rapport sur le projet de loi de finances pour 2021 (n°3360). — Défense : Préparation de l'avenir

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT-PROPOS : DES DÉBATS BUDGÉTAIRES ET DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE
2. I. LA CRISE DU COVID 19 ET LA MISSION DÉFENSE
3. A. LE MINISTÈRE DES ARMÉES ET LA CRISE SANITAIRE
4. 1. Une crise anticipée ?
5. 2. L’opération Résilience
6. 3. La DGA mobilisée
7. 4. Une exécution budgétaire 2020 faiblement impactée par la crise ?
8. B. LA BITD FACE À LA CRISE
9. 1. Pas de plan de relance spécifique pour la BITD française
10. 2. Qu’attendre d’un plan de relance spécifique pour la BITD ?
11. 3. De la BITD à la BITS, base industrielle de technologies stratégiques
12. II. ENGAGER UN VRAI DÉBAT AUTOUR DE LA RÉVISION DE LA LPM
13. A. Les hypothèses économiques de construction de la LPM sont obsolètes
14. B. La cohérence capacitaire de la LPM en question
15. C. L’EUROPE DE LA DÉFENSE EN CRISE
16. 1. Le fonds européen de la défense divisé par deux
17. 2. Les coopérations bilatérales européennes en suspens
18. 3. L’OTAN en état de mort cérébrale
19. D. REFONDER LA LPM PAR UN DÉBAT RÉELLEMENT PUBLIC
20. III. Le PLF 2021, un budget indifférent à la crise ?
21. A. PRINCIPALES DONNÉES BUDGÉTAIRES DE LA MISSION DÉFENSE POUR 2021
22. B. LE PROGRAMME 144
23. 1. Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France
24. a. Renseignement extérieur – DGSE
25. b. Renseignement de sécurité de défense – DRSD
26. 2. Prospective de défense
27. a. Analyse stratégique
28. b. Prospective des systèmes de forces
29. 3. Études amont et soutien à l’innovation
30. 4. Relations internationales et diplomatie de défense
31. 5. ONERA
32. 6. Les écoles sous tutelle de la DGA
33. a. ENSTA ParisTech
34. b. ENSTA Bretagne
35. c. ISAE – Supaéro
36. d. École polytechnique
37. e. Institut Polytechnique de Paris
38. C. LE PROGRAMME 146
39. 1. Dissuasion
40. a. Composante aéroportée
41. b. Composante océanique
42. c. Transmission stratégique
43. d. Simulation
44. 2. Commandement et maîtrise de l’information
45. a. Capacités spatiales
46. b. Capacités aériennes
47. c. Systèmes d’information et de commandement
48. d. Géographie numérique
49. 3. Projection, mobilité, soutien
50. a. Capacités terrestres
51. b. Aéromobilité
52. c. Capacités navales
53. d. Capacités aériennes
54. 4. Engagement et combat
55. a. Capacités terrestres et aéroterrestres
56. b. Capacités navales
57. 5. Protection et sauvegarde
58. a. Capacités navales
59. b. Capacités aériennes
60. 6. Préparation et conduite des opérations d’armement
61. 7. Pas d’efficience des équipements sans MCO performant
62. a. Le MCO terrestre
63. b. Le MCO naval
64. c. Le MCO aéro
65. EXAMEN EN COMMISSION
66. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL
67. ANNEXES
68. Données internationales
69. Participations de l’État dans les entreprises de défense.
70. Liste des principales entreprises française d’armement disposant d’actionnaires étrangers
71. Détail des dix axes stratégiques de recherche de l’ONERA
72. État des lieux des 14 chantiers de modernisation du ministère des armées

AVANT-PROPOS : DES DÉBATS BUDGÉTAIRES ET DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE

Lorsque vient l’automne parlementaire, le projet de loi de finances initiale est un ouvrage achevé, aux équilibres complexes et fragiles. Son adoption par le Parlement est une pure formalité juridique pour l’exécutif. Il ne saurait s’en dispenser mais il peut affronter l’épreuve sans crainte. La Ve République protège l’exécutif de l’indocilité parlementaire qui perdit les précédents régimes. Non seulement, l’initiative budgétaire est désormais du monopole de l’exécutif, mais la capacité des députés et sénateurs à amender le texte est doublement limitée : limitée par l’article 40 de la constitution qui déclare irrecevable tout amendement diminuant les ressources publiques ou aggravant les charges publiques ; limitée par le fait majoritaire qui préserve le Gouvernement de toute incartade de l’Assemblée nationale. Et c’est tant mieux. Une loi de finances est un point d’équilibre fragile entre les impératifs des nombreuses et parfois contradictoires politiques publiques, les contraintes héritées des exercices passés (les anciens services votés), les objectifs politiques du Président de la république et de son Premier ministre sous la pression des circonstances et des stratégies de communication, la contrainte européenne… Les finances publiques sont une science assurément subtile, incontestablement inexacte et politiquement sensible.

Certes, l’examen budgétaire occupe les deux assemblées d’octobre à décembre et contraint les ministres à de longues séances, mais, au final, le texte adopté par le Parlement ressemble comme deux gouttes d’eau à celui initialement présenté par le Gouvernement.

Sur le plan des principes, certaines voix peuvent déplorer cette réduction du débat budgétaire à une formalité longue et apparemment inutile. L’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ne reconnait-il pas aux citoyens le droit de « constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » ? Dans les faits, l’exécutif dispose de l’intégralité des leviers budgétaires. Aucun gouvernement sous la Ve République n’a vu son projet de loi de finances être rejeté. Certes, au cours de la législature 1988-1993, il a été nécessaire de recourir aux dispositions de l’article 49 alinéa 3 de la constitution. Mais Édith Cresson et Pierre Bérégovoy ne pouvaient alors compter que sur une majorité relative au Palais-Bourbon.

Preuve de la confiance de l’exécutif dans l’issue de l’examen budgétaire parlementaire, depuis 1992, aucun Premier ministre n’est intervenu dans l’hémicycle pour défendre son budget. Pourtant le seul membre du Gouvernement qui devrait rendre des comptes budgétaires devant le Parlement, c’est bien le Premier d’entre eux. C’est lui qui dirige l’action du gouvernement (article 21 de la Constitution). C’est sous son autorité que le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances (article 38 de la loi organique relative aux lois de finances). C’est à Matignon que les derniers arbitrages budgétaires sont décidés. Rien n’y fait. Il revient aux seuls ministres et secrétaires d’État de répondre d’arbitrages et d’orientations dont ils n’ont pas eu la maîtrise.

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Le temps budgétaire parlementaire est-il pour autant un temps inutile ? Ce serait se méprendre sur le sens qu’il convient de donner aux rapports et avis parlementaires sur les missions budgétaires, aux discussions et amendements budgétaires portés dans les deux hémicycles de la République.

Le temps budgétaire parlementaire est moins un temps législatif qu’un temps de contrôle et d’évaluation. D’où des tensions entre un gouvernement qui souhaite avoir face à lui des assemblées dociles, se contentant d’approuver son projet de loi de finances, et le Parlement qui attend des ministres des réponses à leurs interpellations. Interpellations formulées par des questionnaires budgétaires préparatoires aux rapports et avis venant analyser le budget en devenir au regard des exécutions passées, mais aussi par des amendements déposés en commission et en séance qui visent à challenger les choix opérés par l’exécutif sur telle ou telle disposition.

Les questionnements parlementaires participent à un travail d’explication et d’acceptation de l’impôt et de la dépense publique à destination des Français dont l’actuel rapporteur général souligne à juste titre l’importance. Ce travail est double : les députés et sénateurs sont d’abord les porte-parole de leurs électeurs ; ils se font le relais de leurs préoccupations, nombreuses, hétérogènes, contradictoires. Ils agissent pleinement dans le cadre de leur mandat de représentants de la Nation dont ils sont les seuls à pouvoir se prévaloir. Certes les préoccupations exprimées ne s’insèrent que très rarement dans les schémas administratifs et budgétaires de l’État mais elles n’en constituent pas moins le cœur de l’action publique.

Ainsi, ces interpellations sont rarement bien perçues et le plus souvent incomprises par les membres du Gouvernement. La demande légitime d’une explication sur une politique publique est presque toujours ressentie comme une remise en cause personnelle. En réagissant ainsi, les ministres commettent une erreur fondamentale : refuser le questionnement pour privilégier une communication lisse n’a jamais permis de conforter l’action publique.

Le temps des débats budgétaire est le moment institutionnel où s’exprime la réalité vécue ou perçue par les Français et où s’amorce l’œuvre de pédagogie devant accompagner systématiquement la complexité de l’action publique.

Lorsque l’exécutif se pense suffisamment fort pour contourner ou négliger l’intermédiation parlementaire entre lui et les Français, il se trouve rapidement dépassé. Pour preuve, la résurgence, la multiplication et l’amplification des mouvements de jacquerie fiscale depuis 2012 (pigeons, bonnets rouges, gilets jaunes…). Et ce ne sont pas des grands débats, des conventions de citoyens tirés au sort ou encore des augmentations exponentielles des budgets de communication qui suffiront. Loin de sortir grandi de ce contact direct avec les Français et de la mise à l’écart du Parlement, l’exécutif voit son autorité chaque jour contestée, la parole des ministres ignorée. La violence, verbale et physique, a refait son apparition dans le champ politique.

La problématique ainsi décrite n’est pas récente. De législature en législature, elle s’aggrave un peu plus. Rien ne semble pouvoir l’enrayer. Pas même la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui visait à refondre intégralement les discussions budgétaires en donnant la priorité non aux moyens mais aux résultats. On y parle de missions, de programmes, de performance. Selon ses auteurs, la LOLF devait rénover en profondeur l’action publique et renforcer les pouvoirs du Parlement, notamment de contrôle. Près de vingt ans après, le bilan est maigre. Le vocabulaire a certes changé. Les documents budgétaires présentent moult tableaux et indicateurs. Mais l’approche technocratique a la peau dure et la méfiance entre exécutif et législatif autour du contrôle ne s’est pas dissipée. Et les Français se défient chaque jour un peu plus des gouvernants.

Faut-il changer de nouveau les règles constitutionnelles et organiques régissant l’examen des lois de finances et les rapports entre le Gouvernement et le Parlement ? Les réformes constitutionnelles ont beau se succéder, elles ne font qu’aggraver la défiance générale. Le génie de notre constitution est d’être souple, contrairement à ce qu’affirment ses pourfendeurs. Que le Gouvernement et le Parlement usent d’abord de leurs pouvoirs respectifs et des dispositions constitutionnelles actuels en tenant compte de la société de 2020, une société qui veut être informée, qui veut comprendre les décisions publiques, qui veut être traitée en adulte.

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Dans ce contexte général, qu’en est-il de l’examen des crédits dévolus à la mission Défense ?

Les parlementaires n’ont assurément aucune marge de manœuvre budgétaire sur les crédits de la défense. Leurs pouvoirs, déjà limités, sont en outre encadrés par la loi de programmation militaire (LPM) adoptée en début de législature qui a été élaborée par les états-majors et arbitrée par le Présidence de la République. Tout juste le Gouvernement accorde-t-il aux parlementaires le droit d’amender des crédits sur des actions perçues comme marginales, relatives à la mémoire ou à l’action sociale. Mais il est hors de question, par contre, qu’un député ou un sénateur ne s’aventure à redessiner le format de l’armée de l’air ou de la marine.

Le contrôle parlementaire sur les questions de défense, notamment lors de l’examen budgétaire, demeure limité au nom d’un illusoire consensus. Au cours de la guerre froide, les questions militaires bénéficiaient d’un large accord entre majorité et opposition. On s’en remettait à la sagesse non des assemblées mais des officiers pour protéger la France. Les militaires pouvaient se targuer d’avoir à l’Assemblée nationale une commission dédiée à leurs seuls sujets, preuve s’il en était besoin de leur caractère à part. Les crédits budgétaires étaient adoptés dans une quasi-indifférence et sans sourciller.

Ce consensus est aujourd’hui trompeur. Malgré la lucidité de bon nombre d’officiers généraux, les armées et le ministère en général agissent comme dans les temps anciens, comptant sur le soutien de l’opinion.

Mais, plus que l’institution, ce sont les soldats, aviateurs et marins qui bénéficient de la confiance de l’opinion. En avril 2019, au sortir du grand débat organisé à la suite des manifestations dites des gilets jaunes, l’institut Opinion Way interrogea les Français sur les mesures budgétaires permettant de financer les mesures sociales annoncées par l’exécutif. 75 % des personnes interrogées prônent la réduction de la dépense publique contre 4 % des augmentations d’impôts. Et au premier rang des domaines dans lesquels il convient de faire des économies est mentionnée la défense (28 %). Ceci alors que 74 % des Français déclaraient avoir confiance en l’armée en janvier 2019 dans l’enquête annuelle du CEVIPOF. Quelques mois plus tard, il n’était que 51 % à considérer l’augmentation du budget du ministère des armées en 2020 comme allant plutôt dans le bon sens (enquête BVA pour La Tribune, octobre 2019).

Le ministère des armées et les états-majors doivent accepter le contrôle parlementaire comme une procédure leur permettant d’expliquer la nécessité et la pertinence de la dépense. Les Français comprennent la nécessité d’une armée bien équipée, mais après les hôpitaux, les écoles, la police, la justice. Lors des manifestations des gilets jaunes, sur les ronds-points, aucune banderole ne réclamait un second porte-avions. Le débat budgétaire dans son ensemble, des rapports à l’hémicycle, constitue une opportunité pour les forces de mettre en perspective, d’expliciter les choix budgétaires, opérationnels et technologiques.

Devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, en juillet 2020, le chef d’état-major des armées a déploré « la méconnaissance profonde de nos concitoyens de la réalité du métier militaire et de la guerre » ([1]) et d’en appeler aux parlementaires pour expliquer la spécificité des armées. Cette fonction que les députés et sénateurs acceptent volontiers d’endosser n’est pas d’être porte-parole de l’institution militaire (ceci relève normalement de la DICOD) mais d’être des partenaires éclairés. Or cet éclairage ne peut résulter que de l’acceptation par les armées du contrôle parlementaire.

Refuser ou du moins esquiver cet exercice régulier d’explication ne protège nullement l’institution militaire, comme le soulignait le président de la commission des finances du Sénat, Alain Lambert, lors des débats amenant à l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances ([2]) : « notre démocratie est beaucoup plus menacée qu'on ne l'imagine ; il y a une vraie crise de la représentation, et la judiciarisation (…) est aux portes de toutes les institutions de la République. Cela veut dire, madame la secrétaire d'État, qu'en voulant réduire le droit existant vous finirez bien par inviter indirectement les juges de l'ordre judiciaire. À mon sens, mieux vaut donc, pour la santé de notre démocratie, que ce soit la représentation nationale – je crois en sa sagesse – qui opère ces contrôles. » L’insuffisance du contrôle parlementaire peut mener à des procédures judiciaires, comme l’actualité de la gestion du COVID nous le démontre.

Se confronter aux Français par le biais de leurs représentants permet au contraire d’anticiper et donc d’éviter des crises, de conforter des choix, de corriger des errements.

Grâce au contrôle parlementaire, une véritable dynamique vertueuse peut s’engager entre l’exécutif et le Parlement au profit de la Défense. Lors de la précédente législature, elle a permis de clarifier le statut de l’École polytechnique. Un premier rapport à l’initiative de votre rapporteur spécial ([3]) a questionné l’État sur la place et le statut de la prestigieuse école scientifique. Le ministre de la défense, M. Jean-Yves Le Drian, comprit qu’était en jeu la pérennité de l’X et de son financement par la mission Défense. Aussi, missionna-t-il M. Bernard Attali pour avancer de premiers éléments de réponse dont il s’inspira pour lancer à l’automne 2015 une vaste réforme de l’École. Ce processus repose sur une bonne compréhension des intentions des différents acteurs engagés : le parlementaire interroge sans chercher à se substituer à l’autorité ministérielle qui décide. C’est ainsi que M. Le Drian put mettre à l’actif de son bilan la réforme de l’École polytechnique, sollicité par un parlementaire de l’opposition.

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Malgré ce précédent, cette dynamique vertueuse peine à se développer et, aujourd’hui, le ministère des armées tend à retomber dans le travers de la défiance à l’égard du contrôle parlementaire. Un silence assourdissant accompagne généralement les rapports parlementaires, particulièrement ceux non sollicités mettant l’accent sur des faiblesses ou des dysfonctionnements au sein de la défense. Tout juste une synthèse de quelques lignes est-elle réalisée par un officier méritant de l’état-major des armées. Comme bon nombre de ses collègues, votre rapporteur spécial s’est toujours étonné de cette inertie. Ainsi, questionné lors d’une audition, un officier général se justifia en déclarant « ne pas avoir été saisi » du rapport sur les externalisations du soutien des forces en OPEX qui avait pourtant reçu un large écho médiatique et faisait en outre l’objet d’investigations judiciaires.

Mais il y a plus. Avant même la publication de rapports, le questionnement parlementaire se heurte régulièrement à la propension du ministère des armées à opposer la sensibilité des informations demandées pour ne pas apporter de réponse précise voire pas de réponse du tout. Ainsi, le ministère consent bien à transmettre l’information due au parlementaire, mais comme une sorte de privilège et en l’invitant à ne pas en rendre public les termes.

La protection de données sensibles classifiées peut être opposée aux parlementaires dans le cadre de l’exercice de leur pouvoir de contrôle. Car aucun parlementaire n’est habilité ès qualités à connaître d’informations classifiées. À l’exception notable des membres de la délégation parlementaire au renseignement « autorisés ès qualités à connaître des informations ou des éléments d’appréciation définis au I et protégés au titre de l’article 413 9 du code pénal, à l’exclusion des données dont la communication pourrait mettre en péril l’anonymat, la sécurité ou la vie d’une personne relevant ou non des services intéressés, ainsi que les modes opératoires propres à l’acquisition du renseignement » ([4]).

Aussi, la transmission de toute information classifiée à un parlementaire constitue en droit un acte sanctionné par l’article 413-10 du code pénal. Ceci justifie diverses dispositions qui limitent expressément l’information des parlementaires à l’instar de l’article 57 de la LOLF qui dispose dans son deuxième alinéa que « tous les renseignements et documents d’ordre financier et administratif qu’ils [présidents de commission des finances, rapporteurs spéciaux, rapporteurs généraux] demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l’administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et du respect du secret de l’instruction et du secret médical, doivent leur être fournis. »

C’est ainsi que la non-transmission des informations classifiée est donc une atteinte légalement reconnue aux pouvoirs constitutionnels de contrôle du Parlement. Cette limitation suppose cependant un usage strictement nécessaire de la classification par l’exécutif. L’instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale, en cours de révision par le SGDSN, précise bien que « la décision de classifier résulte de l’analyse de l’importance de l’information au regard de son contexte, des textes applicables et des instructions du ministre compétent. L’autorité classificatrice veille à ce que le niveau de classification soit approprié à l’information ou au support concerné(e), c’est-à-dire à ce qu’il soit à la fois nécessaire et suffisant. Elle cherche ainsi à limiter la prolifération de documents classifiés et à éviter les classifications abusives, qui génèrent des coûts de gestion, des charges de travail importantes et altèrent la valeur du secret de la défense nationale. »

Le risque d’abuser de ce pouvoir de classification pour soustraire des informations au contrôle parlementaire est réel. Si tout abus peut tomber sous le coup des articles 434-4 et 444-4 du code pénal, la difficulté d’établir l’infraction est manifeste.

Pour éviter tout risque de contestation juridique, il est plus régulièrement fait usage de la mention « Diffusion restreinte ». Comme le souligne l’instruction générale interministérielle n° 1300, « la mention Diffusion Restreinte (DR) n’est pas un niveau de classification mais une mention de protection. Son objectif principal est de sensibiliser l’utilisateur à la nécessaire discrétion dont il doit faire preuve dans la manipulation des informations couvertes par cette mention ». La même instruction énumère les caractères des informations susceptibles de bénéficier d’une diffusion restreinte. Parmi celles-ci, figurent les informations dont « le regroupement ou l'exploitation pourraient (…) porter atteinte à la sécurité ou à l'ordre public, au renom des institutions, à la vie privée de leurs membres », ou encore « les documents ou informations émanant d'un ministère qui souhaite en limiter et en contrôler la diffusion ». Une telle rédaction ouvre la voie à toutes les obstructions.

Malgré leur habilitation, les membres de la délégation parlementaire au renseignement peinent à obtenir réponse à toutes leurs questions comme en atteste leur dernier rapport : Ainsi, à propos de la transmission d’un rapport, la délégation écrit que « si un refus de communication motivé aurait pu constituer une réponse acceptable, ce long silence n’a pas permis à la délégation parlementaire au renseignement d’accomplir pleinement la mission de contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement en matière de renseignement et d’évaluation de la politique publique en ce domaine que lui a confiée le législateur »[5]. De même, concernant la déontologie des personnels des services de renseignement, le rapport consacre un long développement au « défaut d’information du Parlement régulièrement pointé par la délégation parlementaire au renseignement » et précise que « ce manque d’information de la délégation, déjà souligné à plusieurs reprises dans ses rapports d’activité, constitue un frein à ses pouvoirs de contrôle. »

Un contrôle parlementaire ne pouvant faire état publiquement de données perd très largement tout son intérêt. En effet, le contrôle parlementaire n’a de sens que par sa publicité. Lorsqu’un parlementaire exerce ses pouvoirs de contrôle sur une politique publique ou un service ministériel, il le fait pour rendre compte devant les Français.

Dans ce contexte, votre rapporteur s’étonne de la propension du ministère des armées à limiter la publicité des réponses aux questions écrites contre toute logique. Le cas de la disponibilité des aéronefs en service au sein des forces est ici exemplaire. Ces chiffres ont subitement pris une valeur emblématique peu compréhensible.

Comme chaque année, depuis 2013, votre rapporteur interroge par le biais des questions écrites le ministère de la défense, devenu ministère des armées en 2017, sur la disponibilité des différents équipements des forces navales, aériennes et terrestres. Depuis 2013 et sans discontinuité, sont publiées au Journal officiel et sur le site de l’Assemblée nationale les réponses chiffrées. Conscient de la nécessité de protéger les données les plus sensibles, votre rapporteur a évidemment évité d’intégrer dans son questionnement les équipements de la dissuasion. Sous la précédente législature (2012-2017), le ministre de la défense Jean-Yves Le Drian décida de ne pas rendre public la disponibilité des sous-marins nucléaires d’attaque ainsi que des avions ravitailleurs, ces deux équipements concourant à la mission de la dissuasion. Votre rapporteur a accepté cette ligne raisonnable. Au début de l’actuelle mandature, la ministre des armées a ajouté à cette liste d’exclusion les radars, pourtant publiée pendant cinq ans, ce que votre rapporteur a admis sans difficulté.

En avril 2020, la même réponse fut apportée mais à la question écrite portant sur la disponibilité des aéronefs de l’armée de l’air et de l’aéronavale ainsi que des hélicoptères des trois armées. Ainsi, subitement, le ministère des armées ne souhaite plus que votre rapporteur évoque la disponibilité de l’A400M ou de l’hélicoptère Tigre. Ces chiffres, publiés sans aucune entrave depuis 2013, étaient soudain soumis à « des impératifs renforcés de confidentialité ».

Or, se contredisant lui-même à quelques mois de distance, le ministère a décidé de rendre public ces chiffres en octobre. Curieusement, l’impératif de confidentialité n’existait plus, l’intérêt de la communication officielle ayant prévalu.

Mais ce type d’incohérence n’est pas limitée aux aéronefs. Ainsi le taux de disponibilité des sous-marins nucléaires d’attaque est frappé de confidentialité dans les réponses faites aux questions écrites de votre rapporteur, mais il est rendu public dans le bleu budgétaire. Comprenne qui pourra !

Tout ceci illustre d’abord l’absence de doctrine sérieuse et cohérente en matière de confidentialité. Mais également la méfiance ou, pire encore, l’indifférence à l’égard des travaux du Parlement. Cette conception technocratique à courte vue paraît particulièrement inadaptée à votre rapporteur dans la situation actuelle. Face aux enjeux budgétaires majeurs des prochaines années, comme aux bouleversements du monde qui interroge notre modèle d’armée, un débat constructif entre l’exécutif et le Parlement apparaît, en effet, plus nécessaire que jamais. L’exécutif doit cesser de le craindre, il doit au contraire le favoriser.

*

Les questions de défense restent un sujet sensible des relations entre l’exécutif et le Parlement. Depuis la Première Guerre mondiale et la mise en œuvre d’un véritable contrôle parlementaire sur les armées, ces relations ont toujours oscillé entre la défiance et la méfiance. La confiance n’a que trop rarement trouvé de place. Votre rapporteur spécial ne peut que le déplorer. Il émet le vœu que les questions et constats posés dans le présent rapport spécial permettent de relancer la dynamique vertueuse de la précédente législature. La crise sanitaire, sociale et économique devrait obliger l’exécutif et le Parlement à agir avec intelligence.

I. LA CRISE DU COVID 19 ET LA MISSION DÉFENSE

A. LE MINISTÈRE DES ARMÉES ET LA CRISE SANITAIRE

1. Une crise anticipée ?

Le 13 avril 2020, en pleine crise sanitaire, le Président de la République pose une question majeure : « étions-nous préparés à cette crise ? ». Pour immédiatement répondre : « à l’évidence, pas assez ». Qu’en est-il du ministère des armées ? L’anticipation et la préparation des forces sont deux conditions essentielles pour éviter une surprise stratégique de nature à placer la France dans une situation critique.

Il est possible de distinguer trois niveaux d’anticipation :

– les travaux programmatiques (Livres blancs, revues stratégiques) qui établissent le cadre doctrinal des lois de programmations ;

– les travaux de prospectives menés à l’initiative de la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) ;

– les informations et analyses recueillies par les services de renseignement et le réseau diplomatique de défense lors de l’apparition de la pandémie.

La lecture des livres blancs et autre revue stratégique révèle l’effacement progressif du risque pandémique de la réflexion stratégique :

Récurrence des termes « pandémie » et « épidémie » dans la littérature stratégique

La revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 consacre deux paragraphes aux risques sanitaires :

La brièveté de la prise en compte tant du risque pandémique que des missions du service de santé des armées dans la revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 contraste avec les développements publiés dans les précédents livres blancs de défense et de sécurité nationale.

Celui de 2008 consacre de longs développements aux risques pandémiques clairement identifiés dans l’échelle des risques et menaces :

Le Livre blanc de 2013 reprend à son compte les analyses de 2008 : « le Livre blanc de 2008 identifiait des risques naturels, sanitaires et technologiques susceptibles, par leur ampleur, de désorganiser nos sociétés. Les événements intervenus depuis lors sont venus confirmer la réalité de ces risques ». Ceci se traduit par la reconnaissance de la contribution du SSA en cas de crise majeure. Ainsi, la doctrine d’emplois des armées sur le territoire national de 2016 précise que « sous réserve de la priorité qu’il doit accorder à la satisfaction des besoins des armées, et au-delà de sa participation au service public hospitalier déjà encadrée par le code de santé publique, le service de santé des armées est donc en mesure, le cas échéant, de mettre à tout moment ses capacités et ses compétences à la disposition de la Nation. Ainsi, dans le cadre de la résilience sur le territoire national et particulièrement outre-mer, il peut faire bénéficier de la réactivité et de la permanence de ses moyens, notamment grâce au dispositif santé de veille opérationnelle » ([6]).

2017 marque nettement une baisse de la garde face aux risques sanitaires. Ce que vient confirmer la loi de programmation militaire 2019-2025. Alors qu’une hausse des effectifs (non précisée en volume) est envisagée, aucune mention n’est faite des équipements sanitaires. D’où une situation critique au 31 décembre 2019 des équipements du SSA révélée par la réponse à la question écrite n° 25698 de votre rapporteur :

● « Le lot « Morphée » présente une vétusté technique très avancée » ;

● « 50% des matériels ont été mis en service il y a plus de 10 ans, et OE ont plus de 20 ans ; ils ont ainsi dépassé la durée de vie préconisée par le fournisseur » ;

● « Le taux de vétusté des équipements majeurs des HIA n’est pas encore critique, mais si la dégradation de la capacité d’investissement se poursuit, il sera difficile de les remplacer dans les délais impartis » ;

● « À défaut de ressources pour investir dans les équipements dans les toutes prochaines années, le SSA sera contraint d’effectuer des arbitrages susceptibles de fragiliser la régénération de l’Échelon national d’urgence ».

Le 12 mai 2020, la ministre des armées remarquait que « la crise sanitaire a montré combien la menace NRBC est d’actualité. (…) En prenant mes fonctions de ministre, j’ai découvert que ce domaine avait été totalement abandonné : il est donc indispensable de remonter en puissance sur les NRBC. C’est un sujet que nous devrons réexaminer dans le cadre de la LPM. » ([7]). D’aucuns peuvent légitimement s’interroger sur les raisons qui ont guidé les rédacteurs de la LPM en 2018 à ne pas se préoccuper du renouvellement des équipements du SSA.

Cette situation ne relève pas de la seule responsabilité politique. Lors de chacune de ses auditions devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale ou de celle du Sénat depuis 2017, la direction du service de santé des armées n’a jamais sensibilisé le Parlement sur la dégradation de ses capacités matérielles, préférant concentrer son propos quasi exclusivement sur la question des effectifs. Difficile dans ces conditions d’anticiper des crises et des trous capacitaires.

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Le second niveau d’anticipation repose sur les études initiées par la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS).

Votre rapporteur s’étonne des termes de la réponse à la question budgétaire n° 018. Contrairement à ce qui est mentionné, des études sur les pandémies ont bien été demandées avant 2020. La mémoire du service fait étonnamment défaut car, au cours de la décennie 2010-2019, la DGRIS a programmé plusieurs études sur le risque pandémique : contribution des forces terrestres au dispositif d’ensemble de gestion de crise sur le territoire national (2014-12) ; quelles conséquences sociales implique une crise sanitaire mondiale ? (2014-21) ; le renforcement du système sanitaire d’un pays contribue-il à sa stabilisation ? (2014-46). Une seule a donné lieu à un rapport ; les autres sont restées infructueuses. En 2015, a été mis en place un observatoire sur les crises sanitaires mondiales attribué à la Fondation pour la recherche stratégique. Ce laboratoire a été résilié en avril 2019. Aucun de ces travaux n’a été mis en ligne sur le site de la DGRIS contrairement à bon nombre d’autres études.

La faiblesse numérique des études de prospectives sur les risques sanitaires et pandémiques est moins une manifestation de désintérêt de la DGRIS sur le sujet qu’une incapacité de ces prestataires traditionnels à répondre au questionnement. Malgré son incapacité à trouver des prestataires pour mener des études programmées, la DGRIS a préféré abandonner la thématique plutôt que prospecter d’autres acteurs afin de mener à bien des travaux de prospectives qui font aujourd’hui cruellement défaut. La responsabilité n’incombe pas uniquement à la DGRIS. Le service de santé des armées n’a pas été plus performant.

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Au-delà de l’anticipation de long terme des crises sanitaires, l’État a-t-il été suffisamment vigilant face à l’émergence du Covid-19 en Chine ? Devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, la ministre des armées a indiqué, avec fermeté, que « ce n’est pas le rôle des services de renseignement [dont la DGSE] de s’occuper des informations relatives à la santé » ([8]).

Cette affirmation interpelle. L’article L 811-2 du code de la sécurité intérieure dispose en effet que « les services spécialisés de renseignement (…) ont pour missions, en France et à l’étranger, la recherche, la collecte, l’exploitation et la mise à disposition du Gouvernement des renseignements relatifs aux enjeux géopolitiques et stratégiques ainsi qu’aux menaces et aux risques susceptibles d’affecter la vie de la Nation. Ils contribuent à la connaissance et à l’anticipation de ces enjeux ainsi qu’à la prévention et à l’entrave de ces risques et de ces menaces ». De même, la revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 souligne que « l’anticipation à court et moyen terme des risques pesant sur la sécurité nationale comme des ruptures technologiques justifie que la France développe des capacités autonomes à la hauteur de ses besoins ».

Les services de renseignement, dont la DGSE, participent à la lutte contre la prolifération NRBC. Dès lors, tout événement « bactériologique », et plus largement « biologique », entre nécessairement dans leur périmètre. Ce que semble ignorer la ministre.

À la différence des services de renseignement, le réseau de diplomatie de défense ne semble pas avoir eu un rôle actif d’alerte, notamment en janvier 2020.

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Au cours de la crise, la DGRIS a joué un rôle de centralisation et d’analyse des informations et renseignements sur la gestion de la pandémie à l’étranger, ceci au profit du pôle ministériel de crise.

2. L’opération Résilience

« Nous sommes en guerre, en guerre sanitaire, certes : nous ne luttons ni contre une armée, ni contre une autre Nation. Mais l’ennemi est là, invisible, insaisissable, qui progresse. Et cela requiert notre mobilisation générale » ([9]). Par ces propos martiaux, le Président de la république a voulu montrer la mobilisation de l’ensemble des services de l’État, dont les armées, pour faire face à la crise sanitaire.

Lancée le 25 mars 2020, l’opération résilience, contribution des armées à l’engagement interministériel contre la propagation du Covid-19 en métropole et en outre-mer, s’est organisée autour de trois domaines : sanitaire, logistique, protection.

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Face à la crise sanitaire, le Service de santé des armées (SSA) a été particulièrement engagé, tout en continuant à assurer ses missions prioritaires aux côtés des forces engagées en opération :

– Les huit hôpitaux d’instruction des Armées, leur personnel renforcé par les élèves des écoles militaires de santé de Lyon-Bron (EMSLB) ont été mobilisés pour prendre en charge les malades du COVID.

Très médiatisé, un élément militaire de réanimation, déployé fin mars à Mulhouse, a accueilli 47 patients. Ce déploiement a mis en évidence un trou capacitaire majeur du SSA : « L’« hôpital de campagne » dont le SSA devrait être pourvu, en application de la loi de programmation militaire, n’est pas encore disponible. C’est donc en s’appuyant sur son savoir-faire dans le domaine de la projection de moyens hospitaliers sur les théâtres d’opération, et en partant de structures existantes, les unités médicales opérationnelles (UMO), que le SSA a créé de toutes pièces et déployé en 7 jours à Mulhouse un « Élément Militaire de Réanimation » (EMR-SSA) » ([10]). À Mayotte et en Guyane, des éléments du SSA sont également venus renforcer les dispositifs médicaux civils.

Des évacuations et transferts sanitaires de patients ont dans le même temps été opérés par les forces aux moyens de moyens aériens (avions, hélicoptères) et maritimes (PHA Tonnerre envoyé en Corse pour l’évacuation de 12 malades sur Marseille).

Pour opérer les transports aériens sanitaires, les aéronefs doivent être équipés à dessein. Le Service de santé des armées dispose à cet effet de divers modules et lots :

– le module Morphée, « Module de réanimation pour patients à haute élongation d’évacuation » : Selon le SSA, « le lot « Morphée » présente une vétusté technique très avancée. Sa modernisation est inscrite dans les études menées avec la direction générale de l’armement (DGA) pour la médicalisation des nouveaux vecteurs aériens » ([11]). Au 31 décembre 2019, un seul module était disponible.

Son emploi est indispensable pour rapatrier en métropole d’éventuels blessés graves en opération au Sahel. Dès lors, l’engagement du module Morphée sur le territoire national pour transférer des patients en réanimation relève de l’exception. L’armée de l’Air a ainsi réalisé six missions d’évacuation à longue élongation au moyen d’un A330 MRTT Phénix équipé du kit Morphée permettant de transférer 36 patients intubés.

Les lots d’évacuation médicale par hélicoptère (EvHM), utilisés notamment à bord de NH90.

Les lots pour convoyage médical 30 blessés (CM30) n’ont pas été utilisés dans le cadre de l’opération Résilience, en raison de la trop grande gravité de l’état de santé des personnes transportées. Ces lots ne permettent pas de soins intensifs en vol.

Outre les moyens nationaux, il convient de mentionner les moyens militaires alliés, notamment allemands, qui ont permis le transport de nombreux malades.

Les transferts de malades ont permis de redécouvrir la valeur ajoutée du transport ferroviaire, via des TGV médicalisés pouvant transporter jusqu’à 24 malades (soit l’équivalent de 4 vols d’A330-MRTT avec le module Morphée). L’acquisition de matériel ferroviaire sanitaire mériterait une étude d’intérêt, au regard des enseignements de la crise du COVID. Étant entendu que les armées ont conservé une compétence ferroviaire via notamment le CSOA.

Mention doit être faite de la pharmacie centrale des armées qui, outre la production de gel hydro-alcoolique, a, constitué des stocks de masques mais aussi de chloroquine de phosphate, entrant dans la composition de l’hydroxychloroquine ([12]). Devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, la ministre des armées s’est montrée très évasive quant à cette acquisition : « le décret du 25 mars 2020 du ministre de la santé et des solidarités a autorisé l’utilisation de l’hydroxychloroquine en milieu hospitalier pour les patients atteints par le Covid-19. La pharmacie centrale des armées a donc procédé, après le 25 mars, à des achats de précaution de ce produit pharmaceutique dont on ne savait pas s’il allait donner des résultats. Il n’y a rien de plus à en dire » ([13]).

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Les armées ont également accompli des missions logistiques de transport de masques et de gel hydro-alcoolique par voie terrestre, aérienne et maritime. Cependant, l’État a dû affréter des compagnies russes et ukrainiennes pour transporter depuis la Chine des masques à bord d’avions An124 et An226. Cette dépendance extérieure n’est pas sans rappeler les observations faites par votre rapporteur sur les capacités françaises de transport stratégique et la dépendance extérieure périlleuse dans laquelle se trouvent les forces françaises ([14]). Le Président de la république a manifestement fait un constat identique lorsqu’il déclare : « comme vous, j’ai vu des ratés, encore trop de lenteur, de procédures inutiles, des faiblesses aussi de notre logistique. Nous en tirerons toutes les conséquences, en temps voulu, quand il s’agira de nous réorganiser » ([15]).

Aussi, votre rapporteur se félicite des propos tenus au printemps 2020 par les sous-chefs opérations de l’état-major des armées reconnaissant que « l’important est de bien choisir ses dépendances. Une flotte européenne d’avions de transport "oversize" paraît nécessaire » ([16]).

La logistique maritime à destination notamment du sud Océan Indien (Réunion, Mayotte) et des Antilles, a été assurée grâce aux PHA Mistral et Dixmude qui n’étaient pas en version navire-hôpital, contrairement au PHA Tonnerre.

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Enfin, les forces ont été sollicitées pour assurer la protection de sites devenus particulièrement sensibles avec la crise tels que les sites de production et de stockage de masques ainsi que les hôpitaux.

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L’opération Résilience s’est appuyée sur l’engagement des hommes et des femmes du ministère des armées qui ont admirablement répondu à l’appel. Elle a cependant mis en exergue des trous capacitaires (hôpital de campagne, module Morphée, avions de transport hors gabarit, train sanitaire) mais aussi l’importance cruciale de certains équipements en service (notamment les PHA). Ce constat doit impérativement être intégré dans les travaux de révision de l’actuelle LPM et de construction de la suivante (voir supra).

3. La DGA mobilisée

Les services de la DGA ont été partie prenante de la réponse étatique à la crise sanitaire.

Le centre DGA-NRBC, basé à Vert-le-Petit (Essonne), a mobilisé ses moyens humains et techniques d’expertise pour tester les échantillons de masques produits par des entreprises textiles françaises ou importés à destination du grand public.

Ce recours aux experts de la DGA pour cette mission interroge. En mai 2020, le quotidien Le Monde ([17]) a révélé que les autorités sanitaires françaises avaient détruit la majorité du stock stratégique de masques à la suite d’un audit mené par une société belge, Centexbel (centre belge d’expertise et d’innovation pour l’industrie textile). Cet audit a coûté 600 000 euros. S’agissant d’un stock stratégique de l’État, votre rapporteur s’étonne que le centre DGA NRBC n’ait pas été sollicité pour mener cette expertise et assurer sur la durée le suivi qualitatif des masques. L’audition de Monsieur Benoît VALLET, directeur général de la santé de 2013 à 2018, par la mission d’information de la conférence des Présidents sur l’impact, la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l’épidémie de Coronavirus-Covid 19 (pouvoirs d’enquête), apporte malheureusement plus d’interrogations que de réponses quant à la mise à l’écart de la DGA-NRBC :

« J’en viens à l’analyse menée par Centexbel, dont je n’ai pas eu le retour, puisqu’elle a été rendue après mon départ de la DGS le 8 janvier 2018, c’est-à-dire en septembre 2018. Elle a cependant été présentée dans Libération, et M. François Bourdillon l’a expliqué hier, comme ayant été menée sur quatre des douze références composant le stock. Chaque producteur s’était vu commander un nombre déterminé de lots, répartis par références, correspondant à un nombre de masques donné. Centexbel a choisi de faire porter ses analyses sur quatre références, choisies parmi les plus gros volumes qui représentaient, à croire le journal, 80 % des analyses, en testant un nombre limité d’échantillons composés chacun de vingt-cinq masques par lot. Les huit références restantes n’ont semble-t-il pas été analysées par la suite.

Cette analyse, très exigeante, reprenait les critères que je vous ai indiqués plus haut. Son résultat a fait ressortir une non-conformité à la norme de 2014, sachant que des masques produits en 2005 ou en 2006 ne pouvaient en toute logique pas être conformes à une norme de 2014 : en vertu de quoi, un ordre de destruction a donc été émis. Je n’ai jamais dit durant les échanges que j’ai eus avec les différentes cellules dans le cadre de la commission Casteix que ces masques auraient dû être conservés pour être utilisés : aucun élément ne me permettait de l’affirmer.

Reste que lorsque la question s’est posé des critères de qualité applicables aux masques dits grand public, ils ont fait l’objet d’une nouvelle analyse combinée par la Direction générale de l’armement (DGA) et de l’Agence nationale de sécurité du médicament. Pourquoi n’avaient-elles pas été pas été sollicitées au moment de l’appel d’offres ? Tout simplement parce que l’ANSM ne s’occupait que de la partie contamination bactériologique, et les autres laboratoires du reste, alors que Centexbel faisait l’ensemble. C’est donc pour des raisons de savoir-faire, je suppose, que le choix s’est porté sur un autre partenaire. Toujours est-il que l’action conjuguée de la DGA et de l’ANSM a conclu que ces masques pouvaient répondre aux critères applicables à la nouvelle catégorie « grand public », ce qui les rendait compatibles avec un usage par la population générale. » ([18])

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Non sans d’importants efforts de priorisation et d’organisation tant de la DGA que des industriels dans un contexte exceptionnel, la crise du COVID-19 a eu un impact très limité sur le développement et les livraisons d’équipements.

Pour Joël Barre, délégué général pour l’armement, : « concernant l’impact de cette crise sur les opérations d’armement, nous avons dès le début de la crise, à la mi-mars, décidé de mettre en place un plan de continuité d’activité. Ce plan a été défini conjointement avec l’état-major des armées. Nous avons essayé de déterminer quelles étaient les activités d’armement essentielles à poursuivre malgré la crise. Nous avons donné la priorité aux activités relatives à la dissuasion, aux opérations extérieures et intérieures, aux opérations relatives à la posture permanente de sûreté (aéronautique ou maritime) et aux actions en soutien du maintien en condition opérationnelle afin que nos armées puissent poursuivre l’ensemble de leurs activités. En parallèle, l’ensemble des opérations d’armement a fait l’objet d’un suivi régulier, mis à jour en temps réel et partagé avec l’état-major des armées et les états-majors d’armée » ([19]).

Fin avril 2020, l’impact calendaire de la crise sur les opérations d’armement était estimé seulement à moins de deux mois. Sur les programmes dits de long terme tels que les SNLE, l’impact est nul. Il est plus significatif pour les programmes dont le développement est avancé à l’instar des Frégates de défense et d’intervention (FDI). Au cours du printemps 2020, ont été livrés : un 3e ATL2 rénové, le 17e A400M, le 3e MRTT, des véhicules de l’avant blindé avec protection contre IED. Les essais à la mer du SNA Suffren ont été lancés ainsi que les expérimentations du drone SMDR, le Système de Mini-Drones de Renseignement. Le 12 juin, le SNLE Le Téméraire a effectué un tir d’acceptation du missile M-51.

Cependant, pour le président du GICAT, « les deux mois que nous venons de vivre, avec arrêts et perturbations de la production et un nombre non nul de fournisseurs qui n’ont pas repris, soit trois à quatre mois de déstabilisations, rendent extrêmement difficile la réalisation des objectifs » ([20]).

Pour la DGA, l’objectif est de rattraper les retards calendaires de 2020 d’ici la fin 2021. « Nous avons pris des dispositions permettant de neutraliser dans nos contrats les retards consécutifs à la crise. Nous passerons les avenants nécessaires avec nos industriels pour adapter les échéanciers de livraisons, avec l’objectif de rattraper les retards d’ici à la fin de l’année prochaine. » ([21]) Il en va ainsi des livraisons du Griffon : sur les 128 attendus initialement en 2020, 80 % seront livrés. Les 20 % restants viendront s’ajouter à la cible 2021 ([22]).

Le calendrier de rattrapage sur 2021 est-il réaliste ? La persistance de la crise sanitaire à l’automne et l’incertitude qu’elle génère pour l’avenir interpellent et appellent à la plus grande prudence.

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L’Agence Innovation Défense s’est mobilisée remarquablement pour répondre à l’urgence de la crise sanitaire. Afin d’aider les pouvoirs publics et les personnels de santé à disposer de technologies pertinentes pour la gestion de la crise, un appel à projets a été lancé sous sa direction.

Le tableau ci-après présente les 37 projets retenus au titre de l’appel à projets. Les projets sont présentés par thématique et par ordre alphabétique :

– en bleu, les projets d’innovateurs du ministère des armées et de la gendarmerie nationale ;

– en noir, les projets portés par des sociétés ou laboratoires.

4. Une exécution budgétaire 2020 faiblement impactée par la crise ?

Pour la mission Défense, l’exécution budgétaire 2020 n’a jusqu’à présent donné lieu à aucune inflexion notable, malgré la crise, malgré la baisse des recettes de l’État. Aucune annulation exceptionnelle d’autorisations d’engagement, ni de crédits de paiement n’a été votée à l’occasion des différentes lois de finances rectificatives. Aucune ouverture exceptionnelle non plus contrairement à de nombreux programmes budgétaires civils.

Au sein des quatre programmes de la mission Défense, aucun acte budgétaire n’est venu corriger significativement les orientations budgétaires initiales. Rien n’indique une anticipation d’annulations exceptionnelles ou une volonté de préserver les crédits sur les missions essentielles. Ainsi, par le décret du 7 août 2020 portant virements de crédits, la DGRIS a perçu de chaque programme budgétaire (146, 178, 212) 150 000 € afin de financer l’événement « Fabrique Défense », tenu en janvier dernier, alors que manifestement cette journée relevait plus du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée ».

Le recensement des fonds de concours et attributions de produits à partir des arrêtés d’ouverture publiés au Journal officiel en 2019 et 2020 révèle une étonnante stabilité quant à leur montant : sans présager du dernier trimestre 2020, la crise sanitaire n’a eu aucun impact significatif sur ces ressources budgétaires.

Des inconnues demeurent relativement à la fin de gestion de l’exercice 2020, déterminant la qualité de l’entrée en exécution 2021.

Première inconnue, l’anticipation des commandes réalisée dans le cadre du plan de relance aéronautique en 2020 doivent trouver financement. Or, étant des anticipations de la LPM, leur financement doit logiquement être puisé dans les crédits de la mission Défense. L’annuité budgétaire 2020 n’a pas été augmentée à due concurrence des commandes réalisées, ni des paiements dus dès cette année à hauteur de 185 M€ sur les 613 M€ engagés. Selon le Ministère, le financement de ces anticipations en 2020 est assuré par une sous-consommation de crédits liée à la crise : les entreprises n’étant pas en mesure de livrer en temps ou d’avancer dans les programmes n’ont pas facturé. Pour le seul programme 146, cette sous-consommation représente près de 750 M€ ([23]). Sur l’ensemble de la mission Défense, elle serait de l’ordre de 1,1 Md€. À ces montants, il convient cependant de défalquer des postes où ont été observées des surconsommations : 300 M€ de mesures d’adaptation à la crise notamment ; 500 M€ d’accélération de paiement aux fournisseurs afin de soutenir leur trésorerie… C’est donc dans ces non-dépenses programmées que le Ministère trouve sa capacité à financer les anticipations.

Le Ministère ne sera normalement pas en mesure d’accroître le report de charges de 2020 sur 2021, théoriquement plafonné à 15 % des crédits. Le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2019-2025 a défini une trajectoire de plafonnement : « afin de s’assurer de la soutenabilité de la programmation, le ministère s’engage sur une trajectoire prévisionnelle de maîtrise puis de réduction du report de charges qui atteindra, d’ici à 2025, son niveau structurel incompressible », à savoir 10 % des crédits hors masse salariale :

Le report de charges 2018/2019 s’était établi à 3,4 Mds € soit 15,3 % des crédits hors masse salariale. Le report 2019/2020 s’est accru à 3,9 Mds€ soit 16 %. Une évolution ascendante à rebours des intentions affichées en LPM. Comme le soulignait votre rapporteur dans son rapport sur l’exécution budgétaire 2019 de la mission Défense, il convient d’être prudent quant aux capacités du ministère des armées à respecter l’objectif de 15 % pour 2020/2021.

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L’impact budgétaire de la crise COVID sur l’exercice 2020 a été contenu tant sur le hors Titre 2 que sur les charges de personnel qui sont conformes aux prévisions (hors OPEX et MISSINT). Avec la prudence qu’imposent les mouvements d’effectifs lors du dernier trimestre 2020, votre rapporteur relève que l’exécution budgétaire est conforme aux prévisions de la loi de finances, ce qui est un fait notable au regard des exercices passés.

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Les surcoûts des OPEX et MISSINT demeurent préoccupants. La loi de finances pour 2020 a budgété le surcoût des OPEX à hauteur de 1 110 M€ (860 M€ hors T2 et 250 M€ T2) ainsi que 100 M€ de titre 2 pour le surcoût des MISSINT. Au regard de l’intense activité opérationnelle des forces en 2020, il est probable que les surcoûts 2020 dépassent ceux de 2019. De l’aveu même du chef d’état-major des armées, « cette année [2020] d’engagement opérationnel a été plus intense que jamais » ([24]).

● À la suite de la réunion du G5 Sahel en janvier 2020, la France a renforcé ses effectifs de l’opération Barkhane : « en complément des renforts annoncés à l’occasion du sommet de Pau, constitués actuellement de 220 militaires du 2e REP en provenance des FFCI, ce sont près de 400 militaires qui seront déployés progressivement dans les prochaines semaines. Ils viendront pour l’essentiel renforcer deux groupements tactiques désert et les groupements "logistique", et "transmission". Des véhicules supplémentaires vont également être déployés : une trentaine de blindés légers, une trentaine de blindés lourds et une vingtaine de véhicules logistiques » ([25]). Ce renforcement significatif n’a pas été anticipé par la loi de finances pour 2020 qui, selon les documents budgétaires, estimait que « l’année 2020 devrait voir l’opération BARKHANE, dans la bande sahélo-saharienne, se poursuivre dans un format assez comparable à celui de 2019 avec un maintien de l’activité opérationnelle à un niveau élevé » ([26]).

● En juillet 2020, les Rafale de la base aérienne projetée (BAP) au Levant, engagés dans le cadre de l’opération Chammal, ont franchi le cap des 2 000 heures de vol pour la seule année civile ([27]). Ce cap a nécessité 20 000 heures de maintenance ; 4 000 m3 de carburant ; 900 ravitaillements en vol…

● Maintien des opérations DAMAN et CORYMBE, de la présence française en RCA, dans les Pays Baltes.

● Aux différents engagements initiés les années passées, est venue s’ajouter l’opération Solidarité Liban au profit de laquelle ont été déployés 750 militaires par le PHA Tonnerre et 8 vols militaires (A400M, MRTT, C130J…).

Il en va de même pour le montant des surcoûts MISSINT. En sus de l’opération Sentinelle est venue s’ajouter l’opération Résilience dont les surcoûts doivent être intégrés au titre des MISSINT (voir supra).

Par contre, une inconnue est désormais levée : la prise en charge de ces surcoûts OPEX-MISSINT 2020 relèvera exclusivement de la mission Défense, en totale contradiction avec les dispositions de l’article 4 de la loi de programmation militaire qui dispose que « les surcoûts nets, hors crédits de masse salariale inscrits en loi de finances au titre des missions intérieures et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette provision font l’objet d’un financement interministériel. Hors circonstances exceptionnelles, la participation de la mission Défense à ce financement interministériel ne peut excéder la proportion qu’elle représente dans le budget général de l’État ».

● En 2019, cette prise en charge s’est opérée par redéploiement :

– un redéploiement de crédits de titre 2 du ministère des armées à hauteur de 136,1 M€ en fin de gestion (23,9 M€ redéployés vers le BOP OPEX T2 du programme 212 et 112,2 M€ qui ont fait l’objet d’un décret de virement du programme 212 (T2) vers le programme 178 (HT2)) ;

– la mobilisation de la réserve de précaution des programmes 144, 146 et 212 à hauteur de 214,2 M€, conduisant à une ouverture de crédits du même montant en Loi de finances rectificative au profit du programme 178 ;

– un redéploiement des crédits hors titre 2 de 55,7 M€ au sein des programmes 178 et 212.

L’impact de la prise en charge intégrale des surcoûts par les crédits de la mission Défense fut donc atténuée par une sous-consommation des crédits de titre 2 (dépenses de personnel) tant lors de l’exercice 2018 qu’en 2019. Cette sous-consommation n’est a priori pas constatée en 2020 et prive le ministère des armées d’une opportune ressource indolore.

B. LA BITD FACE À LA CRISE

Le 14 mars 2020, les Français ont été confinés à leur domicile pour enrayer l’épidémie de Covid-19. Les entreprises se sont subitement vidées de leurs salariés invités à recourir au télétravail. La vie économique du pays s’est arrêtée. La consommation nationale s’est effondrée. Les exportations ont fait face à l’arrêt des transports. La commande publique s’est ralentie avec le confinement des agents de l’État et des collectivités locales.

Au même titre que les industries civiles, les industries de défense (la plupart étant d’ailleurs duales), ont dû s’adapter. Fin avril 2020, le délégué général pour l’armement estimait le niveau d’activité de l’industrie de défense à 75 % ([28]) et envisageait un retour progressif à 100 % à partir du 11 mai jusqu’en juillet. Ce chiffre est cependant trompeur et mérite d’être discriminés : les grands groupes ont été moins impactés que leurs sous-traitants, constitués majoritairement de PME-PMI. Le secteur naval dans son ensemble à enregistrer une chute d’activité de 30 % ([29]). Pour affronter la baisse d’activités, les entreprises ont puisé dans leur réserve de trésorerie et eu massivement recours aux différents dispositifs mis en place par l’État : activité partielle ; apports en capitaux ; garanties de prêts…

La BITD n’a donc pas subi une crise spécifique, liée à son activité de défense. Elle a été confrontée aux mêmes difficultés que les entreprises strictement civiles mais avec un avantage conséquent d’avoir un client national solide : l’État. L’essentiel des difficultés des industries de défense provient de leurs activités civiles et de la défaillance de leurs clients à l’export. L’annulation de l’édition 2020 du Salon Eurosatory est ici emblématique. Mais le client État n’a pas pour autant annulé de commandes ou de livraison d’équipements militaires.

La DGA a-t-elle suffisamment pris en compte les difficultés des entreprises et notamment des sous-traitants ? Face aux difficultés de trésorerie de ses fournisseurs, la DGA a procédé à l’accélération des paiements de factures et à la simplification de la liquidation. Ces mesures viennent s’ajouter à celles décidées par l’État pour l’ensemble du tissu industriel français (prêts garantis, reports d’échéances fiscales et sociales…).

L’État a une responsabilité dans la sauvegarde des PME & ETI mais il ne peut pas tout. Les grands donneurs d’ordre industriels ont aussi un rôle à jouer. Le GIFAS a créé une « task force » regroupant les grands donneurs d’ordre (Airbus, Dassault, Safran, Thalès) et les ETI et PME du GIFAS « pour identifier les faiblesses de cette supply chain et voir comment elle pourrait absorber une telle baisse des cadences pendant au moins deux à trois ans » ([30]).

1. Pas de plan de relance spécifique pour la BITD française

Les entreprises duales bénéficient déjà des différents plans sectoriels mis en place par le ministère de l’économie, dont le principal est celui destiné à l’aéronautique. Elles peuvent également faire appel aux dispositifs financiers de soutien tel que les aides ad hoc au soutien de la trésorerie des entreprises fragilisées par la crise du Covid-19, prêts consentis via BPI. CNIM a ainsi obtenu deux prêts pour un montant total de 12 M€ au titre du fonds de développement économique et social (FDES) pour faire face à la crise.

Cela ne semble pas suffire, comme le souligne Stéphane Mayer, président du CIDEF : « pour ce qui concerne la trésorerie, les outils étatiques ont été mis en place extrêmement rapidement. Ils sont pertinents, nécessaires et utiles. Plusieurs de nos membres ont déjà bénéficié de prêts garantis de l’état. La DGA s’est engagée à réduire ses délais de paiement. Les maîtres d’œuvre industriels ont la même attention. Notre intérêt collectif est que les fournisseurs survivent. Certaines PME ont peut-être des difficultés à utiliser pleinement ces outils dans la mesure où, si la garantie de l’État est un facteur décisif, les banques prêteuses demandent des perspectives. C’est pourquoi la passation et l’anticipation de commandes publiques confortent les prévisions des entreprises et leur donnent un avenir plus positif que le présent. » ([31]).

Le 4 juin 2020, devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, la ministre des armées déclarait travailler à un plan de relance en liaison avec les maîtres d’œuvre industriels : « Nous mobiliserons tous les outils entre nos mains, prévus par la loi de programmation militaire et, à plus court terme, par le budget 2020 – avant même d’évoquer celui de 2021 –, en nous assurant que chaque euro sera utilisé de façon utile, efficace et rapide pour soutenir l’économie française, nos savoir-faire et nos emplois. Nous veillerons en particulier à ce que les commandes qui pourraient être faites selon un calendrier différent de celui qui avait été envisagé aient des répercussions positives, pas simplement vis-à-vis des grands maîtres d’œuvre, que nous connaissons tous, mais aussi sur la chaîne de sous-traitance, de valeur, dont nous ne pouvons nous passer ».

Le 9 juin 2020, dans le cadre du plan de soutien à l’aéronautique, est annoncée une anticipation de commandes inscrites en loi de programmation militaire à hauteur de 600 M€ :

● Trois avions A330 qui seront transformés ultérieurement en avions ravitailleurs MRTT Phénix. Initialement prévus en 2026, ils seront livrés en 2021 et 2022 ; La commande des trois appareils est intervenue le 25 août 2020 pour un montant de 200 M€ ;

● Un avion léger de surveillance et de reconnaissance (ALSR), livré en 2023 au lieu de 2027 ;

● Huit hélicoptères H225M Caracal qui remplaceront les Puma de l’armée de l’Air dès 2023, au lieu de 2028-2029 ;

● Des drones de surveillance navals livrés entre 2022 et 2025.

Il est particulièrement incompréhensible qu’ait été oublié dans ce plan l’ONERA, opérateur du ministère des armées dont les travaux de recherche dans le domaine aéronautique sont internationalement reconnus. Dans son discours de présentation du plan de soutien, le ministre de l’économie et des finances fixait comme objectif de « parvenir à un avion neutre en carbone en 2035 au lieu de 2050, notamment grâce au moteur à très haut taux de dilution et au recours à l’hydrogène ». Et d’ajouter : « la France peut être dans les années à venir le pays d’Europe où se concevront et où se produiront les avions de demain » ([32]) . Sans l’ONERA, sur qui compte le gouvernement pour mener les recherches fondamentales nécessaires ?

Le ministère des armées ne semble pas s’émouvoir, ni se préoccuper outre mesure de cette omission. Dans sa réponse à la question budgétaire n° 069, il indique qu’« à ce stade, l’ONERA n’apparaît pas en tant que tel dans le plan de soutien aéronautique, tel qu’il a été présenté le 9 juin 2020 mais son expertise trouvera à être mobilisée en appui des priorités du plan. Les décisions à venir feront l’objet d’une communication spécifique, par l’intermédiaire du ministère chargé de la relance ». À ce stade, il est légitime de se demander si le ministère des armées défend réellement la place légitime qui doit revenir à l’ONERA dans le plan de soutien aéronautique.

Les anticipations de commandes ont été confirmées en septembre 2020 lors de la présentation par le Premier ministre du plan « France relance ». Aucune autre mesure relevant du ministère des armées n’a été ajoutée à cette occasion.

Ceci peut apparaître faible au regard des attentes des groupements industriels exprimées en mai 2020 ([33]) :

● GIFAS : Rafale, les hélicoptères, l’A400M et l’A330 ;

● GICAN : accélération du programme des frégates de défense et d’intervention (FDI), de la surveillance maritime et de l’action de l’État en mer, maintien des ambitions sur le SNLE 3G et le porte-avions nouvelle génération, intégration de la R&D dans le périmètre du plan ;

● GICAT : accélération des prises de commande des programmes de la LPM pour une montée en cadence raisonnable, hélicoptères HIL, programme Scorpion…

Ces 600 M€ doivent également être mis en perspective avec les 630 M€ du fonds pour le soutien et la transformation de la filière aéronautique, Ace Aéro Partenaires, destiné à renforcer les fonds propres des PME et ETI stratégiques pour la filière et d’accompagner la consolidation du secteur. Ce fonds, géré par une filiale de la société de gestion Tikehau qui abonde à hauteur de 230 M€, a pour premier tour de table l’État (150 M€), BPI (50 M€), Airbus (116 M€), Safran (58 M€), Dassault Aviation (13 M€) et Thales (13 M€).

Contrairement à 2009, aucune action n’est menée en 2020 à l’initiative du ministère des armées en faveur du BTP : « le député Bazin a soulevé une question importante sur la façon dont nous faisons et ferons travailler les entreprises du BTP, en particulier localement. Leur sollicitation est de règle. Nous y sommes attentifs et nous le resterons. Nous disposons en 2020 de 1,7 milliard au titre des dépenses d’infrastructures. C’est l’un des moyens qui nous permet de soutenir les entreprises. À nouveau, notre première responsabilité est d’exécuter le budget conformément à la manière dont il a été voté, ce à quoi nous nous emploierons » ([35]).

2. Qu’attendre d’un plan de relance spécifique pour la BITD ?

En termes d’emploi, les estimations varient du simple au triple : en 2009, le ratio retenu pour l’achat d’équipement pour la défense et les forces de sécurité (police et gendarmerie) est de 4 emplois par million d’euros consommés ([36]). Le 9 juin 2020, en détaillant les 600 M€ de commandes anticipées par le ministère des armées dans le cadre du plan de soutien de la filière aéronautique, la ministre des armées a estimé à 1 200 les emplois sauvegardés sur trois ans ([37]). Soit un ratio de 2. En juillet 2020, la Mission Flash de la Commission de la Défense de l’Assemblée nationale consacrée à la place de l’industrie de défense dans la politique de relance évoque un ratio de 7 à 7,5 emplois par million d’euros.

L’investissement public, dont font partie les équipements militaires, est vertueux pour la croissance, comme le souligne la Cour des comptes : « l’investissement public figure parmi les dépenses considérées comme les plus favorables à la croissance – pour peu que ses coûts et bénéfices soient rigoureusement évalués. Sur le plan macroéconomique, l’investissement public exerce des effets à la fois sur la demande et sur les capacités d’offre » ([38]). Et de préciser : « en termes quantitatifs, un recoupement d’études suggère qu’un surcroît permanent de 10 % de l’investissement public entraîne à terme une hausse du niveau du PIB de l’ordre de 1 % ». Cet effet de levier dit « multiplicateur keynésien » varie selon la nature de l’investissement. Pour la Défense, certaines estimations le portent à 1,27 à court terme, voire à 1,68 à long terme, chiffres non validés par la DGA.

Les effets d’un plan de relance dédié à la BITD sur l’emploi et l’économie sont aléatoires car l’État ignore la réalité de la BITD. De l’aveu même de l’Observatoire économique de la défense, organisme dépendant du SGA, il est difficile de disposer d’informations exhaustives sur la BITD « car elle n’est pas repérée dans les nomenclatures statistiques. On ne connaît donc pas directement le nombre d’emplois qui sont générés par la production des systèmes d’armes sur le territoire national (R&D, industrialisation, maintenance, démantèlement). Il faut recourir à des estimations » ([40]).

Difficile en effet d’estimer par exemple l’impact de la commande de trois nouveaux A330-200 / MRTT. Comme l’indique le programme annuel de performance pour 2021, « l’industriel retenu pour la réalisation des MRTT est Airbus Defence and Space. Les avions sont réalisés à partir d’A330-200 assemblés par Airbus à Toulouse. Leur transformation en MRTT est réalisée par Airbus Defence and Space en Espagne. Le projet fait également intervenir Thales Avionics pour la conception et la réalisation du système avionique ainsi que Rolls Royce pour la fourniture des moteurs ». Deux des A330-200 seront livrés d’ici fin 2020, ce qui laisse supposer qu’ils sont déjà réalisés par le constructeur. Leur transformation en avion-ravitailleurs sera opérée en Espagne…

En fait, la principale attente des industriels d’un plan de relance spécifique à la BITD est un rôle d’amortisseur : la dépense militaire vient compenser la défaillance de la commande civile et internationale. Ainsi, pour Éric Trappier, président du GIFAS, « pour toutes les entreprises duales, dont les activités sont réparties entre les secteurs civil et militaire, la défense apparaît comme un amortisseur de problèmes dans la crise actuelle » ([41]) . Dont acte même si les chaînes de montage du Rafale ne sont pas celles du Falcon… La commande annoncée de 18 Rafale par la Grèce en septembre 2020 est de nature à atténuer l’impact de la crise.

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Pour qu’un plan de relance fondé sur un accroissement de la commande publique irrigue l’intégralité du tissu industriel, les grands fournisseurs de la défense doivent être des donneurs d’ordre vertueux. En temps « normal », 75 % des contrats des grands donneurs d’ordre sont « redistribués » vers des sous-traitants (ETI et PME) dont 90 % sont sur le territoire national.

La sauvegarde du tissu de PME & ETI de la BITD française repose certes sur la responsabilité de l’État en tant que client (parfois exclusif) mais surtout sur celle des grands donneurs d’ordre industriels. Ces derniers se montrent particulièrement vigilants de la situation de leurs fournisseurs car toute défaillance de l’un d’eux les placerait dans l’incapacité de répondre à la commande étatique. Ainsi, le GIFAS a créé une « task force » regroupant les grands donneurs d’ordre (Airbus, Dassault, Safran, Thalès) et les ETI et PME du GIFAS « pour identifier les faiblesses de cette supply chain et voir comment elle pourrait absorber une telle baisse des cadences pendant au moins deux à trois ans » ([42]). La tentation peut être grande pour les grands groupes industriels de freiner le « ruissellement » du surcroît de commandes publiques vers les sous-traitants pour afficher de meilleurs résultats à court terme. Cette stratégie serait catastrophique pour tous les acteurs. Il importe que le ministère des armées se montre particulièrement ferme. Pour cela, il doit disposer d’outils de suivi de la sous-traitance industrielle qui ne doit pas dépendre des seuls donneurs d’ordre. L’ouverture par la DGA d’un site d’appui des PME, site sur lequel les entreprises peuvent déposer des demandes liées à leur situation, va ainsi dans le bon sens. Il convient cependant de veiller à ce que les demandes aient une réponse…

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Il est également illusoire de croire que le volume de commandes nationales anticipées puisse compenser la perte ou le report des commandes étrangères. La dépendance des industries françaises de l’armement au marché export pour s’assurer un volume suffisant d’activités est forte et assumée notamment dans la revue stratégique de défense et de sécurité de 2017 qui soulignait qu’« en apportant un volume d’activité complémentaire à la commande nationale et en stimulant l’innovation dans un environnement international très concurrentiel, l’export reste capital pour une industrie de défense compétitive et le maintien des compétences ».

Avec la crise, ce qui était une condition du succès de la BITD devenait subitement une source de fragilité. Les exportations comptent ainsi pour 95 % du chiffre d’affaires de l’industrie navale civile et pour 35 % du naval militaire. Avec la crise du Covid-19, « une partie des programmes export risque en effet d’être non seulement décalés mais aussi annulés ; cela est vrai dans la défense par exemple en Grèce, en Roumanie ainsi que dans les pays du Golfe, tout comme dans le secteur civil à cause de la crise du pétrole, pour les paquebots ou les grands loueurs de navires de plaisance » ([43]).

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Pour les industries de défense, l’amortisseur de crise que constituent les anticipations de commandes et de livraisons militaires, peut sembler utile à court terme mais suppose de retrouver un volume d’activités hors défense et à l’export élevé à moyen terme. Car du point de vue de la LPM 2019-2025, si le calendrier est anticipé, le volume de commandes n’est pas pour autant augmenté. Ce qui est avancé aujourd’hui ne se retrouvera pas demain. À la suite du plan de relance de 2009, les impératifs de désendettement de l’État ont conduit à s’écarter des ambitions budgétaires de la loi de programmation militaire. Ce qui avait été dépensé n’a pas été remplacé et la loi de programmation des finances publiques couvrant la période 2011-2013 a acté le principe du “zéro volume” pour le budget de la défense.

Les économistes se montrent particulièrement prudents quant à la date du retour de l’activité économique générale au niveau antérieur à la crise. Tous convergent pour annoncer un rebond de l’activité en 2021, mais qui serait insuffisant pour retrouver le niveau antérieur à la crise. Selon les scénarios les plus optimistes, « le PIB de la France se situerait en 2021 à un niveau inférieur à celui de 2019, de 1,5 % à près de 6 % » ([44]).

Ces estimations ne peuvent être généralisées à tous les secteurs. Certains recouvreront rapidement leur activité tandis que d’autres souffriront encore. En matière aéronautique, pour le P.-D.G. d’Aéroports de Paris, « il est avéré que le rétablissement sera très progressif : un retour au niveau de trafic de 2019 à Paris est anticipé entre 2024 et 2027 » ([45]).

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Dans ces conditions, un plan de relance « amortisseur » se révèle insuffisant. Il convient d’aller au-delà et de mettre en œuvre un plan stratégique.

3. De la BITD à la BITS, base industrielle de technologies stratégiques

L’industrie de défense française n’attend pas de l’État des mesures strictement conjoncturelles. Elle souhaite qu’au-delà soit interrogé le modèle français de BITD. La crise a mis en exergue des dysfonctionnements qui lui étaient antérieurs.

Lorsqu’Hervé Guillou, président du GICAN, plaide « pour que le plan de relance libère immédiatement les arcanes administratifs infernaux qui sclérosent actuellement les guichets financiers et pour qu’il donne directement aux entreprises, les moyens de reconstruire une offre de nature à nous démarquer » ([46]), il ne s’inscrit nullement dans un plan de relance strictement conjoncturel. Les obstacles administratifs et financiers qu’il évoque ne sont pas le fruit du Covid-19. Votre rapporteur spécial recommande le maintien des mesures prises par la DGA d’accélération des paiements de factures et de la simplification de la liquidation au-delà de la période de crise. Ce serait de nature à conforter la pérennité des PME-PMI.

Votre rapporteur spécial s’étonne que la DGA ait attendu la crise pour ouvrir le site d’appui aux PME et mettre en place un dispositif de suivi rapproché des PME-ETI sur l’ensemble du territoire national, en faisant appel à ses ressources régionales ([47]). Selon le GIFAS, « un quart environ des TPE aéronautiques ont un bilan négatif depuis deux ans au moins » ([48]). Le COVID est apparu il y a moins d’un an… Lorsque la Mission Flash de la Commission de la Défense de l’Assemblée nationale consacrée à la place de l’industrie de défense dans la politique de relance note que « les PME françaises sont structurellement trop petites » et que « les ETI françaises sont moins étoffées que les ETI allemandes du Mittlestand, souvent citées en modèle », elle ne fait que faire écho à des observations antérieures qui n’ont eu jusqu’alors aucune réponse de la part de l’État.

De même, fallait-il attendre le Covid-19 pour mettre en place la taskforce « sauvegarde de la base industrielle et technologique de défense » avec pour objectif, selon la ministre des armées, « de préserver les sous-traitants qui ont des compétences uniques et stratégiques » ([49]) ? Cette taskforce qui rassemble des personnels de la DGA, de la direction générale des entreprises, de BPI France et les groupements industriels, doit « identifier les entreprises qui présentent des risques de cessation d’activité totale ou partielle et de mobiliser des outils tels que les prises de participations ou les investissements dans ces sociétés. » ([50]). Elle répond à l’injonction faite par le Président de la république de « rebâtir notre souveraineté nationale et européenne » ([51]).

Cette création tardive confirme la désorganisation voire l’improvisation de l’État pour préserver les industries stratégiques. La crise du COVID n’a fait que révéler à l’opinion publique un état de fait qui lui était antérieur. Au ministère des armées comme ailleurs.

Pourtant la revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 détaille les quatre modes de réalisation de système de défense : souveraineté, coopération avec maintien des compétences en France, coopération avec dépendance mutuelle, recours au marché. De cette analyse résulte un tableau peu significatif :

Mais ce tableau contraste avec la précision mise par les autorités allemandes à définir les technologies qu’elles considèrent comme souveraines. En 2020, le gouvernement allemand a rendu public un nouveau plan stratégique de renforcement de la BITD allemande ([52]). Ce plan met notamment l’accent sur les technologies pour lesquelles une maîtrise nationale est cruciale, celles pouvant relever d’une coopération européenne ou OTANienne, et celles considérées comme peu sensibles :

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Le fonds d’investissement DEFINVEST, géré par le ministère des armées et par la banque publique d’investissement (BPI), illustre l’insuffisance des instruments étatiques pour défendre le tissu industriel. Le 9 juin 2020, la ministre des armées annonce vouloir doubler les crédits alloués à DEFINVEST (de 50 à 100 M€ sur 5 ans). Pourtant, force est de constater que, depuis sa création fin 2017, DEFINVEST n’a pas fait preuve d’un activisme effréné en totalisant seulement huit prises de participation.

L’analyse de ses prises de participation suscite des interrogations sur la pertinence et la cohérence du fonds. Selon la BPI ([53]), il est censé sécuriser le capital des entreprises d’intérêt stratégique (Start up, PME ou ETI) pour le secteur de la défense, de soutenir leur développement à long terme (innovation, export…) et de consolider les acteurs de la filière.

Dès lors, comment justifier qu’à l’occasion de ses vœux aux armées, le 22 janvier 2020, la ministre des armées ait annoncé la création d’un nouveau fonds, DEFINNOV aux objectifs particulièrement similaires ? « l’Agence de l’innovation de défense, en lien avec Bpifrance, travaille à la création d’un fonds « Definnov », un fonds d’investissement souverain pour soutenir la croissance et le développement de start-up et PME, porteuses de projets d’innovation pouvant intéresser le secteur de la défense. Ce projet qui doit associer les grands groupes industriels de défense se concrétisera, je l’espère, dans les prochains mois » ([54]) .

Comment expliquer qu’une semaine après l’annonce du doublement de l’enveloppe de DEFINVEST, le 16 juin 2020, le ministère de l’économie annonce le lancement du fonds « French Tech Souveraineté » de 150 M€, « pour sécuriser les investissements d’entreprises françaises dans des technologies souveraines (santé, intelligence artificielle, cybersécurité…). Ce fonds vise aussi à les protéger de prises de contrôle par des investisseurs étrangers » ?

Comment comprendre que, deux ans après la prise de participation de DEFINVEST à sa levée de fonds, la société KALRAY, hautement spécialisée dans les processeurs et présentée comme stratégique dans son domaine, ait, pour premiers actionnaires, deux entités étrangères (la société néerlandaise NXP Semiconductors (9,95 % du capital), leader mondial des semi-conducteurs pour le marché de l’automobile, et le fonds d’investissement chinois Pengpai (7,9 %)) ? Comment justifier le rejet par les actionnaires de cette même société en juin 2020 d’une résolution visant à augmenter la part du capital social au profit des salariés, sachant que l’actionnariat salarié a démontré par le passé être comme un outil efficace de protection contre des OPA hostiles ([55]) ?

Comment justifier que, malgré la profusion de fonds souverains gérés par BPI, la France soit incapable de préserver le capital de sociétés aussi stratégiques que PHOTONIS, spécialiste de la vision nocturne, ou encore SOURIAU, spécialiste de l’interconnexion pour la défense ? En laissant la possibilité à des groupes américains d’acquérir ces deux sociétés, la France perd son autonomie stratégique sur deux technologies clés et se soumet à la réglementation ITAR pour pouvoir les incorporer dans ses équipements militaires…

Les exemples de sociétés françaises rachetées par des capitaux étrangers ne manquent pas pour souligner l’inefficience des dispositifs actuels de défense de la BITD. Que peut DEFINVEST dont l’intervention se limite à des prises de participation au capital au maximum de 5 M€ pour contrer des offensives capitalistiques sur des PME et ETI valorisées plusieurs centaines de millions d’euros ?

Face à ces constats, il convient de profiter de la période actuelle pour changer de paradigme, intégrer la BITD dans un ensemble plus vaste, la BITS, base industrielle de technologies stratégiques, et unifier les différents outils d’intervention de l’État :

● Devant le Parlement, l’État devra justifier ce qu’il considère comme stratégique ou pas. Ce débat public doit permettre de contenir la pression des lobbies et d’établir une doctrine solide mobilisant l’ensemble des acteurs publics (État, collectivités) et privés.

● La dualité qui caractérise l’activité de la BITD française rend caduque l’approche actuelle qui fait de DEFINVEST un fonds « thématique » selon BPI ([60]), au même titre que BOIS 2, FRANCE INVESTISSEMENT TOURISME, CROISSANCE RAIL. Avec la BITS, un seul fonds d’intervention géré par la BPI ou dans le cadre du programme d’investissements d’avenir ([61]), en réponse notamment aux nombreux « verrous » du financement des entreprises technologiques ([62]).

● Défendre la souveraineté technologique et non des secteurs économiques contraint l’État à repenser tout son corpus juridique et ses modes d’intervention. Comme le souligne le président du GIFAS, « dans la guerre commerciale entre l’Europe, les États-Unis et la Chine, l’Europe doit se doter des moyens d’assurer sa souveraineté stratégique. Pour ce faire, il faut payer pour le développement en technologie et ne pas demander de l’autofinancement, qui, de facto, fragilise le domaine civil, puisqu’il faut bien amortir ces développements. Ni les Américains ni les Chinois ne le font jamais ! Quand il y a regroupement de sociétés stratégiques qui tentent de survivre face à la concurrence internationale, l’Europe ne doit pas opposer une problématique de compétition intracommunautaire » ([63]).

● Avec l’objectif de préserver les savoir-faire indispensables de sa BITS, l’État pourra plus clairement définir les missions pédagogiques des écoles d’ingénieurs sous tutelle de la DGA.

● Les services français d’intelligence économique et de protection de notre industrie sont nombreux et rattachés à plusieurs ministères. La mise en place de la BITS offre l’opportunité d’unifier ces services pour constituer un véritable outil d’intelligence économique disposant de moyens humains et technologiques puissants.

● L’approche via la BITS permettra de considérer plus de constance la problématique des ressources stratégiques tant pour l’industrie civile que. Comme le souligne l’Observatoire économique de la défense, « toutes les études concluent à une très forte augmentation des besoins sociétaux, écologiques et économiques en matériaux critiques dans les prochaines décennies. Dans une période de vives tensions géopolitiques, il en va également de la souveraineté et de l’indépendance de la BITD française et européenne. Les métaux remplissent désormais des fonctions critiques dans la plupart des hautes technologies employées dans nos économies modernes » ([64]). Et d’observer : « sachant que la France, n’ayant plus de production minière à l’exception de la Nouvelle-Calédonie et de la Guyane, dépend très majoritairement des importations des métaux pour sa consommation, la part de métaux issus du recyclage restant minoritaire ». Ainsi, le tungstène et le dysprosium sont les ressources les plus critiques pour l’économie française, selon le Bureau de Recherches Géologiques et Minières BRGM :

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En réaction à la difficulté de la France de disposer d’équipements médicaux pour faire face à l’épidémie, est apparue la thématique de la « relocalisation industrielle », c’est-à-dire le retour en France voire en Europe de productions délocalisées en Asie principalement. Qu’en est-il des relocalisations en matière d’armement ?

Il est intéressant de constater que la réponse du ministère des armées se concentre sur le domaine des munitions qui fut particulièrement médiatisé, notamment sur la production des munitions de petits calibres. Elle passe très brièvement sur des équipements de plus grande importance tel que les drones ou les robots. Elle est silencieuse sur toutes les capacités militaires externalisées à des prestataires certes français mais qui font tous appel à des sous-traitants étrangers comme dans le transport aérien tactique.

Sur un plan plus général, le ministère des armées ne semble pas vouloir s’inscrire dans cette logique de relocalisation industrielle. Même s’il admet qu’en ce qui concerne la relocalisation, « la priorité sera donnée aux activités relevant de critères de souveraineté et aux secteurs amont de l’industrie, indispensables à cette souveraineté », il oppose immédiatement des critères de pertinence économique et les engagements internationaux « pris notamment dans le cadre de nos exportations ». Pour le ministère des armées, la priorité est moins la localisation de la production que la sécurité des approvisionnements. Or, la crise sanitaire a démontré qu’en temps de tensions extrêmes, même les plus fidèles alliés peuvent faire défaut…

II. ENGAGER UN VRAI DÉBAT AUTOUR DE LA RÉVISION DE LA LPM

L’article 7 de la loi de programmation militaire dispose que la loi de programmation militaire « fera l’objet d’actualisations, dont l’une sera mise en œuvre avant la fin de l’année 2021 ». Au regard des bouleversements économiques, budgétaires et géopolitiques induits par la crise sanitaire, cette révision ne peut pas être l’ajustement technique initialement envisagé.

Les fondements de la LPM ont été bousculés. Le modèle d’armée doit être de nouveau interrogé, comme l’a fait avec franchise le chef d’état-major des armées, le 16 juillet 2020 devant les députés de la commission de la défense ([65]).

La période actuelle est exceptionnelle en tout point. Pour s’en convaincre, un graphique de l’OFCE ([66]) suffit à lui seul :

Affirmer que la programmation militaire échapperait à tout impact de cette crise, tant sur le plan budgétaire que capacitaire, serait faire preuve d’un aveuglement dont l’histoire militaire française du XXe siècle nous a appris à nous méfier.

A. Les hypothèses économiques de construction de la LPM sont obsolètes

Les crédits de la mission Défense inscrits en loi de programmation militaire s’appuient sur des hypothèses macroéconomiques établies en 2017. Quelles sont-elles ? L’exposé des motifs du projet de loi de programmation militaire ne les mentionne pas mais renvoie à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 qui détermine l’enveloppe prévisionnelle des crédits de la mission Défense « assurant ainsi ab initio la cohérence entre les deux lois et le respect de l’exigence de soutenabilité des finances publiques »

Quelles sont les hypothèses macro-économiques retenues par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ?

PRINCIPALES HYPOTHÈSES DU SCÉNARIO MACROÉCONOMIQUE 2017-2022

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

BTF : bons du Trésor à taux fixe.

OAT : obligations assimilables du Trésor.

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques.

Selon le rapport du rapporteur général du budget de la commission des finances relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([67]), « le scénario macroéconomique du Gouvernement repose principalement sur une hypothèse crédible de croissance en volume de 1,7 % sur la période 2017-2021, et de 1,8 % pour 2022. Dans son avis, le HCFP a estimé « que la croissance devrait en effet être supérieure à son rythme potentiel en 2017 et 2018 ». L’hypothèse de croissance pour la période 2017-2020 « n’appelle pas d’observation » de la part du HCFP. Il a jugé, en revanche, « plutôt optimiste » la prévision de croissance pour la fin de la période de la programmation : « même si on ne peut exclure qu’un tel scénario de croissance effective se réalise, il comporte un plus grand degré d’incertitude ». Comme le rappelle le HCFP, « une telle hypothèse peut paraître optimiste puisqu’à moyen terme, la croissance effective moyenne est déterminée par la croissance potentielle » ».

En 2018, l’hypothèse de croissance du PIB s’est avérée juste. Par contre, en 2019, elle s’est avérée optimiste : selon l’INSEE, elle s’est établie à + 1,3 %. Nul ne peut reprocher au gouvernement de n’avoir pas anticipé dès l’automne 2017 le cataclysme économique du printemps 2020 : Selon l’INSEE, au deuxième trimestre 2020, le PIB français s’est contracté de 13,8 %, après une première chute de 5,8 % au premier trimestre. Au deuxième trimestre 2020, le PIB français enregistre donc une baisse de 19 % par rapport au deuxième trimestre 2019.

Pour 2020, le gouvernement anticipe une baisse du PIB de 11 %. Mais cette estimation émise repose sur de nombreux aléas, de l’aveu même de l’exécutif : « l’un des principaux aléas est constitué par l’évolution de l’épidémie (…). Dans l’hypothèse d’une reprise de l’épidémie et de nouvelles restrictions, même partielles, la reprise serait affaiblie. À l’inverse, la découverte rapide d’un vaccin ou d’un traitement permettrait de lever les incertitudes et de relancer l’activité. De même une décrue franche et rapide de l’épidémie permettrait de restaurer la confiance des agents. » ([68]). La résurgence du virus à l’automne menant le Gouvernement à instaurer un couvre-feu donne raison à la première hypothèse, celle d’une reprise affaiblie.

L’OCDE évoque une baisse du PIB de 14 % dans le scénario de deux chocs successifs :

Les prévisions de déficit et de dette publics sont tout aussi préoccupantes ([69]) :

La loi de finances initiale pour 2020 prévoyait un déficit public à 2,2 points de PIB (53,5 Md€) contre 3 % en 2019. La prévision de déficit public pour 2020 dans le troisième projet de loi de finances rectificatives est de 250,4 Md€, soit l’équivalent de 11,4 points de PIB, dû pour deux tiers à des pertes de recette et pour un tiers à une hausse des dépenses.

Or, la loi de programmation des finances publiques avait pour objectif une baisse de plus de trois points de PIB de la dépense publique, et de plus de cinq points de PIB de la dette publique. Comme le souligne en juin 2020, la présidente de la commission de la défense de l’Assemblée nationale, « les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le texte de la loi de programmation militaire citant les « deux pourcent » sont aujourd’hui manifestement obsolètes » ([70]).

Si nul ne peut reprocher au gouvernement de ne pas avoir anticipé la crise de 2020, nul ne peut aujourd’hui prétendre pouvoir échapper à ses conséquences. La soutenabilité des finances publiques est une exigence dans laquelle s’inscrit la loi de programmation militaire, comme l’atteste son exposé des motifs. Il est donc indispensable d’en tirer les conséquences et d’actualiser la programmation militaire des années futures.

Cette nécessité d’actionner l’article 7 de la LPM dès 2020 ne se veut pas l’expression d’une pure orthodoxie budgétaire. Elle vise à ajuster la programmation aux nouvelles hypothèses macroéconomiques suite à la crise sanitaire. Lorsque la ministre des armées déclare que « l’objectif de 2 % du PIB pourrait être atteint plus rapidement que prévu » ([71]) et en déduit que cela n’invalide pas la LPM, elle fait peser sur les forces une épée de Damoclès budgétaire au lieu de sanctuariser les crédits. Il convient de redéfinir, éventuellement réaffirmer, au plus vite les montants annuels des ressources budgétaires de la mission Défense en tenant compte du nouveau contexte économique.

Chacun doit avoir en tête que les annuités 2024 et 2025 de la mission Défense sont définies non en valeur absolue mais en pourcentage du PIB (2 %). En l’état actuel de l’économie française, cela signifie que les armées verraient leurs crédits diminuer, venant annuler les efforts entrepris les années passées.

L’enjeu de l’actualisation est également à court terme pour les exercices 2022 et 2023 pour lesquels la LPM tend à accroître l’effort budgétaire : + 1,7 Md € en 2022 et + 3 Mds € en 2023. Soit une hausse de près de 12 % par rapport au PLF 2021. Est-ce réaliste sans réaffirmation de l’engagement par une nouvelle loi de programmation militaire ?

Mais cette actualisation ne saurait être consolidée sans l’adoption concomitamment d’une nouvelle loi de programmation des finances publiques. Il n’existe pas de budget de la défense « autonome » des budgets civils. Les ressources budgétaires des armées sont une composante du budget de l’État. Dans son rapport de juin 2020, la Cour des comptes prône l’adoption rapide d’une nouvelle loi de programmation des finances publiques : « dans le contexte exceptionnel de la crise sanitaire, le Gouvernement a repoussé la présentation d’une nouvelle loi de programmation, initialement prévue au printemps 2020. Il est toutefois indispensable qu’une nouvelle perspective de moyen terme soit tracée afin d’inscrire de nouveau les choix de finances publiques dans la durée. Il serait ainsi souhaitable de présenter une nouvelle programmation à l’occasion de la loi de finances pour 2021 ou au plus tard en même temps que le prochain programme de stabilité » ([72]). Dans son avis sur le projet de loi de finances 2021 ([73]), le Haut Conseil des finances publiques insiste en estimant « nécessaire l’adoption dès le printemps 2021 d’une nouvelle loi de programmation des finances publiques fixant une nouvelle trajectoire d’évolution du PIB et du PIB potentiel ainsi que de finances publiques ».

B. La cohérence capacitaire de la LPM en question

Que ce soit dans le cadre du plan de relance aéronautique que pour compenser des prélèvements sur les dotations actuelles des forces pour honorer des exportations, des anticipations de commandes d’équipement remettent en question les équilibres établis initialement visant à une remontée en puissance des différentes forces. De même, les prélèvements sur l’armée de l’air opérés pour honorer le contrat Rafale avec la Grèce perturbent les programmations capacitaires initiales de l’armée de l’air.

Enfin, au sein des états-majors, il semblerait que de nouveaux besoins capacitaires soient apparus. En premier lieu, l’Espace, absent de la LPM. Il en va également des capacités aériennes de transport de fret hors gabarit mentionnées par le sous-chef opération de l’état-major des armées dans un entretien au magazine Challenges (voir supra).

Plus largement, tant la ministre que ses grands subordonnés reconnaissent la nécessaire interrogation du modèle de la LPM au regard des enseignements et des conséquences de la crise du COVID.

Ainsi, la ministre a déclaré qu’« il convient de (…) renforcer la dimension d’anticipation. C’est ce que nous ferons dans le cadre d’un travail, court mais approfondi, d’actualisation de la revue stratégique menée à l’été 2017, pour tenir compte de l’expérience de la crise sanitaire » ([74]).

Pour sa part, le chef d’état-major des armées a tenu des propos particulièrement nets : « La crise du covid a également accéléré l’extension des champs de la conflictualité. Nos adversaires accèdent de plus en plus facilement à des capacités militaires de haute technologie, protègent de mieux en mieux les bastions à partir desquels ils nous agressent et développent de véritables stratégies de déni d’accès. (…) Le modèle d’armée que les errements des dernières décennies nous ont conduits à construire, un modèle d’armée de corps expéditionnaire ou de gestion de crise pouvant agir à partir d’une zone sûre où le fonctionnement normal de l’État et de la société est garanti, nous fragilise. De fait, la crise a révélé que ces bases arrière sont extrêmement vulnérables dans toutes leurs dimensions. » ([75])

Le délégué général pour l’armement s’inscrit également dans cette logique : « nous ferons un retour d’expérience de la crise dans les semaines qui viennent : il devra être intégré dans l’actualisation de la LPM de 2021 et tiendra compte de la question des programmes multimodaux » ([76]).

Ces constats auxquels souscrit votre rapporteur, doivent inciter à aborder la clause de revoyure de la LPM comme un questionnement approfondi des capacités présentes et futures des armées.

C. L’EUROPE DE LA DÉFENSE EN CRISE

La France ne conçoit pas sa sécurité sans l’Europe : « face à la contestation des instruments de sécurité et de stabilité mondiaux, la France doit pleinement s’investir dans la refondation d’un ordre collectif et multilatéral, en lien avec ses alliés et partenaires. Cet engagement passe d’abord, dans le domaine de la défense, par l’Europe, les coopérations européennes bilatérales et le lien transatlantique » ([77]). En écho, la Loi de programmation militaire fait du renforcement de l’Europe de la Défense un passage obligé pour le renforcement de notre autonomie stratégique.

Or, l’année 2020 a été marquée par un fléchissement de l’Europe de la défense, un enlisement des coopérations européennes et de vives tensions entre partenaires au sein de l’OTAN.

1. Le fonds européen de la défense divisé par deux

La revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 présente la création du Fonds européen de la défense comme « un événement majeur sur le plan politique comme industriel pour l’Europe. Pour la première fois, la recherche et le développement de capacités de défense seraient financés sur fonds européens, afin d’encourager la coopération entre États membres et de soutenir l’industrie européenne de défense. La réussite du FED dépendra de deux conditions : savoir intégrer les spécificités de la défense et garantir les moyens budgétaires de nos ambitions, tout en évitant la duplication des compétences industrielles et les effets d’éviction sur nos investissements nationaux de défense ».

En juin 2018, la commission européenne fit la proposition officielle de créer dans le cadre du cadre financier pluriannuel 2021-2027 un Fonds Européen de la Défense « doté d’un budget de 13 milliards d’euros [constituant] l’arsenal financier de l’Union pour soutenir les investissements transfrontaliers dans des technologies et équipements de pointe fonctionnant en parfaite interopérabilité, dans des domaines tels que les logiciels cryptés et la technologie des drones » ([78]).

Les 13 milliards d’euros du Fonds européen de la défense devaient se répartir entre le financement direct de projets compétitifs de recherche collaborative tels que les métamatériaux, les logiciels cryptés, les drones ou la communication par satellite (4,1 Mds€), et le complément d’investissements des États membres pour le développement de prototypes et capacités d’essais (8,9 Mds€). Le tout avec pour objectif de place « l’Union européenne parmi les 4 premiers investisseurs en matière de recherche et de technologie de défense en Europe » et de favoriser « une base industrielle et scientifique innovante et compétitive ».

Était également envisagé un nouveau mécanisme de financement, la « facilité européenne pour la paix », à hauteur de 10,5 milliards d’euros. Ces crédits portent sur les missions et opérations militaires relevant de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et visent à faciliter « la contribution de l’Union aux opérations de soutien de la paix menées par ses partenaires ».

Si, en juin 2018, la commission européenne se montrait particulièrement ambitieuse, elle émettait toutefois une condition : « il est essentiel de parvenir à un accord rapide sur le budget global à long terme de l’UE et sur ses propositions sectorielles, de manière à garantir que les fonds de l’UE commencent à produire leurs effets le plus tôt possible sur le terrain ».

À juste raison : en février 2020, à l’heure où les négociations budgétaires autour du cadre financier pluriannuel 2021-2027débutaient, la forte réduction du fonds était une hypothèse sérieuse de travail ([79]). Le 2 juin 2020, devant la commission des affaires européennes et la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, Thierry Breton, commissaire européen notamment chargé des questions industrielles de défense, ne se faisait aucune illusion : « le Fonds européen de la défense fait partie des nouvelles prérogatives de la Commission. C’est l’une des directions générales dont je suis chargé (…). La présidence finlandaise avait ramené le fonds à 7 milliards d’euros. Il est proposé de le porter à 9 milliards. J’espère que la proposition du Parlement européen sera plus élevée, peut-être autour de 13 milliards » ([80]).

Pourtant, le 4 juin 2020, devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, la ministre des armées se montrait particulièrement ferme et déterminée : « le Fonds européen de défense était une priorité pour notre pays dès avant la crise sanitaire, dans le cadre des discussions budgétaires avec l’Union européenne. Notre objectif était de le doter de 13 milliards. La présidence finlandaise avait proposé de réduire l’enveloppe de moitié, ce qui n’était pas acceptable. Depuis, nous avons repris les discussions, et les crédits ont été significativement majorés, à hauteur de 9 milliards. Toutefois, je ne considère pas que nous ayons dit notre dernier mot. La crise que nous avons traversée montre que la souveraineté ne doit pas être un vain mot. Ce n’est donc pas le moment d’en rabattre sur nos ambitions en matière de souveraineté européenne et industrielle. Les discussions se poursuivent » ([81]).

La veille, le directeur de l’Agence de l’Innovation de Défense, devant la même commission, se montrait plus pessimiste quant à l’issue des discussions : « je déplore comme vous la réduction de l’enveloppe du fonds européen de la défense » ([82]).

La réunion extraordinaire du Conseil européen entre le 17 et le 21 juillet 2020 est venue confirmer la réduction drastique du Fonds européen de la défense à 7 Mds€. Quelles sont les conséquences de cette division par deux du Fonds ? Bien avant la décision du Conseil européen, la ministre des armées qualifiait de faute toute baisse de la dotation initiale : « nous aurons l’occasion de tester les ambitions des Européens lorsque le cadre financier pluriannuel sera à nouveau discuté et le budget du Fonds européen de la défense arrêté. Selon moi, il est absolument nécessaire de préserver les moyens initialement envisagés, de l’ordre de 13 milliards. Revoir nos ambitions à la baisse serait une faute. » ([83]). Ces propos font écho à ceux tenus six mois plus tôt par la secrétaire d’État aux affaires européennes devant les sénateurs : « s’agissant du FEDef, il est inacceptable de diviser ses moyens par deux. Il s’agit d’un instrument essentiel à notre souveraineté » ([84]).

Comme le soulignait le rapport annexé à la LPM 2019-2025, « la crédibilité [du fonds] requiert le développement d’un réflexe européen dans la conduite de notre politique industrielle de défense ». Force est de constater que le réflexe européen n’est pas au rendez-vous. En omettant d’aborder les questions de défense dans son discours sur l’état de l’Union prononcé le 16 septembre 2020, la présidente de la commission européenne semble avoir pris acte de l’abandon de toute démarche volontariste en ce domaine. Ceci oblige la France de réviser à la baisse ses ambitions, notamment dans sa programmation miliaire, pour l’émergence de capacités communes.

En omettant d’aborder les questions de défense dans son discours sur l’état de l’Union prononcé le 16 septembre 2020, la présidente de la commission européenne semble avoir pris acte de l’abandon de toute démarche volontariste en ce domaine.

2. Les coopérations bilatérales européennes en suspens

Devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, le chef d’état-major des armées tint des propos d’une rare franchise sur les difficultés de l’Europe de la Défense : « au-delà de l’élaboration d’outils militaires et de structures militaires de commandement qui doivent permettre à l’Europe d’intervenir de plus en plus dans le champ opérationnel et militaire, nous devons nous atteler à un travail de définition et d’élaboration d’une véritable culture stratégique européenne. C’est ce que nous faisons dans le cadre de l’initiative européenne d’intervention. Nous sommes actuellement affaiblis par le départ des Britanniques et il est indispensable que notre grand partenaire allemand – et vous avez un rôle à jouer à cet égard – promeuve une telle culture stratégique et qu’ensemble, en confrontant nos points de vue, nous parvenions à entraîner nos partenaires européens » ([88]). À l’entendre, l’éloignement des britanniques et les réticences allemandes sont lourdes de conséquence sur les ambitions françaises d’Europe de la défense. Pourtant, deux ans plus tôt, le ton était beaucoup plus assuré : « la France se doit d’assumer son leadership opérationnel en Europe et de faire en sorte d’obtenir en retour la reconnaissance par nos partenaires et les instances collectives d’une forme de « redevabilité » » ([89]). Manifestement, la redevabilité peine à venir…

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2020 marque le dixième anniversaire des accords de Lancaster House, piliers de la coopération franco-britannique. À la suite de ces accords, plusieurs programmes ont été lancés. Principalement dans le domaine des missiles en prenant appui sur la société MBDA. Les futurs drones maritimes chasseurs de mine (Maritime mines counter measures MCCM) constituent également un programme majeur, actuellement en cours de qualification industrielle.

Mais l’échec majeur de la coopération sur le futur avion de combat FCAS et la compétition désormais à l’œuvre entre le programme franco-allemand SCAF et le programme anglo-italo-suédois Tempest marquent un véritable coup d’arrêt dans la dynamique initiée à Lancaster House. Le Brexit qui doit aboutir au départ définitif du Royaume-Uni de l’Union européenne le 31 décembre 2020, vient ajouter des obstacles institutionnels et politiques à ce panorama dégradé.

Le développement d’un programme en coopération d’un aéronef de combat était assurément ambitieux mais constituait sans nul doute l’impulsion décisive qui aurait fait passer la relation franco-britannique en matière d’armement dans une dimension nouvelle, plus conforme à la proximité constatée sur les théâtres d’opération entre les deux forces, comme l’illustre l’appui aéromobile fourni par les Britanniques aux forces françaises engagées au Sahel.

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Le 22 janvier 2019, à Aix-la-Chapelle, a été signé le Traité de coopération et d’intégration franco-allemand. Ce dernier est entré en vigueur un an plus tard. L’article 3 de ce traité prône l’approfondissement de la coopération franco-allemande « en matière de politique étrangère, de défense, de sécurité extérieure et intérieure et de développement tout en s’efforçant de renforcer la capacité d’action autonome de l’Europe ».

Se plaçant à la fois sous l’égide de l’OTAN et de l’Union européenne, « les deux États s’engagent à renforcer encore la coopération entre leurs forces armées en vue d’instaurer une culture commune et d’opérer des déploiements conjoints. Ils intensifient l’élaboration de programmes de défense communs et leur élargissement à des partenaires. Ce faisant, ils entendent favoriser la compétitivité et la consolidation de la base industrielle et technologique de défense européenne. Ils sont en faveur de la coopération la plus étroite possible entre leurs industries de défense, sur la base de leur confiance mutuelle. Les deux États élaboreront une approche commune en matière d’exportation d’armements en ce qui concerne les projets conjoints » (article 4-3) Un Conseil franco-allemand de défense et de sécurité (CFADS) pilote ces engagements et cette convergence. Le CFADS n’est pas une création du traité d’Aix-la-Chapelle. Il a été institué par le Protocole additionnel du 22 janvier 1988 au traité de l’Élysée du 22 janvier 1963. Il est composé des chefs d’État et de gouvernement et des ministres des affaires étrangères et de la défense. Le chef d’état-major des armées et l’inspecteur général de la Bundeswehr y siègent ès qualités ([90]).

En matière d’équipements, deux programmes majeurs incarnent la coopération franco-allemande : l’avion du futur SCAF et le char du futur MGCS (Main Ground Combat Systems).

Le MGCS doit succéder aux chars Léopard et Leclerc. Ce futur système de combat terrestre qui devait être l’œuvre de la nouvelle société KNDS, rapprochement du français NEXTER et de l’Allemand Krauss-Maffei Wegmann, est désormais un ouvrage mené à 3 puisque le groupe allemand Rheinmetall s’est joint au duo. 2020 devait voir engagés les premiers travaux d’étude d’architecture système ainsi que le démarrage de la première phase de R&T.

Le SCAF, programme franco-allemand auquel s’est jointe l’Espagne, devait franchir une étape importante avec le « développement d’un programme de démonstrations technologiques visant à apporter des ruptures capacitaires dans le domaine de l’aviation de combat ».

Mais rapidement, les bonnes intentions se sont heurtées à d’âpres négociations sur le partage de la charge industrielle, sur le rythme de financement, sur les exportations.

Ces discussions sont d’autant plus rendues complexes par la coexistence de deux systèmes institutionnels, et donc de processus de décision, clairement opposés. Dépasser les divergences exige un surcroît de temps et d’énergie tant des ministères concernés que des industriels. Comme en témoigne Éric Trappier, P.-D.G. de Dassautl, en mai 2020 : « Ce qui m’inquiète plus que le Covid-19, c’est l’enchaînement des phases. Pour converger sur la phase 1A, il nous a fallu du temps et de l’énergie. Je ne suis pas inquiet sur le calendrier dès lors que nous séquençons de façon appropriée. Mais est-on prêt à contractualiser la post-phase 1A ? Il pourrait y avoir un délai lié aux cycles électoraux. Il y aura tout d’abord des élections générales en Allemagne : si ces élections débouchent sur la formation d’une coalition, il faut le temps de la négociation et de la conclusion d’un accord de coalition. Il y aura ensuite, en 2022, des élections présidentielle et législatives en France. Nous ne pouvons attendre 2022 pour commencer à travailler sur la suite du programme. Ce n’est juste pas possible ! Il faudrait trouver des méthodes pour disposer d’une loi de programmation militaire franco-allemande permettant notamment de valider de façon prévisible la trajectoire de ce programme, sans avoir à la redéfinir régulièrement. » ([91])

L’absence de règles du jeu claires entre Français et Allemands est le point d’achoppement des coopérations industrielles franco-allemandes, de l’aveu même du délégué général pour l’armement dès 2019 : « Nous avons tout intérêt à ce que la règle du jeu soit clairement établie, en particulier avec les Allemands, puisque c’est avec eux que nous travaillons sur les grands programmes en cours. Nous pourrons ainsi nous lancer dans des développements et des réalisations en commun, avec des règles du jeu claires. Vous me demandez si ces règles sont claires à l’heure actuelle. Des discussions sont en cours au plus haut niveau politique entre nos deux pays, qui font suite au traité d’Aix-la-Chapelle. J’espère qu’elles vont déboucher sur un accord avec nos amis allemands et que nous pourrons intégrer ces règles, une fois qu’elles auront été définies, dans les accords de coopération de réalisation de nos grands programmes. S’agissant de l’avion de combat du futur et du char de combat du futur, il n’y a pas d’urgence, puisque nous ne fournirons ces matériels qu’à l’horizon 2040. Il faut néanmoins que ces règles du jeu soient clairement établies lorsque nous lancerons définitivement le développement, puis la réalisation, de ces projets. Il faut y arriver, et j’espère bien que nous y arriverons. La DGA apporte évidemment son expertise technique mais il y a, comme chacun sait, une forte dimension politique dans ces discussions, qui sont menées par la Présidence de la République et le Gouvernement. » ([92])

Présenté comme une avancée majeure, le 23 octobre 2019 a été signé un accord franco-allemand « relatif au contrôle des exportations en matière de défense » ([93]). Cet accord dispose notamment que chaque partenaire ne peut s’opposer « à un transfert ou à une exportation vers une tierce partie voulue par l’autre Partie contractante » que « de façon exceptionnelle, lorsque ce transfert ou cette exportation porte atteinte à ses intérêts directs ou à sa sécurité nationale ». Il revient au partenaire hostile à l’exportation de « proposer des solutions de remplacement ». Si la bonne volonté de part et d’autre est manifeste pour tenter de lever l’obstacle des exportations à la coopération, votre rapporteur s’interroge toutefois sur la réalité de l’avancée que constitue l’accord du 23 octobre 2019. À la différence de la France, les décisions d’exportation d’armement prennent rapidement une tournure politique en Allemagne : contrairement à l’Assemblée nationale, le Bundestag ne se contente pas d’un rapport annuel tardif sur les exportations…

Avec franchise, le chef d’état-major des armées reconnut en juillet 2020 devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale être en désaccord avec les Allemands sur le plan opérationnel : « il ne faudrait toutefois pas que cette vision capacitaire et industrielle nous fasse oublier le reste. La défense européenne, c’est aussi une question d’opérations et d’engagement opérationnel, ainsi que de structure de définition des objectifs et de structure de commandement. Au-delà des projets industriels et de la vision capacitaire, il faut que nous ayons une vision opérationnelle et une vision stratégique. Nous ne sommes pas d’accord avec les Allemands sur leur vision de l’évolution de l’état-major de l’Union européenne » ([94]).

*

La création de sociétés ou holdings multinationales est-elle de nature à accélérer l’Europe de la Défense ? Assurément, elle n’est pas un frein mais il serait présomptueux de faire porter sur ces entreprises des espoirs démesurés. La crise économique issue de la crise sanitaire place les gouvernements face à un défi d’emplois. Les réflexes nationaux risquent de prendre le dessus sur la volonté de partage de l’activité industrielle.

En matière de défense, l’enjeu des exportations est crucial, tant pour le plan de charges que pour la souveraineté. Or, force est de constater que les sociétés multinationales peinent à dépasser les politiques nationales parfois divergentes. Il n’y a pas encore de culture européenne en la matière.

3. L’OTAN en état de mort cérébrale

« Ce qu’on est en train de vivre, c’est la mort cérébrale de l’OTAN ». Par ces propos tenus dans le cadre d’un entretien au journal The Economist ([98]) à l’automne 2019, le Président de la République prenait acte des tensions de plus en plus vives entre membres de l’organisation atlantique. Depuis lors, les incidents militaires et propos acerbes se sont multipliés. Le 10 juin 2020, la Frégate Courbet a été la cible radar d’une frégate turque en Méditerranée. Fin août 2020, la Turquie a opéré un exercice naval en Méditerranée orientale pendant que la Grèce, la France, l’Italie et Chypre faisaient de même de leur côté, malgré les tentatives d’apaisement de l’Allemagne et sous le regard passif des États-Unis.

Or, l’OTAN est présentée par la revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 comme « un élément clé de la sécurité européenne » et « le meilleur garant de l’interopérabilité – technique et humaine – des forces alliées et de la cohérence de leurs efforts d’équipements ».

L’affaiblissement de l’OTAN, et plus largement de l’Europe de la défense, trouve son origine de l’absence de visions communes des menaces. Comme le souligne le chef d’état-major des armées, « il existe clairement une divergence entre Européens, qui provient de la conception que chacun a de l’ennemi. Très naturellement, les pays européens du Sud, méditerranéens, ont une conception différente de celle du nord ou de l’est de l’Europe. C’est la principale divergence, et elle est très claire » ([99]). Comment dès lors construire un outil de défense commun sans vision commune ?

Si l’organisation est en état de « mort cérébrale », quelles conséquences doit-on en tirer ? Quelles alternatives se présentent à la France ? Cette opinion est-elle partagée par les autres membres européens ? Aucun débat n’est venu apporter de réponses aux questions soulevées par le constat sans appel et sans préavis du Président de la république.

D. REFONDER LA LPM PAR UN DÉBAT RÉELLEMENT PUBLIC

Devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, la ministre des armées assura les députés travailler « à l’actualisation de la loi de programmation militaire, qui est en effet prévue en 2021. Nous devons y intégrer les conséquences de cette crise ».

Manifestement mieux informé que le rédacteur de cette réponse, le chef d’état-major des armées précisait en juillet 2020 : « aujourd’hui est lancé un travail qui est lié à l’actualisation de la loi de programmation militaire. Le ministère a l’ambition d’obtenir que cette actualisation fasse l’objet d’une loi, qui pourrait être promulguée dans un an, comme la loi de programmation militaire l’a été le 13 juillet 2018. Le projet de loi serait ainsi soumis à la représentation nationale au plus tard au printemps. Nous réfléchissons à définir un cadre actualisé de l’environnement géostratégique, pour servir de socle à l’actualisation. La direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS), l’état-major des armées (EMA) et la DGA, notamment, y travaillent. » ([100])

Au regard des bouleversements induits par la crise sanitaire et l’aggravation des tensions mondiales, réserver la préparation de cette actualisation au seul cénacle autorisé du ministère des armées n’est pas de bonne politique. Il convient d’associer plus en amont la Représentation nationale pour procéder à un débat public sur les menaces présentes et en devenir, sur les défis budgétaires auxquels la France doit faire face et sur les nouveaux besoins capacitaires des forces.

Les armées ne peuvent vouloir le soutien de l’opinion et, en même temps, refuser de débattre publiquement. L’un exige l’autre. Avec les risques inhérents que tout débat implique, notamment en termes de remise en question de certains acquis.

III. Le PLF 2021, un budget indifférent à la crise ?

A. PRINCIPALES DONNÉES BUDGÉTAIRES DE LA MISSION DÉFENSE POUR 2021

Pour l’exercice 2021, la mission Défense pourra escompter sur 56,7 Mds€ d’autorisations d’engagement et 39,2 Mds€ de crédits de paiements (hors pensions). Le montant des crédits de paiement est conforme à la programmation de la LPM 2018-2023 et correspond à une augmentation de 1,7 Mds € par rapport à 2020 (+ 4,54 %).

Mission Défense par programme – toutes ressources – crédits budgétaires, ressources issues de cessions (RIC) et pensions

Mission Défense par programme – crédits budgétaires, hors RIC et hors pensions

*

Les dépenses fiscales prévues pour 2021 sont estimées à 119 M€ en diminution de 7 M€ par rapport à 2020. Cette baisse est principalement due à une chute des exonérations des indemnités versées aux réservistes en période d’instruction, aux personnes accomplissant un service civique ou une autre forme de volontariat.

Dépenses fiscales pour la mission Défense de 2015 à 2021 ([101])

(en millions d’euros courants)

* Sources : Evaluation des voies et moyens Tome II annexé respectivement au PLF 2018 (pour 2016), au PLF 2019 (pour 2017), au PLF 2020 (pour 2018) et au PLF 2021 (pour 2019, 2020 et 2021).

*

Le ministère des armées ne compte plus sur des recettes exceptionnelles pour compléter ses crédits. Les annuités de la LPM n’en tiennent d’ailleurs pas compte. Pour 2021, sont envisagées 27 M€ de produit de cession immobilière.

*

Avec le lancement de nombreux programmes d’armement dans le cadre de l’exécution de la loi de programmation militaire, le ministère des armées engage de volumineuses dépenses dont le paiement interviendra lors des exercices futurs. Les engagements non couverts par des crédits de paiement atteindront au 31 décembre 2020 le montant record de 72,7 milliards d’euros !

Jamais lors des précédentes lois de programmation militaire autant de dépenses n’ont été engagées. Ceci amène les observations suivantes :

● La volonté de remontée en puissance et de modernisation des forces armées est clairement exprimée budgétairement. La crise sanitaire et économique actuelle n’a aucun impact. Ce qui fait dire à la ministre des armées que la LPM fait fonction de plan de relance pour la défense.

● De tels niveaux d’engagement devront être honorés dans les exercices budgétaires futurs. Ceci signifie que le modèle d’armée porté par les investissements actuels sera difficilement réformable, faute de crédits non engagés suffisants. Les états-majors actuels portent donc une lourde responsabilité quant aux orientations prises et donc quant à l’efficience de nos forces futures. Les déclarations précédemment rapportées du chef d’état-major des armées sur la faiblesse de nos forces ne peuvent qu’inquiéter.

*

La provision OPEX-MISSINT 2021 est de 1,2 Md €, conforme à la LPM, avec la réaffirmation, (de principe) du financement interministériel du surcoût.

Le volet militaire du plan de soutien à l’aéronautique aura un impact budgétaire en 2021 et au-delà. Si en 2020, les anticipations ont pu bénéficier de moindres dépenses, celles-ci ne vont pas perdurer et devront être rattrapées en 2021. D’autant plus qu’en matière d’équipements, la DGA escompte rattraper les retards calendaires pris en 2020 au 31 décembre 2021.

L’annuité 2021 verra donc se cumuler le rattrapage du retard 2020 et une partie du financement des anticipations du plan de soutien.

Tous les interlocuteurs de votre rapporteur affirment que ce cumul ne générera pas de difficultés budgétaires. Votre rapporteur ne demande qu’à les croire mais à ce cumul viennent s’ajouter les dépenses inopinées liées, d’une part, à l’incendie du SNA « Perle » et, d’autre part, au remplacement des Rafale de l’armée de l’air prélevés dans le cadre du contrat d’export grec. Rattrapage, anticipation, dépenses imprévues constituent des postes de dépenses au final relativement importants en volume. Votre rapporteur peine à les considérer comme anodins.

B. LE PROGRAMME 144

Le programme 144 « prospective de la politique de défense » de la mission Défense est un programme dont le poids budgétaire est faible. Mais il revêt des enjeux de souveraineté majeurs tant pour le renseignement que pour l’autonomie stratégique et technologique. Il convient donc ne pas en négliger l’examen annuel.

Le programme 144 bénéficie de 3,1 Mds € d’autorisations d’engagement pour 2021, en très forte augmentation par rapport aux exercices passés. Cet accroissement exceptionnel bénéficie quasi exclusivement à la DGSE (voir supra) :

1,68 Mds € de crédits de paiement sont inscrits en faveur du programme 144 pour l’exercice 2021. Ces montants sont en augmentation d’un peu plus de 10 %. À ce montant, il convient d’ajouter l’apport très marginal de fonds de concours et d’attributions de produits (290 000 € estimés pour 2021).

Le différentiel entre autorisations d’engagement et crédits de paiement induit un alourdissement des engagements non couverts qui, au 31 décembre 2020, devraient déjà représenter 1,85 Mds €, chiffre en nette croissance qui devrait dépasser les 2 Mds € à la fin 2021.

Ceci tend à rigidifier les capacités de dépenses du programme 144. Ainsi, l’échéancier des crédits de paiement du programme 144 permet de constater qu’en 2022 la dépense sera déjà fortement contrainte.

Un élément positif est à signaler : le report de charges du programme 144 est sur une tendance baissière après un plus haut en 2016/2017. Ceci est un gage de bonne entrée en gestion.

1. Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France

a. Renseignement extérieur – DGSE

La Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) poursuit différentes missions afin de préserver les intérêts fondamentaux de la Nation. Avec les autres organismes de la communauté du renseignement et sous l’autorité de l’exécutif, elle agit pour contrer différentes menaces (terrorisme, proliférations NRBC, trafics illégaux,…). Par la collecte et l’analyse du renseignement, elle contribue à la maîtrise par les pouvoirs publics de l’environnement géopolitique et économique de la France.

*

En 2021, la DGSE bénéfice d’une augmentation exceptionnelle de ses autorisations d’engagement qui atteindront 1,5 Mds €. Ceci vise à engager d’importants projets immobiliers parisiens.

Les crédits de paiement sont également en hausse pour se porter à 387,9 M€ :

En termes d’effectifs, le plafond d’emplois pour 2021 est fixé à 5 641 ETPT, en baisse par rapport à 2020.

Au final, avec les charges de personnel inscrites au programme 212, les crédits de paiement 2021 de la DGSE s’élève à 880 M€ :

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Chaque année, le programme budgétaire 129 « coordination du travail gouvernemental » vient abonder le programme 144 par des transferts de crédits. Ainsi, le décret n° 2020-1105 du 1er septembre 2020 transfère ainsi 68,80 M€ du programme 129 vers le programme 144 tant en autorisations d’engagement que de crédits de paiement.

Mais, contrairement à la grande majorité des décrets portant transferts de crédits, aucun rapport n’accompagne ce mouvement budgétaire. L’article 56 de la LOLF dispose que les rapports chargés de présenter les motivations des transferts de crédits sont publiés au Journal officiel, « sauf en ce qui concerne les sujets à caractère secret touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou aux affaires étrangères ». Il est aisé de déduire que ces fonds sont les « fonds spéciaux consacrés au financement de diverses actions confidentielles liées à la sécurité extérieure et intérieure de l’État ». La part transférée au programme 144 est donc destinée à la DGSE et très accessoirement de la DRSD.

La discrétion recherchée par la non-publication des rapports est donc relative car, à partir des rapports annuels de performance, il est aisé de reconstituer le volume annuel des fonds spéciaux et leur mouvement au profit de la DGSE :

Les fonds spéciaux ne sont pas des fonds secrets. Ils sont inscrits dans les documents budgétaires au même titre que les autres dépenses. Leur emploi est couvert par le secret défense mais d’autres dépenses de la mission Défense sont également classifiées telles celles relatives à la dissuasion. Aussi, votre rapporteur s’interroge sur la pertinence de maintenir les transferts des fonds spéciaux. Il serait de meilleure gestion d’abonder en loi de finances initiale les crédits de la DGSE inscrits au programme 144 de 50 M€ supplémentaires et de réduire d’autant le montant des fonds spéciaux du programme 129 et le volume du transfert opéré en cours d’exercice. Quitte à compléter en cours d’année par un transfert limité au regard des besoins des services.

L’usage de ces fonds spéciaux est soumis au contrôle d’une commission de vérification, formation spécialisée de la délégation parlementaire au renseignement ([102]). En théorie, la commission peut accéder à tous les documents justifiant l’emploi de ces fonds. Le rapport annuel qui en est fait est classifié et seuls y ont accès les membres de la délégation parlementaire au renseignement, les présidents et rapporteurs généraux des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat. Ces personnalités sont autorisées à connaître ès qualités des informations protégées du rapport. Votre rapporteur spécial n’ayant pas à connaître de ce rapport, n’est pas en mesure de juger ni sa précision, ni sa prise en compte par les services.

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Le traitement budgétaire en apparence privilégié dont bénéficie la DGSE n’est pas sans susciter quelques grincements de dents au sein du ministère des armées. Certains officiers généraux issus des forces spéciales tendent ainsi à affirmer qu’au regard des missions accomplies et des moyens mis en œuvre, le distinguo entre forces spéciales du COS et unités du service action de la DGSE est contre-productif, au risque de faire échouer certaines opérations. Ces observations ont provoqué un certain émoi au sein de la DGSE. Elles trahissent surtout le fait que le ministère des armées n’est pas à l’abri de querelles de services et d’ego.

b. Renseignement de sécurité de défense – DRSD

Les autorisations d’engagement 2021 (19,90 M€) sont en baisse par rapport à 2020 mais demeurent à un niveau élevé au regard des exercices de la décennie précédente.

Les crédits de paiement dévolus à la DRSD en 2021 augmentent significativement pour se porter à 18,40 M€, traduisant la montée en puissance du service.

Cette montée en puissance trouve également sa traduction dans le plafond d’emplois établi à 1 540 ETPT pour 2021 (+ 35).

Ainsi, avec le titre 2, la DRSD bénéficiera en 2021 de 143,2 M€ de crédits de paiement

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Deux indicateurs de performances permettent d’évaluer, mais que très partiellement, l’activité de la DRSD. Les résultats présentés (jusqu’à l’exercice 2019) et les objectifs visés (2020 et 2021) montrent que la crise du service constatée il y a quelques années est en passe d’être révolue, ceci au prix d’efforts budgétaires conséquents mais aussi d’un management renouvelé.

2. Prospective de défense

Pour 2021, la DGRIS voit ses crédits de fonctionnement (titre 3) s’établir à 14 M€ et ses crédits d’intervention (titre 6) à 36 M€. S’y ajoutent les charges de personnels pour 86,80 M€.

Les effectifs de la DGRSI (réseau diplomatique de défense inclus) sont en baisse pour s’établir à 533 ETPT.

Pour la seule administration centrale de la DGRIS, le plafond d’emploi est de 251 ETPT, incluant les effectifs de l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire IRSEM (37 ETPT).

Hors IRSEM, les effectifs de la DGRIS ([103]) s’établissent comme suit :

La DGRIS consacre un peu plus de 400 000 € à la communication et relations publiques (hors IRSEM). Ce montant est à rapprocher de son budget de fonctionnement (14 M€), soit un montant très modéré. Votre rapporteur regrette que les travaux de prospectives menés sous la direction de la DGRIS demeurent relativement confidentiels et réservés à un cercle restreint d’experts. Ils mériteraient à être partagés plus largement, dans le respect de la préservation du secret-défense. Le site internet de la DGRIS ne met ainsi en ligne qu’un nombre limité d’études, malgré l’intérêt des sujets abordés. Parlementaires, étudiants, lycéens et tout citoyen éclairé peuvent apprécier les analyses à leur juste valeur. Ceci participerait utilement au renforcement de la culture défense et géopolitique de la Nation.

a. Analyse stratégique

La sous-action « analyse stratégique » est dotée pour 2021 de 8,90 M€ d’autorisations d’engagement et 9,30 M€ de crédits de paiement.

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Chaque année, la DGRIS présente une programmation de travaux de prospective (études, observatoires, contrats-cadres), mise en ligne sur le site internet du ministère des armées. L’examen des programmations annuelles depuis 2011 révèle une diminution drastique du nombre des études prospectives et stratégiques « programmées » qui atteint un point bas en 2020 (7).

Selon la DGRIS auditionnée par votre rapporteur, cette réduction engagée en 2015 permet une concentration de l’investissement sur des études plus poussées, la mise en place de contrats-cadres pluriannuels et offre à la direction une agilité de commandes pour des études « flash ». Si les thèmes abordés sont plus approfondis, il demeure qu’ils sont moins nombreux. Il conviendrait que cela ne se traduise pas par une réduction du champ de la prospective du ministère des armées, au risque d’abandonner des thématiques cruciales.

De même, la création par l’Agence Innovation Défense, avec la DGRIS et l’EMA, de la « Red Team », composée d’auteurs de science-fiction « qui devront, eux, voir bien au-delà de plusieurs lois de programmation militaires et imaginer les menaces de 2030, 2050 et même 2060 » ([104]). Or, c’est le sens même des travaux de prospectives pilotés par la DGRIS. Que cette dernière doive faire appel à des profils plus variés voire plus éloignés des questions de défense pour mener la réflexion prospective, votre rapporteur n’en disconvient pas. Mais, multiplier les dispositifs et les organismes de prospective au sein même du ministère des armées porte le germe de divergences voire de conflictualités entre services, et au final d’un affaiblissement de la prospective. De même, on peut s’interroger sur le recours à un opérateur extérieur pour l’animation de la Red Team dans le cadre d’un marché dont le coût avoisine 1 M€ : pourquoi ne pas faire appel aux compétences de la DGRIS ?

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Les moyens alloués au programme personnalités d’avenir (260 000 € pour 2021) sont limités au regard de ceux inscrits en faveur du programme PIPA (programme d’invitation des personnalités d’avenir) du Ministère des affaires étrangères. Le programme PIPA « permet, en particulier, d’inviter en France de jeunes personnalités étrangères appelées à exercer des responsabilités dans leur pays et à jouer un rôle dans la relation bilatérale avec la France ». Il est doté en 2020 de 734 000 € de crédits de paiement.

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Entre octobre 2019 et janvier 2020, la DGRIS a dirigé l’organisation d’une série d’événements regroupés sous l’intitulé « La Fabrique Défense ».

Votre rapporteur s’interroge sur la pertinence du montage financier de l’opération. Le recours aux quatre programmes budgétaires de la mission Défense apparaît quelque peu relevant du bricolage. Alors que « La Fabrique Défense » visait à sensibiliser les jeunes aux questions de défense, donc participait au renforcement des liens avec la Nation, pourquoi il n’a pas été fait appel aux crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ?

De même, le recours à l’Économat des armées et non à la DICOD pour la logistique ne manque pas de surprendre. Votre rapporteur s’en est ouvert auprès notamment de la direction du budget qui n’a pas pu masquer son étonnement.

b. Prospective des systèmes de forces

Au regard du volume extrêmement important des autorisations d’engagement inscrites en lois de finance au cours des derniers exercices et de l’actuel, engagement financier et donc de l’avenir, la prospective des systèmes de forces revêt un rôle capital pour définir le modèle d’armées futur vers lequel doivent tendre les différents investissements entrepris. Pour 2021, 22,33 M€ d’autorisations d’engagement et 22,30 M€ de crédits de paiement sont dévolus à la prospective des systèmes de forces.

La répartition de ces crédits de paiement par systèmes de forces ([108]) révèle la prédominance logique de la prospective sur l’engagement et le combat. La dissuasion et le système de forces « commandement et maîtrise de l’information » viennent ensuite.

3. Études amont et soutien à l’innovation

L’innovation est une priorité politique du ministère des armées qui s’est traduite par la création, au sein de la DGA, de l’Agence de l’Innovation Défense et par l’inscription en LPM de crédits dédiés devant atteindre le milliard d’euros en 2022. Pour 2021, le projet de loi de finances est conforme à la programmation en inscrivant 901 M€ de crédits de paiement et un milliard d’euros d’autorisations d’engagement au profit des études amont (dissuasion comprise).

Selon le directeur de l’AID, dont les propos sont confirmés par la réponse à la question budgétaire n° 028, « depuis 2014 et jusqu’en 2020, la gouvernance des études amont est organisée, au ministère des armées, selon une segmentation de la recherche scientifique et technologique par agrégats. Le projet de loi de finances 2021 donne lieu à une évolution de cette segmentation : le nouveau découpage en « domaines d’innovation » permet une approche plus fonctionnelle, qui assure une cohérence en termes d’objectifs capacitaires, industriels et technologiques. Cela permettra également l’émergence de solutions nouvelles en s’appuyant sur la démarche dite « capacitaire renforcée », tout en conservant un haut niveau d’ambition technologique dans la préparation des futures capacités. »

Contrairement à ce qui est annoncé, le programme annuel de performance pour 2021 conserve les agrégats antérieurs des études amont et ne fait nulle mention des domaines d’innovation présentés dans le document de référence pour l’orientation de l’innovation de défense pour la période 2019-2025 (DROID). Votre rapporteur se félicite de ce « conservatisme » qui facilite l’analyse dans la durée des crédits des études amont. Il s’étonne toutefois du décalage entre les discours officiels et la réalité budgétaire, ne sachant quelle interprétation lui donner.

Les études amont dévolues à la dissuasion sont stables tant en AE qu’en CP :

L’agrégat « aéronautique et missiles » est marqué par les travaux menés autour de l’avion de chasse du futur, le SCAF. Il convient également de mentionner les études menées sur le successeur de l’Exocet, FMAN-FMC, et l’évolution du Rafale.

L’agrégat « information et renseignement hors espace » baisse en AE mais croît en CP. Plusieurs technologies sont concernées : radar, géographie numérique, le renseignement électromagnétique et la cyberdéfense.

L’agrégat « espace » affiche une croissance toujours soutenue des autorisations d’engagement (après un plancher en 2019) et des crédits de paiement. Priorité de plus en plus assumée, la surveillance de l’espace et l’action dans l’espace constituent les principaux axes d’études.

L’agrégat « Naval » voit ses AE et CP en nette baisse en 2021. Les études sur le futur porte-avions ainsi que sur le futur avion de patrouille maritime constituent les axes principaux de travail.

L’agrégat « terrestre, NRBC, santé » disposera en 2021 de 53,40 M€ d’AE et de 93,30 M€ de CP. Selon le programme annuel de performance 2021, ces études se concentreront sur le char du futur, MGCS. Le document budgétaire mentionne à peine des travaux sur le NRBC et la Santé, malgré le contexte de crise sanitaire.

Le dernier agrégat « innovation et technologies transverses » a été scindé en deux avec, d’une part, « technologies transverses » et, d’autre part, « recherche et captation innovation ». Afin de faciliter la comparaison temporelle des crédits budgétaires, votre rapporteur a cumulé les deux dotations.

Cet agrégat est le plus important budgétairement et bénéficie des plus fortes augmentations d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement. Il concentre notamment les moyens de fonctionnement et d’intervention de l’AID, dont les fonds de soutien aux PME et ETI (DEFINVEST et DEFINNOV) ([109]), mais aussi la multitude de dispositifs préexistants ou créés par l’AID (RAPID, CELLULE INNOVATION OUVERTE, INNOVATION DEFENSE LAB, CELLULE INNOVATION PARTICIPATIVE, RED TEAM…).

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Le suivi et l’évaluation de ces différents dispositifs de soutien de l’innovation de défense sont peu aisés.

Un seul indicateur de performance assure le suivi des études amont : « Cet indicateur mesure la performance annuelle dans la maturation des technologies spécifiques nécessaires à la défense, sur la base d’un échantillonnage des différents domaines technologiques investigués. Les jalons des feuilles de route de maturation de ces technologies sont des étapes clés dans la progression technologique et sont exprimés en TRL (technology readiness level) permettant de situer le niveau de maturité de la technologie sur une échelle allant de 1 à 7, le niveau 7 correspondant à une maturité suffisante pour une prise en compte éventuelle dans un programme d’armement. » ([110]) Difficile pour votre rapporteur d’en apprécier la réelle portée, n’ayant pas connaissance de la composition de l’échantillon de référence, ni la maîtrise technique, tant s’en faut, de la portée des TRL.

Hormis cet indicateur, les documents budgétaires transmis au Parlement sont silencieux et ne mentionnent pas les dispositifs pourtant présentés comme cruciaux par l’AID. Les plaquettes promotionnelles ne peuvent se substituer à la documentation budgétaire officielle et aux réponses aux questions budgétaires de votre rapporteur.

Il est ainsi difficile voire impossible de préciser les coûts de fonctionnement de l’Agence Innovation Défense et des dispositifs mis en œuvre, tant en personnel (titre 2) qu’en moyens matériels (titre 3).

En termes d’effectif, « l’agence de l’innovation de défense (AID) ne dispose pas de plafond d’emploi. La DGA lui affecte les moyens humains nécessaires à la réalisation de ses missions à hauteur de 110 ETP. Ce chiffre est prévu d’être stable pour 2021. Il se répartit entre 10 postes à la direction, incluant les fonctions de chef de cabinet, de secrétariat ainsi que le chef de la cellule de coordination de l’intelligence artificielle de défense (CCIAD), 37 postes au pôle « stratégie et technologies de défense », 42 postes au pôle « innovation ouverte », 9 postes au pôle « valorisation de l’innovation » et 12 postes au pôle « financement et acquisition de l’innovation ». À ce jour, le taux d’occupation de ces postes est de 80 % (89 ETPT). 60 % des postes de l’AID sont tenus par des personnels civils majoritairement contractuels (soit 75 % des civils) » ([111]).

Sur le plan budgétaire, aucun élément chiffré sur la masse salariale que représentent ces effectifs n’a été transmis. « Le titre 2 étant piloté selon des périmètres de gestionnaires indépendamment de l’entité d’affectation des agents, cette donnée n’est pas disponible sur le périmètre de l’agence de l’innovation de défense ».

Selon la réponse à la question budgétaire n° 034, les dépenses de fonctionnement de l’AID s’établissent comme suit :

Les dépenses de communication et de relations publiques constituent 46 % des dépenses de fonctionnement de l’AID. Cette proportion ne manque pas d’interpeller votre rapporteur d’autant plus qu’existe la DICOD, direction de la communication du ministère des armées, mais aussi DGA/COMM, service de communication de la DGA. La multiplication des entités est-elle source d’efficacité ? De même, le montant de 280 000 euros en 2020 interroge compte tenu de la période de confinement et de la limitation des salons et autres colloques en raison de l’épidémie. Ainsi, le forum innovation défense se déroulera à l’automne 2020 sous un format virtuel.

La réponse à la question budgétaire n° 049 interpelle : si, comme il est précisé, « il n’y a pas de budget spécifique alloué à la fonction communication au sein de l’AID », l’Agence est tout de même en mesure d’anticiper une dépense de 300 000 € en 2021 pour la communication et les relations publiques…

La préoccupation de votre rapporteur à estimer les coûts de fonctionnement de l’AID ne relève pas du caprice parlementaire. La multiplication des cellules, labs et autres fonds, marqueurs de la politique d’innovation du Ministère, a un coût budgétaire, généré notamment par les marchés de soutien passés quasi systématiquement pour leur mise en place.

L’innovation a un coût qu’il faut accepter. Mais refusant d’appliquer le principe du « quoiqu’il en coûte » à ce domaine, votre rapporteur souhaiterait, avant de l’accepter, pouvoir estimer le coût.

Le dispositif RAPID est un dispositif préexistant à l’AID consistant en des subventions à des projets d’innovation intéressant tant les armées que le monde civil. Malgré sa dotation annuelle de 50 M€ par an, le programme annuel de performance ne fait pas mention du dispositif RAPID. Votre rapporteur ne peut compter que sur les réponses à ses questions budgétaires pour disposer d’un bilan. Tel est l’objet de la question n° 031 et de la réponse qui lui fut apportée :

Les termes de cette réponse rappellent en tout point ceux apportés un an plus tôt à une question identique posée en préparation du rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2020.

À question identique, réponse identique. Soit ! Seulement, une année s’est écoulée entre-temps et 11 projets nouveaux ont été sélectionnés en 2019. Aucune nouvelle technologie n’a été développée et intégrée dans les systèmes d’armes. Le nombre des « projets terminés » est inchangé (220) ainsi que celui des brevets (58) et des publications (191). Le bilan d’une année sur l’autre est donc le même. D’où des interrogations légitimes sur l’efficience du dispositif.

Un élément de la réponse budgétaire n° 054 apporte une information majeure quant au devenir du dispositif RAPID. Votre rapporteur s’étonne que la réponse à la question portant sur RAPID n’en fasse pas mention. Il est ainsi indiqué que « le dispositif RAPID est mis en œuvre conjointement par l’AID et la DGE (jusqu’à fin 2020) ». Ceci signifie qu’en 2021, la direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l’économie ne sera plus partie prenante du dispositif RAPID. Or, comme le souligne le ministère des armées, l’apport de la DGE au dispositif n’est pas négligeable « la DGE intervient en aval pour valider les aspects innovants, retombées civiles et la non redondance avec un projet déjà financé par ailleurs. La DGE assure la gestion administrative et financière (y compris l’expertise) du dispositif dans le cadre du fonds de compétitivité des entreprises (FCE). La sélection du projet est formalisée par une convention signée par la DGE au nom de l’État. Le suivi contractuel et financier est de la responsabilité de la DGE sur avis du pilote technique l’AID ». En 2021, l’AID devra assurée seule le conventionnement et l’exécution du dispositif. L’Agence est-elle calibrée pour cela ? Dispose-t-elle en interne des effectifs et des compétences pour suppléer la DGE ?

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L’Agence participe au pilotage des fonds DEFINVEST et DEFINNOV, évalués précédemment dans ce rapport. Les coûts de gestion de ces fonds suscitent des interrogations.

Selon la note d’exécution budgétaire 2019 de la Cour des Comptes sur la mission Défense, les frais de gestion facturés par BPI au ministère de la défense pour DEFINVEST s’élèvent à 1 M€ en 2019 (prélevés sur les 10 M€ de fonds d’intervention). Selon les magistrats financiers, « le ministère met en avant l’opportunité de recourir à des compétences en matière de gestion de portefeuille d’actifs dont il ne dispose pas en interne. Le coût de cette prestation doit toutefois être pris en considération, alors qu’il existe des instruments au sein du budget de l’État – dont le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État – par lesquels ces fonds pourraient transiter, sans coût additionnel. Cette solution serait notamment envisageable pour le fonds DEFInvest, qui a une vocation purement patrimoniale et qui n’est pas abondé par Bpifrance ». Malgré ces observations, aucun changement dans la gestion de DEFINVEST n’est en cours.

La mise en place de DEFINNOV a donné lieu à un « marché d’accompagnement » de près de 48 000 € attribué à GIDE LOYRETTE NOUEL et AVONDALE ALTERNATIVE ADVISORS. Il est surprenant que l’AID n’ait pas pu faire appel aux compétences de BPI (ou que BPI n’ait pas les compétences) pour mettre en place un tel fonds.

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Aucun bilan n’a été donné concernant la cellule innovation participative destinée à fédérer les innovations menées par les personnels du ministère des armées. Des indicateurs sont appelés à être mis en place : « nombre de projets reçus – nombre de projets soutenus – montant total – montant moyen par projet – nombre de projets proposés au passage à l’échelle – durée moyenne entre réception d’un projet et validation – nombre de visites dans les unités pour la promotion de l’innovation participative ». Sur le plan budgétaire, il a été répondu à votre rapporteur que les crédits de charge de personnel (la cellule compte 3 ETPT) ne sont « pas disponibles sur le périmètre de l’AID, a fortiori sur celui de la cellule d’innovation ouverte » et que la « cellule ne dispose pas de crédits en titre 3 en propre, ces derniers étant mutualisés au niveau de l’agence » ([113]).

Cette cellule innovation participative, lancée par l’AID, n’est que le digne successeur de la mission innovation participative, elle-même succédant à la mission Innovation et développement de l’innovation participative créée en 1988 ! L’innovation est parfois affaire de recyclage.

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Autre cellule, la cellule innovation ouverte a une fonction de détection et de captation. Elle doit notamment recenser les entreprises innovantes susceptibles d’intéresser la Défense.

Cette cellule doit encore démontrer son efficience et sa pertinence. Les indicateurs de performances retenus pour la cellule d’innovation ouverte sont : le nombre de start-up détectées, le nombre de start-up qualifiées (au moins un premier contact lors d’une « sitting start-up », échange de 90 minutes avec l’entreprise pour comprendre son projet et l’évaluer selon différents critères), et le nombre de projets initiés. Selon le bilan transmis, plus de 200 sociétés ont ainsi été auditées ; 119 référencées mais seulement 2 projets ont été lancés avec des start-up.

Comme pour les autres dispositifs de l’AID, l’impact budgétaire de la cellule n’est pas identifié ne permettant pas une analyse objective coûts / avantages du dispositif mis en place : « la cellule d’innovation ouverte ne dispose pas de plafond d’emploi. Elle compte à ce jour 3 ETP (2 militaires et 1 fonctionnaire civil). 2 recrutements de contractuels sont en cours d’instruction »[114]. En ce qui concerne les frais de fonctionnement, « la cellule ne dispose pas de crédits en titre 3 en propre, ces derniers étant mutualisés au niveau de l’agence ». La comptabilité analytique devrait pourtant faciliter l’identification des coûts.

La cellule innovation ouverte a bénéficié d’un marché « d’accompagnement à sa mise en œuvre » attribuée à la société AZ INITIATYS et s’élevant à 114 000 €. L’objet de ce marché, achevé fin septembre 2020, interpelle votre rapporteur qui s’étonne que le Directeur de l’AID ait besoin d’un intermédiaire pour être mis en relation avec des experts de l’innovation ouverte, au regard de ses expériences professionnelles passées.

Vient également s’ajouter un marché d’« initialisation du programme d’acculturation à l’innovation ouverte de défense » attribué à la société NODALYS pour 30 000 €.

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À son inauguration en novembre 2018, l’Innovation Defense Lab était présentée comme le fer de lance de la stratégie du ministère des armées en matière d’innovation. Tiers lieu ouvert, il était un sas entre le monde militaire et les innovateurs français.

Près de deux ans plus tard, le sas semble peiner à s’ouvrir. Sa visibilité demeure confidentielle. En premier lieu, sur internet. Outil avant-gardiste, le Lab ne dispose pas de site internet propre. Il doit se satisfaire de quelques pages enfouies sur le site internet du ministère des armées. La notoriété du tiers-lieu repose donc sur les manifestations qui y sont organisées : conférences, démonstrations de produits ou services existants, séminaires… Selon l’AID, le laboratoire a accueilli 7 350 visiteurs dont 500 en distantiel en raison de la crise sanitaire. Soit une moyenne de 16 personnes par manifestation.

La logistique du Lab (dont la mise à disposition de locaux) est assurée par un prestataire extérieur, Starbust. Ce marché arrive à son terme en août 2021. La réponse à la question budgétaire n° 050 ne mentionne pas cette date cruciale. Le futur marché reprendra-t-il les clauses du marché initial ou tiendra-t-il compte de l’expérience acquise depuis trois ans ? La localisation du Lab sera-t-elle remise en question ? Aucun élément ne permet à ce jour de répondre à ces questions.

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Parmi les projets phares portés par le directeur de l’AID, la Red Team occupe une place de choix. Cette équipe est présentée comme un collège de prospectivistes, essentiellement des auteurs de science-fiction, « pour élaborer des scénarios d’adversité et de menaces au-delà de l’horizon programmatique du ministère des armées (2030-2060) ». Un marché de « conception et restitution de scénarios de disruption opérationnelle, technologique ou organisationnelle au profit de l’innovation de Défense (Red Team) » est en cours de notification, pour un montant de 2,50 M€.

La création de la Red Team obéit à une logique disruptive de la prospective de défense. Pourquoi cette démarche originale n’a pas été menée au sein de la DGRIS en charge des travaux de prospective ? En intervenant sur la prospective, l’AID se met en concurrence avec la DGRIS, même si cette dernière est associée aux travaux. En s’accaparant tout le champ de l’innovation, l’AID ne facilite paradoxalement pas sa diffusion au sein du ministère des armées. Peut-être eût-il fallu laisser à la DGRIS le pilotage de la red-team pour l’inciter à diversifier les profils de ses prestataires ?

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L’AID a une activité internationale en devenir, même si l’Agence peine à trouver des interlocuteurs de même niveau parmi les États partenaires de la France.

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Il a été demandé à l’Agence Innovation Défense de préciser la contribution des différents opérateurs du ministère des armées à la stratégie d’innovation. La réponse qui a été formulée fait état des actions menées avec le CNES, le CEA, l’Institut Saint-Louis et l’ONERA. Pour ce qui concerne les écoles d’ingénieurs sous tutelle de la DGA (Polytechnique, ISAE, ENSTA, ENSTA Bretagne), une brève mention fait état de « réflexions ». Votre rapporteur ne peut que déplorer cette relative marginalisation des écoles de la DGA, viviers majeurs d’innovation par leurs laboratoires de recherche et leur incubateur de start-up, alors qu’elles devraient être au cœur de la démarche.

4. Relations internationales et diplomatie de défense

40,3 M€ d’autorisations d’engagement et 40,7 M€ de crédits de paiement sont inscrits en 2021 au programme 144 au profit de l’action « Relations internationales et diplomatie de défense » :

Ces crédits couvrent « couvre la contribution versée par la France au gouvernement de la République de Djibouti (traité du 21 décembre 2011), la contribution française au budget de l’agence européenne de défense (AED) ainsi que les dépenses liées à la mise en œuvre de la diplomatie de défense ».

À ces crédits viennent s’ajouter les charges de personnel, 62,30 M€, pour des effectifs en hausse (311 ETPT), interrompant ainsi un effort entrepris depuis 2017.

5. ONERA

La subvention pour charges de service public au profit de l’ONERA atteindra 110 M€ en 2021. Le principal des ressources de l’EPIC réside dans des prises de commande émanant d’institutionnels ou d’industriels.

Les effectifs de l’ONERA sont en légère augmentation : + 11 d’emplois sous plafond pour atteindre 1 760 ETPT auxquels s’ajoutent 139 emplois hors plafond. Ce chiffre doit cependant être relativisé par le fait que l’ONERA intègre les doctorants dans ses effectifs sous plafond, contrainte que ne se voient pas appliquer les autres organismes de recherche.

Par ses travaux, l’ONERA est un acteur clé de la souveraineté industrielle française dans l’aérospatial. Il est ainsi surprenant que l’Office n’ait pas été mis en avant dans le cadre du plan de soutien à l’aéronautique et de la volonté de l’État d’explorer l’avion à hydrogène.

6. Les écoles sous tutelle de la DGA

La DGA est l’autorité de tutelle de quatre écoles d’ingénieurs et de l’Institut Polytechnique de Paris. Dans un rapport d’information publié en 2014 ([122]), votre rapporteur s’était interrogé sur la pertinence du rattachement de l’une de ces écoles, Polytechnique, au Ministère de la défense pour en conclure sur le maintien de ce lien.

Six ans plus tard, ces observations demeurent et peuvent être étendues à l’ensemble des écoles d’ingénieur sous tutelle de la DGA. Votre rapporteur a souhaité estimer la force du lien entre les élèves et la Défense. Par la question budgétaire n° 60, il a été demandé de préciser par école la destination professionnelle des diplômés. La réponse apportée révèle qu’une infime proportion des diplômés rejoint soit la DGA, soit les armées, soit une société relevant de la BITD, à l’exception notable de l’ENSTA Bretagne (ceci s’expliquant par la situation dominante de NAVAL GROUP dans ce secteur).

École polytechnique

* 3A pour les X.

** information non disponible, ces élèves terminant leur 4A en 2020.

ENSTA Paris

ISAE SUPAéro

ENSTA Bretagne

* Ne figurent pas les ingénieurs des études et techniques de l’armement qui terminent leurs cursus à l’ISAE.

Ces chiffres interpellent et doivent résonner comme une alerte tant pour les écoles que pour le ministère des armées afin de consolider (et donc justifier et pérenniser) les liens qui les unissent.

La proposition de votre rapporteur énoncée en début de ce rapport de transformer la BITD en BITS (voir page 56ss) est une piste. D’autres mériteraient d’être explorées. Encore faut-il une prise de conscience de tous les acteurs concernés.

a. ENSTA ParisTech

Le montant 2021 de la subvention pour charges de service public et celui de la dotation en fonds propres de l’ENSTA ParisTech restent inchangés par rapport à l’exercice 2020. L’école est habituée à cette stabilité financière pluriannuelle.

Les effectifs sous plafond sont également stables mais l’École « perd » une dizaine d’emplois hors plafond. Ceci pour accueillir près d’un millier d’étudiants.

Le contrat d’objectif et de moyens de l’ENSTA ParisTech entame sa dernière année. Son successeur est d’ores et déjà en cours de préparation et visera, notamment, à renforcer la visibilité de l’école.

Comme le précise le ministère des armées, « la relation avec les entreprises est fondamentale pour une école d’ingénieurs et fait partie des objectifs fixés par les contrats d’objectifs et de performance des quatre écoles sous tutelle de la DGA avec le ministère de la défense en décembre 2016 ». Ceci permet un apport significatif de ressources propres et un soutien à la recherche. Pour l’ENSTA Paris, les principaux partenaires industriels de l’ENSTA Paris sont EDF, RENAULT, MBDA, SAFRAN, THALES, NAVAL GROUP, PSA et la SNCF. « L’École accueille ainsi 5 chaires et détient un portefeuille d’environ 59 contrats de recherche et conventions de partenariats. Au total, les partenariats avec les entreprises représentent un engagement financier pluriannuel de 14 millions dont plus de la moitié pour les contrats de recherche » ([123]).

b. ENSTA Bretagne

À l’instar de ceux de l’ENSTA ParisTech, les moyens financiers et humains de l’ENSTA Bretagne seront stables en 2021 : 14,9 M€ de subventions pour charges de service public complétés par 0,30 M€ de dotation en fonds propres ; 179 emplois sous plafond et 64 hors plafond (+ 8).

L’école élargit son offre de formation à des domaines tels que la cybersécurité maritime, le maintien en condition, l’électronique embarquée… En matière de recherche, le contrat de plan État-région Bretagne 2021-2027, devrait ouvrir la voie à des investissements sur notamment le navire du futur ou les moyens autonomes d’acquisition de données sous-marines.

Les principaux partenaires industriels de l’ENSTA Bretagne sont NAVAL GROUP, THALES, SAFRAN, ARIANE-GROUP et VIBRACOUSTIC. « Le partenariat avec Naval Group porte sur des recherches mécaniques dans un laboratoire commun « Gustave Zédé ». Cette relation privilégiée a permis à l’ENSTA Bretagne de signer en mai 2018 avec l’université d’Adélaïde un accord de double diplôme de niveau Master pour la formation dans le domaine des sous-marins d’étudiants français et australiens. L’École accueille ainsi 6 chaires et détient un portefeuille de 10 contrats de recherche et 22 conventions de partenariats pour un total d’engagement financier pluriannuel d’environ 10 millions dont un peu moins de la moitié pour les contrats de recherche. » ([124]).

c. ISAE – Supaéro

L’ISAE-SUPAERO bénéficie pour l’exercice 2021 d’une légère augmentation de sa subvention pour charges de service public (+ 0,28 M€ pour atteindre 38,50 M€) et d’une dotation en fonds propres s’établissant à 4,30 M€. Selon les documents budgétaires, ces évolutions positives correspondent « à la prise en compte du total des crédits restant à verser au titre du COP 2017-2021 et non attribués sur les exercices précédents ». Votre rapporteur eût préféré une justification plus concrète (financement d’un investissement par exemple) que cet engagement contractuel.

Les effectifs de l’ISAE-SUPAERO sont également orientés à la hausse. Si les emplois sous plafond baissent de trois unités, les emplois hors plafond croissent de 14 unités. Ces derniers sont essentiellement des contrats de recherche et s’inscrivent dans le passage de l’école aux « responsabilités et compétences élargies », lui conférant une autonomie plus grande.

Les principaux partenaires industriels de l’ISAE sont AIRBUS, SAFRAN, DASSAULT, THALES, AXA, ACCENTURE, ALTRAN, LIEBHERR et le CNES. « En matière de contrats de recherche, il faut signaler le lancement fin 2019 du projet Concorde par la fédération de recherche qui allie l’ISAE, l’ONERA et l’École nationale de l’aviation civile (ENAC) ; ce projet qui traite des méthodes de conceptions et de certification de drones est financé par l’Agence de l’innovation de défense (AID) et la Direction générale de l’aviation civile (DGAC). L’Institut accueille ainsi 11 chaires et détient un portefeuille d’environ 180 contrats de recherche et partenariats pour un montant d’engagement financier pluriannuel de 30 millions dont plus de la moitié pour les contrats de recherche » ([125]).

La crise du secteur aéronautique provoquée par la crise sanitaire a une résonance particulière pour le cursus des élèves de l’ISAE dont le cursus et l’insertion dans le monde professionnel se heurtent désormais à des difficultés majeures :

d. École polytechnique

Dans ce contexte globalement rigoureux pour les ressources et effectifs des écoles sous tutelle de la DGA, l’École polytechnique fait une nouvelle fois bande à part. Sa subvention pour charges de service public augmente de 8,6 % pour s’établir à 92,64 M€ auxquels viennent s’ajouter 5 M€ du programme 150 « formations supérieures et recherche universitaire ».

Les effectifs sont également en croissance que ce soit pour les emplois sous plafond (+ 18) que les emplois hors plafond (+59).

Pour justifier une telle évolution, les documents budgétaires indiquent que « les objectifs ambitieux fixés à IP Paris [Institut polytechnique de Paris] ont conduit à ajuster le montant de la subvention de l’École polytechnique au regard du rôle particulier de cette école dans cet ensemble ». Votre rapporteur ne peut accepter une explication aussi lacunaire desservant tant Polytechnique qu’IP Paris.

L’exercice de la tutelle du ministère des armées via la DGA sur l’École polytechnique demeure un sujet de préoccupation. Déjà évoqué dans le rapport d’information de votre rapporteur en 2014 ([126]), le sujet a de nouveau été abordé par la Cour des comptes dans son rapport annuel de 2020.

Que la Cour des comptes s’interroge sur le maintien de la tutelle de l’École polytechnique au seul ministère des armées devrait sonner comme une alarme pour la DGA et une invitation à agir. Au-delà de la tutelle, c’est le maintien de l’X au sein de la communauté de défense qui est interrogé.

L’étude de l’orientation des élèves diplômés de l’École polytechnique ne plaide pas pour ce maintien. Pour une promotion de 450 élèves, l’État ne propose en sortie d’école que 60 places dans les corps d’État. 16 % des diplômés français partent aux États-Unis. La recommandation de votre rapporteur de définir une stratégie étatique de la BITS ([127]) doit participer à l’ancrage de l’École polytechnique dans la sphère étatique.

Il serait faux d’affirmer que l’École polytechnique se satisfait pour autant de la situation. À la suite du rapport de votre rapporteur et des recommandations de Monsieur Bernard Attali, l’École a engagé de nombreuses réformes internes :

*

La création du cycle Bachelor, ouvert aux bacheliers et à des élèves étrangers, participe à la réforme de Polytechnique et à sa dynamisation.

Ce cursus monte en puissance en termes d’effectifs ([128]) :

NB : le tableau proposé a été modifié comme suit :

– la colonne 2020-2021 a été supprimée car le nombre d’étudiants pour la rentrée 2020 n’est pas encore arrêté pour la promotion 2023 ;

– l’École polytechnique ne verse pas d’aides financières directes aux étudiants du Bachelor mais exonère de frais de scolarité certains élèves au regard de leur situation financière (à noter que certaines aides financières sont versées par la fondation de l’École polytechnique pour récompenser certains étudiants).

Il est encore trop tôt pour évaluer le réel impact de cette formation sur le cursus des élèves et sur l’attractivité de l’École polytechnique.

*

Les principaux partenaires industriels de l’École polytechnique sont AIRBUS, TOTAL, AXA, ACCENTURE, NAVAL GROUP, DASSAULT SYSTÈMES, SAFRAN et le CNES. « L’École accueille des centres de recherche et des réseaux de PME, grands groupes, start-up sont également très actifs au sein de l’École plus spécifiquement dans le « Drahi-X-Innovation Center », accélérateur et incubateur de l’École polytechnique. L’École s’appuie également sur sa Fondation, principalement constituée d’anciens élèves, pour favoriser et pérenniser ses liens avec le monde industriel. Cette Fondation, reconnue d’utilité publique, a également pour mission de réaliser la levée de fonds : la seconde campagne se poursuit également dans de bonnes conditions puisque les dons effectifs et les promesses s’élevaient à 78,10 M€ fin 2019 pour un objectif de 80 M€ en 2021. Enfin, signalons que les élèves ingénieurs organisent chaque année le Forum de l’X qui réunit plus de 150 entreprises et plus de 2000 étudiants. L’École accueille ainsi 29 chaires et détient un portefeuille d’environ 450 contrats de recherche. Au total, les partenariats avec les entreprises représentent un engagement financier pluriannuel de 100 millions dont environ deux tiers pour les contrats de recherche. » ([129]).

Le projet d’implantation d’un centre d’innovation et de recherche du groupe Total sur le campus de l’École polytechnique a eu un écho médiatique relativement important.

La réponse du ministère des armées omet de faire mention des interrogations qu’a soulevées ce projet, preuve d’une incompréhension hors et dans le campus sur le plan stratégique de l’École.

L’École polytechnique a été désignée centre SNU de l’Essonne mais en raison du confinement l’accueil des jeunes n’a pas eu lieu.

Selon la réponse à la question budgétaire n° 066, la pérennité de l’accueil du SNU sur le site de l’École est désormais compromise car le bâtiment envisagé pour l’hébergement est désormais occupé par les étudiants du cycle bachelor.

e. Institut Polytechnique de Paris

Créé en mai 2019, placé sous la double tutelle du ministre chargé de l’économie et du ministre des armées, l’Institut polytechnique Paris (IP Paris) regroupe l’École polytechnique, l’ENSTA ParisTech, l’ENSAE ParisTech, Télécom ParisTech et Télécom SudParis. Selon ses statuts, IP Paris doit devenir à terme « un projet partagé d’enseignement supérieur et de recherche », pour évoluer vers « un grand institut de sciences et de technologies de rang mondial », à la française.

IP Paris voit ses ressources budgétaires issues du ministère des armées et ses moyens humains rester stables : si sa subvention pour charge de service public passe de 2,4 M€ en 2020 à 3,2 M€ en 2021, ses dotations en fonds propres sont nulles en 2021 contre 0,75 M€ l’exercice précédent. Le plafond d’emploi demeure inchangé à 20 ETPT.

IP Paris ne perçoit aucune ressource en provenance des missions relevant du Ministère de l’économie, pourtant cotutelle, et seulement 45 000 € de la mission « formations supérieures et recherche universitaire ». Budgétairement, l’établissement peut donc être perçu comme un « objet » du ministère des armées. Est-ce un gage de succès au regard de sa mission ?

Comme l’indique la réponse du ministère des armées à la question budgétaire n° 058, « l’Institut polytechnique de Paris (IP de Paris), opérateur du programme 144, créé par le décret n° 2019-549 du 31 mai 2019 portant création de l’établissement public expérimental Institut polytechnique de Paris et approbation de ses statuts, ne dispose pas encore d’un contrat d’objectifs et de performance ».

Votre rapporteur aurait trouvé logique que, dans un souci d’efficience, la direction d’IP Paris bénéficie, dès son installation d’un contrat d’objectifs et de performance, d’autant plus que, selon la réponse à la question budgétaire n° 061, les priorités stratégiques d’IP Paris ont déjà été déclinées en 7 axes :

– Fonctionnement de l’établissement et mise en œuvre du projet partagé ;

– Formation et recherche ;

– Innovation et entrepreneuriat ;

– Entreprises ;

– Ressources ;

– Communication et visibilité ;

– Campus IP Paris.

À chacun de ces axes sont associés des objectifs et indicateurs de moyen terme :

C. LE PROGRAMME 146

21 Mds€ d’euros d’autorisations d’engagement et 13,6 Mds € de crédits de paiement sont inscrits au PLF 2021 au profit du programme 146 « équipement des forces ».

Le volume élevé des autorisations d’engagement, propre aux annuités d’entrée de LPM, se traduit par un niveau inédit d’engagements non couverts par des paiements. Au 31 décembre 2020, le volume d’engagements non couverts s’établira à 49,5 Mds €.

Ceci rappelle que les engagements d’aujourd’hui définissent le modèle d’armée pour la décennie, voire au-delà. L’enjeu réside dans la souplesse de ce modèle à s’adapter aux défis géopolitiques et technologiques aujourd’hui inconnus ou sous-estimés.

Répondant à une ancienne et répétée recommandation de votre rapporteur, l’intégration depuis l’exercice 2020 des travaux d’infrastructure liés aux équipements dans le programme 146 participe à la sincérité de la documentation budgétaire et à une meilleure information sur la réalité des coûts de chaque équipement.

Par actions, les évolutions de crédits sont orientées à la hausse mais selon des courbes différenciées : les actions « Dissuasion » et « commandement et maîtrise de l’information » sont sur une linéarité régulière mais forte. Après une accélération, les actions « projection, mobilité, soutien » et « engagement et combat » tendent à ralentir dans leur progression voire à se stabiliser. Les actions « protection et sauvegarde » et « préparation et conduite des opérations d’armement » demeurent stables.

Depuis 2018, les intérêts moratoires dus par le ministère des armées à ses fournisseurs sont orientés à la hausse. Après la chute significative enregistrée en 2012 en raison de la mise en place de CHORUS, ces intérêts ont été maîtrisés sauf en 2015 et 2016 où ils ont dépassé 8 M€. En 2019, ils se sont établis à 7,87 M€. Comme l’écrit sobrement le ministère des armées, « le montant des intérêts moratoires résulte en grande partie des factures impayées de 2018, dont le paiement a été régularisé au cours du 1er trimestre 2019. Pour le programme 146, le montant des intérêts moratoires versés dépend principalement de l’efficacité du processus de paiement et de la disponibilité des ressources allouées au cours de l’exercice précédent ».

Pour 2021, l’objectif est de 9 M€, soit 0,1 % du montant des paiements dus au cours de cet exercice. Même si les montants apparaissent très modestes au regard des crédits de la mission Défense, votre rapporteur invite la DGA à ne pas en négliger l’importance pour les PME : des retards de paiement même indemnisés peuvent avoir des conséquences particulièrement fâcheuses, notamment en période de crise au cours de laquelle les entreprises font face à des difficultés de trésorerie.

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Les devis initiaux des opérations d’armement peuvent évoluer sous l’effet conjugué ou non de plusieurs facteurs :

– Une modification de cible ou de cadence de livraison

– Des besoins complémentaires modifiant le périmètre technique

– Des aléas techniques ou industriels

– Des avenants contractuels

Selon le ministère des armées, la hausse modérée constatée en 2019 résulte « de l’augmentation de la cible MIDE (impact LPM), de besoins complémentaires sur SCORPION, SIA, MMP, Exocet et CONTACT, ainsi que d’aléas techniques sur MELCHIOR, et du réaménagement contractuel sur SECOIA » ([130]).

Dans la même réponse, le ministère précise que « la maîtrise de l’évolution des devis repose sur une démarche qualité certifiée et reconnue. » Elle s’inscrit plus largement dans la politique de contrôle des coûts du service achat d’armement de la DGA :

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Les délais de réalisation des opérations principales d’armement (environ 60 programmes) ont enregistré en 2019 un retard moyen de 1,96 mois. Selon le ministère des armées ce décalage est dû :

– au décalage de la date de livraison du dernier missile MIDE,

– à la prise en compte de nouveaux besoins EXOCET,

– à des aléas techniques (MELCHIOR, SCCOA4 et CERES)

– à des retards industriels (CONTACT).

Afin de respecter l’objectif annuel de deux mois maximum de décalage confirmé pour 2021, la DGA compte sur l’amélioration du processus de contractualisation, des levées de risque technique anticipées et des révisions du niveau de performances.

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Les commandes et livraisons d’équipement devant intervenir en 2021 sont rassemblées dans les deux tableaux suivants ([131]) :

Outre ces commandes et livraisons, d’autres programmes sont appelés à franchir des jalons importants : lancements en réalisation (MRTT standard 2 ; SCAF ; CONTACT phase 2 ; HIL ; ARTEMIS IA ; GESA (Ex SELTIC NG) ; MENTOR étape 1), lancement en préparation (ATM3 du porte-avions Charles de Gaulle), mise en orbite du troisième satellite MUSIS ; lancements des premiers satellites SYRACUSE IV et CERES.

1. Dissuasion

La prolifération nucléaire demeure un risque majeur. La remise en cause des accords internationaux, notamment par les États-Unis, fragilise un dispositif qui avait, jusqu’à présent, réussi à endiguer le phénomène.

Comme il est précisé dans la réponse du ministère des armées, « la France doit continuer de s’adapter » à cet environnement incertain. Le volume des investissements nécessaires en devenir impose cependant au préalable un débat de fond et public pour non seulement partager avec les Français l’impératif de la dépense mais aussi éviter que les acteurs de la dissuasion ne s’enferment dans un conservatisme capacitaire néfaste.

Après une annuité 2020 record en programmation (dont il conviendra d’estimer la réalité lors de la prochaine loi de règlement), l’exercice 2021 marque une décrue des autorisations d’engagement au profit de la dissuasion pour se stabiliser à un niveau néanmoins élevé de 3,5 Mds€.

Les crédits de paiement 2021 affichent une hausse significative pour s’établir à 4,1 Mds €. Ceci préfigure les efforts budgétaires qu’imposera le renouvellement de la dissuasion lors des prochaines années.

Ces engagements et paiements budgétaires sont indispensables pour la crédibilité de la dissuasion française. Il est cependant important de noter que les moyens financiers portant sur la prospective en la matière (programme 144) restent relativement stables et modérés. Or, des choix importants doivent être opérés et la prospective est normalement là pour les éclairer.