rapport sur le projet de loi de finances pour 2023 (n°273). — Exposé général

M. David Amiel. Le bouclier tarifaire, dispositif unique en Europe, permet d’éviter des hausses qui, sans lui, seraient huit fois supérieures. Comme d’autres mesures, ce dispositif peut être financé, car la stratégie économique du Gouvernement est solide – ce qui se passe au Royaume-Uni suffit à rappeler que, quand on ne maîtrise pas son déficit public, l’impact sur le pouvoir d’achat de la hausse des taux d’intérêt et de l’inflation est délétère.

Les fortes incertitudes qui pèsent sur l’évolution du prix de gros et la fin, prévue en juillet, des tarifs réglementés de vente du gaz, auront-elles des conséquences sur le bouclier tarifaire en 2023 et sur son coût pour le budget ?

M. Charles Sitzenstuhl. Ce quinquennat coïncidera avec une remise à plat des règles budgétaires européennes, chantier très important demandé par la France depuis plusieurs années et confirmé par la présidente de la Commission européenne à Strasbourg, dans son discours sur l’état de l’Union.

Où en sont vos discussions à ce propos avec vos homologues au sein de l’Eurogroupe et du Conseil des affaires économiques et financières (ECOFIN) ? Quelles incidences sur les travaux de l’Assemblée nationale, en particulier de notre commission des finances, l’évolution des règles pourrait-elle avoir pour le quinquennat actuel ?

M. Michel Castellani. Monsieur le ministre j’appelle votre attention et celle du Gouvernement sur la nécessité d’adapter les mesures de soutien aux situations particulières des îles, des outre-mer et de certains territoires vulnérables. Je vous sais sensible à la question corse et à son caractère particulier. Nous discutons actuellement avec le Gouvernement et il ne faudrait surtout pas rater cette occasion.

J’ai défendu et je défendrai encore une série d’amendements qui vont dans le sens d’un soutien adapté aux territoires fragiles, ainsi qu’à l’économie et à la vie sociale de l’île. Je ne peux qu’espérer que cette demande ne reste pas lettre morte et, en particulier, que vous renonciez aux suppressions de certaines exonérations prévues à l’article 9, qui vont visiblement dans le mauvais sens.

Pour ce qui est de la question du carburant, il faut aller au bout de la mission de l’Autorité de la concurrence, réguler les prix finaux et empêcher la disparition du groupe Ferrandi, qui susciterait des problèmes sociaux et transformerait la structure, déjà cartellisée, en situation monopolistique, avec tous les aspects négatifs que cela comporterait.

Nous avons conscience de vos difficultés, mais nous attendons que vos services et vous-même interveniez pour plus de justice en direction des territoires les plus défavorisés et pour la Corse.

Mme Marie-Christine Dalloz. Le Haut Conseil des finances publiques considère votre prévision de croissance de 1 % comme un peu ambitieuse, du moins peu réalisable. De fait, de nombreuses entreprises pratiquent aujourd’hui des arrêts de travail sur les chaînes de production en raison de la hausse du prix de l’énergie. Si ce phénomène se poursuit en 2023, la croissance en sera nécessairement affectée.

Je souhaiterais voir des simulations avec des progressions de taux d’intérêt au-delà des 2,5 % pratiqués actuellement par la banque centrale. Je ne pense pas que nous puissions avoir des garanties sur une stabilisation de ce taux : comment, alors, estimer l’éventuelle dérive ?

Mme Stella Dupont. Nous sommes tous très attachés à notre modèle social, qui vise à soutenir les plus fragiles. Je note, dans les crédits vous nous présentez, plus de 2 milliards d’euros supplémentaires pour la mission Solidarité en crédits de paiement, et un peu moins en autorisations d’engagement. La cohésion des territoires bénéficie d’une hausse de l’ordre de 700 millions d’euros, mais je m’étonne du recul de 30 millions d’euros en autorisations d’engagement. Quelles sont les priorités qui guident l’action du Gouvernement en matière de lutte contre la pauvreté, et particulièrement en matière d’hébergement d’urgence ?

M. Franck Allisio. S’il y a un domaine qui se porte bien ces derniers mois, ce sont les recettes fiscales sur les ménages : plus 6 milliards d’euros de TVA par rapport à 2022, plus 4,5 milliards d’impôt sur le revenu. Cela fait du Gouvernement, à tout le moins, un profiteur de l’inflation, et de la France, l’éternel vice-champion du monde des impôts. Vous invoquerez votre effort en matière d’impôt sur le revenu, mais cet effort n’en est pas un, car c’est la non-indexation du barème de cet impôt qui eût été une véritable augmentation d’impôts déguisée. Parlant d’efforts, où en est le chèque alimentation que vous avez annoncé au mois de juin ?

S’agissant de la taxe foncière, le risque de flambée des valeurs locatives nécessite d’en prévoir le plafonnement, en le compensant toutefois, car il ne s’agit pas de le faire peser sur nos communes.

M. Philippe Lottiaux. On nous dit que la baisse de la CVAE sera compensée intégralement par la TVA et que la moyenne retenue sera celle de 2021-2022. Dans la mesure où le rendement de la CVAE a été moindre sur cette période, du fait d’un décalage des effets de la crise sanitaire, ne serait-il pas plus juste d’inclure le résultat de 2023 ? J’espère aussi que les EPCI, qui sont fortement impliqués dans le développement économique, profiteront de la nouvelle répartition du produit de la TVA et qu’on ne se retrouvera pas avec une énième dotation de compensation.

L’article 23 du projet de loi de programmation des finances publiques fixe une norme pour l’évolution des dépenses des collectivités territoriales. Il est bon qu’une perspective soit donnée, mais il est délicat, au regard de l’autonomie financière des collectivités, que tout écart soit assorti d’une punition. Il est aussi irréaliste de donner le même cadre à toutes les collectivités de France et de Navarre.

M. Fabrice Brun. La France connaît un déficit record, que vous avez encore creusé ces cinq dernières années en décidant de 140 milliards de dépenses ordinaires supplémentaires. La dette excessive, l’envolée de l’inflation et celle des taux à long terme forment une spirale infernale. Ce budget comporte-t-il des mesures de nature à l’enrayer ?

Vous venez d’évoquer, monsieur Le Maire, la suppression de niches fiscales. Pour la clarté de nos débats, pourriez-vous préciser quels dispositifs vous ciblez ?

M. Karim Ben Cheikh. Rapporteur spécial de la mission Action extérieure de l’État, je constate une légère augmentation des moyens budgétaires et humains du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Pouvez-vous confirmer devant la représentation nationale que celle-ci s’inscrit dans une vision pluriannuelle de réarmement de la diplomatie française ? Au vu des premiers éléments disponibles, il me semble que cette hausse n’est pas à la hauteur de l’urgence et des défis auxquels la France est confrontée.

La loi de finances rectificative du 16 août 2022 ne contient pas de mesure en faveur des Français installés à l’étranger, lesquels subissent depuis plusieurs mois la hausse du coût de la vie. Vous avez affirmé devant notre commission qu’une augmentation pérenne des moyens de l’État à destination de nos compatriotes établis hors de France était prévue. Est-ce toujours le cas ? Cette hausse s’intègre-t-elle dans une vision pluriannuelle ?

M. Michel Sala. Vous prônez un dialogue entre le Parlement et le Gouvernement avec de nouvelles méthodes, dont participent les dialogues de Bercy. Pourriez-vous indiquer les effets sur le budget que cette démarche a pu avoir – je n’en vois pas trace dans les réponses que vous avez apportées ?

La BCE a accordé 2 300 milliards de prêts aux banques pour relancer l’activité économique lors de la crise sanitaire, avec des taux allant jusqu’à moins 1 %. Le relèvement récent des taux à 0,75 % a entraîné des superprofits, estimés entre 24 et 31 milliards, pour les banques – lesquelles ne se hâtent pas de rembourser leurs emprunts. Le Gouvernement entend-il intervenir auprès des autorités européennes pour que cette situation indécente cesse immédiatement ?

M. le président Éric Coquerel. M. Tanguy souhaite faire un rappel au règlement ; je vais le lui accorder, non sans indiquer que cette procédure n’est pas d’usage en commission. La courtoisie de nos échanges, à laquelle je suis attaché, doit permettre de l’éviter.

M. Jean-Philippe Tanguy. Je n’ai d’autre choix que de faire ce rappel au règlement car M. Le Maire a gravement mis en cause, et même injurié, les élus du Rassemblement national en osant dire que nous étions soumis à la violence de l’armée russe.

Monsieur le ministre, vous avez le droit d’être ivre des mensonges et de la propagande d’État mais, en tant que ministre de la République, vous devez respecter les élus qui siègent ici, à quelque parti qu’ils appartiennent. Dans la mesure où vous n’avez aucun début de preuve de ce dont vous nous accusez, l’éthique républicaine vous impose de vous taire. Proférer de telles accusations est un poison pour la démocratie !

Nous ouvrirons sans hésiter nos cœurs et notre réalité. Ferez-vous de même dans le cadre de la commission d’enquête, dont nous demanderons prochainement la création, sur les ingérences étrangères et leur influence sur les décisions d’État ?

M. Le Maire, ministre. Je suis au regret de décevoir M. Tanguy, mais je ne me tairai pas. Je prends donc la parole.

Le sujet de la taxation, parfaitement légitime, nécessite de bien poser le débat. La NUPES propose de taxer toute entreprise dont le résultat fiscal de 2023 serait supérieur de 25 % à la moyenne des résultats 2017-2019. À mes yeux, cela ne revient pas à taxer les superprofits mais à taxer tous les profits de toutes les entreprises qui réussissent. La NUPES propose aussi que cette taxe soit imposée jusqu’en 2025, ce qui lui ôte tout caractère exceptionnel. Il s’agira d’une taxe permanente et je souhaite bien du courage à ceux qui voudront la supprimer après cette date. Derrière les mots de « taxation exceptionnelle des superprofits », qui sonnent bien, il y a donc une réalité, celle d’une taxation permanente des profits des entreprises.

La proposition de l’UE est très différente : il s’agit de taxer les entreprises d’un seul secteur, celui de l’énergie, dont le résultat d’une seule année, 2022, serait supérieur de 20 % à la moyenne des résultats 2019-2021, une période plus proche de la crise inflationniste.

M. Da Silva m’a interrogé sur le financement de l’apprentissage. Il est vrai que France compétences accuse un déficit de 6 milliards d’euros ; nous ferons des propositions dans le budget pour que la machine ralentisse et que l’argent soit destiné aux apprentis qui en ont le plus besoin. Olivier Dussopt s’exprimera sur le sujet.

Monsieur Amiel, je veux rassurer nos compatriotes qui s’inquiètent de la fin des TRV du gaz. Afin d’éviter tout risque de flambée des prix, le bouclier s’appuiera sur un indice de référence que la Commission de régulation de l’énergie (CRE) sera chargée de calculer.

J’ai présenté à nos partenaires des propositions concernant les règles budgétaires européennes, monsieur Sitzenstuhl. Ces règles communes, que l’évolution des situations politiques dans la zone euro rend plus nécessaires encore, doivent reposer sur trois principes. La différenciation, d’abord, puisqu’on ne saurait demander à un État dont la dette est de 158 % du PIB de la réduire à 60 % au même rythme qu’un autre dont la dette atteint 70 %. L’appropriation, ensuite : les États doivent faire eux-mêmes des propositions de réformes structurelles et de réduction des dépenses qui garantissent le retour du déficit sous les 3 %. Ainsi, lorsque nous proposons de réformer les retraites ou l’assurance chômage, nous traçons une trajectoire crédible de réduction des dépenses publiques. La responsabilisation, enfin : chaque État est comptable devant les autres membres car la zone euro, comme nous l’avons vu lors de la crise sanitaire, nous protège.

Mme Dalloz a parlé de ces entreprises à qui il revient moins cher, compte tenu du coût de l’énergie, de ralentir de 20 % à 30 % leur production. Si nous nous battons autant pour faire baisser les prix de l’électricité et aider les entreprises énergo-intensives, c’est pour éviter qu’une crise économique ne vienne s’ajouter à la crise énergétique. Nous devons intervenir pour soutenir les entreprises et faire en sorte que les usines continuent de tourner à un rythme normal. J’attends des énergéticiens, que je recevrai avec Agnès Pannier-Runacher dans les prochains jours, un comportement exemplaire et solidaire vis-à-vis de leurs clients. Quand je les entends dire qu’ils anticipent un prix du mégawattheure de 250 euros et que, parallèlement, ils proposent aux entreprises des contrats à 400 ou 500 euros le mégawattheure, je me dis qu’il y a un problème.

Monsieur Allisio, l’État va mettre sur la table 50 milliards d’euros pour protéger nos compatriotes. Il ne me semble pas qu’il profite de l’inflation, mais qu’il protège de l’inflation !

M. Brun m’a demandé de préciser quels dispositifs seront concernés par la suppression des niches. Je n’ai pas d’a priori sur la question. M. Labaronne a fait des propositions ; si nous nous y mettons tous ensemble, nous parviendrons à supprimer un certain nombre de ces dépenses fiscales, que je considère effectivement comme inappropriées. Il est d’usage de dire que derrière chaque niche fiscale, il y a un chien qui aboie ; eh bien, cela ne doit pas empêcher la caravane du rétablissement des finances publiques de passer !

Je conclurai, monsieur Sala, en disant à quel point la concertation lancée par mon excellent collègue ministre délégué aux comptes publics est une initiative bonne et utile pour notre pays.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Monsieur Margueritte, les créations d’emplois correspondent aux engagements pris pendant la campagne présidentielle. Le réarmement en matière de sécurité se poursuivra avec le doublement de la présence des forces de l’ordre sur la voie publique d’ici à 2030. Cela passera à la fois par la création de 8 500 postes au cours du quinquennat, dont 3 000 dès l’année prochaine, par une réforme des horaires et rythmes de travail ainsi que par le transfert de certaines missions exercées par les forces de sécurité intérieure – transfert de malades, garde de bâtiments publics.

La Première ministre nous a fixé pour objectif la stabilité de l’emploi public sur la durée du quinquennat. Les ministères qui connaîtront une hausse de l’emploi public seront en nombre limité – je les ai déjà cités : la sécurité, les armées, la justice. Des efforts sont demandés à d’autres ministères. À Bercy, nous sommes bien placés pour le savoir puisque ce ministère supporte l’essentiel des efforts depuis vingt ans – 2 000 suppressions de postes par an en moyenne sous le précédent quinquennat. Notre ministère demeurera exemplaire mais les efforts seront poursuivis à un rythme moins soutenu afin de garantir le bon exercice de ses missions.

Dans certains ministères, notamment l’éducation nationale, les créations de postes seront moins importantes que par le passé – après le bond démographique, on attend 500 000 élèves de moins dans les cinq prochaines années. Pour continuer à améliorer le taux d’encadrement, il n’est pas nécessaire de créer autant de postes qu’auparavant.

La hausse que vous constatez dans le schéma d’emplois est aussi le résultat d’un effort de sincérité budgétaire : désormais, celui-ci comptabilise les accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH). Dès lors que nous voulons remédier à la précarité qui caractérisait ces emplois, le fait de les intégrer au plafond d’emplois de l’État relève de la bonne gestion.

Monsieur Castellani, s’agissant de la Corse, des discussions importantes sont menées en ce moment par Gérald Darmanin. Nous apportons tout le soutien nécessaire sur les volets économique et fiscal. Une réunion doit se tenir fin octobre ou début novembre sur le sujet. Vous avez mentionné l’article 9, qui prévoit d’abroger l’exonération temporaire de l’impôt sur les sociétés en faveur des entreprises créées en Corse dans les secteurs de l’artisanat, de l’industrie, de l’hôtellerie, du bâtiment et des travaux publics. Je vous rassure, il ne s’agit que de nettoyer la législation fiscale en supprimant des dispositions devenues obsolètes. Nous tenons à votre disposition tous les documents permettant d’apaiser les éventuelles craintes des acteurs locaux sur ce point

Madame Dupont, notre stratégie pour lutter contre la pauvreté repose sur le retour à l’emploi. Le taux de chômage est au plus bas depuis quinze ans ; des millions de Français ont retrouvé un emploi sous le précédent quinquennat, ce qui leur a permis de sortir de la pauvreté.

En ce qui concerne l’hébergement d’urgence, les crédits du programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables progressent de 100 millions d’euros, afin de financer la revalorisation salariale des métiers de l’accompagnement social mais aussi le deuxième plan Logement d’abord qui favorise l’accès à un logement plutôt que le recours aux nuitées hôtelières. Les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances sont en hausse de 2,1 milliards d’euros, sous le double effet de la revalorisation des prestations sociales liée à l’inflation et de la déconjugalisation de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) – important progrès auquel vous avez contribué et qui doit être appliqué au plus tard le 1er octobre 2023.

Monsieur Allisio, s’agissant d’un éventuel plafonnement de la taxe foncière, les impôts fonciers ont toujours varié au gré de l’inflation. Les associations d’élus locaux nous ont implorés de ne pas modifier la règle légale. Ce sujet suscite un débat au sein de la majorité et de l’opposition – lors des dialogues de Bercy, j’ai entendu Jean-René Cazeneuve et Charles de Courson. Celui-ci se poursuivra dans l’hémicycle. Je le répète, j’appelle les collectivités à modérer la hausse des taux de fiscalité locale afin de ne pas ruiner tous les efforts consentis en faveur du pouvoir d’achat des Français.

Certaines collectivités pourraient baisser leur taux pour compenser la revalorisation du coefficient des valeurs locatives cadastrales liée à l’inflation. Certains maires l’ont déjà annoncé.

Monsieur Lottiaux, s’agissant de la compensation de la CVAE, nous avons retenu une période de référence de trois ans car les résultats sur une année ne sont pas homogènes : alors que les recettes de CVAE au niveau national peuvent être très bonnes, celles de certaines collectivités peuvent connaître au même moment un point bas, et inversement. C’est une ressource très volatile. Je prends l’exemple d’une commune sur le territoire de laquelle se trouve une centrale nucléaire à l’arrêt pour cause de maintenance : à Civaux, les recettes passent de 3,8 millions d’euros cette année à 53 000 euros l’an prochain. La compensation telle que le prévoit le PLF apporte aux collectivités de la visibilité et leur assure que les recettes de CVAE ne baisseront pas. C’est une belle garantie que nous leur donnons.

Nous souhaitons que le lien avec le territoire et la dynamique des ressources soit maintenu. Un maire qui accueille des activités économiques sur son territoire doit pouvoir continuer à dire à ses administrés que c’est bon pour les recettes de la ville. Afin de conserver la territorialisation, nous avons donc proposé de nous appuyer sur la cotisation foncière des entreprises (CFE) qui est déjà l’un des critères d’affectation de la CVAE. Lors des dialogues de Bercy, plusieurs interlocuteurs nous ont incités à ajouter d’autres critères. Nous sommes très ouverts aux propositions en la matière.

Non, la norme de dépenses qui est fixée aux collectivités locales ne remet pas en cause leur autonomie. Le Conseil constitutionnel a estimé que les contrats de Cahors, pourtant bien plus contraignants que les nouveaux pactes de confiance, ne portaient pas atteinte à cette dernière. En revanche, un mécanisme est prévu pour infléchir la trajectoire des dépenses en cas de dérapage afin d’en garantir la maîtrise. C’est normal. Contrairement à ce que vous prétendez, la norme ne sera pas la même pour tous. En cas de dérapage, le mécanisme de correction ne s’appliquera qu’aux communes dont le budget est supérieur à 40 millions d’euros, ce qui vise les 500 plus grosses collectivités.

Monsieur Sala, s’agissant des évolutions consécutives aux dialogues de Bercy, je pense en avoir mentionné plusieurs depuis le début de l’audition. Je pense à la suspension de l’actualisation des bases locatives à la demande unanime des groupes. À rebours de notre objectif de redynamisation des centres-villes, à travers le plan Action cœur de ville notamment, elle avait pour effet d’accroître la fiscalité pour les commerces de centre-ville et de la diminuer pour les hypermarchés de la périphérie.

Nous accédons aux demandes qui ont été formulées en abondant de 210 millions d’euros les dotations de péréquation.

Des propositions ont été faites pour mieux protéger la forêt ; nous reprenons l’idée de sanctuariser les effectifs de l’Office national des forêts (ONF) alors que des suppressions de postes étaient prévues, celle d’une incitation fiscale à replanter pour les propriétaires de forêts ainsi que celle d’un fonds pour accompagner les communes forestières victimes de scolytes.

L’article 21 de la loi de programmation pour les finances publiques permettra d’organiser le débat sur la qualité de la dépense publique qui a été réclamé. Les dialogues de Bercy auront été utiles.

Monsieur Ben Cheikh, la mission Action extérieure de l’État bénéficie d’une hausse de crédits de 187 millions d’euros dont 63 millions concernent la masse salariale. Ils visent à financer les priorités définies en 2022, notamment l’immobilier, la sécurité ainsi que le renforcement de la diplomatie culturelle et d’influence – à hauteur de 47 millions d’euros. Les aides à la scolarité dans le réseau de l’enseignement français à l’étranger sont maintenues. Après un renforcement des effectifs de l’administration centrale en 2022, le schéma d’emplois de la mission prévoit 100 ETP supplémentaires en 2023 afin d’accroître notre présence dans l’Indo-Pacifique – plusieurs nominations importantes ont été entérinées ce matin en Conseil des ministres – et notre capacité d’analyse politique dans les postes diplomatiques les plus exposés. La sécurisation des emprises diplomatiques, la cybersécurité et la lutte contre la manipulation de l’information bénéficient également de crédits supplémentaires.

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audition du président du haut conseil

des finances publiques

Lors de sa réunion du 28 septembre 2022, la commission a entendu M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques.

M. le président Éric Coquerel. Nous recevons aujourd’hui en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques M. Pierre Moscovici, afin qu’il nous présente deux avis qu’a rendus le Haut Conseil, l’un sur les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, l’autre sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

En ce qui concerne le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP), le Haut Conseil est chargé d’émettre un avis sur les prévisions macroéconomiques et l’estimation de PIB potentiel, et d’apprécier la cohérence de la programmation envisagée au regard de l’objectif de moyen terme retenu et des engagements européens de la France.

Pour ce qui est du projet de loi de finances (PLF) pour 2023 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2023, l’avis du Haut Conseil porte sur les prévisions macroéconomiques qui les fondent, ainsi que sur la cohérence entre leur article liminaire et les orientations pluriannuelles de solde structurel fixées par la loi de programmation. Par ailleurs, et c’est une innovation de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques qu’il est important de mentionner, le Haut Conseil doit donner son avis sur le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses du PLF et du PLFSS.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Je vous remercie de m’avoir invité devant votre commission, en tant que président du Haut Conseil des finances publiques, et non comme Premier président de la Cour des comptes, afin de vous présenter les principales conclusions de ces deux avis.

Mes propos seront sans doute assez proches de ceux qu’a tenus hier le gouverneur de la Banque de France, ce qui n’est guère surprenant de la part de deux représentants d’institutions dont les fonctions sont certes différentes mais les analyses souvent convergentes.

Nous sommes à un moment charnière pour nos finances publiques. Avec la crise sanitaire, celles-ci ont subi une détérioration inédite, en raison à la fois du repli de l’activité économique et des mesures de soutien d’urgence adoptées pour y faire face. Ces mesures dites du « quoi qu’il en coûte », la Cour ne les a jamais jugées négativement : elle les a soutenues, parce qu’elles étaient nécessaires. Elles ont préservé la situation des ménages et des entreprises et permis de maintenir la cohésion sociale. Elles ont rendu possible un rebond économique rapide et puissant en 2021. Cependant, revers de la médaille, nos niveaux de déficit et de dette sont très élevés et constituent, à nos yeux, des freins pour l’avenir.

Je dis souvent que je ne suis pas un ayatollah de la dette ou une Cassandre de l’austérité. Je suis toutefois convaincu qu’un pays endetté se prive des capacités d’investissement et des marges de manœuvre nécessaires pour préparer l’avenir. Or, notre environnement économique et géopolitique est incertain et la réponse aux défis de demain – transition énergétique, santé, éducation – mettra nécessairement les finances publiques à contribution. Autrement dit, nous avons besoin de ressources publiques importantes pour investir, et la dette réduit notre capacité à les déployer.

Dans ce contexte, vous avez à examiner le projet de loi de programmation des finances publiques, dont la vocation est de constituer une ancre pour notre trajectoire budgétaire au cours des prochaines années. Elle est l’occasion de se projeter sur le long terme en fixant des objectifs étayés par des réformes documentées et de préserver notre crédibilité, notamment vis-à-vis de nos partenaires européens. Vous avez souligné que c’était une des missions du Haut Conseil des finances publiques.

Certes, la crise sanitaire a conduit la Commission européenne à déclencher la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance, qui autorise les membres de l’Union européenne à s’écarter, en raison de circonstances exceptionnelles, des exigences budgétaires normalement applicables – autrement dit, les règles sont suspendues. Mais n’oublions pas que cette clause devrait être désactivée en 2024 : nous ne sommes donc pas exonérés de bâtir une trajectoire de finances publiques soutenable et nous ne devons pas considérer que ces règles n’existent plus. Elles devront être réformées, et ce sera une excellente chose, mais nous avons besoin de règles ; ces traités continueront à s’appliquer.

Les deux avis du Haut Conseil s’inscrivent, pour la première fois, dans le cadre du nouveau mandat que le législateur a bien voulu lui confier lors de l’adoption de la loi organique du 28 décembre 2021, laquelle doit énormément aux travaux de votre commission. Désormais, non seulement le Haut Conseil est saisi des prévisions macroéconomiques, mais il doit apprécier le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Je m’en réjouis car je suis convaincu que le Haut Conseil peut ainsi mieux jouer son rôle, au service du Parlement et des citoyens. Nous travaillons avec vous, pour vous et pour les citoyens. Un Haut Conseil dont le mandat est étendu contribue davantage à votre information.

Permettez-moi de vous présenter d’abord notre avis sur les PLF et PLFSS pour l’année 2023, en commençant par un rapide retour sur la situation économique internationale, qui se rapprochera sans doute des analyses de la Banque de France.

L’environnement économique international s’assombrit. L’économie mondiale subit de plein fouet les conséquences de la guerre en Ukraine, qui se sont notamment traduites par de très fortes tensions sur les marchés des matières premières. Alors que le prix de certaines d’entre elles recule à mesure que les craintes de récession augmentent – le baril de Brent a ainsi retrouvé son prix de février, proche de 90 dollars – ceux du gaz et de l’électricité se sont envolés, poussés à la hausse par le risque d’une rupture complète d’approvisionnement en gaz russe. Les chaînes d’approvisionnement restent perturbées, notamment en raison des mesures de confinement régulièrement imposées en Chine, même si, progressivement, ces difficultés sont en voie d’atténuation.

L’ensemble des contraintes sur l’offre alimentent la hausse des coûts de production et, dans son sillage, celle des prix à la consommation. L’inflation atteint des niveaux très élevés : 8,3 % sur un an aux États-Unis, 9,1 % en zone euro, en août, ce qui conduit les banques centrales à relever à marche forcée leurs taux d’intérêt. Aux États-Unis, la réserve fédérale (Fed) a ainsi relevé de 300 points de base la fourchette de ses taux directeurs. De manière plus tardive et plus graduelle, la Banque centrale européenne (BCE) a tout de même augmenté ses taux de base de 125 points depuis le mois de juillet et a procédé le mois dernier à une hausse importante de 75 points de base. La BCE tout comme la Fed ont clairement annoncé leur volonté de poursuivre le cycle de resserrement monétaire au cours des prochains mois, dans le but de lutter contre l’inflation, conformément à leur mandat.

Le cumul de chocs extérieurs, le maintien de l’inflation à des niveaux élevés sous l’effet de la diffusion progressive des hausses des coûts de production, le durcissement des politiques monétaires engagées par les banques centrales, tout cela devrait peser sur l’activité mondiale au cours des prochains trimestres.

Au-delà des risques sanitaires qui n’ont pas totalement disparu, des incertitudes entourent les approvisionnements énergétiques des pays de la zone euro et les risques financiers se sont accrus. Les réglages de politique monétaire face à un choc inflationniste sont un art délicat. D’expérience, le soft landing, l’atterrissage en douceur des économies visé par les banques centrales, retenu dans les organisations internationales comme dans les prévisions du Gouvernement, est assez difficile à réussir.

Ne nous le cachons pas, le resserrement monétaire en cours comporte un risque de récession économique. Pour ma part, je pense plutôt que nous allons vers une croissance faible, mais ce risque est évoqué par plusieurs organisations internationales et hier encore par la directrice générale de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Le président de la Fed a été clair sur ce sujet, même si la situation américaine n’est pas tout à fait comparable à la situation européenne.

Dans ce contexte, notre avis contient deux grands messages.

En premier lieu, concernant le scénario macroéconomique du Gouvernement, le Haut Conseil considère que le taux de croissance retenu pour 2023 est un peu élevé. En revanche, il estime que les prévisions d’inflation – 4,2 % – et de masse salariale dans les branches marchandes – 5 % – sont plausibles.

En second lieu, le Haut Conseil estime que, bien que fondé sur des hypothèses un peu optimistes, le redressement des finances publiques prévu par le Gouvernement pour 2023 s’annonce lent et incertain. Selon une hypothèse optimiste du Gouvernement, le déficit budgétaire serait stable, l’amélioration du solde structurel très limitée et le ratio de dette quasi stable.

Entrons dans les détails.

Selon le scénario du Gouvernement, la croissance du PIB s’établirait à 2,7 % en 2022 et 1 % en 2023. Le Haut Conseil considère que l’hypothèse de croissance du Gouvernement pour 2022 est plausible, d’autant que les résultats sont plus favorables que prévu initialement. En revanche, pour 2023, elle s’écarte assez sensiblement de celle du consensus des prévisionnistes. Les instituts auditionnés par le Haut Conseil prévoient une croissance pour 2023 comprise entre 0 et 0,6 %, ce qui traduirait un net ralentissement, voire une baisse de l’activité au cours de l’hiver prochain, suivie d’un rebond très modéré. La prévision des économistes publiée dans le traditionnel Consensus Forecast de septembre affiche une forte baisse, à 0,6 %. Les dernières prévisions relatives à l’économie allemande, comme celles de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) parues ce lundi, anticipent désormais une récession pour 2023 alors que le scénario international du Gouvernement prévoit une croissance de 0,8 % – or l’Allemagne est, de loin, notre principal partenaire.

Disons-le, la dégradation du contexte international risque de peser davantage sur les exportations françaises que ce qu’a prévu par le Gouvernement.

De plus, les hypothèses sur lesquelles sont construites les prévisions de consommation et d’investissement sont, à notre sens, fragiles, dans un contexte marqué par une inflation qui se maintiendrait à des niveaux élevés et des taux d’intérêt en forte hausse.

La prévision est aussi entourée d’aléas baissiers importants puisque le scénario du Gouvernement n’intègre pas de difficultés majeures en matière d’approvisionnement en gaz et en électricité, ni la perspective d’une récession qui pourrait résulter de tensions énergétiques ou d’un durcissement brutal des conditions financières.

Enfin, on ne peut pas totalement exclure des conditions sanitaires un peu moins favorables que prévu.

Par conséquent, le Haut Conseil considère que la prévision du Gouvernement à 1 % est pour le moins volontariste, voire un peu optimiste. Selon le Gouvernement, la moyenne annuelle de progression de l’indice des prix à la consommation serait de 5,3 % en 2022. Cette prévision proche du consensus des économistes est jugée crédible par le Haut Conseil. L’inflation attendue en 2023 est révisée en forte hausse, à 4,2 % de moyenne annuelle, contre 3,2 % dans le programme de stabilité que vous avez examiné il y a quelques mois.

Plusieurs facteurs continuent de jouer en sens contraire l’année prochaine. La hausse des prix devrait être soutenue par l’accélération des salaires, notamment dans les services, ainsi que par les hausses déjà décidées des prix du gaz et de l’électricité. À l’inverse, l’affaiblissement de la croissance mondiale pourrait conduire à un reflux rapide du cours des matières premières, et le tassement de la demande en France pourrait limiter la capacité des entreprises à répercuter des hausses de coûts dans les prix pratiqués.

Au total, en présence de facteurs à la hausse et à la baisse assez conséquents, nous estimons que cette prévision d’inflation est crédible. Le Haut Conseil considère également que la prévision de masse salariale et d’emploi pour 2022 et 2023 est plausible.

En résumé, nous considérons la prévision de croissance un peu élevée, la prévision d’inflation crédible, les prévisions d’emploi et de masse salariale plausibles.

J’en viens aux prévisions sur les finances publiques.

Le scénario du Gouvernement prévoit un solde public effectif de -5 points de PIB en 2022 et 2023, après -6,5 points en 2021.

En 2022, la prévision de recettes nous paraît un peu basse compte tenu des rentrées fiscales très positives observées et de l’évolution de la masse salariale. Autrement dit, la prévision de solde public à -5 points de PIB est un peu prudente et l’on pourrait avoir un déficit public légèrement inférieur.

Pour 2023, les prévisions sont très incertaines, comme l’est toujours la prévision du cadre macroéconomique. Les recettes pour 2023 pourraient pâtir de l’effet négatif d’une croissance moins forte que prévu mais bénéficier d’un effet de base des recettes pour 2022. Le niveau des dépenses publiques paraît très incertain, les risques étant plus orientés à la hausse qu’à la baisse, au regard de l’évolution de la crise énergétique mais aussi des potentialités de la situation sanitaire.

S’agissant des recettes, pour entrer dans le détail, le Gouvernement prévoit pour 2022 une très forte hausse des prélèvements obligatoires, de 7,8 %, qui les porterait à 1 194 milliards d’euros, montant qui pourrait même être dépassé au vu des rentrées fiscales disponibles jusqu’en juillet. En 2023, la prévision est de 1 234 milliards d’euros, soit 3,3 % de plus qu’en 2022. Cette prévision est inférieure de 4,6 % à la croissance du PIB en valeur, soit une élasticité inférieure à l’unité, due au net ralentissement de quelques grands impôts qu’attend le Gouvernement, ce qui nous paraît justifié. C’est le cas de l’impôt sur le revenu. La baisse du bénéfice fiscal des entreprises, prévue en 2022, se traduirait aussi en 2023 par une diminution significative des recettes de l’impôt sur les sociétés.

Bref, pour 2022 comme pour 2023, le Haut Conseil estime que les prévisions de prélèvements obligatoires sont cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu. Les données sur les rentrées fiscales peuvent toutefois permettre d’envisager des recettes un peu plus élevées en 2022, tandis que pour 2023 les aléas sont plus équilibrés.

Pour ce qui est des dépenses, en 2022, les dépenses publiques hors crédits d’impôt devraient progresser de 4,2 % pour atteindre 57,6 points de PIB. Corrigées du déflateur du PIB, indice des prix pertinent pour l’analyse des finances publiques, elles progresseraient de 1,4 % en volume.

Cette croissance est très soutenue, en dépit du fort repli des dépenses de soutien face à la crise sanitaire – 15,9 milliards d’euros en 2022, après 61,6 milliards d’euros en 2021. Une fois neutralisées les dépenses liées à la crise sanitaire, les dépenses de relance et les mesures prises pour faire face à la hausse des prix de l’énergie, les dépenses publiques progresseraient de 3,5 %, déflatées par les prix du PIB.

En 2023, selon le Gouvernement, la dépense publique devrait progresser de 2,8 %, ce qui, avec une inflation élevée, devrait conduire à une baisse de la dépense publique en volume, de 0,8 % avec le déflateur du PIB. Ce recul s’explique toutefois essentiellement par le reflux des dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire et à la relance. Une fois ces dépenses neutralisées, la dépense publique progresserait de 0,7 % en volume.

Les dépenses dans le champ de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) – 3,7% hors dépenses de la crise sanitaire – progresseraient plus rapidement qu’avant la crise sanitaire, tandis que, tirées par la hausse des crédits de plusieurs ministères – l’emploi, l’intérieur, la justice, la défense – les dépenses de l’État, sur le champ très large de la nouvelle norme qui en regroupe la très grande majorité, sont inscrites en hausse de 24 milliards d’euros. Les hypothèses de dépenses pour 2023 restent affectées par les incertitudes fortes relatives au coût des boucliers tarifaires pour l’électricité et le gaz, qui peuvent jouer à la hausse comme à la baisse.

Des risques de dépassement existent. En particulier, les dépenses dans le champ de l’ONDAM comprennent une provision de seulement un milliard d’euros pour les achats de vaccins et la campagne de tests au titre du covid-19. Cela suppose que les dépenses de tests soient divisées par vingt par rapport à 2021. D’après nous, cette provision risque de se révéler insuffisante. Espérons que le Gouvernement a raison, mais restons prudents.

Par ailleurs, le maintien d’une inflation élevée en 2023, pour la deuxième année consécutive, pourrait entraîner une hausse plus forte que prévu de certaines dépenses de fonctionnement, difficilement compressibles, ou d’investissement. La prévision suppose l’absence de revalorisation du point d’indice de la fonction publique.

Aussi le Haut Conseil considère-t-il, au final, que certaines dépenses sont peut-être sous-estimées. La prévision de déficit pour 2023, à 5 points de PIB, semble par conséquent l’être un peu aussi, même si elle reste marquée par une grande incertitude. On pourrait donc avoir un déficit un peu inférieur en 2022 et un peu supérieur en 2023.

Le Gouvernement prévoit une baisse du ratio de l’aide publique en 2022 et plus marginalement en 2023. Toutefois, grâce à des facteurs temporaires, il serait assez stable et s’élèverait à 111,2 points de PIB en 2023.

L’analyse de la situation des finances publiques résultant de l’examen du Haut Conseil est sans ambiguïté. Les hypothèses sont un peu optimistes. Le Gouvernement prévoit pour 2023 une stabilité du déficit public effectif, une amélioration limitée du solde structurel, une quasi-stabilité du ratio de dette. Le redressement des finances publiques s’annonce lent et incertain en 2023.

Le Haut Conseil a également examiné le projet de loi de programmation des finances publiques. En ce domaine, trois missions nous incombent : apprécier l’estimation du PIB potentiel proposée par le Gouvernement ; les prévisions macroéconomiques associées à ce projet ; la cohérence de la programmation au regard de l’objectif d’équilibre structurel à moyen terme retenu par les engagements européens.

Le Haut Conseil considère que les hypothèses d’écart de production et les croissances potentielles retenues dans le projet de loi de programmation sont toutes deux optimistes. La croissance potentielle de l’économie serait ainsi, selon le Gouvernement, de 1,35 % par an pour la période 2022-2027. Cette hypothèse est proche de celles du Fonds monétaire international (FMI) et de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), qui sont légèrement inférieures, mais elle est nettement supérieure à celles de la Commission européenne et de l’OCDE, qui se situent plutôt autour de 1 %, comme d’ailleurs les travaux menés en interne par le Haut Conseil. Bref, 1,35 % est vraiment le taux le plus haut de toutes les estimations.

Sa réalisation suppose notamment que le net ralentissement de la population active prévu par l’INSEE sera plus que compensé par l’effet des réformes annoncées : réforme du revenu de solidarité active, réforme de l’assurance chômage, réforme de l’apprentissage, réforme des retraites, sur lesquelles le Gouvernement a fourni peu d’informations au Haut Conseil – ni les modalités ni le calendrier. Pour parvenir à 1,35 % de croissance potentielle avec le ralentissement démographique, il faudrait que ces réformes, qui ne produiront leurs effets que progressivement, soient toutes mises en œuvre très rapidement.

Par ailleurs, le Gouvernement estime que l’écart de production s’établirait en 2022 à -1,1 point de PIB, supposant que l’économie se situe dans un creux conjoncturel et qu’il existe un fort potentiel de rebond, résultat d’importantes capacités de production inutilisées qui permettraient à la croissance d’excéder fortement la croissance potentielle.

Là encore, nous pensons que cette estimation est optimiste. Elle se situe dans le bas de la fourchette des organisations internationales – notamment -0,4 point pour la Commission européenne ou -0,7 point pour le FMI. Elle n’est pas confirmée par les données d’enquêtes de conjoncture auprès des entreprises. Elle semble notamment incompatible avec les difficultés de recrutement déclarées par les entreprises dans de nombreux secteurs de l’économie.

Avec ces estimations de croissance potentielle et d’écart de production, le scénario macroéconomique pour la période 2023-2027 est à nos yeux optimiste. J’ai déjà évoqué les prévisions pour 2023. Pour la période qui suit, de 2024 à 2027, le Gouvernement retient une croissance du PIB d’en moyenne 1,7 point par an. C’est possible. Cela suppose que plusieurs facteurs favorables soient réunis, dont une baisse rapide du taux d’épargne des ménages, qui n’est pas tout à fait garantie : les ménages peuvent puiser dans leur épargne pour maintenir leur consommation en dépit de l’inflation, mais ils peuvent aussi décider de maintenir durablement une épargne accrue – comportement malheureusement observé dans la période récente – dans un contexte géopolitique et sanitaire tendu.

La prévision du Gouvernement suppose également que, durant toute cette période, l’investissement des entreprises se maintienne à son niveau de 2020 à 2021, supérieur à celui atteint les vingt dernières années, alors même que les conditions de financement se durcissent du fait de la hausse des taux. C’est également possible.

En outre, dans le scénario du Gouvernement, le commerce extérieur contribuerait à la croissance grâce à des gains de parts de marché à l’exportation. C’est possible, mais cela suppose tout de même une rupture très forte avec la tendance des deux dernières décennies ; les derniers chiffres connus ne vont pas dans ce sens.

Enfin, le Gouvernement suppose que l’inflation se résorberait grâce à une remontée modérée des taux d’intérêt, alors même qu’il existe des incertitudes fortes sur ce point.

Au total, aucune des hypothèses prises isolément n’est totalement irréaliste. Toutes sont possibles, mais leur combinaison est le fait d’un cadrage d’ensemble optimiste. Disons qu’il n’est pas impossible que toutes les hypothèses favorables se réalisent en même temps.

Enfin, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la programmation au regard de l’objectif à moyen terme, d’une part, et vis-à-vis des engagements européens de la France d’autre part. Je rappelle que ces engagements résultent principalement du pacte de stabilité et de croissance et du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire signé en 2012.

Comme je l’ai dit, la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance a été déclenchée par la Commission européenne en mars 2020. Elle est applicable jusqu’à la fin de l’année 2023. Au-delà, le pacte de stabilité devrait retrouver son rôle. Or la trajectoire présentée s’écarte des engagements qui en découlent, à plusieurs égards.

Premièrement, le retour effectif du déficit sous les 3 % ne s’opère pas avant 2027.

Deuxièmement, la convergence vers l’objectif de moyen terme fixé à -0,4 point de PIB est lente et reportée après la période de programmation. En effet, le PLPFP estime le déficit structurel pour 2027 à 2,8 points, soit un écart de plus de 2 points.

Troisièmement, l’ajustement structurel prévu, c’est-à-dire l’amélioration du déficit structurel d’une année sur l’autre, est sensiblement inférieur à 0,5 point de PIB par an, ce qui n’est pas conforme aux règles actuellement applicables à la France.

Enfin, le ratio de dette publique s’infléchit seulement en fin de programmation, légèrement – à 110,9 points de PIB en 2027 – alors même que les hypothèses de croissance ne sont pas pessimistes et que l’évolution des taux d’intérêt est incertaine.

Cette trajectoire nous paraît peu ambitieuse : la plupart de nos partenaires vont plus vite s’agissant du retour sous les 3 % de déficit et de l’évolution du taux d’endettement, à en croire en tout cas les prévisions qu’ils affichent. Et pourtant, elle soulève des interrogations. Bien que l’ajustement structurel prévu soit très graduel, la trajectoire repose sur une quasi-stabilité en volume des dépenses publiques pour la période 2024-2027, soit une maîtrise nettement plus forte que pendant les deux dernières décennies et qui n’est pas, à ce stade, documentée. Les dépenses de l’État devraient reculer de 0,7 % en volume par an, en moyenne, ce qui suppose une forte baisse des crédits des ministères autres que ceux relevant de lois de programmation sectorielles – défense, sécurité intérieure, recherche – qui sont inscrits en forte hausse.

Les dépenses locales de fonctionnement devraient reculer de 0,5 point en volume par an, objectif plus ambitieux que celui retenu par la précédente loi de programmation. Le PLPFP suppose que les collectivités ne choisiront pas de tirer parti des marges financières qui en résulteront pour améliorer leurs dépenses d’investissement.

De plus, dans les prévisions du Gouvernement, la croissance de l’ONDAM serait moins rapide que celle du PIB, ce qui s’est très rarement produit par le passé et qui supposerait une action résolue pour freiner la dépense, dans le contexte haussier du vieillissement de la population et de progrès technique – action qui n’est pas non plus documentée dans les éléments transmis au Haut Conseil.

Enfin, du côté des recettes, la trajectoire suppose, entre autres, une réduction des niches fiscales et sociales, à laquelle la Cour des comptes appelle d’ailleurs très fortement, et une lutte efficace contre la fraude. Le total, qui doit dépasser 9 milliards d’euros, est crédible mais élevé au vu des résultats passés, et nécessitera une action très volontaire.

En définitive, le PLPFP encourt les mêmes réflexions que le Haut Conseil a formulées sur le programme de stabilité : c’est fragile, trop peu ambitieux et d’une crédibilité qui pourrait être plus forte.

Ni les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2023 ni le projet de loi de programmation des finances publiques ne nous engagent donc dans la voie d’un redressement suffisant de nos finances publiques. Si nous avons à faire face à d’autres crises, il faut que nous nous y préparions. Avec une dette publique qui devrait dépasser 3 000 milliards d’euros d’ici à la fin de cette année, un contexte de taux d’intérêt différent, une charge pour le remboursement du service de la dette qui s’accroît fortement, nos marges de manœuvre et nos capacités d’action se réduisent déjà. Pourtant, nous avons besoin qu’elles s’accroissent face aux besoins considérables en investissements dont le pays peut légitimement réclamer la survenue.

De plus, ces résultats restent éloignés de nos engagements européens. La soutenabilité de nos finances publiques, mais aussi notre crédibilité et notre influence au sein de la zone euro, en sont affectées.

C’est pourquoi nous estimons qu’un programme d’économies plus solide et plus documenté, couplé à la recherche d’une plus grande qualité des dépenses, est tout à fait nécessaire.

M. le président Éric Coquerel. Commentant les éléments macroéconomiques que vous portez à notre connaissance, comme vous l’aviez déjà fait à l’occasion du débat sur le projet de loi de finances rectificative, vous dites, non sans un certain sens de la litote, que les prévisions du Gouvernement vous paraissent optimistes, avec les conséquences qu’on peut imaginer sur l’élaboration du budget. Je vous remercie pour ces observations. Vos prévisions de cet été, à l’instar de celles du FMI, étaient plus réalistes que celles du Gouvernement dans son programme de stabilité. Depuis, ce dernier a d’ailleurs revu, à la baisse, ses estimations de croissance et, à la hausse, ses prévisions d’inflation.

Cela dit, j’aimerais engager avec vous un débat politique. Vous êtes dans votre rôle en relevant que le PLF et le PLFSS ne conduisent pas au redressement des comptes publics, avec un déficit autour de 3 % en 2027, mais vous avez aussi évoqué la nécessité de dégager des moyens pour la transition écologique, la santé, l’éducation. J’ai tendance à penser que plus on retarde les investissements nécessaires dans ces domaines, plus les différentes crises et situations d’urgence coûteront cher à l’État et à la collectivité. Pourtant, le Gouvernement assume et revendique le maintien d’une politique d’offre et de compétitivité. Hors inflation, la croissance des dépenses publiques proposée par le Gouvernement sera de 0,7 %, soit un niveau bien inférieur à la croissance tendancielle des dépenses, qui est de 1,35 % d’après Bercy même, et surtout inférieur à ce qui se faisait depuis une dizaine d’années – cette augmentation était en moyenne de 2 % sous François Hollande, et de 1 %, hors crise sanitaire, sous le premier mandat d’Emmanuel Macron. Et malgré cette baisse, eu égard à la situation économique, on sera loin du compte.

Dès lors, ne doit-on pas changer de paradigme ? La Banque de France et d’autres organismes évoquent un risque de récession aux niveaux national et international. Je rappelle que s’il n’y a pas eu de récession en France entre 2008 et 2012, ce n’est pas grâce au marché privé, qui était en décroissance, mais aux dépenses publiques, lesquelles sont aussi des recettes. Ne doit-on pas considérer les dépenses publiques, qui sont un investissement, qui font fonctionner la machine économique, qui rapportent des cotisations, comme un apport à l’économie qui est de nature à contrarier la récession ?

Dans une interview donnée au Point, vous dites fort justement que nous ne pouvons pas compter sur une croissance forte pour rétablir les finances publiques. Je suis d’accord avec vous. On peut d’ailleurs se demander si la croissance pour la croissance est nécessaire. Quoi qu’il en soit, il y a des gens qui voient croître leur richesse : chaque année, les dividendes et les profits explosent. Cela ne pose-t-il pas la question du partage des richesses en faveur des revenus du travail, qui produisent des cotisations – vous avez vous-même remarqué que le déficit de la sécurité sociale a été moins important que prévu grâce à l’augmentation de la masse salariale – et qui génèrent des ressources pour l’État ?

Vous dites aussi que tout euro de plus affecté à la charge de la dette est un euro en moins pour la transition écologique, la transition énergétique, la transition numérique et l’éducation. J’observe pour ma part que la charge de la dette est à peu près équivalente à la baisse annuelle des impôts des cinq dernières années. Ne pourrait-on donc pas dire la même chose de tout euro de plus affecté à la baisse de la fiscalité, d’autant plus si elle profite aux entreprises, sans conditions, par exemple avec la réduction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), ou aux plus riches de notre pays ? Cela n’entre pas en compte dans votre analyse. Que pensez-vous du fait que, en 2023, on continue à réduire le montant de la CVAE, à hauteur de 4 milliards d’euros, ce qui automatiquement pèsera sur le déficit ? Hier, le gouverneur de la Banque de France, s’il n’a certes pas acquiescé à toutes mes propositions économiques, s’est du moins clairement interrogé sur cette question des dépenses fiscales.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Monsieur le président du Haut Conseil, vous nous présentez deux avis aux tonalités assez différentes. À court terme, le projet de budget pour 2023 vous semble construit sur des bases réalistes, même si vous soulignez un aléa sur le volume de certaines dépenses et sur la croissance. À long terme, s’agissant du projet de loi de programmation des finances publiques, vous considérez la trajectoire proposée par le Gouvernement à la fois optimiste et peu ambitieuse.

Vous considérez que la croissance potentielle pour la période 2023-2027 est surestimée par le Gouvernement, parce que les efforts de réforme sont peu documentés. Je constate quand même que, s’agissant des retraites, le Gouvernement proposera prochainement des éléments, devant aboutir dès l’été 2023 ; pour ce qui est de l’assurance chômage, nous en discuterons la semaine prochaine en séance publique ; la réforme de l’apprentissage est prévue dès l’année 2023 ; les moyens sont mis pour l’accompagnement des allocataires du RSA vers leur retour à l’emploi. Toutes ces réformes sont lancées et, je suis d’accord avec vous, doivent être mises en œuvre rapidement.

Quand on établit une programmation, toutes les pièces du Meccano ne sont pas fournies. Mais le mandat précédent parle pour nous. Nous avons été capables de faire baisser le chômage de manière significative. Nous sommes donc crédibles dans notre projection de plein emploi à la fin du quinquennat. C’est un engagement, l’expression raisonnée et étayée d’un volontarisme politique.

Monsieur le président Coquerel, si les cotisations sont mieux rentrées en 2022, ce n’est pas l’effet du hasard : c’est probablement parce que notre politique de l’offre s’est traduite par une croissance des investissements des entreprises.

De ce point de vue, chacun, dans le débat public, peut considérer la trajectoire proposée comme peu ou trop ambitieuse. Chacun a ses référentiels pour en juger. Les observations du Haut Conseil des finances publiques enrichissent le débat public de façon argumentée. Je constate que, jusqu’à 2019-2020 et la crise sanitaire, cette majorité a suivi le chemin qu’elle avait fixé. Et, depuis 2020, dans les tempêtes successives qui ont frappé nos finances publiques, les résultats finaux ont été régulièrement meilleurs qu’attendu.

Je suis d’avis qu’il vaut mieux suivre une boussole montrant un chemin praticable que fixer une trajectoire clinquante mais inatteignable. Pour assurer la maîtrise de nos finances publiques, il faut fixer un chemin, avoir une boussole, dès lors qu’il est proposé de désendetter le pays et de revenir à un déficit inférieur à 3 % du PIB.

Les prévisions de croissance pour 2023 sont en baisse. Le Gouvernement a même dû procéder à un ajustement de la prévision à 1 %. Cette tendance baissière n’a-t-elle pas en partie pour origine une certaine sobriété de nos entreprises, voire des ménages, face à la hausse des prix de l’énergie, ce qui pourrait être bienvenu à certains égards mais plomberait l’activité économique ?

Les incertitudes pour 2023 résident dans le volume de dépenses rattachées au bouclier tarifaire. En la matière, tout ne dépend pas de la volatilité des prix : avec le jeu des compensations aux fournisseurs, estimées pour 2023 entre 19 et 20 milliards d’euros, des décaissements significatifs seront dus au titre des années 2021 et 2022, tandis que nous recevrons des versements de la part des producteurs d’électricité d’origine renouvelable. Avez-vous retracé l’ensemble de ces éléments par année de décaissement et de rattachement pour fonder votre avis sur les estimations du Gouvernement en dépenses ?

Quelles seraient les conséquences du rejet du projet de loi de programmation qui nous est soumis, s’agissant de nos engagements européens, de nos prêteurs et aussi des instances que vous présidez ? En matière de pilotage, de transparence et de visibilité vis-à-vis de nos partenaires, n’est-il pas risqué de ne pas approuver cette trajectoire, même si on peut la contester sur un certain nombre de points ?

La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a étendu les missions du Haut Conseil des finances publiques. Quelles observations pouvez-vous formuler au terme d’un premier exercice de ce nouveau mandat ?

Enfin, pour 2023, vous faites état de 0,2 % d’augmentation des prélèvements obligatoires liés aux mesures nouvelles. Pourtant, les baisses de l’impôt sur le revenu et de la CVAE me paraissent plutôt être de nature à faire baisser les prélèvements obligatoires.

M. le président Éric Coquerel. On peut se demander si, depuis deux ans, sous l’effet du covid, la politique conduite était vraiment celle de l’offre…

M. Pierre Moscovici. Monsieur le président, je n’irai pas sur le terrain politique où vous voulez m’entraîner. Non que je ne l’aie pas pratiqué, y compris dans cette salle, puisque j’y suis venu en tant que membre de cette commission, ministre des finances et Commissaire européen. Mais, et je le dis sans plaisanter, si je suis toujours le même homme, ma fonction est toute différente. Premier président de la Cour des comptes, je préside ès qualités le Haut Conseil des finances publiques. Or le Haut Conseil, ce n’est pas moi : c’est un collectif d’économistes, nommés par les autorités publiques compétentes de façon pluraliste, qui travaillent de manière objective. L’avis que je viens présenter ici retrace les réflexions de ce collectif. Comme tout travail humain, il est réfutable, discutable, questionnable, mais il faut le prendre ainsi, non comme un jugement de valeur. C’est ainsi que l’on peut travailler bien les uns avec les autres.

Monsieur le président Coquerel, les engagements européens sont ce qu’ils sont. Faisant partie de traités que la France a signés et ratifiés, qu’ils soient parfaits ou non, nous devons les appliquer – je considère moi-même qu’ils sont imparfaits. Le Haut Conseil comme la Cour des comptes estiment qu’il sera nécessaire de modifier nos règles, et la Commission européenne fera prochainement des propositions à ce sujet, mais que personne ne s’illusionne : il restera des règles. Il est plus que vraisemblable que la règle de 3 % demeurera, même si l’appréciation devra être nécessairement plus flexible. Par ailleurs, même une règle de dette modifiée impliquera des efforts plus importants pour ceux qui sont plus endettés que pour ceux qui le sont moins. Or dans la zone euro, nous faisons clairement partie des pays les plus endettés. Onze pays sont en dessous de 80 %, sept au-dessus de 100 %.

Attendez-vous donc à ce que ces règles réapparaissent, et à ce que la question de nos engagements européens revienne sur le tapis. C’est ce que fait déjà le Gouvernement, à raison, parce qu’il faut être crédibles vis-à-vis de nos partenaires au sein de la zone euro.

Je l’ai dit, je ne suis pas une Cassandre de la dette : toute dette n’est pas mauvaise. En revanche, j’insiste sur le fait que l’accroissement de la charge de la dette, qui est déjà en train de se produire en raison de l’indexation d’une partie de notre dette sur l’inflation et de la hausse des taux, est mauvais pour notre économie. C’est une situation que j’ai vécue comme ministre des finances et que je ne souhaite à aucun autre. Quand la charge de la dette atteint 50, puis 70 milliards d’euros, voire plus, elle devient le deuxième ou troisième poste de dépense de l’État. Ce sont autant d’euros immobilisés pour une dépense inutile, alors que nous avons besoin d’investissements pour l’avenir, nous avons besoin de dépenses publiques. Plus nous sommes endettés, moins nous avons de marge de manœuvre.

Monsieur le président, vous avez dit, dans un raccourci, que toute dépense publique est un investissement qui concourt à la croissance. Je ne peux pas vous suivre. Les dépenses publiques sont souvent des dépenses de fonctionnement et toutes ne concourent pas à la croissance. On n’observe nullement de lien direct entre la dépense publique et la croissance. Si c’était le cas, cela se saurait, dans notre histoire économique… Le Haut Conseil, comme la Cour des comptes dans un autre registre, souhaite qu’une analyse très rigoureuse de la qualité de la dépense publique soit effectuée. Il y a de bonnes dépenses publiques, il y a une bonne dette publique, et il y en a une mauvaise ; la distinction recoupe, en gros, celle entre investissement et fonctionnement. Soyons très attentifs à la sélection des dépenses.

Parmi les dépenses, il y a des niches sociales et fiscales qui représentent des montants considérables – respectivement 93 et 83 milliards d’euros. Il me semble que le gouverneur de la Banque de France a sur ce point la même position que la Cour des comptes : supprimer celles qui sont inutiles permet de retrouver des marges de manœuvre. Nous ne pouvons qu’encourager l’exécutif et le Parlement à aller dans ce sens.

Monsieur le rapporteur général, mon mandat m’interdit de vouloir faire preuve de volontarisme. Le Haut Conseil doit examiner le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses, en se fondant sur une analyse économique. Le rôle du politique est d’être volontariste. Le rôle du Haut Conseil est d’étayer cette volonté par des données qu’il croit objectives, qu’il soumet à votre réflexion. C’est pourquoi notre jugement est fondé sur le réalisme et non sur le volontarisme.

Il est quelque chose dont je peux donner crédit au Gouvernement, y compris au regard de ce que nous avons dit cet été. Nous pensons que les prévisions de croissance du PLPFP sont un peu optimistes, mais nous sommes obligés de constater que la croissance pour 2022 est plus forte que nous ne l’avions anticipé. C’est peut-être un fruit du volontarisme, mais on ne peut pas toujours fonctionner sur ce mode. En essayant de nous montrer réalistes, nous avons relevé une série d’hypothèses dont nous ne disons pas qu’elles sont impossibles mais qu’elles sont un peu optimistes par rapport au consensus, et que leur réunion devient, pour le coup, une anticipation très favorable.

Concernant le dernier quinquennat, et sans me prononcer sur l’économie, car le « quoi qu’il en coûte » a été totalement validé par la Cour des comptes qui, en l’occurrence, n’a pas du tout tenu un langage d’austérité, la période 2017-2022 ne s’est pas caractérisée par un redressement des finances publiques. Le redressement a été interrompu dès la fin 2018 et le volontarisme, pour le coup, a causé une augmentation de notre dépense publique et de notre dette qui nous place dans le groupe des pays moins favorisés.

Concernant la documentation des réformes, j’entends ce que vous dites et j’en prends note sans aucune forme de jugement. Pour notre part, nous auditionnons des instituts de prévision, les administrations, la Banque de France, puis nous travaillons sur les bases qu’ils fournissent. Et dans les documents que nous avons reçus d’eux, nous n’avons pas appris, par exemple, quand, comment et pour quel âge se ferait la réforme des retraites. Pour ce qui nous concerne, nous ne pouvons pas dire que les réformes sont documentées : il faudrait que nous connaissions leur calendrier précis et leurs modalités pour pouvoir dire si elles tiennent la route et à quel montant elles se chiffrent. Pour que le scénario prévu fonctionne, il faudrait que ces réformes interviennent très vite et aient l’effet le plus rapide concrètement possible. Nous verrons si c’est le cas.

Pour ce qui est de la croissance potentielle, nous la jugeons surestimée non pas uniquement parce que les réformes ne sont pas documentées, mais aussi parce que le Gouvernement a revu à la hausse à la fois la contribution du facteur travail et celle du facteur capital. Or, sur ce dernier point, n’oublions pas que les conditions de financement se durcissent.

La hausse des prélèvements obligatoires en 2023 est due à l’augmentation des charges de service public de l’électricité, laquelle résulte elle-même des mesures prises par les producteurs d’énergie renouvelable, comptées en prélèvements obligatoires.

Sur les conséquences d’un rejet du projet de loi de programmation des finances publiques, les appréciations juridiques peuvent diverger. Le secrétariat général du Gouvernement a la sienne, nous avons la nôtre, vous pouvez avoir la vôtre… cela mérite une expertise approfondie. Je vais donc exprimer un sentiment global.

Pour le fonctionnement du Haut Conseil, un rejet serait assurément un handicap très lourd, parce que nous avons besoin de nous arrimer à des ancres. Sans loi de programmation, nous travaillons dans le vide. Dès lors, le Conseil constitutionnel et les institutions européennes pourraient estimer que, dès lors que le Haut Conseil ne dispose pas des informations nécessaires à la production de ses avis, une partie substantielle des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale fait défaut. Avec la loi organique de 2012, que j’ai eu l’honneur de présenter à l’Assemblée comme ministre des finances, nous sommes une partie intégrante du processus d’adoption des lois de finances – ce tiers de confiance objectif qui rend des avis dont le Gouvernement et le Parlement peuvent se saisir.

Nous portons un regard positif sur les modifications du mandat du Haut Conseil, en particulier grâce au travail remarquable d’Éric Woerth et de Laurent Saint-Martin, puisque cela nous permet d’aller plus loin dans l’appréciation réaliste des prévisions de recettes et de dépenses – quitte à provoquer le débat entre nous ! J’estime qu’il y a un chaînon manquant dans l’analyse de la soutenabilité de la dette : j’aurais aimé pouvoir y travailler de façon encore plus approfondie. Je ne renonce pas à espérer, durant ce mandat, une nouvelle extension du mandat du Haut Conseil. Je ne le dis pas par narcissisme bureaucratique, mais parce que je constate que, même si notre mandat et même nos moyens ont été étendus, nous pourrions faire encore mieux à votre service.

Dernière question : la baisse des impôts. Nous avons dit, dans un autre cadre, que les marges de manœuvre pour y parvenir étaient étroites. Quand la croissance est faible – même 1,7 % entre 2024 et 2027, ce n’est pas de nature à susciter des recettes aussi massives que celles de ces dernières années – quand les taux d’intérêt augmentent et quand les dépenses restent soutenues – même si les prévisions montrent une volonté de maîtrise de la dépense – une baisse des impôts se traduit nécessairement par un accroissement du déficit. Elle ne pourrait se faire, à notre sens, qu’avec des hausses concomitantes ou une maîtrise de la dépense accrue.

Voilà une réponse qui n’est pas politique à votre question, monsieur le président. À vous d’apprécier.

M. le président Éric Coquerel. J’ai entendu un appel à augmenter les moyens du Haut Conseil. C’est un appel à plus de dépense publique ! Combien avez-vous d’emplois à temps plein ?

M. Pierre Moscovici. Nous ne demandons pas grand-chose. Nous avons six emplois à temps plein. Au regard de la population, malgré les efforts qui ont été faits ces deux dernières années – nous en étions à trois ! – nous sommes encore les moins dotés de toute la zone euro. Nous travaillons toujours dans des conditions tendues, parce que nous sommes saisis très tard. Nous devons réaliser des études approfondies avec des équipes réduites et un mandat encore plus réduit.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux orateurs des groupes.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Merci, monsieur le président, d’avoir rappelé la nécessité de la loi de programmation. Même si ses orientations ne sont pas partagées, elle sert de cadre de référence, nonobstant les discussions politiques que nous aurons sur le projet de budget.

Le Gouvernement a retenu la même croissance potentielle que dans la précédente loi de programmation mais avec des facteurs un peu différents. Il dit que la productivité globale est moins importante, et la contribution du facteur travail davantage. Vous jugez la prévision à 1,35 % optimiste, alors qu’elle est proche de celle du FMI et de l’OCDE. Pensez-vous que la crise sanitaire a accéléré la destruction des facteurs de production ? Faut-il accélérer les réformes favorisant le facteur travail, notamment la réforme des retraites ?

S’agissant de l’endettement, le Gouvernement a retenu un scénario de taux prudent, à 2,5 % à dix ans fin 2022, et 2,6 % fin 2023. Jugez-vous ce scénario crédible, dans un contexte où toute hausse des taux d’intérêt pérenne produirait un choc important pour notre endettement ?

M. Kévin Mauvieux (RN). Nous partageons votre analyse sur la fragilité et le manque d’ambition du projet de loi de finances, notamment en matière de redressement de la dette publique.

Ma question concerne les obligations assimilables du Trésor indexées sur l’inflation (OATi), qui constituent 12 % de la dette française. Le taux d’inflation étant supérieur à 9 % au niveau européen, ces OATi ne risquent-elles pas de faire obstacle au rétablissement des finances publiques ? Jusqu’à présent, la situation était à peu près maîtrisée mais, face au risque de récession, les prévisions d’inflation pour l’année prochaine restent très incertaines.

Comme vous, nous considérons qu’une prévision de croissance potentielle à 1,35 % est optimiste. La situation financière est volatile, instable, l’inflation menace. On mise sur un taux d’inflation de 2,5 %. Une agence de notation donnera son avis en fin de semaine sur la dette française. Une convergence de risques ne pourrait-elle remettre en question l’ensemble des variables du projet de loi de programmation des finances publiques ? Et si toutes les variables doivent bouger, cette loi de programmation vous paraît-elle utile et fiable ?

M. Manuel Bompard (LFI-NUPES). En début de semaine, le Gouvernement nous a présenté ses prévisions budgétaires en contestant l’idée qu’il s’agirait d’un budget d’austérité. Or si l’on en croit le graphique que vous avez produit, il devrait s’agir du pire quinquennat d’austérité jamais observé depuis 2007. Cela pose le problème de la crédibilité économique des prédictions du Gouvernement et de leur acceptabilité sociale. Notre pays a-t-il déjà connu une telle cure d’austérité ?

Par ailleurs, vous avez relevé une contradiction dans les annonces du Gouvernement. Alors que l’inflation devrait s’établir autour de 4,2 %, un certain nombre de dépenses ne sont pas prévues dans le projet de budget, notamment la revalorisation du point d’indice de la fonction publique. Pouvez-vous nous confirmer que cette revalorisation n’apparaît pas dans les documents qui vous ont été transmis ?

En outre, dans votre avis rendu public au mois de juillet, vous avez relevé que les prélèvements assis sur les salaires pourraient être amoindris du fait d’un recours plus important que prévu de la part des entreprises à des instruments de rémunération exonérés de prélèvements, tels que la prime Macron. Pouvez-vous nous donner une estimation du manque à gagner pour 2022 ?

Enfin, sans vouloir vous entraîner sur le terrain politique, avez-vous un avis sur la taxation des superprofits en 2022 et 2023 ?

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Monsieur le président du Haut Conseil, j’ai beaucoup apprécié votre rappel de la nécessité de respecter les traités signés au niveau européen : c’est fondamental. Le retour du déficit public sous la barre des 3 %, au sens maastrichtien, me semble être de nature à garantir la crédibilité d’une nation.

Le solde public effectif est estimé à -5 points en 2022 et en 2023. Vous semblez considérer qu’il pourrait être un peu meilleur en 2022. Cela revient-il à dire que les choses se dégraderaient en 2023, puisque la prévision reste à -5 points ?

Peut-on parler de maîtrise de la dépense publique quand celle-ci augmente de 24 milliards d’euros ? Certes, elle progresse moins que l’inflation mais, au vu des prévisions de croissance du PIB et de l’inflation, la hausse demeure trop importante.

Dans les documents qui vous ont été transmis, les recettes tirées de la lutte contre la fraude sont évaluées à 9 milliards d’euros. S’agit-il d’une somme globale ou bien y a-t-il un distinguo entre la fraude sociale et la fraude fiscale ?

Enfin, la prévision de croissance du PIB a été fixée à 1 % en 2023. Celle du gouverneur de la Banque de France, que nous avons auditionné hier, est dans une fourchette entre -0,5 % et +0,8 %, ce qui est très large. La croissance ne risque-t-elle pas d’être affectée par l’arrêt partiel d’activité des entreprises électro-intensives ?

M. Jean-Paul Mattei (Dem). Un train de mesures de soutien au pouvoir d’achat ainsi qu’un bouclier tarifaire ont été élaborés pour soutenir les ménages et l’économie. Je me réjouis que vous considériez que les prévisions pour 2022, à 2,7 % pour la croissance, 5,3 % pour l’inflation et 8 % pour la croissance de la masse salariale marchande, sont crédibles : cela atteste de l’utilité de ces mesures. Mais avez-vous pris en compte l’effet de levier qu’elles peuvent avoir dans vos analyses ?

Le projet de loi de finances pour 2023 est fondé sur des bases économiques plus stables. Le retour sous les 3 % du déficit public est projeté à l’horizon 2027. Quelles sont vos suggestions, dans le cadre des négociations européennes que la France devra mener avec ses partenaires, concernant les règles d’encadrement du déficit des États membres postérieures à la période de crise sanitaire ? Quels bons exemples avez-vous pu noter chez nos voisins européens ?

Enfin, en sortie de crise, il faut assurer sa capacité à faire face à une nouvelle période de difficultés. Alors que vous considérez que nous devrions être plus volontaristes dans la réduction de la dette publique et du déficit, existe-t-il ailleurs en Europe un mécanisme qui ait cet effet sans obérer la croissance et qu’il vous semblerait pertinent de transposer en droit français ?

M. Philippe Brun (SOC). Monsieur le président du Haut Conseil, merci pour votre présentation, que l’on pourrait qualifier de réquisitoire courtois contre le manque de sincérité du budget présenté par le Gouvernement. Selon vous, la prévision de croissance du PIB s’appuie sur des hypothèses très avantageuses et les effets attendus des réformes sont surestimés. Plus grave encore, ni les modalités, ni les conséquences, ni les calendriers de ces réformes ne sont documentés. Diriez-vous que ce projet de loi de finances est insincère ?

Vous avez dit qu’il n’y a pas de lien entre dépense publique et croissance. On constate quand même que les politiques d’austérité budgétaire aggravent le déficit et font chuter la croissance. Alors que 50 milliards d’euros de baisses d’impôts ont été concédés aux entreprises ces dernières années, ne pensez-vous pas que la croissance très faible des dépenses publiques fait courir un risque récessif ?

Enfin, alors que le Gouvernement indique attendre un rendement de 9,2 milliards d’euros de la réduction des niches fiscales et sociales, il ne prévoit de supprimer que six dépenses fiscales, dont cinq n’ont plus d’incidence budgétaire depuis plusieurs années. Ce manque de volonté politique est aberrant quand on sait que les dépenses fiscales ont coûté plus de 80 milliards d’euros à l’État en 2022. Quel regard porte le Haut Conseil sur le manque d’ambition de ce projet de budget en la matière ?

Mme Lise Magnier (HOR). Vous jugez la prévision de croissance du Gouvernement pour 2023 un peu élevée mais les prévisions d’inflation et de progression de la masse salariale dans les branches marchandes plausibles. Toutefois, vous relevez une sous-estimation de certaines dépenses, notamment celles de l’ONDAM ainsi que celles liées à la crise sanitaire. Selon vous, d’autres dépenses sont-elles sous-estimées ? Quel serait le volume prudentiel de ces dépenses à inscrire dans le PLF et le PLFSS pour 2023 ?

Concernant le projet de loi de programmation, vous indiquez que la trajectoire des dépenses publiques s’inscrira dans un contexte de hausse attendue des taux d’intérêt, qui pèsera de fait sur les charges financières dans le budget de l’État. Quelles sont vos prévisions en la matière d’ici à 2027 ?

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Vous estimez que le solde public pourrait être plus dégradé que ne le prévoit le Gouvernement, notamment du fait de la grande incertitude qui entoure les prix de l’énergie, ce qui participe à l’incertitude autour du redressement des finances publiques en 2023. La soutenabilité à moyen terme des finances publiques ne nécessite-t-elle pas de grands investissements visant à réduire notre forte dépendance aux énergies fossiles ? Quelles articulations vous semblent envisageables pour concilier la nécessité d’investir massivement en faveur de la transition écologique et la maîtrise des dépenses publiques, nécessaire au redressement de nos finances publiques ?

Au vu de votre grande expérience européenne, que pensez-vous d’un mécanisme européen permettant d’exclure du calcul des déficits publics les sommes empruntées par les États membres pour financer la transition écologique ?

Enfin, ne pensez-vous pas qu’il serait temps de renoncer définitivement aux indicateurs du PIB pour mesurer la croissance et de leur préférer des indicateurs sociaux et environnementaux tels que ceux adoptés par la loi du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques et qui ne sont pas appliqués, ni dans la loi de règlement, ni dans le PLFR, ni dans vos rapports, ni dans le PLF pour 2023 ?

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Concernant la transition écologique, ne pensez-vous pas que les règles européennes sont caduques et qu’il faudrait sortir des critères de Maastricht les investissements qui lui sont nécessaires ?

S’agissant de la politique monétaire restrictive de la BCE, l’inflation en Europe ne semble pas être de source monétaire. La hausse des taux d’intérêt ne fait-elle pas courir le risque de freiner la croissance économique de notre pays ?

Vous avez jugé que les prévisions de croissance de l’ONDAM et des dépenses des collectivités territoriales étaient un peu faibles. Pouvez-vous nous apporter des précisions ? Je pense que vous avez raison : je ne vois pas comment nous pourrions tenir avec une croissance aussi faible, alors que de grands besoins sociaux s’exprimeront dans les territoires.

Enfin, ne pensez-vous pas qu’en cette période extrêmement difficile, il serait nécessaire de prévoir une taxation exceptionnelle des superprofits, comme vous avez su le faire vous-même à une autre époque ?

M. Michel Castellani (LIOT). Il n’y a pas trente-six solutions pour piloter un budget dans une conjoncture aussi difficile, marquée par l’endettement, l’augmentation des taux, la dégradation de la parité euro-dollar, le déficit commercial et les incertitudes sur la croissance : il faut soit baisser les dépenses, soit augmenter les recettes. C’est plus facile à dire qu’à faire : quel domaine choisir ? Faut-il se tourner, et comment, vers l’évitement fiscal et les paradis fiscaux, y compris au sein de l’Union européenne ?

Quant au projet de loi de programmation des finances publiques, il semble pour le moins paradoxal d’établir une trajectoire pour 2027 quand nous ne sommes même pas certains des prévisions pour l’an prochain. Nous allons discuter d’un texte qui est déjà dépassé avant même d’avoir été voté. Je voudrais connaître votre sentiment sur ce sujet.

M. Pierre Moscovici. Monsieur le député Philippe Brun, je ne suis pas un procureur : je ne fais pas de réquisitoire. Les jugements sur la sincérité sont toujours dangereux. Porter une accusation sur la sincérité, c’est vraiment caractériser des manquements très graves. En l’occurrence, il ne s’agit absolument pas de cela : nous soulignons que le contexte est incertain et que la trajectoire peut être plus ambitieuse, mais nous ne nous prononçons en rien sur la sincérité du budget. Qu’on ne s’y méprenne pas. Le Haut Conseil n’est ni un juge, ni un acteur politique.

S’agissant de la croissance potentielle, nous estimons qu’elle demeure au-dessus du consensus : la prévision nous semble donc plutôt optimiste. Il demeure que la croissance potentielle doit être musclée. Nous devons tout faire pour l’augmenter. C’est une raison essentielle de mon plaidoyer pour le désendettement : plus nous aurons de ressources à affecter à de l’investissement, donc à de la bonne dépense publique, plus nous pourrons renforcer la croissance potentielle et la cohésion sociale, les deux allant de pair. Il y a des efforts à faire dans ce pays en faveur de la transition écologique, de la transition numérique, de l’innovation, de la recherche, de la santé – et je ne suis pas exhaustif. Mais, pour pouvoir investir, nous devons nous libérer du carcan de la dette, qui peut nous étrangler.

Nous ne sommes pas non plus une agence de notation, et nous ne sommes pas en train de pousser je ne sais quel cri d’alarme : ce n’est pas notre rôle. Le jugement que nous portons sur la dette française est qu’elle est tout à fait soutenable, mais qu’elle n’en est pas moins trop élevée au regard des marges de manœuvre dont nous avons besoin pour investir. Plus la charge augmente, moins nous aurons de marges de manœuvre.

La hausse des taux d’intérêt de la BCE ainsi que l’inflation conduisent à une hausse de la charge de la dette de 12 milliards d’euros en 2022, qui passe ainsi de 35 à 47 milliards. L’essentiel des emprunts étant contractés à long terme, ce sont les taux à long terme qui constituent le principal risque ; or ils ont déjà augmenté et cela commence à se voir dans la charge de la dette. En 2023, l’impact sera limité mais, à long terme, sur dix ans, cela représentera une hausse de 70 milliards d’euros si les taux se maintiennent à leur niveau actuel, sans monter davantage. On voit là encore toutes les conséquences d’un niveau de dette élevé et la nécessité de le faire baisser.

Les prévisions sur les taux d’intérêt sont très incertaines. Le Gouvernement prévoit une remontée limitée, avec une inflation qui retrouverait la cible de la BCE dès 2026, soit une combinaison d’hypothèses quelque peu surprenante. Le service de la dette va probablement augmenter, et peut-être plus que ce que prévoit le Gouvernement, mais nous n’en sommes absolument pas aux 100 milliards d’euros dont parlent certains. Il faudrait pour cela que la dépense explose et que les taux atteignent des niveaux invraisemblables ; le contexte serait tout autre. Mais il convient tout de même de maîtriser la dette : tel est mon message.

J’en viens aux OATi. La part des recettes indexées est supérieure au poids des OATi. Par un mécanisme stabilisant, les dépenses d’OATi baissent lorsque les recettes diminuent également. La Cour a remis, en février dernier, un rapport sur la gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’État par l’Agence France Trésor qui portait une appréciation plutôt positive. Les obligations indexées sur l’inflation pèsent inévitablement sur la charge de la dette ; néanmoins nous avons mesuré ce poids et il est moins élevé que dans d’autres pays. Globalement, la dette publique est plutôt bien gérée dans notre pays par l’Agence France Trésor, même si des améliorations peuvent toujours être apportées.

Monsieur Mauvieux, les députés ne sont pas obligés de s’accorder sur le projet de loi de programmation des finances publiques. En revanche, l’absence d’une telle loi poserait problème. Elle est nécessaire au bon déroulement du processus d’adoption des lois de finances, à l’information des autorités européennes, à la crédibilité de notre pays. C’est une ancre dont nous avons besoin. Qu’il y ait débat, je le conçois mais je le répète avec force, l’absence de LPFP ne serait pas anodine – jusqu’à quel point, je ne peux pas le dire et ce n’est pas à moi de le faire.

Monsieur Bompard, vous avez évoqué un quinquennat d’austérité. Je vous rappelle tout de même que les dépenses publiques initiales représentent 57,6 % du PIB, soit le niveau le plus élevé de toute l’OCDE.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). C’est le CICE !

M. Pierre Moscovici. Le CICE n’en est pas la cause principale.

L’extinction des mesures d’urgence et de relance, et probablement du bouclier tarifaire, fera baisser les dépenses publiques en milieu de quinquennat. Ensuite, de 2025 à 2027, une fois les effets de la baisse corrigés, la dépense publique déflatée par les prix du PIB – soit l’indicateur le plus pertinent en matière de finances publiques – augmenterait en moyenne de 0,6 point par an. Parler de quinquennat d’austérité ne me paraît donc pas justifié, si ces chiffres sont respectés. Ils sont au demeurant assez ambitieux en termes de maîtrise des dépenses : vous aurez à examiner dans les années qui viennent des budgets sans doute moins généreux que celui prévu pour 2023.

Pour aller plus loin, la dépense publique en elle-même n’est pas un facteur d’investissement ou de désinvestissement, ni de croissance ou de décroissance. Ce qui est essentiel, ce que nous devons tous garder à l’esprit, c’est la qualité de la dépense publique. La bonne dépense publique sert l’avenir, l’investissement, la croissance. Par exemple, il y a des besoins très importants en matière de transition écologique. En ce moment à Bruxelles, on débat de la possibilité d’exclure les dépenses qui y sont liées du calcul de la dette publique. Cette hypothèse me paraît plus plausible que celle de revenir sur la règle des 3 % de déficit. En tout état de cause, ce sont les dépenses de cette nature qu’il faudra privilégier. Mais pour ce faire, il faut maîtriser la dette, ce qui, à son tour, suppose de maîtriser d’autres dépenses.

Madame Dalloz, d’après le Haut Conseil, les déficits pour 2022 pourraient être légèrement inférieurs à 5 %, du fait de l’augmentation des recettes ; en revanche, ils pourraient être légèrement supérieurs en 2023 – dans les deux cas, de l’épaisseur du trait. En résumé, disons que nous prévoyons une stabilité, au mieux. La trajectoire de réduction pour ces deux années est donc modérée, ce qui reporte l’effort, plus accentué, sur les années suivantes.

Monsieur Mattei, les comparaisons sont utiles. L’objectif d’un déficit à 2,8 % en fin de période est peu ambitieux, sachant que la plupart de nos partenaires européens seront au-dessous de 3 % dès 2025. Il y a vraiment quelques efforts à faire.

S’agissant des dépenses fiscales, le projet de LPFP les établit à 9 milliards d’euros. Pourquoi pas ? Mais c’est optimiste et, si j’en crois les expériences passées, il faudra faire preuve de volontarisme. Les moyens envisagés pour y parvenir ne sont pas documentés.

Pour les collectivités locales, il est affiché une baisse en volume des dépenses de fonctionnement de 0,5 point. C’est possible, mais un peu ambitieux également. En outre, si l’objectif est atteint, à quoi seront affectées les marges de manœuvre dégagées ?

Pour l’ONDAM, il est prévu une croissance faible en volume – moins de 1 %. Des marges d’efficience existent, mais les mesures à prendre ne sont pas documentées. Par ailleurs, personne n’ignore les besoins à l’hôpital ou dans les EHPAD. Une fois encore, il faut raisonner à partir de la qualité de la dépense : la numérisation, l’organisation des soins de ville et des soins hospitaliers peuvent être source d’économies qui permettront de stabiliser les dépenses.

Quant à la taxe sur les superprofits, ce n’est pas le rôle du Haut Conseil que de porter un regard sur des décisions politiques qui appartiennent au Parlement et au Gouvernement. Notre mission consiste à apprécier le réalisme des recettes et des dépenses. En tout état de cause, les prélèvements doivent être évalués à l’aune de l’équilibre des finances publiques.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux autres questions.

M. Charles Sitzenstuhl (RE). Si j’étais un peu taquin avec Mme Dalloz, je lui rappellerais, s’agissant de l’importance de respecter les engagements budgétaires pris auprès de la Commission européenne, qu’une procédure de déficit excessif avait été engagée contre la France en 2009, époque à laquelle son parti était aux manettes.

On dit souvent que les fortes divergences entre États membres en matière de dette et de déficits publics ne sont pas soutenables à long terme pour la zone euro ; pourtant, la dernière crise a démontré sa robustesse. Qu’en pensez-vous ?

Mme Véronique Louwagie (LR). S’agissant de la réforme des retraites, vous avez souligné le manque d’informations sur les pistes envisagées par le Gouvernement.

À vous entendre, si la réforme ne modifie pas l’âge de départ à la retraite, il faudra baisser les pensions ou augmenter les cotisations. Est-ce à dire qu’à vos yeux, le seul levier est l’âge de départ et non le nombre de trimestres ?

M. Fabien Di Filippo (LR). On ne peut pas se voiler la face sur l’évolution actuelle des taux d’intérêt : ils sont passés de 0 à 2,5 %.

Vous avez souligné les incertitudes de la conjoncture de l’année dernière, en particulier pour les entreprises. La charge des intérêts deviendra quoi qu’il arrive le premier poste du budget de l’État. Avez-vous évalué les conséquences de cette évolution sur l’action publique ? À quelle échéance interviendra-t-elle si rien n’est fait pour l’enrayer ?

Le Haut Conseil a-t-il déjà essayé de chiffrer le coût des structures bureaucratiques et technocratiques que sont les agences, autorités, médiateurs et autres organismes parapublics ? A-t-il étudié des pistes d’économies ?

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Monsieur le président du Haut Conseil, M. Mauvieux n’a pas mis en doute l’utilité des lois de programmation en général, il a estimé que les incertitudes pesant sur les hypothèses rendaient caduque celle qui nous est soumise. Vous n’avez pas répondu non plus à sa question sur les bons du Trésor indexés sur l’inflation.

Comment expliquez-vous que l’énorme masse d’argent public qui est dépensée ait un effet de levier aussi faible sur la croissance du PIB ? N’est-ce pas le signe d’une fuite en avant dans des dépenses de fonctionnement stériles et non d’investissement ?

M. Emeric Salmon (RN). Vous avez fait de la guerre en Ukraine la principale cause de l’inflation. Or les graphiques montrent que le phénomène est antérieur – probablement lié au covid. Si l’on en croit les derniers projets de lois de finances, le Gouvernement ne subit-il pas les crises plus qu’il n’imprime sa marque à l’économie de notre pays ?

M. Fabrice Brun (LR). Nous avons compris en filigrane de vos propos que, comme nous, vous êtes inquiet, tant du niveau stratosphérique de la dette publique et de l’inflation que de la remontée des taux d’intérêt et des obligations d’État.

Devant le mur de la dette, la France accélère encore, en empruntant la somme colossale de 270 milliards d’euros sur les marchés à des taux proches de 2,5 %. On sait qu’une hausse de 1 point des taux d’intérêt se traduit par un surcoût de 39 milliards d’euros sur dix ans. Quelles sont les projections du Haut Conseil en matière d’évolution de la charge de la dette entre 2023 et 2027 ? Le point de départ en 2023 devrait être a minima de 17 milliards d’euros, soit déjà deux fois le budget du ministère de la justice.

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). Vous avez fait part de votre avis sur l’austérité mais vous n’avez pas répondu complètement à la question posée par Manuel Bompard, qui s’appuyait sur le graphique montrant le taux de croissance en volume de la dépense publique pour les cinq années à venir : avez-vous connaissance d’une situation similaire par le passé ?

M. Pierre Moscovici. Le service de la dette va probablement augmenter. Le Gouvernement prévoit dans le projet de loi de programmation une hausse de près de 20 milliards d’euros entre 2022 et 2027, pour atteindre environ 60 milliards, et peut-être même un peu plus si l’augmentation des taux d’intérêt s’avérait plus importante. La Cour des comptes a déjà alerté sur ce risque sans être totalement écoutée, je le crains. Cela rend d’autant plus important de faire baisser notre ratio de dette, je ne cesse de le répéter.

S’agissant du graphique, je ne dispose pas d’historique mais je vais faire appel à ma mémoire politique. Un taux de croissance de 0,6 point en volume s’est déjà vu mais cela reste ambitieux en effet. Il faut toujours faire des comparaisons, et considérer aussi le point de départ : nous sortons d’une situation exceptionnelle où, covid aidant, nous avons crevé tous les plafonds, ce qui justifie aujourd’hui un rattrapage. Oui, des efforts importants sont demandés mais la situation n’est pas inédite.

En ce qui concerne les divergences au sein de la zone euro, il n’y a pas, selon moi, de problème de soutenabilité de notre dette aujourd’hui. La zone euro a connu ces dernières années une situation très particulière – une crise mondiale, une pandémie et une réponse collective. Nous revenons progressivement, et c’est tant mieux, à une situation normale, dans laquelle la convergence est très importante et ne doit pas être négligée. La Commission et les marchés reprennent leurs réflexes : ce qu’ils observent, ce n’est pas le niveau, mais la pente de la dette. Dès lors, nous devons leur envoyer des signaux. Nous ne pouvons pas être soumis à un règlement de copropriété et agir chacun dans notre coin. Dans un régime normal, il faut s’efforcer de limiter les divergences. La France peut et doit faire un peu plus en la matière.

Madame Louwagie, je ne me prononce pas sur le choix entre trimestres de cotisations et âge : in fine, c’est tout de même l’âge de départ à la retraite qui recule. Il me semble que, objectivement, toutes les études s’accordent sur l’existence d’un problème de financement des retraites. Pour le résoudre, les leviers sont connus : la hausse des cotisations, la baisse des pensions ou la variation de l’âge. À mes yeux, la réforme est plus sociale qu’antisociale. En effet, ne rien faire tout de suite imposerait d’agir sur les autres paramètres : la hausse des cotisations, qui sont déjà très élevées, ou la baisse des pensions, qui serait dramatique alors que les injustices sont déjà criantes. Voilà mon raisonnement, mais c’est aux responsables politiques qu’il appartient de se prononcer.

L’évaluation des dépenses des agences n’est pas de la compétence du Haut Conseil ; la Cour des comptes le fait à l’occasion. Contrairement à votre impression, les dépenses diminuent depuis quelques années. En tout cas, ce n’est certainement pas la source des économies massives dont nous avons besoin, pas davantage que ne le serait la baisse des salaires de la haute fonction publique.

Monsieur Tanguy, je crois avoir répondu très sérieusement à la question de M. Mauvieux relative aux OATi. Votre collègue n’a d’ailleurs pas dit que la loi de programmation actuelle était caduque, pour une raison simple : elle n’a pas encore été votée ! Pour ma part, je répète qu’une loi de programmation des finances publiques est nécessaire pour la crédibilité de notre pays.

Monsieur Brun, vous avez évoqué mon « inquiétude ». Je ne veux pas tenir de propos exagérément émotionnels : je suis là pour parler d’un certain nombre de réalités, et c’est ensuite à vous, mesdames et messieurs les députés, dans votre diversité, de vous prononcer sur les projets que vous soumet le Gouvernement. Je réitère mon sentiment : nous avons besoin d’une loi de programmation, même si le projet qui vous est présenté pourrait être plus ambitieux, car c’est une ancre, un repère de travail indispensable à tous. Quant aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2023, nous avons également formulé nos avis : à vous de vous en saisir. J’ai noté la différence entre le volontarisme et le réalisme, mais on peut être d’autant plus volontaire qu’on se base sur des hypothèses réalistes.

([1]) FMI, Mise à jour des Perspectives de l’économie mondiale, juillet 2022.

([2]) Perspectives économiques de l’OCDE, 2022/1, juin 2022.

([3]) Direction générale du Trésor, « Perspectives mondiales à l’automne 2022 : l’économie plie mais ne rompt pas », septembre 2022.

([4]) Direction générale du Trésor, Flash conjoncture, 2 février 2022.

([5]) Banque de France, Projections macroéconomiques, septembre 2022.

([6]) Dares, « La France vit-elle une grande démission ? », 18 août 2022.

([7]) Banque de France, Projections macroéconomiques, juin 2022.

([8]) OCDE, Perspectives économiques, juin 2022.

([9]) FMI, Perspectives de l’économie mondiale mises à jour, juillet 2022.

([10]) Perspectives économiques de l’OCDE, 2022/1, juillet 2022.

([11]) Insee, Point de conjoncture du 7 septembre 2022.

([12]) Banque mondiale, Perspectives économiques mondiales, juin 2022.

([13]) Article 13 de la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([14]) Loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat et loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022

([15]) À noter que l’ensemble des prestations et revenus de solidarité sont concernés par l’augmentation. Le budget de l’État a pris en charge la compensation de l’augmentation du RSA aux départements qui en ont la charge pour un montant de 120 millions d’euros.

([16]) Conformément aux règles prévues par l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale, les prestations concernées avaient été revalorisées de 1,8 % au 1er avril 2022.

([17]) Conformément à l’article 9 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat. Si ce coefficient est inférieur à 4 %, les pensions et l’ensemble des autres prestations revalorisées au 1er juillet 2022 ne diminueraient pas.

([18]) Arrêté du 27 juillet 2021 relatif aux taux des bourses d'enseignement supérieur du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation pour l'année universitaire 2021-2022.

([19]) Rapport économique, social et financier pour 2023.

([20]) Sont concernés les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ou de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), ainsi que les allocataires des aides au logement (APL, ALF, ALS).

([21]) Le détail du coût par mission du budget de l’État est donné dans la fiche 4.

([22]) La somme totale budgétée pour cette aide serait de 430 millions d’euros.

([23]) Données de l’INSEE, « La flambée des prix de l’énergie : un effet sur l’inflation réduit de moitié par le « bouclier tarifaire » », septembre 2022.

([24]) idem.

([25]) Cf. Article 64 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique.

([26]) Cf. Edition 2021 Études sur les minima sociaux et prestations sociales, DREES.

([27]) Projet de loi de règlement des comptes de l’année 2021. La loi ° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour l’année 2021 prévoyaient l’ouverture sur le programme 174 de 533,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 436,1 millions d’euros en crédits de paiement.

([28]) Les TRVg ont vocation à disparaitre : les consommateurs professionnels ne peuvent plus bénéficier des TRVg depuis le 1er décembre 2020 ; les consommateurs résidentiels ainsi que les syndicats de copropriétés et les propriétaires uniques d’immeuble à usage unique d’habitation dont la consommation annuelle est inférieure à 150 megawattheure doivent, eux, opter pour une offre de marché avant le 1er juillet 2023.

([29]) Depuis une dizaine d’années, le prix du pétrole n’est plus pris en compte dans le calcul des coûts d’approvisionnement. Sont considérés l’évolution des contrats de vente à terme mensuels, trimestriels et annuels de gaz sur le marché néerlandais de référence.

([30]) Décret n° 2021-1380 du 23 octobre 2021 relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel fournis par Engie en faisant application du dernier alinéa de l’article R. 445-5 du code de l’énergie.

([31]) Voir les dispositions du I de l’article 29 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([32]) Décret n° 2022-84 du 28 janvier 2022.

([33]) Décret n° 2022-342 du 11 mars 2022

([34]) Articles 39 à 41 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat.

([35]) Décret n° 2022-447 du 30 mars 2022 relatif à l'avance de trésorerie au bénéfice des stations-service pour faciliter la mise en œuvre de l'aide exceptionnelle à l'acquisition de carburants.

([36]) Décret n° 2022-967 du 1er juillet 2022 instituant une aide visant à compenser la hausse des coûts d'approvisionnement de gaz naturel et d'électricité des entreprises particulièrement affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine.

([37]) Décret n° 2022-1279 du 30 septembre 2022 modifiant le décret n° 2022-967 du 1er juillet 2022 précité.

([38]) L’instrument proposé est appelé « frein au prix du gaz ». Il doit faire baisser le prix de cette énergie, mais pas de manière illimitée. Un système de « contingent » sera créé, afin de subventionner une consommation de base pour tous les consommateurs et les entreprises, au-delà de laquelle le prix du marché sera de nouveau pleinement appliqué.

([39]) L’achat à terme d’électricité permet aux fournisseurs de disposer des quantités nécessaires d’électricité pour couvrir les besoins à venir de leurs clients à j+1, , à un an….

([40]) La Commission estime avec un plafond à 180 euros par megawattheure les recettes pour les États membres à potentiellement 117 milliards d'euros.

([41]) Le périmètre est celui de l’ensemble des administrations publiques au sens des comptes nationaux, périmètre qui sert à calculer la dette publique au sens du traité du Maastricht.

([42]) Exprimé autrement, la quantité de services publics offerts ou financés diminue pour un même montant de dépenses.

([43]) Avis n° HCFP - 2022 – 4 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2023, 21 septembre 2022.

([44]) Rapport économique, social et financier 2023.

([45]) Loi de finances n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022. Le chiffre est donné hors charge de la dette et amortissement de la dette de l’État liée au covid-19. Sans les reports de crédits, ce chiffre s’élève à 34 milliards d’euros. Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

([46]) Ce chiffre de 490 milliards d’euros ne reflète pas les mouvements de crédits qui vont intervenir en début d’exercice 2023 avec le report de crédits de 2022 sur 2023 ce qui minorera les crédits ayant été réellement disponibles et consommés en 2022.

([47]) La nouvelle norme de dépenses de l’État se substitue aux deux normes définies dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 qui a distingué la norme de dépenses et l’objectif de dépenses totales de l’État.

([49]) Le chiffre de 4,3% est donné comprise la mission Remboursements et dégrèvements qui regroupe 128 milliards d’euros de crédits dans le présent projet de loi pour 2023 et 130 milliards d’euros dans la loi de finances pour 2022. L’augmentation est de 7,2% charge de la dette comprise.

([50]) Le chiffre de 4,9 % est donné hors les investissements de la société du grand Paris.

([51]) Cour des comptes, Les résultats de la sécurité sociale, juin2020.

([52]) Données Eurostat.

([53]) Ce ratio de dette publique est légèrement supérieur à celui retenu dans le dernier programme de stabilité (112,5 %) en raison du reclassement par l’Insee d’Action Logement Services au sein des administrations publiques.

([54]) Les organismes divers d’administration centrale (ODAC) définis par la comptabilité nationale recoupent largement les opérateurs de l’État, notion de comptabilité budgétaire.

([55]) Les administrations locales regroupent les collectivités territoriales et des organismes divers d’administration locale, notamment les établissements publics locaux.

([56]) Haut conseil des finances publiques, Axelle Lacan, note n° 2022-4, « En 2022, la hausse de l’inflation augmente le poids de la dette publique. », septembre 2022.

([57]) La BCE a révisé sa forward guidance en juillet 2021 en indiquant que « les taux directeurs de la BCE resteront à leurs niveaux actuels ou à des niveaux plus bas jusqu’il [le Conseil des gouverneurs] constate que l’inflation atteint 2 % bien avant la fin de son horizon de projection et durablement sur le reste de son horizon de projection ».

([58]) La loi de finances pour 2022 a ouvert 38,5 milliards d’euros de crédits pour financer la charge de la dette de l’Etat et 800 millions d’euros au titre de la charge d’intérêts de la dette reprise à la SNCF. La loi du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 a ouvert 11,9 milliards d’euros supplémentaires pour financer l’augmentation de la charge de la dette de l’Etat pour tenir compte de la révision à la hausse de la provision pour inflation. Une légère baisse de la charge de la dette (– 100 millions d’euros) est anticipée par rapport aux prévisions de cette loi de finances rectificative en raison d’une diminution très ponctuelle des taux d’intérêt au mois d’août.

([59]) Le ratio de dette publique augmente lorsque la somme du déficit primaire et de la charge d’intérêts sur la dette augmente plus vite que la croissance du PIB. Dans un contexte où la croissance du PIB est limitée, il est important d’avoir une charge d’intérêts contenue pour que l’excédent primaire (hors charge d’intérêts) stabilisant la dette ne soit pas trop difficile à atteindre.

([60]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, mission Remboursements et dégrèvements, juillet 2022. La recommandation n° 3 (reconduite) préconise de « comptabiliser les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux en dépenses budgétaires de l’État ».

([61]) Article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

([62]) Ne sont pas pris en compte dans les crédits du budget général la contribution de chaque mission au CAS Pensions.

([63]) Avec la contribution de chaque mission au CAS Pensions

([64]) Hors la contribution au CAS Pensions.

([65]) Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, article 3.

([66]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([67]) Ces chiffres sont donnés hors crédits du programme 365 « Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement ».

([68]) Loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.

([69]) Croguennec Y., 2022, "Prévisions d’effectifs d’élèves du premier degré : la baisse des effectifs devrait se poursuivre jusqu’en 2026", Note d'Information, n° 22.11, DEPP.

([70]) Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur. Cette loi prévoit une augmentation progressive des crédits dédiés à la recherche, avec une hausse de 0,5 milliard d’euros en 2022 après une première augmentation de 0,4 milliard d’euros en 2021 et de 1,2 milliard d’euros en 2023.

([71]) Le financement du RSA a été recentralisé pour la Seine-Saint-Denis, les Pyrénées Orientales, Mayotte, la Réunion et la Guyane.

([72]) Cette mesure a été adoptée par le vote de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d'achat.

([73]) Le relèvement de la contribution unique à la formation professionnelle et à l’apprentissage (CUFPA) doit aussi permettre d’augmenter les ressources de France Compétences à qui cette contribution est affectée.

([74]) Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, page 152.

([75]) Décret n° 2016-670 du 25 mai 2016 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l’État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d’hospitalisation.

([76]) Par dérogation au principe selon lequel les variations d’emplois sont exprimées en ETP, l’article 10 de la LPFP a fixé un objectif exprimé en ETPT.

([77]) Exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2022.