rapport sur le projet de loi de finances pour 2021 (n°3360). — Examen de la première partie du projet de loi de finances : Conditions générales de l'équilibre financier

● Ainsi, l’article 94 de la loi de finances pour 2018 a abrogé trois dépenses fiscales qui représentaient un coût total pour les finances publiques de 22,8 millions d’euros.

dépenses fiscales supprimées par la LFI 2018

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

● L’article 30 de la loi de finances pour 2019 a supprimé sept autres dépenses fiscales inefficientes, dont deux dans un objectif de rationalisation des dépenses fiscales en faveur de l’investissement en outre-mer (impact limité du fait du report de la dépense sur un autre dispositif fiscal). Ainsi, le coût total des dispositifs supprimés représentait 7 millions d’euros.

dépenses fiscales supprimées par la LFI 2019

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

L’examen du projet de loi de finances pour 2019 a été l’occasion d’attirer l’attention du Gouvernement sur la nécessité de l’évaluation des dépenses fiscales.

Parallèlement à la suppression de certains dispositifs à l’initiative du Gouvernement ou de députés, un amendement d’appel de Mme Amélie de Montchalin et du Rapporteur général Joël Giraud ([365]), faisant suite à plusieurs saisines des ministres sur le sujet, proposait la suppression d’une quinzaine de dépenses fiscales aux données lacunaires.

Ces débats ont été l’occasion pour le Gouvernement d’accueillir l’appel des députés et de s’engager à la réalisation d’une analyse précise de l’utilité des dépenses fiscales. L’IGF a ainsi été missionnée en ce sens le 11 avril 2019, afin d’élaborer une méthode d’évaluation et d’identifier parmi les dépenses fiscales en vigueur celles devant faire l’objet d’un examen prioritaire ([366]). Un rapport a été rendu en juin 2019, préconisant la mise en œuvre d’un programme pluriannuel d’évaluation portant sur les mesures dont le coût est d’au moins 100 millions d’euros ([367]).

D’autre part, cette exigence de meilleure information parlementaire a été récemment consacrée par l’Assemblée nationale à travers l’adoption unanime, le 19 juin 2019, d’une proposition de résolution présentée par M. François Jolivet ([368]). Cette résolution manifeste le souhait parlementaire d’une documentation de chaque dépense fiscale destinée à en établir l’utilité, notamment s’agissant de celles qui présentent des lacunes de chiffrage, et la volonté de mieux établir l’atteinte par ces dispositifs de leur objectif de politique publique.

Enfin, l’édition 2019 du rapport sur l’application des mesures fiscales a permis au Rapporteur général Joël Giraud de dresser un panorama complet de l’ensemble des dispositifs dérogatoires ([369]). Ces travaux ont mis en évidence les lacunes des informations contenues dans le tome II des Évaluations des voies et moyens et ont démontré que près d’une dépense fiscale sur dix référencée cumule une triple lacune en matière de données : absence de chiffrage, nombre de bénéficiaires inconnu et aucun bornage temporel.

● La loi de finances pour 2020 a été l’occasion de poursuivre ces travaux : ainsi, les articles 29 et 136 ont prévu l’abrogation de sept dépenses fiscales, la limitation dans le temps de dix dépenses fiscales, ainsi que la production de rapports d’évaluation pour neuf autres. Les dépenses fiscales supprimées ont un rendement non chiffrable.

dépenses fiscales supprimées par la LFI 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

dépenses fiscales bornées par la LFI 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

dépenses fiscales pour lesquelles un rapport d’évaluation

est prévu par la LFI 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

II. Dispositif proposé : la suppression de deux dépenses fiscales inefficientes

Le présent article propose la suppression de deux dépenses fiscales inefficiente :

– l’exonération de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour les huiles végétales pures utilisées comme carburant agricole ou pour l’avitaillement des navires de pêche professionnelle (I du présent article) ;

– l’exonération d’impôt sur le revenu ainsi que de toutes cotisations et contributions sociales des sommes perçues dans le cadre de l’attribution du prix « French Tech Ticket » (II du présent article).

Ces deux dépenses fiscales ne sont, de fait, plus appliquées aujourd’hui. L’impact de leur suppression est donc nul.

Ainsi, ces deux suppressions contribuent au toilettage de la législation et à la simplification du droit fiscal.

A. La suppression de l’exonération de TICPE pour les huiles végétales pures utilisées comme carburant ou pour l’avitaillement des navires de pêche professionnelle

Dans un contexte de hausse du prix des produits pétroliers, l’article 49 de la loi du 5 janvier 2006 d’orientation agricole ([370]) a autorisé l’utilisation des huiles végétales pures comme carburant agricole par les exploitants ayant produit les plantes dont l’huile est issue. L’huile végétale pure est définie comme l’huile, brute ou raffinée, produite à partir de plantes oléagineuses sans modification chimique par pression, extraction ou procédés comparables ([371]).

L’article 37 de la loi du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 ([372]) a autorisé l’utilisation des huiles végétales pures comme carburant pour les véhicules des flottes captives ([373]) des collectivités territoriales et de leurs groupements ou pour l’avitaillement des navires de pêche professionnelle.

Le 2 de l’article 265 ter du code des douanes prévoit une exonération de TICPE pour l’utilisation de ces huiles comme carburant agricole ou pour l’avitaillement des navires de pêche professionnelle, l’utilisation en tant que carburant pour les flottes captives étant exclue de cette exonération.

Le tome II des Évaluations des voies et moyens indique que le rendement de cette dépense fiscale est inférieur à 500 000 euros depuis plusieurs années, sans qu’il soit possible d’affiner davantage cette estimation. Le nombre de bénéficiaires n’est pas déterminé. D’après l’évaluation préalable de l’article, la dernière utilisation déclarée d’huiles végétales pures comme carburants agricoles ou par des pêcheurs professionnels remonte à 2010 : l’exonération fiscale associée à cette utilisation apparaît donc aujourd’hui sans objet.

B. La suppression de l’exonération d’IR des sommes perÇues dans le cadre du prix « French Tech Ticket »

Lancé en mai 2015, le dispositif « French Tech Ticket » est un programme d’incubation à destination des entrepreneurs étrangers dont l’objectif est de renforcer l’attractivité de l’écosystème de start-ups français. Il prend la forme d’un concours : les lauréats reçoivent un prix en numéraire et bénéficient de prestations en nature (hébergement, accompagnement au sein de l’incubateur et pour les démarches administratives).

L’article 23 de la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 ([374]) a prévu l’exonération d’impôt sur le revenu et de toutes les cotisations et contributions sociales, quelle qu’en soit la nature, des sommes perçues par les lauréats de ces prix.

Seulement deux éditions de ce programme « French Tech Ticket » ont été organisées en 2016 et en 2017. Ainsi, le nombre de bénéficiaires de la dépense fiscale depuis 2017 est nul, de même que son coût.

Ce programme a ensuite été en partie englobé par le dispositif « French Tech Visa », qui consiste en une procédure simplifiée et accélérée pour l’obtention d’un titre de séjour pour les travailleurs étrangers embauchés par des entreprises françaises innovantes, ainsi que pour leurs familles.

Un autre concours, « French Tech Tremplin », à destination des entrepreneurs issus des quartiers prioritaires de la ville, bénéficiaires de minimas sociaux, réfugiés ou étudiants boursiers, a été ouvert en 2020. À l’image de ce qui était prévu pour le concours « French Tech Ticket », la loi du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 ([375]) a exonéré d’IR et de toutes les cotisations et contributions sociales d’origine légale ou conventionnelle les sommes perçues par les lauréats de ce concours.

*

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF373 de Mme Véronique Louwagie.

Puis elle examine l’amendement I-CF516 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le premier alinéa de l’article 17 vise à supprimer l’exonération de taxe intérieure de consommation dont bénéficient les huiles végétales pures, qui sont notamment utilisées pour l’avitaillement des navires de pêche professionnelle et de ceux d’autres professions.

Les pêcheurs ont été largement affectés par la crise du Covid-19. Or la suppression de cette exonération est de nature à alourdir les charges pesant sur la profession. Par ailleurs, elle entrave le développement nécessaire et essentiel des biocarburants, également susceptibles d’être utilisés pour l’avitaillement des navires de pêche professionnelle.

Le présent amendement vise à maintenir l’exonération. Au demeurant, je ne comprends pas pourquoi le Gouvernement la supprime.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cette exonération est sans objet : les pêcheurs professionnels n’utilisent plus d’huiles végétales pour l’avitaillement de leurs navires depuis 2010.

M. Charles de Courson. Ce n’est pas ce que l’on m’a dit. Et si tel est le cas, le coût du maintien de l’exonération est nul.

La commission rejette l’amendement I-CF516.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement I-CF1120 de M. Éric Coquerel.

Puis elle examine l’amendement I-CF1121 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. L’amendement précédent portait sur la taxation du kérosène utilisé dans le secteur aérien, qui a été fragilisé par la crise.

L’amendement I-CF1121 vise à supprimer la niche fiscale dont bénéficie le carburant maritime utilisé pour le transport de marchandises et le transfert de personnes. Un cargo produit autant de soufre qu’un million de voitures. Chaque année, en Europe, les émissions du transport maritime provoquent 60 000 décès et coûtent 58 milliards d’euros aux services de santé. Les bateaux de croisière ne sont pas en reste.

L’objectif est précisément de freiner le grand déménagement du monde auquel cette dépense fiscale participe, au profit de la relocalisation des activités.

M. Jean-Paul Dufrègne. Très bien !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Cette façon de procéder est bien trop brutale. Si la suppression de niches fiscales produisait un effet sur les filières, cela se saurait. Il faut accompagner les filières, en recourant à la concertation, niche fiscale par niche fiscale, sur plusieurs années. Une suppression brutale, au cœur de la crise, me semble totalement coupable.

Mme Catherine Osson. Très bien !

La commission rejette l’amendement I-CF1121.

Elle examine l’amendement I-CF1119 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Il vise à supprimer la niche fiscale bénéficiant au transport routier de marchandises, dont le coût – un milliard d’euros – n’est pas négligeable. Au lieu de favoriser les entreprises du transport routier, le Gouvernement pourrait utiliser cette somme pour financer un plan de relance. Comment peut-on parler d’avancées écologiques quand on soutient à ce point le transport routier ?

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. Comment peut-on dire des choses pareilles ?

Mme Sabine Rubin. Nous nous sommes penchés tout à l’heure sur les niches fiscales qui ne sont pas rentables. Cette niche fiscale le serait si ses recettes étaient utilisées pour financer une véritable transition écologique.

M. Jean-René Cazeneuve. Plus de bateaux, plus de camions, plus de voitures !

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF1119.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement I-CF1125 de Mme Sabine Rubin.

Elle en vient à l’amendement I-CF1128 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Il vise à supprimer l’exonération de taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité dont bénéficient les installations industrielles électro-intensives qui fournissent les secteurs de l’aéronautique et de l’automobile.

Contrairement à une croyance largement répandue, remplacer un véhicule ancien par un véhicule propre n’est pas nécessairement un progrès écologique. La production de véhicules, y compris ceux qualifiés de propres, présente un coût écologique pharaonique. Inciter à leur surproduction et à leur surconsommation nous semble complètement irresponsable.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF1128.

Puis elle adopte l’article 17 sans modification.

Article 18 Suppression du caractère obligatoire de l'enregistrement de certains actes de société

I. L’État du droit

A. l’obligation d’enregistrement des actes de sociÉtÉs

1. Le principe de l’enregistrement

a. Définition et enjeux

L’enregistrement est une formalité réalisée auprès des services des impôts permettant de prouver la réalité d’un acte en cas de litige et de lui conférer date certaine, entre les parties et vis-à-vis des tiers. Il permet de ce fait d’assurer une surveillance du contenu des actes, en constituant une mesure préventive contre les faux en écritures publiques ou privées. Il peut être rendu obligatoire par la loi mais peut aussi être accompli de manière volontaire afin de sécuriser un acte.

Certains actes de la vie des entreprises et des sociétés doivent ainsi obligatoirement faire l’objet d’un enregistrement auprès de l’administration fiscale. C’est le cas notamment des augmentations et des réductions de capital, de la cession des droits sociaux ou des fonds de commerce.

D’une façon générale, l’enregistrement n'est pas une condition de validité des actes. Cependant, par exception, certains textes subordonnent la validité ou l’opposabilité de certains actes à leur enregistrement. C’est le cas, par exemple, des publications de mutations de fonds de commerce qui doivent, à peine de nullité, être précédées de l’enregistrement des mutations et rapporter les termes de la mention d’enregistrement ainsi que le prix et les charges ou l’évaluation du fonds ([376]).

b. Une formalité distincte de la publicité foncière et de la formalité fusionnée

La formalité de l’enregistrement doit être distinguée de la formalité de la publicité foncière. Celle-ci a pour objet d’assurer la publicité des droits portant sur les immeubles afin d’informer les tiers de la transmission d’un droit de propriété ou de la constitution de droits réels ou de charges grevant une propriété.

Elle est également distincte de la formalité dite fusionnée, qui s’applique aux actes soumis à la double obligation de l’enregistrement et de la publicité foncière, mais aussi à ceux qui sont admis à publicité foncière à titre facultatif. Lorsque la formalité fusionnée s’applique, elle tient lieu d’enregistrement.

Contrairement à ces formalités, l’enregistrement n’a pas pour effet de donner la publicité aux opérations enregistrées. Les documents enregistrés par l’administration fiscale sont couverts par le secret professionnel, et ne sont donc librement communicables aux tiers autres que les parties ou ayants cause qu’à l’expiration d’un délai de cinquante ans.

2. Les actes donnant lieu à enregistrement obligatoire

Les actes ([377]) et mutations verbales soumis à la formalité de l’enregistrement sont précisés aux articles 635 à 645 du CGI.

On peut mentionner, à titre d’exemples, que doivent être enregistrés dans le délai d’un mois à compter de leur date, et sous certaines réserves et exceptions ([378]) :

– Les actes des notaires et des huissiers de justice ;

– Les actes portant transmission de propriété d’immeubles ou de fonds de commerce ;

– Les actes portant mutation de jouissance à vie ou à durée illimitée de biens immeubles, de fonds de commerce ou de clientèles ;

– Les actes constatant la formation, la modification ou l’extinction d’un contrat de fiducie ;

– La transaction prévoyant, en contrepartie du versement d’une somme d’argent, le désistement du recours pour excès de pouvoir formé contre un permis de construire ;

– Les décisions des juridictions de l’ordre judiciaire lorsqu’elles donnent ouverture à un droit proportionnel ou progressif.

Concernant les actes de sociétés, le 5° du 1 de l’article 635 du CGI prévoit que doivent être enregistrés dans le délai d’un mois à compter de leur date les actes constatant la transformation d’une société et ceux constatant l’augmentation, l’amortissement ou la réduction de son capital.

Le 6° du même 1 soumet à la même formalité les actes constatant la formation de groupement d’intérêt économique.

Doivent également être enregistrés les dons manuels ([379]) et les testaments-partages déposés chez les notaires ou reçus par eux ([380]).

Des décrets peuvent instituer pour certaines catégories d’actes une dispense de la formalité d’enregistrement ([381]).

À défaut d’acte, une déclaration auprès du service des impôts compétent est requise pour certaines opérations résultant de conventions verbales. C’est le cas notamment des mutations de propriété de biens immeubles ou de fonds de commerce ([382]).

Concernant les actes de sociétés, l’article 638 A du CGI dispose qu’à défaut d’acte les constatant, doivent donner lieu au dépôt d’une déclaration au service des impôts compétent dans le mois qui suit leur réalisation :

– la formation ou la transformation d’une société ou d’un groupement d’intérêt économique ;

– l’augmentation, l’amortissement ou la réduction de leur capital.

3. Les modalités de l’enregistrement

a. Droits d’enregistrement

La formalité de l’enregistrement peut donner lieu à la perception d’un droit par l’administration fiscale. Son tarif, qui peut être fixe, proportionnel ou progressif, est fixé aux articles 677 à 848 bis du CGI.

L’article 680 dispose que tous les actes qui ne se trouvent ni exonérés, ni tarifés par aucun autre article du présent code – couramment appelés « actes innommés » – et qui ne peuvent donner lieu à une imposition proportionnelle ou progressive sont soumis à une imposition fixe de 125 €.

L’article 638 A précise que les opérations de déclaration, à défaut d’acte les constatant, de la formation ou de la transformation d’une société ou d’un GIE ou de l’augmentation, de l’amortissement ou de la réduction de leur capital sont passibles des mêmes droits que les actes correspondants.

La perception du droit d’enregistrement est impérative. L’article 1702 du CGI dispose qu’aucune autorité publique, ni l’administration fiscale, ni ses préposés, ne peuvent suspendre ou faire suspendre le recouvrement des droits d’enregistrement et de la taxe de publicité foncière sans en devenir personnellement responsables. L’article L. 247 du livre des procédures fiscales précise quant à lui qu’aucune autorité publique ne peut accorder de remise totale ou partielle d’un droit d’enregistrement ou de la taxe de publicité foncière.

Le non-respect des délais prévus pour accomplir la formalité de l’enregistrement rend applicables les sanctions de droit commun prévues par la loi en cas de retard.

Les notaires, les huissiers et autres agents ayant pouvoir de faire des actes et procès-verbaux, les greffiers et les autorités administratives qui ont négligé de soumettre à l’enregistrement, dans les délais fixés, les actes qu’ils sont tenus de présenter à cette formalité sont personnellement passibles des sanctions prévues en cas de retard. Ils sont en outre tenus du paiement des droits et taxes concernés mais disposent d’un recours contre les parties pour le paiement de ces droits ou taxes.

b. Lieu de l’enregistrement

Les articles 650 à 656 du CGI désignent les services des impôts où les actes et les mutations verbales doivent être enregistrés :

– Lorsque l’acte est notarié, la formalité incombe au notaire, au service des impôts dans le ressort duquel il réside ([390]) ;

– Pour les actes sous seings privés qui doivent être présentés à cette formalité dans un délai fixé par la loi, l’enregistrement a lieu, pour ceux d’entre eux portant transmission de propriété, d’usufruit ou de jouissance de biens immeubles ou de fonds de commerce notamment, au service des impôts de la situation des biens, et, pour tous les autres, à celui du domicile de l’une des parties contractantes ([391]). Concernant les actes de sociétés, l’administration admet que les actes peuvent être enregistrés indifféremment soit au service des impôts du domicile de l’un des associés, soit au service des impôts du siège social ;

– Les actes sous signature privée autres que ces derniers et les actes passés en pays étrangers peuvent être enregistrés dans tous les services des impôts indistinctement ([392]).

c. Modalités de l’enregistrement

La formalité de l’enregistrement est donnée sur les minutes, brevets ou originaux des actes qui y sont soumis ([393]).

La formalité des actes notariés peut toutefois être donnée sur une expédition intégrale, c’est-à-dire une copie authentique, des actes à enregistrer.

De plus, les parties qui rédigent un acte sous seing privé soumis à l’enregistrement dans un délai déterminé doivent en établir un double revêtu des mêmes signatures que l’acte lui-même, et qui reste déposé au service des impôts lorsque la formalité est requise ([394]).

4. Des obligations récemment allégées en vue de simplifier la vie des entreprises

a. Au cours des années récentes

Les actes concernant la formation, la prorogation ou la dissolution des sociétés, qui étaient également soumis à la formalité obligatoire de l’enregistrement en application de l’article 635 du CGI, ne le sont plus :

– depuis le 1er juillet 2015 ([395]) pour les actes concernant la formation ;

– depuis le 1er janvier 2020 ([396]) s’agissant des actes relatifs à la prorogation ou à la dissolution.

Toutefois, certains actes constatant la formation des sociétés demeurent soumis à la formalité de l’enregistrement, soit en raison de la qualité de leur rédacteur – c’est le cas lorsqu’ils sont rédigés par un notaire ou un huissier –, soit en raison de leurs dispositions – par exemple s’ils réalisent la mutation d’un immeuble ou d’un fonds de commerce. Il en va de même des actes de prorogation ou de dissolution d’une société.

b. Durant la crise sanitaire

En raison des difficultés entraînées par l’épidémie de Covid-19, l’administration fiscale a admis que des actes de sociétés soient enregistrés par l’envoi d’un simple courriel entre le 11 mai et le 10 juillet 2020 ([397]). Cette mesure a concerné les actes constatant l’augmentation, l’amortissement ou la réduction de capital d’une société, ceux constatant la transformation d’une société et ceux qui sont présentés volontairement à l’enregistrement, à l’exclusion des actes soumis à la formalité fusionnée.

B. le caractÈre prÉalable de l’enregistrement de certains actes de sociÉtÉs À leur inscription au registre du commerce et des sociÉtÉs

L’article 862 du code général des impôts dispose, à son premier alinéa, que les greffiers ne peuvent faire ou rédiger un acte en vertu ou en conséquence d’un acte soumis obligatoirement à l’enregistrement ou à la formalité fusionnée, l’annexer à leurs minutes, le recevoir en dépôt ni le délivrer en brevet, extrait, copie ou expédition, avant que l’une ou l’autre formalité ait été exécutée, alors même que le délai pour y procéder ne serait pas encore expiré.

Toutefois, son dernier alinéa prévoit une exception à cette règle pour les greffiers des tribunaux de commerces ou des tribunaux judiciaires ([398]) statuant commercialement au titre des actes constatant la formation de sociétés commerciales qu’ils reçoivent en dépôt en vue de l’immatriculation de ces sociétés au registre du commerce et des sociétés (RCS).

Concernant les sociétés, cela signifie notamment qu’elles ne peuvent procéder, auprès des greffiers des tribunaux de commerce ou des tribunaux judiciaires, à l’inscription au RCS des actes qui doivent être soumis à cette formalité avant que ceux-ci soient enregistrés, si cet enregistrement est obligatoire. Cette obligation vise à préserver les intérêts de l’État à travers une perception précoce des droits d’enregistrement dus.

Or l’article R. 123-66 du code de commerce fait obligation à toute personne morale immatriculée au RCS de demander une inscription modificative dans le mois de tout fait ou acte rendant nécessaire la rectification ou le complément des informations faisant l’objet d’une déclaration obligatoire lors de l’immatriculation. La liste de ces informations est fixée aux articles R. 123-53 et R. 123-54 du même code. Elle comprend des éléments essentiels de l’identité de la société, notamment sa raison sociale, sa forme juridique, son siège social, sa durée, ses activités principales, le montant de son capital social et l’identité des mandataires sociaux. La modification de ce type d’informations n’est ainsi pas, pour une société, une démarche rare.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article supprime, pour les sociétés, l’obligation de procéder à l’enregistrement de certains de leurs actes, et celle de procéder à la formalité de l’enregistrement avant celle du dépôt au registre du commerce et des sociétés pour les actes dont l’enregistrement est obligatoire.

A. La suppression du caractÈre obligatoire de l’enregistrement de certains actes de sociÉtÉs

Le 1° du I du présent article allège la liste, figurant à l’article 635 du CGI, des actes devant faire l’objet d’un enregistrement dans le délai d’un mois à compter de leur date. Il supprime au 1 de cet article :

– L’enregistrement obligatoire des actes constatant des augmentations de capital en numéraire et par incorporation de bénéfices, de réserves ou de provisions, et ceux constatant des augmentations nettes de capital de société à capital variable constatées à la clôture d’un exercice ;

– L’enregistrement obligatoire des actes constatant l’amortissement ou la réduction du capital ;

– L’enregistrement obligatoire des actes constatant la formation de groupement d’intérêt économique.

Le II précise que cette modification est applicable aux actes établis à compter du 1er janvier 2021.

Le 2° du I modifie de manière symétrique l’article 638 A du même code, en supprimant de la liste des opérations devant donner lieu, à défaut d’acte les constatant, au dépôt d’une déclaration au service des impôts compétent dans le mois qui suit leur réalisation :

– Les augmentations de capital en numéraire et par incorporation de bénéfices, de réserves ou de provisions ;

– Les augmentations nettes de capital de société à capital variable constatées à la clôture d’un exercice ;

– L’amortissement et la réduction du capital d’une société ou d’un GIE.

Parmi ces actes et déclarations, seuls ceux constatant l’amortissement, certains de ceux constatant la réduction de capital et ceux constatant la formation d’un GIE donnent aujourd’hui lieu à la perception d’un droit d’enregistrement. Ce droit est le droit fixe de 125 euros applicable à l’enregistrement des actes innommés, comme prévu à l’article 680 du CGI. Les autres actes concernés ne donnent plus lieu à la perception d’un droit d’enregistrement depuis le 1er janvier 2019.

Le II précise que ces dispositions sont applicables aux opérations réalisées à compter du 1er janvier 2021.

B. la suppression du caractÈre prÉalable de l’enregistrement À l’inscription au Registre du commerce et des sociÉtÉs

Le 3° du I modifie le dernier alinéa de l’article 862 du CGI afin d’étendre à l’ensemble des actes qu’ils reçoivent l’exception à la règle voulant que les greffiers des tribunaux de commerce ou des tribunaux judiciaires ne peuvent recevoir des actes soumis obligatoirement à l’enregistrement avant que cette formalité ait été exécutée. Cela inclurait, pour les sociétés, les actes remis à ces greffiers au vue d’une inscription ou d’un dépôt au RCS.

Seule une liste limitative de ces actes resterait soumise à cette règle, à savoir :

– Les actes portant transmission de propriété ou d’usufruit de fonds de commerce, de clientèles ou d’offices, ou cession de droit à un bail ou du bénéfice d’une promesse de bail portant sur tout ou partie d’un immeuble (5° du 2 de l’article 635 du CGI) ;

– Les actes portant cession d’actions, de parts de fondateurs ou de parts bénéficiaires ou cession de parts sociales dans les sociétés dont le capital n’est pas divisé en actions (7° du 2 du même article) ;

– Les actes portant cession de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière ([400]), y compris lorsque ces cessions sont réalisées à l’étranger et quelle que soit la nationalité des parties (7° bis du 2 du même article).

Pour les actes reçus au tribunal de commerce, le principe de l’enregistrement préalable obligatoire deviendrait ainsi l’exception. Concernant la plupart des actes devant être inscrits au RCS, les sociétés deviendraient donc par principe libres de procéder, à leur convenance, aux formalités d’enregistrement ou d’inscription au RCS dans l’ordre qu’elles souhaitent.

Le II précise que ces dispositions sont applicables aux actes établis à compter du 1er janvier 2021.

III. L’impact budgÉtaire et Économique

1. La suppression de l’obligation d’enregistrement de certains actes de sociétés

L’évaluation préalable transmise par le Gouvernement chiffre à 4,3 millions d’euros le rendement, en 2019, de l’enregistrement des actes concernés. Ce montant se décompose ainsi :

– 2 millions d’euros au titre d’augmentations de capital en numéraire ;

– 1 366 000 euros au titre de réductions de capital ([401]) ;

– 837 000 euros au titre d’augmentations de capital par incorporation de bénéfices, de réserves ou de provisions ;

– 30 000 euros au titre d’augmentations nettes du capital de sociétés à capital variable constatées à la clôture de l’exercice ;

– 30 000 euros au titre de la constitution de GIE ;

– 375 euros au titre d’opérations d’amortissement de capital.

Toutefois, le montant probable de la perte de recettes pour les finances publiques du fait de l’entrée en vigueur du présent article est inférieur au chiffre de 4,3 millions d’euros, pour les raisons suivantes :

– Tout d’abord, l’enregistrement de certaines de ces opérations est gratuit depuis le 1er janvier 2019 – c’est le cas des augmentations de capital par apports en numéraire et par incorporation de bénéfices, réserves ou provisions, et des augmentations nettes du capital d’une société à capital variable. Par rapport au droit en vigueur, le manque à gagner pour ces opérations est donc nul. Les droits d’enregistrement perçus en 2019 pour ces opérations sont en fait résiduels : ils correspondent à des opérations enregistrées tardivement ou intervenues au cours du dernier mois de l’année 2018 ;

– Ensuite, concernant les opérations de réduction de capital, le montant inclut non seulement le rendement du droit fixe des actes innommés de 125 euros, auquel sont soumises la plupart de ces opérations, mais aussi celui des droits de mutation à titre onéreux perçus lors de certaines d’entre elles. Ces droits de mutation ne sont pas affectés par le présent article et demeureraient donc perçus.

2. La suppression du caractère préalable de l’enregistrement à l’inscription au RCS

Cette mesure n’aurait pas de conséquence budgétaire autre qu’une éventuelle perception plus tardive des droits d’enregistrement concernés. Le rendement de ceux-ci a du reste été réduit de manière significative au cours des cinq dernières années en raison de la suppression du caractère obligatoire de l’enregistrement d’un certain nombre d’actes de sociétés et de la suppression des droits d’enregistrement pour certains autres.

Néanmoins, afin de préserver les intérêts budgétaires de l’État, les actes qui contribuent à l’essentiel des droits d’enregistrement perçus sont soustraits à l’application de la nouvelle règle prévue au présent article. L’évaluation préalable indique que ces actes concentraient, en 2019, 96 % du montant des droits d’enregistrement perçus pour les actes soumis à enregistrement obligatoire. Cela inclut :

– les actes de cession de fonds de commerce et assimilés, dont l’enregistrement a rapporté 338 millions d’euros en 2019 ;

– et les actes de cession de droit sociaux, dont l’enregistrement a rapporté 535 millions d’euros la même année.

Pour les sociétés concernées, cette mesure contribuerait à la simplification de leurs démarches administratives.

*

La commission examine l’amendement I-CF848 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Nous proposons de supprimer l’article 18, qui abroge le caractère obligatoire de l’enregistrement de certains actes de société. Si nous soutenons l’allégement de certains processus administratifs entravant le fonctionnement de nombreuses PME, nous craignons que la libéralisation incontrôlée des actes d’entreprise, entamée il y a plusieurs années, ne donne trop de latitude aux entreprises désireuses de tricher de diverses façons.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF848.

Puis elle adopte l’article 18 sans modification.

Article 19 Harmonisation des procédures de recouvrement forcé des créances publiques

I. L’état du droit

A. les modalitÉs de recouvrement des créances fiscales

Le recouvrement désigne l’opération d’encaissement, par un comptable public, d’une créance fiscale.

Il est opéré selon deux modalités :

– Par voie de rôle. Dans ce cas, le contribuable est informé du montant de sa dette par un avis d’imposition qui mentionne le total par nature d’impôt des sommes à acquitter, les conditions d’exigibilité, la date de mise en recouvrement du rôle et la date limite de paiement ([402]).

Sont recouvrés par voie de rôle, notamment, l’impôt sur le revenu, les impôts directs locaux autres que la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la contribution sociale généralisée (CSG) et les autres prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine, ainsi que l’impôt sur la fortune immobilière.

– Ou par voie d’avis de mise en recouvrement, à défaut de paiement spontané à la date d’exigibilité ([403]). Cela concerne notamment l’impôt sur les sociétés, les taxes sur le chiffre d’affaires, les droits d’enregistrement et de timbre, la taxe sur les salaires et la CVAE.

Le rôle et l’avis de mise en recouvrement sont tous deux des titres exécutoires émis par l’administration pour le recouvrement de l’impôt.

1. La lettre de relance et la mise en demeure de payer

Lorsque l’échéance prévue pour le paiement d’un impôt ou d’une taxe n’est pas respectée par un redevable, les services chargés du recouvrement engagent des procédures de relance, ce qui correspond à la phase amiable du recouvrement. Cette relance peut être directe ou progressive :

● Elle est directe lorsque le comptable public compétent adresse au contribuable une mise en demeure de payer, lui laissant un délai de 30 jours pour payer sa dette avant l’engagement de poursuites ([404]). Lorsque cette mise en demeure n’est pas suivie de paiement ou d’une demande de sursis de paiement, le comptable public peut engager tous types de poursuites pour procéder au recouvrement de la créance.

Ce schéma de relance directe s’applique notamment dans les cas suivants ([405]) :

– Pour les impositions résultant de l’application d’une procédure de rectification ou d’une procédure d’imposition d’office ;

– Pour les impositions recouvrées par voie d’avis de mise en recouvrement ([406]) ;

– Pour les créances d’un montant supérieur à 15 000 euros ;

– Pour les créances nées après le jugement d’ouverture d’une procédure collective ;

– Pour les créances des entreprises tenues de souscrire leurs déclarations de résultats auprès du service chargé des grandes entreprises.

● Elle est progressive lorsque la mise en demeure de payer est précédée d’une lettre de relance. La notification d’une lettre de relance ouvre un délai de 30 jours à l’issue duquel, en l’absence de paiement et d’une réclamation assortie d’une demande de sursis de paiement, le comptable public peut adresser une mise en demeure de payer.

Cette procédure s’applique lorsqu’aucune autre défaillance de paiement n’a été constatée pour un même contribuable au titre d’une même catégorie d’impositions au cours des trois années précédant la date limite de paiement ou la date de mise en recouvrement de l’imposition concernée.

Elle est exclue dans les cas d’application du schéma de relance directe énumérés à l’article L. 257-0 B du livre des procédures fiscales (LPF).

En présence d’une procédure de relance progressive, le délai pour engager des poursuites est abrégé : le comptable public peut y procéder à l’expiration d’un délai de huit jours suivant la notification de la mise en demeure de payer ([407]).

Quelle que soit la procédure de relance applicable, lorsqu’il conteste le montant mis à sa charge, le contribuable a la faculté de demander le bénéfice du sursis légal de paiement ([408]). L’exigibilité de la créance est alors suspendue et le bénéfice du sursis lui est accordé en contrepartie de garanties qui doivent être constituées dans certains cas. Par ailleurs, le comptable de la direction générale des Finances publiques (DGFiP) chargé du recouvrement peut recourir à des mesures conservatoires.

La mise en demeure de payer est un acte de poursuite qui n’est pas générateur de frais au sens de l’article 1912 du CGI ([409]). Elle est un préalable obligatoire aux poursuites devant donner lieu à des frais. Elle interrompt la prescription de l’action en recouvrement et vaut commandement de payer en matière de saisie-vente. Elle peut être contestée par la voie de l’opposition aux poursuites prévue à l’article L. 281 du livre des procédures fiscales.

Elle est utilisée pour le recouvrement des produits fiscaux, des produits locaux, des recettes non fiscales de l’État et des créances des organismes publics nationaux. L’évaluation préalable précise qu’ont été émises en 2019 :

– 7 205 184 mises en demeure de payer pour le recouvrement des produits fiscaux ;

– 4 512 284 pour le recouvrement des produits locaux ;

– 503 326 pour le recouvrement des recettes non fiscales de l’État.

La mise en demeure de payer est sans frais pour le redevable.

Le recouvrement des amendes par un comptable de la DGFiP donne quant à lui lieu à l’émission d’un acte différent mais aux effets similaires – le commandement de payer. Selon l’évaluation préalable, 3 361 925 commandements de payer ont été émis en 2019. Cet acte donne lieu, pour le redevable, à des frais d’un montant de 3 % de la créance, avec un minimum de 7,50 euros et un maximum de 500 euros.

Enfin, le recouvrement des créances douanières donne lieu à l’émission d’une sommation de payer. Cette dernière vise uniquement à indiquer à la personne condamnée les coordonnées du comptable chargé du recouvrement. Elle n’interrompt pas la prescription et n’a pas les effets d’une mise en demeure ou d’un commandement de payer. Si des actifs saisissables sont découverts, un commandement de payer peut néanmoins être signifié.

2. Les poursuites

Lorsqu’un contribuable n’a pas acquitté spontanément à l’échéance prévue par les textes le montant de l’impôt dû, des poursuites peuvent être exercées à son encontre aux conditions légales, par le comptable public. Ces mesures de poursuites tendent à l’apurement de la créance fiscale avec le produit de la saisie de biens appartenant au contribuable, biens qui peuvent être de toute nature.

Ces procédures peuvent relever du droit commun ou de dispositifs particuliers prévus par les textes pour les comptables publics.

L’article L. 258 A du livre des procédures fiscales prévoit ainsi que les poursuites prévues à ses articles L. 257-0 A et L. 257-0 B sont effectuées dans les formes prévues par le code de procédure civile pour le recouvrement des créances, et qu’elles sont opérées par huissier de justice ou par tout agent de l’administration habilité à exercer des poursuites au nom du comptable.

a. Les procédures de recouvrement de droit commun

Les procédures de droit commun, applicables à tous les créanciers, sont principalement régies par le code des procédures civiles d’exécution (CPCE). Il s’agit, pour l’essentiel, de mesures visant à appréhender des biens meubles corporels ou incorporels, telles que la saisie-vente ([410]) ou la saisie-attribution ([411]), mais aussi la saisie immobilière ([412]).

b. La saisie administrative à tiers détenteur

Prérogative réservée à l’usage exclusif des comptables publics, la saisie administrative à tiers détenteur est la mesure d’exécution la plus utilisée.

Définie à l’article L. 262 du livre des procédures fiscales, la saisie administrative à tiers détenteur (SATD) permet d’appréhender des créances, dont les rémunérations et pensions, et obéit à un formalisme simplifié qui dispense les comptables publics de recourir à la procédure de droit commun.

Un comptable public peut ainsi, sur simple demande, obliger un tiers (établissement bancaire, employeur…) à lui verser les fonds dont il est dépositaire, détenteur ou débiteur à l’égard d’un redevable. La notification de la saisie au tiers détenteur emporte effet d’attribution immédiate des sommes détenues et l’obligation de les reverser à l’agent comptable la notifiant dans un délai de 30 jours à compter de la réception de l’acte de poursuite, sous peine de se voir réclamer les sommes saisies majorées au taux d’intérêt légal. Les frais engagés pour le recouvrement forcé des créances sont généralement répercutés au débiteur.

La SATD peut être utilisée pour le recouvrement de toutes les créances dont les comptables publics sont chargés du recouvrement. Elle est applicable en matière de contributions indirectes ([413]). Elle a été créée par la loi du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 et est entrée en vigueur le 1er janvier 2019.

Dans le cas où la SATD porte sur plusieurs créances, de même nature ou de nature différente, une seule saisie peut être notifiée.

Lorsque la SATD porte sur un contrat d’assurance rachetable, elle entraîne le rachat forcé de celui-ci et a pour effet d’affecter au créancier la valeur de rachat du contrat au jour de la notification de la saisie, dans la limite du montant de cette dernière.

La SATD peut s’exercer sur les créances conditionnelles ou à terme du débiteur. Dans ce cas, le tiers saisi ne paie qu’au moment de la réalisation de la condition ou à la survenance du terme. Les créances conditionnelles non encore exigibles sont, dès la notification, sorties du patrimoine du redevable et soustraites aux autres créanciers. Il appartient au tiers saisi de verser immédiatement les fonds lorsque ces créances deviennent exigibles. En revanche, la SATD ne peut s’exercer sur les créances futures, éventuelles ou hypothétiques.

La notification au débiteur peut être effectuée par lettre simple ou par lettre recommandée avec avis de réception en fonction des enjeux et du contexte. Cette notification interrompt le délai de prescription de l’action en recouvrement et n’est pas une condition de l’attribution immédiate des sommes au créancier public.

Aucun seuil d’engagement n’est défini par la loi. Il appartient à l’agent comptable de déterminer, au cas par cas, si la SATD peut être mise en œuvre, au regard de ses enjeux et de ses effets sur la situation du redevable.

Elle n’est pas considérée comme un acte de poursuite devant donner lieu à des frais. En conséquence, une mise en demeure préalable à la notification de la saisie n’est pas obligatoire.

c. La procédure de l’article L. 260 du LPF

L’article L. 260 du livre des procédures fiscales prévoit également que le comptable public peut, dans certaines situations, faire signifier une mise en demeure de payer au contribuable dès l’exigibilité de l’impôt.

Cette faculté est ouverte dans les cas suivants ([414]) :

– En cas de déménagement du contribuable hors du ressort du service chargé du recouvrement, à moins qu’il n’ait fait connaître son nouveau domicile ;

– En cas de vente volontaire ou forcée ;

– En cas d’application d’une majoration pour non-déclaration ou déclaration tardive ou insuffisante des revenus et bénéfices imposables.

Elle s’applique pour le recouvrement :

– de l’impôt sur le revenu ;

– des contributions sociales recouvrées comme en matière d’impôt sur le revenu ;

– de la taxe d’habilitation ;

– des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties ;

– et des impositions recouvrées comme les impositions précitées.

Dans ce cas, la saisie peut être pratiquée un jour franc après la signification de la mise en demeure de payer.

3. Des modalités récemment réformées

Les procédures de mise en recouvrement des créances publiques ont connu plusieurs réformes au cours des années récentes :

– Tout d’abord, la loi de finances rectificative pour 2015 a introduit la saisie de créance simplifiée, destinée à faciliter le recouvrement des créances des établissements publics et des groupements d’intérêt public de l’État, ainsi que des autorités publiques indépendantes ([415]). Celle-ci a été remplacée, en même temps que d’autres procédures de recouvrement forcé diligentées par les comptables publics (soit le 1er janvier 2019), par la saisie administrative à tiers détenteur ;

– Ensuite, la loi de finances rectificative pour 2016 a créé l’avis de saisie en matière de contributions indirectes, destiné aux comptables des douanes ([416]). Cet avis a également été fusionné au sein de la saisie administrative à tiers détenteur ;

– Enfin, la seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([417]) a opéré une première harmonisation des procédures de recouvrement forcé des créances publiques.

Elle a en particulier remplacé les nombreuses procédures différentes applicables selon la nature de la créance (avis à tiers détenteur, opposition à tiers détenteur, opposition administrative, saisie à tiers détenteur, saisie de créance simplifiée) par le dispositif unique présenté supra, la saisie administrative à tiers détenteur ([418]).

Elle a également harmonisé les règles applicables au contentieux du recouvrement, quelle que soit la nature de la créance publique concernée, et opéré la dématérialisation de la notification des saisies adressées par les comptables publics aux établissements bancaires.

B. la prescription de l’action en recouvrement

Dès l’authentification d’une créance publique, le comptable public est soumis à un délai légal pour effectuer les actions de mise en recouvrement auprès du redevable. À l’expiration de ce délai, l’action en recouvrement est atteinte par la prescription si aucun acte interruptif ou suspensif n’est intervenu. Cela signifie que le comptable public est déchu de tous droits ou de toute action contre le redevable.

1. Les délais de prescription de l’action en recouvrement

La prescription de l’action en recouvrement des créances publiques est soumise à des délais de prescription différents selon la créance concernée. Elle est ainsi de :

– Deux ans pour les indus de rémunération versés aux agents publics ([419]) ;

– Trois ans pour le forfait post-stationnement majoré ([420]) ;

– Quatre ans pour les produits fiscaux ([421]), les produits douaniers ([422]), les produits locaux ([423]) et les redevances domaniales ([424]) ;

– Cinq ans pour les créances des opérateurs de l’État ([425]), la redevance d’archéologie préventive ([426]), la taxe pour la création de bureaux en Île-de-France ([427]), la taxe d’aménagement ([428]), l’amende administrative en matière de détachement de salariés ([429]), l’aide juridictionnelle ([430]) et l’ensemble des autres recettes non fiscales de l’État dont le recouvrement n’est régi par aucune disposition spécifique ([431]) ;

– Dix ans, délai de droit commun, pour l’exécution des décisions de justice en matière civile ([432]).

S’agissant des produits fiscaux, l’article L. 274 du livre des procédures fiscales dispose que le délai de quatre ans dont disposent les comptables publics pour obtenir paiement de la créance du Trésor s’entend à compter du jour de la mise en recouvrement du rôle ou de l’envoi de l’avis de mise en recouvrement. Ce délai est porté à six ans pour les redevables établis dans un État non membre de l’Union européenne avec lequel la France n’a pas d’accord d’assistance mutuelle en matière de recouvrement ([433]).

2. Les modalités de prolongation de ces délais

Les délais encadrant l’action en recouvrement peuvent être prolongés par le jeu de l’interruption et de la suspension de la prescription.

a. L’interruption de la prescription

L’interruption a pour effet de substituer à la prescription en cours une nouvelle prescription de même durée ([434]).

Sont interruptifs de la prescription :

– la mise en demeure de payer ;

– le commandement de payer aux fins de saisie-vente ;

– les mesures conservatoires prises en application du code des procédures civiles d’exécution et les actes d’exécution forcée (saisie administrative à tiers détenteur, saisie-vente, saisie-attribution notamment) ([435]) ;

– la demande en justice ([436]) ;

– la décision du juge pénal déclarant une personne solidairement tenue, avec le redevable légal de l’impôt, au paiement des droits fraudés ([437]) ;

– la décision du juge judiciaire déclarant un dirigeant de société solidairement responsable du paiement des impositions dues par la société ([438]) ;

– la reconnaissance de dette ([439]) ;

– la compensation fiscale de recouvrement ;

– la déclaration, par le comptable chargé du recouvrement, de ses créances à la procédure collective ([440]).

Enfin, l’interpellation faite à l’un des débiteurs solidaires par une demande en justice ou par un acte d’exécution forcée ou la reconnaissance de sa dette par le débiteur interrompt le délai de prescription contre tous les autres ([441]).

b. La suspension de la prescription

La suspension de la prescription en arrête temporairement le cours sans effacer le délai déjà couru, lequel recommence à courir lorsque la cause de suspension disparaît ([442]).

La prescription est suspendue lorsque le contribuable demande le bénéfice du sursis de paiement, qu’il soit tenu ou non de présenter des garanties.

C. la règle d’imputation d’un paiement partiel

● Une créance peut se subdiviser en plusieurs composantes :

– Les droits dus en principal ;

– Les intérêts ;

– Les autres accessoires de la dette, constitués des sanctions et des frais de poursuites.

Lorsqu’un paiement partiel de la créance intervient, se pose la question de savoir à laquelle de ces composantes il doit être imputé.

L’imputation désigne l’application d’un paiement à l’apurement de dettes contractées envers un même créancier, ou aux différentes composantes d’une même dette, lorsque la somme versée ne suffit pas à acquitter toutes ces dettes ou toutes ces composantes.

● La règle de droit commun, fixée par l’article 1343-1 du code civil, veut qu’un paiement partiel s’impute d’abord sur les intérêts.

Issue dans sa rédaction actuelle de l’ordonnance du 10 octobre 2016 ([443]), cette règle existait auparavant à l’article 1254 du même code, et avait été considérée par les juges comme supplétive de la volonté des parties ([444]). Sous le régime antérieur à l’entrée en vigueur de cette ordonnance, les juges avaient, en outre, considéré que seul le consentement du créancier pouvait permettre l’imputation de paiements partiels sur le capital par préférence aux intérêts ([445]). La Cour de cassation avait également eu l’occasion de se prononcer sur la place des frais de recouvrement d’une créance dans l’ordre d’imputation du paiement : selon elle, puisque ces frais constituent, au même titre que les intérêts, des accessoires de la dette, les dispositions de l’article 1254 leur étaient applicables ([446]). Il y a tout lieu de penser que ces solutions, dégagées sous l’empire des dispositions antérieures à l’entrée en vigueur de l’ordonnance précitée de 2016, sont toujours valables.

Cette règle de droit commun s’applique, concernant les créances publiques, au recouvrement forcé des créances dues par les particuliers, aux amendes, aux recettes non fiscales de l’État et aux créances locales et hospitalières.

● Une règle d’imputation particulière, prévue par la doctrine fiscale, s’applique pour le recouvrement des impositions dues par les professionnels et le recouvrement amiable des créances dues par les particuliers. Dans ces cas, le paiement partiel s’effectue en priorité sur les droits dus en principal. Concernant les professionnels, cette règle se justifie par le fait que les intérêts de retard complémentaires, qui sont spécifiques aux sommes dues par les professionnels, lorsque celles-ci ne sont pas acquittées dans les délais prescrits, sont liquidés après le paiement des droits dus en principal et authentifiés sur un titre exécutoire distinct.

Cet ordre d’imputation des paiements est favorable au contribuable puisqu’il diminue en priorité la base sur laquelle sont calculés les intérêts restant à courir.

D. la compétence des huissiers des finances publiques et des commissaires aux ventes

1. Les agents des finances publiques chargés des fonctions d'huissier

L’article L. 122-1 du CPCE prévoit que peuvent seuls procéder à l’exécution forcée et aux saisies conservatoires les huissiers de justice chargés de l’exécution. L’article L. 122-3 du même code précise toutefois que la loi détermine les autres personnes habilitées à procéder, dans les domaines qu’elle fixe, à l’exécution forcée et aux saisies conservatoires au même titre que les huissiers de justice.

L’article L. 258 A du livre des procédures fiscales prévoit ainsi que les poursuites prévues à ses articles L. 257-0 A et L. 257-0 B sont effectuées dans les formes prévues par le code de procédure civile pour le recouvrement des créances, et qu’elles sont opérées par huissier de justice ou par tout agent de l’administration habilité à exercer des poursuites au nom du comptable.

L’article R. 122-2 du CPCE prévoit quant à lui qu’outre les huissiers de justice, les personnes chargées des mesures d’exécution forcée et des mesures conservatoires nécessaires au recouvrement des créances de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics dotés d’un comptable public sont les agents de la direction générale des finances publiques chargés de procéder aux poursuites nécessaires au recouvrement des créances publiques dans les conditions prévues par l’article L. 258 A du livre des procédures fiscales.

L’évaluation préalable rappelle que la direction générale des finances publiques (DGFiP) comptait, en 2018, 425 huissiers des finances publiques. Au cours de l’année 2018, ceux-ci avaient réalisé, à la demande des comptables de la DGFiP, 731 000 actes pour le recouvrement forcé des finances publiques, dont 360 000 concernant des produits fiscaux, 198 000 concernant des produits locaux et 135 000 concernant des amendes.

Les huissiers des finances publiques sont les seuls agents habilités à procéder à l’exécution forcée au même titre que les huissiers de justice au titre de l’article L. 122-3 du CPCE.

2. Les commissaires aux ventes

Au sein de la DGFip, la direction nationale d’interventions domaniales (DNID) est chargée de la vente des biens mobiliers de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Ces biens incluent :

– Les biens mobiliers dont les services n’ont plus l’usage ;

– Les biens mobiliers saisis ou confisqués dans le cadre de procédures judiciaires ;

– Les objets trouvés ;

– Les véhicules réputés abandonnés dans les fourrières ;

– Les biens relevant des successions vacantes ;

– Les objets abandonnés dans les hôpitaux et les maisons de retraite.

Ces biens sont vendus par des commissaires aux ventes à la suite de mesures de publicité et de mise en concurrence, soit lors de ventes aux enchères publiques, soit par des appels d’offres. Un réseau de vente constitué de treize commissariats aux ventes répartis sur l’ensemble du territoire national assure l’organisation de ces opérations. L’ensemble des ventes est publié sur le site internet encheres-domaine.gouv.fr.

En 2018, environ 50 000 biens ont été vendus à 6 000 clients au cours de 120 ventes aux enchères et de 100 ventes par appel d’offres, pour un chiffre d’affaires de 48 millions d’euros.

Outre les véhicules, dont les ventes concentrent 60 % de ce chiffre d’affaires, les principaux biens vendus par ce biais sont du matériel professionnel, des bijoux, de la maroquinerie et des tableaux.

II. Le dispositif proposé

Le présent article opère plusieurs modifications visant à harmoniser les procédures de recouvrement forcé des créances publiques :

– Il étend l’outil de la mise en demeure de payer au recouvrement des créances douanières et aux amendes ;

– Il harmonise les délais de prescription de l’action en recouvrement des créances publiques au sein d’un délai unique de quatre ans ;

– Il unifie les modalités d’imputation d’un paiement partiel d’une créance publique, au bénéfice du contribuable ;

– Il étend les compétences des huissiers des finances publiques et des commissaires aux ventes de la direction nationale d’interventions domaniales afin de réduire les coûts et de faciliter les opérations de recouvrement et de vente des objets saisis.

De plus, il réduit les délais ouverts au redevable pour régulariser sa dette à partir du premier document constatant la créance.

Sauf exceptions, l’entrée en vigueur de l’ensemble de cet article est fixée au 1er janvier 2022 (alinéa 67).

A. l’extension de la mise en demeure de payer À toutes les crÉances publiques et la rÉduction des délais de régularisation des dettes fiscales

Le présent article remplace le commandement de payer et la sommation de payer par la mise en demeure de payer, afin d’harmoniser les outils du recouvrement forcé.

Le 1° du I (alinéas 2 à 7) énonce les règles générales entourant la mise en demeure de payer, au sein de l’article L. 257 du livre des procédures fiscales, qu’il rétablit. Il prévoit ainsi que les comptables publics peuvent notifier au redevable une mise en demeure de payer pour le recouvrement des créances dont ils ont la charge (alinéa 3). La mise en demeure de payer deviendrait ainsi l’instrument de droit commun pour le recouvrement de ces créances.

Les alinéas 4 et 5 reprennent des dispositions relatives à la mise en demeure de payer qui figurent aujourd’hui à l’article L. 257-0 A du même livre. Ils prévoient ainsi que la notification de la mise en demeure de payer interrompt la prescription de l’action en recouvrement, et que cette mise en demeure peut être contestée dans les conditions prévues à l’article L. 281 du même livre, c’est-à-dire par la procédure d’opposition aux poursuites.

L’alinéa 6 reproduit une disposition figurant aujourd’hui au paragraphe 2 de l’article L. 258 A du même livre, et qui prévoit que, lorsqu’une saisie-vente est diligentée, la notification de la mise en demeure de payer tient lieu du commandement prescrit par le CPCE. Il précise toutefois les articles concernés au sein du CPCE : il s’agit de l’article L. 142-3, qui subordonne la pénétration de l’huissier de justice dans un local d’habitation à la justification d’un titre exécutoire et à la signification préalable d’un commandement de payer resté sans effet pendant huit jours ; et de l’article L. 221-1, qui dispose que tout créancier muni d’un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible peut, après signification d’un commandement, faire procéder à la saisie et à la vente des biens meubles corporels appartenant à son débiteur.

L’alinéa 7 renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités d’application de ce nouvel article.

Le 2° du I (alinéas 8 à 10) modifie l’article L. 257-0 A du même livre sur deux points :

– Il prévoit rend possible l’envoi, par le comptable public, d’une mise en demeure de payer à défaut de paiement même en présence d’une réclamation assortie d’une demande de sursis de paiement formulée dans les conditions prévues au premier alinéa de l’article L. 277 ;

– Il supprime le délai de trente jours après la mise en demeure de payer avant l’expiration duquel le comptable public ne peut engager de poursuites en l’absence de paiement ou d’une demande de sursis de paiement.

Ce délai de trente jours avant toute poursuite ne s’appliquerait plus que lorsque la mise en demeure de payer porte à la connaissance du redevable des sanctions fiscales, comme le prévoit d’ores et déjà l’article L. 80 D du livre des procédures fiscales.

Le 3° du I (alinéas 11 à 16) modifie l’article L. 257-0 B du même livre :

– Les modifications apportées au paragraphe 1 de cet article (alinéas 12 à 14) sont rédactionnelles ;

– Au paragraphe 2 de cet article (alinéas 15 et 16), le projet de loi :

Prévoit l’envoi d’une mise en demeure de payer lorsque la lettre de relance n’a pas été suivie de paiement à l’expiration d’un délai de trente jours suivant sa notification, même en présence d’une réclamation assortie d’une demande de sursis de paiement formulée dans les conditions prévues au premier alinéa de l’article L. 277 ;

Supprime la disposition prévoyant que, dans le cadre de ce schéma de relance progressif, le comptable public ne puisse engager des poursuites qu’à l’expiration d’un délai de huit jours suivant la notification de la mise en demeure de payer.

Les modifications apportées par le 2° et le 3° du I ont pour conséquence un raccourcissement des délais ouverts au redevable pour régulariser sa dette à partir du premier document constatant la créance. L’évaluation préalable indique ainsi que ces délais seraient portés à :

– 105 jours pour les particuliers après l’émission du rôle, selon le schéma de relance progressive, au lieu de 113 jours actuellement, le délai de relance directe demeurant inchangé à 105 jours ;

– 45 jours pour les professionnels après la lettre de motivation des pénalités, contre 75 jours actuellement.

Selon l’évaluation préalable, cette mesure tire les conséquences du développement des moyens de régularisation offerts aux redevables, à travers le paiement dématérialisé, les relances amiables, notamment par téléphone, et les mesures de soutien ouvertes en cas de difficultés économiques.

Le 5° du I (alinéas 19 à 21) procède à des modifications rédactionnelles et de cohérence à l’article L. 258 A du livre des procédures fiscales.

Le 6° du I (alinéas 22 à 24) simplifie les modalités de notification de la mise en demeure de payer au contribuable dans le cadre de la procédure de l’article L. 260 du livre des procédures fiscales. Il prévoit que cette mise en demeure de payer pourra être l’objet d’une notification simple au contribuable, en lieu et place de la signification aujourd’hui exigée.

Le 2° du II (alinéas 34 à 36) insère un nouvel article 345 ter au sein du code des douanes afin de prévoir que les comptables publics peuvent notifier au redevable une mise en demeure de payer pour le recouvrement des créances dont ils ont la charge dans les conditions prévues à l’article L. 257 du livre des procédures fiscales. Cependant, par dérogation à cet article, les conditions des contestations pour les créances régies par le code des douanes demeureraient fixées à l’article 349 nonies de celui-ci.

Le 3° du II (alinéa 37) insère un renvoi à ce nouvel article 345 ter à l’article 349 bis du même code, afin de prévoir que le comptable des douanes peut déléguer sa signature aux agents placés sous son autorité ayant au moins le grade de contrôleur pour l’exercice de ses pouvoirs en matière de notification de mises en demeure de payer.

Le 1° du III (alinéa 41) opère un renvoi, dans l’article L. 2323-2 du code général de la propriété des personnes publiques, au nouvel article L. 257 du livre des procédures fiscales concernant la mise en demeure de payer notifiée au redevable dans le cadre du recouvrement des produits et redevances domaniaux.

Les 2° et 3° du même III (alinéas 42 et 43) procèdent à des modifications rédactionnelles et de coordination aux articles L. 2323-3, L. 2323-4 et L. 2323-4-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

Le IV (alinéas 48 à 57) modifie l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, afin de renvoyer à l’article L. 257 du livre des procédures fiscales la détermination des conditions de la mise en demeure de payer émise pour le recouvrement des produits locaux. Il réduit également de trente à huit jours le délai au terme duquel le comptable public peut engager des poursuites devant donner lieu à des frais mis à la charge du redevable lorsque cette mise en demeure de payer n’a pas été suivie de paiement. Il procède, enfin, à des modifications rédactionnelles et de cohérence.

B. la simplification des dÉlais de prescription de l’action en recouvrement forcÉ

Le projet de loi substitue à la multitude de délais de prescription applicables à l’action en recouvrement forcé de créances publiques un délai unique de quatre ans.

Ce délai est d’ores et déjà celui applicable aux créances fiscales, douanières et locales ainsi qu’aux redevances domaniales.

Le 7° du I du présent article (alinéas 25 et 26) modifie ainsi le premier alinéa de l’article L. 274 du livre des procédures fiscales, afin de prévoir que l’action en recouvrement des créances de toute nature dont la perception incombe aux comptables publics se prescrit par quatre ans à compter du jour de la mise en recouvrement du rôle ou de l’envoi du titre exécutoire tel que défini à l’article L. 252 A du même livre ([447]). Cette règle s’entend sauf dispositions contraires et sous réserve de causes suspensives ou interruptives de prescription.

Le 4° du II du présent article (alinéas 38 et 39) modifie le 3 de l’article 355 du code des douanes afin d’y introduire un renvoi à l’article L. 274 du livre des procédures fiscales. Le 3 de l’article 355 prévoirait ainsi que l’action en recouvrement des créances authentifiées par voie d’avis de mise en recouvrement se prescrit conformément aux dispositions de l’article L. 274 du livre des procédures fiscales.

Le 4° et le 5° du III du présent article (alinéas 44 à 47) modifient le code de la propriété des personnes publiques afin de renvoyer aux règles fixées par l’article L. 274 du livre des procédures fiscales pour la prescription :

– de l’action en recouvrement du titre exécutoire relatif au forfait de post-stationnement impayé et de sa majoration, prévu à l’article L. 2333-87 du code de la propriété des personnes publiques. Le troisième alinéa de l’article L. 2323-7-1 de ce code, dans la rédaction proposée par le présent projet de loi, prévoirait également, par exception à l’article L. 274 du livre des procédures fiscales, que la prescription court à compter de la signature du titre exécutoire par l’ordonnateur ;

– de l’action en recouvrement des produits et redevances du domaine de l’État et, en général, de toute somme dont la perception incombe aux comptables publics chargés des recettes domaniales de l’État, à l’article L. 2323-8 du code de la propriété des personnes publiques.

Le V (alinéa 58) modifie le cinquième alinéa du III de l’article L. 524-8 du code du patrimoine, afin de prévoir que l’action en recouvrement de la redevance d’archéologie préventive se prescrit conformément aux dispositions de l’article L. 274 du livre des procédures fiscales.

Le VII (alinéa 60) modifie l’article L. 1264-4 du code du travail afin de prévoir que l’action en recouvrement de l’amende infligée à un prestataire de services établi en France à l’occasion d’un détachement de salariés se prescrit conformément aux dispositions de l’article L. 274 du livre des procédures fiscales.

Le VIII (alinéa 61) procède à la même modification aux articles L. 331-29 et L. 520-18 du code de l’urbanisme, concernant l’action en recouvrement de la taxe d’aménagement et de la taxe pour la création de bureaux en Île-de-France.

Le IX (alinéas 62 à 64) procède à la même modification à l’article 44 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique concernant l’action en recouvrement de l’aide juridictionnelle. L’alinéa 63 précise également cette procédure en prévoyant qu’un titre de perception est émis dans les cinq ans à compter de la décision de justice ou de l’acte mettant fin à la mission d’aide juridictionnelle.

Le X (alinéas 65 et 66) complète l’article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations afin de prévoir que l’action en recouvrement des créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents se prescrit conformément aux dispositions de l’article L. 274 du livre des procédures fiscales ([448]).

L’ensemble de ces modifications s’appliqueraient à l’action en recouvrement dont le délai de prescription commence à courir ou dont une cause interruptive de prescription intervient à compter du 1er janvier 2022 (alinéa 68).

C. l’unification des règles d’imputation d’un paiement partiel sur une créance publique unique

Le 4° du I du présent article (alinéas 17 et 18) crée un nouvel article L. 257 C dans le livre des procédures fiscales. Celui-ci édicte une règle générale d’imputation des paiements partiels sur l’ensemble des créances recouvrées par les comptables publics, mettant fin à la coexistence de deux ordres d’imputation qui prévaut aujourd’hui dans ce type de situations.

L’ordre choisi est le plus favorable au contribuable : le paiement partiel serait imputé en priorité sur le principal de la créance, puis sur les sanctions et autres accessoires de la dette hors intérêts, et enfin sur les intérêts.

Cette disposition entrerait en vigueur à une date fixée par décret en considération de contraintes techniques à sa mise en œuvre ([449]) et au plus tard le 1er janvier 2024 (alinéa 70).

Le 1° du II (alinéas 32 et 33) opère un renvoi à cette règle dans le code des douanes, en insérant dans celui-ci un nouvel article 321 bis, prévoyant que le comptable public impute le paiement partiel d’une créance régie par ce code selon les dispositions prévues à l’article L. 257 C du livre des procédures fiscales. Cette disposition entrerait en vigueur à une date fixée par décret en considération de contraintes techniques liées à sa mise en œuvre et au plus tard le 1er janvier 2024 (alinéa 70).

D. l’extension À toutes les créances publiques de la compétence des huissiers des finances publiques et des commissaires aux ventes

Le 8° du I (alinéas 27 à 30) insère au sein du livre des procédures fiscales les nouveaux articles L. 286 C et L. 286 D, afin d’élargir la compétence des huissiers des finances publiques et des commissaires aux ventes. Ces dispositions entreraient en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2022 (alinéa 69).

Le nouvel article L. 286 C (alinéas 28 et 29) élargit la compétence des huissiers des finances publiques.

Il dispose, à son paragraphe 1 (alinéa 28), que les titres exécutoires, les actes de poursuite et les actes judiciaires ou extrajudiciaires peuvent être signifiés pour le recouvrement des créances dues à un comptable public par un huissier de justice ou par tout agent de l’administration habilité à exercer des poursuites au nom du comptable, dans les formes prévues par le code de procédure civile. L’ensemble des actes nécessaires au recouvrement forcé de créances publiques pourront donc être signifiés par des huissiers des finances publiques.

Le paragraphe 2 (alinéa 29) prévoit la possibilité que tout agent de l’administration habilité à exercer des poursuites au nom du comptable puisse procéder à la signification des actes suivants :

– la proposition de rectification adressée par l’administration au contribuable ([450]) dans le cadre de la procédure de rectification contradictoire prescrite lorsque l’administration des impôts constate une insuffisance, une inexactitude, une omission ou une dissimulation dans les éléments servant de base au calcul des impositions ;

– et la notification au contribuable des bases ou éléments servant au calcul des impositions d’office et leurs modalités de détermination, laquelle doit intervenir 30 jours au moins avant la mise en recouvrement de ces impositions ([451]).

Cette signification n’est, dans tous les cas, que facultative, la loi prévoyant que ces actes sont normalement l’objet d’une notification au contribuable.

Ces deux dispositions constituent des dérogations à la deuxième phrase de l’article 651 du code de procédure civile, qui fait de la signification des actes le monopole des huissiers de justice.

Le nouvel article L. 286 D (alinéa 30) élargit quant à lui la compétence des commissaires aux ventes. Il prévoit que les biens meubles saisis par tout agent de l’administration habilité à exercer des poursuites au nom du comptable peuvent être vendus aux enchères publiques par tout officier ministériel habilité à procéder aux ventes aux enchères publiques, ou par tout agent de l’administration habilité à vendre au nom du comptable public. L’objectif de cette disposition est d’autoriser la vente des biens meubles ayant fait l’objet d’une saisie par la DGFiP par les commissaires aux ventes.

III. L’impact budgÉtaire

Selon l’évaluation préalable, la disparition du commandement de payer en matière douanière et d’amendes au profit de la mise en demeure de payer, qui n’entraîne pas de frais pour le redevable, devrait entraîner un manque à gagner de 20 millions d’euros pour les finances publiques.

En revanche, l’extension de compétences des huissiers des finances publiques et des commissaires aux ventes pourrait permettre une économie d’environ 2 millions d’euros.

L’impact financier des autres mesures n’a pas été chiffré.

*

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF851 de Mme Sabine Rubin.

Puis elle adopte l’article 19 sans modification.

Article 20 Prorogation du taux de l’intérêt de retard et de l’intérêt moratoire

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’état du droit

A. l’intérêt de retard dû par le contribuable

En application du I de l’article 1727 du CGI, toute créance fiscale qui n’a pas été acquittée dans le délai légal donne lieu au versement d’un intérêt de retard, auquel peuvent s’ajouter des majorations.

1. L’intérêt de retard n’est pas une sanction

L’intérêt de retard s’applique à tous les impôts, droits, taxes, redevances ou sommes établis ou recouvrés par la direction générale des finances publiques (DGFiP), dès lors que la somme due n’est pas acquittée en totalité dans le délai légal. Il couvre donc, en plus du simple retard, le défaut de paiement et l’insuffisance de paiement.

Cependant, et contrairement à ce qui pourrait sembler de prime abord, l’intérêt de retard n’est pas, juridiquement, une sanction.

En 1987, dans son rapport sur le projet de loi modifiant les procédures fiscales et douanières qui a introduit l’intérêt de retard, le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale de l’époque, Robert-André Vivien, indiquait que l’objet de l’intérêt de retard était la compensation du « préjudice financier causé au Trésor » et que sa justification résidait dans « l’idée du prix du temps » ([452]).

La doctrine fiscale, dans ses commentaires sur la loi du 8 juillet 1987 modifiant les procédures fiscales et douanières ([453]), distinguait ainsi entre les pénalités sanctionnant les infractions selon leur gravité et celles compensant le préjudice financier subi par le Trésor en raison d’un retard ou d’une insuffisance de paiement ([454]).

Enfin, au cours des quinze dernières années, les juridictions nationales ont confirmé que l’intérêt de retard n’était pas une sanction.

Dans un avis contentieux rendu le 12 avril 2002, le Conseil d’État a ainsi précisé que « l’intérêt de retard a pour objet de compenser forfaitairement le préjudice financier subi par le Trésor du fait de l’encaissement tardif de sa créance. Il présente donc le caractère d’une réparation pécuniaire et non d’une sanction » ([455]).

Suivant la même logique, la Cour de cassation a ainsi pu juger, en 2004, que « les intérêts de retard ne constituent pas des pénalités » ([456]) et, de façon plus précise, que « les intérêts de retard prévus par l’article 1727 du code général des impôts sont appliqués en réparation du préjudice financier subi par le Trésor public du fait de l’encaissement tardif de sa créance et ne constituent pas des sanctions » ([457]).

Le Conseil constitutionnel, lui non plus, n’assimile pas les intérêts de retard à des sanctions fiscales répressives, car ils revêtent le caractère d’une réparation pécuniaire ([458]).

2. Le taux de l’intérêt de retard est resté identique de 2006 à 2018

Lors de son instauration par la loi du 8 juillet 1987 précitée, le taux de l’intérêt de retard s’établissait à 0,75 % par mois, soit 9 % par an. Avant cette loi, le retard de paiement conduisait à l’application d’une indemnité correspondant à 3 % du montant des sommes non versées pour le premier mois et, pour chacun des mois suivants, à 1 % de ce montant.

Il a fallu attendre la loi de finances pour 2006 ([459]) pour que le taux de l’intérêt de retard fasse l’objet d’une modification, eu égard à son niveau devenu excessif et difficilement justifiable. Cette loi a ramené le taux à 0,40 % par mois, soit 4,8 % par an.

En application du premier alinéa du 1 du IV de l’article 1727 du CGI, le point de départ de l’intérêt de retard est le premier jour du mois suivant celui au cours duquel l’impôt doit être acquitté, et son terme le dernier jour du mois du paiement effectif.

Des modalités particulières de décompte, tant pour le point de départ que le terme de l’intérêt de retard, sont prévues, notamment en matière d’impôt sur le revenu, de sommes devant être acquittées auprès des administrations fiscales ou encore de taxes sur le chiffre d’affaires.

3. Un champ élargi en 2016 aux taxes prévues par le code des douanes

L’article 21 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([460]) a introduit, dans le code des douanes, un article 440 bis, prévoyant que le contribuable qui n’a pas réglé, dans les délais impartis, des contributions indirectes prévues par le code des douanes, est redevable d’un intérêt de retard. En 2016, ce taux a été fixé 0,40 % par mois, soit 4,8 % par an, soit le même taux que celui prévu à l’article 1727 du CGI.

Ses modalités de calcul sont d’ailleurs les mêmes que celles de l’intérêt de retard prévu par CGI : le point de départ est le premier jour du mois suivant celui de la date légale du paiement, le terme est le dernier jour du mois du paiement effectif.

4. Le taux de l’intérêt de retard a été réduit de moitié en 2018

L’article 55 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 a réduit de moitié le taux de l’intérêt de retard, le portant de 0,40 % à 0,20 %.

Cette modification a affecté tant le taux prévu en matière fiscale à l’article 1727 du CGI que celui applicable en matière douanière à l’article 440 bis du code des douanes.

En effet, le taux de 0,40 %, auquel sont adossés ceux des intérêts moratoires dus par l’État et les contribuables, est apparu excessif au regard de la situation économique et des taux du marché. Son niveau conduisait en outre à faire supporter à l’État une charge très lourde, sans rapport avec le « prix du temps », compte tenu de la multiplication des contentieux de série, tel celui lié à la contribution de 3 % sur les montants distribués, désormais éteint, ou ceux des affaires « Accord / Précompte », « Messer / CSPE » et « OPCVM ».

En outre, ce taux constituait un choix d’équilibre à plusieurs égards :

– une baisse plus prononcée aurait pu sembler excessive et, bien que de nature à réduire encore plus le coût des intérêts moratoires dus par l’État, elle aurait également eu pour effet, sur le long terme, de diminuer les recettes supplémentaires perçues dans le cadre des redressements ;

– un taux assis sur les taux du marché (par exemple sur celui des OAT à dix ans), bien que tentant eu égard à la faiblesse actuelle de ceux-ci, aurait présenté une instabilité peu souhaitable et aurait nuit à la lisibilité, à la simplicité et la prévisibilité du droit ([461]).

Un taux de 2,40 % par an correspondait au demeurant à la moyenne des deux taux en vigueur de l’intérêt légal, fixés à 3,94 % pour les créanciers particuliers et à 0,90 % pour les autres hypothèses (créanciers professionnels et personnes morales de droit public notamment) au second semestre 2017, soit une moyenne de 2,42 %.

Il s’est appliqué aux intérêts courant à compter du 1er janvier 2018, sans affecter les intérêts courus jusqu’au 31 décembre 2017. Les intérêts dont le point de départ était antérieur au 1er janvier 2018 mais qui, faute de paiement du principal à cette date, continuaient de courir à cette date, ont été l’objet d’un traitement dual :

– pour la période antérieure au 1er janvier 2018, le taux auparavant en vigueur de 0,40 % par mois s’est appliqué ;

– à partir du 1er janvier 2018 et jusqu’au paiement du principal (remboursement du contribuable ou paiement de la somme due à l’État, selon les hypothèses), le nouveau taux de 0,20 % par mois s’est appliqué.

5. L’application de taux d’intérêt de retard réduits a été récemment élargie dans le cadre du « droit à l’erreur »

Afin d’instaurer des relations de confiance entre les contribuables d’une part, et l’administration fiscale et l’administration des douanes d’autre part, la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance a cherché à rendre plus effectif un « droit à l’erreur » en matière fiscale. Pour ce faire, elle a notamment introduit de nouvelles dispositions, et modifié certaines dispositions déjà en vigueur, relatives à l’intérêt de retard :

– Son article 5 a prévu, au V de l’article 1727 du CGI, une réduction de moitié du montant dû au titre de l’intérêt de retard en cas de dépôt spontané par le contribuable, avant l’expiration du délai d’exercice par l’administration de son droit de reprise, d’une déclaration rectificative, sous réserve de bonne foi et que la déclaration soit accompagnée du paiement dû ;

– Son article 14 a introduit, à l’article 440 bis du code des douanes, une disposition similaire en matière douanière ;

– Son article 9 a élargi le champ d’application de l’article L. 62 du livre des procédures fiscales, qui applique un intérêt de retard à taux réduit à la régularisation par le contribuable, dans le cadre d’une vérification de comptabilité ou d’un examen de situation fiscale personnelle, avant toute proposition de rectification, d’erreurs, d’inexactitudes, d’omissions ou d’insuffisances dans les déclarations souscrites dans les délais.

Depuis la loi du 10 août 2018, cette procédure s’applique également en cas de demande de régularisation de la part du contribuable dans un délai de trente jours à compter de la réception d’une demande de renseignement de l’administration fiscale relative à une déclaration ou d’un acte utilisé pour l’établissement d’un impôt.

– Son article 15 a prévu, à l’article L. 62 C du livre des procédures fiscales, une réduction de 30 % du montant dû au titre de l’intérêt de retard en matière de contributions indirectes lorsque le redevable demande à régulariser les erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances dans les déclarations souscrites dans les délais, alors qu’un contrôle de l’administration est en cours. Ce taux réduit s’applique sous réserve de bonne foi et du paiement concomitant du paiement dû.

L’intérêt de retard à taux réduit applicable est égal à 70 % de l’intérêt de retard prévu à l’article 1727, soit 0,14 % par mois et 1,68 % par an.

B. Le taux des intérêts moratoires dus par l’État et le contribuable

Les intérêts moratoires peuvent être dus par l’État et par les contribuables, selon le sort réservé aux réclamations et aux recours juridictionnels.

1. Les intérêts moratoires dus par l’État

a. Les hypothèses de versement des intérêts moratoires par l’État

Les intérêts moratoires dus par l’État sont prévus à l’article L. 208 du LPF. Ils concernent les situations dans lesquelles le dégrèvement d’impôt résulte :

– d’une condamnation de l’État par une juridiction ;

– d’une décision de l’administration, à la suite d’une réclamation présentée par le contribuable et tendant à la réparation d’une erreur commise dans l’assiette ou le calcul de l’impôt contesté.

Dans ces deux hypothèses, l’État doit verser :

– les sommes qu’il a déjà perçues du contribuable, c’est-à-dire le montant de l’impôt indûment payé par ce dernier ;

– des intérêts moratoires assis sur ces sommes.

Dans le cas d’impôts donnant lieu au versement d’acomptes, qui peuvent excéder in fine le montant de l’impôt réellement dû, le remboursement de l’excédent au contribuable n’est pas assorti d’intérêts moratoires ([462]). À titre d’exemple, le fait que le montant cumulé des quatre acomptes d’impôt sur les sociétés (IS) versés au cours d’un exercice excède l’IS finalement dû au titre de cet exercice, conduit à une restitution de l’excédent, sans intérêts.

b. Le taux des intérêts moratoires

L’article L. 208 du LPF prévoit que le taux des intérêts moratoires dus par l’État est celui de l’intérêt de retard prévu à l’article 1727 du CGI, c’est-à-dire un taux de 0,20 % par mois, soit 2,40 % par an.

Le renvoi au taux de l’intérêt de retard résulte de l’article 29 de la loi de finances pour 2006 précitée. Jusque-là, le taux de l’intérêt moratoire était celui de l’intérêt légal. Ce renvoi s’est accompagné, ainsi qu’il a été vu, d’une baisse du taux de l’intérêt de retard, qui est passé de 0,75 % à 0,40 % par mois, justifiée par l’écart trop important entre le taux de l’intérêt de retard (9 % par an) et celui de l’intérêt légal, qui était de 2,05 % en 2005.

c. La liquidation des intérêts moratoires

Les intérêts moratoires courent à compter du jour du paiement par le contribuable ([463]) de la somme indûment payée ([464]) et prennent fin au jour du remboursement par l’administration. Le jour du paiement et celui du remboursement sont intégrés à la période retenue pour le calcul.

Dans le cadre d’impôts faisant l’objet d’acomptes, le point de départ des intérêts moratoires se situe, au plus tôt, à la date de liquidation du solde de l’impôt (ainsi qu’il a été vu, les éventuels excédents d’acompte n’ouvrent pas droit aux intérêts).

Les intérêts moratoires, à la différence de l’intérêt légal lorsqu’une telle demande est faite au juge, ne sont pas capitalisés, c’est-à-dire qu’ils ne produisent pas eux-mêmes d’intérêts.

Toutefois, il est prévu que, lorsque l’administration rembourse l’impôt indu (le capital) sans assortir ce remboursement des intérêts, ces derniers constituent une créance qui, elle, produit des intérêts. Cet aménagement est cohérent dans la mesure où il conduit à sanctionner le retard pris par l’administration dans le paiement d’une somme due au contribuable et l’incite donc à payer l’intégralité des montants dus au moment prévu. Sans cela, l’État pourrait ne verser que le capital, omettre les intérêts et ne subir aucune conséquence pécuniaire.

2. Les intérêts moratoires dus par le contribuable

Les contribuables peuvent devoir des intérêts moratoires à l’État, en application de l’article L. 209 du LPF, lorsqu’ils ont saisi une juridiction d’une demande tendant à l’annulation ou à la réduction d’une imposition établie à la suite d’une rectification, et que cette demande a été rejetée (même partiellement). Ils sont également dus lorsque le contribuable se désiste de l’instance.

Le taux de ces intérêts moratoires est, comme pour ceux dus par l’État, celui de l’intérêt de retard – soit 0,20 % par mois –, l’article L. 209 du LPF, comme l’article L. 208 du même code, renvoyant à l’article 1727 du CGI.

Leur point de départ est fixé au premier jour du treizième mois suivant celui de la date limite de paiement des montants dus, afin de tenir compte de la majoration de 10 % prévue à l’article 1730 du CGI, qui couvre la première année de retard de paiement de l’imposition. Sans ce décalage temporel, le cumul de cette majoration et des intérêts serait trop lourd pour le contribuable.

3. Les intérêts moratoires applicables à la commande publique

En matière de commande publique, les intérêts moratoires visent à réparer le préjudice subi par le cocontractant de l’administration du fait d’un retard de paiement par celle-ci.

Un retard de paiement est constitué lorsque les sommes dues au créancier, qui a rempli ses obligations légales et contractuelles, ne sont pas versées par le pouvoir adjudicateur à l’échéance prévue au marché ou à l’expiration du délai de paiement ([465]). Dès le lendemain de l’expiration du délai de paiement ou de l’échéance prévue par le marché, le retard de paiement fait courir, de plein droit et sans autre formalité, des intérêts moratoires ([466]).

En application de l’article R. 2192-31 du code de la commande publique, le taux des intérêts moratoires applicable aux marchés publics est égal au taux d’intérêt appliqué par la Banque centrale européenne (BCE) à ses opérations principales de refinancement les plus récentes en vigueur au premier jour du semestre de l’année civile au cours duquel les intérêts moratoires ont commencé à courir, majoré de huit points.

En conséquence, ce taux est, en 2020, de 8 % (le taux de référence de la BCE étant de 0 %).

Cette rédaction résulte de l’article 8 du décret du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique ([467]) et s’applique aux marchés conclus à compter du 16 mars 2013. Pour les marchés conclus avant le 16 mars 2013, le taux est, en application du II de l’article 5 du décret du 21 février 2002 relatif à la mise en œuvre du délai maximum de paiement dans les marchés publics ([468]) :

– le taux directeur de la BCE majoré de sept points pour l’État, les établissements publics administratifs nationaux, les collectivités territoriales et les établissements publics locaux ;

– le taux de l’intérêt légal majoré de deux points pour les établissements publics de santé et les établissements de santé des armées.

S’ajoute à ces intérêts une indemnité forfaitaire de 40 euros pour frais de recouvrement.

II. Le contexte économique et budgétaire

● Les raisons qui ont conduit à diviser par deux, à compter du 1er janvier 2018, le taux de l’intérêt de retard demeurent valables.

En effet, il s’agissait alors d’ajuster le taux applicable à l’évolution du « prix du temps ». L’inflation, si elle a connu une hausse non négligeable en 2017 et surtout en 2018, passant de 0,2 % en 2016 à 1,0 % en 2017 puis 1,8 % en 2018, est repartie à la baisse en 2019 et devrait être très faible en 2020.

Le tableau suivant retrace l’évolution du taux d’inflation en France sur la période 2010-2019.

taux d’inflation en France (2010-2019)

(en %)

NB : variation annuelle.

Source : INSEE.

Pour 2020, les prévisions du Gouvernement font état d’une inflation à 0,2 %, et à 0,6 % pour 2021.

De même, le taux des obligations d’État à échéance de dix ans (obligations assimilables du Trésor – OAT – à dix ans), qui correspond au taux d’intérêt à long terme, a plus que jamais confirmé sa tendance baissière au cours des années récentes, puisqu’il est devenu négatif à compter du troisième trimestre de 2019, ainsi que l’illustre le graphique suivant (figurant le taux d’intérêt à long terme par trimestre, depuis 2007).

Source : OCDE.

Actuellement, le taux à long terme est situé autour de – 0,25 %.

Quant au taux d’intérêt à court terme (à trois mois), il est négatif depuis le second trimestre 2015 et se situe actuellement autour de – 0,50 %.

En cohérence avec les précédents constats, le taux de l’intérêt légal a poursuivi la baisse amorcée en 2009 au cours des années récentes.

Le tableau ci-après fait état de l’évolution de ce taux depuis 2017.

taux de l’intérêt légal (2015-2017)

(en %)

Source : Banque de France.

● La seconde raison avancée pour justifier la réduction du taux de l’intérêt de retard en 2017 avait été de faire baisser le coût des intérêts moratoires pour l’État, en lien avec la croissance du coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux en particulier.

De fait, parallèlement à la forte tendance baissière des taux d’intérêts du marché, l’État fait face, depuis le début des années 2010, à des contentieux de série de plus en plus nombreux, la plupart résultant d’incompatibilités de la législation nationale avec le droit de l’Union européenne.

Comme l’a relevé notre collègue Christine Pires Beaune, dans son rapport spécial sur la mission Remboursements et dégrèvements fait dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020 ([469]), le montant de la provision pour litiges fiscaux a, en 2018, dépassé la somme de 20 milliards d’euros pour la quatrième année consécutive. Il s’établissait à 25,19 milliards d’euros au 31 décembre 2018. Les dépenses associées aux intérêts moratoires présentent quant à elles un coût très élevé, régulièrement supérieur à un milliard d’euros par an, largement imputable aux contentieux fiscaux de série.

Si l’année 2019 a été marquée par une baisse du coût des intérêts moratoires, qui est passé de 1,1 milliard d’euros en 2018 à 564,0 millions d’euros en 2019, selon les chiffres fournis par l’évaluation préalable ([470]), la loi de finances initiale pour 2020 a quant à elle prévu un quasi doublement de ce montant.

L’enjeu budgétaire que représente pour l’État le niveau du taux des intérêts moratoires demeure donc d’une grande actualité.

● Inversement, une nouvelle baisse de taux de l’intérêt de retard a été écartée au motif que l’intérêt de retard joue un rôle incitatif pour le paiement de l’impôt, même s’il n’a pas le caractère d’une sanction, comme l’indique l’évaluation préalable.

III. Le dispositif proposé

Le présent article supprime le III de l’article 55 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017, qui limite aux intérêts courant jusqu’au 31 décembre 2020 l’application du taux de l’intérêt de retard en vigueur.

Cela signifierait :

– que le taux de l’intérêt de retard en vigueur demeurerait identique dans les prochaines années, qu’il s’agisse de celui fixé à l’article 1727 du CGI, applicable en matière fiscale, ou de celui fixé à l’article 440 bis du code des douanes, applicable en matière douanière ;

– et que le taux de l’intérêt moratoire dû par l’État à un contribuable en application de l’article L. 208 du livre des procédures fiscales, et celui dû par un contribuable à l’État en application de l’article L. 209 du même livre, demeurerait également identique pour les prochaines années.

Ces deux articles, ainsi qu’il a été vu, renvoient en effet au taux de l’intérêt de retard mentionné au III de l’article 1727 du CGI.

Le présent article ne proroge pas les taux des intérêts moratoires applicables dans le cadre des marchés publics, puisque ceux-ci relèvent du domaine réglementaire.

IV. L’impact budgÉtaire et Économique

Dans la mesure où le dispositif proposé proroge une norme déjà applicable, on ne peut en attendre, par rapport à la situation actuelle, aucune perte ni bénéfice, ni pour l’État, ni pour les contribuables.

Il est certain, en revanche, que la réduction de moitié des taux de l’intérêt de retard et des intérêts moratoires intervenue en 2018 a inévitablement eu un impact sur le budget de l’État, bien que celui-ci n’ait pas été chiffré.

La prorogation des taux actuels a également nécessairement des conséquences différentes de celles qu’aurait leur modification, à la hausse ou à la baisse.

À titre d’exemple, une hausse du taux de l’intérêt de retard entraînerait :

– une hausse des sommes encaissées au titre des intérêts de retard prévus par le CGI et le code des douanes et au titre des intérêts moratoires dus par les contribuables ;

– et une hausse conjointe des sommes versées par l’État au titre des intérêts moratoires qu’il doit.

L’évaluation préalable ne fournit pas d’informations permettant d’estimer les conséquences d’une variation de ce taux et avance deux justifications :

– Une justification théorique tout d’abord, à savoir qu’un nouveau taux ne s’applique normalement, comme cela a été le cas en 2018, qu’à la fraction des intérêts courant à compter de son entrée en vigueur, et non à l’encours des sommes dues à cette date ;

– Une raison plus pratique ensuite, tirée de la circonstance que les applications informatiques de la DGFiP ne distinguent pas toujours les intérêts de retard des majorations et amendes, et de celle que les mises en recouvrement d’intérêts de retard en 2018 et en 2019 ont porté à la fois sur des années où le taux d’intérêt de retard était fixé à 0,40 % par mois, et sur d’autres où il était de 0,20 %, interdisant d’utiliser les données issues de la dernière modification de ce taux comme référence.

Cette évaluation préalable indique néanmoins :

– que la somme des intérêts de retard appliqués par les services d’assiette et décomptés jusqu’à la proposition de rectification et mis en recouvrement par la DGFiP à la suite de contrôles fiscaux externes, des contrôles sur pièces des professionnels, des rappels d’impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux, d’une part, et des intérêts de retard mis en recouvrement par l’administration des douanes, d’autre part, s’élevait à environ 664 millions d’euros en 2018 et à 448 millions d’euros en 2019 ;

– que le montant des intérêts appliqués par les services de recouvrement de la DGFiP, dans le cadre de ses missions de gestion ou en raison du défaut de paiement d’un contribuable à la suite d’un contrôle, s’élevait à 377 millions d’euros en 2019 ;

– et que le montant des intérêts moratoires dus par l’État s’est élevé à 1,093 milliards d’euros en 2018 et à 564 millions d’euros en 2019. La forte baisse, de près de moitié, observée entre ces deux années s’explique pour l’essentiel par l’extinction progressive du contentieux sur la contribution sur les revenus distribués.

Dans l’hypothèse où ces montants 2019 demeureraient stables, une hausse de 10 % du taux de l’intérêt de retard entraînerait, pour l’État :

– Un gain de recettes de (448 + 377) * 10 % = 82,5 millions d’euros ;

– Une hausse de dépenses de 564 * 10 % = 56,4 millions d’euros.

Soit un gain net de 26,1 millions d’euros.

Ce type de calculs demeure cependant relativement spéculatif : d’une part, le montant des intérêts moratoires dus par l’État est difficile à anticiper puisqu’il est pour sa plus grande part imputable à des contentieux ; et d’autre part, comme il a été dit, un nouveau taux ne s’applique en tout logique qu’à la fraction des intérêts courant à compter de son entrée en vigueur. Aussi doivent-ils être interprétés avec prudence.

*

La commission examine successivement l’amendement I-CF206 de M. Charles de Courson et l’amendement I-CF669 de Mme Véronique Louwagie.

M. Charles de Courson. La seconde loi de finances rectificative pour 2017 a instauré une réduction de 0,4 % à 0,2 % du taux applicable aux intérêts de retard dus par les contribuables à l’État, ainsi qu’aux intérêts moratoires dus par les contribuables ou par l’État.

Le Gouvernement propose la prorogation de ce taux ; l’amendement prévoit de le faire passer à 0,15 % par mois, afin de l’adapter à la crise économique qui frappe notre pays.

En vérité, ce taux ne devrait pas être fixé par amendement, mais en fonction du loyer de l’argent qu’emprunte l’État à deux ans, dont je rappelle qu’il est négatif. Un taux de 0,2 % par mois équivaut à un taux de 2,4 % sur un an, soit un chiffre élevé dans la situation actuelle des taux d’intérêt.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Votre amendement vise à indexer ce taux sur le taux d’intérêt moyen donné chaque année par l’INSEE. Cela aurait pour effet de le faire fluctuer d’une année sur l’autre, ce qui pourrait créer une certaine instabilité pour l’État et pour le contribuable.

M. Charles de Courson. Ce n’est pas ce que je propose, monsieur le rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Votre amendement prévoit une indexation sur le taux d’intérêt moyen et ne comporte aucun chiffre, contrairement à l’amendement I-CF669 de Mme Louwagie.

M. Charles de Courson. Veuillez m’excuser, monsieur le rapporteur général. J’ai en effet défendu l’amendement I-CF669.

Le mieux serait de se fonder sur le taux moyen pondéré, calculé une fois par an, plutôt que de passer par la voie parlementaire. Le taux de 0,4 % par mois – soit près de 5 % par an – était bien trop élevé compte tenu de l’évolution des taux d’intérêt. Si nous maintenons un taux fixe de 0,2 %, comme le propose le Gouvernement, nous obtenons un taux annuel de 2,4 %, qui demeure assez élevé.

La commission rejette successivement les amendements I-CF206 et I-CF669.

Puis elle adopte l’article 20 sans modification.

Article 21 Modernisation des contributions à l’AMF

I. Le droit existant

A. L’augmentation régulière des moyens de l’AMF

L’Autorité des marchés financiers (AMF) est une autorité publique indépendante, dotée de la personnalité morale, chargée de veiller à la protection de l’épargne, à l’information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés d’instruments financiers ([471]).

Afin d’exercer ses missions de manière indépendante à la fois de l’administration et des marchés, l’AMF dispose de l’autonomie financière et perçoit, à ce titre, les taxes établies par les articles L. 621-5-3 et L. 621-5-4 du code monétaire et financier. Le montant issu de ces taxes est plafonné à 101,5 millions d’euros ([472]) en 2021, mais le rendement est estimé en baisse marquée, avec 95,5 millions d’euros, par rapport à 2020 (106,8 millions d’euros). L’AMF toucherait ainsi 3,5 millions d’euros de moins par rapport au niveau de 2020. Les annexes au présent projet de loi de finances indiquent pourtant que le relèvement du plafond doit permettre à l’AMD « de se doter des moyens techniques et humains nécessaires pour faire face à des exigences accrues » ([473]).

Évolution du plafonnement des taxes affectées à l’AMF

(en milliers d’euros)

* En 2021, le rendement de ces taxes atteindrait 95,5 millions d’euros.

Source : commission des finances.

Les recettes de l’Autorité portent sur quatre types d’opérations et d’acteurs financiers :

– les contributions sur les émetteurs et les opérations et informations financières ;

– les contributions sur la gestion d’actifs et les fonds d’investissement – organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) et fonds d’investissement alternatifs (FIA) ;

– les contributions sur les marchés – prestataires de services d’investissement (PSI) et infrastructures de marché ;

– les contributions versées par les conseillers en investissements financiers (CIF) et par les conseillers en investissements participatifs (CIP).

En plus de ces contributions obligatoires, l’AMF perçoit des contributions volontaires depuis la loi de finances pour 2019 et dispose de ressources propres correspondant essentiellement à des refacturations de charges ([474]).

L’ensemble des ressources de l’Autorité atteindrait 113,7 millions d’euros en 2020. Son budget prévisionnel prévoit des dépenses plus élevées, à hauteur de 131,9 millions d’euros. Le résultat de l’AMF serait ainsi négatif en 2020.

B. Les contributions dues par les prestataires de services d’investissement

La notion de service d’investissement, précisée par l’article L. 321-1 du code monétaire et financier, comprend les activités énumérées dans le tableau ci-dessous ([475]).

Services d’investissement au sein du code monétaire et financier (CMF)

Avant la loi de finances pour 2019, les prestataires de services d’investissement étaient soumis à une contribution dépendant à la fois du niveau de fonds propres et du nombre de services qu’ils étaient autorisés à exercer. Depuis, cette contribution ne dépend plus de ces deux facteurs mais de l’origine des sociétés et des fonds gérés. Le montant de cette contribution est fixé par décret, mais la loi fixe une fourchette, présentée dans le tableau ci-dessous, qui dépend de la nature de la structure et de la prestation fournie ([476]).

Montant du forfait acquitté par type de structure

Source : commission des finances.

Le présent article fait évoluer les seules contributions obligatoires portant sur les prestataires de services d’investissement évoqués au a, b, c et g du II de l’article L. 621-5-3 du CMF et instaure de nouvelles contributions qui devront être acquittées par des acteurs financiers émergents.

II. Le dispositif proposé

La réforme vise à mieux répartir les contributions à l’AMF entre les différents prestataires de services d’investissement et crée de nouveaux prélèvements sur des acteurs émergents régulés par l’Autorité.

A. La nouvelle répartition des contributions entre prestataires de services d’investissement (PSI)

Le présent article vise à adapter les prélèvements dont ces acteurs font l’objet. Il aménage une dérogation spécifique aux PSI uniquement habilités à fournir les services de réception et transmission d’ordres pour le compte de tiers et de conseil en investissement ([478]).

Modifications proposées par l’article

Source : commission des finances.

La dérogation prévue pour les PSI de petite taille

Selon l’exposé des motifs du présent article, la mise en place en 2019 du forfait unique annuel aurait conduit à une très forte hausse des contributions dues par certains prestataires de services d’investissement, notamment de petite taille. Le présent article propose de réduire le montant minimal de forfait que doivent acquitter les prestataires « qui ne fournissent que les services de conseil en investissement […] et/ou de réception et transmission d’ordres pour le compte de tiers ».

Cette dérogation permettrait la mise en place :

– d’un forfait réduit compris entre 5 000 et 15 000 euros pour les PSI agréés en France et les succursales d’entreprises de pays tiers agréées en France. L’exposé des motifs de l’article indique que son montant serait fixé à 10 000 euros par décret ;

– d’un forfait réduit compris entre 3 000 et 12 000 euros pour les succursales d’entreprises provenant de pays membres et les sociétés de gestion d’OPCVM et de FIA de l’UE habilitées à fournir leurs services en libre-établissement en France. Le montant de ce forfait serait fixé à 7 500 euros.

L’évaluation préalable du présent article précise que 41 prestataires de services d’investissement et succursales devraient pouvoir bénéficier de ce forfait réduit. Les 26 prestataires agréés en France ou succursales de pays tiers concernés par ce forfait bénéficieraient d’une baisse annuelle de 20 000 euros. Les 15 succursales de pays de l’UE en libre établissement verraient leur contribution baisser de 12 500 euros. La mise en place du forfait réduit représenterait ainsi une baisse de 707 500 d’euros au bénéfice des PSI qui ne fournissent que des services de réception et de transmission d’ordre ou de conseil en investissement.

L’abaissement du plancher du forfait acquitté par les autres PSI

Le présent article prévoit également d’abaisser les montants planchers du forfait pour l’ensemble des prestataires énumérés dans le tableau ci-dessus afin, selon le Gouvernement, « de donner plus de souplesse à l’avenir à la fixation des montants des forfaits standards existants ».

Ainsi, pour les entreprises d’investissement et établissements de crédit et les succursales d’entreprises de pays tiers agréés en France, ce minimum serait diminué de 30 000 à 10 000 euros. Dans une même logique, le plancher de la contribution des entreprises habilitées à fournir un service d’investissement en libre établissement et des sociétés de gestion gérant des OPCVM ou des FIA serait abaissé de 20 000 à 5 000 euros.

L’exposé des motifs de l’article prévoit néanmoins qu’il n’est pas prévu « de modifications par décret des montants effectifs appliqués aux forfaits standards à moyen terme ». Aussi, le présent article n’aurait pas pour conséquence la modification décrétale des prélèvements portant sur les prestataires qui ne bénéficieront pas du nouveau forfait réduit. Cet article permettrait néanmoins de donner plus de marges de manœuvre dans la fixation de cette contribution.

L’augmentation de la contribution sur l’activité de négociation pour compte propre

En parallèle de la mise en place d’un forfait réduit pour les PSI de petite taille et de l’abaissement du plancher décrétal pour l’ensemble des prestataires, le présent article prévoit d’augmenter la contribution acquittée par les sociétés de gestion de portefeuille habilitées à fournir le service de négociation pour compte propre, mentionnée au g du II de l’article L. 621-5-3 du CMF.

Ces sociétés doivent aujourd’hui acquitter une contribution assise sur la fraction des exigences minimales en fonds propres et des normes de capital initial ([479]) excédant un montant de 12 milliards d’euros. Son taux est compris entre 0,06 pour mille et 0,14 pour mille.

Les présentes dispositions proposent d’étendre l’assiette de cette contribution en abaissant son seuil de 12 milliards à 1,5 milliard d’euros, en parallèle d’une baisse du taux plancher de 0,06 à 0,04 pour mille. L’élargissement de l’assiette proposée permettrait, selon l’exposé des motifs de l’article, d’élargir le nombre d’entités assujetties de cinq à neuf. Le taux serait quant à lui diminué par décret de 0,09 à 0,063 pour mille.

L’évaluation préalable n’indique pas le rendement estimé de cet élargissement d’assiette. Néanmoins, les chiffres présentés au sein de l’évaluation préalable permettent d’estimer son rendement.

Évaluation des impacts de la réforme des contributions sur les PSI

(en euros)

Source : commission des finances à partir du présent article

Le présent article prévoit également la mise en place d’une contribution sur des prestataires de nouveaux services de nature financière.

B. La mise en place de nouvelles contributions

La loi Pacte ([480]) a créé le régime juridique applicable aux émetteurs de jetons (Initial Coin Offering) et aux prestataires de services sur actifs numériques (PSAN). L’activité de ces acteurs étant contrôlée par l’AMF, le présent article crée une nouvelle contribution dont ils devront s’acquitter.

Sources : Banque de France, « Qu’est-ce qu’une ICO (Initial Coin Offering) ? » et direction générale du Trésor, « Le cadre juridique des offres de jetons virtuels, dites ICO », novembre 2019.

Concernant les émetteurs de jetons, cette contribution correspondrait à un montant forfaitaire compris entre 2 000 et 10 000 euros par opération. Selon l’exposé des motifs, ce forfait serait fixé par décret à 5 000 euros.

Pour les prestataires de services sur actifs numériques (PSAN), la contribution serait différente selon que le prestataire doit faire l’objet d’un enregistrement ou d’un agrément par l’AMF :

– pour les PSAN devant être enregistrés ([481]), la contribution serait comprise entre 400 et 1 500 euros et exigible une seule fois au moment de l’enregistrement. Le montant serait fixé par décret à 1 000 euros ;

– pour les PSAN souhaitant obtenir un agrément, la contribution serait fixée par décret entre 2 000 et 10 000 euros et exigible au moment de l’agrément et pour chacune des années suivantes. Le montant de ce forfait serait fixé par décret à 5 000 euros. L’article prévoit que le paiement de ce montant vaudrait paiement de la contribution liée à l’enregistrement pour fournir au moins un service sur actifs numériques lorsque l’enregistrement est demandé simultanément à l’agrément.

L’article précise également qu’un prestataire qui s’acquitte déjà d’une contribution à l’AMF en tant que PSI ou CIF serait également redevable de la contribution en tant que PSAN.

Les procédures décrites ci-dessus – et donc les contributions afférentes – restent facultatives, à l’exception de l’enregistrement de certains PSAN. Dans ce cas, une contribution minime sera demandée.

Le rendement de 15 000 euros pour ces nouvelles contributions est évalué à partir de l’activité constatée, avec une émission de jetons et l’enregistrement de deux PSAN chaque année en 2019 et 2020. L’application des contributions prévues dans le présent article à ces activités aurait conduit à un rendement annuel de 7 000 euros. Le présent article anticipe néanmoins un dynamisme de l’activité l’année prochaine qui porterait le rendement de la mesure à 15 000 euros.

*

La commission adopte l’article 21 sans modification.

II. - Ressources affectées

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 22 Fixation pour 2021 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d’ajustement

I. L’état du droit

A. Une double « enveloppe fermÉe »

Le présent article porte en réalité sur deux enveloppes fermées distinctes.

La plus large de ces enveloppes est celle des concours « plafonnés », ou « enveloppe normée ». Elle est prévue par l’article 16 de la loi de programmation pour les finances publiques pour les années 2018 à 2022 et regroupe dans son périmètre actuel :

– l’ensemble des prélèvements sur recettes au profit des collectivités, hors fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ;

– et les crédits de la mission RCT.

Les PSR correspondent à la rétrocession d’un montant déterminé des recettes de l’État au profit des collectivités territoriales afin de couvrir les charges qui leur incombent ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts. Ces crédits ne transitent pas en tant que dépenses par le budget de l’État. Les PSR sont définis par l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Contrairement aux crédits des missions, ils ne font pas l’objet d’une autorisation budgétaire double : le montant indiqué dans la loi de finances correspond à un montant en AE = CP. Ils sont présentés plus en détail dans le commentaire de l’article 23, qui récapitule l’évaluation des PSR au profit des collectivités pour 2021.

La loi de programmation fixe une trajectoire de montant de l’enveloppe normée sur la période, que doivent s’efforcer de respecter les lois de finances successives. Aucune sanction n’existe en cas de dépassement de l’enveloppe, mais le respect de cette disposition contribue à la maîtrise des finances publiques.

Néanmoins, de nombreux concours financiers augmentent au sein de l’enveloppe normée d’une année sur l’autre. Il peut s’agir d’une décision politique d’inscrire des crédits supplémentaires sur la mission RCT pour financer l’investissement local, ou de la création d’un nouveau PSR, par exemple, mais aussi du dynamisme spontané de certaines allocations compensatrices (voir infra sur cette notion).

Pour contenir la progression de l’enveloppe normée dans son ensemble et s’inscrire au mieux dans la trajectoire de la loi de programmation, le Gouvernement propose chaque année, en loi de finances, de compenser la hausse des concours plafonnés dynamiques par la minoration d’autres concours plafonnés : ce sont les variables d’ajustement. Le périmètre et le montant des variables minorées peut évoluer d’une loi de finances à l’autre, y compris rectificative, et dépend des choix ponctuels du Gouvernement et du législateur. Ce mécanisme est présenté infra en détail.

La seconde enveloppe fermée, au montant fixé par le présent article, est contenue dans celle des concours plafonnés. Il s’agit de la DGF elle-même.

La DGF est, en masse, le principal PSR versé par l’État aux collectivités locales. Chaque année, le législateur en fixe le niveau global en loi de finances. Le respect du niveau maximal de cette enveloppe est juridiquement davantage contraignant, car il résulte des modalités de calcul de la DGF inscrites dans la loi. En effet, la hausse d’une composante dynamique de la DGF, en pratique une dotation de péréquation, est nécessairement gagée par la diminution d’une autre composante, en pratique la dotation forfaitaire, par un mécanisme dénommé « l’écrêtement ». Ce mécanisme est d’application largement automatique. Il est précisé en détail infra.

Ces deux mécanismes financiers (variables d’ajustement pour l’enveloppe normée, écrêtement pour la DGF) sont juridiquement indépendants l’un de l’autre.

Mais ils ont pour objet commun de s’inscrire dans un objectif de maîtrise des concours financiers de l’État, et donc des finances publiques.

B. La dotation globale de fonctionnement

1. Une DGF de 26 846 millions d’euros en 2020

a. Le montant global de la DGF

La dotation globale de fonctionnement a été instituée par la loi du 3 janvier 1979 ([483]). Elle est versée aux communes et aux départements. La loi de finances pour 2017 a en effet substitué à la DGF des régions, à compter de 2018, une fraction dynamique de TVA. Le mécanisme retenu ne constitue pas une régionalisation du produit de TVA, mais une affectation de celui-ci proportionnellement aux dotations supprimées. Le montant de TVA versé fonctionne donc comme une dotation de compensation indexée sur l’évolution annuelle des recettes nettes de TVA.

RÉpartition de la DGF en 2020 entre les différentes catÉgories

de collectivitÉs

(en milliards d’euros)

Source : loi de finances pour 2020.

La DGF est historiquement la première subvention globalisée, c’est-à-dire libre d’emploi. Les collectivités n’ont pas à justifier de l’utilisation qui est faite de cette recette.

La DGF a également été la première subvention de l’État aux collectivités territoriales introduisant des mécanismes de péréquation.

Enfin, la DGF distingue, dans ses critères de répartition, entre les collectivités urbaines et rurales.

La DGF vise donc à contribuer au fonctionnement des collectivités locales, à compenser une partie de leurs charges et à corriger certaines inégalités de richesses.

Elle abonde la section de fonctionnement des budgets locaux (contrairement au FCTVA qui alimente la section d’investissement).

Son montant est fixé chaque année par la première partie de la loi de finances. En loi de finances pour 2020, la DGF s’est établie à 26,85 milliards d’euros (26 846 874 416 euros).

La répartition de la DGF s’opère à partir des données physiques et financières des collectivités. Les modalités de répartition de la DGF sont ajustées chaque année en seconde partie de la loi de finances, dans les articles rattachés à la mission RCT.

Le partage de la DGF repose sur une répartition arborescente, tout d’abord entre les catégories de collectivités, puis au sein de chaque catégorie de bénéficiaires et, enfin, individuelle entre les collectivités et EPCI éligibles.

Répartition de la DGF des communes en 2020

(en euros)

Source : données DGCL, logiciel Observatoire des territoires.

b. Les composantes de la DGF

Parce qu’elle vise à remplir différents objectifs, la DGF regroupe en réalité un nombre élevé de dotations. Elle comprend des dotations forfaitaires et des dotations péréquatrices.

Le montant d’une majorité des composantes de la DGF évolue chaque année. D’une part, les composantes forfaitaires augmentent en fonction des hausses de population (voir infra). D’autre part, le législateur financier accroît annuellement le montant des dotations péréquatrices en loi de finances (comme le fait l’article 58 de répartition de la DGF en seconde partie du présent projet de loi de finances).

La dotation forfaitaire des communes résulte, dans sa forme actuelle, de la globalisation d’anciennes composantes de la DGF ([484]). C’est la seule dotation attribuée en principe à toutes les communes, sauf pour celles dont la dotation a été réduite à 0 par l’écrêtement (voir infra).

À compter de 2015, ces composantes historiques ont été fusionnées. Depuis 2016, la dotation forfaitaire des communes est établie sur la base du montant calculé l’année précédente majoré de la part dynamique de la population. Elle s’en trouve donc largement simplifiée.

La composante péréquatrice de la DGF des communes est la dotation d’aménagement. Elle est elle-même composée de trois dotations :

– la dotation de solidarité urbaine destinée aux communes urbaines défavorisées, perçue par 855 communes en 2020 ;

– la dotation de solidarité rurale destinée aux communes rurales défavorisées ou confrontées à des charges de centralité, perçue par 35 054 communes en 2020 ;

– la dotation nationale de péréquation destinée à réduire les inégalités de ressources fiscales.

La DGF des EPCI est composée d’une dotation d’intercommunalité et d’une dotation de compensation.

La dotation d’intercommunalité est péréquatrice. Elle a été réformée par la loi de finances pour 2019. Elle a notamment été simplifiée par la fusion des enveloppes dont chaque catégorie d’EPCI bénéficiait au sein de la dotation ([485]).

La dotation de compensation correspond à la compensation de la suppression de la part « salaires » de la TP et à la compensation des baisses de DCTP (dotation de compensation de la taxe professionnelle). Elle a donc un caractère figé.

La DGF des départements déroge à l’architecture « duale » de la DGF : elle est composée d’une dotation forfaitaire et de deux dotations de péréquation, mais également d’une dotation de compensation, qui régule annuellement les transferts de charges et de ressources entre l’État et les départements.

Les dotations de péréquation départementale sont la dotation de péréquation urbaine (DPU) destinée aux départements les plus densément peuplés, c’est-à-dire urbains, et la dotation de fonctionnement minimale (DFM) attribuée aux départements ruraux.

La DGF, qui regroupe des composantes au montant évolutif et cristallise des anciennes dotations figées, présente en conséquence deux inconvénients principaux :

– elle est complexe à calculer, ce qui peut provoquer des baisses non anticipées d’attributions individuelles par certaines collectivités ;

– elle ne reflète qu’imparfaitement la réalité économique et sociale des territoires des collectivités qui la perçoivent.

2. La recomposition croissante de la DGF en faveur de la péréquation

Si la DGF a une origine compensatoire (compenser les charges des collectivités), elle s’inscrit de plus en plus dans une logique péréquatrice.

En effet, les ressources et les charges des collectivités locales sont inégalement réparties du fait de la diversité démographique, géographique, économique et sociale des territoires sur lesquels s’exercent leurs compétences.

La péréquation a pour objet d’atténuer les disparités de ressources et de charges entre les collectivités territoriales par une redistribution des ressources en fonction d’indicateurs physiques et financiers, au bénéfice des collectivités structurellement défavorisées.

La péréquation est une exigence constitutionnelle, inscrite à l’article 72-2 de la Constitution. Elle vise à garantir à toute collectivité une possibilité de développement local, dans le cadre de son autonomie financière. Dans la jurisprudence constitutionnelle, la péréquation permet de concilier l’égalité des contribuables devant les charges publiques avec la libre administration des collectivités territoriales. La péréquation doit en effet compenser les disparités qui relèvent de l’histoire ou de la géographie sans interférer avec celles qui résultent de l’exercice de la libre administration.

La péréquation horizontale opère une redistribution financière entre les collectivités, à travers des mécanismes propres à chaque niveau de collectivité.

En revanche, la péréquation verticale transite par les concours financiers de l’État, via la DGF. Pour le bloc communal, la plus grande part des montants péréqués relèvent de la péréquation verticale, c’est-à-dire de dotations de l’État. Pour les départements, la répartition entre ces deux modes de péréquation est plus équilibrée, avec le niveau élevé du fonds national de péréquation des DMTO. En 2019, la péréquation verticale représentait effectivement 67,3 % de l’ensemble des dispositifs de péréquation. S’agissant des régions, leur DGF ayant été remplacée par une part de TVA, la péréquation n’est plus portée qu’au niveau horizontal, par le fonds de péréquation des ressources régionales. Son volume reste modeste (0,5 % des recettes réelles de fonctionnement des régions ([486])).

Comparaison des montants pÉrÉqués par mode de pÉrÉquation (horizontale et verticale) et par catÉgorie de collectivitÉs en 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des données OFGL.

Lecture : de haut en bas : en bleu la péréquation verticale du bloc communal ; en bleu clair la péréquation verticale des départements ; en jaune la péréquation horizontale du bloc communal ; en orange la péréquation horizontale des départements ; en violet la péréquation horizontale des régions.

Les composantes péréquatrices de la DGF sont ainsi attribuées de manière différenciée aux collectivités en fonction des critères de ressources et de charges fixés par la loi. Les principaux critères de ressources sont le potentiel financier, le potentiel fiscal, l’effort fiscal et, pour l’intercommunalité, le coefficient d’intégration fiscale qui mesure l’intégration intercommunale des compétences. Le critère de charge le plus simple et le plus objectif est celui de la population dite « DGF ». Le législateur peut aussi recourir au revenu par habitant ou encore, pour les communes urbaines défavorisées, le nombre de bénéficiaires des aides publiques au logement ou le nombre de logements sociaux.

Les fractions péréquatrices de la DGF ont connu une forte augmentation de 2015 à 2017 (317 millions d’euros en 2015 et en 2016 et 380 millions d’euros en 2017). Cette hausse rapide accompagnait la réduction concomitante des composantes forfaitaires de la DGF dans le cadre de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP, voir plus bas).

Cette augmentation des dotations de péréquation a ainsi eu pour effet, en 2017, de neutraliser les effets de la CRFP pour 92 % des communes éligibles à la fraction « cible » de la DSR et pour 51 % des communes figurant parmi les 280 mieux classées au titre de la DSU (soit des communes considérées comme les moins favorisées).

Depuis 2018 et la fin de la CRFP, il n’apparaît plus aussi nécessaire d’augmenter dans ces proportions la péréquation verticale. Les lois de finances successives ont proposé ainsi une poursuite modérée mais constante de la progression de la péréquation, afin d’assurer progressivement une répartition plus équitable de la DGF entre les collectivités. En 2018, la péréquation verticale a augmenté de 210 millions d’euros.

Le Comité des finances locales (CFL) peut toutefois choisir d’augmenter la progression des dotations de péréquation, au-delà de ce qui est prévu en loi de finances de l’année.

Depuis 2011, n’a pas décidé d’augmenter la DSU et la DSR au-delà des montants prévus en lois de finances. Il a toutefois choisi de majorer la DNP de 10 millions d’euros par an jusqu’en 2015.

En loi de finances pour 2019, les dotations de péréquation communales ont augmenté de 180 millions d’euros (90 millions pour la DSU et 90 millions pour la DSR).

Par ailleurs, la dotation d’intercommunalité a connu en 2019 une hausse de 37 millions d’euros, dans la continuité de la réforme opérée sur cette dotation pour cette année. En plus de cette hausse, une « réalimentation » de 28 millions d’euros a été allouée à des EPCI qui ne disposaient plus de dotation, ou seulement pour des montants très faibles. La dotation représente, en 2019, 24 % de la DGF allouée aux EPCI.

La DGF des départements a également été concernée en 2019 par l’augmentation de la péréquation (10 millions d’euros). La péréquation représentait 17,5 % de la DGF des départements en 2019 (contre 10 % en 2007).

Enfin, la loi de finances pour 2020 a poursuivi cette tendance de hausse modérée mais constante de la péréquation au sein de la DGF. L’augmentation s’est élevée à 220 millions d’euros : les dotations de péréquation des communes ont été majorées de 180 millions d’euros (comme en 2019, la DSU et la DSR augmentent chacune de 90 millions). La péréquation départementale progresse de 10 millions et la dotation d’intercommunalité de 30 millions. Le montant total de la péréquation verticale versée aux communes dans la DGF atteint donc 4,87 milliards d’euros en 2020.

Part de la DGF consacrée à la péréquation de 2005 à 2020

Les masses financières des dotations de l’État consacrées à la péréquation augmentent donc sensiblement d’année en année. La part de la DGF consacrée à la péréquation (toutes catégories de collectivités confondues) est passée de 4,5 milliards d’euros en 2004 (12,3 % de la DGF) à 7,97 milliards d’euros en 2020 (29,2 % de la DGF).

Évolution des composantes de la DGF

de 2015 À 2020

(en millions d’euros)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019 et Bilan de la répartition de la DGF en 2020 ; réalisation commission des finances.

On constate que la progression des fractions péréquatrices de la DGF s’accompagne d’une baisse de la dotation forfaitaire des communes et départements et de la baisse de la dotation de compensation des EPCI.

Ceci résulte du mode de financement de l’accroissement de la péréquation : il s’opère directement au sein de la DGF, à la manière d’un « gage », par le mécanisme de l’écrêtement.

3. Le financement de la péréquation par un écrêtement interne à la DGF

Sans préjudice de l’augmentation de son montant global en loi de finances, la DGF dans son ensemble est conçue comme une « enveloppe fermée ».

Au sein de la DGF, toute hausse de dotation est compensée par la baisse d’une autre composante.

Concrètement, c’est l’écrêtement de la dotation forfaitaire (des communes ou des départements, selon le cas) qui finance, chaque année :

– la progression annuelle de la dotation forfaitaire de certaines communes ou certains départements, du fait de l’augmentation de leur population ;

– la progression annuelle des dotations de péréquation (DSU, DSR et DNP pour les communes, DPU ou DFM pour les départements) de ces mêmes collectivités. Cet écrêtement est lui-même « péréqué ».

S’agissant des communes, l’écrêtement de la dotation forfaitaire est en effet modulé en fonction du potentiel fiscal des communes. Les communes ayant le potentiel fiscal le plus élevé sont écrêtées en priorité ([488]).

S’agissant des départements, l’écrêtement de la dotation forfaitaire des départements est de la même façon, modulé en fonction du potentiel financier du département ([489]).

L’écrêtement est plafonné à 1 % des RRF de la commune ou du département.

L’accroissement de la dotation d’intercommunalité est financé par l’écrêtement de la dotation forfaitaire, mais également par celui de la « part CPS » de la dotation de compensation des EPCI. L’écrêtement est réalisé par l’application d’un taux identique à tous les EPCI ([490]). Comme on l’a vu supra, c’est le CFL qui répartit l’écrêtement entre ces deux dotations ([491]) et détermine donc le montant et, par là même, le taux de la minoration qui s’applique à la dotation de compensation des EPCI.

En 2020, 1 064 communes ont une dotation forfaitaire nulle ([492]). Elles ne financent donc plus la hausse de la péréquation : une dotation forfaitaire négative est en effet impossible.

Ainsi, même lorsque le montant global de la DGF est stable d’une année sur l’autre, les attributions individuelles de chaque commune peuvent substantiellement évoluer en fonction de leur éligibilité à telle ou telle composante de péréquation et de la baisse de la dotation forfaitaire dans son ensemble.

Besoin de financement interne à la DGF du bloc communal en 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du bilan de la répartition de la DGF en 2020.

Dans sa séance du 4 février 2020, pour combler ce besoin de financement au sein de la DGF des communes, le CFL a décidé de répartir ainsi l’écrêtement :

rÉpartition de l’écrêtement au sein de la DGF du bloc communal en 2020

Source : commission des finances à partir du bilan de la répartition de la DGF en 2020.

C. La minoration des variables d’ajustement : le respect de l’enveloppe normÉe

Si les allocations compensatrices et les dotations de compensation ont constitué l’essentiel des variables d’ajustement, le périmètre des variables n’est pas fixe.

1. Le périmètre traditionnel des variables d’ajustement : les allocations compensatrices et les dotations de compensation

Le mécanisme des variables d’ajustement a été introduit par la loi de finances pour 2008.

Les variables d’ajustement sont des prélèvements sur recettes auxquels sont appliqués des coefficients de minoration, et qui s’ajustent ainsi à la baisse afin de contenir la progression d’autres concours dans le montant de l’enveloppe total des concours plafonnés.

C’est pour cette raison qu’ils sont désignés comme des « variables d’ajustement ».

Sur les dernières années, les variables d’ajustement ont été composées d’allocations, versées par PSR, qui peuvent être distinguées en deux ensembles.

Les allocations compensatrices d’exonération d’impôts locaux (2 433 millions d’euros en 2020) compensent les exonérations d’impôts locaux décidées par le législateur dans le cadre d’une politique nationale. Elles sont regroupées au sein d’un PSR unique, dénommé Compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale.

Les dotations de compensation issues de la réforme de la taxe professionnelle (3 681 millions d’euros en 2020) résultent de la réforme de la fiscalité directe locale réalisée dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle opérée par la loi de finances pour 2010. Elles sont constituées de plusieurs PSR :

– la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), qui vise à compenser pour chaque catégorie de collectivités les principaux effets de la réforme de la TP ;

– la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP), qui regroupait en une dotation les anciens dispositifs de compensations de TP perçus jusqu’en 2010 par les communes et EPCI à fiscalité propre ; elle a été réduite à 0, depuis 2018, du fait des minorations successives, et dont la base légale a été supprimée par la loi de finances pour 2019 ;

– la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (DTCE ou dot²), qui comprend certaines allocations compensatrices régionales et départementales historiques ;

– et la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de la taxe professionnelle (FDPTP), qui alimente ces fonds, autrefois financés par la TP, pour un montant égal à la somme des versements effectués en 2009 aux communes, EPCI et agglomérations nouvelles.

Les dotations de compensation, comme les autres mécanismes de compensation ou de redistribution liés à la suppression de la taxe professionnelle, comme le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), ont en commun de refléter, en les ayant gelés, les équilibres financiers de la réforme de la TP de 2010 – et de ne pas suivre dans le temps l’évolution des bases de l’ancienne TP. Or, cette réforme est intervenue il y a une décennie. L’ensemble de ces mécanismes, y compris les dotations de compensation, ont donc un caractère « figé », et ne correspondent plus à la réalité économique des collectivités concernées.

En revanche, les allocations compensatrices évoluent dans le temps. En effet, dans la majorité des cas, le calcul de la compensation – dont les modalités sont fixées au cas par cas dans la loi – prend en compte l’évolution des bases fiscales en excluant toutefois la dynamique de taux, dont l’évolution demeure à la main de la collectivité.

Au contraire des prises en charge de dégrèvements qui, en principe, évoluent non seulement en fonction de l’augmentation des bases d’imposition mais aussi des taux votés par les collectivités ([494]), une compensation d’exonération de fiscalité locale n’est pas « glissante » : elle correspond à la « moindre recette » constatée la première année de sa mise en place par la collectivité. Les éventuelles augmentations de taux, votées année après année, ne sont pas prises en compte pour réévaluer cette compensation. Dans le cadre d’une compensation d’exonération, l’État n’assume pas la politique de taux des collectivités.

Le plus souvent, la compensation est versée en année N + 1, en prenant en compte les bases exonérées de l’année d’imposition, et en appliquant le taux d’imposition d’une année de référence par exemple 2003 pour l’exonération de la part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties des sites Natura 2000, ou 2018 pour l’exonération de cotisation foncière des entreprises des contribuables réalisant un chiffre d’affaires de 5 000 euros ou moins.

Concrètement, la minoration d’une allocation compensatrice conduit à associer les collectivités à la prise en charge de l’exonération décidée par le législateur. Mais, en tout état de cause, aucune exigence constitutionnelle n’impose, par principe, une compensation des exonérations de fiscalité locale. C’est une doctrine budgétaire qui a conduit à distinguer entre la compensation des exonérations décidées par le législateur dans le cadre d’une politique nationale et l’absence de compensation des exonérations facultatives d’impôts locaux votées par délibérations des collectivités.

Le bloc communal reçoit la part principale des allocations compensatrices.

Comme l’a relevé la Cour des comptes ([495]), exceptée pour la taxe d’habitation, le taux de couverture des exonérations des impôts locaux par l’État diminue tendanciellement du fait de la hausse spontanée des bases et de l’utilisation croissante des allocations compensatrices comme variables d’ajustement de la baisse des concours financiers de l’État.

Selon la Cour, la question se pose de la neutralité de ce mode d’ajustement en fonction de la situation financière des collectivités, dans la mesure où il est susceptible de désavantager les collectivités en situation structurellement difficile au regard de leurs indicateurs de richesse et de charges.

En effet, les exonérations nationales d’impôts locaux étant souvent motivées par des objectifs sociaux au bénéfice de populations fragiles, les collectivités compensées sont elles-mêmes souvent financièrement et socialement défavorisées (habitants de condition modeste, présence de logements sociaux, etc.).

Pour autant, en 2018, les allocations compensatrices d’exonérations liées à la TH représentaient 81 % du total des allocations compensatrices. Or, la compensation de l’exonération historique de TH pour les personnes de condition modeste (1,9 milliard d’euros en 2020) n’est pas minorée, et donc intégralement compensée.

RÉpartition par impÔt local des allocations

compensatrices entre 2014 et 2019

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir de l’annexe Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, 2020.

Le niveau nominal des allocations compensatrices baissera très fortement en 2021, de 2 138 millions d’euros. Cette diminution résulte mécaniquement de la suppression de la TH, et des allocations compensatrices associées, mais n’emportera pas de conséquence budgétaire pour les collectivités bénéficiaires de ces allocations, celles-ci étant compensées par le schéma de financement prévu en loi de finances pour 2020 (affectation de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties – TFPB).

2. Le périmètre et la minoration des variables en 2020

Dans ce cadre, la loi de finances doit définir chaque année le périmètre et le montant cible des variables d’ajustement, de telle sorte que la minoration qu’elles subissent conduise à neutraliser les hausses de crédits au-delà du montant maximal prévu pour les concours plafonnés en loi de programmation

Depuis le 1er janvier 2018, les compensations d’exonérations de fiscalité locale soumises à minoration (62 millions d’euros en loi de finances pour 2020, sur un total de 2,37 milliards d’euros d’allocations compensatrices) ont vu leur taux de compensation figé au niveau de celui l’année 2017. Ces compensations ne se voient donc plus appliquer les taux de minoration votés dans les lois de finances initiales suivantes. Néanmoins, les taux de minoration votés de 2009 à 2017 sont restés appliqués à ces allocations compensatrices.

En 2020, les variables soumises à minoration sont donc constituées essentiellement de dotations de compensation issues de la réforme de la TP :

– DTCE ou dot² ;

– dotation de garantie des reversements des FDPTP ;

– DCRTP.

La loi de finances pour 2020 a ensuite intégré dans les variables d’ajustement le PSR destiné à compenser aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) la perte de recettes consécutive au relèvement en 2016 du seuil d’assujettissement (de 9 à 11 salariés) des entreprises au versement transport (VT). L’intégration de ce PSR aux variables d’ajustement s’est traduite par son plafonnement à 48 millions d’euros (soit – 45 millions par rapport à la prévision 2020) et a été justifié par :

– le niveau peu élevé des compensations (la moitié des bénéficiaires percevant une attribution inférieure à 67 000 euros) ;

– la faible part de cette compensation dans les recettes réelles de fonctionnement des AOM (0,2 % en moyenne) ;

– et le dynamisme fiscal important du VT (supérieur à + 3 % par an entre 2015 et 2020), très supérieur à la perte de recettes résultant de la réduction du champ des assujettis.

PÉrimètre et montant des variables d’ajustement en PLF 2020

(en millions d’euros)

Source : transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, 2020 et loi de finances pour 2020.

Le « stock » de variables permet encore d’assurer des minorations pour plusieurs années si le rythme de baisse reste similaire.

Depuis la loi de finances pour 2019, les minorations sont établies au prorata des recettes réelles de fonctionnement des collectivités bénéficiaires des dotations minorées. Ces modalités de minoration sont plus équitables que celles applicables avant 2019 : la minoration était alors effectuée proportionnellement au montant de la dotation de l’année passée, sans tenir compte des ressources de la collectivité.

II. Le dispositif proposÉ

A. une dgf stable et une moindre minoration des variables d’ajustement en 2021

1. Une DGF de 26 756 millions d’euros en 2021

L’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que le montant de la DGF est fixé chaque année en loi de finances. L’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) précise que l’évaluation des PSR relève de la première partie de la loi de finances.

Dans ce cadre, le présent article a pour objet de fixer le montant de la DGF pour 2021. Il est fixé par le I à 26 756 368 435 euros.

La DGF diminue donc de 905 060 euros par rapport à la loi de finances pour 2020.

Comme le précise l’évaluation préalable, cette baisse nominale résulte de mesures de périmètre.

La loi de finances pour 2019 avait recentralisé le RSA pour le Département de Mayotte. La loi de finances pour 2020 a recentralisé le RSA pour La Réunion. Afin que le coût budgétaire de ces recentralisations soit neutre pour l’État, ces deux lois de finances avaient prévu des réfactions de dotation forfaitaire de ces départements (et, pour la Réunion, de sa dotation de compensation). Toutefois, ce « droit à compensation » pour l’État est calculé en deux temps : le montant de ressources repris à la collectivité est calculé l’année du transfert de manière provisionnelle (le montant de dépenses du dernier exercice n’étant pas connu) et, l’année suivant le transfert, le montant des ressources à reprendre est actualisé afin d’intégrer le dernier exercice comptable. Des ajustements sont alors effectués en conséquence sur le montant de la DGF des collectivités concernées.

Dans ce cadre, deux ajustements sont opérés en 2021 :

– sur la dotation forfaitaire de Mayotte, une majoration de 637 037 euros ;

– et sur la DGF de la Réunion, une minoration de 59 317 174 euros.

En deuxième lieu, sont opérées des minorations de la dotation de compensation des départements, liées à la recentralisation par l’État de compétences sanitaires (lutte contre la tuberculose et, pour le département du Morbihan, compétence vaccination) exercées par ces collectivités, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ([497]) (minorations de 29 507 126 euros et de 818 719 euros).

Le dernier effet de périmètre concerne l’absence d’abondement du Fonds d’aide au relogement d’urgence (FARU).

La loi de finances pour 2020 avait prévu qu’une partie de la DGF du bloc communal abonde exceptionnellement ce fonds, à hauteur de 1,5 million d’euros, afin de faire face aux subventions à verser en 2020.

Ce fonds d’aide, institué jusqu’en 2020 ([498]), accorde des aides financières aux communes ou à des établissements publics locaux pour assurer pendant une période maximale de six mois le relogement d’urgence ou temporaire de personnes occupant des locaux représentant un danger pour leur santé ou leur sécurité et faisant l’objet d’une ordonnance d’expulsion ou d’un ordre d’évacuation. L’aide, sous forme de subvention, est destinée à financer tout ou partie des frais d’hébergement engagés par la commune.

La DGF avait alors été augmentée à due concurrence, afin que cet abondement n’ait pas d’incidence sur les autres bénéficiaires de la DGF (avec l’application du mécanisme « d’enveloppe fermée » développé supra)

Dès lors que les abondements antérieurs sont suffisants pour faire face aux subventions qui restent à verser, il n’y a pas d’abondement prévu en faveur du FARU cette année par la DGF, ce qui conduit à une minoration nominale de 1,5 million d’euros en 2021.

Passage de la DGF pour 2020 à la DGF pour 2021

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

En dehors de ces mesures de périmètre, qui n’ont pas d’impact financier pour les collectivités, la DGF reste donc stable dans son montant en valeur, conformément à l’engagement du Gouvernement de maintenir une DGF stabilisée à compter de 2018 et de mettre fin aux baisses opérées dans le cadre de la CRFP.

Au sein de la DGF, le présent projet de loi de finances propose d’augmenter la DSR et la DSU de 90 millions d’euros chacune, et de 10 millions d’euros les dotations de péréquation des départements, comme l’année précédente.

2. Une minoration de 50 millions d’euros des variables d’ajustement en 2021

Le présent article prévoit de gager certaines hausses des concours plafonnés au-delà du niveau prévu en loi de finances pour 2020, par une minoration des variables d’ajustement.

En premier lieu, le A du II prévoit que le PSR de compensation des pertes de recettes résultant pour les AOM de la réduction de l’assiette du versement transport reste plafonné à 48 millions d’euros en 2021, comme en 2020.

En deuxième lieu, le a du 1° du B du II prévoit le taux de minoration applicable en 2021 à la DTCE ou dot² des départements, tandis que le b prévoit celui applicable à la DTCE des régions.

En troisième lieu, le a du 2° du même B prévoit les taux de minoration applicables en 2021 à la DCRTP des départements et des régions.

Le b du 2° du même B précise que le montant de la DCRTP des EPCI est égal au montant versé en 2020.

Le C du II prévoit que le montant de la dotation de garantie des reversements des FDPTP en 2021 est égal au montant versé en 2020.

Il ressort donc de ces dispositions que, pour 2021, les seules minorations portent sur :

– les parts régionales et départementales de DCRTP ;

– et les parts régionales et départementales de la DTCE.

Cette minoration totale doit s’élever à 50 millions d’euros au total, ce qui est plus faible que les années antérieures.

Minorations totaleS sur les variables d’ajustement depuis 2017

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des données de l’évaluation préalable.

Le III du présent article précise les modalités de minoration des variables d’ajustement en 2021. Comme en 2019 et en 2020, la minoration est réalisée au prorata des recettes réelles de fonctionnement (RRF) des bénéficiaires des dotations minorées. Pour 2021, il s’agit des RRF constatées dans les comptes de gestion afférents à l’exercice 2019.

Il est précisé que si, pour une collectivité ou un EPCI, la minoration de dotation excède le montant perçu en 2020 au titre de cette dotation, la différence est répartie entre les autres collectivités ou EPCI bénéficiaires de la dotation, également au prorata des RRF.

Le dispositif expose en outre le détail comptable des modalités de détermination des RRF prises en compte pour les minorations, notamment les coefficients applicables à certaines collectivités spécifiques.

Le pÉrimÈtre des variables d’ajustement

et les taux de minoration en 2021

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Le taux global de minoration global, à – 1,4 % en 2021, apparaît donc en baisse par rapport à celui qui ressortait des lois de finances pour 2020 (– 3,2 %) et 2019 (– 3,7 %).

En outre, le Gouvernement a fait le choix de ne pas gager par une minoration des variables certaines augmentations des concours plafonnés liées aux mesures adoptées dans le cadre de la troisième loi de finances rectificatives pour 2020 :

– la création d’un PSR de compensation des pertes de recettes fiscales et domaniales liées à la crise sanitaire (568 millions en 2020 et décaissement de 250 millions d’euros en 2021) ;

– et l’ouverture de 100 millions d’euros en crédits de paiement sur la dotation de soutien à l’investissement local portée par la mission RCT, en miroir de l’ouverture de 1 milliard d’euros en AE en 2020.

Comme le précise l’exposé des motifs du présent article, les concours plafonnés progressent, en 2021, au total de 350 millions d’euros par rapport à la loi de finances pour 2020, hors compensation de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales (TH).

B. l’impact budgétaire et économique

Les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, au vu de leur montant élevé, ont été associés dès les années 1990 à l’objectif de maîtrise des dépenses publiques.

Dans un premier temps, la contrainte budgétaire portait sur les ressources locales plutôt que sur les dépenses, qui relèvent de la libre administration des collectivités et ont été étendues progressivement par la décentralisation.

Divers outils ont été élaborés pour encadrer l’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités : contractualisation pluriannuelle entre État et collectivités, désindexation des dotations sur l’inflation, délimitation d’une enveloppe normée stable en valeur ou en volume ([499]), fixation de variables d’ajustement, jusqu’à la baisse du premier des concours financiers, la DGF.

Historiquement, avant 2009, la DGF était indexée sur l’évolution du PIB. Elle a ensuite été revalorisée du taux prévisionnel de l’inflation (indice des prix hors tabac), jusqu’en 2010 inclus. Cette indexation a disparu à partir de 2011, pour être remplacée par une fixation annuelle discrétionnaire du montant en loi de finances initiale. Cette fixation annuelle a conduit à une quasi-stabilité de la DGF entre 2011 et 2013.

La stratégie de maîtrise des concours financiers a évolué au fil du temps d’une limitation de leur progression, à une stabilisation avant de basculer vers une baisse nominale à partir de 2014, sous la législature précédente. Il s’agissait de la « contribution (des collectivités locales) au redressement des finances publiques » (CRFP).

La période la plus restrictive pour les concours financiers est donc celle de mise en œuvre de la CRFP entre 2014 et 2017. Les lois de finances de 2014 à 2017 ont prévu une baisse de la DGF de 11 milliards d’euros sur la période, au moyen de prélèvements sur les attributions individuelles de dotation forfaitaire. Pour le bloc communal, ces prélèvements ont été répartis au prorata des recettes réelles de fonctionnement.

Le fonctionnement de la CRFP n’a pas consisté à modifier les critères de calcul des dotations de la DGF, mais s’opérait par un prélèvement sur la dotation forfaitaire une fois celle-ci calculée. Ceci a parfois provoqué un phénomène de DGF dite « négative », souvent critiqué par les élus locaux.

À partir de la loi de finances pour 2018, la fin du mécanisme de réduction annuelle de la dotation au titre de la CRFP conduit à retrouver la situation prévalant jusqu’en 2013, c’est-à-dire une fixation annuelle du montant de la DGF, le Gouvernement s’étant engagé à maintenir la stabilité de la DGF.

Il s’agit d’une stabilité en valeur (donc d’une baisse en volume, en cas d’inflation positive), hors mesures de périmètre.

Évolution de la DGF depuis 2014

(en millions d’euros)

Source : OFGL.

Parallèlement, un encadrement des dépenses locales a été intégré dans les lois de programmation des finances publiques successives, par l’instauration d’un objectif d’évolution des dépenses locales (ODEDEL).

Nécessairement indicatif, les dépenses étant régies par la libre administration, il a été assorti à partir de 2018 d’un mécanisme inédit de contractualisation entre l’État (les préfets) et les grandes collectivités, limitant la progression annuelle des dépenses locales à 1,2 % en valeur, dans le cadre prévu par les articles 13 et 29 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Cet objectif est mis en œuvre par une contractualisation pluriannuelle entre les 322 plus grandes collectivités et l’État, dans le cadre prévu par la conférence nationale des territoires du 14 décembre 2017 qui s’est tenue à Cahors, d’où le terme de « contrats de Cahors ».

En contrepartie, l’enveloppe normée des concours financiers de l’État et, en son sein, la DGF, ont été stabilisées.

S’il a permis de contenir la hausse des dépenses de fonctionnement avec succès en 2018 (+ 0,4 %), il est apparu nécessaire de le suspendre en 2020, avec la crise sanitaire. L’article 12 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 a ainsi suspendu l’application des contrats de Cahors pour cette année. Les dépenses de fonctionnement des collectivités signataires peuvent donc dépasser en 2020 le taux contractuel, en principe de 1,2 % de hausse annuelle, sans reprise financière par l’État.

Le tableau suivant présente une synthèse de ces mécanismes d’encadrement budgétaire :

Évolution des mÉcanismes d’association des finances locales à la maîtrise des finances publiques

Source : commission des finances à partir de l’annexe budgétaire « Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales » 2020.

La stabilité de la DGF depuis 2018 contribue à la stabilisation des finances locales et à la préservation des marges financières nécessaires à l’investissement local en 2021.

La minoration faible des variables d’ajustement en 2021, et le choix de ne pas gager les mesures exceptionnelles de hausse des concours plafonnés liées à la crise, reflètent un choix fort de l’État de soutenir toutes les catégories de collectivités.

*

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF743 de M. Sébastien Jumel, I-CF1016 de Mme Sabine Rubin, I-CF420, I-CF421 et I-CF422 de M. François Pupponi, I-CF1383 de M. Joël Aviragnet et I-CF289 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Fabien Roussel. L’amendement peut sembler ambitieux, et même audacieux : nous proposons d’augmenter la dotation globale de fonctionnement – DGF – d’environ 15 milliards d’euros, en la portant de 26 à 41,5 milliards d’euros. En fait, nous proposons simplement de rétablir le montant de DGF constaté en 2013.

Nos collectivités territoriales ont particulièrement souffert au cours des dernières années. Elles ont perdu 11 milliards d’euros de dotation sous la présidence Hollande et vous agissez selon la même mécanique, chers collègues de la majorité.

La crise aggrave encore leur situation. Les communes ont perdu des recettes significatives – l’estimation est en cours. Les mesures annoncées compensent en partie ce manque à gagner, mais pas au niveau des dépenses dues à la crise.

Les communes et les collectivités territoriales en général peuvent fortement contribuer au redressement de notre pays, par le concours qu’elles apportent aux populations et par l’investissement d’argent public auquel elles procèdent.

M. François Pupponi. Le sujet des amendements I-CF420, I-CF421 et I-CF422 peut faire figure de marronnier. Toutefois, le discours du Président de la République sur le séparatisme et la nécessité de réarmer la République élude la question des moyens.

Si on ne donne pas aux collectivités locales et aux services concernés des moyens supplémentaires, je ne vois pas comment le programme annoncé par le Président de la République pourrait être appliqué. Mes amendements visent à donner aux collectivités concernées les moyens de faire face à ce défi.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement I-CF1383 vise à augmenter la DGF pour financer les dépenses des communes induites par la domiciliation des personnes sans domicile, qui incombe aux centres communaux d’action sociale – CCAS.

Leur domiciliation est indispensable pour leur assurer un accès au droit, en permettant notamment la réception du courrier et un accompagnement social. La loi sur le droit au logement opposable – DALO –, adoptée en 2007, en fait un droit opposable, assorti d’obligations.

Les dépenses induites ne sont pas compensées par l’État, alors même qu’elles devraient l’être au titre de l’article 72-2 de la Constitution. L’amendement prévoit une augmentation de la DGF de 10 millions d’euros, fléchés sur cette dépense.

Mme Marie-Christine Dalloz. Comme le précédent, l’amendement vise à augmenter la DGF de 10 millions d’euros, au profit du bloc communal, afin d’aider les CCAS et les centres intercommunaux d’action sociale – CIAS – à faire face aux obligations prévues par la loi DALO et par la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové – ALUR. Il s’agit d’un vrai sujet pour les communes, qui doivent loger les personnes sans domicile.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’aimerais d’abord répondre à Fabien Roussel. Pour que nous débattions sereinement de la fiscalité locale et des ressources des collectivités, il faut que nous disposions des mêmes chiffres. Vous ne pouvez pas dire que le Gouvernement agit selon la même mécanique que le précédent, c’est totalement faux. Depuis 2018, le montant global de la DGF est stable, il a même légèrement augmenté.

M. le président Éric Woerth. Pas pour tout le monde !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le montant global de DGF, fixé en loi de finances initiale, est stable. Les variations constatées d’une commune à l’autre sont dues à l’application de certains critères.

Dans ma circonscription aussi, on trouve des communes dont la DGF diminue. Je m’efforce d’expliquer pourquoi aux maires concernés. Tel est le principe de la DGF.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. C’est la péréquation !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les moyens donnés par l’État aux communes par le biais de la DGF sont en légère augmentation depuis 2018. J’émets donc un avis défavorable sur les amendements en discussion commune.

M. Jean-René Cazeneuve. J’aimerais compléter les paroles de sagesse de M. le rapporteur général.

Monsieur Fabien Roussel, nous sommes d’accord sur le fait que les collectivités territoriales jouent et joueront un rôle très important, notamment dans la mise en œuvre du plan de relance. C’est pourquoi notre majorité a toujours maintenu le montant de la DGF. Par ailleurs, les recettes de la fiscalité locale ont augmenté de façon significative.

La conjonction de ces deux phénomènes ainsi qu’une bonne expertise des élus en matière de gestion de leurs ressources expliquent que la situation financière des collectivités territoriales n’a jamais été aussi bonne qu’elle ne l’était en 2019. L’année dernière, leur niveau d’investissement a augmenté de 12 %, et leur capacité d’autofinancement de 9 %. Il s’agit d’une très bonne nouvelle pour tout le monde : les collectivités territoriales sont en bonne santé, grâce à la stabilité du montant global de la DGF depuis trois ans.

Naturellement, la crise provoquée par le coronavirus a des conséquences. Nous avons adopté plusieurs dispositions dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, afin de soutenir certains départements et certaines communes d’outre-mer, ainsi que les communes les plus touchées de métropole. En fin d’année, dans le cadre du quatrième PLFR pour 2020, nous adopterons des clauses de revoyure, ainsi que des mesures d’aide destinées aux collectivités territoriales les plus affectées.

M. Fabien Roussel. Nous ne laisserons pas dire des contre-vérités sans réagir, ni en commission, ni dans l’hémicycle, où nous aurons ce débat.

Monsieur Cazeneuve, le discours que vous venez de tenir peut tromper certains Français, mais pas ceux qui sont directement concernés. Au demeurant, il est identique à celui que tient la majorité sur les dépenses de santé. Certes, les moyens des communes augmentent, mais de 2 %, tandis que leurs dépenses augmentent de 4 %.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. C’est faux !

M. Fabien Roussel. En fin de compte, elles ont moins d’argent qu’auparavant. De même, le budget de la santé augmente, mais pas assez pour faire face aux dépenses. Vous trouverez peu de maires estimant qu’ils ont plus d’argent qu’avant grâce à votre majorité !

Jean-René Cazeneuve. C’est faux !

M. le président Éric Woerth. Chers collègues, chacun dit les choses comme il les ressent. M. Cazeneuve a donné son opinion, M. Roussel la sienne.

M. François Pupponi. À nouveau, je pose à M. le rapporteur général, ainsi qu’à M. Cazeneuve, la question que j’ai posée tout à l’heure.

Le Président de la République a annoncé la semaine dernière, dans un discours auquel je souscris, qu’il faut réarmer la République dans certains quartiers, où elle est en danger. Ma question est la suivante : où trouve-t-on, dans le présent projet de loi de finances, le moindre euro pour concrétiser ce projet ?

Je le soutiens, mais sans moyens, comment fait-on ? Rien en première partie, rien en seconde partie, rien pour les services déconcentrés de l’État, rien pour les collectivités : comment la majorité compte-t-elle financer le projet du Président de la République ? La question n’a rien d’insultant !

La commission rejette successivement les amendements I-CF743, I-CF1016, I-CF420, I-CF421, I-CF422, I-CF1383 et I-CF289.

Puis elle examine l’amendement I-CF543 de M. Jean-Marc Zulesi.

M. Jean-Marc Zulesi. Comme la loi de finances pour 2020, le projet de loi de finances pour 2021 plafonne le niveau du prélèvement sur recettes de compensation des autorités organisatrices de la mobilité – AOM. Chacun sait qu’elles ont connu des difficultés en raison de la crise provoquée par l’épidémie de Covid-19. L’amendement vise à déplafonner le prélèvement sur recettes de l’État versé en compensation aux AOM.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Sur ce point, je ne suis pas de votre avis, monsieur Zulesi. Le maintien du plafonnement du PSR de compensation du relèvement du seuil d’assujettissement au versement transport se justifie par la baisse du niveau des compensations individuelles. Avis défavorable.

M. Jean-Marc Zulesi. Je retire l’amendement.

L’amendement I-CF543 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF925 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Il vise à minorer la ponction effectuée sur deux variables d’ajustement, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle – DCRTP – et la dotation de transfert des compensations d’exonération de taxe d’habitation – DTCE. Ces deux dotations, créées lors de la réforme de la taxe professionnelle, bénéficient par définition aux collectivités les plus en difficulté.

Monsieur le président, vous vous étiez alors engagé, en tant que ministre du budget, à faire en sorte qu’elles ne jouent jamais le rôle de variable d’ajustement. Tel est pourtant le cas depuis plusieurs années. L’idée est de mettre un terme à cette situation.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne peux pas donner tort à Mme Pires Beaune sur ce point. Toutefois, le montant des minorations est le plus bas jamais constaté. Avis défavorable.

Mme Christine Pires Beaune. Je le reconnais bien volontiers, monsieur le rapporteur général. Je n’en répète pas moins chaque année que minorer ces variables, destinées par définition aux collectivités qui en ont le plus besoin, n’est pas une bonne solution.

La commission rejette l’amendement I-CF925.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF1060 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1176 de M. Fabrice Brun, ainsi que les amendements identiques I-CF1061 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1183 de M. Fabrice Brun.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF1060 vise à annuler la minoration de la DCRTP et de la DTCE prévue par le Gouvernement, qui amputera les recettes des régions de 25 millions d’euros. L’amendement I-CF1061 est un amendement de repli visant à la réduire à 10 millions d’euros.

M. Fabrice Brun. Nous souhaitons sécuriser les ressources des régions, qui sont en première ligne de la relance, en raison de leurs compétences économiques. Nous proposons de figer les ressources qu’elles perçoivent au titre de la DCRTP et de la DTCE. Compte tenu des enjeux économiques de la relance dans les territoires, les minorer est une erreur.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Chers collègues, je suis d’accord avec vous : il faut protéger les ressources des collectivités territoriales. Nous en avons longuement débattu au plus fort de la crise.

Toutefois, les régions sont les collectivités dont les ressources fiscales sont les plus dynamiques. L’accord conclu entre M. le Premier ministre et Régions de France va largement dans le sens de leur préservation, et c’est heureux ! Dans ce contexte, les minorations envisagées me semblent acceptables.

La commission rejette successivement les amendements identiques I-CF1060 et I-CF1176, ainsi que les amendements identiques I-CF1061 et I-CF1183.

Puis elle adopte l’article 22 sans modification.

Article 23 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales

I. L’état du droit

A. les PSR concourent aux dépenses des collectivités

L’évaluation des prélèvements sur recettes (PSR) de l’État aux collectivités territoriales résulte des dispositions de la LOLF : « Un montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte. » Le montant de chacun des prélèvements doit être fixé chaque année en loi de finances, comme le précise l’article 34 de la LOLF.

Si la première partie de la loi de finances fixe le montant des PSR, les modalités de leur répartition entre les collectivités bénéficiaires trouvent leur place en seconde partie.

Les PSR correspondent à la rétrocession d’un montant déterminé des recettes de l’État au profit des collectivités territoriales afin de couvrir les charges qui leur incombent ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts. Ces crédits ne transitent pas en tant que dépenses par le budget de l’État mais s’analysent d’un point de vue comptable comme des moindres recettes. Contrairement aux crédits des missions, ils ne font pas l’objet d’une autorisation budgétaire double : le montant indiqué dans la loi de finances correspond à un montant en AE = CP.

Ils se distinguent des crédits des dotations du budget général, notamment de la mission budgétaire Relations avec les collectivités territoriales, en ce qu’ils doivent se traduire par des versements ayant, une fois calculés, un caractère global et automatique et qu’ils ne sauraient, en revanche, être le support de contributions allouées par l’État dans un but déterminé et dans le cadre d’une politique qu’il conduit.

Leur régime de droit budgétaire est simplifié : contrairement aux crédits ils ne donnent pas lieu à une présentation sous forme de missions, programmes et actions dotés d’objectifs et d’indicateurs de performance. Ils ne font pas l’objet de « gels ».

Les deux principaux PSR sont la dotation globale de fonctionnement (DGF) et le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

La première concourt aux dépenses de fonctionnement des collectivités tandis que le second soutient leurs dépenses d’investissement.

Dans la loi de finances pour 2020, la DGF et le FCTVA représentent plus de 80 % de l’ensemble des PSR.

Les autres PSR les plus importants en montant sont les dotations de compensation et les allocations compensatrices, qui compensent respectivement les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle en 2010 et les exonérations d’impôts locaux décidées par la loi ([500]).

Répartition des PSR au bénéfice des collectivités locales

dans la loi de finances pour 2020

Source : article 79 de la loi de finances pour 2020.

Répartition des PSR au bénéfice des collectivités locales dans la loi de finances pour 2020

(en euros)

Source : article 79 de la loi de finances pour 2020.

Toutefois, la crise sanitaire a conduit le législateur financier, au cours de l’exercice 2020, à instituer de nouveaux PSR pour soutenir les collectivités territoriales.

C’est la troisième loi de finances rectificative qui a porté un véritable plan de soutien aux collectivités territoriales dans le cadre de cette crise.

B. Le plan de soutien aux collectivités face à la crise sanitaire a conduit à l’institution de plusieurs psr en 2020

La mission menée pour le Gouvernement par notre collègue Jean-René Cazeneuve a estimé les pertes de recettes auxquelles ferait probablement face le bloc communal en 2020. La mission estimait :

– une perte de recettes de fonctionnement (fiscales et non fiscales) totale de – 1 829 millions d’euros pour les communes ;

– une perte de – 720 millions d’euros pour les EPCI.

– et une perte de – 537 millions d’euros pour les syndicats.

L’article 21 de la troisième loi de finances rectificative a prévu un mécanisme de sauvegarde des recettes fiscales et domaniales des communes et intercommunalités, garantissant en 2020 à ces collectivités territoriales un niveau de ressources de référence fixé en référence à la moyenne des exercices 2017, 2018 et 2019.

Cet article a également prévu un mécanisme de garantie similaire pour les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) sous la forme de syndicats mixtes, afin de prendre en compte la perte anticipée de versement mobilité en 2020.

Estimations des pertes financiÈres

des AOM pour 2020

(en millions d’euros)

(1) IDFM bénéficie du produit de la majoration de la taxe intérieure de consommation sur les carburants vendus sur le territoire de la région Île-de-France (article 265 A ter du code des douanes) dans la limite de 100 millions d’euros.

Source : mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales, Rapport du rapporteur général Laurent Saint-Martin sur la troisième loi de finances rectificative.

L’évaluation préalable jointe au troisième projet de loi de finances rectificative estimait que l’État verserait, au titre de ce PSR, une compensation de 500 millions d’euros en 2020. Selon les informations alors transmises au Rapporteur général, la répartition inclurait 200 millions d’euros pour les communes (hors outre-mer), de 120 millions d’euros pour les communes d’outre-mer, de 80 millions d’euros pour les EPCI à fiscalité propre et de 45 millions d’euros pour les syndicats de transport.

Le projet de loi portait également dès son dépôt un PSR de compensation de recettes spécifiques des régions d’outre-mer, estimé à 60 millions d’euros.

Le projet de loi déposé prévoyait ainsi une augmentation des PSR au profit des collectivités territoriales, par rapport à la loi de finances initiale, de 560 millions d’euros.

À l’initiative du Rapporteur général, la commission des finances a toutefois adopté un amendement qui a étendu le bénéfice de l’article 21 à Île-de-France Mobilités (IDFM), susceptible de perdre 955 millions d’euros de versement mobilité en 2020 selon l’évaluation de la mission gouvernementale.

L’amendement a ainsi prévu le versement à IDFM d’un acompte de 425 millions d’euros en 2020 pour compenser la perte de versement mobilité.

Selon les annonces du Gouvernement, le solde de la compensation en faveur d’IDFM au titre de l’année 2020 sera versé au plus tard en 2021, pour un montant total estimé entre 700 et 980 millions d’euros ([501]) .

S’agissant de l’article du PLFR 3 consacré aux garanties de ressources en faveur du bloc communal, la somme des amendements adoptés a conduit au total à majorer le montant du PSR de 493 millions d’euros, du fait de l’acompte versé à IDFM, et d’un ensemble d’autres amendements qui ont entraîné, à l’issue de la première lecture à l’Assemblée nationale, une augmentation cumulée du montant évaluatif du prélèvement sur recettes de 68 millions d’euros.

L’évaluation du PSR porté par l’article 21 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 s’élève donc à 993 millions d’euros.

Par ailleurs, ont été créés durant les débats deux nouveaux PSR de compensation de recettes spécifiques à la collectivité de Corse d’une part (8 millions d’euros), et à certaines collectivités d’outre-mer d’autre part (7 millions d’euros).

Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ont donc été majorés de 508 millions d’euros, à l’issue de l’examen parlementaire, par rapport au projet de loi déposé par le Gouvernement.

L’article d’équilibre de la troisième loi de finances rectificative promulguée prévoit ainsi une hausse de 1 068 millions d’euros au total en 2020 des PSR au profit des collectivités.

PSR au bénéfice des collectivités institués pour l’année 2020 par la troisième loi de finances rectificative

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

La compensation du bloc communal en 2020 s’élèverait donc à 993 – 425 = 568 millions d’euros.

Ces PSR ne sont institués que pour l’année 2020. Toutefois, les objectifs qui ont présidé à leur création peuvent conduire à une répercussion dans les lignes de PSR pour 2021.

II. Le dispositif proposé

A. un MONTANT DES PSR AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ÉVALUÉ À 43,2 milliards D’EUROS POUR 2021

En 2021, les PSR sont en hausse de deux milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2020 : 43,24 milliards d’euros, contre 41,24 milliards.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES PSR

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances initiales, troisième loi de finances rectificative pour 2020 et présent projet de loi de finances.

La DGF reste stable, hors effets de périmètre, conformément à l’engagement du Gouvernement. Les variables d’ajustement sont minorées à un niveau notablement bas, de seulement 50 millions d’euros en 2020. Le niveau nominal des allocations compensatrices baisse très fortement en 2021, de 2 138 millions d’euros. Comme le précise l’exposé des motifs du présent article, cette diminution résulte mécaniquement de la suppression de la TH mais est neutre budgétairement pour les recettes des collectivités ([502]).

La majoration votée en deuxième loi de finances rectificative pour 2020 pour la DPEL est reconduite en 2021.

Le PSR créé par l’article 4 du présent projet de loi de finances, pour compenser aux collectivités territoriales la réduction de 50 % des valeurs locatives des établissements industriels évalués selon la méthode comptable pour l’imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et à la cotisation foncière des entreprises (CFE), contribue fortement à la hausse du montant total des PSR en 2021. Ce PSR s’élève en 2021 à 3,29 milliards d’euros. Il pourra connaître une certaine dynamique dans les années à venir, dès lors qu’il intègre la dynamique des bases dans le calcul de son montant annuel ([503]).

B. La continuité du soutien exceptionnel de l’ÉTAT aux collectivitÉs par le mécanisme des PSR en 2021

L’évolution la plus remarquable des PSR en 2021 résulte toutefois des conséquences de la crise sanitaire.

Ainsi, le fonds de compensation pour la TVA, évalué à 6 milliards d’euros en 2020, progresse très fortement en 2021, de 546 millions d’euros. Le FCTVA était déjà en progression en 2020 (5 649 millions d’euros en 2019).

D’après l’exposé des motifs de l’article, cette hausse traduit le dynamisme de l’investissement local constaté sur le premier trimestre 2020 et les mesures de relances prévues pour soutenir les collectivités en 2020 et 2021.

L’ensemble du soutien aux recettes des collectivités locales, pour chaque catégorie de collectivités, devrait en effet permettre de préserver l’autofinancement des collectivités. Au moment du dépôt du présent projet de loi de finances, plusieurs dispositifs en ce sens sont soit adoptés, soit proposés au Parlement :

– le bloc communal bénéficie de la garantie publique de recettes fiscales et domaniales introduite en troisième loi de finances rectificative pour 2020, ainsi que d’un abondement extraordinaire de 1 milliard d’euros en autorisations d’engagement sur la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), assorti en 2021 d’une ouverture de 100 millions d’euros en crédits de paiement ([504]) ;

– les départements peuvent demander des avances de droits de mutation à titre onéreux, jusqu’à un total de deux milliards d’euros en application de la même loi de finances rectificative ;

– les régions bénéficieront, en remplacement de la part régionale de CVAE, dont le produit serait fortement affecté en 2021, d’une fraction de TVA égale au montant de CVAE perçu en 2020, ce qui constitue une ressource garantie et dynamique pour les années à venir.

Les collectivités devraient donc être en mesure de participer pleinement à la relance de l’économie en investissant au niveau local, ce qui justifie ce renforcement du FCTVA en 2021.

Enfin, la hausse des PSR en 2020 a pour origine la répercussion et la suite des décaissements, en 2021, du PSR adopté en 2020 au profit du bloc communal et des AOM. Le présent article porte donc un PSR dénommé Soutien exceptionnel de l’État au profit des collectivités du bloc communal confrontées à des pertes de recettes fiscales et domaniales du fait de la crise sanitaire, évalué à 430 millions d’euros.

D’après l’exposé des motifs de l’article, ce PSR financerait notamment le versement d’une provision de 180 millions d’euros pour IDFM en 2021. Ce PSR de 430 millions d’euros porterait donc 250 millions d’euros de garantie de recettes pour le bloc communal, versés en 2021 au titre de 2020, qui s’ajouteraient aux 568 millions engagés en troisième loi de finances rectificative pour 2020.

La compensation au bloc communal des pertes de recettes fiscales et domaniales en 2020, et des pertes de versement mobilité d’IDFM, s’établirait donc ainsi, à ce stade :

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Toutefois, la quatrième loi de finances rectificative de fin de gestion de l’année 2020 pourrait apporter des compléments à ce bilan provisoire.

Passage du total des PSR de la LFI 2020 au PLF pour 2021

Source : commission des finances à partir du PLF pour 2021.

*

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF430, I-CF431 et I-CF432 de M. François Pupponi, ainsi que l’amendement I-CF745 de M. Sébastien Jumel.

M. François Pupponi. Mes amendements visent à augmenter les ressources des collectivités locales, premières concernées par la lutte contre le séparatisme.

M. Fabien Roussel. Il ne faut pas passer à côté de l’amendement I-CF745 ! Inspiré par la fondation Emmaüs, il vise à augmenter de 10 millions d’euros la DGF, pour financer les dépenses induites par la domiciliation des personnes sans domicile, qui incombe aux CCAS et aux CIAS. Le droit à la domiciliation est un droit opposable depuis l’adoption de la loi DALO du 5 mars 2007 ; il a été renforcé par la loi ALUR du 24 mars 2014. Cet amendement coûte peu et compte beaucoup.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons débattu d’amendements identiques lors de l’examen de l’article 22, où ils auraient eu davantage leur place. Avis défavorable.

Mme Stella Dupont. Je me permets d’insister. Il faut soutenir les collectivités locales assurant la domiciliation des personnes sans domicile. Ces collectivités sont assez peu nombreuses et remplissent à leurs frais une mission d’intérêt général. Je voterai l’amendement.

M. Jean-Louis Bricout. Je ne comprends pas pourquoi cet amendement n’a pas été débattu dans le cadre de l’examen de l’article 22, car il est identique à celui que j’ai présenté. D’ailleurs, je n’ai pas obtenu la réponse précise que j’attendais.

La compensation des dépenses engagées par les communes au titre de la loi DALO est une obligation constitutionnelle. Monsieur le rapporteur général, comment comptez-vous procéder ? Comptez-vous prélever 10 millions d’euros sur l’enveloppe globale de la DGF ou l’augmenter d’autant ? Quoi qu’il en soit, il nous faut une réponse.

M. le président Éric Woerth. Monsieur Bricout, cet amendement n’a pas été abordé en discussion commune avec le vôtre car certains amendements, comme le vôtre, étaient placés à l’article 22, tandis que les amendements que nous examinons maintenant ont été placés par leurs auteurs à l’article 23.

La commission rejette successivement les amendements I-CF430, I-CF431, I-CF432 et I-CF745.

Puis elle examine l’amendement I-CF746 de M. Sébastien Jumel.

M. Fabien Roussel. Il s’agit d’un amendement d’appel visant à ouvrir le débat sur la politique de compensation des pertes exceptionnelles subies par nos communes en raison de la pandémie de coronavirus. Nous proposons de majorer les compensations des pertes de recettes des collectivités locales du bloc communal prévues en 2021, afin de ne pas alourdir la charge financière pesant sur nos communes. Nous considérons que leurs pertes financières n’ont pas été compensées par la troisième loi de finances rectificative pour 2020.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous abordez là un point important. Par exemple, nous devrons probablement offrir des solutions financières aux départements, dans le cadre du quatrième PLFR pour 2020, plutôt que par le biais de la DGF.

Chaque collectivité doit dresser le bilan de ses besoins financiers, compte tenu de l’augmentation de ses dépenses provoquée par la crise. Ce travail est en cours – je parle sous le contrôle du président Cazeneuve. Je crois savoir que M. le Premier ministre a récemment reçu le président de l’Assemblée des départements de France ; je ne serais pas surpris d’apprendre que des discussions sont en cours. Il est normal que les dépenses engagées par les départements dans le champ social fassent l’objet d’une compensation.

J’indique à M. Bricout que je n’ai pas cherché à éviter le débat sur la compensation des dépenses des communes. L’article 22 porte spécifiquement sur la DGF, et l’article 23 sur les prélèvements opérés sur les recettes de l’État dans leur ensemble. Certains amendements peuvent donc être déposés deux fois ; ils n’en font pas moins l’objet d’une seule et même réponse.

La commission rejette l’amendement I-CF746.

Puis elle examine l’amendement I-CF1341 de M. Christophe Jerretie.

M. Christophe Jerretie. Nous proposons de substituer une suppression de la cotisation foncière des entreprises – CFE – à la diminution de moitié de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises – CVAE.

Je rappelle que les compensations à la suppression de la taxe professionnelle, notamment la DCRTP et la DTCE, ont fini par être utilisées comme variables d’ajustement. Il ne faudrait pas que la réforme consistant à diminuer les impôts de production aboutisse à créer de nouvelles variables d’ajustement.

Toutefois, je retire l’amendement.

L’amendement I-CF1341 est retiré.

La commission adopte l’article 23 sans modification.

*

Après l’article 23

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF1088 de M. François Ruffin.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF202 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF171 de M. Fabrice Brun et I-CF623 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Patricia Lemoine. Je reprends ici l’amendement que j’avais déposé dans le cadre de l’examen du troisième PLFR pour 2020. Il vise à uniformiser le remboursement de TVA aux collectivités par le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée – FCTVA. Il s’agit de généraliser le remboursement en année N+1, pour leur donner plus rapidement des capacités financières leur permettant de soutenir le plan de relance, en investissant.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Un versement par anticipation a été effectué en 2009 ; son analyse par la Cour des comptes a démontré qu’il n’a pas favorisé l’investissement local. Pour ce faire, il faut prendre des mesures telles que celles adoptées dans la troisième loi de finances rectificative pour 2020, notamment l’augmentation des moyens de la dotation de soutien à l’investissement local – DSIL –, en s’assurant que les communes sont bien informées de son renforcement et que les préfectures valident les projets. La hausse de 546 millions d’euros du montant du FCTVA favorise également l’investissement local.

Mme Christine Pires Beaune. Je soutiens les amendements. En 2009, le plan Sarkozy a eu des effets très positifs sur la relance de l’investissement. Au moment où l’investissement privé chute, il incombe à l’investissement public de prendre le relais.

En outre, l’amendement présente l’avantage d’harmoniser les règles en matière de remboursement de TVA, qui intervient, selon les collectivités, en l’année N, N+1 ou N+2. Une telle simplification est souhaitable. Pour l’État, c’est une question de trésorerie ; il n’en résulterait aucune dépense supplémentaire.

M. le président Éric Woerth. Nous avons présenté des amendements à ce sujet lors de l’examen du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, mais ils n’ont pas été retenus.

Mme Émilie Bonnivard. Les amendements portent sur des ressources qui sont directement à la main des collectivités locales, auxquelles incombe la décision d’investissement. Il s’agit d’un outil favorisant l’autonomie de choix. Le problème de la DSIL, c’est que la décision est soumise à un arbitrage, dans le cadre d’une enveloppe fermée. Elle dépend du préfet ou du montant de l’enveloppe.

Par ailleurs, nous ne disposons d’aucune information sur la répartition territoriale du milliard d’euros supplémentaire alloué à la DSIL. Il faudra veiller à ce que les territoires soient bien irrigués par les aides à l’investissement des collectivités locales.

M. Fabrice Brun. Monsieur le rapporteur général, pouvons-nous obtenir la ventilation par département du milliard supplémentaire alloué à la DSIL ?

M. Daniel Labaronne. Il faudra veiller à faire en sorte que les territoires métropolitains n’absorbent pas le milliard d’investissement vert affecté à la DSIL au détriment des territoires ruraux.

M. Jean-René Cazeneuve. Ce n’est pas le sujet de l’article !

Mme Patricia Lemoine. Je me permets d’insister. Le remboursement de la TVA dès l’année N+1 est essentiel, notamment pour les petites communes. Je ne suis pas certaine que vous preniez la pleine mesure du bénéfice significatif qui en résulterait pour les collectivités, chers collègues. Je souscris aux propos tenus précédemment. Il faudra examiner attentivement cet amendement en séance publique.

M. le président Éric Woerth. Il a été repoussé à plusieurs reprises, madame Lemoine.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis parfaitement d’accord avec Mme Pires Beaune sur la nécessité d’harmoniser le remboursement de TVA aux collectivités locales, car l’ensemble est assez illisible. En revanche, il a été démontré que les versements par anticipation ne suscitent aucune dynamique d’investissement spécifique. Il ne faut pas faire miroiter aux collectivités des perspectives inexistantes.

Madame Bonnivard, la DSIL est en effet soumise à une validation préfectorale, dans le cadre d’enveloppes fermées. Vous avez raison de soulever la question de la ventilation par département du milliard d’euros supplémentaire qui lui est alloué. Cette demande me semble tout à fait légitime. Nous la transmettrons au Gouvernement, en espérant obtenir une réponse avant l’examen du texte en séance publique.

Mme Marie-Christine Dalloz. Très bien !

La commission rejette successivement les amendements I-CF202, I-CF171 et I-CF623.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement I-CF172 de M. Fabrice Brun.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF275 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF367 de Mme Véronique Louwagie, ainsi que l’amendement I-CF368 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement I-CF367 vise à ouvrir aux collectivités territoriales la possibilité d’utiliser le FCTVA pour financer la location longue durée de véhicules électriques ou hybrides. L’amendement de repli I-CF368 prévoit des dispositions identiques pour les années 2021 et 2022, afin de tenir compte du plan de relance, qui est nécessaire, et de soutenir les collectivités territoriales.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les dépenses visées sont des dépenses de fonctionnement, qui ne sont pas éligibles au FCTVA. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques I-CF275 et I-CF367, ainsi que l’amendement I-CF368.

Puis elle examine l’amendement I-CF384 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Visiblement, depuis la fusion de la collectivité territoriale de Corse avec les deux départements préexistants, un problème de calcul de la fraction de TVA reversée à la collectivité unique se pose.

Mon amendement I-CF384 vise à y intégrer la part de DGF des deux départements. Nous débattons de ce sujet chaque année. Il faudra un jour le traiter sérieusement, afin de déterminer si le problème ne s’est pas posé dès le départ. En tout état de cause, la Collectivité de Corse considère qu’il y a eu un raté. J’aimerais savoir s’il est possible de vérifier ce qu’il en est.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous allons tâcher d’obtenir davantage d’informations à ce sujet, mais je ne vous promets rien, cher collègue. Il faut en discuter avec le ministre chargé des comptes publics.

M. François Pupponi. Dans ces conditions, je retire l’amendement.

L’amendement I-CF384 est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF1364 et I-CF1197 de M. Jean-René Cazeneuve

M. Jean-René Cazeneuve. Ces amendements portent sur les finances des départements, qui subiront l’an prochain un effet de ciseaux, en raison de l’augmentation significative de leurs dépenses sociales, notamment au titre du RSA, et de la diminution de leurs ressources, notamment de la CVAE et des droits de mutation à titre onéreux – DMTO.

L’amendement I-CF1197 vise à faire en sorte que l’État compense l’écart entre le montant perçu au titre de la péréquation horizontale par les départements en 2020 et celui perçu l’an prochain, dont il est prévisible qu’il diminuera. Les départements qui auront le plus besoin de financements seront pénalisés par la baisse mécanique des ressources perçues au titre de la péréquation, provoquée par la diminution des recettes subie cette année. L’idée est de maintenir l’an prochain à l’identique le niveau de solidarité entre départements.

L’amendement I-CF1364 vise à créer un mécanisme de compensation pour les départements qui souffriront le plus de l’effet de ciseaux provoqué par l’augmentation de leurs dépenses sociales et la diminution de leurs ressources. Il s’agit d’identifier, dans l’esprit de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, les départements qui souffriront le plus, et de faire en sorte que l’État leur apporte son soutien.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suggère le retrait de ces amendements, fussent-ils issus du rapport Cazeneuve !

Je rappelle que la loi de finances pour 2020 a créé un fonds de sauvegarde des départements, abondé en 2021 à hauteur de 250 millions d’euros par une fraction de TVA. Il n’est donc pas nécessaire de prévoir un mécanisme de compensation.

S’agissant du bloc communal, sur lequel portent les amendements qui suivent, je rappelle que le présent projet de loi de finances prévoit d’abonder la DSIL à hauteur d’un milliard d’euros en autorisations d’engagement, et d’augmenter le FCTVA de 546 millions d’euros.

Je suggère le retrait des amendements en vue de les présenter en séance publique, en présence du Gouvernement. Ce qui me pose problème, je l’ai indiqué tout à l’heure à M. Fabien Roussel, c’est que nous ignorons l’état des discussions entre le Gouvernement et les départements – tel n’est pas le cas s’agissant des régions, ce qui nous permet de bien piloter nos décisions.

Enfin, à propos du bloc communal, nous avons adopté plusieurs dispositions dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020. Le quatrième PLFR permettra de corriger certaines imprécisions, notamment au sujet des AOM. Il faudra assurer un bon maillage du territoire.

Les amendements I-CF1364 et I-CF1197 sont retirés.

La commission examine, en discussion commune, l’amendement I-CF1441 de M. Jean-René Cazeneuve ainsi que les amendements identiques I-CF1065 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1146 de M. François Pupponi.

M. Jean-René Cazeneuve. À la lumière des propos de M. le rapporteur général, je me contenterai d’indiquer que l’amendement I-CF1441 vise à garantir les ressources du bloc communal pour l’an prochain. Certains établissements publics de coopération intercommunale – EPCI –, dont la métropole du Grand Paris, essuieront des pertes significatives. Il s’agit de reconduire pour 2021 la disposition adoptée pour cette année à l’unanimité dans l’hémicycle. Les collectivités concernées, en nombre inférieur, auront ainsi une garantie et une visibilité.

M. François Pupponi. Je partage le souhait de notre collègue Cazeneuve. Prenons l’exemple de la ville de Sarcelles, qui bénéficie en partie des recettes des deux aéroports situés à proximité. L’activité aéroportuaire s’est effondrée, ce qui a provoqué une perte de recettes significative spécifique à cette collectivité. L’idée est d’équilibrer les ressources.

S’agissant des départements, le drame des mineurs non accompagnés a montré comment l’absence de prise en charge, faute de moyens, peut entraîner des catastrophes. Il faut non seulement maintenir les moyens des départements, mais leur en fournir de supplémentaires, afin qu’ils puissent faire face à une telle demande et une telle surcharge de travail.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je préciserai, en vue de nos débats en séance publique, l’état de consommation de la DSIL en crédits de paiement. Nous avons ouvert des autorisations d’engagement, mais, cet été, les crédits de paiement correspondants étaient loin d’être consommés. Les enveloppes, c’est bien ; connaître l’état de la consommation des crédits, c’est mieux.

M. le président Éric Woerth. Les collectivités consomment leurs crédits au rythme d’avancement de leurs projets. Déclencher subitement une avalanche d’argent ne garantit pas la réussite.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les trois amendements en discussion prévoient la compensation intégrale des pertes fiscales subies par les départements en raison de la crise sanitaire, calculées sur la base des recettes de l’année 2019. Nous avons eu ce débat longuement lors de l’examen de l’article 5 du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020. Nous adopterons d’autres dispositions dans le cadre du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020 en fonction des niveaux de compensation du bloc communal. Avis défavorable.

Mme Christine Pires Beaune. Monsieur le rapporteur général, il serait souhaitable que nous obtenions, d’ici l’examen du texte en séance publique, le niveau de consommation des crédits à partir duquel les collectivités bénéficient du filet de sécurité prévu par le texte. J’ai entendu dire que peu d’entre elles satisfont aux critères d’éligibilité.

S’agissant des départements, je soutiens la proposition de Jean-René Cazeneuve. Je ne suis pas certaine que les critères retenus soient les bons. Certains départements perçoivent des DMTO élevés, d’autres non, alors même que leurs dépenses sociales – finançant par exemple l’allocation personnalisée d’autonomie – s’envolent.

L’amendement I-CF1441 est retiré.

La commission rejette les amendements identiques I-CF1065 et I-CF1146.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement I-CF176 de M. Fabrice Brun.

B. - Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 24 Mesures relatives à l'ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Le présent article a pour objet de faire participer les opérateurs de l’État et les organismes chargés de missions de service public bénéficiant de dispositifs de fiscalité affectée à l’objectif de maîtrise de la dépense publique dans la richesse nationale.

Ainsi, il fixe des plafonds à l’affectation d’impositions de toute nature aux organismes bénéficiaires, afin de garantir une adéquation entre le niveau de ces ressources et les missions de service public qui leur sont confiées. Les ressources fiscales excédant le plafond sont en règle générale reversées au budget général de l’État, selon un mécanisme dit d’écrêtement.

I. L’État du droit

A. La fiscalité affectée à des tiers, une dérogation aux principes d’unité et d’universalité budgétaires

La fiscalité affectée à des tiers a fait l’objet de plusieurs travaux récents et suscite un intérêt particulier depuis plusieurs années. Le lecteur pourra trouver des informations utiles sur cette pratique budgétaire dans les rapports du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de 2013 et de 2018 consacrés à ce sujet ([505]), dans le rapport d’information sur l’application des mesures fiscales (RALF) de juillet 2019 ([506]) et dans le rapport d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de septembre 2019 ([507]). Les développements de ce commentaire relatifs à la situation existante de la fiscalité affectée à des tiers sont pour la plupart issus du RALF de juillet 2019.

● La fiscalité affectée à des tiers est une dérogation aux principes d’unité et d’universalité budgétaires, lesquels trouvent leur traduction au niveau organique dans diverses dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ([508]), en particulier son article 6.

Le principe d’unité exige d’une part, que le budget de l’État soit retracé dans un document unique pour assurer que la présentation des recettes et des dépenses de l’État au Parlement soit claire et permettre ainsi son contrôle. Il exige, d’autre part, de la loi de finances qu’elle prévoie et autorise l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État.

Le principe d’universalité se décline en deux règles distinctes. En premier lieu, la règle de non-contraction interdit la compensation des dépenses en recettes dans la présentation budgétaire afin que ne soient pas dissimulées certaines charges, pour garantir la lisibilité et la sincérité du budget. En second lieu, la règle de non-affectation exige que l’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses. Elle interdit par conséquent qu’une recette déterminée soit affectée à une dépense déterminée. Il s’agit de permettre à l’autorité budgétaire de décider et de gérer les fonds publics dans une logique de solidarité et d’unité nationales.

Les taxes affectées constituent par leur nature même des dérogations à ces deux principes, ce qui ne signifie pas pour autant qu’elles ne respectent pas les règles juridiques qui traduisent ces principes en droit.

L’affectation de taxes s’oppose par construction à la règle de non-affectation et donc à la logique du principe d’universalité et à l’esprit du principe d’unité. Il s’agit en effet d’octroyer des ressources à un organisme tiers, lui permettant de financer des dépenses qui ne sont pas retracées dans le budget de l’État. À l’inverse des dépenses inscrites au budget de l’État, les dépenses permises par l’affectation de recettes à des tiers ne sont pas autorisées par le Parlement ou alors ne le sont qu’indirectement. Ce dernier n’a pas non plus la possibilité de réorienter l’allocation des crédits au sein d’une même politique publique, comme il peut le faire lors de l’examen des missions budgétaires.

● Bien que l’affectation de taxes aille à l’encontre de ces principes, elle est possible dès lors qu’elle respecte plusieurs conditions organiques. Elle est d’ailleurs explicitement prévue par la LOLF, sous certaines réserves qu’elle définit et qui ont été précisées par le Conseil constitutionnel ([509]).

D’abord, les tiers affectataires d’impositions de toute nature doivent être des personnes morales et ne peuvent recevoir de telles impositions qu’à raison des missions de service public qui leur sont confiées ([510]).

Ensuite, lorsque la ressource qu’il est envisagé d’affecter à un tiers est une ressource de l’État, son affectation totale ou partielle ne peut être établie que par une loi de finances ([511]). En revanche, la création ex nihilo d’une taxe affectée à un tiers peut trouver sa place dans une loi ordinaire.

La loi de finances doit également autoriser chaque année la perception des taxes affectées. Il ne s’agit pas d’une obligation applicable à chaque taxe affectée, mais d’une autorisation générale de perception pour l’ensemble des taxes affectées, traditionnellement opérée par l’article 1er de la loi de finances ([512]).

Enfin, la liste et l’évaluation par bénéficiaire de toutes les taxes affectées à des tiers doit figurer en annexe du PLF ([513]). Elle est présentée dans le tome I de l’annexe appelée « Voies et moyens ».

B. Le niveau ÉlevÉ de la fiscalitÉ affectÉE

1. La croissance des recettes affectées à des tiers

L’accroissement du nombre de taxes et du montant des recettes affectées à des tiers est un phénomène marquant dans la période récente. En 2013, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) constatait le « développement intense » ([514]) de la fiscalité affectée, remarquant que le montant des recettes affectées, hormis celles affectées aux collectivités territoriales et aux organismes de sécurité sociale, avait crû de 25 % entre 2007 et 2012, un taux deux fois supérieur au taux d’évolution des crédits budgétaires alloués à l’ensemble des opérateurs sur la même période (+ 13 %).

Plusieurs causes peuvent expliquer l’accroissement du nombre des taxes affectées. L’affectation de taxes a permis de faciliter le respect des objectifs relatifs à l’évolution des normes de dépense tout en permettant une évolution dynamique de la dépense de certains opérateurs à une époque où les taxes affectées plafonnées n’étaient pas incluses dans le champ de ces normes ([515]). Elle a également l’avantage, pour les affectataires, de sanctuariser en gestion le montant de la recette affectée, l’application de la régulation budgétaire sur cette ressource n’étant, par construction, pas applicable.

La fiscalité affectée a enfin pu apparaître comme un moyen de favoriser l’acceptabilité de l’impôt en permettant au contribuable d’identifier avec précision les politiques publiques financées par les prélèvements dont il s’acquitte.

Dans un nouveau rapport, publié en 2018 ([516]), le CPO souligne toutefois le ralentissement de la croissance des recettes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale depuis plusieurs années, sous l’effet en particulier des mesures prises pour encadrer cette progression (voir infra). Il constate qu’elles n’ont progressé que de 4,1 % entre 2011 et 2017, au lieu de 13,8 % pour l’ensemble des prélèvements obligatoires.

2. Le niveau élevé des recettes de la fiscalité affectée et du nombre de taxes affectées

● Les produits fiscaux affectés à des tiers s’élèveraient à 330 milliards d’euros en 2020. À titre de comparaison, les recettes fiscales nettes de l’État ont représenté 281 milliards d’euros en 2019 ([517]).

Montant des taxes affectées selon les secteurs

(en millions d’euros)

Source : données transmises par le Gouvernement.

Les taxes affectées au secteur social représenteraient désormais 73 % du total de la fiscalité affectée. Elles ont progressé de près de 55 % entre 2013 et 2020. Cette croissance résulte :

– de l’augmentation de 1,7 point du taux de certains segments de la contribution sociale généralisée (CSG) opérée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([518]) ;

– de la suppression du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS) pour les rémunérations versées à compter du 1er janvier 2019 et de son remplacement par des exonérations de cotisations de sécurité sociale pour les employeurs par les lois de finances ([519]) et de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([520]).

Répartition des taxes affectées selon les secteurs en 2020

Source : Données transmises par le Gouvernement.

● Les termes « fiscalité affectée » évoquent bien souvent la seule fiscalité affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs groupements et les organismes de sécurité sociale. Le niveau du produit des taxes affectées à ces « tiers autres » s’élèverait à 26,1 milliards d’euros en 2019, un niveau inférieur de plus de 26 % à celui de 2013. Le tableau ci-dessous présente le produit de ces taxes ventilé par type d’affectataires.

Produit de la fiscalitÉ affectÉe À des tiers n’appartenant

ni au secteur social ni au secteur local

(en millions d’euros)

Source : Données transmises par le Gouvernement.

La fiscalité affectée fait désormais l’objet d’un encadrement, qui s’est renforcé au cours des années récentes.

C. L’encadrement progressif de la fiscalité affectée

1. Le plafonnement de taxes affectées à compter de 2012

Compte tenu de la dynamique de la fiscalité affectée, il est apparu nécessaire d’encadrer son évolution à double titre :

– pour faire participer les bénéficiaires de ces ressources à l’effort de maîtrise de la dépense publique ;

– et prévoir un niveau de leur financement cohérent avec leurs missions de service public.

Ainsi, l’article 46 de la loi de finances pour 2012 a introduit un plafonnement de certaines taxes affectées à des opérateurs de l’État ou à des organismes chargés d’une mission de service public ([521]). Ce dispositif d’encadrement budgétaire vise à :

− renforcer le suivi et le contrôle par le Parlement des ressources fiscales affectées aux opérateurs, conformément aux principes budgétaires d’annualité (autorisation annuelle du Parlement) et d’universalité (interdiction d’affecter une ressource à un tiers), qui sont les garants du contrôle parlementaire sur l’emploi des ressources de l’État ;

− ajuster les ressources des opérateurs aux besoins qui leur sont nécessaires pour assurer leurs missions de service public ;

− maîtriser le niveau de la dépense de certains opérateurs de l’État par la régulation de leurs ressources affectées, de manière à les inciter à dépenser moins et assurer ainsi leur contribution à l’effort de redressement des comptes publics.

Le fonctionnement de ce plafonnement permanent repose sur les dispositions suivantes :

− les affectations de ressources sont autorisées dans la limite d’un plafond soumis annuellement au Parlement. Au-delà de ce plafond, les ressources sont écrêtées au profit du budget général de l’État ;

− les plafonds et leur niveau en milliers d’euros sont mentionnés par ressource affectée, avec mention de la personne affectataire, l’ensemble dans un tableau unique, prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

2. L’élargissement progressif du périmètre du plafonnement

En 2012, le législateur a prévu trois types d’exemptions au plafonnement des taxes affectées :

− fondées sur la nature du destinataire de la taxe. Par principe, ont ainsi été exclues du plafonnement toutes les taxes affectées aux administrations de sécurité sociale, aux collectivités territoriales et à leurs établissements et aux organismes paritaires ou assimilés ;

− fondées sur la nature de la taxe. Ont été exclues les affectations correspondant à des redevances pour service rendu ou appliquant une logique de péréquation au sein d’un secteur économique ;

− et des organismes pour lesquels la taxe affectée s’accompagne déjà d’un mécanisme indirect de plafonnement, via une subvention d’équilibre portée par le budget général.

S’appliquant initialement à 46 taxes, le plafonnement des produits affectés a progressivement été étendu. Il concerne 79 taxes en 2020, pour un produit affecté prévisionnel de 18,8 milliards d’euros et un montant reversé au budget général de l’État de presque 2,2 milliards d’euros.

Évolution du nombre et du montant des taxes affectÉes plafonnÉes

* Par convention, le nombre de taxes plafonnées est égal au nombre de lignes figurant à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

** Par convention, le produit global des taxes plafonnées est égal à la somme des plafonds prévus à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

Source : données transmises au Rapporteur général par le Gouvernement.

Entre 2019 et 2020, la somme totale des plafonds au sens de l’article 46 de la LFI pour 2012 a augmenté de 10,1 milliards d’euros. Cette évolution s’explique notamment par le plafonnement des ressources affectées à France compétences (+ 9,5 milliards d’euros), et également par la hausse ou la baisse du plafond de 15 taxes (+ 0,5 milliard d’euros), l’affectation à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) d’une fraction de la taxe de solidarité sur les billets d’avion (+ 0,2 milliard d’euros) et le déplafonnement de plusieurs taxes (– 0,1 milliard d’euros).

3. Un renforcement de l’encadrement des taxes affectées plafonnées en loi de programmation des finances publiques

a. L’intégration des taxes affectées plafonnées dans les normes de dépenses de l’État

Le développement des taxes affectées résulte en grande partie d’une démarche de contournement des normes budgétaires, mises en place à partir de 2004. Celles-ci visaient à maîtriser l’évolution de la dépense et ont ainsi introduit une différence de traitement entre les opérateurs financés par subventions de charges de service public – c’est-à-dire par crédits budgétaires (sous norme) – et ceux financés par taxes affectées (hors norme).

Selon le CPO ([522]), ce cadre budgétaire nouveau a introduit un « biais important puisque l’État était incité à financer par taxes affectées des dépenses nouvelles, sans effet visible sur la norme de dépenses ».

La loi de finances pour 2008 a amoindri cette différence de contrainte en incluant les nouvelles affectations de taxes sous la norme de dépenses dite « zéro valeur » ([523]), visant à une stabilisation en valeur de la dépense. Depuis 2012, l’ensemble des taxes affectées plafonnées sont incluses dans le périmètre de la norme de dépenses « zéro valeur », que celles-ci soient nouvelles ou existantes ([524]).

Cela a eu pour effet de supprimer toute différence de traitement entre un financement par crédits budgétaires et un financement par ressources affectées plafonnées du point de vue des normes de dépenses. Ce principe a été confirmé par toutes les lois de programmation des finances publiques ultérieures ([525]).

b. Les conditions de recours aux taxes affectées et le principe de leur plafonnement sont désormais posés

La loi de programmation des finances publiques de 2014 ([526]) a soumis le recours à la fiscalité affectée au respect de l’un des trois critères, qui ont été repris par la loi de programmation des finances publiques de 2018 ([527]) :

– la ressource « résulte d’un service rendu par l’affectataire à un usager et son montant doit pouvoir s’apprécier sur des bases objectives » (« quasi-redevance ») ;

– elle « finance, au sein d’un secteur d’activité ou d’une profession, des actions d’intérêt commun » (« prélèvement sectoriel ») ;

– elle « finance des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières » (« contribution assurantielle »).

Par ailleurs, la loi de programmation des finances publiques de 2014 a posé, à compter du 1er janvier 2016, le principe général de plafonnement des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale. Ce principe général de plafonnement a été repris à l’article 18 de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Les affectations de fiscalité dérogeant à ce principe doivent être justifiées au sein du tome I de l’annexe au projet de loi de finances Évaluations des voies et moyens. Le Rapporteur général constate avec regret que cette disposition n’est pas appliquée. Ainsi, d’après des données fournies par le Gouvernement, 91 des 163 des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale ne sont pas plafonnées.

Les deux principes d’encadrement des taxes affectées (intégration dans la norme de dépenses et plafonnement) apparaissent désormais comme fondamentaux.

c. La loi de programmation des finances publiques de 2018 a abandonné des mesures d’encadrement qui n’étaient pas appliquées, et a instauré une nouvelle règle

Les lois de programmation des finances publiques de 2012 et de 2014 avaient également fixé des trajectoires de réduction annuelle du produit des affectations de taxes sous plafond ([528]). Toutefois, cette trajectoire n’a pas toujours été respectée en loi de finances.

différence entre l’objectif et la réduction annuelle

des plafonds des taxes affectées

(en millions d’euros courants)

Source : Gouvernement.

Ainsi, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 n’a pas prévu d’objectif de réduction annuelle de la somme des plafonds des taxes affectées. Cela a traduit la volonté du Gouvernement de piloter les plafonds plus en fonction de leur adéquation avec les missions de service public dévolues aux organismes bénéficiaires qu’en termes de recettes supplémentaires à reverser au budget général de l’État.

En outre, la loi de programmation des finances publiques de 2014 avait prévu deux autres mesures d’encadrement des taxes affectées :

– une règle d’affectation ou de réaffectation au budget général de l’État des taxes affectées qui n’auraient pas fait l’objet d’un plafonnement à compter du 1er janvier 2017 ;

– et une règle de substitution, prévoyant que toute nouvelle affectation doit s’accompagner, dans le champ ministériel concerné, de la suppression d’une ou de plusieurs impositions affectées d’un rendement équivalent.

Compte tenu de la non-application de ces deux règles, la loi de programmation des finances publiques de 2018 les a abandonnées.

Toutefois, elle a instauré un nouveau principe selon lequel le plafond arrêté en loi de finances initiale ne saurait être supérieur de plus de 5 % au rendement attendu de la taxe. Il s’agit de permettre au Parlement d’appréhender réellement, à travers le niveau du plafond, les ressources affectées dont bénéficie l’opérateur. Il s’agit également de lier étroitement les niveaux de plafonds et de ressources affectées, afin de garantir que les diminutions de plafonds correspondent à une baisse effective de dépenses.

Au total, le CPO ([529]) a relevé en 2018 que les mesures d’encadrement ont eu un effet positif sur la dynamique des dépenses. Ainsi, les dépenses des opérateurs de l’État affectataires de taxes sont devenues moins dynamiques que celles des opérateurs non affectataires entre 2012 et 2017, à l’exception des dépenses de fonctionnement.

Évolution des dÉpenses des opÉrateurs de l’État

selon leur source de financement

Source : CPO, Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer, juillet 2018.

En outre, le CPO souligne que les charges et les produits des opérateurs affectataires de taxes avec un plafond dit « mordant » (engendrant un reversement du produit de la taxe au budget général de l’État) ont diminué sur la période 2012-2017 (– 23,3 % et – 26,3 %), tandis qu’ils ont progressé pour les opérateurs dont le plafond n’était pas mordant (+ 21,0 % et + 1,5 %) ([530]).

II. Le droit proposÉ

A. Une diminution nette du niveau global de plafonnement des taxes affectées de 125,5 millions d’euros à périmètre constant

1. Des baisses de plafonds à hauteur de 299,9 millions d’euros

Le présent article propose d’abaisser les plafonds des produits affectés de quinze organismes au titre de 2020, pour une diminution totale de 299,9 millions d’euros après neutralisation des mesures de périmètre ([531]).

Les Baisses de plafonds

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

a. La baisse du plafond des chambres de commerce et de l’industrie (CCI)

Un nouveau cadre de financement des chambres de commerce et d’industrie (CCI) a été fixé par les lois du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite « loi Pacte » ([532]) et du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 (article 59) ([533]) :

– CCI France est devenu l’affectataire de la taxe pour frais de chambres (TCCI). Celle-ci est constituée de deux contributions : une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA–CFE), prévue par le II de l’article 1600 du code général des impôts (CGI) et une taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA–CVAE), prévue par le III du même article ;

– le taux de TA–CVAE sera fixé à compter de 2020 à 1,73 % – soit le même niveau que le taux de 2019 – au lieu d’un taux variable en fonction de l’évolution du plafond d’affectation de cette taxe additionnelle ;

– Il est prévu une convergence des taux régionaux de TA-CFE vers un taux national unique de 0,8 % d’ici 2023. Cette réforme doit entraîner une réduction de 400 millions d’euros du produit de cette taxe.

Il résulte de ces réformes une trajectoire de baisse pluriannuelle du plafond des taxes affectées au CCI de 400 millions d’euros en quatre ans de 2019 à 2022. Cette trajectoire avait été annoncée et enclenchée en loi de finances initiale pour 2019. L’objectif de la diminution des ressources affectées au réseau des CCI est non seulement de contribuer à la transformation de leur modèle et à la rationalisation de leurs moyens, mais également de permettre de diminuer les prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises. Cette dernière réforme conduira à abaisser progressivement le plafond de la TA-CFE affecté à CCI France. Pour rappel, ce plafond était de 340 millions d’euros en 2020, tandis que celui de la TA-CVAE s’établissait à 226,117 millions d’euros.

En raison de la crise actuelle, une initiative de la commission des finances de l’Assemblée nationale ([534]) – prise à l’occasion de l’examen en première lecture de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([535]) – a autorisé un relèvement dérogatoire de 100 millions d’euros du plafond de la TA–CFE en 2020. Cette hausse temporaire a été justifiée par l’appui exceptionnel que devaient assurer les CCI aux entreprises dont la situation économique était fragilisée.

Évolution des plafonds de taxes affectées aux CCI

(en milliers d’euros)

Source : article 46 de la loi de finances pour 2012.

Le A du I du présent article propose de poursuivre la mise en œuvre de la trajectoire de baisse du plafond de la TA–CFE qui devrait s’achever en 2022. Le plafond de 2021 devrait donc s’établir à 249 millions d’euros, soit un niveau inférieur de 100 millions d’euros à celui de 2020, hors relèvement dérogatoire adopté en LFR 3 pour 2020. La baisse est de 300 millions d’euros par rapport au niveau de 2018.

b. La baisse du plafond de certains établissements publics fonciers

Les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières pour mobiliser le foncier, favoriser le développement durable et la lutte contre l’étalement urbain. Ils perçoivent à cette fin des taxes spéciales d’équipement dans la limite des plafonds prévus à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 précitée.

Le A du I du présent article procède à un ajustement du niveau des plafonds en fonction des besoins financiers estimés des établissements. Au total, les ajustements opérés conduisent à une baisse nette de 104,315 millions d’euros des ressources affectées à ces établissements.

L’établissement public foncier de Normandie connaît toutefois une augmentation du plafond des ressources qui lui est affectée.

Plafonds des taxes affectées aux Établissements publics fonciers

(en milliers d’euros)

Source : présent article.

c. La baisse du plafond du Fonds national d’aide au logement (FNAL)

Aux termes du 1° du A du XI de l'article 36 de la loi de finances pour 2017 ([536]), le Fonds national d’aide au logement (FNAL) perçoit une partie, plafonnée à 116,1 millions d’euros, du produit de la taxe sur les locaux à usages de bureaux en Île-de-France. Prévue par l’article 231 ter du code général des impôts, cette taxe dite « taxe sur les bureaux », est également perçue par la Société du Grand Paris (SGP) et la région Île-de-France.

Le présent article propose de minorer pour le FNAL le plafond de cette ressource de 47 millions d’euros pour qu’il s’établisse à 69,1 millions d’euros.

Cette baisse permet d’augmenter la part de la taxe sur les bureaux affectée à la SGP (cf. II.A.2.f du présent article) afin de compenser la diminution des ressources de la société. En effet, en raison de la réforme de la taxe d’habitation, le rendement de la taxe spéciale d’équipement finançant la SGP diminue. L’analyse préalable du présent article prévoit une compensation en faveur du FNAL par des crédits du programme 109 Aide à l’accès au logement de la mission Cohésion des territoires.

RÉsumÉ des Mouvements de plafonds rÉsultants de la baisse de la taxe spÉciale d’Équipement

(en milliers d’euros)

Source : présent article et commission des finances de l’Assemblée nationale.

d. La baisse du plafond de l’institut de radioprotection et de sûreté nucléaire

L’institut de radioprotection et de sureté nucléaire est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) auquel sont confiées des missions d’expertise, de recherche, de surveillance et de formation dans le domaine de la sûreté nucléaire ([537]).

À ce titre, il perçoit une contribution due par les exploitants des installations nucléaires de base, plafonnée à 62,5 millions d’euros et prévue par l’article 96 de la loi de finances rectificative pour 2010 ([538]). Cette contribution dépend du nombre d’installations nucléaires. En conséquence, la fermeture de tout ou partie d’une installation nucléaire de base, couverte par l’assiette de cette contribution, entraîne une révision à la baisse de son rendement.

C’est pour cette raison qu’il est proposé par le présent article que le plafond d’affectation de cette taxe diminue de 1,2 million d’euros pour s’établir à 61,3 millions d’euros. Le Gouvernement n’a pas fourni le détail des fermetures qui justifiaient cette baisse.

e. La baisse du plafond de la Société du Grand Paris (SGP)

L’article 1609 G du code général des impôts a prévu une taxe spéciale d’équipement destinée à financer l’établissement public Société du Grand Paris créé par l'article 7 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.

Plafonnée à 117 millions d’euros, cette taxe est, en partie, proportionnelle au produit de la taxe d’habitation perçu dans la région Île-de-France. En raison de la réforme de la taxe d’habitation, le produit de cette taxe serait en diminution de 47 millions d’euros en 2021, selon l’analyse préalable de l’article.

L’article propose donc de diminuer d’autant le plafond de la taxe spéciale d’équipement affectée à la Société du Grand Paris. Celui-ci s’établirait en 2021 à 70 millions d’euros. Cette baisse est compensée par une hausse de la fraction de la taxe sur les bureaux affectée à la SGP (cf. II.A.2.f. du présent commentaire d’article).

2. Les hausses de plafonds atteignent 174,4 millions d’euros

Le Gouvernement propose d’élever les plafonds d’affectation de huit organismes affectataires pour une augmentation totale de 174,4 millions d’euros à périmètre constant ([539]).

Les Hausses de plafonD de taxes affectées

(hors hausses exceptionnelles pour 2020)

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

a. La poursuite de l’augmentation des ressources de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

● L’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un établissement public à caractère administratif chargé du financement de grands projets d’infrastructures de transport ([540]). L’agence perçoit trois taxes affectées (cf. infra) ainsi que d’autres ressources à savoir : une redevance domaniale versée par les sociétés concessionnaires d’autoroutes, une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national et une contribution volontaire des sociétés concessionnaires d’autoroutes.

Les ressources affectées à l’AFITF sont nécessaires à la mise en œuvre de l’ambitieux programme d’investissement dans les transports prévus par la loi LOM et au financement du projet Canal Seine-Nord Europe. À noter que, pour faire face à la baisse du rendement des taxes induites par la crise sanitaire en 2020, l’AFITF a bénéficié d’un versement budgétaire exceptionnel de 250 millions d’euros en loi de finances rectificative (3) pour 2020 ([541]).

Dépenses totales de l’AFITF selon la Loi d’orientation des mobilitÉs

(en millions d’euros courants)

Source : article 2 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

● Le présent article procède à l’augmentation de deux des trois ressources affectées à l’AFITF pour 2021.

D’une part, il augmente le plafond de l’affectation à l’AFITF de la taxe due par les concessionnaires d’autoroutes ([542]), dite taxe d’aménagement du territoire (TAT), de 9,4 millions d’euros (+ 1,7 %).

D’autre part, le plafond de la part de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée à l’agence ([543]) connaîtrait une croissance 75 millions d’euros (+ 6,2 %).

Enfin, la fraction de la taxe de solidarité sur les billets d’avion, affectée à l’agence en 2020 ([544]) reste stable.

Au total, l’AFITF bénéficierait d’une augmentation de 84,4 millions d’euros du plafond de ses ressources affectées qui s’établiraient à 2,1 milliards d’euros.

Évolution des Plafonds des ressources affectÉes à l’AFITF depuis 2017

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

b. La poursuite de l’augmentation du plafond de l’agence des marchés financiers (AMF)

L’Autorité des marchés financiers (AMF) assure une mission de régulation des marchés financiers, ainsi que des acteurs et produits financiers. Elle perçoit le produit des droits et contributions versés par les acteurs soumis à son contrôle et prévus aux articles L. 621-5-3 et L. 621-5-4 du code des marchés financiers dans la limite du plafond fixé à l’article 46 de la loi de finances pour 2012, soit 99 millions d’euros en 2020.

Le présent article propose d’établir à 101,5 millions d’euros le plafond de ces droits et contributions pour 2021 (+ 2,5 millions d’euros). Il s’agit de permettre à l’AMF de :

– se doter des moyens techniques et humains pour faire face à des exigences accrues en matière de lutte contre le blanchiment et de cyber-sécurité, et de traiter des sujets émergents liés à la finance durable et digitale ;

– jouer pleinement son rôle dans le contexte de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Cela passe par une contribution plus importante à l’autorité européenne des marchés financiers (ESMA), versée par l’AMF, et une supervision et un accompagnement accrus des acteurs qui choisissent de s’implanter ou de renforcer leurs activités en France. Les autorités de régulation des marchés financiers en Allemagne et en Italie ont bénéficié, dans ce contexte, d’une augmentation significative de leurs moyens.

Dans cette perspective, la trajectoire du plafond de l’AMF connaît une augmentation régulière de 2,5 millions d’euros par an depuis 2018.

Évolution du plafond des ressources affectÉes À l’AMF depuis 2017

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

c. La hausse du plafond de l’agence nationale du sport (ANS)

L’agence nationale du sport (ANS), créée en avril 2019 pour assurer le financement des fédérations sportives, développer les pratiques sportives de tous et renforcer le sport de haut niveau, bénéficie de deux types de ressources. Elle est financée, d’une part, par des crédits budgétaires en provenance du programme Sport (138 millions d’euros en LFI 2020) de la mission Sport, Jeunesse et vie associative et, d’autre part, par des taxes affectées (plafonnées à 146 millions d’euros en 2020) – pour un total de 284 millions d’euros en 2020.

Les trois taxes finançant l’ANS sont présentées dans le tableau suivant.

plafond des ressources affectÉes À l’ANS

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

En particulier, la « taxe Buffet » est une contribution au taux de 5 % prélevée sur les cessions de droits de diffusion télévisuelle des manifestations ou compétitions sportives. Le produit de cette taxe était affecté, depuis 2006 et jusqu'à la création de l’ANS, au Centre national pour le développement du sport (CNDS). D’après l’analyse préalable de l’article, la « taxe Buffet » a un rendement prévisionnel en 2020 de 74,1 millions d’euros et un plafond de 40 millions d’euros.

L’Agence nationale du sport doit affronter plusieurs défis cette année alors qu’elle n’a été créée que récemment et que sa structuration n’est pas totalement achevée. Parmi les principaux enjeux, on note :

– la gestion des répercussions de la crise sanitaire sur les fédérations organisatrices d’événements sportifs majeurs ;

– le besoin accru de soutien des clubs sportifs pour faire face à une réduction de leurs sources de revenus, du fait de la crise sanitaire.

Pour lui donner les moyens d’assurer ce soutien, le A du I propose d’augmenter de 24,1 millions d’euros le plafond de la « taxe Buffet » en faveur de l’ANS, le portant à 64,1 millions d’euros.

d. La hausse du plafond de la contribution à la vie étudiante

La loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants a instauré une contribution dite à la vie étudiante, destinée à favoriser l’accueil et l’accompagnement social, sanitaire, culturel et sportif des étudiants et à conforter les actions de prévention et d’éducation à la santé qui leur sont destinées ([545]).

Aux termes de l’article L. 841-5 du code de l’éducation, la contribution est due par les étudiants au moment de leur inscription à une formation dans un établissement d’enseignement supérieur. Acquittée auprès du centre régional des œuvres universitaires et scolaires (CROUS), elle bénéficie aux établissements d’enseignement supérieur, dans la limite d’un plafond fixé en 2020 à 140 millions d’euros.

Le montant initial de la contribution a été fixé à 90 euros. Le produit de cette contribution varie selon deux effets :

– un effet volume qui dépend du nombre d’étudiants attendus à la rentrée. Il est plus élevé en 2020, en raison notamment d’un taux particulièrement élevé de réussite au baccalauréat ;

– un effet prix car la CVEC est indexée sur l’inflation. Elle a été revalorisée à 92 euros à la rentrée 2020 puis à 93 euros à la rentrée 2021.

Selon l’évaluation préalable du présent article, le rendement de la contribution augmenterait en 2021 pour s’établir à 150 millions d’euros pour 2021.

Pour permettre aux établissements concernés d’assurer leurs missions d’accueil et d’accompagnement, le A du I prévoit d’augmenter le plafond de la recette affectée pour la fixer au niveau du rendement attendu, soit une hausse de 10 millions d’euros en 2021.

e. L’augmentation du plafond à l’établissement public foncier de Normandie

Cette augmentation s’inscrit dans une mesure globale d’ajustement des ressources des établissements publics fonciers dont le détail est précisé au II.A.1.b du présent commentaire d’article.

f. La hausse des plafonds de la Société du Grand Paris

Établissement public en charge de la réalisation du projet de Grand Paris Express, la Société du Grand Paris, créé par l'article 7 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ([546]), bénéficie de cinq ressources affectées comme le résume le tableau ci-après.

RÉsumÉ des Mouvements de plafonds de la sociÉtÉ du Grand Paris

(en milliers d’euros)

Source : présent article et commission des finances de l’Assemblée nationale.

Les ressources de la SGP connaissent deux variations en 2021.

En premier lieu, une baisse de 47 millions d’euros du plafond de la taxe spéciale d’équipement compensé par une hausse équivalente de celui de la taxe locale sur les bureaux. Le rendement de la taxe spéciale d’équipement, plafonnée à 117 millions d’euros, dépend du produit de la taxe d’habitation perçue dans la région Île-de-France. En raison de la réforme de la taxe d’habitation, le produit de cette taxe serait en diminution de 47 millions d’euros en 2021, selon l’analyse préalable de l’article. L’article propose donc de diminuer d’autant le plafond la taxe spéciale d’équipement. Cette baisse est neutralisée par une hausse à due concurrence de la taxe sur les bureaux. En effet, le modèle économique de la SGP ne permet qu’un financement par emprunt ou par ressources affectées.

En second lieu, une hausse de 6 millions d’euros du plafond de la taxe additionnelle sur les surfaces de stationnement est prévue pour 2021. Elle vise à prendre en compte la progression attendue du rendement de la taxe.

3. Les plafonds stabilisés

En 2021, 49 plafonds demeureraient à un niveau stable par rapport à 2020.

StabilitÉ du plafond de 48 ressources affectÉes

(en milliers d’euros)

Source : Gouvernement.

B. Les mesures de périmètre conduisent à une baisse de 209,3 millions d’euros du plafond global

1. L’intégration dans le champ du plafonnement de deux ressources affectées à hauteur de 233,9 millions d’euros

Deux nouvelles taxes entrent dans le champ des plafonds de l’article 46 de la loi de finances pour 2012, élevant le niveau global de plafonnement de 233,9 millions d’euros.

● En premier lieu, les recettes affectées à l’Institut national de la propriété industrielle (INPI) sont plafonnées à 192,9 millions d’euros.

L’INPI est un établissement public qui a pour mission d’instruire, de délivrer de gérer et de centraliser des droits de propriété industrielle (brevets, marques, dessin et modèles) s’exerçant sur le territoire français.

L’INPI est financé par les redevances payées par les entreprises pour le dépôt et le maintien de leurs titres de propriété industrielle, par les recettes liées à la tenue du registre national du commerce et des sociétés (RNCS) et par des recettes accessoires. Prévues par le premier alinéa de l’article L. 411-2 du code de la propriété intellectuelle, ses recettes représentaient un total de 238,6 millions d’euros en 2019 d’après l’analyse préalable du présent article. L’INPI ne perçoit pas de subventions directes de l’État.

Dans un référé publié en 2019 ([547]), la Cour des comptes a critiqué le fonctionnement de cet institut, dont les défaillances seraient liées à un modèle économique favorisant une « gestion dispendieuse » et « n’imposant aucun effort de gestion ». La Cour proposait de réaffecter les recettes actuellement affectées à l’INPI au budget général et de lui attribuer une subvention pour charge de service public. À défaut, pour « mettre sous tension » l’organisme, elle propose de plafonner les taxes qui lui sont affectées et de reverser l’excédent au budget de l’État.

La solution d’un plafonnement des recettes affectées à l’INPI a été retenue. Pour ce faire :

– le V du présent article réécrit l’article L. 411-2 du code de la propriété intellectuelle pour poser le principe de la limitation des recettes de l’INPI au plafond fixé par le I l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ;

– le A du I rajoute une ligne, après la 67ème ligne du tableau du I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012, qui fixe à 192,9 millions d’euros le plafond des recettes reversées à l’INPI.

Par rapport aux recettes de 2019, le plafond retenu pour 2021 conduirait à une réduction de 45,7 millions d’euros des ressources de l’institut.

● En second lieu, il est prévu le plafonnement de la part de redevance pour pollutions diffuses, jusqu’à présent prévu par le V de l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement, et reversée aux agences de l’eau.

Ce plafonnement s’inscrit dans la suite des réformes opérées par l’article 81 de la loi de finances pour 2020 dont l’objectif était double. Il s’agissait de prévoir que les agences de l’eau reçoivent la majeure partie de la fiscalité affectée à la protection de l’eau et de la biodiversité. Il fallait également tirer les conséquences de la création au 1er janvier 2020 de l’Office français de la biodiversité (OFB) par fusion de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et de l’Agence française de la biodiversité (AFB) ([548]). En conséquence, les redevances cynégétiques ont été entièrement affectées aux agences de l’eau et un plafond leur avait été imposé.

Le présent article propose de poursuivre cette réforme en :

– augmentant de 41 millions d’euros le plafond inscrit à la cinquième ligne du tableau du I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 pour y inclure la taxe sur les pollutions diffuses (A du I). Cela porte les ressources plafonnées des agences de l’eau à 2 197 millions d’euros ;

– en supprimant, en conséquence, l’exemption de plafonnement dont bénéficiait la même taxe pour pollutions diffuses en vertu du III bis de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 (B du I).

Cette taxe, finançant in fine le programme Ecophyto ([549]), géré par l’Office national de la biodiversité, le circuit de financement de ce programme est modifié par le présent article (cf. II.C.1).

2. Les suppressions de plafonds en cohérence avec la suppression de taxes à faible rendement

En conséquence des dispositions de l’article 16 ([550]) du présent projet de loi de finances et de l’article 21 de la loi de finances pour 2020 ([551]) procédant à la suppression de plusieurs taxes à faible rendement dont l’affectation était plafonnée, le présent article supprime les plafonds :

– de la taxe sur les déclarations et notifications de produits de tabac, prévue par l’article L. 3512-19 du code de la santé publique, versée au profit de l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Ansés). Selon le tome I de l’annexe Voies et moyens au PLF 2020, le rendement prévisionnel de cette taxe était de 2 millions d’euros en 2020, le plafond d’affectation ayant été fixé au même niveau ;

– du droit de sécurité affecté à l’Établissement public de sécurité ferroviaire. Il a été supprimé par le 3° du V de l’article 21 de la loi de finances pour 2020 ([552]), avec effet au 1er janvier 2021, le plafonnement de cette taxe n’a donc plus lieu d’être. La taxe est plafonnée à 13,2 millions d’euros en 2020, pour un rendement cette même année de 17,5 millions d’euros selon le tome 1 de l’annexe Voies et moyens au PLF 2020 Le financement de l’EPSF sera assuré par crédits budgétaires (13,2 millions d’euros prévus pour 2021) sur le programme 203 Infrastructures et services de transports de la mission Écologie, développement et mobilités durables ;

– des prélèvements assis sur le produit brut des jeux dans les casinos installés à bord des navires de commerce transporteurs de passagers battant pavillon français, prévus par l’article L. 2333-57 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et affectés aux organismes de secours et de sauvetage en mer. Plafonnée à 1 million d’euros en 2020, son rendement serait nul d’après l’analyse préalable de l’article 16 relatif aux taxes à faibles rendement.

3. La suppression de plafonds en cohérence avec des réaffectations au budget général à hauteur de 427 millions d’euros

Il est proposé de supprimer deux plafonds, en conséquence de la budgétisation de taxes affectées à Action logement services et au fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

● Le financement d’Action Logement Services (ALS) par une sur les assurances, plafonné à 290 millions d’euros en 2020 par l’article 46 de la loi de finances pour 2012, est prévu par le c de l’article 1001 du code général des impôts qui attribue à la société une part de la taxe spéciale sur les contrats d’assurance (TSCA).

Lorsque le plafond d’affectation n’est pas atteint, un financement complémentaire à ALS est prévu. Le XIII de l’article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ([553]) prévoit un prélèvement au profit d’ALS sur le produit de la TSCA affectée à la Sécurité sociale par le b de l’article 1001 du code général des assurances.

Le présent article, prévoit la réaffectation au budget général de la TSCA ; il supprime le plafond correspondant à cet organisme ainsi que le mécanisme de compensation en cas de rendement inférieur au plafond de la TSCA :

– le IV réaffecte au budget de l’État la part, réservée à ALS, de la taxe spéciale sur les contrats d’assurance prévue par le c de l’article 1001 du code ;

– le A du I supprime la septième ligne du tableau de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 qui correspond au plafonnement des ressources affectées à ALS ;

– le II supprime la taxe sur les conventions d’assurance de l’énumération des ressources constitutives de la PEEC et énumérées par le 1er alinéa de l’article L. 313-3 du code de l’environnement ;

– le VIII supprime le mécanisme de compensation en faveur d’ALS prévu par l’article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

La perte de recettes pour ALS ne sera pas compensée et les gains pour l’État sont censés servir à financer les politiques publiques pour le logement, en contradiction avec le principe de non affectation des recettes, d’après l’étude préalable du présent article.

● Le prélèvement sur les contrats d’assurances au titre de la garantie « catastrophe naturelle » est affecté, selon le II de l’article L. 561-3 du code de l’environnement, au fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dans la limite de 137 millions d’euros.

Le A du I du présent article prévoit la suppression de la ligne 57 relative au plafonnement de la taxe reversée au FPRNM. Il tire les conséquences de la réaffectation de ce prélèvement au budget général opérée par l’article 25 du présent projet de loi. Les dépenses portées par le fonds seront inscrites, à hauteur de 205 millions d’euros en 2021, sur le programme Prévention des risques de la mission Écologie, développement et mobilités durables.

C. Les autres mesures proposÉes

1. La simplification du circuit de financement du programme Ecophyto géré par l’Office national de la biodiversité (OFB)

Le plan Ecophyto ([554]), prévu par l’article L. 253-6 du code rural et de la pêche maritime, est confié à l’Office français de la biodiversité (OFB).

Le financement de ce plan repose sur le produit de la redevance pour pollutions diffuses affectée aux agences de l’eau et prévue par l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement. Le V de cet article institue, en effet, un prélèvement annuel sur le produit de cette redevance, plafonné à 41 millions d’euros, et reversé par les agences de l’eau à l’OFB. L’article L. 131-15 du code de l’environnement prévoit ensuite que l’OFB verse, pour un montant au moins égal, des aides en faveur du plan Ecophyto.

Par ailleurs, l’OFB est financé par une contribution annuelle des agences de l’eau prévue par l’article 135 de la loi de finances pour 2018 ([555]), pour un montant, fixé par arrêté, et compris entre 321,6 et 348,6 millions d’euros.

Le présent article dessine un circuit de financement différent pour le programme Ecophyto :

– le A du III prévoit que les aides du programme sont financées par la contribution annuelle des agences de l’eau à l’OFB, en vertu d’une nouvelle rédaction de l’article L. 131-15 du code de l’environnement ;

– le IX relève le plafond de cette contribution, prévue par l’article 135 de la loi de finances pour 2018, pour y intégrer une dotation d’au moins 41 millions d’euros au profit du plan Ecophyto. Ainsi, la contribution des agences de l’eau à l’OFB passe d’un montant compris entre 321,6 et 348,6 millions d’euros à un niveau compris entre 362,6 et 389,6 millions d’euros ;

– le C du III abroge donc la disposition relative à l’ancien schéma de financement prévu au V de l’article L. 213-10-8 du code l’environnement.

Source : commission des finances de l’Assemblée nationale.

Pour achever cette transformation, des coordinations sont nécessaires :

– le B du III remplace la mention du « V de l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement » dans l’article L. 131-16 du même code par celle de l’article « L. 131-15 du code de l’environnement » ;

– le VI remplace la mention, au sein de l’article L. 253-6 du code rural et de la pêche maritime, d’un financement du programme Ecophyto « dans les conditions prévues à l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement » par la référence à l’article 135 de la loi de finances pour 2018.

2. Le prélèvement de 6 millions d’euros sur la trésorerie du Fonds de compensation des risques de l’assurance construction (FCAC)

Créé en 1982, le fonds de compensation des risques de l’assurance de la construction (FCAC) est un fonds sans personnalité juridique prévu par l’article L. 431-14 du code des assurances. Il est chargé de contribuer à l’indemnisation de sinistres affectant des bâtiments dont les chantiers ont été ouverts avant le 1er janvier 1983. Il est géré par la caisse centrale de réassurance.

Le X du présent article prévoit un prélèvement de 6 millions d’euros sur les ressources de ce fonds au 30 juin 2021.

La justification de ce prélèvement n’est pas fournie par le Gouvernement.

*

La commission examine l’amendement I-CF878 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous demandons la suppression de l’article 24 qui organiserait une coupe franche, de 300 millions d’euros, selon l’exposé des motifs, dans les ressources de nombreux organismes chargés de missions de service public, notamment les chambres de commerce et d’industrie, qui seraient affectées à hauteur de 100 millions d’euros, mais aussi et surtout le Fonds national d’aide au logement – ce sujet, si l’on considère la politique que vous menez depuis le début du quinquennat, n’est décidément pas une priorité pour vous.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Je ne souhaite pas la suppression de cet article nécessaire à l’ajustement des ressources affectées.

La commission rejette l’amendement I-CF878.

Elle est saisie de l’amendement I-CF1250 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Nous avons déjà déposé cet amendement à plusieurs reprises. Le reversement au budget général des ressources affectées, en catimini, au-delà des plafonds, n’a aucune raison d’être. L’évolution est assez phénoménale : alors que l’écrêtement au profit du budget général était de 126 millions d’euros en 2012, il est quasiment passé à un milliard d’euros en 2019. Cette augmentation déguisée de la fiscalité n’est pas acceptable. On peut fixer des plafonds, mais les taux devraient varier chaque année pour éviter les excédents et donc les reversements ; or cela n’a jamais été construit ainsi. C’est une drôle de manière de lever des impôts…

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce qu’il faudrait, au fond, c’est en finir avec l’affectation des taxes : cela permettrait de répondre à votre amendement et à toutes les problématiques qui reviennent chaque année lors des discussions budgétaires. Je sais que cela n’arrivera probablement pas, mais je maintiens qu’il serait bon de rebudgétiser des taxes dont l’affectation ne nous fait pas gagner grand-chose et dont le plafond fait sans cesse l’objet de chamailleries. Mais pour cela, il faudrait de la confiance, du côté des administrations, de la direction du budget, et des citoyens, sur l’utilisation de leurs impôts.

C’est un grand débat que nous n’aurons pas ce soir. En attendant, les plafonds garantissent un certain niveau de ressources à la fois pour l’État et pour les affectataires. Maintenons donc ce dispositif qui avait été instauré lors de la loi de finances pour 2012.

Mme Véronique Louwagie. Nous soutenons cet amendement. J’entends vos arguments, monsieur le rapporteur général, mais on ne peut pas, à l’occasion de chaque projet de loi de finances, diminuer les plafonds des taxes affectées à des opérateurs qui jouent un véritable rôle dans nos territoires, qui exercent des missions de service public répondant à des attentes. Il faut être clair : voulez-vous tuer petit à petit ces entités, en ne leur permettant pas de remplir leurs objectifs ?

M. Charles de Courson. Si on a un peu de cohérence intellectuelle, on doit distinguer les plafonds dits mordants et ceux qui ne le sont pas. Dans le premier cas, on ne met un plafond que pour se faire plaisir : il faudrait réduire les taux des taxes affectées, dans la limite du plafond, et instaurer un impôt direct dont le produit ira directement dans les caisses de l’État. Au moins, ce serait clair. Mais demander à nos concitoyens de payer des factures d’eau dans lesquelles il y a désormais 25 ou 30 % d’impôt et reverser ensuite une partie au budget de l’État, sur le plan de la lisibilité pour le citoyen contribuable, c’est proprement épouvantable. On pourrait même parler d’un détournement d’impôt, puisque la recette ne va pas là où elle devrait être affectée.

M. le président Éric Woerth. C’est ni plus ni moins un impôt caché. Si c’était stable, on pourrait à la limite ne pas se poser de questions, mais ce n’est pas du tout le cas : les montants augmentent très fortement. Je ne veux pas allonger le débat, mais je l’évoquerai à nouveau en séance.

La commission rejette l’amendement I-CF1250.

Elle examine l’amendement I-CF544 de M. Jean-Marc Zulesi.

M. Jean-Marc Zulesi. Le présent amendement vise à pérenniser l’affectation exceptionnelle, décidée lors de la loi de finances pour 2020, d’une partie des recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) – je précise que j’en suis un administrateur. Sans cette mesure, l’AFITF verrait son budget pour 2021 diminuer par rapport à cette année alors que les besoins en matière d’investissement et de réhabilitation des réseaux d’infrastructures sont plus pressants que jamais.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La trajectoire prévue par la loi d’orientation des mobilités (LOM) est respectée : le plafond sera augmenté de 84 millions d’euros en 2021. Il avait déjà été relevé de 198 millions en 2018, de 229 millions en 2019 et de 263 millions en 2020. Votre amendement n’est donc pas nécessaire. Je vous suggère de le retirer.

L’amendement I-CF544 est retiré.

La commission examine en discussion commune les amendements identiques I-CF180 de M. Fabrice Brun, I-CF203 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF277 de Mme Marie-Christine Dalloz, les amendements identiques I-CF181 de M. Fabrice Brun et I-CF204 de Mme Émilie Bonnivard, ainsi que les amendements identiques I-CF749 de M. Bertrand Pancher et I-CF806 de Mme Patricia Lemoine.

M. Fabrice Brun. Certaines choses ne marchent pas dans notre pays, mais il y a aussi des politiques qui fonctionnent, comme celle de l’eau – nous pouvons en être fiers car elle est d’origine parlementaire : ce sont nos prédécesseurs qui, il y a cinquante ans, ont créé les agences de l’eau.

Depuis cinquante ans, l’eau paie l’eau et, depuis l’an dernier, l’eau paie l’eau et la biodiversité. C’est un principe général, mais il est désormais remis en cause. C’est pourquoi l’amendement I-CF180 tend à supprimer le plafond mordant en la matière.

Mme Émilie Bonnivard. Je voudrais revenir sur l’apport des agences de l’eau, notamment dans les territoires de montagne, où la charge des investissements est proportionnellement beaucoup plus importante que dans les territoires urbains : outre que la densité de population y est moindre, les réseaux sont vieillissants et extrêmement vastes. Nous avons besoin d’un accompagnement des agences de l’eau, en particulier pour faire face aux enjeux environnementaux de la réhabilitation des réseaux.

Je tiens à saluer ce qui a été fait dans ma région, notamment par Martial Saddier, président du comité de bassin Rhône-Méditerranée, dans le cadre d’un plan de relance de l’agence de l’eau. Il n’en reste pas moins que les crédits disponibles sont limités et qu’il faut respecter des critères d’intervention. Leur capacité d’accompagnement s’amenuisant, bon nombre de communes et de syndicats des eaux se retrouvent dans l’impossibilité de réaliser leurs programmes d’investissements, qui sont très lourds.

Un renforcement de l’intervention des agences de l’eau devrait être prévu dans le cadre du plan de relance afin de permettre la réalisation de travaux massifs sur nos réseaux d’eau et nos systèmes d’épuration. D’où mon amendement I-CF203.

Mme Marie-Christine Dalloz. Plus le temps passe, plus les contribuables paient au titre du financement des agences de l’eau mais moins celles-ci récupèrent d’argent du fait des reversements au budget de l’État. Parallèlement, ces agences font partie des plus gros contributeurs à la politique de réduction des effectifs : l’État est en train de littéralement les assécher alors qu’il est lui-même incapable de s’imposer une réduction de ses effectifs. Par l’amendement I-CF277, nous proposons de supprimer le plafond mordant.

M. Fabrice Brun. L’amendement I-CF181 est un peu de repli : à défaut de supprimer le plafond mordant – ce que nous souhaitons ardemment –, il faut à tout le moins limiter la morsure en faisant en sorte que les redevances payées par les usagers aillent au maximum à la politique de l’eau. C’est important, particulièrement dans la phase de la relance, pour soutenir les investissements destinés aux réseaux d’eau potable mais aussi aux politiques d’assainissement qui visent à améliorer la qualité, sur le plan écologique, des milieux aquatiques.

Mme Émilie Bonnivard. L’amendement I-CF204 tend à relever le plafond mordant afin que les agences de l’eau aient davantage de moyens pour accompagner les politiques publiques locales.

M. François Pupponi. L’amendement I-CF749 vise aussi à remonter le plafond mordant pour permettre aux agences de l’eau d’avoir des moyens.

Mme Patricia Lemoine. Les événements de la semaine dernière ont montré tout l’intérêt de travailler avec les agences de l’eau. Il faut leur donner, a minima, les moyens dont elles disposaient entre 2013 et 2018. C’est l’objet de l’amendement I-CF806.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

Je partage totalement ce que vous avez dit au sujet des agences de l’eau. Néanmoins, la part reversée à l’État au cours des dernières années, en raison du plafond mordant, ne représente même pas 1 % du total. Ce plafond est modifié chaque année : nous l’avons ainsi augmenté de 52 millions d’euros en 2020 et 41 millions d’euros de plus sont prévus s’agissant de 2021.

Je ne reviens pas sur la question du déplafonnement : vous savez que j’y suis opposé. Le plafond évolue en fonction des besoins – c’est ce qui fait l’essentiel de sa vertu.

M. Charles de Courson. Je ne comprends pas votre argument. Si le plafond est si peu mordant, supprimons-le !

Ce que j’ai entendu lors des assises de l’eau et de la préparation du 11e programme, c’est qu’il y a de moins en moins de ressources et qu’il a fallu supprimer toute une série d’actions.

Je vais vous donner un exemple : l’agence de mon bassin soutenait les syndicats hydrauliques pour leurs dépenses d’entretien, mais ce n’est plus le cas ; en revanche, l’aide à l’investissement a été maintenue, ce qui n’a pas beaucoup de sens une fois qu’une rivière a été correctement aménagée. Tout le monde a hurlé lors des assises.

Supprimons les plafonds, puisque vous êtes finalement d’accord…

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Non, je ne suis pas d’accord.

M. Charles de Courson. Vous nous dites qu’on reverse seulement quelques dizaines de millions d’euros. En réalité, c’est bien davantage. On le remonte de 41 millions d’euros en 2021 !

M. Arnaud Viala. Les agences de l’eau sont notamment conduites à réduire les aides à l’entretien et à la modernisation des systèmes d’assainissement individuels, alors que c’est une politique indispensable dans les territoires ruraux – on ne peut pas installer des systèmes collectifs partout. On continue à ne pas traiter des quantités d’effluents parce que les particuliers contournent la loi, ou restent hors la loi, en l’absence d’aide pour se doter de dispositifs qui coûtent presque une dizaine de milliers d’euros par habitation.

Mme Christine Pires Beaune. Je soutiens ces amendements. Ce genre d’économies finit par coûter cher, car on renonce à des travaux urgents. J’ai en tête un exemple très récent d’une petite commune qui n’a pas obtenu de subvention de l’agence de l’eau pour réparer son réservoir. Cela n’arrivait jamais il y a quelques années. Des subventions sont désormais refusées parce que les agences sont frileuses ou parce que leurs moyens sont en baisse. Elles revoient leurs programmes à la baisse et choisissent de ne pas subventionner certaines actions.

M. le président Éric Woerth. Il y a aussi des systèmes de décision pas toujours très clairs.

Mme Cendra Motin. La Banque des territoires accorde des aqua-prêts pour accompagner les collectivités locales. L’État reste à leurs côtés en ce qui concerne les réseaux d’eau.

Je ne sais pas si mon agence de l’eau est meilleure que d’autres…

Mme Émilie Bonnivard. Oui, elle l’est.

Mme Cendra Motin. En tout état de cause, elle arrive à financer beaucoup de projets, notamment dans le domaine de l’agriculture – par exemple dans des programmes de développement de la culture du chanvre. Les agences de l’eau ont encore des moyens d’action et des programmes quand elles sont bien gérées.

La commission rejette successivement les amendements identiques I-CF180, I-CF203 et I-CF277, les amendements identiques I-CF181 et I-CF204, ainsi que les amendements identiques I-CF749 et I-CF806.

Elle examine en discussion commune les amendements I-CF759 de M. Jean-Paul Dufrègne et I-CF1424 de M. Benjamin Dirx.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous proposons, même si le rapporteur général a dit qu’il était opposé à cette idée, de déplafonner les trois taxes finançant l’Agence nationale du sport – la taxe sur les paris sportifs, celle sur les jeux de loterie et celle sur les droits de retransmission télévisuelle des événements sportifs. Au-delà de la question du sous-financement du sport que provoquent ces plafonnements en temps normal – le sport a été privé en 2019 de 241 millions d’euros sur les 397 millions d’euros dégagés par ces trois taxes –, la situation des associations sportives, actuellement sans ressources, et les incertitudes sur le produit de ces trois taxes, qui devrait se réduire, doivent nous conduire à sécuriser le financement de l’Agence.

L’amendement I-CF1424 est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, l’amendement I-CF759 est rejeté.

La commission est saisie des amendements identiques I-CF40 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF46 de M. Fabrice Brun, I-CF136 de M. Dino Cinieri, I-CF201 de Mme Sylvia Pinel, I-CF278 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF342 de Mme Véronique Louwagie, I-CF472 de M. Charles de Courson, I-CF489 de Mme Monica Michel, I-CF490 de Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe, I-CF501 de Mme Séverine Gipson, I-CF624 de M. Olivier Becht, I-CF874 de M. Jean-Hugues Ratenon, I-CF1079 de Mme Stella Dupont, I-CF1268 de M. Jean-Paul Dufrègne, I-CF1342 de M. Patrick Mignola, I-CF1375 de Mme Valérie Rabault et I-CF1443 de M. Arnaud Viala.

Mme Émilie Bonnivard. L’amendement I-CF40 tend à supprimer l’alinéa 11, qui est totalement paradoxal au regard de la situation dans laquelle nous nous trouvons. Le Gouvernement a mis en place un plan de relance de 100 milliards d’euros pour accompagner notre économie et nos entreprises, mais le plafond des ressources affectées aux chambres de commerce et d’industrie (CCI) sera réduit, en parallèle, de 100 millions d’euros. Cela signifie que 1 800 de leurs collaborateurs devront être licenciés en 2021-2022 et que les mesures votées pour accompagner les entreprises, notamment celles concernant la Banque publique d’investissement (BPI), ne seront pas mises en œuvre, ou qu’elles le seront mal. Les entreprises souffriront d’un déficit d’accompagnement alors que la crise n’est absolument pas finie – les difficultés vont continuer à s’accumuler. Nous avons besoin de renforcer les CCI et non de diminuer leurs moyens.

M. Fabrice Brun. La question est assez simple. Les CCI ont-elles, à vos yeux, un rôle à jouer dans la relance de l’économie française, dans l’accompagnement des entreprises, en particulier les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME), face à la crise économique inédite que nous traversons ? Si vous répondez par la négative, on peut comprendre votre décision, politique, de réduire de 100 millions d’euros les ressources affectées aux CCI : vous irez au bout d’une logique, à l’œuvre depuis plusieurs projets de loi de finances, qui consiste à sacrifier le réseau consulaire. Mais si vous répondez par l’affirmative, il faut annuler la baisse prévue. C’est l’objet de l’amendement I-CF46.

Permettez-moi de citer l’exemple de la CCI de l’Ardèche. Ses ressources fiscales auront baissé en 2022, si l’on va jusqu’au bout de la trajectoire définie par Bercy, de 68 % depuis le début du quinquennat. Je ne le souhaite pas. Dans beaucoup de territoires, 80 ou 90 % des entreprises sont des travailleurs indépendants ou des TPE. Le réseau consulaire est leur premier outil d’accompagnement, leur premier conseil au quotidien. C’est vrai s’agissant des CCI, pour les commerçants et les travailleurs indépendants, des chambres d’agriculture, mais aussi des chambres de métiers et de l’artisanat.

M. Dino Cinieri. L’alinéa 11 prévoit une nouvelle réduction, de 100 millions d’euros, des ressources affectées aux CCI. L’amendement I-CF136 tend à supprimer cette disposition afin de leur laisser les moyens de conduire leur action auprès des entreprises de nos territoires. Je rappelle que le plafond des ressources des CCI a déjà été amputé de 350 millions d’euros au cours des trois premières années de ce quinquennat, ce qui représente une baisse de 38 % par rapport à 2017.

Les CCI ont démontré l’utilité d’un réseau de proximité, dans tous les territoires, sachant associer expertise humaine et performance digitale. Je propose de stabiliser les ressources affectées aux CCI en 2021 afin de maintenir un accompagnement public de proximité pour les TPE et les PME – elles en ont plus que jamais besoin. Et la présidente de la délégation de Saint-Étienne, Mme Irène Breuil, ne me démentira pas.

M. François Pupponi. L’amendement I-CF201 a le même objet. Ce n’est pas forcément le meilleur moment pour poursuivre la baisse des ressources des CCI – on pouvait déjà ne pas être d’accord avant la crise, mais alors maintenant…

Mme Marie-Christine Dalloz. Je vais vous faire une confidence : à chaque fois que le projet de loi de finances est publié, la première chose que je regarde, au-delà des grands équilibres, notamment l’évolution de la dette et du déficit, c’est la ponction qui sera encore opérée sur le réseau des CCI. Je n’arriverai jamais à comprendre pourquoi vous vous acharnez sur elles depuis trois ans. Leur réseau ne le comprend pas non plus.

Votre « en même temps » ne fonctionne pas. Vous faites adopter la loi PACTE, dans laquelle vous mettez tout sur les entreprises, et en même temps vous détruisez, dans les territoires, l’outil qui fonctionne bien pour les accompagner. C’est incompréhensible. C’est la raison pour laquelle je défends mon amendement I-CF278.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement I-CF342 a le même objet. Pour faire face à la crise sanitaire, qui s’est transformée en crise économique, les entreprises ont besoin d’un soutien relativement important. Jusqu’à maintenant, elles ont été quasiment sous perfusion : elles ont bénéficié d’un report des charges sociales, du Fonds de solidarité et de prêts garantis par l’État (PGE), mais tout cela va prendre fin. Je m’inquiète beaucoup de ce qui se passera pour ceux qui étaient autrefois assujettis au régime social des indépendants (RSI), lorsque l’URSSAF viendra frapper à leur porte et qu’il leur faudra payer, sur plusieurs mois, les charges reportées.

Les CCI ont tout un rôle à jouer. Elles ont mis en place des procédures et des actions pour répondre aux demandes. Or vous diminuez leurs ressources. Ce n’est pas possible : vous ne pouvez pas faire cela au monde économique alors que les entreprises traversent une crise aussi grave.

M. Charles de Courson. L’attitude du Gouvernement et du Président de la République à l’égard des chambres de commerce procède d’une philosophie hégélienne : il faut détruire les corps intermédiaires, qu’il s’agisse des chambres consulaires, des syndicats ou des collectivités territoriales. Or que s’est-il passé ? Lorsque la crise des gilets jaunes s’est déclenchée, vous avez été bien contents d’aller trouver les collectivités territoriales, les corps intermédiaires. Et face à la crise sanitaire, qui est-on allée chercher pour s’occuper des entreprises ? Les chambres consulaires. La politique que vous menez est totalement folle.

On nous a expliqué qu’il fallait que les CCI se financent au moyen de prestations de services. Elles l’ont fait, en partie, mais elles disent qu’elles ne peuvent pas faire plus. Du coup, elles licencient à tour de bras. Savez-vous combien l’État a récupéré ? En 2019, 200 millions d’euros ; en 2020, 150 millions d’euros, alors que les CCI ont perçu 349 millions d’euros. L’État capte donc 30 % de l’impôt prélevé sur les entreprises pour financer les chambres de commerce !

Je suis un homme de parole, monsieur le rapporteur général. Le Gouvernement, quant à lui, n’a pas cessé de mentir aux chambres. Il leur a promis d’arrêter la baisse, mais il a continué à chaque fois. Pourquoi cet acharnement de Bruno Le Maire ? Comment voulez-vous gérer les choses avec un gouvernement qui ne tient jamais sa parole ? Votre comportement est inacceptable, et cela vous explosera à la figure, comme cela vous est déjà arrivé à deux reprises. D’où mon amendement I-CF472.

Mme Monica Michel. Les chambres de commerce jouent un rôle important dans nos territoires, notamment auprès des TPE et PME. C’est la raison pour laquelle nous proposons, par l’amendement I-CF489, de suspendre l’augmentation du prélèvement sur les ressources des CCI en supprimant l’alinéa 11 de l’article 24.