rapport sur le projet de loi de finances pour 2023 (n°273). — Pouvoirs publics

1. PRINCIPALES OBSERVATIONS De la RAPPORTEURe SPÉCIAle
2. DONNÉES CLÉS
3. INTRODUCTION
4. PREMIÈRE PARTIE : LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE
5. I. Principales données de l’exécution du premier semestre 2022
6. II. Le budget prévisionnel pour 2023
7. A. Présentation des dépenses et recettes
8. B. Les dépenses de personnel, premier poste du budget
9. C. Les dépenses de déplacement
10. D. Les dépenses de fonctionnement courant des services
11. E. Les dépenses d’investissement
12. III. Les cabinets de conseil
13. DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES
14. I. L’assemblée nationale
15. A. Premiers éléments relatifs à l’exécution du budget en 2022
16. B. Le budget pour 2023
17. 1. Éléments de contexte
18. a. La non-réévaluation du concours de l’État à l’Assemblée nationale entre 2007 et 2021
19. b. … s’est traduite par une forte mobilisation des réserves de l’Assemblée nationale, posant la question de la soutenabilité à moyen terme
20. c. …tandis que la dotation demandée pour 2023 ne prend en compte que le montant prévisionnel des dépenses de fonctionnement
21. 2. Les charges de fonctionnement
22. a. Les charges parlementaires
23. b. Les charges de personnel
24. c. Les autres dépenses de fonctionnement
25. 3. Les dépenses d’investissement
26. 4. Le recours à des entreprises et des prestataires extérieurs
27. II. Le sénat
28. A. Le Sénat au titre de sa mission institutionnelle
29. B. Le jardin du Luxembourg
30. C. Le musée du Luxembourg
31. D. Les perspectives pluriannuelles
32. III. La chaîne parlementaire
33. A. La chaîne parlementaire-Assemblée nationale (LCP-AN)
34. B. Public sénat
35. TROISIÈME PARTIE : LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
36. I. L’activité du Conseil constitutionnel
37. A. Présentation générale
38. B. Éléments statistiques
39. II. Le budget du Conseil constitutionnel
40. A. Les dépenses relatives aux membres
41. B. Les dépenses de personnel
42. C. Les dépenses de fonctionnement et d’investissement
43. III. La mise en œuvre du portail QPC
44. QUATRIÈME PARTIE : LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE
45. I. L’activité de la Cour de justice de la République
46. II. Le budget demandé pour 2023
47. EXAMEN EN COMMISSION
48. PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE
49. L’article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

PRINCIPALES OBSERVATIONS De la RAPPORTEURe SPÉCIAle

DONNÉES CLÉS

Évolution prÉvue pour 2023 DES CRÉDITS

(en million d’euros) CP initiaux pour 2022 CP demandés pour 2023 Variation 2022-2023 (en %) Présidence de la République 105,3 110,5 + 4,9 Assemblée nationale 552,5 571 + 3,35 Sénat 338,6 346,3 + 2,28 La Chaîne parlementaire dont LCP-AN dont Public Sénat 34,3 16,6 17,6 34,5 16,8 17,6 + 1,2 + 0,6 + 1,2 Conseil constitutionnel 15,9 13,3 – 16,71 Cour de justice de la République 0,98 0,98 - Total pour la mission 1 047,6 1 076 534,7 + 2,76

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2023.

Évolution DES CRÉDITS DE LA MISSION Pouvoirs publics

Source : commission des finances.

INTRODUCTION

La mission Pouvoirs publics présente la particularité de porter les dotations des pouvoirs publics constitutionnels, ce qui la rend singulière à plusieurs égards. Ces derniers sont par nature exclus du dispositif de performance prévu par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). La séparation des pouvoirs se traduit par le principe d’autonomie quant à l’utilisation de leurs dotations.

Pour autant, la mission Pouvoirs publics, inscrite dans le projet de loi de finances, est soumise au vote des parlementaires tandis que les budgets des institutions concernées sont des données publiques, accessibles aux citoyens. Les institutions ont par ailleurs un devoir d’exemplarité en matière de transparence budgétaire et être particulièrement vigilantes à la bonne information des citoyens sur leur budget. De plus, le rapport spécial présenté à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances est l’occasion de renforcer la transparence et l’information de tous, au-delà des procédures de contrôle interne et externe :

– contrôle annuel des comptes et de la gestion des services de la Présidence de la République dans le cadre des dispositions des articles L.111-2 et L.111-3 du code des juridictions financières, depuis 2009 ;

– certification des comptes de l’Assemblée nationale et du Sénat par la Cour des comptes.

Une augmentation globale des crédits proche de 2,8 % est prévue pour 2023. Cinq dotations demandées sont en hausse. En revanche, les crédits demandés par la Cour de justice de la République (CJR) sont la reconduction de ceux ouverts pour 2022. Quant au Conseil constitutionnel, après la forte activité électorale de 2022, son budget serait en baisse de 16,7 %.

Pour la rapporteure spéciale, la trajectoire haussière de la dotation de la dotation de la Présidence de la république, revalorisée de 4,9 %, soit la progression la plus importante des dotations inscrites sur la mission, n’est pas anodine.

La rapporteure spéciale estime que le raisonnement appliqué par la Présidence de la République à son propre budget, à savoir la prise en compte des effets de la hausse des prix et de la revalorisation du point de la fonction publique intervenu en juillet, devrait en bonne logique s’appliquer à toutes les institutions. La rapporteure spéciale déplore que ce ne soit pas le cas, dès lors que des collectivités voient leur dotation baisser l’année prochaine.

Au demeurant, la hausse des prix et celle du point d’indice de la fonction publique sont également des éléments mis en avant par l’Assemblée nationale et le Sénat à l’appui de demandes de dotation respectivement en hausse de 3,35 % et 2,28 %, dont les montants sont présentés dans le tableau ci-dessous.

Pour la rapporteure spéciale, la dotation demandée par l’Assemblée nationale, soit 571 millions d’euros, représente un indispensable rattrapage, bien qu’insuffisant, au regard du « gel » de la dotation à compter de 2007, de sa réduction à 517,9 millions d’euros en 2012 et son caractère inchangé jusqu’à l’année 2002.

Évolution DES CRÉDITS DE LA MISSION Pouvoirs publics

de 2022 à 2023 (AE = CP)

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances d’après l’annexe explicative au projet de loi de finances pour 2023.

PREMIÈRE PARTIE : LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

La dotation demandée par la Présidence de la République pour l’année 2023 est en hausse de 4,9 % par rapport à la LFI 2022, soit 110,5 millions d’euros contre 105,3 millions d’euros. Il s’agit de la progression la plus élevée des dotations demandées par les pouvoirs publics inscrits sur la mission.

Le budget prévisionnel de la Présidence de la République pour l’année 2023 s’établit à 114,4 millions d’euros, soit une hausse de 5,5 % en autorisations d’engagement (AE) et de 4,8 % en crédits de paiement (CP) par rapport au budget initial pour 2023. Un prélèvement sur les disponibilités est envisagé à hauteur de 2,37 millions d’euros, quasiment identique à celui de 2022, soit 2,4 millions d’euros.

I. Principales données de l’exécution du premier semestre 2022

L’examen du présent projet de loi de finances pour 2023 est l’occasion de présenter l’exécution du budget 2022 au cours du premier semestre.

Selon les informations communiquées à la rapporteure spéciale, la première partie de l’exercice 2022 est caractérisée par une reprise d’activité, après deux années marquées par la crise sanitaire, se traduisant par une augmentation des dépenses de fonctionnement par rapport aux deux années précédentes. Le tableau ci-après présente la consommation du budget par destination, qui distingue deux axes principaux :

– l’action présidentielle (qui regroupe principalement les frais de réception et les déplacements en France et à l’étranger) ;

– l’administration de la présidence (partie qui porte les dépenses de personnel).

PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE :

exécution du budget par destination au 30 juin 2022

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Si l’enveloppe consacrée aux déplacements présente un taux de consommation relativement bas de 34 % et AE et 29 % en CP pour l’activité diplomatique et de 39 % en AE et 38 % en CP pour l’action « hors diplomatie », la Présidence de la République indique que « compte tenu de l’agenda politique et diplomatique prévisionnel du Président de la République au second semestre, l’enveloppe budgétaire de 15 millions d’euros en LFI pourrait être légèrement dépassée » ([1]).

Les dépenses d’investissement s’établissaient au 30 juin 2022 à 4,37 millions d’euros en AE et 4,21 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de 70 % des AE et de 60 % des CP. « Dès le début de l’année, tous les services concernés se sont mobilisés pour faire en sorte que les projets d’investissement informatique et de travaux soient engagés rapidement pour que les paiements correspondants interviennent d’ici à la fin de l’année », indique la Présidence de la République à la rapporteure spéciale. ([2])

Les déplacements présidentiels effectués au premier semestre ainsi que les dépenses correspondantes sont présentés dans les deux tableaux ci-après.

TOTAL DES DÉPLACEMENTS PRÉSIDENTIELS au 1er semestre 2022

* ET60 : moyens de transports aériens refacturés par le ministère de la défense.

** Principalement missions individuelles (188 320 euros en AE et 176 610 euros en CP consommés).

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

II. Le budget prévisionnel pour 2023

A. Présentation des dépenses et recettes

Le budget présenté par la Présidence de la République pour l’année 2023 est en nette augmentation, comme le montrent les dotations prévisionnelles pour 2023 mises en regard de celles de l’année 2022.

Budgets 2022 et 2023 de la prÉsidence de la RÉpublique

*ET60 : moyens de transports aériens refacturés par le ministère de la défense.

Source : annexe au PLF pour 2023.

La rapporteure spéciale regrette la modification apportée à la présentation de l’annexe au présent projet de loi de finances, qui contracte la rubrique « déplacements présidentiels » en deux lignes (déplacements diplomatiques et déplacements hors action diplomatique), supprimant la ligne « avions ETEC » dont les crédits sont évalués pour 2022 à 7 millions d’euros.

Les services de la Présidence de la République lui ont fait savoir que le montant prévisionnel de ces dépenses « avions ETEC » était reconduit à 7 millions d’euros, répartis désormais sur la ligne « déplacements diplomatiques » pour près de 5 millions d’euros et sur la ligne « hors action diplomatique » pour environ 2 millions d’euros.

Les sources de financement du budget 2023 se répartissent entre :

– la dotation inscrite au budget général de l’État à hauteur de 110,5 millions d’euros ;

– les recettes propres et le recours au prélèvement sur disponibilités pour un montant total de 3,969 millions d’euros.

Recettes de la prÉsidence de la RÉpublique en 2022 et 2023

(en euros)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2023 et réponse au questionnaire budgétaire.

D’après les informations reçues par la rapporteure spéciale, « l’activité intense constatée depuis 2022, le contexte inflationniste et les mesures structurelles affectant les dépenses de personnel confortent la nécessité de solliciter une augmentation de la dotation de la présidence », pour atteindre un niveau de 110,5 millions d’euros.

Pour la rapporteure spéciale, il est important de veiller à une cohérence budgétaire entre l’évolution du budget de la Présidence de la République et l’évolution de la dotation de l’État aux collectivités territoriales.

Selon elle, les arguments avancés par la Présidence de la République pour solliciter de la Représentation nationale une augmentation de sa dotation sont tout autant voire davantage valables pour les collectivités territoriales. Elle considère que ces arguments n’ont pas été entendus lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2023. Elle alerte sur le risque d’alimenter la fracture entre les pouvoirs publics et les collectivités territoriales ainsi que les citoyens.

B. Les dépenses de personnel, premier poste du budget

Les dépenses de personnel sont présentées en hausse de 3,9 %. Le projet de budget tient compte de l’augmentation du point d’indice des fonctionnaires de 3,5 % au 1er juillet 2022 ainsi que d’autres « augmentations structurelles » telle la nouvelle politique de rémunération des militaires.

La répartition des effectifs au 1er juillet 2022 est présentée ci-après.

prÉsidence de la République :

RÉPARTITION DU PERSONNEL PAR SERVICE au 1er juillet 2022

(en ETP)

Source : réponse au questionnaire budgétaire et rapport budgétaire pour le projet de loi de finances 2022.

La Présidence de la République comptabilisait 791 équivalents temps plein (ETP) au 30 juin 2022, soit une baisse de 1,4 % par rapport à la même date en 2021.

● À la lecture de ces informations, la rapporteure spéciale remarque une différence notable entre le plafond d’emplois de la Présidence de la République, à savoir 825 ETP, et le nombre d’emplois effectifs. Elle signale à cet égard la remarque de la Cour des comptes à l’occasion du contrôle annuel des comptes et de la gestion des services de la Présidence de la République pour 2021, qui constatait 800 agents dans les services au 31 décembre 2021. D’après la Cour, « la direction des opérations et la direction de la communication comptabilis[aient] le plus d’emplois vacants, soit respectivement 12 et 10 postes. » ([3]).

La Cour des comptes ajoute les éléments suivants : « après celui de la direction de la sécurité de la Présidence de la république (DSPR) en 2020, le schéma d’emploi de la direction des ressources et de la modernisation (DRM) a été finalisé en 2021. La réalisation des revues d’effectifs de la direction des opérations (DIROP) et de la direction de la communication (DIRCOM) permettrait la refonte d’un schéma d’emploi de la Présidence de la République, pour qu’il soit cohérent et adapté aux missions et aux besoins, ce que la Présidence espère réaliser cette année. »

Interrogée par la rapporteure spéciale sur les principales évolutions prévues en matière d’effectifs et de masse salariale, la Présidence de la République lui a fourni les éléments présentés ci-après.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

La rapporteure spéciale constate qu’il ne semble pas prévu de donner suite à la recommandation de la Cour des comptes de revoir le schéma d’emploi.

● Elle remarque par ailleurs une hausse de la proportion d’emplois contractuels.

D’après la Présidence de la République, « à l’instar de ce qui est constaté dans l’ensemble de la fonction publique, la proportion des contractuels sur l’ensemble des effectifs de la Présidence de la République continue de progresser. En 2021, on notait une évolution de près de 3 points dans la répartition entre les personnels mis à disposition (76,7 % contre 79,5 % en 2020) et les personnels contractuels recrutés directement par la présidence de la République (23,2 % contre 20,5 % en 2020). Cette tendance se confirme en 2022 avec une évolution d’1 point de la part des contractuels qui représentent 24,3 % des effectifs contre 75,7 % pour les personnels mis à disposition. » ([4])

La rapporteure spéciale fait part de sa vigilance au recours à l’emploi contractuel qui, à ses yeux, n’a de sens que pour répondre à la recherche de compétences très spécialisées et invite la Présidence de la République de faire preuve de la plus grande prudence en la matière.

● La revalorisation du point d’indice de la fonction publique a également fait évoluer la rémunération du Président de la République à la hausse, celle-ci atteignant désormais 15 737,13 euros brut soit 14 328,39 euros en net. Le mode de calcul de celle-ci est rappelé ci-dessous.

C. Les dépenses de déplacement

Le montant prévisionnel des déplacements présidentiels s’établit, pour 2023, à 16 millions d’euros en AE et en CP, en hausse de 6,7 % par rapport à 2022 (soit 15 millions d’euros). D’après la Présidence de la République, « l’enveloppe des déplacements internationaux spécifique à l’activité présidentielle est fortement impactée par l’inflation internationale, particulièrement notable aux États-Unis et en Asie. »

La rapporteure spéciale, au-delà des déplacements relevant des activités de la diplomatie et de la négociation multilatérales, appelle à la poursuite du recours aux visioconférences sécurisées, pratique développée en 2020 et 2021 dans le contexte de la crise sanitaire, tant d’un point de vue budgétaire que d’un point de vue de la préservation de l’environnement.

D. Les dépenses de fonctionnement courant des services

Les dépenses de fonctionnement, qui regroupent les dépenses rattachées à l’action présidentielle, telles que les réceptions, et les dépenses liées à l’administration de la présidence de la République, sont prévues en hausse de 12,6 % en CP en 2023.

La Présidence de la République évoque un « recalibrage réaliste devenu indispensable permettant de faire face aux coûts de gestion courante. Par ailleurs, comme dans les autres administrations (et plus largement les organisations, qu’elles soient publiques ou privées), on constate une augmentation tendancielle des dépenses de fonctionnement induite en particulier par une très forte inflation pour toutes les natures de dépenses de fonctionnement (fluides, denrées alimentaires, coûts des matériaux de construction, etc.) et par l’évolution des outils numériques qui se traduit notamment par une hausse des dépenses informatiques (accroissement du nombre des licences, opérations de maintenance préventive plus nombreuses et plus coûteuses, recours plus régulier aux services support des développeurs) » ([5]).

La rapporteure spéciale partage le constat du caractère universel de l’aggravation actuelle des coûts de fonctionnement, quelles que soient les organisations. C’est la raison pour laquelle elle s’étonne une nouvelle fois que ce raisonnement n’ait pas été repris dans le calcul des crédits de toutes les missions budgétaires.

E. Les dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement sont prévues en hausse en AE, à 6,5 millions d’euros (4,8 %) et en baisse en CP, à 6,5 millions d’euros également (– 7,1 %), après « trois années consécutives (2020,2021 et 2022) au cours desquelles le niveau d’investissement a été particulièrement élevé afin d’accompagner un plan de rattrapage, de renouvellement ou de remise en état. » Les principaux investissements prévus sont les suivants.

● Pour les télécommunications, l’informatique, le numérique et les moyens audiovisuels de communication, 2,6 millions d’euros sont demandés en autorisations d’engagement.

Les projets prévus sont les suivants :

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

● Pour la gestion immobilière, 1,4 million d’euros sont prévus en autorisations d’engagement, sur les projets suivants :

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Des investissements sous maîtrise d’ouvrage et financement de l’Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC), devraient également être réalisés tels que :

– la rénovation des grandes cuisines du palais de l’Élysée pour un total de 15 millions d’euros, dont 2,5 millions d’euros engagés en 2023. « Les marchés de travaux ont été notifiés début mai 2022 ainsi que le démarrage du chantier. La fin des travaux est programmée pour le mois de mai 2024 », précise la Présidence de la République ;

– la mise en accessibilité de la cour d’honneur, pour 2 millions d’euros.

Un nouveau schéma immobilier devrait par ailleurs être élaboré avec l’OPPIC en 2023. Le concours du ministère de la Culture s’explique par le fait que les immeubles occupés par la Présidence de la République sont tous classés monuments historiques et mis à disposition par l’État.

Source : annexe au projet de loi de finances Culture, programme 224 – Soutien aux politiques du ministère de la Culture.

CoÛt prévisionnel des opérations de travaux prévues en 2023

et prises en charge par l’OPPIC

(en euros)

Programmation prévisionnelle, les prévisions étant « en cours d’arbitrage ».

Source : questionnaire budgétaire.

La rapporteure spéciale souhaite, pour une meilleure lisibilité et transparence des crédits d’investissements attachés à la Présidence de la République, la mention à titre d’information des crédits portés par le ministère de la Culture sur l’annexe au projet de loi de finances Pouvoirs publics. Même si ces dépenses relèvent de l’OPPIC, elles sont bien supportées sur le budget de l’État.

III. Les cabinets de conseil

La question du recours par les administrations aux cabinets de conseil est un sujet d’actualité auquel la récente commission d’enquête du Sénat sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques a fourni des informations précieuses. La commission d’enquête a notamment signalé que le recours aux cabinets de conseil était facilité par des accords-cadres, dont ceux de la centrale d’achat UGAP et de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP). « Ces accords-cadres mettent à disposition des ministères un vivier de cabinets dans lequel ils peuvent « piocher » en fonction de leurs besoins pour des missions dont ils jugent a priori qu’elles ne peuvent pas être réalisées en interne. » ([6])

La commission d’enquête indique également que « beaucoup de cabinets de conseil sont intervenus gratuitement pendant la crise sanitaire, soit en pro bono, soit en mécénat de compétences. » Les interventions qui concernent la Présidence de la République sont reproduites ci-dessous.

Prestations pro bono pour la présidence de la République

identifIées par la commission d’enquête sénatoriale

(liste non exhaustive ; hors appui sanitaire pendant la pandémie)

Source : rapport de la commission d’enquête sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques.

La rapporteure spéciale a également interrogé la Présidence de la République au sujet des dépenses consacrées aux cabinets de conseil depuis 2017. Elle présente ci-dessous les informations qui lui ont été communiquées.

Source : réponse de la Présidence de la République à la rapporteure spéciale.

Pour la rapporteure spéciale, contenir les dépenses relatives aux cabinets de conseil relève non seulement de la bonne gestion des deniers publics mais également d’une démarche d’exemplarité.

La rapporteure spéciale s’interroge sur la pertinence pour la Présidence de la République de se fixer un objectif de réduction des dépenses liées à ces cabinets pour l’exercice 2023 et d’envisager la perspective de ne plus recourir aux cabinets de conseil et aux prestations pro bono qui comportent de forts risques de conflits d’intérêts.

Dans le prolongement des demandes de la presse à l’égard des services de la Présidence de la République sur la communication de certains documents, la rapporteure spéciale estime indispensable l’adaptation des services de l’État à la demande des citoyens à d’avantage de transparence.

Comme la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), elle estime que le manque de moyens humains ou financiers peut difficilement justifier le retard voire la non-communication de documents administratifs.

DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Les dotations demandées par les assemblées parlementaires pour 2023 sont en hausse de 3,35 % pour la dotation de l’Assemblée nationale, soit 571 millions d’euros, et de 2,28 % pour la dotation du Sénat, soit 346,3 millions d’euros.

Pour la rapporteure spéciale, après dix ans de dotations inchangées de 2012 à 2021, il s’agit d’une mesure raisonnable bien qu’insuffisante eu égard à la progression des charges qui s’imposent aux assemblées.

I. L’assemblée nationale

Le budget approuvé par le collège des Questeurs puis adopté par le Bureau de l’Assemblée nationale le 20 juillet 2022 s’élève à 599,6 millions d’euros, soit une baisse de 1,5 % par rapport au budget de l’année 2022. Cette baisse est la conséquence de dépenses d’investissement en net recul (– 30,5 %), vu le haut niveau de dépenses d’investissement programmées en 2022 et portant notamment « sur plusieurs grandes opérations immobilières difficilement réalisables en dehors de la période de l’inter-législature ».

L’examen du présent projet offre l’occasion de revenir sur l’exécution des crédits au cours du premier semestre 2021.

A. Premiers éléments relatifs à l’exécution du budget en 2022

Le budget de l’Assemblée nationale pour 2022 présente un montant total de dépenses de 608,7 millions d’euros, soit une hausse de 8,2 % par rapport aux crédits ouverts en 2021 (562,6 millions d’euros).

Au 30 juin 2022, le taux de consommation était de 45,1 %, en léger recul par rapport au 30 juin 2021 (46,4 %).

Le niveau élevé des dépenses d’investissements prévues (41,18 millions d’euros en 2022 contre 29,86 millions d’euros en 2021) traduit le rattrapage des travaux de préservation du patrimoine, habituellement réalisés pendant les périodes d’interlégislature. « L’ampleur des dépenses engagées n’est, à ce stade, que partiellement reflétée dans le taux de consommation des crédits, en raison des retards pris en 2021 sur le chantier de l’ensemble immobilier de Broglie, qui se sont traduits par une plus faible consommation que prévu en début d’année 2022, mais qui donneront lieu à un effet de rattrapage au second semestre. » ([7])

Détail des crÉdits consommÉs au 30 juin 2022

(*) Pour mémoire, la dotation complémentaire de 34,60 millions d’euros a été versée le 1er juillet 2022 et n’est donc pas prise en compte ici.

La rapporteure spéciale rappelle que la dotation de l’État pour 2022 a été composée d’une dotation principale de 517,89 millions d’euros (inchangée par rapport à 2021) et une dotation complémentaire exceptionnelle de 34,6 millions d’euros versée au 1er juillet 2022. Cette dotation exceptionnelle, dont il était prévu d’ajuster le montant selon le taux effectif de renouvellement de l’Assemblée nationale, a été versée dans son intégralité, le taux effectif de renouvellement (51 %) s’avérant légèrement supérieur à l’hypothèse conventionnelle de 50 % retenue lors de la préparation du budget 2022.

L’effet du renouvellement sur les dépenses de fonctionnement, détaillé dans le tableau ci-dessous, était estimé en septembre 2022 à environ 30,9 millions d’euros, soit 3,7 millions d’euros de moins que le montant prévu lors de l’élaboration du budget 2022.

ESTIMATION DES SURCOÛTS EN FONCTIONNEMENT LIÉS AU RENOUVELLEMENT DE L’ASSEMBLÉE nationale EN 2022 ([8])

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

B. Le budget pour 2023

Le budget de l’Assemblée nationale demandé pour 2023 prévoit un total de dépenses de 599,6 millions d’euros, en baisse de 1,5 % par rapport au budget 2022, les années d’élections législatives se traduisant par un pic de dépenses lié au renouvellement des députés ainsi que par des opérations de travaux particulières.

Le tableau ci-dessous présente la synthèse de l’évolution des charges et des ressources. Il fait apparaître également les éléments relatifs au budget 2021, l’année 2022 étant atypique du fait du renouvellement de l’Assemblée nationale.

BUDGET 2023 – synthèse

Source : rapport de la commission commune de crédits.

La dotation demandée à l’État atteint 571 millions d’euros, en hausse de 3,4 % par rapport à celle demandée pour le budget 2022.

1. Éléments de contexte

Pour la rapporteure spéciale, cette progression doit être commentée en rappelant les éléments suivants.

a. La non-réévaluation du concours de l’État à l’Assemblée nationale entre 2007 et 2021

À la demande des autorités politiques, la dotation de l’Assemblée nationale a été gelée à partir du budget 2008 à 533,91 millions d’euros en 2008 puis réduite à 517,9 millions d’euros en 2012, et est restée inchangée jusqu’à 2022. D’après le rapport du collège des questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, « la seule non-indexation sur l’inflation de cette dotation depuis 2012 représente à ce jour une perte cumulée, en 2021, de plus de 50 millions d’euros, soit 10 % de la dotation. » ([9])

b. … s’est traduite par une forte mobilisation des réserves de l’Assemblée nationale, posant la question de la soutenabilité à moyen terme

La nécessité d’équilibrer le budget, dans un contexte de rationalisation des dépenses, mais également de progression de certains coûts contraints, s’est traduite par un recours croissant aux réserves de l’Assemblée nationale. Comme le rapport sur l’exercice 2021 de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes le rappelle, « en vertu du principe d’autonomie des assemblées parlementaires, les déficits sont couverts par les actifs de l’Assemblée. » La commission commune des crédits constate par ailleurs que « le prélèvement constaté en 2021 est le plus élevé observé depuis 2017, année électorale, celui constaté en 2020 étant déjà lui-même élevé par comparaison avec les autres exercices. » ([10])

Dans ce contexte, la rapporteure spéciale estime que l’effort louable de maîtrise de la trajectoire des dépenses, dans un souci de bonne utilisation des deniers publics et d’exemplarité, commençait à rencontrer ses limites et produire des effets préoccupants. Elle rappelle l’avertissement de la commission d’apurement des comptes de l’Assemblée nationale dans le rapport précité : « désormais, le montant de la dotation reste insuffisant pour couvrir la totalité des dépenses budgétaires et la mobilisation des disponibilités pose la question de la soutenabilité à moyen terme. »

Depuis 2007, tous les résultats ont été négatifs, sauf en 2009, 2010, 2011 et 2014, comme illustré par le tableau ci-dessous, se traduisant par un prélèvement sur les réserves du même montant.

exécution du budget de l’Assemblée nationale 2007-2021

Résultat budgétaire en millions d’euros

Source : Rapport du collège des questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes – règlement des comptes 2021.

Le prélèvement sur les réserves est estimé en 2022 à 51,2 millions d’euros et 26,7 millions d’euros pour l’année 2023. D’après les informations communiquées à la rapporteure spéciale, la valeur des réserves s’élevait à 277, 6 millions d’euros au 31 décembre 2021 et à 252,8 millions d’euros au 30 juin 2022.

La rapporteure spéciale attire également l’attention sur les éléments suivants relatifs au niveau de la « trésorerie » de l’Assemblée nationale.

Source : rapport du collège des questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes – règlement des comptes 2021.

c. …tandis que la dotation demandée pour 2023 ne prend en compte que le montant prévisionnel des dépenses de fonctionnement

Le montant demandé (571 millions d’euros) reste inférieur au montant total des dépenses, celui-ci n’étant assis que sur le montant prévisionnel des dépenses de fonctionnement.

« Le montant de la dotation demandée à l’État en 2023 vise ainsi la couverture de la totalité des dépenses de fonctionnement, qui connaissent une dynamique de hausse significative, en raison non seulement du contexte économique, mais aussi de la volonté d’assurer aux députés de la XVIe législature les moyens d’exercer leur mandat dans de bonnes conditions. Les réserves dont dispose l’Assemblée nationale auraient, dès lors, vocation à financer ses dépenses d’investissement et à faire face à d’éventuelles dépenses exceptionnelles ou à des événements imprévus. » ([11])

La rapporteure spéciale appelle toutefois à la prudence eu égard au niveau des réserves.

Elle partage à cet égard ce commentaire de la commission d’apurement des comptes : « l’ordonnance de 1958 évoque [au sujet de la dotation] les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires, contribuant à faire admettre le principe que les dépenses dites d’investissement devraient être financées par les ressources propres des assemblées. Il s’agit d’une problématique qui mérite pourtant réflexion : lesdites ressources propres, en particulier les réserves, sont au moins en partie la résultante d’excédents de dotations antérieures et les dépenses d’investissement ne sont pas moins nécessaires que les dépenses de fonctionnement à l’activité des assemblées parlementaires et des députés, tant en termes de locaux, que d’équipements en particulier audiovisuels ou informatiques, ou de logiciels ». La rapporteure spéciale ajoute à cette liste les investissements conséquents en vue de la préservation des bâtiments historique dont l’Assemblée nationale à la charge.

2. Les charges de fonctionnement

Les charges de fonctionnement représentent le premier poste de dépenses de l’Assemblée nationale, pour un montant prévu de 571 millions d’euros en 2023 (95,2 % du total des dépenses). « Une part de cette hausse, au moins une quinzaine de millions d’euros, trouve sa source dans les effets directs (hausse des coûts des achats) et indirects (revalorisation de 3,5 % du point d’indice de la fonction publique et augmentation de 4,5 % des prestations sociales au 1er juillet 2022) de l’inflation. » ([12])

STRUCTURE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT EN 2023

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

a. Les charges parlementaires

Les charges parlementaires, qui représentent 58,4 % des dépenses totales, sont le premier poste des dépenses de fonctionnement. Elles s’élèveraient en 2023 à 333,60 millions d’euros, en diminution de 9,47 millions d’euros (– 2,8 %) par rapport au budget 2022 (343,06 millions d’euros). « Toutefois, si l’on ne tient pas compte des dépenses spécifiques au renouvellement de l’Assemblée nationale en 2022, on observe a contrario un dynamisme des crédits qui s’explique largement par la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et des pensions et autres prestations sociales. »

– Les dépenses d’indemnité parlementaire augmenteraient de 3,6 % (en raison essentiellement de la revalorisation de 3,5 % du point d’indice de la fonction publique), atteignant 52,81 millions d’euros en 2023 (15,8 % du total). Il s’agit des dépenses au titre de l’indemnité parlementaire de base, de l’indemnité de fonction, de l’indemnité de résidence, des prestations familiales et du supplément familial.

– Les charges de secrétariat parlementaire, qui représentent 52,4 % du total, regroupent les contributions aux frais de secrétariat des groupes politiques et des députés, le crédit supplémentaire de fin de mandat et les crédits au titre de l’avance de frais de mandat (AFM). Ces dépenses atteindraient 174,86 millions d’euros en 2023 contre 193,20 millions d’euros en 2022 (soit – 9,5 %). La baisse attendue des dépenses traduit le caractère particulier de l’année 2022 et notamment le montant particulièrement haut du crédit supplémentaire de fin de mandat (1,40 million de dépenses attendues en 2023 contre 20,28 millions euros en 2022). Les charges de secrétariat parlementaire comprennent également l’avance pour frais de mandat (38,51 millions d’euros), les frais de secrétariat des députés, qui regroupent l’ensemble des dépenses au titre de la rémunération des collaborateurs parlementaires ainsi que les charges afférentes (122,76 millions d’euros).

– Les dépenses de charges sociales liées aux pensions et aux prestations maladie dont bénéficient les députés, qui représentent 23,2 % du total, devraient augmenter en 2023. Ce poste est prévu en hausse de 4,76 millions d’euros (soit + 6,6 %) passant de 72,49 millions d’euros en 2022 à 77,25 millions d’euros en 2023 notamment sous l’effet des sommes versées à la caisse de retraite des députés (soit 89,5 % du total des charges sociales) et de l’augmentation de la subvention au fonds d’assurance mutuelle différentielle d’aide au retour à l’emploi des députés (FAMDRE) du fait d’un nombre plus élevé que prévu du nombre d’anciens députés allocataires de ce fonds, entraînant ainsi une hausse des dépenses de 1,5 million d’euros.

– Les charges parlementaires diverses, qui représentent 8,6 % du total, atteindraient 28,68 millions d’euros en 2023. Ces charges regroupent notamment les voyages et déplacements des députés (7 millions d’euros), les charges de représentation de l’Assemblée nationale (6,10 millions d’euros).

Les charges parlementaires diverses comprennent aussi les autres charges liées au mandat à savoir principalement la dotation matérielle des députés (DMD), (10,70 millions d’euros) ainsi que les frais d’hébergement des députés (2,3 millions d’euros)

b. Les charges de personnel

Les charges de personnel représentent 32,3 % des dépenses de l’Assemblée nationale. Elles devraient atteindre 184,7 millions d’euros en 2023, soit une hausse de 4,3 % par rapport à 2022.

i. Les personnels statutaires

La rémunération des fonctionnaires de l’Assemblée nationale devrait atteindre 94,3 millions d’euros en 2023, en baisse de 0,7 % par rapport au budget 2022, « l’effet de la hausse de 3,5 % du point d’indice depuis le 1er juillet 2022 et du glissement vieillissement technicité (GVT) étant inférieur à celui de la réduction des effectifs statutaires (leur nombre passerait de 880 au 31 décembre 2022 à 842 au 31 décembre 2023» ([13]), d’après les informations communiquées à la rapporteure spéciale).

La rapporteure spéciale attire l’attention sur la chute des effectifs statutaires depuis 2013 tel que présenté sur le graphique ci-dessous.

Évolution des effectifs de fonctionnaires rÉMUNÉRÉs

à l’AssemblÉe nationale (effectif total et effectif dans les cadres)

Chiffres constatés au 31 décembre de chaque année.

* Projections

Source : commission des finances, d’après les bilans sociaux de l’Assemblée nationale, les réponses au questionnaire budgétaire et l’annexe au projet de loi de finances pour 2023.

estimation de la ventilation par catégorie des fonctionnaires

présents dans les services au 31 décembre 2023

* Le collège des questeurs a autorisé l’ouverture d’un concours externe de rédacteur des comptes rendus en 2023, pour un nombre maximal de 17 postes.

** Le concours externe d’administrateur-adjoint, en cours, devrait conduire au recrutement de 20 lauréats en janvier 2023.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

ii. La rémunération des personnels contractuels

Au 31 décembre 2021, l’Assemblée nationale employait 354 contractuels de droit public, répartis dans les services de la manière suivante ([14]) :

– 289 affectés dans les services : près de 80 % d’entre eux travaillaient au sein des directions des affaires immobilières et du patrimoine (59 contractuels), de l’administration générale et de la sécurité (45), de la communication et de la valorisation patrimoniale (44), de la logistique parlementaire (43) et des systèmes d’information (39) ;

– 65 à la Présidence et auprès de personnalités, notamment des présidents de commissions, vice-présidents et questeurs.

La rémunération des personnels contractuels hors présidence de l’Assemblée nationale en 2023 est évaluée à 22,6 millions d’euros, soit une progression de 35,2 %. « Leur nombre passerait de 379 au 31 décembre 2022 à 419 au 31 décembre 2023, soit + 40 agents (+ 10,6 %), du fait mentionné ci-avant du remplacement par des agents contractuels de certains fonctionnaires partant à la retraite, d’éventuelles créations de postes correspondant à des besoins nouveaux en compétences spécialisées, de revalorisation des rémunérations des personnels contractuels de l’Assemblée nationale et d’un changement de périmètre intervenu au 22 juin 2022 » ([15]).

Le coût total des emplois des agents contractuels de la présidence est évalué à 1,5 million d’euros contre 2,8 millions d’euros en 2022. La diminution de 1,3 million d’euros de cette enveloppe, qui couvre les salaires (rémunérations brutes et cotisations employeur) des membres du cabinet de la présidence, s’explique à la fois par la non-reconduction en 2023 des crédits prévus en 2022 pour le licenciement des collaborateurs en conséquence du changement de législature (– 0,3 million d’euros), et par le changement de périmètre budgétaire évoqué (– 1 million d’euros).

Le tableau suivant met par ailleurs en perspective la progression du recrutement de personnels contractuels et la diminution des effectifs statutaires.

évolution à l’Assemblée nationale du nombre de fonctionnaires

et du nombre d’agents contractuels

Source : commission des finances à partir des questionnaires budgétaires et du rapport de la commission commune des crédits en vue du budget 2023.

La rapporteure spéciale s’inquiète de cette érosion du personnel statutaire et du recours accru à des agents contractuels.

Selon elle, il est important d’inverser la tendance actuelle.

Elle invite la Questure à envisager une trajectoire de recrutement des personnels statutaires à la hausse, et à réserver l’embauche d’agents contractuels à des compétences très spécialisées.

c. Les autres dépenses de fonctionnement

Les autres dépenses de fonctionnement devraient s’élever à 52,73 millions d’euros en 2023 contre 47,48 millions d’euros dans le budget pour 2022, soit une progression de 11,1 %, pour une très large part liée à la hausse des prix.

Les services extérieurs augmentent de 10,8 % (38,10 millions d’euros en 2023 contre 34,38 millions d’euros dans le budget pour 2022). Cinq postes de dépenses regroupent plus des quatre cinquièmes des crédits consacrés aux services extérieurs :

– les dépenses immobilières (notamment les dépenses d’entretien et de réparation) : 17,82 millions d’euros, en hausse 7,6 % ;

– les dépenses extérieures informatiques : 7,22 millions d’euros, en hausse de 5,6 % en raison de la progression des frais de maintenance informatique ;

– le personnel intérimaire et mis à disposition : 3,63 millions d’euros, en hausse de 9,5 %, « en raison notamment du déploiement, depuis 2022, d’un contingent supplémentaire de gardes républicains chargés d’assurer les fonctions de sécurité dans les halls des réceptions des bâtiments de l’Assemblée dans un objectif de renforcement de la sécurité de l’institution ([16]). Cette dépense est pour partie compensée par des économies sur les effectifs de gardiens-surveillants et d’agents. » ([17])

– les dépenses de communication : 2,23 millions d’euros, soit 5,8 % ;

– les subventions et indemnités de repas : 1,16 million d’euros, soit 3 %.

3. Les dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement sont attendues en baisse de 30,5 % par rapport au budget 2023, soit 28,62 millions d’euros. « Cette forte baisse s’explique par le haut niveau d’investissement programmé en 2022 et portant, d’une part, sur plusieurs grandes opérations immobilières difficilement réalisables en dehors de la période de l’inter-législature ou reportées à la suite de la crise sanitaire de 2020 et, d’autre part, sur d’importants projets d’investissement informatique, dont certains liés au renouvellement de l’Assemblée nationale en 2022. » ([18])

Les dépenses d’investissement de l’Assemblée se répartissent en trois grandes catégories : les travaux engagés par la direction des affaires immobilières et du patrimoine, les acquisitions de logiciels et de matériels informatiques par la direction des systèmes d’information et les investissements effectués par d’autres directions (à titre principal, celle de la logistique parlementaire).

dÉpenses d’investissement de l’AssemblÉe nationale

(en euros)

Parmi les opérations à mener en 2023, les plus importantes sont :

– la fin de la rénovation de l’ensemble immobilier de Broglie (4,94 millions d’euros, auxquels s’ajoute 1 million d’euros pour l’acquisition de mobilier), dont la mise en service est prévue au printemps 2023 ;

– les travaux de restauration de la bibliothèque (2 millions d’euros) ;

– la restructuration et la modernisation du 3e étage de la zone Colbert (1,25 million d’euros) ;

– la rénovation des salles de la commission du développement durable (1,05 million d’euros) et de la commission des affaires culturelles (1 million d’euros) ;

– la rénovation de l’accueil du public (1 million d’euros) ;

– pour la direction des systèmes d’information, le renouvellement des équipements de réseau en fin de vie (1,2 million d’euros).

4. Le recours à des entreprises et des prestataires extérieurs

La rapporteure spéciale a interrogé les services de l’Assemblée nationale au sujet des activités que l’Assemblée nationale a choisi d’externaliser.

Elle constate que la direction des ressources humaines, la direction de la logistique parlementaire, la direction des systèmes d’information et la direction des affaires immobilières et du patrimoine recourent pour l’accomplissement de certaines de leurs missions à des entreprises extérieures. D’après les informations communiquées, « La décision d’avoir recours à un prestataire extérieur dépend de facteurs multiples, au premier rang desquels figurent la technicité du sujet, sa récurrence, le degré de criticité, les contraintes de disponibilité et les coûts comparés d’une prestation extérieure avec une réalisation en interne. »

De plus, « au vu de ces critères, certaines prestations auparavant réalisées en externe ont été réinternalisées. C’est le cas notamment des prestations de déménagement, de maintenance des installations audiovisuelles sensibles ou d’aide au pilotage énergétique. » ([19])

La rapporteure spéciale salue la ré-internalisation de certaines prestations mais s’étonne que cela ne concerne que certaines d’entre elles.

Selon elle, l’externalisation doit relever de la stricte nécessité d’avoir recours ponctuellement à des compétences indisponibles en interne et ne doit pas être guidée par des considérations uniquement budgétaires.

Elle estime que la réalisation d’un audit sur l’opportunité de réinternaliser de nouvelles prestations actuellement externalisées serait particulièrement souhaitable.

Elle invite la Questure à être extrêmement attentive aux conditions de travail à l’Assemblée nationale des personnels employés par les entreprises extérieures. Elle rappelle le devoir d’exemplarité en matière de politique salariale, de rémunération des personnels et de condition de travail qui incombe aux pouvoirs publics.

II. Le sénat

La rapporteure spéciale s’inscrit dans la tradition selon laquelle, s’agissant de la mission Pouvoirs publics, le ou la rapporteure spécial(e) ne procède pas à l’examen détaillé des crédits de l’assemblée dont il n’est pas membre. C’est la raison pour laquelle elle renvoie aux informations présentées en annexe du projet de loi de finances pour 2023 et au rapport du rapporteur du Sénat.

Le budget du Sénat pour 2023 serait en hausse de 1,18 % par rapport au budget 2021. Si les dépenses d’investissement sont prévues en très nette baisse (– 48,02%), les dépenses de fonctionnement sont prévues en hausse de 6,14 % en raison essentiellement du renouvellement sénatorial, de l’augmentation de l’inflation et de l’augmentation du point d’indice de la fonction publique de 3,5 % au 1er juillet 2022.

La dotation demandée pour 2023 est de 346,3 millions d’euros contre 338,6 millions d’euros en 2022, soit une augmentation de 2,28 % après une précédente augmentation de 4,64 % en 2022.

Le tableau ci-après retrace l’évolution des charges et des ressources.

ÉVOLUTION DU BUDGET du SÉnat

(ensemble des trois actions)

N.B. : les colonnes « Budget 2021 » et « Budget 2022 » correspondent au budget réparti hors reports d’opérations pluriannuelles.

Source : Sénat, présentation Commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Évolution du budget du sÉnat depuis 2012

(ensemble des trois actions)

Dans le graphique, les budgets 2012 à 2022 sont les budgets répartis ([20]), le budget 2023 est le budget initial.

Source : Sénat, présentation Commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Le budget du Sénat est réparti en trois actions, présentées ci-après.

A. Le Sénat au titre de sa mission institutionnelle

Le budget de l’action Sénat au titre de sa mission institutionnelle représente 96,2 % du budget total. D’après le tableau suivant, les dépenses seraient en hausse de 0,8 % par rapport au budget 2022.

Budget du SÉnat au titre de sa mission institutionnelle 2021-2023

N.B. : les colonnes « Budget 2021 » et « Budget 2022 » correspondent au budget hors reports d’opérations pluriannuelles.

Source : Sénat, Commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Le prélèvement sur les disponibilités s’élèverait à 12,62 millions d’euros, en recul de 26,9 % par rapport au budget prévisionnel pour 2022.

B. Le jardin du Luxembourg

Le jardin du Luxembourg fait partie du domaine immobilier géré par le Sénat ouvert au public. Le budget prévu pour 2023 est en hausse de 9,4 % par rapport au budget réparti pour 2022. Sont prévus en 2023 la poursuite des travaux de restauration des grilles et des murets du jardin du Luxembourg.

C. Le musée du Luxembourg

La gestion du musée du Luxembourg relève depuis 2010 de la Réunion des musées nationaux (RMN) dans le cadre d’une délégation de service public. La convention actuellement en vigueur couvre la période 2020-2026. Cette délégation prévoit une redevance d’exploitation dont la partie fixe est de 150 000 euros. Une partie variable additionnelle assise sur le chiffre d’affaires pouvant être levée sous certaines conditions.

Les prévisions de dépenses de fonctionnement 98 200 euros et de d’investissement 70 000 euros sont inchangées par rapport à l’année dernière.

D. Les perspectives pluriannuelles

Les perspectives présentées dans l’annexe Pouvoirs publics font état de potentiels travaux d’investissement significatifs à partir de 2025 qui se traduiraient par une hausse significative du budget. En effet, « le budget 2023 prévoit d’importantes dépenses d’honoraires préparatoires au lancement de nouveaux chantiers de grande ampleur tels que la rénovation du bâtiment du Petit Luxembourg Est, du bâtiment du 6 rue Garancière, des couvertures et des façades Nord du Palais du Luxembourg et des couvertures de l’Hôtel de la Présidence. Ces travaux, qui restent à décider, pourraient susciter des annuités d’investissements très significatives à partir de 2025, qui viendraient amputer sensiblement les disponibilités restantes et limiter fortement les marges de manœuvre budgétaires du Sénat. »

Budget du Sénat, jardin et musée - trajectoire 2023-2025

Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

La commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat a formulé les conclusions suivantes au sujet du budget du Sénat et de son évolution pour les prochaines années :

III. La chaîne parlementaire

D’après la loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999, qui a créé La Chaîne parlementaire, celle-ci remplit une mission de service public, d’information et de formation des citoyens à la vie publique, par des programmes parlementaires, éducatifs et civiques. Elle diffuse les émissions conçues et réalisées par deux sociétés de programmes, l’une pour l’Assemblée nationale (LCP – AN), l’autre pour le Sénat (Public Sénat). Les deux entités se partagent le 13e canal de la TNT (télévision numérique terrestre). Celles-ci ne relèvent pas du champ de compétence du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) ni les émissions qu’elles diffusent.

Les documents budgétaires relatifs à la mission Pouvoir public présentent pour LCP-AN et Public Sénat le montant de la participation financière de l’assemblée dont chacune relève, au regard de la convention annuelle qui précise également les modalités d’exécution de leurs missions respectives.

Le tableau ci-après présente l’évolution des dotations depuis 2015. La hausse de 0,6 % en 2023 prévue dans le présent projet s’explique par la progression de 1,2 % de la dotation de LCP-AN, celle prévue pour Public Sénat étant échangée.

évolution des dotations de la chaîne parlementaire

(en euros)

Source : annexes aux projets de loi de finances.

L’article 32 de la loi du 25 octobre 2021 relative à la régulation et à la protection de l’accès aux œuvres culturelles à l’ère numérique a modifié la loi du 30 décembre 1999 autorise désormais LCP-AN et Public Sénat « à titre accessoire, [à] percevoir des revenus liés à l’exploitation des programmes qu’elle produit et réalise ainsi qu’à la diffusion de campagnes d’intérêt général », ce qui leur ouvre des perspectives financières nouvelles.

A. La chaîne parlementaire-Assemblée nationale (LCP-AN)

Après avoir été reconduite chaque année sans augmentation entre 2013 et 2022, à 16,64 millions d’euros, la dotation inscrite au budget de LCP-AN pour 2023 est en progression de 206 660 euros à sa demande.

Le tableau ci-dessous récapitule les données principales des budgets 2019 à 2023.

évolution du budget de LCP-AN de 2019 à 2023 (prévisionnel)

Source : rapport en vue du projet de loi de finances pour 2023 de la commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat, juillet 2023.

LCP-AN justifie ainsi sa demande d’une dotation à la hausse : « les ressources de la chaîne n’ont pas évolué depuis 2012 alors même que le contexte « concurrentiel » (originalité et exclusivité des contenus) et l’évolution de statut de diffuseur de la plupart des chaînes vers le statut d’éditeur de contenus (fabrication de contenus différenciants) conduit à des « tensions financières » quant à l’acquisition des droits et nécessite de nouveaux moyens financiers et humains pour la fabrication des contenus en interne. » ([21])

C’est à ce titre que la chaîne sollicite une progression de 206 660 euros de sa dotation pour 2023, tout en annonçant mettre en place les outils nécessaires à la diffusion de campagnes d’intérêt général, autorisées par la loi du 25 octobre 2021 relative à la régulation et à la protection de l’accès aux œuvres culturelles à l’ère numérique.

Source : LCP-AN – réponse à la rapporteure spéciale.

Les autres ressources propres de la chaîne reposent sur les recettes de parrainage d’antenne (émissions à laquelle un annonceur associe sa marque, soit 32 000 euros sur le budget 2022) et les refacturations d’émissions communes avec Public Sénat (soit 35 000 euros sur le budget 2022).

Comme l’indique le tableau ci-avant, LCP-AN prévoit de confier également à la régie publicitaire la recherche de parrainages, soit « des acteurs économiques publics ou privés susceptibles, en associant leur marque à des projets d’émissions, de concourir à leur financement. » ([22])

● La rapporteure spéciale entend le besoin pour LCP-AN de diversifier ses recettes. Rappelant toutefois le cadre fixé par la loi du 30 décembre 1999, qui donne à la Chaîne parlementaire de manière générale une mission de service public et qui interdit la publicité, sauf modalités introduites par la loi du 25 octobre 2021, elle considère indispensable l’adoption par le conseil d’administration d’une « charte » encadrant les parrainages, et particulièrement le type d’acteurs économiques pouvant conduire des partenariats.

Pour elle, le « cahier des charges » de la régie publicitaire devra également être encadré par le conseil d’administration et pourra également être mentionné dans le contrat d’objectif et de moyens (COM) signé avec l’Assemblée nationale.

● Elle s’interroge sur l’importance du délai entre le renouvellement de l’Assemblée nationale intervenu en juin 2022 et la nomination des membres du conseil d’administration, intervenue au mois d’octobre dernier.

● Elle regrette également le retard pris dans la signature du nouveau contrat d’objectifs et de moyens (COM), alors que le COM actuel couvre la période 2019 à 2021.

● La rapporteure spéciale s’étonne et déplore la difficulté qu’elle a rencontrée pour obtenir certains documents budgétaires. Elle invite LCP-AN à veiller à l’avenir à lui fournir les documents demandés dans des délais raisonnables.

B. Public sénat

La dotation pour 2023 de la chaîne Public Sénat serait stable, à 17,6 millions euros, pour un budget de 18,348 millions d’euros en progression de 0,27 %.

La rapporteure spéciale se bornera à cet égard à présenter les éléments suivants.

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2023.

TROISIÈME PARTIE : LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Après une hausse de la dotation en 2022 de 32,8 % par rapport à 2021, année chargée pour le Conseil constitutionnel en tant que juge électoral, la dotation demandée pour l’année 2023 revient à 13,295 millions d’euros, en recul de 16,7 %.

I. L’activité du Conseil constitutionnel

A. Présentation générale

La rapporteure spéciale souhaite attirer ici l’attention sur la progression constante depuis plusieurs années de la part de l’examen des questions prioritaires de constitutionnalité dans l’activité du Conseil constitutionnel (39 décisions sur 82 au premier semestre 2022, 75 décisions sur 149 en 2021, 46 décisions sur 81 en 2020). Le Conseil vient ainsi, en juin dernier, de juger la millième « QPC ».

« Depuis 2010, le Conseil constitutionnel rend annuellement deux à trois fois plus de décisions qu’avant la réforme de la QPC et encore beaucoup plus qu’avant l’ouverture de la saisine aux parlementaires en 1974 », indique le Conseil constitutionnel. ([23])

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

La rapporteure spéciale signale aussi l’entrée en vigueur le 1er juillet 2022 d’un nouveau règlement relatif au contrôle de constitutionnalité a priori des lois, c’est-à-dire s’appliquant aux saisines formées en application des articles 54 et 61 de la Constitution.

Ce règlement comprend à la fois à des dispositions relatives à des pratiques existantes (dépôt, présentation et enregistrement des saisines, publication des contributions extérieures en même temps que ces décisions), et d’autres à caractère innovant, en faveur d’une plus grande transparence et d’une amélioration du débat contradictoire. Les principales innovations sont présentées dans l’encadré ci-après.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

L’année 2022 aura été particulièrement marquée, pour le Conseil constitutionnel, par l’exercice de son activité de juge des élections nationales.

D’après l’article 58 de la Constitution, le Conseil « veille à la régularité de l’élection du Président de la République. Il examine les réclamations et proclame les résultats du scrutin. » De plus il « statue, en cas de contestation, sur la régularité de l’élection des députés et des sénateurs. »

Les services du Conseil constitutionnel ont fourni à la rapporteure spéciale les éléments d’actualité suivants :

Source : réponse au questionnaire budgétaire – données au 10 octobre 2022.

Le budget du Conseil constitutionnel pour 2022 avait été établi en tenant compte des élections prévues en 2022, et sur le modèle de celui mobilisé en 2017, en tenant compte des charges nouvelles découlant de la prise en compte des règles de précaution sanitaire.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

B. Éléments statistiques

Le tableau ci-après présente les décisions du Conseil constitutionnel au cours de la période 2017 à juin 2022.

dÉcisions du conseil constitutionnel par catÉgorieS (2017 – 30 juin 2022)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Le nombre d’audiences et de délibérés du Conseil constitutionnel sur les quatre dernières années est présenté dans le tableau ci-après.

nombre d’audiences et de dÉlibÉrÉs du Conseil constitutionnel

* Dernière séance de délibéré prévisible le jeudi 29 décembre ou le vendredi 30 décembre 2022. L’augmentation du nombre de séances plénières par rapport à 2021 s’explique par les délibérés supplémentaires tenus à l’occasion de la période de validation des formulaires de présentation et du contrôle de l’élection présidentielle.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Les décisions rendues par le Conseil constitutionnel en matière de contrôle de constitutionnalité a priori et de contrôle a posteriori doivent répondre à des conditions de délai fixées par la Constitution. Comme l’enseigne le tableau ci-dessous, le délai moyen entre la saisine et la décision est nettement inférieur.

DÉlais moyens entre les saisines et les dÉcisions

(2000 – 30 juin 2022)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

II. Le budget du Conseil constitutionnel

La trajectoire budgétaire du Conseil constitutionnel est stable, étant entendu que les années électorales telles 2017 et 2022 ont donné lieu à une hausse de la dotation en raison du traitement attendu du contentieux des élections.

Le tableau suivant met en perspective la dotation versée et les dépenses constatées depuis 2015.

Évolution du budget et de la dotation du conseil constitutionnel

(en euros)

Source : annexes aux projets de loi de règlement 2015 à 2021 ; annexes aux projets de loi de finances pour 2022 et 2023.

Le budget du Conseil constitutionnel par nature des dépenses est récapitulé dans le tableau ci-après.

Évolution Du BUDGET DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

(par nature de dépenses)

(en euros)

*dont 1 million d’euros au titre de l’indemnisation des magistrats.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

A. Les dépenses relatives aux membres

Le montant annuel brut versé aux neuf membres du Conseil constitutionnel s’élève à 1 538 176 euros brut et à 1 490 519 euros après déduction des charges obligatoires.

« Le traitement des membres du Conseil est prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, aux termes duquel « le président et les membres du Conseil constitutionnel reçoivent respectivement une indemnité égale aux traitements afférents aux deux catégories supérieures des emplois de l’État classés hors échelle. » Il est ainsi égal aux traitements afférents aux deux catégories supérieures des emplois de l’État classés hors échelle – lettre F pour les membres et lettre G pour le Président. Les membres du Conseil ne bénéficient d’aucune autre indemnité. »

B. Les dépenses de personnel

Les effectifs resteraient stables, tels que présentés dans les tableaux ci-dessous.

RÉpartition dÉtaillée des effectifs du Conseil constitutionnel

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

évolution des effectifs du conseil constitutionnel

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

C. Les dépenses de fonctionnement et d’investissement

Les dépenses de fonctionnement prévues, estimées à 3 millions d’euros, sont en baisse de 5,5 % par rapport à 2022.

Les dépenses d’investissement sont en augmentation de 2,3 % et atteindraient 450 000 euros. Elles « correspondent pour une part significative à des investissements informatiques destinés notamment à garantir la sécurité du système d’information du Conseil. Il s’y ajoute l’enjeu de refonte des outils de gestion des décisions afin de permettre au Conseil de se prémunir contre tout risque de rupture de service. »

III. La mise en œuvre du portail QPC

Le déploiement depuis 2021 d’un système d’information de la QPC, à l’initiative du Conseil constitutionnel, en accord avec le Conseil d’État et la Cour de cassation, a vocation à créer une base de données regroupant l’ensemble des décisions rendues par les juridictions françaises dans le cadre de cette procédure, afin de mieux en connaître la réalité. Ce portail « permettra d’accéder à l’ensemble de ces décisions et de mieux faire connaître la procédure à toutes celles et ceux qu’elle peut intéresser. Le portail de la QPC a vocation à s’adresser tant aux professionnels du droit qu’au plus large public, à titre d’outil de travail autant que comme vecteur de connaissance citoyenne de la procédure. » ([30])

Une dotation spéciale de 900 000 euros a été prévue à cet effet sur le budget 2022, le portail devant être déployé d’ici la fin de l’année.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Afin de mener à bien ce projet, le Conseil constitutionnel s’est doté d’une direction de projet. L’administration de ce site nécessite de recruter d’ici la fin de l’année 2022 un webmestre qui se dédiera spécialement à l’animation du portail.

La rapporteure spéciale salue le recours accru à la procédure dite de QPC, qui est un signe de démocratisation du droit constitutionnel.

Elle considère que les initiatives allant dans cette direction, comme la création d’un portail QPC, doivent bénéficier des financements suffisants et invite le Conseil constitutionnel à en tenir compte pour ces prochains budgets.

QUATRIÈME PARTIE : LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

La Cour de justice de la République a été créée par la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993. Elle est compétente pour juger les membres du Gouvernement (Premier ministre, ministres, secrétaires d’État) pour les « actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis », comme dispose l’article 68-1 de la Constitution.

Elle peut être saisie par toute personne qui s’estime lésée par un crime ou un délit imputé à un membre du Gouvernement dans l’exercice de ses fonctions.

Les articles 68-1,68-2 et 68-3 de la Constitution, qui relèvent du titre X de la Constitution « De la responsabilité pénale des membres du Gouvernement » sont complétés par la loi organique du 23 novembre 1993.

La procédure de saisine comprend trois étapes :

– le filtre opéré par la commission des requêtes (sept magistrats issus de la Cour de cassation, du Conseil d’État et de la Cour des comptes), qui, soit prononce le classement de la procédure, soit juge la plainte recevable ;

– les auditions menées par la commission d’instruction (trois magistrats de la Cour de cassation), qui décide du renvoi ou non devant la formation de jugement ;

– la réunion de la formation de jugement (trois magistrats et douze parlementaires élus pour la durée de la législature par leur assemblée respective) qui se prononce à la majorité absolue et à bulletin secret.

I. L’activité de la Cour de justice de la République

Depuis 2020 et la crise sanitaire relative au Covid-19, l’activité de la Cour a connu deux évolutions significatives :

– des saisines de personnes privées qui dépassent en nombre les saisines découlant de constatations faites dans des enquêtes de droit commun, lesquelles étaient jusqu’à 2020 très majoritaires,

– une croissance considérable des requêtes enregistrées par la commission d’instruction en 2020 et 2021 dans le contexte de la crise sanitaire. En 2022, les services de la Cour observent un tassement des plaintes, à un niveau toutefois supérieur à la période 1993-2020.

Nombre de requÊtes enregistrÉes

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Une infime partie de ces requêtes passe le filtre de la commission des requêtes, comme l’illustre le tableau ci-dessous.

Décisions favorables de la commission des requêtes

à une saisine de la commission d’instruction

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Au 10 octobre 2022, une affaire était en cours d’instruction devant la commission d’instruction, celle mettant en cause l’action de certains membres du Gouvernement dans la crise dite du Covid-19. Le 3 octobre 2022, la commission d’instruction a rendu :

– un arrêt de non-lieu dans l’affaire dite « Éric Woerth » sur le sujet de la fiscalité appliquée à Bernard Tapie en 2009 (arbitrage Adidas-Crédit Lyonnais) ;

– un arrêt de renvoi devant la Cour de justice de la République de M. Éric Dupond-Moretti, garde des Sceaux, pour prise illégale d’intérêts.

M. Kader Arif, dont le procès était initialement prévu en janvier 2022, a été condamné par la formation de jugement le 26 octobre dernier à un an de prison avec sursis.

II. Le budget demandé pour 2023

La somme demandée pour 2023 est la même que celle sollicitée en 2022, soit 984 000 euros. La progression de la dotation en 2022 par rapport à 2021 s’expliquait notamment par la progression des frais de justice engagés ([31])eu égard à la croissance exponentielle des plaintes enregistrées. ([32])

Évolution des dÉpenses de la cour de justice de la rÉpublique depuis 2016

(en euros)

Source : annexes aux projets de loi de règlement et aux projets de loi de finances et réponse au questionnaire budgétaire.

● Le transfert de la Cour, actuellement locataire, dans les anciens locaux du palais de justice est évoqué depuis longues années. Les services de la Cour ont indiqué à la rapporteure spéciale que l’organisation des procès des attentats de 2015 à Paris et de 2016 à Nice avait différé ce projet. Le déménagement ne pourra avoir lieu qu’au terme des procès et après des travaux de réaménagement du palais de justice.

● Les seuls frais de personnel sont ceux correspondant au versement des indemnités des magistrats siégeant dans les différentes formations. Leur montant est fixé par le décret n° 96-692 du 9 mai 1995. La progression des crédits demandés pour 2023 (fixés à 143 000 euros) par rapport à 2022 tient compte du montant exécuté en 2021 (142 833 euros). Les indemnités des magistrats ne sont pas à confondre avec leur rémunération principale, versées par leurs juridictions d’origine, auprès desquelles ils exercent par ailleurs leurs fonctions.

La Cour de cassation met à la disposition de la Cour de justice le personnel nécessaire à son fonctionnement. Au 1er janvier 2022, l’état des effectifs des agents mis à disposition était le suivant :

– un agent de catégorie A (secrétaire générale) ;

– trois agents de catégorie B (greffiers)

– un agent de catégorie C (gardien).

● Les crédits demandés au titre des frais de procès, soit 62 000 euros, tiennent compte des dossiers en cours d’instruction au moment de l’établissement du budget.

Compte tenu du nombre d’affaires en cours de traitement par la CJR et suivant l’activité de l’année 2023, la rapporteure spéciale estime qu’une réévaluation de la dotation à l’occasion du PLF 2024 pourrait être nécessaire.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 26 octobre 2022, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Pouvoirs publics.

La vidéo de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

Le compte rendu sera bientôt consultable en ligne.

Contrairement à l’avis défavorable de la rapporteure spéciale, la commission a adopté les crédits de la mission Pouvoirs publics non modifiés.

*

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Présidence de la République

– M. Patrick Strzoda, directeur de cabinet du Président de la République

– M. Yannick Desbois, directeur-adjoint de cabinet, directeur général des services

– Mme Florence Leverino, directrice des ressources et de la modernisation

Assemblée nationale

– Mme Marie Guévenoux, première questeure

– M. Éric Ciotti, questeur

– M. Éric Woerth, questeur

– Mme Catherine Leroy, secrétaire générale de la questure

Conseil constitutionnel

– M. Laurent Fabius, président

– M. Jean Maïa, secrétaire général

Cour de justice de la République

– M. Dominique Pauthe, président

– Mme Bernadette Verdeil, secrétaire générale

LCP-Assemblée nationale

– M. Bertrand Delais, président-directeur général

– Mme Corinne Guis, secrétaire générale

*

([1]) Source : questionnaire budgétaire.

([2]) Source : questionnaire budgétaire.

([3]) Les comptes et la gestion des services de la Présidence de la République, exercice 2021 - juillet 2022.

https://www.ccomptes.fr/system/files/2022-07/20220715-rapport-comptes-gestion-services-PR.pdf

([4]) Source : questionnaire budgétaire.

([5]) Source : questionnaire budgétaire.

([6]) Rapport de la commission d’enquête http://www.senat.fr/rap/r21-578-1/r21-578-11.pdf.

([7]) Source : questionnaire budgétaire.

([8]) Budget 2022 estimé en juin 2021 avec une hypothèse d’un renouvellement des députés de 50 %. Prévision actualisée en septembre 2022.

([9]) Rapport du collège des questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes – règlement des comptes 2021.

([10]) Rapport de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes-exercice 2021.

([11]) Source : questionnaire budgétaire.

([12]) Source : questionnaire budgétaire.

([13]) Annexe au projet de loi de finances pour 2023 Pouvoirs publics.

([14]) Source : bilan social 2021.

([15]) « À compter de cette date, en application de l’arrêté du Bureau du 8 décembre 2021, les 40 contractuels employés pour le compte de personnalités politiques et les 13 agents contractuels de la présidence (secrétariat et responsables du courrier) sont qualifiés de contractuels des services, et non plus de contractuels de personnalités, ce dernier statut n’étant plus réservé qu’aux conseillers du cabinet du Président de l’Assemblée nationale. Du point de vue budgétaire, il en résulte, à compter de 2023, un rattachement des 13 agents précités au chapitre « personnel contractuels » (hors présidence), et non plus au chapitre « personnels contractuels de la Présidence ».

([16]) « La persistance de la menace terroriste mais aussi le risque d’un envahissement de l’Assemblée nationale, ou, plus simplement, d’intrusion d’un petit nombre de personnes déterminées, ont conduit son Président sous la XVe législature à souhaiter un renforcement de la protection des réceptions des différents bâtiments par le déploiement d’effectifs supplémentaires de la Garde républicaine, en lieu et place des gardiens-surveillants ou des agents. » Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat, rapport en vue du projet de loi de finances pour 2023.

([17]) Rapport de la commission commune des crédits.

([18]) Source : questionnaire budgétaire.

([19]) Source : questionnaire budgétaire.

([20]) « Le budget réparti représente les crédits de la LFI effectivement répartis entre les directions, conformément à l’article 3 du règlement budgétaire et comptable du Sénat, auxquels s’ajoute le report de tout ou partie des crédits des opérations pluriannuelles non utilisés lors de l’exercice précédent. Il se distingue du « budget initial », qui représente le projet de répartition de crédits proposé au vote du Parlement, et du « budget exécuté », qui traduit la consommation réelle des crédits. Par exemple, pour l’année 2022, le budget initial est de 362,15 millions d’euros, et le budget réparti, par construction également de 362,15 millions d’euros avant reports des opérations pluriannuelles, est de 365,29 millions d’euros après ces reports. » Source : rapport de la commission commune. » Rapport de la commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat en vue du budget 2023.

([21]) Source : note pour le conseil d’administration – budget 2023 – version du 23 mai 2022.

([22]) Source : note pour le conseil d’administration du 23 juin 2021.

([23]) Source : site internet.

([24]) Alinéa 3 de l’art. 61 de la Constitution du 4 octobre 1958 : « (…) le Conseil Constitutionnel doit statuer dans le délai d’un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s’il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours. ».

([25]) Art. 105 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : « Le Conseil constitutionnel se prononce dans les trois mois de sa saisine. »

([26]) Lissé sur la somme des QPC sur 12 ans, ce délai moyen est stable. Cependant, il est constaté un délai de traitement de 76,54 sur l’année 2020, de 78,70 pour l’année 2021 et de 74,61 pour le premier semestre 2022. Cette augmentation de la durée moyenne du temps de traitement tend à se réguler.

([27]) Art. 23-10 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois à compter de sa saisine (…) ».

([28]) Art. 25 de l’ordonnance précitée : « Le Conseil constitutionnel se prononce dans le délai d’un mois. Ce délai est réduit à huit jours quand le Gouvernement déclare l’urgence. »

([29]) Art. 12 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française : « Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois. »

([30]) Questionnaire budgétaire.

([31]) Les frais de justice recouvrent différents types de dépenses : frais d’interprète, frais de traduction, expertise, transport et perquisition, frais de déplacement, acte d’huissier, indemnité des témoins.

([32]) Le solde positif constaté au 31 décembre 2020 (94 426 euros) avait par ailleurs été conservé par la Cour et affecté sur l’exercice 2021 aux dépenses de frais de justice, en réponse à la progression attendue des charges en 2021. Au 31 décembre 2021, l’excédent constaté (72 530 euros) a été reversé au budget de l’État.