pose le constat d’un rendez-vous manqué avec le Plan stratégique national (PSN), qui aurait pu marquer le tournant agroécologique de l’agriculture française. Ce tournant est indispensable si l’on veut réussir à réduire notre dépendance à la chimie. Le choix d’avoir des éco-régimes faibles, accessibles à tous, sans changement significatif dans les pratiques agricoles ; un cahier des charges de la Haute Valeur Environnementale (HVE) qui rate la cible d’un alignement avec le plan Écophyto… Autant d’orientations qui traduisent, comme dans d’autres pays européens – mais pas dans tous ! – un manque d’ambition. 100 % des exploitations agricoles atteignent actuellement le niveau 1 de l’éco-régime à pratiques égales, et 85 % le niveau 2.

Avec la panne des financements pour accompagner la traversée de la crise de l’agriculture bio, et l’incapacité à soutenir la croissance de la demande en contrats de mesures agro-environnementales et climatiques (Maec), deux moteurs essentiels pour la diminution de l’usage des produits phytopharmaceutiques se trouvent grippés.

Globalement, les aides de la Politique agricole commune (Pac) continuent à être réparties de façon inégalitaires. Faute de régulation, elles encouragent un agrandissement et une spécialisation des exploitations, qui fragilisent l’élevage et, par là même, l’agroécologie. En 2021, 20 % des exploitations agricoles concentrent 55,7 % du total des aides Pac octroyées.

● La cinquième partie analyse ce qui, dans le fonctionnement du marché, constitue un frein à la réduction de l’usage des produits phytopharmaceutiques. Face au constat d’une perte de compétitivité de l’agriculture française, nous dénonçons les concurrences déloyales dont nos agriculteurs sont victimes. Ces concurrences viennent trop souvent de nos voisins européens, qui n’appliquent pas la réglementation européenne en matière de recours à la phytopharmacie avec la même rigueur. Mais elles résultent aussi des pays tiers, qui n’ont pas du tout les mêmes exigences sanitaires que nous. Dans ce contexte, les contrôles sont insuffisants et lacunaires et les mesures-miroirs demeurent incantatoires.

Les pratiques vertueuses peuvent être aussi découragées sur le marché intérieur. Cinq ans après la loi Egalim, qui devait favoriser l’agroécologie à travers les marchés publics, le taux de produits locaux et de qualité dans la restauration collective n’est que de 20 %, au lieu des 50 % attendus. Et les mécanismes d’intervention sur les marchés publics prévus par la loi Climat ne sont pas activés.

Globalement, nous constatons une situation de verrouillage généralisé. Le poids de la publicité agro-alimentaire représente 1 000 fois celui de l’information publique sur l’alimentation. Les deux tiers de la surface agricole sont consacrés à l’alimentation animale, sans que nous ayons pu reconquérir notre souveraineté en matière de protéines. Une reconception des systèmes de production est impossible sans une réforme structurelle des filières agroalimentaires et une évolution de nos régimes alimentaires.

● La sixième partie traite de la gouvernance des différents plans Écophyto. Elle pose le constat de l’échec du pilotage interministériel et de l’incapacité à articuler les 71 millions d’euros du plan Écophyto avec les 643 millions d’euros consacrés à l’agroécologie et, plus encore, avec les 16 milliards d’euros des concours publics à l’agriculture (aides publiques françaises et européennes et aides fiscales).

Entre 2019 et 2023, le Conseil d’orientation stratégique (COS) du plan Écophyto ne s’est pas réuni une seule fois au niveau politique. Nous avons constaté le caractère clairement indigent du portage interministériel, en raison, d’une part, d’un manque d’investissement des différents ministres concernés et d’un manque d’impulsion de la part de Matignon ; d’autre part, de l’absence de pilotage opérationnel de cette politique, faute de responsable identifié.

Il faut ajouter à tout cela l’impression générale d’un manque de redevabilité sur l’emploi des aides publiques dispensées. Les moyens financiers sont saupoudrés, les actions sont mises en œuvre par des opérateurs mal coordonnés et, au total, les résultats sont peu évalués.

Nous avons également observé une rupture entre l’échelon national et territorial et la trop faible mobilisation de certains acteurs clé comme les Draaf et les chambres d’agriculture.

● Le septième et dernier chapitre porte sur un enjeu que nous avons identifié comme étant l’un des plus sensibles : la contamination des aires de captage pour l’alimentation en eau potable.

Le dérèglement climatique n’aura pas seulement des conséquences sur l’émergence de nouveaux bioagresseurs : il impactera directement nos ressources hydriques. Il induira une concentration des pollutions dans les masses d’eau, alors même que les problèmes de qualité sont déjà massifs. Entre 1980 et 2019, 4 300 captages ont dû être fermés pour cause de pollution, principalement aux nitrates et aux pesticides. Une instruction du Gouvernement datée de 2020 souligne que, du fait de ces pollutions, le coût estimé du traitement pour rendre l’eau potable est compris entre 500 millions et 1 milliard d’euros par an.

Les outils disponibles – déclarations d’utilité publique, zones soumises à contrainte environnemental (ZSCE), obligations réelles environnementales (ORE) – sont, faute d’autorité publique, trop peu mobilisés pour stopper la contamination des captages. L’extension du droit de préemption des collectivités territoriales par les lois « Engagements et proximité » (2019) et « 3DS » (2022) apparaît d’ores et déjà insuffisant. Une évolution du droit du sol semble indispensable afin de protéger l’eau comme un bien commun.

I. réduire les risques et usages des produits phytosanitaires, un impératif qui ne peut plus faire débat aujourd’hui

Après avoir défini les produits phytopharmaceutiques et précisé leurs usages au sein de la ferme France (A), votre rapporteur fournira un état des lieux des données de la science, lesquelles ne permettent plus, aujourd’hui, de douter de leurs impacts indésirables et graves en termes de santé environnementale (B).

Il en ressortira la pertinence – et même l’urgence – d’une réduction de l’usage de ces produits à hauteur de 50 %, conformément à l’objectif que la Nation s’est donné dès 2008.

A. définition et état des lieux des usages au sein de la ferme France

1. Que sont les produits phytosanitaires ?

a. Un moyen de protection des cultures qui s’est imposé après la deuxième guerre mondiale

Protéger les cultures face aux bioagresseurs et compétiteurs, une nécessité

Les cultures sont toutes soumises à des contraintes environnementales et à des agressions biologiques extérieures qui les fragilisent.

Ces attaques sont le fait d’organismes de natures très diverses, qui entravent le développement des cultures soit en les attaquant (bioagresseurs), soit en constituant une concurrence néfaste pour l’accès aux ressources – lumière, eau, aliments (compétiteurs). Il s’agit notamment :

– de champignons, virus et bactéries qui provoquent des maladies ;

– d’espèces végétales qui concurrencent les plantes cultivées, communément appelées adventices ;

– et d’animaux dits ravageurs, comme les insectes.

Quelles que soient les méthodes utilisées, la protection des cultures est nécessaire pour garantir la production agricole. Selon le type d’attaque, la culture peut être quasi entièrement perdue en l’absence de moyen de lutte. L’histoire regorge ainsi d’épisodes tragiques causés par des ravageurs, que l’on pense à la grande famine irlandaise de 1845, causée par un champignon, le mildiou, sur les pommes de terre, ou encore au phylloxera qui, à la fin du XIXème siècle, a attaqué les vignes en France. Beaucoup plus récemment, on peut citer l’exemple de la chrysomèle du maïs, qui a détruit les racines du maïs aux États-Unis et au Canada en particulier.

L’absence de protection des cultures peut aussi poser des problèmes en termes de sécurité sanitaire, les denrées issues des cultures attaquées devenant dangereuses pour la santé. C’est ainsi que des solutions ont été mises au point pour lutter contre des toxines développées naturellement par des champignons attaquant les cultures. Si elles ne sont pas élimées, ces mycotoxines, à l’instar de l’ergot du seigle, peuvent s’avérer nocives pour la santé humaine.

Une révolution dans la protection des cultures avec l’invention des pesticides de synthèse

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, l’apparition d’un nouveau type de produits phytosanitaires synthétisés par l’homme a accompagné des transformations très importantes dans le monde agricole.

L’utilisation de produits, mélanges ou techniques pour protéger les cultures est très ancienne. Jusqu’au milieu du XXème siècle, les produits utilisés étaient fabriqués ou obtenus naturellement. Le développement de produits chimiques – autrement dit de synthèse – pouvant cibler les bioagresseurs de manière certaine pour les éliminer ou réduire leurs effets néfastes a permis de sécuriser les rendements dans des proportions inédites.

Cela explique le succès rencontré par ces produits, qui ont été adoptés dans le monde entier. Cet essor repose également sur leur prix très abordable regard du rendement qu’ils garantissent, sur l’amélioration des conditions de travail permise au sein des exploitations agricoles du fait, notamment, de la réduction du travail mécanique, et sur une certaine simplicité d’utilisation – laquelle a cependant eu pour contrepartie un étiolement des compétences agronomiques.

Un accroissement considérable de la production et des rendements

Combiné à d’autres évolutions de l’agriculture, comme l’usage des engrais chimiques, le recours aux produits phytosanitaires de synthèse a contribué à la forte croissance de la production agricole végétale et animale.

Au niveau mondial une véritable révolution agricole s’est opérée, qui a conduit à la multiplication par 3,4 de la production végétale agricole, de 2 588 millions de tonnes en 1960 à 8 923 millions de tonnes en 2016 ([2]). En France, par exemple, la production de blé est passée de 7,6 millions de tonnes en 1950 à 32,9 millions en 1997. Cette croissance résulte d’une amélioration notable des rendements. Ainsi, par exemple, entre 1945 et 1995, le rendement moyen des blés français a été multiplié par 4,5, pour atteindre 70 quintaux à l’hectare, avant de se stabiliser à ce niveau ([3]).

évolution du rendement moyen annuel du blé

En 2019, le chiffre d’affaires de la production agricole française s’élevait à 77 milliards d’euros, soit 18 % de la production agricole de l’Union européenne en valeur ; cela fait de la France le premier pays en termes de production agricole dans l’Union Européenne. La même année, la valeur dégagée par l’ensemble des activités agricoles et agroalimentaires représentait 3,4 % du PIB français :

– 1,6 % pour la production primaire issue de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche ;

– 1,8 % pour les activités de transformation réalisées par les industries agroalimentaires.

La valeur de la production agricole s’élevait à 81,6 milliards d’euros en 2021 et à 96 milliards d’euros en 2022, selon les estimations de l’Insee ([4]).

Un usage croissant des pesticides, associé à la généralisation d’un certain type d’agriculture

L’augmentation de l’usage des pesticides a été une tendance mondiale. Les ventes ont ainsi été multipliées par 20 à 30 à l’échelle de la planète entre les années 1960 et 1990.

Cette montée en charge des traitements de synthèse est allée de pair avec la mise en place d’un système agricole de plus en plus spécialisé. En effet, comme l’a expliqué M. Jean-Marc Meynard lors de son audition ([5]), la France s’est, de manière croissante, sous l’influence du commerce international, spécialisée dans certaines cultures pour lesquelles elle dispose d’un avantage comparatif : blé, colza, maïs – spécialisation qui a induit des rotations de plus en plus courtes. Par ailleurs, le travail du sol a été réduit, sous l’influence de plusieurs facteurs.

L’ensemble de ces éléments, associés à la recherche de rendements élevés, ont contribué à accroître le besoin de traitements et donc, la dépendance aux pesticides de synthèse : les rotations courtes et la diminution du travail du sol favorisent les bioagresseurs et les adventices. Ainsi, une interdépendance s’est forgée entre ce système agricole de plus en plus intensif et spécialisé et le recours aux traitements phytosanitaires.

Il convient de noter que ce mouvement de spécialisation est allé de pair avec l’agrandissement des exploitations. La taille moyenne des exploitations est ainsi passée de 19 hectares en 1970 à 42 hectares en 2000 et à 69 hectares en 2020 ([6]). La part des exploitations de plus de 200 hectares a augmenté d’un tiers entre 2010 et 2020, alors que la part des exploitations de moins de 20 hectares diminue nettement ([7]).

Ainsi, en 2020, on comptait 389 900 exploitations agricoles en France, soit 100 000 de moins qu’en 2010, tandis que la surface agricole utile (SAU) se maintient à 26,7 millions d’hectares ([8]).

Concentration du secteur des entreprises de phytopharmacie

Source : BASIC, d’après IPES Food (Too big to feed: Exploring the impacts of mega-mergers, consolidation and concentration of power in the agri-food sector, 2017) et Umetsu & Shirai (Development of Novel Pesticides in the 21st Century. J. Pestic. Sci. 45, 2020).

b. Effort de définition

Votre rapporteur emploiera indifféremment le terme « produit phytopharmaceutique » utilisé dans la réglementation française et européenne, et le terme « produit phytosanitaire », qui porte le même sens. Par souci de précision, il évitera en revanche le terme « pesticide », dont la définition est sensiblement différente.

Le terme « pesticide » inclut également la catégorie des biocides

Le terme « pesticide », fréquemment employé pour qualifier les produits phytosanitaires, se réfère en réalité à une catégorie plus large incluant également les produits biocides. Il est dérivé du mot anglais « pest » qui signifie ravageurs. Il désigne, de manière générale, les produits utilisés pour la prévention, le contrôle ou l’élimination d’organismes indésirables, qu’il s’agisse de plantes, d’animaux (insectes, acariens, mollusques, etc.), de champignons ou de bactéries.

Inclus dans les pesticides, les produits biocides visent à détruire, repousser ou rendre inoffensif un organisme nuisible par le moyen d’une action chimique ou biologique. Ils ne visent pas particulièrement les organismes nuisibles aux végétaux et sont plutôt destinés à un usage domestique, professionnel ou industriel. On trouve dans cette catégorie aussi bien des produits désinfectants à usage domestique ou médical, que des produits de protection des matériaux et des peintures de protection.

Ces produits font l’objet d’une réglementation distincte, en vertu du règlement européen n° 528/2012 ([14]). Les substances actives contenues dans ces produits doivent être approuvées ou inscrites à l’annexe I du règlement précité, après évaluation par l’Agence européenne des produits chimiques (Echa).

Il convient de noter que certains insecticides ou herbicides sont à la fois considérés comme des produits biocides et des produits phytopharmaceutiques. Par exemple, les produits mis sur le marché visant à lutter contre les chenilles processionnaires lorsqu’elles représentent un danger pour les végétaux sont des produits phytopharmaceutiques. Mais ils prennent le statut de biocides dès lors qu’ils servent à prévenir un danger contre les populations. La même molécule peut donc avoir, selon l’usage, un statut de biocide ou de phytosanitaire.

Si ce point met en lumière le fait que les produits biocides sont susceptibles de présenter la même dangerosité que les produits phytosanitaires, le présent rapport se concentrera sur les seconds, en raison des enjeux spécifiques associés à leur usage dans l’agriculture.

Définition des produits phytopharmaceutiques

L’article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime définit les produits phytopharmaceutiques comme « les préparations contenant une ou plusieurs substances actives et les produits composés en tout ou partie d’organismes génétiquement modifiés présentés sous la forme dans laquelle ils sont livrés à l’utilisateur final, destinés à :

a) Protéger les végétaux ou produits végétaux contre tous les organismes nuisibles ou à prévenir leur action ;

b) Exercer une action sur les processus vitaux des végétaux, dans la mesure où il ne s’agit pas de substances nutritives ;

c) Assurer la conservation des produits végétaux, à l’exception des substances et produits faisant l’objet d’une réglementation communautaire particulière relative aux agents conservateurs ;

d) Détruire les végétaux indésirables ;

e) Détruire des parties de végétaux, freiner ou prévenir une croissance indésirable des végétaux »

Les produits phytosanitaires visent ainsi tout aussi bien à protéger les végétaux cultivés contre les agressions qu’à détruire les végétaux indésirables et à entraver le fonctionnement vital des bioagresseurs pour réduire la pression sur les cultures. Ils neutralisent le plus souvent une fonction métabolique au sein du bioagresseur, ce qui a pour effet d’empêcher son développement ou son fonctionnement. C’est, par exemple, le cas du glyphosate, qui vient s’insérer dans une enzyme assurant la synthèse d’un certain nombre d’acides aminés, ce qui a pour effet ultime de tuer l’organisme indésirable. Un grand nombre de familles de produits phytopharmaceutiques agissent sur le système nerveux et les neurotransmetteurs des organismes ravageurs.

De quoi se compose un produit phytopharmaceutique ?

Les produits phytopharmaceutiques sont toujours composés d’une substance active et d’éléments dits de co-formulation qui contribuent à l’efficacité du produit. On trouve en particulier :

– des substances ou préparations dites « phytoprotectrices » qui sont ajoutées à un produit phytopharmaceutique pour annihiler ou réduire les effets phytotoxiques du produit sur certaines plantes ;

– des substances ou préparations dites « synergistes » qui, bien que n’étant pas assimilables à une substance active, peuvent renforcer l’activité de la ou des substances actives présentes dans un produit phytopharmaceutique ;

– et enfin des substances ou préparations dénommées « coformulants » qui sont utilisées ou destinées à être utilisées dans un produit phytopharmaceutique ou un adjuvant, mais qui ne sont ni des substances actives ni des phytoprotecteurs ou synergistes.

Les produits phytosanitaires sont également utilisés avec des adjuvants qui renforcent leurs propriétés physiques, chimiques et biologiques ([15]). En France, les adjuvants sont autorisés par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) ([16]).

2. Quels en sont les usages au sein de la ferme France ?

Avant d’envisager une politique de réduction de la phytopharmacie, il convient d’avoir une vision claire des usages qui en sont faits et de leur évolution. Cela pose d’emblée la question de la mesure de ces usages.

a. De la difficulté de mesurer les usages et leur évolution

Dès le début des plans Écophyto, s’est posée la question des indicateurs auxquels il serait possible de recourir pour mesurer l’évolution des usages de produits phytopharmaceutiques au sein de la ferme France. Cela a conduit à l’utilisation simultanée de plusieurs indicateurs.

L’indice de fréquence de traitement (IFT)

L’IFT est l’un des trois indicateurs les plus fréquemment utilisés pour suivre l’utilisation des produits phytosanitaires. Il correspond au nombre de doses appliquées par an ou par campagne culturale sur une surface donnée. Il est calculé au niveau de chaque parcelle, puis au niveau de chaque exploitation, à partir des informations fournies par l’exploitant.

C’est ainsi un indicateur qui mesure l’évolution des usages à une échelle plutôt « micro », en partant des données d’usage réel. Il permet de mesurer le degré de dépendance des pratiques agricoles à l’utilisation des produits. Chaque agriculteur peut ainsi connaître son IFT. En multipliant ces données par la superficie des surfaces cultivées, on peut avoir des informations sur les usages par type de culture, et effectuer des comparaisons dans le temps.

La quantité de substances actives (QSA)

La QSA est l’indicateur historique et l’un des indicateurs de référence du plan Écophyto. Elle correspond au volume annuellement vendu de substances actives contenues dans les produits phytosanitaires. Elle est déterminée en s’appuyant sur les ventes de produits phytopharmaceutiques enregistrées dans la banque nationale des ventes des distributeurs de produits phytopharmaceutiques (BNV-D), lesquelles servent de base au calcul de la redevance pour pollutions diffuses (RPD).

Exprimé en tonnages, il s’agit de l’indicateur le plus simple. Il facilite les comparaisons internationales, dans la mesure où tous les pays utilisent les tonnages.

Cependant, il ne permet pas d’apprécier finement les évolutions des usages. En effet, il ne mesure pas l’intensité des traitements appliqués sur une culture en termes de substances actives. Or, un certain nombre de nouveaux produits sont efficaces à des doses plus faibles, grâce aux progrès de la recherche. Ainsi, une baisse de la QSA ne traduit pas toujours une réduction de la pression chimique.

Le nombre de doses-unité (Nodu)

Pour compléter l’analyse permise par la QSA, dans le cadre du premier plan Écophyto a été mis au point un nouvel indicateur visant à déterminer le nombre de doses-unité (Nodu).

Également fondé sur les données des ventes issues de la BNV-D, le Nodu additionne les quantités de substances actives vendues, pondérées par leur dose « de référence » (dose unité propre à chaque substance active). Cette technique de normalisation des substances actives permet de sommer des substances employées à des doses très différentes.

Il existe aujourd’hui un Nodu agricole, un Nodu non agricole et un Nodu global. Le Nodu n’intègre pas les produits de biocontrôle, mais l’on calcule par ailleurs un Nodu « Vert Biocontrôle » qui permet de suivre le recours aux produits de biocontrôle soumis à autorisation ne contenant pas de substance active classée comme dangereuse ([17]).

Le Nodu présente l’intérêt d’être moins sujet que la QSA à des confusions d’effet liées à l’augmentation des concentrations et/ou de l’efficacité des produits (cf. supra). Il permet ainsi d’avoir une vision plus précise de l’évolution de la pression chimique.

Mais le Nodu – comme l’IFT – présente l’inconvénient de ne pas retracer les efforts réalisés par les agriculteurs – sous l’impulsion de la règlementation – pour recourir à des produits moins nocifs pour la santé et pour l’environnement. Ainsi, la réduction importante des substances CMR depuis 10 ans (cf. supra) est sans effet sur l’évolution globale du Nodu. Pire, les choses pourraient même jouer parfois en sens inverse. En effet, lorsque l’on retire un produit classé CMR, très efficace pour lutter contre les bioagresseurs, pour lui substituer un produit moins agressif mais moins efficace, qu’il va falloir appliquer en quantités plus importantes, et/ou à doses répétées, cela dégrade mécaniquement l’IFT et le Nodu.

Le Nodu est ainsi inopérant s’il s’agit de rendre compte des risques induits par les produits utilisés pour l’environnement et la santé. Il ne faut pas négliger le côté décourageant que peut avoir un tel indicateur, pour les producteurs qui estiment faire des efforts pour réduire les risques liés aux pesticides.

En outre, le Nodu est un indicateur spécifiquement français, qui ne permet donc pas les comparaisons à l’échelle européenne et internationale. Comme le souligne M. Christian Huyghe, directeur scientifique à l’Inrae, « en matière de pilotage du recours aux pesticides, tous les pays européens ont fait preuve de créativité et, mis à part le tonnage, il n’y a pas deux pays qui aient recours aux mêmes indicateurs. » ([18])

b. Des usages qui situent l’agriculture française dans la moyenne européenne

Entre 2011 et 2021, les quantités de substances actives contenues dans des produits phytosanitaires vendus dans l’Union européenne ont connu une relative stabilité, autour de 350 000 tonnes par an. Selon les statistiques de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), en 2021, l’Union européenne avait utilisé 354 082 tonnes de substances actives dans l’agriculture, les États-Unis 457 385 et la France seule 69 602 tonnes, sur le même périmètre. La France était ainsi le 9ème consommateur mondial de substances actives en 2021.

La France se classe depuis longtemps dans la moyenne des pays de l’UE en ce qui concerne les QSA utilisées ramenées à l’hectare. Ainsi, selon la FAO, ce sont les Pays-Bas qui utilisent le plus de pesticides dans l’UE, avec 10,82 kilogrammes par hectare de terres cultivées en 2020 ; viennent ensuite Chypre (9,24 kg/ha) et l’Irlande (6,66 kg/ha). L’Allemagne (4,05 kg/ha) et la France (3,44 kg/ha) se situent dans la moyenne européenne (3,3 kg/ha), tandis que l’Italie (6,11 kg/ha) se situe au-delà ([19]) .

c. Des volumes très variables selon les catégories de produits

En 2021, les herbicides représentent 44 % des substances actives vendues en France, les fongicides et bactéricides 41 %, les insecticides et acaricides 11 %, les 4 % restant étant constitués d’autres produits, comme les régulateurs de croissance ([20]). Les graphiques ci-dessous illustrent cette répartition des ventes, ainsi que leur évolution par catégorie depuis 2008.

Évolution annuelle des quantités de substances actives vendues en France, par fonction

Source : Infographie annuelle de la BNV-D 2021 – OFB.

Les herbicides

Il s’agit des premiers produits phytopharmaceutiques de synthèse qui ont été développés par l’industrie chimique, et aussi de la catégorie la plus utilisée en volume dans le monde. Les herbicides visent à lutter contre les adventices, qui constituent des compétiteurs pour les cultures.

Le glyphosate était, en 2014, l’herbicide le plus utilisé dans le monde avec plus de 800 000 tonnes vendues. En 2021, les ventes totales de glyphosate à travers l’UE étaient estimées à près de 45 000 tonnes, en recul cependant par rapport à 2017 (plus de 46 000 tonnes).

En France, en 2021, les herbicides représentaient 30 000 tonnes de substances actives vendues, dont 7 900 tonnes de glyphosate. Le glyphosate représente ainsi la deuxième substance active la plus utilisée en France (12 % du total annuel des ventes de pesticides sur la période 2016-2021) ([21]).

Les fongicides

Les fongicides sont des produits qui permettent de lutter contre les maladies cryptogamiques (champignons), notamment contre le mildiou, l’oïdium ou encore les moisissures.

En 2021, 29 000 tonnes de substances actives fongicides ont été vendues en France. Les fongicides ont la particularité d’être appliqués à la fois de façon prophylactique (en prévention) et curative.

Les insecticides et autres traitements

Les insecticides ciblent les insectes adultes ou les larves et visent à les éliminer par des modes d’actions divers. La plupart des produits sont des neurotoxiques qui endommagent le système nerveux de l’insecte pour aboutir à sa mort. En 2021, 8 000 tonnes de substances actives insecticides ont été vendues en France.

Globalement, on constate, au niveau mondial, une baisse importante des quantités d’insecticides utilisées au cours des dernières décennies, qui s’explique notamment par la mise sur le marché de substances actives utilisées à des doses plus faibles. C’est le cas des pyrèthrerinoïdes de synthèse, par exemple, qui peuvent être homologués à seulement 7,5 grammes par hectare.

Parallèlement, certaines substances ont été́ interdites, en particulier les organochlorés, utilisés à de plus fortes doses, comme le lindane. Les substances organochlorées spécifiques, qui sont des insecticides à large spectre, ont été parmi les premiers pesticides de synthèse utilisés à grande échelle en agriculture. Aujourd’hui, la plupart de ces produits sont interdits en vertu de la Convention internationale sur les polluants organiques persistants et des règlements européens liés ([22]), étant considérés comme fortement persistants, bioaccumulables et toxiques.

Il existe d’autres catégories de pesticides comme les molluscicides, qui permettent de lutter contre certaines espèces animales comme les limaces ou les escargots. Les traitements des semences ([23]) constituent également des produits phytopharmaceutiques, à l’inverse des engrais chimiques qui sont considérés comme des matières fertilisantes. Ils représentent moins de 1 % des ventes.

Quelques familles chimiques de pesticides et leurs cibles principales

Source : Pesticides, effets sur la santé, Expertise collective, Inserm, 2013.

Le cas particulier du biocontrôle

Le biocontrôle désigne un ensemble d’agents, de solutions et de techniques considérés comme naturels pour protéger les végétaux. Les solutions de biocontrôle ont été définies à l’article L. 253-6 du code rural et de la pêche maritime comme « des agents et produits utilisant des mécanismes naturels dans le cadre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures, [comprenant] en particulier :

1° Les macro-organismes ;

2° Les produits phytopharmaceutiques comprenant des micro-organismes, des médiateurs chimiques comme les phéromones et les kairomones et des substances naturelles d’origine végétale, animale ou minérale. » ([24]).

Le biocontrôle désigne également des techniques visant à protéger les cultures, consistant par exemple à introduire des males stériles au sein d’une population de ravageurs afin de limiter la reproduction de l’espèce, ainsi que l’introduction d’espèces ou d’organismes qui sont les prédateurs naturels de certains bioagresseurs et qu’on ne trouve pas naturellement en France.

Il convient de noter que seuls les produits définis au 2° de l’article L.253-6 comptent parmi les produits phytosanitaires. Ce n’est pas le cas des autres solutions de biocontrôle.

Mme Céline Barthet, présidente de l’Association française des produits de biocontrôle, a souligné, lors de son audition, que le chiffre d’affaires global du marché des produits de biocontrôle s’établissait à 278 millions d’euros en 2022, ce qui représente environ 10 % du chiffre d’affaires global généré par la vente de produits de protection des plantes, contre 5 % en 2012 ([25]).

d. …et selon les cultures

Toutes les cultures ne nécessitent pas le même type ni la même intensité de traitements. Par ailleurs, si l’on considère la surface agricole française dans son ensemble, il convient de souligner le cas particulier des surfaces toujours en herbe (prairies permanentes, alpages), qui représentent le tiers de la SAU française et ne sont traitées que de manière résiduelle.

Le reste de la SAU est occupé par les terres arables (environ 62 %) et les cultures pérennes (4 %). Les intensités de traitements des différentes espèces cultivées sur ces terres sont appréciées au moyen de l’IFT.

L’intensité des usages doit être appréciée au regard du poids des cultures dans la SAU française

Votre rapporteur estime que les IFT des cultures ne peuvent être appréhendés indépendamment de la surface cultivée, pour chacune d’entre elle, dans la sole française. Il convient ainsi de chercher à rapprocher les IFT des cultures de la surface agricole utile cultivée en France. Le graphique ci-après juxtapose ces deux données, ce qui permet de mieux appréhender le poids de chaque culture dans les QSA utilisées en France.

mise en perspective des IFT des cultures avec la SAU cultivée en france

Source : données des enquêtes « pratiques culturales » du ministère de l’agriculture (grandes cultures : campagne 2017 ; légumes et arboriculture : campagne 2018 ; viticulture : campagne 2019).

Cet examen fait apparaître le poids relatif des grandes cultures – blé, pommes de terre, colza, betteraves, pois – ainsi que celui de la vigne. S’il n’est pas possible d’obtenir un chiffrage précis du volume global de produits phytosanitaires utilisé pour chaque culture ([26]), on peut en obtenir un ordre de grandeur en multipliant les IFT des cultures par la SAU occupée en France.

Votre rapporteur estime ainsi que les grandes cultures représentent grosso modo 70 % des volumes de produits phytosanitaires utilisés, la vigne un peu moins de 20 %, les autres cultures représentant les 10 % restants (principalement les fruits et légumes).

Le poids relatif des produits phytosanitaires peut aussi être apprécié, à l’échelle des exploitations, par les dépenses phytosanitaires rapportées à l’ensemble des charges d’exploitation, voire à l’excédent brut d’exploitation (EBE). Le tableau ci-après donne un aperçu de ces proportions pour différents types d’exploitations.

Poids des achats de produits phytosanitaires dans l’EBE et dans les charges des exploitations

Selon la taille d’exploitation

Selon le type d’exploitation

* PBS supérieure à 25 000 € et à 15 000 € dans les outre-mer

Source : Résultats économiques des exploitations agricoles – France, Chiffres clés 2020 - Réseau d’information comptable agricole (Rica).

Le cas particulier du bio, des cultures sans pesticides de synthèse

En France, en 2021, 10 % de la surface agricole utile (SAU) était cultivée en agriculture biologique, représentant 13,4 % des exploitations ([27]). Cette forme d’agriculture a connu une forte croissance au cours des douze dernières années ; en 2010, seule 3 % de la SAU était en agriculture biologique.

L’agriculture biologique répond à un cahier des charges strict, défini aujourd’hui au niveau européen dans le cadre du règlement (UE) 2018/848 ([28]), qui impose en particulier :

– la non-utilisation de produits chimiques de synthèse (pesticides, engrais, désherbants...) ;

– la non-utilisation d’OGM ;

– le respect du bien-être animal (transport, conditions d’élevage, abattage…) ;

– pour les produits transformés, une quantité de 95 % au moins des ingrédients issus de l’agriculture biologique.

Si elle bannit les pesticides de synthèse, l’agriculture biologique admet l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives autorisées ([29]) qui ne peuvent être que d’origine naturelle.

Il convient de noter que certaines substances d’origine naturelle sont considérées comme potentiellement dangereuses du fait de leur accumulation dans l’environnement et font l’objet d’une surveillance et de restrictions particulières, à l’image du cuivre, pour lequel une quantité limite d’utilisation a été définie dans l’ensemble de l’UE (4 kg/ha/an).

Les produits utilisables en bio représentent néanmoins une faible part de l’ensemble des produits phytopharmaceutiques commercialisés en France. L’Anses a indiqué à la commission d’enquête qu’en novembre 2023, 394 produits phytopharmaceutiques commercialisés étaient autorisés en agriculture biologique, sur plus de 1 500 autorisés au total en France.

En contrepartie, l’agriculture biologique repose davantage sur des solutions de biocontrôle et sur la prévention, afin de réduire la pression sur les cultures et donc le besoin de solutions de traitement. Le passage à l’agriculture biologique représente ainsi un changement à tous les niveaux de la gestion des exploitations agricoles.

e. Une évolution des usages peu convergente avec la trajectoire de réduction annoncée

Une légère baisse des QSA…

Selon les données de la banque nationale des ventes des distributeurs de produits phytopharmaceutiques (dite BNV–D), en 2021, le tonnage de substances actives vendues s’établissait à 67 999 tonnes, dont 24 896 tonnes pour les substances actives utilisables en agriculture biologique et les solutions de biocontrôle et 43 103 tonnes pour le reste ([30]). Entre la période biennale 2009-2010 et la période biennale 2020-2021, on observe ainsi une baisse de 17 % des tonnages de substances actives utilisées dans l’agriculture conventionnelle.

L’évolution au cours des quantités de substances actives (QSA) est retracée dans le tableau suivant, élaboré par l’Office français de la biodiversité :

Évolution des ventes de substances actives (QSA)

% : variation par rapport à la moyenne 2015-2017

Source : Stratégie Écophyto 2030, Données issues de la BNV-D,

UAB : utilisées en agriculture biologique.

Pour les années 2022 et 2023, les données ne sont pas consolidées, mais le ministre de l’agriculture a, lors de son audition ([31]), indiqué qu’elles étaient stables – autour de 43 000 tonnes pour l’agriculture conventionnelle.

…mais une légère hausse du Nodu

Si l’on considère le Nodu, on constate que son niveau est en légère hausse depuis 2009, avec des variations annuelles très importantes. Alors qu’en 2009, il s’établissait à 82 millions d’hectares (Mha) traités, le Nodu a ainsi atteint 88,5 Mha en 2020 et 85,7 Mha en 2021, hors produits de biocontrôle. Les prévisions pour 2022 font état d’une augmentation, pour atteindre 89,4 Mha.

Pour lisser les évolutions interannuelles qui peuvent être substantielles, le Nodu est également présenté en moyenne triennale (cf. graphique).

Il convient de noter des évolutions particulièrement heurtées en 2018 et 2019 : après avoir crû de 23 % en 2018, le Nodu a baissé de 37 % en 2019. Cela s’explique par une combinaison de facteurs : conditions climatiques favorables aux maladies fongiques et aux insectes en 2018 ; hausse de la redevance portant sur les produits phytosanitaires ayant induit un effet de stockage à la fin de l’année, puis de déstockage en 2019.

Écophyto 2030 : on maintient les – 50%, mais la moyenne de référence change

Dans le cadre de la stratégie Écophyto 2030, le Gouvernement a annoncé son intention de maintenir l’objectif d’une réduction de 50 % du Nodu agricole d’ici 2030, comme pour le plan Écophyto 2+, à une nuance près : la moyenne triennale de référence ne sera plus la moyenne triennale 2009-2011, mais la moyenne triennale 2015-2017. Votre rapporteur note que ce rebasage est de nature à réviser l’objectif notoirement à la baisse, la moyenne triennale 2015-2017 étant substantiellement plus élevée (environ 100 millions d’hectares) que la moyenne triennale 2009-2011 (83 millions d’hectares).

Évolution du NODU agricole

% : variation par rapport à la moyenne 2015-2017

Source : Stratégie Écophyto 2030.

Un acquis majeur : la baisse des ventes des substances les plus préoccupantes

Les données globales d’évolution de la QSA et du Nodu ne permettent pas d’apprécier pleinement un changement important dans la nature des produits utilisés depuis le début des plans Écophyto.

En effet, sous l’impulsion de la procédure réglementaire d’autorisation des produits phytosanitaires qui sera détaillée en seconde partie, les QSA des substances actives les plus dangereuses pour la santé ont nettement diminué. Il s’agit en particulier des substances classées cancérigènes, mutagènes et reprotoxiques (CMR) en vertu de la réglementation européenne.

Entre 2009 et 2021, la part des quantités de substances actives vendues classées CMR a ainsi diminué de moitié, passant de 29,2 % à 11,3 %. Pour les substances classées CMR 1 – les plus dangereuses, les ventes sont passées de 5 000 tonnes en 2018 à 780 tonnes en 2021, soit une baisse de 85 % sur une période de 4 ans.

ÉVOLUTION DE LA QSA – FOCUS SUR LES SUBSTANCES CMR (cancérigènes, mutagènes et reprotoxiques)

Source : Stratégie Écophyto 2030 - Données issues de la BNVD - extraites le 02/06/2023 (data 2020 à 2022) et extraites le 27/11/2020 (data 2009 à 2019). Traitements : OFB, MTECT/SDES, 2023.

La forte baisse des usages non agricoles

On note également une forte baisse du Nodu non agricole depuis 10 ans, qui s’explique par les restrictions d’usage des produits phytopharmaceutiques dans les zones non agricoles, intervenues avec la loi Labbé de 2014 ([32]) (cf. encadré). En effet, le Nodu non-agricole a diminué de 86 % entre la période 2009-2011 et la période 2018-2020. En termes de quantité de substances actives, les usages non agricoles sont ainsi devenus négligeables.

f. Les usages dans les Outre-mer

Comme le souligne un rapport de la délégation sénatoriale aux Outre-mer ([36]), hormis Saint-Pierre-et-Miquelon, « toutes les collectivités ultramarines connaissent un climat chaud et humide, tropical ou équatorial, qui se traduit par des températures moyennes plus élevées, des saisons moins marquées, l’absence de période de gel, des précipitations plus importantes qu’en milieu tempéré. Ces facteurs jouent non seulement sur la nature des espèces exploitables, mais aussi sur les modes de culture, parce qu’ils entretiennent la forte pression des ravageurs, des parasites, des maladies, des champignons et des plantes adventices qui se multiplient à des rythmes inconnus en Europe. »

● La prédominance des cultures tropicales

Plus d’un quart de la SAU des départements et régions d’outre-mer est occupée par la canne à sucre, tandis que les cultures permanentes – vergers et bananeraies – représentent près de 20 % de la SAU. Il faut distinguer entre les territoires où dominent les grandes cultures d’exportation, que sont la canne à sucre et la banane, dont les filières sont bien structurées, et ceux ont sont principalement développées « les filières de diversification végétale et animale, dont les marchés sont locaux, les volumes restreints et les interprofessions assez peu structurées » ([37]).

La culture de la canne à sucre, cultivée à la Réunion, en Guadeloupe et à la Martinique, est la plus consommatrice d’herbicides. La Réunion est ainsi l’un des premiers territoires utilisateurs de glyphosate en France, employé principalement dans cette culture. Le produit est pulvérisé sur le pourtour des champs ou directement sur la canne avant la replantation. La culture de la banane – principalement dans les Antilles – est en revanche la principale consommatrice de fongicides.

Sur d’autres territoires d’outre-mer, les cultures destinées à l’exportation sont pratiquement absentes – Guyane, Mayotte, Polynésie française, Nouvelle-Calédonie – et l’agriculture pratiquée est plutôt maraichère ou vivrière. M. Fabrice Le Bellec, chercheur au Cirad ([38]), souligne que l’on dispose de très peu de données sur le recours aux produits phytopharmaceutiques pour ces cultures.

● Des conditions qui accroissent le besoin de traitement

Les conditions climatiques tropicales induisent une utilisation accrue de produits phytosanitaires pour protéger les cultures contre des bioagresseurs et compétiteurs qui sont présents toute l’année. M. Le Bellec souligne que « les adventices constituent probablement une des plus fortes contraintes à laquelle les agriculteurs des DROM doivent faire face et ce, quel que soit le système de culture ».

Paradoxalement, ces territoires apparaissent moins bien armés que les régions métropolitaines pour faire face à ces attaques. En effet, dans la mesure où de nombreux bioagresseurs sont propres à ces territoires et concernent ainsi des surfaces cultivées relativement réduites à l’échelle de la France, il n’existe pas nécessairement de solution de traitement adaptée, d’autant que l’effort de recherche est nécessairement plus réduit pour des filières moins importantes en volume.

En outre, comme le souligne M. Le Bellec, les reliefs généralement très marqués, sauf en Guyane, limitent « les possibilités de mécanisation des parcelles mais où les risques érosifs sont prégnants. Pour exemples, 30 % des bananeraies de Guadeloupe et de Martinique sont inaccessibles aux tracteurs et 20 % des parcelles de canne à sucre à La Réunion ne peuvent accueillir un tracteur muni d’une rampe pour l’épandage d’herbicides ».

● Une réduction globale des QSA

Selon les données fournies par M. Le Bellec, « en 2019, entre 68 et 80 % des quantités de substances actives (QSA) vendues en Guadeloupe, à la Réunion, en Martinique ou en Guyane (données de 2018) étaient des herbicides suivis par des fongicides (entre 13,5 et 21 % selon le DOM) et des insecticides (entre 1 et 7 %). Parmi les produits phytopharmaceutiques les plus vendues viennent en tête le glyphosate (entre 30 et 76 % des ventes totales), des herbicides principalement utilisés en canne-à-sucre (2,4-d, S-métolachlore, metribuzine, pendimethaline) dont les pourcentages de vente dépendent du DOM, puis le mancozèbe (fongicide) pouvant représenter près de 7 % des ventes totales à la Réunion et en Guadeloupe ».

D’après les éléments transmis à la commission d’enquête par M. Arnaud Martrenchar, délégué interministériel à la transformation agricole des Outre-mer ([39]), les QSA vendues Outre-mer ont globalement baissé depuis 2010, exception faite de la Guyane, où l’agriculture a plutôt tendance à se développer (cf. tableau ci-dessous).

En particulier, on observe que les quantités de glyphosate utilisées à la Réunion ont fortement diminué, passant de 55 000 kilos en 2009 à 45 000 kilos en 2022. Il convient également de noter que les insecticides ont pu être progressivement supprimés sur la culture de la banane ; le chlordécone et le paraquat, un insecticide et un herbicide particulièrement toxiques auparavant utilisés pour cette culture, ont été interdits en 1993 dans les DOM-TOM (cf. encadré dans le B).

On note par ailleurs une relative stabilité de la QSA en Guyane : 12 000 kilos étaient utilisés en 2010 ; après une réduction à 10 000 kilos en 2019, une hausse a été enregistrée en 2020, dans un contexte où l’agriculture a plutôt tendance à se développer.

Évolution des QSA dans plusieurs départements d’outre-mer

3. Mieux connaître et mesurer les usages à l’échelle des exploitations et de la ferme France

L’effort réalisé ici pour décrire les usages de produits phytopharmaceutiques au sein de la ferme France fait apparaître, en filigrane, une carence importante dans la capacité que nous avons d’apprécier finement les usages et leurs évolutions. Des marges de progrès importantes sont à portée de main sur l’enregistrement des pratiques agricoles et sur les indicateurs disponibles pour suivre globalement les usages.

a. Progresser sur l’enregistrement des pratiques agricoles

Tout agriculteur est tenu d’enregistrer les applications phytosanitaires effectuées sur son exploitation afin d’assurer la traçabilité des produits et d’en faciliter le contrôle, en vertu d’un arrêté du 16 juin 2009 ([41]). C’est ce que l’on appelle le « registre phytosanitaire ». Réalisé sur support libre, ce registre doit être tenu à la disposition des autorités compétentes qui doivent pouvoir contrôler ces informations au moins pendant cinq ans. Dans les faits, dans beaucoup d’exploitations, il s’agit encore de registres tenus sur papier.

En l’état, il n’est pas possible de capitaliser sur ces registres pour avoir une connaissance actualisée des usages réels, les données n’étant pas centralisées.

Or, le règlement d’exécution (UE) 2023/564 ([42]) a instauré l’obligation pour les exploitants de tenir un recueil sous format numérique des produits utilisés et des traitements effectués à compter du 1er janvier 2026.

Il était envisagé dans le cadre des négociations européennes en vue d’un règlement sur l’utilisation durable des pesticides (dit « SUR ») une centralisation des données de ces recueils. La centralisation permettrait d’utiliser ces données afin d’améliorer les connaissances sur les pratiques au niveau de chaque parcelle et dans chaque exploitation et éventuellement de les consolider localement par produit phytopharmaceutique. Ces données pourraient ainsi être utilisées pour renforcer les études épidémiologiques, et constitueraient une source d’information beaucoup plus complète que les enquêtes Agreste sur les pratiques culturales.

Votre rapporteur estime ainsi qu’il convient d’accélérer la mise en œuvre des registres sous format numérique d’ores et déjà prévue dans le droit européen, et de reprendre, le cas échéant à l’échelle française, le projet d’une centralisation des données de ces recueils.

À cet égard, il se réjouit que cet objectif soit également porté par le Gouvernement qui, dans le cadre de la stratégie Écophyto 2030, envisage de constituer « un registre centralisé et anonymisé des données relatives à l’utilisation des produits ».

b. À la recherche d’un bon indicateur pour mesurer l’évolution des usages

Votre rapporteur a souligné les apports et limites des indicateurs actuellement utilisés pour suivre les usages de produits phytopharmaceutiques : QSA, Nodu, IFT.

Il est convaincu qu’il n’existe pas d’indicateur parfait, mais estime néanmoins que des améliorations pourraient être apportées pour prendre en compte des critiques revenues fréquemment lors des auditions conduites par la commission d’enquête.

Il apparaît ainsi souhaitable d’établir un indicateur qui soit commun à tous les pays de l’UE et permette d’apprécier le risque attaché aux produits utilisés.

Le projet de règlement SUR, malheureusement rejeté par le Parlement européen le 22 novembre 2023, prévoyait la création d’un indicateur européen harmonisé HRI, (Harmonised risk indicator for pesticides). Les modalités de calcul de cet indicateur sont précisées dans l’encadré ci-après.

Votre rapporteur juge très souhaitable de chercher à reprendre cet indicateur HRI sans délai. Il incite le Gouvernement à œuvrer en ce sens auprès des institutions européennes.

Par ailleurs, votre rapporteur déplore la durée nécessaire pour consolider le Nodu actuellement – deux ans ! – et juge que cet indicateur est disponible bien trop tardivement. Il en va de même pour les IFT. Il estime que l’on doit travailler à raccourcir le délai de traitement des données de la BNV-D, le cas échéant en instaurant plusieurs traitements informatiques au cours d’une même année, afin que les QSA puissent être déterminées plus rapidement. L’objectif serait que les données puissent être consolidées et connues avec certitude en n+1.

B. des impacts indésirables aujourd’hui largement documentés et incontestables

Si la science doit encore nous apporter beaucoup d’informations sur les impacts – cumulés et à long terme – des substances phytopharmaceutiques sur le plan de la santé environnementale, en particulier dans le contexte de réchauffement climatique que nous connaissons, il existe aujourd’hui un consensus scientifique sur le caractère délétère et massif de ces impacts.

1. Les produits phytopharmaceutiques ont largement contaminé l’environnement

a. Les études scientifiques révèlent que tous les compartiments de l’environnement sont contaminés

L’une des particularités des produits phytopharmaceutiques de synthèse est de persister et de s’accumuler dans l’environnement. Cette persistance est un problème en tant que tel parce qu’elle peut accroitre la dangerosité des substances autorisées. Si, dans les conditions dans lesquelles leur usage est autorisé, les dangers pour l’environnement et les écosystèmes sont normalement limités, le risque d’accumulation et donc de contamination à long terme est trop peu pris en compte.

Les études sur la contamination de l’environnement par les produits phytopharmaceutiques de synthèse sont assez récentes. En 2022, l’Inrae et l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (Ifremer) ont produit une synthèse ([43]) se fondant sur plus de 4 000 études scientifiques relatives à la présence de pesticides dans l’environnement et de leurs effets, Cette démarche d’expertise scientifique collective, menée entre 2020 et 2022 par les deux instituts, fournit des résultats solides et convergents. Ils montrent que tous les milieux présentent des traces ou résidus de produits phytopharmaceutiques ou de leurs métabolites ([44]), y compris des milieux très éloignés des lieux d’usage des produits phytosanitaires comme les fonds marins. Un des intérêts de cette synthèse est de mettre en lumière à la fois les mécanismes et les voies de contamination et la persistance dans les milieux de traces de produits phytosanitaires interdits à la vente et d’utilisation depuis de nombreuses années, à l’image du chlordécone aux Antilles (cf. encadré).

L’exemple de la contamination durable par le chlordécone aux Antilles

Le chlordécone a été utilisé par pulvérisation dans les bananeraies de Guadeloupe et de Martinique de 1972 à 1993 pour éliminer le charençon du bananier, un insecte qui s’attaque aux racines.

En 1979, l’OMS a classé le chlordécone comme cancérogène possible, neurotoxique et reprotoxique. La fabrication et l’usage de ce produit ont été interdits en 1977 aux États-Unis et en 1990 dans l’Hexagone ; cependant son usage a été autorisé à titre dérogatoire dans les Antilles jusqu’en 1993.

Il s’agit d’un produit très persistant qui a contaminé les sols, l’eau des rivières et le milieu marin à proximité – et, en conséquence, les cultures et un grand nombre d’aliments. En Guadeloupe et en Martinique, le chlordécone est retrouvé dans les sols, les eaux de surface et les sédiments des cours d’eau et des zones marines, mais aussi dans les organismes qui y vivent.

Ainsi, la cartographie de la pollution des sols par le chlordécone réalisée par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) mettait en évidence en 2020 qu’en Martinique, sur 11 349 hectares analysés, 52 % présentent une concentration de chlordécone détectable ([45]). Néanmoins, les données les plus récentes recueillies par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) indiquent que la substance a tendance à se dégrader avec le temps, ouvrant la possibilité d’une disparition complète à terme ([46]).

Des études de l’Anses, Santé publique France et de l’Inserm ont permis de mesurer l’exposition au chlordécone de la population des Antilles – des agriculteurs en particulier, l’incidence de certaines maladies dans cette population et les liens entre certaines maladies ou problèmes de développement et la contamination par le chlordécone. La substance est éliminée par l’organisme en quelques années mais l’ingestion permanente de chlordécone via les aliments ne permet pas de diminuer l’exposition.

b. La qualité de l’eau, un sujet de préoccupation majeur aujourd’hui, qui met largement en cause les produits phytopharmaceutiques

L’eau, un milieu étroitement surveillé

L’eau est le milieu le mieux et le plus anciennement surveillé sur le plan de la qualité chimique. La contamination des masses d’eau par les pesticides est en grande partie due à la contamination de la partie superficielle du sol et au ruissellement de l’eau de pluie sur ces sols, qui alimente les eaux de surface. Les eaux souterraines sont également contaminées par infiltration directe des substances actives contenues dans le sol et le sous-sol.

Dans la foulée de l’entrée en vigueur de la directive cadre sur l’eau (DCE) 2000/60/EC en décembre 2000 ([47]), a été défini un cadre juridique visant à surveiller le « bon état » des masses d’eau, expression qui qualifie à la fois le bon état chimique, le bon état écologique et le bon état quantitatif. Cet état est apprécié en fonction de critères distincts selon que l’on considère les eaux de surface ou les eaux souterraines (cf. infra).

Le cadre réglementaire européen ([48]) organise une surveillance approfondie de la qualité chimique des masses d’eau pour le paramètre « pesticides ». Dans les faits, ce sont essentiellement des substances actives de produits phytosanitaires qui sont recherchées et quelques-uns de leurs produits de transformation – ou métabolites.

Pour mettre en œuvre la directive DCE et mesurer les concentrations en substances, la France a mis en place un réseau de stations de mesure de la qualité de l’eau superficielle et souterraine, géré par les agences de l’eau, les autorités locales, le BRGM et d’autres organismes de surveillance environnementale. Ce réseau couvre les rivières, les lacs, les réservoirs, les nappes phréatiques et d’autres sources d’eau continentale.

Au niveau de chaque bassin, ce réseau surveille obligatoirement les molécules listées au niveau européen en vue de qualifier l’état chimique des eaux. Cependant, les agences de l’eau et le BRGM peuvent aussi ajouter à leur programme de surveillance d’autres substances pertinentes au vu du contexte local. Cette aptitude est essentielle pour détecter des molécules nouvelles, via des méthodes de détection non ciblées, et parvenir à les quantifier.

La qualité de l’eau souterraine

La qualité des eaux souterraines est un élément critique à surveiller pour l’ensemble des usages de l’eau qui en découlent : alimentation en eau potable (67 % des usages), usage agricole, milieux aquatiques.

Le bon état des masses d’eau souterraines est apprécié en fonction de deux critères :

– leur bon état chimique, obtenu quand la concentration mesurée ou prévue de nitrates ne dépasse pas 50 mg/l et celle des pesticides, de leurs métabolites et de produits de réaction ne dépasse pas 0,1 µg/l par pesticide détecté – 0,03 μg/L pour l’aldrine, la dieldrine, l’heptachlore et l’heptachloroépoxyde – et 0,5 µg/l pour le total de tous les pesticides mesurés ;

– leur bon état quantitatif, qui est notamment caractérisé par le fait qu’il y a un équilibre entre les prélèvements dans la nappe et sa recharge naturelle.

La qualité des eaux de surface

La qualité des eaux de surface est appréciée selon les critères suivants :

– Le bon état chimique est obtenu lorsqu’aucune des 45 substances listées comme prioritaires pour la surveillance des eaux de surface, dont des substances issues de produits phytopharmaceutiques ([49]), n’est détectée à un niveau de concentration supérieur à des normes établies pour chacune de ces substances au niveau européen ;

– Le bon état écologique est considéré comme acquis lorsque l’on retrouve dans la masse d’eau les espèces animales et végétales (poissons, invertébrés, plantes, algues) qui devraient s’y trouver, et qu’elles résistent aux pressions humaines qui s’exercent sur le milieu.

Déclassement des masses d’eau : le rôle majeur des pesticides pour les eaux souterraines

Lorsque l’un des paramètres susmentionnés déterminant l’état chimique, écologique et quantitatif des eaux s’écarte de la norme, cela aboutit au déclassement de la masse d’eau considérée.

Dans le cadre de la directive européenne précitée (DCE), les États membres sont tenus de rendre compte du respect des exigences posées par ce texte selon une périodicité maximale de six ans. Dans le cadre de l’état des lieux réalisé par la France en 2019 ([50]), il ressort ainsi que :

– 43% des 11 407 masses d’eau de surface sont au moins en bon état écologique, et 44,7 % d’entre elles sont en bon état chimique. Cependant, l’examen des substances les plus déclassantes pour les 55 % de masses d’eau qui ne sont pas en bon état chimique fait apparaître la responsabilité principale du benzo(a)pyrene, lequel déclasse 77,4 % des masses d’eau, et n’est pas attribuable à l’agriculture.

Cette moindre contribution des pesticides à la pollution des eaux de surface ressort également de l’évolution de l’indice IPCE (Indice de Pesticides dans les Cours d’Eau), élaboré spécifiquement pour suivre ce paramètre. Selon le commissariat général au développement durable, la présence de pesticides baisserait ainsi de 19 % en France métropolitaine et de 21 % en Outre-mer sur la période 2008-2017 ([51]) au regard de cet indice.

– En revanche, s’agissant des masses d’eau souterraines, si 70,7 % d’entre elles sont en bon état chimique, les pesticides et les nitrates sont les paramètres les plus déclassants pour les 30 % restants: respectivement 83,1 % et 43,3 % des 201 masses d’eau souterraine qui n’atteignent pas le bon état chimique sont en effet déclassées par un ou plusieurs de ces polluants.

Ces données rejoignent les constats effectués par les directeurs généraux des agences de l’eau lors de leur audition ([52]), à l’instar de Mme Sandrine Rocard, de l’agence Seine – Normandie :

« La contribution de l’agriculture à la dégradation de la qualité de l’eau ne fait pas de doute : le résultat de la surveillance que l’on effectue sur nos cours d’eau et nos nappes souterraines montre que 26 % de nos cours d’eau sont déclassés, c’est-à-dire considérés comme en mauvais état au sens de la réglementation européenne, du fait de la présence de pesticides. C’est également le cas pour 61 % de nos nappes souterraines, sachant que la moitié de l’eau potable sur le bassin provient de ces nappes. Un enjeu particulier se dessine ainsi au sujet des nappes souterraines. » ([53])

La qualité de l’eau potable

L’eau distribuée au robinet fait l’objet d’un suivi qualitatif régulier par les personnes responsables de la production et de la distribution de l’eau (PRPDE) et par les agences régionales de santé (ARS), notamment pour évaluer la présence de traces de pesticides. Celles-ci doivent effectuer des contrôles à la sortie des zones de captage de l’eau potable, au sein du réseau de distribution et à la sortie du robinet.

Il n’existe pas de liste de pesticides à rechercher définie au niveau national dans le cadre de ce contrôle sanitaire. En effet, compte tenu du nombre élevé́ de pesticides autorisés (ou ayant été́ autorisés par le passé) et du coût des analyses, il est nécessaire de cibler les recherches de pesticides dans les eaux destinées à la consommation humaine, en fonction de la probabilité́ de retrouver ces substances et des risques pour la santé humaine. Le choix des molécules à rechercher est donc laissé à chaque ARS, en fonction notamment des activités agricoles locales, des surfaces cultivées, des quantités de pesticides vendues ainsi que des pratiques locales d’approvisionnement des utilisateurs professionnels ([54]).

Parallèlement, l’Anses réalise régulièrement des campagnes nationales de détection et de mesures de certaines substances, pour déterminer si des substances actives ou leurs métabolites sont préoccupants lorsqu’ils sont détectés dans l’eau potable (cf. encadré ci-après sur le chlorothalonil).

Les limites de qualité des eaux destinées à la consommation humaine sont celles établies pour qualifier le bon état chimique des eaux souterraines ([55]) (cf. supra). Comme le souligne l’Anses, cette limite réglementaire n’est pas une norme sanitaire mais « un indicateur de qualité : lorsque que ce seuil est dépassé, cela veut dire que la qualité de l’eau distribuée au robinet se dégrade. En revanche, la limite de qualité de l’eau pour les pesticides ne constitue en aucun cas un seuil de risque pour la santé des consommateurs car elle n’est pas élaborée sur la base de la toxicité des substances » ([56]).

M. Gwenaël Imfeld a ainsi souligné lors de son audition ([57]) qu’au moins une fois en 2018, 9,4 % de la population – soit plus de 6 millions d’habitants – a été́ alimentée par une eau non conforme aux limites de qualité́ autorisées pour les pesticides.

Quand la limite de qualité de l’eau est dépassée, l’Anses établit à la demande de la direction générale de la santé des valeurs sanitaires maximales dérogatoires (Vmax) pour garantir la santé du consommateur même en situation de dépassement des limites de qualité. Elles « sont déterminées à partir des valeurs toxicologiques de référence (VTR) s’appliquant aux substances actives ou métabolites, en considérant que l’exposition d’une personne par l’eau qu’elle consomme ne doit pas dépasser 10 % de la VTR » ([58]).

Sur la base des critères toxicologiques retenus et en l’état actuel des connaissances, on considère que la consommation, pendant une vie entière, d’une eau contenant un pesticide à une concentration inférieure ou égale à la Vmax n’entraîne aucun effet néfaste pour la santé. Si la concentration en pesticides est supérieure à la Vmax, des restrictions de consommation sont prononcées. Cependant, l’établissement d’une Vmax n’est possible que lorsque des données toxicologiques solides sont disponibles, ce qui n’est pas toujours le cas.

Un métabolite de pesticide très fréquemment retrouvé : le chlorothalonil R471811

En 2019, l’Anses a mené une campagne nationale d’occurrence des composés émergents dans l’eau – elle en effectue en moyenne tous les trois ans.

Dans ce cadre, elle a recherché 157 pesticides et métabolites de pesticides. 89 d’entre eux ont été détectés au moins une fois dans les eaux brutes et 77 dans les eaux traitées.

Parmi les sept composés « émergents » ayant conduit à des dépassements de la limite de qualité de 0,1 µg/litre, un cas ressort en particulier : le métabolite du chlorothalonil R471811. D’une part, c’est le métabolite de pesticide le plus fréquemment retrouvé (dans plus d’un prélèvement sur deux) et, d’autre part, il conduit à des dépassements de la limite de qualité dans plus d’un prélèvement sur trois.

Ce métabolite était recherché après la publication, en 2019, de données indiquant qu’il était très fréquemment retrouvé dans les eaux de consommation en Suisse. Il est issu de la dégradation dans l’environnement du chlorothalonil, un fongicide interdit en France depuis 2020. Ces résultats attestent qu’en fonction de leurs propriétés, certains métabolites de pesticides peuvent rester présents dans l’environnement plusieurs années après l’interdiction de la substance active dont ils sont issus.

De nouvelles mesures ont ainsi été prises pour mesurer la concentration de ce métabolite dans l’eau potable ; un grand nombre d’ARS l’ont intégré dans leur programme de contrôle pour le quantifier.

Une capacité de détection, d’analyse et de prospection à renforcer

Au bénéfice de l’ensemble des constats, votre rapporteur estime qu’il est indispensable d’améliorer encore nos connaissances et nos capacités de détection sur les substances phytopharmaceutiques présentes dans l’eau. Cela vaut également pour d’autres substances qui ne sont pas spécifiquement d’origine agricole, à l’image des substances per- et polyfluoroalkylées (PFAS), ou « polluants éternels ». Ces substances, dotées de propriétés antiadhésives, imperméabilisantes, résistantes aux fortes chaleurs ont été largement utilisées depuis les années 1950 dans divers domaines industriels et produits de consommation courante (textiles, emballages alimentaires, mousses anti-incendie, revêtements antiadhésifs, cosmétiques, produits phytosanitaires, etc.) et sont encore largement en dehors des radars de la réglementation, bien qu’on les retrouve dans les eaux et qu’on les sache potentiellement dangereuses.

Il importe ainsi d’améliorer nos capacités de détection, mais aussi d’analyse des substances détectées. Il est par ailleurs essentiel d’incorporer la problématique du changement climatique dans l’analyse prospective de ces pollutions, dans la mesure où l’on sait que les évènements climatiques extrêmes – sécheresses, fortes précipitations – seront susceptibles d’avoir un impact très important sur la qualité de l’eau. Cet aspect a également été souligné par Mme Sandrine Rocard ([59]) lors de son audition :

« D’après les scénarios futurs, nous aurons une baisse tendancielle du débit des cours d’eau de 10 à 30 %. Ce sont les projections pour le bassin à l’horizon 2070-2100. Cette situation réduira la capacité de dilution des polluants dans les cours d’eau. Ce seront autant d’eaux brutes qui seront potentiellement plus polluées, y compris par les produits phytosanitaires. »

De même, M. Nicolas Chantepy, directeur général adjoint de l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse, a indiqué :

« Il faut mentionner l’effet des modes de précipitation, de plus en plus violents, avec beaucoup de ruissellement. Ce ruissellement induit des relargages beaucoup plus importants de produits phytosanitaires. On peut donc avoir des « flashs » de phytosanitaires emmenés par des précipitations alors qu’auparavant, ils tombaient beaucoup plus lentement, percolaient et ruisselaient beaucoup moins. Ces phénomènes peuvent extraire des polluants de sols agricoles qui n’ont pas été traités depuis longtemps. »

c. Il est urgent de progresser sur la connaissance de l’impact de ces produits sur la qualité de l’air

Un suivi non réglementé, reposant essentiellement sur l’engagement des Aasqa et des acteurs locaux

En comparaison de l’eau, la présence des pesticides dans l’air est en réalité très peu mesurée.

Les associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (Aasqa) présentes au niveau de chaque région ([60]) ont pour mission de surveiller et de prévoir la qualité de l’air, par des mesures et des modélisations, pour une douzaine de polluants réglementés. Si les pesticides n’en font pas partie, les Aasqa peuvent aussi surveiller d’autres polluants qui ne sont pas encore réglementés dans le but de contribuer à améliorer les connaissances sur la qualité de l’air.

C’est à ce titre qu’elles ont entamé, à partir de 2001, une surveillance des résidus de pesticides présents dans l’air, souvent en réponse aux préoccupations exprimées par les acteurs locaux. Elles réalisent ainsi des mesures annuelles sur 176 points du territoire français ; en moyenne, entre 75 et 100 substances actives sont recherchées, en fonction des moyens de l’Aasqa et des enjeux locaux.

Pour diffuser les résultats de ces campagnes, l’association Atmo France a mis en ligne la base de données « phyt’Atmo » qui permet d’accéder gratuitement aux données collectées depuis le début des relevés. Elle comprend les résultats de plus de 10 000 prélèvements sur 176 sites et répertorie 361 substances actives détectées.

En 2018-2019, l’Anses a piloté une campagne nationale exploratoire des pesticides dans l’air (Cnep), fondée sur un point de mesure par région. Sur les 75 substances actives recherchées, 70 ont été détectées au moins une fois au cours de la campagne. Comme le souligne M. Ohri Yamada, chef de l’unité phytopharmacovigilance et observatoire des résidus de pesticides à l’Anses ([61]), cette campagne a constitué une première forme d’harmonisation nationale de la surveillance des pesticides dans l’air :

« Depuis presque vingt ans, certaines Aasqa mesurent les pesticides dans l’air, selon des protocoles variables. La Cnep nous a permis de disposer d’une image représentative et homogène sur l’ensemble du territoire national, y compris les territoires ultramarins, avec les mêmes méthodes et la recherche des mêmes substances actives sur une année entière. Nous avons aussi pu capter les variations saisonnières et la variabilité de l’occupation des sols. »

Dans la foulée de cette campagne exploratoire, un suivi pérenne a été mis en place dans le cadre du plan de réduction des polluants atmosphériques (Prepa) publié en 2022, toujours sur la base d’un point de mesure par région. Cependant, ce dispositif reste pour le moins léger, comme le souligne Mme Charlotte Lepitre, responsable projet et plaidoyer à Atmo France :

« Aujourd’hui, les travaux de suivi des pesticides dans l’air ne sont guidés que par un groupe de travail et par ce qui est écrit dans le Prepa. Il n’y a donc pas de politique publique établissant la surveillance nationale des pesticides dans l’air, ni d’objectifs sur lesquels nous pourrions nous appuyer. »

Il y a là une différence majeure avec le système de surveillance obligatoire mis en place pour l’eau, assorti de seuils à ne pas dépasser. Lorsqu’un pesticide est détecté dans l’air, il n’existe, en effet, pas de seuil réglementaire au-delà duquel une alerte serait donnée. Il n’existe pas non plus de modélisation permettant, à partir des données propres à un territoire, de faire des prévisions d’évolution dans le temps ou d’extrapoler à un territoire plus grand.

Une connaissance encore très parcellaire

Plus de 20 ans de mesures réalisées par les Aasqa ont permis d’établir quelques traits constants :

– Certaines substances actives sont présentes dans l’air dans un laps de temps court après leur utilisation à des concentrations importantes tandis que d’autres persistent, mais à des concentrations plus faibles.

– Une certaine saisonnalité est également observée, les concentrations étant en général plus importantes à l’automne – période d’épandage des herbicides.

– Les substances actives fongicides et herbicides sont les plus fréquemment détectées, c’est plus rare pour les insecticides.

– Plus une substance est volatile, plus on a de chances de la retrouver dans l’air, de sorte que l’herbicide « prosulfocarbe est très présent dans l’ensemble des régions et présente les niveaux de concentration les plus élevés dans beaucoup de situations » ([62]) ;

– Les différents milieux sont tous également contaminés – milieux agricoles, urbains, péri-urbains.

Pour le reste, une grande variabilité est observée, comme le souligne Mme Emmanuelle Drab-Sommesous ([63]), référente « pesticides » pour Atmo France :

« Nous observons une variabilité spatiale et temporelle extrêmement importante des pesticides dans l’air. Nous observons des comportements différents entre les sites, entre les années et entre les saisons. Ces différences sont liées au caractère multifactoriel des concentrations en pesticides dans l’air : l’occupation du sol ; le type de cultures ; la nature du sol les pratiques agricoles ; le type d’équipements utilisé ; la météorologie, qui impacte de manière directe et indirecte les émissions dans l’atmosphère ; et les propriétés physico-chimiques de la substance. »

S’agissant des impacts sanitaires de ces molécules présentes dans l’air, très peu de données sont disponibles. M. Ohri Yamada a souligné qu’il n’existait, en particulier, aucune donnée toxicologique sur l’impact d’une exposition aux pesticides par voie inhalée. Il a ainsi expliqué que, sur la base d’extrapolations de données toxicologiques obtenues par ingestion, l’Anses estimait qu’il n’y avait, à ce jour, pas d’indication que l’exposition par inhalation aux substances actives de produits phytosanitaires présentait un risque pour la santé.

Votre rapporteur estime indispensable et urgent de lever ces incertitudes trop nombreuses sur les effets de cette exposition. En effet, l’Anses reconnaît elle-même que le caractère transférable à la voie inhalée des résultats obtenus par voie orale est très hypothétique. Une action publique est nécessaire pour se donner les moyens de mesurer les risques dans le milieu aérien, à l’image de ce qui est fait pour l’eau. Interrogés par votre rapporteur, les responsables d’Atmo France estiment qu’un budget annuel d’environ 3 millions d’euros serait nécessaire pour mettre en place une surveillance des pesticides dans l’air.

Recommandation n° 4 – Mettre en œuvre un plan de surveillance national des pesticides dans l’air et élaborer des valeurs réglementaires sur la contamination par les pesticides dans les différents milieux aériens

d. L’impact des pesticides sur la qualité des sols est également avéré et doit être davantage documenté

Avant de contaminer l’eau, les produits phytosanitaires ont en général pénétré le sol voire le sous-sol. Les substances des produits phytopharmaceutiques qui pénètrent dans le sol sont persistantes et s’accumulent dans les organismes avec le temps – on parle alors de bioaccumulation ([64]).

La détection et la quantification des produits phytopharmaceutiques présentes dans le sol sont assez récentes. À partir du réseau de mesures de la qualité des sols (RMQS), l’Inrae a réalisé en 2019, à la demande de l’Anses, une étude sur des échantillons prélevés sur 47 sites du RMQS, correspondant majoritairement à des terres cultivées, des prairies et des forêts ([65]). 111 molécules spécifiques aux produits phytopharmaceutiques étaient recherchées et 67 ont été identifiées dans les échantillons ; 98 % des échantillons contenaient au moins une des molécules ([66]). Des études récentes menées dans d’autres pays, en Suisse par exemple, aboutissent au même type de résultats, qui indiquent une contamination importante du sol par des substances qui, en théorie, ne devraient pas persister très longtemps après leur utilisation, et ce dans tous les types de sol ([67]).

La richesse du sol et du sous-sol, pour la biodiversité en général et pour l’agriculture en particulier, est primordiale. Or, les produits phytopharmaceutiques, en pénétrant les organismes vivant dans les sols et la matière organique, dégradent la biodiversité. Cela affecte des invertébrés comme les vers de terre et les nématodes, mais aussi la diversité et la qualité de micro-organismes comme les microbes, champignons ou bactéries, qui remplissent diverses fonctions écologiques ([68]).

En 2016, au sud de Niort, des chercheurs de l’Inrae et leurs collègues ont analysé la teneur en pesticides des sols et des vers de terre qu’ils abritent, dans la zone atelier Plaine et Val de Sèvre. Comme l’a expliqué Mme Céline Pelosi, directrice de recherche en agroécologie des sols à l’Inrae, coordinatrice de l’étude, tous les échantillons prélevés contenaient des molécules présentes dans les produits phytopharmaceutiques et, sur les 155 vers de terre analysés, 92 % étaient contaminés par en moyenne 4 molécules ([69]). Mme Céline Pelosi a ainsi expliqué à la commission d’enquête ([70]) :

« Nous avons fait une analyse de risques sur la base des concentrations dans les sols, que nous avons comparées aux valeurs de référence utilisées dans les procédures d’homologation avant l’autorisation de mise sur le marché (AMM) des pesticides. Nous avons constaté que dans un cas sur deux (46 %), il y avait un risque élevé pour la reproduction des vers de terre, ce qui signifie que ces concentrations aux doses résiduelles menacent la reproduction des vers de terre. Or, si les vers ne se reproduisent plus, ils ne peuvent plus assurer aussi bien leurs fonctions, qui sont absolument nécessaires pour la durabilité des agrosystèmes. »

Au-delà, les spécialistes auditionnés par la commission d’enquête ont souligné que de nombreux champs restaient inexplorés s’agissant de l’impact des pesticides sur les sols.

2. Un impact massif sur la biodiversité animale et végétale

a. Les pesticides, une cause majeure du déclin de la biodiversité

L’imprégnation générale de l’ensemble des milieux – eau, air, sols – par les substances phytosanitaires a des impacts très lourds sur la biodiversité entendue au sens large. M. Stéphane Pesce, de l’Inrae, a en effet souligné, lors de son audition ([71]), qu’au-delà de la biodiversité structurelle, consistant à répertorier les espèces présentes ou absentes, l’impact doit être apprécié sur la biodiversité fonctionnelle, c’est-à-dire sur « le fonctionnement des écosystèmes, le rôle écologique des organismes présents dans l’environnement – en allant jusqu’aux services écosystémiques, c’est-à-dire aux avantages de cet écosystème dont nous tirons parti ».

M. Stéphane Pesce a indiqué que les produits phytosanitaires comptaient parmi les grandes causes identifiées de réduction de la biodiversité :

« L’IPBES (plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques), qui est à peu près l’équivalent du Giec pour la biodiversité, estime dans son dernier rapport que la pollution chimique est le troisième facteur responsable du déclin de la diversité et de la dégradation des écosystèmes, à peu près au même niveau que le changement climatique. »

b. Des impacts directs et graves sur les écosystèmes

Ces effets négatifs découlent du fait que les produits phytosanitaires ont des effets sur des cibles proches de celles pour lesquelles ils ont été conçus – comme par exemple les insecticides sur les populations d’insectes non considérés comme des ravageurs – et qu’ils persistent dans les milieux. Ils peuvent ainsi être ingérés, persister dans la chaine trophique et provoquer des maladies ou une surmortalité.

Certains produits comme les néonicotinoïdes sont des insecticides dits systémiques, c’est-à-dire qu’ils se diffusent dans toute la plante pour la protéger des ravageurs. Ils sont à l’origine d’effets toxiques sublétaux ou létaux sur les pollinisateurs. De nombreuses études ont ainsi mis en lumière des effets négatifs sur la reproduction des abeilles, par désorientation et atteinte de leur système nerveux ou immunitaire. La surmortalité de la population d’abeilles qui en résulte affecte la pollinisation et donc la reproduction des cultures et la diversité végétale. C’est pourquoi les différents produits de la classe des néonicotinoïdes ont été interdits en France en 2016 et ensuite plus largement en 2018, avant que ces mêmes produits ne soient réautorisés par dérogation jusqu’en 2023, pour traiter les cultures de betteraves sucrières contre un puceron ravageur porteur de la jaunisse ([72]).

De manière générale, en dégradant un élément dans un écosystème, les pesticides induisent des déséquilibres beaucoup plus importants sur la faune et la flore des paysages agricoles. La diminution des populations d’insectes atteints directement ou indirectement par certains produits phytopharmaceutiques peut conduire à une baisse de la population d’oiseaux. Cette baisse de la population d’oiseaux réduit d’autant la population de proies pour des prédateurs de plus grande taille et ainsi, la chaine alimentaire dans son ensemble se trouve déstabilisée.

Une étude du Proceedings of the National Academy of Sciences, publiée le 15 mai 2023, a ainsi révélé qu’en Europe, 60 % des espèces d’oiseaux des milieux agricoles avaient disparu depuis quarante ans. Cette étude montre que l’agriculture intensive est la principale pression associée à ce déclin ([73]).

Source : Anses.

c. Des impacts indirects multiples, encore partiellement appréhendés

Beaucoup d’effets sont plus indirects encore. La spécialisation par culture entraine une réduction de la biodiversité, de même que l’agrandissement des parcelles, qui diminue les zones intermédiaires ou zones refuges pour la faune. La diminution de la population de prédateurs qui en résulte peut ainsi conduire à une augmentation de la population d’insectes, lesquels s’attaquent aux cultures, entrainant ainsi une hausse de l’usage de produits phytopharmaceutiques.

M. Stéphane Pesce a insisté, lors de son audition, sur les effets variés et de long terme des produits phytopharmaceutiques : « La science met de plus en plus en évidence des effets sublétaux, sur le long terme. Il peut exister par exemple des immunodéficiences (les organismes seront plus vulnérables à certaines maladies) ou des déficiences comportementales (les abeilles n’arrivent plus à retrouver leur ruche, les oiseaux prennent du retard dans leur migration), des dysfonctionnements en matière de reproduction. Ces effets ne sont pas forcément visibles de manière simple mais les conséquences de long terme sont réelles, entraînant un déclin des populations. »

d. Une dégradation des services écosystémiques

Cette perte de biodiversité animale ou végétale conduit in fine à une dégradation des services rendus par la biodiversité à l’agriculture – les services écosystémiques. Les produits phytopharmaceutiques, en fragilisant les écosytèmes, diminuent les services que ces derniers rendent. La dégradation de la qualité du sol nuit à la diversité animale mais également aux fonctions remplies par les micro-organismes et macro-organismes du sol pour les cultures et le cycle de l’eau. Le cas des abeilles fait apparaître très clairement le caractère potentiellement très grave de cette perte de services écosystémiques pour les cultures, du fait de la diminution de la pollinisation naturelle.

À l’inverse, les bénéfices de l’agriculture biologique sur la biodiversité sont largement démontrés. Elle permet de préserver la biodiversité au sein des exploitations en épargnant la faune qui est moins en contact avec des produits toxiques, en conservant davantage d’éléments du paysage, comme les haies, favorables à la diversité de la faune et de la flore, etc.

Votre rapporteur estime que les constats scientifiques convergents quant à l’impact considérable des pesticides sur la biodiversité doivent nous inciter à une surveillance particulièrement étroite de ce qui constitue un capital naturel primordial, notamment si l’on veut pouvoir continuer à produire. Il appelle ainsi à la mise en place d’une surveillance permanente et spécifique des sols et de la biodiversité.

Recommandation n° 5 – Mettre en place un plan de surveillance du sol et de la biodiversité en vue d’améliorer et de maximiser ce capital naturel

3. Un impact prouvé sur la santé humaine

a. Un impact établi avec un niveau de preuve fort par les expertises collectives de l’INSERM

Depuis les années 1980, des enquêtes épidémiologiques s’appuyant sur des observations réalisées au sein de cohortes de sujets exposés professionnellement ont évoqué l’implication des pesticides dans plusieurs pathologies, en particulier des pathologies cancéreuses, des maladies neurologiques et des troubles de la reproduction. Par ailleurs, des travaux de recherche ont attiré l’attention sur les effets éventuels d’une exposition, même à faible intensité, lors de périodes sensibles du développement humain (in utero et pendant l’enfance).

En 2013, une première expertise collective de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) a été réalisée ([74]) à la demande de la direction générale de la santé pour dresser un bilan des connaissances sur les liens entre certaines pathologies – parfois mortelles – et l’exposition aux produits phytopharmaceutiques.

Cette première expertise collective s’est fondée, entre autres, sur des études épidémiologiques déjà nombreuses, qui permettent d’établir des associations entre des facteurs d’exposition et le risque de survenue d’une maladie. Elles ne peuvent pas apporter la preuve absolue de la nature causale de la relation entre le facteur de risque et la survenue de la maladie, mais elles indiquent dans quelle mesure et avec quelle probabilité la prévalence ou l’incidence d’une pathologie peuvent être liées à l’exposition.

Une trentaine de pathologies ont été étudiées : des pathologies cancéreuses, des maladies neurologiques, les effets sur la fertilité ainsi que les effets sur le développement du fœtus et de l’enfant. Différentes sous-catégories de populations ont été distinguées : nourrissons, enfants et adultes. Les conclusions de l’expertise ont mis en évidence des liens entre l’exposition et les différentes pathologies avec des niveaux de présomption faibles, moyens ou forts.

Cette expertise a été mise à jour en 2021, à la demande de cinq directions générales ministérielles ([75]). Dans l’ensemble, les résultats de cette seconde expertise viennent renforcer les résultats de 2013.

De la même manière, les liens ont été étudiés entre certaines pathologies et l’exposition aux pesticides. Plusieurs types d’exposition ont été étudiées : l’exposition des femmes enceintes et des fœtus, l’exposition professionnelle, l’exposition des riverains de zones agricoles et l’exposition de la population générale.

Les résultats de l’expertise mettent en lumière certains liens entre des pathologies infantiles et l’exposition aux pesticides. Parmi les résultats les plus marquants, on retient :

– une présomption de lien forte entre l’exposition aux pesticides de la mère pendant la grossesse – exposition professionnelle ou par utilisation domestique – ou de l’enfant et le risque de développer certains cancers, en particulier les leucémies et les tumeurs du système nerveux central.

– une présomption de lien forte entre l’exposition des mères pendant la grossesse à certaines familles chimiques de pesticides (organophosphorés, pyréthrinoïdes) et des troubles du développement neuropsychologique et moteur de l’enfant.

Chez les adultes, on note :

– une présomption de lien forte entre la maladie de Parkinson et l’exposition professionnelle aux pesticides, en particulier les herbicides et les insecticides – notamment les organochlorés.

– une présomption de lien moyenne entre l’exposition professionnelle à deux substances, le paraquat et le roténone, et la maladie de Parkinson, ainsi qu’entre l’exposition professionnelle aux pesticides en général et la maladie d’Alzheimer.

– un lien nouveau entre certains troubles cognitifs et l’exposition professionnelle et environnementale aux organophosphorés notamment.

– un lien avec une présomption forte entre certaines hémopathies malignes, notamment les lymphomes non hodgkiniens, et l’exposition professionnelle aux pesticides en général,

– un lien avec une présomption forte entre l’exposition professionnelle aux pesticides et le risque de myélomes multiples ;

– un lien avec un niveau de présomption fort, entre le cancer de la prostate et les expositions professionnelles aux pesticides, ainsi qu’un lien, avec un niveau de présomption moyen, entre cette pathologie et l’exposition au chlordécone en population générale.

Enfin, il existe un certain nombre d’autres pathologies pour lesquelles il n’y a pas de présomption forte de lien avec l’exposition aux pesticides, mais suffisamment de preuves pour conclure à un lien avec une exposition professionnelle avec une présomption moyenne.

Comme l’ont rappelé les personnes auditionnées, des liens ont été établis entre des pathologies et l’exposition à des pesticides dont certains sont interdits depuis longtemps. La rémanence des produits phytosanitaires, ainsi que le temps que peuvent mettre ces pathologies à se développer, expliquent que ces effets puissent apparaître tardivement. Par ailleurs, c’est souvent sur ces produits que les études sont les plus robustes, car elles bénéficient d’observations réalisées sur longue durée.

Le tableau ci-après, extrait d’une publication réalisée par l’ONG Le Basic, résume les différents liens de présomption mis en évidence par l’expertise collective :

liens de présomption mis en évidence par l’inserm

entre pesticides et maladies

b. Encore de nombreux axes de recherche à explorer

Les effets cumulés ou « effets cocktail »

L’évaluation réglementaire des dangers présentés par les pesticides repose principalement sur des données de toxicologie expérimentale. Ces données visent à établir pour chaque substance active une dose acceptable d’exposition humaine, et à déterminer les conditions d’utilisation permettant un usage contrôlé des préparations commerciales qui les contiennent.

La recherche médicale et plus généralement scientifique sur les produits phytopharmaceutiques s’intéresse également prioritairement à l’exposition à un produit en particulier parce qu’il est plus difficile de quantifier les effets potentiels de l’exposition à plusieurs substances actives. Les effets dits « cocktail » sont donc encore assez peu étudiés par les laboratoires, même sur des populations de mammifères sur lesquels des études sont réalisées.

Néanmoins, les travaux qui existent déjà sur les effets cocktail permettent d’évaluer les éventuels effets synergiques ou antagonistes. L’effet de l’exposition à deux doses ou deux substances peut dans certains cas, dans l’organisme, produire un effet qui n’est pas équivalent à la somme des effets de chaque substance individuelle à la même dose. Cependant, comme l’a indiqué M. Rémy Slama, directeur de l’Institut thématique santé publique de l’Inserm, les travaux disponibles suggèrent que les effets synergiques ne sont pas les plus fréquents et que, par défaut, la situation la plus probable est celle de l’effet additif des substances ([76]) : les effets des substances qui agissent sur une même cible ont tendance à se cumuler.

Comme l’a également souligné M. Rémy Slama ([77]), « c’est une situation préoccupante du point de vue de la santé, dans le contexte des multi-expositions. En effet, on ne peut pas ignorer une situation de multi-expositions sous prétexte que chacune des expositions est faible. Imaginons que je sois exposé à 100 substances, chacune à une dose considérée faible. Si ces substances ciblent le même organe ou la même pathologie, il est probable que cela revienne plus ou moins, pour moi, à être exposé à une dose de 100 d’une seule de ces substances. »

La prise en compte de l’exposome

L’exposome peut être décrit comme la mesure de la totalité des expositions à des éléments présents dans son environnement – comme des substances chimiques, des polluants, le tabac, etc. – auxquelles un individu est soumis de la conception à la mort.

Les difficultés à mesurer l’ensemble des expositions à des substances chimiques auxquelles les êtres humains sont exposés dans l’environnement et à produire des mesures synthétiques qui pourraient ensuite permettre d’établir des corrélations entre exposition et apparition de pathologie sont encore grandes. Il faut non seulement réussir à identifier et mesurer les substances chimiques en interaction avec une population, mais aussi la nature des expositions – aiguë, ponctuelle, chronique...

Ce nouveau champ constitue néanmoins un axe de recherche parallèle à celui qui vise à comprendre les ressorts génétiques des pathologies humaines. Il met l’accent sur les interactions entre les êtres humains et l’environnement.

Les effets épigénétiques

Entre les recherches sur les causes purement génétiques et les effets de substances présentes dans l’environnement apparait également un autre champ de recherche, à savoir l’épigénétique, qui constitue l’étude des effets d’éléments extérieurs au corps humain, présents dans l’environnement, sur l’expression des gènes, expression qui peut être modifiée et induire des maladies. L’Inserm définit l’épigénétique comme « l’étude des changements dans l’activité des gènes, n’impliquant pas de modification de la séquence d’ADN et pouvant être transmis lors des divisions cellulaires. Contrairement aux mutations qui affectent la séquence d’ADN, les modifications épigénétiques sont réversibles. »

Renforcer la démarche « One Health » à l’échelle européenne et nationale

La démarche dite une seule santé, ou One health, est soutenue et promue au niveau international par l’Organisation mondiale de la santé ([78]). Il s’agit de développer une approche de la santé humaine en interaction avec l’environnement et la santé des autres organismes vivants, donc à promouvoir une approche pluridisciplinaire et globale des enjeux sanitaires.

Le sujet de l’exposition aux produits phytopharmaceutiques s’intègre entièrement dans cette démarche à la fois scientifique et de politique publique. S’il s’agit d’un concept international, la France comme l’Union européenne s’approprient cette nouvelle vision de la santé, comme l’a expliqué la ministre, Mme Sylvie Retailleau lors de son audition ([79]) (cf. encadré). L’Union européenne a ainsi financé le programme European Joint programme on Foodborne Zoonoses « One Health EJP » qui a commencé en 2018 et s’arrête à la fin de l’année 2023 ([80]). En France, un programme de recherche proche concerne les zoonoses : le programme Prézone. Au titre du programme cadre de l’UE « Horizon Europe » ont également été mises en place des missions pour promouvoir des programmes de recherche transversaux et thématiques qui dépassent le cadre habituel des projets de recherche. Au nombre de cinq aujourd’hui, ces missions procèdent d’une démarche qui est celle du concept « une seule santé » ([81]).

Par ailleurs, en France, dans le cadre du plan gouvernemental Écophyto sur la réduction de l’usage des produits phytopharmaceutiques, un appel à projet national a été lancé en 2021 appelé « Produits phytopharmaceutiques : de l’exposition aux impacts sur la santé humaine et les écosystèmes vers une approche intégrée “une seule santé”» ([82]).

Pour appréciable qu’elle soit, cette démarche doit être entreprise à une échelle bien plus importante. Votre rapporteur estime qu’elle devrait se déployer dans le cadre d’une mission transversale spécifique intégrée au programme Horizon Europe, qui serait centrée sur le développement d’une approche One health des impacts des pesticides et permettrait d’approcher la question de l’effet cumulé des impacts sur l’exposome de l’ensemble des expositions, notamment chimiques, auxquelles nous sommes confrontés.

Cette mission ferait écho aux travaux entrepris depuis plus d’une décennie à l’échelle de l’ONU, par une collaboration renforcée entre l’organisation mondiale de la santé (OMS), l’organisation mondiale de la santé animale (OMSA) et l’organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO).

c. Les travailleurs de la terre en sont les premières victimes et doivent être davantage protégés

La réduction des risques liés aux expositions professionnelles, une priorité

Pour des raisons évidentes, les agriculteurs et salariés agricoles sont les plus directement exposés aux produits phytopharmaceutiques et donc à leurs effets. Les résultats de l’expertise collective de l’Inserm présentés ci-dessus ne laissent aucun doute sur le fait qu’ils sont les premières victimes de cette exposition, avec des conséquences souvent graves.

C’est l’une des raisons pour lesquelles on cherche à développer des substances actives moins nocives, a minima plus concentrées et donc pouvant être utilisées en plus petite quantité.

C’est aussi dans ce but qu’a été mise en place une réglementation sur l’usage des produits phytosanitaires, dans une optique de réduction des risques. Cette réglementation concerne les notices des produits commercialisés, les équipements permettant d’appliquer ou de diffuser les traitements, les vêtements de protection, les distances à respecter entre les zones d’épandage et les habitations (cf. encadré), etc ([84]).

La question des zones d’épandage n’avait pas du tout été prise en compte dans le cadre du rapport remis au Premier ministre en 2014 ([85]). Même si une réglementation a été établie, le sujet reste très sensible dans la majorité des territoires. Votre rapporteur considère qu’il est utile de mieux associer les collectivités territoriales aux décisions concernant ce zonage, aux côtés des chambres consulaires et sous l’autorité du préfet.

La réduction des risques passe également par les instruments d’application eux-mêmes, comme les pulvérisateurs, qui sont maintenant équipés de systèmes pour limiter la dérive des produits dans l’environnement (cf. encadré). Au regard des enjeux, il apparaît indispensable que ces équipements soient largement diffusés dans les exploitations et entretenus de façon à garantir l’atteinte de l’objectif de protection poursuivi.

Votre rapporteur estime par ailleurs que les actions de prévention pourraient être encore renforcées en s’inspirant des dispositions prévues par la loi Évin ([87]) s’agissant des messages à caractère sanitaire en matière de tabagisme et d’alcoolisme. En effet, si la publicité pour les produits phytosanitaires est interdite à destination du grand public, elle demeure autorisée dans la presse professionnelle, à destination des agriculteurs qui sont les premiers concernés mais aussi les premiers exposés. Votre rapporteur juge nécessaire de rééquilibrer les messages véhiculés au sein de cette presse, au sujet des produits phytosanitaires, de façon à ce que les risques associés à l’usage de ces produits apparaissent clairement.

Le Fonds d’indemnisation des victimes de pesticides

Les constats épidémiologistes et la mobilisation d’agriculteurs, de parlementaires et d’associations comme Phyto-victimes ont permis la mise en place d’un fonds public spécifique pour indemniser les maladies professionnelles des travailleurs du monde agricole.

Cette victoire résulte d’un long combat qui a connu plusieurs épisodes au sein de l’Assemblée nationale. Ainsi, en 2018, la sénatrice Nicole Bonnefoy avait déposé et fait adopter au sein de la Haute Assemblée une proposition de loi portant création d’un fonds d’indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques. Ce texte avait également été adopté par la commission des affaires sociales de l’Assemblée en 2019 – il avait alors été confié à votre rapporteur – mais il n’avait pu être totalement examiné en séance publique dans le cadre de la niche socialiste, faute de temps. La ministre de la santé de l’époque, Mme Agnès Buzyn, avait alors pris l’engagement de reprendre ce dispositif dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Cette promesse a été tenue, avec l’adoption de l’article 70 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ([91]), qui a donné naissance au Fonds d’indemnisation des victimes de pesticides (FIVP).

L’objectif de ce Fonds est de simplifier et de compléter les modalités de reconnaissance des pathologies liées à une exposition professionnelle aux pesticides faisant ou ayant fait l’objet d’une autorisation de mise sur le marché pour les assurés relevant du régime général ou du régime agricole. Il permet d’élargir le périmètre des personnes couvertes, de centraliser et d’homogénéiser l’instruction des demandes et, pour les non-salariés agricoles, d’améliorer le niveau de réparation.

Le Fonds s’inscrit dans le cadre existant de la reconnaissance et de l’indemnisation des maladies professionnelles : il permet d’harmoniser au niveau national les décisions rendues – reconnaissance des maladies professionnelles et détermination du taux d’incapacité permanente et du niveau d’indemnisation – grâce à la mise en place d’un comité de reconnaissance des maladies professionnelles national et unique. Les règles de droit commun du régime des accidents du travail et maladies professionnelles s’appliquent. C’est la Mutualité sociale agricole (MSA) qui s’occupe de traiter les dossiers pour l’ensemble des régimes.

On observe une montée en charge progressive du FIVP, qui a reçu 650 dossiers en 2022, contre 326 en 2021 et 226 en 2020. D’ici la fin de l’année 2023, le nombre de dossiers déposés devrait atteindre le millier. 80 % des demandes émanent d’assurés du régime social agricole – parmi eux, 80 % sont non-salariés et 20 % salariés. En un peu plus de deux ans de fonctionnement, les gestionnaires du fonds ont constaté un nombre important de demandes pour la reconnaissance et la prise en charge du cancer de la prostate comme maladie professionnelle. Ces demandes représentaient 20 % des dossiers à la création du fonds et 40 % en 2023. Cela résulte notamment de l’inscription, en 2021, de ce cancer au tableau des maladies professionnelles à raison d’activités agricoles ([92]).

Votre rapporteur se réjouit de la montée en puissance du Fonds ; il était indispensable qu’une telle structure voie le jour, au regard de l’importance de l’enjeu et des difficultés très importantes rencontrées par les agriculteurs pour faire reconnaître leur maladie professionnelle.

Il estime cependant que cette montée en charge est encore beaucoup trop timide ; globalement, l’information des agriculteurs et la communication relative à l’existence du Fonds lui semblent largement perfectibles. Ce point a d’ailleurs été relevé par les représentants de Phyto-victimes lors de leur audition ; ils ont souligné que les actions d’information et de sensibilisation de la MSA auprès des agriculteurs devraient être renforcées ([93]). Le rapporteur ne peut qu’y souscrire.

En effet, l’activité du FIVP reste largement en deçà des estimations qui avaient été réalisées dans le cadre d’un rapport de l’IGAS préfigurant la création de ce Fonds ([94]) :

« La mission a estimé, avec de grandes difficultés méthodologiques et un nombre réduit de sources, que le risque d’exposition aux produits chimiques de la population agricole concernerait actuellement 100 000 personnes. Le nombre de victimes potentielles pour lesquelles il y a une présomption forte de causalité entre la maladie et l’exposition est évalué de l’ordre de 10 000 personnes, dont deux tiers pour la maladie de Parkinson et un tiers pour les hémopathies malignes. »

*

L’ensemble des constats exposés ci-avant conduit à réaffirmer l’ambition portée par la France depuis 2008 – celle d’une réduction de 50 % de l’usage des produits phytopharmaceutiques, désormais à l’horizon 2030. De nombreuses raisons doivent nous conduire à nous mobiliser de manière urgente pour mettre en œuvre cet objectif. Votre rapporteur souhaite ici les rappeler :

– Premièrement, nous l’avons vu, les conséquences de l’usage des produits phytopharmaceutiques apparaissent intolérables sur le plan de la santé environnementale. Au-delà des incertitudes scientifiques qui doivent être comblées par la recherche, nous en savons déjà suffisamment pour comprendre que ces produits mettent en jeu des vies humaines, qu’ils fragilisent la pérennité de nos exploitations agricoles et, au-delà, de notre cadre de vie.

– Deuxièmement, il est indispensable de réduire l’usage de ces substances chimiques si nous voulons pouvoir continuer à produire. Une majorité d’agriculteur en a vivement conscience : en l’absence de transition agroécologique, la terre qu’ils légueront à leurs enfants ne sera plus fertile.

– Troisièmement, nous n’avons pas d’autre choix que de chercher à réduire notre dépendance aux produits phytopharmaceutiques car cette solution va s’épuiser d’elle-même. Ainsi que l’a souligné Christian Huyghe, directeur scientifique agriculture de l’Inrae, lors de son audition ([95]), l’ère où l’industrie chimique était en capacité de synthétiser en permanence des molécules nouvelles est désormais révolue. Or, l’efficacité des molécules existantes est par nature limitée dans le temps, du fait du développement de résistances. Cela signifie que les solutions chimiques vont naturellement – inexorablement – s’éteindre.

L’objectif des – 50% en 2030 n’est donc pas – ne peut donc pas être – une utopie ou un vœu pieux. C’est un chemin, exigeant mais pragmatique, que l’agriculture, l’agro-alimentaire – et, bien au-delà, nos politiques publiques et notre société – doivent choisir de manière urgente et résolue, non seulement par souci de l’intérêt général, mais pour ne pas se retrouver dans une impasse. C’est d’ailleurs le choix réaffirmé par le Gouvernement dans le cadre de sa stratégie Écophyto 2030, qui devrait voir le jour début 2024.

II. consolider les rÉgimes d’autorisation des produits phytopharmaceutiques

Si les produits phytopharmaceutiques ont toujours, en raison de leur dangerosité intrinsèque, fait l’objet d’une régulation (A), la mise en place de procédures d’évaluation et d’autorisation renforcées à l’échelle européenne et française (B) a vraisemblablement été le principal facteur d’évolution de leurs usages au cours des quinze dernières années. Ces procédures doivent donc être encore améliorées, de façon à garantir une évaluation fondée sur l’ensemble des données scientifiques disponibles, indépendante, suffisamment rapide pour répondre aux besoins des filières et de nature à renforcer la confiance (C).

A. Des produits dangereux, soumis À autorisation de longue date

1. Les produits phytopharmaceutiques ont, en raison de leur nature, toujours été encadrés

Les produits phytopharmaceutiques ont comme but principal de détruire des organismes vivants qui menacent les produits agricoles. Ils ont d’emblée été régulés par l’État afin de garantir l’atteinte de cet objectif, puis de réduire les risques d’effets indésirables.

a. Dès 1943, la puissance publique régule la commercialisation des produits phytopharmaceutiques

La loi du 2 novembre 1943 relative à l’organisation du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole ([96]) règlemente, pour la première fois, l’utilisation des produits phytopharmaceutiques dans le domaine agricole.

Elle interdit par principe l’utilisation des produits qui ne bénéficient pas d’une homologation, sauf dérogation accordée par l’autorité administrative. La liste des produits non soumis à homologation est fixée par arrêtés du secrétaire d’État à l’agriculture et de celui au ravitaillement et à la production industrielle et aux communications ([97]).

Une commission des produits antiparasitaires à usage agricole est instituée, au sein du ministère de l’agriculture, afin de déterminer l’efficacité de ces produits en vue de leur homologation ([98]).

Un comité d’études des produits antiparasitaires est également créé, toujours au ministère de l’agriculture, pour évaluer les méthodes de contrôle de la composition et de l’efficacité des produits soumis à homologation.

L’évaluation des risques et la gestion du risque relèvent donc de la même autorité, le ministère de l’agriculture. La liste des produits autorisés est consignée dans un registre par le ministère de l’agriculture.

La loi de 1943 met surtout l’accent sur la gestion du risque et l’efficacité des produits, d avantage que sur l’évaluation de leurs conséquences pour la santé. Néanmoins, des précautions d’usage doivent figurer sur l’étiquetage et la publicité sur les produits non homologués est proscrite.

b. La loi du 22 décembre 1972 renforce l’évaluation des risques et précise leurs conditions d’utilisation

La loi du 22 décembre 1972 conserve les principes posés par la loi de 1943 mais les modalités d’évaluation du risque sont substantiellement améliorées. Ainsi, l’homologation ne peut être accordée qu’après un examen des produits destiné à vérifier « leur efficacité et leur innocuité à l’égard de la santé publique, des utilisateurs, des cultures et des animaux dans les conditions d’emploi prescrites » ([99]).

Surtout, l’homologation peut être retirée si elle ne satisfait plus les conditions d’efficacité et d’innocuité. Le ministre de l’agriculture peut également limiter les usages des produits homologués.

La publicité est régulée ; elle doit prendre en compte la spécificité des usages et les réserves apportées à leurs conditions d’utilisation ([100]).

L’étiquetage des produits doit également porter un avertissement et définir les conditions expresses de leur utilisation. ([101])

L’accent est mis sur l’évaluation des risques pour les agriculteurs. Concomitamment, se développe une politique de prévention pour les utilisateurs avec, notamment, le port de vêtements spécifiques.

Dès lors, en 1972, les principes généraux qui règlementent encore aujourd’hui l’utilisation des produits phytopharmaceutiques sont posés :

– autorisation de mise sur le marché accordée par l’autorité administrative ;

– évaluation des risques au regard de la santé humaine, animale et environnementale ;

– évaluation des conditions d’emploi du produit ;

– possibilité de retrait de l’autorisation après une nouvelle évaluation ;

– possibilité accordée à l’autorité administrative de pouvoir déroger à la règle édictée.

Cependant, la gestion et l’évaluation du risque sont encore confiées à une même autorité, le ministère de l’agriculture.

2. Avec la mise en place du marché unique, cet encadrement est progressivement devenu européen

La circulation des marchandises doit se faire sans entraves, notamment juridiques ([102]), au sein du marché unique, ce qui implique une harmonisation des règles entre États membres. Les prémices de la régulation européenne répondent ainsi davantage à une logique économique que prophylactique.

a. La directive de 1991 se fonde sur la reconnaissance mutuelle des AMM entre États membres

Pour répondre aux enjeux du marché unique ([103]), la directive du 15 juillet 1991 ([104]) instaure une première harmonisation à l’échelle européenne de l’encadrement de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques.

Cette directive pose le principe d’une reconnaissance mutuelle des autorisations de mises sur le marché prises par chaque État membre ([105]). Elle prévoit des autorisations pour une durée de douze ans, potentiellement renouvelables, sous réserve de l’évolution des connaissances scientifiques.

Toutefois, un État membre peut interdire une substance autorisée par un autre État s’il constate un danger pour la santé humaine, animale ou environnementale. ([106]) Chaque État membre conserve donc une part de souveraineté en matière de régulation des autorisations de mise sur le marché.

La directive prévoit également la possibilité d’une dérogation au régime d’autorisation de mise sur le marché. Les États membres peuvent ainsi utiliser un produit non autorisé, dans des conditions limitativement énumérées, pour répondre à un événement inattendu pour lequel il n’existe pas de solution alternative, pour une durée limitée à 120 jours.

Cette dérogation, utile en réponse à des situations d’épidémie pour lesquelles il n’existe pas de solutions de traitement alternative, a été conservée dans le règlement 1107/2009.

b. Le règlement 1107/2009 pose les bases du régime actuel d’autorisation des produits

La décision de substituer à la directive de 1991 un nouveau règlement, répond à un double enjeu :

– améliorer l’évaluation des risques des substances actives à l’échelle européenne en la confiant à une agence européenne indépendante, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (Efsa) ;

– renforcer l’harmonisation des autorisations de mise sur le marché dans chaque État membre, au regard des nouvelles connaissances scientifiques et techniques.

Pour rappel, l’Efsa a été créée, en 2002, par un règlement de la Commission européenne ([107]), en réponse aux scandales sanitaires de la vache folle et de la présence de dioxine dans les aliments pour la volaille. Les retours d’expérience de ces crises sanitaires ont soulevé la nécessité de séparer évaluation et gestion des risques en matière alimentaire. L’évaluation sera désormais confiée à une agence indépendante.

Le règlement 1107/2009 opère également un partage des compétences entre la Commission européenne et les États membres pour la gestion des risques : pour les substances actives, elle est confiée à la Commission européenne ; pour les produits commercialisés, elle relève des États membres.

Il limite également la durée d’autorisation à 10 ans pour une substance active, au lieu de 12 au préalable.

c. La directive 2009/128 introduit l’objectif d’une réduction des risques et des usages

La directive 2009/128/CE ([108]) – dite directive SUD (pour sustainable use of pesticides) – instaure un cadre commun « pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec un développement durable ».

En particulier, elle impose aux États membres de se doter de plans d’actions nationaux « en vue de réduire les risques et les effets de l’utilisation des pesticides sur la santé humaine et l’environnement et d’encourager l’élaboration et l’introduction de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et de méthodes ou de techniques de substitution en vue de réduire la dépendance à l’égard de l’utilisation des pesticides » ([109]).

Cette directive laisse ainsi une marge de manœuvre importante aux États membres pour atteindre les objectifs fixés et donne la priorité à la réduction des risques, l’objectif de réduction des usages n’étant mentionné que de manière indirecte, à travers l’incitation à réduire la dépendance aux produits phytosanitaires.

En France, la mise en œuvre de cette directive sera assurée par le premier plan Écophyto, adopté dès 2008 (cf. encadré), lequel fixe d’emblée un objectif de réduction de l’usage de ces produits à hauteur de 50 % en 2020 – objectif cependant tempéré par l’ajout du vocable « si possible ».

Il convient de noter que cette directive interdit par ailleurs les traitements aériens, sauf dérogations, ainsi que l’utilisation des produits phytopharmaceutiques dans les zones sensibles (présence du public, de personnes vulnérables).

3. En France, l’évaluation des risques et les décisions d’autorisation ont été progressivement transférées du ministère de l’agriculture à l’Anses

a. 2006 : transfert de l’évaluation des risques à l’Afssa, devenue Anses

Le souci d’avoir une évaluation du risque plus indépendante, fondée sur les données scientifiques, s’est traduit, en 2006, par le transfert des compétences de la Commission d’étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés, des matières fertilisantes et des supports de culture, à l’Agence française de sécurité sanitaire de l’alimentation (Afssa) ([111]).

Pour mémoire, cette agence avait été créée le 1er avril 1999 ([112]) en réponse au scandale de la « vache folle », avec pour mission d’évaluer la sécurité sanitaire des aliments sur l’ensemble de la chaîne alimentaire.

La philosophie sous-jacente à cette décision était qu’en séparant l’évaluation de la gestion, la gestion serait plus objective et moins biaisée en faveur des intérêts pesant sur le ministère – intérêts agricoles en l’occurrence.

L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses), créée 1er juillet 2010 ([113]), a repris les missions dévolues à l’Afssa ainsi qu’à l’Afsset (Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail). L’Anses s’est ainsi trouvée chargée de l’évaluation des risques en vue de l’autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.

b. 2014 : une décision historique de transfert des décisions d’AMM à l’Anses

Afin de parachever cette évolution, la France a, en 2014, fait le choix de transférer également les décisions d’autorisation de mise sur le marché à l’Anses, dans le but d’éviter tout soupçon de conflits d’intérêts.

Ce transfert a été acté par la loi du 13 octobre 2014 ([114]), qui a modifié en conséquence l’article L. 1313-1 du code de la santé publique relatif aux compétences de l’Anses, laquelle exerce désormais, « pour les produits phytopharmaceutiques et les adjuvants mentionnés à l’article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, des missions relatives à la délivrance, à la modification et au retrait des différentes autorisations préalables à la mise sur le marché et à l’expérimentation ».

À noter que ce transfert s’est traduit par une réorganisation des directions et des procédures au sein de l’Anses, afin de séparer l’évaluation du risque de la prise de décision d’autorisation, lesquelles relèvent de deux directions distinctes.

Pour votre rapporteur, ce transfert de compétence a représenté une révolution copernicienne. Il a permis de couper le cordon ombilical entre le ministère de l’agriculture et la régulation du secteur des produits phytopharmaceutiques.

Il permet de renforcer le caractère scientifique de la décision prise, qui ne peut que reposer sur les résultats de l’évaluation scientifique faite en amont.

4. Entre remise en cause de la procédure d’autorisation et échec des ambitions européennes, un contexte peu porteur

Votre rapporteur a décrit le continuum législatif français et européen visant à renforcer l’expertise scientifique et à la protéger des pressions économiques.

Aujourd’hui, cet édifice est remis en cause en France. Au même moment, le Parlement européen a rejeté le règlement SUR dont la vocation était d’harmoniser les politiques européennes en matière de maîtrise des produits phytopharmaceutiques.

Ainsi, les évolutions récentes ne peuvent que renforcer l’inquiétude qui a motivé la création de cette commission d’enquête. Il apparaît nécessaire de prendre du recul pour bien analyser les dynamiques à l’œuvre et leurs implications.

a. Vers une remise en cause du rôle de l’Anses ?

Des initiatives politiques tendant à revenir sur la loi de 2014

– Le 11 mai 2023, l’Assemblée nationale a adopté, avec les voix de la majorité, des Républicains et du Rassemblement National, une résolution relative aux « surtranspositions » de directives européennes en matière agricole ([115]).

Le texte de la résolution dénonce la mise en œuvre par la France du règlement européen de 2009 et appelle à « conditionner toute interdiction de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques, qu’elle émane d’une autorité nationale ou européenne, à l’existence de solutions alternatives efficaces ».

Même si l’Anses n’est pas mentionnée explicitement dans le texte de la résolution, il va de soi que l’appel à une conditionnalité des autorisations constitue une remise en cause du principe d’AMM fondées sur l’évaluation scientifique, et donc des prérogatives de l’agence dans ce domaine.

– Quelques jours plus tard, le 16 mai 2023, le sénateur Laurent Duplomb a fait adopter au sein de la Haute Assemblée une proposition de loi dite « Ferme France » ([116]).

L’article 13 de cette proposition de loi ouvre au ministre la possibilité de « suspendre une décision du directeur général prise en application du onzième alinéa de l’article L. 1313-1, après avoir réalisé une balance détaillée des risques sanitaires, environnementaux et de distorsion de concurrence avec un autre État membre de l’Union européenne, et évalué l’efficience de solutions alternatives ».

Il s’agit là d’une remise en cause très profonde. Le texte de la proposition de loi suggère qu’une analyse bénéfice – risque pourrait être réalisée entre, d’une part, les bénéfices du maintien d’un produit pour une filière agricole, et, d’autre part, les risques sanitaires et environnementaux que cela implique pour tous. Cette logique est profondément biaisée. En effet, une analyse bénéfices – risques n’est concevable que dans la situation où les bénéfices et les risques sont supportés par la même entité.

Des voix s’élèvent pour interroger l’indépendance et l’expertise de l’Anses

La remise en cause autour de l’Anses est aussi le fait d’organisations environnementales ou de certaines personnalités militantes, qui – en sens inverse des initiatives politiques susmentionnées – critiquent l’insuffisance des évaluations réalisées par l’Anses, lesquelles aboutiraient à mettre sur le marché des produits dangereux pour la santé et pour l’environnement. Ces insuffisances résulteraient d’un manque d’expertise scientifique, voire d’un manque d’indépendance de l’agence.

Ce point de vue a été clairement formulé par l’ensemble des ONG auditionnées par la commission d’enquête ([117]), qui ont fait de la révision de la procédure d’autorisation le cœur de leur combat. Par exemple, M. Dominique Masset, co-président de Secrets toxiques, souligne :

« Les agriculteurs tombent malades, la santé des populations est atteinte, la biodiversité s’effondre, et les pesticides sont clairement identifiés comme un facteur majeur de ces phénomènes. Un an d’enquête auprès de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (Efsa) de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) et d’autres agences européennes nous a amenés à constater le manque d’évaluation de la toxicité des produits tels qu’ils sont commercialisés. »

Et M. Philippe Piard, également co-président de Secrets toxiques, abonde dans ce sens :

« Nous avons saisi la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d’environnement (CNDASPE). Elle a confirmé que ce qui est produit aujourd’hui par l’Efsa et par l’Anses n’est pas suffisant pour pouvoir garantir la non-dangerosité des produits. »

La commission d’enquête a également reçu Mme Laurence Huc ([118]), toxicologue à l’Inrae, qui tient un discours particulièrement critique et médiatisé sur les carences des agences sanitaires, à l’image de l’Efsa et de l’Anses. De son point de vue, les méthodologies d’évaluation employées par ces agences sanitaires sont lacunaires, et l’Anses ne parvient pas toujours, sur la question des pesticides en particulier, à agréger toute l’expertise scientifique nécessaire :

« La communauté des scientifiques est malheureusement plus pauvre sur certains pesticides. Il n’y a pas autant d’endocrinologues que de toxicologues. Par conséquent, l’apport externe des scientifiques académiques est moins fort dans certains domaines. (…) En l’occurrence, pour une expertise sur des pesticides qui bloquent la respiration cellulaire, la présence de scientifiques académiques en France est relativement éparse et éclatée. Le comité en a recruté certains, mais la plupart d’entre eux ont fini par démissionner parce qu’ils n’étaient pas entendus. (…) Lorsque les scientifiques qui interviennent à l’Anses et produisent des publications ne sont pas entendus, ça démontre véritablement un échec de notre démocratie sanitaire. »

Par ailleurs, si l’indépendance de l’Anses n’est pas directement mise en cause, celle des méthodologies européennes auxquelles elle recourt dans ses évaluations l’est clairement :

« Ils répondent à des lignes directrices. Là encore, des sociologues des sciences et des politistes ont bien établi le fait que ces lignes directrices étaient négociées en amont entre les scientifiques et les industriels. Et ce, notamment sous l’influence des think tanks. Je pense en particulier à l’International life sciences institute (ILSI), une société à but non lucratif qui rassemble à la fois des industriels, des régulateurs et des académiques pour négocier les normes et la manière dont elles vont être appliquées. »

De manière générale, un rapport publié par l’OPESCT en 2019 ([119]) relève que « la contestation de la qualité des évaluations peut se développer d’autant plus facilement dans le contexte de controverses scientifiques », soulignant que « des avis divergents peuvent apparaître lorsqu’il existe des preuves limitées d’effets adverses pour la santé et l’environnement de substances, produits ou pratiques, ou lorsque l’interprétation des données n’est pas aisée ».

Cette analyse trouve à s’appliquer de manière particulièrement pertinente sur le sujet des évaluations de pesticides par l’Anses.

Source : « Le lobbying par la science, L’enrôlement des scientifiques et de la connaissance scientifique dans la représentation des intérêts », extraits, David Demortain.

Une défiance généralisée à l’égard de la science et de l’expertise scientifique

Au-delà, la remise en cause de l’indépendance et de la qualité de l’expertise de l’Anses s’inscrit dans un climat de défiance généralisée vis-à-vis de la parole scientifique.

Ce constat est clairement posé dans le cadre du rapport sur la crédibilité de l’expertise scientifique de l’Anses ([120]), qui met en évidence une défiance généralisée du public, non pas vis-à-vis de la science en elle-même, mais vis-à-vis des autorités publiques qui, à l’image des agences, doivent prendre des décisions en s’appuyant sur les données scientifiques. Le schéma présenté ci-dessous, issu de ce rapport, illustre bien cette défiance généralisée, qui s’exprime particulièrement sur des sujets fortement liés à la question des pesticides (pollution des milieux, perturbation endocrinienne, etc.).

Mme Gabrielle Bouleau, présidente du comité de déontologie et de prévention des conflits d’intérêts de l’Anses ([121]), estime que cette défiance résulte notamment d’une médiatisation et d’une instrumentalisation de l’expertise scientifique par les parties prenantes :

« La crédibilité de l’expertise scientifique est mise en doute lorsque les sujets sont politisés. Si le sujet n’est pas politique et, ainsi, pas porté par les médias, l’expertise n’est pas questionnée. Mais à chaque fois qu’un sujet sera médiatique, la crédibilité de l’expertise scientifique sera remise en cause. »

niveau de confiance exprimé dans les autorités publiques

selon les familles de risques

Source : IRSN, baromètre 2021, la perception des risques et de la sécurité par les Français.

b. L’échec des négociations relatives au règlement européen SUR

En 2019, la Commission européenne a proposé un programme d’envergure, le « Green Deal » (Pacte Vert), qui a pour objectif de faire de l’Europe le premier continent neutre en carbone d’ici 2050. Une trentaine d’initiatives législatives ont alors été mises sur la table, dont une proposition de règlement sur l’utilisation durable des produits phytopharmaceutiques – dit règlement « SUR » – ayant vocation à se substituer à l’actuelle directive SUD (cf. supra).

Ce projet de règlement était porteur d’une ambition forte en matière de réduction des produits phytopharmaceutiques.

Le choix de passer par un règlement était en soi le signal d’une ambition. En effet, un règlement s’applique directement en droit interne, là où la directive SUD laissait une marge de manœuvre importante aux États membres, pour définir les moyens de réduire leur dépendance aux pesticides.

Le projet de règlement prévoyait ainsi une harmonisation dans un sens mieux-disant. Le texte prévoyait notamment :

– de réduire de 50 %, avec des objectifs contraignants, l’utilisation des produits phytopharmaceutiques ;

– d’interdire l’utilisation des produits phytopharmaceutiques dans les zones dites sensibles ;

– de faciliter l’homologation des produits de bio contrôle ;

– de mettre en place un registre centralisé des données relatives à l’usage et à la localisation des produits phytopharmaceutiques ;

– de présenter des indicateurs harmonisés pour calculer la diminution des produits phytopharmaceutiques à une échelle européenne commune (HRI 1 et HRI 2).

Lors du déplacement de la commission d’enquête à Bruxelles, le 4 octobre, les interlocuteurs rencontrés avaient déjà fait part de leurs doutes quant à l’adoption du texte avant la fin de la mandature, au regard de la difficulté à trouver un consensus sur un texte aussi ambitieux.

En effet, certains États membres avaient demandé à la Commission européenne de fournir une étude d’impact complémentaire sur les effets sur la production agricole en cas d’adoption du texte. Cette étude a ainsi été produite par la Commission le 5 juillet ([122]). Mais certains États membres l’avaient jugée à nouveau incomplète, arguant d’un manque de données chiffrées, notamment filière par filière.

Malgré de nombreuses alertes quant au possible rejet du texte, le vote, certes serré ([123]), en commission ENVI, saisie au fond, avait maintenu l’espoir d’un dénouement heureux. Cependant, le rejet du texte en session plénière par la droite et l’extrême droite, au Parlement européen, le 22 novembre – dernier jour des auditions de la présente commission d’enquête – a sonné le glas des ambitions européennes pour cette mandature.

Votre rapporteur déplore ce vote, qui obère les chances d’une réduction effective de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques en Europe. Cet évènement marque un tournant dans les ambitions environnementales européennes portées dans le cadre du « Green Deal », ce qui est particulièrement inquiétant au regard de l’importance des enjeux exposés en première partie.

B. examen de la procédure d’autorisation des produits phytopharmaceutiques

En vertu du règlement 1107/2009 présenté ci-avant, la procédure actuelle d’autorisation des produits phytopharmaceutiques dans l’Union européenne distingue ainsi :

– l’évaluation et la gestion du risque liées aux substances actives, harmonisées à l’échelle européenne (1) ;

– et l’évaluation et la gestion du risque pour les produits formulés destinés à être commercialisés, laissées aux États membres (2), en maintenant le principe d’une reconnaissance mutuelle des décisions entre eux.

1. L’homologation des substances actives, une compétence européenne

Le règlement de 2009 pose un principe essentiel, à l’échelle de l’Union européenne, celui de la séparation entre l’évaluation du risque lié aux substances actives, confiée à l’Efsa, et la gestion du risque, déléguée à la Commission européenne et aux États membres.

M. Guilhem de Sèze, chef du département « production des évaluations du risque » au sein de l’Efsa, a en effet rappelé lors de son audition ([124]), à la lumière des enseignements des crises alimentaires des années 1990, qu’« une proximité trop importante entre les fonctions d’évaluation et de gestion des risques » pouvait avoir « pour effet de créer des interférences et des pressions qui [nuisent] à l’objectivité ».

a. Un préalable : l’évaluation de la dangerosité des substances par l’Echa

Au préalable, il convient de rappeler que deux agences européennes indépendantes évaluent les substances actives, en vertu de deux règlements européens différents.

L’agence européenne des produits chimiques (Echa) évalue le danger que représente la substance active pour la santé humaine et l’environnement, en vertu du règlement n° 1907/2006, dit « Reach » ([125]).

Il convient, pour bien comprendre les rôles respectifs de l’Echa et de l’Efsa, d’avoir en tête la différence entre danger et risque, bien résumée par l’illustration qui en est faite par l’Institut national de recherche et de sécurité au travail (INRS) (cf. encadré). Comme l’a rappelé M. Benoît Vallet, directeur de l’Anses, « la distinction entre le danger et le risque, c’est que le danger existe dans l’absolu tandis que le risque existe lorsque l’exposition intervient. » ([126])

distinction entre danger et risque

Source : INRS.

Si l’Echa évalue le danger, il revient à l’Efsa d’évaluer le risque.

L’Echa opère un classement des substances en fonction de trois critères : cancérogénicité, mutagénicité, toxicité pour la reproduction. Si la substance candidate est classée CMR 1, elle ne pourra pas être utilisée comme produit phytopharmaceutique ; si elle est classée CMR 2, elle est considérée comme préoccupante et doit faire l’objet d’une attention particulière. C’est par exemple le cas du S-métolachlore ; comme le formule M. Mathieu Schuler, de l’Anses, « cela veut dire que nous disposons de données, notamment sur des animaux, qui laissent penser que ce produit est potentiellement cancérogène. » ([127])

Il convient de noter qu’en vertu du règlement 1107/2009, est également exclue l’homologation des produits classés comme perturbateurs endocriniens et comme polluants organiques persistants.

b. La procédure d’évaluation par l’Efsa est largement conduite en coopération avec les États membres

L’Efsa a la compétence :

– pour évaluer les risques des substances actives dont l’autorisation est demandée au sein de l’Union européenne ;

– pour les demandes de renouvellement des substances actives, telles que le glyphosate, une fois leur autorisation d’utilisation au sein de l’Union européenne devenue obsolète.

En vertu du règlement 1107/2009, si la substance n’a pas été classée comme dangereuse pour l’homme ou l’environnement, l’Efsa évalue le risque lié à l’exposition à la substance dans les conditions d’emploi proposées. L’Efsa reprend alors l’avis scientifique de l’Echa pour ensuite conduire sa propre évaluation, non plus du danger, mais du risque lié à une utilisation du produit dans certaines conditions.

Concrètement, une demande d’autorisation, accompagnée d’un dossier à l’appui, est d’abord introduite par le producteur de la substance active – soit un industriel – à un ou plusieurs États membres rapporteurs (EMR) désignés.

Pour chaque substance active, un rapport d’évaluation initial est produit par l’EMR qui réalise la première évaluation des risques. Une évaluation parallèle du risque est également réalisée par l’Efsa ([129]).

L’évaluation des risques réalisée par l’EMR est examinée par des pairs de l’Efsa (« peer review »), en coopération avec tous les États membres.

L’Efsa rédige alors une conclusion sur la substance active concernée.

Toutefois, cette évaluation du risque peut comporter des réserves, qu’il appartiendra au gestionnaire du risque de prendre en compte. M. Guilhem de Sèze, précise ainsi, s’agissant en particulier du glyphosate, que « lorsque nous concluons à l’absence de « critical area of concern » (élément de préoccupation critique), c’est sur la base des données que nous avons étudiées. Mais dans la conclusion, l’Efsa rappelle quelles sont les données manquantes pour pouvoir achever l’évaluation du risque. La conclusion doit donc être considérée dans son intégralité. Sur la base de cette conclusion, il appartient au gestionnaire du risque d’apprécier si le produit peut être autorisé et, le cas échéant, dans quelles conditions. » ([130])

c. La gestion du risque est laissée à la Commission européenne et aux États membres

La décision d’homologuer une substance active relève de la Commission et des États membres. Cependant, dans l’acte réglementaire qu’elle adopte pour proposer l’homologation, la Commission ne peut pas s’abstraire de l’évaluation conduite par l’Efsa.

Dans le détail, une fois les résultats de l’évaluation publiés, la Commission enclenche la procédure dite de « comitologie » ([131]) :

– Elle prend un règlement pour autoriser l’utilisation de la substance active au sein de l’Union européenne ;

– Des représentants des États membres se réunissent au sein d’un comité technique, le comité permanent des végétaux (SCOPAFF), qui se prononce à la règle de la majorité qualifiée ([132]) sur cette proposition.

– Si la majorité qualifiée n’est pas atteinte, un comité d’appel peut se réunir.

– En l’absence de majorité, la Commission européenne dispose du dernier mot, et décide d’autoriser l’utilisation de la substance active au sein de l’Union européenne.

2. L’autorisation de mise sur le marché des produits relève des États membres

a. La philosophie de cette répartition : les produits doivent être adaptés aux conditions locales

Si les substances actives sont autorisées, ou non, par l’Union européenne, la décision d’autorisation de mise sur le marché des produits formulés continue à relever des États membres.

Cette répartition entre compétences communautaires et compétences nationales serait justifiée par les différences agro-pédoclimatiques entre les régions agricoles européennes, dans l’ensemble très diverses.

En effet, les produits formulés comprennent la substance active (qui porte l’action herbicide, fongicide, insecticide, etc..) ainsi que des co-formulants, qui déterminent certaines propriétés du produit (stabilité, fluidité, etc.). Or, les compositions de ces produits diffèrent selon les conditions pédoclimatiques, telles que le climat, l’hygrométrie et la nature des sols.

M. Guilhem de Sèze, a ainsi expliqué que « les produits finis sont conçus de manière à s’adapter aux contraintes de la production agricole dans chaque pays. Un principe actif peut ainsi être décliné en poudre ou en liquide par exemple. Il peut aussi être adapté aux méthodes d’épandage utilisées » ([136]).

Ces différences sont censées être appréciées par grande zone géographique. Ainsi, l’Europe est divisée trois zones, la zone Sud, la zone Nord et la zone Centre. La France appartient à la zone Sud, dans laquelle se trouvent également la Bulgarie, la Grèce, l’Espagne, l’Italie, Chypre, Malte, la Croatie et le Portugal.

Toujours, selon M. Guilhem de Sèze, « lorsqu’un État membre délivre une autorisation pour un produit donné, elle est valable dans les autres pays de la zone. On considère que les conditions agricoles et climatiques sont relativement similaires entre les pays d’une même zone. » ([137])

Il existe ainsi théoriquement une forme d’harmonisation à l’intérieur de ces grandes zones. La procédure de reconnaissance d’autorisation en leur sein est détaillée dans l’encadré ci-après.

Source : Rapport d’activité de l’Anses, 2021.

b. L’évaluation des risques est conduite par l’Anses

L’évaluation des risques des produits formulés est, en France, conduite par l’Anses. Pour éviter des distorsions de concurrence dans la manière dont sont évalués les produits, des lignes directrices sont établies par l’Efsa ; les agences européennes participent à leur édification.

Comme l’a souligné Mme Charlotte Grastilleur « nous revendiquons l’utilisation des méthodologies européennes et nous contribuons largement à leur édification. Celles-ci sont de toute façon tout à fait évolutives. Nous ne sommes pas suspendus à une prise de position de l’Efsa et à des appréciations qui en découleraient en France, nous nous situons vraiment dans un travail coopératif (…) »

Les industriels qui souhaitent mettre sur le marché un nouveau produit ou obtenir le renouvellement de l’autorisation d’un produit doivent ainsi déposer un dossier auprès de l’Anses. Celui-ci est évalué selon les modalités décrites ci-après (cf. encadré).

Source : site internet de l’Anses – novembre 2023.

c. La décision d’autorisation de mise sur le marché relève également de l’Anses

Comme cela a été expliqué, la loi du 13 octobre 2014 a confié à l’Anses la délivrance des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, unifiant ainsi au sein de l’Anses l’ensemble de la procédure d’autorisation.

Ce transfert des décisions d’autorisation de mise sur le marché à l’Anses a une conséquence forte, soulignée par Mme Grastilleur lors de son audition ([138]) : L’Anses n’a « pas de latitude politique pour aménager la décision », notamment en fonction des besoins des filières. La décision est située dans le prolongement direct de l’évaluation ; elle ne s’effectue qu’au regard des critères prévus par le législateur européen pour cette évaluation : l’efficacité et les risques pour la santé et pour l’environnement.

d. Le ministère de l’agriculture conserve un pouvoir de dérogation restreint

En vertu de l’article 53 du règlement 1107/2009, le ministre de l’agriculture conserve un pouvoir de dérogation.

Dans le contexte d’un besoin urgent de lutte contre un danger pour les cultures, il peut accorder une autorisation dérogatoire permettant d’utiliser un produit qui ne bénéficie pas d’une AMM pour une durée de 120 jours, correspondant à la durée d’épandage de ce produit pour une période de culture annuelle, « lorsqu’une telle mesure s’impose en raison d’un danger qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables ». Cela permet, par exemple, d’utiliser un produit pour un usage n’ayant pas fait l’objet d’une demande d’AMM.

Toutefois, ce pouvoir de dérogation est encadré par le règlement 1007/2009 et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. En effet, 19 janvier 2023 la Cour de justice de l’Union européenne (CJCE) ([139]) a exclu le droit de déroger à l’interdiction européenne de certaines substances néonicotinoïdes dans le cadre de l’article 53 (cf. encadré), dans la mesure où ces substances avaient été expressément interdites par l’Union européenne.

Source : Arrêt de la Cour dans l’affaire C-162/21 | Pesticide Action Network Europe e.a

Hormis ce pouvoir de dérogation restreint, le ministre a la possibilité d’adopter un arrêté motivé demandant au directeur général de l’Anses de procéder à un nouvel examen du dossier, mais en aucun cas de s’opposer à une décision prise par l’Anses, comme l’a précisé Mme Charlotte Grastilleur : « En vertu du code rural, le ministre peut demander à ce que nous revérifiions notre évaluation mais il ne peut en aucun cas nous intimer l’ordre de modifier notre décision. » ([140])

3. Le suivi ex-post de l’impact des produits en vie réelle et les éventuels réexamens

La compétence en matière de phytopharmacovigilance a été transférée à l’Anses en vertu de l’article 50 de la loi du 13 octobre 2014 ([141]).

M. Mathieu Schuler, directeur général délégué du pôle sciences pour l’expertise à l’Anses ([142]), explique que, dans la mesure où l’Anses était chargée de la délivrance des AMM, il devenait logique que « la phytopharmacovigilance, qui est un outil essentiel de tout dispositif de gestion et de gouvernance des risques, en complément des évaluations menées en amont », lui revienne. Par ailleurs, depuis le début des années deux mille, l’Anses coordonnait l’observatoire des résidus des pesticides ; elle exerçait donc déjà une mission de suivi des effets des produits phytopharmaceutiques sur la santé humaine et l’environnement.

Pour mettre en œuvre cette mission, l’Anses s’appuie à la fois sur un réseau d’organismes de surveillance ou de vigilance, limitativement énumérés par l’arrêté du 16 février 2017 ([143]) – notamment Santé publique France, les associations de surveillance de qualité de l’air (Aasqa), la mutualité sociale agricole (MSA) – mais aussi sur le recueil de signalements spontanés ainsi que sur des études ad hoc.

Toujours selon M. Mathieu Schuler, pour être efficace ce dispositif de surveillance doit être « très transversal », pour prendre en compte la surveillance « non seulement [de] l’eau, mais aussi [de] l’air ainsi que [des] effets indésirables sur l’homme et les animaux. » ([144])

Si des soupçons existent quant aux effets indésirables d’un produit phytopharmaceutique mis sur le marché, la saisine de l’Anses est largement ouverte.

Les utilisateurs d’un produit phytopharmaceutique et les détenteurs d’une autorisation de mise sur le marché ont l’obligation d’effectuer un signalement à l’Anses s’ils constatent tout effet indésirable lors de l’utilisation du produit. Par ailleurs, la saisine de l’Anses est également ouverte à toute personne qui constaterait de tels effets. Un portail de signalement est disponible à cet effet.

Le ministre de l’agriculture dispose également d’un pouvoir de saisine de l’agence. Lors de son audition, M. Marc Fesneau a rappelé en avoir fait usage à deux reprises, pour deux produits phytopharmaceutiques pour lesquels des effets indésirables avaient été signalés, le S-métolachlore et le prosulfocarbe (cf. encadré).

Dans le cadre de son pouvoir de réévaluation des risques liés à l’utilisation d’un produit phytopharmaceutique, l’Anses peut notamment :

– restreindre l’usage du produit afin de limiter les risques liés à son utilisation en attendant une réévaluation plus précise des risques constatés ex post (prosulfocarbe) ;

– retirer l’AMM avec effet immédiat, comme cela a été le cas pour les produits contenant du S-métolachlore, la procédure de phytopharmacovigilance ayant permis d’observer le risque que ces produits représentaient pour les nappes phréatiques et l’eau potable.

Source : site internet de l’Anses, novembre 2023.

Source : site internet de l’INSERM. ([145])

4. La procédure réglementaire d’autorisation a été le principal facteur d’évolution des usages des produits phytopharmaceutiques

En première partie a été présentée l’évolution des volumes des produits utilisés en France (QSA et Nodu) depuis 2009. Si cette évolution n’est globalement ni très nette, ni très marquée, elle fait ressortir, en filigrane, l’influence déterminante du paramètre réglementaire, lequel a, à travers les interdictions de molécules et de produits, largement façonné l’évolution des usages.

Comme M. Hervé Durand l’a rappelé à la commission d’enquête, « les politiques publiques menées ces dernières années ont essentiellement reposé sur l’encadrement réglementaire de l’utilisation de ces produits, qui a fortement fait évoluer les pratiques. » ([146])

a. L’interdiction de molécules toujours plus nombreuses au niveau européen

Au titre du premier bilan du règlement 1107/2009 réalisé en 2020, la Commission européenne ([147]) note que :

– les exigences réglementaires dans l’UE sont parmi les plus strictes au monde, sinon les plus strictes ;

– le nombre de substances actives avait déjà diminué de plus de 50 % dans le cadre de la directive 91/414/CEE ;

– la proportion de substances actives présentant des profils de risque élevés est faible (2 %) et continuera à diminuer à l’avenir ;

– la proportion de substances actives présentant des profils moins problématiques est relativement importante (37 %) et est en augmentation. En fait, ces dernières années, environ la moitié des demandes d’approbation de nouvelles substances actives (en moyenne 10 par an) concernent des micro-organismes (non chimiques) ou des substances qui sont supposées répondre aux critères des substances à faible risque ;

– de 2011 à 2018, ont été prises les décisions de refus d’approbation, de non-renouvellement d’approbation ou de retrait de 22 substances actives en raison de préoccupations liées à la santé ou à l’environnement ;

– cette tendance est appelée à s’accentuer au cours des années suivantes, dans la mesure où l’UE devra avoir achevé un réexamen de toutes les autorisations existantes d’ici 2025.

– les critères d’exclusion liés à la santé humaine [dont CMR 1] introduits dans le règlement ont favorisé le retrait du marché des substances actives les plus dangereuses, principalement en raison du fait que, pour la plupart des substances dont les demandeurs s’attendent à ce qu’elles répondent aux critères, aucune demande de renouvellement d’approbation n’a été présentée ;

– certaines molécules préoccupantes sont néanmoins toujours en circulation, faute d’avoir pu être réévaluées dans les temps réglementaires. La Commission a donc procédé à une prolongation de leur autorisation en attendant que leur réévaluation soit possible.

D’après les chiffres transmis par l’Anses, depuis l’application de la directive 91/414/CEE, sur les 640 substances phytopharmaceutiques issues de la synthèse chimique autorisées à un moment dans l’Union européenne, 78 % ont été retirées du marché :

– 50 % n’ont pas fait l’objet d’une nouvelle demande d’approbation par l’industriel ;

– 28 % ont été retirées à l’issue d’une évaluation européenne défavorable.

L’interdiction règlementaire des substances actives au niveau européen représente ainsi un levier puissant pour façonner les usages de produits phytopharmaceutiques.

b. Les décisions de l’Anses sont venues restreindre les usages et interdire d’autres produits

L’Anses a interdit un nombre important de substances

Par le filtre des autorisations de mise sur le marché ou par l’interdiction de produits rattrapés dans le cadre de la procédure de phytopharmacovigilance, l’Anses a été conduite à supprimer l’autorisation d’un nombre substantiel de produits au cours de la dernière décennie.

D’après les données transmises par l’Anses, au total 2 866 produits ont été retirés du marché français depuis dix ans (dont 560 permis de commerce parallèle). Début 2022, 1 615 produits disposent d’une autorisation en France, ce qui traduit une baisse du nombre de produits autorisés de 37 % en 10 ans. Au 28 février 2023, 309 substances actives entrent dans la composition d’au moins un produit autorisé en France, sur les 453 substances actives approuvées au sein de l’Union européenne.

En 2022, l’Anses a prononcé 91 décisions de retraits de produits du marché. Les principaux motifs de retrait sont les suivants :

– retrait de produits à la suite de la fin d’approbation ou du non renouvellement de l’approbation de 4 substances actives au niveau européen : Indoxacarbe, phosmet, azimsulfuron et famoxadone ;

– absence de demande de renouvellement d’AMM pour des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants à la suite du renouvellement de l’approbation des substances actives qu’ils contiennent ;

– retrait du marché à la demande du détenteur de l’autorisation ;

– décisions défavorables après l’évaluation de demandes de renouvellement d’AMM.

Par ailleurs, outre l’interdiction pure et simple du produit, l’Anses peut proposer une autorisation conditionnée à la restriction de certains usages, ainsi que l’illustre l’exemple récent du prosulfocarbe (cf. supra).

L’évaluation comparative pour restreindre les usages

La France a récemment mis en œuvre un processus original afin de restreindre les usages : une évaluation comparative pour l’utilisation du glyphosate, qui a servi de fondement à la révision des autorisations de mise sur le marché pour les produits contenant cette substance active. L’expérience montre que cette méthode permet d’obtenir des résultats très sensibles sur l’utilisation d’un produit (cf. encadré).

Cette évaluation comparative se fonde sur l’article 50 du règlement 1107/2009, qui prévoit des clauses de substitution de certains usages. Pour rappel, un usage correspond à la lutte contre un danger donné sur une espèce végétale ou un groupe d’espèces végétales donné, pour une voie de traitement donnée (par exemple, le traitement par « aspersion foliaire de la cercosporiose noire sur bananier »).

Le 1° de l’article 50 rend obligatoire l’évaluation comparative dans le cas de produits contenant une substance active candidate à la substitution. Le 2° de l’article 50 est quant à lui mobilisable de façon exceptionnelle pour des produits contenant toute substance active, dès lors que des alternatives « non chimiques d’usage courant » existent.

Il est ainsi possible, au titre du 2° de l’article 50, de recourir à l’évaluation comparative à condition de disposer d’un bon niveau de documentation sur la faisabilité d’emploi sur le terrain et sur les performances économiques des alternatives.

Faute d’alternatives suffisantes, l’impact de ces dispositions sur la substitution ont toutefois été minimes jusqu’à aujourd’hui. L’Anses souligne qu’elles génèrent une charge de travail très importante, du fait du caractère obligatoire de l’évaluation comparative pour les produits à base de substances actives candidates à la substitution.

Dans le cadre d’échanges avec votre rapporteur, l’Anses a souligné le caractère chronophage (deux ETP mobilisés sur l’évaluation comparative du glyphosate pendant deux ans) et nécessairement limité de ces évaluations comparatives si la recherche n’est pas par ailleurs mobilisée pour mettre au point et développer des méthodes de traitement alternatives – dimension qui n’entre pas dans le champ de compétences de l’Anses.

Source : Audition du 12 juillet 2023 de M. Hervé Durand, délégué ministériel pour les alternatives aux produits phytopharmaceutiques dans les filières végétales, CR n° 3.

C. pour la consolidation d’un rÉgime d’autorisation fondÉ sur les donnÉes scientifiques et harmonisÉ à l’Échelle europÉenne

Prenant acte du rôle central des agences sanitaires dans le processus d’autorisation des produits phytopharmaceutiques, et préoccupée par les controverses autour de la valeur scientifique, voire de l’indépendance des travaux effectués en leur sein, la commission d’enquête a auditionné – à deux reprises – l’Efsa et l’Anses.

Votre rapporteur en retire l’intime conviction – étayée par de nombreux éléments concrets qui seront détaillés ci-après – que ces agences sont très compétentes sur le plan scientifique et intègres sur le plan de la déontologie. Il plaidera donc pour qu’elles soient confortées dans leur rôle en matière d’autorisation des substances et produits (1).

Cela ne signifie pas qu’elles ne doivent pas encore être renforcées dans leur capacité à produire des évaluations exhaustives en temps voulu (2). En outre, le processus d’amélioration de la déontologie et de la transparence d’ores et déjà déployé par ces agences doit être poursuivi (3). En effet, renforcer l’indépendance des agences et la crédibilité de leur expertise scientifique est un enjeu essentiel pour renouer la confiance entre la science et les citoyens.

Au-delà du fonctionnement interne de ces agences, votre rapporteur estime que l’articulation globale du processus réglementaire à l’échelle européenne doit être interrogée, s’agissant en particulier du partage effectué entre compétences européennes et nationales. Il plaidera pour une plus grande harmonisation de cette procédure à l’échelle européenne (4).

1. Les décisions d’autorisation de mise sur le marché des produits doivent rester à l’autorité scientifique

a. Le transfert des AMM à l’Anses, une clarification salutaire du caractère incontournable de l’évaluation scientifique

Lors de son audition, l’ancien ministre de l’Agriculture, M. Stéphane Le Foll, a rappelé les raisons qui l’ont amené à transférer, à compter de 2015, les décisions d’autorisation de mise sur le marché de la direction générale du ministère à l’Anses. Il s’agissait de mettre un terme à une situation ambigüe et de rétablir une forme d’honnêteté sur la nature de la décision d’AMM :

« Laisser croire que toutes les AMM traitées annuellement par l’Anses pourraient l’être par le responsable politique, laisser croire que le ministre de l’agriculture évaluerait scientifiquement ces AMM est ridicule. Je ne regrette pas d’avoir transféré les AMM à l’Anses ! » ([148])

Il s’agissait ainsi d’acter le fait qu’en vertu des textes européens, le pouvoir politique est de facto lié par les résultats de l’évaluation scientifique, les critères scientifiques – efficacité et évaluation des risques – étant les seuls reconnus pour fonder une décision d’autorisation sur le marché.

Si l’on considère le texte du règlement européen de 2009, on constate qu’il n’y a en réalité aucune marge de manœuvre laissée au politique pour s’emparer, ou non, des résultats de l’évaluation scientifique. Le 2° de l’article 36 du règlement dispose ainsi que « les États membres concernés accordent ou refusent les autorisations sur la base des conclusions de l’évaluation réalisée par l’État membre examinant la demande ».

Ainsi, sur le plan juridique, peu importe que l’autorisation soit délivrée par le directeur général de l’Anses ou par le ministre de l’agriculture. De même que la Commission européenne n’a pas la possibilité de faire abstraction d’une évaluation réalisée par l’Efsa, le ministre de l’agriculture n’a jamais eu la possibilité de ne pas tenir compte d’une évaluation réalisée par l’Anses. S’il s’est, par le passé, arrogé cette possibilité, c’est contre l’esprit et contre la lettre du règlement européen de 2009.

Lorsque le ministre signait les AMM, cela pouvait donner l’impression qu’il avait un pouvoir de décision autonome en la matière, alors que ce n’était pas le cas. Il était ainsi indispensable de clarifier la situation en donnant également la responsabilité des AMM à l’Anses.

Certains estiment qu’il faudrait redonner au ministre le pouvoir de prendre les décisions d’AMM en lui ouvrant la possibilité de ne pas tenir compte d’une évaluation de l’Anses, pour des motifs tenant par exemple à la souveraineté alimentaire de la France. Votre rapporteur souligne que cette possibilité n’existe pas dans le cadre du règlement européen de 2009. Cela conduirait donc la France à se mettre en situation de non-conformité avec le droit européen, d’application directe en droit interne.

b. La responsabilité politique réside dans la définition du niveau de risque acceptable

S’il n’existe pas réellement de marge de manœuvre pour le politique sur les décisions d’AMM, qui dépendent des résultats de l’évaluation scientifique, le politique ne se trouve pas, pour autant, déchargé de sa responsabilité. Il lui revient de définir le niveau de risque acceptable, voire d’interdire des produits encore autorisés.

c. Le travail des agences sanitaires n’est pas contesté en tant que tel

Votre rapporteur observe que les associations de défense de l’environnement, tout en étant critiques vis-à-vis de l’Anses et de l’Efsa, ne remettent pas en cause le rôle de ces agences.

Ainsi M. Jérémie Suissa, délégué général de Notre Affaire à Tous, indique : « Nous n’allons pas vous dire que l’Anses fait un travail indiscutable à nos yeux. En revanche, l’existence d’une autorité indépendante à même de procéder à ces évaluations est une condition sine qua non pour que le système tienne la route. » ([149])

Pour M. François Veillerette, porte-parole de Générations futures, il en est de même : « Si ce n’est pas une agence indépendante qui prend la décision finale, qui sera-ce ? […] Le système qui prévalait il y a une dizaine d’années a changé. À l’époque, l’Anses se plaignait auprès du ministre de l’agriculture que ses alertes sur un certain nombre de produits ne soient pas prises en compte – Générations futures a publié des documents qui en attestent. M. Stéphane Le Foll, alors ministre de l’agriculture, a décidé de changer le système et de transférer l’octroi des autorisations à l’agence. Nous considérons que c’est une bonne chose. Nous sommes très critiques vis-à-vis du système actuel, mais au moins existe-t-il un système indépendant du monde agricole. » ([150])

Mme Barbara Berardi, responsable de la recherche et du plaidoyer de Pollinis, ne dit pas autre chose : « nous sommes d’accord pour dire qu’avoir une agence réglementaire forte – ou plusieurs agences réglementaires fortes – est la base d’une bonne évaluation des risques. Les agences doivent être fortes mais aussi indépendantes. » ([151])

Quant à Mme Laurence Huc, toxicologue directrice de recherche de l’Inrae, particulièrement critique sur les protocoles de recherche en vigueur, tant à l’Anses qu’à l’Efsa, elle admet que confier à des agences indépendantes le contrôle des autorisations de mise sur le marché « a tout de même permis d’en sortir des substances très dangereuses » et n’entend pas « nier l’utilité de l’Efsa et de l’Anses. » ([152])

Il existe donc une forme de consensus autour de la nécessité de conforter ces agences dans leurs missions actuelles, tout en renforçant leur capacité à produire des évaluations indépendantes et de qualité.

d. Conforter l’Anses dans ses missions actuelles d’évaluation et d’octroi des AMM

Votre rapporteur estime que l’équilibre ainsi trouvé doit être préservé. Le politique fixe les grandes orientations, les agences les mettent en œuvre en garantissant que les enjeux de court-moyen terme – les intérêts économiques – ne l’emportent pas sur les enjeux de plus long terme que constituent la préservation de la biodiversité et de la santé publique.

Si les intentions du ministre actuel de l’agriculture sur ce sujet ont pu, un temps, paraître peu claires, notamment en raison de l’affirmation du mantra « pas d’interdiction sans solution », lors de son audition M. Marc Fesneau a affirmé sans ambiguïté son attachement à la préservation des missions actuelles de l’Anses, soulignant, au sujet d’un éventuel retour à la situation d’avant 2014 :

« Ce serait prendre un risque énorme que de s’aventurer dans cette voie : celui de relativiser les faits scientifiques à l’aune de nos croyances ou de nos convictions. Il faut veiller à étayer scientifiquement les décisions. » ([153])

Votre rapporteur ne peut que partager ce point de vue. Il se réjouit de la clarification apportée à l’occasion de cette audition.

2. La capacité des agences sanitaires à produire des évaluations exhaustives doit être renforcée

Votre rapporteur ne remet pas en cause la compétence des agences sanitaires, telles l’Anses et l’Efsa. L’Anses apparaît ainsi comme un modèle au sein de l’ensemble des agences européennes en termes d’excellence de la recherche et de sûreté de l’expertise, au point que les demandeurs d’autorisation de mise sur le marché ont pour motto : « quand je suis passé par l’Anses, au moins, tout a été vérifié et je suis tranquille », car l’Anses conduit « une revue très exhaustive du dossier, au plus près des méthodologies d’évaluation européennes » ([154]), comme le souligne Mme Charlotte Grastilleur. Votre rapporteur a récolté des échos similaires de la part du monde agricole, qui tend à considérer que les évaluations de l’Anses sont particulièrement rigoureuses, par rapport notamment à ses homologues européennes.

Sans contester ce haut niveau d’expertise, votre rapporteur estime qu’il est possible d’améliorer encore l’exhaustivité et le rythme des évaluations, de façon à mieux répondre aux préoccupations des citoyens et des organisations de défense de l’environnement, mais aussi aux attentes du monde agricole, qui a besoin que les solutions alternatives arrivent rapidement sur le marché.

Renforcer le cadre méthodologique des évaluations pour mieux prendre en compte les données issues de la recherche

Pour les associations de défense de l’environnement, il existe trois écueils dans la manière dont l’évaluation des risques est effectuée par l’Efsa :

– un poids insuffisant donné à la recherche publique au regard de la recherche règlementaire ;

– un cadre méthodologique défectueux ou incomplet ;

– des lignes directrices insuffisamment protectrices de la santé humaine, animale et environnementale.

Votre rapporteur estime qu’il faut entendre ces critiques – l’Efsa et l’Anses se montrent d’ailleurs ouvertes à améliorer leurs méthodologies – tout en réintroduisant plus d’objectivité dans certains débats.

Science règlementaire et sciences académiques ne doivent pas être opposées

Beaucoup d’associations ou de figures militantes estiment que le travail conduit par les agences sanitaires est déconnecté des données de la recherche publique. C’est notamment le point de vue soulevé par Mme Laurence Huc lors de son audition ([155]).

Votre rapporteur estime qu’il convient d’emblée de mettre de la raison dans ce débat. En réalité, il ressort des auditions conduites par la commission d’enquête que la science réglementaire – l’expertise de l’Anses, de l’Efsa et des autres agences européennes – puise très largement dans la science académique, dont elle est même dépendante. Seulement, elle le fait selon une temporalité et avec des contraintes qui lui sont propres, ce qui donne parfois l’impression d’une déconnexion.

Concrètement, dans le cadre des évaluations conduites par l’Efsa, l’ensemble des études disponibles – publiques et privées – sont prises en compte avec un facteur de pondération attribué en fonction « de sa valeur scientifique intrinsèque, de la qualité de l’échantillon statistique et de sa pertinence vis-à-vis de la question posée », ainsi que l’a expliqué M. Guilhem de Sèze, le chef du département de la production des évaluations de risques de l’Efsa, lors de son audition (cf. encadré).

Par ailleurs, les agences sanitaires font très largement appel à l’expertise scientifique des chercheurs, appelés à participer aux différents comités constitués pour évaluer les produits. Lors de son audition, Mme Laurence Huc a ainsi rappelé la nécessité pour les chercheurs académiques de s’investir dans la science règlementaire s’ils souhaitent la faire progresser. « Le message d’espoir que je porte consiste à faire appel aux scientifiques afin que ces derniers s’investissent dans l’expertise. Pour cela, ils doivent également être reconnus par les agences réglementaires. » ([156])

Au total, s’il ne faut pas opposer science réglementaire et science académique, il faut comprendre et admettre qu’elles répondent à des objectifs différents, tout en cherchant à incorporer au maximum les données de la seconde dans la première. Dans un rapport publié en 2019 sur l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux par les agences, l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) ([157]) notait ainsi que « le travail des agences ne [répondait] pas à un objectif de connaissance pure mais se [plaçait] dans le cadre limité fixé par leurs missions », en vue « d’éclairer la décision en fournissant une évaluation des risques sanitaires et environnementaux la plus juste possible », adoptée en fonction de « méthodes réglementaires de production des savoirs ». L’OPECST concluait :

« Au final, les évaluations présentent un tableau des risques effectué avec sérieux et selon des méthodologies éprouvées, mais ne cadrant pas toujours avec la réalité des risques tels qu’ils sont encourus ».

La question des lignes directrices

M. François Veillerette, le porte-parole de Générations futures, souligne que « s’agissant de la science réglementaire, la question des lignes directrices est essentielle. Comment évaluez-vous les critères de prise en compte de telle ou telle étude, l’exposition des riverains, les effets sur tel ou tel secteur de l’environnement ? Ce sont souvent ces lignes directrices qui empêchent les agences de bien travailler, par exemple parce qu’elles sous-estiment l’exposition de certaines catégories de riverains. Les lignes directrices sont des documents techniques qui servent de guide et s’imposent aux agences nationales. Elles manquent parfois d’ambition ou occultent toute une série d’effets. La question est largement européenne. Il faut améliorer ce cadre pour mieux appliquer la réglementation. » ([158])

Lors de leurs auditions, l’Anses et l’Efsa ont néanmoins souligné que ces lignes directrices n’étaient pas figées, qu’elles évoluaient en permanence, notamment dans le cadre d’un dialogue constant entre l’Efsa et les agences nationales. M. Guihem de Sèze a précisé, lors de son audition, que l’Efsa travaillait « non seulement avec des documents guides que nous avons élaborés, mais aussi avec des documents guides internationaux réalisés par d’autres instances, en particulier l’OCDE » ([159]), documents adoptés avec toutes les garanties d’indépendance nécessaires.

Votre rapporteur partage l’avis que ces lignes directrices doivent être en permanence questionnées au regard des avancées de la science. Elles doivent évoluer pour incorporer, aussi vite que possible, les nouveaux risques émergents. Cela implique une capacité pour les agences d’intégrer sans délai les résultats issus de la recherche académique.

La nécessité d’intégrer de nouveaux tests dans les évaluations correspondant aux avancées de la science académique

Mme Barbara Berardi, responsable de la recherche et du plaidoyer de Pollinis, a précisé que « le problème de l’évaluation des risques ne se trouve pas à l’intérieur de l’Anses ou de l’Efsa. C’est un problème de protocole. L’Anses ne réalise pas les tests elle-même, ni ne décide des tests à réaliser. Les documents d’orientation sont au centre du problème, qui est si compliqué que nous perdons une partie importante de la dynamique. C’est la liste des tests, qui est obsolète et n’est plus en phase avec la science académique. L’effet cocktail est l’un des grands absents de cette liste. (…)

Il ne s’agit pas de remettre en cause le rôle de l’Anses mais d’essayer de mettre en phase la liste des tests demandés avec les connaissances scientifiques actuelles. L’Anses peut maintenant demander des tests additionnels. Nous espérons que ces tests seront intégrés. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) prend quinze à vingt ans pour valider chaque test. Si nous attendons aussi longtemps pour ajouter de nouveaux tests cruciaux, il n’y aura peut-être bientôt plus de biodiversité à tester. Notre demande est d’intégrer dès à présent des tests ayant fait leurs preuves. » ([161])

M. Guilhem de Sèze en a convenu partiellement, l’évaluation du glyphosate conduite par l’Efsa « a révélé le fait que le cadre réglementaire, sur l’évaluation des questions de biodiversité, est partiel. Il faudrait pouvoir développer des méthodologies plus complètes, plus systématiques. » ([162])

Votre rapporteur estime que c’est là une priorité. Dans la mesure où les connaissances scientifiques sont disponibles, la science réglementaire doit tout mettre en œuvre pour faire évoluer ses méthodologies et outils afin d’incorporer ces nouvelles connaissances, sous peine de voir son expertise remise en cause. Il y a, en particulier, un enjeu urgent à développer la capacité des agences à prendre en compte, dans leurs méthodologies, les effets cumulés des substances.

b. Des limites méthodologiques et délais liés à un manque de ressources

L’Efsa, une agence peu financée dans le cadre de la politique de sécurité sanitaire de l’UE

M. Guilhem de Sèze a souligné, s’agissant en particulier de l’expertise sur le glyphosate, que la question des ressources de l’Efsa était clairement un facteur limitant : « Nous n’avons pas de méthodologie réglementaire qui arrive à suivre les développements scientifiques en cours. Je peux aussi citer des exemples sur la toxicité humaine, les maladies neurodégénératives. Il y a beaucoup d’avancées en ce moment au niveau mécanistique, mais nous avons besoin de ressources pour intégrer ces sujets dans un cadre réglementaire formel. » ([163])

Il a estimé que la question des ressources était aussi un paramètre déterminant pour l’aptitude de l’Efsa à produire des évaluations dans des délais raisonnables au regard des besoins et attentes du monde agricole. Du fait de la masse immense de documents à traiter, d’études à prendre en considération, l’évaluation du glyphosate a duré trois années au total. Si, en l’occurrence, l’autorisation du glyphosate a pu être prolongée à titre provisoire, cette possibilité n’existe pas pour les nouvelles molécules, notamment de biocontrôle, qui pourraient s’avérer très utiles dans les exploitations.

L’Efsa dispose de moyens limités. Dotée d’un budget de 150 millions d’euros, elle doit couvrir dix domaines de compétences, dont les pesticides. Si l’on compare aux moyens dont dispose l’Agence du médicament, dotée d’un budget de 450 millions d’euros, c’est peu. M. Guilhem de Sèze relève ainsi que « la santé humaine est ainsi très diversement valorisée, selon qu’il s’agit des médicaments ou des aliments. Il en va de même pour la santé environnementale : la PAC est dotée de 50 milliards d’euros par an, dont seulement 15 millions sont reversés à l’Efsa [ndlr : part du budget dédié aux pesticides] pour l’étude des risques induits par les produits phytopharmaceutiques. » ([164])

Interrogée par votre rapporteur, l’Efsa dit avoir besoin, pour faire évoluer ses méthodologies dans le sens attendu, de doubler ses personnels dédiés à l’évaluation des pesticides ; cela représente un budget annuel supplémentaire de 14,25 millions d’euros, pour recruter 52 personnels. Ce supplémentaire lui permettrait également de traiter plus vite les évaluations qui lui sont soumises.

Pour l’Anses, des besoins à combler pour la recherche et le traitement des AMM

– Financer au juste niveau l’accélération des solutions de traitement moins agressives

Lors de son audition, M. Benoît Vallet a estimé que le modèle de financement de la procédure d’autorisation des AMM, qui repose sur une taxe fiscale affectée à l’Anses pour la mise sur le marché des produits (cf. encadré), était dans l’ensemble équilibré et permettait à l’Anses de s’acquitter de sa mission dans de bonnes conditions. Il a néanmoins souligné une tension sur le modèle de financement du biocontrôle, du fait de la taxe réduite dont bénéficient ces produits, laquelle ne permet pas de financer les coûts afférents à ces autorisations que l’on souhaite faciliter. Dans les documents transmis à votre rapporteur, l’Anses souligne ainsi une insuffisance globale du barème arrêté pour la taxe fiscale associée aux demandes d’AMM, qui est particulièrement problématique s’agissant des dossiers de biocontrôle :

« La dernière refonte du barème date de 2017 et un déséquilibre croissant est constaté entre les coûts complets résultant de cette activité et les recettes fiscales perçues à ce titre : de l’ordre de 3,3 millions d’euros en 2017, le déficit s’élève en 2022 à 8,1 millions d’euros. Ce déséquilibre résulte (…) [notamment] du barème incitatif applicable aux produits de biocontrôle, dont résulte une perte de recettes de plus de 2 millions d’euros en 2022 et en 2023, dont l’impact ne fait actuellement l’objet d’aucune compensation. »

Votre rapporteur estime qu’il convient de compenser, pour l’Anses, les coûts liés aux mesures prises en vue de l’accélération du biocontrôle. Il pense par ailleurs qu’il convient également d’accélérer encore la mise sur le marché d’autres produits avec un impact réduit sur l’environnement, à l’image des préparations naturelles peu préoccupantes (cf. encadré suivant).

De même, il juge indispensable de prévoir des modalités d’instruction accélérées pour les dossiers de demande d’autorisation de produits ayant vocation à constituer des solutions pour des usages dits orphelins, c’est-à-dire sans solution de traitement (cf. encadré).

– Développer la capacité de l’Anses à orienter la recherche pour répondre aux besoins de la science réglementaire

L’Anses coordonne et met en œuvre le programme national de recherche environnement-santé-travail (PNR-EST), qui vise à soutenir la production de connaissances nouvelles, destinées à nourrir l’expertise de demain, mais aussi à animer la communauté scientifique en confortant les équipes déjà présentes et en attirant de nouveaux acteurs, diversifiant ainsi le vivier d’experts potentiels.

Ce programme se traduit par le lancement annuel d’appels à projets, pour un montant global d’environ 8 millions d’euros par an.

Il connaît néanmoins une baisse d’attractivité face aux appels à projets de l’ANR, dont le budget global et le taux de sélection ont été largement augmentés.

Dans ce contexte, l’Anses souligne le risque de ne plus pouvoir satisfaire à la production de connaissances nécessaires sur la thématique santé-environnement/santé-travail.

Votre rapporteur estime ainsi qu’il convient d’augmenter les moyens dévolus à l’Anses dans le cadre de ce PNR-EST, de façon à soutenir la capacité de l’agence à orienter la recherche pour répondre aux besoins de la science réglementaire.

3. Le processus d’amélioration de la déontologie et de la transparence de ces agences doit être entretenu

Votre rapporteur considère que les agences sanitaires Efsa et Anses présentent des garanties très importantes en matière d’indépendance, de transparence, de déontologie et de prévention des conflits d’intérêts, avec des exigences qui sont probablement parmi les plus élevées au monde, et qui ont été très nettement renforcées au cours des dernières années, souvent de leur propre initiative. Ce processus est appelé à se poursuivre, tant il est important de ne jamais relâcher la vigilance dans ce domaine particulièrement exposé qu’est la phytopharmacie.

L’Efsa observe des règles de déontologie strictes

L’Efsa avait déjà mis en œuvre une réforme interne, au sein de l’agence, en 2017, pour se prémunir de tout conflit d’intérêts, en adoptant, le 21 juin 2017, un document intitulé « La politique de l’Efsa en matière d’indépendance ».

Source : La politique de l’Efsa en matière d’indépendance ([165])

Ce document pose des règles exigeantes relatives aux membres de l’agence et au recrutement des experts amenés à évaluer les risques des substances actives, pour prévenir tout conflit d’intérêts. Outre le dépôt d’une déclaration d’intérêts, figure notamment la nécessité, pour les experts venant de la recherche publique, que leur laboratoire de recherche ne soit pas financé à plus de 25 % par le privé. L’ensemble de ces règles est synthétisé dans l’encadré ci-après.

M. Guilhem de Sèze a rappelé avec précision le système strict de gestion des conflits d’intérêts au sein de l’agence européenne : « L’Efsa s’appuie sur un système de gestion des conflits d’intérêts mis en place il y a une douzaine d’années et qui s’est renforcé avec le temps. Il est évalué par de nombreuses autorités compétentes, dont le médiateur européen, le Parlement européen, la Cour des auditeurs européens. Tous les signaux nous disent que nous avons l’un des systèmes les plus stricts de gestion des conflits d’intérêts. Un expert indépendant ne peut pas travailler avec l’Efsa s’il déclare des intérêts concurrents. Quelqu’un qui travaillerait pour l’industrie, même en tant que consultant, ne pourrait pas travailler avec l’Efsa. Un chercheur d’un institut public qui aurait une partie de son budget trop élevé, qui viendrait de fonds publics et privés, ne pourrait pas travailler avec l’Efsa. Il n’y a pas du tout de risque de conflit d’intérêts sur les méthodologies que l’Efsa développe. » ([166])

Il convient de noter que ces règles exigeantes ont une contrepartie : elles réduisent d’autant le vivier de recrutement pour les experts exerçant dans des disciplines parfois très pointues. Un équilibre doit donc être trouvé entre indépendance des experts et qualité scientifique de l’expertise disponible.

Source : Audition de M. Guilhem de Sèze, le 20 septembre 2023, CR n° 10.

b. Le règlement 2019/1381 contribue largement à améliorer la transparence des évaluations

Le secret industriel derrière lequel pouvaient se retrancher les porteurs d’intérêts pour que les études règlementaires qu’ils produisaient ne soient pas publiées a longtemps nourri le soupçon sur les procédures d’évaluation des produits phytopharmaceutiques.

Les critiques se sont cristallisées sur l’évaluation du glyphosate, après les révélations parues dans les Monsanto Papers, qui remettaient en cause le processus d’évaluation des risques au sein de l’Efsa. Ils révélaient que des passages entiers des conclusions de l’évaluation relative au glyphosate reprenaient une partie des études règlementaires fournies par les industriels. L’absence de transparence sur ces études faisait planer le soupçon sur le processus d’évaluation dans son ensemble.

Or, la législation alors en vigueur interdisait à l’Efsa, au nom du secret des affaires, de publier les études règlementaires fournies par les industriels pour permettre une homologation de la substance. Après la révélation des Monsanto Papers, une initiative citoyenne européenne (ICE), intitulée « Stop Glyphosate » a recueilli plus d’un million de signatures dans 22 États membres, en 2017. La Commission, qui l’a jugée recevable, a ainsi proposé dans le cadre de l’initiative REFIT (révision de la législation en vigueur) un projet de règlement pour améliorer la transparence relative au processus d’évaluation du risque au sein de l’Efsa, et par ricochet au sein des autres agences d’évaluation du risque.

Le règlement (UE) 2019/1381 sur la transparence et la pérennité de l’évaluation des risques de l’Union dans la chaîne alimentaire a ainsi changé la règle relative à la transparence en rendant obligatoire la publication des études règlementaires, les éléments relatifs au secret industriel étant « caviardés » afin de ne pas les dévoiler. Le règlement ouvre également la possibilité, pour la Commission, de demander des études complémentaires, voire d’enquêter dans les laboratoires dans lesquels les études sont menées.

Entré en vigueur le 21 février 2022, ce règlement est porteur de progrès significatifs quant à la transparence de la procédure d’évaluation des substances et à l’indépendance de l’Efsa par rapport aux données fournies par les industriels.

Cette évolution juridique permettra également d’apporter un élément de réponse à la controverse soulevée par la divergence de conclusions entre l’Echa et le Centre international de recherche sur le cancer (Circ) quant à la cancérogénicité du glyphosate. Le Circ n’a pu s’appuyer que sur des études publiques, là où l’Echa avait également eu accès aux études règlementaires. Désormais, les organismes de recherche publics peuvent également avoir accès aux études des industriels.

c. Au sein de l’Anses, un réel effort de questionnement des processus internes

Le comité de déontologie, un organe sans équivalent en Europe

Selon Mme Gabrielle Bouleau, présidente du comité de déontologie et de prévention des conflits d’intérêts de l’Anses ([169]), le niveau d’indépendance de l’Anses par rapport aux autres agences en Europe est sans équivalent, notamment en raison de la mise en place de ce comité de déontologie qui constitue une originalité française.

Créé en 2010, en même temps que l’Anses, le comité de déontologie est composé de cinq à huit membres nommés pour cinq ans par arrêté des ministres de tutelle, sur proposition du conseil d’administration, et qui n’appartiennent pas à l’Anses.

Le comité de déontologie à vocation à édicter « des règles générales pour s’assurer des règles de déontologie qui s’appliquent à l’ensemble du processus, pour garantir l’impartialité des experts et donc de l’expertise – c’est-à-dire leur indépendance, leur intégrité et leur probité –, mais aussi le respect de la transparence, de la pluralité et du contradictoire » ([170]) . Il se réunit une fois par mois et ses avis sont publiés sur le site de l’agence. Ses recommandations doivent être mises en œuvre par le directeur de l’agence.

Mme Bouleau décrit le rôle du comité de déontologie comme un « irritant » qui vient en permanence interroger les procédures et les habitudes, donnant lieu à des adaptations salutaires. Il a, par exemple, permis d’encadrer les relations avec les porteurs d’intérêts dans le cadre de la procédure d’AMM :

« Une charte avait en effet été établie au sein de l’Anses, demandant la réalisation d’un registre de l’ensemble des visites des porteurs d’intérêts ; l’analyse de ce registre avait montré que 95 % des visites étaient liées au secteur agricole et associé, ce qui n’était pas de nature à garantir l’équité d’accès à l’agence. En 2019, le comité de déontologie a donc recommandé à l’Anses de limiter au maximum les rencontres avec les porteurs d’intérêts. Des rencontres peuvent être organisées pour expliciter une décision prise mais, en dehors de ce cas, il est préférable que l’Anses rencontre les parties prenantes dans des dispositifs pluralistes de type plateforme, où toutes les parties prenantes peuvent être invitées. »

Le rapport sur la crédibilité de l’expertise scientifique, un modèle de lucidité et d’autocritique

Au-delà de l’action de ce comité, votre rapporteur note la remarquable aptitude de l’Anses à questionner son fonctionnement interne. En témoigne, le rapport du conseil scientifique de l’Anses sur la « crédibilité de l’expertise scientifique » ([171]). Ce rapport examine avec beaucoup de lucidité et sans concession les difficultés auxquelles l’agence est confrontée pour asseoir la confiance dans son expertise scientifique, et formule des recommandations visant à améliorer les procédures, à mieux éclairer le processus de décision, à intensifier les interactions avec les parties prenantes et à renforcer la séparation de l’évaluation et de la gestion des risques au sein de l’Anses.

Comme l’a rappelé Mme Charlotte Grastilleur, le processus de transparence est un processus continu : « la crédibilité est engendrée par la transparence et par la qualité de l’expertise. La déontologie fait également l’objet de beaucoup de questionnements. Nous nous devons donc de donner des garanties, d’ouvrir nos portes et nos dossiers – ce que nous faisons déjà largement – pour expliquer nos relations – ou d’ailleurs nos non-relations – avec les porteurs d’intérêts. » ([172])

Un processus à poursuivre

Votre rapporteur est confiant dans l’aptitude de l’Anses à faire évoluer son fonctionnement pour satisfaire aux attentes des citoyens en matière de déontologie et de transparence. Il juge remarquable le travail réalisé par le conseil scientifique dans le cadre du rapport susmentionné et estime que la priorité dans ce domaine doit être de poursuivre la mise en œuvre des recommandations issues de ce rapport.

Il estime qu’une autre piste mériterait d’être creusée, en s’inspirant de la base Transparence-santé renseignée par l’industrie pharmaceutique, qui permet de connaître les montants dont bénéficient les experts dans le cadre de leurs collaborations avec ces laboratoires, et de croiser ces montants avec les propres déclarations des experts. Cette évolution serait de nature à réduire les soupçons pesant encore trop souvent sur la science réglementaire.

4. L’évaluation en vie réelle des produits doit être renforcée via le dispositif de phytopharmacovilance

Votre rapporteur a décrit le dispositif de phyto-pharmacovigilance mis en place, au sein de l’Anses, pour évaluer les impacts des produits en vie réelle, après leur mise sur le marché.

Il tient à souligner le caractère fondamental de cette vigilance, qui vient en réalité répondre à bon nombre de critiques de la part des associations, quant à l’absence de prise en compte des effets à long terme des produits dans le cadre des procédures d’évaluation ex-ante. Le long terme s’entend, en matière de pesticides, sur 10, 20, 30 ans. S’il n’est pas envisageable de l’étudier ex-ante, sauf à empêcher la commercialisation de toute nouvelle solution, c’est bien dans le cadre de la phytopharmacovigilance que le long terme a vocation à être étudié.

Votre rapporteur plaide ainsi pour un renforcement très important des moyens de la phytopharmacovigilance actuelle et pour son extension à l’échelle européenne, tant cette dimension est fondamentale pour bien mesurer les impacts des produits et renforcer la recherche sur le plan épidémiologique.

Accroître le financement du dispositif et développer la phyto-pharmaco-épidémiologie

Si le retrait des produits présentant du S-métolachlore et la limitation des usages pour le prosulfocarbe apparaissent comme les marques d’un fonctionnement satisfaisant du dispositif de phytopharmacovigilance de l’agence, ces deux récents exemples ne doivent pas masquer l’impérieuse nécessité de déployer beaucoup plus largement ce dispositif.

En effet, la phytopharmacovigilance apparaît aujourd’hui comme le maillon faible de l’évaluation des risques des produits phytopharmaceutiques, en raison d’un financement trop faible et du manque de données collectées par ce dispositif.

Mme Gabrielle Bouleau, présidente du comité de déontologie et de prévention des conflits d’intérêts de l’Anses, a rappelé le manque de moyens dont pâtit ce dispositif. « Le comité de déontologie a souligné, dans son avis sur les maladies professionnelles, que le dispositif de pharmacovigilance était très peu financé, seulement via une taxe de 0,9 % sur les demandes d’autorisation de mise sur le marché. Nous avons donc peu de moyens pour assurer cette pharmacovigilance, dont nous savons par ailleurs qu’elle remonte peu d’alertes. » ([173])

Votre rapporteur estime donc qu’il conviendra de rehausser le financement de la phytopharmacovigilance. Ce sera d’autant plus nécessaire que son champ est appelé à s’étendre aussi.

Selon M. Benoît Vallet, directeur de l’Anses, il est essentiel aujourd’hui de « saisir le concept de phyto-pharmaco-épidémiologie ». ([174])

Dans le domaine du médicament, la pharmaco-épidémiologie est l’étude de l’utilisation et des effets bénéfiques et indésirables des médicaments en population destinée, à favoriser leur bon usage et ainsi permettre d’améliorer la santé publique. L’intérêt de la pharmaco-épidémiologie consiste à « renseigner des bruits très faibles » ([175]) sur l’émergence des pathologies induites par un produit de santé, à condition d’avoir un ensemble très important de données.

Transposée au domaine des produits phytopharmaceutiques, cette surveillance des bruits très faibles permettrait de croiser l’utilisation des produits phytopharmaceutiques avec les données épidémiologiques. Pour cela, il faudrait installer une traçabilité des produits phytopharmaceutiques utilisés à la parcelle, ce qui rejoint la nécessité d’un enregistrement dématérialisé des pratiques phytosanitaires des agriculteurs, évoquée en première partie par votre rapporteur. Ce recensement ne serait opérant que sur un temps long, car les effets indésirables d’une exposition aux produits phytopharmaceutiques peuvent ne se manifester qu’au bout de quinze à vingt ans.

b. Et aller vers une phytopharmacovigilance à l’échelle européenne

Pour votre rapporteur, l’intérêt de la phyto-pharmacovigilance est tel qu’il est indispensable de la déployer à l’échelle européenne, d’une part pour harmoniser les pratiques, mais surtout pour construire une culture scientifique de l’évaluation des risques ex post.

M. Guilhem de Sèze a reconnu la pertinence qu’il y aurait à mettre en place un tel dispositif à l’échelle de l’Union européenne. En effet, si « la législation européenne prévoit que les risques inhérents aux pesticides sont évalués avant que la substance ne soit mise sur le marché. Aucune évaluation a posteriori n’est organisée et ce point pourrait effectivement être amélioré. (…) Nous cherchons actuellement à améliorer le cadre d’évaluation des risques environnementaux, qui permette d’avoir une vision réaliste des risques induits par les pesticides après leur arrivée sur le marché. » ([176])

5. Les décisions de mise sur le marché doivent être harmonisées à l’échelle européenne afin de gommer les situations de concurrence déloyale

Comme l’a rappelé Mme Charlotte Grastilleur : « L’AMM est un verrou parmi d’autres de gestion des produits phytosanitaires et c’est une règle de loyauté d’accès au marché pour les produits ». ([177])

En effet, dans le cadre d’un marché unique, il semble légitime et même indispensable que l’ensemble des produits commercialisés obéissent aux mêmes exigences, sous peine de voir se développer des distorsions de concurrence.

Or, l’évaluation des produits phytopharmaceutiques par les différents États membres ne permet pas vraiment de répondre à cette nécessité ; ce point a été reconnu à plusieurs reprises au fil des auditions de la commission d’enquête.

M. Guilhem de Sèze a en effet souligné que les pratiques entre États membres n’étaient pas forcément les mêmes alors que les conditions agro-pédoclimatiques étaient similaires. « Nous avions un mandat de la Commission européenne pour étudier les autorisations d’urgence sur certains pesticides interdits. Certains États membres, pour des raisons d’urgence quand il n’y a pas d’autre solution, les autorisent quand même. Dans le cas présent, il s’agissait des néonicotinoïdes pour la culture de la betterave. Nous avons constaté que des États membres, quelquefois frontaliers, adoptaient des approches différentes. Des autorisations d’urgence étaient accordées dans un État membre alors que dans la région voisine, qui a toutes les mêmes caractéristiques de l’autre côté de la frontière, ces autorisations n’étaient pas accordées. » ([178])

Votre rapporteur aura l’occasion de revenir sur la question des distorsions de concurrence qui viennent miner les efforts des producteurs pour réduire l’usage des produits phytopharmaceutiques en cinquième partie. Dans le cadre de l’examen de la procédure d’autorisation de ces produits, il souhaite mettre en avant la nécessité d’une harmonisation effective des règles et des pratiques au sein des différents États membres.

Aller dans le sens d’une plus grande harmonisation serait aussi un gage d’efficacité dans la conduite de ces procédures, dans le sens où cela éviterait de réaliser plusieurs fois des évaluations similaires pour un même produit. Ce point de vue a également été exprimé par M. Marc Fesneau, ministre de l’agriculture, lors de son audition :

« En ce qui concerne le processus d’autorisation de mise sur le marché de nouvelles molécules, chimiques ou non chimiques, les délais ne peuvent pas varier autant d’un pays à l’autre. On pourrait considérer que, si la France ou l’Allemagne, par exemple, a déjà procédé aux investigations nécessaires, le processus dans les autres pays européens peut être accéléré, d’autant que le sérieux et la qualité des agences nationales et européennes sont mondialement reconnus. Plus ces questions seront traitées au niveau européen, mieux ce sera, y compris pour trouver des alternatives. » ([179])

Votre rapporteur note que ce souci n’est pas nouveau. Ainsi, l’OPECST notait déjà, dans le rapport précité sur l’évaluation des risques par les agences ([180]) :

« Si la réglementation européenne prévoit que les produits formulés soient ensuite évalués au niveau national, l’existence de ce double niveau est considéré aujourd’hui comme problématique, et les experts scientifiques placés auprès de la Commission européenne, à travers leur opinion n° 5/2018 publiée en juin 2018, ont reconnu qu’il existait actuellement une fragmentation des données et méthodes d’évaluation des risques, avec des problèmes de duplication des travaux ou encore des différences dans la qualité et la compréhension des évaluations. Ils ont ouvert la voie à une évaluation des risques pour chaque produit à l’échelle européenne, à travers le cas échéant des évaluations groupées (bulk evaluations) pour les produits utilisant les mêmes substances actives. »

III. réparer le continuum recherche-développement pour massifier les pratiques

Derrière la non-atteinte de l’objectif de réduction de 50 % des produits phytosanitaires, se trouve l’absence de massification des changements de pratiques agricoles.

Si, dans son rapport remis au Premier ministre en 2014 ([181]), votre rapporteur faisait le constat d’« un certain sous-investissement dans les domaines de recherche et d’innovation correspondant [à la problématique des pesticides], dont résulte aujourd’hui un déficit de connaissances et de technologies disponibles », on a depuis assisté à une réelle mobilisation de la recherche.

M. Jean Boiffin, qui avait étroitement participé aux travaux préparatoires au plan Écophyto 2, a clairement souligné ce progrès lors de son audition ([182]) :

« En matière de recherche, des collègues chercheurs (...) m’ont confirmé que les montants des financements destinés à la recherche et au développement visant à la réduction de l’usage des phytosanitaires avaient encore progressé d’un facteur 10 grâce au plan Écophyto et à son retentissement sur l’Agence nationale de la recherche, laquelle a pris des initiatives en la matière, et sur les organismes tels que l’Inrae. De fait, la quantité et l’intérêt des travaux menés à l’Inrae depuis que j’en suis sorti ont énormément évolué dans le sens de ces orientations. »

Aujourd’hui, des outils existent, des références sont disponibles pour réduire très substantiellement l’usage des produits phytopharmaceutiques.

Pourtant, cette réduction reste le fait d’une minorité d’agriculteurs pionniers, à l’image de ceux qui se sont convertis au bio, ou de ceux qui se sont engagés dans les fermes Dephy. Le phénomène, observé par le passé, de transmission des pratiques « par-dessus la haie », semble ne plus fonctionner. Les agriculteurs n’adoptent pas massivement des pratiques agroécologiques, économes en produits phytosanitaires.

Votre rapporteur estime que cette absence de massification révèle une certaine faillite du continuum qui va du chercheur à l’agriculteur et de l’agriculteur au chercheur, en passant par les multiples acteurs que sont les instituts techniques, les chambres d’agriculture, les vendeurs, les conseillers, les collectifs. Ce continuum devrait permettre de faire en sorte que les avancées de la recherche se répercutent dans les pratiques, et que les besoins des agriculteurs orientent la recherche.

Il importe ainsi d’examiner ce qui, au sein de ce continuum, dysfonctionne aujourd’hui. Après avoir examiné les enjeux propres à la recherche fondamentale et appliquée (A), votre rapporteur reviendra sur les enseignements du dispositif Dephy, qui constitue l’un des piliers des plans Écophyto successifs (B), et sur l’échec de la tentative de massification opérée avec le dispositif des 30 000 fermes. Il analysera enfin les enjeux particulièrement prégnants en termes d’accompagnement des agriculteurs (C).

Source : audition de Mme Sylvie Retailleau, 22 novembre 2023.

A. recherche fondamentale et appliquée : des efforts à structurer, des liens à renforcer encore

La recherche dans le domaine de l’agronomie et des alternatives aux produits phytosanitaires a beaucoup progressé depuis une décennie, grâce à un réinvestissement de la puissance publique (cf. encadré ci-avant). Ce champ s’est également largement structuré, les différents acteurs apprenant progressivement à travailler les uns avec les autres. Pour autant, la situation n’est toujours pas satisfaisante aujourd’hui, que l’on considère le chaînage recherche-développement pris dans son ensemble, ou chacun de ses maillons isolément.

1. Les acteurs de la recherche

Il importe, au préalable, de dresser un bref panorama des acteurs de la recherche dans les domaines de l’agriculture et de l’agronomie.

a. La recherche fondamentale

L’acteur pivot de la recherche fondamentale en agronomie est l’institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae), issu de la fusion, en 2020, de l’Institut national de la recherche agricole (Inra) et de l’Institut national de recherche en sciences et technologies pour l’environnement et l’agriculture (Irstea). Ce rapprochement a permis d’allier les compétences de l’Inra dans le domaine de l’élevage et des cultures à celles de l’Irstea, plus portées sur le machinisme agricole et les phénomènes naturels liés à l’eau. Il fait de l’Inrae le plus gros organisme scientifique au monde dédié aux relations entre agriculture, environnement et alimentation.

Beaucoup d’autres organismes de recherche collaborent avec l’Inrae et développent des programmes de recherche sur l’agriculture et les méthodes alternatives à l’usage de produits phytosanitaires. On peut mentionner :

– le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad), qui axe ses recherches sur l’agronomie et le développement durable dans les systèmes tropicaux et méditerranéens et s’intéresse plus particulièrement aux Outre-mer français ;

– l’Institut pour la recherche et le développement (IRD), qui effectue des recherches en matière de développement durable, en partenariat avec les pays en développement ;

– l’Ifremer, institut dédié à la connaissance des océans ;

– les laboratoires du centre national de la recherche scientifique (CNRS) ;

– l’ensemble des laboratoires d’université qui font des recherches sur les cultures et les systèmes agricoles, la génétique végétale, l’eau, etc. C’est le c as, par exemple, d’AgroParisTech, qui collabore avec l’Inrae dans différentes unités de recherche ([183]) ;

– ainsi que des établissements publics et des agences qui participent aussi à la recherche fondamentale, comme le BRGM, l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris) et bien sûr l’Anses.

Preuve que ce réseau est actif dans le champ qui intéresse la commission d’enquête, celle-ci a été amenée à côtoyer l’ensemble de ces instituts au fil de ses investigations, selon les thématiques abordées, même si l’Inrae est restée un interlocuteur central.

Il convient de noter que la recherche fondamentale est de plus en plus pratiquée à travers des programmes de recherche pluriannuels qui réunissent différents instituts et universités. On peut aussi citer les études sur les écosystèmes menées dans les zones atelier qui permettent de mesurer en pratique les effets de la présence humaine et de l’exploitation des espaces naturels ([184]).

Le cadre européen est également de plus en plus structurant. Depuis longtemps déjà, l’Inrae participe à des programmes de recherche et alliances entre partenaires européens. Depuis 2004, l’Institut est membre du réseau européen d’excellence de recherche sur les écosystèmes (Alter-Net) qui réunit 21 États membres. L’Inrae préside notamment l’alliance européenne pour une agriculture sans pesticide (Towards chemical pesticide free agriculture), créée en 2020, qui agrège 35 instituts de recherche européens. L’Inrae et l’Anses participent par ailleurs à un programme ambitieux de recherche ouvert à tous les pays de l’Union européenne appelé PARC (Partnership for the assessment of risks in chemicals) dans le cadre du programme Horizon – Europe 2021-2027.

Votre rapporteur apprécie l’apport indéniable que constitue ce réseau d’instituts, lequel agrège des scientifiques reconnus dans leur domaine et fait la fierté de la France. Il partage l’avis de M. Marc Fesneau, ministre de l’agriculture, que « l’Inrae et le Cirad font partie des instituts les plus puissants du monde en matière de recherche et d’innovation » ([185]).

Il souligne cependant l’intérêt de soutenir une recherche tournée non seulement vers la compréhension des phénomènes chimiques et écologiques, mais aussi vers le développement de solutions pour une agriculture moins consommatrice de substances chimiques. En effet, il est ressorti des auditions que malgré les progrès accomplis, les connaissances produites par les instituts de recherche ne sont pas toujours en phase avec les besoins exprimés sur le terrain. Cette critique est notamment émise par les filières et les instituts techniques, acteurs de la recherche appliquée (cf. infra). M. Gilles Robillard, président de l’institut Terres Inovia, souligne ainsi ([186]) :

« L’Inrae fait des recherches sur les sujets de son choix ; nous sommes obligés de travailler avec ce qu’il nous donne. Un maillon manque, peut-être sous la forme d’une instance auprès de laquelle nous pourrions faire valoir nos besoins de recherche. (…) Il existe un net déficit d’interaction, notamment du point de vue de la prescription, entre la recherche fondamentale, qui elle aussi exige du temps, et la recherche appliquée. »

Votre rapporteur estime qu’un équilibre doit être trouvé. La recherche ne peut être entièrement orientée vers des solutions pragmatiques, sinon elle passera à côté des sujets de demain, mais il y a urgence à répondre aux besoins qui remontent du terrain.

b. La recherche appliquée et le développement : instituts techniques, firmes et filières

La recherche appliquée se saisit des résultats apportés par la recherche fondamentale, dans des laboratoires ou des fermes expérimentales, pour en faire des solutions utilisables par les agriculteurs. Ce chaînon du continuum rassemble plusieurs catégories d’acteurs.

Les instituts techniques

On compte aujourd’hui 19 instituts techniques agricoles (ITA), organismes professionnels de recherche appliquée et de transfert technologique vers les agriculteurs, spécialisés par filière de production. Ils ont été qualifiés par le ministère de l’agriculture pour une période de 5 ans (2023-2027) :

– l’Association réunionnaise pour la modernisation de l’économie fruitière, maraîchère et horticole (ARMEFLHOR) ;

– Arvalis-Institut du végétal ;

– l’Institut technique de l’horticulture (Astredhor) ;

– le Centre d’étude et de valorisation des algues (CEVA) ;

– le Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL) ;

– la Fédération nationale des producteurs de plants de pommes de terre (FN3PT) ;

– l’Institut pour le développement forestier (IDF) ;

– Institut français du cheval et de l’équitation (IFCE) ;

– l’IFIP-Institut du porc ;

– l’Institut français des productions cidricoles (IFPC) ;

– l’Institut français de la vigne et du vin (IFV) ;

– l’Institut de l’élevage ;

– l’Institut technique tropical (IT2) ;

– l’Institut technique de l’agriculture biologique (ITAB) ;

– l’Institut technique des filières avicole, cunicole et piscicole (ITAVI) ;

– l’Institut technique de la betterave (ITB) ;

– l’Institut technique interprofessionnel des plantes à parfum, médicinales, aromatiques et industrielles (ITEIPMAI) ;

– Terres Inovia (huiles et protéines végétales, chanvre) ;

– L’Institut de l’abeille (Itsap)

Regroupés au sein de l’association de coordination technique agricole (Acta), ces instituts ont pour missions de conduire des travaux de recherche appliquée et de développement pour apporter des solutions opérationnelles aux agriculteurs, d’éclairer les pouvoirs publics et de produire et transférer des références fiables.

Les près de 2 000 chercheurs et ingénieurs des instituts techniques participent aux projets de recherche nationaux et européens, notamment au travers des outils de partenariat scientifique et technique que sont les réseaux et unités mixtes technologiques (RMT et UMT), lesquels rassemblent des instituts techniques, des organismes de recherche, des établissements d’enseignement supérieur voire des organismes de développement agricole.

Le tableau ci-après recense plusieurs programmes de recherche en rapport avec la réduction des produits phytosanitaires auxquels sont associés les instituts techniques, dans le cadre de ces RMT et UMT :

exemples de programmes de recherche auxquels sont

associés les instituts techniques

La commission d’enquête a auditionné l’Acta, ainsi que deux instituts techniques, Arvalis et Terres Inovia, qui représentent, à travers les surfaces cultivées des filières concernées, 75 % de la surface agricole utile de la France. Ces instituts techniques ont affirmé leur engagement pour trouver des solutions permettant de réduire l’usage de produits phytosanitaires. Ainsi, Mme Anne-Claire Vial, présidente d’Arvalis, a souligné ([187]) :

« Nous sommes très concernés par les alternatives aux phytosanitaires. Depuis longtemps, nous avons introduit dans notre dossier de qualification un arbre de décision présentant les produits phytosanitaires comme un dernier recours. Notre recherche vise ainsi en premier lieu à expliquer comment les éviter, comment faire différemment, et à ne les utiliser qu’en dernier recours. Il est utopique de penser que l’on n’a pas besoin de se préoccuper de la santé du végétal : on aura toujours cette préoccupation. Évidemment, nous voulons nous en occuper d’une manière qui limite autant que possible son impact. »

Elle a donné un exemple du type d’outils que les instituts techniques peuvent être amenés à mettre en place, qui sont susceptibles d’avoir un impact concret sur les pratiques :

« Nous avons très récemment mis en ligne un outil d’aide à la décision pour le traitement de la pomme de terre. Il couvre à présent 70 % de la superficie emblavée en France et a conduit à une réduction de 20 % des produits fongicides. C’est déjà une belle réussite. Quand on apporte une solution à l’agriculteur, il s’en saisit. »

Elle a cependant estimé que le budget de recherche qui est alloué à son institut dans le cadre du plan Écophyto (1,5 million d’euros sur 10 ans) est insuffisant pour répondre au besoin. Elle a également relevé que les instituts techniques n’avaient pas la taille critique pour répondre aux grands appels à projet nationaux qui supposent une part importante de cofinancements.

Votre rapporteur apprécie l’effort déployé par les instituts techniques au cours des dernières années pour orienter davantage leurs travaux sur la réduction de l’usage des produits phytosanitaires, et décloisonner leurs approches, en développant notamment le travail inter-institut. Il estime que cette tendance est appelée à se poursuivre et à s’amplifier.

Les firmes

Les entreprises de la phytopharmacie, du biocontrôle, de l’agroéquipement ou encore des semences sont des acteurs importants de la recherche appliquée en France.

– C’est particulièrement le cas dans le secteur des agroéquipements, comme le souligne M. Laurent de Buyer, directeur général de l’Union des industriels de l’agroéquipements :

« La recherche amont et aval est essentiellement faite par les fabricants eux-mêmes. Les techniques de pulvérisation mises sur le marché aujourd’hui, qu’elles fassent appel à l’intelligence artificielle ou à de la vision artificielle, ont été développées par les fabricants. Certaines briques ont pu être développées dans des centres de recherche ou ailleurs mais elles sont assemblées par les fabricants. » ([188]).

D’après M. de Buyer, cette recherche n’est pas réalisée, à titre principal, en France :

« Ces centres de recherche sont plutôt répartis à travers le monde. Il existe un concurrent américain très important, qui fait 35 % de part de marché dans le monde. Il y en a ainsi une partie aux États-Unis, une bonne partie en Allemagne et un peu en France, parce qu’il y a quelques fabricants malgré tout, même s’ils n’ont pas l’importance qu’ils pourraient avoir. Nous ne sommes pas leaders en termes de recherche. Contrairement à d’autres pays, nous n’avons pas de recherche universitaire fondamentale sur certains phénomènes physiques ; sur la goutte, entre autres. »

– Dans le secteur de la semence, la dimension « recherche et développement » est particulièrement importante, en lien avec l’activité de sélection variétale qui sera explicitée un peu plus loin. La recherche privée française se positionne en leader sur ce secteur, comme l’a expliqué M. Didier Nury, président de l’Union française des semenciers (UFS) ([189]) :

« Ce qu’il faut dire, c’est que c’est un métier extrêmement innovant, puisque nous investissons 13 % de notre chiffre d’affaires dans la recherche. La France occupe vraiment une position de leader sur ce secteur : nous sommes le premier exportateur mondial et le premier producteur européen. »

Votre rapporteur a néanmoins eu l’occasion de souligner, en première partie, la forte concentration capitalistique observée, à l’échelle internationale, entre les secteurs des semences et de la phytopharmacie.

– Dans le secteur du biocontrôle, M. Thibault Malausa, chercheur à l’Inrae, estime que l’effort de recherche est porté à peu près à parts égales par le public et par le privé :

« J’avais réalisé une étude sur une base de données de la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER) entre 2017 et 2021. Elle révélait un niveau de subventions sur projets situé entre 5 et 10 millions d’euros par an, sans doute de l’ordre de 20 millions d’euros si l’on inclut les cofinancements, les coûts complets, les salaires publics et privés. On serait donc à peu près à 20 millions d’euros, avec un ratio qui serait de 50/50 entre recherche académique et recherche appliquée, ce qui fait environ 10 millions d’euros par an d’efforts d’innovation et à peu près l’équivalent en développement de méthodes. »

Mme Céline Barthet, présidente d’IBMA France, l’association française des produits de biocontrôle, souligne néanmoins un défaut de chaînage entre recherche fondamentale et recherche appliquée ([190]) :

« L’innovation qui sort d’un laboratoire de recherche public est encore généralement très loin d’être utilisable, transférable à un utilisateur. Il reste beaucoup de développements à faire. Cela induit de la déperdition : tout ce qui sort d’un laboratoire ne donnera pas un produit. Il manque peut-être un maillon dans la chaîne. »

– Enfin, s’agissant du secteur phytopharmaceutique, en 2019, les entreprises regroupées dans Phyteis consacraient 205 millions d’euros, soit 11 % de leur chiffre d’affaires, à la recherche et au développement.

D’après une étude du Basic, au niveau mondial, les dépenses totales de recherche et développement (R&D) des acteurs privés du secteur des pesticides – principalement les fabricants intégrés – ont doublé entre 2002 et 2014, passant de 2 à 4 milliards de dollars d’investissement annuel ([191]).

Par ailleurs, Phyteis affirme avoir l’intention d’investir, à l’échelle du consortium européen Croplife Europe, à l’horizon 2030, « 10 milliards d’euros dans le développement et le déploiement de solutions d’agronomie digitale et 4 milliards d’euros pour le développement et le déploiement de solutions de bioprotection. »

– Votre rapporteur tient à souligner que les dépenses de R&D réalisées par les firmes sont largement subventionnées par le crédit impôt recherche (CIR). Ainsi, comme l’a exposé votre r apporteur en première partie, les documents qu’il a obtenus à l’occasion d’un contrôle sur pièces et sur place à Bercy révèlent que les trois plus grosses entreprises phytopharmaceutiques bénéficiant du CIR ont touché à ce titre 56,1 millions d’euros en 2021, ce qui représente plus de la moitié de ce qu’elles ont payé en impôt sur les sociétés. Au-delà, votre rapporteur relève qu’il n’existe aucune conditionnalité du CIR, quant aux orientations de la recherche ainsi subventionnée par la puissance publique. Cette absence de conditionnalité, confirmée par le rapport d’information réalisé en 2021 par Francis Chouat et Christine Pirès Beaune pour la commission des finances ([192]), fait débat aujourd’hui.

2. Un renouveau de la recherche, tant dans les technosolutions que dans les systèmes

Lors de son audition, M. Jean Boiffin a distingué trois niveaux d’action pour réduire l’usage des produits phytosanitaires ([193]) :

« Il y a tout d’abord l’accroissement de l’efficience des produits appliqués, qui n’est pas très difficile. Typiquement, au lieu de traiter de façon systématique, on suit des avertissements et on utilise des outils d’aide à la décision. Cela ne conduit pas toujours à une réduction de l’usage des pesticides, mais c’est possible, dans l’ensemble, et c’est une des voies suivies dans le réseau Dephy.

Le deuxième niveau, un peu plus difficile, consiste à substituer un produit de biocontrôle à un pesticide chimique.

Le troisième niveau est ce qu’on appelle la reconception : on s’engage dans un changement profond du système de culture, par exemple par l’allongement de la rotation grâce à l’introduction d’une nouvelle culture. »

Il s’agit bien ici, à travers les recherches qui sont conduites, de fournir des solutions pour agir sur ces différents niveaux, en alliant la recherche sur l’agronomie à la recherche sur les technosolutions.

a. L’innovation technique suscite des espoirs importants

Les agroéquipements

La filière des agroéquipements couvre un spectre large allant des machines agricoles mécaniques, intelligentes, automatisées ou autonomes (tracteurs, machines à vendanger, pulvérisateurs, robots, etc.) aux technologies numériques appliquées à l’agriculture (intelligence artificielle, drones, capteurs, logiciels, exploitation d’images satellitaires, objets connectés, outils de diagnostic et d’aide à la décision).

Ils sont porteurs de progrès importants en matière de réduction des risques et des impacts des produits phytosanitaires, en particulier :

– via la réduction des risques lors de l’application des produits. Dans le domaine des pulvérisateurs en particulier, des progrès importants ont été réalisés pour réduire la dérive (buses anti-dérives). Ces outils, utilisés depuis longtemps, sont de plus en plus intégrés à des solutions numériques d’aide à la décision qui permettent d’optimiser les quantités et la localisation de l’application et, au-delà, d’anticiper les traitements et de gérer différemment les moments auxquels ils sont appliqués ;

– via la définition d’alternatives mécaniques au désherbage. En effet, les herbicides, qui représentent près de la moitié des produits utilisés en France, sont aussi ceux qui sont les moins aisément substituables : les semences améliorées et le biocontrôle (cf. infra) ne sont pratiquement d’aucun secours face aux adventices. La principale alternative est ainsi le désherbage mécanique. Des outils sophistiqués sont conçus à cette fin, pour désherber sans endommager les cultures.

La principale limite aux agroéquipements, largement soulignée lors des auditions conduites par la commission d’enquête, est celle de leur coût. Ainsi, comme l’indique M. de Buyer ([194]) :

« Aujourd’hui, nous avons l’ensemble des technologies nécessaires pour diminuer de 70 à 85 % les doses d’herbicides. (…) Ce qui est délicat, c’est de réaliser des technologies qui sont accessibles aux agriculteurs, en termes de mise sur le marché, de réparations, de formations, etc. Avec ce critère, tout devient beaucoup plus complexe. Quand on regarde aujourd’hui un appareil de dernière technologie, (…), ce sont des appareils automoteurs par exemple, qui valent 350, 400 000 euros. »

La question du machinisme illustre à l’envi un dilemme non tranché au sein d’Écophyto, quant à l’orientation des crédits publics. Faut-il financer une petite partie des producteurs sur des technologies de pointe (numériques et robotiques) ou plutôt les besoins d’accompagnement massifs pour le renouvellement de pulvérisateurs hors normes pour le plus grand nombre ?

Source : contribution adressée au rapporteur par la FNSEA

Génétique : sélection variétale et nouvelles techniques génomiques

Comme le rappelle M. Laurent Guerreiro ([195]), administrateur de l’Union française des semenciers, la sélection variétale vise, « par le croisement de parents complémentaires, à obtenir des descendants qui vont cumuler les caractéristiques favorables des parents que vous avez choisis ». C’est une activité qui se déroule sur le temps long ; ainsi, il faut compter environ 6 – pour le maïs – à 15 ans – pour les graminées fourragères – pour obtenir une variété améliorée.

Par variété améliorée, l’on entend, par exemple, une variété plus productive, ou qui sera plus résistante aux bioagresseurs.

Les nouvelles variétés ainsi obtenues doivent, pour être commercialisées dans l’Union européenne, être inscrites au catalogue. Pour cela, il faut pouvoir prouver que la nouvelle variété présente une valeur ajoutée par rapport aux variétés déjà inscrites, appréciée selon un critère de valeur agronomique et technologique (VTAE).

L’inscription au catalogue est sanctionnée par l’obtention, pour le sélectionneur, d’un certificat d’obtention végétale (Cov), qui constitue une forme de propriété intellectuelle sur la nouvelle variété qu’il a créée. M. Laurent Guerreiro a précisé la spécificité de ce mode de propriété intellectuelle qui se distingue du brevet, en ce qu’il ne bloque pas l’innovation en laissant la possibilité à des tiers d’utiliser la nouvelle variété créée :

« [Le certificat d’obtention végétale] est attaché à une description des caractéristiques de la variété pour éviter le vol pur et simple d’une innovation variétale, mais n’empêche pas l’utilisation par un tiers. On donne tout droit à ce qu’un autre obtenteur puisse venir utiliser cette variété pour la croiser avec d’autres variétés et en créer quelque chose qui doit, à la fin, être différent, et constituer une amélioration par rapport à la variété de départ. »

Si l’activité de sélectionneur existe depuis le tout début de l’agriculture, elle pourrait être révolutionnée par l’apparition des nouvelles techniques génomiques (NGT, pour new genomic techniques). M. Laurent Guerreiro explique que « cette technologie permet de générer des mutations ciblées dans le génome. Si vous avez la connaissance d’une séquence d’ADN, vous avez la capacité d’effectuer une mutation ponctuelle ciblée et de regarder la conséquence de cette mutation. »

Par exemple, si l’on considère la « septoriose du blé, extrêmement dommageable actuellement en France. On connaît aujourd’hui douze gènes de résistance à la septoriose, qui sont utilisés dans quasiment tous les programmes de sélection des obtenteurs de blé en France. Grâce aux NGT, demain, vous aurez la capacité, dans chacun de ces douze gènes, de venir changer quelques bases et de regarder si le nouveau gène, avec cette mutation, devient encore plus résistant à la maladie que ne l’était le gène primaire. »

Ces manipulations génétiques permettront « d’aller beaucoup plus vite, de façon beaucoup plus ciblée dans ce travail de sélection » ; et ainsi, d’obtenir des variétés substantiellement améliorées bien plus rapidement.

Il convient de noter qu’à la différence des OGM, les NGT ne reposent pas sur la transgénèse (introduction de matériel génétique provenant d’espèces non compatibles) mais sur la mutagénèse (mutation du génome sans introduction de gènes) ou sur la cisgénèse (insertion de matériel génétique d’une plante sexuellement compatible).

Dans le but de définir le cadre juridique applicable à ces NGT, un projet de règlement a été présenté au Parlement européen et au Conseil en juillet 2023 ([196]). Il soulève de nombreuses questions quant à l’intérêt de ces nouvelles techniques, à leur brevetabilité et aux précautions dont il faudrait s’entourer pour permettre leur utilisation (cf. encadré).

Votre rapporteur a eu l’occasion de s’exprimer sur cet enjeu des NTG à la lumière du texte proposé par la Commission européenne. Il estime qu’un débat démocratique est nécessaire pour déterminer les conditions d’utilisation de ces techniques, en évitant deux écueils : celui de refuser par principe ces technologies, en se privant des progrès qu’elles pourraient permettre ; et celui d’en attendre des miracles pour la protection des cultures.

Votre rapporteur met fortement en garde contre l’effet observé pour les OGM, dont l’utilisation n’a servi qu’à créer des plantes résistantes aux pesticides, justifiant l’utilisation sans limites de ces derniers. Il avertit, à cet égard, contre une réglementation qui aboutirait à renforcer le quasi-monopole de quelques multinationales de la phytopharmacie sur le secteur stratégique de la semence.

Votre rapporteur appelle ainsi à réguler ces NTG en posant trois conditions intangibles :

– un conditionnement de l’autorisation de cette technique à une évaluation systémique prenant en compte leurs effets – sur l’environnement et la santé, économiques et sociaux – dans le temps et dans l’espace, y compris au-delà de leur mise sur le marché ;

– un régime de propriété intellectuelle exclusivement fondé sur le certificat d’obtention végétale (Cov), à l’exclusion du brevet, qui aboutirait à privatiser les traits génétiques édités ;

– la garantie de la traçabilité de ces NTG auprès des consommateurs, de façon à préserver leur liberté de choix et à permettre aux filières qui refusent l’usage de cette technique de valoriser ce choix sur le marché.

Le biocontrôle

Votre rapporteur ne reviendra pas dans le détail sur la définition du biocontrôle, qui a déjà été abordée en première partie. Pour mémoire, il s’agit de méthodes de protection des végétaux basées sur l’utilisation de mécanismes naturels (micro-organismes, macro-organismes, plantes, substances jouant le rôle de médiateurs chimiques, etc.).

Ce champ de recherche est important car il ouvre la possibilité d’assurer la protection des plantes sans recourir à la chimie. D’ores et déjà déployées dans les exploitations (insectes stériles, kairomones, phéromones, etc.), ces techniques permettent de limiter la pression des ravageurs – contrairement aux pesticides, qui visent à les détruire.

Actuellement, le marché du biocontrôle reste globalement limité, même s’il a nettement crû au cours des dernières années. Ainsi, selon Mme Céline Barthet, présidente d’IBMA France ([199]), « il y a dix ans, on était en valeur à environ 5 % du marché français de la protection des plantes. Dans notre dernier baromètre, portant sur les chiffres de 2022, nous avions atteint 10 %. L’objectif fixé est d’atteindre les 30 % d’ici 2030. En valeur, nous sommes à 278 millions d’euros en 2022. »

D’après M. Thibault Malausa ([200]), « sur le plan technique, le biocontrôle a le potentiel pour remplacer tout ce qui est insecticides et mollusquicides, même si ce n’est pas forcément à très court terme. Cela devient un peu plus compliqué pour les fongicides et surtout pour les herbicides. »

Cependant, à l’image de nombreux interlocuteurs de la commission d’enquête, M. Malausa insiste sur le fait que les solutions de biocontrôle ne sauraient être envisagées que dans le cadre plus large d’une évolution du système de cultures. En effet, ces solutions n’ont ni le même objectif ni la même efficacité que les solutions chimiques. Elles doivent donc être utilisées en combinatoire avec d’autres solutions. Il est ainsi illusoire d’envisager y recourir dans une logique de substitution, comme le souligne M. Malausa :

« Non, on ne va pas pouvoir remplacer un ou deux produits à large spectre par quinze produits de biocontrôle, dont chacun est individuellement plus cher que le produit antérieur ».

M. Didier Reboud, chercheur à l’Inrae, a porté à la connaissance du rapporteur un exemple prometteur d’application du biocontrôle :

« L’Ontario produit la majorité des pommes consommées au Canada. Ils ont fait le choix de retenir la technique de l’insecte stérile pour gérer les carpocapses. La mobilisation de cette approche alternative a permis de baisser de 96 % les quantités d’insecticide appliquées. Aucun élément ne vient contredire la possibilité de suivre cet exemple dans la situation française. L’approche présente un caractère générique et pourrait couvrir d’autres situations problématiques comme celle générée par Drosophila suzukii. »

M. Reboud estime ainsi qu’« une aide à l’investissement pour une infrastructure dédiée à la montée en industrialisation du processus de production des insectes en grand nombre, de tri et de stérilisation serait plus que bienvenue ».

Votre rapporteur ne peut que partager ce point de vue. Il a, de longue date, plaidé, avec succès, pour la mise en place d’une réglementation favorable au biocontrôle (cf. deuxième partie : taxes réduites, délais de traitement des AMM accélérés). Il estime que les efforts en ce sens doivent être poursuivis, pour faire en sorte que les normes et les infrastructures soient propices aux solutions de biocontrôle.

b. Un renouveau de la recherche en agronomie

Incontestablement, les instituts de recherche se sont mobilisés depuis une dizaine d’années autour de la question d’une agriculture économe voire exempte de pesticides de synthèse.

Comme l’exprime Mme Frédérique Vidal, alors ministre de la recherche, dans la préface de l’ouvrage Zéro pesticide ([201]), « le choix d’un horizon ambitieux « zéro pesticide » permet que soient explorés des fronts de science porteurs d’innovations de rupture, mobilisant des approches systémiques et des leviers multiples, à savoir biotechniques, mais aussi organisationnels et sociétaux ».

Ainsi l’Inrae porte le programme prioritaire de recherche « Cultiver et protéger autrement » ([202]), qui a « pour mission d’identifier des voies alternatives à l’emploi des pesticides en mobilisant les leviers de l’agroécologie, du biocontrôle, de la génétique, de la prophylaxie, afin de « cultiver et de protéger autrement » ».

Comme le rappelle Mme Laure Latruffe, pilote scientifique de ce PPR : « Son ambition peut être ramenée à une formule simple : zéro pesticide en agriculture. Il s’agit donc d’une ambition de rupture, l’objectif étant de développer des connaissances nouvelles sur des fonds de sciences n’ayant pas été réellement explorés jusqu’à présent, et de rendre possible l’émergence d’une agriculture sans pesticides de synthèse, mais performante à l’horizon des décennies 2030 et 2040. » ([203])

L’Inrae a également réalisé une étude prospective intitulée : « Agriculture européenne sans pesticides chimiques » ([204]), qui analyse trois scénarios théoriques, dans lesquels l’usage de produits phytopharmaceutiques de synthèse est exclu.

Enfin, il convient de mentionner aussi l’étude « Ten Years For Agroecology in Europe » (TYFA), réalisée en 2018 par l’Institut du Développement Durable et des Relations Internationales (IDDRI) avec d’autres partenaires, qui étudie les conséquences potentielles d’une agriculture européenne exempte de produits phytopharmaceutiques de synthèse. Elle conclut qu’une Europe entièrement agroécologique, affranchie des intrants de synthèses, pourrait, moyennant un redéploiement des prairies naturelles et une extension des infrastructures agroécologiques (haies, arbres, mares, habitats pierreux), nourrir durablement 530 millions d’Européens en 2050 ([205]) et contribuer à la sécurité collective alimentaire en maintenant une part d’exportation autour de la Méditerranée.

Au regard de l’ensemble de ces travaux, on constate ainsi que la recherche est largement engagée dans une réflexion globale, agronomique, sur les évolutions de systèmes qui sont nécessaires si l’on veut réduire l’usage des produits phytosanitaires à la mesure de ce qui est nécessaire.

3. Des innovations qui viennent aussi des agriculteurs

Si, dans la vision traditionnelle, l’agriculteur représente le « dernier kilomètre », le destinataire et l’utilisateur final des innovations, on peut aussi le considérer comme le premier kilomètre de la recherche. Cette idée a été formulée par M. Chapuis, chargé de mission agroéquipements à la Fédération nationale des coopératives d’utilisation du matériel agricole (FNCuma) ([206]) :

« Je pense aussi qu’on aurait intérêt à favoriser les initiatives remarquables. Les agriculteurs n’attendent pas forcément qu’on leur amène une solution clé en main. Certains innovent parce qu’ils n’ont pas le choix. Les agriculteurs biologiques ont fait le choix de se passer d’un produit et ils ont trouvé certaines solutions. Elles mériteraient peut-être d’être connues ailleurs. Même hors cahier des charges biologique, on voit des agriculteurs leaders et innovants, qui mettent en œuvre des solutions très accessibles puisqu’ils l’ont fait sans l’aide d’un centre de recherche ou d’une technologie de pointe. »

Cette capacité des agriculteurs à innover semble être largement facilitée par la voie d’échanges entre pairs, dans le cadre de collectifs divers.

Parmi ces collectifs, constitués pour favoriser les échanges et les partages de bonnes pratiques entre agriculteurs, on trouve le réseau associatif pour le développement agricole et rural, fédéré au sein de la Trame, ou encore les centres d’initiatives pour valoriser l’agriculture et le milieu rural (Civam).

Dans une contribution adressée à votre rapporteur, la Civam met en avant la valeur ajoutée forte de cette dimension collective pour générer de l’innovation et faciliter sa diffusion au sein du monde agricole :

« De manière générale, les appels à projets permettant le financement de démarche collective d’accompagnement de la transition des exploitations vers des systèmes plus économes en pesticides rencontrent toujours un franc succès, pour preuve la consommation systématique des enveloppes de financement allouées à ces dispositifs. »

La Civam souligne cependant le caractère insuffisant de ce soutien aux collectifs, et le risque d’un essoufflement de cette dynamique :

« La mise en place d’un dispositif d’accompagnement de l’émergence de ces collectifs s’est révélée particulièrement pertinente et a relancé une dynamique qui pouvait commencer à s’essouffler dans certaines régions. (…) Chaque année certains collectifs ne sont pas soutenus faute de financement suffisant. »

Votre rapporteur estime en effet que les collectifs jouent un rôle clé dans le continuum recherche-développement. Il ne peut ainsi que déplorer de les voir s’affaiblir.

4. Mais des difficultés dans le transfert de la recherche et des solutions

Ces collectifs sont également des acteurs du transfert des innovations en direction des agriculteurs. M. Stéphane Chapuis a ainsi souligné, au sujet des Cuma :

« On est facilitateurs de l’atterrissage des technologies, qu’elles soient liées aux produits phytosanitaires ou portent sur d’autres sujets de la mécanisation. Entre autres, nous créons des références, nous faisons des démonstrations au champ, dans la parcelle d’un agriculteur, nous faisons de la formation, en action et en salle. Nous provoquons des échanges aussi ; et c’est presque dans ce domaine-là que l’on voit que cela fonctionne le mieux. Il n’y a pas mieux qu’un agriculteur pour parler à un autre agriculteur. On essaye d’avoir des gens expérimentés qui présentent à leurs collègues ce qu’ils ont fait, ce qui a marché, ce qui n’a pas marché, les points de vigilance. » ([207]).

Si le rôle des Cuma est incontestablement appréciable dans le domaine des agroéquipements, il persiste un déficit important dans le transfert et la diffusion des innovations, souligné par la FNSEA, dans une contribution adressée à votre rapporteur :

« Nous soulignons le besoin de moyens humains pour l’animation de collectifs d’agriculteurs dans les territoires pour permettre la diffusion de solutions et la réassurance entre pairs. Nous croyons en effet à l’effet levier des groupes d’échanges d’agriculteurs. (…) Les démarches interactives et transversales ont de multiples intérêts, notamment : déployer les innovations, tester l’intérêt au quotidien des technologies dans le changement des pratiques et diffuser les résultats obtenus. »

Ainsi, la question du transfert des innovations aux agriculteurs demeure actuellement un défi, que reconnaît sans fard Mme Anne-Claire Vial, présidente d’Arvalis ([208]) :

« La question du transfert technologique est un véritable casse-tête. Nous ignorons, malgré nos années d’expérience, si la solution du problème est philosophique, scientifique ou sociologique. Que faire pour qu’un agriculteur adopte une solution ? »

Mme Vial met en avant les outils déployés par les instituts techniques pour répondre à cet enjeu du transfert :

« Nous offrons, en accès libre, des outils d’aide à la décision et une documentation présentant les résultats de nos recherches, s’agissant notamment des choix variétaux. Nous avons créé une application pour les jeunes agriculteurs (...). Plutôt que rédiger des textes, nous produisons des vidéos, car la plupart des jeunes préfèrent une vidéo de trois minutes à un article de cinquante lignes. Nous faisons de nombreuses démonstrations aux champs. Nous participons à la création d’événements, notamment Tech&Bio et Les Culturales. (…) Depuis quelques semaines, nous envoyons des SMS aux agriculteurs, qui obtiennent ainsi des informations complémentaires au bulletin de santé du végétal (BSV) sans même les avoir demandées. »

Lors de son audition ([209]), M. Stéphane Le Foll, ministre de l’agriculture entre 2012 et 2017, a reconnu qu’il ne pouvait « que constater le défaut d’une réflexion initiale sur le développement agricole » pour accompagner les changements.

Votre rapporteur partage ce constat. Les solutions existent, elles sont à portée de main, mais les agriculteurs ne s’en emparent pas. Il faudra en tirer les conclusions nécessaires sur l’orientation de la recherche et les modalités de l’accompagnement des agriculteurs (cf. infra).

5. Les efforts de recherche doivent être mieux structurés pour embrasser quatre grandes priorités

Votre rapporteur a salué les progrès accomplis par la recherche au cours de la dernière décennie. Des programmes structurants ont été lancés, les différents acteurs de la recherche fondamentale et appliqués se sont, à divers degrés mais de manière croissante, emparés de la problématique de la réduction des produits phytosanitaires. Il faut poursuivre ce chemin de progrès en embrassant certaines priorités trop délaissées jusqu’à aujourd’hui.

a. L’agronomie, les paysages, les territoires et la sociologie

La recherche en agronomie a retrouvé ses lettres de noblesse au cours de la dernière décennie, et elle s’est pleinement investie sur la question de la reconception des systèmes agricoles dans une optique de transition agroécologique.

Votre rapporteur estime que cette approche doit être poursuivie et complétée pour embrasser de nouveaux champs.

Comme le soulève notamment l’Inrae, il faut, pour pouvoir évaluer et proposer de nouveaux modèles, mieux connaitre les interactions entre les espèces végétales cultivées, entre agriculture et biodiversité, entre différents écosystèmes et l’évolution des paysages agricoles. Dans ces domaines, les recherches sont de plus en plus nombreuses mais elles nécessitent de s’appuyer sur plusieurs disciplines, dans des approches qui ne concernent pas un seul compartiment de l’environnement ou de l’agriculture, mais davantage les territoires et les dynamiques entre différents territoires.

En outre, il semble indispensable de compléter cet effort de transdisciplinarité en intégrant une approche en sciences humaines et sociales. En effet, il nous faut mieux comprendre les raisons qui poussent les agriculteurs à changer de pratiques ou, au contraire, à refuser le changement. Il existe des critères objectifs qui expliquent l’échec du transfert des innovations – le coût, la complexité des techniques à mettre en œuvre, le risque économique – mais ces critères n’expliquent pas tout. Les sciences sociales peuvent nous aider à mieux comprendre les incitations au changement des agriculteurs et à identifier le rôle des organisations collectives. Elles peuvent aussi nous apporter des éléments de compréhension sur les intérêts d’autres acteurs, à l’image des entreprises de la phytopharmacie.

La recherche fondamentale comme appliquée est également incitée à mieux évaluer les conséquences d’une diminution de l’usage des pesticides pour l’agriculture en termes de rendement et de modèles économiques pour les exploitations. Les craintes les plus fréquemment exprimées par les agriculteurs et les filières de production concernent les incertitudes pesant sur les récoltes liées à l’utilisation de techniques alternatives aux produits phytopharmaceutiques. Plus les effets d’une diminution des intrants chimiques en agriculture pourront être documentés, plus la transition agroécologique pourra être une démarche choisie par les agriculteurs avec un plus haut niveau de confiance.

C’est pourquoi votre rapporteur plaide, au-delà d’un approfondissement souhaitable de tous les champs de recherche déjà ouverts, pour une meilleure articulation entre disciplines scientifiques et avec les sciences sociales et l’économie, dans la mesure où les changements de modèles agricoles impliqueront des transformations économiques et sociales importantes.

b. Le développement d’une approche prophylactique

La prophylaxie est au cœur de la protection intégrée, et pourtant elle est trop peu mobilisée dans le champ de la santé et de la protection des cultures, à la différence du champ de la santé animale.

La prophylaxie consiste à mettre en œuvre des pratiques permettant de réduire la pression des bioagresseurs et éviter les développements épidémiques. Si la pression de bioagresseurs est maintenue sous le seuil de nuisibilité, alors il n’est pas nécessaire d’intervenir à l’aide de produits phytopharmaceutiques. Ainsi la prophylaxie permet de maintenir la production et sa qualité, en réduisant l’usage et le coût des pesticides. Elle est donc facteur de performance économique.

Les pratiques prophylactiques reposent largement sur les principes de l’agroécologie et vont inclure des mesures mises en œuvre soit au moment de la culture, soit en amont. Au moment de la culture, ceci comprend le choix de variétés résistantes aux bioagresseurs, les cultures intégrant des mélanges de variétés ayant différentes résistances ou des mélanges d’espèces. Légèrement en amont de la culture, ces mesures vont inclure la réduction des réservoirs d’inoculum (virus, ou champignons) comme ceci peut être fait pour limiter l’inoculum du mildiou de la pomme de terre ou les virus de la jaunisse chez la betterave.

Encore plus en amont, ceci intègre l’allongement des rotations ou encore la gestion des paysages pour réduire les tailles des ilots cultivés ou augmenter la présence d’éléments fixes du paysage.

Ainsi, certaines pratiques prophylactiques relèvent de choix individuels de l’agriculteur, alors que d’autres sont efficaces dans le cadre d’une mise en œuvre collective.

Ceci montre bien certaines spécificités des démarches prophylactiques qui ne facilitent pas leur mise en œuvre (besoin d’anticiper, besoin d’action collective) ; pour autant ces spécificités sont au cœur du fonctionnement de l’agriculture.

Pour faciliter l’adoption de la prophylaxie, il faut pouvoir disposer d’indicateurs précis du niveau de pression de bioagresseurs et du risque agronomique et économique encouru. C’est sans doute ce point qui est le maillon faible de la chaîne. Il faut donc veiller au développement d’outils d’épidémiosurveillance adaptés et à la formation et l’accompagnement des agriculteurs pour une mise en œuvre large de ce principe, certes ancien, mais d’une brulante actualité. De ce point de vue, la réforme du bulletin de santé du végétal (BVS), mis en œuvre depuis 2009, apparaît plus que nécessaire (cf. encadré).

c. Les filières sur l’ensemble de la chaîne de valeur

Comme le souligne le réseau Civam dans la contribution adressée à votre rapporteur, « une transition pérenne des systèmes de production vers une moindre consommation de pesticides ne peut se faire sans les filières. Cela passe notamment par le développement de filières à bas niveaux d’intrants territorialisées, ce qui nécessite la mise en place de politiques publiques spécifiques favorisant leur émergence et leur consolidation ».

Votre rapporteur partage cet avis et estime que l’accent doit, à cette fin, être mis sur la recherche sur l’ensemble de la chaîne de valeur des filières. Actuellement, l’approche est trop partielle. Les instituts techniques, par exemple, ne relèvent que d’interprofessions courtes, jusqu’à la première transformation. Ainsi, tous les enjeux relatifs à l’aval des filières constituent pratiquement un angle mort de la recherche.

● Or, votre rapporteur aura l’occasion de revenir sur cette question en cinquième partie, l’aval des filières est porteur d’enjeux très importants si l’on veut réussir à réduire la phytopharmacie, s’agissant par exemple des circuits de collecte ou des cahiers des charges de l’agro-alimentaire.

Ainsi, il est capital de stimuler l’innovation aussi sur l’aval des filières, pour inciter les acteurs de l’agro-alimentaire à trouver des solutions destinées à réduire les contraintes pesant sur les agriculteurs, lesquelles bloquent les changements de pratiques. En cinquième partie, votre rapporteur proposera qu’un fonds spécifique soit créé à cet effet, doté à hauteur de 250 millions d’euros.

● À l’extrême inverse, l’accent devra également être mis sur la problématique des semences. La filière des protéagineux se trouve actuellement contrainte dans son développement – alors même qu’elle constitue une filière de diversification jugée intéressante – par un manquement d’investissement dans la sélection variétale, lié à un manque de rentabilité. L’initiative récente évoquée par M. Gilles Robillard, de Terres Inovia, illustre le genre de démarches qui pourraient être développées, y compris pour d’autres petites filières qui pâtissent d’un manque d’investissement :

« La création d’un collectif de semenciers sous l’égide de la filière oléoprotéagineuse peut être considérée comme une lueur d’espoir. Cette filière souffre d’un déficit génétique (…). Pour résorber ce déficit génétique, les acteurs français de la recherche et de la sélection de semences de plantes protéagineuses créent un collectif, animé par la filière, financé en partie par elle et en partie par l’État, visant à mettre en commun le matériel génétique au profit de l’innovation variétale ».

d. À plus court terme, l’anticipation des retraits de molécules

Votre rapporteur partage l’avis, largement exprimé, qu’il y a urgence à apporter des solutions alternatives aux agriculteurs, alors que l’Union européenne a déjà interdit de nombreuses substances actives, et que ces interdictions devraient se multiplier au cours des prochaines années, en raison du plan de révision arrêté par la Commission européenne à l’horizon 2025 (cf. deuxième partie).

Le Gouvernement a, dans ce contexte, présenté un plan d’anticipation du retrait de certaines substances actives qui a, dans l’ensemble, été bien reçu par les filières, bien que souvent jugé trop tardif. Mme Maud Faipoux, directrice générale de l’alimentation au ministère de l’agriculture, en a présenté les principes lors de son audition ([211]) :

« Au niveau européen, dans les cinq prochaines années, 250 substances actives seront réévaluées. Nous savons qu’il existe un risque assez fort pour qu’une partie d’entre elles ne satisfassent pas les critères pour voir leur autorisation renouvelée. Dès lors, soit nous subirons ces interdictions sans solutions alternatives, soit nous nous y préparons. Si une molécule risque de ne pas être renouvelée à l’horizon de trois, quatre ou cinq ans, il faut dès aujourd’hui rechercher une alternative, que ce soit par la recherche fondamentale, la recherche appliquée ou par le déploiement d’une alternative déjà existante. Nous devons anticiper pour ne pas être obligés de subir des interdictions sans solution de protection pour nos cultures. »

Concrètement, 75 molécules ont été identifiées comme étant susceptibles de faire l’objet d’un retrait à plus ou moins brève échéance. Le ministère de l’agriculture a constitué des groupes de travail par filière pour cibler les usages menacés, identifier l’éventail des alternatives possibles, analyser leur degré de maturité, les déployer ou accentuer les actions de recherche et d’innovation.

Le Gouvernement met en avant le modèle le plan national de recherche et d’innovation (PNRI) mis en place en 2020 pour trouver des alternatives à l’utilisation des néonicotinoïdes d’ici à 2024. Ce plan s’appuie en particulier sur la coopération entre l’Institut technique de la betterave (ITB) et l’Inrae, en mobilisant également l’enseignement agricole et plusieurs fermes pilotes. Il finance une vingtaine de projets sur trois ans avec un budget de 20 millions d’euros, dont sept millions d’euros venant du budget de l’État. Au-delà des qualités propres à ce plan, votre rapporteur estime que l’action publique dans le contexte de l’interdiction des néonicotinoïdes votée en 2016 témoigne surtout d’une faillite à anticiper des retraits pourtant annoncés et inéluctables, au péril de certaines productions (cf. encadré).

Le défaut d’anticipation sur le retrait de ces molécules néonicotinoïdes, voté par le législateur français dès 2016 et en germe dès 2013 au sein de l’UE, est patent. Votre rapporteur a interrogé le ministre de l’agriculture sur les travaux qui ont été conduits en interministériel pour anticiper ce retrait. Il ressort qu’aucune réunion n’a été convoquée au niveau politique à ce sujet entre 2016 et 2020. On n’observe pas non plus de mobilisation technique en ce sens ayant permis de lever la résistance des acteurs de la filière, lesquels concentrent alors leur énergie sur le plaidoyer en faveur d’une dérogation. L’action publique dans le contexte de l’interdiction des néonicotinoïdes – imprévision, déni et focalisation sur les dérogations – apparait ainsi comme le contre-exemple de la conduite à tenir face aux perspectives de retrait.

Au total, votre rapporteur estime que l’approche d’anticipation des retraits est indispensable à court terme, au regard de la nécessité de maintenir certaines productions. En revanche, elle ne saurait résumer l’effort de recherche et développement sur la question des produits phytosanitaires. Il importe, à l’évidence, de maintenir une approche systémique, axée sur la reconception des systèmes, laquelle constitue la seule solution, à terme, pour atteindre l’objectif de réduction de 50 %.

*

Au bénéfice de l’ensemble des observations formulées ci-dessus, votre rapporteur formule la recommandation suivante, englobant l’ensemble du champ de la recherche. Il estime que sa bonne mise en œuvre impliquera l’allocation de 10 millions d’euros supplémentaires sur le champ de la recherche fondamentale et appliquée, en complément des 10 millions d’euros demandés pour l’Anses en seconde partie. Il s’agira, notamment, d’accroître certains financements pérennes à destination des instituts, en compléments des appels à projets.

Audition de M. Arnaud Martrenchar, délégué interministériel à la transformation agricole des outre-mer, 5 octobre 2023.

B. Le réseau des FERMES DEPHY : laboratoire grandeur nature des transitions attendues

En 2010 a été mis en place, dans le cadre du premier plan Écophyto, le réseau des fermes Dephy (pour « démonstration, expérimentation et production de références dans les systèmes économes en phytosanitaires »).

1. Un réseau d’agriculteurs pionniers bénéficiant d’un accompagnement renforcé

Ce réseau fonctionne depuis le départ sur le principe de l’adhésion volontaire des agriculteurs, qui répondent à un appel à candidature. La démarche repose ainsi sur l’engagement d’agriculteurs désireux de réduire l’usage des produits phytopharmaceutiques. Ces derniers constituent des groupes de 10 à 12 agriculteurs, chacun conservant sa propre exploitation.

Il convient de noter que la taille du réseau a évolué – sans qu’aucun ministre ne soit en mesure de nous le justifier : si l’on était passé de 2 000 fermes initialement à 3 000 fermes dans le cadre du plan Écophyto 2, le réseau a en effet été réduit à 2 000 fermes en 2021, désormais réunies en 180 groupes.

L’objectif principal du dispositif Dephy est de permettre aux agriculteurs de réduire l’usage de produits phytosanitaires sur leurs exploitations, tout en observant les effets à court et moyen terme de cette réduction. Sont également analysés les effets sur l’environnement et sur les paysages agricoles.

Ces observations permettent par ailleurs de produire des fiches de références sur les produits et les techniques alternatives dans un but de synthèse et de diffusion.

La spécificité du réseau des fermes Dephy tient à l’accompagnement dont bénéficient les agriculteurs engagés, sur plusieurs années. Des ingénieurs réseau Dephy, issus de divers instituts et organismes, accompagnent ainsi en permanence les groupes d’agriculteurs, à raison d’un conseiller animateur à mi-temps par groupe de 12.

L’accompagnement des agriculteurs repose sur un diagnostic de l’exploitation et des systèmes de culture (assolement, itinéraires techniques...) et sur la construction du projet de réduction de l’usage des produits phytosanitaires sur trois ans, défini par l’agriculteur et par l’ingénieur réseau. Ce projet combine des techniques (désherbage mécanique, lutte biologique...) et des stratégies (assolement, travail du sol, etc.) compatibles avec les contraintes de l’exploitation et de l’agriculteur. L’accompagnement implique également des rencontres individuelles et collectives pour suivre l’évolution de l’exploitation avec l’ingénieur réseau et des échanges sur les pratiques avec d’autres groupes d’agriculteurs.

Le réseau Dephy est un lieu de transmission entre l’agriculture biologique et l’agriculture conventionnelle. En effet, des agriculteurs en bio et en conventionnel y participent et échangent sur leurs pratiques. Néanmoins, la part des agriculteurs en bio a eu tendance à s’accroître au fil du temps (60 % aujourd’hui), dans le contexte d’une « montée en gamme » du dispositif qui a coïncidé avec la réduction du réseau de 3 000 à 2 000 fermes. Le réseau est ainsi moins représentatif de l’agriculture conventionnelle aujourd’hui.

Le tableau ci-après illustre la diversité des cultures représentées au sein de ce réseau.

Répartition des groupes de fermes DEPHY par filière en 2023

Source : « Fermes du réseau Dephy : 10 ans de résultats », document réalisé par la Cellule d’Animation Nationale DEPHY dans le cadre du Plan Ecophyto.

Au-delà du réseau des fermes, il convient de noter que le dispositif Dephy s’appuie également sur le réseau « Dephy Expe », mis en place à partir de 2011. Il réunit 41 porteurs de projets répartis sur environ 200 sites expérimentaux, dans le but de concevoir, tester et évaluer des systèmes de culture visant une forte réduction de l’usage de produits phytosanitaires (– 50%, voire suppression de l’usage des produits phytosanitaires).

2. Des résultats plutôt encourageants

Un bilan des fermes Dephy 10 ans après le lancement du réseau a été réalisé ([217]), dans le but d’apprécier les résultats obtenus en termes de réduction de l’usage des produits phytopharmaceutiques. Les mesures ont été effectuées par système de culture et ont ensuite été agrégées pour déterminer un IFT moyen par filière au sein du réseau Dephy.

Il ressort qu’en moyenne, l’usage de ces produits a été réduit de 26 % sur l’ensemble du réseau. Les exploitations engagées ont donc atteint l’objectif intermédiaire du plan Écophyto.

Dans la filière « grandes cultures – polyculture-élevage », on observe une réduction de 26 % entre 2012 et la moyenne triennale 2018/2019/2020. Si l’on se concentre sur les 63 % d’exploitations qui ont effectivement réduit leur IFT, la diminution est de 43 %.

Dans la filière arboriculture, la baisse de l’IFT moyen, hors produits de biocontrôle, est de 35 % sur la même période. Le recours aux produits phytosanitaires les plus préoccupants a aussi fortement diminué. Le recours aux produits de biocontrôle a augmenté de 30 %, ce qui témoigne d’une substitution partielle des usages par ces produits ([218]).

Les baisses observées pour l’ensemble des filières concernent également toutes les familles de produits phytosanitaires (herbicides, fongicides, insecticides). Les deux tableaux ci-dessous retracent d’une part l’évolution de l’IFT moyen par grande filière, et d’autre part l’évolution des quantités de substances actives concernant les seules substances actives classées CMR 1 et CMR 2.

Source : Données communiquées au rapporteur par le réseau Dephy dans le cadre des travaux.

Si les résultats diffèrent selon les types de culture, tous les acteurs s’accordent à dire que le bilan est dans l’ensemble encourageant. Le bilan réalisé sur la grande culture et le poly-élevage montre que la rentabilité économique, mesurée par l’évolution des marges semi-nettes, des exploitations diminue légèrement avec la diminution du recours aux produits phytopharmaceutiques, mais pour toutes les filières les charges d’exploitation diminuent.

Par ailleurs, une étude menée par l’Inrae sur un échantillon de 946 fermes de grandes cultures et de polyculture-élevage dans le réseau Dephy a cherché à mesurer la relation entre d’une part le niveau d’usage de pesticides mesuré par l’indice de fréquence de traitement (IFT) et, d’autre part, la productivité et la rentabilité de la ferme ([219]). Ainsi, sans autre changement, les rendements de la culture du blé diminuent lorsqu’une baisse de l’usage des produits est constatée, mais dans d’autres cultures les rendements restent stables – par exemple dans le cas de la culture de la betterave sucrière.

Les auteurs du document insistent sur le fait que la baisse des IFT dans les fermes étudiées s’est souvent accompagnée de la mise en place d’autres changements importants comme l’introduction de prairies temporaires, la rotation des cultures qui améliore notamment la fertilité du sol et limite son érosion, la diversification des familles de culture, l’utilisation de variétés peu sensibles aux maladies, etc.

Le réseau Dephy a été conçu comme un réseau expérimental et de démonstration. En ce sens, après plus de dix ans de fonctionnement, il s’agit plutôt d’un succès.

Le réseau est à l’origine d’une production documentaire – notamment de références – abondante. Comme l’a précisé Mme Virginie Brun : « Le réseau Dephy a également produit une quantité impressionnante de ressources et d’analyses visant à disséminer largement les résultats obtenus, en vue d’inspirer d’autres agriculteurs et d’appuyer les structures de conseil et de développement dans ces démarches d’accompagnement au changement. Ainsi, près de 500 fiches techniques ont été réalisées par les ingénieurs du réseau Dephy. Elles apportent des éléments d’explication et de contextualisation des trajectoires et pratiques remarquables mises en œuvre sur les fermes du réseau. […] En complément, la CAN a réalisé de nombreuses publications techniques à partir des données du réseau. S’y ajoutent les multiples travaux de valorisation par la recherche des informations collectées par le réseau, qui ont été publiés dans des revues scientifiques. » ([220]).

Mais – et c’est une déception de taille – le réseau n’a pas essaimé autant qu’on aurait pu le souhaiter. Il n’a pas été le point de départ d’un mouvement de massification des changements de pratiques. Par ailleurs, les ressources documentaires produites demeurent sous-utilisées à l’extérieur du réseau. Les pilotes de Dephy ont regretté un manque d’appropriation par les structures porteuses : chambres d’agriculture et instituts techniques.

Au regard des résultats obtenus, et de la nécessité de cheminer désormais vers une réduction de 50 % des usages, votre rapporteur juge nécessaire que le réseau des fermes Dephy soit amplifié. Cependant, il estime qu’il faudrait rétablir l’ambition d’une expérimentation qui soit duplicable. Il plaide ainsi pour un élargissement du réseau des fermes afin de revenir au périmètre de départ et conserver une certaine représentativité du réseau. Il appelle les chambres et institutions à s’approprier et diffuser pleinement les résultats obtenus par ce réseau.

3. GIEE et 30 000 fermes, l’échec de la massification

a. Les GIEE

Les groupements d’intérêt économique et environnemental (GIEE) ont été instaurés par la loi d’avenir pour l’agriculture du 13 octobre 2014 ([221]). Ils visaient à créer des collectifs d’agriculteurs qui s’engagent dans un projet pluriannuel de modification ou de consolidation pour atteindre de meilleures performances économiques, environnementales et sociales.

En 2021, le ministère de l’agriculture signalait que 753 GIEE avaient été reconnus depuis 2015 ([222]).

Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Stéphane le Foll, ministre de l’agriculture entre 2012 et 2017, a reconnu que le dispositif n’avait pas connu le succès escompté. Il a estimé que dans les faits, le dispositif avait souffert d’un manque d’accompagnement :

« De la même manière que nous avons pu mettre en commun le matériel agricole avec les Cuma nous mettons en commun les grands objectifs environnementaux et économiques. Voilà l’enjeu et sur ce point, je ne peux que constater le défaut d’une réflexion initiale sur le développement agricole pour accompagner ces changements » ([223]).

b. Le réseau des 30 000 fermes

Dans le cadre du plan Écophyto 2, a été conçu un dispositif de massification du modèle Dephy fondé sur 30 000 fermes – chaque ferme Dephy devant en entraîner 10 dans son sillage. Le réseau Dephy a ainsi été conçu comme le point de départ d’un mouvement plus spontané qui conduirait d’autres agriculteurs à se regrouper et à changer de pratiques. Cette idée du « facteur 10 » était issue du rapport remis au Premier ministre par votre rapporteur en 2014 ([224]). Il s’agissait de toucher ainsi 15 % des exploitations concernées, un seuil au-delà duquel la diffusion « par-dessus la haie » serait naturelle.

Dans le cadre des groupes ainsi constitués, les agriculteurs membres devaient bénéficier d’un accompagnement technique, d’un transfert de connaissances acquises par d’autres groupes et d’échanges d’expériences entre pairs, facilitant la mise en œuvre de nouvelles pratiques.

Il est difficile de savoir avec précision aujourd’hui le nombre de groupes 30 000 qui ont été créés, les structures étant enregistrées par les Draaf et financées par les agences de l’eau. Cette difficulté est accrue par le fait que les Draaf procèdent de plus en plus par des appels à projet communs pour les deux dispositifs, GIEE et groupes 30 000.

Si un site internet permet de visualiser l’existence des GIEE et des groupes 30 000 par région, aucune donnée actualisée n’est disponible auprès du ministre de l’agriculture. Il apparaît ainsi que ces dispositifs, qui n’ont pas connu le succès escompté, souffrent en outre d’un manque de structuration nationale. En tout état de cause, le graphique ci-dessous fait apparaître la faible dynamique des deux dispositifs, que l’on ne peut que regretter.