rapport sur le projet de loi de finances pour 2023 (n°273). — Affaires européennes

1. PRINCIPALES OBSERVATIONS Du RAPPORTEUR SPÉCIAl
2. DONNÉES CLÉS
3. INTRODUCTION
4. AVANT-PROPOS : UNE PROCÉDURE INSATISFAISANTE
5. I. UN BUDGET EUROPÉEN TOUJOURS EN COURS DE NÉGOCIATION
6. A. les caractÉristiques de la proposition de la commission europÉenne et les prÉoccupations du conseil, partagÉes par le rapporteur spécial
7. B. La rÉponse tardive de la Commission europÉenne et l’impossibilitÉ pour le rapporteur spécial de prÉsenter la position du parlement européen
8. C. Le caractère incertain du montant du soutien de l’Union européenne à l’ukraine en 2022 et 2023
9. D. des dÉpenses administratives, en raison de l’inflation et des demandes du parlement européen, qui s’annoncent prÉoccupantes
10. 1. Le caractère explosif de la revalorisation automatique des traitements des fonctionnaires européens
11. 2. La demande difficilement acceptable du Parlement européen d’un nouveau ressaut de ses effectifs
12. E. surveiller les consÉquences sur le cadre financier pluriannuel
13. II. LES LIMITES DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES À DESTINATION DE L’UNION EUROPÉENNE
14. A. les caractÈres du prs-ue proposÉ DANS LE plf 2023
15. B. la difficile fiabilisation du PSR-UE et la question de la sincÉrité de son montant
16. C. La spirale haussiÈre de la contribution française À l’Union europÉenne
17. III. LE PLAN DE RELANCE EUROPÉEN, UN MÉCANISME HORS BUDGET ET DONC HORS PSR-UE, QUI POURRAIT TOUTEFOIS AVOIR DES CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES
18. A. État des lieux des versements europÉens aux États membres
19. B. les critiques et recommandations de la cour des comptes europÉennes
20. C. la proposition de la commission européenne de complÉter le plan de relance europÉen par le plan « REpower EU »
21. D. Sans nouvelles ressources propres, la prÉvisible augmentation vertigineuse du PSR-UE EN RAISON DU remboursement du plan de relance à partir de 2028
22. ANNEXE : LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE ANNUELLE
23. PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PRINCIPALES OBSERVATIONS Du RAPPORTEUR SPÉCIAl

DONNÉES CLÉS

Ventilation du prélèvement pour 2023

(en millions d’euros) Ressource TVA 3 794 Ressource plastique 1 295 Ressource RNB 19 494 Dont rabais forfaitaires 1 433 Prélèvement total 24 856

Source : annexe au PLF pour 2023, « Voies et moyens ».

évolution du PSR-UE

(en milliards d’euros)

Évolution de la contribution budgétaire française totale au budget de l’UE depuis 2009

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes NEB 2.

INTRODUCTION

Le budget de l’Union européenne pour 2023, dont la négociation est encore en cours, s’intègre dans le cadre financier pluriannuel européen (CFP) 2021-2027, qui représente un budget global de 1 074,3 milliards d’euros, hors plan de relance Next generation EU ([1]).

Le projet proposé par la Commission européenne en juin 2022 pour l’année 2023 s’élève à 185,6 milliards d’euros en crédits d’engagement (CE) et 166,3 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), instruments spéciaux inclus, soit une hausse de 2,1 % en CE et une baisse de 2,6 % en CP par rapport au budget de l’année 2021 ([2]).

C’est notamment ces éléments qui ont servi de base de calcul au montant du prélèvement sur recettes à destination de l’Union européenne (PSR-UE) inscrit à l’article 25 du projet de loi de finances, soit 24,586 milliards d’euros, principale contribution de la France à l’Union européenne. Celui-ci est prévu par l’article 6 de la loi organique sur les lois de finances et est composé de :

– la contribution de la France assise sur son revenu national brut, appelé contribution RNB, qui est la ressource d’équilibre du budget, étant donné qu’elle s’ajuste au montant requis pour maintenir le budget en équilibre ;

– un prélèvement sur la TVA de 0,30 % ;

– la ressource plastique, depuis le 1er janvier 2021, assise sur les déchets d’emballages plastiques non recyclés ;

– les versements au titre des rabais.

Ventilation du prélèvement pour 2023

(en millions d’euros)

Source : annexe au PLF pour 2023, « Voies et moyens ».

S’y ajoutent la ressource propre traditionnelle, soit les droits de douane reversés par la France à l’Union européenne, et des recettes diverses (solde de l’exercice antérieur, produit des amendes, contributions et remboursements des États, etc.)

Si le montant du PSR-UE est par nature évaluatif, le rapporteur spécial tient à alerter la représentation nationale sur le montant qui leur est soumis pour approbation, car ce montant est largement dépassé. La lettre rectificative de la Commission européenne publiée le 5 octobre dernier ayant corrigé à la hausse le budget soumis en juin dernier aux autorités budgétaires que sont le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen, en raison du contexte international et économique.

La lettre rectificative au projet de budget 2023 publiée le 5 octobre propose une augmentation des crédits d’engagement de 758 millions d’euros et des crédits de paiement de 2,4 milliards d’euros. Celle-ci comporte plusieurs modifications ayant notamment vocation à répondre aux conséquences directes ou indirectes de la guerre en Ukraine. Modifications que l’on peut considérer comme évolutive vers une hausse inquiétante.

De manière plus générale, il convient de qualifier d’insatisfaisantes voire médiocres les conditions d’examen du PSR-UE par le parlement. Pour le rapporteur spécial, tant la nature de l’instrument budgétaire, le décalage temporel des travaux parlementaires avec l’adoption du budget par les institutions européennes que la mise à disposition tardive des documents par le Gouvernement empêchent le parlement de mener un travail sérieux et approfondi.

Le rapporteur spécial s’interroge, par ailleurs, sur l’envolée inquiétante de la contribution française à l’Union européenne. Si le montant inscrit à l’article 24 du projet de loi de finances (PLF) pour 2023 est en léger recul de 356 millions d’euros par rapport à l’estimation révisée pour 2022 (qui s’élève à 24,942 milliards d’euros d’après la direction du budget), cette baisse n’est que conjoncturelle. Le rapporteur spécial s’alarme de la progression attendue du PSR-UE au cours des prochains exercices. « Le montant annuel moyen du PSR-UE est estimé à 26,9 milliards d’euros pour les années 2023 à 2027, à la suite de l’entrée en vigueur du CFP 2021-2027. Ce montant moyen est en hausse de près de 7 milliards par an par rapport au cadre 2014-2020 (20,1 milliards par an en moyenne) et a été intégré au projet de loi de programmation des finances publiques », indique la direction du budget au rapporteur spécial ([3]).

AVANT-PROPOS : UNE PROCÉDURE INSATISFAISANTE

En ce début de législature, le rapporteur spécial rappelle le contexte dans lequel s’inscrivent les discussions sur le PSR-UE, contexte qui porte atteinte à la fonction de législateur de la Représentation nationale.

● Le rapporteur spécial pointe le caractère absurde d’une discussion parlementaire française portant sur la contribution française au titre du PSR-UE alors que la procédure européenne est toujours en cours et que le montant définitif du budget n’est toujours pas connu.

En 2021, à titre d’exemple, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen sont parvenus à un accord provisoire peu avant la fin de la période de conciliation, qui se terminait le 15 novembre 2021 à minuit. L’accord final sur le budget a été adopté par le Conseil le 23 novembre puis par le Parlement européen le 24 novembre. Or, à l’Assemblée nationale, le débat sur le PSR-UE s’était tenu dès le 18 octobre. Cela démontre une volonté de l’Union européenne de s’affranchir de la décision des états pour imposer ses choix.

De la même manière cette année, l’Assemblée nationale débattra en séance publique du PSR-UE le 19 octobre, presque concomitamment à l’adoption par le Parlement européen de sa position en séance plénière, mais bien avant les travaux de conciliation, situation ubuesque.

● Le rapporteur spécial qualifie le montant du PSR-UE proposé par le Gouvernement de factice car calculé sur la base du projet de budget soumis par la Commission européenne en juin dernier, qui ne prenait pas en compte le contexte international. La lettre rectificative publiée par la Commission européenne le 5 octobre présente un niveau de crédits d’engagement et de crédits de paiement en hausse (respectivement + 758,34 millions d’euros et + 2,395 milliards d’euros). Selon le résultat de la procédure conciliation entre les autorités budgétaires européennes, l’hypothèse d’une hausse importante du montant du calcul du PSR-UE par rapport au montant inscrit sur le PLF est la plus probable, dans l’attente de la suite de la procédure budgétaire.

● Traité budgétairement comme une moindre recette, le PSR-UE est inscrit en première partie du budget, à l’article 25 du projet de loi de finances pour 2023, donc au cours de la discussion en première lecture, ce qui renforce la déconnexion de son examen avec la discussion budgétaire européenne.

De plus, le rapporteur spécial déplore que le délai d’envoi des réponses par l’administration soit fixé au 10 octobre de chaque année au plus tard, comme pour les missions budgétaires examinées en seconde partie ([4]), délai intenable vis-à-vis du travail parlementaire sur le PSR-UE. La mise à disposition tardive de l’annexe au PLF 2023 Relations financières avec l’Union européenne, le 8 octobre 2022, renforce ce constat.

I. UN BUDGET EUROPÉEN TOUJOURS EN COURS DE NÉGOCIATION

Le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen sont les deux autorités budgétaires européennes, la Commission européenne étant chargée de leur fournir un projet de budget. Celui-ci tient compte des orientations et priorités budgétaires arrêtées au préalable par chacune de ces deux institutions.

Un « calendrier qualifié par certains de pragmatique », qui privilégie des délais resserrés, sur lesquels les institutions s’entendent depuis 1977, a pris le pas sur les délais mentionnés à l’article 314 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) relatif à l’élaboration du budget par la commission et l’adoption du Conseil sur le projet de budget.

Comparaison entre l’article 314 TFUE et le « calendrier pragmatique »

Le projet de budget établi par la Commission est tout d’abord transmis au Conseil, qui transmet ensuite sa position au Parlement européen. Celui-ci peut « soit approuver la position du Conseil, soit s’abstenir de prendre une décision – auquel cas le budget est réputé définitivement adopté – ou adopter des amendements à la majorité de ses membres, auquel cas le projet ainsi amendé est renvoyé au Conseil et à la Commission. En accord avec le président du Conseil, le président du Parlement européen doit alors convoquer sans délai le comité de conciliation. » ([5])

Le comité de conciliation, composé des représentants des membres du Conseil et d’un nombre équivalent de députés européens, dispose de 21 jours pour aboutir à un projet commun (décision à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants et à la majorité des députés). La Commission prend également part aux travaux. En l’absence d’accord, un nouveau projet de budget doit être présenté par la Commission.

Le compromis trouvé doit ensuite être approuvé dans un délai de 14 jours par le Parlement européen et le Conseil En application de l’article 41 du règlement financier, la Commission peut être amenée à proposer des budgets rectificatifs en raison du contexte économique et politique la date de l’organisation du débat sur le PSR-UE à l’Assemblée nationale, cette procédure est donc non seulement toujours en cours mais également porteuse de nombreuses inconnues pouvant avoir de réelles conséquences non négligeables sur le montant du PSR-UE pour 2023.

A. les caractÉristiques de la proposition de la commission europÉenne et les prÉoccupations du conseil, partagÉes par le rapporteur spécial

Le 7 juin 2022, la Commission européenne a, comme nous l’avons précédemment indiqué, proposé un budget de 185,6 millions d’euros en crédits d’engagement et 166,3 millions d’euros en crédits de paiement. Ce projet de budget s’inscrit dans le cadre du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 doté d’un plafond en crédits d’engagements de 1 074,3 milliards d’euros et en crédits de paiement de 1 061 milliards d’euros.

Les principales priorités présentées par la Commission à travers ce projet de budget sont la reprise et la relance économiques à la suite de la crise de Covid 19, le financement des transitions verte et numérique, ainsi que le renforcement des programmes de sécurité et de défense, de gestion des migrations et des frontières, et d’action extérieure. Les déclinaisons du budget sont détaillées dans le tableau ci-dessous :

Source : Commission européenne. Montants présentés en juin 2022.

Dans le cadre de la procédure budgétaire, le Conseil, après réunion du comité budgétaire, a présenté le 13 juillet 2002 la proposition suivante, en recul par rapport à la proposition de la Commission européenne. Cette proposition a été adoptée définitivement le 6 septembre, au terme d’une procédure écrite.

(en euros)

Cette proposition traduit les inquiétudes du Conseil, exprimées dans sa position du 13 juillet ([6]) :

– il s’étonne de la non-prise en compte par la Commission européenne du contexte international et de l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine et du contexte économique ;

– il estime indispensable, compte tenu des incertitudes, d’augmenter les marges budgétaires afin d’assurer une souplesse budgétaire suffisante.

Le rapporteur spécial s’inquiète, à l’instar du Conseil, de la proposition d’augmenter les marges budgétaires. Par rapport à la proposition initiale de la Commission, le Conseil propose de faire progresser les marges de 1,6 milliard d’euros en CE et de 530 millions d’euros en CP par rapport à la proposition initiale de la Commission, ainsi que d’ajuster à la baisse les montants en CE et CP de la quasi-totalité des rubriques.

B. La rÉponse tardive de la Commission europÉenne et l’impossibilitÉ pour le rapporteur spécial de prÉsenter la position du parlement européen

La Commission européenne annonçait, en juin dernier, la présentation de propositions supplémentaires de financement, visant à compenser les effets de la guerre en Ukraine, une fois une évaluation plus précise des besoins effectuée. Le Conseil de l’Union européenne lui demandait dans sa position du 13 juillet 2022 susmentionnée de lui transmettre des informations complémentaires avant le 21 septembre. Or, une lettre rectificative n’a été publiée par la Commission que le 5 octobre dernier, délai que le rapporteur spécial regrette.

Ces mesures additionnelles se traduisent par une augmentation des CE de 758 millions d’euros et des CP de 2,395 milliards d’euros par rapport à sa proposition de juin dernier. Le rapporteur spécial s’inquiète d’une telle dérive haussière.

Source : représentation permanente auprès de l’Union européenne et SGAE.

Le rapporteur spécial s’inquiète que les seules informations récentes à ce sujet disponibles sur le site internet de la Commission soient présentées exclusivement en anglais.

L’adoption de la position du Parlement européen étant prévue pour la semaine de séance plénière débutant le 17 octobre, il est matériellement impossible pour le rapporteur spécial de la présenter ou de la commenter, ce qui est une réelle négation du rôle du rapporteur spécial.

Il dénonce le calendrier de discussion à l’Assemblée nationale qui conduit la représentation nationale à se prononcer sur l’article portant le PSR-UE alors que la procédure budgétaire européenne est toujours en cours et que le montant du budget ne sera connu que dans plusieurs semaines, « un compromis sur le budget européen étant attendu, comme chaque année, en novembre 2023. » ([7])

C. Le caractère incertain du montant du soutien de l’Union européenne à l’ukraine en 2022 et 2023

Le rapporteur spécial présente par ailleurs ci-dessous les moyens mis en œuvre par l’Union européenne pour l’Ukraine en 2022.

Source : questionnaire - représentation permanente auprès de l’Union européenne et SGAE.

Pour la direction du budget, « l’impact budgétaire pour 2022 et les années suivantes reste encore incertain et soumis à l’évolution du conflit. » ([8])

D. des dÉpenses administratives, en raison de l’inflation et des demandes du parlement européen, qui s’annoncent prÉoccupantes

Se basant sur la proposition de la Commission européenne, amendée le 5 octobre, et sur celle du Conseil de l’Union européenne, faute de pouvoir encore connaître celle du Parlement européen, le rapporteur spécial partage les préoccupations du Conseil, exprimées dans sa position du 13 juillet dernier :

– les conséquences de la revalorisation automatique des traitements des agents européens en fonction de l’inflation sur la rubrique 7 du budget, « administration européenne » exigent selon lui de trouver une solution en urgence pour limiter toute dérive.

– la hausse d’effectifs demandée comme l’année dernière par le Parlement européen lui semble infondée. Nous sommes en pleine dérive du toujours plus.

1. Le caractère explosif de la revalorisation automatique des traitements des fonctionnaires européens

Le statut des fonctionnaires européens prévoit une actualisation annuelle des rémunérations des fonctionnaires et agents, sur la base de données statistiques préparées par l’Office statistique de l’Union européenne (Eurostat). L’annexe XI du statut en fixe les modalités d’application et le cadre des actualisations intermédiaires, le cas échéant. ([9])

Cette revalorisation est fondée sur l’évolution du coût de la vie à Bruxelles et au Luxembourg (indice commun) et sur l’évolution du pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux des administrations centrales (indicateur spécifique). La valeur de l’actualisation est égale au produit de l’indice commun et de l’indicateur spécifique. La méthode d’ajustement repose sur une actualisation nouvelle avant la fin de chaque année sur la base notamment du rapport de l’office de statistique de l’UE (Eurostat) avec un effet au 1er juillet. Ce système d’ajustement est entré en vigueur le 1er juillet 2004.

L’hypothèse retenue dans le budget proposé par la Commission d’une revalorisation salariale de 8,6 % a été revue à 6,9 % dans le projet rectifié, présenté le 5 octobre 2022, dans un contexte d’inflation de 10 % en rythme annuel en zone euro, estimé en septembre dernier.

Cette réalité impose, pour le rapporteur spécial, d’obtenir un chiffrage précis des conséquences sur le budget européen et sur l’exécution du CFP et de réfléchir aux moyens d’adapter la trajectoire.

Le rapporteur spécial note que le point d’indice des fonctionnaires français est gelé depuis 2017, que le salaire des fonctionnaires français n’est pas indexé sur l’inflation. Cette disparité de traitement entre les fonctionnaires de l’Union européenne et les fonctionnaires français pose problème.

Le Conseil a précisément demandé en juillet dernier à la Commission européenne des mesures correctrices, en indiquant que « dans le contexte inflationniste actuel sans précédent, la méthode actuelle d'actualisation automatique des salaires fait peser une charge intenable sur les dépenses administratives dans toutes les rubriques. » De plus, « selon la programmation financière actualisée, l'augmentation des salaires prévue en 2022 se traduira par des besoins de financement supplémentaires importants dans la rubrique 7, non seulement en 2022 et 2023, mais aussi au cours des années suivantes relevant du cadre financier pluriannuel (CFP) actuel, allant au-delà des plafonds fixés pour cette rubrique. » ([10])

La situation est, pour le Conseil, préoccupante à maints égards :

– d’une part, « si aucune mesure compensatoire n'est prise, cette évolution nécessitera », selon lui, « la mobilisation d'instruments spéciaux qui, autrement, seraient disponibles pour financer des circonstances imprévues (telles que les conséquences directes et indirectes de la guerre en Ukraine) » ;

– d’autre part « la Commission et la BCE ont exprimé à maintes reprises leur inquiétude quant au fait que l'indexation automatique des salaires dans les États membres pourrait entraîner des effets de second tour susceptibles de rendre le choc inflationniste plus persistant, ce qui pourrait engendrer une nouvelle détérioration de la situation économique et sociale au sein de l’UE. »

Le rapporteur spécial appuie le Conseil dans cette démonstration et alerte sur les conséquences de cette hausse à caractère automatique qui n’est pas adaptée alors que nous traversons des crises successives.

D’après le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et le service économique, commercial et financier de la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne, la réponse de la Commission est attendue courant octobre. La Commission a indiqué que l’actualisation automatique des salaires était une obligation légale prévue dans le statut des fonctionnaires.

Pour le rapporteur spécial, cette réponse n’est pas acceptable. Il souhaite que les négociations budgétaires entre le Conseil et le Parlement permettent d’atteindre une solution pour préserver le respect du CFP.

Il s’étonne par ailleurs du mode de calcul de la revalorisation automatique du traitement des fonctionnaires européens, qu’il trouve particulièrement injuste par rapport à la situation de leurs collègues français.

Le budget français participe à l’augmentation régulière des traitements des agents européens, tandis que les fonctionnaires français ont dû atteindre 5 années une revalorisation du point de la fonction publique, situation que le rapporteur spécial qualifie de particulièrement grotesque voire inique.

Il pointe également les biais induits par le mode de calcul qui, à partir de l’évolution du pouvoir d’achat des rémunérations des fonctionnaires nationaux des administrations centrales, traduit notamment les progressions des traitements de certains pays dans un contexte de rattrapage économique. L’objectif, qui serait notamment de garantir l’attractivité des carrières des institutions européennes, lui semble, à nouveau, en total décalage avec la réalité française.

2. La demande difficilement acceptable du Parlement européen d’un nouveau ressaut de ses effectifs

Le projet de budget soumis en juin 2022 par la Commission européenne tient compte des orientations présentées par le Parlement européen en vue d’une augmentation de ses effectifs en 2023. Le tableau d’effectifs prévisionnel fait état de 52 emplois de fonctionnaires supplémentaires et de 116 assistants parlementaires supplémentaires, après une hausse déjà obtenue l’année dernière (142 postes et 180 agents externes).

Le rapporteur spécial estime que la position du Parlement est à rebours des conclusions du Conseil européen des 17-21 juillet 2020 sur la stabilité des effectifs dans les institutions. Il approuve la position du Conseil, reproduite ci-après, qui alerte sur les conséquences de la demande du Parlement européen sur les dépenses de la rubrique 7 du budget.

Source : https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11075-2022-INIT/fr/pdf

Le rapporteur spécial a obtenu du service économique, commercial et financier de la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne une série d’éléments relatifs aux moyens humains mis à la disposition du Parlement européen.

S’agissant des moyens humains, le Parlement européen a disposé depuis 2020 des plafonds d’emplois suivants : 6 722 en 2020, 6 720 en 2021, 6 773 en 2022. Il est de 6 825 dans le projet de la Commission présenté en juin 2022. Sur la période 2012-2022, on constate la création de 1 262 postes supplémentaires, soit 23 % d’augmentation.

trajectoire des dépenses administratives – parlement européen

telle que prévue par le CFP 2021-2027

(en millions d’euros)

Le rapporteur spécial :

– rappelle que le plafond de la rubrique 7 « administration européenne » prévu dans le CFP est commun à toutes les institutions européennes, sans préciser un quelconque partage entre les trois institutions,

– demande au Parlement européen une coopération « de manière plus constructive sur ces questions en vue d'assurer l'équilibre institutionnel et un partage équitable de la charge imposée par la difficulté des circonstances actuelles, dans le plein respect des dispositions budgétaires pertinentes de l'UE », selon les mots du Comité budgétaire dans une déclaration du 12 juillet dernier, en amont de la position du Conseil de l’Union européenne ([11]).

– alerte sur la rubrique 7 « administration européenne » dont le montant a progressé de 19 % entre le CFP 2014-2020 et 2021-2027, tandis que le budget augmentait lui de 14 %. Ces informations sont présentées dans le tableau ci-dessous. A priori rien ne justifie l’augmentation de 300 postes de fonctionnaires ces dernières années. Il y a une nouvelle fois déconnexion entre la période de crise que nous traversons et la gestion interne qui devrait faire preuve d’une certaine sobriété.

Évolution du budget 2021-2027 par rapport au CFP 2014-2020

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire (NEB) pour 2021 – données de la Commission européenne.

E. surveiller les consÉquences sur le cadre financier pluriannuel

Aux termes de l’article 312-1 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), le cadre financier pluriannuel vise à assurer l’évolution ordonnée des dépenses de l’Union dans la limite des ressources propres. Il est établi pour une période d’au moins cinq années. Le budget annuel de l’Union respecte le cadre financier pluriannuel. Il est adopté selon une procédure législative spéciale (approbation du Parlement européen à la majorité des membres puis unanimité du Conseil).

L’existence d’une trajectoire pluriannuelle remonte à 1988 et l’accord « Delors I » (1988-1992). C’est toutefois le Traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2007, qui a donné force juridique contraignante à la programmation pluriannuelle.

Le présent cadre financier couvre la période janvier 2021-décembre 2027. L’annexe Relations financières avec l’Union européenne rappelle que « le règlement CFP [cadre financier pluriannuel] ne contient que la répartition en euros constants 2018. La conversion en euros courants est effectuée chaque année dans l’ajustement technique prévu par l’article 4 de ce même règlement en appliquant une inflation de 2 % par an. »

La situation économique actuelle fait voler en éclat la prévision d’inflation évaluée à 2 % par an. Si les conclusions du Conseil européen de juillet 2020 ne prévoient pas de révision du CPF à mi-parcours ([12]), le Parlement européen a demandé en septembre dernier à la Commission européenne de réaliser un examen approfondi du fonctionnement du cadre financier pluriannuel (CFP) de l’UE actuel (2021) et de présenter au plus tard au premier trimestre 2023 une proposition législative en vue de la révision complète du CFP.

D’après le service économique de la représentation française auprès de l’Union européenne, « à terme, l’inflation pourrait avoir des effets transversaux sur l’ensemble des rubriques. Il convient toutefois de souligner que près de 70 % des crédits du budget européen sont pré-alloués aux États membres (politique de cohésion, PAC notamment), et que le seul mécanisme transversal d’actualisation est celui prévu par le règlement CFP (actualisation annuelle de 2 %). »

Pour le rapporteur spécial, la mise à jour de la programmation financière couvrant les années 2024 à 2027 qui devrait être réalisée par la Commission à l’issue de la négociation pour le budget de l’année 2023 sera cruciale.

II. LES LIMITES DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES À DESTINATION DE L’UNION EUROPÉENNE

Le montant inscrit à l’article 24 du PLF pour 2023 au titre du PSR-UE, soit 24,586 milliards d’euros, repose sur un mécanisme de calcul complexe qui n’est qu’évaluatif.

Source : annexe « Relations financières avec l’Union européenne » au PLF 2023.

Si la question de l’écart entre prévision et exécution est récurrente (à la hausse ou à la baisse), la présentation cette année par la Commission européenne d’une lettre rectificative à caractère haussier, après la présentation du projet de loi de finances par le Gouvernement, sème encore plus le doute, pour le rapporteur spécial, quant à l’honnêteté du débat sur le PSR-UE à l’Assemblée nationale.

A. les caractÈres du prs-ue proposÉ DANS LE plf 2023

Le PSR-UE est évalué pour 2023 à 24,6 milliards d’euros, en baisse de 6,7 % par rapport au montant adopté en LFI 2022 (26,359 milliards d’euros) et de 1,4 % par rapport à l’estimation révisée pour 2022 (24, 942 milliards d’euros).

Le PSR-UE se décomposerait de la manière suivante :

Ventilation du prélèvement pour 2023

(en millions d’euros)

Source : annexe au PLF pour 2023, « Voies et moyens ».

D’après les informations communiquées au rapporteur spécial par la direction du budget, cette estimation du PSR-UE s’explique notamment par :

– les effets de la reprise économique sur l’évolution du RNB des États membres, ainsi que sur le produit des droits de douane reversés au budget européen, qui contribuent à réduire le niveau de contribution français par rapport aux estimations initialement retenues en LFI au titre de l’exercice 2022 ;

– la baisse transitoire anticipée sur les paiements de la cohésion et la montée en charge progressive des programmes de la nouvelle programmation 2021-2027 conduisent par ailleurs à une baisse conjoncturelle des besoins de paiements par rapport à 2022 (– 2,6 %). »

Il s’agit toutefois d’estimations réalisées bien avant la publication par la Commission de sa lettre rectificative présentant des dépenses en CE et en CP en hausse, dont la direction du budget alertait précisément sur les possibles conséquences haussières, sans parler « de la conciliation prévue début novembre entre Parlement et Conseil qui viendra arrêter le montant définitif de crédits de paiements du budget européen. » ([13])

B. la difficile fiabilisation du PSR-UE et la question de la sincÉrité de son montant

« L’exécution du budget de l’UE est marquée par l’intervention d’éléments extérieurs, difficilement prévisibles au moment de l’élaboration du PLF », prévient l’annexe au PLF 2023 Relations financières avec l’Union européenne.

Les nombreux facteurs modifiant le montant du PSR-UE à la hausse ou à la baisse en cours d’année sont présentés dans l’encart suivant.

Source : annexe « Relations financières avec l’Union européenne » au PLF 2023.

L’analyse de l’exécution budgétaire des années précédentes témoigne précisément du caractère très fluctuant et difficilement prévisible du PSR-UE, alors que l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances exige une évaluation « précise » de ce prélèvement sur recettes ([14]).

À titre d’exemple,

– pour ce qui concerne l’exécution du budget 2021, deux révisions ajustant le montant du PSR-UE sont intervenues en 2021 à l’occasion des lois de finance rectificatives. Le montant exécuté a été de 26,4 milliards d’euros contre 27,2 milliards d’euros inscrits en loi de finances initiale (LFI) pour 2021. La Cour des comptes a d’ailleurs constaté à quel point l’exécution 2021 « s’[était] écartée sur de nombreux points des hypothèses sur lesquelles était construite la prévision de PSR-UE réalisée en préparation de la LFI » et ce « comme chaque année. » ([15])

– pour ce qui concerne l’exécution du budget 2022, quatre budgets rectificatifs ont été proposés par la Commission au 30 septembre 2022, dont trois adoptés. Ces derniers sont présentés ci-après.

Source : annexe « Relations financières avec l’Union européenne » au PLF 2023.

La prise en compte dans ces budgets rectificatifs, de « différents éléments disponibles à date, ainsi que divers ajustements techniques (recettes diverses, changement d’imputation des corrections sur exercices antérieurs) » se traduisent, d’après la direction du budget, par une prévision du PSR-UE pour 2022 en diminution de 1,418 milliard d’euros par rapport à la prévision inscrite en LFI, ce qui correspond à un montant révisé de 24,9 milliards d’euros, contre 26,4 milliards d’euros inscrits en LFI pour 2022.

La direction du budget attribue cette baisse « à des effets favorables en recettes qui compensent l’actualisation à la hausse des dépenses de l’Union européenne. Plusieurs facteurs peuvent être soulignés :

– les effets asymétriques de la reprise économique en Europe qui se traduisent par une baisse relative de la part française dans le RNB européen ainsi que dans la ressource TVA et, partant, à une réduction de nos clefs de contribution nationales ;

– l’augmentation des droits de douane versés au budget européen suite à la reprise du commerce international ;

– un solde reporté et des recettes diverses (amendes et contribution britannique) plus importants qu’anticipés. »

Le rapporteur spécial prend note de la diminution attendue de la contribution française tout en s’interrogeant sur la fréquence des fluctuations, représentées dans le graphique ci-dessous.

Écart entre l’exécution du PSR-UE et sa prévision en LFI

(en millions d’euros)

NB Changement de périmètre à compter de 2010 : le PSR-UE exclut les ressources propres traditionnelles. Dont les budgets rectificatifs exceptionnels en 2013 (1 739 millions d’euros).

Source : annexe « Relations financières avec l’Union européenne » au PLF 2023.

C. La spirale haussiÈre de la contribution française À l’Union europÉenne

Le PLF pour 2023 présente une estimation du PSR-UE en baisse pour 2023, soit 24,6 milliards d’euros, baisse que la direction du budget qualifie de conjoncturelle.

Cette baisse conjoncturelle s’inscrit après plusieurs années de hausse tendancielle importante, le graphique ci-dessous étant très éloquent à cet égard.

évolution de la contribution budgétaire française totale

au budget de l’UE

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, NEB 2021.

Pour la Cour des comptes ([16]), on peut désormais parler de « hausse structurelle », le rapporteur spécial la qualifie d’explosive.

Selon la Cour, « l’augmentation durable de la contribution française, liée principalement à l’augmentation du budget européen et au Brexit, s’est confirmée en 2021, et la légère sous-exécution constatée en cours d’année [26,368 milliards d’euros contre 27,2 milliards d’euros en LFI 2021] n’a pas contrarié cette progression. »

La Cour rappelle que la baisse du montant du PSR-UE en LFI 2022 [26,359 milliards d’euros contre] tenait avant tout « au versement d’une forte contribution britannique au titre de ses engagements passés et à une révision des clefs de contribution au financement du budget européen, compte tenu de l’évolution du contexte macroéconomique (la clef RNB est passée de 17,89 % à 17,45 % entre la LFI 2021 et la LFI 2022). »

La Cour des comptes en conclut que, « la contribution française devrait donc connaître une nouvelle hausse une fois que le Brexit aura été soldé, en 2023, et continuer à progresser de 1 à 3 % par an jusqu’à la fin du cadre financier pluriannuel 2021-2027. »

Cette progression est confirmée par la direction du budget. Elle a fourni au rapporteur spécial le graphique suivant :

TRAJECTOIRE attendue du PSR-UE sur la période 2021-2027

(en milliards d’euros)

Source : direction du budget.

D’après la direction du budget, « le montant annuel moyen du PSR-UE est estimé à 26,9 milliards d’euros pour les années 2023 à 2027, à la suite de l’entrée en vigueur du cadre financier pluriannuel 2021-2027. Ce montant moyen est en hausse de près de 7 milliards par an par rapport au cadre 2014-2020 (20,1 milliards d’euros par an en moyenne) et a été intégré au projet de loi de programmation des finances publiques. » Cette évolution attendue est, aux yeux du rapporteur spécial, particulièrement préoccupante.

III. LE PLAN DE RELANCE EUROPÉEN, UN MÉCANISME HORS BUDGET ET DONC HORS PSR-UE, QUI POURRAIT TOUTEFOIS AVOIR DES CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES

La création du plan de relance Next generation EU à hauteur de 750 milliards d’euros (2018) (807 milliards d’euros courants) a été décidée par le Conseil européen des 17-20 juillet 2020, dans l’objectif d’amortir les conséquences économiques et sociales de la pandémie et d’accompagner la transition verte et numérique des économies européennes. Le règlement établissant la facilité pour la reprise et la résilience est entré en vigueur en février 2021.

Source : direction du budget.

A. État des lieux des versements europÉens aux États membres

L’encart suivant retrace les sommes engagées dans le cadre du plan de relance européen.

Source : direction du budget.

L’encart suivant présente les sommes versées à la France.

Source : direction du budget.

La Commission a prévu un montant de 225,6 milliards d’euros de prêts en 2023 pour la FRR. En outre, elle prévoit un montant de 113,9 milliards d’euros en CE et 130,7 milliards d’euros en CP pour Next generation EU dans sa composante subvention, dont 103,4 milliards d’euros pour la composante subvention de la facilité pour la relance et la résilience.

B. les critiques et recommandations de la cour des comptes europÉennes

Le versement des fonds présentés ci-dessus a été conditionné à la présentation par les États membres de plans nationaux pour la relance et la résilience (PNRR), les États membres s’engageant dans la mise en œuvre de réformes et d’investissements dans l’objectif ([17]) « de relever efficacement les défis recensés dans le cadre du Semestre européen, en particulier les recommandations par pays de 2019 et 2020 adoptées par le Conseil. » Les plans devaient également « faire progresser les transitions écologique et numérique et rendre les économies et les sociétés des États membres plus résilientes. »

L’évaluation de chaque PNRR par la Commission européenne, dans un délai de deux mois, a été suivie, pour les évaluations positives, de la présentation par la Commission d’une proposition de décision d’exécution du Conseil, adoptée en dernier ressort par le Conseil.

Le rapport de la Cour des comptes européenne « Évaluation des plans nationaux pour la reprise et la résilience par la Commission » ([18]) paru en septembre 2022 porte sur le processus d’évaluation utilisé par la Commission européenne. La Cour a également vérifié le respect par les plans des différentes conditions portées par le règlement établissant la facilité sur la relance et la résilience 2021/241. Pour cela, la Cour a utilisé un échantillon de six États membres, dont la France. Au-delà de l’évaluation « globalement satisfaisante », elle a « toutefois relevé un certain nombre de faiblesses dans le processus, ainsi que des risques pour une mise en œuvre réussie de la facilité. »

La Cour regrette en particulier les éléments suivants :

Source : Cour des comptes européennes - Évaluation des plans nationaux pour la reprise et la résilience par la Commission – Une mission bien assurée dans l´ensemble, malgré la persistance de risques pour la mise en œuvre.

Elle formule les recommandations reproduites ci-dessous :

Source : idem.

S’agissant du suivi et du contrôle des plans, le rapporteur spécial reproduit ici la réponse de la Commission européenne :

Source : idem.

Le rapporteur spécial a soumis les recommandations de la Cour au SGAE et au service économique de la Représentation française auprès de l’Union européenne :

Source : questionnaire budgétaire.

C. la proposition de la commission européenne de complÉter le plan de relance europÉen par le plan « REpower EU »

En mai 2022, eu égard aux difficultés énergétiques pesant sur l’Union européenne, la Commission européenne a proposé d’intégrer 20 milliards d’euros au plan de relance européen en faveur d’investissements visant à diversifier l’approvisionnement énergétique et à renforcer l’autonomie stratégique de l’Union européenne.

La Commission a pour cela proposé de modifier le règlement établissant la facilité pour la reprise et la résilience 2021/241 ([19]) en posant également comme préalable le fait pour les États membres de compléter leurs plans de relance et de résilience par des chapitres spécifiques recensant leurs engagements des États membres en ce sens.

Ces propositions sont détaillées dans l’encart ci-après. Le rapporteur spécial reproduit à dessein les différentes composantes de la proposition de la Commission, et les indispensables et nombreuses modifications de règlements et de décisions qui seront un préalable : l’ensemble risque selon lui de mener à une véritable « usine à gaz » peu compréhensible et techniquement difficile à mettre en œuvre.

Source : site internet du Conseil de l’Union européenne.

Le processus législatif est en cours. Le rapporteur spécial sera attentif aux points d’attention relevés par la Cour des comptes européenne, dans son avis du 26 juillet dernier, seront pris en compte.

Celle-ci alerte en effet sur les difficultés pratiques auxquelles risque de se heurter le plan RePower EU. La Cour critique ce qu’elle qualifie d’incohérences, telle l’absence d’approche stratégique globale.

La Cour relève aussi que le total additionnel des fonds mis à disposition s’élève à 20 milliards d’euros alors que l’estimation de la Commission des investissements supplémentaires relatifs à RePower EU devrait atteindre 210 milliards d’euros, « les autres sources de financement échappant au contrôle de la Commission et dépendant de la volonté des États membres d'utiliser les prêts résiduels octroyés au titre de la FRR ou de transférer les fonds d'autres politiques de l'UE (en particulier celles en lien avec la cohésion et le développement rural). » En d’autres termes, « le montant total des fonds effectivement disponibles risque de ne pas suffire pour couvrir les besoins d'investissement estimés. »

Une autre alerte porte sur la clé de répartition qui ne reflète pas les besoins des États membres. En effet, dans la proposition de la Commission, la clé de répartition reste la même que dans le règlement établissant la facilité pour la relance et la résilience 2021/241, reflétant l'incidence de la crise de la COVID-19 sur les économies des États membres. Le rapporteur spécial partage cette préoccupation. De plus, pour lui, il serait aberrant d’apporter un soutien à des États membres ayant fait expressément des choix les rendant aujourd’hui dépendant de sources d’énergie dont la fiabilité n’est plus assurée, et ce au détriment d’autres pays, tels la France.

Le 5 octobre dernier, le Conseil de l’Union européenne a notamment proposé des ajustements à la clé de répartition proposée par la Commission. Il propose en effet une formule qui tient compte de la politique européenne de cohésion, de la dépendance des États membres à l'égard des combustibles fossiles et de la hausse des prix des investissements.

D. Sans nouvelles ressources propres, la prÉvisible augmentation vertigineuse du PSR-UE EN RAISON DU remboursement du plan de relance à partir de 2028

Pour le rapporteur spécial, les conséquences du remboursement de l’emprunt commun à partir de 2028 sont inquiétantes, eu égard aux montants en jeu.

Sans l’adoption de nouvelles ressources propres, le remboursement du plan Next generation EU provoquera un nouveau ressaut des contributions nationales et donc du PSR-UE.

Les informations ci-après, communiquées par la direction du budget au rapporteur spécial, rappelle les modalités de remboursement et ses conséquences pour la France.

Source : direction du budget.

Des négociations en vue de l’adoption de nouvelles ressources propres sont en cours, sur la base des propositions faites par la Commission européenne le 22 décembre 2021. Il s’agit de trois nouvelles sources de recettes :

– sur le marché carbone européen (ETS) ;

– le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) ;

– les ressources générées par le projet de mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE qui permettrait de taxer les importations de l’Union européenne dans cinq secteurs (acier, aluminium, ciment, engrais, électricité) en fonction des émissions carbone liées à leur production ;

– le pilier I de la réforme de la fiscalité internationale de l’OCDE (part des bénéfices résiduels des multinationales qui sera réattribuée aux États membres de l’UE dans le cadre du récent accord OCDE/G20 sur la répartition des droits d’imposition).

La Commission prévoit de présenter en 2023 un nouveau paquet de ressources propres qui pourrait inclure une taxe sur les transactions financières et une contribution financière liée au secteur des entreprises (BEFIT).

Le rapporteur spécial reproduit ici également les informations communiquées par le SGAE et le service économique de la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne :

Le rapporteur spécial fait part son inquiétude eu égard :

– au rendement des ressources identifiées par la Commission européenne, que la Cour des comptes considère comme insuffisant.

Pour la Cour des comptes ([20]), « les premières ressources identifiées par la Commission s’élèvent à 17 milliards d’euros par an, alors que la somme du remboursement de Next generation EU et du plan climat pourrait s’élever à 23 milliards d’euros certaines années. La proposition de la commission devra donc être complétée par d’autres ressources. »

Cette estimation est confirmée par la direction du budget qui a communiqué au rapporteur spécial les éléments suivants (extraits) :

– à l’impact de l’augmentation actuelle des taux d’intérêt sur les conditions d’émissions des obligations sur les marchés jusqu’en 2026 et sur les sommes à rembourser à partir de 2028 : il semble donc difficile d’anticiper le montant des sommes à rembourser à partir de 2028 qui risquent d’être supérieurs au montant calculé lors du lancement du plan.

ANNEXE : LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE ANNUELLE

Source : annexe au PLF 2023 « Relations financières avec l’Union européenne ».

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

– Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne

Mme Claire Cheremetinski, ministre conseiller, cheffe du service économique, commercial et financier.

– Secrétariat général des affaires européennes

Mme Constance Deler, cheffe du bureau Parlements ;

M. Emmanuel Chay, conseiller financier ;

Mme Hayat Chibani, adjointe au conseiller financier.

*

([1]) Source : annexe au PLF 2023 « Relations financières avec l’Union européenne ».

([2]) Source : questionnaire budgétaire.

([3]) Source : questionnaire budgétaire.

([4]) Article 49 de la loi organique sur les lois de finances du 1er août 2001.

([5]) Source : parlement européen -https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/10/la-procedure-budgetaire.

([6]) Budget de l'UE pour 2023 : le Conseil arrête sa position - https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/07/13/eu-budget-for-2023-council-agrees-its-position/

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11075-2022-INIT/fr/pdf

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11075-2022-ADD-1-REV-1/fr/pdf

([7]) Source : annexe « Relations financières avec l’Union européenne » au PLF 2023.

([8]) Source : questionnaire budgétaire.

([9]) https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1962R0031:20140101:FR:PDF

([10]) Source : position du 13 juillet 2022.

([11]) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11075-2022-INIT/fr/pdf

([12]) Point n° 6 des conclusions.

([13]) Questionnaire budgétaire.

([14]) « Un montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte. »

([15]) Note d’exécution budgétaire pour 2021.

([16]) Note d’exécution budgétaire pour 2021.

([17]) https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/recovery-coronavirus/recovery-and-resilience-facility_fr#national-recovery-and-resilience-plans

([18]) Rapport spécial : Évaluation des plans nationaux pour la reprise et la résilience par la Commission – Une mission bien assurée dans l´ensemble, malgré la persistance de risques pour la mise en œuvre.

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=61946

([19]) https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1704902&t=d&l=fr

([20]) Note d’exécution budgétaire pour 2021.