Lors de ses auditions, votre rapporteur n’a pu que constater l’absence totale de pilotage et de mobilisation des différents acteurs autour de ce dispositif des 30 000 fermes, aucun d’entre eux n’étant en mesure de fournir un état des lieux précis ou un bilan des actions accomplies et des résultats obtenus à ce sujet.
Évolution du nombre d’agriculteurs engagés
Source : ministère de l’agriculture.
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Au total, l’échec de la tentative de massification faite à partir des groupes Dephy, et via les GIEE et les fermes 30 000, nous ramène à l’« impensé du développement agricole » évoqué par Stéphane Le Foll. Si les dynamiques collectives sont nécessaires, elles ne peuvent suffire pour entrainer l’ensemble des agriculteurs. Votre rapporteur fait sienne l’analyse effectuée à ce sujet par M. Sébastien Windsor ([225]), président de Chambres d’agriculture France, à propos des groupes Dephy :
« L’idée que l’on pourrait en faire un outil pour entraîner d’autres agriculteurs, au sein d’un processus collectif, était un peu une chimère. Pour accompagner les agriculteurs plus réfractaires au changement, il ne faut pas les inclure dans un groupe où l’on commence par mettre leurs pratiques sur la table pour les comparer à celles de leurs voisins. Nous pourrons procéder ainsi à terme, quand nous aurons réussi à les embarquer. Dans les premières étapes, en revanche, c’est le tête-à-tête qui permettra de les embarquer et de les inciter à réfléchir à un changement de pratiques, plus qu’une dynamique de groupe dans laquelle ils auront l’impression d’être jugés. »
C. Le conseil aux agriculteurs : un impensé du plan Écophyto
Le conseil agricole, qu’il porte sur une aide opérationnelle à la décision ou sur un accompagnement stratégique sur l’ensemble de l’exploitation, a longtemps été dispensé par deux acteurs principaux, les vendeurs – coopératives ou négoce agricole – et les chambres d’agriculture.
Dans les décennies qui ont suivi la seconde guerre mondiale, il a largement pris appui sur la dynamique des groupes de vulgarisation et de développement.
Au début des années 2010, le paysage a beaucoup évolué. D’une part, le conseil s’est « balkanisé », avec une plus grande diversité d’acteurs privés et publics proposant leurs services aux agriculteurs. Par ailleurs, le mouvement associatif et mutualiste qui prévalait dans les collectifs d’agriculteurs est devenu un modèle de développement minoritaire, au profit de démarches plus individuelles.
C’est dans ce contexte sociologique et institutionnel que sont intervenues deux réformes majeures visant la réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques :
– En 2014, la création des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP) ;
– En 2018, la séparation du conseil et de la vente de ces produits.
Le caractère incompatible de ces deux politiques publiques aura pour conséquence d’annihiler le levier du conseil dans l’effort de massification des changements de pratiques.
Votre rapporteur va s’employer à décrire ce rendez-vous raté en s’appuyant sur les conclusions des travaux de la mission flash conduite en juillet 2013 par votre rapporteur avec le député Stéphane Travert ([226]).
Auparavant, votre rapporteur relève que l’impact des engrais azotés sur l’eau et sur le bilan carbone de l’agriculture ne fait pas aujourd’hui l’objet d’une politique publique au niveau des enjeux. Une dynamique de type certificat d’économie mériterait d’être étudiée, y compris dans son couplage avec les CEPP, tant ces deux intrants interagissent dans la plupart des itinéraires techniques. Faute de telles initiatives de transition, le choc prévisible de mesures fiscales ou réglementaires pourrait lourdement pénaliser la production agricole.
1. Les CEPP, un mécanisme de régulation innovant et prometteur
Les certificats d’économie des produits phytosanitaires (CEPP) constituent un moyen d’accélérer la diffusion des techniques de réduction des usages des produits phytopharmaceutiques et un instrument majeur de la transition agroécologique engagée par notre pays.
Ce dispositif innovant est inspiré des contrats d’économie d’énergie (CEE) qui ont démontré leur efficacité comme levier de la transition énergétique. Il crée une obligation pour les distributeurs de produits phytopharmaceutiques de mettre en œuvre des solutions permettant aux agriculteurs de s’affranchir progressivement de leur dépendance à l’usage excessif de la phytopharmacie. L’innovation repose sur le caractère progressif de la mesure et la capacité pour les parties prenantes d’inventer des solutions au sein des filières et des territoires.
La recommandation de créer des CEPP résulte d’un rapport remis par Mme Marion Guillou au ministre de l’agriculture au printemps 2013 ([227]). Mais c’est également l’une des mesures phares du rapport remis au Premier ministre par votre rapporteur en novembre 2014 ([228]) .
Le mécanisme du CEPP vise à impliquer le plus directement possible les agriculteurs, les filières et les territoires dans une utilisation plus économe des produits phytopharmaceutiques. Les distributeurs doivent inciter les agriculteurs à adopter des pratiques économes en produits phytosanitaires transcrites dans des « fiches actions standardisées », validées par le ministre en charge de l’agriculture et qui jouent sur différents leviers. Ces actions standardisées font l’objet d’une évaluation par une commission indépendante présidée par un directeur scientifique de l’Inrae.
Comme votre rapporteur a eu l’occasion de le formuler dans un courrier adressé au Premier Ministre en 2019, « la stratégie de création puis de déploiement des CEPP a été pensée comme une alternative à une taxation massive et aux controverses picrocholines qui accompagnent l’interdiction des molécules en dehors des procédures-cadres de l’Anses : la volonté politique est alors délibérément de rendre les forces économiques alliées d’un changement systémique. » ([229])
Il faut noter le caractère novateur de cette action publique qui fixe un cap mais renonce à une vision normative ex-ante, au profit d’une validation ex-post de la créativité entrepreneuriale.
Source : Fonctionnement du dispositif des CEPP, Valentin Bellassen, Les certificats d’économie de produits phytosanitaires : quelle contrainte et pour qui ? 2015, pp.17
Source : informations transmises par Maud Blanck, responsable de l’animation de la commission CEPP – Inrae.
Le dispositif des CEPP a connu un cheminement législatif singulier. Adopté à l’article 55 de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt ([230]) de 2014 et mis en œuvre par l’ordonnance du 7 octobre 2015 ([231]), il a fait l’objet d’une saisine du Conseil d’État qui a annulé le dispositif pour motif de procédure ([232]). La ratification de cette ordonnance sera reprise – in extremis – dans la loi relative à la lutte contre l’accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle ([233]), mars 2017 – à l’initiative de votre rapporteur ([234]). Après trois ans de péripéties réglementaires et législatives, les CEPP peuvent enfin se déployer.
Mais ce déploiement sera interrompu dès 2018, avec la loi « Egalim » ([235]).
2. La séparation du conseil et de la vente de produits phytopharmaceutiques : chronique d’un échec annoncé
a. Une réforme louable dans son objet initial
La séparation de la vente et du conseil résulte d’un engagement pris par le Président de la République, alors candidat à l’élection présidentielle de 2017, lors de sa campagne, et réaffirmé à l’occasion d’un discours de Rungis le 11 octobre 2017 :
« (…) J’ai pris un engagement, il sera là aussi dans la loi, c’est de séparer le conseil de la vente. Sur beaucoup de produits phytosanitaires il y a encore une vente liée qui fait que le conseil n’est pas indépendant et la loi séparera la vente du conseil. »
Concrétisé dans la loi Egalim – et dans l’ordonnance n° 2019-361 ([236]) – la séparation de la vente et du conseil des produits phytopharmaceutiques est effective depuis le 1er janvier 2021.
Malgré les mises en garde du CGAAER et du CGEDD sur les « conséquences de la séparation des activités de conseil et de vente de produits phytopharmaceutiques » ([237]), le choix a été fait de maintenir l’écriture et l’application de cette ordonnance n° 2019-361.
Or, dans le même temps, cette ordonnance a supprimé la sanction qui était attachée au dispositif des CEPP ([239]), dans la situation où les distributeurs ne mettaient pas en œuvre les mesures attendues. Cette mesure a été décidée sans que cela ait fait l’objet d’un débat au Parlement, et en dépit des réponses qui avaient été apportées dans l’hémicycle par le ministre à ceux qui s’inquiétaient d’une dévitalisation du dispositif des CEPP. Votre rapporteur a ainsi, en mai 2019, pris l’initiative de saisir le Conseil d’État ([240]) d’un recours en excès de pouvoir contre le Gouvernement sur les délibérations du Parlement.
La séparation du conseil et de la vente orchestrée par l’ordonnance de 2019 repose sur quatre piliers :
La séparation capitalistique des structures proposant du conseil et de la vente
Des règles de séparation capitalistique ont été fixées entre les activités de vente et de conseil ([241]). Cette séparation concerne toutes les utilisations de produits phytopharmaceutiques (agricoles ou non). Le droit fixe ainsi des limites en termes de participation au capital et de droits de vote au sein des organes d’administration ([242]) et des règles strictes relatives à la compositions des organes de surveillance, d’administration et de direction. Le respect de la séparation capitalistique est vérifié à l’occasion de la délivrance de l’agrément nécessaire à l’exercice des activités de conseil.
L’instauration du conseil stratégique obligatoire indépendant
L’ordonnance prévoit que toute personne qui décide des traitements phytopharmaceutiques doit être en mesure de justifier s’être fait délivrer des conseils stratégiques selon une périodicité définie par voie réglementaire, dans la limite maximale de trois ans entre deux conseils. Le décret du 16 octobre 2020 ([243]) prévoit que deux conseils stratégiques au moins sont délivrés par période de cinq ans, cette temporalité ayant pour objectif de concevoir le deuxième conseil stratégique comme une façon d’établir un premier bilan du premier.
L’attestation de conseil stratégique est nécessaire pour le renouvellement du Certiphyto ; en pratique, l’agriculteur doit présenter, en appui à sa demande de renouvellement, une attestation de délivrance de conseil stratégique de moins de trois ans. Le respect de cette obligation peut également être contrôlé par les services régionaux de l’alimentation (SRAL) et des rappels à la loi peuvent être prononcés.
Le contenu du conseil stratégique est précisé par le décret précité et fait l’objet de référentiels élaborés par l’administration. Il est fondé sur un diagnostic tenant compte des spécificités externes et internes à l’exploitation. Il doit permettre d’élaborer un plan d’action définissant, par ordre de priorité, les actions nécessaires pour : la réduction de l’utilisation des produits phytosanitaires, les réponses à apporter face aux situations d’impasse technique et les leviers pour limiter le risque d’apparition ou de développement de résistances aux produits phytopharmaceutiques. Les objectifs de réduction de l’utilisation et des impacts des produits phytopharmaceutiques sont aussi mentionnés. Le plan d’action précise les conditions de mise en œuvre de ce conseil, définies avec les décideurs de l’entreprise, notamment le calendrier, les moyens humains, le matériel, les équipements de protection ainsi que les modalités de suivi.
Le conseil spécifique facultatif
Le conseil spécifique est un conseil facultatif qui, par voie de conséquence, ne peut plus être délivré par les vendeurs, comme c’était le cas auparavant. Il correspond au conseil ponctuel dont les agriculteurs ont besoin pour réagir efficacement en matière de protection des cultures. Facultatif, le contenu du conseil spécifique n’en est pas moins encadré par le droit. En vertu de l’article L. 254-6-3 du code rural et de la pêche maritime, il « comporte une recommandation d’utilisation de produits phytopharmaceutiques », est formalisé par écrit et indique la substance active ou la spécialité́ recommandée, la cible, la ou les parcelles concernées, la superficie à traiter, la dose recommandée et les conditions d’utilisation. Ce document est conservé par l’utilisateur et par la personne qui l’a délivré pendant une durée fixée par décret, dans la limite de dix ans. Il convient de noter que ce conseil diffère du devoir d’information qui incombe au vendeur en vertu de l’article L. 254-7 du même code.
L’obligation pour les entreprises vendant ou distribuant des produits phytopharmaceutiques de produire un minimum de CEPP sous peine de perdre leur agrément.
b. Un échec unanimement reconnu
Entrée en vigueur au 1er janvier 2021, la réforme fait depuis l’objet de critiques importantes, formulées par le monde agricole et par un certain nombre de parties prenantes attachées aux questions de santé et de protection de l’environnement.
L’impact de la réforme est difficile à évaluer concernant l’usage des produits phytopharmaceutiques
En premier lieu, évaluer la réforme de la séparation de la vente et du conseil suppose de tenter d’analyser son impact en termes de réduction de l’usage des produits phytosanitaires. Or, cet exercice s’avère périlleux. Si cet impact ne peut être précisément évalué, les auditions conduites par votre rapporteur laissent penser qu’il est faible, en raison des effets contreproductifs que la réforme a pu produire mais aussi de sa faible application (cf. infra).
Un développement insuffisant de l’offre de conseil
Seules deux coopératives ont choisi le conseil plutôt que la vente de produits phytopharmaceutiques ([245]). Cette situation n’avait pas été anticipée par les pouvoirs publics, le rapport du CGAAER et du CGDD élaboré en amont de la réforme tablant sur un effet inverse : « les grands groupes coopératifs, soucieux de répondre à la demande de l’aval et des consommateurs de moins de produits phytopharmaceutiques, choisiront probablement de garder le conseil, laissant à des "groupements d’achats" ou à des plates-formes spécialisées le soin de mettre à disposition les produits, a priori à un prix moindre ([246]) ». Notons d’ailleurs qu’en parallèle, alors que le rapport précité anticipait un développement important des ventes sur internet et une uberisation progressive du secteur, cette dynamique paraît encore limitée, les acteurs du négoce et les coopératives ayant massivement gardé leur activité de vente.
Le conseil indépendant, qui existait avant la réforme, a continué ses activités et de nouvelles structures ont également obtenu l’agrément pour l’activité de conseil stratégique. Si ces acteurs jouent un rôle significatif, ils ne sont pas en situation, à eux seuls, de répondre à l’ensemble de la demande. Les centres d’économie rurale (CerFrance) et d’autres opérateurs à l’instar du contrôle laitier, ont pris des parts de marché sur cette nouvelle mission.
Au total, l’offre de conseil indépendant s’est développée dans des proportions encore très insuffisantes à l’heure actuelle pour répondre à l’ensemble des besoins.
La séparation entre la vente et le conseil spécifique : une obligation très peu respectée car non contrôlable et de nombreuses difficultés sur le terrain
Un nombre important d’acteurs (coopératives et négociants), bien qu’ayant choisi la vente, continuent de prodiguer des conseils oraux tout en étant vendeurs de produits phytopharmaceutiques. Cette situation est connue de l’administration, qui a souligné la difficulté à contrôler ce type de comportements lors des auditions du groupe de travail sur la séparation du conseil et de la vente ([247]) : « des distributeurs continuent, malgré la réforme, à délivrer oralement des conseils via leurs commerciaux. L’absence de documents écrits ne permet pas aux organismes de certification ou aux inspecteurs des DRAAF de relever ce type de manquements à la réglementation ».
Dans le même temps, les agriculteurs semblent s’être très peu tournés vers le conseil spécifique fourni par le conseil indépendant – sauf pour ceux qui y avaient recours avant la réforme. Ainsi, les chambres ont réalisé́ 8 336 conseils spécifiques en 2021, ce qui paraît relativement faible dans un contexte où 235 000 exploitations sont potentiellement concernées. Le faible développement du conseil spécifique semble imputable à son coût – entre 500 et 1 500 euros pour un suivi annuel selon le ministère –, au manque de conseillers disponibles, mais surtout au fait qu’un conseil spécifique informel continue d’être délivré par les vendeurs. De fait, le négociant ou la coopérative font souvent figure d’interlocuteur naturel vers qui l’agriculteur se tourne en cas de problème ponctuel.
– Une insécurité juridique
Cette situation, outre le fait qu’elle est contraire à l’intention du législateur, est également source d’insécurité juridique, pour les vendeurs comme pour les acheteurs, et pose des difficultés du point de vue assurantiel. Lorsque l’agriculteur se retourne contre le vendeur en cas de mauvais conseil, celui-ci n’est plus couvert par son assurance, étant donné que le conseil délivré n’a pas d’existence juridique. De même, l’issue de l’action en justice de l’agriculteur est incertaine lorsque le fondement du conseil est oral. Les coopératives agricoles dénoncent une insécurité juridique forte, qu’elles imputent aussi à la difficulté de distinguer le conseil spécifique, interdit au vendeur, du devoir d’information, qui lui incombe. Notons que ces difficultés avaient été anticipées par le CGAAER et le CGDD dans le rapport précité : « Les coopératives et négoces, dont le chiffre d’affaires repose pour l’essentiel sur les approvisionnements, seront tentées de maintenir la vente de produits ; pour ces entreprises, dont le modèle économique repose souvent sur une adaptation fine aux demandes des filières territorialisées, se posera la fragilité juridique résultant de l’interdiction de prodiguer des conseils (au-delà des informations relevant de la stricte sécurité) ».
– Des effets contreproductifs
Le passage d’un conseil formalisé formulé par les vendeurs, à une absence de conseil ou à un conseil oral et informel, paraît avoir diminué la qualité du conseil délivré et laissé un certain nombre d’agriculteurs « orphelins ». Les vendeurs considèrent que la réforme produit des effets contreproductifs en matière de transition agroécologique. D’autres soulignent que cette réforme freine le développement de solutions combinatoires, puisque le vendeur ne peut plus légalement conseiller à l’agriculteur la combinaison de produits phytopharmaceutiques avec des produits de biocontrôle, des outils d’aide à la décision agricole (OAD), des solutions mécaniques ou génétiques, etc.
Il convient de noter que ce point de vue est aussi celui de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), qui note, dans une contribution adressée à votre rapporteur, que « la séparation vente conseil (…) conduit à moins d’accompagnement humain des agriculteurs, quand, en période de transition, il importe de rassurer et d’appuyer. »
– Une absence de baisse des coûts des produits phytopharmaceutiques
La réforme ne semble pas s’être traduite par une baisse du coût des produits phytopharmaceutiques vendus, ce qui soulève la question du coût du conseil et de sa transparence avant l’entrée en vigueur de la séparation de la vente et du conseil.
Le conseil stratégique : des résultats largement en-deçà des attentes
Le nombre d’agriculteurs ayant bénéficié d’un conseil stratégique phytosanitaire (CSP) est très inférieur à ce qu’il devrait être. Au total, 9 280 conseils stratégiques ont été délivrés par les chambres d’agriculture au 22 mai 2023. Si le nombre de CSP délivrés par les chambres est en croissance exponentielle depuis 2021 – 398 conseils en 2021, 3 738 conseils en 2022, 5 144 conseils en 2023 –, ces chiffres restent très en-deçà des besoins globaux, puisqu’à terme 235 000 exploitations sont concernées. Votre rapporteur en déduit que plus de deux-cent-mille exploitations n’ont pas réalisé de CSP à ce jour et risquent de se retrouver dans l’impasse en janvier 2024, au moment du renouvellement des Certiphyto.
Si les organismes certificateurs et les SRAL contrôlent les pratiques des conseillers et vérifient leur conformité aux référentiels existants, les retours de terrain montrent que le conseil stratégique, tel qu’il est aujourd’hui délivré, est dans la majorité des cas inadapté aux besoins des agriculteurs. Son format souvent collectif est considéré comme peu efficace, dans la mesure où il est censé garantir un conseil sur mesure à l’échelle de l’exploitation. Son coût est par ailleurs estimé entre 400 et 700 euros et représente donc entre 800 et 1 400 euros pour les agriculteurs, à raison de deux conseils stratégiques par période de cinq ans. Les forfaits collectifs proposés par les chambres d’agriculture sont globalement les moins chers. Dans certaines structures, le prix du conseil stratégique est compris dans l’accompagnement annuel ou dans l’adhésion à la structure ; c’est notamment le cas pour les centres d’études techniques agricoles (CETA).
Fort de ce constat, un éventail de solutions doit permettre d’une part, de réformer le conseil spécifique en le rendant effectif et efficace et, d’autre part, de bâtir un conseil stratégique à la hauteur des enjeux afin d’accompagner le monde agricole vers les transitions nécessaires.
3. Vers une refonte globale du conseil aux agriculteurs
Les difficultés pressenties par votre rapporteur en 2017 se sont confirmées : non seulement la pression commerciale perdure mais elle est juridiquement périlleuse. Quant à l’offre de conseil indépendant, elle stagne à un niveau très faible en quantité et en qualité, très loin des objectifs fixés par la loi Egalim : seuls un quart des agriculteurs concernés devraient – au mieux – être en mesure d’avoir réalisé leur premier CSP au 31 décembre 2023 ([248]).
Dans le même temps, les CEPP, considérés comme l’un des leviers les plus prometteurs car faisant appel à l’inventivité propre aux filières et aux territoires, voient leur dynamique enrayée et n’atteignent pas les objectifs attendus !
Dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés en tant que rapporteur d’une commission d’enquête, votre rapporteur s’est procuré un rapport réalisé par le CGAAER en février 2023, qui établit un bilan de cette réforme, et dont les éléments principaux figurent en annexe. Votre rapporteur regrette que ce document précieux n’ait pas été mis à la disposition du Parlement à l’occasion de la mission conduite avec M. Stéphane Travert sur ce sujet précis, en juillet 2023. Il éprouve le même regret que ce document ne lui ait pas été signalé en réponse à une question posée à ce propos par votre rapporteur lors d’une audition des services du ministère de l’agriculture au début des travaux de la présente commission d’enquête.
Il y avait au final deux écoles pour réformer le conseil : non seulement la seconde a échoué, mais en annihilant la première, elle a privé le plan Écophyto de son seul dispositif contraignant.
Le statu quo est impossible. Il est nécessaire de revenir sur ce principe de la séparation et de la vente pour combler l’une des faiblesses essentielles du plan Écophyto : son incapacité à entraîner l’ensemble des agriculteurs dans la trajectoire attendue.
a. Remettre dans le jeu les techniciens des coopératives et du négoce
Une remise en question des dispositions de l’ordonnance de 2019 semble nécessaire. Votre rapporteur estime que les garanties entourant les pratiques des vendeurs avant la réforme issue de la loi Egalim (cf. encadré supra) devraient être maintenues, mais que l’interdiction formelle pour les personnes travaillant pour des structures autorisées à distribuer des produits phytopharmaceutiques de faire du conseil devrait être levée.
En parallèle, il conviendrait de renouveler le soutien apporté aux CEPP, qui sont un moyen efficace de faire participer les entreprises distributrices de ces produits à la politique de réduction des usages des produits de synthèse et au développement de solutions plus durables. Une sanction doit ainsi être rétablie en cas de non atteinte des objectifs fixés aux distributeurs en termes de CEPP, en revoyant le cas échéant le niveau des objectifs fixés.
b. Généraliser le déploiement d’un conseil stratégique global à destination de tous les agriculteurs
Votre rapporteur, nourri par l’ensemble des auditions, a la conviction que le conseil stratégique est un élément capital pour l’évolution des exploitations agricoles vers des modes d’exploitation plus durables. Ce conseil doit être renforcé mais aussi aménagé. Des efforts importants seront nécessaires pour développer ce conseil et accélérer les premiers diagnostics, quitte à reculer de façon pragmatique la date à laquelle un premier conseil stratégique devrait avoir été reçu de manière obligatoire.
Un conseil global
Le conseil stratégique doit être envisagé comme dépassant la seule question des produits phytopharmaceutiques. Il doit être conçu comme un conseil « pour produire et protéger autrement ». Prenant appui sur la pratique des agriculteurs, il doit prendre en compte l’ensemble des déterminants propres aux transitions : rapport à la consommation d’énergie et aux émissions de gaz à effet de serre, gestion de la ressource en eau, maîtrise de la fertilisation, qualité des sols. Ce conseil stratégique serait en fait un conseil agronomique qui pourrait s’inspirer de celui effectué par les ingénieurs réseau mis à disposition des groupes dans le réseau des fermes Dephy.
Un conseil annuel
La fréquence de deux demi-journées de conseil en cinq ans n’est pas pertinente. Seul un volume horaire annuel de l’ordre d’une journée (ou de deux demi-journées) semble être à la hauteur de l’enjeu. Les démarches collectives – par filière et/ou par territoire – doivent être articulées avec une approche systémique par exploitation.
Un conseil universel
Votre rapporteur considère que les résultats obtenus par les démarches GIEE et « 30 000 fermes » ne sont pas à la hauteur des défis. Compte-tenu du temps perdu, nous devons déployer un dispositif pouvant atteindre l’ensemble des quelque 200 000 agriculteurs concernés par les produits phytosanitaires, leurs usages et leurs risques.
Une mission pour les chambres consulaires
Par leur statut d’établissements publics, les chambres d’agriculture ont vocation à porter l’intérêt général, notamment en matière de santé environnementale et de protection de nos intérêts communs écologiques. Seule une maîtrise de ce conseil agronomique par les chambres consulaires semble être de nature à éviter les effets d’éviction et à permettre une connexion avec les avancées de la recherche publique. Cette autorité – qui suppose des moyens publics et une redevabilité – ne signifie pas forcément un monopole du conseil agronomique mais la capacité à répondre de la qualité du service dès lors qu’il serait opéré par des tiers comme les conseils indépendants représentés au sein du Pôle du conseil indépendant en agriculture (PCIA).
Il convient de souligner que, par cette proposition, votre rapporteur écarte vigoureusement l’hypothèse d’un « chèque conseil » qui risquerait d’amplifier le phénomène de fragmentation du conseil observé actuellement.
Il faudrait ainsi que cette nouvelle mission des chambres soit explicitement inscrite dans le cadre du contrat d’objectifs et de performance (COP) qui les lie à l’État, et que les financements afférents soient conditionnés à l’atteinte de résultats chiffrés.
Ce conseil cible 200 000 agriculteurs. À raison de deux demi-journées de conseil par an pour chacun d’entre eux, une première estimation sommaire fait apparaître le besoin de recruter environ 1 000 ingénieurs pour accomplir cette mission, ce qui coûterait au total environ 70 millions d’euros par an.
Ce montant devra être pris en charge par la puissance publique, afin que ce conseil soit accessible à tous. Pour convaincre, le conseiller devra mettre en valeur l’intérêt général, mais également les bénéfices économiques immédiatement accessibles pour les agriculteurs, du fait de la baisse des charges d’exploitation induite par la réduction du recours à la phytopharmacie.
Pour pouvoir déployer ce conseil agronomique à grande échelle, en garantissant un haut niveau de compétences des conseillers, le développement du vivier des agronomes apparaît indispensable. Votre rapporteur estime que c’est un chantier à aborder prioritairement en lien avec les établissements d’enseignement. Il pourra avec profit être étendu au développement d’autres professions qui s’avèrent indispensable pour la réussite de la transition agroécologique.
c. Renforcer la formation des conseillers et expérimenter un ordre professionnel
Votre rapporteur préconise l’expérimentation d’un ordre des conseillers sur le modèle québécois (cf. encadré), pour garantir le respect des règles déontologiques de la profession et lutter contre les conflits d’intérêts.
Cette dynamique pourrait favoriser le développement de la profession de phytiatre. Il s’agit d’un expert en biologie végétale chargé de diagnostiquer et traiter les maladies du végétal. Cet ordre aurait comme avantage de créer une communauté professionnelle entre des salariés d’entreprises commerciales, d’instituts techniques et de chambres consulaires, qui font le même métier dans des univers différents.
IV. les aides publiques comme levier de la transition agroécologique
La transition agroécologique n’est pas concevable sans une réallocation des ressources de la PAC, qui constitue, avec le marché, le déterminant essentiel des pratiques agricoles. Déplorant, à cet égard, le rendez-vous manqué de la nouvelle PAC et du plan stratégique national français (A), votre rapporteur appellera à remobiliser les aides publiques pour accompagner les premiers acteurs de la transition agroécologique que sont les agriculteurs (B).
A. Transition agro-Écologique : le rendez-vous manquÉ de la nouvelle PAC et du Plan stratÉgique national français
La nouvelle PAC aurait dû permettre une transition agroécologique d’ampleur. Or, par manque de volonté politique, le plan stratégique national français faillit à l’objectif d’engager l’agriculture française dans la voie de l’agroécologie.
1. La nouvelle PAC, un tournant vers la transition agroécologique ?
Largement réformée en 1992, avec le remplacement des prix d’intervention sur les marchés agricoles par des aides à l’hectare, la PAC a alors entamé un long cheminement vers une agriculture tenant compte des impératifs conjoints de production et de protection de l’environnement.
– Progressivement, une conditionnalité des aides directes a été imposée, qui a pris la forme de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE).
– Pour compléter ces aides, un second pilier, composé de crédits budgétaires d’accompagnement – aides au développement rural et mesures agro-environnementales – a été introduit en 1999.
– En 2003, le « verdissement » de la PAC, avec la réforme dite « Fischer », a rendu obligatoire la conditionnalité environnementale pour pouvoir bénéficier du paiement direct des aides. Ce verdissement s’est poursuivi, en 2013, avec l’obligation de pratiquer plusieurs cultures sur 30 % de la surface de chaque exploitation.
– La nouvelle programmation budgétaire 2023-2027 prévoit un budget global de 387 milliards d’euros, ce qui représente le tiers des dépenses d’intervention de l’Union européenne. Elle a eu pour objectif de répondre aux ambitions portées par le Pacte vert (Green Deal), lequel marque un tournant vers l’agroécologie.
Dans ce cadre, la Commission a obligé chaque État membre à se doter d’un document de planification stratégique pour cinq ans (PSN), dont elle vérifie la cohérence avec les stratégies « De la Ferme à la Table » (Farm to Fork) et « Biodiversité », avant validation. Pour rappel, la stratégie « De la Ferme à la Table » envisage de consacrer 25 % de la SAU à l’agriculture biologique, et le règlement « SUR », déclinaison de la stratégie biodiversité, prévoyait un objectif de réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques de 50 % d’ici 2030.
Ainsi, selon le règlement européen instaurant les plans stratégiques nationaux ([249]), « la perception intégrale des aides de la PAC [est subordonnée] au respect, par les agriculteurs et les autres bénéficiaires, de normes de base en matière d’environnement, de changement climatique, de santé publique, de santé végétale et de bien-être animal ».
Même si, selon Mme Cécile Détang-Dessendre ([250]), directrice scientifique adjointe agriculture à l’Inrae, la PAC n’est pas « une politique environnementale », mais « une politique de redistribution, une politique d’aide aux revenus, dans laquelle, au fil des années, une architecture verte a été introduite », votre rapporteur estime que celle-ci aurait pu constituer le socle sur lequel arrimer la transition agroécologique.
2. Le PSN français, un rendez-vous manqué
a. Analyse des grands équilibres du PSN
Le PSN français porte sur une enveloppe de 9,1 milliards d’euros par an pour la période 2023-2027. Son élaboration a été confiée à la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) du ministère de l’agriculture. Il devait ensuite être approuvé par la Commission européenne. Le PSN peut être révisé chaque année, sous réserve d’une validation de la Commission européenne.
Une flexibilité accrue entre les piliers
La nouvelle PAC conserve une structure en deux piliers mais offre une flexibilité accrue pour les transferts entre ces deux piliers.
En effet, depuis le règlement 2021/2115 du 2 décembre 2021 ([251]), un transfert à hauteur de 25 % des aides du premier pilier vers le second, et du second pilier vers le premier, est autorisé, ce qui offre une certaine souplesse pour renforcer le caractère environnemental de la PAC au sein des PSN nationaux. Chaque État membre est libre de fixer le montant du taux de transfert.
La France a fait le choix d’un taux de transfert de 7,53 % du premier pilier vers le second, ce qui représente un montant de 548, 745 millions d’euros par an. Ce choix a été entériné par la Commission, par l’acte délégué du 15 février 2022 ([252]).
Le premier pilier
Le premier pilier, financé par le Fonds européen agricole de garantie annuel (Feaga), représente, après transfert vers le second pilier, 6,740 milliards d’euros (paiements directs uniquement), auxquels s’ajoutent 352 millions d’euros pour les programmes sectoriels.
Ce pilier répond toujours à l’objectif de maintenir un niveau de « rémunération équitable aux agriculteurs », ([253]) sous la forme principale de paiements directs.
Profondément remanié pour renforcer la conditionnalité des aides, le premier pilier comprend une innovation, « l’éco-régime », qui représente 25 % des paiements directs, soit environ 1,8 milliard d’euros.
Pour renforcer l’équité entre les petites et grandes exploitations, le règlement européen permet un plafonnement des aides directes que la France n’a pas activé.
Le second pilier
Le deuxième pilier, financé par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), représente, après transfert, 2,008 milliards d’euros en moyenne – ce montant est variable parce que les interventions sont pluriannuelles et qu’il reste encore des fonds disponibles au titre de la programmation 2014-2022.
Il porte la politique de développement rural, cofinancée par l’Union européenne, les États membres et les régions. Pour ce qui concerne la politique agro-environnementale, il comprend notamment les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) ainsi que les aides à la conversion.
Des grands équilibres qui ne sont pas propices à la transition agroécologique
Ainsi, au sein du PSN, trois mesures permettent d’asseoir une véritable transition agro-écologique :
– la conditionnalité des aides ;
– les éco-régimes (premier pilier) ;
– le développement rural (second pilier) qui comporte les aides à la conversion vers l’agriculture biologique ainsi que les MAEC.
Si l’on adopte une vision macro-économique, le second pilier, davantage tourné vers la transition agroécologique, se trouve en réalité sous-doté, et le taux de transfert adopté entre les deux piliers ne permet pas de corriger cette insuffisance.
Comparaison entre la PAC 2014-2020 et la PAC 2023-2027
Source : Document adressé à la commission d’enquête par MM. Hervé Guyomard et Jean-Christophe Bureau.
L’ambition environnementale portée par la PAC au niveau européen se trouve en réalité minorée dans sa déclinaison française au sein du PSN.
Christophe Clergeau, député européen, note en effet que « la Commission et l’Autorité environnementale ont souligné [le] manque d’ambition du [PSN français], avec un faible engagement pour l’agriculture biologique – une faiblesse récemment confirmée par les réductions de niveaux de soutien –, un système d’éco-régime particulièrement laxiste – la grande majorité des agriculteurs peut accéder au premier niveau sans faire évoluer ses pratiques – et des mesures agri-environnementales insuffisantes et ne permettant pas de répondre aux demandes. » ([254])
Mme Cécile Détang-Dessendre, de l’Inrae, confirme que « la France, comme d’autres pays membres de l’Union européenne, a fait le choix d’une programmation accessible au plus grand nombre au détriment d’une ambition environnementale plus élevée. » ([255])
La Commission a demandé à la France de revoir sa copie du PSN ([256]) pour lui donner une plus grande ambition environnementale. La deuxième version proposée par le Gouvernement français a finalement été validée le 31 août 2022.
Le graphique ci-dessous décrit l’organisation du PSN français, en fonction des deux piliers de la PAC ainsi que les choix opérés par le ministre de l’agriculture.
Le plan stratégique national français
Source : Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire ([257])
Votre rapporteur déplore ce manque d’ambition. Comme l’a très justement rappelé M. Thibault Malausa, chercheur à l’Inrae, « nous sommes dans une situation de déni qui concerne l’ensemble des leviers de l’agroécologie. Si on regarde les moyens investis à l’après-guerre pour installer et établir les modèles agrochimiques, cela doit être au moins deux à trois supérieur à ce que l’on déploie aujourd’hui en faveur des leviers de l’agroécologie. » ([258])
b. Un premier pilier peu exigeant sur le plan environnemental
Une conditionnalité trop peu renforcée
La conditionnalité pour recevoir les aides directes du premier pilier, introduite en 2003, a été renforcée pour l’exercice budgétaire 2023-2027.
Cette conditionnalité renforcée implique que les agriculteurs doivent satisfaire à deux critères, les EMRG (exigences règlementaires en matière de gestion) portant sur le secteur de l’environnement, de la santé publique, de la santé végétale et du bien-être animal, ainsi que les BCAE (bonnes conditions agricoles et environnementales), critères définis dans le règlement instaurant les plans stratégiques nationaux.
Les BCAE comprennent dorénavant neuf items. On observe que seuls deux items sur neuf ont une incidence directe en termes de réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques : le 7 (rotation des cultures) et le 8 (maintien des éléments du paysage).
Les items 1 (obligation du maintien des prairies permanentes), 9 (interdiction de convertir ou de labourer les prairies permanentes dans les sites Natura 2000) et 4 (bandes tampons le long des cours d’eau), en instaurant « des zones de non traitement » pour le bord des fossés et les canaux d’irrigation, y participent également, mais plus indirectement.
Dans la pratique, Mme Céline d’Etang-Dessendre estime que « la conditionnalité n’est pas suffisamment contraignante puisque, concrètement, 97 ou 98 % des agriculteurs la satisfont, notamment grâce à une multitude de dérogations possibles. ([259]) ». À titre d’exemple, les conséquences géopolitiques sur les marchés de la guerre en Ukraine ont permis à la France de demander à l’UE une dérogation relative à la mise en jachère ainsi qu’à la rotation des cultures (BCEA 7 et 8).
Source : Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire ([260])
Pour M. Loïc Madeline, représentant de la Fédération Nationale d’Agriculture Biologique (FNAB), « la rotation est l’un des points faibles des BCAE » ; « les systèmes spécialisés cherchant la performance à n’importe quel prix ne pratiquent pas la rotation. » ([261])
Votre rapporteur estime que la conditionnalité des aides directes doit donc être renforcée, en prenant expressément en compte l’objectif de réduction des produits phytopharmaceutiques.
Des éco-régimes trop laxistes
Les « éco-régimes » représentent environ 1,8 milliard d’euros. Selon M. Jean-Christophe Bureau, président du département de sciences économiques à AgroParisTech, qui a été auditionné par la commission, il s’agit d’un engagement financier fort pour des contreparties qui sont en réalité faibles.
Le PSN prévoyait initialement deux niveaux de rémunération pour les éco-régimes, avec un montant différentié en fonction du niveau de base (60 euros par hectare) ou d’un niveau supérieur (80 euros par hectare). Pour obtenir cette rémunération, toutes les exigences relatives à la voie d’accès choisie doivent être respectées.
Un niveau spécifique pour l’agriculture biologique avait également été institué, rémunéré à hauteur de 110 euros par hectare. Un plafond de 144 euros est prévu par le PSN.
Or, depuis le 3 octobre 2023, le ministre de l’agriculture a uniformément baissé les trois niveaux d’éco-régimes ([262]) par arrêté. Leur montant a finalement été légèrement rehaussé par un arrêté du 8 décembre 2023 ([263]), pour atteindre 46,69 euros pour le niveau de base, 63,72 euros pour le niveau supérieur, et 93,72 euros pour le montant spécifique à l’agriculture biologique.
Le succès des éco-régimes (cf. infra), dû à un faible niveau d’exigences, a ainsi conduit le ministre à décider d’une baisse homogène des trois niveaux de rémunération, alors que la révision des montants de rémunération aurait pu conduire à une différenciation entre les pratiques les moins vertueuses et celles qui impliquent le plus d’efforts, telles que la conversion vers l’agriculture biologique.
Pour pouvoir bénéficier d’un éco-régime, il existe trois voies : la voie « pratiques agricoles », la voie « certification environnementale » et la voie « éléments favorables à la biodiversité ». Un « bonus haies » est également accessible en complément.
Source : Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire.
Deux critiques principales visent les éco-régimes tels que présentés dans le PSN français :
– M. Christian Huyghe souligne que « 100 % des exploitations agricoles atteignent le niveau 1 de l’éco-régime sans fournir aucun effort, et 85 % le niveau 2 de la même façon. ([264]) »
– En outre, « si un exploitant n’est pas au niveau sur l’usage des pesticides, il lui reste d’autres voies d’accès à l’éco-régime. » ([265])
Seule la voie de la certification comporte une exigence en termes de réduction d’utilisation des produits phytopharmaceutiques : la certification HVE, de façon minimale, et l’agriculture biologique, de façon maximale.
Les autres voies d’accès ne portent pas véritablement d’exigences en la matière, même si les jachères, les prairies permanentes et la couverture inter-rangs peuvent avoir un effet positif sur la réduction des produits phytopharmaceutiques, sans que celui-ci soit véritablement mesurable.
En outre, l’incitation financière est trop faible pour constituer un levier de changement. Il n’y a que 20 euros (17 euros après l’arrêté du 8 décembre) de différence entre le niveau de base (niveau 1) et le niveau supérieur (niveau 2). Et l’écart entre le niveau supérieur et l’aide à la conversion n’est que de 30 euros. Comme l’a souligné M. Guyomard, « cet écart est largement insuffisant pour encourager de tels changements de pratiques. » ([266])
Voies d’accès et montant des écorégimes
Source : Document adressé à la commission d’enquête par MM. Hervé Guyomar et Jean-Christophe Bureau.
L’effet HVE
La certification HVE donnant accès au niveau 2 de l’éco-régime, il importe de s’arrêter un instant sur ce cahier des charges (cf. encadré). À l’image de nombreuses personnes auditionnés par la commission d’enquête, votre rapporteur considère que malgré la réforme, il est très insuffisamment exigeant au regard de l’objectif.
Avant sa réforme, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, la certification HVE pouvait s’obtenir de deux manières :
– Voie A : en fonction des indicateurs environnementaux ;
– Voie B : en fonction des indicateurs économiques, sur la base d’un pourcentage maximum de produits phytopharmaceutiques dans le chiffre d’affaires.
La réforme du système de certification HVE a supprimé la voie B et impose un nouveau cahier des charges pour la voie A.
La voie A exige désormais l’absence d’utilisation de produits CMR 1, elle incite à supprimer les produits CMR 2 et à réduire la fréquence de traitement (IFT).
Cette réforme récente est difficile à évaluer. Le nouveau référentiel a néanmoins fait l’objet de nombreuses critiques lors des auditions, qui se concentrent sur trois aspects principaux :
– La faible exigence en matière de réduction de l’usage des produits phytopharmaceutiques et la capacité à la contourner en mobilisant d’autres leviers de bonification ;
– Le cahier des charges global de HVE, qui n’induit pas réellement un changement systémique propre à favoriser une moindre dépendance à la phytopharmacie ;
– Conséquence des deux premiers points, la relativement faible différence de rémunération avec le label AB, laquelle apparaît inéquitable, dans la mesure où l’AB implique un niveau d’exigences incomparable.
Votre rapporteur a opéré une saisie sur pièces auprès du ministère de l’agriculture concernant le processus de réforme de la certification HVE. Il ne ressort aucune trace de réunions d’arbitrage interministérielles au niveau politique sur cette question sensible. Les décisions finales semblent ainsi avoir été établies uniquement au niveau technique, au sein de la Commission Nationale de la Certification Environnementale (CNCE).
Source : Site internet du ministère de l’agriculture.
*
Lors de son audition ([267]), le ministre Marc Fesneau a reconnu que l’accessibilité des éco-régimes au plus grand nombre avait été recherchée, afin de permettre une acculturation des pratiques vers une transition agro-écologique.
Votre rapporteur estime qu’il s’agit là d’une erreur stratégique, et que cette ligne de conduite est incompatible avec les objectifs que la France s’est fixés en termes de réduction de l’usage des produits phytosanitaires.
c. Un second pilier trop faiblement doté
Le second pilier de la PAC, consacré au développement rural, porte par essence les leviers pour favoriser la transition agroécologique.
Des Maec sous-financées
Les mesures agro-environnementales et climatiques (Maec) représentent, du point de vue de nombreux observateurs, l’une des voies les efficaces pour induire une évolution de l’ensemble du système d’exploitation.
Souscrites pour une durée de cinq ans, elles permettent aux agriculteurs de bénéficier d’une aide financière en contrepartie de pratiques agricoles vertueuses pour l’environnement.
Il convient de noter que la France est l’État membre de l’Union européenne qui alloue la plus faible part du second pilier aux Maec (22 %), soit moins de 500 millions d’euros par an, avec comme objectif 5,9 % de SAU couverte par ces Maec, contre 6 % en 2020.
Malgré la complexité de ces dispositifs, les Maec ont suscité un engouement important, à l’origine d’une impasse budgétaire. Plusieurs présidents de régions, parlementaires et élus professionnels et territoriaux ont en effet alerté sur un manque de crédits pour honorer les demandes de Maec formulées par les agriculteurs lors de leur déclaration PAC.
Depuis le mois de mai 2023, certains agriculteurs risquent de voir leurs demandes de Maec rejetées – ou diminuées concernant les contrats en cours – alors qu’ils respectent le cahier des charges (assolements, réalisation de diagnostics…). Dans de nombreuses régions, leur rémunération ne sera probablement pas à la hauteur de leur engagement agroécologique.
En Bretagne, à titre d’exemple, les demandes d’engagement MAEC s’élèvent à 148 millions d’euros pour la campagne 2023, selon les données de la Draaf. Or, l’enveloppe budgétaire s’élève à 95,2 millions d’euros, avec un financement qui repose à 75 % sur des crédits de la PAC et à 25 % sur des contreparties nationales apportées par l’État, l’agence de l’eau et la région. Il manque donc environ 53 millions d’euros pour satisfaire les 4 545 Maec demandées par près de 2 900 exploitations agricoles dans cette région.
À ce jour, une forte incertitude domine. Selon une estimation de Régions de France, il manquerait entre 250 et 300 millions d’euros à l’échelle nationale pour financer ces MAEC. Malgré ses demandes, votre rapporteur n’a pas pu obtenir de précisions de part du Gouvernement concernant le besoin de financement global non couvert pour ces Maec. Il semble que des arbitrages budgétaires soient en cours sur cette question.
Source : ministère de l’agriculture
Un soutien insuffisant pour l’agriculture biologique
Alors que la stratégie de la « Ferme à la table » affiche un objectif de conversion à l’agriculture biologique de 25 % de la surface agricole européenne d’ici à 2030, le PSN vise 18 % de la surface agricole française en AB en 2027, ce qui représente un quasi-doublement des surfaces en bio actuelles.
Dans le cadre du PSN, les soutiens à la conversion sont financés à hauteur de 340 millions d’euros par an.
Le renforcement des aides à la conversion à l’agriculture biologique sur la période 2014-2020 a eu un impact non négligeable sur le nombre de conversions, ce qui a permis d’atteindre 10 % de la SAU en bio. Toutefois, le graphique ci-dessous, publié par la Commission européenne, montre que malgré une hausse continue, la SAU en agriculture biologique demeure inférieure en France à celle de la moyenne des États membres de l’Union européenne.
Le Gouvernement met en avant un soutien important au bio dans le cadre du PSN, du fait de l’augmentation du budget alloué aux aides à la conversion de 250 à 240 millions d’euros et de la rémunération des services environnementaux qui serait permise par le PSN (cf. schéma ci-dessous).
Votre rapporteur estime néanmoins que le relai prévu dans le PSN est largement inadapté au vu de la conjoncture économique extrêmement difficile que traverse l’agriculture biologique.
Lors de son audition M. Loïc Madeline a estimé que l’agriculture biologique devait être « reconnue comme un élément clé de la transition » ([268]), soulignant au passage que « la conversion ne serait-ce que de 30 % des agriculteurs en conventionnel serait déjà une réussite et offrirait une réelle plus-value concernant l’objectif de réduction des pesticides. » ([269])
Source : Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire, DGPE.
B. réformer le psn dès 2024
Au bénéfice des observations formulées ci-avant, il apparaît indispensable de réviser le PSN dès 2024 pour en faire le levier d’un transition agroécologique d’envergure. Les aides publiques doivent être remobilisées à cette fin.
1. Différencier les aides en tenant compte des actifs
La taille des exploitations détermine en grande partie les systèmes agronomiques. Les spécialisations induites par l’agrandissement augmentent la dépendance à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques.
Ce phénomène d’agrandissement est actuellement encouragé par la PAC. Comme l’illustrent le tableau et le graphique ci-après, la majorité des aides PAC sont concentrées sur une minorité d’exploitations (20 % des exploitations touchent 55 % des aides), tandis que près de 20 % des exploitations ne touchent pratiquement aucune aide ; et les exploitations plus importantes touchent davantage d’aides en moyenne que les plus petites.
Le seul mécanisme redistributif tenant compte du nombre d’actifs est le paiement redistributif, instauré en 2013, qui attribue une aide supplémentaire de 10 % aux 52 premiers hectares. Ce plafond a été fixé en fonction de la taille moyenne des exploitations par actif en France. La trajectoire qui devait progressivement faire passer le taux de sur-rémunération de 10 % à 20 % a été interrompue sous la pression syndicale.
Votre rapporteur considère que nous devons à nouveau envisager une augmentation du paiement redistributif, afin d’encourager la relève générationnelle et de conforter par la même occasion les systèmes fondés sur la polyculture-élevage et, plus largement, sur l’agroécologie.
Dans cette perspective, il faudrait prendre en compte la surface moyenne par actif actuelle, qui est de 69 hectares en France métropolitaine et 5 hectares dans les Outre-mer.
courbe de distribution des aides PAc (courbe de lorenz)
Lecture : 20 % des agriculteurs touchent environ 55 % des aides PAC.
Source : ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire
moyenne des aides Pac selon les exploitations
Source : ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire
2. Réformer le cahier des charges de la certification HVE
Votre rapporteur estime qu’il conviendrait de rehausser très substantiellement le niveau d’exigences en termes de réduction de l’usage des produits phytosanitaires dans le cahier des charges de la certification HVE.
Outre une différenciation des niveaux de rémunération plus équitable avec l’AB dans le cadre des éco-régimes, votre rapporteur plaide ainsi pour que le cahier des charges de la certification HVE inclue l’objectif d’une réduction de 50 % des usages des produits phytopharmaceutiques dans les exploitations concernées, conformément à l’objectif du plan Écophyto.
3. Soutenir le potentiel de développement de l’agriculture biologique
La crise de marché que connaît l’agriculture biologique a stoppé le mouvement de conversion. Elle porte la menace de « déconversions », avec un vrai risque de fragilisation des filières patiemment construites.
Il de relancer le processus sans tarder, pour atteindre l’objectif fixé par le Gouvernement de 18 % de la SAU en bio en 2027.
● L’urgence est de soutenir l’existant, pour préserver les chances d’un retour à la croissance des deux dernières décennies.
– À cette fin, votre rapporteur appelle à recourir aux instruments d’intervention européens sur les marchés (gestion de crise ([270]) et stabilisation de marché ([271])).
– Il appelle aussi à mobiliser des financements dédiés de l’État et des interprofessions et à prolonger l’expérimentation des paiements pour services environnementaux (PSE).
Pour mémoire, ce dernier dispositif a été mis en place depuis 2020 par le ministère de la transition écologique et les agences de l’eau sous forme d’une expérimentation destinée à rémunérer les services environnementaux rendus par les agriculteurs, pour des actions portant sur :
– la gestion des structures paysagères non agricoles : haies, mares, etc. ;
– la gestion des systèmes de production agricole : couverts végétaux (couverture des sols, allongement des rotations, prairies permanentes…), gestion des ressources de l’agroécosystème (gestion de l’azote, du carbone…).
Le montant de la rémunération est proportionné à l’importance des services environnementaux rendus par l’agriculteur chaque année. La rémunération moyenne d’un PSE est estimée entre 100 et 120 euros par hectare et par an.
Lors de leur audition, les directeurs généraux des agences de l’eau ont, à l’image de M. Guillaume Choisy, directeur général de l’agence Adour-Garonne, reconnu l’utilité de ce dispositif pour rémunérer les pratiques vertueuses :
« Quand on fait des paiements pour services environnementaux (PSE), on reconnaît aux agriculteurs des pratiques qui vont dans le sens de la préservation de l’environnement sur des critères de qualité ayant trait à l’indice de fréquence de traitement (IFT), à l’assolement, au développement de l’agroécologie. Nous avons fait 900 PSE en Adour-Garonne. Ils ont cinq ans maintenant et nous sommes capables d’en mesurer la qualité. »
● Il ne nous appartient pas ici de trancher sur ces dispositifs de façon précise, mais de mesurer l’effort minimum qu’il faut opérer, via le PSN, afin d’atteindre 144 euros à l’hectare pour le montant de l’éco-régime – au lieu des 92 euros actuellement en vigueur – destinés aux 3 millions d’hectares en AB.
Les hypothèses pour mobiliser ces crédits se heurtent toutes à des problèmes techniques et politiques :
– transfert du premier au second pilier avec un taux de 10 % au lieu de 7,53 % pour abonder une ligne spéciale compatible avec le bénéfice du crédit d’impôt AB ;
– mouvement financier au sein des éco-régimes en hiérarchisant mieux l’effort environnemental ;
– mobilisation temporaire des crédits de conversion à l’agriculture biologique pour aider au maintien…
Un effort de l’ordre de 160 millions d’euros doit, en tout état de cause, être opéré en faveur de l’agriculture biologique au sein du PSN dès 2024.
4. Conforter la dynamique des Maec
Au regard du constat exprimé ci-avant sur les besoins de financement des MAEC, votre rapporteur estime qu’il est indispensable de prévoir un abondement de leur budget façon à honorer les contrats d’ores et déjà engagés avec les agriculteurs.
5. Expérimenter un système assurantiel destiné à couvrir le risque des changements de pratiques
Le risque lié aux changements de pratiques, lorsqu’ils ne sont pas couverts par le marché ou par une aide à la conversion, comme pour l’agriculture biologique, est un véritable frein au changement. La commission d’enquête a été conduite à s’interroger sur les mécanismes assurantiels qui pourraient permettre de couvrir ce type de risques, mais elle n’a pas eu le temps d’approfondir cette piste.
Pour cette raison, votre rapporteur estime qu’une mission pourrait être confiée au CGAAER sur cette question. Dans un premier temps, des expérimentations pourraient être proposées à des filières ou des territoires volontaires.
C. Pour un fonds permanent d’innovation agroécologique au service des agriculteurs
Le rapporteur propose de créer un fonds permanent permettant d’accompagner financièrement les mutations permettant d’atteindre les objectifs attendus par le plan Écophyto. Ce fonds national pourrait évidemment être abondé par des fonds régionaux et soutenu par l’Europe.
Ce fonds pourrait s’appuyer sur la réussite du Fonds avenir bio, mis en place pour 2008, qui a permis de stimuler et de soutenir des projets de développement des filières biologiques françaises. Via des appels à projets spécifiques, ce fonds accompagne financièrement sur trois ans des opérateurs économiques qui ont des projets collectifs impliquant plusieurs partenaires à tous les stades de la filière. Renforcé en 2021 dans le cadre du plan de relance, il est doté à hauteur de 13 millions d’euros pour 2023.
En s’appuyant sur cet exemple et en nous fondant sur le volume affecté dans le budget 2024 au titre de la planification écologique, nous retenons l’hypothèse de 250 millions d’euros dédiés chaque année à ce nouveau fonds.
Votre rapporteur attire l’attention sur le ciblage de ces aides publiques. Elles doivent être engagées dans le respect de quatre principes de priorisation :
– La réduction des impacts de santé environnementale les plus significatifs ;
– Le soutien aux filières qui jouent un rôle clé dans notre souveraineté alimentaire et pour qui la baisse de l’usage des produits phytopharmaceutiques représente une prise de risque importante ;
– Une reconnaissance équitable des efforts économiques que doivent consentir les agriculteurs ;
– Une reconnaissance équitable de la charge de travail supplémentaire que pourra impliquer la transition.
des règles de marché loyales au service de l’agroécologie
Les producteurs qui font l’effort de faire évoluer leurs pratiques pour réduire leur dépendance à la chimie ne doivent pas se trouver pénalisés sur les marchés. Or – cela a été un constat récurrent lors des auditions de la commission d’enquête – les règles de marché leur sont trop souvent défavorables.
En économie, une situation de distorsion de concurrence a lieu lorsqu’un facteur exogène interfère dans un équilibre concurrentiel. Le constat est posé d’une dégradation relative de la compétitivité des produits agricoles français (A). Or, l’adoption de règles environnementales plus contraignantes, dans l’Union européenne (B) voire en France (C), aurait pour effet de dégrader la compétitivité de nos producteurs. Il importe d’objectiver ces situations de distorsion de concurrence.
Il importe également d’identifier les verrouillages (D) qui, sur le marché français, tendent à défavoriser les producteurs qui adoptent des pratiques vertueuses.
Votre rapporteur recommandera d’actionner plusieurs leviers pour mettre en place des règles de marché loyales au service de l’agroécologie.
A. L’agriculture française en situation de perte de compétitivité
En premier lieu, la perception de distorsions de concurrence défavorables aux producteurs français est assise sur un constat, celui de la perte de compétitivité des productions françaises, avec un accroissement des importations dans de nombreux secteurs. Un rapport du Haut-commissariat au plan daté de juillet 2021 ([272]) relève ainsi que « les importations agricoles et agroalimentaires de la France représentent au total environ 20 % de l’alimentation nationale ; elles ont doublé entre 2000 et 2019, passant de 28 à 56 milliards d’euros, essentiellement en provenance de pays de l’Union européenne. Dans le même temps les exportations augmentaient d’un peu plus de 70 %. Sur les 26 millions d’hectares mobilisés pour l’alimentation des Français, soit pratiquement le même ordre de grandeur que la SAU française (28,6 millions d’hectares en 2019), presque 10 millions d’hectares se trouvent hors de France ».
Si l’on observe ainsi une très nette dégradation du taux de couverture des importations par les exportations dans le domaine agroalimentaire (cf. graphique ci-dessous), cette évolution recouvre des réalités très différentes selon les filières. Il apparaît ainsi que l’excédent commercial et agroalimentaire de la France repose essentiellement sur deux catégories de produits, les vins et spiritueux (1er exportateur mondial) et les céréales (3ème exportateur mondial).
Le rapport du Haut-Commissariat souligne ainsi que, « à côté de ces étendards bien identifiés, et donc derrière l’excédent commercial agricole et agroalimentaire, se trouve une myriade de déficits plus ou moins importants, révélant l’érosion, la faiblesse sectorielle ou le déficit de compétitivité de pans entiers de l’agriculture française. »
Dans le détail, le rapport révèle ainsi que la France importe :
– le tiers de la viande de volaille et le quart de la viande de porc consommée, ainsi que 50 % de la viande de bœuf consommée dans la restauration (en revanche, 93 % de celle vendue en grande distribution est française) ;
– les deux tiers des poissons consommés ;
– 70% des légumineuses destinées à l’alimentation humaine ;
– 40% des matières riches en protéines destinées l’élevage ;
– Plus de la moitié des fruits et légumes consommés.
Il convient de noter que les importations agroalimentaires françaises sont majoritairement issues de pays européens, exception faite du soja pour l’alimentation animale, massivement importé du Brésil, ainsi que l’illustrent les graphiques ci-après, issus d’une note d’analyse des chambres d’agriculture ([273]).
production de soja dans l’Ue, en France et au brésil
10 principaux exportateurs en France
Pour les viandes et abats
Pour les légumes, racines et tubercules
Pour les fruits
B. instaurer une relation commerciale équitable avec les pays tiers
1. Des importations extra-UE qui ne sont pas soumises aux normes phytosanitaires européennes
Il ressort de ce qui précède que l’agriculture française n’est pas concurrencée, à titre principal, par des importations issues de pays tiers, mais plutôt par des importations européennes.
Il n’en demeure pas moins que l’on observe, avec ces pays tiers, un différentiel en matière de normes environnementales et sanitaires parfois considérable. Ce différentiel pose problème non seulement parce qu’il dégrade la compétitivité relative de notre production, mais aussi parce qu’il nous conduit à importer des produits qui ont été cultivés dans des conditions que la France et l’Union européenne ont jugées néfastes pour la santé et pour l’environnement.
Or, les mesures adoptées pour protéger l’agriculture et le consommateur européen apparaissent globalement insuffisantes au regard des enjeux.
a. Les limites du contrôle des limites maximales de résidus
Définition des LMR au sein de l’Union européenne
Outre la procédure d’autorisation des substances actives et produits phytopharmaceutiques, explicitée en seconde partie, la politique de l’Union européenne en matière de réduction des risques liés aux pesticides repose sur le contrôle des limites maximales de résidus (LMR) dans les aliments.
En vertu du règlement (CE) 396/2005 ([274]), les LMR sont les niveaux supérieurs de résidus de pesticides légalement admis dans ou sur les aliments destinés à l’alimentation humaine ou animale, sur la base des bonnes pratiques agricoles et de la plus faible exposition nécessaire pour protéger les consommateurs vulnérables.
Elles sont établies après une évaluation complète des propriétés de la substance active et des utilisations prévues du pesticide concerné par l’Efsa, en étroite collaboration avec les États membres – comme pour l’évaluation des substances actives, un État membre rapporteur est chargé de l’instruction du dossier. Pour établir ces LMR, l’exposition alimentaire chronique (à long terme) et aiguë (à court terme) des consommateurs aux résidus de pesticides est estimée à l’aide d’un modèle de calcul développé par l’Efsa (cf. encadré). Sur la base de l’opinion de l’Efsa, la Commission publie un règlement pour établir une nouvelle LMR ou modifier ou supprimer une LMR existante.
Des LMR applicables aux produits importés, censées garantir une certaine conformité aux exigences sanitaires européennes
En principe, les LMR s’appliquent de manière indifférente aux denrées produites dans l’Union européenne et à celles qui sont importées de pays tiers. Par ce moyen, l’UE cherche à assurer un niveau de protection équivalent vis-à-vis des aliments mis sur le marché, quelle que soit leur origine.
Concrètement, pour les produits phytopharmaceutiques autorisés au sein de l’Union européenne, la LMR s’appliquant aux produits importés est similaire à celle prévue au sein de l’UE. S’agissant des pesticides interdits ou pour lesquels aucune demande d’autorisation n’a été introduite au sein de l’Union européenne, la LMR est abaissée à la limite de quantification, qui correspond généralement à l’absence de résidu détectable par les méthodes d’analyse courantes (valeur par défaut de 0,01 mg/kg).
Cependant, on note d’emblée deux limites dans le recours aux LMR pour évaluer la conformité des produits importés aux normes environnementales et sanitaires européennes :
– tous les produits phytosanitaires utilisés dans la production végétale ou animale ne produisent pas de résidus dans les denrées qui sont commercialisées. La LMR ne rend ainsi que très partiellement compte des normes phytosanitaires appliquées à la production ;
– certains importateurs recourraient à des produits « masquants » qui permettraient de faire en sorte que les résidus ne soient pas détectés lorsque les produits sont testés. La députée européenne Anne Sander a évoqué, à ce titre, lors de son audition ([275]), l’exemple des néonicotinoïdes utilisés dans la culture de la betterave : « Lorsque le sucre arrive en Europe, nous ne parvenons pas à en retrouver la trace ».
Le problème des tolérances à l’importation
Comme nous l’avons vu, lorsqu’une substance phytopharmaceutique n’est pas/plus approuvée au niveau européen, la LMR est normalement abaissée à la limite de quantification.
Toutefois, la Commission européenne peut ensuite relever cette LMR au titre d’une tolérance à l’importation, « afin de répondre aux besoins du commerce international » ([276]), et après une évaluation des risques concluant à l’absence d’effet inacceptable pour l’exposition alimentaire.
En principe, ces tolérances à l’importation s’appliquent uniquement dans les cas où la substance n’est pas autorisée « pour des raisons autres que de santé publique », ce qui signifie que l’impact environnemental avéré d’une substance ne fait pas obstacle à l’établissement de tolérances à l’importation.
Par ailleurs, pour éviter que leurs molécules ne soient interdites pour des raisons sanitaires (classification CMR), les fabricants de pesticides laisseraient souvent expirer leurs homologations au sein de l’UE, dans l’espoir d’obtenir une tolérance à l’importation sur la LMR applicable à leur substance ensuite.
Dans le cadre de la stratégie « de la ferme à la table », l’UE s’est néanmoins engagée à tenir compte des aspects environnementaux lors de l’évaluation des demandes de tolérances à l’importation pour les pesticides qui ne sont plus autorisés dans l’Union. En février 2023, un règlement interdisant l’importation de produits contenant des traces de deux néonicotinoïdes, le thiaméthoxame et la clothianidine, a ainsi été adopté. La Commission européenne propose d’abaisser les LMR au seuil de quantification pour ces deux substances d’ici le 7 mars 2026.
Si ce règlement envoie un message important, en prenant en compte, pour la première fois, des critères environnementaux pour refuser des tolérances à l’importation, force est de constater qu’il ne porte que sur deux substances.
Des contrôles globalement insuffisants, qui révèlent des non-conformités importantes
Les produits importés dans l’Union européenne font l’objet de contrôles aux frontières, dans le cadre d’un programme de contrôle pluriannuel et coordonné de l’UE qui, chaque année, exige que les États membres prélèvent des échantillons, effectuent des analyses et mènent des essais sur un éventail convenu de produits – pertinent par rapport au régime alimentaire – pour un éventail convenu de pesticides. Par ailleurs, les États membres disposent de leurs propres programmes nationaux fondés sur l’évaluation des risques. En France, ce contrôle relève désormais de la compétence de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) (cf. encadré ci-après).
Cependant, ces contrôles apparaissent d’autant plus limités en ampleur que les non-conformités détectées sont assez importantes. Ainsi, sur les 907 substances actives interdites en Europe, le plan de surveillance de l’UE n’impose d’en tester que 176.
Le dernier rapport de l’Efsa sur les résidus de pesticides dans les aliments ([277]) révèle ainsi que, dans le cadre du programme de contrôle coordonné par l’UE, le taux global de résidus dépassant les LMR a augmenté de 1,4 % en 2018 à 2,1 % en 2021, avec une alerte particulière sur les pamplemousses (cf. graphique).
résidus de pesticides détectés dans le cadre du programme annuel de contrôle de l’UE
NB : les résidus détectés sont soit en deçà de la limite de détection (below LOQ), soit entre la limite de détection et la limite maximale de résidus (LMR) autorisée (between LOQ and MRL), soit au-delà de la LMR autorisée (above MRL).
Source : Efsa.
Source : DGDDI
Cependant, les résultats des contrôles effectués par la DGDDI révèlent des non-conformités plus importantes. Ainsi en 2022, des contrôles documentaires ont été effectués sur 17 000 lots. Des contrôles physiques ont ensuite été effectués sur certains de ces lots, en fonction du pourcentage approprié décidé au niveau européen (cf. encadré). 860 lots ont donné lieu à des analyses en résidus de pesticides. Un peu moins de 80 % d’entre elles ne contenaient pas de traces détectables. En revanche, 89 lots révélaient des non-conformités qui ont été remontées à la Commission européenne, soit plus de 10 % des lots analysés.
Lors de son audition ([278]), M. Simonneau, chef de bureau « Restrictions et sécurisations des échanges » à la DGDDI, a néanmoins souligné que ce taux élevé de non-conformités devait être mis en relation avec le caractère ciblé des contrôles, qui ne portent que sur les tryptiques pays/produit/contaminant les plus sensibles.
Votre rapporteur estime qu’il serait souhaitable d’étendre les moyens alloués à ces contrôles. Il note en effet que la fréquence maximale des contrôles physiques, y compris sur les triptyques pays/produit/contaminant considérés comme à risques, est de 50 %, ce qui peut sembler insuffisant au regard de l’ampleur des non-conformités constatées. Il importe en outre de préserver un taux suffisant de contrôles non ciblés, afin de détecter l’émergence de nouveaux triptyques « à risques ».
b. Une solution transitoire : la clause de sauvegarde
Le règlement européen 178/2002 ([279]) prévoit des mesures d’urgence permettant de bloquer l’entrée sur le territoire de l’UE de produits qui présenteraient « un risque sérieux pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement ».
Au titre de l’article 53 de ce règlement, la Commission européenne est ainsi fondée à suspendre les importations en provenance d’un pays tiers « lorsqu’il est évident que des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux d’origine communautaire ou importés d’un pays tiers sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante par le biais de mesures prises par le ou les États membres concernés », de sa propre initiative ou à la demande d’un État membre.
L’article 54 dispose par ailleurs que « lorsqu’un État membre informe officiellement la Commission de la nécessité de prendre des mesures d’urgence et que la Commission n’a pris aucune mesure conformément à l’article 53, cet État membre peut prendre des mesures conservatoires », après en avoir informé la Commission et les autres États membres.
La France a déjà eu recours à ce type de mesure pour bloquer certaines importations de pays utilisant, dans leur production, des produits interdits sur son territoire. Ainsi, depuis 2016, elle a reconduit chaque année une clause de sauvegarde visant à bloquer les importations de cerises en provenance de pays qui utilisent l’insecticide diméthoate dans leur production. À noter que l’interdiction du diméthoate, qui était initialement française, a été généralisée à l’échelle européenne en 2019.
Par ailleurs, en mars dernier, une autre clause de sauvegarde a été adoptée pour bloquer les importations de pays utilisant un autre insecticide, le phosmet, dans la production de cerises, après que l’Union européenne a interdit cette substance, en janvier 2022. Dans les visas de l’arrêté du 16 mars 2023 ([280]) qui procède à l’activation de cette clause de sauvegarde, cette démarche est notamment justifiée par le fait que la Commission européenne n’a pas abaissé à la limite de quantification la LMR sur ce produit pourtant interdit.
Si ces clauses de sauvegarde peuvent ainsi être une solution d’urgence pour éviter l’importation de denrées produites avec des pesticides considérés comme trop risqués au sein de l’UE, elles ne peuvent être que transitoires, dans l’attente d’une « redéfinition des conditions d’acceptabilité des produits qui entrent sur le marché européen », ainsi que l’a souligné lors de son audition M. Éric Dumoulin, sous-directeur de la sécurité sanitaire des aliments au sein de la direction générale de l’alimentation du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire ([281]).
c. Le recours à l’indication de l’origine
Un autre moyen pour protéger les productions françaises et européennes, face aux productions de pays tiers qui ne répondraient pas aux mêmes exigences sanitaires et environnementales, notamment en matière de produits phytosanitaires, consiste à miser sur l’étiquetage des produits et la segmentation du marché qui en découle. Cette stratégie repose sur le fait que le consommateur sera sensible à cet étiquetage, qui constituera une incitation à acheter le produit qui, de cette manière, se révélera être celui qui répond aux meilleurs standards.
Il s’avère en effet que les consommateurs sont assez sensibles à l’indication de l’origine géographique, privilégiant le « made in France ». Cependant, cette indication de l’origine n’est, à l’heure actuelle, obligatoire que pour un nombre restreint de produits, en particulier les fruits et légumes frais, le miel, la viande, le poisson, les œufs, l’huile d’olive et les vins et spiritueux.
En outre, depuis le 1er avril 2020, lorsque l’étiquetage d’un produit transformé fait apparaître l’origine d’une denrée alimentaire et que celle-ci diffère de celle de son ingrédient primaire, l’indication de l’origine de l’ingrédient en question devient obligatoire ([282]).
Il apparaît que ces exigences en matière d’indication de l’origine pourraient être précisées et renforcées, notamment en faisant en sorte que le pays soit précisément mentionné, à la place de l’indication « UE » ou « non UE ». Cependant, ces évolutions sous soumises à une modification du règlement européen INCO qui régit l’étiquetage des denrées alimentaires ([283]).
d. Des enjeux particulièrement complexes Outre-mer
Votre rapporteur tient à s’arrêter plus spécifiquement sur les distorsions de concurrence auxquelles sont confrontés les producteurs ultramarins, lesquels, tout en respectant les normes de production de l’Union européenne, notamment en matière phytosanitaire, se trouvent entourés de pays tiers avec lesquels ils sont directement en concurrence, et dont les normes de production sont sans commune mesure.
Ces distorsions ont notamment été soulignées par M. Benoît Lombrière, délégué général adjoint d’Eurodom, lors de son audition ([284]). Il a relevé que les cultures tropicales issues des départements d’Outre-mer (DOM) étaient directement en concurrence, sur le marché européen, avec les cultures tropicales de pays tiers. Or, ces dernières bénéficient souvent déjà de coûts de main-d’œuvre nettement moindres, ce qui constitue un peu premier avantage compétitif. Les exigences européennes en matière de normes de production, notamment phytosanitaires, constituent un second désavantage compétitif qui n’est nullement compensé par le contrôle des LMR à l’entrée dans l’Union européenne :
« Les LMR visent à s’assurer que le consommateur ne risque pas d’absorber un niveau excessif de produits phytosanitaires. Or, il faut savoir que la banane ne synthétise pas les produits vaporisés dessus. Le fruit commercialisé peut donc respecter les valeurs des LMR tout en ayant une empreinte désastreuse pour la planète. Les standards communautaires nous imposent des modes de production vertueux et c’est un grand avantage de notre agriculture tropicale pour le consommateur. En revanche, les fruits et légumes importés, même s’ils satisfont les LMR, causent des dégâts profonds à la planète. Nous sommes fréquemment amenés à nous déplacer dans [les pays tiers producteurs], nous voyons qu’ils font un usage très intensif des produits phytosanitaires ».
M. Lombrière a noté une situation particulièrement complexe pour l’agriculture bio ultramarine, du fait de ces distorsions de concurrence avec les pays tiers environnants :
« Il faut savoir que la législation communautaire distingue deux catégories de produits bio. La première regroupe les productions issues des pays de l’Union européenne, qui sont assujetties au cahier des charges communautaire. Il existe une deuxième catégorie de produits autorisés à porter le label bio : dès lors qu’un pays tiers considère que tel produit satisfait au cahier des charges communautaire, ce dernier se voit décerner une équivalence lui permettant d’être introduit sur le marché européen avec le label bio.
Ainsi, de nombreux produits cultivés dans les Drom ne peuvent pas afficher le label bio parce que leurs producteurs sont respectueux du cadre réglementaire européen. A contrario, des produits arrivant de pays tiers sont vendus avec l’étiquette bio alors qu’ils ont été produits dans des conditions moins vertueuses, y compris en matière d’usage de produits phytosanitaires. »
Ces divergences entre le cahier des charges bio de l’Union européenne et les équivalences décernées aux productions bio des pays tiers, avec un niveau de contrôles sans commune mesure, constituent une difficulté majeure pour des productions qui se trouvent directement en concurrence sur le marché européen. La possibilité de différencier ces produits est alors réduite : l’étiquette portera simplement la mention « UE » ou « non UE ». M. Lombrière souligne avoir « demandé à la Commission européenne d’adopter deux couleurs différentes pour que le consommateur puisse distinguer aisément les produits bio conformes des produits bio équivalents », sans succès à ce jour.
2. Mettre en place des règles équitables
a. Supprimer les tolérances à l’importation pour tous les produits interdits dans l’UE
Votre rapporteur estime qu’il est indispensable que les mesures applicables aux aliments importés soient les mêmes que celles qui s’appliquent aux produits européens s’agissant des LMR. C’est une nécessité pour éviter des distorsions de concurrence au détriment des producteurs européens, mais aussi et surtout pour prévenir des risques pour le consommateur européen. Il n’est pas justifiable que les LMR jugées adaptées pour les productions européennes puissent faire l’objet de tolérances pour les productions importées, dans la mesure où le critère pour l’établissement de ces valeurs est bien un critère sanitaire, qui ne saurait faire l’objet d’aménagements (cf. supra). Les intérêts du commerce international ne sauraient être mis en balance avec la santé des consommateurs européens.
Ainsi, votre rapporteur appelle à la suppression des tolérances à l’importation. Cela implique, pour l’ensemble des substances interdites au sein de l’Union européenne, l’abaissement des LMR au seuil de quantification. C’est également la position portée par le Gouvernement français auprès des institutions européennes.
Par ailleurs, il importe de poursuivre le développement des méthodes de détection afin d’abaisser encore les limites de quantification des résidus. Comme l’a souligné M. Dumoulin, de la DGAL, lors de son audition ([285]), « nous sommes convaincus que nous devons nous efforcer d’améliorer les performances dans les techniques analytiques pour identifier les produits masquants. C’est une lutte identique à celle contre le dopage à l’égard duquel une véritable course se joue pour anticiper les stratégies de triches. Il conviendra d’effectuer un effort concernant le travail des laboratoires nationaux de référence, têtes de proue en charge de l’évolution des techniques de détection et de dépistage. »
b. Mettre en place des mesures miroir, une nécessité et un défi
Comme cela a été démontré, les LMR ne sont pas suffisantes pour garantir que les denrées importées ont été produites avec des normes similaires à celles de l’Union européenne en matière phytosanitaire. S’en tenir aux LMR ne permet pas d’assurer une protection suffisante des producteurs européens, qui sont, dès lors, confrontés à des distorsions de concurrence très préjudiciables.
En outre, si les LMR peuvent être jugées relativement protectrices pour la santé des consommateurs européens, elles ne le sont pas pour celle de la population des pays exportateurs, ni pour l’environnement. Or, les enjeux environnementaux sont, à l’évidence, des enjeux globaux.
Il importe donc d’aller vers la définition de clauses miroir dans le droit européen, de nature à garantir que les produits importés respectent des normes de production conformes aux exigences européennes.
Clauses miroir ou mesures miroir ?
Face aux débats sémantiques autour de cette question, votre rapporteur propose de s’en tenir à la distinction opérée par le ministre délégué chargé du commerce extérieur, de l’attractivité et des Français de l’étranger lors d’une audition par la commission des affaires étrangères, en mai dernier :
« Nous insérons dans les accords des clauses miroir, quoique nous privilégiions les mesures miroir. Les premières sont introduites dans l’accord commercial : la signature de l’accord avec le Mercosur, par exemple, supposerait qu’elles y soient incluses. Tel pays pourra importer du bœuf sur le sol européen mais celui-ci devra avoir été élevé conformément aux préconisations de l’Union européenne, imposées à nos propres producteurs. Les secondes ne sont pas introduites dans l’accord commercial mais dans la législation européenne, règlements et directives : ce que nous imposons à nos producteurs européens s’applique à tout importateur. Les mesures miroir s’appliqueront à tous les traités de commerce, y compris à ceux qui ont été antérieurement conclus, dont le CETA. Toutefois, elles ne seront pas à proprement parler rétroactives en ce qu’elles ne s’appliqueront pas aux importations déjà réalisées mais à celles qui le seront dès que ces mesures seront effectives. Elles seront également valables pour les importations en provenance de pays avec lesquels nous n’aurions pas d’accord de commerce, comme c’est le cas avec les États-Unis. Nous restaurons ainsi un équilibre des échanges. Nous privilégions une telle stratégie parce qu’elle est la plus efficace : nul besoin de faire des concessions. Une clause miroir, en effet, est négociée dans le cadre d’un accord de commerce. Un importateur, si une contrainte lui est imposée, peut demander en échange une augmentation des quotas. Une mesure miroir présente les mêmes avantages qu’une clause miroir mais il n’y a rien à négocier en contrepartie ».
Un mécanisme déjà mis en œuvre au sein de l’UE
Dans le secteur de l’élevage, l’Union européenne met déjà en œuvre des dispositifs qui s’apparentent à des mesures-miroir, en ce qu’elles conditionnent l’accès au marché européen au respect de normes sanitaires et environnementales spécifiques.
C’est le cas, en particulier, de l’interdiction des hormones de croissance. Les pays qui souhaitent exporter des produits animaux vers l’UE doivent se conformer à cette interdiction en mettant en place un système spécifique, placé sous la responsabilité des autorités du pays producteur, qui contrôle les procédés au niveau de la chaîne de production. La réglementation européenne impose également un système de traçabilité des animaux et une accréditation des abattoirs. La Commission européenne peut effectuer des audits dans les pays producteurs. Un audit conduit en 2019 au Canada a cependant révélé de nombreuses carences dans la mise en place de ces obligations, au point que le respect de l’interdiction de traitement aux hormones n’apparaissait pas effectif.
Par ailleurs, l’article 118 du règlement (UE) n° 2019/6 ([286]) interdit l’utilisation de certains antimicrobiens ou certains usages d’antibiotiques, par exemple en tant qu’activateurs de croissance, pour les animaux élevés dans les pays tiers dont les produits seraient importés dans l’Union européenne. Cet article est entré en application le 28 janvier 2022. Il convient de noter que l’interdiction des traitements aux hormones était applicable au sein de l’UE depuis 2006.
Néanmoins, plusieurs actes juridiques doivent encore être adoptés par la Commission européenne, pour que soient clairement établies les modalités du contrôle sanitaire à l’importation des produits d’origine animale aux frontières de l’Union européenne.
Face à l’inertie européenne, M. Julien Denormandie, alors ministre de l’agriculture, a décidé d’ appliquer cette mesure-miroir à l’échelle nationale. L’arrêté ministériel du 21 février 2022 ([287]) prévoit ainsi qu’à partir du 22 avril 2022, l’importation et la mise sur le marché en France de viandes et produits à base de viandes issus d’animaux ayant reçu des antibiotiques facteurs de croissance sont interdites en France.
Aller vers des mesures miroir pour les substances phytopharmaceutiques interdites dans l’UE
Votre rapporteur estime, à l’unisson avec le Gouvernement français, qu’il convient de porter l’ambition d’inscrire des mesures miroir dans les directives et règlements européens, obligeant les exportateurs vers l’Union européenne à respecter les cahiers des charges européens en matière de recours aux produits phytosanitaires.
Il s’agit là d’une ambition forte, qui ne fait pas consensus à l’échelle européenne, ainsi que l’ont souligné les parlementaires européens auditionnés par la commission d’enquête, à l’image d’Anne Sander :
« Le sujet des clauses miroirs, sur lequel la France est particulièrement mobilisée, pourrait nous occuper longuement. Nous sommes d’accord pour considérer qu’elles sont nécessaires. À cet égard, il faut saluer le changement d’état d’esprit du Parlement européen – ce n’est pas encore tout à fait le cas au Conseil et à la Commission ; le chemin qu’il a parcouru depuis quelques années est impressionnant. Au cours de la législature précédente, lorsque nous parlions de clauses miroirs, nous étions très isolés. Désormais, cette idée est acceptée. Mais la question de leur mise en œuvre reste posée. Ainsi, s’agissant de l’interdiction d’importer des viandes dont la croissance a été stimulée par des antibiotiques, nous attendons toujours l’acte d’exécution de la Commission européenne ».
Il y a ainsi un travail important de persuasion à conduire à l’échelle européenne – travail d’autant plus exigeant dans le contexte du rejet par le Parlement européen du projet de règlement SUR.
Au-delà, il importe d’avancer sur la question des modalités de contrôle envisageables pour ces clauses miroir. L’interdiction des hormones de croissance (cf. supra) montre qu’une chose est de voter la mesure miroir, c’en est une autre d’en assurer le respect.
Or, comme le souligne la Fondation pour la nature et pour l’homme ([288]), « vérifier l’application de ces normes impliquerait des contrôles au sein des exploitations ou des abattoirs des autres pays, qui ne disposent pas des mêmes outils de traçabilité. Un travail titanesque, alors que l’UE ne parvient déjà même pas à contrôler toutes les LMR en vigueur, ni à faire appliquer correctement les LMR qui font l’objet de contrôles ».
Pour surmonter cette difficulté, votre rapporteur estime qu’il conviendrait d’inverser la charge de la preuve au moment de l’entrée des produits dans l’Union européenne : dans la situation où une mesure miroir est prévue dans le droit européen, il incomberait à l’exportateur d’apporter la preuve, au moyen d’un certificat délivré par un tiers agréé par l’Union européenne, que ses denrées ont été produites dans des conditions conformes aux normes européennes en matière de recours aux produits phytosanitaires. Cette disposition serait de nature à alléger la charge sur les services de contrôle européens et nationaux, lesquels devraient tout de même être considérablement renforcés.
c. La contrepartie : aller jusqu’au bout de l’interdiction d’export des produits interdits dans l’UE
Votre rapporteur estime que la suppression des tolérances à l’importation sur les LMR et l’inscription de clauses miroir dans le droit européen a une contrepartie indispensable. Si l’UE ne veut plus des denrées issues de pays tiers ayant été produites dans des conditions non conformes à ses principes en matière phytosanitaire, elle ne peut plus laisser les industriels européens exporter massivement vers les pays tiers des produits jugés inacceptables pour la santé et pour l’environnement en Europe.
Comme le souligne la note précitée de la FNH, « la possibilité pour les entreprises européennes de produire et d’exporter des pesticides interdits sur son territoire est injustifiable sur le plan éthique. Elle renforce en outre la probabilité d’importer - par effet boomerang - des produits contenant ces mêmes pesticides sur le marché européen ».
La France précurseur : les dispositions de la loi Egalim
La loi Egalim ([289]) prévoit dans son article 83 l’ajout d’une nouvelle interdiction relative à la production, au stockage et à la circulation de produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives non approuvées pour des raisons liées à la protection de la santé humaine ou animale ou de l’environnement.
Concrètement, cette disposition interdit la production, la circulation et l’exportation depuis le territoire national de produits phytopharmaceutiques contenant des substances interdites dans l’Union européenne compte tenu de leur dangerosité pour la santé et l’environnement.
Par ailleurs, les produits qui contiennent des substances ayant fait l’objet d’une approbation à l’échelle européenne qui est arrivée à échéance et dont la demande de renouvellement d’approbation n’a pas été soumise aux autorités européennes pour des raisons relatives à la protection de la santé humaine ou animale ou de l’environnement entrent également dans le champ de l’interdiction de l’article 83 de la loi Egalim.
L’article 83 est finalement entré en vigueur le 1er janvier 2022, après plusieurs rebondissements qui ont, pendant un temps, semblé pouvoir remettre en cause le contenu (cf. encadré).
Un dispositif lacunaire
L’article 83 de la loi Egalim comporte des failles qui ont été soulignées par les organisations de défense de l’environnement.
En premier lieu, l’interdiction de l’exportation de produits phytosanitaires contenant des substances interdites ne s’applique ainsi pas aux substances actives elles-mêmes, ce qui permet aux industriels de continuer à produire ces substances et de les commercialiser à l’étranger dans leur forme pure.
En outre, le décret d’application de cet article a ajourné l’interdiction d’export des produits qui contiennent des substances ayant fait l’objet d’une approbation à l’échelle européenne arrivée à échéance et dont la demande de renouvellement d’approbation n’a pas été soumise aux autorités européennes, pourtant clairement mentionnée à l’article 83.
L’entrée en vigueur de la loi, au 1er janvier 2022, n’a donc pas mis fin aux exportations. Selon l’ONG Public eye ([294]), au cours des neuf premiers mois de l’année, « les autorités françaises ont approuvé 155 demandes d’exportation pour des pesticides interdits en France et dans toute l’Union européenne ». Ces exportations représentent 7 475 tonnes de substances et produits phytosanitaires interdits, le Brésil étant la première destination. La picoxystrobine, interdite en 2017, représenterait près de 40 % de ce volume.
En outre, même si les exportations de substances interdites depuis la France ont globalement diminué avec l’entrée en vigueur de la loi Egalim ([295]), cette baisse dissimulerait en réalité une relocalisation de la production sur le territoire d’autres pays européens. D’après Public Eye, le Suisse Syngenta, qui n’avait exporté que 4,6 tonnes de produits depuis la France sur les neuf premiers mois de 2022, contre 1 941 tonnes en 2021, aurait ainsi transféré ces exportations à partir de ses unités de production en Allemagne. Ce fait souligne la nécessité absolue d’une interdiction qui soit généralisée à l’échelle européenne.
Mais une disposition qui commence à faire bouger les lignes en Europe
La Belgique et l’Allemagne se sont ainsi engagées à interdire aussi l’exportation des pesticides interdits en Europe. En Belgique, cette démarche s’est concrétisée par l’adoption d’un arrêté royal le 29 juin 2023, qui interdit de produire et d’exporter des pesticides interdits ou strictement réglementés dans l’UE vers d’autres continents.
L’interdiction d’exporter des substances interdites en Europe était par ailleurs inscrite dans le cadre du projet de règlement SUR, lequel n’a malheureusement pas prospéré.
Au regard des problématiques évoquées ci-dessus, votre rapporteur est ainsi amené à formuler plusieurs propositions visant à faire prévaloir des règles équitables dans le commerce avec les pays tiers.
C. mettre un terme aux distorsions internes à l’union européenne
1. Des distorsions de concurrence difficiles à objectiver
Votre rapporteur a plaidé, en seconde partie, pour une harmonisation des régimes d’autorisation de mise sur le marché au sein de l’Union européenne, dans le but de remédier aux distorsions de concurrence induites par d’éventuels écarts de réglementation, s’agissant des produits autorisés.
Il semble utile de revenir ici sur ce que recouvrent ces distorsions de concurrence internes à l’Union européenne, qui ont souvent été mises en avant lors des auditions de la commission d’enquête. C’est d’autant plus utile que, comme nous l’avons vu, les productions européennes sont les premières concurrentes des productions françaises.
Les distorsions liées à des divergences dans les autorisations de pesticides selon les États membres sont perçues comme massives par les filières et par les syndicats agricoles. Interrogée sur ce point par votre rapporteur, l’Anses considère, quant à elle, qu’elles sont limitées, dans la mesure où le règlement européen de 2009 laisse en réalité assez peu de marges de manœuvre aux États membres.
Comme cela a été expliqué en seconde partie, le fait que les décisions d’AMM soient prises en France par l’agence sanitaire et non par le ministre de l’agriculture, comme c’est le cas dans d’autres, ne peut pas être considéré comme le facteur explicatif des différences entre États membres. En effet, dans tous les cas, le règlement de 2009 oblige les États membres à se conformer aux résultats de l’évaluation des risques conduite par l’agence sanitaire. Quels peuvent donc être les facteurs des distorsions invoquées ? Il sera utile, pour répondre à cette question, de se référer à une étude réalisée sur cette question par deux chercheuses de l’Inrae ([296]).
a. Un travail hétérogène de la part des agences sanitaires ?
Le premier facteur à prendre en compte est celui d’un différentiel de rigueur et de compétences au sein des différentes agences sanitaires des États membres, qui aboutirait à des évaluations plus strictes, plus exhaustives, plus réactives dans certains pays, et donc, à des interdictions plus précoces de produits, lorsqu’un risque pour la santé ou pour l’environnement se fait jour. De ce point de vue, force est de constater que l’Anses a, à plusieurs reprises, été en avance de phase sur l’Europe pour interdire certains produits, ce qui a pu induire des distorsions pour les producteurs français.
On peut penser, notamment, à l’exemple du diméthoate, interdit en France dès 2015, alors qu’il ne l’a été en Europe qu’en 2019, ou encore à celui, plus récent, du S-métolachlore, dont les principaux usages sont désormais interdits en France, alors que cette interdiction ne prendra effet, au sein de l’Union européenne, que le 15 novembre 2024.
La responsabilité des agences dans ces divergences entre États peut aussi découler des délais observés pour conduire les évaluations. Les articles 30 et 81 du règlement 1107/2009 autorisent ainsi les États membres à octroyer une autorisation provisoire de cinq ans maximum dans le cas où la procédure d’autorisation prendrait plus de temps que prévu.
Elle peut enfin résulter d’une faible mise en œuvre, par l’ agence sanitaire, de la procédure de reconnaissance mutuelle des autorisations au sein des zones. Au lieu de simplement retranscrire l’autorisation accordée par un autre État membre, l’agence referait en tout ou partie le travail d’évaluation, ce qui induirait à la fois des délais et des disparités. Ce point ressort très clairement d’un rapport d’évaluation publié par la Commission européenne en 2020 ([297]) :
« L’utilisation effective de la reconnaissance mutuelle pour l’autorisation des PPP varie fortement d’un État membre à l’autre et d’une zone à l’autre. Les principales raisons en sont les exigences nationales spécifiques (ou supplémentaires), le manque d’harmonisation des méthodes utilisées pour la réalisation des évaluations, le manque de coopération et de coordination, ainsi que les efforts sous-optimaux consacrés à la formulation d’observations sur les travaux effectués par d’autres au cours du processus d’évaluation par zone – autant de facteurs qui sont la cause de travaux redondants et de retards. Un recours accru aux autorisations par zone et à la reconnaissance mutuelle des autorisations permettrait de réduire la redondance des travaux, de libérer des ressources et d’accélérer l’accès au marché pour les PPP ».
b. Un inégal recours aux dérogations de l’article 53 ?
Pour mémoire, les dérogations de l’article 53 du règlement européen 1107/2009 permettent à un État membre, faisant face à une menace critique compromettant la production, d’utiliser exceptionnellement, spécifiquement sur la culture en péril, et pour une durée limitée (maximum 120 jours, renouvelable), un produit ne satisfaisant pas les conditions de son autorisation au niveau européen.
S’il est difficile de comparer directement les produits ayant fait l’objet de dérogations – celles-ci étant liées aux conditions particulières propres à un territoire – on peut se demander si certains États sont particulièrement utilisateurs de cette procédure. Le tableau ci-après, extrait de l’étude précitée, met en perspective les demandes de dérogation effectuées par les différents États membres sur la période 2016-2021.
Les auteurs de l’étude concluent que « le nombre de dérogations demandées semble en lien avec la taille du pays et l’importance de son agriculture. Sont en tête la France, l’Italie, l’Espagne, l’Allemagne, puis l’Autriche, la Belgique et le Portugal. Selon ce critère de « grand pays agricole », on peut noter que le Royaume-Uni ou la Pologne sont plutôt en retrait en matière de demande de dérogation, tandis que la Belgique, le Portugal et l’Autriche sont au contraire de gros utilisateurs de l’article 53 ».
c. Des situations de distorsion bien réelles
À la demande de votre rapporteur, les filières ont été invitées à transmettre des exemples de précis de situations de distorsion de concurrence.
Les filières pommes de terre (UNPT) et céréales (AGPB) ont apporté leur contribution qui ne mentionne pas d’exemple précis de produits qui feraient défaut aux producteurs français, mais évoquent plus généralement une réglementation française qui serait plus stricte autour des produits phytosanitaires (conditions d’utilisation, taxes, interdiction des remises, etc.). La FNSEA fait également allusion, dans une contribution transmise à votre rapporteur, à ces règles françaises plus strictes : distances d’épandage pour protéger les riverains, zones de non-traitement supérieures le long des cours d’eau, horaires de traitement pour protéger les pollinisateurs.
La filière pommes-poires a de son côté apporté des éléments s’agissant notamment de la lutte contre le puceron cendré. Les producteurs français ne disposent pas de deux produits utilisés chez plusieurs de nos voisins, l’acétamipride et le flupyradifurone. Ils disposent d’autres produits, mais certains commencent à présenter des résistances. La filière explique ainsi :
« À très brève échéance (2025) les spécialités à base de spirotétramate vont disparaître car le renouvellement n’a pas été sollicité par la firme productrice. Ainsi, et alors que nous connaissons déjà des résistances – par exemple sur le flonicamide – nos possibilités d’intervention vont être réduites. Nous serons obligés de gérer les pics d’infestation avec les solutions large spectre (notamment pyréthrinoïdes) qui viennent détruire une partie des auxiliaires installés. »
La FNSEA mentionne également, dans sa contribution, plusieurs produits autorisés dans d’autres pays de l’UE, mais pas en France :
« En betterave, trois produits sont interdits en France : Acétamipride (insecticide néonicotinoïde utilisable en pulvérisation), Sulfloxaflor (usage autorisé sous serre en Europe, mais dérogation pour usage en pulvérisation) et Flupyradifurone (en traitement de semences). En légumes, différentes substances sont autorisées dans l’Union européennes, mais pas en France : des désinfectants de sol (anti pithiacés, nématicides : dazomet), le Sulfoxaflor et le Flupyradifurone. Sur les oléoprotéagineux, Acétamipride, Sulfoxaflor, Flupyradifurone sont interdits en France, et Chlorantraniliprole n’est pas homologué pour la culture d’oléoprotéagineux. »
Il apparaît ainsi qu’en effet, face à un ravageur donné, les producteurs français peuvent se retrouver avec moins de solutions de traitement que leurs concurrents européens.
Cette situation peut devenir très problématique pour assurer le maintien d’une filière sur le territoire, lorsque le manque de solutions de traitement disponibles engendre l’apparition de résistances et, par voie de conséquence, l’épuisement des possibilités de traitement, conduisant la production dans une impasse. C’est la situation dans laquelle se sont trouvés les producteurs de cerises, après l’interdiction du diméthoate et du phosmet.
Parfois, sans mettre en péril la production, ces distorsions ont plutôt pour effet d’en rehausser le coût relatif. En effet, les producteurs doivent utiliser des alternatives qui s’avèrent plus coûteuses que le produit interdit en France et encore utilisé par leurs concurrents. Il serait envisageable, dans cette situation, de réfléchir à des mesures de compensation des pertes pour les producteurs, à l’image de ce qui a été fait dans le cadre de la restriction des usages du glyphosate.
2. Parachever l’harmonisation européenne
Il importe de remédier aux distorsions évoquées ci-dessus, qui ont un impact très prégnant sur les producteurs français, lesquels évoluent dans un marché unique européen où les productions de l’ensemble des pays circulent librement et sans contrainte aucune. Dans ce contexte, toute contrainte supplémentaire sur la production, tout décalage temporel dans ces contraintes est source de distorsions de concurrence.
a. Un objectif de réduction commun, un prérequis
Votre rapporteur déplore le rejet par le Parlement européen, le 22 novembre dernier, du projet de règlement pour une utilisation durable des pesticides (SUR). Ce projet était porteur d’une réelle ambition européenne, alors que les institutions européennes et de plus en plus d’États membres semblaient sensibles aux enjeux urgents de la transition agroécologique.
Ce vote négatif du Parlement européen est ainsi une déconvenue très importante. Il faut pourtant reprendre le flambeau, même s’il faudra sans doute, pour cela, attendre la prochaine législature du Parlement européen. L’échelle de l’Union européenne est en effet celle qui est pertinente pour porter une véritable ambition de réduction des produits phytosanitaires.
Votre rapporteur appelle ainsi le Gouvernement à poursuivre le travail de sensibilisation effectué auprès des institutions européennes et des autres États membres. Une certaine exemplarité dans la mise en œuvre de la stratégie Écophyto 2030 en cours de négociation, avec la prise en compte concrète des besoins des filières et un réel effort de gouvernance, de recherche et d’anticipation, sera une force pour emporter l’adhésion de nos voisins européens.
b. Travailler sur les écarts de réglementation observés entre États
Votre rapporteur estime que la question des distorsions de concurrence induites par des écarts de réglementation entre les États membres mérite d’être clarifiée, objectivée et traitée en tant que telle. À ce jour, il semble ne pas exister de panorama global des procédures d’autorisation conduites au sein des États membres, des exigences supplémentaires éventuellement appliquées, des différences de délais, des dérogations et autorisations temporaires adoptées, avec les conséquences que cela induit.
Pourtant, les États membres sont tenus de notifier à la Commission européenne tout écart au texte réglementaire. Celle-ci est donc la destinataire de nombreuses notifications en ce sens, dont elle ne se saisit pas dans un but d’harmonisation.
Il importe ainsi, à court terme, de documenter les écarts entre les réglementations adoptées dans les différents États membres, afin de chercher à les réduire.
c. Aller vers une harmonisation complète de la procédure d’autorisation à l’échelle de l’UE
À plus long terme, dans le cadre de la prochaine mandature du Parlement européen, votre rapporteur estime que la question d’une unification totale des procédures d’autorisation de mise sur le marché au sein de l’Union européenne devra être mise sur la table. Cela ne signifie pas que les AMM données seraient uniformes sur tout le territoire de l’Union : les décisions d’AMM préciseraient exactement les usages et les conditions pédoclimatiques justifiant le recours à un produit. Mais le processus de décision serait transparent et unifié à l’échelle de l’Union européenne. Du reste, cette procédure pourrait être mise en place dans le cadre du réseau que constitue l’Efsa avec les agences sanitaires nationales. Elle n’impliquerait pas nécessairement une recentralisation intégrale des moyens au sein de l’Efsa.
Au bénéfice de l’ensemble de ces observations, votre rapporteur rappelle la recommandation qui a été formulée en première partie :
D. créer les conditions de l’agroécologie par le marché en France
À l’heure actuelle, les logiques de marché ne sont pas favorables à la réduction des produits phytosanitaires et à la transition agroécologique qui la sous-tend. De nombreuses études documentent parfaitement la situation de « verrouillage sociotechnique » qui en résulte : aucun acteur de chaîne agroalimentaire n’a d’incitation réelle à changer de situation ; ce constat vaut évidemment pour les producteurs.
Votre rapporteur s’appliquera à décrire et illustrer ce verrouillage (1), avant de proposer plusieurs leviers d’action susceptibles d’accompagner une évolution du marché français (2).
1. Une situation de verrouillage par le marché à l’origine de blocages profonds
M. Jean-Marc Meynard, directeur de recherche à l’Inrae auditionné par la commission, estime l’échec des plans Écophyto successifs s’explique essentiellement par une situation de « verrouillage sociotechnique » ainsi résumée :
« La diffusion des solutions alternatives bute sur les stratégies et l’organisation des acteurs de l’amont et de l’aval. Les systèmes de production actuels, fortement utilisateurs de pesticides, sont totalement cohérents avec l’organisation des filières. Dans un système socio-technique verrouillé, seules les innovations qui ne remettent pas en question les stratégies des acteurs, leurs réseaux et leurs organisations ont une chance de se développer. Ce sont par exemple les outils d’aide à la décision. Il ne faut pas chercher un bouc émissaire. Tous les acteurs sont solidairement responsables. ([298]) »
un verrouillage socio-technique autour de la solution des phytos
Cette situation de verrouillage concerne l’ensemble de la chaîne agroalimentaire, de la recherche et de la sélection variétale au consommateur, de l’amont à l’aval de la production. Or, les efforts en faveur de la réduction des produits phytosanitaires et de la transition agro-écologique se sont surtout concentrés sur les producteurs.
Votre rapporteur abordera ici essentiellement la problématique du verrouillage en aval de la production – c’est-à-dire par le marché.
Les acteurs de ce verrouillage par le marché sont les transformateurs – c’est-à-dire l’industrie agroalimentaire –, les distributeurs et les consommateurs. Plusieurs exemples peuvent être pris pour décrire cette situation de verrouillage.
a. Une demande de produits standardisés de la part des transformateurs et distributeurs
Un point de blocage majeur pour les producteurs qui s’engagent dans une démarche agroécologique concerne les demandes de l’aval, c’est-à-dire des transformateurs et des distributeurs.
Les producteurs se trouvent en effet dans un rapport de forces défavorable avec l’industrie agroalimentaire, qui leur impose ses cahiers des charges quant aux caractéristiques attendues pour leurs produits agricoles. Or, il se trouve que les attentes exprimées par ces cahiers des charges – souvent des produits standardisés, sans défaut, voire parfois même d’un nombre donné de traitements phytosanitaires – sont peu compatibles avec un objectif de réduction de la phytopharmacie. M. Thierry Vatin, directeur général de l’agence de l’eau Artois-Picardie, a souligné cette difficulté lors de son audition ([299]) :
« Les industries agroalimentaires imposent des cahiers des charges assez stricts aux agriculteurs. Elles leur imposent notamment pour cela des quantités de nitrate, de pesticides et d’eau. »
Une étude réalisée par M. Benoît Grimonprez ([300]) a récemment cherché à objectiver l’impact des cahiers des charges des filières sur le recours aux produits phytosanitaires. Il note, pour plusieurs filières, des règles incluses dans les cahiers des charges qui induisent, plus ou moins directement, un recours accru à ces produits. M. Grimonprez souligne par exemple qu’« on peut observer que l’objectif de réduction des produits phytopharmaceutiques est bien secondaire par rapport à celui de conservation d’un bon état sanitaire et cultural de la vigne ».
Il est aussi fréquent de prendre l’exemple des pommes. Pour être acceptées par les distributeurs, les pommes doivent avoir un certain calibre, ne pas être tâchées, sans quoi les producteurs ne pourront pas les vendre. Or, ces caractéristiques ne peuvent être obtenues qu’au moyen de traitements phytosanitaires supplémentaires. Ainsi, de nombreux traitements utilisés ne le sont pas pour protéger la pomme mais pour la rendre esthétiquement belle, et répondre ainsi à la demande de la grande distribution.
Un autre exemple est celui des pommes de terre. M. Jean-Marc Meynard souligne que des variétés de pommes de terre résistantes au mildiou ont été mises au point, lesquelles sont, en conséquence, nettement moins gourmandes en pesticides. Cependant, ces variétés sont peu cultivées par les producteurs car elles ne correspondent pas aux cahiers des charges des industries de transformation.
De fait, un produit moins traité est un produit qui a des caractéristiques différentes, plus variables, parfois moins « beau » selon les représentations dominantes. Il est ainsi impératif de parvenir à modifier ces attentes qui enferment les agriculteurs dans la nécessité de recourir aux produits phytosanitaires.
b. Une difficulté à valoriser les espèces de diversification
La transition agroécologique suppose un effort de diversification des cultures qui est en réalité difficile à valoriser sur les marchés à l’heure actuelle. Cet état de fait résulte de mécanismes d’auto-renforcement, qui conduisent à améliorer la compétitivité relative des cultures dominantes, en dégradant celle des nouvelles cultures qui pourraient constituer des espèces de diversification.
Pour les espèces cultivées sur des petites surfaces, il y a ainsi peu de sélection variétale, des coûts de logistique et de transaction plus élevés, des références agronomiques rares, qui viennent dégrader leur rentabilité. En conséquence, cette rentabilité diminuée vient encore réduire les surfaces cultivées, etc.
À l’inverse, pour les espèces cultivées sur des grandes surfaces, il y a du progrès génétique, des innovations en matière de protection des plantes et en technologies de transformation, des références agronomiques nombreuses ; en conséquence, leur compétitivité est renforcée, et les producteurs sont incités à étendre encore les surfaces cultivées.
Ces mécanismes d’auto-renforcement contribuent à expliquer les difficultés que nous avons à développer une filière de protéagineux pour l’alimentation animale, bien explicitées par M. Pierre-Marie Aubert, directeur du programme politiques agricoles et alimentaires à l’Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI), lors de son audition ([301]) :
« Quand, en 2020, nous avons enquêté pour le ministère de l’agriculture sur les conditions de succès du plan France relance, et notamment de son volet protéines végétales, nous avons interviewé une dizaine de coopératives impliquées dans le développement des protéagineux. Elles nous ont expliqué qu’elles n’avaient pas d’acheteur. Les industriels de la volaille, qui fournissent, dans le cadre d’une filière intégrée, le feed à leurs éleveurs, ne sont pas intéressés, car les protéagineux sont moins compétitifs et moins efficaces pour la croissance des animaux. On ne fait pas un poulet de 28 jours avec des pois protéagineux ! Il faut du soja, ou alors il faut compléter, notamment avec des acides aminés, et c’est beaucoup plus cher. La question de la reconquête de l’autonomie protéique est principalement économique ».
c. Un consommateur qui peine à hiérarchiser les enjeux
Lorsqu’on s’interroge sur les logiques de marché, on doit aussi considérer les choix du consommateur.
La situation actuelle de la filière bio illustre bien l’importance considérable de ce levier, pour porter une dynamique de changement. Le développement important du bio pendant une décennie a en effet largement été permis par le fait que cette démarche était soutenue par une catégorie importante de consommateurs, qui mettait du sens sur la démarche proposée par le bio, et acceptait de payer un peu plus cher des produits un peu différents.
Le retournement observé depuis quelques années, avec la crise ukrainienne et la survenue d’une inflation importante, illustre a contrario à quel point le soutien du consommateur peut être fragile. À l’évidence, la problématique du prix est un paramètre de première importance pour de nombreux consommateurs. Au-delà, la bio a pu souffrir d’une certaine dégradation de son image, en raison notamment de messages contrastés sur son caractère durable, au regard des enjeux liés au changement climatique.
Cependant, sous réserve que les enjeux soient convenablement expliqués, et que le prix soit contenu dans des limites acceptables, le changement des habitudes de consommation ne semble pas être un facteur de blocage majeur. Les travaux de M. Mathieu Saujot, chercheur à l’IDDRI, mettent ainsi en évidence une certaine malléabilité des préférences des consommateurs, qui seraient notamment prêts à accepter une plus grande sobriété. Ce point de vue est partagé par M. Pierre-Marie Aubert, qui considère que le blocage ne se situe par vraiment au niveau des consommateurs :
« (…) L’acceptabilité n’est pas un frein majeur du côté des consommateurs – je pense que c’est beaucoup plus vrai du côté des marques. Pour les entreprises avec lesquelles nous échangeons, la question de l’identité des marques, le fait qu’elles soient reconnues, dans toutes les dimensions, y compris le goût, est au cœur des stratégies de marketing. L’enjeu est énorme du côté des industriels. »
En effet, des produits moins standardisés, plus variables, risquent de remettre en question l’image de marque forgée auprès des consommateurs pour les différents produits, en altérant leur goût, voire leur apparence. Cette perspective serait source de beaucoup de frilosité du côté des industriels de l’agroalimentaire.
2. Accompagner les évolutions du marché
Votre rapporteur a pleinement conscience du fait les logiques de marché revêtent une dimension éminemment internationale. Cependant, à l’échelle nationale, plusieurs petits leviers existent, qui n’ont pour le moment été que timidement déployés. Votre rapporteur plaidera donc pour la pleine activation de ces leviers susceptibles de déverrouiller certaines des situations évoquées ci-dessus.
a. Utiliser pleinement le levier de la commande publique
Les dispositions de la loi Egalim sur la restauration collective
La loi du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et une alimentation saine et durable, dite Egalim, a porté une ambition réelle pour agir sur les logiques de marché, en faveur de la transition agro-écologique.
Elle a notamment cherché à encourager cette transition par le levier de la restauration collective. Ce secteur constitue un levier d’action essentiel du nouveau Programme national pour l’alimentation (PNA) 2019-2023, afin de favoriser l’accès de tous à une alimentation plus saine, sûre et durable. En effet, la restauration collective repose sur environ 80 000 restaurants qui servent chaque année près de 4 milliards de repas.
La loi Egalim prévoit ainsi que l’approvisionnement de la restauration collective devra comprendre, en 2022, 50 % de produits bio, sous autres signes de qualité ou locaux, dont 20 % de produits issus de l’agriculture biologique. La formation des acheteurs publics aux règles des marchés publics doit être renforcée, pour favoriser l’atteinte de ces objectifs.
Les produits entrant dans le décompte des 50 % sont divers. On y trouve notamment :
– les produits issus de l’agriculture biologique à hauteur de 20 % minimum,
– les produits bénéficiant des autres signes officiels de qualité et d’origine (SIQO) : le label rouge, les appellations d’origine AOC/AOP, l’indication géographique (IGP), la spécialité traditionnelle garantie (STG),
– les produits « issus d’une exploitation Haute Valeur Environnementale (HVE) » et ceux issus d’une exploitation certifiée de niveau 2 jusqu’en 2029,
– certains produits « fermiers » ou « produits de la ferme » ou « produits à la ferme »
– les produits bénéficiant de l’écolabel Pêche durable
– les produits bénéficiant du logo « Région ultrapériphérique » (RUP)
Un premier bilan de la mise en œuvre de ces dispositions a été réalisé à partir de la collecte des données de l’année 2021, dont les résultats sont synthétisés dans une note d’analyse du centre d’études et de prospective du ministère de l’agriculture ([302]).
Retranscrits dans le tableau ci-après, ces résultats résultent de déclarations volontaires des acteurs ; en cela, ils ne peuvent être considérés comme parfaitement représentatifs, dans la mesure où l’on peut supposer que les acteurs les plus investis sur ce sujet seront les plus prompts à répondre.
Ces résultats donnent une idée de la mise en œuvre encore très partielle et hétérogène de ces dispositions, cinq ans après leur adoption. Seuls les établissements scolaires publics maternelles et élémentaires semblent en passe de remplir leurs objectifs. Certains secteurs, comme la santé et le médico-social, sont particulièrement en retard.
Source : centre d’analyse et de prospective du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.
La loi Climat et résilience pour une meilleure prise en compte du développement durable pour les contrats de commande publique
La loi Climat et résilience ([303]) du 22 août 2021 introduit les objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale, dans les principes fondamentaux de la commande publique, de valeur constitutionnelle, à côté des principes d’égalité de traitement, de liberté d’accès et de transparence des procédures.
En particulier, elle introduit une telle obligation dans les marchés publics et les concessions : les acheteurs publics ou les autorités concédantes sont tenus de retenir au moins un critère d’attribution prenant en compte les caractéristiques environnementales de l’offre.
Cette nouvelle obligation ne permet ainsi plus de ne retenir que le seul critère du prix. Le décret d’application du 2 mai 2022 ([304]) supprime dans la partie réglementaire du code de la commande publique toute possibilité de critère d’attribution uniquement fondé sur le prix. Si le donneur d’ordre choisit de recourir à un seul critère d’attribution, il doit s’agir du coût global (cycle de vie) intégrant nécessairement des considérations environnementales.
Votre rapporteur estime que la loi Egalim et la loi Climat et résilience sont porteuses d’avancées législatives réelles, pour activer le levier de la commande publique au service de la réduction des produits phytosanitaires et de l’agroécologie. Ce levier étant loin d’être négligeable, il importe de mettre en œuvre pleinement ces dispositions. Une révolution culturelle s’impose dans l’achat public. Pour ce qui concerne la restauration collective, cela impliquera peut-être un soutien supplémentaire aux acheteurs publics, pour qu’ils soient en mesure de remplir leurs objectifs.
b. Comment embarquer le consommateur ?
Pour accompagner une évolution du marché français vers l’agroécologie, se posera la question des moyens que nous avons d’agir sur les comportements de consommation. En effet, comme le souligne M. Pierre-Marie Aubert ([305]), l’une des clés de cette transition est l’évolution des régimes alimentaires, qui devraient être moins riches en protéines animales :
« La quantité de protéines animales ingérées par personne et par jour en France atteint aujourd’hui le double des besoins. La production de protéines animales absorbe, bon an mal an, 60 % à 70 % de la biomasse prélevée sur le territoire français ; autrement dit, la baisse de volume de biomasse peut se conjuguer avec la souveraineté alimentaire à condition qu’une part moindre de la biomasse soit utilisée pour la production animale et que la quantité de produits animaux dans l’assiette diminue. Je suis très conscient de la complexité économique, sociale et culturelle de ce changement, mais on ne peut pas se payer le luxe de ne pas l’affronter, compte tenu de la situation dans laquelle nous nous trouvons. La science est claire sur les régimes alimentaires vers lesquels nous devons aller. »
M. Aubert a souligné, lors de son audition, que les données de recherche faisaient apparaître des comportements de consommation largement déterminés par des facteurs exogènes :
« La sociologie et les sciences comportementales sont claires sur le fait que l’acte d’achat alimentaire n’est pas le produit d’une liberté idéalisée du consommateur, mais celui d’un environnement alimentaire façonné par la puissance publique et les normes qu’elle impose comme par les opérateurs de la distribution et de l’industrie agroalimentaire. Ceux-ci veulent encourager la consommation des produits à plus forte valeur ajoutée et à plus forte marge pour les distributeurs comme pour les industriels ; or, dans le panier moyen d’un consommateur qui sort du supermarché, le plus gros poste de dépense, c’est la viande, et le plus gros taux de marge du distributeur, c’est également elle. On comprend donc que c’est la consommation de ces produits-là qui est encouragée, au mépris des enjeux de la biodiversité et du climat, mais aussi de la santé humaine ».
Il importera donc de réfléchir aux moyens d’agir sur les comportements de consommation pour qu’ils soient davantage compatibles avec nos objectifs en matière de réduction des produits phytosanitaires.
C’est le sens du travail très innovant engagé entre la fédération nationale bovine (FNB) et la FNH autour de la notion de « flexitarien », « un consommateur éclairé, qui mange de tout : des aliments d’origine animale aussi bien que végétale. Libre de choisir son alimentation, il mange en conscience, c’est-à-dire en quantité raisonnée et privilégie autant le plaisir que la qualité, mais aussi l’équilibre et la variété, le local et la durabilité. » ([306])
Mais il n’y aura pas de consensus sur ce sujet tant que la diminution de la production française sera compensée par des importations venant de pays ne respectant pas nos règles sociales et environnementales. C’est tout l’enjeu du débat actuel sur les menaces du traité Mercosur.
c. Relancer le bio
La croissance de l’agriculture biologique constitue un levier évident pour atteindre nos objectifs en matière de réduction des produits phytosanitaires, dans la mesure où le bio est sans pesticides de synthèse. Le soutien à cette filière a d’ailleurs été l’un des axes majeurs des actions conduites dans le cadre des plans Écophyto.
La panne actuelle du bio est préoccupante à cet égard (cf. graphique ci-dessous), et il convient d’examiner les leviers de marché qui pourraient être activés en vue de relancer cette filière. Le levier de la commande publique, déjà évoqué (cf. supra), est évidemment prioritaire et doit être mis en œuvre dans les meilleurs délais, de même qu’une politique de communication continue valorisant les bénéfices de cette agriculture pour la santé environnementale.
Source : L’Agence Bio.
Au-delà, il convient de restaurer l’image de l’AB auprès des consommateurs. À cet égard, votre rapporteur estime qu’il serait intéressant d’étudier la possibilité de compléter le cahier des charges du label AB français pour intégrer des exigences relatives au climat. Cette idée est d’ailleurs portée par M. Philippe Henry, vice-président de l’Agence Bio ([307]) :
« J’étais favorable au fait de compléter le cahier des charges, qui doit être vivant et s’adapter. C’était effectivement pertinent sur les enjeux de stockage du carbone, d’équité et sur la dimension sociale. L’idée était donc de renforcer le cahier des charges par l’utilisation du logo AB, qui est connu de tout le monde, et qui dirait aux consommateurs : « Vous achetez un produit bio. En même temps, vous respectez les gens qui travaillent dans ces filières-là et vous contribuez au stockage du carbone ». »
Votre rapporteur estime que cette option serait de nature à renforcer la clarté du message autour de l’agriculture biologique.
Il importe également d’apporter une réponse à la problématique des productions bio qui se trouvent déclassées sur les marchés, parce qu’elles ont été contaminées par des résidus de pesticides – en particulier le prosulfocarbe, qui est particulièrement volatil et « semble pouvoir parcourir de longues distances, de l’ordre de plusieurs kilomètres, voire dizaines ou centaines de kilomètres », selon un rapport publié par l’Anses en 2017 ([308]).
Depuis cinq ans, les pouvoirs publics reçoivent des alertes de la part des maraîchers, arboriculteurs, céréaliers bio, dont les productions se retrouvent contaminées par le prosulfocarbe, entraînant des pertes financières importantes – les récoltes contaminées sont presque systématiquement détruites car impropres à la consommation. Certaines filières, notamment le sarrasin bio, sont aujourd’hui dans l’impasse. En 2022, pour cette seule filière, la Fédération nationale d’agriculture biologique (FNAB) a recensé 410 tonnes détruites représentant 423 000 euros de pertes, pour environ 80 producteurs touchés.
Or, aucun dispositif d’assurance ne permet à ce jour de prendre en charge le risque de contamination au prosulfocarbe. En effet, le seul dispositif existant est l’assurance responsabilité civile, qui ne peut être mobilisée que si le responsable de la contamination est clairement identifié, ce qui est impossible dans le cas de molécules aussi volatiles.
d. Responsabiliser l’aval de la chaîne
Une transition verrouillée par l’aval
Il n’est pas possible de continuer à faire peser l’effort de réduction des produits phytosanitaires sur les seuls producteurs. Ce point de vue a été défendu avec force par les organisations professionnelles de producteurs auditionnées, à l’image de la Coordination rurale ([309]) :
« Est-ce toujours à l’agriculteur de fournir les efforts ? C’est d’ailleurs toujours lui qui est sanctionné en cas d’échec. Est-il possible de mettre en place une approche, grâce au réseau Écophyto, qui proposerait des solutions aux agriculteurs sans qu’ils portent les risques ? »
La situation de verrouillage décrite ci-dessus montre à quel point les agriculteurs ne détiennent pas toutes les clés du changement. Le verrouillage est tel que les producteurs les plus vertueux, qui se risquent à changer complètement de pratiques, peuvent se retrouver dans de grandes difficultés.
L’on peut penser aux producteurs bio, qui ont fait l’effort de convertir leur exploitation et de changer de pratiques, mais doivent parfois accepter de voir leur production déclassée, car elle n’est commercialisable en tant que telle sur les marchés.
On peut également songer à tous les producteurs qui ont fait l’effort d’introduire des protéines végétales dans leurs rotations, et se trouvent dans l’impossibilité de vendre leur production sur les marchés.
Il est indispensable que cet effort de réduction des produits phytosanitaires soit porté par les filières dans leur ensemble. Si l’amont semble déjà englobé à travers l’effort réalisé par le Gouvernement dans le cadre du plan d’anticipation du retrait de substances actives (cf. troisième partie), votre rapporteur estime que tout reste à faire pour associer et responsabiliser l’aval des filières, en particulier l’industrie agroalimentaire et la grande distribution.
Comme cela a été évoqué en troisième partie, cela suppose de déplacer l’effort de recherche, actuellement très concentré sur le haut de la chaîne, pour qu’il englobe également la problématique de l’aval. Nous avons aussi besoin d’innovation en matière agroalimentaire, par exemple pour savoir comment valoriser les cultures de diversification.
La grande distribution et l’agro-alimentaire doivent contribuer à l’effort
Au-delà, votre rapporteur estime que, par souci d’équité et d’efficacité, des objectifs contraignants devraient être fixés à l’industrie agroalimentaire et à la grande distribution, pour qu’ils deviennent acteurs de la transition.
Il est donc essentiel d’agir sur ce maillon de la chaîne, qui constitue un angle mort des politiques actuelles. Votre rapporteur estime qu’une disposition législative devrait être adoptée pour réglementer le contenu des cahiers des charges de la grande distribution et faire en sorte que ces derniers ne puissent pas être en tous points contradictoires avec les objectifs que la Nation s’est fixés en matière de réduction de l’usage des produits phytosanitaires.
Par ailleurs, votre rapporteur estime qu’il est essentiel de rééquilibrer les messages envoyés aux consommateurs sur l’alimentation, pour mieux valoriser les produits économes en pesticides. Cet effort, destiné à contrebalancer la communication publicitaire des marques, pourrait valablement être financé par une taxe spécifique sur les dépenses en publicité des entreprises de l’agroalimentaire.
Pour évaluer le taux de taxation à appliquer sur ces dépenses, votre rapporteur propose de considérer l’ensemble des dépenses consacrées à la publicité, qui se montent à environ 30 milliards d’euros annuels. Si l’on prend l’hypothèse que la publicité sur l’alimentation représente 10 % de ce total, on peut estimer le budget de la publicité agro-alimentaire à 3 milliards d’euros environ.
Face à cela, le budget de communication publique sur la nutrition apparaît bien réduit. Interrogée par votre rapporteur, Santé Publique France indique avoir consacré au maximum 3,7 millions d’euros annuels à ce type de communication, tout en soulignant que d’autres acteurs (Ademe, direction générale de l’alimentation…) interviennent également dans ce domaine. Si l’on considère une fourchette haute de 10 millions d’euros de communication institutionnelle actuellement financée, votre rapporteur estime qu’on pourrait appliquer un facteur 10 à ce budget, pour viser 100 millions d’euros annuels. Cela impliquerait de récupérer 90 millions d’euros sur les 3 milliards d’euros estimés de dépenses publicitaires de l’agro-alimentaire. Même si ces calculs ne sont que des ordres de grandeur qui demandent à être précisés, cela donnerait, à titre indicatif, une taxation de l’ordre de 3 %.
La question des SIQO ne pourra pas être éludée
À l’heure actuelle, exception faite du label AB, les signes d’origine et de qualité (SIQO) – indication géographique protégée (IGP), appellation d’origine protégée (AOP), appellation d’origine contrôlée (AOC), label rouge – n’incorporent pas d’exigences relative à la réduction de l’utilisation des produits phytosanitaires. Votre rapporteur estime que le message envoyé au consommateur – qui renvoie à une exigence de qualité – s’en trouve brouillé. L’exigence de qualité ne peut aujourd’hui plus faire l’impasse sur la question de l’empreinte sanitaire et environnementale de la production.
e. Faire évoluer les cahiers des charges de l’alimentation animale
Un rapport de l’Inra publié en 2018 ([310]) établit « que 64 % de la SAU française est destinée à l’alimentation animale », soit 12,7 millions d’hectares de prairies et parcours, 1,7 million d’hectares de fourrages issus de plantes annuelles et 4,2 millions d’hectares de céréales, oléagineux et protéagineux.
La règle générale en matière d’alimentation animale est la recherche du moindre coût, y compris en mobilisant des ressources à l’échelle planétaire. L’enjeu majeur d’une relocalisation massive des protéines aurait un double effet positif. En premier lieu, en limitant la déforestation dans l’hémisphère sud ; et en permettant une diversification des cultures propice à la moindre utilisation des produits phytopharmaceutiques.
Cette « relocalisation » des protéines sous toutes leurs formes – prairies, légumineuses, oléagineux, protéagineux – est de nature à combler un déficit commercial majeur. Cela supposerait non seulement un plan d’accompagnement des productions déjà engagé par la PAC et en France, mais aussi une adaptation des filières majeures. S’agissant des oléagineux et protéagineux, leur culture sous la forme de méteils (mélanges) est une piste prometteuse. Cela implique une adaptation de l’appareil de collecte et de première transformation. La diversification doit être accompagnée d’un bout à l’autre de la filière.
Interrogé par votre rapporteur, M. Pierre-Marie Aubert, de l’IDDRI, a estimé que, pour développer la filière des protéines végétales issues de légumineuses, 1,1 milliard d’euros d’investissements seraient nécessaires, pour l’achat des nouveaux outils pour la transformation de la production agricole. La répartition de ces investissements est précisée dans les graphiques ci-après.
investissements physiques nécessaires pour développer une
filière protéines végétales issues des légumineuses
Source : IDDRI.
Dès lors, votre rapporteur estime qu’une évolution des cahiers des charges de l’alimentation animale, pour favoriser des productions économes en pesticides, serait un levier particulièrement puissant pour parvenir à réduire l’usage de ces produits.
Cette évolution doit être organisée en concertation avec la filière. Elle pourra s’appuyer sur les ressources du Fonds innovation – agroalimentaire dont votre rapporteur a recommandé la création (cf. supra).
f. Poser la question de la chaîne de valeur dans l’agro-fourniture
Le monde agricole porte au long cours un combat pour un prix rémunérateur. Depuis 2016, l’on observe une forme de continuum législatif et un relatif consensus pour répondre à cette attente, avec la loi Sapin 2 ([311]), puis avec les lois Egalim ([312]) successives, même si, dans les faits, les résultats sont encore modestes.
Étonnamment, la question du partage de la valeur pour l’agro-fourniture – machinisme et les intrants chimiques pour l’essentiel – est un angle mort. Or tout laisse à penser que, par différents biais, ce secteur n’est pas exempt de marges indécentes et de profits d’opportunité.
Ainsi la politique fiscale massive d’exonération sur l’amortissement des investissements ou d’effacement des plus-values contribue-t-elle à un marché artificiel, sans rapport avec les coûts de production de l’industrie, ni avec les besoins objectifs de l’agriculture.
Même étonnement concernant les intrants chimiques (engrais, produits phytopharmaceutiques). Disposons-nous de données fiables pour justifier, dans les hausses des deux dernières saisons, ce qui relève d’un report du coût de l’énergie et ce qui serait des marges indues ? Le paradoxe, s’agissant de ces intrants chimiques, c’est que toute contribution à la réparation des impacts sur l’environnement via une hausse de la RPD est considérée comme devant être répercutée sur le prix de vente, sans que ne soient interrogés ni le niveau de profit des firmes ni leur contribution fiscale.
Il semble utile, pour éclairer le débat public, de rendre plus transparente la construction des coûts de production, qui est l’un des facteurs majeurs de construction du revenu agricole.
VI. L’urgence d’un véritable pilotage politique et stratégique de la réduction des produits phyto
Après avoir passé en revue les quatre leviers sur lesquels il faut agir pour parvenir aux objectifs que la Nation s’est fixés en termes de réduction des produits phytosanitaires – le régime d’autorisation, le continuum recherche-développement, l’agroécologie par les aides publiques, l’agroécologie par le marché –, votre rapporteur juge indispensable d’aborder la question du pilotage d’ensemble de cette politique publique.
En effet, se dégage de l’examen des actions conduites dans l’ensemble de ces champs le sentiment d’un gâchis. Des moyens ont été mis sur la table, des acteurs se sont mobilisés, des initiatives intéressantes – à l’image de Dephy – ont été conduites, mais les résultats n’ont pas été au rendez-vous. Il en résulte, aujourd’hui, un certain découragement.
Votre rapporteur pense qu’au-delà des failles et des marges d’amélioration soulignées dans les parties qui précèdent, la politique Écophyto a pâti d’un manque de pilotage politique et stratégique. Une dynamique interministérielle était indispensable ; elle ne s’est pas manifestée. Alors qu’il aurait fallu concentrer l’effort sur certains enjeux particulièrement prégnants, les moyens ont été saupoudrés sur des actions à faible impact.
Après avoir analysé ce pilotage défaillant (A), votre rapporteur plaidera pour la mise en place d’une vraie politique globale de réduction des produits phytosanitaires (B). Il insistera sur l’importance d’inscrire Écophyto dans un nouvel horizon politique partagé (C).
A. Une politique publique actuellement sans pilote, sans vision d’ensemble
Les constats figurant dans ce chapitre sont principalement issus d’un rapport d’inspection interministériel réalisé en 2021 sur l’évaluation des actions financières du programme Écophyto ([313]). Ce rapport dresse un bilan précis et sans concession sur la gouvernance, le financement et l’évaluation des actions conduites dans le cadre du programme Écophyto, au regard de l’objectif affiché d’une réduction de 50 % des usages.
Votre rapporteur fait siennes les principales conclusions des inspecteurs, qui ont été présentées à la commission d’enquête ([314]). Il juge regrettable que le contenu de ce rapport n’ait été rendu public qu’au commencement des travaux de la commission d’enquête, deux et demi après sa finalisation. Ces années auraient pu être mises à profit pour corriger les nombreux dysfonctionnements qui y sont détaillés.
1. Des actions éclatées, sans vision d’ensemble possible
a. Les crédits dédiés à la réduction des produits phytosanitaires ne font l’objet d’aucun pilotage global
Les débats autour de la politique de réduction des produits phytosanitaires de la France se focalisent généralement sur le plan Écophyto, mis en œuvre à compter de 2008, et converti en plan Écophyto 2, puis Écophyto 2+.
Or, ces plans Écophyto ne mobilisent qu’une faible partie des crédits dédiés à la réduction de ces produits. Le rapport d’inspection interministériel susmentionné souligne que si le plan Écophyto est financé à hauteur de 71 millions d’euros annuels, dont 41 millions d’euros pour le volet national et 30 millions d’euros délégués aux agences de l’eau, le montant total alloué à la réduction des pesticides avoisine plutôt les 643 millions d’euros en 2019, selon un calcul effectué par M. Pierre-Etienne Bisch, coordinateur interministériel pour le plan Écophyto. Votre rapporteur appelle ainsi à mettre à distance l’effet lampadaire produit par la focalisation du plan Écophyto sur une enveloppe en réalité très réduite.
Le détail précis des financeurs de ces 643 millions d’euros, qui représentent ainsi près de dix fois le montant global du plan Écophyto, figure dans les tableaux ci-après. Il en ressort que les principaux financeurs sont :
– les agences de l’eau, à hauteur d’environ 229 millions d’euros ;
– l’Union européenne (financements du 2nd pilier), pour environ 178 millions d’euros ;
– le ministère de l’agriculture : 105 millions d’euros environ.
Votre rapporteur souligne le caractère très problématique du périmètre retenu pour le plan Écophyto, qui ne permet nullement d’avoir une vision d’ensemble sur les actions conduites en matière de réduction des usages. Les discussions dans le cadre du comité d’orientation stratégique (COS) Écophyto portent sur 41 millions d’euros – 30 millions étant délégués aux agences de l’eau. Aucun pilotage global, aucune vision stratégique ne s’applique à l’enveloppe globale de 643 millions d’euros recensée par le coordinateur interministériel.
Il apparaît ainsi d’emblée que l’échelle retenue pour ce qui a vocation à incarner la politique de réduction des produits phytosanitaires de la France, dans le but d’atteindre un objectif de réduction de 50 % des usages, est manifestement inadaptée. Le plan Écophyto, tel qu’il est conçu, ne saurait constituer le bras armé de cette politique.
Pourtant, M. Pierre-Etienne Bisch a indiqué, lors de son audition ([315]), avoir fait des propositions aux ministères concernés pour établir un outil de pilotage des 643 millions d’euros :
« J’ai consacré plusieurs mois à la préparation d’un outil de pilotage des crédits alloués aux produits phytosanitaires. Cet outil avait pour but de retracer avec précision ces 640 millions d’euros, qui pouvaient être entre les mains des directions régionales de l’agriculture ou encore des régions. À plusieurs reprises, j’ai soumis des propositions à tous les ministères concernés sur cette question. Cependant, ces propositions n’ont été ni commentées, ni acceptées, ni même rejetées, car elles sont restées sans réponse. La principale critique à l’encontre de cette initiative était le travail considérable que cela impliquerait pour les directions régionales de l’agriculture, qui disposent de peu de moyens humains pour effectuer un examen minutieux des lignes de crédit afin d’extraire la part consacrée à la réduction des produits phytosanitaires, puis de l’agréger dans une maquette nationale. »
Votre rapporteur juge regrettable que cet effort, qui contribuerait à la lisibilité et à la cohérence d’ensemble de la politique de réduction des pesticides, n’ait pas été mené à son terme.
recensement des financements dédiés à la réduction des produits phytosanitaires
À l’échelon national
À l’échelon territorial
Source : documents transmis par M. Pierre-Etienne Bisch.
b. Une forme de saupoudrage, un ciblage insuffisant sur les actions à fort levier
Votre rapporteur se refusera ainsi à analyser la mise en œuvre des 71 millions d’euros du plan Écophyto, au regard du caractère non pertinent du périmètre retenu, pour se concentrer sur l’enveloppe globale de 643 millions d’euros.
Lorsque l’on considère l’ensemble de ces dépenses, on constate, comme l’ont souligné les inspecteurs lors de leur audition ([316]), que « les moyens sont concentrés sur un nombre limité d’actions. En effet, 90 % des crédits sont concentrés sur cinq actions et les 10 % restants financent une multitude de petites actions, ce qui est une forme de saupoudrage ».
Comme on le voit sur les diagrammes présentés ci-après, les cinq principales actions financées sont l’agriculture biologique (50 %), les agroéquipements (12 %), les mesures agro-environnementales (9 %), le soutien aux collectifs d’agriculteurs (9 %) et les groupes 30 000 (1 %).
Les inspecteurs soulignent que « le seul financement orienté vers la massification est celui qui concerne l’agriculture biologique. Tout le reste porte sur des expérimentations permettant de démontrer que des résultats sont possibles, mais pas de massifier ».
Si votre rapporteur juge le soutien au bio pleinement pertinent, puisqu’il s’agit d’un levier efficace pour atteindre l’objectif de réduction des produits phytosanitaires, il déplore que les financements affectés à cette réduction n’aient pas, pour le reste, été davantage ciblés sur quelques secteurs et enjeux très forts en la matière. Il regrette que l’on n’ait pas appuyé bien davantage le déploiement des groupes 30 000, qui devaient constituer une étape vers la massification du modèle Dephy (cf. troisième partie).
décomposition des 643 millions d’euros de financements publics contribuant directement à la réduction des produits phytosanitaires
Par destination
Par origine
Source : Rapport sur l’évaluation des actions financières du programme Écophyto, 2021.
c. Des actions trop déliées de la grande enveloppe de la PAC
Le rapport d’inspection souligne que les ressources mobilisées pour la réduction des produits phytosanitaires « ne peuvent à elles seules contrebalancer certaines orientations des politiques agricoles nationales et européennes ».
En effet, même lorsque l’on considère l’enveloppe élargie de 643 millions d’euros, elle pèse peu face aux 9 milliards d’euros dont bénéficient les agriculteurs français au titre de la PAC.
Source : Évaluation des actions financières du programme Écophyto, 2021.
Elle pèse d’autant moins si l’on considère le soutien global apporté par la France à ses agriculteurs, résumé dans le tableau ci-après. Il se monte, selon le périmètre considéré, à 16 milliards, voire à 26 milliards d’euros.
Le rapport entre le montant global des aides apportées aux agriculteurs et les montants investis dans la réduction des produits phytosanitaires n’est, à l’évidence, pas sans incidence sur l’efficacité de cette politique.
La politique de maîtrise de la phytopharmacie ne se réduit pas au plan Écophyto, même en considérant son enveloppe élargie. Il n’y a pas de politique publique de maîtrise de la phytopharmacie qui ne soit pas intriquée dans d’autres politiques publiques. Or, aucun plan ne permet actuellement de combiner la « petite enveloppe » du plan Écophyto avec la « grande enveloppe » de la PAC et ses grands déterminants, ni d’intégrer la politique phytosanitaire dans une politique plus globale.
2. Une gouvernance largement perfectible
a. Une gouvernance interministérielle peu opérationnelle
Initialement portée uniquement par le ministre en charge de l’agriculture, la politique de réduction des produits phytosanitaires a progressivement revêtu une dimension interministérielle, en intégrant d’abord le ministre chargé de l’écologie (2015), puis les ministres en charge de la recherche et de la santé (2018).
Cependant, la dimension interministérielle de cette politique semble avoir revêtu, au cours des dernières années, un caractère largement théorique. Votre rapporteur a obtenu la communication de tous les documents ayant trait aux réunions du conseil d’orientation stratégique (COS) du plan Écophyto depuis la mise en place du plan Écophyto 2, en 2015. Il s’avère qu’entre 2019 et 2023, le COS ne s’est pas réuni une seule fois au niveau politique. Les ministres susmentionnés ont à nouveau participé au COS, pour la première depuis quatre ans, le 11 juillet 2023. Entretemps, ce sont les directeurs d’administration centrale des ministères concernés qui ont animé ces comités – au demeurant peu nombreux.
Il apparaît ainsi clairement que la politique de réduction des produits phytosanitaires, notamment sa dimension interministérielle, ne figurait pas très haut dans l’agenda des ministres concernés.
En décembre 2018, un coordinateur interministériel, M. Pierre-Etienne Bisch, a été nommé pour assurer le suivi du plan de sortie du glyphosate d’abord, puis du plan Écophyto également.
Auditionné par la commission d’enquête, M. Bisch a souligné que la fonction de coordination lui avait été dévolue, avec une feuille de route associée, sous les gouvernements d’Édouard Philippe puis de Jean Castex ; « elles ne m’ont été ni renouvelées ni retirées par le gouvernement d’Élisabeth Borne. La raison en est simple : on a plutôt mis l’accent, ces derniers temps, sur la planification écologique » ([317]).
M. Bisch a ainsi expliqué à la commission d’enquête que le coordinateur interministériel n’avait aucune légitimité ni aucun levier réel pour intervenir en l’absence de feuille de route : « pour que cette mission fonctionne, il faut que le délégué dispose d’une feuille de route ; cela avait été le cas pour le glyphosate en 2017-2018. À l’époque, le directeur général de l’alimentation avait proposé un plan interministériel comprenant une quarantaine de mesures concernant les quatre ministères, avec des projets de recherche et de formation, des actions liées à la santé des travailleurs. Il y avait donc un travail conceptuel interministériel, avec une feuille de route détaillée. (…) Sans feuille de route, le délégué interministériel n’a pas de compétences ministérielles et ne peut donc pas avancer. La feuille de route est donc centrale et elle ne peut émaner que du Premier ministre ».
Ce constat rejoint celui du rapport d’inspection interministériel précité, qui relève que la fonction de coordinateur interministériel ne s’apparente que de très loin à celle de chef de projet opérationnel dont la création avait été recommandée dans le cadre du rapport au Premier ministre de 2014 ([318]) :
« [Le rapport de 2014] avait conduit à des propositions structurantes en matière de pilotage du projet Écophyto, à commencer par la désignation « d’un chef de projet garant de la cohérence d’ensemble ayant le statut de délégué interministériel » et « d’une instance chargée de prendre les décisions sur les actions à mener, le comité de pilotage opérationnel (CPO) ».
Les pouvoirs publics ont nommé, en décembre 2018, un coordinateur interministériel du plan de sortie du glyphosate et de réduction des produits phytopharmaceutiques, intégré́ au plan Écophyto II+. Pour autant, le coordinateur interministériel n’est pas « un chef de projet » – il n’en a d’ailleurs pas le mandat – car il n’anime pas au quotidien le comité de pilotage opérationnel constitué des responsables de chaque action du programme. Il n’assure donc pas les arbitrages courants et ne joue aucun rôle officiel aujourd’hui dans l’élaboration de la maquette budgétaire annuelle. Si elle reste nécessaire, cette fonction de « chef de projet » fait donc toujours défaut. »
Votre rapporteur ne peut ainsi que constater le caractère clairement déficient de l’interministériel dans le cadre d’Écophyto au cours des dernières années, d’une part en raison d’un manque d’investissement des différents ministres concernés et d’un manque d’impulsion de la part de Matignon ; d’autre part, du fait de l’absence de pilotage opérationnel de cette politique, faute de responsable désigné.
Il en résulte une situation peu productive, où chaque ministère gère jalousement les crédits qui sont dans son périmètre, tandis que l’interministériel s’épuise dans des discussions sur la « petite enveloppe » de 41 millions euros, et alors qu’aucune gouvernance ne permet d’articuler cette petite enveloppe avec les grands déterminants de la réduction des produits phytosanitaires que sont la PAC, les logiques de marché, etc.
Si, au sein du ministère de l’agriculture, la direction générale de l’alimentation (DGAL) et la direction générale de la performance des entreprises (DGPE) semblent désormais travailler en bonne intelligence, votre rapporteur considère que la logique de coopération est encore trop réduite entre les ministères de l’agriculture et de l’écologie, tandis que le ministère de la santé demeure très en retrait. Lors de son audition par la commission d’enquête ([319]), la ministre déléguée Agnès Firmin Le Bodo a ainsi signifié la volonté de son ministère de se réinvestir pleinement sur ce sujet :
« Le ministère de la santé a été le grand absent, dites-vous. Dorénavant, pour la première fois au ministère de la santé, les enjeux en matière de santé environnementale sont clairement mis au nombre des attributions d’un ministre. Ils figurent dans ma feuille de route (…) Mon ministère est systématiquement présent à toutes les réunions qui ont lieu dans ce domaine, avec le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire ou le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche. (…) La volonté est là de considérer la santé comme un enjeu primordial dans ces questions. »
b. Une rupture entre l’échelon national et l’échelon territorial
Le rapport d’inspection souligne une déconnexion totale entre l’échelon territorial, où sont déployés l’essentiel des 643 millions d’euros (cf. tableau ci-avant : 561 millions d’euros au total), et l’échelon national :
« Les agences de l’eau ne sont pas pilotées par le niveau national du plan, qui ne fournit pas de vision globale du programme, dans ses deux dimensions, nationale et régionale. La DRAAF n’est pas le pilote du plan Écophyto au niveau régional, mais le coordonnateur du comité des financeurs. À l’inverse, les agences de l’eau n’ont plus aucun rôle dans la stratégie nationale et les 41 millions d’euros. Il n’y a pas de retour sur les actions nationales, ni au niveau des agences de l’eau, ni au comité régional. On constate une réelle déconnexion entre le niveau régional et le niveau national. »
c. Des acteurs clé jugés insuffisamment mobilisés
Le rapport d’inspection souligne également le fait que plusieurs acteurs clé pour la réussite de la politique de réduction des produits phytosanitaires sont insuffisamment impliqués à travers le plan Écophyto. C’est le cas notamment des directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (Draaf), qui n’ont pratiquement pas de moyens dédiés, et des chambres d’agriculture :
« Les acteurs clés du programme annuel ne sont pas mobilisés à la hauteur des enjeux. L’OFB comme les agences de l’eau participent à la réalisation du programme, mais cette activité n’est que l’un des axes de leur mission, la biodiversité pour le premier, la gestion de la ressource en eau et de sa qualité pour les secondes.
Les Draaf disposent de très faibles moyens consacrés au plan Écophyto, et cette mission ne transparaît pas dans les organigrammes. Le positionnement du chargé de mission Écophyto au sein d’un service (généralement le service régional de l’alimentation- SRAL), ne confère pas toujours à ce « chef de projet » la transversalité et l’autorité au sein de la direction, et encore moins vis-à-vis des autres intervenants du programme et du plan Écophyto.
De même, les chambres d’agriculture n’ont pas intégré dans les faits l’objectif de réduire pour tous les agriculteurs l’usage des produits phytopharmaceutiques, et proposent aux agriculteurs un réseau de conseillers agricoles non adaptés à l’enjeu. L’absence de contrat d’objectif et de performance ne permet pas à l’État de fixer des objectifs clairs et contraignants dans ce domaine aux chambres d’agriculture, pourtant indispensables à la mise en œuvre du plan. »
Lors de son audition ([320]), M. Sébastien Windsor, président de Chambres d’agriculture France, a souligné que la situation évoluait favorablement sur ce plan :
« Globalement je pense que le réseau est monté en puissance et a mieux admis son rôle en matière de transitions. Dans le projet stratégique des chambres, établi en 2021, le sujet de la réduction des produits phytosanitaires est inscrit noir sur blanc. Je ne vais pas vous dire que l’engagement est rigoureusement identique partout, mais plus aucune chambre ne refuse d’accompagner l’objectif de la réduction des produits phytosanitaires. Dans les DOM, le sujet est un peu plus complexe sur quelques territoires, comme Mayotte ou en Guyane, les chambres étant très faibles. En métropole, je n’ai aucun problème à dire que toutes les chambres sont engagées. »
Par ailleurs, en novembre 2021, un contrat d’objectifs et de performance a été signé entre l’État et les chambres d’agriculture pour la période 2021-2025, venant ainsi remédier à une critique énoncée ci-dessus. Selon les termes de ce contrat, les chambres ont pour mission première « d’accompagner l’agriculture dans ses transitions économiques, sociétales et climatiques ».
3. Une architecture complexe, des canaux de financement peu lisibles
Votre rapporteur a déjà exprimé sa volonté de ne pas s’attarder outre mesure sur le périmètre strict du volet national du plan Écophyto, en ce qu’il n’est pas pertinent pour avoir une vision d’ensemble de la politique de réduction des produits phytosanitaires.
A fortiori, il considère que l’existence d’une maquette excessivement détaillée pour ce volet national, débattue chaque année, sans vision pluriannuelle, dans le cadre de longues discussions interministérielles, constitue une dérive à laquelle il faut remédier. Il partage ainsi la vision exprimée par M. Olivier Thibault, directeur général de l’Office français de la biodiversité, lors de son audition ([321]) :
« Il y a quatre ministères et nous avons une maquette de répartition très fine des 41 millions d’euros, selon cinq axes. La maquette de l’année arrive généralement très tard, c’est-à-dire à l’automne. (…) Je pense que c’est d’ailleurs l’une des difficultés que cette maquette annuelle. Une discussion annuelle sur des actions qui sont évidemment pluriannuelles pose bon nombre de difficultés. On repose les bases de la répartition de la maquette tous les ans, ce qui donne lieu à des débats interministériels compliqués. On en parle depuis quinze ans, mais ça n’a globalement pas évolué. Nous avons grand besoin d’une vision pluriannuelle. »
Par ailleurs, votre rapporteur est dubitatif s’agissant des canaux financiers adoptés pour la mise en œuvre de cette politique : elle passe essentiellement par une taxe affectée, la redevance pour pollution diffuse (RPD), dont une fraction est attribuée à l’OFB, l’autre aux agences de l’eau (cf. encadré). L’intervention de l’OFB en particulier, qui n’est pas un acteur central de la mise en œuvre de la politique de réduction des produits phytosanitaires, est jugée superflue par le rapport interministériel :
« Certes, le recours à un opérateur national a permis de mobiliser une taxe affectée et d’alléger la charge de travail des administrations centrales. Mais, dans la mesure où la majorité des conventions annuelles lient l’AFB/OFB et les chambres régionales d’agriculture pour la mise en œuvre de la surveillance biologique du territoire ainsi que l’assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) pour la mise en œuvre du dispositif Dephy, il est permis de s’interroger sur la nécessité de passer par un opérateur tiers pour contractualiser avec d’autres opérateurs de l’État. »
Source : Évaluation des actions financières du programme Ecophyto, CGED, CGAAER, IGF, 2020.
Tarifs applicables pour la redevance pour pollutions diffuses
| Substances | Tarifs en euros/kg |
| Cancérogénicité, mutagénicité sur les cellules germinales ou toxicité pour la reproduction | 9,0 |
| Toxicité aiguë de catégorie 1, 2 ou 3, ou toxicité spécifique pour certains organes cibles, de catégorie 1, ou effets sur ou via l’allaitement | 5,1 |
| Toxicité aiguë pour le milieu aquatique de catégorie 1 ou toxicité chronique pour le milieu aquatique de catégories 1 ou 2 | 3,0 |
| Toxicité chronique pour le milieu aquatique de catégories 3 ou 4 | 0,9 |
| Qui ne répondent pas aux critères des paragraphes 3.6 (incidence sur la santé humaine) et 3.7 (devenir dans l’environnement) de l’annexe II du règlement européen n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 | 5,0 |
| Dont on envisage la substitution au sens de l’article 24 du règlement précité | 2,5 |
Source : commission des finances de l’Assemblée nationale, d’après l’article L.213-10-8 du code de l’environnement.
B. Pour une vraie politique de réduction des produits phytosanitaires à la gouvernance rénovée
1. La politique de réduction des produits phytosanitaires doit être portée pour un temps au niveau interministériel par Matignon et le SGPE
Votre rapporteur estime qu’au regard des enjeux présentés en première partie, et du fait de la nécessaire connexion avec d’autres grandes politiques publiques transversales, il importe que l’objectif de réduction des produits phytosanitaires soit, pour un temps, porté au plus haut niveau, par Matignon, afin de relancer une dynamique et de mettre un terme à l’incurie qui a trop longtemps prévalu sur ce sujet. À cet égard, le secrétariat général pour la planification écologique (SGPE) pourrait probablement jouer un rôle pour articuler efficacement la politique de réduction des produits phytosanitaires dans une politique globale qui inclurait la maîtrise du cycle de l’azote, la problématique de l’eau, etc, et pour intégrer les enjeux agricoles dans l’ensemble des enjeux de biomasse (cf. annexe).
Ce portage par la Première ministre est de nature à remédier à une critique relevée par les inspecteurs lors de leur audition ([322]) : « cette absence de vision globale ne permettait pas de mettre en cohérence des politiques publiques qui, malgré des objectifs quelque peu différents, pouvaient converger. Un pilotage stratégique était donc réellement difficile ».
Votre rapporteur se réjouit ainsi de constater que la nouvelle stratégie Écophyto 2030 qui doit être lancée à compter de début 2024 a été initiée sous l’égide de Matignon.
Il est par ailleurs indispensable que les ministres de l’écologie, de la recherche, de la santé, mais peut-être aussi de l’économie, voire de l’industrie, se sentent pleinement concernés par cet enjeu. La ministre déléguée auprès du ministre de la santé, chargée de l’organisation territoriale et des professions de santé, Mme Firmin Le Bodo, a plaidé, lors de son audition ([323]), pour la mise en place d’une instance interministérielle qui traiterait globalement des enjeux « une seule santé » (One health). Votre rapporteur estime que c’est une idée à creuser pour développer une vision globale et articulée des grandes politiques publiques en matière de santé environnementale.
Pour la mise en œuvre opérationnelle de la politique de réduction des produits sanitaires, le ministère de l’agriculture a vocation à rester chef de file. Il lui appartiendra ainsi de garantir la mise en œuvre effective de tous les moyens nécessaires à l’atteinte de l’objectif de réduction de 50 % porté au niveau interministériel.
2. Elle doit être articulée au niveau territorial par les Draaf, en lien avec l’échelon national
La réduction des produits phytosanitaires revêt une dimension éminemment territoriale. Les problématiques en termes d’usage des produits phytosanitaires sont très variables selon les conditions agro-pédoclimatiques, le type de cultures, les problématiques du territoire dans lequel elles s’insèrent, la proximité éventuelle de zones sensibles, etc.
Les crédits actuellement déployés pour réduire l’usage des pesticides transitent d’ailleurs d’ores et déjà, actuellement, par les acteurs du territoire. Cependant, il n’y a pas véritablement de chef de file territorial pour coordonner l’ensemble de ces actions. Les agences de l’eau jouent un rôle de premier plan, mais cette mission de coordination territoriale dépasse le cadre de leurs compétences, centrées autour de la préservation de la ressource en eau.
Votre rapporteur estime qu’en lien avec le rôle de chef de file reconnu au ministère de l’agriculture sur la politique nationale de réduction des produits phytosanitaires, il serait logique de reconnaître aux Draaf un rôle d’animation territoriale. Comme le souligne le rapport d’inspection interministériel, « les principales actions et cibles (évolution des pratiques des agriculteurs et des filières) étant sous la responsabilité du ministère de l’agriculture, le succès du plan Écophyto dépend largement de sa capacité à conduire le projet. Il importe donc que ce ministère soit en capacité de piloter efficacement ses opérateurs et ses services déconcentrés ». Les inspecteurs soulignent que l’on pourrait alors envisager de réinternaliser une partie du budget de la réduction des pesticides dans le budget de l’État, afin que les Draaf deviennent le principal financeur au niveau régional.
Votre rapporteur estime que ces options devront être examinées dans le cadre d’une refonte globale du périmètre et du contenu du plan Écophyto.
3. La maquette du plan Écophyto doit être simplifiée et retracer l’ensemble des financements déployés
Votre rapporteur estime qu’il n’est plus possible de concentrer les discussions interministérielles sur le « démonstrateur » Écophyto, c’est-à-dire sur l’enveloppe nationale de 41 millions d’euros, pour reprendre les termes de M. Olivier Thibault lors de son audition ([324]) :
« Le plan Écophyto et les 41 ou 70 millions d’euros sont des démonstrateurs, non des massificateurs. Ce plan a bien fonctionné en termes de démonstration, mais il ne fonctionne pas du tout en termes de massification. Il ne peut pas répondre à cet enjeu-là parce qu’il n’a pas été conçu pour cela. »
Comme le souligne Mme Sylvie Colas, secrétaire générale de la Confédération paysanne ([325]), « le plan Écophyto est souvent présenté de manière positive mais, dans la pratique, il touche seulement 3 000 agriculteurs sur un total de près de 400 000 ».
Désormais, le plan Écophyto sur lequel se concertent les différents ministères doit être le massificateur ; il doit ainsi porter sur l’ensemble des crédits déployés, et être directement articulé aux grands déterminants que sont la PAC, le PSN et les règles de marché.
Il faudra pour cela qu’un nouvel outil de pilotage soit élaboré, en reprenant le travail de recensement et de compilation qui avait été effectué en 2020 par M. Pierre-Étienne Bisch.
4. Passer d’une politique de moyens à une politique de résultats
L’examen des différentes actions conduites dans le cadre des plans Écophyto donne le sentiment que des moyens non négligeables ont été mis sur la table, pour des résultats parfois particulièrement discrets. L’impression générale d’un manque de redevabilité sur l’emploi des aides publiques reçues s’en dégage.
Le manque global d’évaluation des actions conduites dans le cadre de la politique de réduction des pesticides est un constat récurrent du rapport d’inspection interministériel précité, au point que ce dernier fait de la structuration de l’évaluation un axe majeur pour la suite du plan Écophyto : « le choix des cibles, l’analyse des indicateurs et l’évaluation des actions devraient constituer un axe particulier du plan Écophyto, autonome et animé par des acteurs indépendants, capables de conseiller les décisions politiques et d’évaluer leur mise en œuvre ».
À titre d’exemple, une certaine opacité a ainsi pu régner autour des financements dont ont bénéficié les chambres d’agriculture au titre du bulletin de santé du végétal (BSV). Le directeur général de l’OFB, M. Olivier Thibault, a souligné devant la commission d’enquête se préoccuper de cette question, en tant que financeur : « concernant par exemple le Bulletin de santé du végétal (BSV), il n’est pas choquant de savoir qui récupère l’argent versé dans le cadre du plan Écophyto. Et c’est compliqué, car beaucoup de gens surveillent les végétaux. Aujourd’hui, il est difficile pour les chambres d’agriculture de rapporter l’ensemble des intervenants de cette chaîne ».
M. Sébastien Windsor, président de Chambres d’agriculture France, a néanmoins expliqué que les règles de financement étaient en train d’évoluer, tout en avertissant contre une surcharge administrative qui serait associée à un niveau de justification trop important :
« Nous en avons débattu avec l’OFB. Je veux bien que nous enregistrions le temps exact passé par chaque conseiller, la parcelle qu’il a vue, l’heure à laquelle il est parti, le nombre de kilomètres qu’il a parcourus, le temps qu’il a passé sur la parcelle, le temps qu’il a mis pour revenir, etc. Pour chaque BSV régional, une trentaine d’acteurs réalise des observations. Si nous entrons dans ce niveau de justification, nous remettrons des documents de 3 000 pages et nous dépenserons plus d’argent public à comptabiliser qu’à réaliser. »
Si un juste équilibre doit être trouvé, il importe néanmoins que cette logique de redevabilité soit généralisée. Vis-à-vis de tous les acteurs en responsabilité pour le déploiement de la politique de réduction des produits phytosanitaires, il importe d’ajouter aux obligations de moyens des obligations de résultats. Ce point de vue est également exprimé dans le rapport d’inspection interministériel :
« Il est nécessaire de veiller à bien contractualiser avec les opérateurs choisis comme avec les principaux relais, les résultats attendus au regard des budgets alloués, ainsi que les éléments d’un reporting infra-annuel. À cet égard, les contrats d’objectifs et de moyens pourraient intégrer la conditionnalité des financements aux contributions des acteurs les plus importants, notamment pour le réseau des chambres d’agriculture et des instituts techniques. »
Le rapport d’inspection va même plus loin en suggérant d’imposer un principe d’additionnalité de nature à garantir l’engagement des acteurs :
« Le programme devrait financer des acteurs qui font la preuve par la mobilisation de leurs autres ressources que la réduction des PPP est leur priorité. Ce point vise à éviter l’effet de guichet : les bénéficiaires se refinancent grâce au programme, qui paie désormais des services ou des actions auparavant financées sur leurs ressources. Ce point concerne en particulier les chambres d’agriculture et les instituts techniques : leur mobilisation sur les objectifs Écophyto devrait être assurée à titre principal par leur stratégie, leurs projets d’établissements et leurs financements ordinaires. Mais aussi les ministères qui font financer des actions auparavant prises sur leur budget, tels les « avertissements agricoles » désormais remplacés par le BSV ».
Votre rapporteur ne peut qu’être favorable à la généralisation de ce principe, lequel s’inscrit logiquement dans le cadre d’une politique de réduction des produits phytosanitaires résolument tournée vers la massification, ce qui doit être aujourd’hui notre préoccupation.
5. Calibrer les moyens investis dans les politiques préventives en fonction des coûts de réparation prévisionnels
En quatrième partie, votre rapporteur a abordé la question des moyens à mobiliser pour impulser la transition écologique, via le déploiement des aides existantes et via la mobilisation de nouvelles sources de financement.
Il n’ignore pas que l’ampleur de la transition à opérer est telle que son coût est difficile à supporter si l’on raisonne « toutes choses égales par ailleurs ». Ce point a été très clairement souligné par M. Pierre-Marie Aubert, de l’IDDRI, lors de son audition ([326]) :
« Nous avons essayé d’évaluer les fonds supplémentaires qu’il faudrait mobiliser pour engager le monde agricole, en France, dans une transition bas-carbone et comportant moins de phytos. (…) Bon an, mal an, on arrive à 800 millions d’euros supplémentaires en Opex (dépenses d’exploitation), pour faire fonctionner les exploitations agricoles, indépendamment des investissements, et à 1 000 millions de plus en investissements annualisés. (…) À dépenses publiques constantes et à coûts constants pour le consommateur hors inflation, la possibilité d’engager la transition est assez faible. »
Votre rapporteur pense qu’il faut donc cesser de raisonner « toutes choses égales par ailleurs », en occultant complètement les coûts – environnementaux, sanitaires – des externalités négatives associées au recours massif aux produits phytosanitaires.
Il conviendrait d’instaurer une nouvelle comptabilité des dépenses publiques investies en faveur de la réduction des produits phytosanitaires en réintégrant dans les dépenses de prévention l’économie estimée sur les dépenses de réparation des externalités négatives de ces produits. Cela impliquerait, à l’évidence, de développer notre capacité à évaluer ces coûts indirects.
Une étude coréalisée par Le Basic en 2021 ([327]) illustre la difficulté à estimer les coûts de réparation :
« En France, d’après nos calculs, les différentes dépenses publiques induites par l’utilisation des pesticides – fonctionnement de la réglementation, dépollution de l’eau, soins des maladies du travail – dépassaient les 372 millions d’euros en 2017. Ce calcul a minima ne prend pas en compte certains impacts importants en partie liés aux pesticides, en raison de l’impossibilité de proratiser les causes de ces impacts, et donc les coûts associés : autres dépenses sanitaires que celles relatives aux maladies officiellement reconnues comme causées par les pesticides, dépenses liées à la protection et à l’érosion de la biodiversité, mesures palliatives de traitement de l’eau…sans oublier les soutiens publics à l’agriculture, qui permettent indirectement aux agriculteurs de financer leurs achats d’intrants. L’ensemble de ces dépenses s’élevait à 18,7 milliards d’euros en France en 2017. »
Votre rapporteur note que le caractère à la fois massif et difficile à apprécier des coûts globaux des pesticides était déjà souligné par le rapport d’inspection interministériel de 2021 (cf. encadré ci-dessous).
Votre rapporteur estime que l’investissement massif dans la transition qui pourra résulter de la mise en œuvre de cette nouvelle logique comptable devra, à l’évidence, s’accompagner d’une redevabilité de la part du monde agricole.
Source : Évaluation des actions financières du programme Écophyto, CGAAER, CGEDD, IGF, 2021.
6. Éléments de réflexion en vue d’une nouvelle maquette budgétaire
Notre commission n’a pas eu le temps d’évaluer l’ensemble des moyens utiles à un véritable "déverrouillage systémique". Votre rapporteur se risque néanmoins à un exercice prospectif dont la vocation est de susciter des propositions plus construites.
La conclusion provisoire est qu’en « bonne économie », le financement de la transition est réaliste: il est essentiellement une question de volonté et de justice dans la distribution des fonds publics et d’intégration d’une logique comptable novatrice par l’État : prévenir est plus économique que de réparer.
Nous avons, au fil de l’eau, identifié un certain nombre de besoins financiers dont le chiffrage doit être considéré comme indicatif.
| Recommandation | Coût estimé (en M€) |
| Création d’un fonds d’innovation agro-alimentaire | 250 |
| Création d’un fonds d’innovation production agricole | 250 |
| Consolidation des MAEC | 140 |
| Consolidation de l’agriculture biologique | 160 |
| Création d’un conseil agronomique universel | 70 |
| Effort de recherche (Atmo France, Anses, Inrae et instituts techniques agricoles) | 20 |
| Renforcement des contrôles douanes et DGCCRF | 10 |
| Expérimentation d’un fonds assurantiel pour les agriculteurs | ? |
| Besoin de financement total estimé | Entre 900 et 1 000 |
Il convient de noter que ce tableau ne rend pas compte de l’effort redistributif lié à la différenciation des aides directes en fonction du nombre d’actifs.
Le coût total de la transition, au vu de la nature des estimations et de la difficulté à calibrer les besoins d’une expérimentation d’un système assurantiel, peut être évalué dans une fourchette comprise entre 900 millions et 1 milliard d’euros de crédits annuels.
Si nous formons l’hypothèse d’un coût partagé de façon égale entre la collectivité et le monde agricole, nous pouvons explorer les pistes de ressources mobilisables pour chacune de ces parties.
● Pour le monde agricole, cela représenterait, à périmètre budgétaire constant, une réallocation de moins de 3 % des crédits totaux consacrés à l’agriculture:
Les pistes à explorer sont de trois ordres:
– Rééquilibrage du PSN (réformes des éco-régimes et du second pilier de la PAC) ;
– Mobilisation d’une part des crédits de défiscalisation, en ciblant les plus contre-productifs, comme ceux créant un mécanisme de surinvestissement massif dans la mécanisation et ne profitant qu’au décile le plus élevé des entreprises agricoles ;
– Augmentation de la RPD sous la réserve d’un retour à 100 % au bénéfice direct des agriculteurs.
De nombreux chercheurs, à l’image de M. Guyomard, que la commission d’enquête a auditionné, étudient l’option d’une taxation à 100 % des produits phytopharmaceutiques avec une redistribution organisée suivant différentes hypothèses (aide à l’hectare, ciblage sur les pratiques plus vertueuses…). Cela fait partie des hypothèses qui avaient été écartées en 2014 au profit de stratégies moins radicales. Mais en cas d’échec répétitif des problèmes publiques en matière de réduction des produits phytosanitaires, ce type d’options, visant à utiliser la taxation pour donner un signal-prix, reviendrait immanquablement dans le débat.
● Pour la part assumée par la collectivité, la moitié du chemin a été fait avec l’inscription d’un budget nouveau de 250 millions d’euros au titre de la planification écologique dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014.
Votre rapporteur estime que les 250 millions d’euros restants pourraient sans peine être trouvés au moyen d’un ciblage des mécanismes d’optimisation fiscale dans l’agro-fourniture et la grande distribution. Ce qui serait, somme toute, en cohérence avec la philosophie de notre rapport, d’embarquer l’ensemble de la chaîne de valeur dans le financement de la transition.
Cet effort peut par ailleurs être considéré comme un bon investissement de prévention au vu des coûts de réparation sans commune mesure qui incombent à l’État.
Au total, il apparaît que l’effort à fournir pour cette transition n’est pas hors de portée : 3 % de rééquilibrage social écologique au sein des crédits déjà dévolus à l’agriculture et le choix d’un investissement préventif supplémentaire par la collectivité.
C. Inscrire écophyto dans un horizon politique partagé
Le plan Écophyto 2030 doit s’inscrire dans un horizon politique. Votre rapporteur identifie pour cela trois engagements qui donnent force et cohérence à l’effort de réduction des usages et des impacts des produits phytopharmaceutiques.
Le premier est celui d’une grande loi foncière. Sans régulation, la poursuite du mouvement actuel de libération des terres qui résultera de la falaise démographique de l’agriculture au cours de la prochaine décennie ruinera tout espoir de transition agroécologique. L’accaparement des terres induit un appauvrissement social, économique et écologique. Sans justice foncière, il n’y aura pas de renouvellement des générations, il n’y aura pas de transition.
Au-delà des aménagements que nous suggérons dans le cadre du PSN, nous devons dès maintenant travailler à la nouvelle génération de la PAC. L’innovation majeure serait d’y associer une politique alimentaire. Une façon d’embarquer amont et aval de la production dans la mutation attendue, et de fixer des règles plus équitables en termes de partage de la valeur. Un moyen également de promouvoir une politique alimentaire centrée sur la santé publique. Un levier pour lutter contre la pauvreté, avec une politique alimentaire qui serait accessible à tous.
Enfin, la révolution agricole d’après-guerre a été une épopée moderniste et humaniste. Nous manquons encore aujourd’hui d’un récit culturel capable d’entraîner ensemble producteurs et consommateurs, urbains et ruraux. La question culturelle est trop méprisée par les politiques publiques. Ainsi la perception de ce qui est beau dans un champ ou un paysage est aussi importante que celle de ce qui est bon sur le plan culinaire. La chimie aura été une parenthèse d’un siècle, entre 1950 et 2050. Elle aura contribué à façonner un imaginaire de ce qui beau dans un champ et dans nos assiettes. De l’agronomie à la gastronomie, nous devons aujourd’hui raconter une nouvelle odyssée inclusive et pacifique.
VII. une urgence : la sanctuarisation des captages pour l’alimentation en eau potable
Votre rapporteur pense qu’il est indispensable de fournir un effort beaucoup plus important pour réduire voire supprimer l’usage des produits phytosanitaires dans certaines zones particulièrement sensibles. Il souhaite ainsi s’attarder plus longuement sur la question des captages pour l’alimentation en eau potable (AEP).
Le caractère préoccupant de la contamination des milieux aquatiques par les pesticides a été longuement exposé en première partie. Cette contamination a un impact direct sur l’accès à l’eau potable, qui est un enjeu de souveraineté absolument majeur. Les politiques publiques n’ont pas, à ce jour, pris la mesure de cet enjeu.
Comme le formule M. Olivier Thibault, « aujourd’hui, nous transmettons ou agrandissons des fermes dans des périmètres de captage avec des modèles agricoles qui ne sont pas compatibles avec la qualité de l’eau bue. Nous acculons collectivement les agriculteurs en n’assumant pas l’enjeu sanitaire et environnemental propre à certains secteurs ».
Il importe de changer résolument de braquet pour garantir la préservation de ces zones qui représentent environ 5 % de la surface agricole utile de la France.
A. La pollution des captages pour l’AEP : un enjeu d’ores et déjà très prégnant
Les captages d’eau sont les ouvrages de prélèvement qui exploitent une ressource en eau, superficielle – rivière, lac – ou souterraine – nappe phréatique. L’eau prélevée – appelée eau brute – sert notamment à la production d’eau potable après une étape de purification. On compte actuellement environ 35 000 captages utilisés pour l’alimentation en eau potable en France.
Cependant, comme le souligne un rapport réalisé par l’Office français de la biodiversité ([328]), « ce patrimoine se réduit du fait de l’abandon de certains équipements. Ainsi, sur la période 1980-2019, près de 12 500 captages d’eau potable ont été fermés. La première cause d’abandon incombe à la dégradation de la qualité de la ressource en eau (34 % des situations). »
Ainsi, sur cette période, 4 300 captages ont été fermés pour cause de pollution, avec une accélération très nette au fil du temps. Or, « parmi les captages abandonnés (...), 41 % le sont du fait de teneurs excessives en nitrates et pesticides.»
Il convient, à cet égard, de distinguer deux types de pollutions susceptibles d’affecter la qualité de l’eau des captages :
– Certaines sources de pollution peuvent être localisées dans l’espace, lorsque les rejets de substance ou de matière sont générés directement dans l’eau ou les milieux : c’est le cas par exemple des rejets directs d’une usine dans un cours d’eau, mais aussi lors d’un déversement accidentel et involontaire. La pollution générée par ces rejets est qualifiée de pollution ponctuelle ou accidentelle.
– La pollution diffuse : il s’agit d’une contamination des eaux par une substance indésirable dont l’origine n’est pas ponctuelle (comme le déversement accidentel d’hydrocarbures) mais issue d’une multitude de sources dispersées dans l’espace et dans le temps, difficilement identifiables. Ce type de contamination est par ailleurs susceptible de persister dans le milieu sur une période plus ou moins prolongée.
Si la problématique de la pollution de l’eau était initialement principalement appréhendée au regard des pollutions accidentelles, il existe aujourd’hui une préoccupation croissante au sujet des pollutions diffuses qui, à l’image des pesticides, sont bien plus difficiles à prévenir, dans la mesure où la source n’est pas clairement identifiée. Les statistiques rapportées ci-dessus montrent d’ailleurs qu’il s’agit du principal motif de fermeture des captages.
Si la fermeture des captages pollués a, pendant un temps, pu constituer une stratégie efficace pour maintenir la qualité de l’eau destinée à l’AEP, cette stratégie trouve ses limites en raison du réchauffement climatique, qui induit une réduction des masses d’eau disponibles. L’ensemble des directeurs des agences de l’eau auditionnés par la commission d’enquête ont souligné ce problème :
« Nous avons ce problème d’abandon régulier de captages d’eau potable. Je peux vous donner quelques chiffres pour le bassin Seine-Normandie. Nous avons plus de 6 800 points de prélèvement destinés à l’alimentation en eau potable. En 2022, plus de 1 700 de ces points de prélèvement avaient dû être abandonnés. Environ 40 % des abandons sont liés à des pollutions diffuses d’origine agricole. Tous ces abandons de captage nous privent de ressources en eau pour l’alimentation en eau potable, alors que l’eau sera de moins en moins disponible, notamment en période estivale, pour les différents usages » ([329]).
« Premièrement, l’outil des fermetures de captages pour des problèmes de qualité est aujourd’hui fragile en raison de cette question des quantités. J’ai en tête quelques communes en rupture d’alimentation potable en 2022, parce qu’on avait dû abandonner quelques années auparavant des captages qui n’étaient pas disponibles. La facilité que nous pouvions avoir il y a cinq ou dix ans à fermer les captages pollués ne sera plus la règle à l’avenir, parce qu’on se heurte aux limites de notre capacité à fournir l’eau en quantité suffisante » ([330]).
B. Une approche curative privilégiée, des dispositifs préventifs mous ou peu utilisés
1. La mise en place de dispositifs dédiés à la prévention des pollutions diffuses
Au fil des années, de nombreux outils ont été mis en place pour protéger les captages pour l’alimentation en eau potable.
a. Des périmètres de protection plutôt établis pour lutter contre les pollutions accidentelles
Le plus ancien des dispositifs réglementaires de protection des captages pour l’AEP est celui des périmètres de protection du captage (PPC) rendu obligatoire par la loi du 16 décembre 1964 ([331]) pour tous les nouveaux captages et étendu à l’ensemble des captages existants par la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 ([332]), via l’article L. 1321-2 du code de la santé publique).
Ces périmètres sont principalement destinés à assurer la protection de la ressource prélevée vis-à-vis de pollutions ponctuelles et accidentelles susceptibles de survenir dans le voisinage immédiat du captage, à assurer un contrôle des activités, notamment celles classées au titre d’ICPE (installations classées protection de l’environnement). Dans certains cas, ils peuvent aussi comporter des dispositions pour se prémunir contre les pollutions diffuses menaçant directement le captage.
Sur la base d’une étude du contexte hydrogéologique (et/ou hydrologique) fournie par la collectivité, les périmètres de protection sont délimités après avis d’un hydrogéologue agréé en matière d’hygiène publique. La délimitation de ces périmètres et les prescriptions adoptées, afférentes aux différents périmètres, sont fixées après enquête publique dans un arrêté préfectoral de déclaration d’utilité publique (DUP). L’instruction administrative de cette procédure est assurée par les agences régionales de santé (ARS).
Différents périmètres de protection sont mis en place :
– le périmètre de protection immédiat (PPI) : il correspond à l’environnement proche du point d’eau. Il est acquis par la collectivité en pleine propriété, est clôturé et toute activité autre que celle de l’entretien de l’ouvrage y est interdite.
– le périmètre de protection rapprochée (PPR) : il correspond à la zone qui influence le plus la qualité des eaux captées. Son but est de protéger le captage des risques de pollution de proximité. Les différentes activités sont réglementées voire interdites dans ce périmètre.
– le périmètre de protection éloignée (PPE) : ce périmètre est facultatif. Il peut renforcer la protection du captage notamment vis-à-vis des substances chimiques. Les activités ou les stockages à risque peuvent être réglementés à l’intérieur de ce périmètre.
b. La prise en compte des pollutions diffuses au sein des aires d’alimentation des captages : les ZSCE
Pour protéger les captages d’eau potable des pollutions diffuses, il est souvent nécessaire de compléter les périmètres de protection délimités au titre du code de la santé publique par des actions de prévention, censées maintenir un coût du service public d’alimentation en eau potable raisonnable, en limitant les traitements de l’eau pour la rendre potable et les travaux supplémentaires d’interconnexion ou de recherche de nouvelles ressources.
À partir de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 ([333]), la prise en compte des problématiques de pollutions diffuses s’est ainsi traduite par la mise en place de mesures de protection sur un nouveau périmètre dénommé l’aire d’alimentation du captage (AAC).
Sous cette appellation sont alors considérées l’ensemble des surfaces contribuant à l’alimentation du captage ou, autrement dit, l’ensemble des surfaces où toute goutte d’eau tombée au sol est susceptible de parvenir jusqu’au captage, que ce soit par infiltration ou par ruissellement. En vertu de cette définition, la délimitation de l’AAC doit a minima inclure les différents niveaux de périmètres de protection et venir s’articuler avec les dispositifs de protection déjà existants de manière cohérente et complémentaire – des actions de lutte contre les pollutions diffuses étant parfois déjà incluses dans les prescriptions du PPR. L’articulation de ces différents périmètres est bien illustrée par le schéma ci-dessous :
Source : conseil départemental de Côte d’Or.
Pour agir contre ces pollutions diffuses au sein des aires d’alimentation des captages, la loi sur l’eau et les milieux aquatiques susmentionnée instaure le dispositif des zones soumises à contrainte environnementale (ZSCE).
Concrètement, sur une partie de l’aire d’alimentation du captage considérée comme sensible, une ZSCE peut être mise en place par le préfet, à la demande de la collectivité gestionnaire. Elle implique l’élaboration d’un programme d’actions visant à limiter les engrais et pesticides dans cette zone, avec des objectifs précis. Fondé sur des actions volontaires, ce programme est mis en œuvre par la collectivité gestionnaire, sous le contrôle des services de l’État, pendant trois ans. Si, au terme de cette période, le bilan n’est pas concluant, certaines actions peuvent devenir obligatoires.
Il convient de noter qu’en application de la directive cadre sur l’Eau (DCE) et du code de l’environnement, les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) comprennent, pour chaque bassin hydrographique, une liste des captages dont la qualité est dégradée par les pollutions diffuses. On en compte actuellement environ 1100, qui sont considérés comme prioritaires pour la mise en œuvre d’un plan d’action à l’échelle de l’aire d’alimentation, au regard des critères suivants :
– Qualité de la ressource (concentration en nitrates supérieure à 40 mg/l ; concentration en pesticides est supérieure à 0,05 µg/l) ;
– Caractère stratégique de la ressource (ressources de substitution, population desservie, aménagements envisagés) ;
– Opportunité (existence d’un plan d’action, capacités de la collectivité, etc.).
c. Les obligations réelles environnementales (ORE)
L’article 72 de la loi pour la reconquête de la biodiversité ([334]) de 2016 a créé un nouvel outil juridique, codifié à l’article L. 132-3 du code de l’environnement, les obligations réelles environnementales (ORE). Dans le cadre d’un contrat conclu avec une collectivité, le propriétaire d’un bien immobilier met en place une protection environnementale attachée à son bien, pour une durée pouvant aller jusqu’à 99 ans. Dans la mesure où les obligations sont attachées au bien, elles perdurent même en cas de changement de propriétaire. La finalité du contrat doit être le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d’éléments de la biodiversité ou de services écosystémiques.
Concrètement, dans le cadre de ces ORE, la collectivité peut contractualiser avec le propriétaire d’un terrain situé au sein d’une aire d’alimentation de captage, pour décider de la gestion de ce bien, en particulier sur le plan agricole, en contrepartie d’une indemnisation.
d. Le droit de préemption sur les surfaces agricoles
Le droit de préemption en vue d’assurer la protection de la ressource en eau potable existe sur le fondement de l’article L. 1321-2 du code de la santé publique depuis 2004. L’article L. 211-1 du code de l’urbanisme prévoit ainsi un droit de préemption urbain dans les zones urbaines situées dans le périmètre de protection rapprochée d’un captage.
Les lois « Engagement et proximité » de 2019 ([335]) et « 3DS » de 2022 ([336]) sont venues compléter cet arsenal en créant un droit de préemption sur les surfaces agricoles, sur tout ou partie d’une aire d’alimentation des captages.
En vertu des articles L. 218-1 à L. 218-14 du code de l’urbanisme, le droit de préemption est instauré par arrêté préfectoral à la demande des communes ou EPCI compétents pour la gestion de la ressource en eau destinée à la consommation humaine. Dans cette situation, en cas de vente d’un terrain agricole dans la zone concernée, la collectivité aura deux mois pour décider d’acquérir le terrain. Une fois propriétaire, elle devra rédiger un cahier des charges et faire un avis d’appel à candidatures pour vendre ou louer la parcelle préemptée.
e. Les plans de gestion de la sécurité sanitaire des eaux (PGSSE)
La nouvelle directive européenne eau potable adoptée en 2020 ([337]) introduit de nouvelles obligations pour développer les actions préventives en vue de préserver la qualité de l’eau destinée à la consommation humaine. En particulier, elle impose la mise en place, par la collectivité, de plans de gestion de la sécurité sanitaire des eaux (PGSSE), au plus tard en juillet 2027, voire en janvier 2029, selon le périmètre couvert.
Le PGSSE est une démarche globale d’amélioration continue de la qualité des eaux, qui se nourrit de toutes les connaissances actuelles ou à venir dont dispose un exploitant sur ses réseaux et installations. Outre les exigences réglementaires actuelles, l’exploitant d’un service d’eau potable doit en effet prendre en compte l’ensemble des éléments susceptibles de conduire à une dégradation du service. Par exemple, dans le contexte de changement climatique, les épisodes de sécheresse ou de fortes précipitations doivent être appréciés afin d’en atténuer les impacts. De même, la vulnérabilité des installations vis-à-vis des actes de malveillance doit être évaluée et prise en compte dans les modalités de surveillance des installations.
L’élaboration de ces PGSSE suppose un travail technique important, ce qui justifie que des délais assez larges aient été laissés aux collectivités.
2. Des dispositifs globalement insuffisants ou peu utilisés
Il ressort des deux auditions des agences de l’eau conduites par la commission d’enquête ([338]) qu’en dépit de cette variété d’outils réglementaires, la protection des captages est insuffisante aujourd’hui, s’agissant en particulier des pollutions agricoles.
a. Des actions incitatives privilégiées
Il convient en premier lieu d’insister sur le fait que les agences de l’eau et les collectivités en charge de ces captages privilégient souvent des actions incitatives à destination des agriculteurs de la zone (Maec, PSE, etc.). M. Marc Hoeltzel, directeur général de l’agence de l’eau Rhin-Meuse, a bien souligné qu’il s’agissait de la modalité d’intervention première :
« Je pense que notre premier axe d’intervention est commun à l’ensemble des agences de l’eau. Nous développons des plans d’action sous l’égide des collectivités, qui sont au centre du jeu, en ce qu’elles ont la responsabilité de la protection et de la gestion de leurs captages. Il s’agit de faire en sorte qu’elles puissent être dotées de moyens d’animation afin d’aller au-devant des acteurs agricoles et de mettre en place des changements de pratiques pour garantir la protection préventive des captages. C’est un premier volet purement incitatif. Nous accompagnons par ailleurs les acteurs agricoles dans les changements de pratiques. »
b. Des dispositifs réglementaires inégalement utilisés
– Les périmètres de protection des captages sont loin d’être systématiquement définis, comme l’atteste le rapport de l’OFB ([339]) :
« En 2019, 76,5 % des captages actifs (représentant près de 85 % des débits autorisés) sont protégés et une procédure administrative d’instauration d’une protection est engagée pour 13 % des captages (12 % des débits). 77 % des captages en eaux souterraines font l’objet d’une protection, contre 64 % pour les captages en eaux de surface. La majorité des captages non protégés ou à abandonner se situe dans le sud, le centre-ouest et le pourtour sud de l’Île-de-France. »
Par ailleurs, M. Marc Hoetzl met en avant des difficultés avec les agences régionales de santé pour mettre en place ces périmètres de protection, dans la mesure où ils ont plutôt été conçus pour lutter contre les pollutions diffuses :
« Sur le périmètre rapproché (…), nous rencontrons déjà des difficultés avec l’ARS, rien que pour imposer la couverture des sols. Ça tient simplement à la manière dont le code de la santé publique est libellé. On parle de « pollution accidentelle » pour édicter les périmètres de DUP. D’ailleurs, c’est l’acception qui est mise en œuvre par les hydrologues agréés lorsqu’ils définissent un périmètre. On peut tout à fait se rejoindre sur le fait qu’on est plutôt sur de la prévention de la pollution diffuse agricole. Dans l’absolu, ce sont deux notions radicalement différentes. Les périmètres ne sont pas définis de la même manière. »
– L’outil de la ZSCE repose sur une initiative du préfet ; l’expérience montre qu’il n’est pas toujours enclin à le mobiliser, en particulier lorsque d’autres enjeux, notamment économiques, entrent en ligne de compte, comme le souligne M. Thierry Vatin :
« On pourrait très bien définir une zone soumise à contraintes environnementales avec un cahier des charges très ambitieux et très exigeant. Pour autant, les préfets ne l’ont pas fait à ce jour. (…) Les collectivités et les préfets essaient d’aider et d’inciter depuis des années, mais n’osent pas faire pression sur les revenus agricoles en appliquant les outils de la ZSCE. D’ailleurs, il faudrait un cahier des charges très ambitieux pour passer à un très bas niveau d’intrants. Sur un secteur de 500 à 1 000 hectares, le rendement agricole chuterait énormément. Le sujet est donc aussi celui de l’impact économique. D’où l’hésitation des préfets. »
D’ailleurs, pour mettre en place une ZSCE, encore faut-il, au préalable, avoir défini l’aire d’alimentation du captage à laquelle elle a vocation à s’appliquer. Or, c’est loin d’être le cas général, comme le souligne également M. Vatin :
« Il faut savoir que la moitié [des captages] n’ont toujours pas de définition de périmètre d’alimentation. Pour ceux qui en ont une, la moitié d’entre eux n’ont pas de plan de gestion. Pour ceux qui en ont un, la plupart de ces plans de gestion ne sont pas à la hauteur de l’enjeu. Je pense qu’il s’agit maintenant de prendre les choses un peu plus au sérieux. Ce sont les collectivités qui sont compétentes et responsables de la protection des captages. »
Enfin, le cadre réglementaire de la ZSCE est probablement trop faible pour répondre pleinement à l’enjeu sur certaines zones, comme le souligne M. Guillaume Choisy, directeur général de l’agence de l’eau Adour-Garonne :
« Le système ZSCE n’est probablement pas assez contraignant pour permettre une adéquation entre le régalien et les politiques d’intervention des agences. Je ne suis pas certain qu’une augmentation importante de nos aides apporterait plus de résultats. Ce n’est pas une question d’aides, mais d’ambition du cadre réglementaire pour limiter les impacts des produits phytosanitaires. »
– Les ORE sont des outils intéressants mais encore faiblement déployés, comme en témoigne M. Marc Hoetzl :
« Cela se développe de plus en plus avec les collectivités et ça répond à un frein qu’on rencontre souvent dans le monde agricole, qui est la maîtrise du foncier. Je pense qu’une incitation fiscale pourrait être pensée afin que les collectivités utilisent cet outil ORE plus naturellement. »
– Le droit de préemption sur les terres agricoles semble n’avoir encore jamais été mis en œuvre. Il ne peut être activé que lorsqu’un producteur situé sur l’aire d’alimentation décide de vendre son terrain, ce qui constitue une limite importante.
c. Un constat globalement très mitigé
Le constat d’échec est clairement posé par M. Thierry Vatin, qui est confronté, sur son territoire, à des grandes cultures intensives qui occupent 85 % de la SAU :
« Malgré les politiques Écophyto, qui datent de 2008, nous constatons une augmentation assez forte des quantités de pesticides dans le bassin. Le plus inquiétant, c’est que c’est aussi le cas pour des substances CMR. J’en veux pour preuve que les recettes de la redevance pour pollution diffuse (RPD) sont passées de 2 à 8 millions d’euros, soit une augmentation de 300 %.
L’agence de l’eau mène depuis une quinzaine d’années une politique très engagée sur les captages. Il s’agit de faire de l’accompagnement. Les aides de l’agence sont très conséquentes. Nous avons même payé la délimitation des périmètres des aires d’alimentation de captage afin que tous ces périmètres soient définis. Nous avons payé tous les diagnostics multi-pression, tous les animateurs ainsi que les chambres d’agriculture, pour faire de l’accompagnement de groupes d’agriculteurs, dans le cadre de groupements d’intérêt économique et environnemental (GIEE). Nous finançons également toutes les mesures agro-environnementales (Maec).
Je pourrai vous communiquer un rapport d’évaluation. Sur les dix dernières années, l’agence de l’eau a dépensé 50 millions d’euros. Pour autant, le résultat est quasi nul. Au mieux, ça a permis de maintenir le niveau de pollution de certains captages. En revanche, on note une aggravation de la pollution en nitrates et en pesticides dans d’autres captages. »
M. Guillaume Choisy partage ce constat : « En fait, on n’a quasiment rien fait. Les captages les plus urgents sont ceux du Grenelle de l’environnement. Parfois, la délimitation du périmètre a à peine été faite. Dans la plupart des cas, il n’y a pas eu de plan d’action. Voilà la situation au niveau national. Certes, ça s’est énormément accéléré depuis trois ou quatre ans. Mais je ne suis même pas certain qu’on soit à la hauteur du débat. »
Des résultats plus sensibles ont néanmoins pu être atteints sur certains territoires avec des enjeux différents, à l’image du bassin Adour-Garonne, où l’on « constate des baisses assez significatives, d’environ 7 % au total, et de près de 45 % pour les CMR1 », grâce à une conditionnalité des aides à l’établissement de ZSCE – « autrement dit, il n’y a pas d’aides publiques de l’agence si le système ZSCE n’est pas activé par l’État ». Mais M. Choisy souligne que ces résultats demeurent très en-deçà des enjeux.
3. Une approche curative de plus en plus intenable
Si les actions de prévention restent largement en-deçà de ce qui serait nécessaire, c’est aussi parce que l’approche curative a, jusqu’à aujourd’hui, été considérée comme un moyen valable de gérer les pollutions diffuses. Il ne serait pas indispensable de prévenir les pollutions, dans la mesure où nous avons les moyens de dépolluer. Les excès de cette approche curative, portée notamment par les ARS, ont été bien décrits par les directeurs généraux des agences de l’eau, lors des auditions. M. Guillaume Choisy alerte ainsi :
« Je voudrais revenir sur une alerte que j’ai déjà eu l’occasion de faire. Nous avons tendance à tout miser sur le traitement de l’eau – en particulier les ARS. En Nouvelle-Aquitaine et en Occitanie, les ARS se rendent bien compte des limites du traitement et défendent aujourd’hui des mesures préventives. Même avec les systèmes de traitement les plus avancés technologiquement, on ne parvient plus à traiter de manière satisfaisante ou à des coûts satisfaisants les molécules chimiques dans l’eau potable. »
L’approche curative a ainsi d’ores et déjà trouvé ses limites. Elles sont techniques – on n’arrive plus systématiquement à dépolluer de manière satisfaisante – mais aussi économiques. En effet, les traitements pour dépolluer l’eau coûtent cher, et se traduisent, très directement, par une augmentation du prix facturé aux consommateurs. Les installations de dépollutions représentent des investissements considérables, notamment en zone rurale, et elles supposent en outre des coûts de fonctionnement d’autant plus substantiels que les pollutions sont importantes.
Une instruction du Gouvernement datée de 2020 ([340]) souligne ainsi que « si l’eau distribuée pour la consommation humaine est globalement de bonne qualité en France, grâce notamment aux traitements mis en place, les ressources en eau des captages sont encore trop souvent contaminées par les pollutions diffuses. Fermer des captages contaminés ou traiter l’eau ne constituent pas des solutions pertinentes. Le coût estimé du traitement induit par ces pollutions pour rendre l’eau potable est en effet compris entre 500 millions d’euros et 1 milliard d’euros par an. La priorité doit donc être donnée à la protection des captages. »
En réponse à une demande de votre rapporteur, M. Nicolas Chantepy a apporté les éléments de précision suivants :
« Les traitements préconisés par la Direction Générale de la Santé sont ceux permettant la rétention physique des produits : adsorption sur filtre à charbon actif ou filtration membranaire. Au vu des travaux conduits ces dix dernières années sur le coût de tels traitements, on peut dire que ce traitement des pesticides représente un surcoût du prix du m3 de l’ordre de 30 à 45 % ».
M. Guillaume Choisy souligne ainsi que malgré des aides aux investissements assez importantes, « pour des systèmes d’osmose inversée, de filtrage charbon, d’ultraviolets, etc., (…) nous ne parvenons pas à maîtriser le prix de l’eau. L’enjeu pour les collectivités locales est d’avoir de l’eau, mais aussi un prix qui reste convenable. Le problème, c’est que le coût de fonctionnement est rédhibitoire, notamment pour les zones rurales. En ne traitant pas le problème à la source, mais seulement par les traitements, on crée un problème d’équité d’accès à l’eau potable. »
Votre rapporteur estime que toutes ces alertes sont suffisamment claires et fortes pour qu’un niveau de priorité très important soit accordé à la réduction drastique, à court terme, de l’usage des pesticides dans les aides d’alimentations des captages.
C. Se donner les moyens d’une suppression des pesticides dans les aires d’alimentation, une urgence
Face à ces constats alarmants, votre rapporteur estime qu’il est urgent de changer de méthode. Il partage en cela l’avis de M. Thierry Vatin : « il s’agit de passer d’une politique de moyens, d’incitation et d’accompagnement à une politique de résultat. Nous disons clairement aux collectivités responsables des captages : « S’il n’y a pas de baisse de pression significative, l’agence de l’eau ne paiera pas le curatif. »
M. Guillaume Choisy a également exprimé ce sentiment d’urgence : « Il existe un certain nombre d’outils, mais qui restent sur le volontariat avec une activation au cas par cas. Or, il convient d’avoir une massification compte-tenu des enjeux. »
La situation actuelle ne peut en effet pas perdurer car elle deviendra rapidement insoutenable : la pression chimique sur les masses d’eau ne faiblit pas et le changement climatique va inéluctablement aggraver cette problématique.
1. Le plan « Eau » du Gouvernement : l’amorce d’une réponse
Dans le cadre de la planification écologique, le Gouvernement a présenté le 30 mars dernier un « plan d’action pour une gestion résiliente et concertée de l’eau ». Ses 53 mesures visent à répondre à trois enjeux majeurs : sobriété des usages, qualité et disponibilité de la ressource.
La protection des aires d’alimentation des captages contre les pollutions diffuses est présentée comme un axe important de ce plan. Pour atteindre cet objectif, le Gouvernement met en avant les mesures suivantes :
– généralisation des plans de gestion de la sécurité sanitaire des eaux (PGSSE ; cf. supra) d’ici juillet 2027 ;
– dans le cadre de la loi d’orientation et d’avenir agricole à venir, priorisation de l’installation des agriculteurs s’inscrivant dans une démarche agro-écologique ;
– limitation des usages des intrants dans ces aires dans le cadre de la stratégie Écophyto 2030 ;
– revalorisation des MAEC et des aides à la bio financées par les agences de l’eau à hauteur de 50 millions d’euros par an ;
– prolongation de l’expérimentation des paiements pour services environnementaux (PSE) à hauteur de 30 millions d’euros par an ;
– aide à l’acquisition foncière des collectivités à hauteur de 20 millions d’euros par an ;
– automaticité des mesures de gestion mises en place par le préfet en cas de dépassement des exigences de qualité sur l’eau potable ;
– aide à la mise aux normes des stations d’épuration à hauteur de 50 millions d’euros par an.
2. Aller plus loin encore dans l’obligation de résultats
Votre rapporteur estime que l’ensemble de ces mesures vont dans le bon sens ; il appelle à leur mise en œuvre sans délai.
Il estime néanmoins que la logique incitative continue à irriguer ce plan de manière principale. L’État met des moyens sur la table, c’est nécessaire et utile, mais comment garantir que nous allons sortir du constat d’échec actuel, que ces moyens vont enfin permettre de changer la donne ? Il ne s’agit pas seulement d’améliorer la situation actuelle, mais de la transformer.
Les aires d’alimentation des captages doivent devenir, à court terme, des zones sanctuarisées de la pollution aux pesticides, où seules sont permises des cultures à bas intrants. Pour être plus précis, et après concertation avec plusieurs acteurs directement concernés par ces enjeux, votre rapporteur estime que la zone « sanctuarisée » devrait correspondre à l’ensemble des périmètres de protection rapprochée (PPR), qu’il conviendrait dès lors de généraliser, ainsi qu’aux aires d’alimentation des captages portant sur des nappes d’eau souterraines – lesquelles sont nettement plus limitées en superficie que celles des cours d’eau. Cela représente, au total, environ 5 % de la surface agricole utile de la France.
Pour parvenir à cet objectif, votre rapporteur estime que l’arsenal réglementaire à la disposition des acteurs locaux doit être encore complété et affermi. Il conviendrait en particulier :
– d’imposer la généralisation des ZSCE en rehaussant le niveau d’exigences des plans d’action qui leur sont associés. Votre rapporteur estime que la logique « pas d’aides publiques sans ZCSE », qui prévaut déjà dans certains bassins, doit être généralisée. Cela implique, à l’évidence, que l’ensemble des périmètres des aires d’alimentation de captages soient définis dans un délai très bref. Il conviendra, le cas échéant, d’apporter un appui en ce sens aux collectivités.
Votre rapporteur rejoint en cela M. Thierry Vatin, directeur général de l’agence de l’eau Artois-Picardie : « Je pense qu’il faudrait avant tout imposer les aides SCE partout. Ça dissiperait les éventuelles hésitations des préfets. On pourrait mettre en place des zones soumises à contraintes environnementales de façon obligatoire et sur des périmètres assez larges, c’est-à-dire des périmètres de zones vulnérables, et pas simplement sur le périmètre rapproché. Et ce, avec une obligation de très forte baisse d’intrants. Ça ne laisserait plus matière à discussion (…). »
Il conviendrait probablement, dans ce contexte, de réfléchir à un dispositif d’indemnisation des pertes d’exploitations induites par le changement de pratiques dans le cadre de la ZSCE. M. Vatin indique avoir débuté ce travail au niveau de son bassin : « Avec le préfet de bassin, celui de la région et la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (Draaf), nous avons engagé un travail qui devrait aboutir à des mesures de compensation de pertes d’exploitation à très haut niveau. »
– d’inscrire systématiquement la problématique de la prévention des pollutions liées aux produits phytosanitaires au sein des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ;
– d’accentuer le travail en commun, au niveau local, entre le ministère de la santé (ARS) et celui de l’écologie (agences de l’eau) pour garantir une convergence de vues sur les enjeux liés à la prévention des pollutions diffuses ;
– de compléter le droit de préemption sur les terres agricoles mis en place en 2019 et 2022 par un droit d’expropriation, mobilisable dans la situation où l’ensemble des autres dispositifs disponibles (incitations, ZSCE, etc.) n’auraient pas produit les résultats escomptés.
pour conclure : plaidoyer pour l’agronomie comme science du vivant
En guise de conclusion, votre rapporteur souhaite laisser la parole à Jean Boiffin, agronome, qui a été un des co-auteurs du rapport Agroécologie et pesticides, les champs du possible remis au Premier ministre en 2014.
Il a par ailleurs contribué à un ouvrage intitulé La fabrique de l’agronomie, de 1945 à nos jours ([341]), publié en 2023, dont voici un extrait de la conclusion, que votre rapporteur fait entièrement sienne :
« L’agronomie du futur est en soi le sujet d’un autre ouvrage, et nous n’avons pas prétention à l’aborder ici de façon substantielle. L’exercice de réflexion prospective s’est d’ailleurs beaucoup développé ces dernières années dans les sphères de recherche-développement, tout particulièrement en ce qui concerne l’agronomie. Nous ne pouvons cependant éluder la question de savoir si les processus d’évolution que nous avons mis en lumière dans cet ouvrage sont de nature à favoriser l’avènement de cette agronomie du futur, ou s’ils doivent être complétés ou abandonnés au profit d’autres dynamiques scientifiques et techniques. Par exemple, l’« écologisation de l’agriculture », dont la nécessité est proclamée de toutes parts, implique-t-elle une refondation de l’agronomie ? Du fait même de l’étendue qu’elle a acquise, et en raison des diverses transitions auxquelles est confrontée l’agriculture – climatique, alimentaire, écologique, mais aussi numérique, énergétique, démographique, sans oublier la transition dans les habitats et modes de vie –, l’agronomie est aujourd’hui en chantier sur de nombreux fronts de recherche et d’innovation. Pour ne prendre qu’un seul exemple, elle est encore loin d’avoir apporté une contribution suffisamment étendue, consistante et précise du point de vue technique, à la protection intégrée des cultures. Plus globalement, et sans doute avant tout, faute d’un ancrage encore suffisamment puissant au sein du développement agricole, l’agronomie reste déséquilibrée, avec une composante technologique encore sous-développée par rapport à l’étendue des connaissances acquises et aux capacités de compréhension et de prédiction du fonctionnement des agroécosystèmes auxquelles les agronomes sont parvenus. En corollaire, l’agronomie apparaît en retard sur d’autres disciplines technologiques – par exemple le génie agro-alimentaire – sur la voie de l’ingénierie réverse, qui part des objectifs à atteindre pour concevoir les systèmes, itinéraires et processus de production. Nul doute qu’une partie de ce retard soit due à la complexité infiniment plus grande de la démarche lorsqu’elle porte sur un espace cultivé plutôt que sur une usine. Se conjuguant à d’autres facteurs (facilité apparente des démarches de test comparatif, tendance des chercheurs au repli académique, « verrouillage » des processus d’innovation qui focalise l’appareil de recherche- développement vers le recours aux intrants industriels plutôt que les systèmes de culture alternatifs, etc.), cette difficulté a induit un certain attentisme des agronomes en matière d’innovation technique. L’émergence de nouveaux régimes d’innovation est à cet égard un facteur de revitalisation, à condition qu’il soit irrigué par une véritable ambition scientifique et explicative, et ne favorise pas le recours à des solutions toutes faites – agriculture de conservation, permaculture, agroforesterie, etc. Malgré les idéaux agroécologiques dont ils se réclament, ces « paquets techniques » plus ou moins normatifs auraient vis-à-vis du développement de l’agronomie un caractère tout aussi nocif que l’approche phytotechnique sur laquelle ont été fondées la Révolution verte, puis l’intensification forcenée du début des années 1980.
Si on se réfère à l’état de l’art de l’agronomie tel qu’il a pu être établi dans les articles et ouvrages de synthèse récents, l’écologisation de l’agronomie apparaît principalement comme une nouvelle avancée, avec son lot de remises en cause de paradigmes dépassés et d’assimilation de notions inédites, notamment en provenance de l’écologie, plutôt que comme une remise en cause radicale des acquis. En tout état de cause, elle ne suffira pas à doter l’agronomie de toutes les capacités nouvelles d’analyse, de prédiction et d’innovation que requièrent les défis auxquels elle est confrontée. Sans tenter d’en faire l’inventaire, nous ferons ici état de deux aspects qui nous semblent nécessiter de véritables sauts qualitatifs, tant sur le plan des méthodes que des connaissances.
Le premier concerne la spatialisation de l’agronomie, qui va jusqu’à considérer le territoire comme objet d’étude et niveau d’organisation privilégiés. Plusieurs chapitres de cet ouvrage ont fait état de la prise en compte des processus spatiaux comme avancée majeure de l’agronomie, intervenue à partir de la fin des années 1980, et concomitante de la prise en charge des enjeux environnementaux. Par la suite, cet impératif n’a cessé de se confirmer, en s’appliquant à des thèmes de plus en plus nombreux, en particulier à l’analyse et à la prévention de la propagation des bioagresseurs dans le cadre de la protection intégrée des cultures. Aujourd’hui, il apparaît que la répartition spatiale des systèmes de culture, et plus généralement l’agencement spatial de l’ensemble des composantes de l’espace rural est, quel que soit le thème environnemental considéré, un déterminant majeur à prendre en compte. Mais une part importante de ses effets et de leurs interactions est insuffisamment connue – si ce n’est sur des points particuliers comme l’érosion des sols et la préservation de la ressource en eau, bénéficiant d’une longue accumulation de travaux – pour en faire un levier global de gestion et d’aménagement multifonctionnels de l’espace, par exemple pour fournir les bases d’un raisonnement agroécologique de l’aménagement agricole et forestier, qui s’est substitué au remembrement. La conséquence en est que l’agronomie est quasi absente de la plupart des procédures relevant du développement territorial, au profit d’injonctions globales et approximatives quant à leurs impacts : mise en œuvre de l’agriculture biologique, replantation des haies, promotion des circuits courts, etc. La difficulté à insérer un raisonnement agronomique dans ces projets est liée à leur caractère multifonctionnel, puisqu’il faut appréhender simultanément divers types d’activités, dont les impacts ne répondent pas nécessairement de la même façon à la configuration spatiale des systèmes de culture. L’avènement d’une agronomie « du paysage », capable d’apporter une contribution reconnue et sollicitée au développement territorial, nous semble impliquer un investissement cognitif et technologique inédit, sur toutes les interactions spatiales que met en jeu le fonctionnement des agroécosystèmes, sur les méthodes qui permettent de les appréhender, sur les modèles à utiliser pour les comprendre et les prévoir, sur les systèmes collectifs qui en assurent la plus ou moins bonne gestion sociale et politique – y compris la coordination des innombrables réglementations sectorielles qui encadrent désormais l’activité agricole –, enfin sur les démarches d’accompagnement appropriées. On entrevoit ainsi des interactions inédites entre agronomie et sciences économiques, juridiques et politiques.
Le deuxième aspect procède plus spécifiquement de la conjonction entre enjeux environnementaux et enjeux alimentaires, elle-même liée à la concomitance entre changement climatique, crise de biodiversité, croissance démographique et transition des régimes alimentaires. En tant que premier maillon de la chaîne alimentaire humaine, du fait de son emprise spatiale, et en raison de l’intensité des impacts écologiques et environnementaux qu’elle exerce et qu’elle subit, l’agriculture est à la charnière de ces enjeux, notamment à travers les activités de production végétale et les systèmes de culture mis en œuvre. Or les solutions à trouver ne consistent pas seulement en une intensification écologique vertueuse, mais aussi en une colocalisation optimisée à diverses échelles, du local au planétaire, des productions végétales, des systèmes de production, des lieux de consommation, des régimes alimentaires des populations concernées, des systèmes de transformation agroalimentaires et de commercialisation, et des réseaux et infrastructures de transport et de recyclage des déchets. Pour s’en tenir à un seul aspect du problème, la réduction des émissions de gaz à effet de serre ne doit pas se limiter à juxtaposer des mesures sectorielles relatives à la production primaire, au transport et à la transformation des produits végétaux et alimentaires, aux modes de fabrication et de répartition des intrants, au devenir des sous-produits ou déchets : ces différents aspects doivent être considérés de façon conjointe en tenant compte de leurs interactions. C’est donc à une optimisation géographique globale qu’il faut parvenir, et à laquelle l’agronomie doit apporter sa contribution. Pour devenir à la fois multifonctionnelle et planétaire dans ses applications – et ainsi, faire fructifier la perspective d’agronomie globale –, elle doit, là encore, s’articuler avec les disciplines qui traitent des autres aspects du fonctionnement des socio-écosystèmes agroalimentaires régionaux. Là encore, le développement de coopérations inter-, voire transdisciplinaires avec l’économie est à considérer, à la fois comme condition et signe de progrès vers une agronomie plus globale non seulement au sens géographique du terme, mais aussi du point de vue des problématiques abordées. L’anomalie que constitue le déficit de collaboration historique entre agronomie et économie, malgré un suffixe commun qui devrait les y prédisposer, est sans doute due en partie aux différences de positionnement des deux disciplines par rapport aux enjeux, échelles et sujets globaux.
En accolant au terme « agronomie » le qualificatif de global, nous faisons référence à des approches inédites, qui correspondent à un saut qualitatif dans la capacité d’analyse et d’application de l’agronomie. Notre intention n’est pas d’identifier une nouvelle branche de la discipline, ni a fortiori de reléguer au second plan les champs thématiques préexistants au profit d’un courant en vogue. Au contraire, en donnant une nouvelle dimension aux thèmes et aux compétences de base axés sur le fonctionnement des agroécosystèmes et les systèmes de culture, cette augmentation de capacité est de nature à renforcer l’unité de la discipline. »
Liste des recommandations
Éclairer la réalité
Recommandation n° 1 : Mettre en place un registre électronique centralisé agrégeant les informations des registres phytosanitaires de l’ensemble des utilisateurs de ces produits
Recommandation n° 2 : Améliorer la pertinence et la réactivité des indicateurs de mesure des usages de produits phytopharmaceutiques :
– Soutenir l’adoption d’un indicateur européen de mesure des utilisations de produits phytopharmaceutiques qui soit pondéré par le risque
– À plus court terme, accélérer le traitement des données de la BNV-D pour parvenir à consolider le Nodu dès l’année n+1
Recommandation n° 3 : Renforcer la connaissance sur la présence des produits phytopharmaceutiques dans l’eau en développant les capacités de surveillance et d’analyse des molécules nouvelles et réaliser une étude prospective sur l’évolution de la quantité, de la qualité et du coût des eaux destinées à la consommation
Recommandation n° 4 : Mettre en œuvre un plan de surveillance national des pesticides dans l’air et élaborer des valeurs réglementaires sur la contamination par les pesticides dans les différents milieux aériens
Recommandation n° 5 : Mettre en place un plan de surveillance du sol et de la biodiversité en vue d’améliorer et de maximiser ce capital naturel
Recommandation n° 6 : Concevoir et promouvoir au niveau de l’Union européenne une mission transversale spécifique, intégrée au programme Horizon Europe, centrée sur le développement d’une approche One health des impacts des pesticides et permettant d’en analyser les impacts sur l’exposome, avec une déclinaison nationale ambitieuse
Recommandation n° 7 : Renforcer la prévention et la prise en charge des victimes de pesticides :
– Prévoir que toute publicité en faveur des produits phytopharmaceutiques doit être assortie d’un message à caractère sanitaire rappelant les risques liés à l’application de ces produits
– Accroître la visibilité et les moyens du FIVP et étudier la possibilité de l’ouvrir à d’autres populations exposées
Consolider le régime d’autorisation
Recommandation n° 8 : Améliorer la méthodologie des évaluations de risques conduites par les agences sanitaires en vue de l’autorisation d’une substance/d’un produit phytopharmaceutique :
– Intégrer plus rapidement les études académiques récentes dans la base documentaire des évaluations
– Prévoir une adaptation continue des lignes directrices encadrant ces évaluations
– Développer et intégrer dans les évaluations de risque des substances actives phytopharmaceutiques et de leurs coformulants des approches combinées, portant sur les mélanges. Développer les méthodologies associées sous l’égide de l’Efsa
Recommandation n° 9 : Augmenter le budget des agences sanitaires de façon à leur permettre de remplir de manière satisfaisante leur mission d’évaluation des pesticides :
– Accroître le budget de l’Efsa de 14,25 millions d’euros pour lui permettre de procéder à des évaluations plus complètes, plus rapidement
– Accroître le budget de l’Anses de 10 millions d’euros pour financer la montée en puissance de l’évaluation des solutions de biocontrôle, des solutions destinées aux cultures orphelines et des préparations naturelles peu préoccupantes ; et pour renforcer les moyens du programme national de recherche environnement-santé-travail (PNR-EST)
Recommandation n° 10 : Poursuivre le processus d’amélioration de la déontologie et de la transparence des évaluations des agences sanitaires
– Mettre en œuvre les recommandations du Conseil scientifique de l’Anses, issues du rapport du groupe de travail « Crédibilité de l’expertise scientifique »
– Mettre en place, sur le modèle de la base Transparence – santé, un portail sur lequel les industriels demandant l’homologation d’une substance (Efsa) ou la mise sur le marché d’un produit (Anses) déclarent l’ensemble des financements versés à des experts scientifiques
Recommandation n° 11 : Plaider pour l’adoption à l’échelle européenne de trois innovations françaises :
– La phytopharmacovigilance post autorisation de mise sur le marché des produits ; aller vers une phyto-épidémiovigilance dans le but de développer les connaissances sur les effets épigénétiques des substances et leurs impacts sur l’exposome
– La méthode comparative pour la restriction des usages des substances considérées comme préoccupantes
– Une réglementation spécifique pour le biocontrôle, permettant de faciliter l’accès des solutions aux marchés
Recommandation n° 12 : Lancer une réflexion en vue d’une harmonisation complète du régime d’autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques dans le cadre du prochain mandat européen. À plus court terme, établir un état des lieux des écarts non justifiés dans les produits autorisés pour chaque État et mettre en place un mécanisme de résorption.
réparer le continuum recherche-développement
Recommandation n° 13 : Développer une vision partagée et planifiée des enjeux de recherche fondamentale et appliquée, en mettant l’accent sur une approche prophylactique, avec un travail par groupes de substance, et une meilleure articulation entre filières et territoires
Recommandation n° 14 : Consolider le réseau des fermes Dephy et revenir au périmètre de 3 000 fermes engagées
Recommandation n° 15 : Responsabiliser les acteurs de la vente de produits phytopharmaceutiques avec des objectifs clairs en matière d’obtention de certificats d’économie de produits phytosanitaires, en rétablissant une sanction, en contrepartie de l’abrogation de la séparation vente/conseil
Recommandation n° 16 : Mettre en place un conseil agronomique global annuel et universel sous l’autorité des chambres d’agriculture et inscrire la conditionnalité des financements liés à cette mission dans le cadre du contrat d’objectifs et de performance conclu avec l’État
Recommandation n° 17 : Former et recruter massivement des agronomes ainsi que d’autres spécialistes essentiels à la transition agroécologique (épidémiologistes, entomologistes…)
Recommandation n° 18 : Expérimenter un ordre professionnel des conseillers en phytopharmarcie, ce qui permettra de structurer l’activité, de définir des règles déontologiques communes et de développer la profession de phytiatre
Promouvoir les politiques publiques en faveur de l’agroécologie
Recommandation n° 19 : Anticiper la révision du PSN :
– Offrir une nouvelle trajectoire d’aides différenciées selon la taille des exploitations pour accompagner la relève générationnelle
– Réformer le cahier des charges de la HVE pour qu’il porte l’exigence d’une diminution de 50 % de réduction des produits phytopharmaceutiques
– Dans l’attente d’une révision des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) – notamment sur les rotations – étudier la marche environnementale la plus utile pour le niveau 1 des éco-régimes
– Soutenir le potentiel de développement de l’agriculture biologique et la dynamique des Maec
– Expérimenter un système assurantiel destiné à couvrir le risque des changements de pratiques
Instaurer des règles de marché loyales au service de l’agroécologie
Recommandation n° 20 : Faire prévaloir des règles fondées sur la réciprocité pour le commerce avec les pays tiers
– Supprimer les tolérances à l’importation sur les LMR pour toutes les substances interdites dans l’Union européenne et accentuer les efforts de recherche pour faire tendre la limite de quantification de ces substances vers zéro
– Inscrire dans le droit européen des mesures miroir imposant le respect des règles européennes en matière d’usage des produits phytopharmaceutiques pour l’ensemble des produits importés ; et inverser la charge de la preuve pour le contrôle du respect de ces mesures miroir à l’entrée des produits sur le territoire de l’UE
– Interdire l’exportation vers les pays tiers de substances interdites au sein de l’UE
Recommandation n° 21 : Accélérer la mise en œuvre des dispositions législatives nationales visant à faire des marchés publics un levier vers l’agroécologie :
– Loi Egalim du 20 octobre 2018 : tenir les objectifs d’approvisionnement dans la restauration collective (50% de produits « durables » dont 20 % de bio)
– Loi Climat et résilience du 22 août 2021 : donner la priorité à la mise en œuvre des dispositions portant sur la commande publique dans le domaine de l’alimentation.
Recommandation n° 22 : Rééquilibrer l’effort de réduction des produits phytosanitaires en le faisant davantage peser sur les entreprises agroalimentaires et la grande distribution :
– Créer un fonds innovation – agro-alimentaire pour stimuler la recherche de solutions pour la valorisation des cultures de diversification
– Prévoir une disposition législative interdisant aux industries agroalimentaires et à la distribution d’imposer aux producteurs des cahiers des charges incompatibles avec les règlementations relatives aux usages des produits phytopharmaceutiques
– Intégrer des exigences relatives à la réduction des produits phytosanitaires dans les cahiers des charges des différents SIQO
– Instaurer une taxe sur les dépenses en publicité des entreprises agroalimentaires, destinée à financer la montée en puissance de la communication publique sur une alimentation saine et économe en produits phytosanitaires
Recommandation n° 23 : Lancer une mission d’information parlementaire sur la chaîne de valeur de l’agro-fourniture ; ajouter aux missions de l’observatoire des prix et des marges l’analyse du secteur amont de l’agriculture et modifier en conséquence les articles L.682-1 et L.621-8 du code rural
Améliorer le pilotage public
Recommandation n° 24 : Adopter pour la mise en œuvre des politiques de réduction des produits phytosanitaires une nouvelle logique comptable établissant les dépenses de prévention en fonction des coûts de réparation des externalités négatives
Recommandation n° 25 : Inscrire Écophyto dans un horizon politique partagé :
– Une grande loi foncière au service du renouvellement des générations
– Une politique agricole et alimentaire commune (PAAC)
– Un récit qui fasse de la transition agroécologique une odyssée partagée
Sanctuariser les captages pour l’alimentation en eau potable
Recommandation n° 26 : Compléter et affermir l’arsenal réglementaire visant à prévenir les pollutions diffuses dans les aires d’alimentation des captages pour l’eau potable :
– Imposer la généralisation des ZSCE en rehaussant le niveau d’exigences des plans d’action qui leur sont associés
– Inscrire systématiquement la problématique de la prévention des pollutions diffuses liées aux pesticides au sein des SDAGE
– Procéder aux adaptations réglementaires qui s’imposent pour garantir une convergence de vues entre les ARS et les agences de l’eau sur la priorité à accorder à la prévention des pollutions diffuses
– Compléter le droit de préemption des terres agricoles par un droit d’expropriation mobilisable dans la situation où l’ensemble des autres dispositifs disponibles n’auraient pas produit les résultats attendus
Examen en commission
Au cours de sa réunion du 14 décembre 2023, la commission a procédé, à huis clos, à l’examen du projet de rapport.
M. le président Frédéric Descrozaille. Mes chers collègues, cette dernière réunion sera consacrée à la discussion sur le projet de rapport que va nous présenter notre rapporteur. Elle n’est pas retransmise, ni ouverte à la presse. Je souhaite laisser toute la souplesse nécessaire au débat et vous invite à prendre le temps de l’échange, compte tenu de la complexité du sujet.
La commission d’enquête est l’outil le plus puissant du Parlement et nous sommes tenus aux règles très strictes énoncées par l’ordonnance du 17 novembre 1958 et par le règlement de l’Assemblée.
Notre réunion constitutive s’est tenue le 5 juillet. Entre le 12 juillet et le 22 novembre, nous avons tenu cinquante-sept auditions et tables rondes, qui ont représenté une durée totale de près de quatre-vingt-douze heures d’échanges avec pas moins de cent cinquante-sept personnes. Je remercie vivement celles et ceux qui, par leur assiduité, ont enrichi nos travaux. Ceux-ci se sont déroulés dans un très bon esprit, sans polémique ni instrumentalisation, ce dont je remercie les commissaires et en premier lieu le rapporteur, qui a beaucoup contribué à ce climat. Je tiens à saluer le travail considérable qu’il a effectué, animé par la passion qu’on lui connaît.
En cas d’adoption, l’article 144-2 du règlement dispose que le rapport « est remis au Président de l’Assemblée. Le dépôt de ce rapport est publié au Journal officiel. Sauf décision contraire de l’Assemblée constituée en comité secret dans les conditions prévues à l’article 51, le rapport est imprimé et distribué. Il peut donner lieu à un débat sans vote en séance publique. La demande de constitution de l’Assemblée en comité secret à l’effet de décider, par un vote spécial, de ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport, doit être présentée dans un délai de cinq jours francs à compter de la publication du dépôt au Journal officiel. »
Pour respecter ce délai, et compte tenu du fait que le dépôt sera, le cas échéant, publié au Journal officiel de demain, le rapport ne pourra être rendu public que jeudi 21 décembre. Dans l’intervalle, aucune communication sur les conclusions du rapport ni le contenu non public de nos travaux ne devra être faite. La nature de nos travaux ne devrait pas, a priori, justifier la constitution d’un comité secret, puisque nous ne traitons pas de questions couvertes par le secret défense ou de sujets de cet ordre, mais il faut respecter ce délai.
En cas de rejet du rapport, celui-ci n’est pas publié et sa divulgation est passible de sanctions pénales. Nous portons donc une lourde responsabilité. Selon le dernier alinéa de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, « Sera punie des peines prévues à l’article 226-13 du code pénal toute personne qui, dans un délai de vingt-cinq ans, sous réserve des délais plus longs prévus à l’article L. 213-2 du code du patrimoine, divulguera ou publiera une information relative aux travaux non publics d’une commission d’enquête, sauf si le rapport publié à la fin des travaux de la commission a fait état de cette information. »
Quel que soit notre vote, il vous sera demandé, à la fin de la réunion, de remettre aux administrateurs l’exemplaire du projet de rapport qui vous a été remis.
En réponse aux questions des journalistes qui ne devraient pas manquer de nous être posées dès aujourd’hui, il ne nous est pas interdit de les informer de l’issue du vote et de leur faire part oralement des champs qui ont été explorés par la commission. On peut indiquer que le rapport, qui sera publié le 21 décembre, fera des recommandations dans tel ou tel domaine, mais sans être trop précis. Nous ne pouvons pas commenter le contenu du rapport. Nous devons respecter le délai de cinq jours, qui engage notre responsabilité.
M. Grégoire de Fournas (RN). Quand se tiendra la conférence de presse ? N’allez-vous pas y évoquer le contenu du rapport ?
M. le président Frédéric Descrozaille. Elle aura lieu à la sortie de cette réunion. Nous allons évoquer l’ampleur des travaux que nous avons menés et mettre en relief la complexité du sujet traité. Le rapporteur évoquera certainement un certain nombre de pistes et de recommandations, mais sans entrer dans le détail ni toutes les énumérer. Les propos tenus seront fidèles à nos débats. La presse ne disposera pas du rapport.
M. André Chassaigne (GDR-NUPES). La date limite pour livrer nos contributions écrites est fixée au 19 décembre à midi. Nous ne disposerons donc pas du projet de rapport pour les écrire, ni même de la liste des recommandations ?
M. le président Frédéric Descrozaille. En effet. Cela étant, l’objet d’une contribution est de dire ce que l’on retient des travaux qui ont été menés ; elle n’a pas pour finalité de compléter, d’amender ou de contredire le rapport.
M. André Chassaigne (GDR-NUPES). Sera-t-il possible de consulter à nouveau le rapport avant la remise de la contribution ?
M. le président Frédéric Descrozaille. En notre qualité de membres de la commission, nous avons accès au rapport, mais je ne sais pas exactement quelle forme pourra prendre cette consultation.
M. Dominique Potier, rapporteur. J’ai réalisé un fascicule contenant l’introduction du rapport, le résumé des chapitres et la liste des propositions, que je mets à votre disposition. Je comprends que le rapport intégral doive rester au secret pendant ces cinq jours, mais pour le reste, ce sont des secrets de Polichinelle. Au cours de la conférence de presse, nous n’allons pas parler que de l’esprit et de la méthode ! Nous évoquerons nos pistes de réflexion, qui ne sont guère éloignées des propositions du rapport. On se souvient d’ailleurs de leaders de la majorité qui se sont rendus sur les plateaux de télévision dans les minutes qui ont suivi la fin d’une commission d’enquête – on a même vu des gens dans les médias avant l’adoption du rapport de la commission d’enquête sur le nucléaire, qui touchait pourtant à la défense nationale ! Le président est dans son rôle lorsqu’il rappelle les règles mais en pratique, le rapport, dès lors qu’il est adopté, devient un objet de communication publique. Personne n’intentera un procès à celui qui en communique des éléments synthétiques, encore moins dans un domaine comme le nôtre, qui ne touche pas vraiment à la sécurité nationale. Le délai de cinq jours, dans les faits, n’est pas respecté.
M. le président Frédéric Descrozaille. Ces dispositions liées au secret couvrent toutes les commissions d’enquête, mais s’entendent plutôt pour celles qui touchent à des enjeux de sécurité nationale. Il faut simplement avoir conscience des règles textuelles auxquelles nous sommes tenus.
M. Jean-Luc Fugit (RE). La conférence de presse portera évidemment sur votre analyse et vos recommandations. Ce ne sont pas le nombre de personnes auditionnées et la méthodologie suivie qui retiendront l’attention des journalistes !
M. le président Frédéric Descrozaille. Je précise tout de même que les journalistes réagiront à ce que nous leur dirons et qu’ils n’auront pas le rapport sous les yeux.
Je laisse maintenant le rapporteur nous présenter son travail.
M. Dominique Potier, rapporteur. Monsieur le président, je me félicite de la qualité de la collaboration que nous avons nouée au cours de ces six mois. Nous avons eu le souci commun de ne pas faire le buzz ni chercher à alimenter des débats conflictuels. Nous nous sommes efforcés de mettre au jour tous les aspects de la question afin de nourrir le débat public de manière apaisée. Je salue les commissaires, qui ont été particulièrement présents au sein de cette commission d’enquête – ce fut un véritable marathon, tant au regard du nombre des auditions que de leur durée. Je salue cet exercice démocratique, consciencieux, au service de la recherche de la vérité et de l’intérêt général.
Tout député d’opposition que je suis, j’ai examiné avec un regard bienveillant et un a priori positif le lancement par le Gouvernement des consultations sur le quatrième plan Écophyto, en lui faisant crédit de sa sincérité. Le rapport n’est pas dépourvu d’esprit critique mais se veut une contribution utile à cette concertation, qui doit être menée jusqu’en janvier prochain. Grâce à ce calendrier particulièrement heureux, le débat sera nourri par nos travaux et nos différentes contributions. Je salue l’engagement parfois héroïque de l’administration de l’Assemblée, qui nous a permis de terminer notre ouvrage, dense et ambitieux, dans les délais impartis.
Le choix d’un rapporteur, c’est d’abord celui d’un plan, pour organiser et hiérarchiser la connaissance acquise. Je vais donc vous présenter de manière synthétique les différentes parties du rapport.
La volonté du groupe Socialistes de créer cette commission d’enquête reposait sur un double constat. Le premier est le décalage entre les objectifs affichés – une diminution de 50 % de l’usage des produits phytosanitaires, proclamée en 2009 et réaffirmée en 2014, 2018 et 2023 – et les résultats obtenus – une légère baisse de la quantité des substances actives et une légère hausse du nombre de doses unité (Nodu). La seule victoire que l’on a remportée est la diminution de la toxicité des produits mis sur le marché, avec une baisse phénoménale de l’usage des CMR (substances cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction) de catégorie 1, qui sont les plus toxiques, et une diminution significative de l’emploi des CMR 2. Ces deux succès ne sont pas dus aux plans Écophyto mais au régime d’autorisation que nous avons adopté et renforcé notamment en 2014. C’est ce dernier qui nous a permis d’avancer, pas le plan Écophyto.
Le deuxième constat est le fait que le système européen et français, fondé sur l’interdiction de la diffusion de molécules toxiques dans l’environnement et le respect par les pouvoirs publics de l’évaluation des autorités scientifiques, fait l’objet de débats au sein de la société civile et du monde politique. Ce système est, sinon en danger, du moins questionné.
Nous avons mené nos travaux dans plusieurs directions. Nous avons documenté les effets des produits phytosanitaires sur les différents compartiments de l’environnement et de la santé. Nous avons autopsié le régime d’autorisation français et européen, afin d’identifier les moyens de l’améliorer et de renforcer sa crédibilité. Nous nous sommes livrés à une analyse pour ainsi dire clinique de l’action de la puissance publique, mettant en lumière son incurie – des dizaines, voire des centaines de millions ont été dépensés depuis 2009, pour des résultats qui ne sont absolument pas à la hauteur des espérances. Nous nous sommes interrogés sur les raisons de cette impuissance. Enfin, au-delà de la puissance publique, nous avons cherché à identifier les déterminants de l’économie agricole qui créent la dépendance à la phytopharmacie. Nous nous sommes penchés sur la chaîne de valeur de la phytopharmacie ainsi que sur l’économie agricole et les leviers de marché.
L’originalité du rapport réside surtout, à mes yeux, dans l’étude des marges de manœuvre permises par les leviers de marché, en tant qu’ils peuvent influer sur l’agroécologie, et l’analyse approfondie – y compris d’un point de vue scientifique et philosophique – des régimes d’autorisation.
La première partie dresse un état des lieux des effets des produits phytosanitaires. Le rapport de l’Inserm (Institut national de la santé et de la recherche médicale) de 2021, qui constitue la principale arme scientifique – et l’une des seules – déployée par le ministère de la santé, confirme les liens de causalité entre un certain nombre de maladies, notamment neurodégénératives, qui affectent les adultes comme les enfants, et l’exposition aux pesticides.
Les alertes sur l’eau sont sans doute celles qui nous ont le plus impressionnés. Il n’y a pas vraiment davantage de pollution diffuse agricole, mais l’effet cumulé des stress hydriques crée un phénomène de concentration. Quelque 4 300 captages ont été fermés au cours des vingt dernières années, et des milliers sont menacés dans les années à venir en raison de cette absence de dilution. Nous avons entendu à deux reprises les agences de l’eau, et les scientifiques nous l’ont réaffirmé : il s’agit sans doute de la menace principale sur l’eau.
La pollution diffuse crée deux types de problèmes. Le premier est le coût de la réparation, évalué entre 500 millions et 1 milliard d’euros annuels. Cela représente un surcoût estimé entre 0,5 et 1 euro par mètre cube sur les territoires exposés à des pratiques critiques conduisant à de la pollution diffuse, dont les ressources en eau sont fragiles. Cela concerne environ un tiers de la France. M. le ministre Christophe Béchu nous a indiqué qu’il allait demander notamment à l’Inspection générale des affaires sociales de réaliser une étude pour mieux chiffrer cet impact sur l’eau.
Le deuxième problème, celui qui m’a le plus impressionné, tient aux conséquences pratiques considérables de ce phénomène en termes d’aménagement du territoire. Les communautés urbaines ou autres établissements publics de coopération intercommunale d’une dimension importante, qui assurent la gestion d’un grand volume d’eau, pourront organiser un système de traitement des eaux, même si le financement posera une difficulté. En revanche, comme me l’ont confirmé les agences de l’eau, ce traitement sera inaccessible aux communautés rurales, y compris en cas de compétences partagées et même lorsque la population concernée atteint 10 000 ou 20 000 habitants, car il sera tout simplement impossible d’implanter des usines de potabilisation. Les territoires ruraux pourraient ainsi devenir dépendants pour leur eau potable d’autres territoires, pas nécessairement urbains, au prix d’infrastructures onéreuses et surtout d’un problème culturel majeur.
Ce sujet de l’eau potable, que l’on ne peut pas occulter, fait l’objet d’un septième chapitre du rapport, qui recommande d’accélérer notamment en matière de protection des captages. On ne peut pas continuer comme cela. Nous transmettrons nos documents à la mission d’information qui se penche actuellement sur le sujet.
Les effets des produits phytosanitaires sur l’air sont ceux qui ont été les moins étudiés. Il est difficile d’obtenir des données et d’élaborer une doctrine sur ce sujet comme on l’a fait sur l’eau : dans le domaine de l’air, nous sommes quasiment dans l’inconnu. Il est de notre devoir d’acquérir progressivement, méthodiquement, des données et de concevoir une doctrine équivalente à celle de l’eau. Il serait bon de lancer ce chantier durant la législature. Le sujet ne mérite peut-être pas d’être diabolisé mais, pour l’heure, nous n’en savons rien.
Concernant le sol et la biodiversité, il n’y a pas de contradiction, à nos yeux, entre la diminution de l’usage des produits phytosanitaires et la lutte contre le dérèglement climatique. Les rapports du Giec (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat) comme les autres études scientifiques et les personnes que nous avons auditionnées indiquent que la santé des sols est une des solutions à la crise climatique, par le biais de la captation du carbone ; elle est également une garantie de fertilité à terme. Des sols érodés et dégradés ne jouent pas le même rôle de puits de carbone d’une part, et deviennent moins productifs et plus dépendants aux intrants chimiques d’autre part. La santé des sols et la biodiversité sont donc non seulement une assurance climat mais aussi une assurance sécurité alimentaire pour ceux qui viendront après nous.
Concernant les propositions, nous nous sommes focalisés sur le fonds Phyto Victimes, dont nous saluons tous le déploiement, tout en regrettant la lenteur du processus. Des mesures s’imposent pour renforcer sa visibilité et permettre, autant que faire se peut, la réparation des dommages de la phytopharmacie. Par ailleurs, nous recommandons qu’un effort permanent soit engagé pour que les travailleurs de la terre exposés à ces produits – dans les coopératives, le négoce, l’agroalimentaire… – soient mieux protégés à l’avenir.
La deuxième partie du rapport est consacrée au régime d’autorisation, qui est l’objet de deux types de critiques. Le premier vient de l’écologie politique au sens large, qui estime que ce système est sous influence, de l’agrochimie en particulier. Le deuxième type de critiques émane des secteurs économiques qui subissent les conséquences du retrait des molécules. Ceux-ci considèrent que l’analyse bénéfice-risque ne peut être faite par celui qui a évalué le risque et que la gestion de ce dernier revient au politique, qui doit arbitrer entre souveraineté alimentaire et risque environnemental et sanitaire. Ces critiques portent sur le régime d’autorisation que nous connaissons, largement confié à l’Efsa (Autorité européenne de sécurité des aliments) et à l’Anses (Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail).
Au passage, le transfert de la décision d’autorisation de mise sur le marché des produits du ministre au directeur de l’Anses n’a pas changé grand-chose, comme Stéphane Le Foll l’avait d’ailleurs indiqué. En effet, dès lors que l’évaluation scientifique a conclu à la dangerosité du produit, il est impossible, en vertu du droit européen, de le laisser en circulation. Le ministre a la faculté de réinterroger l’Anses, comme il l’a fait récemment à propos du S-métolachlore, et il peut, en application de l’article 53 du règlement européen concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, autoriser une dérogation de 120 jours. Rien d’autre ne serait conforme au droit européen.
Le débat qui a lieu sur la question aboutit donc, in fine, à remettre en cause le droit européen et la capacité de décision de l’autorité scientifique. C’est un sujet passionnant. À mes yeux, la mission première du politique est de définir le cahier des charges de ce qui est acceptable et de ce qui ne l’est pas. Il s’agit de savoir à quel prix on est prêt à maintenir une pratique agricole ou à sauver un élément de souveraineté alimentaire, autrement dit quels effets sanitaires sur la communauté on est disposé à accepter. Il faut fournir un cahier des charges aux agences sanitaires. Mais si, à l’occasion de l’examen de chaque molécule, de chaque produit, l’intérêt économique d’une filière est opposé à celui des victimes indirectes ou indirectes, on ne s’en sortira pas. La décision politique qui fixe le niveau du risque acceptable ne doit pas être prise en opportunité mais reposer sur des principes applicables à l’ensemble des molécules et des produits.
En attendant, nous avons proposé plusieurs pistes d’amélioration à court terme. La première a trait aux interactions entre les sciences réglementaires, celles qui s’imposent aux industriels présentant une molécule ou un produit, et les sciences académiques, plus fondamentales et exploratoires. Nous recommandons que les lignes directrices de la science réglementaire soient révisées de manière continue en fonction des avancées des sciences académiques et que ces dernières soient mieux prises en compte dans l’évaluation des risques.
La science réglementaire, c’est l’application à l’instant T de la science académique. Cette dernière évolue, par exemple s’agissant des effets des mélanges entre coformulants et molécules, ou encore du concept d’exposome selon lequel nous ne sommes pas seulement soumis aux effets d’une molécule ou d’un produit mais à une multitude d’expositions – qui ne sont pas toutes d’origine agricole : par exemple, des biocides entrent en ligne de compte, qui n’ont rien à voir avec le milieu agricole. L’exposome constitue une nouvelle approche scientifique de la multi-influence de la chimie sur le corps humain tout au long de la vie. La science réglementaire doit évoluer en conséquence. Une autre piste d’amélioration a trait à la prise en compte des mélanges et des coformulants.
Par ailleurs, le soupçon relatif à l’existence de conflits d’intérêts concernant certains chercheurs ou scientifiques est un poison. Je ne vous dirai pas que l’ILSI (International Life Sciences Institute), qui représente l’industrie agroalimentaire et agrochimique, n’est pas influente à l’échelle européenne : divers comités scientifiques ou parascientifiques, qui en émanent, établissent des normes, des taux de soutenabilité, etc. L’influence des lobbies est incontestable, et des chercheurs sont parfois confrontés à des conflits d’intérêts.
Le système actuel est déclaratif : les chercheurs doivent faire part des collaborations qu’ils ont nouées avec une industrie privée. Nous proposons d’étendre à la phytopharmacie la règle applicable au médicament, à savoir l’obligation, pour les industriels, de déclarer tous les experts avec lesquels ils ont travaillé. Ce double fichier permettrait au comité de déontologie de l’Anses et de l’Efsa de s’assurer que tel ou tel scientifique dont le recrutement est envisagé pour examiner une molécule ou un produit n’a pas été en relation avec une firme phytopharmaceutique ayant des intérêts en la matière. Ce renforcement de la transparence compléterait les efforts remarquables déjà accomplis par l’Anses – je souhaite à toutes nos institutions d’être capables du niveau d’exigence de vérité dont elle a fait preuve dans son rapport sur la crédibilité de l’expertise scientifique, où elle s’est autocritiquée de façon cinglante et a reconnu des erreurs manifestes. La mesure que nous proposons pourrait être facilement introduite en droit français par la voie réglementaire, et nous appelons de nos vœux son institution à l’échelle européenne.
La troisième partie aborde la question de la recherche et développement et met en évidence une sorte de grande fracture. Dans le rapport que j’avais eu l’honneur de rendre au Premier ministre en 2014, nous mettions l’accent sur le déficit de recherche : cinq ans après le Grenelle de l’environnement, la machine à fabriquer des idées et à explorer des solutions n’était pas en route. Nous constatons qu’un véritable effort a été entrepris depuis, avec constance et quelles que soient les tendances politiques. Antoine Herth, par exemple, avait rendu au Premier ministre un rapport très documenté sur le biocontrôle et les biotechnologies.
Sous l’effet de cette mobilisation, la recherche actuelle est puissante. Elle explore des champs nouveaux dans les technosolutions : la robotique, le numérique, les sciences de la génétique qui sont très prometteuses, à condition que nous prenions quelques précautions. Il y a aussi une recherche sur les agrosystèmes, effectuée par des laboratoires d’idées et aussi par des organismes scientifiques, en premier lieu l’Inrae (Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement). Nous proposons de l’élargir vers la science du paysage et des mosaïques paysagères, ou vers la sociologie agricole – peu utilisée alors que ce sont bien des hommes qui vont trouver les solutions et les appliquer selon des modalités qui réclament des connaissances en la matière. Il reste encore des manques dans deux ou trois domaines, qui pourraient être facilement comblés.
Globalement, l’effort de recherche a donc été produit. Les instituts techniques agricoles jouent leur rôle. Nous proposons d’accroître un peu leurs dotations – il ressort de mes échanges fructueux avec Arvalis-Institut du végétal et Terres Inovia qu’avec quelques millions de plus par an, ils pourraient mieux coopérer avec la science fondamentale et préparer la concrétisation des solutions, dans la vigne, dans la betterave ou ailleurs. L’exemple de la betterave illustre d’ailleurs parfaitement l’efficacité d’un plan national de recherche et d’innovation dans la recherche appliquée.
Le problème est que tout cela n’arrive pas jusqu’aux agriculteurs. Ils n’ont même pas à arbitrer avec les autres injonctions économiques et pratiques auxquelles ils sont soumis : ces propositions ne leur parviennent tout simplement pas. Le continuum recherche-développement est complètement raté.
Au cours de la période 2014-2017, le législateur avait inventé le certificat d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP), à l’époque où Stéphane Le Foll était ministre de l’agriculture. Vous remarquerez au passage que dans le rapport, mis à part pour les auditions, je ne nomme aucun ministre ou Président de la République, afin de neutraliser l’effet politicien : je me contente de la fonction – chacun pourra y accoler les noms correspondants ; moi, je n’ai pas voulu aller sur ce terrain. Mais ici, à huis clos, je me permets de donner la position de Stéphane Le Foll, en 2014, face à l’échec du plan Écophyto.
Deux ou trois solutions très lourdes étaient alors sur la table. La première était une taxation signal prix, consistant à taxer à 100 % les produits phytosanitaires, ce qui reviendrait à en doubler le prix. Aujourd’hui, cela les ferait passer de 2,2 à 4,4 milliards d’euros, la différence étant reversée aux agriculteurs selon des modalités diverses. Cette taxation massive visait à décourager par le prix afin de changer les pratiques, tout en maintenant le revenu des paysans. Stéphane Le Foll avait écarté cette mesure brutale et radicale, psychologiquement difficile à accepter.
Deuxième solution : une ordonnance obligatoire pour délivrer un produit phytosanitaire, comme il en existe pour les produits vétérinaires, le prescripteur s’engageant à indiquer les doses adéquates et les moments opportuns pour en faire usage. Cette mesure avait également été écartée, pour les mêmes raisons.
Troisième solution : une méthode d’« empowerment » consistant à demander aux vendeurs de produits phytosanitaires de trouver eux-mêmes des solutions alternatives, qui a conduit à créer les CEPP. Contrée d’abord par un recours contentieux, cette solution a été ensuite remplacée par une autre, qui figurait dans le programme présidentiel d’Emmanuel Macron : la séparation du conseil et de la vente, idée qui vient du monde de l’écologie, de France nature environnement. Ce fut un véritable accident industriel – nous l’avons documenté avec Stéphane Travert, et nul ne le conteste plus.
Avec la séparation du conseil et de la vente, les pratiques ont continué comme avant, avec l’insécurité juridique en plus. En outre, cette initiative a tué les CEPP puisque les vendeurs de produits phytosanitaires ne pouvaient plus donner de conseils pour trouver des méthodes alternatives. Enfin, le conseil stratégique, antidote au conseil privé, a été aussi été un échec : cinq ans après l’adoption de la loi Egalim (loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous), on n’atteint pas les 20 % de paysans ayant suivi ce conseil et nous allons devoir reculer l’échéance prévue. Nous avons été incapables de créer un conseil stratégique qui vienne rééquilibrer le conseil des vendeurs.
Bref, il y avait un début de solution, qui a été ruiné. Nous proposons donc d’en finir avec la séparation du conseil et de la vente et de responsabiliser les acteurs en restaurant le régime de sanctions prévu initialement pour les CEPP – le vendeur ayant l’obligation de trouver des solutions alternatives à la phytopharmacie. Nous proposons aussi de créer un service public universel d’agronomie, financé notamment par une taxation des produits phytopharmaceutiques. Il faudrait déployer quelque 1 000 ingénieurs agronomes sur le territoire pour que les agriculteurs puissent avoir accès à ce conseil pendant deux demi-journées par an – le rythme de deux fois tous les cinq ans paraissant insuffisant. L’agriculteur bénéficiera ainsi à la fois d’un conseil privé, mais responsabilisé et redevable – il vaut mieux miser sur la responsabilité puisque ce conseil existe de toute façon et qu’il est impossible de mettre un gendarme derrière chaque vendeur – et d’un conseil agronomique public, déployé massivement par les chambres d’agriculture. À raison de deux demi-journées par an et par agriculteur, le coût de ce service est estimé à 70 millions d’euros.
En quatrième partie, nous nous sommes demandé comment les aides publiques pouvaient constituer un levier de la transition agroécologique et participer à la baisse de l’usage des produits phytopharmaceutiques. Nous suggérons une révision du plan stratégique national (PSN), déclinaison française de la PAC, partant de différentes hypothèses. Un transfert de 500 millions d’euros permettrait de soutenir les mesures agroenvironnementales et climatiques (Maec), d’apporter les 160 millions qui manquent à l’agriculture biologique et de réformer le cahier des charges de la certification HVE (haute valeur environnementale) pour qu’il réponde à l’exigence d’une diminution de 50 % de l’usage de produits phytopharmaceutiques – il est d’ailleurs parfaitement incohérent que ce ne soit pas déjà le cas.
En jouant sur tous ces dispositifs du PSN, on mobilise environ 3 % des crédits publics totaux de l’agriculture. Vous trouverez le détail dans le rapport, où nous revenons sur les objectifs des premier et second piliers de la PAC. Rappelons cependant que trois mesures permettent d’asseoir une véritable transition agroécologique : la conditionnalité des aides ; les écorégimes du premier pilier ; le développement rural du second pilier, qui comporte les aides à la conversion vers l’agriculture biologique ainsi que les Maec. Ces 3 % de réorientations de crédits permettent de dégager les moyens attendus par ceux que nous avons auditionnés afin de préserver les systèmes vertueux et économes en produits phytosanitaires. C’est un minimum.
Nous proposons aussi de reprendre le fil d’une aide différenciée de la PAC en fonction de la taille des exploitations afin d’accompagner la relève générationnelle. Interrompu en 2013 sous la pression syndicale, ce processus nous paraît vertueux car de nature à favoriser une politique d’installation : l’agroécologie ne peut exister sans hommes et femmes nombreux sur nos territoires pour la mettre en pratique, sachant que tous les systèmes d’agrandissement conduisent à des spécialisations absolument contraires au dessein que nous poursuivons.
J’en viens à notre cinquième partie, qui traite des leviers privés – les leviers de marché. Nos principaux concurrents sont européens, espagnols pour l’essentiel. Il existe des distorsions de concurrence, souvent exagérées, mais réelles. À court terme, nous proposons une méthode de résolution des écarts à l’échelle européenne. Pour le moyen terme, nous avons l’audace de penser qu’une harmonisation européenne de l’autorisation des molécules mais aussi des produits serait de nature à radicalement réduire nos distorsions de concurrence avec nos voisins européens dans un marché unique. Sans cette harmonisation complète du marché et du droit, il n’y a plus de marché européen.
S’agissant des concurrences internationales, qui pourraient être amplifiées par le Mercosur (Marché commun du Sud), nous faisons deux propositions originales. La première, qui nous a été soufflée lors des auditions, vise à refuser toute présence résiduelle d’un pesticide interdit en Europe dans un produit importé. On n’importe pas des pesticides interdits en Europe, même à dose résiduelle. C’est une tolérance zéro, une barrière claire posée à l’échelle de l’Union européenne pour protéger nos producteurs et nos consommateurs.
La deuxième, qui est de mon initiative, tend à inscrire des mesures miroir dans le droit européen selon une modalité originale. Tout le monde parle de ces mesures miroir, sans trop savoir ce que cela veut dire ni comment cela peut fonctionner. La question est la suivante : dans les faits, quel inspecteur français ou européen peut aller contrôler en Amérique du Sud, en Océanie ou à Singapour les conditions de production, de transformation et de commercialisation d’un produit ? Ce que nous proposons, c’est d’inverser la charge de la preuve : c’est à l’importateur de prouver, par le biais d’un certificateur agréé par l’Union européenne, que le produit respecte des conditions de production sociales et écologiques conformes au droit européen.
Qu’en est-il des leviers sur le marché intérieur ? Citons les marchés publics : le marché de la restauration hors domicile avec la loi Egalim, la loi « climat et résilience – autant d’outils qu’il faut réactiver. De manière plus originale, nous proposons d’explorer l’amont de l’agriculture – le machinisme agricole et les intrants chimiques. Grâce à l’Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires, nous sommes tous capables de nous faire une idée des marges bénéficiaires de distributeurs tels que Leclerc ou Carrefour ou de groupes industriels tels que Lactalis ou Coca-Cola. Sur ce sujet, s’est instauré un débat politique nourri par des statistiques. En revanche, l’amont de l’agriculture reste une boîte noire, que nous proposons d’ouvrir en élargissant les compétences de l’Observatoire dans ce domaine. Peut-être découvrirons-nous que le surcoût d’un produit alimentaire s’explique par les marges indécentes réalisées par les fabricants de machines agricoles ou d’intrants chimiques.
À cet égard, les contrôles sur pièces que j’ai effectués à Bercy concernant les majors de l’agrochimie m’ont laissé pantois : payer 110 millions d’euros d’impôt sur les sociétés pour 2,4 milliards d’euros de chiffre d’affaires suppose soit une très faible rentabilité, soit un transfert de coûts massif. Je vous laisse imaginer l’hypothèse qui est la mienne. En outre, la moitié de ces impôts est récupérée sous forme de crédit d’impôt recherche (CIR) dont l’usage n’est pas orienté – on ignore s’il va être consacré à des molécules douteuses ou vraiment intéressantes d’un point de vue technoscientifique. Outre le débat plus général sur le CIR, on peut tout de même s’interroger sur les marges bénéficiaires et la fiscalité des grands groupes qui réalisent 90 % du commerce de la phytopharmacie dans notre pays, quand on voit qu’ils ne paient en définitive qu’un peu moins de 60 millions d’impôt sur les sociétés. Avant de hurler contre la redevance pour pollutions diffuses, on pourrait s’intéresser aux marges indécentes dégagées par ces opérateurs. Le chantier est ouvert.
La sixième partie touche à la gouvernance du plan Écophyto. Sans exagérer, je l’ai décrit comme un véhicule sans pilote, sans radar et sans tableau de bord. Les données relatives aux usages arrivent avec un an ou deux de retard et sont peu analysées ; les actions sont peu évaluées ; nombre de projets ne vont pas à leur terme ; la gouvernance interministérielle est peu opérationnelle. Ces critiques ne sont pas exagérées : les rapports d’inspection dressent le même constat, avec des mots parfois plus cruels. Il faut lire le rapport rédigé notamment par Anne Dufour, « Évaluation des actions financières du programme Écophyto », ou les rapports dressant le bilan de la séparation du conseil et de la vente : ils sont accablants pour la puissance publique. Le plan Écophyto n’est pas piloté et l’utilisation de ses crédits – quelque 70 millions d’euros – n’est pas coordonnée avec celle des montants alloués à la réduction des pesticides – environ 600 millions – et encore moins avec celle des 16 milliards dévolus à l’agriculture. Il y a un manque d’alignement, de redevabilité, d’efficience des politiques publiques.
Pour libérer le ministère de l’agriculture des réseaux d’influence, nous proposons que ces politiques soient placées, au moins à titre provisoire, sous l’égide du secrétariat général à la planification écologique (SGPE) et donc de Matignon. Cela permettra de se confronter à un réel défi – car la question demeure : la sécurité alimentaire sera-t-elle garantie si l’on atteint l’objectif de réduction de 50 % de l’utilisation de produits phytosanitaires ? Ce pilotage permettra d’envisager la question de manière globale et sous tous ses aspects – souveraineté alimentaire, utilisation de la biomasse pour l’énergie et pour d’autres fonctions – alors que les différents ministères ont actuellement tendance à tirer à hue et à dia.
Quels montants faudrait-il mobiliser pour engager cette transition écologique qui permettra de réduire l’utilisation des produits phytosanitaires ? L’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri) et nombre de chercheurs – y compris les plus audacieux – citent le chiffre de 1 milliard d’euros. Pour compléter les 250 millions prévus par Marc Fesneau dans le budget pour 2024 afin d’accompagner les producteurs dans cette transition, nous proposons de créer un fonds miroir pour l’agroalimentaire. On ne peut atteindre l’autonomie en protéines – qu’elles proviennent de céréales, d’oléagineux ou de protéagineux – si l’on ne développe pas toute la filière, de la collecte à la valorisation.
Il faut donc que le secteur agroalimentaire change. Pourquoi les paysans ne produisent-ils pas ces sources de protéines alors qu’elles sont un élément clef de l’allongement des rotations et de la diversification des cultures de nos territoires ? D’une part, ils n’ont pas de commande pour l’alimentation du bétail présent dans les deux tiers du pays : les producteurs de lait et de viande achètent du soja le moins cher possible mais pas les protéines que l’on pourrait produire en France. D’autre part, il n’y a pas de circuit organisé concernant les protéines destinées à l’alimentation humaine – on ne sait pas, par exemple, collecter, trier et valoriser le méteil. Il faut aider les paysans et tout le secteur agroalimentaire à évoluer, en créant deux fonds de 500 millions, qui s’ajoutent au budget supplémentaire que l’on préconise de déployer sur le PSN. Cette somme de 1 milliard peut apparaître impressionnante à première vue, mais beaucoup moins si on la compare aux 16 milliards consacrés à l’agriculture. Il s’agit donc de faire bouger 6 % du budget national dédié à l’agriculture.
Venons-en à l’eau et aux questions de captage. L’arsenal législatif comporte deux mesures importantes : les obligations réelles environnementales et les zones soumises à contrainte environnementale. Or elles sont peu appliquées car elles relèvent des préfets, dont la main a tendance à trembler : soumis à des pressions locales contradictoires, ils ont du mal à trancher. À un moment où il n’est plus possible de tergiverser, il faut un processus de décision plus vertical qui permette de protéger les captages. Il ne s’agit pas d’exclure les paysans ; mais il est possible de compenser la perte éventuelle de terres en redistribuant une part des 10 millions d’hectares qui vont se libérer dans les années à venir.
Quoi qu’il en soit, il n’est plus possible d’accepter que les périmètres de captage soient soumis à la capacité de négociation d’un propriétaire ou d’un exploitant. Nous avons même l’audace de dire qu’il faut aller au-delà du droit de préemption, qui a déjà été renforcé dans l’arsenal législatif, afin d’assurer la protection de la ressource en eau potable. Nous préconisons d’instaurer un droit d’expropriation, vu comme une arme de négociation ou de dissuasion, concernant des périmètres sensibles où la sécurité de notre alimentation en eau potable pourrait être menacée.
Rappelons que personne n’a jamais été privé de sa terre sans recevoir de larges compensations permettant le cas échéant de continuer à être paysan. Le caractère sacré de la propriété est reconnu dans notre Constitution, mais celui de nos biens communs doit aussi être pris en compte. Sur une partie des sols français, c’est l’intérêt général qui doit prévaloir sur le droit à la propriété privée. L’expropriation doit donc être envisagée comme une arme dissuasive quand toutes les autres voies de négociation sur une compensation ou une contractualisation ont été épuisées. Il ne s’agit pas de racheter des terres à tout-va, mais de prévoir un moyen de sortir des situations d’impasse et d’éviter que des populations se retrouvent privées d’eau potable à l’avenir.
Pardon pour cette présentation un peu longue, monsieur le président.
M. le président Frédéric Descrozaille. L’exercice n’était pas facile, la matière étant très dense.
Avant de lancer les échanges, je souhaiterais évoquer un point particulier, celui du régime d’autorisation, qui conduit à distinguer analyse et gestion du risque. La gestion du risque est une prérogative des États membres : l’Efsa n’a qu’une mission d’analyse et d’évaluation. Lorsque l’Efsa approuve – et non pas autorise – une molécule, elle considère que l’exposition au danger est gérable par les États membres, sans nier que le principe actif peut être dangereux. Il revient ensuite aux États membres d’interdire ou d’autoriser les produits contenant cette molécule approuvée.
En France, cas unique, il a été décidé de fusionner l’analyse et la gestion du risque au sein d’une agence indépendante, l’Anses. L’indépendance de cette instance permet de renforcer la confiance des citoyens dans les décisions qu’elle prend. Le revers de la médaille est que cette décision peut renforcer le discrédit du politique.
Il faut garder à l’esprit la séparation des deux missions, évaluation et gestion du risque. Prenons l’exemple de la cancérogénicité, que j’ai trouvé particulièrement riche d’enseignements. Sur le plan académique, la cancérogénicité ne fait pas l’objet d’un consensus scientifique international. D’après les lignes directrices de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), est admise comme cancérigène, une molécule qui altère l’ADN du noyau des cellules. La perturbation du métabolisme cytoplasmique, c’est-à-dire le fonctionnement de la cellule, n’est pas jugée comme une preuve suffisante de cancérogénicité. Mais nous avons auditionné Laurence Huc, toxicologue et directrice de recherche à l’Inrae, qui, elle, prétend le contraire : elle affirme que des produits sans effet sur l’ADN mais qui perturbent le fonctionnement de la cellule sont cancérigènes. Voilà qui fait l’objet d’une controverse scientifique, et non politique.
L’une des recommandations du rapporteur vise à réduire l’écart entre toxicologie réglementaire et toxicologie académique. Il s’agit de faire en sorte que les lignes directrices, qui s’appliquent en particulier aux études demandées aux industriels, intègrent plus rapidement la recherche académique et l’avis de toxicologues comme Laurence Huc qui apportent la contradiction – en l’espèce, une contradiction qui porte sur la définition même du danger. Certaines personnes auditionnées contestent la définition du danger par l’Efsa, d’où le débat sur l’écart entre la réglementation et la recherche académique.
La gestion du risque, c’est encore autre chose. Elle doit répondre à d’autres questions : qu’est-ce qui est acceptable ? L’exposition au danger est-elle gérable, et si c’est le cas, de quelle manière ? Au passage, je remercie le rapporteur d’avoir soulevé ce débat sur lequel nous n’étions pas forcément en phase au départ. J’ignore d’ailleurs la manière dont les groupes se positionnent par rapport à cette question compliquée. Que va-t-on juger opportun de tolérer comme exposition au danger, en fonction de paramètres nombreux et variés – souveraineté agricole, revenu des agriculteurs, compétitivité économique, dangers pour la santé humaine ou les sols ?
Cette décision politique engage la responsabilité du décisionnaire. Devant qui cette responsabilité est-elle assumée ? Une telle décision peut-elle être prise par un organisme à ce point indépendant qu’il n’est responsable devant personne ? La question se pose et, à titre personnel, je trouve que les termes dans lesquels elle est posée sont très corrects, compte tenu de la grande complexité du sujet.
Revenons un instant sur l’exemple du glyphosate, qui est très emblématique. Le principe actif est une petite molécule de dix-huit atomes, dont on connaît bien le mécanisme d’intervention sur une enzyme qui s’appelle l’EPSP synthase, présente uniquement dans les chloroplastes, c’est-à-dire dans le règne végétal. Les chloroplastes n’existent pas dans les cellules animales, mais des recherches portent sur une possible intervention de cette molécule dans le métabolisme des cellules animales – pas l’ADN, le métabolisme. Il y aurait donc un lien possible avec des cancers rares, donc une cancérogénicité classée comme probable par le Centre international de recherche sur le cancer. Or, concernant l’exposition à ce danger, nous manquons de connaissances sur la prévalence des cancers en question. Grâce à Laurence Huc, j’ai appris qu’il n’y a pas en France de consolidation de tous les traitements par chimiothérapie. Certains cancers sont connus et très suivis, d’autres pas du tout.
L’exposition à ce danger est donc à questionner, ce qui implique une décision politique. En attendant, la SNCF a remplacé le glyphosate par l’acide pélargonique, ce qui a fait passer le coût du désherbage de 110 à 270 millions d’euros, sachant que le nouveau produit est plus nocif pour les sols que l’ancien – ça, c’est avéré. Cette décision a été prise en raison d’une possible exposition à un danger sanitaire pour la santé humaine, mal documenté car on ne connaît pas bien la prévalence des cancers rares possiblement liés au glyphosate, et sur la base d’une preuve qui fait l’objet d’une controverse à l’intérieur même du milieu scientifique, puisque tous ne s’accordent pas sur le caractère cancérogène du glyphosate sachant qu’il n’intervient pas directement sur l’ADN des cellules animales.
Le but de mon propos un peu technique est de rendre compte de la complexité du sujet et d’expliquer la prudence avec laquelle nous interrogeons le modèle français de fusion entre analyse et gestion du risque. Comme l’a dit le rapporteur, la gestion du risque, qui implique de décider ce qui acceptable ou non, autrement dit de définir ce qu’est l’intérêt général, est une décision par nature politique. Le fait de poser cette question de manière ouverte, sans plus de préconisations, est le gage du sérieux de notre approche.
M. Dominique Potier, rapporteur. Je me permets de vous recommander la lecture du rapport sur l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux produit par notre collègue Philippe Bolo et d’autres pour l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques. Il s’agit de travaux ardus mais remarquables, qui ne sont pas centrés sur l’agriculture mais étendus à tous les polluants chimiques.
M. Grégoire de Fournas (RN). D’après son titre, notre commission d’enquête portait « sur les causes de l’incapacité de la France à atteindre les objectifs des plans successifs de maîtrise des impacts des produits phytosanitaires sur la santé humaine et environnementale et notamment sur les conditions de l’exercice des missions des autorités publiques en charge de la sécurité sanitaire. »
Sans revenir en détail sur la controverse concernant les indicateurs, je rappelle que le ministre et vous-même, monsieur le rapporteur, avez admis les limites de deux outils, la quantité de substances actives et le Nodu. Malgré cela, vous avez fait état dans votre présentation d’une absence de résultats probants et la page 36 de votre rapport titre : « Une évolution des usages peu convergente avec la trajectoire de réduction annoncée ».
Le défaut de ces indicateurs, pour faire court, est d’avoir une approche quantitative et non pas qualitative. Page 38, vous écrivez : « Entre 2009 et 2021, la part des quantités de substances actives vendues classées CMR a ainsi diminué de moitié, passant de 29,2 % à 11,3 %. Pour les substances classées CMR 1 – les plus dangereuses, les ventes sont passées de 5 000 tonnes en 2018 à 780 tonnes en 2021, soit une baisse de 85 % sur une période de 4 ans. » Le ministre nous a même indiqué que la baisse était de 93 % depuis 2016.
Malgré cela donc, vous concluez à une absence de résultats probants. C’est un premier élément qui rend difficile notre soutien au rapport : tout ce qu’on va en retenir, c’est que les efforts de réduction de l’usage de produits phytosanitaires ont conduit à un échec, alors que l’agriculture française a accompli la performance de réduire de 93 % l’usage des substances classées CMR 1 – à l’effet cancérigène avéré – depuis 2016. Ces efforts et ces sacrifices considérables vont être occultés par les conclusions de votre rapport.
Les plans Écophyto n’ont pas permis la réduction de l’usage des substances classées CMR 1, dites-vous. C’est parce que ces plans, comme le Grenelle de l’environnement, se réfèrent à un indicateur, le Nodu, qui ne prend pas en compte l’aspect qualitatif, la problématique particulière de certains produits. Dans le rapport, vous répétez l’erreur qui consiste à englober tous les produits chimiques, quelle que soit leur problématique, dans cet objectif de réduction de 50 % de l’usage des produits phytosanitaires, sans faire cas de leur éventuelle appartenance à la liste des substances classées CMR. Prenons le problème dans l’autre sens : si nous n’avions gardé que les produits classés CMR et supprimé tous les autres, l’objectif de baisse de 50 % aurait été atteint, ce qui signifie que nous aurions gagné la bataille en gardant les produits les plus dangereux. Après six mois de débats durant lesquels nous n’avons cessé de soulever ce problème, je regrette qu’on aboutisse à un rapport qui cite ces éléments tout en concluant à une absence de résultats probants.
Comme le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire d’ailleurs, je me suis demandé pourquoi l’agriculture serait le seul secteur d’activité à ne pas pouvoir utiliser de produits chimiques. À l’instar d’une certaine gauche, vous avez, vous, pris le parti de sortir du chimique, même s’il n’est pas dangereux. Au cours des auditions, nous avons entendu des interventions assez surprenantes. Le représentant de la Fondation pour la nature et l’homme a déclaré qu’il n’était pas question d’aller vers des substances chimiques, même si elles sont plus vertueuses, ni vers des biocontrôles. Benoît Biteau, député européen écologiste, nous a dit qu’il était hors de question de remplacer le chimique par la robotique. Bref nous sommes confrontés à une certaine gauche, suivie par une part de la majorité, qui est hostile au progrès technique et veut en revenir à une agriculture assez précaire, niant le défi considérable de la souveraineté alimentaire. La capacité de notre pays à assurer l’alimentation de sa population semble secondaire. C’est pourtant une question fondamentale, à laquelle vous refusez de répondre.
En revanche, vous abordez les distorsions de concurrence de façon intéressante, en faisant l’effort de proposer des solutions. Leur application semble utopique sans une remise en cause du système européen actuel, mais elles ont le mérite d’exister.
S’agissant de l’Anses, nous sommes en total désaccord. Page 81, vous écrivez : « Le principe même d’une évaluation bénéfices-risques suppose que les deux dimensions soient évaluées au sein d’une même entité. » Vous défendez ici la double compétence de l’Anses. Or le principe même d’une évaluation bénéfices-risques est de conduire à une décision de nature politique. Mme Charlotte Grastilleur, directrice générale déléguée du pôle Produits réglementés à l’Anses, nous a clairement indiqué n’avoir pas la marge de manœuvre pour faire une telle évaluation. Contrairement à ce que vient de dire le président, j’estime que vous fermez la porte à une remise en cause du statut actuel de l’Anses, que vous ne voulez pas voir évoluer. Vous citez même, pour la contester, la proposition de loi pour un choc de compétitivité en faveur de la ferme France, adoptée en première lecture au Sénat, prévoyant une récupération de la décision par l’autorité politique. Dites-nous si vous êtes prêt, oui ou non, à une quelconque remise en cause du statut de l’Anses. Ce point peut rendre difficile l’approbation du rapport.
M. Dominique Potier, rapporteur. Même si nous y passions l’après-midi, je ne suis pas sûr de réussir à vous convaincre. Cela étant, je salue votre assiduité à nos travaux et votre lecture attentive du rapport, ce qui m’oblige à vous apporter des réponses précises.
S’agissant des indicateurs, je suis partisan de l’indicateur de risque harmonisé européen, le HRI-1 (Harmonised risk indicator for pesticides), qui intègre quantité et risque. Le défaut des indicateurs français est de mal intégrer le risque. La proposition de règlement sur l’usage durable des pesticides (SUR), abandonnée dans les derniers jours de nos auditions, prévoyait l’indicateur commun quantité-risque qui nous manque. Faut-il l’inventer ? En tout cas, je propose non pas de l’inventer au niveau français mais de soutenir sa création au niveau européen, ce qui nous permettra de nous comparer à nos voisins européens et d’engager un débat interactif. Nous sommes donc d’accord sur la nécessité d’avoir un indicateur européen des quantités et du risque.
En revanche, nous sommes en désaccord profond et peut-être irréductible sur les substances classées CMR : cet indicateur mesure les effets des produits sur la santé – auteur de la proposition de loi relative à la création d’un fonds d’indemnisation des victimes de produits phytopharmaceutiques, je vous assure que ce sujet me tient à cœur – mais ne prend pas en compte les conséquences sur l’environnement. Or les atteintes à l’environnement, la dégradation de la biodiversité et du climat, ont des répercussions sur la santé humaine. Il est donc impossible de dissocier santé et environnement.
Monsieur de Fournas, qui critiquez le pouvoir de l’Anses, je vous signale qu’elle a joué un rôle dans le retrait de substances classées CMR 1 ou CMR 2, qui peut être considéré comme une victoire. Cela ne tient pas au courage politique de l’un ou de l’autre, ni au fait que le milieu agricole et le monde de l’agroalimentaire auraient entamé une mutation : ces substances ont été déclarées toxiques par une autorité scientifique qui a réclamé leur retrait, en conformité au droit européen. S’affranchir de cette autorité scientifique reviendrait à sortir du droit européen qui se prononce contre la mise en circulation de produits dangereux.
C’est pourquoi, comme le Gouvernement, je veux poursuivre l’objectif d’une réduction de 50 % de l’usage des produits phytosanitaires, dont l’effet sur l’environnement se répercute sur la santé de la population même lorsqu’ils ne sont pas classés CMR.
À cela j’ajouterai un argument agronomique et économique auquel vous devriez être très sensible : à terme, les pesticides entraîneront une baisse de la fertilité des sols et une dégradation des écosystèmes qui pèseront sur la productivité. Notre souveraineté alimentaire dépend de la qualité des agrosystèmes, laquelle est assurée par l’agroécologie et par elle seule. La course à l’armement chimique est vouée à l’échec. Tous les scientifiques nous alertent sur l’efficacité déclinante des molécules, à l’instar de l’antibiorésistance dans le monde animal. Face aux impasses actuelles, l’industrie chimique admet qu’elle n’a pas à ce jour de solutions de rechange. La solution réside donc dans l’agroécologie et non dans la chimie.
Enfin, s’agissant des bénéfices-risques, mes propos ont peut-être été mal interprétés. Ce que j’écris, c’est que leur évaluation n’a de sens que si elle concerne une seule et même entité – par exemple, une personne qui doit choisir de suivre un traitement ou pas après en avoir mesuré les avantages et les inconvénients pour elle-même, ou alors un même village qui décide d’avoir une fiscalité forte pour garantir un bon niveau de service public : c’est lui qui assume en même temps le coût et le bénéfice. Vous, vous mettez en avant des bénéfices tout à fait légitimes pour une filière agroalimentaire et pour une catégorie d’agriculteurs, mais en oubliant que les risques sont supportés par tous. Cela ne peut pas fonctionner.
La gestion du risque consiste précisément à éviter que la prise de risque ne profite qu’à quelques-uns. Les agences sont les gardiennes de l’intérêt général. Elles évaluent les bénéfices et les risques en considérant la collectivité dans son ensemble.
Votre principal argument tient à la sécurité alimentaire – ou souveraineté alimentaire si vous préférez, mais les échanges avec la Méditerranée sont précieux ; je suis partisan du juste-échange, non du libre-échange. Or les solutions agroécologiques donnent aujourd’hui plus d’espoirs de productivité que les solutions agrochimiques. Les industries elles-mêmes reconnaissent l’impasse dans laquelle nous sommes. Nous devons d’urgence repenser nos agrosystèmes. Il n’y a pas de solution sans reconception des systèmes agricoles et agroalimentaires.
Mme Mélanie Thomin (SOC). Le rapport s’interroge sur l’ambition de l’État de réduire de 50 % l’usage des produits phytosanitaires et plus généralement sur la volonté politique pour mettre en œuvre une politique publique dans ce domaine. Force est de constater que la trajectoire fixée il y a dix ans n’a pas été respectée.
Monsieur de Fournas, il y a en France certains territoires ruraux ou agricoles particulièrement sensibles. Il n’est pas question d’abandonner les agriculteurs en rase campagne mais de trouver les moyens de les accompagner. Dans ce genre de politiques publiques, les intérêts économiques et environnementaux cèdent le pas à l’intérêt général. Le rapport pointe le fait que certains constats soient mis sous le tapis, autrement dit le manque de visibilité des politiques publiques en matière de préservation des sols ou de l’air ainsi que la difficulté qu’il y a à exploiter les travaux scientifiques au service de ces politiques. Il a le grand mérite de présenter un panorama de l’ensemble des travaux scientifiques et de proposer des orientations.
Les pollutions diffuses sont un enjeu central. Comment mieux traiter cette question dans les territoires ruraux ? Il faut sans doute que nos politiques publiques s’orientent fortement vers la préservation de la ressource en eau pour mieux accompagner les transformations dans le monde agricole. La responsabilité politique est aussi de pointer le coût des pollutions diffuses et notamment le fait que le traitement des eaux polluées est plus coûteux que les solutions pour mieux accompagner les agriculteurs dans leurs pratiques.
Il est donc impératif de donner plus de moyens à l’État pour développer des outils de préservation de la qualité des eaux et des sols. L’exploitation agricole doit être garantie pour préserver l’avenir des territoires ruraux et la souveraineté alimentaire. Le rapport présente des préconisations bienvenues pour sortir de la logique du curatif – traiter des eaux déjà polluées – qui est un non-sens pour nos politiques publiques.
M. André Chassaigne (GDR-NUPES). Le reproche que certains pourraient adresser au rapport est, à mes yeux, l’une de ses vertus. Certains attendaient sans doute des formules spectaculaires, destinées à faire la une des médias. Or, loin de donner dans la communication médiatique, qui risquerait de nuire à la réflexion, le rapport présente un faisceau de pistes qui forment un ensemble cohérent.
Par exemple, les propositions faites s’agissant du régime des autorisations vont dans le bon sens, notamment à propos du rapprochement entre sciences académiques et sciences réglementaires, en particulier pour le pôle de l’Anses qui travaille sur les autorisations de mise sur le marché. Autre exemple, les propositions qui visent à faire passer concrètement les politiques publiques en faveur de l’agroécologie au stade supérieur. À cet égard, le PSN peut être un outil pour encourager des pratiques différentes. Enfin, je salue les propositions sur les clauses miroir.
Le point fort de cette commission d’enquête est son approche presque scientifique, dénuée d’artifices de communication.
M. Dominique Potier, rapporteur. Je n’ai effectivement pas cherché à alimenter la conflictualité – certains me le reprocheront peut-être – mais à trouver la voie d’un compromis pour avancer.
Je l’ai dit au ministre de l’agriculture : quel est l’intérêt d’afficher un objectif de réduction de 50 % sans se donner les moyens de l’atteindre ? Dans ce cas, mieux vaut y renoncer. La sincérité de l’objectif s’apprécie à l’aune des moyens qui lui sont dédiés. Le rapport liste les conditions à remplir pour parvenir à l’objectif, qu’il s’agisse de faire évoluer le PSN ou de donner plus de poids à l’autorité scientifique. Sans ces prérequis, je suis prêt à parier qu’en 2030, on dira qu’il faut un plan pour 2040 !
Mme Laurence Heydel Grillere (RE). Merci pour le travail qui a été réalisé pour ce rapport, dont je regrette de ne pas avoir pu prendre connaissance avant aujourd’hui. Je salue votre tentative d’aboutir à un document que nous pourrions soutenir.
J’ai cependant plusieurs interrogations et regrets, notamment sur la partie consacrée aux impacts sur l’environnement.
À la lecture du rapport, on a l’impression que les pratiques agricoles sont les seules responsables de la dégradation. C’est totalement faux. Nous savons tous, et les scientifiques que nous avons auditionnés en juillet l’ont dit, que l’état de l’environnement est le résultat des divers usages des trente ou quarante dernières années, lesquels n’étaient pas tous agricoles – pensons aux particuliers, à Réseau ferré de France, aux sociétés d’autoroute, ou encore aux collectivités. Je regrette donc la mise en cause implicite et exclusive du monde agricole.
Ensuite, je déplore que l’usage de produits phytosanitaires par d’autres secteurs d’activité ne soit pas davantage mis en avant. Je suis intervenue à plusieurs reprises sur le sujet et je connais d’avance votre réponse. Je sais bien que l’objet de la commission était la réduction de l’usage des produits phytosanitaires par le monde agricole. Cependant, dès lors que l’on fait le lien entre la qualité de l’environnement et la santé, on ne peut pas s’en tenir au monde agricole. Le président l’a dit, le remplacement du glyphosate par la SNCF n’a aucun effet positif, ni sur l’environnement, ni sur la santé.
Ce parti pris du rapport, qui peut sans doute être atténué, me dérange fortement car cela revient à pointer du doigt une partie de la population qui ne mérite pas d’être traitée ainsi. Nous partageons tous l’objectif de réduire la pollution de l’environnement et ses impacts sur la santé, mais il ne peut pas être circonscrit au monde agricole. Il est impératif de prendre conscience que les actes passés de tout un chacun sont à l’origine de la dégradation de l’environnement.
Quant aux propositions, la taxation doit-elle s’appliquer à l’ensemble des produits concernés ? Le rapporteur emploie tantôt le terme de « produits phytosanitaires », tantôt celui de « pesticides ». Or, contrairement à ce que croit le grand public, ce ne sont pas des termes équivalents : les pesticides mêlent produits phytosanitaires et biocides. Cette différence subtile a de lourdes implications dans le rapport : envisage-t-on la taxation des biocides ou des produits phytosanitaires utilisés dans les campagnes de désinsectisation ou dératisation ? Le rapport ne répond pas à ces questions. Il faut absolument préciser les produits visés pour aller au bout du raisonnement.
Par ailleurs, peut-être le mot apparaît-il dans le rapport mais dans l’ensemble des interventions de ce matin, à aucun moment je n’ai entendu parler du consommateur. C’est pourtant lui qui décide de ses achats. Chacun est-il sûr d’avoir mangé au petit-déjeuner des produits qui ne contenaient aucun phytosanitaire ? Il est très regrettable qu’un rapport qui s’intéresse à la protection de la santé et à la maîtrise des pollutions de l’environnement passe sous silence la responsabilité du consommateur dans le choix des produits qu’il achète.
Je déplore que ce rapport ait été écrit à charge. Peut-être n’était-ce pas le but, mais c’est comme cela qu’il m’apparaît.
Dominique Potier, rapporteur. Ce que vous qualifiez de rapport à charge est fondé exclusivement sur les rapports d’inspection de l’État et les travaux de ses autorités scientifiques – j’ai été d’une très grande rigueur sur ce point. Je n’ai rien inventé, je n’ai pas crié au loup. L’État ne peut pas se trouver d’excuses puisqu’il est parfaitement informé par ses administrations.
Votre préoccupation, que vous avez exprimée à l’envi tout au long des auditions, est prise en compte dans l’introduction du rapport. Il est écrit noir sur blanc : « l’agriculture n’est pas la seule activité où se jouent les dangers liés à la chimie : la plupart des analyses et recommandations que nous formulons pourraient et devraient ainsi être étendues à l’ensemble des produits biocides utilisés dans notre vie quotidienne ». Je rappelle qu’il s’agit d’un rapport sur la phytopharmacie, pas sur les biocides, mais j’ai toutefois tenu à relayer dès l’introduction le souci que vous avez tant répété.
Quant à la responsabilité des consommateurs, elle dépend aussi de leur culture et de leur pouvoir d’achat. Le rapport y consacre un chapitre entier – c’est peut-être la première fois que, dans un rapport consacré aux pesticides, la question du marché est aussi approfondie. Il apparaît que pour 1 000 euros consacrés par le secteur privé à la publicité, 1 euro est dépensé pour l’information publique sur l’alimentation. Nous proposons donc une taxe de 3 % sur la publicité agrolimentaire afin de ramener ce ratio de 1 pour 1 000 à 1 pour 100. Toutes les mesures concernant l’agroalimentaire concourent au même objectif : permettre au consommateur de choisir en connaissance de cause. Soyez rassurée, la mobilisation du consommateur est largement évoquée dans le rapport.
Mme Laurence Heydel Grillere (RE). Reste que vous imputez exclusivement la responsabilité de la contamination de l’environnement au monde agricole, sans rappeler qu’elle est le résultat de l’ensemble des usages.
M. Dominique Potier, rapporteur. S’agissant des sols et de la biodiversité, il n’y a pas beaucoup d’autres impacts que celui de l’agriculture, il faut être honnête. Et quand on fait le total des autres usages, que je condamne totalement comme vous, dont ceux de la SNCF que le président a évoqués, on aboutit à 2 ou 3 % de la pollution. Le rapport portait sur l’agriculture, mais j’ai néanmoins évoqué le reste du sujet, je ne l’ai jamais occulté. Soyez tranquille sur ce point.
Mme Marie Pochon (Écolo-NUPES). Nous soutenons les orientations générales et la plupart des propositions du rapport, qui couvre un champ très vaste. Je regrette néanmoins qu’il se refuse à pointer les responsabilités. C’est le rôle d’une commission d’enquête que d’établir les responsabilités, notamment celle de l’État, dans le dysfonctionnement d’une politique publique.
Le constat est unanimement partagé : les plans Écophyto ont été un échec – d’autres mesures ont marché. Il est important de rechercher les responsabilités et de souligner le manque de volonté politique. J’ai été marquée par l’audition de l’ancien ministre de l’agriculture Didier Guillaume : c’est justement par cette volonté politique qu’il a expliqué la réussite de la conversion au bio – avec 30 % de surface agricole utile – dans mon département de la Drôme. C’est tout simple, mais c’est indispensable.
J’entends votre volonté de fédérer pour avancer ensemble vers des solutions partagées, mais cela n’empêche pas d’établir les responsabilités politiques et de réfléchir de manière plus générale à la définition de l’intérêt général et à l’allocation de l’argent public.
Nous avons besoin d’une reconception profonde des systèmes agricoles. C’est évoqué dans le rapport, mais les Écologistes insistent sur la nécessité d’un changement complet de modèle, qui suppose non seulement d’encourager des pratiques nouvelles mais aussi de freiner celles qui portent atteinte aux écosystèmes et à la santé humaine. Or les politiques actuelles maintiennent un statu quo plutôt que de soutenir la transition radicale nécessaire.
J’en conviens, le rapport aurait pu insister davantage sur les politiques alimentaires ainsi que sur le rôle des modes de consommation et de la grande distribution. Il me paraît toutefois malvenu d’insister sur la responsabilité individuelle des consommateurs alors que l’inflation ne leur laisse qu’une marge de choix très réduite. Et puisqu’il a été question de petit-déjeuner, je note au passage que la restauration collective à l’Assemblée nationale n’est pas forcément exemplaire !
La responsabilité de la grande distribution et des industriels, elle, peut être pointée du doigt. Le rapport relève notamment la faible contribution aux politiques publiques des industriels du phytosanitaire, qui ne sont redevables que d’un impôt très faible. C’est sans doute un sujet à approfondir.
Il est nécessaire d’organiser un débat sur nos politiques alimentaires et agricoles ainsi que sur leur gouvernance. Ce sont des sujets sur lesquels la conflictualité est si forte – la réunion d’aujourd’hui en atteste – qu’il faut de nouveaux outils démocratiques. On pourrait ainsi imaginer une convention citoyenne pour définir nos orientations. Aujourd’hui, on fait porter beaucoup de poids aux agriculteurs, mais c’est à la société tout entière de s’engager. Ce serait aussi une manière de contraindre la volonté politique qui manque depuis quinze ans.
M. Dominique Potier, rapporteur. S’agissant des responsabilités, elles se lisent en filigrane tout au long du rapport, puisque les dates sont citées. Je n’ai pas voulu citer les noms des ministres – mais il y a finalement peu de différences entre les uns et les autres.
En revanche, je fais un reproche : en 2018, la principale innovation d’Écophyto II+ était l’interministérialité. Or il n’y a pas de réunion politique des ministres concernés entre 2009 et 2023. Les ministres disent qu’ils vont faire et ils ne font pas. Il y a un défaut flagrant d’interministérialité – des rapports d’inspection le disent avec cruauté ; ils parlent d’argent gaspillé, d’actions pas évaluées, de maquette financière réalisée en novembre pour l’année en cours… Les chambres d’agriculture et l’État se renvoient la balle sur la mise en place du conseil stratégique ! Qui décide ? Qui pilote ? L’absence de pilotage est manifeste et les échecs sont massifs. Je n’ai pas voulu désigner nommément certains mais je renvoie à des rapports qui sont sans équivoque.
Quant à la reconception des systèmes, je l’écris, elle est impérative pour éviter un nouvel échec. C’est bien la difficulté qui est devant nous. Il ne faut pas se mentir : il est impossible de réussir Ecophyto 2030 avec la même PAC et les mêmes règles de marché et en faisant tout payer aux paysans. Il faut aussi que la société se mette en mouvement.
M. le président Frédéric Descrozaille. Il me semble important à ce stade de dire le travail énorme effectué par le rapporteur et l’écart avec celui des autres membres de la commission – moi le premier. Je découvre, comme vous, au dernier moment l’épaisseur et la densité du document qui nous est soumis. Je n’en ferai évidemment pas le reproche au rapporteur, mais l’exercice consistant à se prononcer dans un délai aussi court est très difficile. Si d’aventure je présidais une autre commission d’enquête, je veillerais dès le début à sanctuariser un mois et demi entre la fin des auditions et l’examen du rapport. La densité des auditions, ajoutée à la pause estivale, nous place dans des conditions qui ne sont pas satisfaisantes, et je reconnais humblement ma part de responsabilité.
Malgré cela, je vous invite à continuer à dialoguer en tenant compte de la complexité du sujet et en ayant, autant que possible, une vue d’ensemble.
À titre personnel, il y a des recommandations que je ne soutiens pas, en particulier sur la PAC. Je suis depuis longtemps partisan de la création d’un troisième pilier. Je ne suis favorable à une modification des équilibres entre premier et second pilier qui est inacceptable pour les agriculteurs, sans lesquels rien ne pourra être fait. Cela ne m’empêche pas d’adhérer à l’esprit général du rapport.
M. Dominique Potier, rapporteur. Chacun avait tout de même quelques jours pour consulter le rapport.
Le transfert d’un pilier à un autre est d’une complexité infinie. J’en suis partisan mais il ne fait pas l’objet d’une recommandation, car il est loin de faire consensus. Le rapport se borne à présenter des hypothèses d’évolution sans arbitrer – c’est le casse-tête que doit résoudre le ministre en ce moment.
M. Pascal Lavergne (RE). Je salue le travail et la ténacité du rapporteur. Je lui reconnais une constance et une technicité dont témoigne le rapport.
Je ne dirai pas que c’est un document à charge. Il répond aux attentes légitimes du citoyen. En revanche, je ne suis pas sûr qu’il réponde à celles du consommateur et, pour moi, c’est là que le bât blesse.
Alors que nombre d’exploitations disparaissent et que notre souveraineté alimentaire s’amenuise, le rapport fera sans doute l’effet d’un coup de massue pour le monde agricole. Les recommandations vont dans le bon sens pour protéger l’environnement ainsi que la santé humaine et animale. Je suis toutefois gêné pour l’approuver car je crains qu’il soit mal reçu par le monde agricole.
En effet, le rapport ne lui apporte pas de solutions pour assurer sa pérennité. On sait pertinemment que les pays qui sont nos concurrents en matière agricole n’adopteront pas de telles recommandations. Notre monde agricole sera mis en difficulté alors que personne ne doute de sa volonté de répondre aux exigences environnementales et sanitaires, tant il souffre d’être constamment pointé du doigt et taxé de pollueur, quand ce n’est pas d’assassin. L’ambition première du monde agricole est de nourrir les gens, pas de les tuer.
Ce n’était pas l’objet du rapport mais un volet est complètement occulté : la conciliation entre les exigences du citoyen et celles du consommateur, qui sont d’abord dictées par des considérations financières – le consommateur a un budget pour remplir son caddie. Cela pose indirectement la question du financement des évolutions que vous préconisez.
En tant qu’agriculteur, j’ai beaucoup de difficultés avec ce rapport même si je salue sa qualité et son objectivité.
M. Dominique Potier, rapporteur. J’ai peu de distance avec le monde paysan, j’en fais partie. Je ne peux pas avoir rédigé un rapport à charge.
J’ai essayé de déterminer les conditions dans lesquelles le monde paysan doit être accompagné pour mener la transition et répondre à la double injonction de nourrir et prendre soin – je ne connais pas d’agriculteurs qui n’aient pas cette double ambition, à laquelle s’ajoute celle de vivre de son métier.
Des efforts sont nécessaires. Un débat interne à la profession doit se tenir sur la répartition des aides et sur les modèles. Ma proposition de réformer la séparation du conseil et de la vente, que tous les agriculteurs qualifient de catastrophe, répond à leurs attentes, et c’est le cas aussi de bien d’autres recommandations. Le rapport comporte de nombreuses mesures d’accompagnement : le conseil agronomique global, sous l’autorité des chambres d’agriculture, serait une véritable avancée. Il faut aussi impliquer l’aval, qui ne peut rester indifférent à ces évolutions.
Mme Anne-Laure Babault (Dem). Merci au rapporteur de son travail. Compte tenu de la complexité du sujet, serait-il possible d’avoir davantage de temps pour échanger ?
J’ai lu l’introduction et les recommandations, partant du principe que la partie centrale était très factuelle. L’introduction me semble être le passage le plus susceptible d’être lu, donc repris dans les médias.
Les faits scientifiques, notamment l’impact des produits phytosanitaires sur la biodiversité et la santé, ne sont pas à remettre en question. Un autre constat est clair : nous ne sommes pas au rendez-vous des plans Écophyto. En revanche, je ne dirais pas qu’on en reste au statu quo : le Gouvernement exprime une volonté d’avancer.
Je suis dans l’ensemble d’accord avec les recommandations ; je le suis beaucoup moins avec l’introduction. Je regrette l’absence de vision globale concernant l’aspect soulevé par notre collègue Lavergne – le fait que les avancées du monde agricole soient peu valorisées, la non-prise en compte des contraintes économiques et d’investissement qui pèsent sur les agriculteurs – on aurait pu rappeler l’histoire de la construction, après-guerre, de ce modèle dont on veut désormais sortir. Il manque aussi cette impression que nous avons eue à Bruxelles – il est dommage que nous ayons été peu nombreux à nous y rendre – que la France est plutôt le bon élève de l’Europe sur ce sujet. En faire état éviterait de diviser et nous permettrait d’avancer tous dans le même sens. C’est important étant donné l’impact médiatique qu’aura le rapport.
Je trouve un peu violent le titre de l’introduction : « une décennie (presque) perdue ». Quant à la conception de l’exposome, elle est très orientée « phyto » alors que la notion est loin de se réduire à ce champ. Enfin, malgré une phrase mal formulée, le ministre a bien dit qu’il ne remettait pas l’Anses en cause ; pourtant, le rapport laisse planer l’ambiguïté sur ce point.
En diminuant de 50 % le recours aux phyto, peut-on continuer de nourrir et d’exporter dans des proportions comparables à celles d’aujourd’hui ? C’est la question majeure, que le rapporteur a rappelée d’ailleurs dans son introduction. Or le rapport n’y répond pas. Pourtant, les enjeux sont aussi géopolitiques, on l’a vu avec la guerre en Ukraine.
M. Dominique Potier, rapporteur. Ne me reprochez pas de ne pas répondre à cette question quand le Gouvernement ne le fait pas non plus : il engage la réduction de 50 % alors que le SGPE – j’en ai longuement discuté avec Antoine Pellion – reconnaît lui-même ne pas avoir toutes les données et ne pas pouvoir garantir que cela n’affectera pas la fertilité et la prospérité alimentaire.
En ce qui concerne la phrase du ministre de l’agriculture au congrès de la FNSEA, je ne l’ai même pas citée. D’autres, à ma place, se seraient amusés à le faire. Ne me faites pas ce reproche, je ne suis pas allé sur ce terrain. J’ai simplement parlé, objectivement, sans jugement moral, de remises en cause de la part de certaines forces politiques – avec par exemple la proposition de loi Duplomb au Sénat, ou certaines déclarations. Je n’ai même pas dit que c’étaient la droite et l’extrême droite qui avaient tapé sur le règlement SUR au Parlement européen… Ah, je l’ai dit, monsieur de Fournas ? Eh bien j’en suis fier, parce que c’est la vérité ! En tout cas, je ne suis allé sur ce terrain qu’à la marge et par souci de précision.
S’agissant de l’exposome, vous verrez que, dans le cœur du rapport, il est bien expliqué qu’il s’agit de prendre en compte l’ensemble des facteurs et non les seuls facteurs agricoles. Ne me faites pas le reproche de n’avoir pas étudié les biocides ou les cycles de la biomasse à l’échelle mondiale : nous n’en avions ni la capacité ni la prétention.
Pour le reste – et là, ce n’est plus le rapporteur qui parle, mais le militant politique – les scénarios que je fais miens sont ceux de l’Iddri : continuer à boire du vin, à manger un peu de viande et à exporter des céréales au Caire. Il ne s’agit pas d’arrêter de commercer avec le Maghreb, mais de mettre fin à d’autres échanges internationaux moins pertinents.
Mme Anne-Laure Babault (Dem). Il n’y avait aucun reproche dans mes propos. Vous avez fait un énorme travail. Il s’agit de notre responsabilité collective quant aux messages qui sont envoyés, notamment vis-à-vis des agriculteurs. Il faut vraiment arrêter de diviser si l’on veut avancer.
Le rapport évoque-t-il les impasses concernant le glyphosate et la nécessité de l’utiliser pour l’agriculture de conservation des sols ?
M. Dominique Potier, rapporteur. Nous citons le rapport d’information Fugit-Moreau sur le suivi de la stratégie de sortie du glyphosate. Un encart expose le dilemme, bien posé par l’Insee et tranché par la mission d’information en question. Nous avons rajouté cet élément parce qu’il est massif : le glyphosate est le plus utilisé des herbicides, catégorie de produits phytopharmaceutiques la plus répandue. L’agriculture de conservation des sols fait partie des pratiques qui justifient son usage.
M. Jean-Luc Fugit (RE). Nos échanges sont à l’image du rapport : riches et denses. Je félicite le rapporteur et le président. Cent cinquante-sept personnes rencontrées, en six mois seulement, c’est remarquable.
J’ai simplement une crainte concernant la réception médiatique du rapport. Nous vivons sous la dictature du ressenti ; j’ai peur que certaines parties du rapport, très engagées, soient interprétées comme étant contre le monde agricole et que ce ressenti soit véhiculé par des acteurs médiatiques qui ne sont pas toujours bienveillants.
Je ne suis pas d’accord avec l’idée exprimée tout à l’heure que l’on en resterait au statu quo. Le monde agricole a beaucoup évolué ces vingt ou trente dernières années, et dans le bon sens, même si cela ne fait pas plaisir à tout le monde, notamment au niveau politique. Par rapport à celle d’autres pays, notre trajectoire est plutôt pertinente – en tout cas, plus engagée et engageante.
Concernant le glyphosate, je sais que beaucoup ici ne seront pas d’accord avec moi, mais nous sommes le seul grand pays européen, quelles que soient les coalitions gouvernementales au pouvoir, qui ait entrepris de se doter d’une stratégie pour en utiliser moins. Nous n’allons peut-être pas assez vite pour certains, mais 27 % de moins depuis 2017, c’est toujours ça de pris. Voyons le côté positif. Il faut sûrement aller plus loin et plus vite, mais il faut aussi que le monde agricole puisse suivre.
Merci d’avoir pointé le problème de la qualité de l’air. Le suivi permanent et la recherche des pesticides dans l’air figuraient dans une proposition de loi que j’avais déposée dès fin 2021 ; malheureusement, les travaux parlementaires ayant dû s’arrêter fin février 2022, elle n’a jamais pu être examinée. Mais elle reviendra, et votre rapport me donnera un argument de plus. J’espère qu’elle trouvera un écho favorable et que nous pourrons dépasser certains clivages pour la voter ensemble.
J’aimerais avoir des précisions sur la manière dont la recommandation n° 9, sur le budget des agences sanitaires, a été élaborée, car les chiffres m’ont étonné : pourquoi 14,25 millions d’euros ? Je ne cherche pas du tout à polémiquer, seulement à comprendre.
J’aimerais aussi en savoir plus sur le modèle qui sous-tend la recommandation n° 19, « Expérimenter un ordre professionnel des conseillers en phytopharmarcie ».
La recommandation n° 24, « Adopter pour la mise en œuvre des politiques de réduction des produits phytosanitaires une nouvelle logique comptable établissant les dépenses de prévention en fonction des coûts de réparation des externalités négatives liées à ces produits », est intéressante, mais est-elle étayée par un début d’étude d’impact, de la part d’organismes ou d’associations par exemple ?
Une proposition enfin, toujours sans polémique et pour apaiser les esprits : supprimer le titre de l’introduction : « 2013-2023, une décennie (presque) perdue ; les conditions de la réussite en 2030 ». C’est un titre qui peut être mal reçu et qui semble donner d’emblée la conclusion. Le supprimer ne changerait rien ni à l’introduction elle-même, qui est très bien, ni au reste du rapport.
M. Dominique Potier, rapporteur. En ce qui concerne l’ordre des conseillers en phytopharmacie, la référence est le Québec. Nous restons très prudents : il n’est pas question de prescrire sur ordonnance. Mais un ordre offrirait aux commerciaux et aux salariés des chambres et des instituts un lieu collégial où ils se retrouveraient deux fois par an et pourraient se corriger mutuellement en cas de dérapage – car l’État ne peut pas tout.
La recommandation n° 24 est une ouverture. L’idée est que 1 euro investi, qui en économisera 10 en réparation, soit comptabilisé comme un investissement plutôt que comme une charge. Il faudrait mettre beaucoup plus d’argent dans l’agriculture pour qu’elle produise des externalités positives : cela représente un coût à court terme, mais dix ou cent fois moins élevé que celui de la réparation future si on n’investit pas. Il existe de nombreux travaux d’économistes sur le sujet, des réflexions sur la taxonomie comptable, mais pas de propositions très concrètes. Je dis simplement que nous devons adopter cette philosophie.
S’agissant de la recommandation n° 9, quand André Chassaigne a demandé aux représentants de l’Efsa s’ils avaient assez de moyens, ils ont très humblement répondu qu’avec 15 millions et cinquante-deux postes supplémentaires, ils trouveraient plus vite des solutions alternatives à la phytopharmacie. Ce n’est rien, à l’échelle de l’Europe : des centimes ! Les représentants de l’Anses n’ont pas demandé des centaines de millions non plus, et les instituts nous ont dit qu’ils ne sauraient pas quoi faire de 30 millions, que 3 millions suffiraient. Je me suis fondé sur ce que demandait Arvalis pour l’attribuer aux différentes filières. Cela donne une estimation, un ordre d’idées ; je reste très prudent.
Quant à l’introduction, j’aurais pu écrire « une décennie perdue », en me passant du « presque ». Je mets beaucoup plus en valeur que vous ne semblez le dire tous ceux qui ont réussi, les pionniers, les fermes Dephy, les groupes de développement et autres. J’ajoute que, sans vouloir faire de surenchère, la compassion pour le monde paysan, je l’éprouve intimement. Mais je considère la situation globalement, compte tenu d’alertes scientifiques majeures qu’on ne peut occulter. De ce point de vue, on ne peut pas dire que nous ayons été au rendez-vous de l’histoire. Le « presque » montre cependant qu’il y a des réussites et des promesses pour demain.
Ce point de vue relève de la liberté du rapporteur, mais ne vous inquiétez pas : dans les médias, je ne présenterai pas un rapport à charge. Mon objectif est de consolider ce qui doit l’être. J’en parlais hier encore avec les responsables du ministère de l’agriculture.
M. Jean-Luc Fugit (RE). Bien sûr, le rapporteur est libre, et heureusement. Ce qui me gêne dans cette formule, c’est qu’elle figure au début de l’introduction : on donne la conclusion au lecteur avant même qu’il ait commencé. André Chassaigne saluait un rapport sans formules spectaculaires, mais cette phrase me paraît en être une, qui dessert un peu le rapport. Sans en faire une affaire d’État, je ne l’aurais pas placée à cet endroit – en fait, je ne l’aurais pas mise du tout dans le rapport : celui qui lit est assez malin pour comprendre.
Mme Nicole Le Peih (RE). Félicitations pour ce gros travail. Je mesure sa complexité et je suis très fière d’avoir fait partie de la commission d’enquête.
Le but est d’essayer de dépasser le triangle de l’inaction – « c’est la faute de l’État », « c’est la faute de l’Anses », « c’est la faute des entreprises ». J’ai travaillé pendant des années, dans le Morbihan, au sein d’une commission sur les pollutions diffuses qui était novatrice à l’époque. On s’est rendu compte que l’ensemble du territoire était en cause – les collectivités, la station d’épuration avec ses boues : mes terres sont souillées par les boues d’épuration des villes environnantes, cela nous met en difficulté ! J’aimerais un engagement, une prise de responsabilité de l’ensemble des territoires et des collectivités.
Ce rapport doit porter, cela a été dit, sur la mission des autorités. J’appelle à ce que ce soit vraiment le cas. Je citerai simplement l’exemple du Voltarène, une vraie bombe à retardement compte tenu de ses effets cardiovasculaires.
Je voudrais que cette responsabilité collective soit soulignée dans le rapport, car il va servir dans toute la France. Nous pourrons d’ailleurs y ajouter nos réflexions à ce sujet.
M. Éric Martineau (Dem). Merci, monsieur le rapporteur, pour votre travail. À mon sens, il manque dans l’introduction la contextualisation de l’utilisation des pesticides. J’ai l’impression qu’on laisse croire qu’en la réduisant de 50 %, nous produirons toujours autant et au même prix. On a complètement oublié que, jusqu’à cinq ans après la guerre, il y avait encore des tickets de rationnement. Produire différemment demain, c’est possible, mais pas au même prix. On peut réduire notre production de 80 %, mais il faudra augmenter le prix qui rémunère les agriculteurs, et la société n’en est pas consciente parce qu’on lui laisse penser que l’agriculture biologique et les nouvelles techniques permettront de nourrir la planète pour pas cher. Cet élément fait défaut dans le rapport. Si nous voulons réduire vraiment notre consommation de pesticides, chacun doit prendre ses responsabilités.
M. Dominique Potier, rapporteur. Le rapport fait déjà 250 pages : nous avons dû faire des choix. Je comprends votre regret concernant la question de l’incidence sur le pouvoir d’achat, mais elle nous aurait obligés à nous intéresser à ce qui, dans la construction du prix agricole, va à John Deere ou à Monsanto, à Leclerc, à Carrefour, à Lactalis, à Nestlé. Dire que produire avec moins de phyto va coûter plus cher au consommateur, c’est faire abstraction des profits indus de certains, en amont et en aval. La reconstruction d’un prix juste suppose de ne pas occulter l’amont – le rapport propose de le prendre en compte, ce qui est une innovation – et d’aller jusqu’au bout de l’aval.
Après, on peut débattre du poids de l’alimentation dans le budget des ménages. Sur ce point, je suis d’accord avec vous, on a été désinvolte ; on demande tout et son contraire, manger pour pas cher, une planète propre, une bonne santé : ce n’est pas possible, et il faut le dire ! Tout ne doit pas peser sur les paysans, il faut considérer l’amont et l’aval. Nous ne sommes pas allés au bout de cette étude macroéconomique.
Madame Le Peih, on pourrait en effet réintroduire la notion de coresponsabilité, que j’ai mentionnée à propos des biocides. Nous verrons sous quelle forme nous sommes autorisés à le faire. Les facteurs d’exposition sont multiples. S’agissant des terres, l’essentiel vient tout de même de l’agriculture, mais la ville et d’autres éléments jouent aussi. Le monde paysan n’est pas responsable de tous les malheurs du monde, j’en suis entièrement d’accord.
Le débat a été très riche du début à la fin. Un rapport ouvre des pistes de travail, notamment législatif et réglementaire. Puisque le mien n’est ni un plaidoyer univoque, ni un travail fade occultant les vraies discussions, puisse-t-il continuer à susciter le débat sur le pacte et la loi d’orientation et d’avenir agricoles, la politique de l’air, le partage de la valeur, la responsabilité des multinationales. Il est fait pour alimenter un débat public qui ne se termine pas avec cette commission d’enquête. J’ai en tout cas essayé de poser les termes du sujet de la manière la plus juste possible. Cela ne vous paraît pas parfaitement équilibré, mais j’ai tenté de faire pour le mieux. Ce travail restera pour moi un extraordinaire souvenir d’exercice démocratique et de recherche exigeante, en commun, de la vérité, au-delà de nos différences.
M. le président Frédéric Descrozaille. Avant de passer au vote, je vous rappelle que chaque groupe et chaque membre de la commission a toute latitude pour produire d’ici à mardi une contribution qui sera publiée en même temps que le rapport, en annexe. Cela a particulièrement du sens s’agissant d’un objet aussi complexe et d’un rapport aussi dense.
M. Dominique Potier, rapporteur. Loïc Prud’homme ne s’est pas exprimé, mais il a des idées très précises sur la réforme du régime d’autorisation ; c’est le moment de les inscrire dans un document qui va durer. J’ai fait ce que j’ai pu, mais plus il y aura de contributions en annexe – et j’aimerais que la mise en page fasse apparaître nommément leurs auteurs dans le sommaire – mieux ce sera.
M. le président Frédéric Descrozaille. Le rapport est mis aux voix moyennant la modification de l’introduction qui a fait l’objet d’un échange entre le rapporteur et les membres de la commission.
La commission adopte le rapport.
Contributions des groupes politiques et des députés
1. Contribution de M. Frédéric Descrozaille, président de la commission d’enquête, député du Val-de-marne, M. Jean-Luc Fugit, vice-président de la commission d’enquête, député du Rhône, M. Pascal Lavergne, député de Gironde, Mme Nicole Le Peih, députée du Morbihan, et M. Nicolas Turquois, député de la Vienne
La réduction de moitié du recours aux Produits Phytopharmaceutiques (PPP) en agriculture apparaît, depuis le Grenelle de l’Environnement en 2008, comme un objectif simple : peu de politiques publiques sont orientées vers un résultat à atteindre aussi précis et clair. Pourtant, cet objectif relève d’une complexité absolument considérable que la Commission d’enquête a été l’occasion de sonder par l’audition de plus de 150 personnalités sur plus de 90 heures de réunions.
En premier lieu, cet objectif chiffré de réduction interroge car il laisse croire que la quantité utilisée serait le seul facteur déterminant des impacts sur la santé humaine et environnementale, quels que soient les produits phytosanitaires utilisés. Pourtant, la maîtrise des impacts des produits phytosanitaires sur la santé humaine et environnementale implique de tenir compte de leur toxicité et de leur comportement dans l’environnement. Ainsi, il en ressort des débats sans fins sur la bonne unité de mesure.
En effet, cette quantité n’est vérifiable que par le recours à des critères critiquables : qu’il s’agisse des QSA, de l’IFT ou du Nodu, les mesures qui permettent de la chiffrer sont strictement quantitatives et ne sont pas pondérées d’un coefficient qui permette d’évaluer la toxicité et / ou l’impact sur l’environnement, même si le classement en CMR1 ou CMR2 introduit une dimension qualitative objective.
En second lieu, il convient de rappeler que la faisabilité d’une réduction de moitié n’a pas fait l’objet d’évaluation : il n’est pas établi qu’une telle réduction permettra, en soi, une maîtrise des impacts des produits phytosanitaires sur la santé humaine et environnementale.
Mais, surtout, cet objectif renvoie à un ensemble d’acteurs, d’enjeux, de situations de terrain et de filières économiques d’une densité inédite.
Il implique un nombre d’institutions et d’organismes publics exceptionnellement élevé : quatre Administrations centrales (les Ministères de l’Agriculture, de la Santé, de l’Environnement, de la Recherche et de l’Enseignement supérieur), trois agences publiques (l’Office français de la Biodiversité, l’ensemble des Agences de l’eau, l’Anses), plusieurs Instituts de recherche (l’Inrae, les Instituts techniques agricoles) et un très grand nombre d’organismes publics et institutionnels (de nombreux services déconcentrés, les Chambres consulaires agricoles, les syndicats agricoles, les coopératives agricoles…).
Il conjugue également plusieurs enjeux relatifs à la transition agroécologique dont relèvent les pratiques agricoles : l’usage de l’eau, la décarbonation des filières, la protection de la biodiversité, la lutte contre le réchauffement climatique et l’adaptation audit changement, la protection de la santé humaine, la lutte contre la pollution de l’air, de l’eau et des sols, la maîtrise du cycle de l’azote et l’autonomie dans la production de protéines végétales, la souveraineté alimentaire et la protection du revenu agricole.
Or, cette conjugaison d’enjeux variés et de natures différentes demande à être précisée par une vision qui permette de caractériser l’intérêt général, de la Nation, à défendre. En outre, la déclinaison d’une telle vision devrait tenir compte de spécificités très différentes selon les bassins de production et les filières : tandis que les plantes annuelles dépendent beaucoup des herbicides, l’arboriculture et la viticulture dépendent plus particulièrement des fongicides et des insecticides et les solutions susceptibles d’être efficaces pour un type de système d’exploitation ne sont pas transposables à un autre. S’il peut être admis que la diversification des systèmes d’exploitation est en soi une orientation à soutenir, elle implique des niveaux d’investissements, de prises de risques, de remodelage des circuits de commercialisation et de distribution extrêmement variables d’une région ou d’un bassin à un autre.
Il en résulte une imprécision dans le résultat à atteindre (un « changement de modèle », ou bien « de système », ou encore « une reconception des systèmes de production ») qui aboutit à faire passer l’indicateur de réussite (la réduction de l’usage et des impacts des PPP) pour la réussite elle-même (une agriculture affranchie de sa dépendance aux produits phytopharmaceutiques pour protéger les plantes).
Face à cette complexité non maîtrisée, les Commissaires des Groupes Renaissance et Modem préconisent de retenir en priorité quelques recommandations pour redéfinir les contours d’une politique publique renouvelée.
Créer une méthode interministérielle qui permette d’ordonnancer et de hiérarchiser les enjeux à partir d’une vision de notre agriculture à 20 ans.
La dimension interministérielle de la politique publique des réductions de l’usage des PPP ne doit pas être réduite à une coordination des administrations centrales concernées. Il est incontournable de définir une vision globale qui rompe avec le traditionnel fonctionnement « en silos » de nos politiques publiques.
Le cas des usages et de la protection des ressources en eau est particulièrement emblématique de cette nécessité de coordonner tous les acteurs autour d’une vision globale, qu’il s’agisse des acteurs publics (ARS, Agences de l’eau…) ou privés (agriculteurs, entreprises, collectivités), notamment sur la question de la protection des périmètres de captage et des pollutions liées à l’épandage des boues de station d’épuration et non seulement aux résidus de produits phytopharmaceutiques.
Interroger le modèle français de la fusion des missions d’analyse et de gestion du risque au sein d’une agence indépendante.
L’analyse du risque ne saurait être soumise à la moindre défense d’intérêts catégoriels ni à aucune forme de pression politique car elle relève strictement de la connaissance : la caractérisation du danger et des conditions de l’exposition au danger doit être confiée à un organisme parfaitement indépendant afin de n’être entachée d’aucun soupçon.
La gestion du risque relève quant à elle d’une approche de la notion de risque acceptable : il peut être politiquement jugé que les conditions et le degré d’exposition au danger sont gérables dans le cadre d’une réglementation d’usage adaptée. Cette dimension politique devrait alors relever de l’exercice d’une responsabilité devant les représentants de la Nation (les commissions compétentes du sénat et de l’assemblée nationale, mais aussi l’OPECST).
En cela, un débat semble nécessaire sur l’indépendance indispensable à la confiance des citoyens dans l’évaluation du risque et sur la responsabilité de l’appréciation de son caractère acceptable, car y soustraire totalement le politique peut ajouter à son discrédit.
Faire évoluer l’outil des Programmes alimentaires territoriaux (PAT) pour en faire le levier principal de la transformation de notre agriculture à l’échelle des grands bassins de production.
Les PAT doivent être labellisés à une échelle qui permette d’atteindre les effets de seuils indispensables à une transformation significative des bassins de production.
Procéder à une extension verticale de l’objectif de réduction des PPP : par l’implication de l’aval des filières et particulièrement des acheteurs (publics et privés).
Il est vain de continuer à se focaliser sur les pratiques agricoles sans impliquer leurs acheteurs et les acteurs de l’aval des filières. La formulation des cahiers des charges, les enjeux de sourcing et de sécurisation des approvisionnements, la saturation des équipements logistiques et de stockage doivent devenir des enjeux centraux pris en compte en amont des changements attendus dans les pratiques agricoles et permettre une meilleure répartition de la charge de la prise de risques.
Procéder à une extension horizontale par la prise en compte de la globalité des usages de pesticides.
Le terme "pesticides" couvre par définition deux catégories de produits : les biocides et les produits phytopharmaceutiques. Les impacts sanitaires et environnementaux sont le résultat de l’ensemble des usages de ces produits, quels que soient les utilisateurs concernés, depuis la désinsectisation en passant par les revêtements de matériaux, l’entretien des voies ferrées, les produits antisalissures, la conservation des produits… Ils ne sauraient être le résultat exclusif des usages agricoles.
Adopter une approche internationale pour harmoniser les régimes d’autorisations et consolider le rôle de l’Efsa.
La France doit proposer une harmonisation progressive au niveau européen des mécanismes de gestion des risques par les États membres, et proposer une réduction de l’écart entre toxicologie règlementaire et toxicologie académique par une meilleure prise en compte au niveau de l’Efsa de toutes les recherches de nature à faire évoluer la réglementation qui préside à l’analyse du risque.
2. Contribution de M. Grégoire de Fournas, député de Gironde, au nom du groupe Rassemblement National
La charge de ce rapport est lourde : « l’évolution des usages est peu convergente avec la trajectoire de réduction annoncée », celle de la diminution de moitié des produits phytosanitaires lancée en 2008 lors du Grenelle de l’environnement, le rapporteur socialiste Dominique Potier n’hésitant pas à pointer « l’absence de résultats probants ».
Si le critère de mesure de l’utilisation des produits phytosanitaires retenu par les plans Ecophyto, le NODU, indique en effet une légère hausse, le rapporteur occulte dans sa conclusion que cet indicateur, basé sur le nombre de traitements moyens appliqués annuellement sur l’ensemble des cultures, ne fait pas de distinction entre les produits toxiques et ceux qui ne le sont pas.
En réalité, entre 2009 et 2021, la part des quantités de substances actives vendues classées CMR (cancérigène, mutagène ou reprotoxique) utilisées a diminué de plus de la moitié, passant de 29,2 % à 11,3 %. Pour les substances classées CMR1, les plus dangereuses, les ventes sont passées de 5000 tonnes à 780 tonnes en 2021, soit une baisse considérable de 85 % sur une période de 4 ans (93 % depuis 2016).
Ces chiffres traduisent de lourds efforts pour l’agriculture française. Chaque interdiction de substance est un défi parfois insurmontable pour les agriculteurs, les obligeant à investir dans de nouvelles solutions, quand elles existent, et qui sont par ailleurs plus coûteuses en temps de travail ou en carburant. Elles aboutissent à des pertes de compétitivité pour les exploitations agricoles, voire à l’effondrement de certaines filières, celle de la cerise par exemple, remplacées par des importations contenant des substances chimiques interdites aux agriculteurs français.