rapport sur le projet de loi de finances pour 2023 (n°273). — Gestion du patrimoine immobilier de l'État

1. PRINCIPALES OBSERVATIONS Du RAPPORTEUR SPÉCIAl
2. DONNÉES CLÉS
3. INTRODUCTION
4. I. les recettes prévues pour 2023 : le poids prépondérant des cessions
5. A. Les cesssions immobilières
6. 1. Des prévisions obtenues après application d’un coefficient de pondération
7. 2. Une illustration du caractère fluctuant des ventes : présentation des ventes réalisées au 1er semestre 2022
8. B. les redevances domaniales et loyers
9. II. des crédits demandés qui prennent en compte la possibilité DE moindres recettes et qui reposent sur une priorité donnée auX « dépenses du propriétaire »
10. A. La priorité donnée aux dépenses du propriétaire (actions 12, 13 et 14) pour 2023 et plus largement pour les 5 prochaines années
11. B. Le cas particulier de l’année 2022 : une hausse attendue en exécution des dépenses d’entretien du propriétaire, conséquence de l’appel à projets pour le financement de projets de réduction de la consommation d’énergie fossile
12. C. Les projets structurants prévus en 2023 financés avec des crédits du CAS
13. III. perspectives et éléments de vigilance
14. A. les difficultés structurelles du CAS
15. 1. L’exercice difficile de la prévision et la mobilisation fréquente de la trésorerie
16. 2. Des cessions immobilières converties pour 50 % en droit de tirage, mutualisées pour 50 % pour les dépenses du propriétaire
17. B. Le poids minime du cas dans les interventions de l’Etat, et les difficultés d’en faire l’outil budgétaire de la stratégie de l’Etat propriétaire
18. 1. La contribution minime du CAS à la politique immobilière de l’État
19. 2. Un caractère insoluble ?
20. C. présentation des premiers résultats du lancement de l’agence pour la gestion de l’immobilier de l’état
21. 1. Une expérimentation lancée en 2021
22. 2. Une démarche appuyée par les résultats de l’enquête de la DIE comparant les modèles de gestion de l’immobilier public en Europe
23. EXAMEN EN COMMISSION
24. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PRINCIPALES OBSERVATIONS Du RAPPORTEUR SPÉCIAl

DONNÉES CLÉS

Évolution des crÉdits du CAS

(en millions d’euros) AE CP LFI 2022 PLF 2023 Variation LFI 2022 PLF 2023 Variation 11 – Opérations structurantes et cessions 210 310 + 47,6 % 260 170 – 34,6 % 12 – Contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics 21,9 16 – 26,9 % 21,9 19 – 13,2 % 13 – Maintenance 44,1 51 + 15,6 % 47,5 45 + 4,7 % 14 – Gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état 89,6 103 + 14,96 % 90,6 106 + 17 % Total programme 723 365,6 480 + 31,3 % 415,6 340 – 18,2 %

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2023.

évolution des dépenses

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2023.

INTRODUCTION

La mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État est constituée du compte d’affectation spéciale (CAS) du même nom.

Ce CAS, qui a été créé par l’article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, a pour vocation de mutualiser les recettes issues du produit des cessions de biens immobiliers, des redevances domaniales et des loyers perçus par l’État. Ces ressources permettent au CAS de financer des opérations immobilières structurantes et des travaux d’entretien dits « du propriétaire » pour le compte d’administrations occupantes. « De cette manière, les ministères occupants sont assurés de se voir rétrocéder une part significative des produits de cessions, et, par là même, incités à restructurer le parc immobilier qu’ils occupent », relève la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire pour 2021. ([1])

Il comprend deux programmes dont le responsable est le directeur immobilier de l’État :

– le programme 723 Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État ;

– le programme 721 Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État, qui n’est plus abondé depuis 2018 après la décision du législateur de ne plus faire participer le CAS à la réduction de la dette publique à compter du 1er janvier 2018. Le maintien du programme 721 répond à la volonté de respecter formellement l’article 20 de la LOLF : selon cet article, un CAS est une mission au sens de l’article 7 de cette même loi, c’est-à-dire un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie, au nombre minimum de deux.

Le projet de loi de finances évalue les recettes du CAS à 480 millions d’euros en 2023, soit une progression de près de 30 % par rapport à 2022, dont près des trois quarts devraient provenir du produit de cessions. Le tiers restant correspond aux recettes issues des redevances et des loyers. Cette prévision tient compte du report de projets de cession n’ayant pas pu avoir lieu en 2022. Les dépenses prévues s’élèvent à 340 millions d’euros, afin de tenir compte d’éventuelles moindres recettes.

Le rapporteur spécial présente également ici des éléments de perspective dont il faudra tenir compte pour les prochains exercices, dont la question de la soutenabilité du CAS à long terme eu égard à sa structure de financement portée jusqu’ici essentiellement par les recettes des cessions immobilières.

Il relève également que la structure du CAS et les règles budgétaires limitent celui-ci à un rôle marginal dans la politique immobilière de l’État, soit seulement 3,6 % des 9,5 milliards d’euros de CP en faveur de la politique immobilière de l’État au sens du document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2023. L’essentiel des crédits consacrés à cette politique transversale sont, en effet, portés par les différents programmes des ministères.

Le rapporteur spécial salue les premiers résultats de l’expérimentation ayant lancé en 2021 l’agence pour la gestion de l’immobilier de l’État (AGILE), dans le prolongement des préconisations des comités interministériels de la transformation publique. Les résultats de l’évaluation menée par la direction de l’immobilier de l’État (DIE) avec le soutien de la commission européenne confirment, aux yeux du rapporteur spécial, l’utilité pour l’État de se doter à terme d’un outil opérationnel pour l’étude, la conduite des opérations et les relations avec les administrations occupantes.

évolution des recettes et des dépenses du cas

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances.

I. les recettes prévues pour 2023 : le poids prépondérant des cessions

L’annexe au projet de loi de finances fait état des recettes prévisionnelles suivantes :

(en millions d’euros)

* Le produit des cessions des biens immobiliers de l’État ainsi que des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l’État est évalué à 350 millions d’euros. Les fonds de concours et les versements du budget général, positionnés sur cette même ligne 1, sont estimés à 20 millions d’euros.

Annexe au projet de loi de finances pour 2023 et commission des finances.

Dans le prolongement de la recommandation du Conseil de l’immobilier de l’État dans son avis du 6 février 2020 ([2]), ces prévisions de recettes s’inscrivent dans un état prévisionnel des moyens et des besoins de financement du CAS pour les cinq prochaines années, qui a été établi par la direction de l’immobilier de l’État (DIE). Les hypothèses retenues seraient celles d’un « encaissement moyen sur [les 5 prochaines années] de 340 millions d’euros (210 millions d’euros de cessions, 110 millions d’euros de redevances, 20 millions d’euros de fonds de concours et versements du budget général). » ([3])

A. Les cesssions immobilières

En 2023, les produits des cessions immobilières représenteraient 72,9 % des recettes.

1. Des prévisions obtenues après application d’un coefficient de pondération

Le montant estimé des biens à vendre en 2023 est de 234,2 millions d’euros. Cette valorisation est obtenue après l’application d’une pondération tenant compte des difficultés d’encaissement et des décotes possibles.

La moyenne de 210 millions d’euros sur les 5 prochaines années se répartirait entre 150/160 millions d’euros de cessions nombreuses et de montant relativement modeste (moyenne constatée sur les trois derniers exercices), et de 50/60 millions d’euros de cessions plus rares mais conséquentes, lissées sur les cinq ans.

D’après la DIE, le « pic » attendu en 2023 correspond à la vente attendue de deux biens parisiens évalués, de manière prudente, à 140 millions d’euros. Les procédures de cession étant en cours, la date d’encaissement est incertaine et pourrait s’échelonner entre 2022 et 2023. Le rapporteur spécial rappelle à cet égard que le montant global prévisionnel pour 2023 représente la somme du montant de chaque acte, quelle que soit la date d’encaissement pour l’État (qui peut s’échelonner sur plusieurs années).

Les 556 biens à vendre en 2023 sont principalement des terrains (231), des logements (129) et des bureaux (100). Les bureaux représenteraient à eux seuls 144,3 millions d’euros, soit 61,6 % du montant attendu.

Le tableau suivant fait état de la forte représentation du ministère de l’Écologie parmi les ministères concernés.

Répartition des biens à vendre en 2023, par ministère occupant :

*Pondération en fonction de la difficulté de cession et d’application d’un taux de décote théorique dans le cadre des biens relevant du comité interministériel pour le développement de l’offre de logements (CIDOL).

Source : questionnaire budgétaire.

2. Une illustration du caractère fluctuant des ventes : présentation des ventes réalisées au 1er semestre 2022

À titre de comparaison, au 1er juillet 2022, 271 biens avaient été cédés depuis le 1er janvier 2022. Le montant total des produits de cessions (somme des prix de vente mentionnés dans les actes de vente) s’élevant à près de 64 millions d’euros, la cession de 733 biens était encore attendue en 2022.

D’après la DIE, « la cession de 42 % de ces biens était initialement attendue en 2020 ou en 2021 » ce qui illustre le caractère difficile de la prévision.

Répartition des biens cédés, par ministère occupant

depuis le 1er janvier 2022 :

Source : questionnaire budgétaire.

Répartition des biens cédés, par nature de bien, depuis le 1er janvier 2022 :

Source : questionnaire budgétaire.

Cessions supérieures à 2 millions d’euros

conclues pendant le premier semestre 2022

Source : questionnaire budgétaire.

B. les redevances domaniales et loyers

Les recettes de redevance domaniale (qui correspondent à une indemnisation versée en contrepartie d’une occupation privative du domaine de l’État) et les loyers proviennent des concessions ou autorisations de toute nature de la compétence du représentant du ministre chargé du budget dans le département, des concessions de logement dont l'État est propriétaire ou locataire et des locations d'immeubles de son domaine privé, des redevances et les loyers des domaines public et privé dont le ministre des armées est le gestionnaire.

Le produit des redevances domaniales et des loyers est estimé à 110 millions d’euros en 2023, dont 10 millions d’euros de redevances et de loyers des domaines public et privé dont le ministre des armées est le gestionnaire ([4]).

Il s’agit également du montant prévisionnel retenu pour la période 2023-2027. Ce montant est en hausse par rapport à l’exécution 2021 (103 millions d’euros), au prévisionnel 2022 (90 millions d’euros) et aux estimations de l’exécution 2022 (95 millions d’euros), dans le prolongement des mesures de redynamisation des redevances domaniales parmi lesquelles le développement de panneaux photovoltaïques. Cette politique de dynamisation est présentée dans l’encart ci-dessous.

Source : document de politique transversale pour 2023.

produit des redevances domaniales et des loyers depuis 2017

(en millions d’euros)

* Part en recul eu égard aux « cessions exceptionnelles » attendues en 2023.

Source : commission des finances.

redevances domaniales supérieures à 500 000 euros en 2021

(en millions d’euros)

Source : document de politique transversale Politique immobilière de l’État pour 2022.

principales redevances domaniales

encaissées (flux) sur le budget général en 2021

En millions d’euros

Source : document de politique transversale pour 2023.

II. des crédits demandés qui prennent en compte la possibilité DE moindres recettes et qui reposent sur une priorité donnée auX « dépenses du propriétaire »

Les AE du CAS seraient en hausse de 31,3 %, tandis que les CP seraient en baisse de 18,2 %, s’établissant à 340 millions d’euros. D’après la DIE, il s’agit de « tenir compte d’éventuelles moindres recettes », eu égard à la part prépondérante des cessions de biens immobiliers dans les crédits du CAS.

Évolution des crÉdits du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2023.

Le rapporteur spécial rappelle ici que dépenses du CAS se répartissent entre :

– les « opérations structurantes », dont les crédits sont portés par l’action 11 « Opérations structurantes et cessions ». Il s’agit des travaux de remise à neuf, de restructuration ou d’agrandissement et, de manière plus générale, de ceux qui visent, par des modifications structurelles, à en améliorer le potentiel de services, donc la valeur vénale, ainsi que des frais accessoires directement liés à la cession d’un bien (organisation matérielle, expertises techniques, honoraires etc.) ;

– et les dépenses dites « d’entretien du propriétaire », également appelé entretien « lourd » qui comprennent les contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics (action 12) ; la maintenance à la charge du propriétaire ([5]) (action 13) les dépenses de gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état ([6]) (action 14).

Les dépenses prévues pour 2023 s’inscrivent, d’après la DIE, dans l’état prévisionnel des moyens et de besoins de financement pour les cinq prochaines années évoqué plus haut :

– pour les dépenses « entretien du propriétaire » il est prévu de porter progressivement les AE à 200 millions d’euros, soit 170 millions d’euros en 2023, 185 millions d’euros en 2024 et 200 millions d’euros à partir de 2025 ;

– pour les dépenses « projets immobiliers », les AE devraient atteindre 170 millions d’euros en 2023, 155 millions d’euros en 2024 et 140 millions d’euros à partir de 2025.

Selon la DIE, ces deux postes représenteraient ainsi progressivement « un total de 340 millions d’euros de consommation d’AE, plafond au-delà duquel, selon les projections statistiques, les plafonds de CP ne seraient plus respectés en 2023-2027 (340 millions d’euros) et les ressources seraient insuffisantes. La programmation présentée en tendanciel étant financée pour 2023-2027 par les prévisions de recettes à hauteur de 340 millions d’euros, le niveau prévisionnel de consommation de CP permet ainsi de maintenir une stabilité du solde comptable du CAS en cumul au terme des 5 années. » ([7])

A. La priorité donnée aux dépenses du propriétaire (actions 12, 13 et 14) pour 2023 et plus largement pour les 5 prochaines années

La DIE indique que « les prévisions de dépenses [pour 2023] reposent sur la priorisation des dépenses dites « d’entretien du propriétaire » des immeubles de bureau », qui atteindraient 170 millions d’euros en AE, comme indiqué dans le paragraphe précédent.

Elles se décomposent ainsi :

répartition des catégories de dépense au sein des travaux du propriétaire

Source : commission des finances.

Les « dépenses du propriétaire » relèvent de l’axe 3 « Préserver la valeur du patrimoine de l’État par un entretien régulier des biens immobiliers » de la politique immobilière de l’État, présentée dans le document de politique transversale.

Source : document de politique transversale pour 2023.

B. Le cas particulier de l’année 2022 : une hausse attendue en exécution des dépenses d’entretien du propriétaire, conséquence de l’appel à projets pour le financement de projets de réduction de la consommation d’énergie fossile

D’après les informations communiquées par la DIE, les consommations de crédits d’entretien du propriétaire se présentent en 2022 à un niveau supérieur à celui de 2021, tant pour les BOP ministériels que les BOP régionaux.

Cette tendance, déjà constatée au cours des années précédentes, est renforcée de manière exceptionnelle en 2022 par le lancement par la DIE « d’un appel à projets pour le financement de projets de réduction de la consommation d’énergie fossile des bâtiments de l’État ou de ses établissements publics en prévision de l’hiver 2022/2023 » présenté ci-dessous.

Source : questionnaire budgétaire.

Le rapporteur spécial relève que le projet de loi de finances rectificative pour 2022 actuellement en discussion, dit « collectif budgétaire de fin d’année », prévoit un abondement supplémentaire à hauteur de 80 millions d’euros en AE et 40 millions d’euros en CP, signe du succès de cette opération.

C. Les projets structurants prévus en 2023 financés avec des crédits du CAS

Les principales opérations immobilières devant être financées en 2023 sur le CAS s’inscrivent toutes dans une problématique pluriannuelle. Il s’agit :

– du projet PRISME de relogement de l’office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA) à Palaiseau, pour un coût total de 162 millions d’euros HT, dont 66,6 millions euros de versements sur 2023 et 2024. L’échéancier initial prévoyant un financement à hauteur de 19,2 millions d’euros en AE et CP pourrait être réaménagé, en fonction de l’avancée des travaux et du besoin réel de financements ;

– du projet Quai d’Orsay XXI (ministère de l’Europe et des affaires étrangères), qui porte des opérations visant à rénover et moderniser les différents sites du ministère, ainsi qu’à accompagner le regroupement des directions en pôles stratégiques. Le montant financé serait de 70 millions d’euros en AE en 2023 (engagement des marchés), un montant faible en CP étant à prévoir eu égard à la période de début de travaux ;

– du projet de Saint-Mandé, mené par le ministère de la transition écologique, de restructuration du site qui accueille déjà l’institut géographique national (IGN), Météo France, le Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM), et bientôt le nouveau siège de l’office français de la biodiversité (OFB). Sont prévus 43,4 millions d’euros en AE et 160 000 euros en CP.

III. perspectives et éléments de vigilance

Selon la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire pour 2021, « la logique du fonctionnement du CAS tend à atteindre sa limite depuis plusieurs années, ce qui a pour effet de contraindre sa participation à la politique immobilière de l’État, qu’il incarne sur le plan interministériel », ce qui est pour le rapporteur spécial la conséquence de la structure même du CAS.

Par ailleurs, les premiers résultats de l’expérimentation ayant mis en place une Agence pour la gestion de l’immobilier de l’État (AGILE) vont pour lui dans le sens d’une meilleure gestion.

A. les difficultés structurelles du CAS

1. L’exercice difficile de la prévision et la mobilisation fréquente de la trésorerie

L’estimation des ressources du CAS est un exercice difficile eu égard à la forte volatilité des cessions et dans la mesure où il est rare de pouvoir anticiper le montant exact d’une vente et sa date d’encaissement.

La structure même des recettes du CAS, le volume d’encaissement des recettes, en particulier les recettes de cessions, qui sont prépondérantes, pouvant s’avérer irrégulier, suppose pour celui-ci de toujours disposer d’un minimum de trésorerie.

Le rapporteur spécial rappelle à cet égard que la trésorerie du CAS a été mobilisée à plusieurs reprises depuis 2017 dans des situations de déséquilibre entre recettes et dépenses, comme le retrace le graphique suivant.

Evolution de la trésorerie du CAS depuis 2015

ainsi que les prévisions pour 2022

Source : questionnaire budgétaire.

Il présente également les éléments suivants fournis par la DIE.

Source : questionnaire budgétaire.

2. Des cessions immobilières converties pour 50 % en droit de tirage, mutualisées pour 50 % pour les dépenses du propriétaire

Les cessions immobilières devraient représenter en 2023 72,9 % des recettes du CAS. Cela rend l’équilibre à long terme du CAS structurellement fragile, eu égard à la raréfaction des biens « liquides » et cessibles.

Dans sa note d’exécution budgétaire pour 2021, la Cour des comptes constate par exemple une progression du nombre des biens cédés par rapport à 2020 (687 soit + 21 % par rapport à 2020) mais des recettes stables (164,8 millions d’euros en 2021 contre 157,5 millions d’euros). Pour la Cour « cette situation d’ensemble s’explique par la raréfaction des biens attractifs au fur et à mesure des cessions depuis 2006. La DIE considère ainsi que près des trois quarts des 1 861 biens immobiliers déclarés inutiles et remis aux Domaines fin 2021 sont « Difficiles » ou « Très difficiles » à céder, ce qui l’oblige à rechercher des modalités de valorisation alternatives. »

Les tableaux ci-après présentent une évolution du nombre de biens cédés et une évolution de la valeur des biens cédés globalement à la baisse.

Évolution du nombre de biens cédés entre 2014 et 2021

Source : document de politique transversale pour 2023.

évolution du produit des cessions constatées

dans les actes entre 2014 et 2021

Source : document de politique transversale pour 2023.

Il convient également de rappeler que chaque cession :

– est convertie pour moitié, en « droit de tirage » pour le financement de projets immobiliers ;

– est pour l’autre moitié, mutualisée pour les dépenses d’entretien « du propriétaire » portées par le CAS.

Des dérogations ont été introduites en faveur du ministère des armées, prenant en compte le caractère de ressources exceptionnelles des cessions immobilières dans les lois de programmation militaire pour 2009-2014 et 2014-2019.

Cette exception mise à part, cela signifie que la moitié du produit des cessions immobilières contribue à l’entretien « du propriétaire », modèle économique qui interroge.

Eu égard aux prescriptions de la LOLF relatives aux comptes spéciaux, qui limitent les ressources susceptibles d’être perçues par le CAS, le rapporteur spécial qualifie la recherche d’une diversification des sources de financement, par le biais de valorisations alternatives des biens immobiliers, d’indispensable.

Il fait ici état de la nouvelle stratégie patrimoniale lancée par la direction de l’immobilier de l’État tendant à améliorer la valorisation locative des biens inutilisés tout en dynamisant la politique de cession par un recours à des outils numériques modernisés, dont il conviendra de suivre les effets.

B. Le poids minime du cas dans les interventions de l’Etat, et les difficultés d’en faire l’outil budgétaire de la stratégie de l’Etat propriétaire

1. La contribution minime du CAS à la politique immobilière de l’État

La dépense d’investissement en matière immobilière est aujourd’hui éclatée entre de multiples programmes budgétaires différents. Le programme 723, attaché au CAS immobilier, ne représente qu’une part minime des dépenses immobilières de l’État. L’essentiel des crédits consacrés à cette politique transversale sont, en effet, portés par les différents programmes des ministères. Selon les crédits prévus par le PLF 2023, le CAS ne devrait porter en 2023 que 4,3 % des AE et 3,6 % des CP de la politique immobilière de l’État, répartie sur 62 programmes. ([8])

La marginalisation a été accrue ces dernières années par le recours à deux programmes fortement dotés en crédits, le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants de la mission Transformation et fonction publiques, renommé Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs à l’occasion du PLF 2022, présenté ci-après, et le programme 362 Écologie du Plan de relance au travers de son volet dédié à la rénovation énergétique des bâtiments publics de l’État.

Source : document de politique transversale pour 2023.

2. Un caractère insoluble ?

L’avis du Conseil de l’immobilier de l’État du 6 février 2020 préconisait notamment de « faire du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État l’outil budgétaire de la stratégie de l’État propriétaire en amendant les pratiques dérogatoires et en mutualisant recettes et dépenses. »

La DIE constate toutefois que « malgré la diversification et la pérennisation de ses ressources et sauf à modifier la LOLF pour introduire de nouveaux mécanismes relatifs aux comptes spéciaux, le CAS ne peut (…) devenir l’unique support budgétaire des dépenses immobilières de l’État propriétaire.

« En effet, la LOLF exclut l’affectation d’une recette à une dépense en application du principe d’universalité budgétaire rappelé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982. La LOLF autorise néanmoins quelques exceptions limitativement énumérées. Il s’agit notamment des comptes d’affectations spéciaux. Pour le CAS immobilier en particulier, des recettes provenant du patrimoine immobilier de l'État (produits de cession, redevances domaniales principalement) financent des dépenses relatives au patrimoine immobilier de l'État. Naturellement, ces dépenses sont limitées aux recettes encaissées.

« Or, faire du CAS immobilier l’unique support budgétaire des dépenses de l'État propriétaire conduirait à élargir l’assiette des recettes, probablement en affectant des ressources fiscales aux dépenses immobilières. Il s’agirait alors d’une exception aux principes posés par la LOLF dont une éventuelle modification sur ce point pourrait encourir la censure du juge constitutionnel. » ([9])

Pour la DIE, « pour disposer d’un outil budgétaire unique de la stratégie de l'État propriétaire, la solution optimale semble être la création d’un programme unique regroupant l’ensemble des crédits actuellement dispersés entre de multiples programmes. »

Le programme 723 demeurerait néanmoins en complément, « car la vertu du CAS est d’inciter à l’optimisation et à la densification des bâtiments de l'État en permettant un retour sur cessions au profit des services occupants sous la forme de droits de tirage. Dans cette optique, il conviendrait effectivement de mettre fin aux dérogations sur les taux de retour, dont plusieurs sont de nature législative ce qui suppose qu’il appartient au Parlement d’y mettre fin. » ([10])

C. présentation des premiers résultats du lancement de l’agence pour la gestion de l’immobilier de l’état

1. Une expérimentation lancée en 2021

L’Agence pour la gestion de l’immobilier de l’État (AGILE) a été créée au printemps 2021, dans le cadre d’une expérimentation menée dans l’objectif de répondre aux préconisations des comités interministériels de la transformation publique (CITP) et aux objectifs de la politique immobilière de l’État (PIE).

D’après la DIE, « en proposant une gestion professionnalisée des bâtiments, AGILE a pour objectif d’améliorer le confort et le bien-être des services occupants et des usagers, de veiller au respect de la réglementation et des engagements contractuels en veillant à valoriser la qualité des bâtiments. »

Source : questionnaire budgétaire.

2. Une démarche appuyée par les résultats de l’enquête de la DIE comparant les modèles de gestion de l’immobilier public en Europe

La mise en place d’AGILE résonne avec l’enquête menée par la DIE, avec le soutien financier de la Commission européenne, sur les modèles de gestion immobilières dans l’Union européenne.

Cette étude, qui a été menée auprès d’une vingtaine de pays, présente un état des lieux des pratiques et des choix politiques en matière d’immobilier public dans l’Union européenne, avec l’appui du réseau européen Pure-net regroupant l’ensemble des agences immobilières nationales et les ministères responsables de l’immobilier public.

D’après la DIE, « le fait générateur de ces travaux était (…) de rechercher les voies d’amélioration du modèle français de gestion immobilière, à travers une étude comparative sur l’immobilier public européen, financée par l’Union européenne. »

L’étude identifie, même si les organisations administratives sont très diverses, de nombreux points de convergence :

Source : questionnaire budgétaire.

Les résultats de l’étude tendent à confirmer, pour le rapporteur spécial, les orientations de l’expérimentation de l’agence AGILE.

Source : questionnaire budgétaire.

Interrogée par le rapporteur spécial sur les suites pouvant être données à cette étude, la DIE a communiqué les éléments suivants.

Source : document de politique transversale pour 2023.

Pour le rapporteur spécial, il y aurait une grande utilité, pour le pilotage de l’immobilité de l’État, de se doter d'un outil opérationnel pour l'étude et la conduite d'opérations, la relation avec les administrations « occupantes » et la gestion de sites dits « multi-occupants », ce qui tendrait à élargir les compétences de l'Agence de gestion de l'immobilier de l'État.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 25 octobre 2022, la commission des finances a examiné les crédits du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

La vidéo de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

Le compte rendu sera bientôt consultable en ligne.

Conformément à l’avis favorable du rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » sans modification.

*

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

● Direction de l’immobilier de l’État (DIE) :

– M. Alain Resplandy-Bernard, directeur

*

([1]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire – exercice 2021.

https://www.ccomptes.fr/system/files/2022-05/NEB-2021-Gestion-patrimoine-immobilier-Etat.pdf

([2]) https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/cie/publications/avis/Cie-2020-04-CAS.pdf?v=1647352915

([3]) Source : questionnaire budgétaire.

([4]) L’article 93 de la LFI pour 2019 a prévu l’extension des recettes du CAS aux redevances et loyers du domaine public et privé dont le ministre des armées est le gestionnaire.

([5]) La maintenance à la charge du propriétaire a pour objet de préserver ou de restaurer le fonctionnement normal d’un immeuble et de ses équipements. Elle recouvre des travaux de moindre importance, de nature préventive ou corrective.

([6]) Cette catégorie de dépenses correspond aux travaux significatifs réalisés sur le bâti et les équipements qui ont pour but de restaurer le potentiel de services de ces derniers, mais pas de l’augmenter contrairement aux opérations structurantes.

([7]) Source : questionnaire budgétaire.

([8]) Source : document de politique transversale pour 2023.

([9]) Questionnaire budgétaire.

([10]) Questionnaire budgétaire.