rapport sur le projet de loi de finances pour 2023 (n°273). — Exposé général

SOMMAIRE

Pages

1. introduction
2. FICHE N° 1 : Le contexte macroÉconomique s’obscurcit
3. I. La reprise de l’Économie française en sortie de crise sanitaire est affectÉe par le ralentissement Économique mondial en 2022 et 2023
4. A. Les effets de l’agression militaire russe sur l’Ukraine pèsent lourdement sur l’économie mondiale
5. B. l’Économie française ralentit
6. 1. Les déterminants de la croissance en 2023
7. a. La consommation des ménages est soutenue par la politique budgétaire
8. b. Le marché de l’emploi reste dynamique et connaît des tensions réelles de recrutement
9. c. La situation des entreprises
10. d. Le commerce extérieur apporterait une contribution nulle à la croissance
11. 2. L’impact des chocs négatifs sur la trajectoire de long terme du PIB français
12. II. L’avis du Haut Conseil des finances publiques sur le plf 2023
13. A. Le scénario macroéconomique est légèrement optimiste
14. B. La trajectoire des finances publiques est crédible
15. FICHE N° 2 : UN CONTEXTE INFLATIONNISTE DE PLUS EN PLUS MARQUÉ QUI a conduit à une rÉponse publique massive
16. I. Un contexte mondial inflationniste
17. A. Les causes de la forte inflation
18. B. Les conséquences d’une inflation élevée sur les perspectives macroéconomiques
19. II. Les mesures budgétaires pour faire face à la crise
20. A. les Mesures générales de SOUTIEN aux REVENUS DES MÉNAGES
21. 1. L’indemnité inflation
22. 2. La revalorisation des pensions et des prestations sociales
23. 3. L’indemnité exceptionnelle de rentrée
24. 4. La revalorisation du point d’indice de la fonction publique
25. 5. L’augmentation des dépenses pour l’ensemble des administrations publiques
26. B. l’effort budgétaire massif pour limiter la hausse des prix de l’énergie
27. 1. Le chèque énergie
28. a. Un dispositif de lutte contre la précarité énergétique
29. b. Le coût pour le budget de l’État
30. c. Des versements exceptionnels pour prendre en compte la hausse du prix de l’énergie
31. 2. Le blocage des tarifs réglementés de gaz et d’électricité
32. a. Le bouclier tarifaire sur le gaz
33. b. Le bouclier tarifaire sur l’électricité
34. c. La sollicitation de l’Arenh
35. d. Les effets massifs du bouclier tarifaire
36. e. La prolongation du bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité en 2023
37. 3. La remise carburant
38. 4. L’aide aux entreprises énergo-intensives
39. III. Des efforts SOUTENUS PAR la politique BUDGÉTAIRE ET MONÉTAIRE europÉenne
40. A. De nombreux pays européens ont pris des mesures de soutien au pouvoir d’achat en raison d’une inflation croissante
41. 1. L’inflation n’épargne aucun pays européen
42. 2. Un large éventail de mesures budgétaires et fiscales a été mis en œuvre dans les différents États membres
43. B. L’uNION EUROPÉENNE ENVISAGE DE pRENDRE DES MESURES contre l’inflation et ses conséquenceS
44. 1. Dans le cadre du plan de relance européen, l’accent a été mis sur le développement des énergies renouvelables et la réduction de la consommation d’énergie
45. 2. Les États membres de l’Union européenne sont à la recherche de solutions pour limiter la hausse des prix du gaz et de l’électricité et le coût pour les consommateurs
46. C. LA POLITIQUE MONÉTAIRE, un outil pour lutter contre l’inflation
47. 1. Une politique monétaire extrêmement accommodante dans un contexte de crise sanitaire en 2020
48. 2. La poursuite du soutien monétaire à l’activité économique en 2021 face à une inflation modérée et anticipée comme temporaire
49. 3. La restriction des politiques monétaires en 2022
50. FICHE N° 3 : La situation des finances publiques
51. I. Les prélèvements obligatoires
52. A. Les prélèvements obligatoires jusqu’en 2022
53. 1. L’évolution de long cours
54. 2. La structure des prélèvements obligatoires
55. B. Les prélèvements obligatoires en 2022 et 2023
56. 1. Les variations des prélèvements obligatoires dans un contexte de perturbations économiques
57. 2. L’incidence des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires
58. II. UN NIVEAU DE DÉPENSES PUBLIQUES en 2023 DANS LA LIGNÉE DES DÉPENSES ENGAGÉES EN 2022 suite À la crise inflationniste
59. A. UnE BAISSE des dépenses publiques EN VOLUME portéE par la fin des dépenses exceptionnelles de crise
60. B. Une Stabilisation du ratio de dÉpenses publiques dans le PIB
61. C. La dépense publique en milliards d’euros courants
62. D. Une évolution de la dépense différenciée selon les sous-secteurs d’administration publique
63. III. Le Déficit public demeure stable en 2023
64. A. L’évolution du déficit public sur longue période
65. B. Le solde public resterait conforme à la prévision en 2022 et se stabiliserait en 2023
66. 1. Malgré le rebond de l’activité en 2022, le solde public demeure conforme à la prévision
67. 2. L’actualisation de la trajectoire pluriannuelle
68. C. L’État continue de supporter l’essentiel du déficit public
69. a. L’État porte l’essentiel du déficit public
70. i. L’exécution budgétaire de l’État en 2021
71. ii. La prévision actualisée du déficit de l’État en 2022
72. iii. Le déficit de l’État en 2023
73. iv. La concentration du déficit public sur l’État s’était accentuée avant la crise et perdure
74. b. Le solde des administrations publiques locales serait marginalement affecté par la conjoncture
75. D. La forte mobilisation des finances sociales dans la gestion de la crise sanitaire
76. E. Le dÉficit de l’État en comptabilitÉ nationale
77. IV. La dette publique
78. A. Après l’augmentation historique de l’endettement public en 2020, le ratio de dette publique a diminué en 2021 et 2022
79. 1. Un choc haussier historique sur le niveau l’endettement public en 2020
80. 2. La diminution du niveau de l’endettement public en 2021 et en 2022 dans un contexte de fort rattrapage économique
81. B. SI le ratio de dette continue sa diminution en 2023, une attention particulière doit être portée à la soutenabilitÉ de la dette française
82. 1. La baisse du ratio de dette publique en 2023
83. 2. La nécessité de stabiliser la trajectoire du ratio de dette publique afin d’assurer sa soutenabilité sur le long terme
84. a. Des points de vigilance
85. i. L’impact de l’inflation
86. ii. La remontée des taux d’intérêt
87. iii. La hausse de la charge de la dette
88. b. La fixation d’une trajectoire de diminution de la dette publique pour assurer sa soutenabilité sur le long terme
89. 3. La poursuite du cantonnement de la « dette covid »
90. FICHE N° 4 : LE BUDGET DE L’ÉTAT
91. I. Les recettes
92. A. Les recettes fiscales de l’État
93. 1. Identification des recettes fiscales nettes
94. a. La prise en compte des dégrèvements d’impôts locaux dans l’article d’équilibre
95. b. Les recettes fiscales de l’État hors budget général
96. 2. Présentation générale
97. a. Méthodologie de l’évolution des recettes fiscales d’un exercice au suivant
98. i. L’évolution spontanée
99. ii. Les mesures législatives
100. iii. Les mesures de périmètre et de transfert
101. b. Évolution générale de 2022 à 2023
102. 3. Présentation par impôt
103. a. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
104. b. L’impôt sur le revenu
105. c. L’impôt sur les sociétés
106. d. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
107. e. Les autres recettes fiscales
108. B. Les recettes non fiscales du budget général
109. C. Les prélèvements sur recettes
110. D. les dépenses fiscales en 2023
111. II. Les dépenses de l’État
112. A. Les dépenses de l’ÉTAT en baisse en valeur en 2023 par rapport à 2022
113. B. L’évolution des dépenses prioritaires de l’État
114. 1. L’évolution des dépenses du budget général depuis 2018
115. 2. La forte hausse des dépenses liées aux mesures de modération des prix de l’énergie
116. 3. La hausse des autres crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables
117. 4. Le renforcement du pôle régalien
118. 5. La poursuite de l’augmentation des crédits en faveur de l’éducation et de la jeunesse
119. 6. Le dynamisme de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances
120. 7. Un renforcement des moyens de la mission Travail et emploi
121. III. L’Évolution des effectifs et de la masse salariale de l’État et de ses oPÉrateurs
122. A. L’Évolution de la masse salariale de l’État
123. B. L’évolution des effEctifs des ministÈres
124. 1. Un objectif de réduction des emplois sur la période 2017-2022 progressivement abandonné
125. 2. L’année 2023 est marquée par une hausse des plafonds et des schémas d’emplois
126. Audition DU ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et DU ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics
127. audition du président du haut conseil des finances publiques

introduction

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (PLPFP 2023-2027) et le projet de loi de finances pour 2023 (PLF 2023) poursuivent plusieurs objectifs, qui définissent la politique mise en œuvre par le Gouvernement et sa majorité parlementaire.

Le premier objectif est le soutien apporté aux Français, confrontés à une inflation élevée. Depuis un an, la majorité a mis en place plusieurs dispositifs d’ampleur, qui se sont avérés efficaces.

En premier lieu, des aides directes en faveur des ménages ont été créées : l’indemnité inflation d’un montant de 100 euros versée à la fin de l’année 2021 et au début de l’année 2022 à 38 millions de personnes percevant moins de 2 000 euros par mois, la majoration de 100 euros du chèque énergie à la fin de l’année 2021 qui a bénéficié à plus de 5,8 millions de foyers modestes et l’aide ponctuelle de 100 euros, majorée de 50 euros par enfant, destinée aux ménages bénéficiant des minima sociaux ou des aides au logement et aux étudiants boursiers.

En deuxième lieu, une action directe et massive sur les prix de l’énergie a été entreprise. Ainsi, dès la fin du mois de mars 2022, les Français ont bénéficié d’une remise à la pompe d’un montant de 18 centimes d’euro par litre toutes taxes comprises, portée à 30 centimes en septembre et octobre, avant son extinction progressive. En outre, au début de l’année 2022, le barème kilométrique permettant de calculer les frais professionnels déductibles du revenu imposable a été revalorisé de 10 %. Enfin, un puissant bouclier tarifaire a été mis en place et prolongé jusqu’à la fin de l’année 2022, bloquant le prix réglementé des fournitures de gaz à leur niveau de fin octobre 2021 et modérant l’augmentation des tarifs réglementés des fournitures d’électricité à 4 % à compter de février 2022.

En troisième lieu, les lois du 16 août 2022 de finances rectificatives pour 2022 et portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat ont revalorisé les pensions de retraite, les allocations familiales, la prime d’activité et l’ensemble des minima sociaux de 4 %. En outre, le point d’indice de la fonction publique a été rehaussé de 3,5 % à compter du mois de juillet 2022 ; cette mesure a bénéficié à 5,7 millions d’agents publics.

Le PLF pour 2023 propose de maintenir le bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité tout en aménageant ses modalités, de telle sorte que l’augmentation des prix supportée par ses bénéficiaires soit contenue au regard de leur évolution sur les marchés. Ainsi, les prix augmenteront de 15 %, d’une part, pour le gaz en janvier 2023 et, d’autre part, pour l’électricité en février 2023, alors qu’ils auraient dû connaître une progression de 120 % sans ce bouclier tarifaire. Les ménages les plus modestes bénéficieront au demeurant d’une majoration du chèque énergie, pour un montant de 100 à 200 euros, afin d’atténuer les effets de la révision des modalités du bouclier tarifaire.

Le PLF pour 2023 propose en outre le relèvement des tranches du barème de l’impôt sur le revenu à hauteur de l’inflation hors tabac prévu en 2022 en glissement annuel, soit 5,4 %. Il s’agit d’une mesure de protection des revenus des contribuables français, d’autant plus que les revenus pourraient augmenter en 2022 moins vite que l’inflation. Selon le Gouvernement, sans cette revalorisation du barème, les Français auraient payé 6,2 milliards d’euros d’impôt supplémentaires.

Il résulte de l’ensemble de ces mesures destinées à protéger le pouvoir d’achat que l’inflation est non seulement moins forte en France que chez nos principaux partenaires européens mais qu’elle est en outre en repli alors qu’elle continue à progresser au sein de la zone euro. Ainsi, elle s’établirait en France à 5,6 % en septembre 2022 contre 5,9 % au mois d’août, selon l’Insee, tandis qu’elle progresserait dans la zone euro de 9,1 % en août à 10 % en septembre.

Le deuxième objectif est la mise en place d’une nouvelle baisse des impôts de production en faveur de l’attractivité de notre pays et du plein-emploi.

La loi de finances pour 2021 avait conduit à la diminution de moitié de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE – part régionale) ainsi que des bases foncières des locaux industriels imposables au titre de la taxe foncière et de la cotisation foncière des entreprises. Le PLF pour 2023 propose de supprimer totalement, d’ici à deux ans, la CVAE, pour un montant de 3,8 milliards d’euros en 2023 puis de 7,6 milliards d’euros en 2024. En abrogeant un impôt de production, qui touche le capital ou la valeur ajoutée des entreprises indépendamment de leur résultat effectif, y compris si ce dernier est déficitaire, il s’agit de soutenir l’investissement et la compétitivité des entreprises, notamment industrielles, et par conséquent la croissance et l’emploi.

Les collectivités territoriales qui perçoivent actuellement le produit de la CVAE – notamment les EPCI et les départements – verront leurs pertes de recettes compensées par l’affectation d’une fraction de TVA, ressource dynamique. Ainsi, avec l’étalement de la réforme sur deux ans et les modalités de compensation aux collectivités territoriales, l’État donne de la visibilité, d’une part, aux entreprises sur leurs coûts et, d’autre part, aux collectivités sur leurs ressources.

Il s’agit de poursuivre avec constance, après la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés de 33,3 % à 25 % et la réforme de la fiscalité du patrimoine durant le quinquennat précédent, une politique qui a fait de la France le pays plus attractif en Europe depuis 2019, s’agissant des investissements directs étrangers. Cette politique a clairement contribué en outre à ramener le taux de chômage à un peu plus de 7 % de la population active, soit le meilleur résultat observé depuis presque 15 ans.

Le troisième objectif est l’effort budgétaire en faveur des politiques prioritaires : l’éducation et la formation, la transition énergétique et productive et le « réarmement régalien ».

L’éducation et la formation voient leurs moyens fortement progresser. Ainsi, les crédits de paiement inscrits sur la mission Enseignement scolaire augmentent de 3,7 milliards d’euros (+ 6,5 % en valeur) pour atteindre 60,2 milliards d’euros. Il s’agit notamment d’amplifier la revalorisation des rémunérations des enseignants avec pour objectif qu’aucun enseignant ne gagne moins de 2 000 euros nets à la rentrée 2023. La mission Travail et emploi bénéficie d’une augmentation de 6,2 milliards d’euros de ses crédits de paiement (+ 42,5 % par rapport aux crédits initiaux ouverts en 2022) pour atteindre 20,8 milliards d’euros, afin d’affermir le soutien à l’apprentissage, dans l’optique d’atteindre, à terme, le nombre d’un million d’apprentis en formation.

La préparation d’une France plus résiliente et attractive face au changement climatique constitue le deuxième axe de l’effort budgétaire proposé par le PLF pour 2023. Les crédits de paiement de la mission Écologie, développement et mobilité durables augmentent de plus de 6,1 milliards par rapport à la loi de finances pour 2022, afin de renforcer les politiques publiques efficaces que sont les aides à la rénovation énergétique des logements (MaPrimeRénov’) et à l’acquisition d’un véhicule propre. Une nouvelle tranche de crédits de paiement de 6 milliards d’euros est en outre ouverte au titre de la mission Investir pour la France de 2030 pour financer des projets innovants au stade de la recherche et de leur application dans les domaines notamment de la transition énergétique ou de la santé.

S’agissant des domaines régaliens, les moyens mis à la disposition de nos forces armées augmentent de 3,5 milliards d’euros au titre de la mission Défense, dans le respect de la loi de programmation en vigueur. La multiplication des incertitudes, sinon des menaces avérées, au niveau international, confirme la justesse de l’ambition qu’elle porte et impose à tout le moins son respect au service de la protection des Français. Par ailleurs, les crédits de paiement de la mission Sécurités progressent de 1,1 milliard d’euros, pour atteindre 15,8 milliards d’euros, soit une augmentation de 7,5 %. Il s’agit ainsi de mettre en œuvre le projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur et de recruter 8 500 agents entre 2023 et 2027. Enfin, les moyens de la mission Justice augmentent de 8 % pour financer le relèvement de 1 000 euros bruts par mois de la rémunération de 9 300 magistrats de l’ordre judiciaire et lancer un plan de recrutement d’environ 10 000 personnels de justice au total entre 2023 et 2027, dont 1 500 magistrats et 1 500 greffiers.

Le quatrième objectif est le respect d’une trajectoire soutenable pour nos finances publiques, et ce dans un environnement macro-économique différent de celui constaté et anticipé en juillet dernier. La prévision de croissance est relevée de 2,5 % à 2,7 % pour l’année 2022, elle est toutefois ramenée de 1,4 % à 1,0 % en 2023. La prévision d’inflation en glissement annuel est majorée en 2022 de 5,0 % à 5,3 % et en 2023 de 3,2 % à 4,2 %, ce qui signifierait néanmoins un reflux de l’inflation l’année prochaine. Il faut souligner que si ces prévisions étaient effectivement constatées, elles correspondraient à une situation économique bien meilleure que celle observée dans de nombreux pays européens. Ce constat illustre la capacité de résilience et de rebond acquise par notre économie depuis quelques années.

Cette dégradation relative du contexte macro-économique ne conduit pas le Gouvernement à anticiper une dégradation de la prévision de solde public en 2022 et 2023, qu’il fixe à – 5 % pour chacune de ces deux années. En 2023, l’estimation des recettes publiques recouvrées est revue à la hausse compte tenu d’un « effet base » favorable en 2022 lié à la croissance et du choix de supprimer la CVAE en deux ans. Cette évolution est compensée par le relèvement de l’estimation du niveau des dépenses publiques, subséquent à l’augmentation de l’inflation anticipée. Le coût des mesures publiques pour protéger les Français en serait renchéri, tout comme celui de certaines dépenses courantes des administrations publiques.

Les objectifs à plus long terme présentés en juillet dans le programme de stabilité et relatifs au rétablissement de nos finances publiques demeurent identiques : un solde public inférieur à 3 % en 2027 et l’amorce d’une décrue du ratio de dette publique au regard du PIB à compter de 2026. Le projet de loi de programmation des finances publiques décrit, pour l’ensemble et pour chacun des sous-secteurs d’administrations publiques, la trajectoire et certains des moyens qui doivent permettre de la respecter. Chacun peut considérer jusqu’à quel point cette trajectoire est réaliste et ambitieuse – par définition la programmation budgétaire est un engagement, l’expression raisonnée et étayée d’un volontarisme politique à traduire en actes.

En tout état de cause, il est indispensable que la France puisse s’appuyer sur une programmation en matière de finances publiques, au regard du respect de nos engagements européens en matière de stabilité et de croissance, de la nécessité d’une référence pour mesurer les écarts à la trajectoire et du message clair sur notre objectif de désendettement qu’il convient d’adresser aux prêteurs de la France. En outre, le projet de loi de programmation contient de nombreuses dispositions permettant une meilleure gestion des finances publiques, en encadrant par exemple la durée et la faculté de reconduire les niches fiscales et sociales ou encore en proposant un nouveau cadre d’évaluation des politiques publiques. Il s’agit enfin de mettre en œuvre la réforme de la LOLF ayant reçu l’assentiment à la fin de l’année 2021 de beaucoup des groupes parlementaires à l’Assemblée nationale et au Sénat, dans le souci d’une meilleure information du Parlement.

S’agissant des collectivités territoriales, le PLF pour 2023 et le projet de loi de programmation pour les années 2023 à 2027 les associent à l’effort de maîtrise des comptes publics, tout en préservant leur autonomie financière par des ressources dynamiques. En 2023, après avoir soutenu les finances des collectivités durant la crise sanitaire en 2020 et 2021, l’État leur garantit les moyens d’exercer pleinement leurs compétences alors que le contexte demeure marqué par la hausse des prix. La suppression de la CVAE en deux ans donnera lieu à une compensation intégrale pour le bloc communal et les départements via l’attribution d’une fraction de TVA dynamique qui pourra être territorialisée. Enfin, il conviendra de déterminer si la péréquation au profit des collectivités les plus fragiles peut être financée, en 2023, par une hausse de la DGF prélevée sur le budget de l’État et si le « bouclier énergétique » adopté en 2022 doit être reconduit en 2023, alors que les recettes de fiscalité foncière devraient connaître un rendement inédit du simple fait de l’indexation légale des valeurs locatives.

FICHE N° 1 : Le contexte macroÉconomique s’obscurcit

Résumé de la fiche

Alors que l’économie mondiale semblait retrouver le chemin de la croissance après la récession historique déclenchée par l’épidémie de covid-19, les perspectives ont brutalement été revues à la baisse à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022. Les incertitudes sur les approvisionnements en matières premières et en énergie pèsent sur l’activité et s’accompagnent d’importantes tensions inflationnistes.

Selon le Gouvernement, la croissance française passerait de 2,7 % en 2022 à 1,0 % en 2023. Elle serait essentiellement soutenue par la consommation des ménages. Les entreprises sont affectées par le climat d’incertitude et les contraintes sur l’offre, tandis que la demande extérieure adressée à la France ralentirait également du fait du ralentissement de l’activité mondiale. Le marché de l’emploi se redresse, en dépit des difficultés de recrutement.

La crise sanitaire, dont les effets conjoncturels semblent majoritairement dissipés, à la notable exception de la situation en Chine, devrait avoir un impact limité sur la croissance potentielle à moyen terme.

Les prévisions relatives aux finances publiques de l’année à venir sont directement liées au contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, de recettes et de dépenses publics doivent découler d’hypothèses macroéconomiques crédibles en termes de croissance, d’inflation, de taux d’intérêt et d’emploi.

Ces hypothèses, qui sont considérées comme des données exogènes à la conception du budget à venir, reposent sur des prévisions gouvernementales qui peuvent être comparées aux estimations externes en provenance de divers organismes statistiques ou économiques. Le Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant, est chargé d’apprécier la cohérence et la sincérité de ces prévisions.

Les principaux indicateurs nécessaires à l’élaboration du budget

Le scénario macroéconomique sur lequel repose l’élaboration d’un projet de loi de finances fait intervenir de nombreuses hypothèses macroéconomiques. Quatre d’entre elles sont particulièrement importantes.

Le taux de croissance

La prévision de croissance correspond au taux de croissance en volume du produit intérieur brut (PIB), c’est-à-dire corrigée de la variation des prix. L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision du montant des recettes fiscales de l’exercice à venir. Le taux de croissance de l’année précédant celle sur laquelle porte le budget doit également être pris en compte car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette.

Le taux de croissance en valeur du PIB, quant à lui, intègre la variation des prix et figure au dénominateur du ratio de calcul du déficit public.

L’inflation

La prévision d’inflation est prise en compte dans la prévision des recettes, car elle a un impact immédiat sur certaines bases taxables, comme celle de la taxe sur la valeur ajoutée. Elle a également un effet sur la prévision des dépenses, dans la mesure où certaines d’entre elles sont indexées à l’inflation. L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de « gel » des crédits budgétaires en exécution).

Les taux d’intérêt

La prévision de taux d’intérêt permet d’anticiper la charge de la dette de l’État, c’est-à-dire le montant des intérêts à servir sur le capital de dette accumulé.

La Banque de France, dans le cadre de la mise en œuvre de la politique monétaire de la zone euro, communique plusieurs statistiques et études économiques relatives à l’évolution des taux appliqués dans le secteur bancaire et des taux appliqués à la dette publique.

La masse salariale privée

Une grande partie de l’évolution des prélèvements obligatoires (les cotisations sociales, la fraction principale de la contribution sociale généralisée – CSG – et l’impôt sur le revenu) est liée à l’évolution de la masse salariale dans le secteur privé. Cet indicateur est essentiel pour les prévisions de recettes et de déficit public toutes administrations publiques confondues.

L’enquête emploi de l’Insee concourt à fournir des données actualisées en continu sur la situation du marché de l’emploi en France.

I. La reprise de l’Économie française en sortie de crise sanitaire est affectÉe par le ralentissement Économique mondial en 2022 et 2023

À la crise sanitaire apparue début 2020, qui a profondément affecté l’économie française, succède une nouvelle crise mondiale pour l’essentiel entretenue et aggravée par des évènements de nature politique et géostratégique.

Après la crise financière de 2008-2009, la croissance du PIB français avait alterné entre période de rattrapage, en 2010 et 2011, de stagnation (2012 et 2013), puis de dynamisme retrouvé à partir de 2014, avec un point haut enregistré en 2017 s’appuyant sur la progression de l’investissement des entreprises et des ménages. Le rythme de croissance avait ensuite ralenti en parallèle de la détérioration des perspectives internationales. La contraction de la production en 2020 a atteint, dans ce contexte, un niveau inédit.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Source : INSEE, comptes nationaux.

Le rebond franc de l’année 2021 a montré la résilience de l’économie française en sortie de crise, malgré l’amorce des tensions sur les prix et les approvisionnements. Le PIB français a retrouvé son niveau d’avant-crise au dernier trimestre 2021.

A. Les effets de l’agression militaire russe sur l’Ukraine pèsent lourdement sur l’économie mondiale

À l’automne 2022, les effets de la pandémie de covid-19 sur l’économie mondiale sont moins importants que les deux années précédentes. Les vagues de contaminations liées aux nouveaux variants ne justifient plus de mesures à fort impact sur l’activité, à l’exception notable de la Chine, dont la politique « zéro covid » continue d’entraîner des reconfinements.

La crise sanitaire avait entraîné des perturbations importantes des chaînes de production et, avec elles, des difficultés d’approvisionnement, ce qui explique que les prémisses de la forte inflation actuelle débutent avant février 2022. Désormais, la principale source de déstabilisation est l’invasion militaire de l’Ukraine par la Russie, qui a des répercussions sur les marchés de produits de base, les chaînes d’approvisionnement, le niveau des prix et les conditions financières.

Revue à la baisse par plusieurs institutions au cours de l’été dernier, la croissance mondiale atteindrait, selon le Fonds monétaire international (FMI), 3,2 % en 2022 et 2,9 % en 2023 ([1]). La Banque centrale européenne (BCE) retient quant à elle un scénario moins optimiste pour 2022 (2,9 %) mais à la hausse en 2023 (3,0 %) et 2024 (3,4 %).

Perspectives de la croissance mondiale

(croissance du PIB réel, en %)

Source : FMI, Perspectives de l’économie mondiale, juillet 2022.

Dans la zone euro, la progression de l’immunité collective, sous l’effet notamment de la bonne couverture vaccinale, a permis le fort rebond du secteur européen du tourisme, ce qui bénéficie notamment à l’économie italienne.

Cependant, l’Europe est particulièrement affectée par les retombées de la guerre en Ukraine. L’environnement géopolitique dégradé nuit à la confiance des entreprises et des consommateurs. La hausse des coûts des matières premières et de l’énergie ajoute aux tensions inflationnistes, pesant sur les revenus réels et les dépenses, ce qui freine sinon compromet la reprise. Les goulets d’étranglement au niveau de l’offre sont aggravés par les reconfinements successifs en Chine.

L’Allemagne, dont le PIB s’est trouvé proche de la stagnation (+ 0,1 %) au deuxième trimestre 2022, voit son secteur industriel particulièrement affecté par les difficultés d’approvisionnement énergétique, du fait de sa dépendance aux gaz, pétrole et charbon russes pour un tiers de ses approvisionnements en énergie primaire ([2]). Les risques de pénuries pourraient entraîner l’économie allemande vers une récession durant l’hiver. Les prévisions de croissance pour 2023 (+ 0,8 %) sont en deçà du niveau de la zone euro (+ 1,4 %).

Outre l’Allemagne, les pays frontaliers de l’Ukraine ont été les plus concernés par la dégradation du climat des affaires et les coûts de l’accueil des réfugiés, en particulier en Pologne.

Aux États-Unis, le fort déficit de la balance commerciale, quoiqu’en cours de rééquilibrage, pèse sur la croissance, qui serait limitée à 1,2 % en 2023. Les salaires poursuivent leur augmentation en raison des tensions sur le marché de l’emploi. La Réserve fédérale (Fed) a fortement augmenté ses taux d’intérêt, de 300 points de base, en réponse à l’inflation des salaires et des prix, et cette normalisation de la politique monétaire affecte négativement la croissance économique. Bien que les États-Unis soient de gros exportateurs de gaz naturel et de blé, ils dépendent de la Russie pour leurs besoins en uranium et ont dû puiser dans leurs réserves stratégiques de pétrole.

Le Royaume-Uni, qui entretient peu de liens commerciaux et financiers avec la Russie et l’Ukraine, est tout de même touché par la hausse des prix mondiaux de l’énergie ; les revenus des ménages reculent désormais en termes réels. La remontée des taux d’intérêts amorcée par la Banque d’Angleterre dès décembre 2021, ainsi que le durcissement de la politique budgétaire en sortie de crise sanitaire, devraient grever la demande et conduire l’économie britannique proche de la stagnation en 2023 (0,0 % de croissance selon les prévisions de l’OCDE datées de juin 2022).

Dans les pays émergents, la situation est contrastée. La croissance chinoise a été fortement révisée à la baisse. Selon le FMI, elle serait ramenée à 3,3 % en 2022, soit son niveau le plus faible en quarante ans à l’exception de 2020. Au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, les hausses de prix de l’énergie bénéficient à la croissance des pays exportateurs de pétrole.

La Russie, visée par des sanctions économiques occidentales, devrait voir son PIB se contracter de 6 % en 2022. Elle demeurerait en récession pour l’année 2023. Le fonctionnement normal du secteur bancaire est entravé et le financement de l’économie limité par le découplage presque complet de la Russie avec les marchés financiers internationaux ([3]).

À moyen terme, des incertitudes importantes pèsent sur les perspectives macroéconomiques. La durée du conflit en Ukraine aura des implications directes sur l’inflation et le commerce international. Les conséquences sur les marchés de matières premières, conjuguées aux perturbations des chaînes d’approvisionnement, pourraient entraîner une crise alimentaire, qui menace surtout les pays à faible revenus très dépendants de la Russie et de l’Ukraine. Ces pays sont exposés à des risques de troubles sociaux sinon de famines et, emportant un risque sous-jacent de déstabilisation politique.

Enfin, des événements climatiques extrêmes, à l’instar des sécheresses et inondations survenues au cours de l’année 2022, pourraient perturber à nouveau les prévisions de croissance.

B. l’Économie française ralentit

L’économie française a retrouvé son niveau d’avant-crise au 4e trimestre 2021 (+ 0,9 % par rapport au dernier trimestre de 2019) ([4]). Le scénario sanitaire retenu par le Gouvernement implique une persistance de l’épidémie sans nécessité de nouvelles mesures coûteuses pour la croissance.

Après un fort rebond en 2021, la croissance française demeure soutenue en 2022. L’acquis de croissance au deuxième trimestre 2022 est de 2,5 %, égal à la prévision pour l’année en loi de finances rectificative. La prévision du Gouvernement pour l’année a ainsi été révisée à + 2,7 %, la résilience de l’économie française à la crise ukrainienne étant meilleure que prévu.

Ce dynamisme ne permettra pas d’effacer l’ensemble des stigmates de la crise sanitaire, qui aura des effets structurels sur la trajectoire de croissance, quoique limités (cf. infra).

PrÉvisions de croissance pour la France

(évolution en % du PIB en volume)

Source : commission des finances.

Pour le dernier trimestre 2022 et en 2023, la croissance ralentirait fortement.

La Banque de France présente ses prévisions sous la forme d’un intervalle en raison des incertitudes importantes liées à l’évolution du conflit en Ukraine. Elle distingue trois phases pour l’économie française : une résilience meilleure que prévue pour la majeure partie de 2022, suivie d’un net ralentissement à l’hiver 2022-2023 d’une ampleur incertaine, avant la reprise de l’expansion économique en 2024 ([5]) .

1. Les déterminants de la croissance en 2023

Alors que l’inflation décélérerait en 2023, la prévision de croissance est principalement soutenue par la consommation et pénalisée par la normalisation de la politique monétaire de la BCE.

a. La consommation des ménages est soutenue par la politique budgétaire

La demande privée intérieure contribuerait pour une part essentielle à la croissance en 2023, à hauteur de 0,8 point de PIB, et serait complétée par la demande publique à hauteur de 0,2 point.

En cohérence avec l’inflation qui demeure élevée, le revenu nominal des ménages serait dynamique en 2023, à + 5,1 %, en raison :

– de l’accélération des salaires ;

– de la revalorisation des prestations dont les montants ou les paramètres d’accès sont indexés sur l’inflation ;

– des revenus de la propriété, portés par la hausse des taux d’intérêt ;

– des mesures du Gouvernement qui soutiendraient le pouvoir d’achat à hauteur de 1 point en 2023, du fait de la reconduction de certaines aides directes, comme le chèque énergie exceptionnel, de l’effet sur une année pleine de la revalorisation du point d’indice dans la fonction publique, et du maintien du bouclier tarifaire sur les prix du gaz et de l’électricité pour les consommateurs.

Selon la Banque de France, ces mesures amortissent l’impact de la hausse des prix à la consommation sur les revenus réels : après avoir été conforté en 2021 (+ 2,0 %), le pouvoir d’achat par habitant diminuerait en 2022 (– 1,0 %) avant de se redresser en 2023 (+ 0,5 %).

En parallèle, le taux d’épargne brut des ménages poursuivrait sa légère baisse, de 16,7 % en 2022 à 16,3 % en 2023. Les ménages désépargnent moins vite qu’en sortie de crise sanitaire, reflétant leurs comportements de précaution face à l’incertitude économique. Alors que le projet de loi de finances pour 2022 anticipait, dès cette année, un taux d’épargne revenu à son niveau moyen d’avant-crise (14,5 %), l’écart avec ce niveau moyen demeurerait de 1,8 point en 2023.

La baisse du taux d’épargne, la hausse passée des revenus et les gains de pouvoir d’achat soutiennent la consommation des ménages qui progresserait ainsi de 1,4 % en 2023. Cette hausse serait moins importante qu’en 2022, soit + 2,5 %.

b. Le marché de l’emploi reste dynamique et connaît des tensions réelles de recrutement

Après un recul de 0,3 point en 2020, l’emploi total en France s’est très fortement redressé durant l’année 2021. Le taux d’emploi s’est établi à son plus haut niveau depuis 1975 : parmi les personnes de 15 à 64 ans vivant en France hors Mayotte, 67,3 % étaient en emploi au sens du Bureau international du travail (BIT).

Près de 200 000 emplois ont déjà été créés au 1er semestre 2022. L’emploi total devrait progresser de 320 000 emplois nets sur l’année, puis de 115 000 emplois nets en 2023.

Des mesures d’urgence ou de relance, ainsi que les particularités de la situation sanitaire, peuvent expliquer le dynamisme de l’emploi :

– la réforme de l’apprentissage et l’aide exceptionnelle à l’embauche des apprentis soutiennent l’emploi des jeunes, avec un effet statistique du fait de l’intégration des alternants dans l’emploi salarié (+240 000 emplois) ;

– le dispositif d’activité partielle est moins sollicité en 2022 mais concerne toujours environ 125 000 salariés, contre 8,4 millions au plus fort de la crise en avril 2020 ;

– la crise sanitaire a créé des emplois liés aux besoins spécifiques (conduite des tests et de la vaccination) et au remplacement des personnes malades, évalué à 200 000 emplois privés équivalents temps plein (EQTP).

Ces deux derniers facteurs ayant vocation à se résorber, la dynamique d’emploi à production donnée devrait se résorber, limitant la perte de productivité apparente du travail observée depuis fin 2019.

Le Gouvernement prévoit que la productivité effective du travail progresserait de 0,3 % en 2022 comme en 2023, soit une baisse cumulée de 3,7 % sur la période 2020-2023. L’écart par rapport à l’évolution tendancielle de la productivité (qui aurait dû atteindre 0,8 % par an sur 2020-2023) s’établirait à – 7 %.

PrÉvisions d’emploi

(en glissement annuel et en milliers)

En raison d’effets d’arrondis, la somme des lignes d’une colonne peut ne pas coïncider avec le total indiqué.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Après avoir nettement baissé, le taux de chômage semble stabilisé à un niveau inférieur à celui d’avant la crise sanitaire.

Taux de chÔmage depuis 2012

(en % de la population active)

* au second trimestre.

Source : Insee, enquête Emploi.

Les tensions sur le recrutement se maintiennent. Les difficultés de recrutement, déjà très présentes en 2021, sont en 2022 à des niveaux inégalés dans l’industrie manufacturière et dans les services. La tension dans le bâtiment est à son niveau le plus élevé depuis 2008.

Cette situation est favorable aux salariés déjà en poste et pourrait mener à une augmentation des salaires d’embauche. Elle s’accompagne d’un niveau de démissions historiquement haut début 2022, avec 520 000 démissions par trimestre, dont 470 000 au titre de contrats à durée indéterminée (CDI) ([6]).

c. La situation des entreprises

La situation des entreprises est affectée par l’incertitude économique. Leurs investissements progresseraient moins vite que l’activité (+ 0,9 % en 2023), en raison de la dégradation du climat des affaires et de la hausse des taux d’intérêt.

Malgré la normalisation de la politique monétaire, les conditions financières demeurent, à ce stade, favorables. Les crédits aux entreprises ont augmenté de 7 % en juillet 2022 sur un an. L’investissement des entreprises est porté par les dépenses dans les technologies numériques.

Les contraintes sur l’offre, d’une ampleur inédite, affectent le secteur industriel et celui de la construction. Les tensions d’approvisionnement étaient apparues en 2021 du fait de la reprise, et la guerre en Ukraine a remis en cause la sécurité des approvisionnements à moyen terme, entraînant des hausses importantes des cours des matières premières. Ceux-ci se sont en partie corrigés à l’été 2022, mais le cours du gaz en Europe demeure très volatil.

Les entreprises sont aussi touchées par les difficultés de recrutement évoquées supra. La croissance annuelle de 5 % du salaire moyen par tête dans le secteur marchand prévue pour 2022 et 2023 participe du renchérissement des coûts de production supportés par les entreprises ([7]).

Les taux de marge demeurent élevés. Ils bénéficieraient de la suppression d’une partie de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) dès 2023, qui se poursuivra en 2024. La mise en œuvre du Plan de relance, qui compte la compétitivité des entreprises parmi ses trois priorités, est renforcée par le versement des crédits européens du Plan national de relance et de résilience (PNRR) depuis août 2021.

Compte des sociÉtÉs non financiÈres

* L’EBE est calculé comme l’excédent généré par les activités d’exploitation des entreprises après rémunération de la main-d’œuvre. Il s’agit du capital dont disposent les sociétés non financières pour rémunérer leurs créanciers, payer leurs impôts et financer leurs investissements. Source : Eurostat.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Selon la Banque de France, le taux de marge des entreprises va se dégrader d’environ 2,5 points entre 2021 et 2024, soit une dégradation de moindre ampleur que celle de 4 points qui avait été observée lors des chocs pétroliers des années 1970. En 2024, le taux de marge se rapprocherait de son taux d’avant crise (autour de 32 %).

d. Le commerce extérieur apporterait une contribution nulle à la croissance

En 2022, la demande mondiale en biens adressée à la France reste dynamique (+5,5 %, après +11,5 % en 2021). La conjoncture internationale pèse sur le commerce au niveau mondial, sans épargner la demande extérieure adressée à la France. Cependant, les exportations bénéficient de la normalisation progressive des secteurs traditionnellement moteurs des exportations françaises, qui avaient été très affectés par la crise sanitaire, à l’instar de l’aéronautique et du tourisme.

Commerce extÉrieur de la France

(en %)

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

En 2023, la demande adressée à la France ralentirait nettement (+1,6 %). Elle pourrait toutefois bénéficier du gain de compétitivité lié à la baisse de l’euro face au dollar, et le cas échéant d’un avantage de compétitivité supplémentaire lié à une inflation en France plus faible que celle constatée chez ses partenaires de la zone euro. Cependant, elle est susceptible d’être affectée par le ralentissement économique de ses grands partenaires commerciaux.

Les difficultés de l’automobile et de l’aéronautique ne seraient pas encore résorbées à cet horizon, ce qui explique une progression lente des exportations. Le Gouvernement fait l’hypothèse que les exports comme les imports de tourisme reviendraient au niveau d’avant crise fin 2023. Au total, la contribution prévue des échanges commerciaux à la croissance est nulle.

2. L’impact des chocs négatifs sur la trajectoire de long terme du PIB français

Le PIB français se situait, au premier trimestre 2022, 0,3 % au-dessus de son niveau d’avant-crise et devrait être, à la fin de l’année, 1 % au-dessus de celui-ci.

L’OFCE a estimé que le retard du PIB sur son évolution tendancielle hors crises est constant entre début et fin 2022, d’environ 2,9 %. En 2023, le PIB ne convergerait que très modérément vers sa trajectoire de long terme. De plus, la moindre accumulation de capital productif conduit à réduire le PIB potentiel de moyen terme.

Le Gouvernement, quant à lui, reprend le scénario de croissance potentielle présenté dans le programme de stabilité 2022-2027, qui figure également dans le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027.

Alors que le choc provoqué par la crise sur le PIB potentiel était estimé à – 2,25 % dans les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2021, cette perte avait été révisée à – 1,75 % au sein du rapport économique, social et financier 2022 ; elle est désormais estimée à – 0,75 %. Selon l’analyse du Gouvernement, la crise n’a pas conduit à un effondrement de l’investissement, ni à des destructions massives d’emplois. Son principal effet aura été une perte temporaire de productivité globale des facteurs (PGF) travail et capital, en raison de l’arrêt de l’économie durant l’année 2020.

À partir de 2022, la croissance potentielle s’établirait à 1,75 %. Les capacités productives de l’économie française seraient notamment soutenues par la politique du Gouvernement en faveur de l’augmentation de l’offre de travail.

hypothÈses de croissance potentielle

(en %)

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

II. L’avis du Haut Conseil des finances publiques sur le plf 2023

Le HCFP valide, avec quelques réserves, l’essentiel des hypothèses présentées par le Gouvernement avec le projet de loi de finances pour 2023.

A. Le scénario macroéconomique est légèrement optimiste

Le Haut Conseil des finances publiques a validé l’essentiel des hypothèses macroéconomiques associées au projet de loi de finances pour 2022.

L’hypothèse de croissance apparaît « crédible » en 2022 et « un peu élevée » en 2023 :

– en 2022, elle est cohérente quoique légèrement supérieure aux prévisions les plus récentes de la Banque de France et de l’Insee, qui prévoient 2,6 % de croissance ;

– en 2023, elle est supérieure aux prévisions les plus récentes, qui anticipent une croissance comprise entre 0 et 0,6 %, en tenant compte de la récession désormais anticipée chez le partenaire allemand. La prévision du Gouvernement repose sur le maintien de la consommation des ménages et des investissements, qui ne paraît pas acquis au vu de la dégradation de la confiance et du resserrement des politiques monétaires. Surtout, elle est entourée d’aléas baissiers liés à l’évolution du conflit en Ukraine et à un éventuel rebond épidémique.

Pour 2022 et 2023, la prévision d’inflation apparaît « réaliste » au HCFP. Elle s’établirait à 5,3 % en 2022 avec une inflation sous-jacente estimée à 0,5 % en rythme mensuel jusqu’à décembre, similaire au rythme de la hausse des prix au premier semestre 2022. L’inflation pour 2023, estimée à 4,2 % et révisée à la hausse (3,2 % dans le programme de stabilité), est marquée par d’importantes incertitudes.

Pour le HCFP, les prévisions d’emploi et de masse salariale apparaissent également « plausibles ». Le Gouvernement a revu les prévisions de créations d’emploi depuis le programme de stabilité, en phase avec la tendance baissière de la productivité.

B. La trajectoire des finances publiques est crédible

Les prévisions de prélèvements obligatoires sont « cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu » selon le HCFP.

Pour 2022, le Haut Conseil estime que la prévision de recettes est légèrement sous-estimée, ce qui pourrait conduire à un déficit légèrement plus faible en exécution que dans les prévisions du Gouvernement.

S’agissant des prévisions de solde public pour 2023, le Haut Conseil formule trois remarques importantes :

– les dépenses de l’ensemble des APU, et en particulier de l’État, baissent de 1,5 % en volume en 2023 en utilisant l’indice des prix à la consommation hors tabac. Cependant, en utilisant l’indice de prix du PIB (dit aussi déflateur du PIB, qui corrige l’effet de l’inflation sur cet agrégat économique, plus large que la consommation), les dépenses publiques diminuent 0,8 % en 2023 ;

– en soustrayant aux dépenses des APU les dépenses encore liées à la crise sanitaire, à la relance et aux mesures pour lutter contre l’inflation, la dépense publique serait en 2023 stable en volume par rapport à 2022 sur le même périmètre en prenant en compte les prix à la consommation hors tabac, et progresserait de 0,7 % en volume avec l’indice de prix du PIB ;

– les hypothèses de dépense publique pour 2023 restent affectées par les incertitudes fortes relatives à l’inflation et au coût des boucliers tarifaires sur l’électricité et le gaz, qui peuvent jouer à la hausse comme à la baisse.

Le Haut Conseil conclut qu’une fois neutralisé l’impact de la baisse des dépenses exceptionnelles engagées en réponse aux crises sanitaire et énergétique et rapportée au prix du PIB, plus pertinent pour juger de l’impact des dépenses sur la situation des finances publiques, la dépense publique est en hausse (+ 0,7% en volume). Cela tient notamment à l’augmentation de 24 milliards d’euros de crédits supplémentaires au profit des ministères (emploi, intérieur, justice, défense en particulier) et à une croissance de l’Ondam toujours supérieure à celle d’avant la crise sanitaire.

Il considère par ailleurs que certaines dépenses seraient sous estimées, indépendamment des hypothèses sur l’inflation, en particulier les dépenses du champ de l’Ondam, qui comprennent une provision faible pour les vaccins et tests covid et sont ainsi affectées d’un important risque de dépassement.

En dernier lieu, le HCFP note qu’en dépit de l’optimisme des prévisions macroéconomiques, le Gouvernement anticipe une stabilisation du déficit public en 2023, qui correspond à un redressement lent et faible du solde public. Il renouvelle ses inquiétudes sur la soutenabilité à moyen terme des finances publiques.

— 1 —

FICHE N° 2 : UN CONTEXTE INFLATIONNISTE DE PLUS EN PLUS MARQUÉ QUI a conduit à une rÉponse publique massive

L’environnement macroéconomique de l’automne 2022 est dominé par les conséquences des tensions inflationnistes. La hausse des prix, amorcée fin 2021, a connu une forte accélération sous l’effet du conflit en Ukraine, alors que la Russie belligérante est un fournisseur d’énergies de premier plan, notamment en Europe. La hausse des prix de l’énergie se transmet au reste de l’économie.

Les denrées alimentaires sont également concernées par cette hausse des prix, en raison des tensions d’approvisionnement, à commencer par le blé, pour lequel l’Ukraine détenait avant le conflit plus de 10 % des parts du marché mondial.

Le niveau d’inflation dans la zone euro a connu un record en août 2022, s’établissant à 9,1 % sur un an. La France connaît une inflation inférieure au reste de la zone et en légère décélération (6,4 % en août), tandis que les pays baltes connaissent des niveaux d’inflation supérieurs à 20 %.

L’inflation a des incidences sur les anticipations et les comportements des entreprises comme des ménages. À ce titre, malgré les incertitudes, elle entre dans les paramètres de calcul des prévisions de croissance. Par ce canal, mais aussi parce que des politiques publiques sont menées pour l’atténuer et en contrer les effets, l’inflation a un impact sur l’état des finances publiques.

I. Un contexte mondial inflationniste

Selon l’OCDE, l’allègement progressif des tensions sur les chaînes d’approvisionnement et les prix des matières premières, ainsi que la hausse des taux d’intérêt, devraient commencer à faire sentir leurs effets courant 2023. L’inflation sous-jacente devrait néanmoins rester supérieure ou égale aux objectifs des banques centrales dans nombre de grandes économies avancées à la fin de l’année ([8]).

Source : INSEE, Définitions.

A. Les causes de la forte inflation

Pour l’année 2022, l’inflation mondiale a été revue à la hausse du fait de l’augmentation des prix des denrées alimentaires et de l’énergie, ainsi que des déséquilibres persistants de l’offre et de la demande. Selon le Fonds monétaire international (FMI) qui parle d’un « horizon sombre et incertain », elle devrait atteindre 8,3 % (6,6 % dans les pays avancés et 9,5 % dans les pays émergents et les pays en développement) cette année ([9]).

S’agissant de 2023, les prévisions intègrent les conséquences politiques du durcissement des politiques monétaires par les banques centrales. L’inflation mondiale s’établirait à 5,7 % (3,3 % dans les pays avancés et 7,3 % dans les pays émergents et pays en développements).

Le contexte de sortie de pandémie a une incidence sur le niveau de l’inflation. D’abord, il existe un « effet de base » : l’inflation ayant été faible durant cette période, la base de calcul pour l’inflation est basse. De plus, la reprise économique importante observée en 2021 a été sous-tendue par une forte demande, portée par des politiques de relance budgétaire ambitieuses, avec un effet à la hausse sur les prix.

En 2022, l’inflation est portée par l’augmentation des prix de l’énergie, qui ont fortement augmenté depuis l’automne 2021 sous l’effet de plusieurs facteurs.

La demande en gaz naturel et électricité a, à nouveau, augmenté suite à une période de baisse due à l’épidémie de covid-19. L’approvisionnement en gaz auprès d’importateurs étrangers, au premier rang desquels la Russie, n’a pas atteint un volume aussi important que prévu notamment en raison de problèmes de livraison. Enfin, à partir de février 2022, la guerre en Ukraine a considérablement perturbé le marché du gaz, réduisant les livraisons de la Russie vers l’ensemble des pays de l’Union européenne et conduisant à une hausse du prix sur les marchés.

Parmi les pays de l’Union européenne, la France n’est pas le pays le plus dépendant au gaz naturel russe. Celui-ci constitue seulement 17 à 19 % de ses importations de gaz, mais la dépendance globale des pays de l’Union européenne au gaz russe entraîne une forte variation des cours sur le marché européen qui touche l’ensemble des pays.

D’après l’INSEE, entre le deuxième trimestre 2021 et le deuxième trimestre 2022, le prix du gaz était passé de 25 euros par mégawattheure à 97 euros par mégawattheure (+ 290 %, avec un pic à 130 euros en mars 2022). En juillet 2022, le prix de gros du gaz sur les marchés a atteint plus de 160 euros par mégawattheure. Au début du mois de septembre, sur le marché néerlandais, dit TTF, qui constitue la référence pour le gaz naturel en Europe, un mégawattheure coûtait environ 300 euros, avant de redescendre sous la barre des 200 euros à la fin du mois.

La hausse du prix du gaz a mécaniquement conduit à une hausse du prix de l’électricité, dont l’offre est également affectée en France par la réduction des capacités de production du parc nucléaire. 32 des 56 réacteurs nucléaires sont à l’arrêt, en raison d’opérations prévues de maintenance comme de problèmes de corrosion. Le corollaire de cette réduction de la production d’électricité d’origine nucléaire est le recours ailleurs qu’en France à de l’électricité produite à partir d’autres sources d’énergie, comme le charbon ou le gaz, dont les coûts de production sont nettement plus élevés.

En conséquence, le prix de l’électricité sur les marchés a considérablement augmenté depuis 2021. Si un mégawattheure coûtait 50 euros en début d’année 2021, le prix de gros est passé à 222 euros par mégawatheure en décembre 2021. À ce jour il est d’environ 460 euros par mégawattheure. En ce qui concerne les prix à terme, le mégawattheure d’électricité pouvant être livré début 2023 coûtait à l’achat en septembre 2022 1 000 euros.

Le prix des denrées alimentaires a également augmenté. Pour les économies émergentes fortement dépendantes des exportations agricoles russes et ukrainiennes, dont les pays d’Asie centrale et d’Afrique subsaharienne, les risques de rupture d’approvisionnement ont augmenté, ce qui s’est répercuté sur les marchés. Certains pays ont mis en place des restrictions aux exportations, ce qui a accentué la tendance haussière. Entre l’invasion de l’Ukraine en février 2022 et le mois de juin 2022, le prix du blé a augmenté de 60 % et celui du maïs de 24 % ([10]).

En France, la hausse des prix de l’énergie constitue la principale contribution à l’inflation d’ensemble jusqu’en septembre 2022. En tendance, ce sont néanmoins les prix de l’alimentation qui progressent désormais le plus rapidement et devraient peser jusqu’à 1,9 point dans l’inflation d’ensemble (estimée à + 6,6 % sur un an) en décembre 2022 ([11]).

B. Les conséquences d’une inflation élevée sur les perspectives macroéconomiques

Ces augmentations se répercutent sur les prix des produits manufacturés, de l’alimentation et des services. Conjuguées aux tensions de recrutement, elles alimentent la hausse des salaires, qui participent du renchérissement des coûts de production des entreprises, pouvant alors conduire à une boucle prix-salaires auto-entretenue.

Pour les ménages, la conséquence de l’inflation est le risque d’une perte de revenu réel. En effet, hormis les hypothèses d’indexation, la temporalité de l’ajustement des revenus du travail ne se fait pas sans perte frictionnelle. Au surplus, en l’absence d’adaptation des barèmes fiscaux, l’augmentation des revenus nominaux peut conduire à une augmentation du taux d’imposition, ce qui correspond à une perte de pouvoir d’achat.

Cette baisse de revenus pèse sur la demande intérieure. Elle grève également la demande adressée à la France, et donc les exportations.

Pour les entreprises, la hausse des prix des intrants implique un choix entre l’augmentation des prix et une perte subséquente de compétitivité, ou un maintien des prix et une baisse subséquente du taux de marge. L’inflation s’accompagne de « coûts de menu », c’est-à-dire de dépenses d’adaptation de leur offre au niveau des prix.

Les ménages comme les entreprises sont également affectés par les décisions politiques (développées infra) de réponse à la hausse de l’inflation. La normalisation de la politique monétaire après une décennie d’expansionnisme implique une augmentation des taux d’intérêt, soit un accès plus restreint au crédit et à l’investissement.

Cette hausse des taux a un effet sur le coût de la dette publique et peut entraîner des effets de surendettement, particulièrement dans les pays émergents à faibles revenus qui cumulent les facteurs de vulnérabilité.

Enfin, la persistance de l’inflation se mue en crise du coût de la vie. Les difficultés concrètes d’approvisionnement en énergie et en denrées alimentaires peuvent créer des risques vitaux, avec de graves conséquences économiques et sociales

Cette situation fait craindre un scénario de stagflation, qui est une combinaison d’inflation forte et de croissance faible telle qu’elle est apparue dans les années 1970 à la suite des chocs pétroliers. À ce stade, les prix de l’énergie et des denrées alimentaires, corrigés de l’inflation, demeurent inférieurs à ceux qui avaient alors été observés.

Toutefois, en cas de désancrage des anticipations d’inflation, une remontée des taux d’intérêts plus forte que celle qui est actuellement envisagée pourrait être nécessaire. Ce scénario avait conduit à une série de crises financières dans les économies de marché émergentes et à une récession mondiale en 1982 ([12]).

II. Les mesures budgétaires pour faire face à la crise

Comme détaillé supra, dès l’automne 2021 les prix des carburants augmentent en raison de la reprise économique mondiale. La hausse des prix a ensuite concerné le secteur de l’énergie de manière globale et celui des denrées alimentaires. Au total, à l’été 2022, d’après l’INSEE, l’indice général des prix à la consommation avait augmenté d’environ 6,1 % par rapport à l’année précédente. Cette inflation pèse de plus en plus sur le budget des ménages, ainsi que sur les coûts de production des entreprises.

Dès l’automne 2021, un certain nombre de mesures exceptionnelles ou pérennes ont été mises en œuvre pour aider les ménages et les entreprises dans ce contexte inflationniste. Ces mesures constituent des dépenses pour le budget des administrations publiques en général et en particulier pour le budget de l’État. Un certain nombre d’entre elles doivent être prolongées en 2023.

A. les Mesures générales de SOUTIEN aux REVENUS DES MÉNAGES

Les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2022 et les lois de finances rectificatives pour 2021 et 2022 ont prévu la mise en place de plusieurs mesures pour lutter contre l’inflation et ses effets.

1. L’indemnité inflation

La seconde loi de finances rectificatives pour 2021 a prévu le versement d’une prime dite « indemnité inflation » pour un montant de 100 euros ([13]). Ce dispositif a été conçu comme une aide exceptionnelle devant être perçue fin 2021 ou au début de l’année 2022 avec l’objectif de constituer une compensation au titre de la hausse du prix des carburants sur l’année 2021.

L’indemnité inflation a été versée aux personnes résidant en France, âgées de plus de 16 ans, dont les revenus ne dépassent pas 2 000 euros nets par mois. Le versement de cette indemnité a été assuré par l’employeur, et par les organismes de sécurité sociale pour les travailleurs indépendants, les bénéficiaires de prestations et minima sociaux et pour les personnes retraitées. Cette prime devrait avoir concerné 38 millions de personnes.

Son coût a entièrement reposé sur le budget de l’État, pour un montant de 3,6 milliards d’euros, inscrit au sein d’un nouveau programme ad hoc de la mission Solidarité, insertions et égalité des chances.

2. La revalorisation des pensions et des prestations sociales

La loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat et la loi de finances rectificatives pour 2022 ont prévu une revalorisation générale anticipée de 4 % des pensions de retraite et des prestations sociales pour faire face à la reprise de l’inflation ([14]). Les principales prestations sociales concernées prises en charge par le budget de l’État sont l’allocation adulte handicapée (AAH) et le revenu de solidarité active (RSA) lorsque la gestion de ce revenu a été recentralisée([15]). La prime d’activité voit également son montant revalorisé de 4 %.

Cette revalorisation concerne également l’ensemble des prestations qui sont revalorisées dans les conditions prévues à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale. Il s’agit aussi bien de prestations prises en charge par l’État que par la sécurité sociale comme l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), les prestations du régime AT-MP ou encore les allocations familiales prises en charge par les organismes de sécurité sociale.

Ces prestations n’auraient dû être revalorisées qu’en avril 2023 et l’ont donc été, de manière rétroactive, dès le 1er juillet 2022 ([16]).

En conséquence, au 1er avril 2023, s’il s’avère qu’en appliquant le coefficient de revalorisation annuelle prévue par le code de la sécurité sociale et indexé sur l’inflation des douze mois précédents, celui-ci dépasse 4 %, la revalorisation anticipée au titre de la loi de finances rectificative pour 2022 sera imputée à ce coefficient ([17]).

Pour le budget de l’État, les surcoûts liés à ces revalorisations concernent principalement en volume l’AHH, la prime d’activité et le RSA. La hausse de l’AAH aura entraîné une augmentation des crédits alloués au programme Handicap et dépendance de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances de 192 millions d’euros pour l’année 2022.

La revalorisation des pensions de retraite devrait entraîner un surcoût de 4,6 milliards d’euros en 2022 pour les administrations de sécurité sociale. Cette revalorisation concerne également l’ASPA et l’allocation veuvage.

Ont également été revalorisées les bourses étudiantes versées à compter de la rentrée 2022 de 4 %. La revalorisation a concerné tous les échelons (de 1 à 7) pour un coût en 2022 prévu de 50 millions d’euros ([18]).

En 2023, la revalorisation de la prime d’activité, du RSA et le versement de la prime exceptionnelle de rentrée (voir infra) nécessite un abondement de 1,6 milliard d’euros de la mission Solidarité, insertions et égalité des chances ([19]).

Le compte d’affectation spéciale Pensions pour les retraites des agents de l’État se verrait doté de 62,5 milliards d’euros de crédits dont 1,5 milliard d’euros correspondrait au coût de la revalorisation des pensions.

3. L’indemnité exceptionnelle de rentrée

La loi de finances rectificatives pour 2022 a également introduit une nouvelle indemnité exceptionnelle dite de rentrée versée aux bénéficiaires d’un certain nombre de minima sociaux ([20]). Cette prime, distincte de l’allocation de rentrée scolaire et cumulable avec elle, a bénéficié à 8 millions de foyers représentants 15 millions de personnes pour un montant de 100 euros par personne auquel s’ajoutent 50 euros par enfant à charge. Elle aura représenté une dépense supplémentaire d’un milliard d’euros.

4. La revalorisation du point d’indice de la fonction publique

La revalorisation du point d’indice de la fonction publique de 3,5 % pour 5,7 millions d’agents publics à compter du 1er juillet représente un surcoût de deux milliards d’euros en 2022 pour le seul budget de l’État. La valeur du point d’indice n’avait pas été relevée depuis 2017.

Pour la fonction publique d’État et ses opérateurs, en 2023, le coût de cette revalorisation devrait s’élever à 3,39 milliards d’euros (auquel s’ajoute un abondement au CAS Pensions de 1,83 milliard).

Au total, pour l’ensemble des administrations publiques, la mesure est estimée en année pleine à 7,76 milliards d’euros ([21]).

5. L’augmentation des dépenses pour l’ensemble des administrations publiques

Les mesures de lutte contre l’inflation ne constituent pas une dépense seulement pour le budget général de l’État mais pour l’ensemble des administrations publiques.

Les administrations publiques locales ont vu et vont voir leurs dépenses augmenter en raison des différentes mesures exposées ci-dessus. La hausse du point d’indice de la fonction publique a renchéri les dépenses de personnel. Néanmoins, toutes les dépenses nouvelles ne sont pas à la charge des collectivités territoriales. La loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat a prévu une compensation de 120 millions d’euros aux départements pour la revalorisation du RSA, compensation qui couvre intégralement le surplus de dépenses. 18 millions d’euros ont également été prévus en compensation pour les régions de la revalorisation de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. Le surcoût des mesures pour le bloc communal, notamment la hausse du point d’indice de la fonction publique, pourra être compensé en 2023 en fonction de la santé financière des communes et établissement de coopération intercommunale ([22]).

La revalorisation du RSA encore majoritairement financé et versé par les départements est compensée par le budget de l’État, une partie du bénéfice du complément de traitement indiciaire pour les personnels dépendant des départements est prise en charge par la sécurité sociale et par l’État.

La revalorisation de 4 % des pensions de retraite constitue un surplus de dépenses pour les administrations de sécurité sociale. La revalorisation des pensions de retraite constitue également une dépense pour le budget de l’État en ce qui concerne les régimes spéciaux et le compte d’affectation spéciale Pensions. Ainsi, le coût a été estimé à 1,5 milliard d’euros en année pleine sur le CAS Pensions pour couvrir les conséquences de la revalorisation anticipée des pensions de retraite des régimes de base des fonctionnaires civils et militaires de l’État.

B. l’effort budgétaire massif pour limiter la hausse des prix de l’énergie

Les mesures prises pour limiter les effets de l’inflation ont également porté sur les prix de l’énergie. Comme exposé ci-dessus, les prix du gaz et de l’électricité sur les marchés européens et plus particulièrement les marchés à terme ont fortement augmenté depuis le début de l’année 2022.

Entre le deuxième trimestre 2021 et le deuxième trimestre 2022, la hausse des prix de l’énergie (gaz, électricité et produits pétroliers) a contribué à 3,1 points d’inflation sur un total de 5,3 % ([23]). Les deux tiers de cet effet reflètent le renchérissement de l’énergie consommée par les ménages eux-mêmes pour se déplacer et se chauffer. Le tiers restant provient des répercussions, dans les prix des autres produits, des hausses de coût de l’énergie pour les entreprises.

Or, les dépenses énergétiques représentent une part importante des dépenses des ménages français et leur poids est croissant avec la hausse des prix de l’énergie et des carburants. Ces dépenses pèsent plus que proportionnellement sur le budget des ménages les plus modestes. Ainsi, les dépenses d’énergie représentent 12,7 % des dépenses de consommation des ménages du premier décile, contre 9,5 % pour les ménages du dernier décile ([24]).

C’est pourquoi de nombreuses mesures ont été prises de l’année 2021 afin de parvenir à modérer les prix effectifs des énergies.

1. Le chèque énergie

a. Un dispositif de lutte contre la précarité énergétique

Le chèque énergie, qui a commencé à être versé de manière expérimentale en 2016 et a été généralisé en 2018, est un dispositif visant à réduire la précarité énergétique. Il a été introduit au sein du code de l’énergie par l’article 201 de la loi du 17 août 2015 pour la transition écologique pour la croissance verte. Ce chèque a été conçu comme devant se substituer aux tarifs sociaux de l’électricité et du gaz.

Il permet depuis lors aux ménages de contribuer à s’acquitter des factures d’énergie, mais aussi aux dépenses que ces derniers engagent pour améliorer l’efficacité énergétique de leur logement.

Le critère ouvrant droit au chèque énergie est un seuil de revenus du ménage, qui tient compte de sa composition. Le chèque est versé entre mars et avril de l’année suivant celle pour laquelle sont évalués les revenus du ménage.

Ce chèque est versé aux ménages par l’Agence de services et de paiements. Cette agence reçoit de l’administration fiscale un fichier établissant la liste des ménages remplissant les conditions d’attribution. Les ménages n’ont donc aucune démarche à entreprendre pour en bénéficier.

Pour les personnes résidant en logement-foyer ou en résidence sociale, l’aide est directement versée au gestionnaire de la résidence, qui la répercute sur le montant de la redevance. Depuis 2021, les résidents de certains établissements, dont les EHPAD, peuvent également bénéficier du chèque énergie ([25]).

Le chèque énergie permet de régler partiellement les factures d’électricité et de gaz naturel mais aussi celles relatives à d’autres types de combustible comme le pétrole liquéfié, le fioul domestique, le bois, les pellés de bois, la biomasse ou d’autres combustibles pour l’alimentation du chauffage ou la production d’eau chaude. Il peut être utilisé par les ménages bénéficiaires auprès de leurs fournisseurs d’énergie. Un système dit de pré-affectation est désormais proposé de telle manière que le montant du chèque soit directement déduit de la facture d’électricité ou de gaz.

Pour la campagne 2022, le seuil d’éligibilité au chèque énergie est de 10 800 € de revenu fiscal de référence divisé par le nombre d’unités de consommation du ménage (UC). Pour une personne vivant seule, le revenu fiscal de référence maximum doit donc être de 10 800 € (le nombre d’UC étant égal à 1). Il est de 22 680 euros pour un couple avec deux enfants (le nombre d’UC étant égal à 2,1).

En 2020, il a été versé à 5,5 millions de ménages (dont environ 55 000 dans le cadre de l’aide spécifique aux résidences sociales), pour un montant moyen de 148 euros par ménage ([26]). En 2021, le nombre de ménages bénéficiaires est estimé à 5,8 millions.

b. Le coût pour le budget de l’État

Les crédits nécessaires à la prise en charge par le budget de l’État du chèque énergie sont inscrits au programme 174 Énergie, climat et après mine de la mission Écologie, développement et mobilités durables à l’action 2 Accompagnement de la transition énergétique.

L’exécution de l’exercice budgétaire 2021 montre qu’un montant de 831,1 millions d’euros a été dépensé pour régler le chèque énergie à destination des particuliers et 6,3 millions d’euros ont été dépensés au titre du financement de l’aide spécifique aux résidences sociales (55 000 logements accompagnés), soit un total de 837,4 millions d’euros. Le montant du chèque émis a varié en 2021 de 48 à 277 euros.

Dans le projet de loi de finances pour 2022, les dépenses liées au chèque énergie retracées à l’action 2 étaient estimées à 958,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 837,5 millions d’euros en crédits de paiement (crédits demandés). Cette estimation se fonde sur une hypothèse faite par le Gouvernement d’augmentation du nombre de ménages bénéficiaires à 6,2 millions (auxquels s’ajoutent 70 000 bénéficiaires en résidences sociales).

Le chèque énergie est un dispositif pérenne budgété tous les ans au programme 174 de la mission Écologie.

c. Des versements exceptionnels pour prendre en compte la hausse du prix de l’énergie

La loi de finances rectificatives pour 2021 a également prévu un complément fixe de 100 euros au montant du chèque énergie pour les foyers les plus modestes. Il s’agit d’un premier chèque exceptionnel qui a été versé en décembre 2021 aux 5,8 millions de ménages bénéficiaires du chèque énergie cette même année.

Cette campagne exceptionnelle a conduit à engager 560 millions d’euros d’autorisations d’engagement supplémentaires en fin d’année 2021 aux autorisations d’engagement du programme 174 ([27]).

Ainsi, au total, en 2021, 1 425 millions d’euros d’AE et 1 123 millions d’euros de CP ont été exécutés pour financer le dispositif dans son ensemble.

Ce dispositif va être reconduit en 2022 comme annoncé par le Gouvernement. Le montant du nouveau chèque exceptionnel s’élèvera à 200 € pour les deux premiers déciles de revenus (20 % des foyers les plus modestes dont les revenus sont inférieurs à 13 310 euros) et à 100 euros pour les déciles 3 et 4 (ménages dont les revenus sont compris entre 13 310 euros et 18 610 euros).

Le coût pour le budget de l’État de cette nouvelle mesure n’est pas encore évalué.

2. Le blocage des tarifs réglementés de gaz et d’électricité

Une politique inédite de blocage temporaire des prix de l’électricité et du gaz acquittés par les utilisateurs finaux a été instaurée dès fin 2021 afin de limiter les effets de la hausse des prix de marché et la hausse des tarifs réglementés de vente de gaz (TRVg) en résultant pour les personnes qui en bénéficient encore et des tarifs réglementés de vente d’électricité (TRVe)([28]).

a. Le bouclier tarifaire sur le gaz

Au 31 août 2021, la Commission de régulation de l’énergie (CRE) dénombrait 10,5 millions de consommateurs résidentiels de gaz naturel en France. 53 % de ces consommateurs détiennent des contrats en offre de marché à prix fixe et n’étaient donc pas concernés, au moins à court terme, par les hausses tarifaires. En revanche, 47 % des consommateurs résidentiels détiennent un contrat s’appuyant sur le TRVg ou indexé sur ce dernier et étaient donc sensibles à toutes variations de prix.

Les TRVg sont révisés mensuellement en application du code de l’énergie, selon des formules de calcul prenant en compte les coûts d’approvisionnement et les coûts hors approvisionnement ([29]).

Les consommateurs concernés ont ainsi été directement exposés aux très fortes hausses survenues sur les marchés au 3ème trimestre 2021 : entre juin et octobre 2021, le TRVg moyen a augmenté de près de 44 %.

En réponse à cette hausse importante et à une hausse encore nettement plus importante à venir de ces tarifs fin 2021 et en 2022, un arrêté du 23 octobre 2021 a gelé les tarifs réglementés de gaz naturel d’Engie à compter du 1er novembre 2021. ([30])

L’article 181 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 a confirmé ce blocage des tarifs réglementés, compris ceux des entreprises locales de distribution, en disposant que ces derniers « sont fixés à leur niveau, toutes taxes comprises, en vigueur au 31 octobre 2021 » jusqu’au 30 juin 2022.

La loi de finances pour 2022 a précisé qu’après la période de gel, les TRVg seront à nouveau fixés selon la méthode prévue à l’article L. 445-3 du code de l’énergie, tout en intégrant, jusqu’au 30 juin 2023, une composante de rattrapage imputée sur les factures de consommateurs.

Sans ce gel des TRVg, La CRE a estimé que le niveau moyen des tarifs réglementés de vente au 1er avril 2022 aurait été supérieur de 39,10 % HT par rapport au niveau en vigueur fixé au 1er octobre 2021.

Initialement réservé aux clients résidentiels individuels bénéficiant des TRVg, le bénéfice du bouclier a été étendu, par décret du 9 avril 2022, aux personnes physiques habitant des logements d’habitation en copropriété chauffés au gaz ou par un réseau de chaleur.

Conformément à une disposition de l’article 181 de la loi de finances pour 2022, le Gouvernement a annoncé le 23 juin 2022 la prolongation jusqu’au 31 décembre 2022 du bouclier tarifaire sur le gaz ; l’arrêté correspondant a été pris le 25 juin 2022.

L’article 37 de la loi de finances rectificatives pour 2022 confirme la prolongation du gel jusqu’au 31 décembre 2022 et modifie les modalités de rattrapage du manque à gagner pour Engie et les entreprises locales de distribution (voir infra). Ce même article 37 précise que la date du 31 décembre 2022 peut être reportée par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et de l’énergie et fixée à une date comprise entre le 1er janvier 2023 et le 30 juin 2023. Il a étendu le bénéfice du bouclier tarifaire aux fournisseurs alternatifs à Engie qui proposent des offres à prix fixe pour leurs clients dès lors que ces prix ne dépassent pas le TRVg.

b. Le bouclier tarifaire sur l’électricité

Un bouclier tarifaire a également été mis en place pour limiter le prix payé par les consommateurs finaux d’électricité suite aux annonces faites à l’automne 2021 par le Gouvernement et conformément à l’article 181 à de la loi de finances pour 2022.

En France, le prix de détail de l’électricité relève encore majoritairement des tarifs réglementés de vente d’électricité (TRVe), dits tarifs « bleus » pour les consommateurs résidentiels, proposés par EDF et les entreprises locales de distribution (ELD).

Au 31 mars 2021, d’après la Commission de régulation de l’énergie, 22,5 millions des ménages en France (67 % d’entre eux) bénéficiaient du TRVe ou de contrats indexés sur celui-ci, tout comme 1,5 million de petites entreprises. Parallèlement, environ 10 millions de ménages détiennent des abonnements auprès de fournisseurs alternatifs d’électricité.

À l’initiative du Gouvernement, l’article 181 de la loi de finances pour 2022 a prévu qu’à partir du 1er février 2022 l’augmentation des TRVe ne pourrait pas dépasser 4 % par rapport au niveau des tarifs applicables au 1er août 2021.

L’article 29 de la loi de finances pour 2022 a quant à lui acté de la baisse de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), ancienne contribution au service public de l’électricité (CSPE), à partir du 1er février 2022. Cet article a d’emblée fixé comme limite à la minoration de la TICFE la date du 31 janvier 2023. Cette minoration de la TICFE s’applique dès lors que le « tarif bleu » connaît une augmentation de plus de 4 %. Le lien a donc été fait par la loi de finances pour 2022 entre la limitation de l’augmentation à 4 % des TRVe et le montant de la taxe ([31]).

Dans les faits, deux processus distincts concourent au même objectif. Par décret les TRVe sont fixés de telle sorte que l’augmentation ne soit pas supérieure à 4 %. Pour que les fournisseurs d’électricité puissent percevoir la quasi intégralité du tarif appliqué à leurs clients, ils n’intègrent plus dans leur tarif la TICFE à son taux normal, mais à son taux minimal.

Le Gouvernement a donc fixé le niveau de la TICFE à son minimum déterminé par le droit européen, soit :

– 0,5 €/MWh pour les entreprises (qui demandent une puissance inférieure à 36 kilovoltampère) ;

– 1 €/MWh pour particuliers ([32]).

Cette politique a un coût budgétaire élevé. Le manque à gagner lié à ce plafonnement de la TICFE s’est élevé à 7,4 milliards d’euros en 2022, il serait d’environ 8 milliards d’euros en 2023.

Afin de garantir la prolongation du bouclier tarifaire passé le 31 janvier 2023, le projet de loi de finances pour 2023 propose en son article 6 une prolongation du dispositif de maintien au taux minimal de la TICFE jusqu’au 31 janvier 2024.

La hausse des tarifs limitée par décret à 4 % entraîne également une perte de recettes pour les fournisseurs d’énergie. Afin que le prix de l’énergie fournie soit moins élevé qu’attendu sous l’effet des seuls prix de marché, l’augmentation de l’accès régulé à l’énergie nucléaire historique (Arenh) à 120 térawattheure participe également du bouclier tarifaire en alimentant les fournisseurs autres que le fournisseur historique avec de l’électricité à un coût moindre (cf. supra)

Contrairement à ce qui était prévu par la loi de finances pour 2022, le droit pour les fournisseurs d’électricité d’opérer un rattrapage sur les factures des consommateurs, passé la période de gel, a été supprimé comme il l’avait été pour les fournisseurs de gaz. Le manque à gagner pour les fournisseurs d’électricité sera considéré comme une charge imputable aux obligations de service public et donc compensée par l’État.

c. La sollicitation de l’Arenh

Un autre dispositif a été renforcé dans le cadre de la régulation des prix de l’électricité. Depuis la loi du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l’électricité, EDF est tenu de vendre un quart de sa production d’électricité aux fournisseurs qui n’en produisent pas, notamment aux fournisseurs d’énergie renouvelable via un dispositif dit d’accès régulé à l’énergie nucléaire historique (Arenh)

Auparavant, les fournisseurs dits alternatifs se fournissaient aux prix du marché, la production d’origine nucléaire française étant réservée à EDF. Créé en 2010 et jusqu’en 2025 dans le cadre de l’ouverture du marché à la concurrence, l’Arenh permet aux concurrents d’EDF de proposer des tarifs compétitifs à leurs clients.

Jusqu’à début 2022, le prix de l’électricité dans le cadre de l’Arenh était de 42 euros par mégawattheure pour une limite maximale de 100 térawattheure par an pouvant être demandée par l’ensemble des fournisseurs. Au-delà de ce plafond, les fournisseurs alternatifs doivent se fournir sur le marché.

Le Gouvernement a imposé en mars 2022 à EDF d’augmenter la quantité d’électricité vendue au titre de l’Arenh aux autres fournisseurs. Le plafond de l’ARENH, a été rehaussé, à titre exceptionnel pour l’année 2022, de 100 à 120 térawattheure, avec une tarification marginale fixée à 46,2 euros par mégawattheure pour les 20 derniers térawattheure ([33]).

La loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat contient une nouvelle disposition sur l’Arenh : le plafond est relevé à 120 térawatt heure jusqu’à l’extinction du dispositif en 2025 et la tarification du mégawattheure doit être d’au moins 49,5 euros dès le premier mégawattheure ([34]).

Ces mesures ont un coût pour EDF dans la mesure où l’électricité fournie au tarif dit Arenh constitue un manque à gagner pour l’entreprise qui ne vend pas ces quantités au prix de marché. En août 2022, EDF estimait ce manque à gagner à 8,3 milliards d’euros pour l’année 2022.

d. Les effets massifs du bouclier tarifaire

Comme la montre la Commission de régulation de l’énergie (CRE), les tarifs réglementés appliqués tant au gaz qu’à électricité ont été bien inférieurs à ce qu’ils auraient été en l’absence de bouclier tarifaire.

Pour l’électricité, la hausse maximale autorisée des TRVe de 4 % par rapport à leurs niveaux en août 2021 doit être comparée à une hausse de 35,4 % TTC qui aurait été proposé en février 2022 en application du droit commun.

Concernant le gaz, le gel a évité une hausse de 47 % des tarifs réglementés entre octobre 2021 et juin 2022. Pour une estimation plus récente, la CRE a évalué ce qu’aurait été le niveau moyen des tarifs réglementés de vente de gaz au 1er septembre 2022 sans bouclier tarifaire : le tarif aurait été supérieur de 116,50 % HT, soit 105,10 % TTC par rapport au niveau en vigueur fixé au 1er octobre 2021.

De plus, dans le cadre des mesures visant à limiter les effets de la hausse des prix et la précarité énergétique, la loi de finances rectificatives pour 2022 a permis l’inscription de 230 millions d’euros au budget de l’État pour les foyers aux revenus modestes se chauffant au fioul.

À un niveau plus général, ces mesures sur les prix pour les consommateurs finaux ont permis de nettement limiter l’inflation. D’après l’INSEE, entre les deuxièmes trimestres 2021 et 2022, l’effet total, direct et indirect, de la hausse des prix de l’énergie sur l’inflation correspond à une augmentation de celle-ci de 3,1 points. L’effet aurait de 6,2 points sans la mise en place du bouclier tarifaire.

En intégrant les autres facteurs à la source de l’inflation constatée en France, l’INSEE estime que, sans les mesures prises par le Gouvernement et le législateur, l’inflation se serait élevée à 8,4 % au 2ème trimestre 2022 au lieu de 6,2 %.

La direction générale du Trésor estime, elle, que l’effet d’ensemble du bouclier tarifaire sur l’année 2022 et de la remise carburant ont permis de de limiter l’inflation de plus de deux points en moyenne annuelle en 2022.

Par ailleurs, la hausse des prix de l’électricité sur les marchés conduit à un renversement dans la politique de soutien aux énergies renouvelables. Les fournisseurs d’énergie renouvelables bénéficient auprès d’EDF d’un tarif d’achat garanti de l’électricité indépendant du prix du marché et jusqu’en 2022 plus élevé, l’État compensant à EDF la différence entre le prix de marché et le prix d’achat réglementairement fixé dans le cadre de la compensation des charges de service public de l’énergie. La forte hausse du prix de l’électricité depuis 2022 conduit à un surplus de recettes dans la mesure où les recettes perçues du fait de la vente d’électricité sur les marchés sont bien supérieures au coût d’achat au tarif réglementé. Ce surplus de recettes se traduit par une moindre dépense en termes de charges de service public de l’énergie et même par un reversement au budget de l’État (cf. encadré supra et infra).

e. La prolongation du bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité en 2023

Le Gouvernement a annoncé une prolongation du bouclier tarifaire du gaz et de l’électricité pour l’année 2023. Les tarifs réglementés de vente de l’électricité et du gaz devraient augmenter en 2023 mais de manière beaucoup plus limitée qu’en application des formules de calcul de droit commun. L’augmentation devrait être limitée autant pour le gaz que l’électricité à 15 %. D’après la CRE, cette hausse de 15 % maximum devrait conduire à une augmentation moyenne des factures de l’ordre de 25 € par mois pour les ménages qui se chauffent au gaz. L’augmentation serait d’environ 200 € par mois sans bouclier tarifaire. Pour les ménages qui se chauffent à l’électricité augmentation moyenne de l’ordre de 20 € par mois au lieu de 180 € sans bouclier tarifaire.

À nouveau ces mesures devraient aider les particuliers, l’habitat collectif et les petites entreprises pour limiter la hausse de la facture d’énergie.

De plus pour l’électricité, en 2023, la baisse de la TICFE sera complétée par une baisse de la taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCCFE).

3. La remise carburant

Parmi les mesures spécifiques à l’énergie mises en place par le Gouvernement, on peut également relever la remise sur le prix des carburants introduite à compter de fin mars 2022. Elle permet d’alléger le surcoût lié à la hausse du prix du pétrole pour les consommateurs.

Le principe de cette remise a été établi par le décret du n° 2022-423 du 25 mars 2022 relatif à l’aide exceptionnelle à l’acquisition de carburants.

Aux termes des débats parlementaires financiers du mois de juillet 2022, la remise TTC sur les prix pour les consommateurs s’établit ainsi selon la période considérée :

MONTANT DE LA REMISE SUR LE CARBURANT EN 2022

En centimes par litre de carburant (prix TTC)

Source : décret n° 2022-423 du 25 mars 2022, décret n° 2022-1042 du 23 juillet 2022, décret n° 2022-1168 du 22 août 2022.

Cette remise représente une dépense budgétaire supplémentaire importante pour le budget de l’État.

Le décret d’avance du 7 avril 2022 a procédé à une première ouverture des crédits nécessaires pour prendre en charge la remise. Ainsi, 2,99 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP) sur le programme 345 Service public de l’énergie de la mission Écologie, développement et mobilité durables, pour financer la remise sur le prix des carburants entre le 27 mars et le 31 juillet 2022.

Le projet de la loi de finances rectificatives pour 2022 avait prévu l’ouverture de 4,6 milliards d’euros sur un autre programme de la mission Écologie, développement et mobilité durables : le programme 174 Énergie, climat et après-mines. Ce montant devait permettre la prise en charge de la remise de 15 centimes HT jusqu’au 31 juillet 2022 et la transformation du dispositif en une aide plus ciblée jusqu’à fin 2022.

Comme indiqué ci-dessus, cette option ayant été abandonnée, une estimation a été faite du coût du dispositif existant à visée générale. Les 4,6 milliards d’euros ont donc été considérés comme permettant de prendre en charge le dispositif tel qu’existant en juillet et cela jusqu’en décembre 2022.

À ce montant de 4,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, ont été ajoutés en première lecture à l’Assemblée nationale 15 millions d’euros, toujours au programme 174, pour aider les petites et moyennes stations-services indépendantes, essentiellement situées dans les zones rurales et péri-rurales. Cette aide s’ajoute à une avance forfaitaire de 3 000 euros décidée en avril 2022 pour aider ces mêmes stations à appliquer la remise carburant ([35]).

4. L’aide aux entreprises énergo-intensives

La définition et les modalités d’attribution de cette aide ont été initialement déterminées par décret dans le cadre du plan de résilience économique et sociale présenté par le Gouvernement en mars 2022 ([36]).

Elle visait les entreprises dont les achats de gaz et d’électricité atteignaient au moins 3 % de leur chiffre d’affaires en 2021 et qui constataient un doublement de leur coût unitaire d’achat d’électricité ou de gaz (en euro par mégawattheure) par rapport au coût moyen en 2021.

Le dispositif initial prévoyait une aide limitée dans le temps entre le 1er mars et le 31 août 2022, cette période se scindant en deux trimestres d’éligibilité. Le dispositif a depuis été prolongé jusqu’au 31 décembre 2022 ([37]).

Cette prolongation du dispositif jusqu’en décembre 2022 s’accompagne de plusieurs assouplissements à un dispositif initial complexe, qui n’a donné lieu à ce jour qu’à très peu de décaissements.

Le programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie avait bénéficié de 1,5 milliard d’euros supplémentaires, ouverts par le décret d’avance du 7 avril 2022 pour financer cette aide exceptionnelle aux entreprises grandes consommatrices d’énergie sur la période du 1er mars au 31 juillet 2022. La loi de finances rectificatives a abondé ce programme pour financer cette aide à hauteur de 1,5 milliard d’euros à compter du 1er août et jusqu’à la fin de l’année 2022.

D’après le Gouvernement, le dispositif devrait être simplifié et reposait sur des conditions plus souples. L’aide maximum serait rehaussée à 100 millions d’euros au lieu de 50 millions aujourd’hui. La part des coûts énergétiques dans le chiffre d’affaires prise comme référence sera celle constatée en 2022.

III. Des efforts SOUTENUS PAR la politique BUDGÉTAIRE ET MONÉTAIRE europÉenne

A. De nombreux pays européens ont pris des mesures de soutien au pouvoir d’achat en raison d’une inflation croissante

1. L’inflation n’épargne aucun pays européen

Tous les États membres de l’Union européenne subissent une forte hausse des prix à la consommation depuis 2021. D’après Eurostat, en avril 2022, l’inflation constatée sur un an était de 6,3 % en Italie, 7,4 % au Portugal, 7,8 % en Allemagne ou encore de 9,3 % en Belgique. Onze États membres avaient un taux d’inflation annuelle de plus 10 % à cette même date, dont 16 % et 19 % pour la Lituanie et l’Estonie.

Les causes de l’inflation sont sensiblement les mêmes dans l’ensemble de la zone euro. La hausse des prix du gaz et de l’électricité et la hausse du prix des denrées alimentaires entraînent progressivement une hausse générale des prix à la consommation. Pour rappel, l’Union européenne a importé en 2021 environ 155 milliards de mètres cubes de gaz russe, soit 45 % de ses importations gazières et près de 40 % de sa consommation totale.

Les différences d’inflation encore constatées entre États membres à l’automne 2022 sont partiellement dues à une dépendance plus ou moins grande au gaz naturel russe et aux prix variables de l’électricité, certains pays ayant opté pour des systèmes de régulation ou de blocage des prix.

En effet, chaque État membre a mis en place ses propres mesures budgétaires pour limiter les effets de l’inflation et aider les ménages et les entreprises, notamment pour atténuer les prix de l’énergie.

Néanmoins, on peut distinguer les mesures en les classant par catégorie :

– une première catégorie de mesures a visé à augmenter certains revenus ou aides versés aux ménages, notamment aux ménages plus précaires ;

– une deuxième catégorie de mesures repose sur des baisses de la fiscalité, permettant également d’améliorer les revenus disponibles ;

– une dernière catégorie de mesures a consisté à agir sur les prix.

2. Un large éventail de mesures budgétaires et fiscales a été mis en œuvre dans les différents États membres

Concernant la première catégorie de mesures citées ci-dessus, les ménages belges percevant annuellement moins de 19 800 euros (augmenté de 3 600 euros par personne supplémentaire composant le ménage) ont reçu un chèque énergie de 80 euros. En Grèce, une allocation de 200 euros a été versée aux retraités disposant d’une petite pension.

En Espagne, en avril 2022, une remise de vingt centimes par litre de carburant a été mise en œuvre et perdure. Le gouvernement a annoncé fin juin 2022 vouloir renforcer son effort contre l’inflation en proposant une hausse de 15 % du minimum retraite et du revenu minimum vital. À cette augmentation générale s’ajouterait une aide complémentaire de 100 euros par mois versée aux boursiers de plus de 16 ans. Surtout, un chèque de 200 euros serait versé aux travailleurs indépendants et aux chômeurs ayant de faibles revenus (inférieurs à 14 000 euros par an).

Les baisses de taxe dans plusieurs États membres ont essentiellement porté sur les produits énergétiques. Au Portugal, les ménages les plus précaires ont été exonérés de deux taxes pour faire diminuer leur facture d’électricité. À Chypre, la même logique a été adoptée dès novembre 2021 en réduisant le taux de TVA de 19 % à 5 % sur la facture d’électricité des plus modestes pendant six mois. En Espagne le Gouvernement a proposé en juin une réduction supplémentaire de la TVA sur l’électricité qui passera de 10 % à 5 % pour les consommateurs (contre 21 % en temps normal).

En matière de régulation des prix, plusieurs pays ont procédé comme la France via un blocage des tarifs. C’est le cas de l’Estonie et de la Roumanie qui ont choisi de bloquer les prix de l’électricité et du gaz respectivement en janvier et en mars 2022.

En raison de leur faible interconnexion électrique avec le reste du continent européen, l’Espagne et le Portugal ont obtenu, fin avril 2022, l’autorisation des institutions européennes de sortir du mécanisme européen de tarification de l’électricité. La dérogation leur permet de limiter le prix du gaz qui entre dans la production électrique. La contrepartie pour ces deux pays est la perte de l’interconnexion avec le reste du réseau européen.

Une majorité de ces mesures représente des dépenses supplémentaires pour le budget des États membres, parfois à hauteur de plusieurs dizaines de milliards d’euros. Ainsi en Italie, début septembre, un nouveau plan de 14 milliards d’euros a été présenté par le gouvernement. Parmi les nouvelles mesures est proposé le versement de 150 euros pour 22 millions de travailleurs et de retraités dont le revenu annuel est inférieur à 20 000 euros, mais aussi une garantie sur les prêts sollicités par les entreprises en difficulté du fait de la hausse des prix de l’énergie.

L’Allemagne est un des pays qui a le plus sollicité ses finances publiques pour limiter les effets de l’inflation. Après avoir engagé des mesures pour 35 milliards d’euros avant l’été notamment pour alléger le coût des transports et soutenir les faibles revenus, les nouvelles mesures envisagées début septembre par le Gouvernement coûteraient 65 milliards d’euros. Plusieurs mesures de long terme ont été annoncées en septembre, comme l’augmentation des allocations familiales à partir de 2023. L’Allemagne continue à solliciter ses finances publiques pour peser sur le prix du gaz comme elle l’a indiqué fin septembre 2022 annonçant que 200 milliards d’euros seraient engagés pour mettre en place un frein sur le gaz en plus d’une baisse de la TVA ([38]).

B. L’uNION EUROPÉENNE ENVISAGE DE pRENDRE DES MESURES contre l’inflation et ses conséquenceS

1. Dans le cadre du plan de relance européen, l’accent a été mis sur le développement des énergies renouvelables et la réduction de la consommation d’énergie

Le plan de relance européen, dit Next Generation EU, dotés au total de 750 milliards d’euros continuera à produire ses effets en 2023. Ce plan repose principalement sur un outil, appelé la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) qui a commencé à être accessible aux États membres en 2021. Cette facilité permet de financer des réformes et des investissements dans les États membres depuis le début de la pandémie de covid-19, en février 2020, et jusqu’au 31 décembre 2026.

L’objectif de la Commission européenne était de rendre disponibles 70 % des 312,5 milliards d’euros prévus au titre des subventions de la FRR d’ici au 31 décembre 2022. Les 30 % restants doivent être mis à disposition en 2023.

L’objectif principal de cet outil est de soutenir les investissements et in fine la croissance économique. Dans ce cadre, les États membres sont incités à proposer des mesures de relance susceptibles d’accélérer la transition énergétique et la transition numérique.

Les institutions européennes encouragent dans le contexte de l’accélération des prix de l’énergie les politiques des États membres qui pourraient renforcer leur indépendance énergétique. C’est l’objectif du plan dit Repower EU qui a été présenté en mai 2022.

Un lien a été fait entre ce plan et le plan de relance Next Generation EU via la facilité pour la relance et la résilience. En effet, celle-ci va rester l’instrument financier privilégié pour aider les États membres dans leurs efforts pour renforcer leur indépendance en matière de production et d’approvisionnement d’énergie, et pour en réduire sa consommation ou encore améliorer l’efficience énergétique (dans le domaine des transports ou du logement par exemple.

Parmi les nombreux objectifs du plan Repower EU, le développement des énergies renouvelables qui contribue à la baisse des prix de l’énergie est particulièrement soutenu.

2. Les États membres de l’Union européenne sont à la recherche de solutions pour limiter la hausse des prix du gaz et de l’électricité et le coût pour les consommateurs

Le principal enjeu actuel au niveau de l’Union européenne pour freiner l’inflation consiste à agir sur les prix de l’énergie via notamment l’organisation du marché de l’énergie, les institutions européennes constatant comme les États membres la hausse croissante du prix du gaz et de l’électricité.

Plusieurs pays de l’Union européenne – notamment la France – insistent depuis plusieurs mois sur les difficultés entraînées par le lien entre le prix du gaz et le prix de l’électricité et sur la difficulté à prévoir le prix de l’électricité sur le marché à terme ([39]).

Comme l’illustre le schéma ci-dessous, ce lien est inhérent à la tarification de l’électricité sur les marchés. Actuellement, le prix de gros de l’électricité dans l’UE est fixé par les coûts de production propres à la dernière centrale électrique nécessaire pour répondre à la demande, les moyens de production les moins coûteux étant appelés en premier. Plus la demande d’électricité est élevée, plus le prix de production de l’électricité de la dernière centrale électrique appelée est élevé.

Dans ce contexte, plusieurs mesures ont été proposées par la Commission européenne sous la forme d’un règlement présenté en urgence début septembre 2022.

La proposition de la Commission a fait l’objet de discussions entre les États membres au niveau du Conseil de l’Union européenne. Le vendredi 30 septembre 2022 les chefs d’État de l’Union européenne se sont accordés sur le règlement d’urgence de la Commission européenne dont les mesures entreront en vigueur à partir de décembre 2022.

Les principales propositions de la Commission ont été conservées. Deux catégories de proposition se dégagent.

Les États membres souhaitent en premier lieu faire baisser le prix du gaz dont le niveau est déterminant pour les prix de l’électricité en s’engageant à réduire leur consommation d’électricité globale entre décembre 2022 et mars 2023 de 5 % en période de pointe. Cette réduction si elle était effective pourrait faire diminuer la pression sur la demande d’électricité et donc limiter la hausse des prix.

En second lieu, des mesures temporaires entreront en vigueur pour soutenir les finances publiques des États membres.

Ainsi devrait être introduit un plafond temporaire de recettes pour les producteurs d’électricité « inframarginaux », à savoir pour ceux recourant à des technologies à moindre coût (production renouvelable, nucléaire, lignite, etc.). Cette proposition repose sur le constat d’une hausse exceptionnelle des recettes perçues par les producteurs inframarginaux en raison de la hausse globale des prix de l’électricité alors que leurs coûts d’exploitation sont restés relativement stables

Le plafond des recettes inframarginales souhaité par la Commission serait de 180 euros par mégawattheure, les États membres plaidant pour des plafonds plus élevés selon le mix énergétique. Les recettes supérieures au plafond seront perçues par les États membres ([40]). Ces recettes pourraient être utilisées pour aider les consommateurs d’énergie à faire baisser le montant de leurs factures.

Il est également proposé d’introduire une contribution de solidarité exceptionnelle et temporaire sur les bénéfices excédentaires générés par les entreprises des secteurs du pétrole, du gaz, du charbon et du raffinage qui ne sont pas couverts par le plafond des recettes inframarginales. La contribution serait perçue par les États membres sur les bénéfices de 2022 excédant de plus de 20 % les bénéfices moyens des trois années précédentes.

Ces deux dernières propositions n’auraient pas comme effet de faire baisser les prix mais de mutualiser des recettes supplémentaires qui pourraient financer des mesures de soutien aux ménages et aux entreprises pour la fourniture d’énergie. Elles pourraient entraient en application à partir de décembre 2022.

Début octobre 2022, de nouvelles discussions se sont engagées entre la Commission et les États membres qui plaident pour un accord pour limiter le prix du gaz quelle que soit sa provenance.

L’ensemble de ces mesures seraient de nature temporaire afin de freiner la hausse des prix de l’électricité en 2023 sur les marchés européens. Une réflexion de plus long terme est également engagée pour réformer le marché de l’électricité en Europe.

C. LA POLITIQUE MONÉTAIRE, un outil pour lutter contre l’inflation

1. Une politique monétaire extrêmement accommodante dans un contexte de crise sanitaire en 2020

● Face à la dégradation des perspectives macroéconomiques en 2020, la politique monétaire a été assouplie partout dans le monde, par le biais d’une baisse des taux directeurs, la mise en place de programmes d’achat d’actifs et des interventions ciblées dans certains segments des marchés financiers.

Dans la zone euro, les taux directeurs étant déjà proches de zéro depuis 2014, le lancement du programme d’achat d’urgence pandémique, ou « Pandemic Emergency Purchase Programme » (PEPP), par la BCE a permis d’atténuer les risques pesant sur les canaux de transmission de la politique monétaire et la dégradation des perspectives d’activité dans la zone euro en assurant la liquidité de certains marchés d’actifs sous tension. D’un montant de 750 milliards d’euros à l’origine, l’enveloppe du PEPP a été progressivement augmentée pour atteindre 1 850 milliards d’euros à la fin de l’année 2020.

● Signe du succès de l’action de la BCE, les écarts de taux entre les pays membres de la zone euro sont restés contenus et, après un début de dissociation courant mars 2020, se sont rapprochés depuis la fin avril des niveaux constatés en 2019. Un rétrécissement équivalent des écarts de taux a également été observé sur les actifs privés. Les mesures décidées par la BCE ont donc effectivement permis de stabiliser le secteur financier, en évitant notamment les mouvements de panique entraînant la fermeture de certains marchés d’actifs.

Ainsi, la politique monétaire très accommodante mise en œuvre dès le début de la crise sanitaire, avec des taux d’intérêts maintenus très bas et l’augmentation du portefeuille d’obligations d’État et de titres du secteur privé détenus par les banques centrales, a réduit les coûts de service de la dette publique des économies avancées, ce qui a permis d’accroître leurs marges de manœuvre budgétaires à court terme et réduit les risques d’instabilité sur les marchés financiers.

2. La poursuite du soutien monétaire à l’activité économique en 2021 face à une inflation modérée et anticipée comme temporaire

La reprise mondiale en 2021 s’est accompagnée de tensions sur les approvisionnements et d’une remontée des cours des matières premières. En France et dans la zone euro, la poussée inflationniste a été essentiellement portée par celle des prix de l’énergie. L’inflation s’est établie en 2021 à 1,6 % en moyenne annuelle en France et à 2,6 % dans la zone euro.

La poursuite des effets de la crise sanitaire et les incertitudes pesant sur la reprise mondiale ont conduit la BCE à maintenir un soutien monétaire important à l’économie, malgré une inflation légèrement supérieure à la cible de 2 %. Ce retour de l’inflation était jugé comme étant strictement temporaire par le consensus des économistes car résultant des frictions liées à la reprise de l’activité dans les chaînes d’approvisionnement et de la répercussion par les entreprises du coût des mesures sanitaires sur leurs prix.

Ainsi, si la BCE a commencé à diminuer le rythme d’achat d’actifs dans le cadre du PEPP en septembre 2021, elle a annoncé à la même date qu’elle continuerait d’effectuer des achats nets d’actifs au moins jusqu’au mois de mars 2022.

Parallèlement, la BCE a procédé en juillet 2021 à plusieurs ajustements de l’appréciation qu’elle entend porter sur le mandat qui lui est confié par les traités européens. Elle a ainsi notamment annoncé que l’objectif des 2 % d’inflation serait désormais apprécié sur le moyen terme, une accélération de l’inflation de court terme étant acceptable pour compenser un ralentissement antérieur des prix.

3. La restriction des politiques monétaires en 2022

Face au caractère plus durable qu’anticipé et à la vigueur de l’inflation observée en 2022, qui s’explique notamment par l’invasion de l’Ukraine par la Russie, les banques centrales ont progressivement mis fin à leurs programmes d’achats d’actifs et ont remonté leurs taux directeurs.

La Fed a mis fin à son programme de rachat d’actifs début mars 2022 et a procédé à la réduction de la taille de son bilan, dite quantitative tightening : elle a ainsi laissé les obligations acquises arriver à échéance sans réinvestir les montants issus de leur remboursement (destruction de la monnaie correspondante), annonçant un objectif de réduction de son bilan de 1 100 milliards de dollars par an. Elle a également fortement relevé ses taux directeurs au premier semestre 2022 (+ 225 points de base entre mars et juillet 2022) avant de les augmenter de nouveau de 75 points de base en septembre 2022. Les taux directeurs de la Fed se situent donc désormais entre 3 % et 3,25 %.

De son côté, le Conseil des gouverneurs de la BCE a décidé d’augmenter les trois taux d’intérêt directeurs de la BCE de 50 points de base en juillet puis de 75 points de base en septembre. Les taux d’intérêt des opérations principales de refinancement, de la facilité de prêt marginal et de la facilité de dépôt ont donc été relevés à, respectivement, 1,25 %, 1,50 % et 0,75 % à compter du 14 septembre 2022 – soit des taux d’intérêt réels qui demeurent négatifs au regard de l’inflation. Il a par ailleurs annoncé qu’il continuerait à relever les taux directeurs dans le contexte inflationniste actuel. Il a également mis fin au programme d’achat d’actifs de la BCE à compter du 1er juillet 2022. La question de la réduction du bilan de la BCE, qui représente plus de 8 000 milliards d’euros, devrait être discutée au mois d’octobre.

La réaction moins vigoureuse de la BCE s’explique par la nature de l’inflation en zone euro, qui reste majoritairement « importée », ce qui signifie que la politique monétaire a moins d’effet sur celle-ci, et par une hausse des salaires globalement contenue. Le relèvement des taux directeurs devrait cependant éviter un affaiblissement plus marqué encore de l’euro face à dollar, qui a perdu plus de 20 % de sa valeur en un an, ce qui renchérit le coût des importations notamment d’énergies. En effet, l’attractivité d’une monnaie dépend en grande partie de sa rémunération, un différentiel trop important de taux entre les monnaies ayant tendance à entraîner la dépréciation de la monnaie dont la rémunération est plus faible.

De plus, le dernier bulletin économique de la BCE fait état d’anticipations d’inflation à long terme qui restent ancrées à environ 2 %, même si les tendances à la hausse observées récemment justifient un suivi continu.

La remontée des taux d’intérêt a pour objectif de contracter la demande pour ralentir l’inflation. Elle agit ainsi aussi sur la croissance en ralentissant l’activité économique.

La politique monétaire de la BCE a également un effet sur les spreads de taux d’intérêt dans la zone euro : alors que l’écart entre les taux souverains des États membres de l’UE était particulièrement faible ces deux dernières années, la remontée des taux d’intérêt a rendu plus difficiles les conditions de refinancement pour les États les plus endettés. L’écart de taux entre l’Italie et l’Allemagne évoluait le 22 septembre 2022 à 230 points de base contre 130 points de base en début d’année. La mise en place du nouvel instrument de protection de la transmission par la BCE en juillet 2022, destiné à assurer que les spreads ne soient pas trop importants, doit permettre à la BCE de surveiller que l’objectif de stabilité des prix ne conduise pas à la fragmentation de la zone euro. Cet outil permet à la BCE de procéder, sous conditions, à des achats d’actifs publics et privés, sur le marché secondaire, émis dans les pays qui connaissent une détérioration de leurs conditions de financement. Contrairement au programme d’achats d’actifs, qui a pris fin en juillet dernier, ces achats de titres ne seront pas effectués en fonction d’une clé de réparation du capital de l’Eurosystème, la BCE pouvant ainsi venir en soutien particulier d’un pays en difficulté. Les pays bénéficiaires devront cependant satisfaire plusieurs critères : ne pas faire l’objet d’une procédure pour déficit excessif ou pour déséquilibre excessif, avoir une dette soutenable et mener des politiques macroéconomiques saines et soutenables.

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FICHE N° 3 : La situation des finances publiques

I. Les prélèvements obligatoires

Les prélèvements obligatoires (PO) comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes. En comptabilité nationale, le taux de PO est calculé net des crédits d’impôt, afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques

Les prélèvements obligatoires ont connu, en tendance longue, une progression presque continue, avant de se stabiliser depuis une dizaine d’années.

A. Les prélèvements obligatoires jusqu’en 2022

La part des prélèvements obligatoires dans le PIB connaît une hausse régulière, avant de se stabiliser depuis une dizaine d’années (A) afin de financer les différents sous-secteurs d’administration publique (B).

1. L’évolution de long cours

Les prélèvements obligatoires (PO) ont fortement augmenté entre 1974 et 1982, essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 6,6 points de produit intérieur brut (PIB) sur cette période, passant de 33,7 à 40,3 % du PIB. Le taux de PO a dépassé 40 % du PIB en 1982.

Ce taux a ensuite progressé par pallier, selon trois périodes que l’on peut ainsi définir :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les PO ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 et 42,1 % du PIB, avec une moyenne de 41,3 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41,2 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,7 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,6 % du PIB.

Les prélèvements obligatoires depuis 1974

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2014.

La progression des PO dans la richesse nationale a donc été une tendance lourde. Le point le plus haut a été atteint en 2017 avec 45,1 % du PIB ; il pourrait être dépassé en 2022 (cf infra).

Au cours des deux précédentes législatures, les oscillations à la baisse et à la hausse ne sont pas corrélées à la couleur de la majorité politique. La hausse a été d’une ampleur comparable durant la période 2007-2012 (+ 1,6 point) et durant la période 2012-2017 (+ 1,3 point).

De 2017 à 2019, le taux de prélèvements obligatoires avait commencé à baisser de façon sensible (– 1,3 point) avant de repasser au-dessus de 44 %.

PrÉlÈvements obligatoires

* Prévisions associées au présent projet de loi de finances.

Source : INSEE, base 2014

La crise économique et sanitaire de 2020 a mis fin à cet effort de réduction du taux de prélèvements obligatoires, qui est remonté de 0,7 point. Cependant, dans le même temps, les prélèvements obligatoires ont diminué en valeur absolue de 45,1 milliards d’euros. Ce phénomène s’explique par un « effet dénominateur » : la contraction du PIB sur l’année 2020 a entraîné, mécaniquement, une remontée du taux de PO en diminuant le dénominateur de ce ratio.

Le taux de prélèvements obligatoires est resté proche en 2021 de son niveau en 2020, avant de remonter, au cours de l’année 2022, sous l’effet de l’élasticité supra unitaire des PO à l’activité.

Il est prévu que la tendance s’inverse en 2023, faisant baisser le taux de PO de 0,5 point de PIB, en raison d’une élasticité redevenue inférieure à l’unité.

2. La structure des prélèvements obligatoires

La répartition des prélèvements obligatoires entre sous-secteurs d’administrations révèle une part prépondérante des administrations de sécurité sociale, qui représentent plus de la moitié du poids des PO dans le PIB. Au sein des APUL, l’État est destinataire de la grande majorité des recettes issues des prélèvements obligatoires.

DÉcomposition des prÉlÈvements obligatoires

par sous-secteur d’administration en 2022 et 2023

En % du PIB, champ courant

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi.

B. Les prélèvements obligatoires en 2022 et 2023

Les prélèvements obligatoires devraient atteindre 1 194,1 milliards d’euros en 2022, soit 45,2 % du PIB.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2017-2023

En milliards d’euros (en % du PIB)

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du Rapporteur général.

Les « autres recettes » correspondent à des cotisations sociales imputées que l’État se verse à lui-même, à la production de ses branches marchandes et aux ventes résiduelles, à la production pour emploi final propre (c’est-à-dire les biens et services développés en interne) ou encore aux revenus de la propriété publique.

1. Les variations des prélèvements obligatoires dans un contexte de perturbations économiques

Après une baisse de 0,2 point en 2021, le taux de prélèvements obligatoires sur le PIB augmenterait ponctuellement de 0,9 point en 2022, avant de baisser de 0,5 point en 2023. Les prélèvements obligatoires en valeur absolue augmenteraient de 40,1 milliards d’euros entre 2022 et 2023.

Source : commission des finances.

La forte croissance spontanée des prélèvements obligatoires en 2022 repose principalement sur :

– la croissance de la masse salariale, qui soutient le rendement des recettes sociales et de l’impôt sur le revenu ;

– la prévision de rendement de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), soutenue par l’inflation ;

– les recettes d’impôt sur les sociétés (IS), soutenues par la très forte hausse du bénéfice fiscale en 2021, et par la dégradation moindre qu’anticipé du bénéfice fiscal en 2022.

En 2023, la croissance spontanée des PO serait inférieure à celle de l’activité, puisqu’elle est évaluée à 3,0 % contre 4,6 % pour la croissance en valeur. Cette élasticité plus faible s’explique notamment par :

– le repli des recettes de l’IS liées à la baisse du bénéfice fiscal en 2022 ;

– la baisse des recettes des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) du fait du ralentissement anticipé du marché immobilier.

2. L’incidence des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

En 2022, le dynamisme des prélèvements obligatoires n’est que très partiellement compensé par les mesures nouvelles, qui contribuent à hauteur de – 4,7 milliards d’euros. Cette baisse imputable aux mesures nouvelles est liée à :

– la diminution de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICPE) à son niveau plancher, pour un impact de – 7,4 milliards d’euros ;

– la suppression de la redevance audiovisuelle (– 3,2 milliards d’euros) ;

– la poursuite de la suppression de la taxe d’habitation (– 2,8 milliards d’euros)

– la poursuite de la suppression de la part régionale de la CVAE (– 1,1 milliard d’euros) ;

Ces effets sont cependant atténués par le traitement comptable en recette des gains sur les charges de service public de l’énergie (+ 9,6 milliards d’euros), qui relèvent, dans la comptabilité nationale, de la catégorie des taxes lorsque les prix de marché de l’électricité sont supérieurs aux prix de référence.

En 2023, les mesures nouvelles auraient un impact de + 4,8 milliards d’euros sur les prélèvements obligatoires. Leur effet est réparti de la façon suivante :

– une hausse de 3,6 milliards pour l’État ;

– une hausse de 1,0 milliard pour les organismes divers d’administration centrale ;

– une hausse de 0,9 milliard pour les administrations de sécurité sociale ;

– une baisse de 0,7 milliard pour les administrations publiques locales.

Comme en en 2022, la principale variation correspond au traitement en recettes des gains sur charge de SPE (+ 9,6 milliard d’euros), qui dépasse les mesures baissières sur la CVAE (– 4,0 milliards d’euros), la prolongation du bouclier tarifaire sur la TICFE (– 2,0 milliards d’euros) et la baisse de cotisations pour les travailleurs indépendants (– 0,6 milliard d’euros).

Principales mesures législatives sur les prÉlÈvements obligatoires en 2023 (toutes APU)

(en milliards d’euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

II. UN NIVEAU DE DÉPENSES PUBLIQUES en 2023 DANS LA LIGNÉE DES DÉPENSES ENGAGÉES EN 2022 suite À la crise inflationniste

L’évolution de l’ensemble des dépenses des administrations publiques apparaît contrastée pour l’année 2023. En 2023, les dépenses directement liées à la crise sanitaire et au plan de relance auront disparu ou n’apparaîtront plus que comme des reliquats de dépenses déjà engagées précédemment, plus encore qu’en 2022. À l’inverse, les dépenses publiques prévues en 2023 prolongent une partie des dépenses déjà engagées en 2022 pour lutter contre l’inflation.

La dépense de l’ensemble des administrations publiques hors crédit d’impôt, est estimée à 1 565 milliards d’euros pour 2023, alors qu’elle serait de 1 522 milliards en 2022 ([41]). Cette évolution est à mettre en regard de l’inflation qui pour un montant égal de dépenses publiques en euros courants d’une année sur l’autre le réduit en réalité en volume ([42]).

Le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis relatif au projet de loi de finances pour 2023, juge que les prévisions du Gouvernement en termes de dépenses publiques pour l’année 2023 se fondent sur des éléments encore incertains. Les incertitudes sont liées pour le Haut Conseil au coût réel du bouclier tarifaire, à une évolution difficile à prévoir de l’ONDAM mais qui pourrait être plus importante que prévu et à une potentielle sous-estimation de certaines dépenses ([43]).

A. UnE BAISSE des dépenses publiques EN VOLUME portéE par la fin des dépenses exceptionnelles de crise

Il est possible d’évaluer la dépense de l’ensemble des administrations publiques en 2022 à 1 522 milliards d’euros hors crédits d’impôt, soit 57,6 % du PIB.

D’après les hypothèses présentées par le présent projet de loi de finances, la dépense publique reculerait en 2023 de - 1,5 % en volume, après une baisse de -1,1 % en 2022, qui suivait une hausse de 2,6 % en 2021. En 2023, le recul de la dépense en volume résulte principalement d’une inflation estimée à 4,2 %.

Évolution des dépenses publiques (toutes APU)

Source : présent projet de loi de finances et données communiquées au rapporteur général par le Gouvernement

Plusieurs facteurs expliquent en 2023 l’évolution de la dépense des administrations publiques :

– le retrait des mesures d’urgence et la fin du déploiement du plan de relance qui pesaient pour plus de 15 milliards d’euros en 2022 ;

– la poursuite de certaines politiques mises en place en 2022 pour contenir les effets de la hausse des prix, notamment des prix de l’énergie, notamment le bouclier tarifaire ;

– la progression du reste des dépenses publiques à hauteur de 0,1 % en volume (pour toutes les administrations publiques) ([44]).

Dans un contexte de progression de l’inflation, le calcul de l’évolution des dépenses en volume doit attirer l’attention de la représentation nationale.

Il s’agit de déflater le montant des dépenses publiques, exprimé en euro courant, de l’inflation en utilisant l’indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT) déterminé par l’INSEE. Ce calcul donne une mesure fiable de l’évolution de la dépense publique en volume, classiquement utilisée dans la documentation budgétaire.

Il est possible d’utiliser le déflateur du PIB pour passer de l’expression de la dépense publique en euros courant à une expression en volume. Ce déflateur permet de déterminer la part de la croissance d’une économie induite par l’évolution des prix de tous les biens et services (y compris les services publics). Compte tenu du déflateur du PIB, la dépense publique reculerait dans de moindre proportion en 2023, à - 0,8 % d’après le Haut Conseil des finances publiques.

Évolution du DÉFLATEUR DU PIB ET SES PRINCIPALES COMPOSANTES

(base 100 au PREMIER TRIMESTRE 2019)

Avec le déflateur du PIB, le Haut Conseil des finances publiques

Source : INSEE, Comptes nationaux, IPC.

Évolution des deux indicateurs sur la période 2023-2027

Source : annexe au projet de loi de programmation pour les années 2023 à 2027

Le tableau ci-dessous expose la trajectoire d’évolution en volume de la dépense de toutes les administrations publiques.

Évolution de la dépense publique en % du PIB et en volume

au titre de la programmation 2023-2027

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

L’évolution de la dépense publique en volume sur plusieurs années est tributaire des prévisions d’inflation faites par le. Ces prévisions sont d’autant plus difficiles à établir lorsque l’inflation atteint des niveaux élevés ou plus importants que par le passé (cf. supra pour l’évolution de l’IPC).

Selon le Haut Conseil des finances publiques, une fois neutralisé l’impact de des dépenses exceptionnelles engagées en réponse aux crises sanitaire et énergétique par les administrations publiques en 2022 et de celles prévues en 2023, la dépense publique serait stable en volume entre 2022 et 2023 si le déflateur utilisé est l’IPC hors tabac et augmenterait de 0,7 % en volume si le déflateur est celui des prix du PIB.

Le graphique suivant distingue selon le Gouvernement l’évolution des dépenses totales et l’évolution des dépenses hors mesures de relance et de lutte contre l’inflation.

Évolution annuelle des dépenses publiques en volume,

hors crédits d’impôts, hors soutien d’urgence et relance

Source : rapport économique, social et financier 2023.

B. Une Stabilisation du ratio de dÉpenses publiques dans le PIB

Depuis 1974, il n’y a eu que trois périodes de plusieurs années successives de baisses du ratio de dépenses publiques. Jamais la part de dépense publique dans la richesse nationale (ou ratio de dépense publique) n’avait atteint un niveau similaire à celui de 2020.

Le ratio de dépenses publiques a fortement progressé à la suite de la crise économique et financière en 2008-2009. Il avait atteint un maximum en 2013 à 56,5 %. Cette part a été réduite six années durant, à compter de 2014. En 2019, la dépense publique représentait 53,8 % de la richesse nationale produite en une année.

La crise de la Covid-19 a interrompu cette dynamique baissière. En 2020, le ratio de dépenses publiques a atteint 60,8 %, en hausse de sept points par rapport à 2019.

Le recul des dépenses de crise en 2022, couplé à l’augmentation du PIB, ont permis une baisse de la part des dépenses publiques dans le PIB (56,6 %) par rapport à 2021(57,6 %).

Ce ratio aurait dû être plus faible mais l’année 2022 a été marquée par une hausse plus importante que prévu des dépenses de l’État et des administrations de sécurité sociale essentiellement. La hausse des dépenses pour les organisations de sécurité sociale induite par les mesures nouvelles est retracée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023. En ce qui concerne l’État, le décret d’avance d’avril 2022, la loi de finances rectificatives pour 2022 et les reports de crédits de l’année 2021 ont augmenté les crédits disponibles pour le budget général d’environ 58 milliards d’euros, augmentant ainsi le montant des dépenses des administrations publiques centrales ([45]). C’est donc environ 490 milliards d’euros qui peuvent être consommés en 2022 sur le périmètre des dépenses de l’État (hors charge de la dette et avec la mission Remboursements et dégrèvements)([46]).

Évolution de la part de la dÉpense publique hors crÉdits d’impôt

dans le PIB depuis 1974

(en % du PIB)

En grisé, les baisses de la part de dépense publique.

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE, base 2014, Rapport économique social et financier pour 2023.

D’après la trajectoire pluriannuelle présentée par le Gouvernement, le retour au niveau de 2019 est envisagé pour 2027. En 2019, le ratio de dépenses publiques, qui s’élevait à 53,8 % du PIB, demeurait toujours supérieur de 1,3 point à celui de 2008.

L’évolution de la dépense publique en volume et en pourcentage du PIB par sous-secteur d’administration est exposée dans le tableau ci-dessous. Celui-ci illustre la concentration de la baisse en volume sur les dépenses des administrations publiques centrales en 2023.

Évolution de la dÉpense publique

hors crÉdits d’impÔt, par sous-secteur

Source : Données fournies au Rapporteur général par le Gouvernement

C. La dépense publique en milliards d’euros courants

D’après les données fournies au Rapporteur général par le Gouvernement, la dépense publique hors crédits d’impôts augmenterait de 42 milliards d’euros en 2023 après une hausse de 61 milliards d’euros au total en 2022.t 67,8 milliards d’euros en

L’évolution de la dépense publique peut ainsi être présentée en milliards d’euros courants. Il s’agit de la présentation la plus lisible, mais elle n’est pas toujours la plus pertinente. Comme évoqué supra, le montant en euros courants de la dépense publique est extrêmement sensible aux hypothèses macroéconomiques et en particulier aux hypothèses d’inflation et de croissance. Cette analyse est donc complémentaire de celle de l’évolution en volume et de celle de l’évolution du poids de la dépense publique dans le PIB.

Évolution annuelle de la dÉpense publiqUE

(en milliards d’euros, hors crédits d’impôt)

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE base 2014, comptes de la nation publiés pour les années 2002 à 2021 et les données fournies par le Gouvernement pour les années 2022 et 2023.

D. Une évolution de la dépense différenciée selon les sous-secteurs d’administration publique

L’évolution de la dépense publique suit une dynamique particulière liée à la réaction des différents secteurs d’administration publique sollicités depuis plusieurs années d’abord par la crise sanitaire puis par les politiques de relance.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution en valeur de la dépense publique entre 2022 et 2027, selon la trajectoire proposée par le Gouvernement, décomposée par sous-secteur d’administration.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN VALEUR SUR LA PÉRIODE 2022 - 2027

Source : article liminaire du projet de loi de finances pour 2023 et commission des finances.

En ce qui concerne les administrations publiques centrales, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 propose une nouvelle définition du champ des dépenses de l’État ([47]). La nouvelle norme dite « Périmètre de dépenses de l’État » permet d’avoir une vision d’ensemble des dépenses engagées par l’État qu’elles soient exceptionnelles ou courantes et sur un champ large qui n’exclut que la charge de la dette, les dépenses de l’État pour servir les pensions de ses agents et les participations financières de l’État. Selon ce nouveau périmètre, les dépenses s’établiraient à 490 milliards d’euros pour l’ensemble de l’année 2022 et à 480 milliards d’euros prévus pour 2023 ([48]).

Comme le relève le Haut Conseil des finances publiques, à partir de ce nouveau périmètre, et en retraitant les données pour l’année 2022, la différence sur ce nouveau champ des dépenses de l’État entre la loi de finances pour 2022 et le projet de loi de finances pour 2023 s’établirait à + 24 milliards d’euros.

À périmètre constant, l’évolution de la dépense publique en valeur de l’ensemble des APU, hors crédits d’impôt, s’établirait à + 2,8% en 2023 par rapport aux dépenses autorisées et prévues initialement pour 2022. La croissance des dépenses de l’ensemble des APU en 2022 par rapport à 2021 s’élevait à + 4,2 %.

● Les dépenses de l’État augmenteraient en 2023 de 4,3 % en valeur sur le seul périmètre du budget général (hors charge de la dette et dépenses liées à l’amortissement de la dette liée au covid) par rapport à la loi de finances pour 2022 ([49]). Cela correspond à une hausse de 20,8 milliards d’euros.

Le résultat de la comparaison entre la loi de finances initiale pour 2022 et le projet de loi de finances pour 2023 est à considérer avec prudence. Le total des crédits ouverts sur le budget général en 2022 (même hors charge de la dette) a sensiblement augmenté notamment suite à l’adoption de la loi de finances rectificative pour 2022.

Crédits de paiement ouverts pour les missions du budget général en LFI pour 2022,crédits disponibles au total en 2022 et plafonds prévisionnels pour 2023 hors contributions au CAS Pensions

(en milliards d’euros)

En 2023, les dépenses de certains ministères continuent de progresser pour le financement des priorités gouvernementales (solidarité, défense, sécurité, justice, éducation et recherche, aide publique au développement et écologie) et conformément aux différentes lois de programmation spécifiques en vigueur.

La prise en charge du bouclier tarifaire a un coût pour l’État qui est au moins estimé à 44,9 milliards d’euros si l’on prend en compte la compensation aux fournisseurs d’énergie et donc également le manque à gagner en raison d’une moindre perception de la TICFE en 2023. Cette dépense serait compensée pour un peu plus de la moitié par un reversement à l’État de 28 milliards d’euros de la part des fournisseurs d’énergie renouvelables en raison des remboursements anticipés au titre des charges de service public de l’énergie (cf. supra).

● Les dépenses des administrations publiques locales devraient augmenter de 3,6 % en valeur entre 2022 et 2023, soit une hausse plus modérée qu’entre 2021 et 2022 (+5,2 %). L’investissement local resterait dynamique (+ 4,9 %), quoiqu’en ralentissement par rapport à 2022, compte tenu d’une inflation toujours élevée ([50]). Les dépenses de fonctionnement augmenteraient par rapport à 2022 sous l’effet de la revalorisation du point d’indice en année pleine et également de l’inflation.

● La hausse des dépenses des organismes de sécurité sociale en 2023 (+3 %) s’explique principalement par l’impact de la revalorisation du point d’indice et de la revalorisation des prestations sociales indexées suite à la forte inflation en 2022. Ces hausses de dépenses seraient partiellement compensées par la poursuite des économies sur les prestations d’assurance chômage en lien avec le niveau peu élevé du chômage, la réforme à venir de l’assurance chômage et la baisse des dépenses liées à la crise sanitaire. Sur le champ de l’ONDAM, l’augmentation en valeur serait de 3,7 % par rapport à 2022. Cette hausse importante tient compte de la revalorisation du point d’indice (effet en année pleine) et de l’augmentation des dépenses des établissements sanitaires et médicaux sociaux.

Dans l’ensemble de la dépense publique, ce sont toujours les administrations de sécurité sociale qui concentreraient en 2023 la part la plus importante d’entre elles (43,4 %). Les dépenses des administrations centrales représentent elles 38,2 % de la dépense publique et les administrations publiques locales 18,3 %.

III. Le Déficit public demeure stable en 2023

L’article liminaire du présent projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2023.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les annÉes 2021 À 2023

(en % du PIB)

NB : les chiffres étant arrondis au dixième, la somme des arrondis peut ne pas correspondre à l’arrondi de la somme.

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances.

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Cette mesure est également la référence à partir de laquelle la France évalue le respect de ses engagements européens.

La crise économique et sanitaire déclenchée en 2020 a été suivie du déclenchement du conflit en Ukraine, affectant durablement la trajectoire de réduction des déficits engagée depuis une décennie (A). Les effets de ces crises sur les finances publiques se poursuivent en 2023 (B).

Au sein des administrations publiques, l’État continue de supporter l’essentiel du déficit public (C). Enfin, le déficit de l’État en comptabilité nationale fait l’objet d’une analyse spécifique (D).

A. L’évolution du déficit public sur longue période

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB. Depuis 1975, les comptes publics de la France sont en déficit, dans des proportions toutefois très variables.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

* prévision du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE, base 2014.

Avant 2020, le point le plus bas de solde effectif avait été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit de 7,2 % du PIB. En 2020, le déficit a été encore plus élevé.

L’évolution des principales données relatives aux finances publiques est retracée dans le tableau ci-dessous.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2017-2023

En milliards d’euros (en % du PIB)

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales

Source : questionnaire du rapporteur général.

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à cinq périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives :

– une cinquième fois depuis 2020.

L’année 2017 avait marqué le retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009. Ainsi, la réduction du déficit public, hors mesures exceptionnelles, avait été tendancielle, jusqu’à la crise déclenchée en 2020. Le niveau de déficit enregistré en 2020 (– 8,9 % du PIB) fut, ainsi, le plus élevé enregistré depuis la création des comptes nationaux en 1948, avant d’atteindre – 6,5 % en 2021.

B. Le solde public resterait conforme à la prévision en 2022 et se stabiliserait en 2023

Le présent projet de loi de finances prévoit une amélioration limitée de la prévision de solde public en 2022.

1. Malgré le rebond de l’activité en 2022, le solde public demeure conforme à la prévision

Le déficit s’améliorerait de 1,5 point entre 2021 et 2022 pour s’établir à – 5,0 % du produit intérieur brut. Cette prévision est conforme à celle de la loi de finances initiale pour 2022.

Évolution des prévisions de solde pour 2022

En raison d’effets d’arrondis, la somme des arrondis peut ne pas correspondre à l’arrondi de la somme.

Source : LFI pour 2022, Programme de stabilité 2022-2027, LFR 1 pour 2022 et présent PLF pour 2023.

Malgré la forte dégradation de la conjoncture internationale au cours de l’année, qui a conduit à réviser à la baisse en cours d’année les perspectives de croissance (+ 4% en loi de finances pour 2022, + 2,7 % désormais), la prévision de solde est demeurée stable.

Le solde public ne connaîtrait pas d’amélioration en 2023, ce qui correspond également à la prévision du programme de stabilité (– 5,0 %). En valeur absolue, le déficit public serait de 138 milliards d’euros.

Évolution du déficit public en valeur entre 2020 et 2023

(en milliards d’euros)

En raison d’effets d’arrondis, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis.

Source : Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du Rapporteur général.

La forte réduction du déficit, en milliards d’euros, entre 2021 et 2022 est portée par un rebond des recettes publiques de 94 milliards d’euros. Entre 2022 et 2023, les recettes sont légèrement moins dynamiques que les dépenses, ce qui creuse le déficit public de 7 milliards d’euros en valeur.

2. L’actualisation de la trajectoire pluriannuelle

Le Gouvernement programme une amélioration progressive de ce déficit selon une trajectoire détaillée dans le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Évolution du solde public jusqu’en 2027

(en % du PIB)

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au présent projet de loi actualise à la marge la trajectoire du solde public par rapport à celle du programme de stabilité 2021-2027, avec une dégradation de 0,1 point du solde pour 2021 et une amélioration de 0,1 point en 2024.

La trajectoire déclinée dans le RESF est identique aux données contenues dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023 à 2027.

C. L’État continue de supporter l’essentiel du déficit public

Parmi les quatre sous-secteurs d’administration publique, l’État est celui qui supporte la part la plus importante du déficit public.

Solde public par sous-secteur

(en points de produit intérieur brut)

En raison d’effets d’arrondis au dixième, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2023.

a. L’État porte l’essentiel du déficit public

Le solde budgétaire de l’État est constitué par la somme du solde du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

i. L’exécution budgétaire de l’État en 2021

En 2021, le solde budgétaire de l’État était de – 170,7 milliards d’euros, soit une amélioration de 7,4 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2020. Cette diminution du déficit était due notamment à l’amélioration du solde des comptes spéciaux, passé de – 5,4 milliards d’euros en 2020 à + 0,8 milliard en 2021.

ExÉcution budgétaire en 2021

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de règlement pour 2021.

ii. La prévision actualisée du déficit de l’État en 2022

La loi de finances pour 2022 prévoyait un déficit du budget de l’État de 153,8 milliards d’euros. La première loi de finances rectificative pour 2022 a porté ce déficit à 178,4 milliards d’euros.

Le présent projet de loi de finances pour 2023 actualise les prévisions pour 2022, en abaissant le déficit de l’État à 172,6 milliards d’euros.

prÉvision actualisÉe pour 2022

(en milliards d’euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

iii. Le déficit de l’État en 2023

Le déficit de l’État diminuerait de 14,1 milliards d’euros entre 2022 et 2023, pour s’établir à 158,5 milliards d’euros.

prÉvision d’équilibre 2023

(en milliards d’euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

Par rapport à 2022, le niveau des dépenses du budget général refluerait, alors que les recettes de l’État bénéficieraient d’un léger rebond.

passage du solde 2022 actualisÉ au solde du plf 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

iv. La concentration du déficit public sur l’État s’était accentuée avant la crise et perdure

On observe une tendance nette à la concentration du déficit public sur le déficit de l’État. En comptabilité nationale, la part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 82 % en 2012 à près de 94 % en 2016. Cette part est devenue supérieure au déficit public de 2017 à 2019, le déficit de l’État allant jusqu’à représenter 117 % du déficit public en 2019.

Cette tendance a été interrompue par la crise sanitaire, qui a pesé lourdement sur les finances sociales : en 2020 et 2021, le déficit de l’État représentait une part inférieure à 90 % du déficit public. En 2022 et 2023, le déficit de l’État deviendrait à nouveau supérieur au déficit public.

DÉcomposition du solde public par sous-secteur d’administration

depuis 2010 (comptabilitÉ nationale)

(en milliards d’euros)

En raison d’arrondis au dixième, la somme des soldes État, ODAC, APUL et ASSO peut ne pas correspondre au solde public.

Source : Insee, comptes nationaux.

b. Le solde des administrations publiques locales serait marginalement affecté par la conjoncture

Le solde des administrations publiques locales est resté limité depuis le début de la crise. Il s’établirait à – 0,1% du PIB en 2023. Les ODAL contribuent à la baisse (– 5,2 milliards d’euros) tandis que les collectivités locales demeurent excédentaires (+ 1,5 milliard d’euros).

Solde des APUL

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

D. La forte mobilisation des finances sociales dans la gestion de la crise sanitaire

Les comptes de la sécurité sociale se sont améliorés de manière continue entre 2010 et 2018. Ces régimes constituent l’essentiel de la catégorie des administrations de sécurité sociale (ASSO).

Ainsi, les déficits sociaux, composés du solde du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), périmètre que retient la Cour des comptes ([51]) pour estimer le déficit de la sécurité sociale, se sont établis à 1,9 milliard d’euros en 2019 au lieu de 20,9 milliards d’euros en 2011, soit une baisse de 19 milliards d’euros. Après un point haut en 2018 (– 1,2 milliard), le solde était de nouveau à la baisse en 2019, traduisant une aggravation des déficits avant même le déclenchement de la crise sanitaire.

Évolution des dÉficits sociaux de 2012 À 2021

(en milliards d’euros)

* accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV : Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Cour des comptes.

Alors qu’il s’était amélioré pour atteindre + 14,5 milliards d’euros en 2019, le solde du périmètre des administrations de sécurité sociale s’est fortement dégradé à – 46,0 milliards en 2020 en raison des mesures d’urgence décidées en réponse à la crise sanitaire. Les dépenses de santé et d’activité partielle ont fortement progressé tandis que le repli de l’activité a entraîné une baisse des recettes.

Évolution des dépenses et recettes des ASSO

(en %)

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent PLF.

Le déficit des administrations de sécurité sociale s’est résorbé à 17,4 milliards d’euros en 2021. L’amélioration est encore plus significative en 2022, puisque les ASSO redeviennent excédentaires à hauteur de 12,7 milliards d’euros.

La nette amélioration des déficits sociaux en 2022 s’explique pour l’essentiel par la reprise économique, qui a permis une amélioration des recettes et de moindres dépenses de l’Unedic. En parallèle, les dépenses progressent également suite à la crise sanitaire, aux revalorisations liées au Ségur de la santé et à l’inflation s’agissant des pensions.

En 2023, le ralentissement de l’activité devrait peser sur le rythme d’évolution des recettes sociales, tandis que les dépenses demeureraient dynamiques, en particulier les prestations sociales. Les soldes des ASSO s’améliorent de 8,4 milliards pour atteindre 21,1 milliards d’euros, essentiellement grâce à la résorption du déficit du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV).

DÉcomposition du solde des administrations de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

E. Le dÉficit de l’État en comptabilitÉ nationale

Le déficit budgétaire de l’État est prévu pour 2023 à 158,5 milliards d’euros par l’article 26 du présent projet de loi de finances. Le déficit de l’État, en comptabilité nationale, serait toutefois inférieur de 8,4 milliards d’euros, puisqu’il est évalué à 150,1 milliards d’euros par le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Traditionnellement, l’examen du projet de loi de finances avait pour but de débattre uniquement du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire d’une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

Depuis 2013, l’examen du projet de loi de finances permet, grâce à l’examen de son article liminaire et grâce au RESF, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

Les résultats de la comptabilité nationale sont désormais au cœur du débat public : c’est à partir d’eux qu’il est possible de savoir si la France respecte ou non les règles européennes relatives à son déficit public ou à son solde structurel. Plusieurs retraitements – exposés dans le RESF annexé au présent projet de loi de finances – sont nécessaires pour passer du solde budgétaire au solde en comptabilité nationale.

L’écart entre le solde 2023 en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale s’explique par six principaux effets, retracés dans le tableau ci-dessous.

Principales ClÉs de passage du solde en comptabilitÉ budgÉtaire

au solde en comptabilitÉ nationale

(en milliards d’euros)

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

IV. La dette publique

Si notre niveau d’endettement public a connu un choc haussier historique en 2020 (+ 17,2 points entre 2019 et 2020) dans le contexte de la crise sanitaire, le rebond de l’activité économique a permis une diminution du ratio de dette publique par rapport au PIB en 2021 et 2022. Le PLF 2023 s’inscrit dans cette trajectoire de baisse de l’endettement public, conformément aux engagements pris dans le programme de stabilité 2023-2027. Après une hausse du ratio anticipée sur la période 2024-2025, le niveau d’endettement public devrait diminuer à partir de 2026 puis plus fortement en 2027, une condition nécessaire pour assurer la soutenabilité de la dette publique française à moyen terme.

A. Après l’augmentation historique de l’endettement public en 2020, le ratio de dette publique a diminué en 2021 et 2022

1. Un choc haussier historique sur le niveau l’endettement public en 2020

Dans le contexte de la crise sanitaire, la dégradation du déficit public en 2020 (– 8,9 % du PIB), la croissance de la dépense (+ 6,8 % en volume par rapport à 2019) et la chute du PIB (– 7,8 %) ont eu pour effet d’accroître très fortement le ratio de dette publique, en agissant à la fois sur le numérateur et sur le dénominateur de ce ratio. Ce ratio est ainsi passé de 97,5 % du PIB en 2019 à 114,6 % du PIB en 2020, soit une hausse de 17,2 points. En euros courants, la hausse a représenté 272,4 milliards d’euros et la dette s’établissait à 2 648 milliards d’euros au 31 décembre 2020 (+ 11,5 %).

Cette augmentation exceptionnelle du ratio de dette publique ne fut pas propre à la France, bien que nettement supérieure à celle observée en moyenne dans la zone euro. Le ratio de dette publique dans l’ensemble des pays de la zone euro est passé en effet de 83,8 % fin 2019 à 97,2 % fin 2020 (soit une hausse de 13,4 points)([52]).

De façon générale, les ratios de dette publique constatés à la fin de l’année 2020 ont été légèrement moins dégradés qu’anticipé grâce à une résistance des économies de la zone euro plus forte qu’initialement prévue. En septembre 2020, le niveau de l’endettement public à la fin de l’année 2020 était en effet attendu à 117,5 % du PIB pour la France et à 100,7 % du PIB pour la zone euro.

COMPARAISON DE l’évolution des RATIOS DE DETTE

DE LA FRANCE, DE LA ZONE EURO ET DE L’Allemagne

(en points de PIB)

Sources : Eurostat.

2. La diminution du niveau de l’endettement public en 2021 et en 2022 dans un contexte de fort rattrapage économique

Après ce choc de dette historique en 2020, le ratio de dette publique a diminué de 1,8 point en 2021, s’établissant à 112,8 % du PIB ([53]). Cette baisse s’explique, d’une part, par la réduction du déficit en 2021 (– 6,5 % du PIB) et, d’autre part, par le très net rebond de l’activité en sortie de crise (+ 6,8 %) qui a permis de ralentir la croissance de l’endettement public.

Ce ratio diminuerait encore de 1,3 point en 2022 et s’établirait à 111,5 % du PIB, malgré le choc d’inflation observé et la mise en place de mesures importantes visant à soutenir le pouvoir d’achat des Français. Le ratio bénéficierait d’une croissance économique encore forte (+ 2,7 %) permettant d’observer un solde stabilisant le ratio de dette publique (– 6 %) inférieur d’un point au solde public (– 5 %), et du fait que le coût des boucliers sur l’énergie, pris en compte dans le calcul du déficit public au sens de la comptabilité nationale, ne donne pas lieu à un décaissement équivalent en 2022. En outre, la consommation progressive de la trésorerie accumulée en 2020 contribuerait à la baisse du ratio d’endettement à hauteur de – 0,3 point.

Au 30 juin 2022, la dette était portée à plus de 79 % par l’État, à 2 % par les organismes divers d’administration centrale (ODAC) ([54]), à près de 9 % par les administrations publiques locales (APUL) ([55]) et à environ 10 % par les administrations de sécurité sociale (ASSO).

B. SI le ratio de dette continue sa diminution en 2023, une attention particulière doit être portée à la soutenabilitÉ de la dette française

1. La baisse du ratio de dette publique en 2023

D’après les chiffres du présent PLF, le ratio de dette publique diminuerait de nouveau en 2023 pour s’établir à 111,2 % du PIB. Cette diminution s’expliquerait par la croissance de l’activité, qui, bien que ralentie, s’établirait à 1 %, tandis que le déficit public, stable à – 5 % mais supérieur de 0,1 point au déficit stabilisant, aurait un impact négatif sur le ratio d’endettement. La poursuite de la consommation de la trésorerie contribuerait de nouveau à réduire le ratio d’endettement (– 0,4 point).

évolution du ratio de dette publique française (en % du PIB)

Source : commission des finances.

2. La nécessité de stabiliser la trajectoire du ratio de dette publique afin d’assurer sa soutenabilité sur le long terme

a. Des points de vigilance

La soutenabilité de la dette publique désigne la capacité pour un État à honorer ses engagements financiers dans le futur.

Dans le contexte inflationniste actuel, plusieurs points de vigilance plaident pour une action résolue dans la consolidation de nos finances publiques et le respect d’une trajectoire de baisse du ratio d’endettement public ambitieuse.

i. L’impact de l’inflation

L’inflation a un impact « mécanique » positif à court terme sur le ratio de dette publique en augmentant le taux de croissance du PIB en valeur (la hausse des prix entraîne une hausse des prélèvements obligatoires) et facilitant ainsi le remboursement de la dette héritée du passé (le ratio dette/PIB diminue puisque le dénominateur augmente). Une récente note d’étude ([56]) pointe cependant l’impact très limité de cet effet favorable en 2022, compte tenu du caractère importé de l’inflation observée, de la hausse des dépenses de soutien aux ménages face à l’inflation et de l’alourdissement de la charge d’intérêts de la dette.

En effet, si l’inflation a un effet ambigu sur le ratio d’endettement public, elle accroît de façon certaine la charge de la dette, de façon directe et immédiate par le biais des obligations indexées sur l’inflation et, de façon indirecte et à plus long terme, via la modification de la politique monétaire qu’elle engendre.

L’encours de dette de l’État est constitué pour environ 11 % en 2022 de titres indexés sur l’inflation à travers les titres indexés sur l’indice des prix à la consommation en France (OATi) (30 % du total) et ceux indexés sur l’indice des prix de la zone euro (OAT€i) (70 % des titres indexés). Cela signifie que l’intérêt annuel versé (le coupon annuel) varie en fonction de l’indice des prix à la consommation hors tabac, depuis la date de jouissance du titre. Ces titres répondent à une demande des investisseurs qui souhaitent se protéger du risque inflationniste et sont prêts à verser en conséquence un taux d’intérêt (ou taux de coupon) pour ces titres bien plus faibles que le taux sur les titres de dette à taux fixes. Ces produits permettent de diversifier la base d’investisseurs ce qui est d’autant plus nécessaire dans un contexte de forte hausse des volumes d’émissions de dette.

L’accélération de l’inflation a donc un impact direct sur la charge de la dette puisque les fluctuations de l’inflation se répercutent sur la totalité de l’encours des titres indexés, à la différence des variations de taux d’intérêt qui affectent uniquement les émissions de titre. Au 31 décembre 2021, l’encours des titres indexés était de 237 milliards d’euros, une variation positive de 0,1 point du taux d’inflation ayant ainsi un impact de l’ordre de 237 millions d’euros supplémentaires sur la charge de la dette.

Suite à la révision à la hausse des prévisions d’inflation en cours d’année 2022, la loi du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 a ouvert 11,9 milliards d’euros de crédits supplémentaires pour financer l’augmentation de la charge de la dette, dont 10,8 milliards d’euros en raison de la révision à la hausse de la charge d’indexation des OATi et OAT€i.

La charge de la dette indexée se comporte donc de façon contra-cyclique : elle augmente lorsque l’inflation et les rentrées fiscales augmentent et elle diminue en période de ralentissement ou de récession.

ii. La remontée des taux d’intérêt

Dans un contexte d’inflation basse et de crise économique, la Banque centrale européenne a mené depuis l’après-crise de 2009, et singulièrement depuis 2014, une politique monétaire accommodante qui a eu un effet baissier sur les taux d’intérêt de la dette française, comme sur celle de l’ensemble des États de la zone euro. Cette politique monétaire expansionniste a été accentuée en 2020 lors de la crise sanitaire, avec la mise en place d’un programme d’achat d’urgence pandémique, ou « Pandemic Emergency Purchase Programme » (PEPP). Cette action a été décisive pour maintenir les taux à des niveaux faibles et contenir les écarts de taux entre les pays membres.

Cette politique monétaire accommodante s’est poursuivie en 2021, malgré l’accélération de l’inflation, inférieure à 2 % et anticipée comme temporaire, deux conditions justifiant le maintien de taux d’intérêt bas pour la Banque centrale européenne ([57]) pour soutenir la croissance dans la zone euro.

Face à la persistance de l’inflation, la BCE a mis un terme à son programme d’achats d’actifs à compter du 1er juillet 2022 et a procédé au relèvement de ses taux directeurs de 50 points de base en juillet, puis de 75 points de base en septembre. De son côté, confrontée à une inflation plus rapide, la Fed a mis fin à ses rachats d’actifs en mars 2022 et annoncé une réduction de son bilan en juillet 2022. Elle a aussi fortement relevé ses taux directeurs au premier semestre 2022 (+ 225 points de base entre mars et juillet 2022) puis en septembre 2022 (+ 75 points de base).

Ce resserrement des politiques monétaires et la progression des anticipations d’inflation ont conduit à une remontée des taux d’intérêt demandés par les marchés sur les obligations souveraines aux États-Unis et en zone euro. Ainsi, alors que le taux moyen annuel des obligations françaises à 10 ans s’est établi à – 0,05 % en 2021, il atteindrait 1,53 % en 2022 et 2,55 % en 2023.

HISTORIQUE DES TAUX DE L’OAT À 10 ANS FRANÇAISE (moyenne annuelle)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de l’AFT et les prévisions du présent PLF.

iii. La hausse de la charge de la dette

Malgré le très fort choc de dette de 2020, la charge de la dette est restée très contenue en 2020 et 2021, dans un contexte d’inflation faible et de taux d’intérêt bas. L’année 2022 est cependant marquée par une hausse très forte de la charge de dette anticipée, qui s’établirait à 51,2 milliards d’euros ([58]), en hausse de 30 % par rapport à 2021. Les prévisions actuelles font état d’une légère hausse de la charge de la dette en 2023 à 51,7 milliards d’euros, un niveau exceptionnellement élevé.

CHARGE DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L’ÉTAT (1)

(en milliards d’euros)

(1) En charge budgétaire, retracée par les programmes 117 « Charge et trésorerie de l’État » et 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État »

Source : AFT, projet annuel de performance « Engagements financiers de l’État » et réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

D’après les prévisions du Gouvernement, cette charge de la dette diminuerait en 2024 (– 3,1 milliards d’euros) avant d’augmenter à nouveau en 2025 (+ 3,3 milliards d’euros) et dépasser son niveau de 2023.

La France conserve aujourd’hui son attractivité pour les investisseurs : le taux d’intérêt à 10 ans reste contenu étant donné le contexte actuel et une stabilisation de ces taux est anticipée en 2023. Le spread de taux entre l’Allemagne et la France reste relativement limité, aux environs de 60 points de base, loin des niveaux observés lors de la crise des dettes souveraines (quasiment 200 points de base au plus fort de la crise). Le plan de relance européen Next Generation d’un montant de 750 milliards d’euros, émis sous la forme d’une dette commune, doit également participer à la réduction des risques d’insoutenabilité des États européens.

taux d’intérêt de l’obligation souveraine

à 10 ans au 6 octobre 2022*

*Les taux d’intérêt ont connu une hausse significative depuis la fin du mois de septembre et l’annonce, par le gouvernement britannique, de plusieurs mesures aggravant le déficit public et le niveau d’endettement du pays. Les taux d’intérêt au Royaume-Uni ont augmenté de plus de 40 points de base tandis que le taux allemand a augmenté de 20 points de base.

Il est cependant important de rappeler que la hausse des taux d’intérêt a un impact sur la charge de la dette et ce, d’autant plus fort que le stock de dette est important. La maturité moyenne étant de 8 ans et 221 jours, la hausse des taux consécutive à la hausse de l’inflation met du temps à se transmettre dans la charge de la dette. D’après les chiffres fournis par le Gouvernement, une augmentation de 1 % des taux d’intérêt sur toutes les maturités aurait un impact de 2,4 milliards d’euros la première année, de 6 milliards d’euros la deuxième année et de 16 milliards d’euros la cinquième année.

IMPACT D’UN CHOC DE TAUX DE 1 % SUR LA CHARGE

DE LA DETTE NÉGOCIABLE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Source : documents budgétaires

Note : le graphique présente l’impact sur la charge de la dette de l’État en comptabilité nationale.

b. La fixation d’une trajectoire de diminution de la dette publique pour assurer sa soutenabilité sur le long terme

Dans un contexte de croissance normalisée autour de son potentiel (hors effets de rattrapage pour les années 2021-2022), le maintien de taux d’intérêt faibles ou contenus est indispensable pour assurer la soutenabilité de la dette publique ([59]), ce qui implique de conserver la confiance des marchés. La remontée actuelle des taux d’intérêt, face à un stock de dette qui a fortement augmenté ces dernières années, pose avec une acuité renouvelée la nécessité de fixer dès à présent une trajectoire de dette claire et crédible pour les prochaines années, qui permette de stabiliser puis diminuer à moyen terme le niveau de l’endettement public.

Cette trajectoire de désendettement repose sur la nécessaire réduction du déficit public, sans dégrader la croissance potentielle. Le déficit public passerait, d’après le programme de stabilité 2022-2027, sous la barre des 3 % à compter de 2027.

Après un recul du ratio de dette publique en 2021, 2022 et 2023, la trajectoire de long terme présentée par le Gouvernement dans le présent PLF et le PLPFP fait état d’une légère hausse de l’endettement public en 2024 (+0,1 point), plus prononcée en 2025 (+ 0,4 point) notamment en raison d’un solde public inférieur au solde stabilisant la dette. Le ratio de dette connaîtrait un reflux léger en 2026 (– 0,1 point) et une diminution plus marquée en 2027 (– 0,7 point) pour s’établir alors à 110,9 % du PIB, grâce à un solde public supérieur au solde stabilisant.

trajectoire d’endettement public

(en % du PIB)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027.

trajectoire du ratio de la dette publique française

Source : commission des finances.

De plus, la confiance des marchés ne peut être conservée que si la trajectoire d’endettement public française est cohérente avec celle de nos principaux partenaires européens. Ainsi, il apparaît nécessaire d’éviter à tout prix la situation observée sur la période 2013-2017 d’une hausse du ratio de dette publique française dans un contexte où nos voisins se désendetteraient.

La réaction des marchés en Grande-Bretagne suite à l’annonce fin septembre par le gouvernement britannique de mesures prévoyant plusieurs baisses d’impôts et des subventions importantes pour lutter contre la hausse du prix de l’énergie, financées par une hausse de l’endettement public, appelle à la plus grande prudence concernant le respect de la trajectoire fixée.

Enfin, il est important de rappeler que même en l’absence de matérialisation du risque d’insolvabilité, l’endettement constitue une perte de souveraineté. La dette constitue en effet une dépense qui réduit la possibilité pour l’État de disposer de marges de manœuvre financière pour mener sa politique budgétaire de façon autonome. En 2021, les dépenses de charge de la dette de l’État (y compris la charge de la dette de la SNCF) se sont ainsi élevées à 38,5 milliards d’euros, soit 9 % de l’ensemble des dépenses du budget général de l’État (426,7 milliards d’euros) et 1,8 % de l’encours de la dette négociable (2 145 milliards d’euros). La charge de la dette en 2023 (51,7 milliards d’euros) aura le même impact sur le solde public que les crédits budgétaires alloués à la mission Défense (53,1 milliards d’euros).

3. La poursuite du cantonnement de la « dette covid »

La loi de finances pour 2022 a créé un nouveau programme « Amortissement de la dette de l’État liée à la Covid-19 » au sein de la mission Engagements financiers de l’État, afin d’isoler les 165 milliards d’euros de dette liée directement à la crise sanitaire de 2020 de la dette issue des déficits successifs antérieurs. Ce montant de 165 milliards d’euros retenu correspond aux écarts de déficits constatés sur la période 2020-2021 par rapport à ceux qui étaient anticipés à la fin 2019, retraités du plan de relance.

Le cantonnement de cette « dette covid » doit contribuer au renforcement de la lisibilité de l’information sur la trajectoire de la dette publique et constitue un engagement politique de la France à rembourser cette dette. Le Gouvernement prévoit ainsi un amortissement de la « dette covid » en vingt ans, d’ici 2042.

Ce programme a été doté dès 2022 des 165 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) ; il ne fera donc l’objet d’aucune ouverture d’AE à compter de 2023.

Les crédits de paiement sont quant à eux fixés chaque année en fonction de la dynamique de croissance : 5,9 % du surcroît de recettes fiscales nettes dégagées chaque année au-delà de leur niveau de 2020 sont consacrés au désendettement, cette fraction permettant, dans la trajectoire prévisionnelle de croissance actuelle, de rembourser la « dette covid » d’ici 2042. Cette fraction est ajustée au fur et à mesure de l’amortissement, à la hausse ou à la baisse, selon que la croissance du PIB est plus ou moins élevée par rapport à la trajectoire prévisionnelle de croissance, afin de respecter l’horizon de remboursement.

1,9 milliard d’euros en crédits de paiement ont été inscrits sur le programme en 2022 et 6,6 milliards d’euros sont prévus en 2023 par le présent PLF pour financer ce remboursement. Le Gouvernement prévoit de consacrer 5,7 milliards d’euros en 2024 et 6,1 milliards d’euros en 2025 à ce désendettement. Fin 2025, plus de 20 milliards d’euros seraient donc amortis. Cette trajectoire apparaît cependant légèrement en deçà des montants nécessaires pour rembourser l’ensemble des 165 milliards d’euros en vingt ans, sauf à ce que les ouvertures annuelles dédiées à ce remboursement après 2025 soient supérieures à 8 milliards d’euros.

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FICHE N° 4 : LE BUDGET DE L’ÉTAT

I. Les recettes

Les recettes nettes du budget général de l’État sont prévues à 345,1 milliards d’euros en 2023, après 340,1 milliards d’euros en 2022 et 317,0 milliards d’euros en 2021.

Recettes nettes du budget gÉNÉral de l’État 2022-2023

(en milliards d’euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

Après prise en compte des prélèvements sur recettes – qui sont en réalité des dépenses au sens de la comptabilité nationale – il est prévu que les recettes nettes hors fonds de concours du budget général s’établissent à 276,8 milliards d’euros en 2023 au lieu de 271,4 milliards d’euros en 2022 et 247,3 milliards d’euros en 2021.

Cette approche, retenue au sein du tome I de l’annexe Voies et moyens annexée au présent projet de loi de finances, présente néanmoins un risque de confusion entre les ressources du budget général de l’État et celles de l’État.

En particulier, le tableau précédent élude les recettes fiscales des budgets annexes et des comptes spéciaux et minore la catégorie « autres recettes fiscales » des dégrèvements et remboursements d’impôts locaux.

Les développements qui suivent sur les recettes fiscales retiendront donc, parallèlement à la présentation habituelle, une autre présentation plus conforme à la réalité économique et budgétaire des impositions affectées à l’État (A).

Les principales données budgétaires relatives aux recettes non fiscales (B), aux prélèvements sur recettes (C) et aux dépenses fiscales (D) seront ensuite présentées successivement.

A. Les recettes fiscales de l’État

L’analyse des recettes fiscales de l’État suppose au préalable d’identifier le périmètre des recettes fiscales nettes (1). Les recettes fiscales nettes sont ensuite présentées de façon générale (2) puis par principaux impôts (3).

1. Identification des recettes fiscales nettes

Dans le tableau précédent, les recettes « nettes » sont présentées sans prendre en compte les remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général.

Source : Projet annuel de performance Remboursements et dégrèvements annexé au présent projet de loi.

Le montant des recettes fiscales nettes présenté à l’article 26 du présent projet de loi (article d’équilibre) s’établit à 318,9 milliards d’euros. Du fait d’une évolution de la présentation budgétaire, il se rapproche désormais de la réalité budgétaire.

a. La prise en compte des dégrèvements d’impôts locaux dans l’article d’équilibre

En modifiant l’article 34 de la LOLF, la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a fait évoluer la présentation budgétaire habituelle, qui déduisait du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux. Cette présentation était critiquée par Cour des comptes, qui recommandait de manière constante que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne soient plus déduits des recettes fiscales brutes de l’État ([60]). En effet, ceux-ci n’ont rien à voir avec la mécanique des impôts d’État et il n’est donc pas pertinent de les en soustraire.

En 2023, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’État, retracés dans le programme 201, sont estimés à 4,6 milliards d’euros au lieu de 6,6 milliards d’euros en 2022. Aussi, à l’article d’équilibre du projet de loi de finances pour 2023, les recettes fiscales sont de 318,9 milliards d’euros. Ce chiffre correspond aux recettes fiscales brutes minorées des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, mais intégrant les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

b. Les recettes fiscales de l’État hors budget général

Cependant, cette présentation budgétaire ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité est donc souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État, alors qu’elle n’est pas négligeable.

Pour 2023, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État est prévu à 0,9 milliard d’euros, en hausse de 0,1 milliard d’euros par rapport à 2022.

Impôts affectés à des budgets annexes et comptes spéciaux de l’état

(en millions d’euros)

Source : Présent PLF, état A.

Au total, si l’on réintégrait les recettes affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux (947,3 millions d’euros) en sus des dégrèvements et remboursements d’impôts locaux (4,6 milliards d’euros), le montant effectif des recettes fiscales nettes de l’État ne serait pas de 318,9 milliards d’euros mais de 319,8 milliards d’euros.

Recettes nettes de l’État en 2023

(en milliards d’euros)

En raison d’effets d’arrondis, le total ou sous-total peut ne pas correspondre à la somme des rendements intermédiaires.

Source : commission des finances.

La présentation budgétaire traditionnelle est retenue dans l’analyse qui suit pour plus de clarté et surtout pour garantir un lien avec les documents budgétaires du Gouvernement.

2. Présentation générale

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont estimées :

– à 315,1 milliards d’euros en 2022 en prévisions actualisées, soit 3,6 milliards d’euros de plus par rapport à la loi de finances pour 2022 ;

– et à 314,3 milliards d’euros en 2023.

Recettes fiscales nettes du budget général

de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

a. Méthodologie de l’évolution des recettes fiscales d’un exercice au suivant

Les recettes fiscales sont évaluées à législation constante en fonction de la croissance du PIB, ce qui permet de déterminer leur « évolution spontanée ». Par la suite, cette évaluation est corrigée des mesures fiscales (nouvelles et antérieures) et des mesures de périmètre devant produire des effets durant l’année faisant l’objet du projet de loi de finances.

i. L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative l’affectant n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 5 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 105 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Pour calculer cette évaluation, une hypothèse d’élasticité de chaque impôt à la croissance est déterminée.

La croissance spontanée des recettes est comparée à l’évolution du PIB en valeur plutôt qu’en volume. Selon les hypothèses du projet de loi finances, en 2022, la croissance en valeur est de 5,6 % (contre 2,7 % en volume) ; en 2023, elle est de 4,6 % (1,0 % en volume).

ii. Les mesures législatives

Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances.

Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.

iii. Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5.

b. Évolution générale de 2022 à 2023

Les recettes fiscales nettes s’établiraient en 2023 à 314,3 milliards d’euros, en baisse de 0,8 milliard d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2022.

L’évolution spontanée des recettes fiscales nettes serait très faible en 2023, de 0,1 % après 10,7 % en 2022. Les mesures nouvelles du présent projet de loi conduisent à minorer les recettes fiscales nettes en 2023 de 2 milliards d’euros, hors mesures de périmètre et de transferts. Il s’agit notamment de la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

3. Présentation par impôt

Les impôts les plus importants sur le plan budgétaire sont étudiés ci-après.

a. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

La TVA est un impôt d’État partagé avec la sécurité sociale. Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts financiers entre l’État et la sécurité sociale. Depuis 2018, les régions bénéficient également d’une fraction de la TVA ([61]).

Le partage des recettes de TVA entre les sous-secteurs d’administration publique s’est amplifié en 2021 avec l’affectation d’une fraction de TVA aux départements et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale, et d’une nouvelle fraction de TVA aux régions dans le cadre de la baisse des impôts de production. Ce partage se poursuit sous l’effet de la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), compensée par l’affectation d’une nouvelle fraction de TVA.

répartition du produit de la TVA depuis 2013

(en milliards d’euros)

En raison d’effets d’arrondis au dixième, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis. Pour 2022 et 2023, le total intègre la compensation de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) pour des montants de 3,6 et 3,8 milliards d’euros.

Source : Conseil des prélèvements obligatoires, présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1 et réponses au questionnaire du Rapporteur général.

La TVA affectée à l’État a baissé de façon importante en 2020, en raison de la baisse de la consommation et de l’investissement du fait de la crise. Son produit a diminué une nouvelle fois de façon marquée en 2021, du fait d’importantes mesures de transfert aux collectivités territoriales dans le cadre de la réforme de la taxe d’habitation et de la baisse des impôts de production, avant de rebondir en 2022, porté par son évolution spontanée (+ 5,9 %).

En 2023, la part de TVA affectée à l’État est en baisse de 4,7 milliards d’euros. La dynamique des recettes (+ 5,0 % de croissance spontanée) est compensée par des transferts accrus aux ASSO et aux APUL, notamment du fait de la prise en compte de la suppression de la CVAE et de la contribution à l’audiovisuel public (CAP).

b. L’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu (IR) est affecté intégralement au budget général de l’État. Il a progressé de 27,3 milliards d’euros entre 2012 et 2022.

Rendement net de l’IR depuis 2012

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances.

Les recettes d’IR nettes se sont maintenues en 2020 et 2021 malgré la forte contraction de l’activité en 2020. En 2022, les recettes d’IR progresseraient sous l’effet d’une forte évolution spontanée de l’impôt (+ 11,4 %). Par rapport à la loi de finances rectificative pour 2022, la révision à la hausse de la prévision (+ 1,5 milliard d’euros) s’explique par la moindre exécution observée sur les réductions d’impôts et le crédit d’impôt Services à la personne.

En 2023, le prélèvement à la source sera dynamique (+ 4,2 milliards d’euros) en raison de la croissance des traitements et salaires de l’année (+ 4,4 %). Cependant, le produit de l’IR sera réduit par les remboursements de prélèvement à la source 2022 (– 4,1 milliards d’euros), du fait de la revalorisation importante du barème dans le présent projet de loi.

c. L’impôt sur les sociétés

L’IS est affecté intégralement au budget général de l’État.

Rendement net de l’IS depuis 2012

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances.

La prévision de rendement d’IS pour 2022 est en hausse de 19 milliards d’euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale et de 2,2 milliards d’euros par rapport à la loi de finances rectificative promulguée en août. Les hypothèses d’évolution des bénéfices fiscaux 2021 et 2022 ont en effet été revus à la hausse.

En 2023, la baisse de 3,7 milliards d’euros par rapport à 2022 serait liée à la fin de l’effet de la forte hausse du bénéfice fiscal en 2021, laquelle avait contribué à dynamiser tant les acomptes que le solde d’IS versé en 2022. Le bénéfice fiscal est par ailleurs en baisse sur 2022 (– 3 %).

d. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

La TICPE est partagée entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétence.

Décomposition des recettes de TICPE

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Les recettes de TICPE revenant au budget général de l’État ont beaucoup progressé avec la rebudgétisation du compte d’affectation spéciale Transition énergétique à partir de 2021. Le total des recettes de TICPE revenant à l’État est en légère baisse en 2023, du fait d’une évolution spontanée négative (– 1,4 %) et d’une augmentation des transferts à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

e. Les autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales nettes sont calculées comme la somme de recettes brutes qui comprennent les droits de mutation à titre gratuit, l’impôt sur la fortune immobilière ou les taxes intérieures de consommation hors TICPE, nettes des remboursements et dégrèvements, qui regroupent les contentieux fiscaux, les admissions en non-valeur ou les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

En 2022, les autres recettes fiscales nettes atteignent, selon la prévision révisée, 49,3 milliards d’euros, en forte baisse par rapport à l’année précédente (56,9 milliards d’euros en exécution 2021).

En 2023, ces autres recettes fiscales nettes seraient en nette augmentation et s’établiraient à 58 milliards d’euros, principalement en raison de la réforme de la fiscalité locale : l’accroissement de recettes est dû à la rebudgétisation de la suppression progressive de la CVAE, en partie compensée par la prolongation du bouclier tarifaire sur l’électricité.

B. Les recettes non fiscales du budget général

Les recettes non fiscales de l’État comprennent cinq grandes catégories : les dividendes et recettes assimilées, les produits du domaine de l’État, les produits de la vente de biens et de services, les remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières, les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite.

Les recettes non fiscales de l’État devraient atteindre 24,8 milliards d’euros en 2022. Il s’agit d’un montant en augmentation de 3,5 milliards d’euros par rapport à 2021. Hors financements européens du plan de relance, cette augmentation serait de 1,2 milliard d’euros.

En 2023, les recettes non fiscales augmenteraient de 6,1 milliards d’euros pour atteindre 30,8 milliards au total. Hors financements européens (+ 5,2 milliards d’euros) du plan de relance, cette augmentation serait de 1,1 milliard d’euros. Les autres évolutions tiennent en particulier à :

– un dynamisme des dividendes versés par les entreprises financières (+ 2,1 milliards d’euros) ;

– le contrecoup lié au versement de la Banque de France au titre du financement des retraites de ses agents (– 1,1 milliard d’euros, en miroir de + 1,1 milliard d’euros en 2022)

– la redevance sur l’énergie hydraulique (+ 0,7 milliard).

Des recettes non fiscales 2022 aux recettes non fiscales 2023

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

C. Les prélèvements sur recettes

Les prélèvements sur recettes ont connu une forte augmentation depuis 2019, portée par la hausse du PSR au profit de l’Union européenne entre 2019 et 2022, en particulier en loi de finances pour 2021 (+ 27 % par rapport à la loi de finances pour 2020), du fait de l’entrée en vigueur du nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) 2027-2027.

Évolution des prÉLÈvements sur recettes depuis 2019

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

Le PSR en faveur de l’Union européenne a cependant connu une baisse importante en exécution 2022 par rapport à la loi de finances initiale pour 2022. En 2023, il diminuerait encore de 0,3 milliard d’euros. Cette variation est due à une baisse conjoncturelle des besoins de paiement dans le cadre de la programmation budgétaire pluriannuelle de l’Union.

Évolution du PSR UE entre 2022 et 2023

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I

Le PSR en faveur des collectivités diminuerait de façon limitée (– 0,1 milliard d’euros).

D. les dépenses fiscales en 2023

Le tome II de l’annexe relative aux Évaluations des voies et moyens définit les dépenses fiscales comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».

La notion de dépenses fiscales repose donc sur l’écart à la norme fiscale et englobe l’ensemble des réductions d’impôt (qui diminuent le montant de l’impôt dû) et des crédits d’impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l’impôt dû, une restitution en faveur du contribuable concerné).

Le présent projet de loi de finances prévoit des dépenses fiscales de 89,1 milliards d’euros.

Dépenses fiscales 2019-2022

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome II.

Le coût total des dépenses fiscales baisserait ainsi de 5,2 milliards d’euros par rapport à 2021. Ce montant est calculé hors évolution du coût du régime de la taxation au tonnage, aucune prévision du coût de ce régime au titre de 2022 n’ayant pu être effectuée en projet de loi de finances pour 2022.

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 dispose que « le rapport entre, d’une part, le montant annuel des dépenses fiscales et, d’autre part, la somme des recettes fiscales du budget général, nettes des remboursements et dégrèvements, et des dépenses fiscales ne peut excéder 28 % pour les années 2018 et 2019, 27 % pour l’année 2020, 26 % pour l’année 2021 et 25 % pour l’année 2022 ».

Les données annexées au présent projet de loi de finances permettent de confirmer que les plafonds de la LPFP sont respectés depuis 2018 et continueraient à l’être en 2022.

Le projet de loi de programmation pour les années 2023 à 2027 ne prévoit pas de dispositif similaire de plafonnement du taux de dépenses dans les recettes. Il introduit un plancher pour l’incidence budgétaire des nouvelles dépenses fiscales (article 6) ainsi qu’un bornage dans le temps (article 7).

Taux de dÉpenses fiscales dans les recettes nettes de l’État

(en % et en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluation des voies et moyens, tome II.

Bien qu’il en soit dénombré 465 (dont 72 sont en cours d’extinction) dans le tome II de l’annexe Évaluations des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, le coût des dépenses fiscales est en réalité concentré sur un faible nombre d’entre elles.

Les douze dépenses fiscales les plus coûteuses représentent à elles seules près de 50 % du montant total des dépenses fiscales. Le crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE), malgré sa suppression, continue d’avoir des effets du fait de créances passées, mais la disparition progressive des créances qu’il a engendrées tend à diminuer de façon significative le montant total des dépenses fiscales.

Les 14 dÉpenses fiscales les plus coÛteuses en 2023

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome II.

II. Les dépenses de l’État

A. Les dépenses de l’ÉTAT en baisse en valeur en 2023 par rapport à 2022

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 propose une nouvelle mesure des dépenses de l’État, appelé périmètre des dépenses de l’État. Cette norme regroupe les crédits du budget général hors la charge de la dette et l’amortissement de la dette liée au covid-19, les crédits des budgets annexes, les taxes affectées plafonnées, les crédits des comptes d’affectation spéciale à l’exclusion des CAS liés au désendettement et aux participations financières de l’État, les dépenses du compte de concours financiers Avance à l’audiovisuel public, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne ([62]).

Selon cette nouvelle norme, les dépenses de l’État s’élèveraient à 480 milliards d’euros en 2023. Une évaluation ex-post des dépenses de l’État sur la base de ce nouveau périmètre est proposé par le présent projet de loi, ainsi qu’un objectif de l’évolution de ce périmètre d’ici trois ans.

Évolution du périmètre des dépenses de l’État 2021-2027

(CP, en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi

L’année 2023 est marquée par une disparition quasi-totale dans le budget des moyens mobilisés pour faire face à la crise sanitaire. La mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire ne dispose plus de crédits dans le projet de loi de finances pour 2023. Les moyens de la mission Plan de relance, dont le déploiement était prévu sur deux ans, ont été consommés en majorité en 2021. Aussi, les crédits ouverts étaient de 13 milliards d’euros en 2022, après 26,7 milliards d’euros pour 2021. En 2023, les crédits de paiement s’élèvent à 4,4 milliards d’euros.

Normes de dépenses de l’État entre 2022 et 2023

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, loi de finances rectificative pour 2022 et Rapport économique social et financier pour 2023.

B. L’évolution des dépenses prioritaires de l’État

L’essentiel des dépenses de l’État reposant sur des crédits budgétaires, répartis par mission, le tableau suivant permet d’apprécier les évolutions dans le financement des politiques publiques depuis 2018.

Source : Commission des finances d’après le dossier de presse du projet de loi de finances

1. L’évolution des dépenses du budget général depuis 2018

Les dépenses du budget général continuent de progresser en 2023 pour financer les priorités du Gouvernement dans un mouvement cohérent avec le quinquennat précédent mais également pour mettre en œuvre de nouvelles priorités liées à la transition écologique, au renforcement des moyens du ministère de l’intérieur et pour soutenir le pouvoir d’achat. Entre la loi de finances initiale pour 2022 et le projet de loi de finances pour 2023, l’augmentation totale des crédits seraient de 37,7 milliards d’euros et de 20,8 milliards d’euros si l’on exclut les dépenses liées à la charge de la dette et à l’amortissement de la dette liée au covid-19 ([63]).

La hausse des dépenses du budget général entre 2018 et 2023 s’élève à 75,5 milliards d’euros hors plan d’urgence face à la crise sanitaire et plan de relance ([64]).

L’augmentation des crédits budgétaires est néanmoins concentrée sur certaines missions.

Les 9 missions budgétaires dont les crÉdits ont le plus augmenté depuis 2018 (hors contribution au CAS pensions et hors charge de la dette)

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après dossier de presse du présent projet de loi de finances.

2. La forte hausse des dépenses liées aux mesures de modération des prix de l’énergie

Le coût des boucliers sur le gaz et l’électricité est estimé à 44,9 milliards d’euros en 2023. Ce coût se décompose en 9,4 milliards d’euros correspondant au manque à gagner du fait de la baisse de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité, en 11,1 milliards d’euros devant être compensés aux fournisseurs de gaz et 24,4 milliards aux fournisseurs d’électricité. Ces boucliers tarifaires sur le gaz et l’électricité sont prolongés en 2023. La hausse des prix du gaz sera limitée à 15 % à partir de janvier 2023. En ce qui concerne la hausse des prix de l’électricité, elle sera limitée à 15 % à partir du mois de février. Le contexte de hausse des prix de marché entraîne, par ailleurs, des reversements au budget de l’État au titre des contrats avec les producteurs d’énergies renouvelables pour les exercices 2021, 2022 et 2023. (cf. supra).

Ces reversements apparaissent dans le projet de loi de finances pour 2023 au programme 345 Service public de l’énergie de la mission Écologie, développement et mobilité durables. Ce programme porte le financement des boucliers tarifaires et du soutien aux énergies renouvelables via la compensation par l’État des charges de service public de l’énergie (CSPE). Y sont inscrits pour 2023 12 milliards d’euros de crédits. La prévision reste toutefois soumise à une incertitude importante au regard de la très forte volatilité des prix de marché.

Suivi des charges de service public de l’énergie en comptabilité budgétaire et nationale (programme 345)

(en milliards d’euros)

* un signe négatif signifie une recette pour l’État.

** Le vote en loi de finances pour 2022 avait porté les crédits de la mission à 8,9 milliards d’euros.

Source : Données communiquées par le Gouvernement au rapporteur général.

Les charges prévisionnelles pour le service public de l’énergie estimées par la Commission de régulation de l’énergie dans sa délibération du 13 juillet 2022 et ajustées notamment pour tenir compte de l’évolution des prix intervenues jusqu’en août 2022 deviennent négatives pour l’ensemble de l’action 9 Soutien aux énergies renouvelables du programme 345 que ce soit au titre des charges prévisionnelles 2023 ou au titre de la régularisation prévisionnelle des charges au titre de 2022. Ce reversement explique la minoration du coût budgétaire du bouclier tarifaire en 2022 et 2023.

3. La hausse des autres crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables

La mission Écologie, développement et mobilité durables voit ses crédits augmenter de 6,1 milliards d’euros en 2023 pour atteindre 26,5 milliards d’euros.

La hausse sur les cinq dernières années serait de 9 milliards d’euros sur le budget de la mission. Cette mission porte de nombreuses politiques publiques en faveur du développement durable, de la biodiversité, de la prévention des risques, des transports et de la transition énergétique.

Le programme 174 de la mission est le support de plusieurs dispositifs importants pour aider les ménages dans le cadre de la transition énergétique. Il finance plus particulièrement les dispositifs d’aides aux ménages que sont :

– la prime à la conversion, le bonus écologique et le nouveau dispositif de leasing social qui ont pour but d’accélérer l’évolution vers un parc automobile moins émetteur de gaz à effet de serre et de polluants. Les crédits de paiement prévus dans le présent projet de loi s’élèvent à 1,295 milliard d’euros ;

– la prime de transition énergétique, dite « MaPrimeRenov’ », distribuée par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). En 2023, les crédits consacrés au financement de cette prime sur le programme 174 s’élèveront à 2,45 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,30 milliards d’euros en crédits de paiement ;

– Le chèque énergie pour financer les dépenses d’énergie des logements. Les crédits prévus en 2023 comprennent 862 millions d’euros en autorisations d’engagement et 758,6 millions d’euros en crédits de paiement.

Le budget pour 2023 fait apparaître le nouveau « Fonds vert », appelé fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires, doté de 1,5 milliard d’euros d’autorisations d’engagements en 2023. Ces nouveaux moyens viendront financer des projets des collectivités territoriales. Ce fonds pourra financer différents aspects de la transition écologique, comme la rénovation énergétique des bâtiments publics locaux, le traitement des friches ou l’accompagnement en ingénierie des collectivités.

La mission finance le renouvellement des transports publics, et en particulier dans le secteur ferroviaire, afin de poursuivre la transition vers une mobilité propre. Cet engagement passe notamment par un relèvement à 2,7 milliards d’euros du montant des taxes affectées au financement de l’Agence de financement des infrastructures (AFIT France).

4. Le renforcement du pôle régalien

● En 2023, la mission Défense bénéficie d’un accroissement de ses crédits de 3,5 milliards d’euros (+ 7 %) en intégrant la contribution au CAS Pensions, en cohérence avec les prévisions de la loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025 (LPM 2019-2025) ([65]).

Les crédits supplémentaires contribuent en priorité au maintien en condition opérationnelle, à la poursuite du renouvellement des équipements, aux opérations de cyber sécurité, au soutien des soldats et de leurs familles et à la modernisation des composantes de la dissuasion nucléaire.

Les effectifs du ministère des armées seront renforcés de 1 547 équivalents temps plein (ETP) par rapport à 2022, dont 1 500 dans le cadre de la loi de programmation. Par ailleurs, la mise en œuvre de l’amélioration de la politique de rémunération des militaires se poursuit.

● Sur la période 2018-2022, les crédits de la mission Justice auront augmenté au-delà de la programmation de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (LPJ) ([66]).

En 2022, le schéma d’emplois serait de 720 équivalents temps plein supplémentaires permettant de dépasser sur 2018-2022 les objectifs de recrutements fixés par la LPJ. En cinq ans, 6 861 emplois auront été créés contre 6 500 prévus par la loi de programmation.

Les crédits de la mission Justice augmentent à nouveau en 2023 de 710 millions d’euros (hors contribution au CAS Pensions) en crédits de paiement. Les crédits croîtraient de 2,6 milliards d’euros entre 2018 et 2023.

Cette augmentation permet notamment d’augmenter les moyens de fonctionnement des juridictions, de poursuivre l’effort de création de nouvelles places de prison et de financer le plan de transformation numérique du ministère dans la lignée du budget 2022, mais également de mettre en œuvre l’objectif de renforcement des effectifs.

Les dépenses de personnel progressent en 2023 de 10 %, soit une augmentation de 0,4 milliard d’euros par rapport à la loi de finances pour 2022, du fait notamment d’un schéma d’emplois de 2 253 ETP supplémentaires et de la revalorisation des rémunérations des magistrats judiciaires.

Sur la période 2023 – 2025 qui n’est pas couverte par une loi de programmation, le Gouvernement établit les ressources ainsi :

Crédits budgétaires et taxes affectées à la mission Justice d’ici à 2025

(en milliards d’euros)

Source : dossier de presse du projet de loi de finances pour 2023

Cet objectif d’évolution des crédits inclut une augmentation des schémas d’emploi de 10 000 ETP au total, dont 605 par anticipation en 2022. Parmi ces 10 000 ETP supplémentaires, 1 220 devraient être créés dans les services judiciaires permettant le recrutement de magistrats et greffiers en particulier, et 809 créés pour le service pénitentiaire.

● Les crédits demandés pour la mission Sécurités sont accrus de 1,1 milliard d’euros par rapport à la loi de finances pour 2022, pour atteindre 15,1 milliards d’euros pour l’année 2023. Suite au « Beauvau » de la sécurité mis en œuvre en 2022, l’année 2023 devrait être marquée par la création de onze unités de forces mobiles et de nouvelles brigades de gendarmerie et par le renforcement des effectifs pour la sécurisation des grands évènements sportifs. L’augmentation du budget permettra aussi de poursuivre les efforts d’investissement dans l’immobilier et pour améliorer la sécurité numérique.

Le dynamisme du schéma d’emplois de la mission permet la création de 2 874 emplois supplémentaires en 2023.

Les crédits de la mission sont consolidés grâce à 3 milliards d’euros supplémentaires entre 2018 et 2023.

Évolution des crédits de la mission SÉcuritÉs

(hors contributions au CAS Pensions)

(en milliards d’euros courants)

ETP : équivalent temps plein travaillé

Source : Lois de règlement pour les années 2017 à 2020 ; lois de finances initiale pour 2021 et 2022, présent projet de loi de finances.

Sur la période de programmation budgétaire à venir, le projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur prévoit une augmentation des crédits jusqu’à 16,8 milliards d’euros et un total de 8 500 ETP supplémentaires.

● Enfin, les crédits de la mission Aide publique au développement atteindraient 5,9 milliards d’euros en 2023, en hausse de 900 millions d’euros par rapport à 2022 et de 3 milliards d’euros par rapport à 2018 ([67]).

Ces crédits, complétés des taxes dont le produit est affecté en partie à l’aide publique au développement (taxe sur les transactions financières et taxe de solidarité sur les billets d’avion), représentent environ un tiers de l’effort de la France comptabilisé en aide publique au développement, selon la définition de l’OCDE

La hausse des crédits de la mission depuis 2017 permet de tenir l’engagement du Président de la République de consacrer 0,55 % du revenu national brut à l’APD. La nouvelle hausse prévue en 2023 s’inscrit dans le cadre de la loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales du 4 août 2021 ([68]).

Crédits budgétaires et taxes affectées à la mission

Aide publique au dÉveloppement d’ici à 2025

(en milliards d’euros)

Source : dossier de presse du projet de loi de finances pour 2023

5. La poursuite de l’augmentation des crédits en faveur de l’éducation et de la jeunesse

● Les crédits de la mission Enseignement scolaire croîtraient de 3,7 milliards d’euros (hors CAS pensions) en 2023 pour s’établir à 60,3 milliards d’euros. Il s’agit de la mission dont le montant des crédits est la plus élevée, notamment grâce une augmentation de 8,4 milliards depuis 2018.

Évolution des crédits de la mission Enseignement scolaire

(hors contributions au CAS Pensions)

(en milliards d’euros courants)

Source : Lois de règlement pour les années 2017 à 2020 ; loi de finances initiale pour 2021 et 2022, présent projet de loi de finances.

L’accroissement du budget prévu pour 2023 résulte en particulier de l’intégration de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique dans les dépenses de personnel du ministère (pour 1,7 milliard d’euros). 935 millions d’euros supplémentaires sont prévus pour financer une augmentation du salaire des enseignants afin d’aboutir à une augmentation de 10 % en moyenne de la rémunération des professeurs débutants.

Le ministère devrait pouvoir créer 4 000 postes d’accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH). Le schéma d’emploi concernant le personnel enseignant et administratif va lui diminuer de 1 985 ETP en 2023 après une stabilisation en 2022. Cette diminution s’explique par une diminution tendancielle du nombre d’élèves d’ici à 2027 qui se perçoit d’abord dans le premier degré. À la rentrée 2022, les effectifs des écoles publiques et privées (France métropolitaine et DROM) diminueraient de 76 600 élèves. En 2023, cette baisse devrait être plus marquée, avec 91 200 élèves en moins. Les effectifs d’élèves continueraient à diminuer au-delà de la rentrée 2024 mais moins fortement ([69]).

Une enveloppe de 300 millions est consacrée au Fonds d’innovation pédagogique (FIP) d’ici 2025.

● Les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur augmentent de 1,6 milliard d’euros en 2023 pour atteindre un budget total de 30,6 milliards d’euros.

L’exercice 2023 est le troisième de la mise en œuvre de la loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 (LPR) ([70]). L’augmentation des crédits en 2023 permettra un renforcement des moyens consacrés aux formations supérieures et aux laboratoires de recherche, le financement des mesures sociales en faveur des étudiants et la prise en compte de l’effet de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique pour les opérateurs.

Les moyens en faveur de l’amélioration des conditions de vie étudiante progressent également (+ 50 millions d’euros) avec le maintien du ticket universitaire à 1 euro pour les étudiants boursiers et la revalorisation de 4 % des bourses sur critères sociaux entrée en vigueur le 1er juillet 2022.

Les effectifs sont également en augmentation, particulièrement chez les opérateurs rattachés à la mission.

Depuis 2018, la mission aura connu une hausse de ses crédits de près de 3,5 milliards d’euros.

Évolution des crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur

(hors contributions au CAS Pensions)

(en milliards d’euros courants)

Source : Lois de règlement pour les années 2017 à 2020 ; lois de finances initiale pour 2021 et pour 2022, présent projet de loi de finances.

● Les crédits de paiement de la mission Investissements pour la France de 2030 devraient atteindre 6,1 milliards d’euros en 2023 après un total de 7 milliards d’euros en 2022.

Dotée initialement de 11 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 3,5 milliards d’euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2022, la mission appelée initialement « Investissements d’avenir » a vu son nom, son architecture et ses moyens modifiés par amendement.

Le Gouvernement a en effet porté par amendement le budget total de la mission à 34 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 7 milliards d’euros en crédits de paiement pour mettre en œuvre le plan « France 2030 » à partir de 2022.

La poursuite du 4ème plan des investissements d’avenir (PIA4) et le déploiement de France 2030 permettent à la France de poursuivre son investissement dans la recherche fondamentale et les technologies d’avenir mais également dans la l’application de ses résultats.

6. Le dynamisme de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances

Cette mission voit à nouveau ses moyens augmenter, dans la continuité des années précédentes avec un budget en hausse de 2,3 milliards d’euros en 2023 par rapport à 2022 pour atteindre un total de 29,8 milliards d’euros.

La mission Solidarité, insertion et égalité des chances avait connu une augmentation de 7,8 milliards d’euros des crédits alloués entre 2017 et 2022.

En 2023, l’augmentation s’explique par les mesures de revalorisation de 4 % du montant de certaines prestations sociales supportées par les crédits de la mission : l’allocation aux adultes handicapés (AAH), la prime d’activité et le RSA lorsque son financement n’est plus décentralisé. Ces trois prestations mobilisent 80 % des moyens de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ([71]). Ces revalorisations correspondent en 2023 à un coût de 1,6 milliard d’euros.

D’autres mesures sont prévues en 2023, notamment la déconjugalisation de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), au plus tard au 1er octobre 2023 (+ 93 millions d’euros en 2023, puis + 560 millions d’euros les années suivantes) ([72]).

7. Un renforcement des moyens de la mission Travail et emploi

Le présent projet de loi prolonge l’effort financier en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle, avec un budget en hausse de 6,7 milliards d’euros par rapport à la loi de finances pour 2022.

Sur ces 6,7 milliards d’euros supplémentaires, 3,5 milliards seront dédiés au financement de l’apprentissage. Ce soutien prend également la forme de compensations d’exonération de cotisations sociales pour les contrats d’apprentissage (+ 0,4 milliard d’euros par rapport à la loi de finances pour 2022) et d’un soutien de 2 milliards d’euros à France compétences, via une nouvelle subvention et la rebudgétisation de la moitié du financement des pactes régionaux du Plan d’investissements dans les compétences (PIC) en 2023 ([73]).

Enfin, il est créé, au sein de la mission Santé, un nouveau programme visant notamment à porter, à compter de 2023, les dépenses liées au reversement à la sécurité sociale des recettes perçues par la France au titre de l’instrument européen dit de Facilité pour la Reprise et la Résilience (FRR), pour ce qui concerne le volet « Ségur Investissement » du Plan National de Relance et de Résilience (PNRR). La création de ce programme contribue à rehausser les crédits de la mission « Santé » de 1,9 milliard d’euros en 2023.

III. L’Évolution des effectifs et de la masse salariale de l’État et de ses oPÉrateurs

A. L’Évolution de la masse salariale de l’État

En 2022, les dépenses de personnel du budget général de l’État, incluant les opérateurs, s’élèveraient à 137,6 milliards d’euros.

La masse salariale augmenterait ainsi de 2,3 milliards d’euros (+ 1,7 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2021.

En 2023, les dépenses de personnel, dites de titre 2, prévues sur l’ensemble des missions du budget de l’État s’élèvent à 145,9 milliards d’euros incluant la contribution au CAS Pensions de chacune des missions afférentes aux rémunérations.

L’évolution des rémunérations est marquée en 2023 par la revalorisation du point d’indice décidée en juin 2022.

Pour les années 2018 à 2022, le Gouvernement a gelé la valeur du point d’indice de la fonction publique. Selon la Cour des comptes, une augmentation de 1 % de la valeur du point d’indice correspond à un surcoût annuel de 2,1 milliards d’euros pour l’ensemble des administrations publiques, dont 880 millions pour l’État et ses opérateurs([74]). Ces gels successifs sont intervenus après deux augmentations réalisées le 1er juillet 2016 (+ 0,6 %) et le 1er février 2017 (+ 0,6 %) ([75]), qui rompaient avec une période prolongée de gel du point d’indice depuis 2010.

Face à l’accélération de l’inflation, la politique de gel du point d’indice a pris fin avec la hausse de 3,5 % de la valeur du point d’indice qui a pris effet à partir du 1er juillet 2022.

La hausse de la valeur du point pour l’ensemble de la fonction publique entraîne une hausse importante des dépenses de personnel en 2022 sur une demi année et sur toute l’année en 2023. Pour les seuls emplois rémunérés sur le budget général, cela représente un coût en année plein de 4,4 milliards d’euros (en incluant la hausse des cotisations pour les pensions des agents).

Coût en budgétaire d’une revalorisation du point d’indice de 3,5 %

au 1er juillet 2022

(en milliards d’euros)

* Y compris 0,7Md€ de transfert au CAS Pensions en 2022 et 1,4 Md€ en 2023, sans impact sur le solde public.

Source : Direction du budget

Coût de la revalorisation du point d’indice en année pleine

par mission du budget général

(en millions d’euros)

Source : informations transmises par le Gouvernement au rapporteur général

B. L’évolution des effEctifs des ministÈres

1. Un objectif de réduction des emplois sur la période 2017-2022 progressivement abandonné

Le Gouvernement avait fixé au début du quinquennat précédent un objectif de réduction nette de 50 000 emplois sur le champ de l’État et de ses opérateurs sur le quinquennat. Cette prévision avait été traduite législativement à l’article 10 de la LPFP 2018-2022 qui disposait que le nombre d’emplois en 2022 exprimé en équivalents temps plein travaillé (ETPT) devait être au moins inférieur de 50 000 au nombre d’ETPT ([76]) en 2018. Le Gouvernement a ensuite prévu à partir de 2020 une diminution nette de 10 500 ETP sur la même période 2018-2022.

Depuis la présentation du projet de loi de finances pour 2021, le Gouvernement ne présente plus d’objectif chiffré d’évolution des plafonds d’emploi de l’État.

Pour 2022, la poursuite de la transformation et de la modernisation a conduit à une baisse maîtrisée des effectifs de l’État en termes d’équivalent temps plein. Le solde global des créations et des suppressions d’emplois s’élève en effet à – 509 ETP. Ce solde se décompose en + 767 ETP au sein de l’État et – 1 276 ETP au sein des opérateurs.

En termes d’effectif, c’est-à-dire d’équivalent temps plein, sur le quinquennat précédent, le nombre d’emplois de l’État et des opérateurs est maintenu à un niveau quasi stable (- 4 916 ETP, soit – 0,2 % des effectifs présents en 2017) ([77]).

En termes d’équivalents temps plein travaillés, les effectifs de l’État ont augmenté de 27 287 ETPT de 2017 à 2022, en premier lieu pour les ministères (+26 437 ETPT) et dans une moindre mesure par les opérateurs (+ 850 ETPT). Cette augmentation masque des disparités importantes entre ministères et traduit le choix de renforcer l’action de l’État dans le champ régalien (armée, intérieur, justice) ainsi que dans l’enseignement primaire.

2. L’année 2023 est marquée par une hausse des plafonds et des schémas d’emplois

Le plafond des autorisations d’emploi sur les missions du budget général de l’État, proposé dans le projet de loi de finances pour 2023, s’élève à 1 946 886 équivalents temps plein travaillés. Pour les opérateurs de l’État le plafond s’élève à 406 mille 932 ETPT.

Pour 2023, les créations nettes d’emplois au sein de l’État et de ses opérateurs s’élèvent à 10 764 ETP.

En ce qui concerne les services de l’État (+ 8 960 ETP), elles portent principalement sur le renforcement des moyens humains des fonctions régaliennes (+3 069 ETP pour le ministère de l’intérieur, +2 253 ETP pour la justice et +1 547 ETP pour les armées) et de l’éducation nationale et de la jeunesse (+2 000 ETP).

S’agissant des opérateurs de l’État, les effectifs augmentent de 1 804 ETP en 2023, principalement + 979 ETP au profit des opérateurs rattachés au ministère du travail et notamment de Pôle emploi, et + 755 ETP au profit des opérateurs rattachés au ministère de l’enseignement supérieur dans le cadre du déploiement de la loi de programmation pour la recherche.

Le plafond d’autorisation d’emplois 2023 est également ajusté pour tenir compte des effectifs du service national universel et des volontaires du service militaire adapté.

PLafond des AUTORISATIONS POUR LES ANNÉES 2018 à 2023

Source : projets de loi de règlement de 2018 à 2020, LFI 2021 et 2022 et présent projet de loi de finances.

L’objectif d’exécution des schémas d’emplois de 2023 à 2027 pour l’État et ses opérateurs, tel que prévu par l’article 10 du PLPFP 2023-2027, est la stabilité globale des emplois exprimés en équivalents temps plein.

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Audition DU ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique

et DU ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics

Lors de sa réunion du 26 septembre 2022, la commission a entendu M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics.

M. le président Éric Coquerel. Nous auditionnons Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et Gabriel Attal, ministre délégué, chargé des comptes publics, au sujet du projet de loi de finances (PLF) pour 2023 et du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, adoptés ce matin en Conseil des ministres. Même si nous avons déjà examiné un projet de loi de finances rectificative (PLFR), il s’agit du premier budget initial de ce quinquennat.

Nous entamons ainsi l’examen des textes budgétaires de l’automne, selon une séquence un peu exceptionnelle, puisque c’est la première fois depuis 2017 que le Gouvernement se livre à un exercice de programmation pluriannuelle. C’est aussi cet automne que nous inaugurons la plupart des innovations introduites par la réforme de la loi relative aux lois de finances (LOLF), promulguée le 28 décembre 2021.

Parmi ces innovations, on peut citer : dans l’article liminaire, la présentation des prévisions de dépenses en volume et en valeur, pour l’ensemble des administrations publiques et par sous-secteurs ; en première partie, l’introduction d’un article recensant la liste exhaustive des taxes affectées et leur éventuel plafond d’affectation, la présence de l’ensemble des mesures fiscales, quelle que soit l’année de leur effet sur le budget de l’État ainsi que la présentation des ressources et des dépenses en distinguant fonctionnement et investissement, dans l’article d’équilibre ; en seconde partie, deux nouveaux états annexés, l’un récapitulant l’ensemble des moyens par mission du budget général, l’autre énumérant l’intégralité des objectifs et indicateurs de performance des missions. Enfin, même si cela peut sembler plus anecdotique, les documents budgétaires sont désormais intégralement dématérialisés.

S’agissant du calendrier d’examen des textes que les ministres vont nous présenter, nous débuterons en commission par l’examen du projet de loi de programmation et de la première partie du PLF, dès mardi prochain, 4 octobre, puis le mercredi et le jeudi. Le délai de dépôt des amendements est fixé au vendredi qui précède, à 17 heures, ce qui laissera un peu plus de quatre jours.

En séance publique, après une discussion générale commune au projet de loi de programmation des finances publiques et au projet de loi de finances, nous commencerons par l’examen des articles du projet de loi de programmation, dès le lundi 10 octobre, puis nous poursuivrons avec l’examen de la première partie du PLF. Cette dernière discussion devrait s’achever le mercredi 19 octobre, avec le débat sur le prélèvement au profit de l’Union européenne, le vote solennel sur l’ensemble de la première partie devant avoir lieu le mardi suivant, après les questions au Gouvernement, en même temps que le vote solennel sur le projet de loi de programmation des finances publiques.

J’utilise le conditionnel pour le calendrier de la séance publique, à l’inverse du calendrier de la commission, car cela dépendra du tour que prendront les discussions et de ce que le Gouvernement pourrait décider de faire. La seule certitude que nous pouvons avoir, d’un point de vue procédural, c’est qu’il faut que la première partie du PLF soit adoptée avant que nous passions à l’examen de la seconde partie.

En commission, l’examen de cette seconde partie commencera le mercredi 19 octobre. Jusqu’au mercredi suivant, la commission se saisira successivement de toutes les missions, qui seront inscrites à l’ordre du jour de la séance publique à compter du jeudi 27 octobre et jusqu’au jeudi 10 novembre.

Il faudra également examiner en commission les articles non rattachés, le mercredi 2 novembre, en vue d’un passage en séance publique le lundi 14 novembre.

Le vote solennel sur l’ensemble du projet de loi de finances pour 2023 interviendrait, sous réserve de la tournure des débats, le mardi 15 novembre.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Je suis très heureux de vous retrouver, avec Gabriel Attal, pour vous présenter le premier budget de ce nouveau quinquennat et le sixième consécutif pour notre majorité et votre serviteur. Ce n’est pas un budget de rigueur, ni de facilité, mais un budget responsable et protecteur, dans des temps de grande incertitude, et un budget qui veut atteindre un juste équilibre entre la protection nécessaire de nos compatriotes et le rétablissement indispensable des finances publiques. Par ailleurs, c’est un budget qui tient la ligne économique qui a toujours été la nôtre depuis 2017 : le travail, sa juste rémunération, la croissance et l’investissement.

Ce budget, je l’ai dit, a été défini dans une période de très fortes incertitudes économiques. Je n’en citerai que quelques-unes : la poursuite de la guerre en Ukraine, dont l’issue est incertaine et qui a un impact majeur sur les prix de l’énergie, les difficultés économiques de beaucoup de partenaires, comme les États-Unis, la Chine, du fait de sa stratégie contre le covid, et l’Allemagne, mais je pense aussi aux mouvements politiques en Europe et à leur incidence éventuelle sur la zone euro.

Dans ce contexte, je tiens à rappeler la résistance de l’économie française. Il a été dit que l’objectif de 2,3 % de croissance en 2022 ne pourrait pas être atteint, mais notre perspective de croissance est actuellement de 2,7 % pour cette année. La consommation des ménages a rebondi et l’emploi tient, de même que les investissements. Pour toutes ces raisons, malgré les incertitudes que j’ai rappelées, nous maintenons une prévision de croissance positive, de 1 %, en 2023.

Notre priorité absolue, dont vous parlent nos compatriotes dans vos circonscriptions et dont ils me parlent aussi lors de mes déplacements, c’est l’inflation. Elle est une menace directe pour les ménages les plus fragiles, pour les classes moyennes, pour les retraités qui ne peuvent pas augmenter leurs revenus, et c’est un facteur de désorganisation des chaînes de valeur, qui peut obliger certaines entreprises industrielles à réduire leur production, tout simplement parce que leur facture d’énergie est trop élevée, voire à délocaliser. Nous avons eu l’occasion vendredi dernier, en Haute-Savoie, avec certains d’entre vous, de vérifier à quel point l’augmentation des prix de l’énergie a un impact significatif sur les PME et notre tissu industriel.

Notre priorité absolue est de faire reculer l’inflation, qui restera à un niveau élevé dans les mois qui viennent, de l’ordre de 6 %, avant de revenir autour de 4 % dans le courant de l’année 2023. Nous comptons nous y employer, d’abord, en maintenant un bouclier énergétique qui constitue la singularité de la politique économique française. Nous sommes le seul pays de la zone euro à avoir adopté dès l’automne 2021, sur la proposition du Président de la République, un bouclier énergétique qui a maintenu les prix de l’électricité et du gaz à des niveaux raisonnables. En conséquence, nous avons le taux d’inflation le plus faible de la zone euro : nous n’atteignons pas les 8 % à 12 % que connaissent certains États membres. Nous avons pris la décision de maintenir ce bouclier énergétique. Les prix du gaz et de l’électricité augmenteront, c’est vrai, mais de seulement 15 % au début de l’année 2023, alors qu’ils auraient dû augmenter de plus de 100 %.

Nous maintenons cette protection, à la fois juste pour les ménages et efficace pour notre économie. Le coût net est de 16 milliards d’euros, 11 milliards pour le gaz et 5 milliards pour l’électricité. Ce coût serait plus de trois fois plus élevé si nous n’avions pas déjà un mécanisme de redistribution des rentes des énergéticiens. Nous ne voulons pas de nouveaux impôts, mais nous refusons catégoriquement les rentes. Des énergéticiens qui touchent des revenus exceptionnels, non parce qu’ils ont investi mais uniquement parce que les prix flambent, doivent reverser de tels bénéfices à la collectivité, et ils le font déjà. C’est ce qui nous permet de financer le bouclier énergétique. Je ne veux laisser aucun doute : nous ne sommes pas pour le laisser-faire ou le laisser-aller, ni pour des impôts supplémentaires, mais nous sommes contre les rentes et nous récupérons leur produit, notamment en ce qui concerne les énergéticiens, pour financer le bouclier énergétique. Je me réjouis que la Commission européenne ait repris à son compte ce mécanisme. C’est la preuve de sa justice et de son efficacité.

Protéger nos compatriotes contre l’inflation, c’est également protéger tous ceux qui travaillent et tous ceux qui paient des impôts. Nous avons pris la décision d’indexer le barème de l’impôt sur le revenu sur le niveau de l’inflation, hors tabac, c’est-à-dire 5,4 %. Nous aurions pu indexer le barème sur les salaires, mais nous avons fait un autre choix et nous le revendiquons : nous évitons ainsi à tous ceux qui sont soumis à l’impôt sur le revenu de payer davantage. C’est le sens de ce choix stratégique. Très concrètement, le revenu disponible après impôt restera le même pour tous les ménages, même si les salaires augmentent. Ceux qui travaillent en seront donc récompensés, au lieu de subir une privation à cause de l’inflation.

Nous voulons également protéger les entreprises, conformément à la stratégie que nous avons toujours suivie. Nous avons refusé que la crise du covid et la récession brutale qui a suivi emportent des pans entiers de l’économie française et conduisent à des dizaines de milliers de faillites. Nous ne voulons pas que ce qui n’est pas arrivé pendant cette crise se produise en raison de l’inflation. Il faut protéger notre tissu industriel contre les ravages de la flambée des prix de l’électricité et du gaz. Les plus petites entreprises, qui ont un chiffre d’affaires inférieur à 2 millions d’euros et emploient moins de 10 salariés, sont protégées par les tarifs régulés de vente, dont la hausse sera limitée à 15 %. Pour toutes les autres entreprises, nous mettrons en place un guichet simplifié, pour des aides allant jusqu’à 2 millions d’euros, qui sera opérationnel le 3 octobre. Le précédent dispositif n’ayant pas fonctionné, nous l’avons corrigé et simplifié. Nous avons notamment retenu comme critère le fait d’avoir des bénéfices en baisse sur un mois, au lieu de trois précédemment, et nous avons aussi simplifié le critère portant sur le chiffre d’affaires.

Reste la question des entreprises exposées à la concurrence internationale et dont les factures d’énergie sont particulièrement élevées. Je reprends l’exemple des décolleteurs de la vallée de l’Arve, qui produisent notamment des pièces de moteurs automobiles : s’ils cherchent à faire passer des hausses de prix de 5, 10, 15 ou 20 % à cause de l’évolution du coût de l’électricité, les marchés chinois ou américains ne verront pas pourquoi ils devraient payer plus cher puisqu’ils ne connaissent pas d’augmentation du prix de l’énergie. Il faut protéger – c’est une priorité absolue – ces entreprises qui consomment beaucoup d’énergie et qui ne peuvent répercuter la hausse de son coût sur les prix, parce qu’elles sont exposées à la concurrence internationale. J’ai fait des propositions à la Commission européenne pour modifier le dispositif existant, car il est insuffisant et trop complexe.

J’ai ainsi demandé que le critère de la part de l’énergie dans le chiffre d’affaires, qui est actuellement de 3 %, soit revu à la baisse et que le calcul porte non pas sur l’année précédente mais sur l’année en cours. En effet, des entreprises pour lesquelles la part de l’énergie dans le chiffre d’affaires était de 1 % ou 2 % en 2021 ne seront pas concernées par le dispositif alors que cette part représentera 5 % ou 6 % en 2022. J’ai également demandé que le critère de baisse de l’EBITDA – le bénéfice avant intérêts, impôts, dépréciation et amortissement – sur trois mois soit supprimé. Cela n’a aucun sens, dans une entreprise industrielle, d’attendre que l’EBITDA soit négatif sur trois mois. Au bout d’un mois, en général, une entreprise industrielle est déjà en très grande difficulté. Enfin, j’ai demandé que le plafond des aides soit doublé, jusqu’à 100 millions d’euros, de façon à apporter les sommes nécessaires aux entreprises qui en ont le plus besoin et dont les factures d’énergie sont les plus importantes.

Nous connaîtrons les réponses de la Commission dans les prochains jours, mais je peux déjà vous dire que les modifications de ces règles relatives aux aides d’État, qui devaient intervenir le 1er janvier 2023, auront lieu en octobre de cette année, grâce à l’intervention de la France. C’est pourquoi nous avons recommandé à toutes les entreprises concernées, avec le Président de la République, de ne pas signer leurs contrats énergétiques pour l’année 2023, mais d’attendre que les nouvelles règles soient établies.

S’agissant des collectivités locales, je rappelle qu’un fonds de 430 millions d’euros a été mis en place grâce à la loi de finances rectificative pour 2022 (LFR 2022) et que 30 000 communes bénéficient du tarif réglementé et sont donc protégées par le bouclier tarifaire.

Dans ce budget, nous poursuivons aussi la transformation de notre économie pour atteindre les objectifs stratégiques que nous nous sommes fixés, avec le Président de la République et la Première ministre : le plein emploi en 2027 et le passage sous le seuil de 3 % du déficit public. Pour cela, notre stratégie reste la même : le soutien à la croissance, la réduction des dépenses et les réformes de structure.

Le soutien à la croissance se voit dans la baisse des impôts de production que nous poursuivons. C’est la traduction d’une politique de l’offre qui vise tout simplement à permettre à notre tissu économique, notamment industriel, de se développer. Nous sommes la seule majorité depuis vingt-cinq ans à avoir engagé une baisse des impôts de production. Je considère que c’est indispensable pour accélérer la reconquête industrielle de la nation française. On ne peut pas y arriver quand les industries sont lestées d’un tel boulet. Nous avons réduit ces impôts de 10 milliards d’euros et nous les réduirons encore de 8 milliards, en deux fois, d’abord en 2023 puis en 2024, pour tenir compte de la situation des finances publiques. Nous vous proposons, pour garantir que la parole est tenue, d’inscrire cette trajectoire sur deux ans dans le PLF pour 2023.

Afin de soutenir la croissance, nous nous appuierons aussi sur l’innovation, notamment dans le cadre de France 2030. Nous avons ainsi inscrit 6 milliards d’euros d’engagements dans le budget pour 2023. Nous veillons à ce que cet environnement plus favorable et le financement de l’innovation se traduisent bien, concrètement, par des décisions de relocalisation de productions industrielles, de sites industriels et de chaînes de valeur dans notre pays. C’est ce que nous avons fait avec GlobalFoundries pour les semi-conducteurs à Crolles, avec STMicroelectronics, et c’est aussi ce que nous voulons obtenir de l’industrie automobile et d’autres secteurs industriels.

Le deuxième volet de notre stratégie de rétablissement des finances publiques est la réduction des dépenses. Le « quoi qu’il en coûte » était la bonne réponse face à l’effondrement de notre économie. Cela nous a évité des dizaines de milliers de faillites et une explosion du chômage, et a été, au bout du compte, moins coûteux que les dépenses qui auraient été nécessaires pour réparer les dégâts d’une crise économique majeure. Mais le « quoi qu’il en coûte » serait une faute économique en période d’inflation. Nous y avons donc mis fin, et nous ne le rétablirons pas, je ne veux laisser aucune ambiguïté sur ce point. Rétablir le « quoi qu’il en coûte » reviendrait tout simplement à alimenter l’incendie inflationniste. Il faut, au contraire, mettre en place des aides ciblées sur les secteurs, les personnes, les industries, les entreprises qui en ont le plus besoin. Nous avons donc mis fin aux crédits de relance et aux dispositifs d’urgence. Même si certains demandent parfois de rétablir des dispositifs globaux de ce type, nous ne le ferons pas : ce serait une faute économique. Par ailleurs, et Gabriel Attal aura l’occasion d’y revenir, la progression des dépenses publiques restera inférieure au rythme de l’inflation, preuve de notre détermination à contenir l’augmentation de la dépense publique.

Enfin, je veux là aussi être très clair, nous ne pourrons pas rétablir nos finances publiques, baisser la dette et réduire les déficits si, en plus de la croissance et de la réduction des dépenses, nous n’engageons pas des transformations structurelles, qui sont au cœur de ce que notre majorité a promis au peuple français. Nous poursuivrons donc la réforme de l’assurance chômage, à un moment où près de 400 000 emplois ne sont pas pourvus, et nous engagerons une réforme des retraites. Nous ne le ferons pas pour le plaisir de réformer les retraites, mais d’abord parce que cette réforme a été promise par le Président de la République lors de sa campagne présidentielle et qu’elle fait donc partie du mandat confié, à lui et à cette majorité, par le peuple français.

J’ai toujours été convaincu qu’il valait mieux, en matière de politique, tenir ses promesses. Nous ne pouvons pas dire, six mois après les élections, que nous pourrions abandonner une promesse de campagne centrale, sur laquelle un débat a eu lieu. Malgré des controverses ou des critiques, parfois, ce débat a été tranché par le peuple souverain, qui s’est prononcé en faveur d’un candidat proposant une réforme des retraites, laquelle comportait une modification de l’âge légal de départ à la retraite et des critères de calcul. J’ai la conviction qu’il vaut mieux tenir parole.

Deux voies s’ouvrent à nous si nous voulons financer notre modèle de solidarité. Ce modèle, auquel nous sommes tous attachés, est généreux et efficace, mais il est coûteux et il faut bien le payer. Il y a deux manières de le faire : soit on augmente les impôts, ce qui n’a jamais été la voie choisie par la majorité, soit on s’appuie sur plus de recettes, plus de prospérité et plus de travail. C’est notre voie, et c’est ce qui nous amène à la réforme des retraites. Par ailleurs, je suis convaincu que l’on peut faire une réforme juste, responsable, dans des délais raisonnables, tout en arrivant à obtenir l’adhésion de nos compatriotes.

Enfin, ce budget reste fidèle à notre détermination à accélérer la transition écologique et énergétique. Je serai, comme toujours, honnête avec vous : nous pourrions certainement faire mieux, et il est évident que le budget est un peu déporté, dans un sens qui n’est pas celui que nous aurions souhaité, par les aides et les subventions destinées à nos compatriotes s’agissant du gaz et, en 2022, des carburants – c’était une nécessité face à la crise de l’inflation. Je voudrais souligner certaines décisions qui figurent dans ce budget et qui sont importantes pour accélérer le verdissement, même si je pense que nous devrons faire plus et mieux dans les mois qui viennent.

Le budget de MaPrimeRénov’ passera de 2 milliards d’euros à 2,5 milliards en 2023, ce qui constitue une augmentation très significative. Comme l’ont montré les dialogues de Bercy, lancés par le ministre des comptes publics, nous devrons travailler ensemble à une amélioration de l’efficacité de ce dispositif en passant de rénovations par gestes individuels à des rénovations globales. C’est un des débats intéressants que nous pouvons avoir dans le cadre de ce PLF. Nous prévoyons aussi 1,3 milliard d’euros pour le verdissement du parc automobile, dont la transformation sera ainsi accélérée, et nous déploierons un fonds vert pour les collectivités territoriales, créé à la demande de la Première ministre et doté de 1,5 milliard d’euros. Enfin, nous amorçons un virage radical en matière de garanties à l’export. Pour la première fois de son histoire, la France n’accordera plus aucune garantie en matière d’export à aucune énergie fossile, depuis l’exploration jusqu’au raffinage et en passant par le transport.

S’agissant des finances publiques, je rappelle que nous voulons tenir l’objectif de 5 % de déficit public et ramener la dette à un peu plus de 111 % du PIB à la fin de l’année 2023. Tout cela demandera de la fermeté, de la constance, mais aussi de l’imagination. Je remercie Daniel Labaronne et les parlementaires qui ont travaillé avec lui sur des propositions pour réduire la dépense publique. Toutes les propositions qui nous permettront de respecter nos engagements nationaux et européens seront les bienvenues.

M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics. Bruno Le Maire a rappelé les aléas auxquels nous faisons face, en matière géopolitique et économique. Si l’on ne fait pas de politique avec une boule de cristal, on peut en faire avec une boussole. La nôtre, depuis le début de ces crises, est la protection des Français. Le budget que nous vous présentons est ainsi un budget de protection.

Le premier axe de protection est d’aider les Français à faire face à l’urgence des fins de mois. Le bouclier tarifaire, détaillé par Bruno Le Maire, représente une des dépenses importantes du budget pour 2023. L’indexation du barème de l’impôt sur le revenu est aussi une mesure forte pour la protection du pouvoir d’achat des Français. J’ai parfois entendu dire que c’était une mesure automatique, appliquée chaque année. Or ce n’est pas le cas : certaines années, le barème n’a pas été indexé sur l’inflation, notamment pour les revenus de 2011 et de 2012. Ensuite, face à un tel niveau d’inflation et compte tenu des implications pour les finances publiques, convenez que la question peut se poser. Très concrètement, plus de 6 milliards d’euros – j’avais annoncé 6,2 milliards, mais ce sera en réalité 6,4 milliards – ne seront pas prélevés sur les Français au titre de l’impôt sur le revenu.

Le deuxième axe de protection est la poursuite du réarmement des services régaliens. Nous prévoyons ainsi 3 milliards supplémentaires pour la défense, conformément à la loi de programmation militaire, et 1,4 milliard de plus pour le ministère de l’intérieur, suivant la trajectoire inscrite dans la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI), ce qui signifie plus de moyens pour les équipements et les technologies numériques, pour renforcer la présence des policiers et des gendarmes sur la voie publique, mais aussi plus de moyens pour les douanes, auxquelles je suis très attaché, en tant que ministre de tutelle – les douaniers bénéficieront de 144 millions supplémentaires entre 2022 et 2025, pour renforcer les équipements mobiles et améliorer notre flotte aérienne et navale. Enfin, nous poursuivrons le renforcement des moyens du ministère de la justice : ils augmenteront de 8 % pour la troisième année consécutive.

Troisième axe de protection, nous préparons l’avenir, en faisant le pari de l’éducation, en gagnant la bataille du plein emploi et en accélérant la transition écologique. Nous prévoyons une augmentation de 3,7 milliards d’euros pour l’éducation. Comme nous nous y étions engagés dans le cadre de la campagne présidentielle, aucun enseignant ne gagnera moins de 2 000 euros net par mois à compter de la rentrée prochaine. Pour ce qui est de la bataille du plein emploi, nous nous sommes fixé pour objectif de la gagner à l’horizon 2027 : 6,7 milliards d’euros de crédits supplémentaires seront investis pour l’emploi et pour l’apprentissage, notamment en vue d’arriver à un million d’apprentis d’ici à 2027. Cette bataille, je le redis, nous ne la gagnerons pas par davantage de pression fiscale. C’est la raison pour laquelle nous avons d’ores et déjà rendu 54 milliards aux ménages et aux entreprises au cours des cinq dernières années. Nous allons continuer à baisser les impôts lorsqu’ils sont néfastes au développement économique de notre pays, en supprimant la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Et puis, préparer l’avenir, c’est protéger la planète. Nous agissons, vous le savez, d’une manière résolue en ce sens. Outre le fonds de 1,5 milliard d’euros qui a été annoncé par la Première ministre, il y aura 500 millions d’euros de plus pour MaPrimeRénov’ et 250 millions supplémentaires pour le plan Vélo.

Le quatrième axe de protection consiste à protéger les comptes publics. Nous sommes sortis du « quoi qu’il en coûte » pour entrer dans le « combien ça coûte ». Un euro dépensé est un euro raisonné, évalué et utile à la protection des Français. Nous avons une trajectoire, fixée dans le cadre du programme de stabilité. Nous tiendrons l’objectif de 5 % de déficit l’an prochain, après avoir tenu l’objectif pour cette année. Je rappelle que le déficit était de près de 9 % en 2020 : nous l’avons ramené à 6,4 % en 2021, et il est de 5 % en 2022. Il sera, de même, de 5 % en 2023, et nous serons revenus sous les 3 % en 2027. Nous le ferons, comme Bruno Le Maire l’a dit, en suscitant de l’activité économique par des réformes ambitieuses qui permettent d’améliorer l’emploi dans notre pays – plus il y a de Français qui travaillent, plus les recettes sont élevées et moins il faut de dépenses de réparation pour accompagner des Français qui ne travaillent pas –, mais aussi en maîtrisant la dépense publique. Elle diminuera de 2,6 % en volume en 2023, et la part des dépenses publiques rapportée au PIB se réduira, puisqu’elle passera de 57,6 % à 56,6 % du PIB l’an prochain, puis à 53,8 % en 2027. Nous poursuivrons, par ailleurs, le travail d’évaluation de la qualité de la dépense publique. Le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit des outils supplémentaires : son article 7 vise à systématiser les évaluations des dépenses fiscales avant leur éventuelle reconduction. C’est un outil dont le Parlement devra pleinement se saisir : nous sommes tous responsables de nos finances publiques.

Répondre à l’urgence, financer l’essentiel, préparer l’avenir et tenir les comptes, voilà les quatre axes qui structurent notre action et la stratégie que nous vous proposons pour protéger les Français dans cette période exceptionnelle.

Nous avons parfaitement conscience que les défis sont immenses, et c’est précisément pour cela que nous devons inventer ensemble une nouvelle méthode : c’est ce que nous avons voulu en lançant les dialogues de Bercy. Nous verrons dans les prochaines semaines si les pistes que nous avons dessinées ensemble permettent d’enrichir le texte. Je ne minimise en rien nos désaccords sur le fond : il y aura toujours ceux qui veulent augmenter les impôts et ceux qui veulent les baisser. Mais ce n’est pas parce qu’on n’est pas d’accord sur tout qu’on ne peut discuter de rien. Et ces réunions, qui ont duré plus de dix heures et auxquelles une grande partie d’entre vous étaient présents, ont montré que nous étions capables de nous parler, de travailler ensemble et d’identifier des propositions et des solutions au service des Français.

De fait, le texte qui vous est présenté n’est pas celui qui avait été prévu avant le lancement des dialogues de Bercy, et il sera encore enrichi par nos travaux. Toute une série de mesures ont été imaginées à la suite de nos échanges. Ainsi, nous avons décidé de suspendre l’application de l’actualisation des bases locatives, qui était critiquée de toutes parts ; accepté de revaloriser plus encore que prévu les crédits de MaPrimeRénov’ et engagé un travail de révision de son barème pour soutenir davantage les rénovations globales ; enrichi le paquet « collectivités locales », notamment en échelonnant sur deux ans la suppression de la CVAE et en décidant de la compenser par une fraction de TVA.

Caroline Cayeux et moi-même venons d’annoncer devant le Comité des finances locales que nous allons renforcer les dotations de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) l’an prochain, à hauteur de 210 millions d’euros ; c’est encore une proposition qui avait été émise dans le cadre des dialogues de Bercy – j’en remercie Christine Pires Beaune. Autrement dit, nous garantissons la stabilité de la DGF au niveau non seulement national, comme nous le faisions depuis cinq ans, mais aussi individuel – pour chaque collectivité –, comme le souhaitait également Jean-René Cazeneuve, grâce à un abondement des dotations de péréquation : la péréquation ne se fera plus « sur le dos » de la dotation forfaitaire, donc de certaines collectivités.

Nous souhaitons poursuivre un travail aussi partenarial que possible, au service de la protection de nos concitoyens.

M. le président Éric Coquerel. Lors de la discussion sur le programme de stabilité, nous avions été quelques-uns à évoquer le caractère optimiste de certaines prévisions du Gouvernement ; Bruno Le Maire avait alors déclaré que nous étions dans le pic inflationniste et que celui-ci allait encore durer quelques semaines, voire quelques mois. Force est de constater, et le Gouvernement l’admet, que ses prévisions, de croissance comme d’inflation, étaient bel et bien optimistes.

Vous avez eu l’honnêteté de dire que la situation économique est très instable et incertaine. Mais votre prévision de croissance de 1 % pour 2023, au lieu de 1,4 % précédemment, est optimiste par rapport à celle de la Banque de France, qui varie entre 0,8 % et une croissance négative de 0,5 %, c’est-à-dire une récession. De même, votre prévision d’inflation pour 2023 est réévaluée à 4,2 % – au lieu de 3,2 % dans le programme de stabilité –, alors que, selon la Banque de France, elle sera de 4,7 % au minimum et pourra monter jusqu’à 6,9 %. Au total, et au regard de l’objectif des 5 % de déficit, vos prévisions sont tout aussi optimistes que celles de juillet dernier. Je ne dis pas cela pour le plaisir, mais au vu de la conjoncture internationale et de ses conséquences possibles.

Vous aviez annoncé une augmentation des dépenses publiques de 0,6 %, alors que la croissance tendancielle des dépenses publiques, c’est-à-dire le niveau de dépenses publiques correspondant aux besoins de la population compte tenu de son augmentation, est estimée par Bercy à 1,35 %. Nous avions alors dit que cela équivalait à une cure d’austérité inédite sous la Ve République. Vous parlez ce matin de 21,7 milliards d’euros de hausse ; j’aimerais d’ailleurs en connaître le détail, car, d’après le tableau retraçant les dépenses de l’État, j’aboutis à 14,5. Avec une inflation à 5,2 %, cela porterait la croissance de la dépense publique à 1 %, c’est-à-dire moins que la croissance tendancielle, mais plus que 0,6 %. En revanche, si on tient compte de la prévision d’inflation de la Banque de France, la hausse tombe à 0,5 %, ce qui complique encore plus la situation.

Si vous ne réduisez pas autant les dépenses publiques que vous l’annonciez cet été – mais c’est à confirmer –, vous continuez de revendiquer la maîtrise de ces dépenses. Or je ne suis pas d’accord – je l’ai dit à plusieurs reprises à Bruno Le Maire – pour considérer que le « quoi qu’il en coûte » est derrière nous. Tout dépend peut-être de la définition que l’on en donne : à mes yeux, il change de nature, pour nous permettre de faire face non plus au covid, mais aux détériorations dues au réchauffement climatique et que nous avons vues cet été – incendies, sécheresse, changements météorologiques – ou aux conséquences de la guerre en Ukraine. Autrement dit, votre budget ne tient pas assez compte des besoins de la population ni de l’intérêt général, du point de vue écologique et social. Parce que vous avez d’autres visées – la maîtrise des dépenses, la baisse des impôts –, vous laissez des urgences de côté.

Ainsi, vos mesures ne sont pas suffisantes pour maintenir, surtout au profit des plus défavorisés, un pouvoir d’achat qui, l’an prochain, diminuera de 1 % selon Rexecode et stagnera d’après la Banque de France. Pourtant, ce serait une façon de préserver la consommation populaire, qui est profitable pour l’économie. De même, en matière d’écologie, ce n’est pas avec MaPrimeRénov’, qui permet une rénovation partielle, que l’on sera à la hauteur du nombre annuel de rénovations complètes requis par la nécessaire bifurcation. Lors des dialogues de Bercy, vous en avez convenu, Bruno Le Maire, face à Eva Sas.

S’il y a urgence, il faut des recettes supplémentaires. Or vous avez dit en substance qu’il n’y aurait pas de dépenses en plus sans recettes correspondantes, à l’euro près. Cela ouvre le débat sur les baisses de recettes prévues dans le PLF.

D’abord, la suppression de 4 milliards d’euros de CVAE. Vous voyez dans celle-ci un boulet pour les entreprises. En fait, la CVAE aggrave les inégalités affectant la fiscalité des entreprises, puisque, aux deux tiers, elle bénéficie aux 10 000 plus grosses entreprises françaises. Ainsi, une entreprise qui a 2 millions de chiffre d’affaires et 550 000 euros de valeur ajoutée ne paie que 825 euros de CVAE chaque année. Mais, pour les collectivités, elle est remplacée par des impôts plus injustes : la TVA, impôt non proportionnel, mais aussi les taxes foncières, à taux unique.

Ensuite, la suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % de ménages les plus favorisés : était-elle urgente alors que nous avons besoin de recettes ?

En revanche, j’avais cru comprendre des dialogues de Bercy qu’il s’agissait de toucher à des niches fiscales dépourvues de rentabilité. Pourtant, au vu des quelques-unes qu’il tend à supprimer, le PLF n’est pas à la hauteur des enjeux. On aurait pu, par exemple, réviser le crédit d’impôt recherche (CIR).

Vous avez évoqué le débat qui s’engagera sur la taxation des superprofits ; je l’ai noté. Vous critiquez la rente, comme – je m’en réjouis – lors des dialogues de Bercy. Mais pourquoi n’appliquer ce raisonnement qu’aux énergéticiens ? D’autres entreprises constituent une rente, reversée en dividendes ; nous le soulignons, avec d’autres groupes, dans notre proposition de référendum d’initiative partagée. Voilà qui devrait nous fournir une piste de travail, d’autant qu’il sera difficile de s’attaquer à un seul secteur : cela pourrait être jugé anticonstitutionnel.

En ce qui concerne les retraites, nous verrons cette semaine ce qu’il en est. J’espère que le Gouvernement n’aura pas l’idée d’introduire la réforme des retraites dans un amendement au PLFSS ; je lui conseillerais d’y surseoir, que ce soit pour des questions de majorité à l’Assemblée ou en raison du risque de mouvement social. Mais c’est sous un autre angle que j’aborderai le sujet. Gabriel Attal a expliqué dans Le Journal du dimanche que la réforme était une manière de réduire les déficits et de pouvoir envisager des dépenses, par exemple au profit des enseignants. Je m’étonne que l’on puise pour cela dans le budget de la sécurité sociale, en l’occurrence celui des retraites, dans lequel les cotisations devraient permettre de s’assurer que les Français bénéficient d’une retraite. Il est de plus en plus fréquent que l’on fasse ainsi jouer aux comptes sociaux un autre rôle que le leur. Or, si on peut débattre de la manière de trouver l’argent permettant aux gens de partir à la retraite à un âge décent, je ne vois pas en quoi c’est aux retraites de compenser les déficits de l’État.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. En 2020, nous avions un budget du « quoi qu’il en coûte », pour faire face à une crise inédite ; en 2021, nous avions un budget de relance ; aujourd’hui, vous nous présentez un budget protecteur et volontariste.

Quatre axes définissent la politique budgétaire et économique de la majorité.

Premièrement, la protection et le soutien constant aux Français dans la crise, dès la fin 2021, et plus fortement encore en 2022, comme en témoignent aides directes, bouclier tarifaire et revalorisation des prestations sociales et du point d’indice. Vous proposez notamment de maintenir le bouclier tarifaire en 2023, en le complétant par un chèque énergie ciblant les ménages les plus fragiles, et de rendre 6,4 milliards aux ménages en revalorisant le barème de l’impôt sur le revenu.

Deuxièmement, poursuivre la politique de l’offre par une nouvelle baisse des impôts de production, en faveur de l’attractivité de notre pays et du plein emploi. En deux ans, nous rendrons plus de 6 milliards à nos entreprises, notamment industrielles, dans la continuité d’une politique efficace depuis 2017 : enfin, la France est redevenue attractive pour les investissements et les emplois industriels et a fait refluer le chômage, rompant avec le chômage endémique dont ma génération entendait parler depuis sa jeunesse – désormais, c’est à une pénurie de main-d’œuvre que nous devons faire face. Oui, nous devons travailler plus pour sauvegarder notre système de retraite par répartition et créer des marges de manœuvre afin de financer de nouvelles politiques publiques. Ceux qui stigmatisent les entreprises, dénigrent la valeur travail, voire font l’apologie de la paresse portent une lourde responsabilité !

Troisièmement, poursuivre l’effort de financement de nos politiques prioritaires. En premier lieu, le Gouvernement propose de majorer les dépenses publiques relatives à l’éducation et à la formation : rémunération des enseignants, financement de l’apprentissage et de la formation continue. Ensuite, il s’agit de ne rien lâcher en matière de transition écologique et énergétique – je suis d’accord pour dire que nous n’en ferons jamais assez dans ce domaine. C’est le sens de l’ouverture de crédits relatifs à MaPrimeRénov’ et au plan d’investissement pour la France de 2030. Enfin, un réarmement régalien s’opère en faveur de nos armées et de nos forces de l’ordre.

Quatrièmement, l’engagement d’une trajectoire soutenable pour nos finances publiques. C’est l’objectif du PLF, mais aussi et surtout du projet de loi de programmation des finances publiques. Il faut, à moyen terme, entreprendre notre désendettement, ce qui passe par une trajectoire crédible et raisonnable en dépenses et par un déficit maîtrisé, inférieur à 3 % de notre richesse nationale en 2027. Il y faudra du courage et de la pédagogie, car des réformes seront nécessaires. Un coup d’œil chez nos voisins le montre aisément : la trajectoire proposée est très loin de l’austérité, comme d’une politique budgétaire sans cap ni maîtrise. Il nous faut absolument suivre cette ligne de crête ; soyons-en collectivement responsables.

J’en viens à mes questions.

L’avis du Haut Conseil des finances publiques nous interroge sur les moyens dont nous disposons pour mettre en œuvre le budget. Il juge notamment optimistes les hypothèses de croissance économique et de maîtrise de la dépense publique inhérentes à ce budget. J’y vois surtout une incitation à engager plus vite les réformes structurelles que nous défendons : la réforme des retraites, l’accompagnement des allocataires du RSA, la réforme de l’assurance chômage. Pouvez-vous préciser la manière dont ces réformes sont traduites dans les hypothèses du Gouvernement ?

Nous sommes tous soucieux du poids de la dette que nous transmettons aux générations futures. En 2023, la dette coûtera 51,7 milliards d’euros. Nous nous sommes engagés à maintenir le déficit sous la barre de 5 % du PIB cette même année. Dans le budget qui nous est présenté, le poids de la dette en pourcentage du PIB baisse ; c’est encourageant, mais quel engagement à la réduire, et à atteindre les 3 % d’ici à 2027, pouvons-nous donner aux générations qui nous suivent ?

L’année 2022 a été marquée par une très forte instabilité. Le contexte de crise a nécessité des dépenses imprévues, comme le bouclier énergétique, qui a protégé les Français de la hausse colossale des prix de l’énergie. Ces mesures d’urgence ont entraîné une augmentation de la dépense de près de 21 milliards par rapport à la loi de finances initiale. Nous maintenons cependant résolument notre engagement à ramener la dépense publique à 53,2 % du PIB au cours du quinquennat. Le budget pour 2023 prévoit une baisse des dépenses de l’État et de ses opérateurs de 2,6 % en volume. Pouvez-vous préciser l’ampleur de la maîtrise de la dépense par sous-secteur d’administration publique ?

Entre 2012 et 2017, les dotations générales de fonctionnement aux collectivités territoriales ont drastiquement baissé. Depuis 2017, notre majorité soutient les collectivités et a augmenté leur niveau de dotation. Pendant la crise sanitaire, nous avons pris de nombreuses mesures afin de les aider et, dès cette année, nous leur avons apporté notre soutien dans le cadre du PLFR. La Banque postale vient d’annoncer que la capacité d’autofinancement des collectivités territoriales ne devrait baisser que de 4 % en 2022, mais ce résultat encourageant peut cacher de très grandes disparités. Seriez-vous ouverts à un dispositif d’aide ciblée pour les collectivités les plus touchées ?

Vous proposez de reconduire le bouclier tarifaire, dispositif massif et efficace, en contenant à 15 % l’augmentation des prix de l’énergie. Pour les ménages les plus modestes, une revalorisation du montant du chèque énergie est envisagée. Pouvez-vous nous préciser par le biais de quel texte financier et à quelle hauteur ?

Enfin, monsieur le ministre de l’économie et des finances, pouvez-vous préciser le montant des reports de crédits de 2022 à 2023 ? Est-il possible qu’y figurent ceux destinés à protéger les entreprises dans le cadre du dispositif d’aide aux énergo-intensifs, qui, comme vous l’avez dit, n’a pas vraiment fonctionné jusqu’à présent ? Quelles sont les perspectives d’une prolongation du mécanisme en 2023, au-delà des crédits votés en 2022 ?

M. Bruno Le Maire, ministre. En ce qui concerne nos prévisions, monsieur le président, personne n’a la prétention de détenir la vérité révélée dans cette période de grande incertitude, et certainement pas moi. Je ne mésestime pas le risque que la situation en Ukraine et le contexte géopolitique se dégradent encore et que l’effet sur les prix de l’énergie en soit encore plus fort. Mais notre scénario central est une situation géopolitique stable et où le stockage à près de 100 % de nos réserves de gaz, la diversification des approvisionnements à laquelle nous travaillons depuis plusieurs mois, le début de la sobriété énergétique et la réduction de la consommation devraient améliorer les choses sur le front de l’énergie.

Dans les prévisions de la Banque de France, le scénario central est une croissance à 0,5 % et il existe un autre scénario, à 0,8 %, se rapprochant du nôtre. Quant au scénario très négatif, il correspond à des conditions géopolitiques très dégradées, qui ne sont pas totalement improbables mais dont nous ne faisons pas, je le répète, notre scénario central. Voilà pourquoi je maintiens notre chiffre de croissance positif pour 2023.

Même chose pour l’inflation. J’avais dit qu’elle durerait quelques mois : oui, elle dure quelques mois à un niveau élevé. Pour la Banque de France, le référentiel est l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) européen ; si on retraduit ses chiffres selon l’indice des prix à la consommation (IPC) de l’INSEE, qui fait référence pour le PLF pour 2023, on retombe bien sur les 4,2 % retenus par le Gouvernement.

En ce qui concerne le « quoi qu’il en coûte », j’assume nos divergences sur le fond. Nous ciblons de plus en plus les dispositifs. La remise sur le carburant, qui concernait tous nos compatriotes, se termine à la fin de 2022 : les 30 centimes d’euro de réduction à la pompe dont nous bénéficions tous dans les stations-service françaises ont vocation à disparaître. Nous nous réservons la possibilité, si jamais les prix du pétrole devaient flamber à nouveau, de recourir à des dispositifs – ils sont prêts – qui cibleront uniquement les personnes qui travaillent.

De même, les prix du gaz et de l’électricité avaient été respectivement gelés et plafonnés à une augmentation de 4 % ; cette fois, nous laissons passer une hausse, afin d’anticiper leur évolution. Car si l’inflation reflue progressivement en 2023, nous voulons éviter un effet de second tour qui ferait que la France serait rattrapée par la patrouille parce qu’elle n’aurait pas ajusté ses dispositifs. C’est très important, même si c’est compliqué à expliquer.

En revanche, oui, il faut plus d’investissement dans la transition écologique, et je suis tout à fait prêt à ce que l’on réfléchisse à des rénovations globales dans le cadre de MaPrimeRénov’. Mais c’est justement en réduisant la voilure des dispositifs de protection, pour cibler ceux qui en ont le plus besoin, que nous contribuerons à dégager des marges de manœuvre.

S’agissant des baisses de recettes, je veux être très précis à propos de nos choix, qui sont responsables. Nous avons décidé, en écoutant les avis du Haut Conseil, de procéder en deux fois pour mettre fin à la CVAE ; je l’ai moi-même proposé au Président de la République et à la Première ministre, pour tenir compte de la situation des finances publiques. C’est plus responsable. La suppression de la CVAE sera utile à l’industrie, bénéficiera à 75 % à des PME et soulagera tout le tissu productif français. En revanche, nous avons accepté de décaler d’un an les mesures relatives à la fiscalité des transmissions, car cet engagement présidentiel, qui sera tenu, n’est pas la priorité absolue en une période où nous voulons d’abord relancer l’activité économique et défendre notre tissu industriel.

Concernant enfin les niches fiscales, nous sommes d’accord, et je suis prêt à en reparler. Nous pouvons faire plus et mieux. Voilà près de six ans que nous essayons, et cela vaut le coup de continuer à tenter, car il existe des marges de manœuvre en la matière – même si je ne citerais pas en premier le CIR, bien que ce soit la plus grosse niche, car il est important pour l’innovation – pour faire des économies sans affecter notre croissance ni pénaliser les entreprises.

À propos de la taxation, nous ne voulons pas demander des impôts supplémentaires à des entreprises qui créent des emplois, redistribuent des salaires et paient des impôts à l’étranger – l’audition du dirigeant de Total était éclairante de ce point de vue. Nous voulons simplement prélever des rentes que nous trouvons indues afin de financer le bouclier énergétique.

Enfin, concernant les retraites, vous abordez un débat politique majeur. C’est un autre point d’accord que j’ai avec vous et avec Philippe Martinez – une fois n’est pas coutume : les personnes de plus de 55 ans, que je n’appellerai pas des seniors car je ne vois pas très bien ce qu’elles ont de senior, qui ont de l’expérience, des qualifications, un savoir-faire à transmettre, doivent pouvoir travailler plus longtemps. Or, quand on décale l’âge légal de départ, cela amène mécaniquement ces personnes à continuer de travailler. Le taux d’emploi des « seniors » est de plus de 70 % en Allemagne et dans d’autres pays européens, contre un peu moins de 54 % en France : il y a quelque chose qui cloche. Nous nous privons de compétences et de savoir-faire utiles au pays. C’est un débat de société qui mérite d’être ouvert.

Enfin, j’indiquerai simplement à M. Cazeneuve que la réforme des retraites, dont le corollaire serait l’augmentation du taux d’activité et des richesses supplémentaires, pourrait se traduire par un gain de 0,2 point de croissance.

Notre stratégie pour maîtriser les finances publiques repose sur la croissance, les réformes structurelles et la réduction des dépenses publiques. Enfin, 1,5 milliard d’euros de crédits seront reportés de 2022 à 2023 pour financer les dépenses des entreprises les plus exposées à la concurrence et dont les factures énergétiques sont les plus élevées.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Il est important de maintenir la dernière étape de la suppression de la taxe d’habitation. Un impôt dont l’essentiel de la population serait exonéré ne peut perdurer. Surtout, nous ne mettons pas fin à cet impôt pour avantager les 20 % de Français les plus riches, comme je l’entends très souvent, mais les 20 % les moins modestes, ceux dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 29 000 euros par an.

Vous trouvez anormal que les bénéfices qui pourraient être retirés de la réforme des retraites financent l’éducation ou la transition écologique. Pourtant, c’est le contraire qui se produit aujourd’hui : l’argent que nous dépensons pour compenser des systèmes de retraite déficitaires manque à l’éducation ou à la transition écologique. Surtout, les moyens supplémentaires que dégagerait la réforme des retraites ne tiennent pas seulement aux économies réalisées mais aussi aux gains qui découleraient de la hausse du taux d’emploi – la hausse des cotisations mais aussi de la consommation améliorera les recettes fiscales.

Monsieur le rapporteur général, les dépenses de l’État baisseront de 2,6 % en volume. La dépense globale en volume diminuera de 1,5 % en 2023, dépenses d’urgence et de relance comprises. La baisse des dépenses de relance et d’urgence représente 8,8 milliards d’euros. Chaque ministère est invité à maîtriser ses dépenses, ce qui n’empêche pas d’augmenter les crédits lorsqu’il convient de financer des mesures prioritaires.

Concernant le budget de la sécurité sociale, les dépenses liées à la crise sanitaire devraient diminuer – ce qui améliorera le déficit de la sécurité sociale en 2023 par rapport à 2022. Le déficit de la branche maladie s’amoindrit grâce à la sortie de la phase aiguë de l’épidémie.

Quant aux collectivités locales, le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit de réduire leurs dépenses de fonctionnement de 0,5 % en volume par an.

J’en viens aux reports de crédits. La prévision d’exécution permettra d’affiner les chiffres, en janvier et février. Nous souhaitons limiter le volume des reports par rapport aux dernières années. Ils avaient été très importants en plein cœur de la crise épidémique pour, « quoi qu’il en coûte », soutenir au mieux notre économie et nos concitoyens. Bien évidemment, les crédits destinés à financer les aides aux entreprises énergo-intensives qui n’auraient pas été utilisés en 2022 pourront être reportés en 2023. L’article 36 du projet de loi de finances prévoit une liste de programmes autorisés à dépasser la limite de report de 3 % prévue par l’article 15 de la loi organique relative aux lois de finances.

Pour ce qui est des collectivités locales, fin 2021, leur situation financière était très bonne. Ainsi, leur capacité d’autofinancement était supérieure à celle d’avant la pandémie et leur trésorerie comptait 15 milliards d’euros en plus, grâce à l’État qui a apporté un soutien direct à hauteur de 10 milliards d’euros aux collectivités ainsi qu’un soutien indirect tout aussi massif. Leur situation est plus floue en 2022. Les dépenses augmentent pour l’énergie, l’alimentation mais aussi les ressources humaines du fait de la hausse du point d’indice. En revanche, les recettes grossissent, elles aussi, grâce aux impôts fonciers et à la TVA. Nous avions annoncé aux collectivités locales – régions, départements, EPCI – une hausse de leurs recettes de 2,89 % pour l’année 2022. Les recettes de TVA étant plus importantes que prévu, la hausse des recettes est revalorisée à 9,6 %, plus du triple. Le 20 octobre, les régions, les départements et les EPCI recevront 2,5 milliards de plus qu’annoncé – un milliard pour les régions, un milliard pour les départements, 500 millions pour les EPCI. La fiscalité locale progresse aussi, en raison de l’inflation et de la décision de certaines collectivités de revaloriser leurs taux. Même si la capacité d’autofinancement s’est dégradée par rapport à 2021, elle reste supérieure à celle de fin 2019.

Cela ne veut pas dire que tout va bien pour tout le monde et nous devons poursuivre notre action. Bruno Le Maire agit au niveau européen pour « refroidir » les prix de l’énergie. Nous devrons également accompagner les collectivités les plus fragiles : c’est pour cette raison que vous avez voté cet été, à l’initiative de Christine Pires Beaune, une enveloppe de 430 millions destinée aux communes fragilisées par l’inflation. Le décret sortira dans les prochains jours et les premiers acomptes seront versés aux collectivités en novembre – 25 % des communes pourront en bénéficier. Ainsi, jusqu’à 70 % de la hausse des dépenses d’énergie et d’alimentation et jusqu’à 50 % de la hausse des dépenses salariales seront compensées par l’État. Cela ne signifie pas que l’État pourra compenser, en toutes circonstances, les hausses de dépenses contraintes des collectivités locales. Nous n’en avons pas les moyens, aussi devons-nous accompagner celles qui sont le plus en difficulté.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Ce budget s’inscrit dans un contexte politique et économique inédit. Pour répondre à la singularité de la situation, vous avez convié les responsables parlementaires de tous les groupes aux dialogues de Bercy et nous vous en remercions. D’autre part, l’environnement international nous impose de relever des défis gigantesques – la crise énergétique nous le rappelle chaque jour.

Plusieurs solutions existent. Vous auriez pu aggraver l’endettement, augmenter les impôts ou diminuer les prestations. Vous avez préféré accroître le temps de travail en le rémunérant mieux tout en maîtrisant nos finances publiques, comme en témoigne votre projet de loi de finances. Vous avez également prévu de baisser massivement les impôts puisque plus de 6 milliards d’euros ne seront pas prélevés au titre de l’impôt sur le revenu.

Vous accordez la priorité au réarmement régalien de l’État et au financement des dépenses d’avenir – les professeurs de l’éducation nationale pourront ainsi gagner 2 000 euros dès le début de leur carrière.

Reconnaissons cependant que nos finances publiques sont dans un mauvais état. Si nous prévoyons de revenir sous la barre des 3 % de déficit en 2027, nous serons le dernier grand pays de la zone euro à y parvenir. Notre endettement approche les 3 000 milliards. C’est pour cette raison que vous avez décidé d’augmenter la quantité de travail, de réduire les impôts, de libérer l’activité tout en maîtrisant les finances publiques.

Concernant le budget vert, comment serait-il possible d’augmenter le volume des dépenses analysées dans le rapport relatif aux effets du budget général sur l’environnement ? Pourrait-il être étendu aux collectivités territoriales ?

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). À force d’écrire des romans ou d’être vous-même un personnage houellebecquien, je me demande, monsieur le ministre, si votre perception de la réalité et des fantasmes n’est pas gravement entamée. Vous vivez dans un monde qui semble contrôlé et vous donnez à l’irrationalité de votre politique un semblant de rationalité qui ne trompe personne. En vérité, quand on voit les hypothèses à partir desquelles votre politique se forme et les réponses que vous apportez, vous apparaissez comme le capitaine d’un navire pris dans la tempête, qui aurait perdu ses voiles et son gouvernail. L’horizon ne se dégagera pas de lui-même ! Il appartient aux hommes politiques et aux dirigeants de prendre leurs responsabilités et d’assumer des décisions qui cassent la fatalité.

Vous présentez un budget de soumission à la mondialisation, à l’inflation, à la guerre. Vous êtes victime d’un incendie que vous avez vous-même allumé mais que vous ne savez plus éteindre. Vous ne vous attaquez pas aux causes de l’inflation, en particulier de l’inflation énergétique. Votre bouclier tarifaire n’est rien de plus que la subvention de la spéculation par les contribuables. Vous financez par l’impôt des Français les marges ahurissantes, infondées, injustes, spéculatives des énergéticiens et vous présentez la récupération d’un surprofit qui n’aurait pas lieu d’être comme une action politique. Mais vous ne faites rien, à part rattraper un argent qui n’a jamais appartenu à ceux à qui vous le reprenez !

Vous prétendez chercher de l’argent mais il n’y a jamais eu autant de bénéfices qui devraient être taxés à leur juste proportion. Il faut rétablir la justice fiscale. Vous ne prenez aucune mesure pour soutenir les consommateurs de fioul comme si un drame social ne se jouait pas, en ce moment, en France ! Vous restez tout aussi passif face à la flambée du prix du bois alors que c’est votre gouvernement qui a incité les gens à se chauffer au bois. Ils ne s’en sortent plus ! Et je ne parle pas des sujets tabous ! Il ne faut pas toucher aux 26 milliards de l’Union européenne, ni au déficit public et encore moins à l’immigration ! Il est certain que, dès lors que vous sortez 100 milliards de dépenses publiques de l’action politique, vous ne pouvez que subir ! Les Français se demandent quand vous reprendrez le contrôle de la situation. Arrêtez de faire payer vos erreurs aux contribuables !

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Voilà un budget inquiétant : la hausse des prix est plus forte et la croissance plus faible que vous ne l’aviez prévu. Le Haut Conseil des finances publiques a confirmé la fragilité de vos chiffres. Vos discours ne sont guère plus rassurants : le 8 juin vous affirmiez que le pic de l’inflation avait été atteint avant de reconnaître, fin août, que la situation ne s’améliorerait pas avant 2023 ; M. Véran a même découvert que le pic s’était transformé en un « plateau haut de l’inflation ». Bref, vous vous êtes lourdement trompés !

La crise est-elle derrière ou devant nous ? Vous vouliez nous faire croire, cet été, qu’elle se terminerait bien vite et qu’il était inutile d’augmenter les salaires ou les minima sociaux parce qu’une prime suffirait largement. Il n’était pas davantage nécessaire, bien évidemment, de bloquer les prix ou de taxer les superprofits puisque cet enrichissement indécent n’était pas censé perdurer.

Or, à présent que la crise semble devant nous, qu’allez-vous faire ? Il faut soulager les classes populaires et moyennes, qui se saignent à la pompe et au supermarché. Les plus fortunés doivent contribuer au budget de la nation en s’acquittant de l’impôt sur la fortune, qu’il convient de rétablir. Sinon, expliquez-nous comment fonctionne ce ruissellement dont vous nous parlez tant ?

Si la crise est devant nous, nous avons impérativement besoin d’une taxe sur les superprofits, ne serait-ce que pour équilibrer les comptes de la nation, auxquels vous semblez attacher une certaine importance.

Si la crise est devant nous, mettrez-vous enfin entre parenthèses l’absurde objectif de réduire les déficits publics ? J’y vois, non pas une réforme structurelle mais la destruction de nos biens communs qui seuls nous permettent d’affronter les crises économique, écologique, sociale, sanitaire.

D’autres situations sont très préoccupantes. Je pense en particulier aux bailleurs sociaux. L’explosion des charges conduira à des situations dramatiques.

Quant à la réforme des retraites, je sais qu’il ne faut pas revenir sur une parole mais encore faut-il savoir de laquelle il s’agit. Le Président de la République ne nous expliquait-il pas en 2017 qu’il n’était pas nécessaire de reculer l’âge de départ à la retraire ? Il vaut mieux abandonner sa parole que les Français qui ont droit au respect et au repos.

Mme Véronique Louwagie (LR). Monsieur Le Maire, vous êtes bien le seul à croire à votre scénario. Tous les instituts, le Haut Conseil des finances publiques en tête, considèrent que ces hypothèses sont improbables. Cela étant, en dépit de ces chiffres très optimistes, vous ne parvenez pas à réduire notre déficit puisque vous l’évaluez à 5 %, ce qui reste très élevé. Les taux augmentent et nous devrons emprunter 270 milliards pour financer le remboursement de la dette, probablement à 2,5 % – ce qui est bien supérieur au taux de la dette.

Vous faites de la maîtrise des dépenses publiques un totem. Or les dépenses courantes augmenteront de 62 milliards d’euros l’année prochaine. Pierre Moscovici considère que le redressement des comptes publics n’est pas assuré entre 2022 et 2023. Votre trajectoire suit celles des dépenses publiques du quinquennat précédent : 140 milliards en plus. Vous auriez pu fixer un nouveau cap, donner une nouvelle impulsion. Le « quoi qu’il en coûte » est loin d’être derrière nous. Votre présentation est décevante, inquiétante même.

Concernant le bouclier énergétique, son maintien serait ramené à 16 milliards d’euros grâce à la récupération par l’État d’une partie de la rente des énergéticiens. Pourriez-vous préciser ces chiffres ?

Mme Marina Ferrari (Dem). Ces deux textes ne sont pas placés sous le signe de la soumission ou de la victimisation mais de la responsabilité, de la stabilité et de la protection. Ils nous invitent à poursuivre la politique engagée depuis quelques années pour protéger les Français, accélérer la transition énergétique, valoriser les entreprises et favoriser le plein emploi. Les perspectives pour la croissance fin 2022 sont d’ailleurs encourageantes. Certaines pourraient la trouver insuffisante pour 2023 mais elle reste positive, ce qui est une prouesse dans le contexte actuel. J’y vois les fruits des mesures prises au cours du précédent quinquennat.

Ce PLF prévoit de renforcer les missions régaliennes de l’État. Des budgets importants sont alloués à la justice, la santé, la sécurité et l’éducation. Au-delà des mesures de protection des Français, de nombreux dispositifs permettront de lutter contre la grande pauvreté. Ainsi, la solidarité à la source est un chantier très attendu par les Français.

L’engagement de l’État envers les collectivités territoriales reste fort, comme en témoigne le maintien des dotations. L’évolution des dépenses de fonctionnement est limitée à un rythme inférieur de 0,5 point par rapport à l’inflation nationale.

Nous approuvons la suppression de la CVAE pour soutenir notre économie. Le fonds vert de 1,5 milliard d’euros permettra d’accompagner les collectivités locales dans la transition écologique mais nous nous demandons comment il s’articulera avec la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL). Espérons enfin que les collectivités locales retrouveront leur autonomie fiscale dans certains secteurs.

L’article 21 du projet de loi de programmation des finances publiques prévoit un dispositif pérenne d’évaluation de la qualité de l’action publique. Comment s’articulera-t-il avec le travail parlementaire ?

Mme Christine Pires Beaune (SOC). Concernant les retraites, le débat n’a pas été tranché. J’ai voté pour Emmanuel Macron au deuxième tour, comme des millions de personnes, mais pas pour qu’il mène cette réforme des retraites. J’aurai d’ailleurs la bonté de ne pas vous rappeler le score du Président de la République au premier tour. Qu’est-ce qu’un délai raisonnable, monsieur le ministre ? Réformer les retraites en déposant un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale remplit-il ce critère ? Je suppose que vous avez chiffré cette réforme : vous fera-t-elle économiser plus ou moins de 8 milliards d’euros, qui correspondent à la suppression de la CVAE ?

S’agissant des entreprises électro-intensives et exportatrices, vous annoncez un rehaussement du plafond des aides jusqu’à 100 millions d’euros : vous engagez-vous à publier la liste des entreprises bénéficiaires ?

Le 30 juin 2023, le tarif réglementé prendra fin : que deviendra le bouclier tarifaire à partir du 1er juillet 2023 ?

L’article 7 du projet de loi de programmation des finances publiques prévoit que les dépenses fiscales nouvellement créées devront être évaluées avant leur éventuelle reconduction. Pourriez-vous nous fournir les résultats précis de l’évaluation, en termes d’emplois, d’investissement, de relocalisation, de la suppression des 10 milliards de CVAE avant d’aller plus loin ?

Enfin, les collectivités territoriales sont des acteurs à part entière et protègent nos concitoyens au même titre que l’État. Nous n’approuvons pas la politique d’affaiblissement du budget de l’État que vous menez depuis cinq ans, après avoir supprimé 50 milliards de ressources, mais nous pourrions au moins nous entendre pour instaurer des dispositifs en faveur des collectivités. J’ai lu dans la presse qu’enfin, la dotation forfaitaire des communes ne serait plus écrêtée pour financer la progression des dotations de péréquation – dotation de solidarité urbaine ou dotation de solidarité rurale. Je suis prête à y travailler avec vous.

M. François Jolivet (HOR). Saluons tout d’abord les dialogues de Bercy qui sont une excellente initiative.

Ce PLF semble réussir à protéger le pouvoir d’achat des Français face à l’inflation tout en contenant la dette publique afin de ne pas compromettre les ressources des générations futures.

Les intervenants des dialogues de Bercy ont ciblé les critiques dont fait l’objet MaPrimRénov’, les bénéficiaires souhaitant des rénovations plus complètes. Que deviendra la démarche monogeste du changement de pompe à chaleur, destiné le plus souvent à changer les chaudières au fioul qui ne sont plus réparables ?

Vous prévoyez d’installer un fonds vert doté d’1,5 milliard pour accélérer la transition écologique dans les territoires. Quelles en seront les conditions d’accès ?

Le nouveau dispositif de l’assurance récolte prévoit de doubler le plafond de la taxe affectée au fonds national de gestion des risques agricoles. Quels en seront les montants et les conditions d’utilisation ?

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Le cadre budgétaire que vous proposez n’est pas adapté à la situation. Vous prévoyez un déficit budgétaire à 5 % du PIB. Vous supprimez en deux étapes la CVAE, nous privant ainsi de 4 milliards de recettes fiscales. Vous refusez de taxer les surprofits alors que nous avons besoin de ressources pour financer les besoins sociaux non couverts, en particulier dans l’éducation nationale ou les hôpitaux. Ainsi, 150 lits sont encore fermés à l’hôpital Saint-Antoine en raison du manque d’infirmiers.

Vous dites ponctionner la rente des énergéticiens mais, pour le moment, seuls les producteurs d’énergies renouvelables reversent une partie de leur manne. Quelles mesures prendrez-vous pour que les producteurs d’énergie fossile contribuent à l’effort ?

L’enveloppe allouée à la transition écologique, notamment la rénovation thermique, est très insuffisante. Un homme politique doit tenir ses promesses, avez-vous dit. Où sont les 10 milliards par an annoncés à Aubervilliers, le 17 mars dernier, par le candidat Emmanuel Macron pour accompagner la transition écologique. En dehors de ceux du programme 145, les crédits affectés à l’écologie stagnent. Ils augmentent en apparence de 2,3 milliards mais ceux dédiés à l’écologie dans le plan de relance baissent de 2,1 milliards. Le budget de MaPrimRénov’ n’augmente que de 500 millions d’euros pour atteindre la modique somme de 2,5 milliards alors que la mission que vous avez confiée à Olivier Sichel, relative à la réhabilitation des logements privés, évalue les besoins entre 8,8 et 10 milliards par an. Vous annoncez le renforcement du dispositif de rénovation globale MaPrimRénov’Sérénité mais quel montant prévoyez-vous d’y affecter ?

M. Nicolas Sansu (GDR). Dans un contexte de crises majeures – guerre en Ukraine, crise sociale, crise climatique, crise démocratique –, vous faites une faute politique en restant dans le cadre des règles libérales européennes avec la réforme des retraites ou le massacre de l’assurance chômage. Les conséquences sont terribles pour les peuples qui se tournent, en désespoir de cause, vers les partis d’extrême droite, comme cela s’est produit chez nos voisins.

Le PLF pour 2023 confirme le désarmement fiscal en préférant l’impôt indirect à l’impôt direct, pourtant plus juste, ou l’impôt proportionnel à l’impôt progressif, en profitant de la richesse nationale pour rémunérer encore davantage le capital plutôt que le travail.

Vous ne tenez pas compte des crises qui nous assaillent. Où est le grand plan de transition écologique qui aurait dû échapper aux calculs de Maastricht ? Où est la grande réforme du marché de l’énergie qui verrait enfin naître un véritable service public de l’énergie, seul capable de mettre fin aux rentes insupportables ? Les 45 milliards déboursés pour financer le bouclier tarifaire se retrouveront dans les profits de Total demain. L’objectif doit être de casser la rente, pas seulement de la compenser. Les producteurs d’énergies renouvelables paient 19 milliards, la contribution au service public d’électricité (CSPE) 9 milliards et la compagnie nationale du Rhône un milliard, sur ces 45 milliards. La taxation des superprofits ne serait pas seulement une mesure de justice fiscale mais une nécessité. Vous avez tort de ne pas répondre à une situation exceptionnelle par des mesures exceptionnelles.

Enfin, où est le soutien aux collectivités territoriales ? Vos annonces sont indigentes. Les 430 millions issus de la LFR pour 2022 ne régleront rien pour 2022 ni pour 2023. Les tarifs réglementés de vente (TRV) ne s’appliquent plus qu’aux très petites communes. C’est une faute politique que d’abandonner les collectivités territoriales, en particulier les communes, qui sont le creuset de notre République et de ses valeurs.

M. Charles de Courson (LIOT). Malgré un cadrage macroéconomique trop optimiste, le déficit effectif est stable à 5 %, niveau parmi les plus élevés de nos partenaires européens. Le poids de la dette publique est quasiment stable en 2023, et ce jusqu’en 2027, et le taux de prélèvements obligatoires, à 44,7 % du PIB, se situe à un niveau encore plus élevé qu’en 2021, où il était de 44,3 %. Cette situation s’explique par le fait qu’il n’y a pratiquement pas d’économies réelles. L’évolution des dépenses publiques n’est pas une baisse de 1,5 % en volume, comme M. le ministre Attal vient de l’indiquer, mais, d’après le Haut Conseil des finances publiques, une hausse de 0,7 %. Vous vous référez en effet à l’indice de la consommation plutôt qu’à l’indice des prix implicites du PIB, et avez baissé massivement les recettes – de 13,7 milliards, selon le Haut Conseil. Quel est le montant des économies prévues par le Gouvernement dans ce projet de loi de finances ? Êtes-vous ouverts, comme vous l’avez indiqué dans le cadre des dialogues de Bercy, à d’éventuels amendements d’économies ?

S’agissant des mesures pour les ménages en matière d’énergie, vous persistez à prévoir des mesures générales et uniformes, mais M. Le Maire s’est déclaré tout à l’heure ouvert à une évolution. Êtes-vous favorables à des amendements qui permettraient de concentrer les aides sur ceux de nos concitoyens qui en ont le plus besoin ?

Vous cassez le lien entre entreprises et collectivités territoriales en supprimant la CVAE en deux ans. Une solution pour la maintenir serait un dégrèvement, plutôt que le dispositif que vous nous proposez. Êtes-vous ouverts à un tel dégrèvement ?

Quel est le coût du nouveau décret pour les entreprises électro-intensives ?

Où en êtes-vous de l’éventuel prélèvement exceptionnel sur les bénéfices générés par les entreprises, notamment dans les domaines de l’énergie et des transports ?

M. Bruno Le Maire, ministre. Monsieur Lefèvre, oui nous travaillons à l’extension du budget vert, et tout ce qui permettra de l’étendre, de le développer ou de lui donner plus d’ampleur recevra un accueil favorable. Nous l’avons déjà étendu, pour 2023, à France 2030 et ses 30 milliards d’euros de crédits, aux transferts à l’Union européenne et aux dotations de soutien à l’investissement local. Certaines communes, y compris de très grandes, comme Paris, se sont déjà inscrites dans cette perspective du budget vert. C’est une dynamique qu’il faut encourager et développer.

Monsieur Tanguy, vous avez un rapport compliqué à la vérité. Vous parlez de soumission matin, midi et soir ; or, en la matière, vous en connaissez un rayon ! Soumission à Vladimir Poutine, à la Russie, à la violence de l’armée russe, refus des sanctions contre la Russie : en matière de soumission, vous parlez en expert.

Pour ce qui est de la justice fiscale, je rappelle que le seul État qui s’oppose à la mise en place d’un impôt minimum de 15 % pour éviter l’évasion et l’optimisation fiscales est la Hongrie de M. Orban, que Mme Le Pen soutient matin, midi et soir.

Quant au fioul, vous avez sans doute oublié que vous avez voté 230 millions de crédits de soutien aux ménages qui se chauffent avec ce combustible.

Avoir un rapport aussi compliqué à la vérité, c’est dommage pour un membre de la commission des finances !

Monsieur Guiraud, le plus difficile est devant nous, je l’ai dit au mois de juin ; je ne crois donc pas avoir trompé les Français sur la réalité de la situation économique ni sur la réponse que nous avons apportée. Nous sommes le seul pays de la zone euro qui a indexé sur l’inflation le salaire minimum, l’intégralité des prestations sociales et l’intégralité des retraites : protection. Le seul pays qui a mis en place un bouclier sur le gaz et sur l’énergie : protection. Le seul qui a instauré une remise sur le carburant : protection, encore, de nos compatriotes, notamment des plus modestes. Avec la remise supplémentaire de 20 centimes d’euro que nous avons obtenue de Total, le prix à la pompe affiche 50 centimes en moins ; nos compatriotes préfèrent que cette réduction aille dans leur poche plutôt que dans celle du Trésor public. Nous avons également obtenu des banques un plafonnement à 2 % des frais bancaires. Pour les plus modestes, nous avons obtenu que le niveau maximal de frais bancaires mensuels passe de 3 euros à 1 euro. Nous avons obtenu également un plafonnement de la part des assureurs et des remises de 750 euros par container pour les transporteurs maritimes.

Oui, nous nous sommes battus depuis des mois pour que la facture soit la moins lourde possible pour les classes moyennes et pour les ménages les plus modestes.

Pour ce qui est, enfin, des retraites, vous évoquez 2017, mais permettez-moi de vous rappeler que nous sommes en 2022, et que le Président de la République a gagné l’élection présidentielle. Lorsqu’il était candidat, il a présenté son projet, dans lequel se trouvait une réforme des retraites qui comportait une mesure d’âge à 65 ans et une accélération du nombre de trimestres à cotiser. Ayant gagné cette élection, le Président de la République est donc fondé à mettre en œuvre le projet pour lequel il a été choisi par nos compatriotes.

Madame Louwagie, nous ne sommes pas les seuls à défendre cette prévision de croissance pour 2023, que le Haut Conseil lui-même dit ambitieuse, mais crédible. Depuis à peu près cinq ans qu’on me répète que toutes nos prévisions de croissance sont trop ambitieuses, je constate que la croissance française se tient, qu’elle est solide. Je crois dans les forces de la France et dans la capacité de l’économie française à dégager des marges de croissance, parce que nos entreprises continuent à investir, parce que nous voulons les protéger contre le risque énergétique, parce que nous avons préservé la demande et parce qu’un taux d’épargne qui reste élevé doit permettre, le cas échéant, de soutenir la demande.

Pour ce qui est, enfin, du gain que nous faisons sur les énergies renouvelables, si le bouclier énergétique représente bien 16 milliards d’euros, le gain lié aux ENR, les énergies renouvelables, est de 19 milliards d’euros pour 2023. À tous ceux qui diront que nous ne taxons pas assez, je ferai observer que 19 milliards d’euros, ce ne sont pas des clopinettes : c’est beaucoup d’argent pour financer notre modèle de protection, notre bouclier énergétique, qui résulte précisément du prélèvement sur les énergéticiens.

Madame Pires Beaune, vous n’avez pas eu la cruauté de rappeler le score d’Emmanuel Macron au premier tour de l’élection présidentielle, je l’aurai moi-même : il a obtenu 28 % – Anne Hidalgo, 1,7 % – et il a remporté le second tour de cette élection. Il me semble donc que l’un est mieux fondé que l’autre, en droit comme politiquement, à mettre en œuvre le projet pour lequel il a été élu.

Quant aux entreprises bénéficiaires de la CVAE, il s’agit à 75 % de PME et à 25 % d’entreprises du secteur de l’industrie, c’est-à-dire beaucoup plus que les 11 % que représente l’industrie dans la richesse nationale. Il me semble donc qu’il s’agit d’une bonne mesure, puisqu’elle bénéficiera principalement aux entreprises industrielles.

Pour ce qui est, enfin, de la suppression des 10 milliards d’euros d’impôt de production, je constate que, pour la première fois depuis vingt ans, le solde net d’emplois industriels sur cinq ans est positif. Ce n’est pas un miracle – il ne s’agit que de 17 000 emplois, une fois prises en compte les destructions d’emplois liées à la crise du covid –, mais nous sommes dans la bonne direction. Pour la première fois depuis de nombreuses années, nous mettons fin à l’hémorragie de l’emploi industriel – plus d’un million d’emplois industriels détruits – et recréons enfin des emplois dans ce secteur. L’année dernière, on a ouvert plus de sites industriels qu’on n’en a fermés ; des investissements majeurs ont été faits, tel celui de Global Foundries à Crolles, près de Grenoble, avec STMicroelectronics, qui permet à notre pays d’être leader dans le domaine des semi-conducteurs. Quand on tient le bon bout, il ne faut pas le lâcher.

Je suis prêt à ce que nous rendions des comptes sur ces choix. S’il y avait eu des destructions d’emplois industriels par dizaines de milliers au cours des années passées, j’aurais bien été obligé de constater que ce n’était pas la bonne politique, mais dès lors que le solde est positif, je considère que nous sommes dans la bonne direction.

Par ailleurs, et je pense que vous partagez cette ambition, la reconquête industrielle n’est pas seulement un sujet économique. Certes, elle crée des emplois qualifiés et bien rémunérés, et permet de répondre aux attentes de nombreux jeunes, mais elle est aussi un enjeu politique, car l’industrie est une part de la culture économique française. De fait, l’hémorragie industrielle se traduit aussi par des désastres politiques. Reconquérir l’emploi industriel est donc pour moi une priorité vitale. Par respect pour la culture industrielle qui a toujours fait la force de notre nation, je ne ménagerai pas mes efforts : outre la baisse des impôts de production, nous ferons tout ce qui est nécessaire pour réussir cette reconquête, que ce soit en matière de formation, de qualification, de CFA, d’installation des usines ou d’accompagnement de ces dernières face à la transition énergétique et à l’augmentation des prix.

Madame Sas, je vous confirme que les recettes fiscales représentent 19 milliards d’euros et qu’elles s’appliquent principalement aux énergies renouvelables. C’est une question de justice. Durant des années, nous avons garanti aux énergéticiens – Total, Engie, EDF – un certain prix en échange de leurs investissements dans le solaire ou dans les éoliennes, parce qu’ils étaient coûteux et risqués. Des milliards d’euros ont ainsi financé le manque à gagner de ces énergéticiens, il est donc normal que, lorsque le prix de l’électricité explose bien au-dessus de ce prix garanti, ceux-ci nous reversent la différence. Elle représente près de 20 milliards d’euros de recettes, ce qui est considérable. Cette mesure est donc efficace et juste, car les énergéticiens n’ont fait aucun investissement de plus l’année où ils ont touché ces milliards de bénéfices ; ils ont bénéficié d’une rente et nous la récupérons.

Il y a là un vrai débat politique, tout à fait noble et intéressant, entre ceux qui veulent taxer toutes les entreprises qui font des bénéfices, sous couvert d’une « taxe sur les superprofits », et ceux qui veulent récupérer une rente. J’ai vu la proposition qui vise à taxer toutes les entreprises réalisant plus de 750 millions d’euros de chiffre d’affaires et des bénéfices : cela s’appelle une taxe universelle sur toutes les entreprises et ce n’est pas ce que nous voulons. Nous voulons récupérer les rentes. Nous sommes contre les rentes, les bénéfices indus et les profits que des entreprises peuvent faire alors qu’elles n’ont pas investi et ne font que bénéficier d’une explosion conjoncturelle des prix de l’électricité. Nous les taxons donc à hauteur de près de 20 milliards d’euros

Nous ne taxons pas la production d’énergie fossile tout simplement parce que la France ne produit plus ni gaz ni pétrole : il n’y a donc rien à taxer. On peut, en revanche, taxer le raffinage – il y a là une vraie question, sur la base de la proposition européenne, et nous aurons l’occasion d’en parler. Quant à la production de pétrole de Total, elle est taxée dans les pays de résidence : c’est le principe de l’établissement stable en matière fiscale, qu’il est bon de respecter.

Quant à la rénovation globale, ses coûts vertigineux en font un débat compliqué. Faut-il concentrer les aides sur un nombre plus restreint de personnes pour favoriser des rénovations globales, ou maintenir un dispositif très large qui donne lieu à plus de gestes individuels, ce qui soutient aussi les activités du bâtiment et l’emploi ? Nous sommes prêts à avoir ce débat car il est utile pour notre pays.

Monsieur Sansu, vous évoquez un désarmement fiscal, mais avec un taux de prélèvements obligatoires qui reste le deuxième de tous les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), on ne peut pas véritablement dire que ce soit le cas et je ne pense pas que ce soit la perception de nos contribuables.

Quant à la part de rémunération du capital et du travail, c’est une fierté française que nous soyons le pays développé qui a le mieux maintenu la part de rémunération du travail par rapport au capital, et nous avons tout intérêt à rester dans cette direction.

À propos de la réforme du marché européen de l’énergie, je vous confirme notre détermination, qui est celle du Président de la République, de la Première ministre et de toute la majorité, à porter ce débat. Voilà un an que nous demandons le découplage des prix du gaz et de l’électricité, car ce couplage est une aberration économique et environnementale. Je me suis entretenu au téléphone à plusieurs reprises à ce sujet avec mon homologue allemand, Robert Habeck, et nous continuerons à nous battre en ce sens. Cela me paraît absolument indispensable.

Enfin, monsieur de Courson, les amendements proposant des économies recevront, bien entendu, un accueil favorable de notre part.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Monsieur Lefèvre, le budget vert sera présenté dans les prochains jours. Christophe Béchu, Caroline Cayeux et moi-même travaillons avec les associations d’élus à l’adoption d’un référentiel national de budget vert, ce qui nous permettra de faire la vérité quant au prix de ce budget pour l’État comme pour les collectivités locales. Bercy a connaissance de l’existence d’un tel budget dans une dizaine de collectivités, mais elles sont probablement beaucoup plus nombreuses à l’avoir adopté. C’est le cas, par exemple, d’Issy-les-Moulineaux – chez moi –, qui l’a fait très tôt. Il serait bon de systématiser cette pratique, avec un cadre global afin de parler de la même chose.

Madame Louwagie, le rythme de réduction de la dépense publique prévu par le programme de stabilité, qui s’inscrit très concrètement dans la loi de programmation des finances publique, est l’effort le plus soutenu depuis vingt ans – le rythme de réduction est deux fois supérieur à ce qu’il était durant le quinquennat précédent.

Vous critiquez la marche prévue pour l’année 2023, mais le total s’élève, pour tous les ministères, à 22 milliards d’euros – et non pas 62 milliards, comme je l’ai entendu dire. On peut critiquer ce projet, mais il faut alors nous dire quoi retirer. Les 3 milliards d’euros supplémentaires pour la défense, alors qu’il faut évidemment continuer à la réarmer ? Le 1,4 milliard destiné à nos forces de sécurité, nos forces de police ? Les 3,7 milliards pour l’éducation, qui nous permettent de revaloriser la rémunération des enseignants ? Les 6 milliards en plus pour le travail, qui nous permettent d’atteindre le chiffre d’un million d’apprentis ? Les budgets pour l’écologie, qui nous permettent d’accélérer la transition ? Il y a des choix à faire, mais je suis sûr que vous pourrez, dans le cadre du débat, porter des propositions d’économies structurelles et que nous travaillerons ensemble à cet objectif.

Madame Ferrari, l’article 21 de la loi de programmation des finances publiques fait suite immédiatement aux dialogues de Bercy. Durant la deuxième séance de ces dialogues, nous avons eu un débat assez vigoureux sur la question de la qualité de la dépense publique, dans lequel est intervenu M. Tanguy. A notamment été cité l’exemple des dépenses de logement – on dépense beaucoup plus en France pour le logement que chez nos voisins européens, pour une qualité qui n’est pas vraiment au rendez-vous. Je me suis déclaré très ouvert à l’idée d’inscrire, dans la partie consacrée à la gouvernance de la programmation des finances publiques, un dispositif permettant d’évaluer la qualité de la dépense publique. Nous avons donc intégré dans la LPFP une accroche permettant d’avoir ce débat au Parlement, afin d’enrichir le dispositif. Contrairement donc à ce qu’a pu dire M. Tanguy, les dialogues de Bercy n’étaient pas seulement de la « com’ ».

Nous proposons donc un cadre et, dans les débats parlementaires que nous aurons, d’établir ensemble une liste de politiques publiques nécessitant une évaluation qualitative de la dépense publique. Ces évaluations auront lieu durant l’hiver et les rapports seront remis concomitamment au dépôt du projet de loi de règlement pour alimenter les travaux du Printemps de l’évaluation, eux-mêmes pouvant ensuite alimenter le prochain PLF. Cet exercice, qui sera répété chaque année, pose une nouvelle brique de notre gouvernance des finances publiques.

Madame Pires Beaune, je suis très ouvert à ce que nous travaillions ensemble au dispositif que nous avons annoncé pour abonder les dotations de solidarité urbaine et de solidarité rurale. Le rapporteur général voulait, lui aussi, proposer un mécanisme permettant de cibler cela le mieux possible.

Monsieur Jolivet, le fonds vert visera notamment à soutenir la performance environnementale des collectivités, en matière notamment de rénovation des bâtiments publics ou de modernisation de l’éclairage public, l’adaptation des territoires au changement climatique du point de vue des risques naturels et de la renaturation, et l’amélioration du cadre de vie. Il portera également à 150 millions d’euros le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité.

L’organisation de ce fonds vert relève des prérogatives de Christophe Béchu et de Caroline Cayeux – nous nous contentons, quant à nous, de le financer –, mais je puis au moins vous dire que le Gouvernement veut un dispositif simple et accessible aux petites collectivités. Nous avons retenu l’expérience des appels à projets qui sont multipliés, avec parfois un coût d’entrée très lourd pour de petites collectivités, et nous voulons déconcentrer au maximum les fonds et faire des préfets les interlocuteurs des collectivités. Tout cela est en train d’être défini par mes collègues Béchu et Cayeux.

Pour ce qui est de l’assurance récolte, le montant des crédits bruts budgétaires introduits sur le programme 149 de la mission Agriculture est de 256 millions d’euros au titre du PLF pour 2023. Le plafond de la taxe affectée au Fonds national de gestion des risques en agriculture, assise sur les cotisations d’assurance, est doublé, ce qui la porte à 120 millions. Avec les crédits du Fonds européen agricole pour le développement rural, d’un montant de 184,5 millions d’euros, on atteint un chiffre total de 560 millions d’euros de soutien public pour la gestion des risques en 2023, destinés au subventionnement de l’assurance récolte et aux tâches de solidarité nationale. Ce soutien public doit ensuite passer à 600 millions d’euros en 2025. On voit que l’engagement du Président la République de soutenir nos agriculteurs soumis à des aléas climatiques majeurs est tenu.

Concernant MaPrimeRénov’, nous convenons tous qu’il faut recalibrer le soutien pour qu’il aille davantage aux rénovations globales. Alors que l’objectif initial était de rénover 80 000 passoires thermiques en 2021, 2 500 l’ont été : nous n’y sommes pas, et il faut avancer. Nous avons commencé à en parler dans le cadre des dialogues de Bercy et nous allons continuer à travailler ensemble pour mieux calibrer les aides.

Madame Sas, pour ce qui est du niveau de soutien de l’État pour le climat et la rénovation énergétique, je rappellerai l’analyse transmise par l’Institut de l’économie pour le climat, think tank indépendant régulièrement cité, notamment par les Verts : si on additionne les financements pour le climat, les dépenses budgétaires et fiscales et l’action des opérateurs publics et privés, on atteint un chiffre de près de 15 milliards d’euros, ce qui représente, pour la France, un étiage de dépenses acceptable et soutenable, mais il faut mieux centrer certaines aides, dont MaPrimeRénov’.

Monsieur Sansu, vous avez qualifié d’indigent notre soutien aux collectivités locales. Comme vous l’imaginez bien, je ne reprendrai pas ce terme à mon compte alors que 2,5 milliards d’euros de recettes de TVA supplémentaires vont arriver d’ici à la fin de l’année et que nous avons instauré un filet de sécurité de 430 millions d’euros sur 2022 – système que nous sommes disposés, si nécessaire, à rééditer pour 2023. En outre, je ne l’ai pas dit dans mon intervention liminaire mais les concours financiers de l’État aux collectivités locales en 2023 augmenteront de 1,1 milliard d’euros, tout comme le Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), le prélèvement sur recettes de compensation à la suppression des impôts de production et plusieurs concours. Ajoutons à cela le fonds vert et l’abondement des dotations proposé par Mme Pires Beaune, que nous retenons pour un montant de 210 millions d’euros. Cela ne me semble pas du tout indigent, surtout dans le contexte de finances publiques que nous connaissons aujourd’hui.

Monsieur de Courson, nous sommes évidemment ouverts à des amendements et à des propositions d’économies. Quant à savoir pourquoi ne pas remplacer la suppression de la CVAE par un dégrèvement, c’est tout simplement parce que nous ne voulons pas continuer à faire vivre un impôt fantôme, qui mobilise des agents publics chargés de son calcul et impose des obligations déclaratives assez lourdes aux entreprises. Supprimer la CVAE, c’est supprimer de la pression fiscale pour les entreprises et supprimer des modalités et des charges administratives et déclaratives assez lourdes, pour leur simplifier la vie.

M. le président Éric Coquerel. Je précise, pour la qualité des arguments échangés dans notre débat, que la taxe sur les superprofits ou sur les bénéfices telle qu’elle a été proposée en vue d’un référendum d’initiative partagée porterait sur un seuil de bénéfices supérieur de 25 % à la moyenne de 2017-2019, ce qui correspond à peu près, sauf erreur de ma part, à la proposition de la Commission européenne pour les énergéticiens.

Nous en venons aux questions individuelles des députés.

M. Dominique Da Silva. Nous soutenons, évidemment, le merveilleux cap du plein emploi fixé par le Président la République.

Avec l’ambition de dépasser le million de contrats d’alternance, comment appréhendez-vous le bon financement du coût des contrats avec les régions et avec France compétences, qui, après ce doublement du nombre d’apprentis – dont on ne peut du reste que se féliciter – accuse un déficit de près de 6 milliards d’euros ?

Les besoins en logements locatifs pour les salariés les plus modestes sont grands, et la mobilité dans le parc social fort nécessaire. Quelles orientations budgétaires ou pistes permettraient d’y répondre ?

M. Louis Margueritte. Ces textes sont résolument tournés vers l’avenir et allient protection du pouvoir d’achat des Français et réhabilitation de la valeur travail. Ils traduisent clairement l’engagement de l’État et de la majorité en termes de créations de postes : 1 547 équivalents temps plein (ETP) dans l’armée, 200 brigades de gendarmerie renforcées dans nos territoires, une augmentation inédite dans la justice. C’est essentiel pour renforcer la présence de l’État dans nos territoires.

Le maintien de la trajectoire des dépenses publiques n’étant assurément pas un objectif absurde, pouvez-vous nous dire où se portent les efforts de la puissance publique en matière de réduction ou de moindre augmentation des effectifs de la fonction publique ?