rapport sur le projet de loi de finances pour 2023 (n°273). — Conseil et contrôle de l'État

1. PRINCIPALES OBSERVATIONS Du RAPPORTEUR SPÉCIAl
2. DONNÉES CLÉS
3. INTRODUCTION
4. I. LE PROGRAMME 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives : des moyens encore renforcés face à la hausse durable du contentieux
5. A. Une progression significative des crédits de personnel et des emplois
6. 1. La hausse des crédits
7. 2. L’évolution des emplois
8. B. une hausse des crédits de fonctionnement et d’investissement
9. C. des performances stables
10. II. le PROGRAMME 164 Cour des comptes et autres juridictions financières : des moyens confortés
11. A. une progression mesurée des effectifs et des dépenses de personnel
12. 1. La hausse des crédits
13. 2. Un léger renforcement des effectifs
14. B. L’évolution des crédits hors personnel
15. C. Une nouvelle action Gouvernance des finances publiques
16. 1. Une action destinée à porter les moyens du Haut Conseil des finances publiques
17. 2. Une stabilité bienvenue des moyens du HCFP
18. III. le programme 126 Conseil économique, social et environnemental
19. A. Une maquette et une démarche de performance profondément remaniées
20. 1. De nouvelles actions trop peu expliquées
21. 2. Une maquette de performance renouvelée
22. B. Une progression très modérée des effectifs et des dépenses de personnel
23. C. Une quasi-stabilité des crédits hors personnel
24. 1. Une modernisation en cours
25. 2. Les dépenses immobilières envisagées
26. 3. La question des ressources propres
27. a. La valorisation du Palais d’Iéna
28. b. Le fonds de dotation
29. EXAMEN EN COMMISSION
30. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PRINCIPALES OBSERVATIONS Du RAPPORTEUR SPÉCIAl

DONNÉES CLÉS

ÉVOLUTION des crÉdits de la mission

(en euros) Autorisations d’engagement Crédits de paiement LFI 2022 PLF 2023 Variation LFI 2021 PLF 2023 Variation Programme 165 - Conseil d’État et autres juridictions administratives 441 798 728 611 889 278 + 38,5 % 481 132 386 525 021 818 + 9,12 % Programme 126 - Conseil économique, social et environnemental 44 578 712 45 137 172 + 1,25 % 44 578 712 45 137 172 + 1,25 % Programme 164 - Cour des comptes et autres juridictions financières 225 678 472 247 445 493 + 9,65 % 226 587 764 247 416 003 + 9,19 % Programme 340 - Haut Conseil des finances publiques 1 352 354 0 – 100 % 1 352 354 0 – 100 % Total de la mission 713 408 266 904 471 943 + 26,78 % 753 651 216 817 574 993 + 8,48 %

Source : commission des finances, d’après le projet annuel de performances pour 2023.

crédits de paiement de la mission par destination

Source : commission des finances, d’après le projet annuel de performances pour 2023.

crédits de paiement de la mission par nature

Source : commission des finances, d’après le projet annuel de performances pour 2023.

INTRODUCTION

La mission Conseil et contrôle de l’État regroupe trois programmes :

– le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives, cadre de gestion des crédits et des emplois alloués au Conseil d’État, aux cours administratives d’appel, aux tribunaux administratifs, ainsi qu’à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ;

– le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, qui vise à procurer à celui-ci les ressources nécessaires à l’exercice des compétences que lui reconnaissent les articles 69 à 71 de la Constitution ;

– le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières relatif aux ressources humaines et financières consacrées au fonctionnement et à l’activité de la Cour des comptes, des chambres régionales et territoriales des comptes, ainsi qu’aux institutions associées à la Cour des comptes que sont le Haut Conseil des finances publiques, le Conseil des prélèvements obligatoires et la Commission permanente de contrôle des sociétés de perception et de répartition des droits.

Le projet de loi de finances pour 2023 (PLF 2023) propose de doter l’ensemble de ces programmes de 904,5 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE), en nette progression de 26,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2022 (LFI 2022), et de près de 817,6 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit une progression de 8,5 %.

Alors que les dotations des trois programmes devaient connaître des évolutions distinctes en 2022, toutes trois bénéficieraient, en 2023 de cette hausse globale des crédits de la mission, tant en AE qu’en CP. L’ampleur de la progression différerait cependant d’un programme à l’autre. Les crédits du Conseil économique, social et environnemental connaîtraient une progression très modérée de 1,25 % tant en AE qu’en CP, cependant que les autorisations d’engagement allouées au Conseil d’État et aux autres juridictions administratives augmenteraient de 38,5 % et ses crédits de paiement de 9,1 %. Les crédits alloués à la Cour des comptes et aux autres juridictions financières progresseraient pour leur part de 9,7 % en AE et de 9,2 % en CP.

Il convient par ailleurs de noter la disparition du programme 340 Haut Conseil des finances publiques, dont le seul objet était de porter les moyens de cette institution. Ceux-ci intègrent le programme 164, au sein duquel apparaît ainsi une nouvelle action Gouvernance des finances publiques.

I. LE PROGRAMME 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives : des moyens encore renforcés face à la hausse durable du contentieux

Le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives finance les juridictions de l’ordre administratif, qui jugent les différends opposant une administration à une personne privée ou à une autre administration et garantissent ainsi l’État de droit, c’est-à-dire la soumission de la puissance publique aux règles qu’elle a fixées. Il finance également les activités consultatives du Conseil d’État ainsi que la réalisation d’études et d’expertises juridiques et administratives.

En 2023, les moyens du Conseil d’État et des autres juridictions administratives atteindraient 611,9 millions d’euros en AE, soit une augmentation de 38,5 %, et 525 millions d’euros en CP, en hausse de 9,1 %, dans un contexte de croissance du contentieux devant les tribunaux administratifs. Les montants des autorisations d’engagement inscrits au titre des différentes actions sont égaux à ceux des crédits de paiement, exception faite de l’action 5 Soutien, seule dont les crédits, qui connaissent par ailleurs la plus forte hausse du programme, ne relèvent pas exclusivement du titre 2.

Évolution en 2023 DES CRÉDITS du programme 165 par rapport À la LFI pour 2022

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performance pour 2023.

En 2023, les crédits de titre 2 représenteraient 77,5 % de la dotation du programme en crédits de paiement. Ils ne contribueraient toutefois qu’à hauteur de 48 % à la hausse de son montant par rapport à la loi de finances pour 2022 et ne représenteraient plus que 66,5 % des AE programmées, soit une baisse de 19 points. La hausse des AE serait effectivement portée par la progression des crédits de fonctionnement, qui voient leur montant augmenter de 177 %.

Source : Conseil d’État.

A. Une progression significative des crédits de personnel et des emplois

Passant de 337,9 millions d’euros à 407,7 millions d’euros en AE et en CP, les crédits de titre 2 du programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives progresseraient de 69,8 millions d’euros, soit 7,6 %.

1. La hausse des crédits

L’augmentation de crédits de personnel, retracés au titre 2, procéderait de plusieurs facteurs :

– l’évolution tendancielle des déterminants de la masse salariale, à hauteur de 14,8 millions d’euros ;

– les créations d’emplois intervenues en 2022 et celles prévues en 2023 ;

– de nouvelles mesures catégorielles, à hauteur de 500 000 euros ;

– l’extension en année pleine de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique, à hauteur de 10,9 millions d’euros.

2. L’évolution des emplois

Face à l’augmentation du contentieux, le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives bénéficierait de créations d’emploi, à hauteur de 41 équivalents temps plein (ETP) par an en 2023 et en 2024, puis de 40 ETP par an jusqu’en 2027.

Chaque année, ce sont 25 magistrats et 15 agents de greffe qui seraient affectés aux tribunaux administratifs et cours administratives d’appel. En 2023, serait également créé un emploi de membre du Conseil d’État.

Le plafond d’emplois serait relevé de 44 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2023, pour atteindre 4 330 ETPT. Cette évolution procède, d’une part, à hauteur de 31 ETPT, de l’effet du schéma d’emplois pour 2023 et, d’autre part, à hauteur de 13 ETPT, de l’extension en année pleine du schéma d’emplois prévu en 2022.

construction du schéma d’emplois du programme par catégorie d’emplois

(en ETP, sauf mention contraire)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

C’est ainsi la catégorie des magistrats qui bénéficie le plus du relèvement du plafond d’emplois.

Évolution du plafond d’emplois par catÉgoriE

(en ETPT)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Par catégorie de juridiction, la répartition de plafond d’emplois prévu par le projet de loi de finances pour 2023 est la suivante :

(en ETPT)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Le rapporteur spécial se félicite de ce renforcement des moyens humains de la juridiction administrative face à la montée durable du contentieux.

Il convient toutefois de demeurer attentif à un phénomène dont la progression n’est, pour l’heure, pas enrayée. Comme le fait observer le Conseil d’État en réponse à un questionnaire que lui a adressé le rapporteur spécial au mois d’octobre 2022, la période récente montre que le contentieux peut croître rapidement et de manière imprévisible à la suite de décisions gouvernementales ou de dysfonctionnements des administrations. Ainsi, la contestation de l’obligation vaccinale chez les personnels de santé a provoqué plus de 3 000 requêtes sur l’ensemble de la France tandis que le contentieux lié aux difficultés des préfectures à faire face aux demandes de rendez-vous des étrangers sollicitant un titre de séjour a provoqué plus de 10 000 requêtes en moins de deux ans.

Certaines juridictions sont particulièrement exposées à un risque d’explosion du contentieux. C’est le cas du tribunal administratif de Mayotte, où le contentieux des étrangers est passé de 1 500 affaires en 2018 à 5 500 en 2022, dont près de 5 000 référés libertés liés au fait qu’à Mayotte le recours contre une obligation de quitter le territoire français n’a pas de caractère suspensif. C’est aussi le cas du tribunal administratif de Nantes, où le contentieux des visas est passé de 3 800 affaires en 2019 à 5 800 en 2022, et auquel s’ajoutera en 2023 le contentieux lié à l’entrée en vigueur du dispositif ETIAS (European Travel Information and Authorization System, système d’autorisation d’entrée sur le territoire Schengen des ressortissants étrangers en provenance d’un pays non soumis à visa) dont le ministère de l’intérieur estime qu’il devrait engendrer 750 affaires par an.

Le rapporteur spécial estime que l’augmentation des moyens humains doit s’accompagner de mesures plus structurelles. Une nouvelle fois, il appelle le Gouvernement à se saisir des conclusions du rapport 20 propositions pour simplifier le contentieux des étrangers dans l’intérêt de tous ([1]).

B. une hausse des crédits de fonctionnement et d’investissement

Passant de 63,9 millions d’euros à 205,2 millions d’euros en AE et de 87,2 millions d’euros à 118,4 millions d’euros en CP, les crédits hors titre 2 du programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives connaîtraient, par rapport aux montants ouverts par la loi de finances pour 2022, une progression de 141,3 millions d’euros en AE, soit 221 %, et de 15,1 millions d’euros en CP, soit 14,6 %.

La progression des autorisations d’engagement s’expliquerait principalement par la budgétisation de renouvellements de baux, tels ceux de l’immeuble Richelieu des services du Conseil d’État, de l’immeuble Arborial de la Cour nationale du droit d’asile et du site du tribunal administratif de Toulouse, et d’affectations d’AE destinées au lancement de grandes opérations immobilières, tels la réhabilitation du tribunal administratif de Nîmes, la phase 4 de la restructuration du tribunal administratif de Paris et le relogement de services du Conseil d’État et celui de la Cour administrative d’appel de Versailles.

L’augmentation des crédits de paiement procéderait principalement de la hausse des dépenses d'informatique, notamment pour le développement de nouveaux outils métiers, d’immobilier, qu’il s’agisse des dépenses de l’occupant ou de celles du propriétaire, ainsi que des frais de justice du programme, notamment en raison de l’augmentation de l’activité et des frais d’affranchissement et d’interprétariat.

C. des performances stables

Les prévisions du projet annuel de performances pour 2023 relatives au Conseil d’État, aux cours administratives d’appel et aux tribunaux administratifs, restent globalement stables par rapport aux prévisions actualisées 2022.

Le délai moyen constaté de jugement des affaires devrait se maintenir en 2023 à neuf mois pour le Conseil d’État, en raison de la part prédominante – 63 % – des pourvois en cassation dans l’ensemble des contentieux enregistrés et de la complexité croissante de certaines affaires. Concernant les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs, l’amélioration constatée depuis l’année 2021 devrait se poursuivre en 2023 et permettre de stabiliser les délais de jugement à onze mois en appel et dix mois en première instance.

La proportion d’affaires en stock enregistrées depuis plus de deux ans devrait diminuer en 2022 et se stabiliser en 2023 à 5 % dans les cours administratives d’appel et 9 % dans les tribunaux administratifs. Au Conseil d’État elle devrait s’établir à un niveau extrêmement bas d’environ 2,3 %.

Une stabilisation du taux d’annulation des décisions juridictionnelles est envisagée, à 15 %.

Le nombre d’affaires réglées par les membres du Conseil d’État et les magistrats administratifs, qui s’est dégradé en 2020 du fait du contexte sanitaire et a connu une amélioration en 2021, devrait se stabiliser en 2023, aux alentours de 85 pour les membres du Conseil d’État, de 135 pour les magistrats d’appel et de 280 pour les magistrats de première instance.

Le nombre d’affaire réglées par agent de greffe, en amélioration depuis 2021, devrait s’établir, pour 2023, à 190 au Conseil d’État, à 130 dans les cours administratives d’appel et à 220 dans les tribunaux administratifs.

Les bons résultats obtenus les années précédentes en matière d’examen des textes en moins de deux mois par les sections administratives du Conseil d’État ont conduit à maintenir la prévision en fixant un objectif plancher de 95 % des lois et ordonnances et de 80 % des décrets examinés en moins de deux mois par les sections administratives du Conseil d’État.

En ce qui concerne la Cour nationale du droit d’asile, après une forte dégradation de l’activité en raison du contexte sanitaire et des annulations d’audiences, les principaux indicateurs se sont nettement redressés en 2022. Ils devraient continuer à s’améliorer à compter de 2023 : les délais moyens constatés sont ainsi prévus en 2023 à un niveau plus proche des délais fixés par le législateur, soit six mois pour les procédures ordinaires et six semaines pour les procédures accélérées. Après une exécution 2020 à 26,7 %, la proportion des affaires en stock enregistrées depuis plus d’un an, a connu une baisse sensible en 2021, pour atteindre 12,1 %, et devrait à nouveau baisser pour se stabiliser aux alentours de 10 % en 2022 et 2023. En 2022, en raison des renvois liés au mouvement de protestation des avocats, le nombre d’affaires réglées par rapporteur et par agent de greffe est légèrement inférieur à la cible fixée. Pour 2023, si aucun événement n’altère le rythme des audiences, ces indicateurs pourraient alors remonter aux niveaux des années précédentes, soit 265 pour les rapporteurs et 290 pour les agents de greffe. Le taux d’annulation des décisions de la CNDA devrait continuer de s’améliorer pour s’établir à un niveau faible de 3 % à compter de 2022.

II. le PROGRAMME 164 Cour des comptes et autres juridictions financières : des moyens confortés

Le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières porte les moyens nécessaires au fonctionnement des juridictions que sont la Cour des comptes, les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC), au nombre de treize en métropole et dix outre-mer, et les autres institutions associées que sont le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), le Conseil des prélèvements obligatoires et la Commission permanente de contrôle des sociétés de perception et de répartition des droits.

Aux termes du projet de loi de finances pour 2023, les crédits alloués au programme atteindraient en 2023 le montant de 226,6 millions d’euros en AE, en hausse de 9,7 %, et de 247,4 millions d’euros en CP, soit une progression de 9,2 %. Pour toutes les actions, à l’exception des actions 21 Examen des comptes publics et 27 Pilotage et soutien des juridictions financières, seules à porter des crédits de titres 3 (fonctionnement), 5 (investissement) et 6 (intervention), les montants respectifs des AE et des CP sont égaux.

Évolution en 2023 DES CRÉDITS des actions du programme 164

par rapport À la loi de finances pour 2022

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2023.

En 2023, les crédits de titre 2 représenteraient 88,6 % des montants alloués au programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, proportion stable par rapport à l’année 2023. Ils contribueraient en outre à hauteur de 85,6 % en AE et 89,5 % en CP à la hausse du montant de la dotation du programme. Hors titre 2, le montant des AE et des CP s’élève à 28,1 millions d’euros, en hausse de 12,5 % pour les AE et de 8,4 % pour les CP.

A. une progression mesurée des effectifs et des dépenses de personnel

Passant, tant en AE qu’en CP, de 200,7 millions d’euros à 219,3 millions d’euros, les crédits de titre 2 du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières progresseraient de 9,3 %.

1. La hausse des crédits

Le montant des crédits de personnel, figurant au titre 2 du programme, connaîtrait une augmentation de 18,6 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2022. Cette évolution s’explique, d’une part, par des mesures de périmètre et, d’autre part, par des mesures nouvelles en majeure partie liées aux évolutions générales de la fonction publique ou à celles obtenues dans le cadre de la convergence avec le régime indemnitaire des administrateurs de l’État.

Deux mesures de périmètre affectent le programme :

– le transfert entrant des crédits du programme 340 Haut Conseil des finances publiques, à hauteur de 1,31 million d’euros, dont 1 million d’euros hors contribution au CAS Pensions ;

– le financement de la Commission d’évaluation de l’aide publique au développement ([3]), dont les missions nécessitent le recrutement de 5 ETP en 2023 pour son secrétariat permanent pour un coût global de 2 millions d’euros.

Au titre des mesures nouvelles, il convient particulièrement de relever :

– à hauteur de 4,1 millions d’euros, la mesure de revalorisation indemnitaire des conseillers de chambres régionales et territoriales des comptes et des magistrats de la Cour – auditeurs et conseillers référendaires en service extraordinaire – liée à la création du corps des administrateurs de l’État, prise dans le cadre de la convergence des régimes indemnitaires en vue de maintenir l’attractivité de ces corps ;

– les indemnités pour le télétravail et pour les maîtres d’apprentis pour un total de 0,3 million d’euros, mises en place en 2022 mais non prévues lors de l’élaboration du projet de loi de finances ;

– l’impact du schéma d’emplois, à hauteur de 3 millions d’euros ;

– l’impact du glissement-vieillesse-technicité solde pour 0,6 million d’euros hors contribution au CAS Pensions.

2. Un léger renforcement des effectifs

Sont anticipés 230 départs au total durant l’année 2023, dont 116 de catégorie A+ et 114 de catégories A, B et C. En premier lieu, 67 départs à la retraite et 114 autres départs définitifs sont attendus, notamment à la suite notamment de démissions, fins de contrat et, surtout, fins de détachement. Les départs temporaires prévus, par la voie du détachement et de la mise en disponibilité, seraient au nombre de 49, soit 39 magistrats et 10 agents des catégories A, B et C.

Parallèlement, le programme bénéficierait de 235 entrées, dont 121 de catégorie A+, 68 de catégorie A, 30 de catégorie B et 16 de catégorie C : 200 recrutements et 35 retours après des départs temporaires, notamment après des détachements ou mises en disponibilité, dont 30 magistrats, 4 agents de catégorie A et 1 agent de catégorie C.

schéma d’emplois du programme 164 pour 2023

(en ETP)

Source : commission des finances, d’après le projet annuel de performances

Le plafond d’emplois du programme serait relevé de 31 ETPT, passant de 1 804 à 1 835 ETPT, pour l’essentiel sous l’effet de l’extension sur une année pleine du schéma d’emplois de 2022. En effet, le schéma d’emplois autorisé pour 2022 est de 30 ETP, dont 25 au titre du mandat de commissaire aux comptes de l’Organisation des Nations unies (ONU) ([4]).

évolution du plafond d’emplois du programme 164

(en ETPT)

Source : projet annuel de performances pour 2023.

B. L’évolution des crédits hors personnel

Les montants sollicités pour 2023 au titre du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières s’élèvent à 28,1 millions d’euros, l’écart entre le montant des AE et celui des CP étant de 30 000 euros environ.

Leur progression de 3,1 millions d’euros en AE et 2,1 millions d’euros en CP s’explique principalement par le financement des coûts de fonctionnement de la commission d’évaluation de l’aide publique au développement, pour 1,5 million d’euros en CP, et par l’augmentation des coûts énergétiques en raison de la crise internationale, pour 0,7 million d’euros en CP.

Si l’on considère plus précisément l’évolution des crédits par titre, les dépenses de fonctionnement croîtraient de 19,3 % en AE et de 13,4 % en CP, tandis que les dépenses d’investissement diminueraient de 62,7 % en AE et de 60,1 % en CP. Interrogé par le rapporteur spécial sur ces évolutions très divergentes des crédits de titre 3 et de titre 5, le responsable de programme a précisé que la baisse des montants demandés au titre des crédits d’investissement s’expliquait par la moindre part de dépenses pour lesquelles une immobilisation comptable est requise. C’est notamment le cas pour les logiciels produits en interne, ce qui concerne spécifiquement le renouvellement du logiciel utilisé pour la programmation des contrôles des juridictions financières dont les dépenses prévisionnelles immobilisables étaient plus importantes sur l’année 2022 qu’elles ne le seront en 2023.

C. Une nouvelle action Gouvernance des finances publiques

Le projet de loi de finances pour 2023 est l’occasion d’une modification importante de la maquette du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières. Une nouvelle action Gouvernance des finances publiques est destinée à retracer les moyens – stables par rapport aux montants ouverts par la loi de finances initiale pour 2022 – du Haut Conseil des finances publiques, en lieu et place du programme 340 Haut Conseil des finances publiques, qui était l’un des moins dotés du budget général de l’État.

1. Une action destinée à porter les moyens du Haut Conseil des finances publiques

L’article 22 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([5]) disposait : « Le président du Haut Conseil des finances publiques gère les crédits nécessaires à l’accomplissement de ses missions. Ces crédits sont regroupés au sein d’un programme spécifique de la mission Conseil et contrôle de l’État. » Le rapporteur spécial s’interrogeait sur la pertinence de l’existence de ce programme spécifique. Ainsi écrivait-il dès le début de la XVe législature ([6]) : « le constat [d’une enveloppe modeste et sous-consommée] ne peut que raviver les interrogations quant à la pertinence de son maintien et ne peut qu’encourager son rattachement au programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières ».

En outre, il convient de préciser que le secrétariat permanent du Haut Conseil est dirigé par un conseiller maître de la Cour des comptes, qui est assisté de trois conseillers référendaires et d’une macroéconomiste, ainsi que de deux conseillers référendaires en service extraordinaire et d’une assistante dont le temps de travail est partagé entre le Conseil des prélèvements obligatoires, la Commission de contrôle des organismes de gestion des droits d’auteur et des droits voisins et le Haut Conseil. Par ailleurs, le Haut Conseil des finances publiques se réunit à la Cour, dans une salle spécifiquement aménagée pour ses besoins – insonorisation, visioconférence –, et bénéficie des facilités matérielles que lui offre cet hébergement. Sa logistique – gestion des ressources humaines, informatique, autres fonctions support – est assurée par la Cour des comptes.

L’article 30 de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([7]) a abrogé l’article 22 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, ce qui, sans contraindre la maquette budgétaire, levait l’interdiction que les moyens du HCFP fussent fondus avec ceux de la Cour des comptes, l’autonomie de gestion du président du Haut Conseil des finances publiques étant par ailleurs préservée à la suite de l’adoption d’un amendement du rapporteur spécial ([8]).

Ainsi la maquette de la mission Conseil et contrôle de l’État peut-elle prévoir qu’à compter de 2023 les moyens du Haut Conseil des finances publiques soient portés par une action ad hoc du programme 164 Cour des comptes et juridictions financières. Le rapporteur spécial se félicite de cette évolution.

2. Une stabilité bienvenue des moyens du HCFP

Alors que le programme 340 Haut Conseil des finances publiques était doté par la loi de finances initiale pour 2022 de crédits d’un montant de 1,35 million d’euros en AE et en CP, la nouvelle action 28 Gouvernance des finances publiques du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières est dotée de 1,32 million d’euros en AE et en CP. Les moyens alloués au Haut Conseil seraient ainsi relativement stables.

Le rapporteur spécial se félicite de constater que la progression des crédits du Haut Conseil des finances publiques marque une pause. Celle-ci est d’autant plus opportune que, depuis sa création, le Haut Conseil a systématiquement sous-consommé les moyens qui lui étaient alloués.

ExÉcution des crÉdits de paiemenT

du programme 340 Haut conseil des finances publiques

(en euros)

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances de la mission Conseil et contrôle de l’État pour les années 2013 à 2021.

Selon les indications fournies par le responsable de programme, l’année 2022, ultime année d’existence du programme 340, devrait d’ailleurs être marquée par une sous-exécution de 20 % de ses ressources, qui s’explique par des recrutements intervenus plus tardivement que prévus.

III. le programme 126 Conseil économique, social et environnemental

Les crédits demandés pour le Conseil économique, social et environnemental (CESE) s’établiraient à 45,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Quoique supérieure à celle enregistrée en 2022, qui n’était que de 0,31 %, l’augmentation des crédits du programme 126 resterait très limitée, à 1,25 %. Des trois programmes qui composent la mission Conseil et contrôle de l’État, le programme 126 est ainsi celui dont les crédits connaîtraient la plus faible progression. Au total, ils progresseraient d’un peu plus de 558 000 euros, dont 441 000 euros de crédits de titre 2 et 117 000 euros hors titre 2.

C’est toutefois dans le cadre d’une maquette profondément remaniée que s’inscrit cette relative stabilité de la programmation.

Évolution en 2023 DES CRÉDITS du programme 126

par rapport À la loi de finances pour 2022

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2023.

Atteignant 35,96 millions d’euros, les crédits de titre 2 représenteraient 79,7 % des crédits du programme et de chacune des deux actions 4 Travaux consultatifs et 5 Fonctions supports à l’institution. Ils seraient complétés par des attributions de produit à hauteur de 170 000 euros. La totalité des crédits restants, d’un montant de 9,18 millions d’euros, seraient alloués au titre 3, destiné à financer les dépenses de fonctionnement ; ils seraient complétés par des attributions de produit à hauteur de 1 530 000 euros.

La diminution de 58 du nombre des membres du CESE et la suppression des personnalités associées semblent avoir permis de dégager les marges de manœuvre budgétaires nécessaires à la mise en œuvre de la réforme : création d’une plateforme de pétitions, accueil de représentants des conseils territoriaux, recueil de la parole citoyenne.

A. Une maquette et une démarche de performance profondément remaniées

Comme le rappelle le projet annuel de performances pour 2023 de la mission Conseil et contrôle de l’État, la réforme du Conseil économique, social et environnemental ([10]) « positionne le CESE comme le centre du recueil de la parole citoyenne sous toutes ses formes, que ce soit par la collecte des pétitions dématérialisées, par la mise en place de plates-formes participatives ou par l’organisation de groupes citoyens ou encore d’une convention citoyenne ».

La prise en compte de cette réforme a justifié une refonte des actions telles qu’elles figurent dans le PAP et une nouvelle maquette de performance.

1. De nouvelles actions trop peu expliquées

À la tripartition des crédits entre les actions 1 Représentation des activités économiques et sociales, 2 Fonctionnement de l’institution et 3 Communication et international succède une distinction entre les crédits relatifs aux Travaux consultatifs, qui seront portés par l’action 4, et ceux liés aux Fonctions supports à l’institution, objet de l’action 5. Si l’intitulé de ces nouvelles actions met l’accent sur ce qui est désormais la fonction première du CESE, force est toutefois de constater que le projet annuel de performances de la mission Conseil et contrôle de l’État n’offre guère de détails, à tel point que la justification par action des crédits du programme y tient sur une page, sous la seule forme de tableaux que n’accompagnent aucun commentaire ni aucune explication.

Le rapporteur spécial estime que cette présentation devra être enrichie.

2. Une maquette de performance renouvelée

Le CESE avait indiqué au rapporteur spécial, dans le cadre de ses travaux relatifs au projet de loi de finances pour 2022, qu’une réflexion sur les indicateurs avait été engagée au second semestre de l’année 2021, devant aboutir à des indicateurs de performance plus qualitatifs portant sur le cœur de métier du Conseil tout en s’articulant mieux aux enjeux budgétaires et de pilotage de l’institution.

Le PAP pour l’année 2023 témoigne de l’achèvement de cette démarche, qui substitue aux objectifs « Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique sociale et environnementale de la Nation » et « Assurer le bon fonctionnement de l'institution », déclinés chacun en plusieurs indicateurs et sous-indicateurs, les objectifs « Conseiller les pouvoirs publics », « Participer à la transition sociale, écologique et éducative », et « Dialoguer et coopérer avec les instances consultatives créées auprès des collectivités », reposant chacun sur un seul indicateur.

CESE : évolution de la maquette de performance du programme 126

Source : commission des finances, d’après les projets annuels de performance pour 2022 et 2023.

B. Une progression très modérée des effectifs et des dépenses de personnel

Aux termes du projet de loi de finances pour 2023, les crédits de titre 2 connaîtraient une augmentation modérée de 1,24 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2022.

La construction du schéma d’emplois 2023, positif à hauteur d’un ETP, de catégorie A+, tient compte des conséquences de la réforme de l’institution et de la modification de l’organigramme du CESE. En elle-même, la réduction du nombre de conseillers du CESE est sans incidence sur la volumétrie des effectifs du CESE, compte tenu du renforcement des missions de l’institution et de ses nouvelles attributions, notamment dans le domaine de la parole citoyenne. Le plafond d’emplois autorisé sera, en 2023, de 153 ETPT.

Il convient toutefois de noter que le développement du recueil de la parole citoyenne nécessitera des moyens humains supplémentaires. Les besoins devraient être partiellement pourvus par des redéploiements de postes, il est également prévu que le budget de l’État accompagne cette évolution. Ainsi le CESE a-t-il indiqué au rapporteur spécial que les prévisions à quatre ans – pour la période 2023-2027 –, acceptées par la direction du budget et le cabinet de la Première ministre, prévoient la création d’un ETP par an, les nouveaux emplois devant être prioritairement affectés à la parole citoyenne, notamment à l’animation des groupes citoyens.

C. Une quasi-stabilité des crédits hors personnel

Hors titre 2, les crédits alloués au Conseil économique, social et environnemental connaîtraient une progression, à peine supérieure, de 1,29 %.

Si la réforme du CESE et la modernisation de ses services permettent de dégager, par un redéploiement interne des ressources, des marges de manœuvre qui expliquent en partie cette quasi-stabilité des moyens, des dépenses n’en sont pas moins nécessaires en matière immobilière, au financement desquelles pourront également contribuer les ressources propres – extrabudgétaires – de l’institution.

1. Une modernisation en cours

Le CESE a entamé la modernisation de son système d’information, favorisant ainsi l’amélioration des conditions de travail des membres et des agents, notamment grâce au développement de la dématérialisation et du télétravail, tout en contribuant également à la sécurisation des données. Cette démarche, qui doit progressivement permettre des économies indirectes, aurait d’ores et déjà engendré une diminution des dépenses dans certains domaines tels que les frais de déplacement.

Dans ce cadre, la création d’une direction des systèmes d’information et des usages numériques permettra une véritable stratégie numérique. Un audit devrait d’ailleurs être lancé à la fin de l’année 2022 afin de définir une stratégie pluriannuelle.

2. Les dépenses immobilières envisagées

Pour l’année 2023 et les années suivantes trois grands projets sont programmés dont l’un fait à ce stade l’objet d’une assistance à maîtrise d’ouvrage :

– la réfection des sols de la salle hypostyle, des circulations et des escaliers. Alarmé par l’état de dégradation des sols des grandes salles monumentales, le CESE souhaite entreprendre une campagne de restauration et de mise en valeur de ces espaces. Le budget complet a été évalué à 5,93 millions d’euros toutes dépenses confondues, dans l’hypothèse d’une opération unique, sans interruption du chantier ;

– la réfection des étanchéités du Palais sur la partie monument historique. En 2015, une première estimation avait évalué cette opération à 228 000 euros. Cette évaluation doit être mise à jour pour prendre en compte l’ensemble des besoins, avant de financer et programmer cette opération. L’architecte en chef des monuments historiques s’est vu confier en 2021 une mission à cet effet et doit rendre son étude de diagnostic. Toutefois, en reprenant l’estimation de 2015 et sur la base d’un ratio de surface, le coût des travaux peut être estimé à 880 000 euros, soit 1 320 000 euros toutes dépenses confondues – études et travaux ;

– la réfection des étanchéités de la façade de l’aile du bâtiment dit Albert de Mun et l’aménagement de la terrasse pour la rendre accessible au public. Le bâtiment dit Albert de Mun date de 1995. Une expertise ayant mis en évidence des malfaçons et des erreurs de conception, un programme de travaux de réparation, qui comprendront notamment la réfection des joints, la reprise des menuiseries métalliques – façades et chéneaux – et la reprise des tablettes et voussures endommagées à l’intérieur des locaux, a été établi. En complément de ces travaux et pour répondre à une forte demande de clients désireux d’y organiser des événements, le CESE souhaite ouvrir au public les terrasses du bâtiment, le toit du palais bénéficiant d’une vue unique sur la Seine et la tour Eiffel. Pour tenir compte des différents travaux en façades, en toitures mais aussi de l’ensemble des aménagements intérieurs, une première estimation est fixée à 3 millions d’euros toutes dépenses confondues. Une assistance à maîtrise d’ouvrage est missionnée depuis le mois de juin 2022 et la réception des travaux est programmée en deux phases pour le printemps 2024, en ce qui concerne la terrasse, et l’été 2025, en ce qui concerne les façades.

3. La question des ressources propres

Aux crédits budgétaires du CESE s’ajoutent des ressources propres procurées par la valorisation des locaux du Palais d’Iéna. En 2020, a en outre été créé un fonds de dotation.

a. La valorisation du Palais d’Iéna

S’établissant à 1,7 million d’euros par an en 2021 et 2022, soit un montant inférieur d’environ 400 000 euros à celui engrangé les années précédentes, les ressources propres du CESE ont pâti, d’une part, de la pandémie, qui a interdit les manifestations de grande ampleur, et, d’autre part, de travaux d’accessibilité – maintenant achevés – qui ont conduit à la fermeture de l’entrée principale du Palais d’Iéna pendant près de six mois.

Pour 2023, les recettes atteindraient le même montant de 1,7 million d’euros. Certes, les travaux d’accessibilité sont terminés et, à moins d’un rebond de la pandémie que l’on ne peut prévoir, la crise sanitaire devrait produire moins d’effets, mais le couturier qui était depuis onze ans le partenaire du CESE a dénoncé le contrat qui le liait à l’institution. Si le CESE a bien entamé des démarches pour lui trouver un successeur, l’hypothèse prudente de recettes propres encore limitées à 1,7 million d’euros a été retenue par son administration.

b. Le fonds de dotation

En 2020, un fonds de dotation Co-Construire a été construit, qui vise à compenser en partie la diminution des recettes de valorisation des locaux par la réception de fonds de mécènes en vue de contribuer aux rénovations jugées prioritaires :

– du mobilier Paulin, pour un coût de 400 000 euros ;

– du sol de la salle hypostyle qui coûtera 600 000 euros.

Un pôle mécénat et valorisation au sein du Conseil a pour mission de rechercher activement et régulièrement de nouveaux partenariats.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 21 octobre 2022 à 15 heures, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.

L’enregistrement audiovisuel de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

Le compte rendu sera bientôt consultable en ligne.

Suivant l’avis du rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.

*

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Syndicat de la juridiction administrative

– Mme Maguy Fullana, présidente

– Mme Clotilde Bailleul, secrétaire générale

Union syndicale des magistrats administratifs

– Mme Anne-Sophie Picque, secrétaire générale

– Mme Sophie Edert, vice-présidente

Syndicat des juridictions financières

– M. Pierre Genève, président

Conseil d’État

– M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général

– M. Sylvain Humbert, secrétaire général adjoint

– M. Jean-Noël Bruschini, directeur de la prospective et des finances

Conseil économique, social et environnemental

– M. Thierry Beaudet, président

– M. Valéry Molet, secrétaire général

Association des magistrats de la Cour des comptes

– M. Philippe-Pierre Cabourdin, président

– Mme Anne Mondoloni, vice-présidente

– M. Jean-François Guillot, membre du conseil d’administration

Cour des comptes

– M. Pierre Moscovici, Premier président

Cour nationale du droit d’asile

– M. Mathieu Herondart, président

– M. Olivier Massin, secrétaire général

Déplacement à Limoges

– M. Patrick Gensac, président du tribunal administratif de Limoges

– Mme Fabienne Billet-Ydier, présidente de la Commission du contentieux du stationnement payant

– M. Sylvain Humbert, secrétaire général adjoint du Conseil d’État

*

([1]) Pour une présentation plus complète de ce rapport adopté par l’assemblée générale du Conseil d’État le 5 mars 2020, cf. annexe n° 10 de M. Daniel Labaronne au rapport n° 3399 de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2020, p. 15.

([2]) Par sa décision QPC n° 2020-855 du 9 septembre 2020, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution la subordination de la recevabilité d’un recours devant la CCSP au paiement préalable du forfait de post-stationnement. Aucune disposition législative ne garantissant que la somme à payer pour contester les forfaits de post-stationnement et leur majoration ne soit pas trop élevée et aucune exception n’ayant été prévue par le législateur pour tenir compte de circonstances ou de situations particulières, il a effectivement estimé que cette exigence de paiement préalable n’était pas assortie de garanties légales suffisantes permettant de s’assurer qu’elle ne porte pas une atteinte excessive au droit d’exercer un recours juridictionnel effectif.

([3]) Instituée par l’article 12 de la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, la Commission d'évaluation de l'aide publique au développement, placée auprès de la Cour des comptes, a pour mission de conduire des évaluations portant sur l'efficience, l'efficacité et l'impact des stratégies, des projets et des programmes d'aide publique au développement financés ou cofinancés par la France. Son secrétariat est assuré par la Cour des comptes.

([4]) Compte tenu de la charge de travail que représente un tel mandat – 1 266 semaines de travail par an environ selon les attentes exprimées par le Secrétaire général des Nations unies, soit 6 300 jours de contrôle –, le besoin de recrutements avait été estimé à 30 ETPT pour la durée du mandat, dont 5 recrutements autorisés par le schéma d’emplois en 2021 et 25 recrutements autorisés en 2022.

([5]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([6]) Annexe n° 10 de M. Daniel Labaronne au rapport n° 1302 de M. Joël Giraud, rapporteur général, sur le projet de loi de finances pour 2019, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2018.

([7]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([8]) Amendement CS7 de M. Daniel Labaronne à l’article 12 de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques n° 4110.

([9]) Pour l’année 2013, les montants sont ceux ouverts par le décret d’avance n° 2013-398 du 13 mai 2013 et prélevés, à due concurrence, sur les crédits ouverts au sein du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, le calendrier d’examen par le Parlement du projet de loi de finances pour 2013 n’ayant pas permis de doter le programme 340.

([10]) Loi organique n° 2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique, social et environnemental.