rapport , en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances, modifié par le Sénat, pour 2020 (n°2493). — Examen des articles

● Le présent article est issu de deux amendements identiques ([862]) de Mme Christine Pirès Beaune (groupe Socialistes et apparentés) et de M. Xavier Roseren (groupe La République en Marche), adoptés en séance publique, après avis favorable de la commission, et avis de sagesse du Gouvernement.

Il permet, sous la forme d’une expérimentation, et pour une durée de deux ans, l’extension aux fraudes portant sur les sociétés d’investissement immobilier cotées (SIIC) du dispositif relatif aux aviseurs fiscaux.

Pour rappel, l’article 59 decies du présent projet de loi, issu du Sénat, étend le champ du dispositif à la TVA internationale, et ce de manière pérenne.

● Comme le rappelle l’exposé sommaire des amendements adoptés, la fiscalité des actions des SIIC suit le régime d’imposition des valeurs mobilières : dividendes distribués et plus-values de cessions sont, depuis le 1er janvier 2018, soumis par défaut au prélèvement forfaitaire unique, au taux de 30 %.

Les SIIC jouissent toutefois d’un régime fiscal spécifique, créé aux articles 208 C, 208 C bis et 208 C ter du code général des impôts. Ces sociétés bénéficient, sous certaines conditions, d’une exonération d’impôt sur les sociétés assortie d’une obligation de distribution des résultats exonérés ([863]).

Les SIIC représentent des enjeux financiers importants. Selon l’institut de l’épargne immobilière et foncière, au 30 septembre 2019, 25 SIIC était cotées à la Bourse de Paris, pour une capitalisation boursière supérieure à 71 milliards d’euros ; elles ont versé 4,4 milliards d’euros de dividendes en 2019 ([864]).

● Lors de la discussion de ces amendements en séance publique, Mme Christine Pirès Beaune relevait que si le nombre de SIIC était « faible », ces sociétés pouvaient, « par le biais de sociétés écran, donner lieu à de la fraude ».

L’exposé sommaire des amendements adoptés rappelle que « la fraude fiscale portant sur les SIIC fait appel à des montages internationaux et est particulièrement complexe et difficile à appréhender ».

● La formulation de l’article 59 undecies adopté par l’Assemblée nationale s’appuie sur la rédaction de l’article L. 10-0 AC du livre des procédures fiscales, issu de l’article 59 decies du présent texte, qui codifie le dispositif actuellement en vigueur à l’article 109 de la loi de finances pour 2017.

Le I de l’article encadre l’utilisation des informations transmises, et l’indemnisation des aviseurs, des mêmes règles et des mêmes garanties que le dispositif actuellement en vigueur :

– le premier alinéa dispose ainsi qu’à titre expérimental, et pour une durée de deux ans, le Gouvernement peut autoriser l’administration fiscale à indemniser toute personne étrangère aux administrations publiques qui lui a fourni des renseignements ayant amené à la découverte d’un manquement aux règles applicables aux SIIC ;

– le deuxième alinéa rappelle que l’administration fiscale peut exploiter les informations reçues dans le cadre des procédures de contrôle de l’impôt, prévues au II de la première partie du livre des procédures fiscales (LPF), même si leur origine est irrégulière. Toutefois, pour pouvoir réaliser une visite domiciliaire, dont le régime est encadré par l’article L. 16 B du LPF, ces documents doivent avoir été régulièrement obtenus ;

– le dernier alinéa précise que le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l’application de cette expérimentation au plus tard le 30 septembre 2022.

Le II précise que le dispositif entre en vigueur le 1er janvier 2020.

II. Les modifications apportées par le Sénat

● Le Sénat a adopté un amendement de suppression n° II-782 rectifié de M. Hervé Marseille (groupe Union Centriste), après avis de sagesse de la commission des finances et avis défavorable du Gouvernement ([865]).

Lors de la discussion de l’amendement en séance publique, son auteur a relevé le caractère « excessif » et « superfétatoire » du dispositif, les SIIC devant déjà s’acquitter d’une retenue à la source et étant contrôlées « par de nombreuses autorités de contrôle ».

● Dans son rapport remis au nom de la commission des finances, le rapporteur général du Sénat relevait toutefois que la complexité de ces fraudes semblait « propice à l’élargissement de l’indemnisation des aviseurs fiscaux aux individus transmettant des renseignements pertinents sur les stratégies utilisées par les SIIC », qui ne peuvent en effet être obtenues que « difficilement » par l’administration fiscale ([866]).

III. La position du Rapporteur général

● L’extension aux SIIC, à titre expérimental, du dispositif relatif aux aviseurs fiscaux paraît justifiée, et le rapporteur général propose de rétablir la version adoptée à l’Assemblée nationale.

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Article 59 terdecies (supprimé) Extension du champ du document de politique transversale relatif à la lutte contre l’évasion fiscale et la fraude en matière d’impositions de toutes natures et de cotisations sociales à la lutte contre les infractions économiques et financières

Le présent article a été introduit à l’Assemblée nationale par amendement à l’initiative de M. Ugo Bernalicis et de ses collègues du groupe La France insoumise ([867]), sous-amendé par le Rapporteur général ([868]) après un avis favorable du Gouvernement.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. État du droit

1. Les documents de politique transversale

● Aux termes du 7° de l’article 51 de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances ([869]) (LOLF), sont jointes aux projets de lois de finances des annexes générales prévues par les lois et règlements destinées à l’information et au contrôle du Parlement.

La LOLF ne distingue pas les annexes générales relatives à des politiques dites « transversales », communément appelées « oranges budgétaires », des autres annexes générales, appelées « jaunes budgétaires ».

● Cette distinction est opérée au niveau législatif par l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 ([870]) dont le I liste les « documents de politique transversale relatifs à des politiques publiques interministérielles » que le Gouvernement présente « sous forme d’annexes générales au projet de loi de finances de l’année ». Il est précisé que la finalité de ces politiques concerne des programmes n’appartenant pas à une même mission.

Selon ce même article, pour chaque politique concernée, ces documents :

– développent la stratégie mise en œuvre, les crédits, objectifs et indicateurs y concourant ;

– comportent une présentation détaillée de l’effort financier consacré par l’État à cette politique ainsi que des dispositifs mis en place, pour l’année à venir, l’année en cours et l’année précédente.

● Les documents de politique transversale (DPT) sont donc des annexes générales se distinguant des annexes générales « de droit commun » en ce qu’elles décrivent des politiques publiques « interministérielles », selon le terme du premier alinéa de l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005.

On compte actuellement 48 annexes générales dont 20 DPT.

2. Le document de politique transversale relatif à la lutte contre l’évasion et la fraude en matière d’impositions de toutes natures et de cotisations sociales

● L’article 7 de la loi de règlement pour 2016 ([871]), résultant d’un amendement de Mme Émilie Cariou et de ses collègues du groupe La République en marche ([872]), a introduit un 21° au I de l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 pour prévoir un DPT relatif à la « lutte contre l’évasion et la fraude fiscales ».

Le contenu de ce document a été précisé par la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude ([873]). En application de ces dispositions, ce DPT doit désormais présenter :

– les outils fiscaux en vigueur contre la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscales en faisant état de leur utilisation, de leur rendement individuel et des modifications susceptibles d’être apportées pour améliorer leur performance ;

– les moyens humains et techniques affectés à la lutte contre la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscales aux niveaux national et international.

La première édition de ce DPT a été produite à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour l’année 2019.

● Le périmètre du DPT a été élargi à la lutte contre la fraude concernant l’ensemble des impositions de toutes natures et les cotisations sociales par la loi de finances pour 2019 ([874]), à l’initiative du Sénat.

Aux termes de l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2019, le DPT doit contenir :

« – les résultats du contrôle fiscal sur pièces et du contrôle fiscal externe, en distinguant, imposition par imposition, le nombre d’opérations conduites, les droits et pénalités notifiés et les droits et pénalités effectivement recouvrés ;

– le nombre d’opérations conduites et les résultats obtenus en matière de contrôle fiscal international, en précisant les dispositions de droit interne ou des conventions fiscales internationales en application desquelles les redressements sont notifiés ;

– le nombre d’opérations conduites et les résultats obtenus en matière de contrôle fiscal à caractère répressif et pénal, ainsi que le nombre de poursuites correctionnelles proposées et engagées, réparties par imposition et par catégorie socioprofessionnelle ;

– le bilan de la coopération administrative internationale en matière fiscale et les échanges d’informations fiscales, en précisant, pour chaque État, les conditions de mise en œuvre de l’échange automatique d’informations sur les comptes financiers, sur les décisions fiscales anticipées et sur les rapports pays par pays des entreprises multinationales, ainsi que, pour les échanges à la demande, le nombre de demandes individuelles envoyées et reçues, les principales informations demandées, les délais de réponse et le caractère satisfaisant ou non de celles-ci ;

– les orientations stratégiques en matière de lutte contre l’évasion fiscale et la fraude en matière d’impositions de toutes natures et de cotisations sociales, ainsi que leur bilan ;

– l’organisation, les moyens et les effectifs alloués à la lutte contre l’évasion fiscale et la fraude en matière d’impositions de toutes natures et de cotisations sociales. »

● Il convient de remarquer que ce document de politique transversale, tel qu’il a été annexé aux projets de loi de finances pour 2019 et pour 2020, ne semble pas se conformer complètement aux critères du I de l’article 128 de la loi de finances rectificative définissant pourtant ce type de documents.

D’une part, il dispose qu’un DPT est relatif à une politique publique interministérielle. Or, le document remis en annexe au projet de loi de finances comporte peu d’informations sur les actions des ministères autres que les ministères économiques et financiers sur la lutte contre l’évasion et la fraude en matière d’impositions de toutes natures et de cotisations sociales.

D’autre part, il dispose que « la finalité » de la politique publique sur laquelle porte un DPT « concerne des programmes n’appartenant pas à une même mission ». Or, selon le DPT en question annexé au projet de loi de finances pour 2020, les programmes « concourant à la politique transversale » sont le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local » et le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » qui appartiennent tous deux à la même mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines ([875]).

La présentation de l’évaluation des crédits consacrés à cette politique confirme cette analyse ([876]). En effet, seuls sont présentés les crédits du programme 156 relatifs à cette politique, la part des crédits alloués par le programme 302 à la politique de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales ne pouvant être isolée, « la lutte contre la fraude fiscale correspondant à plusieurs actions du programme » selon le DPT annexé au présent projet de loi de finances.

En tout état de cause, il n’existe pas de présentation des crédits de programmes appartenant à une autre mission que la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines sur la lutte contre l’évasion fiscale et la fraude en matière d’imposition de toutes de toutes natures et de cotisations sociales.

C’est la raison pour laquelle, dans son contenu, cette annexe générale s’assimile davantage à une annexe générale de droit commun qu’à un document de politique transversale. Autrement dit, cet « orange budgétaire » ressemble à un « jaune budgétaire ».

B. Dispositif proposÉ

● À l’initiative de M. Ugo Bernalicis et de ses collègues du groupe La France insoumise ([877]), après adoption d’un sous-amendement du Rapporteur général ([878]) et après un avis favorable du Gouvernement, l’Assemblée nationale a modifié l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 pour :

– élargir le champ du DPT à la lutte contre l’ensemble des infractions économiques et financières, champ qui inclurait la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales ;

– préciser que le DPT devra contenir des informations relatives à la lutte contre la fraude et l’évasion en matière d’impositions de toutes natures et de cotisations sociales afin que la qualité de l’information du Parlement sur cette politique particulière soit conservée ;

– préciser que le DPT devra contenir des informations sur les moyens et effectifs des ministères des finances, de l’intérieur et de la justice alloués à la lutte contre les infractions économiques et financières ;

– préciser que le DPT devra comporter une analyse statistique interministérielle consolidant les poursuites administratives et judiciaires, les jugements et les recouvrements par typologie d’infractions.

● Lors de l’examen de l’amendement présenté par M. Ugo Bernalicis, M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, tout en donnant à cet amendement un « avis favorable de principe » au nom du Gouvernement, a indiqué qu’il craignait « que l’administration soit dans l’incapacité de répondre entièrement ([879]) » aux exigences de ces nouvelles dispositions, ajoutant que la définition des infractions économiques et financières était délicate.

En définitive, cet amendement a été adopté dans l’optique d’une modification du périmètre du document au cours de la navette.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Considérant que l’élargissement proposé par le présent article dénature son objectif, le Sénat l’a supprimé, à l’initiative de sa commission des finances ([880]) et après un avis de sagesse du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Les débats parlementaires ont montré la difficulté qu’il y aurait, à court terme, à transformer le DPT sur la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales en un DPT consacré à la lutte contre les infractions économiques et financières.

Néanmoins, il serait opportun que ce document se conforme davantage à l’esprit de l’article 128 de la loi de finances rectificative 2005 en présentant les moyens consacrés par les ministères autres que les ministères économiques et financiers à la politique de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales. Lors de l’examen de son amendement en première lecture à l’Assemblée nationale, M. Ugo Bernalicis avait d’ailleurs indiqué que la présentation des concours des ministères de l’intérieur et de la justice à cette politique transversale serait déjà un progrès.

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Article 59 quaterdecies A (nouveau) Facilitation de l’accès des généalogistes professionnels aux déclarations de succession

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

L’article L. 106 du livre des procédures fiscales (LPF) institue une dérogation au secret professionnel des agents de l’administration fiscale en matière de délivrance d’extraits de registre de l’enregistrement « pour les besoins des recherches généalogiques nécessaires au règlement d’une succession ». Ces extraits peuvent être délivrés « au notaire chargé dudit règlement ou aux personnes agissant à sa demande ».

Les généalogistes professionnels – dont l’activité est autorisée par l’article 36 de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités – peuvent donc avoir accès à ces extraits seulement s’ils présentent un mandat du notaire chargé du règlement de la succession. Le mandat d’un tiers – disposant d’un intérêt direct et légitime – ne permet pas d’accéder aux extraits de registre de l’enregistrement mais seulement d’effectuer par d’autres moyens la recherche des héritiers. Le mandat du notaire n’est nécessaire que pour l’accès aux extraits de registre de l’enregistrement.

Ces mêmes généalogistes professionnels peuvent se voir confier un mandat par des établissements de crédit ou des assureurs pour rechercher les bénéficiaires de comptes ou de contrats en déshérence, conformément aux dispositions de la loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance en déshérence – dite « loi Eckert ». Là encore, ce mandat ne donne pas accès aux extraits de registre de l’enregistrement.

B. Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat – issu d’un amendement du président de sa commission des finances ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement – vise à faciliter les recherches et l’identification d’ayants droit par les généalogistes professionnels.

Il prévoit que les extraits de registre de l’enregistrement pour les besoins des recherches généalogiques puissent également être délivrés « à toute personne procédant à des recherches en application de l’article 36 de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités ou de dispositions de la loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance en déshérence, sous réserve qu’elle soit porteuse d’un mandat de toute personne ayant un intérêt direct et légitime ».

Autrement dit, l’article supprime l’exigence d’un mandat d’un notaire pour l’accès aux extraits de registre de l’enregistrement.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

L’avis défavorable du Gouvernement a été motivé lors des débats en séance au Sénat par le fait que l’exigence d’un mandat d’un officier ministériel garantit l’absence d’atteinte disproportionnée au respect de la vie privée.

Dans ces conditions, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 59 quindecies Rassemblement en un article unique de l’ensemble des fondements législatifs des annexes générales dites « jaunes budgétaires » au projet de loi de finances

Le présent article a pour objet de rassembler dans un article unique du présent projet de loi de finances l’ensemble des fondements législatifs des annexes générales dites « jaunes budgétaires » au projet de loi de finances.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. État du droit

Aux termes du 7° de l’article 51 de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances ([881]) (LOLF), sont jointes aux projets de lois de finances des annexes générales prévues par les lois et règlements destinées à l’information et au contrôle du Parlement.

1. Les documents de politique transversale

La LOLF ne distingue pas les annexes générales relatives à des politiques dites « transversales », communément appelées « oranges budgétaires », des autres annexes générales, appelées « jaunes budgétaires », en référence à la couleur des documents distribués.

Cette distinction est opérée au niveau législatif par l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 ([882]) dont le I liste les « documents de politique transversale relatifs à des politiques publiques interministérielles » que le Gouvernement présente « sous forme d’annexes générales au projet de loi de finances de l’année ». Il est précisé que la finalité de ces politiques concerne des programmes n’appartenant pas à une même mission.

Formellement, les fondements législatifs de l’ensemble des documents de politique transversale (DPT) sont rassemblés à l’article 128 précité.

Liste des documents de politique transversale

de l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005

Source : article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005.

2. Les « jaunes » budgétaires

À l’inverse des DPT, les annexes générales « de droit commun » ou « jaunes budgétaires » ont des fondements législatifs épars. Comme le relève le rapport d’information de M. Laurent Saint-Martin sur l’application de la LOLF ([883]), « aucun document ne recense l’évolution des demandes de transmission de jaunes budgétaires, qui découlent de dispositions inscrites dans différents textes de lois ou textes réglementaires ». Une circulaire gouvernementale liste toutefois les jaunes annexés au présent projet de loi de finances ([884]).

Selon ce même rapport, la base juridique de certains de ces jaunes est elle-même incertaine, ne relevant que d’une simple décision du gouvernementale.

Liste des annexes « jaunes » associées au projet de loi de finances pour 2020

Source : commission des finances.

B. Dispositif proposÉ

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Laurent Saint-Martin ([885]) avec l’avis favorable du Rapporteur général et du Gouvernement, tendant à rassembler en un article unique l’ensemble des fondements législatifs des « jaunes budgétaires ».

Le dispositif de l’amendement dressait la liste de l’ensemble des jaunes budgétaires présentés ci-dessus, à l’exception du rapport sur le « Grand plan d’investissement » prévu par l’article 31 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Deux sous-amendements à cet amendement ont été adoptés avec l’avis favorable du Rapporteur général et du Gouvernement :

– un sous-amendement de Mme Bénédicte Peyrol ([886]) visant à fusionner le « jaune » relatif au financement de la transition écologique avec le futur rapport dit « budget vert » que le Gouvernement a annoncé avoir l’intention de présenter en annexe au projet de loi de finances pour 2021 sur l’impact environnemental du budget ;

– un sous-amendement de Mme Marie Tamarelle-Varhaeghe ([887]) visant à tirer les conséquences de l’adoption de l’amendement n° II-1498 sur la mission Santé concernant une annexe générale sur la politique de prévention et de promotion de la santé.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article en le modifiant. Il a adopté :

– un amendement de M. Daniel Gremillet (LR) et de plusieurs de ses collègues ([888]) qui a reçu un avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement, précisant que la présentation faite par le rapport annuel sur l’impact environnemental du budget des impacts de la fiscalité écologique et énergétique sur les ménages et sur les entreprises doit distinguer les impacts propres à la composante carbone des taxes intérieures de consommation ;

– un amendement de M. Daniel Gremillet (LR) et de plusieurs de ses collègues ([889]) ayant reçu un avis favorable de la commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement, visant à réintégrer une disposition créée par la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat ([890]) et supprimée en première lecture à l’Assemblée nationale, prévoyant la remise par le Gouvernement d’un état évaluatif des moyens de l’État et de ses établissements publics qui seraient rendus nécessaires à la mise en œuvre des objectifs déterminés de la politique énergétique nationale ;

– un amendement de M. Michel Savin (LR) et de plusieurs de ses collègues ([891]), qui a reçu un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, tirant les conséquences de l’adoption à l’Assemblée nationale de l’article 78 duovicies prévoyant la remise par le Gouvernement d’une annexe générale retraçant l’ensemble des concours financiers et des dispositifs publics en lien avec la politique sportive et présentant notamment les dépenses publiques engagées relatives à l’accueil des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris de 2024.

Il a également adopté trois amendements rédactionnels et un amendement corrigeant un oubli de référence à l’initiative de la commission des finances. Le Gouvernement a donné un avis défavorable à deux des trois amendements rédactionnels de la commission des finances ([892]), considérant, pour l’un d’eux, qu’il restreignait le champ des jaunes budgétaires en les cantonnant à la présentation d’un « effort financier ».

III. La position du Rapporteur général

L’objectif du présent article est d’améliorer la lisibilité du droit et le contrôle du Parlement s’agissant des annexes que le Gouvernement doit remettre.

Le Rapporteur général émet un avis favorable à l’adoption de cet article. Il proposera un amendement de rédaction globale, apportant des améliorations rédactionnelles au texte issu du Sénat. Il propose de ne pas reprendre la disposition précisant que la présentation faite, par le rapport annuel sur l’impact environnemental du budget, des impacts de la fiscalité écologique et énergétique sur les ménages et sur les entreprises doit distinguer les impacts de la composante carbone des taxes intérieures de consommation. Cette disposition fait en effet référence à un sous-jacent de l’évolution à la hausse de la trajectoire de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), gelée depuis la loi de finances pour 2019.

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Article 59 sexdecies (supprimé) Rapport au Parlement sur l’avantage successoral de l’assurance-vie

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. État du droit

1. La fiscalité des produits de l’assurance-vie

La fiscalité applicable, au titre de l’impôt sur le revenu, aux produits de l’assurance-vie est déterminée par l’article 125-0 A du code général des impôts. Ces mêmes produits sont également soumis aux prélèvements sociaux, dont le taux global est de 17,2 %.

La loi de finances pour 1983 qui a, pour la première fois, soumis les produits des contrats d’assurance-vie à l’impôt sur le revenu, n’a appliqué cette mesure qu’aux contrats souscrits à compter du 1er janvier 1983. Il s’ensuit que les produits de contrats souscrits avant le 1er janvier 1983 sont exonérés d’impôt sur le revenu.

Jusqu’à l’instauration du prélèvement forfaitaire unique (PFU), les produits de l’assurance vie pouvaient faire l’objet d’un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) dont le taux était dégressif selon la durée du contrat. Les taux du PFL ont fait l’objet de plusieurs modifications depuis 1983 si bien que la fiscalité applicable dépend également de la date de versement des primes.

L’instauration du PFU par la loi de finances pour 2018 a mis fin à ces modalités d’impositions pour les primes versées à compter du 27 septembre 2017.

Règles d’imposition des produits de l’assurance-vie

Source : article 125-0 A du code général des impôts.

L’ensemble de ces règles, avec le taux effectif d’imposition compte tenu des prélèvements sociaux de 17,2 %, sont résumées dans le tableau ci-après.

imposition des produits de l’assurance-vie

* sans objet car la durée est nécessairement supérieure à huit ans à ce jour ; les taux sont rappelés à titre indicatif.

Source : d’après l’article 125-0 A du code général des impôts.

À noter que pour inciter à son déploiement, la transformation d’un contrat d’assurance-vie en contrat « euro-croissance » peut se faire avec le bénéfice de la conservation de l’antériorité fiscale du contrat. Ainsi, la sortie de l’ancien contrat n’est pas considérée comme un dénouement et permet de reporter les plus ou moins-values latentes sur le nouveau contrat. Ce dispositif de transformation, initialement prévu jusqu’à fin 2018, a été prolongé jusqu'à la fin de l'année 2021 ([893]). En contrepartie de cet avantage, la transformation d’un contrat en contrat euro-croissance donne lieu à une taxe de 0,32 % conformément au IV de l’article 9 de la loi de finances rectificative pour 2013 ([894]).

2. La fiscalité de la transmission par décès des capitaux de l’assurance-vie

Les sommes versées aux bénéficiaires d’une assurance-vie ne sont soumises aux droits de succession qu’à concurrence de la fraction des primes versées par l’assuré après l’âge de soixante-dix ans qui excède 30 500 euros (article 757 B du CGI).

Sous cette réserve, les capitaux versés aux bénéficiaires d’une assurance-vie ne sont pas frappés par les droits de succession.

En revanche, ils sont soumis – dès lors qu’ils résultent de versements postérieurs au 13 octobre 1998 – à un prélèvement spécifique institué par la loi de finances pour 1999, codifié à l’article 990 I du code général des impôts.

Le prélèvement a pour assiette les capitaux versés aux bénéficiaires, après application d’un abattement par bénéficiaire de 152 500 euros. La loi de finances rectificative pour 2013 a créé un abattement supplémentaire de 20 % pour les capitaux provenant des contrats « Vie génération » ([895]), qui s’applique sur la part transmise à chaque bénéficiaire avant l’abattement de 152 500 euros.

Son taux est progressif. Il est de 20 % pour la fraction de la part taxable de chaque bénéficiaire inférieure ou égale à 700 000 euros, puis de 31,25 % pour la fraction de la part taxable de chaque bénéficiaire excédant cette limite.

Le prélèvement est effectué directement par l’établissement financier.

Divers cas d’exonération sont prévus. Le conjoint survivant et le partenaire lié au défunt par un PACS sont exonérés de ce prélèvement, comme pour les droits de succession. Il en est de même des personnes morales ou organismes bénéficiaires des dons et legs exonérés de droits de mutation à titre gratuit. Sont aussi exonérés du prélèvement les capitaux provenant de contrats d’assurance garantissant le versement du capital ou d’une rente viagère à un enfant infirme, ou encore de contrats d’assurance de groupe souscrits dans le cadre d'une activité professionnelle.

B. Dispositif proposÉ

L’article adopté par l’Assemblée nationale est issu d’un amendement de sa commission des finances ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement.

Il prévoit la remise au Parlement d’un rapport, plus tard le 30 septembre 2021, « sur l’évaluation du dispositif prévu à l’article 990 I du code général des impôts, présentant notamment l’impact économique de ce dispositif, l’évolution de son coût et du nombre de ses bénéficiaires et les éventuelles perspectives d’évolution permettant d’en renforcer l’efficience ».

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, ayant recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, qui supprime l’article inséré par l’Assemblée nationale.

Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat regrette « la multiplication des demandes de rapports du Gouvernement au Parlement, qui semble constituer une voie de compromis pour favoriser le report à une date ultérieure [de] la tenue des débats ».

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le prélèvement prévu à l'article 990 I du code général des impôts constitue une taxation sui generis, à la place des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) de droit commun. Ainsi, ce prélèvement est couramment désigné comme composant l'avantage successoral de l'assurance-vie, en plus du fait que les sommes transmises ne sont pas intégrées dans l’actif successoral.

La suppression de la demande de rapport par le Sénat peut être interprétée comme une manière de montrer son attachement à l’avantage successoral de l’assurance-vie.

Le Rapporteur général considère pour sa part que la remise d’un rapport permettra de disposer d’une évaluation de ce prélèvement spécifique, sans préjuger des décisions qui seront prises ultérieurement par le législateur.

Le Rapporteur général propose dès lors de rétablir cet article dans sa version adoptée par l’Assemblée en première lecture.

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Article 60 Simplification du recouvrement de la TVA à l’importation auprès des entreprises

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. état du droit

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les opérations internes et intracommunautaires est déclarée, acquittée et déduite mensuellement par les assujettis auprès de la direction générale des finances publiques (DGFiP), et plus spécifiquement en son sein auprès du service des impôts des entreprises (SIE). Le paiement et la déduction de la TVA sont simultanés ; ce régime est encadré par l’article 287 du code général des impôts (CGI).

Le recouvrement de la TVA due sur les importations obéit à des règles différentes. C’est en effet auprès de la direction générale des droits indirects (DGDDI) que les assujettis redevables de la TVA sur leurs importations doivent faire constater la base imposable en vertu de l’article 292 du CGI. En revanche, c’est bien auprès du SIE qu’ils peuvent, le cas échéant, faire valoir leur droit à déduction prévu à l’article 271 du CGI, soit par voie d’imputation de la TVA sur d’autres opérations, soit par remboursement.

Il en va de même pour les sorties des régimes suspensifs, listés à l’article 277 A du CGI, qui permettent d’effectuer une série d’opérations taxables sans acquittement de la TVA, qui ne sera exigée qu’à un stade ultérieur ; ils concernent principalement les opérations liées au commerce international.

De fait, ces entreprises sont soumises à des formalités duales, auprès d’administrations différentes – dédouanement par la DGDDI, déduction auprès de la DGFiP ; cette disjonction temporelle est source de décalages de trésorerie.

Par exception, certains opérateurs peuvent, sur autorisation du service des douanes, autoliquider la TVA due au titre des opérations d’importation sur leur déclaration de chiffre d’affaires. Cette possibilité a été ouverte par l’article 87 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([896]), codifiée au II de l’article 1695 du CGI.

L’autoliquidation de la TVA à l’importation consiste, pour l’opérateur, à déclarer et déduire la TVA due au titre de ses importations – ainsi que sur celle due au titre de la sortie d’un régime suspensif – sur sa déclaration de TVA « CA3 » déposée mensuellement ou trimestriellement auprès de la DGFiP. Le paiement et la déduction de la TVA, par un simple jeu d’écritures comptables, sont donc « simultanés ».

En application du II l’article 1695 du CGI, cette exception requiert des conditions, qui doivent être cumulativement remplies :

– avoir effectué au moins 4 importations au cours des 12 mois précédant la demande ;

– disposer d’un système de gestion des écritures douanières et fiscales permettant le suivi des opérations d’importation ;

– justifier de l’absence d’infractions graves ou répétées aux dispositions douanières et fiscales ;

– justifier de sa solvabilité financière permettant de s’acquitter de ses engagements au cours des 12 mois précédant la demande.

Selon l’évaluation préalable du présent article, il a été constaté que 59 % de la TVA acquittée en 2018 au titre des opérations d’importation l’avaient été en utilisant le mécanisme de paiement-déduction simultanés.

Au 31 janvier 2019, environ 9 000 assujettis avaient opté pour ce mécanisme.

B. Dispositif proposé

Le présent article prévoit une généralisation de la procédure de paiement-déduction simultanés pour les importations et les sorties de régime suspensif à compter du 1er janvier 2022.

La généralisation de la procédure de paiement-déduction simultanés se traduit concrètement par la déclaration à la DGFiP, ainsi devenue « guichet unique », de la TVA due sur les importations des assujettis et les sorties de régimes suspensifs. C’est cette déclaration qui donne lieu à son exigibilité et à son acquittement dans les conditions de droit commun prévues par l’article 287 du CGI.

Pour les importations imposables réalisées par des non-assujettis, la TVA reste déclarée et acquittée auprès de la DGDDI. En effet, les SIE de la DGFiP n’ont pas vocation à percevoir de la TVA auprès des particuliers.

C. Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur général, qui a reçu un avis favorable du Gouvernement.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté quatre modifications de cet article :

– trois amendements rédactionnels de la commission des finances, qui ont reçu un avis favorable du Gouvernement ;

– un amendement de clarification de Julien Bargeton (LaREM), qui a reçu un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de retenir les modifications techniques introduites par le Sénat et d’adopter le présent article ainsi modifié.

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Article 60 bis A (nouveau) Clarification du régime juridique de la taxe sur la valeur ajoutée portant sur certains produits destinés à l’alimentation humaine et animale

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

Selon l’article 278-0 bis du code général des impôts (CGI), le taux normal de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), de 20 %, s’applique aux opérations portant sur les ventes à consommer sur place de boissons alcooliques.

Au regard de la TVA, sont alcooliques les boissons dont le titre alcoométrique est supérieur ou égal à 1,2 % vol., ou à 0,5 % vol. pour les bières. Le taux prévu pour les bières est issu d’un commentaire administratif ([897]).

La conformité de ce commentaire au Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) a récemment été confirmée par le Conseil d’État ([898]), qui n’a pas retenu le moyen selon lequel la définition de cette catégorie est différente en matière de droits d’accises sur les alcools.

En effet, l’article 401-I-B du CGI dispose que les alcools peuvent être définis comme les produits « qui relèvent des codes NC 2207 et 2208 du tarif des douanes et qui ont un titre alcoométrique acquis supérieur à 1,2 % vol. ». Ainsi, le droit des accises ne distingue pas selon qu’il s’agit de bière ou d’autres boissons, car le droit des accises suit la définition fiscale.

En revanche, pour le calcul des taxes sur les boissons alcooliques, l’article 520 A du CGI dispose que : « dans les dispositions du présent code relatives aux contributions indirectes, sont compris sous la dénomination de bière, tout produit relevant du code NC 2203 du tarif des douanes ainsi que tout produit contenant un mélange de bière et de boissons non alcooliques relevant du code NC 2206 du tarif des douanes et ayant dans l’un ou l’autre cas un titre alcoométrique acquis supérieur à 0,5 % vol. »

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel, à l’initiative de Nathalie Goulet (UC), visant à clarifier le régime juridique de la TVA applicable à certains produits de l’alimentation humaine ou animale.

Cette proposition a reçu un avis favorable du Gouvernement.

Dans un premier temps, le présent article additionnel précise la définition des produits alcooliques : le code général des impôts est complété par un article inséré après l’article 298 septdecies, qui définit les boissons alcooliques comme les « boissons dont le titre alcoométrique excède 1,2 % vol. ou, dans le cas des bières, au sens de l’article 520 A, 0,5 % vol. » Ainsi, les boissons, autres que les bières de malt, panachés et autres mélanges de bière de malt restent éligibles au taux réduit de la TVA de 5,5 % tant que leur titre alcoométrique n’excède pas 1,2 %.

En outre, le dispositif reprend au niveau législatif l’exclusion du bénéfice du taux réduit pour les boissons alcooliques fournies par les cantines d’entreprise.

De fait, cette définition permet d’harmoniser la définition des boissons alcooliques dans l’ensemble des pans de la fiscalité, à savoir les taux de TVA, les acquisitions intracommunautaires, accises et taxes sur les boissons alcooliques.

Dans un second temps, le présent article met à jour, à champ constant, les dispositions relatives au taux réduit de 10 % applicable aux aliments pour animaux producteurs de denrées alimentaires. Il simplifie la rédaction du 4° de l’article 278 bis du CGI en affectant d’un taux réduit de TVA de 10 % les « matières premières, aliments composés et additifs utilisés pour l’alimentation des animaux nourris, élevés ou détenus pour la production de denrées alimentaires destinées à la consommation humaine ».

II. La position du Rapporteur général

Cet article additionnel est bienvenu en ce qu’il clarifie et sécurise le régime juridique de la TVA concernant tant les boissons alcooliques – et précisément les bières – que les dispositions applicables aux aliments pour animaux producteurs de denrées alimentaires.

Il est ainsi proposé d’adopter cet article additionnel sans modification.

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Article 61 Unification des modalités de déclaration et de recouvrement de certaines impositions indirectes et amendes

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. État du droit

Les impositions et amendes qui font l’objet du présent article sont actuellement recouvrées par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et par le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC).

Le transfert de ce recouvrement à la direction générale des finances publiques (DGFiP) est une recommandation formulée de manière récurrente (Cour des comptes, Conseil des prélèvements obligatoires, rapports parlementaires, Comité Action publique 2022, etc.).

B. Dispositif proposÉ

Le présent article transfère à la direction générale des finances publiques (DGFIP) le recouvrement de certaines impositions et amendes actuellement recouvrées par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et par le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC), selon le calendrier suivant :

– à compter de 2021, pour la taxe spéciale sur les véhicules routiers – dite aussi « taxe à l’essieu » –, la taxe sur les entrées en salles de cinéma (TSA), la taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision (TST), et les cotisations professionnelles dues par les entreprises de production, de distribution, d’exportation d’œuvres cinématographiques et par les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques ;

– à compter de 2022, pour le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN), le droit de passeport sur les navires, la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) et la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) ;

– à compter de 2023, pour les amendes autres que de nature fiscale prévues par le code des douanes ;

– et à compter de 2024, pour les droits de circulation et de consommation sur les alcools et sur les tabacs, et pour le droit spécifique sur les bières.

Le présent article habilite également le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour :

– mettre en œuvre ce transfert ;

– harmoniser les règles des impositions concernées relatives à leur liquidation, recouvrement, remboursement et contrôle, y compris le fait générateur et l’exigibilité ;

– améliorer à droit constant la lisibilité des dispositions concernées ;

– et assurer le respect de la hiérarchie des normes en adaptant les dispositions concernées au droit européen et international et en adaptant les renvois au pouvoir réglementaire selon la nature et l’objet des mesures d’application.

Enfin, le présent article prévoit que l’ordonnance devra être prise dans les dix mois de la promulgation du présent projet de loi et que le projet de loi de ratification devra être déposé au Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

C. Les modifications apportées par l’Assemblée nationale

Outre cinq amendements rédactionnels, l’Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des finances, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, qui diffère au 1er janvier 2022 le transfert du recouvrement des taxes affectées au CNC aux services de la DGFIP.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article modifié par deux amendements.

En premier lieu, le Sénat a adopté deux amendements identiques, présentés respectivement par plusieurs membres du groupe socialiste et républicain et par plusieurs membres du groupe Les Républicains, qui prévoient le transfert au 1er janvier 2021 du recouvrement à la DGFIP de la taxe sur le chiffre d’affaires des produits phytopharmaceutiques, actuellement recouvrée par l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses).

En second lieu, le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, avec un avis défavorable du Gouvernement, qui supprime l’habilitation à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à la mise en œuvre des transferts de recouvrement.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général considère que le transfert de l’Anses à la DGFIP du recouvrement de la taxe sur le chiffre d’affaires des produits phytopharmaceutiques est inéluctable dès lors que :

– l’essentiel du produit de la taxe ne sera plus affecté à l’Anses mais à un fonds d’indemnisation des victimes de produits phytopharmaceutiques créé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale ; il n’est en effet pas dans la mission d’un opérateur de recouvrer une taxe dont 90 % est affecté à une autre personne morale ;

– l’Anses ne dispose pas des mêmes prérogatives de contrôle que la DGFIP lui permettant de garantir le bon recouvrement de la taxe ;

– la DGFIP assure déjà le recouvrement des taxes sur le chiffre d’affaires.

Le Rapporteur général ne propose donc pas de revenir sur les amendements adoptés au Sénat qui transfèrent de l’Anses à la DGFIP le recouvrement de la taxe sur le chiffre d’affaires des produits phytopharmaceutiques.

En revanche, le Rapporteur général juge parfaitement justifié le recours à l’ordonnance pour la mise en œuvre technique des divers transferts de recouvrement prévus par l’article.

Les articles 193 et 199 de la loi de finances pour 2019 – organisant le transfert de seulement trois types d’impositions de la DGDDI à la DGFiP – contenaient au total 243 alinéas et près de 8 000 mots compte tenu des ajustements nécessaires. Pourtant, ni les assiettes ni les taux n’étaient modifiés. Seuls les modalités de recouvrement, les faits générateurs et l’exigibilité, relevant du domaine de la loi, devaient être adaptés.

La traduction législative du transfert des impositions visées par le présent article nécessiterait au moins autant de dispositions, et probablement davantage alors que le débat parlementaire se concentre sur le principe du transfert du recouvrement, davantage que sur les ajustements techniques nécessaires.

Sur le principe, le recours à l’ordonnance apparaît dès lors acceptable. Il permet au Parlement de se prononcer en amont sur un article bref qui fixe le calendrier et les objectifs de la réforme. Il lui garantit, ensuite, lors de l’examen du projet de loi de ratification, de contrôler les dispositifs techniques retenus, et le cas échéant de les amender.

Le Rapporteur général propose donc de rétablir l’habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires au transfert des recouvrements prévus par le présent article.

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Article 61 bis A (nouveau) Suppression de la déclaration préalable de profession pour les professionnels utilisant de l’alcool dénaturé en exonération de droits d’accises

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

Conformément à la directive européenne du 19 octobre 1992 concernant l’harmonisation des structures des droits d’accise sur l’alcool et les boissons alcooliques ([899]), l’article 302 D bis du code général des impôts (CGI) prévoit la possibilité d’exonérer du paiement des droits d’accise les personnes qui utilisent de l’alcool dénaturé, dans certains cas limitativement énumérés.

Est dit dénaturé l’alcool éthylique auquel est ajouté un dénaturant – méthanol, diéthyléther, etc. – destiné à le rendre impropre à la consommation humaine. Il s’agit, par exemple, de l’alcool dit « à 90 % » vendu en pharmacie, ou encore de l’alcool dit « à brûler ».

Selon le II de l’article 302 D bis du CGI, sont exonérés les alcools et boissons alcooliques utilisés :

– pour la production de vinaigre relevant du code NC 2209 du tarif des douanes ;

– pour la fabrication de médicaments tels que définis par l’article L. 5111-1 du code de la santé publique ;

– pour la production d’arômes destinés à la préparation de denrées alimentaires et de boissons non alcooliques ayant un titre alcoométrique n’excédant pas 1,2 % vol. ;

– directement ou en tant que composants de produits semi-finis pour la fabrication d’aliments fourrés ou non, à condition que, dans chaque cas, la teneur en alcool n’excède pas 8,5 litres d’alcool pur par 100 kilogrammes de produit entrant dans la composition de chocolats et 5 litres d’alcool pur par 100 kilogrammes de produit entrant dans la composition d’autres produits ;

– comme échantillons pour des analyses ou des tests de production nécessaires ou à des fins scientifiques ;

– à des fins de recherche ou d’analyse scientifique ;

– à des fins médicales ou pharmaceutiques dans les hôpitaux et établissements similaires ainsi que dans les pharmacies ;

– dans des procédés de fabrication pour autant que le produit fini ne contienne pas d’alcool.

Selon le III de l’article 302 D bis du CGI, « les opérateurs qui veulent bénéficier des exonérations prévues au I et au II ou qui veulent se livrer au commerce des alcools totalement dénaturés mentionnés au a du I doivent en faire préalablement déclaration à l’administration selon des modalités fixées par décret. Cette déclaration est effectuée par voie électronique. Toutefois, les opérateurs qui ne disposent pas, en raison de l’absence de couverture du lieu où ils sont établis par un ou plusieurs réseaux offrant un accès aux communications électroniques, d’un système d’information permettant d’accéder à internet, établissent leur déclaration sur papier ».

Il s’agit d’une déclaration préalable de profession (DDP).

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Julien Bargeton (LaREM), un amendement portant article additionnel visant à supprimer la déclaration préalable de profession figurant au III de l’article 302 D bis du code général des impôts.

Cette proposition a reçu un avis favorable tant de la commission des finances que du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général constate que la formalité ainsi supprimée ne figure pas au rang des exigences contenues par la directive du 19 octobre 1992 précitée.

Le droit en vigueur conduit à imposer des formalités supplémentaires à quelques 80 000 opérateurs de secteurs très divers, comme les boucheries, les traiteurs ou les parfumeurs.

Il est donc proposé de retenir la simplification administrative portée par cet article.

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Article 61 bis B (nouveau) Simplification des formalités administratives liées à la vente à distance des produits soumis à accises

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

Les droits d’accises sont des impôts indirects frappant certaines marchandises (alcools, boissons alcooliques, produits viti-vinicoles, autres produits alcooliques et tabacs manufacturés), qu’elles soient importées ou produites localement.

Le montant de la taxe, qui est assis sur le volume et non sur la valeur du produit, est ensuite répercuté sur le prix de vente.

Ces produits sont en principe soumis à l’impôt dès leur fabrication ou leur importation. Afin de faciliter leur circulation au sein du marché unique et éviter que chaque déplacement donne lieu à l’acquittement de l’impôt puis, le cas échéant, à un remboursement, un système de suspension de droits d’accises a été mis en place permettant aux opérateurs de ne s’en acquitter qu’au moment de la mise à consommation.

La directive du 16 décembre 2008 relative au régime général d’accise ([900]) fixe les règles applicables en matière de vente à distance des produits soumis à accises entre les États membres de l’Union européenne.

L’article 36 de cette directive prévoit que les droits d’accises sont dus dans le pays de consommation, que l’on appelle également État de « destination » ; le vendeur en est redevable. C’est sur le vendeur que pèse la charge des formalités administratives et, en particulier, l’obligation de faire garantir les droits par un représentant fiscal situé dans l’État membre de destination.

Cette obligation figure, en droit national, à l’article 302 V bis du CGI. Ainsi, à l’occasion de chaque expédition de produits soumis à accise, le représentant fiscal doit :

– préalablement à l’expédition, s’identifier, consigner auprès de l’administration des douanes et droits indirects le paiement des droits dus au titre de cette opération et déclarer à cette administration le lieu de livraison des marchandises ainsi que le nom et l’adresse du destinataire ;

– acquitter les droits d’accise sur la base d’une déclaration, dès la réception des produits ;

– Tenir une comptabilité des livraisons et la présenter à toute réquisition des services de contrôle.

Les produits en suspension de droits ne peuvent circuler que sous couvert de documents spécifiques permettant un suivi des échanges et, le cas échéant, des contrôles. Deux documents sont prévus à cet effet par les articles 302 M à 302 M ter du CGI : le document administratif d’accompagnement (DAA) et le document administratif électronique (DAE).

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Nathalie Goulet (UC), un amendement portant article additionnel visant à moderniser les formalités administratives des produits soumis à accises.

Cette initiative a reçu un avis de sagesse de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement.

Cet article poursuit trois objectifs.

Premièrement, concernant les ventes à distance depuis la France vers l’étranger, la demande de remboursement de l’impôt français pourrait désormais être présentée postérieurement à l’expédition des produits. En conséquence, le 1° de l’article 302 Q du CGI est abrogé.

Deuxièmement, pour les ventes à distance depuis l’étranger en France, les déclarations et paiements pourront être globalisés mensuellement – plutôt que réalisées opération par opération – et le système de cautionnement par opération serait remplacé par un agrément pérenne s’appuyant sur une caution solidaire. L’article 302 V bis du CGI est modifié en conséquence.

Troisièmement, les biens pourront être transportés sous couvert de documents commerciaux (factures ou bons de commandes), sous réserve de comporter les mentions requises par l’administration. Ainsi, l’exigence de détention d’un document administratif électronique ou d’un document administratif d’accompagnement est assouplie ; un nouvel article 302 M quater est créé à cet effet dans le code général des impôts.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général constate que cet article additionnel est de nature à simplifier le régime des ventes à distance des produits soumis à accises, levant ainsi un frein au développement de ces activités. En outre, une telle simplification peut participer à un meilleur respect des obligations qui pèsent sur les opérateurs.

De fait, il est proposé d’adopter cet article sans modification.

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Article 61 bis C (nouveau) Simplification de la circulation en droits acquittés des bouteilles de vin sur le territoire métropolitain

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

L’article 458 du code général des impôts (CGI) affranchit de formalités à la circulation certains produits soumis à accises.

Son 9° dispose qu’en sont exonérés :

« Les alcools et boissons alcooliques, reçus ou détenus à des fins non commerciales par les particuliers non récoltants et transportés par eux-mêmes ou, en cas de changement de domicile, pour leur compte.

« La disposition prévue au premier alinéa ne s’applique pas aux vins contenus dans les bouteilles, sauf en cas de changement de domicile. Un décret en définit les conditions d’application ».

Cette disposition a été votée en loi de finances rectificatives pour 1999 ([901]).

Ainsi, en France, les bouteilles de vin doivent circuler avec un document d’accompagnement. Les opérateurs de la filière viticole devaient ainsi, jusqu’au 1er juin 2019, faire circuler les bouteilles de vin avec une capsule représentative de droits : la « Marianne » estampillée DGDDI ([902]) qui vient coiffer le bouchon.

L’arrêté du 12 juin 2018 relatif à la suppression de l’obligation d’utiliser une capsule représentative de droits pour les livraisons de vins en bouteille ou récipients de trois litres au plus – le Jéroboam étant donc inclus – a modifié l’article 54-0 U de l’annexe IV du CGI afin de rendre la capsule représentative de droits facultative au 1er juin 2019.

Désormais, les embouteilleurs de vin ont le choix d’apposer une telle capsule ou d’utiliser un autre titre de mouvement assurant la traçabilité du produit, dans un sens de simplification.

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel à l’initiative de Daniel Laurent (LR), qui a reçu un avis de sagesse de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement.

Cette proposition vise à supprimer le second alinéa du 9° de l’article 458 du CGI, supprimant ainsi les formalités à la circulation en cas d’achat par un particulier.

Cette suppression est cohérente avec la fin de l’obligation pour les embouteilleurs, depuis le 1er juin 2019, de faire figurer, sur une bouteille de vin, une capsule représentative de droits.

II. La position du Rapporteur général

Il est proposé d’adopter cet article sans modification.

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Article 61 bis D (nouveau) Suppression des règles particulières de circulation applicables aux essences d’absinthe et produits assimilés ne contenant pas d’alcool

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

Selon l’article 514 bis du code général des impôts (CGI), le « régime de la vente, de la revente, de l’offre à titre gratuit et de la circulation des essences pouvant servir à la fabrication de boissons alcooliques est fixé par l’article L. 3322-5 du code de la santé publique. »

L’article L. 3322-5 du code de la santé publique (CSP) dispose qu’« Il est interdit à un producteur ou fabricant d’essences pouvant servir à la fabrication des boissons alcooliques, telles que les essences d’anis, de badiane, de fenouil, d’hysope, ainsi qu’aux producteurs ou fabricants d’anéthol, de procéder à la vente ou à l’offre, à titre gratuit desdits produits à toutes personnes autres que les fabricants de boissons ayant qualité d’entrepositaires vis-à-vis de l’administration des contributions indirectes, les pharmaciens, les parfumeurs, les fabricants de produits alimentaires ou industriels et les négociants exportateurs directs.

La revente de ces produits en nature sur le marché intérieur est interdite à toutes ces catégories à l’exception des pharmaciens qui ne peuvent les délivrer que sur ordonnance médicale et doivent inscrire les prescriptions qui les concernent sur leur registre d’ordonnances.

Sans préjudice des interdictions mentionnées au 2° de l’article 1812 du code général des impôts, sont fixées par décret pris en conseil des ministres les conditions dans lesquelles les essences mentionnées à l’alinéa premier du présent article ainsi que les essences d’absinthe et produits assimilés ou susceptibles de les suppléer, peuvent, sous quelque forme que ce soit, être importées, fabriquées, mises en circulation, détenues ou vendues. »

Ainsi, les essences d’absinthes ou produits assimilés, les essences d’hysope, d’anis, de badiane, de fenouil et l’anéthol, qui ne contiennent pas d’alcool – et ne sont ainsi pas soumis à accises – sont pourtant soumis à des formalités administratives particulières en matières de règles de circulation, de suivi et de gestion.

Ces règles étaient, à l’origine, motivées par un impératif de santé publique : elles découlent de la méfiance des pouvoirs publics qui, alertés par les ligues antialcooliques de la IIIème République qui s’étaient mobilisées contre l’absinthe, l’interdirent elle et ses succédanés par la loi du 16 mars 1915 ([903]), en vigueur jusqu’en 2011 ([904]).

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Julien Bargeton (LaREM), un amendement portant article additionnel visant à abroger l’article 514 bis du CGI.

Cette proposition a reçu un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Ce faisant, les essences d’absinthe et assimilées pourront ne plus être assujetties à des obligations particulières déclaratives ou portant sur leur circulation.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 61 bis Application des modalités de recouvrement des taxes sur le chiffre d’affaires aux taxes sur les boissons non alcooliques et à la taxe générale sur les activités polluantes et adaptation technique pour assurer un niveau de contrôle similaire

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. état du droit

1. Le transfert du recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques à la direction générale des finances publiques

L’article 199 de la loi de finances pour 2019 ([905]) a transféré la gestion, le contrôle et le recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) vers la direction générale des finances publiques (DGFiP) – pour les impositions dont le fait générateur est intervenu à compter du 1er janvier 2019. Ces droits d’accise sur les boissons non alcooliques sont au nombre de quatre :

– la contribution sur les boissons sucrées (441,1 millions d’euros prévus en 2020), affectée à la branche maladie de la protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles, (article 1613 ter du code général des impôts – CGI) ;

– la contribution sur les boissons édulcorées (29,6 millions d’euros en 2020), également affectée à la branche maladie de la protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles (article 1613 quater du CGI) ;

– le droit spécifique sur les boissons non alcoolisées (1,1 milliard d’euros en 2020), affecté à la branche vieillesse de la protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles (article 520 A du CGI et article L. 731-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

– la surtaxe sur les eaux minérales (23,6 millions d’euros en 2020), affectée aux communes (article 1582 du CGI).

Ce transfert consistait, pour l’essentiel, à aligner les modalités de recouvrement de ces taxes sur celles applicables en matière de TVA et autres taxes sur le chiffre d’affaires, alors qu’elles étaient auparavant alignées sur celles applicables en matière de contributions indirectes, ce qui ne permettait pas d’envisager leur dématérialisation. En outre, dans la mesure où la collecte des taxes par l’administration des douanes n’était pas mutualisée avec d’autres taxes ou contributions indirectes, notamment via l’intégration dans un système d’information unifié, le recouvrement était source de coûts de gestion pour l’administration et les redevables.

Aligner les modalités de recouvrement sur celles applicables en matière de taxes sur le chiffre d’affaires et de TVA a plusieurs impacts :

– sur le régime général de contrôle et de recouvrement : ce sont les procédures, sanctions, garanties applicables en matière de TVA qui s’appliquent, et non plus celles prévues en matière de contributions indirectes. Il en va de même pour les réclamations ;

– sur la déclaration : elle a été simplifiée et partiellement dématérialisée. En matière de contributions indirectes, chaque établissement doit faire sa propre déclaration annuelle, sur papier, par le biais de formulaires spécifiques. En matière de TVA, la déclaration se fait par entreprise, en ligne et mensuellement ou trimestriellement (régime réel) ou annuellement (régime simplifié) ;

– sur le paiement : les taxes sont acquittées au moment du dépôt de la déclaration, non plus auprès de la DGDDI mais de la DGFiP ;

– sur les modalités de franchise : les redevables qui exportent des produits en franchise de taxe doivent tenir à disposition de l’administration fiscale les justificatifs nécessaires en cas de contrôle (régime TVA), alors même qu’ils devaient auparavant systématiquement adresser une attestation au service des douanes (régime contributions indirectes).

2. Le transfert du recouvrement de la taxe sur les activités polluantes à la direction générale des finances publiques

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est prévue aux articles 266 sexies à 266 duodecies du code des douanes. Elle est due par les entreprises dont l’activité ou les produits sont considérés comme polluants : déchets, émissions polluantes, huiles et préparations lubrifiantes, lessives, matériaux d’extraction, etc. Son montant et le taux applicable varient selon les catégories d’activités et de produits.

L’article 193 de la loi de finances pour 2019 a transféré son recouvrement de la DGDDI à la DGFiP ([906]). L’article 266 undecies du code des douanes précise les modalités de déclaration et de liquidation de la TGAP :

– une déclaration annuelle souscrite par voie électronique avant le 31 mai de chaque année, au titre des activités réalisées l’année précédente ;

– un paiement spontané et exclusivement dématérialisé, par le biais de trois acomptes devant être versés respectivement avant les 31 mai, 31 juillet et 31 octobre.

Le transfert du recouvrement de la DGDDI à la DGFiP s’est, là encore, traduit par un alignement des procédures déclaratives sur celles de la TVA (v. supra). Cela se traduit notamment par une déclaration dématérialisée, souscrite mensuellement, trimestriellement (régime réel) ou annuellement (régime simplifié) et annexée à la déclaration TVA. En matière de recouvrement et de contrôle, les formalités sont les mêmes que celles qui sont applicables à la TVA et à certaines taxes sur le chiffre d’affaires. Cela implique, notamment, que le contentieux ne relève plus de la juridiction judiciaire mais administrative.

B. Dispositif modifié

Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement : il a reçu un avis favorable de la commission des finances de l’Assemblée nationale.

Il tire les conséquences des changements intervenus en loi de finances initiale pour 2019 concernant le cadre juridique du recouvrement et du contrôle des taxes sur les boissons non alcooliques et de la TGAP.

Ainsi, le I du présent article complète le code des douanes par un article 285 duodecies qui prévoit que les dispositions du code général des impôts et du livre des procédures fiscales (LPF) applicables aux taxes sur le chiffre d’affaires s’appliquent également aux impositions prévues par le code des douanes quand elles sont recouvrées et contrôlées selon les mêmes modalités que celles prévues pour les taxes sur le chiffre d’affaires. Ces taxes doivent également être contrôlées et recouvrées sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que les taxes sur le chiffre d’affaires.

Cette disposition harmonise le régime juridique des taxes sur les boissons non alcooliques et de la TGAP.

Le 2 du II du présent article complète le LPF par un article L. 16 E qui détaille les procédures auxquelles peuvent avoir recours les agents de l’administration fiscale pour le contrôle des taxes sur le chiffre d’affaires. Ainsi, selon le I de l’article L. 16 E, les agents pourraient, dans le cadre d’une vérification de comptabilité, procéder ou faire procéder à des prélèvements d’échantillons, à des fins d’analyse, en la présence soit du propriétaire, soit du détenteur du produit, soit d’un de leurs représentants ou, à défaut, d’un témoin n’appartenant pas à l’administration fiscale.

Le II du projet d’article 16 E du LPF dispose que chaque prélèvement d’échantillon devra faire l’objet d’un procès-verbal décrivant les opérations et comportant tous les éléments jugés utiles pour attester de l’authenticité de ces prélèvements. Ce procès-verbal doit être signé par les agents de l’administration fiscale et la personne présente peut y ajouter les déclarations qu’elle juge utiles, avant de signer le procès-verbal. Tout refus de signature est mentionné au procès-verbal. Des copies de ce dernier sont transmises au propriétaire et/ou détenteur de la marchandise, à son représentant ayant assisté au prélèvement, ainsi qu’à la personne chez laquelle ce prélèvement a eu lieu, si elle est différente.

Cette disposition vise à ce que le transfert du recouvrement ne se traduise pas par un affaiblissement des modalités selon lesquelles ces taxes sont contrôlées, en harmonisant les conditions de ces opérations.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a procédé à 5 modifications en adoptant :

– quatre amendements rédactionnels, à l’initiative de la commission des finances, qui ont reçu un avis favorable du Gouvernement ;

– un amendement de Julien Bargeton (LaREM) qui vise à autoriser dès 2020 l’imputation de l’éventuel excédent de versement constaté auprès du comptable de la DGDDI au titre de la TGAP d’une année, sur les acomptes dus auprès du comptable de la DGFiP au titre de la TGAP de l’année suivante. Le dispositif reprend également au niveau législatif des dispositions techniques concernant le calcul d’assiette de la composante émissions de la TGAP, actuellement prévues par circulaire. Cette proposition a reçu un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le recouvrement de la TGAP, à compter du 1er janvier 2020, sera transféré de la DGDDI à la DGFiP. Ainsi, les acomptes sur les composantes de la TGAP – hors TGAP déchets – seront acquittés auprès de la DGFiP dès 2020.

En cela, la proposition adoptée à l’initiative de Julien Bargeton permet de simplifier les démarches des assujettis à la TGAP en leur permettant de régler les acomptes et de recevoir, le cas échéant, un remboursement auprès d’un interlocuteur unique : la DGFiP.

Les amendements rédactionnels n’appelant pas d’observations particulières, le Rapporteur général propose d’adopter le présent article dans sa version issue du Sénat.

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Article 61 quater (supprimé) Suppression de la possibilité de financer par la taxe d’aéroport les matériels de contrôle automatisé aux frontières par identification biométrique

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. état du droit

Selon l’article L. 6341-2 du code des transports, les exploitants d’aérodromes sont chargés de mettre en œuvre « les mesures de sûreté destinées à protéger l’aviation civile contre les actes d’intervention illicite », en collaboration avec les autres acteurs privés du transport aérien et les services de l’État.

Ils sont également chargés d’assurer certaines mesures de sécurité : services de sauvetage et de lutte contre les incendies d’aéronefs, services de prévention du péril animalier et contrôles environnementaux.

Le financement de ces missions est assuré par le produit de la taxe d’aéroport, dont le régime juridique et l’assiette sont fixés par l’article 1609 quatervicies du code général des impôts (CGI).

Le IV de cet article précise en effet que « le produit de la taxe est affecté sur chaque aérodrome ou groupement d’aérodromes au financement des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Il contribue, dans une proportion fixée annuellement par arrêté, au financement des matériels de contrôle automatisé aux frontières par identification biométrique installés dans les aéroports ».

C’est sur le fondement de cette deuxième phrase que l’État peut prendre en charge le financement des sas « Parafe » qui ont été installés dans les aéroports français ces dernières années.

B. Dispositif modifié

Le présent article est issu d’un amendement déposé par notre collègue Anne-Laure Cattelot (LaREM). Il a reçu deux avis favorables de la commission des finances de l’Assemblée nationale et du Gouvernement.

Il supprime la disposition visée supra relative au financement par la taxe d’aéroport des matériels de contrôle automatisé aux frontières par identification biométrique.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative de la commission des finances, un amendement supprimant cet article.

Cette proposition a reçu un avis défavorable du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Il est constaté qu’aucun exploitant d’aéroport français ne prévoit de financer le dispositif « Parafe » via la taxe d’aéroport.

S’agissant d’Aéroports de Paris, l’ensemble des dispositifs Parafe sont déjà installés.

De fait, cette mesure de type expérimental, débutée en 2015, ne se justifie plus.

Ainsi, le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale.

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Article 61 quinquies (nouveau) Suppression de la condition linguistique pour les microentreprises pour le bénéfice du crédit d’impôt en faveur de la production phonographique

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

L’article 220 octies du code général des impôts (CGI) institue un crédit d’impôt en faveur de la production phonographique.

Ce crédit d’impôt, calculé au titre de chaque exercice, est égal à 15 % du montant total des dépenses engagées jusqu’au 31 décembre 2022. Ce taux est porté à 30 % pour les entreprises qui satisfont à la définition des micro, petites et moyennes entreprises donnée à l’annexe I au règlement (UE) n° 651/2014 du 17 juin 2014 ([907]).

Le montant des dépenses éligibles est plafonné à 2 300 000 euros par entreprise et par exercice.

Selon le tome II de l’annexe Évaluations des voies et moyens, le crédit d’impôt pour la production phonographique est une dépense fiscale qui a bénéficié à 203 entreprises en 2018, pour un coût global de 11 millions d’euros.

L’article 220 octies précité fixe la liste des dépenses éligibles au crédit d’impôt. Elles doivent notamment porter sur des albums de « nouveaux talents » définis comme des artistes, groupes d’artistes, compositeurs ou artistes-interprètes n’ayant pas dépassé le seuil de 100 000 ventes pour deux albums distincts précédant le nouvel enregistrement.

Le bénéfice du crédit d’impôt est, en outre, soumis à un critère de francophonie. Il est réservé aux albums de nouveaux talents dont la moitié au moins sont « d’expression française ou dans une langue régionale en usage en France et aux albums de nouveaux talents, composés d’une ou de plusieurs œuvres libres de droit d’auteur au sens des articles L. 123-1 à L. 123-12 du code de la propriété intellectuelle ».

Le bénéfice du crédit d’impôt « s’apprécie au niveau de l’entreprise redevable de l’impôt sur les sociétés pour l’ensemble des albums qu’elle produit chaque année ». Autrement dit et a contrario, le dispositif actuel permet que les albums en langue étrangère soient éligibles au crédit d’impôt si la société de production produit dans l’année une majorité d’albums francophones.

B. Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat – issu d’un amendement de notre collègue Mme Laborde ayant recueilli un double avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement – assouplit le critère de francophonie pour les micro-entreprises au sens du règlement européen du 17 juin 2014, c’est-à-dire les entreprises de moins de 10 salariés et dont le chiffre d’affaires annuel est inférieur à 2 millions d’euros.

Pour ces entreprises, les albums d’expression en langue étrangère ouvriraient droit au crédit d’impôt dans la limite du nombre d’albums d’expression française ou dans une langue régionale en usage en France, produits la même année au cours du même exercice par la même entreprise.

Autrement dit, le présent article a pour effet de rendre éligible au crédit d’impôt un nombre d’albums de nouveaux talents d’expression en langue étrangère égal au nombre d’albums de nouveaux talents francophones produits (eux-mêmes éligibles), même si l’entreprise bénéficiaire ne produit pas au moins 50 % d’albums de nouveaux talents francophones. Le présent article vise ainsi à remédier à une difficulté provoquée par le dispositif actuel, l’entreprise pouvant perdre le bénéfice du crédit d’impôt pour l’intégralité des albums produits si le seuil de la moitié d’albums francophones ou en langue régionale n’est pas atteint en fin d’année.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

L’assouplissement du critère de francophonie paraît s’éloigner de la finalité culturelle de la dépense fiscale. Un article à la portée similaire, inséré par le Sénat lors de l’examen de la précédente loi de finances, avait d’ailleurs été supprimé pour cette raison en nouvelle lecture à l’Assemblée.

Le Rapporteur général propose, comme l’année dernière, de supprimer cet article.

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Article 61 sexies (nouveau) Demande de rapport à la suite de l’abandon du projet Europacity

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement du sénateur Karim Temal (groupe socialiste et républicain), prévoyant la remise, dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi de finances, d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur « les impacts financiers de l’annulation du projet Europacity, sur l’avenir des 700 hectares Triangle de Gonesse prévu par le schéma directeur de la Région Île-de-France, la réalisation de la gare “Triangle de Gonesse” de la ligne 17, les conséquences fiscales pour les collectivités territoriales concernées et leurs habitants, ainsi que les compensations envisagées par l’État ».

Le projet Europacity portait sur la construction, à l’horizon 2027, d’un immense complexe de loisirs et de commerces de 80 hectares, situé au sein du Triangle de Gonesse, zone agricole et industrielle située en périphérie de la commune du même nom. Le Triangle de Gonesse devrait, pour cette raison, être desservi par la future ligne 17 du Grand Paris Express, qui reliera la commune de Saint-Denis à l’aéroport Charles-de-Gaulle.

À l’occasion du troisième Conseil de défense écologique, le Gouvernement a retiré son soutien au projet le 7 novembre 2019, environ dix ans après les premières ébauches, au motif qu’il ne correspondait plus aux besoins et aux manières de consommer des Français.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général propose de supprimer cette demande de rapport, qui lui paraît satisfaite par le lancement récent d’une mission gouvernementale sur le sujet, ayant pour ambition de mûrir un projet alternatif à Europacity.

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Article 62 Rééquilibrage des taxes affectées au Centre national du cinéma et de l’image animée

Le présent article procède à des modifications des paramètres de la taxe sur les services de télévision (TST) et de la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels (TSV) affectées au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) afin de rééquilibrer la charge fiscale entre les secteurs imposés.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. État du droit

● Le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) est affectataire de plusieurs taxes et contributions, dont :

– la taxe sur les services de télévision qui se décompose en une taxe sur les services de télévision due par les éditeurs (TST-E) et une taxe sur les services de télévision due par les distributeurs (TST-D) ;

– la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels (TSV).

Les principales taxes affectées au CNC

Source : Code général des impôts (CGI), code du cinéma et de l’image animée (CCIA), direction du budget.

1. La taxe sur les services de télévision

a. Les redevables

● La TST pèse d’une part sur les éditeurs de services de télévision au sens de l’article 2 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ([908]), c’est-à-dire sur « tout service de communication au public par voie électronique destiné à être reçu simultanément par l’ensemble du public ou par une catégorie de public ».

À ce titre, sont redevables de la taxe les entreprises publiques ou privées qui programment des émissions de télévision nationales, régionales ou locales, quel que soit le support de diffusion de ces émissions.

Selon, l’article L. 115-6 du CCIA, « est regardée comme éditeur de services de télévision toute personne qui encaisse les sommes versées par les annonceurs et les parrains pour la diffusion par un éditeur ». Ainsi, un régisseur qui encaisse les sommes versées par les annonceurs et les parrains en vue de la diffusion par un éditeur est « pour l’application de cette taxe », regardé comme un éditeur redevable de la TST-E.

● Elle pèse, d’autre part, sur les distributeurs de services de télévision au sens de l’article 2-1 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, c’est-à-dire les personnes qui établissent avec des éditeurs de services de télévision ou avec d’autres distributeurs des relations contractuelles en vue de constituer une offre de services de communication audiovisuelle mise à disposition du public par un réseau de communication électronique.

La TST-E et la TST-D ne pèsent que sur les éditeurs et distributeurs établis en France lorsqu’ils ont programmé, au cours de l’année civile précédente, des œuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides du CNC. Il s’agit des éditeurs qui ont en France le siège de leur activité ou un établissement stable à partir duquel le service est rendu. Le siège de l’activité s’entend du lieu d’exploitation où l’intéressé exerce l’ensemble de son activité et l’établissement stable de tout centre d’activité où la personne effectue de manière régulière des prestations imposables.

b. L’assiette

L’assiette en vigueur de la TST est différente selon que la taxe s’applique aux éditeurs ou aux distributeurs de services de télévision.

● La TST-E s’applique aux sommes :

– versées par les annonceurs et les parrains, pour la diffusion de leurs messages publicitaires et de parrainage y compris sur les services de télévision de rattrapage ([909]), aux redevables concernés. Il est précisé que les sommes reversées par un régisseur ([910]) à un éditeur sont comprises dans l’assiette taxable de l’éditeur et non du régisseur ;

– résultant de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) (ex-redevance) encaissée par les redevables concernés, à l’exception de la société France Télévisions au titre de ses services de télévision spécifiques à l’outre-mer, et des autres ressources publiques ;

– versées directement ou indirectement par les opérateurs de communications électroniques aux redevables concernés, à raison des appels téléphoniques à revenus partagés, des connexions à des services télématiques et des envois de minimessages qui sont liés à la diffusion de leurs programmes, à l’exception des programmes servant une grande cause nationale ou d’intérêt général.

● La TST–D s’applique aux abonnements et aux autres sommes acquittés par les usagers en rémunération :

– d’un ou plusieurs services de télévision. Le produit de ces abonnements et autres sommes fait l’objet d’une déduction de 10 % ;

– de services souscrits dans le cadre d’offres destinées au grand public, composites ou de toute autre nature, donnant accès à des services de communication au public en ligne ou à des services de téléphonie, dès lors que la souscription à ces services permet de recevoir, au titre de cet accès, des services de télévision. Le produit de ces abonnements et autres sommes fait l’objet d’une déduction de 66 %.

Un éditeur de services de télévision dont le financement fait appel à une rémunération de la part des utilisateurs et qui encaisse directement le produit des abonnements est à la fois redevable de la TST-E et de la TST-D, selon le deuxième alinéa de l’article L. 115-6 du CCIA.

c. Le taux

● La TST-E est calculée en appliquant un taux de 5,65 % au montant des encaissements bruts, après application d’un abattement de 11 millions d’euros qui ne s’applique pas aux sommes provenant de la télévision de rattrapage. Dans le cas où intervient un régisseur qui serait alors une personne « regardée comme éditeur de services de télévision » pour l’application de la TST-E, cet abattement est réparti entre l’éditeur et le régisseur au prorata de l’assiette respective établie pour chacun d’eux.

Lorsque l’éditeur ne bénéficie d’aucune ressource publicitaire, le montant de l’abattement est porté à 16 millions d’euros. Cet abattement spécifique, instauré par l’article 20 de la loi de finances pour 2012 ([911]), bénéficie en particulier aux chaînes parlementaires, à la chaîne Arte et à la chaîne France Info TV.

Il est actuellement prévu que le montant de la taxe est réduit de 50 % pour la société France Télévisions au titre de ses services spécifiques à l’outre-mer ou pour les services de télévision dont l’éditeur est établi dans les départements d’outre-mer. Cette réduction vient donc en supplément de celle, mentionnée ci-dessus, prévoyant que le montant de la CAP encaissé par cette société au titre de ses services de télévision spécifiques à l’outre-mer n’est pas compris dans l’assiette de la taxe.

● La TST–D est calculée en appliquant à la fraction des encaissements bruts annuels hors TVA excédant la somme de 10 millions d’euros le barème suivant :

– 0,5 % pour la fraction supérieure à 10 millions d’euros et inférieure à 250 millions d’euros ;

– 2,1 % entre 250 et 500 millions d’euros ;

– 2,8 % entre 500 et 750 millions d’euros ;

– 3,5 % au-delà de 750 millions d’euros.

● Les éditeurs qui s’auto-distribuent sont à la fois redevables de la TST-E et de la TST-D. Ils se voient appliquer, pour la TST-D, une majoration de 3,75 points de pourcentage pour la fraction du montant des encaissements excédant 750 millions d’euros, soit un taux de 7,25 % au lieu de 3,5 %.

d. Les modalités de recouvrement

La TST présente la particularité d’être acquittée auprès de l’agent comptable du CNC par acomptes mensuels ou trimestriels. À cet effet, les redevables doivent remplir chaque année une déclaration conforme à un modèle agréé par le CNC.

Ils versent des acomptes mensuels ou trimestriels, selon la périodicité de leur déclaration de TVA, respectivement égaux au douzième ou au quart du montant de la taxe due au titre de l’année civile précédente. Une régularisation intervient ensuite, dans les mêmes conditions que pour la TVA, au mois d’avril de l’année suivant celle du versement des acomptes.

Sans modification des modalités de versement des acomptes, l’avantage d’une disposition favorable aux redevables modifiant les paramètres de la TST au titre de l’année N n’entraînera un gain pour ces derniers qu’à partir du mois d’avril de l’année N+1.

2. La taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels

a. Les opérations taxables

La TSV est due à raison :

– de la vente ou de la location en France de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public ;

– de la mise à disposition du public en France de services donnant accès à titre onéreux à des œuvres cinématographiques ou audiovisuelles, sur demande individuelle formulée par un procédé de communication électronique ;

– de la mise à disposition du public en France de services donnant ou permettant l’accès à titre gratuit à des contenus audiovisuels, sur demande individuelle formulée par un procédé de communication électronique.

Sont exonérés les services dont les contenus audiovisuels sont secondaires, les services dont l’objet principal est consacré à l’information, ainsi que les services dont l’objet principal est de fournir des informations relatives aux œuvres cinématographiques ou audiovisuelles.

L’assiette de la taxe répond donc au principe de destination, selon lequel seules les opérations proposées à des particuliers établis en France entrent dans le champ de la taxe. Sont réputés mis à disposition du public en France les services effectués en faveur des personnes physiques qui ont leur domicile ou leur résidence habituelle en France.

b. Les redevables

Sont redevables de la taxe les personnes établies en France ou à l’étranger :

– qui vendent ou louent en France des vidéogrammes à toute personne qui n’a pas pour activité la vente ou la location de tels vidéogrammes (sur support physique) ;

– qui mettent à la disposition du public en France des services donnant accès à titre onéreux à des œuvres cinématographiques ou audiovisuelles sur demande individuelle ;

– qui mettent à la disposition du public en France les services donnant accès gratuitement à des contenus audiovisuels, sur demande individuelle, « notamment [les personnes] dont l’activité est d’éditer des services de communication au public en ligne ou d’assurer pour la mise à disposition du public par des services de communication au public en ligne le stockage de contenus audiovisuels » ;

– qui encaissent les sommes versées par les annonceurs et les parrains pour la diffusion de messages publicitaires et de parrainage sur les services de mise à disposition du public de vidéos à la demande à titre gratuit ou onéreux, c’est-à-dire les régisseurs publicitaires.

c. L’assiette

Le III de l’article 1609 sexdecies B prévoit que la TSV est assise :

– sur le prix acquitté lors de la vente de vidéogrammes sur support physique ou de la mise à disposition de services donnant accès à des œuvres cinématographiques ou audiovisuelles en ligne à titre onéreux ;

– sur les « sommes versées par les annonceurs et les parrains, pour la diffusion de leurs messages publicitaires et de parrainage » sur les services permettant d’accéder en ligne à des contenus audiovisuels, à titre gratuit ou onéreux. Ces sommes font l’objet d’un abattement de 66 % pour les services donnant accès à des contenus audiovisuels créés par des utilisateurs privés à des fins de partage et d’échanges au sein de communautés d’intérêt.

Un abattement de 100 000 euros est de plus applicable dans le cadre des sommes versées par les annonceurs à raison de la publicité en ligne. Il est réparti entre l’éditeur et le régisseur au prorata de l’assiette de la taxe.

Pour assurer la cohérence entre cette taxe et la TST-E (article L. 115-7 du CCIA), le IV de l’article 1609 sexdecies B exclut de l’assiette de la TSV les sommes versées par les annonceurs et les parrains pour la diffusion de leurs messages publicitaires ou de parrainage sur les services de télévision de rattrapage, qui sont déjà soumises à la taxe sur les éditeurs de services de télévision.

Sont également exclues de l’assiette les sommes acquittées par les redevables établis en France au titre d’une taxe dans un autre État membre de l’Union européenne autre que la TVA, à raison des opérations taxables au titre de la TSV.

d. Le taux

Le taux de la taxe est fixé à 2 %. Il est porté à 10 % lorsque les opérations concernent des œuvres ou documents à caractère pornographique ou d’incitation à la violence.

e. Les modalités de recouvrement

La taxe est recouvrée dans les mêmes conditions que celles applicables en matière de TVA, définies à l’article 287 du CGI. À la différence de la TST, la TSV n’est donc pas recouvrée par le CNC mais par la direction générale des finances publiques (DGFiP).

3. L’affectation du produit de la TST et de la TSV au CNC

En 2018, le produit des principales taxes (TSA, TST, TSV) qui financent le CNC s’est élevé à 671,7 millions d’euros selon le tome I de l’annexe Voies et moyens du présent projet de loi de finances. Il a représenté, hors régularisations et recettes diverses, 83 % des ressources totales du CNC hors reprises sur provision ([912]).

Les recettes publiques du CNC

(en millions d’euros)

(1) Exécution des taxes affectées au CNC.

(2) Chiffres issus du document stratégique de performance du CNC dans le cadre du PLF 2020.

(3) Le produit de cette taxe a été plafonné à 229 millions d’euros, 50 millions d’euros ayant été reversés au budget général de l’État.

(4) Cette taxe a été ainsi renommée par l’article 56 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016. Avant l’entrée en vigueur de cet article le 22 septembre 2017, cette taxe était intitulée : « taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public ».

Source : direction du budget, CNC.

B. dispositif adopté par l’Assemblée nationale

● Le dispositif proposé par le présent article n’a pas été modifié par l’Assemblée nationale en première lecture. Pour une présentation détaillée du dispositif, le lecteur se reportera utilement au commentaire de première lecture ([913]).

Il consiste en un rééquilibrage de la charge fiscale entre les secteurs imposés par la TST et par la TSV afin de prendre en compte les évolutions technologiques, les dynamiques de marché et le développement de nouveaux usages.

Pour ce faire, il rend identiques le taux de la TST-E et le taux de la TSV. Il diminue ainsi le taux de la TST-E de 5,65 % à 5,15 % et augmente le taux de la TSV de 2 % à 5,15 %. Parallèlement, il réduit d’un million d’euros le montant de l’abattement dont bénéficient les redevables de la TST-E pour l’établir à 10 millions d’euros.

Il permet également de prendre en compte les situations particulières de plusieurs contribuables en :

– faisant bénéficier la société France Télévisions d’un abattement de 8 % sur la part de l’assiette de la TST-E constituée du produit de la contribution à l’audiovisuel public pour prendre en compte les contraintes de service public auxquelles elle est soumise ;

– augmentant de 16 à 30 millions d’euros le montant de l’abattement dont bénéficient les éditeurs de services de télévision qui ne bénéficient pas de ressources procurées par la diffusion de messages publicitaires ;

– diminuant la majoration du taux de la tranche du barème de la TST-D applicable à la fraction des encaissements supérieure à 750 millions d’euros pour les éditeurs qui s’auto-distribuent. Fixée à 3,75 points de pourcentage dans le droit en vigueur, elle serait ramenée à 3,30 points. Ces redevables se verraient donc appliquer un taux de 6,80 % sur cette fraction, au lieu du taux actuellement applicable de 7,25 %. Il y a lieu de remarquer que le taux proposé resterait un taux majoré par rapport au taux de 3,50 % applicable sur cette tranche aux éditeurs qui n’exercent pas l’activité de distributeur ;

– atténuant l’effet de l’augmentation du taux de la TSV pour les loueurs ou vendeurs de vidéo sur support physique par la création d’un abattement de 65 % sur la base d’imposition, en excluant de cet avantage les opérations concernant les œuvres ou documents à caractère pornographique ou d’incitation à la violence.

Il prévoit enfin un dispositif transitoire pour l’entrée en vigueur de ces dispositions, afin notamment que les redevables de la TST puissent bénéficier de la baisse du taux de la taxe dès 2020.

● Selon l’évaluation préalable du présent article ([914]), « la mesure proposée aura une incidence globalement neutre à compter de 2020 pour les ressources du CNC ».

Prévision de produits des principales taxes affectées au CNC

après les modifications prévues par l’article 62

(en millions d’euros, à l’arrondi près)

Source : tome I de l’annexe Voies et moyens du présent projet de loi de finances pour les années 2018 et 2019, document stratégique de performance du CNC pour les années 2020 à 2023.

● Le dispositif proposé est une solution de court terme qui n’implique pas l’abandon d’une réforme structurelle que le Gouvernement prévoit pour le projet de loi de finances pour 2021. Il souhaiterait en effet proposer au Parlement la fusion des taxes affectées au CNC pour taxer, d’une part, l’activité de contenus, qu’elle soit linéaire ou non linéaire et, d’autre part, la fourniture d’accès aux contenus audiovisuels. Cette option assurerait l’équité fiscale entre les acteurs de la diffusion en les taxant de la même manière quel que soit le mode d’accès à des contenus comparables et le modèle économique retenu. Elle aurait également pour avantage de sécuriser davantage les recettes du CNC.

Néanmoins, le Gouvernement indique que la mise en œuvre de cette option est complexe en ce qu’elle suppose de distinguer la part de l’assiette relevant de l’édition de contenus de celle relevant de l’accès aux contenus, s’agissant notamment des chaînes payantes et de leurs distributeurs.

II. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative de M. Roger Karoutchi (LR) et de plusieurs de ses collègues ([915]), suivant l’avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement précisant à l’article L. 115-6 du CCIA que la TST-E n’est pas due par les éditeurs de service de télévision dont la programmation est consacrée à l’information et qui diffusent exclusivement des programmes qu’ils produisent et réalisent avec leurs moyens propres de production.

Il s’agit d’exclure du champ de la TST-E les chaînes d’information en continu dans la mesure où elles financent elles-mêmes leurs programmes, sans bénéficier des aides du CNC.

Un régime d’exonération semblable existe actuellement au titre de la TSV. En effet, les services permettant l’accès à titre gratuit à des contenus audiovisuels sur internet à la demande sont exonérés de TSV dès lors qu’ils remplissent l’une des conditions suivantes :

– leurs contenus audiovisuels sont secondaires ;

– que leur objet principal est consacré à l’information ;

– ou que leur objet principal est de fournir des informations relatives aux œuvres cinématographiques et audiovisuelles et à leur diffusion auprès du public et d’en assurer la promotion.

III. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 63 Alignement progressif de la fiscalité du tabac applicable en Corse sur celle applicable sur le continent, à compter de 2022, sur une période de cinq ans

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. état du droit

1. La structure de la fiscalité du tabac

Le droit fiscal soumet les produits de tabac à un droit de consommation dual, prévu aux articles 575 et 575 A du code général des impôts (CGI) :

– d’une part, un droit spécifique, exprimé en valeur absolue en euros par millier d’unités (cigarettes, cirages et cigarillos) ou millier de grammes (tabac à rouler et autres tabacs à fumer) ;

– d’autre part, un droit proportionnel, qui résulte de l’application d’un taux au prix de vente toutes taxes comprises.

Ce droit de consommation doit, au minimum, atteindre un plancher : c’est le « minimum de perception ». Ce dernier :

– est fixé par millier d’unités ou par millier de grammes ;

– peut être majoré de 10 % au plus, par arrêté des ministres du budget et de la santé ;

– ne s’applique pas aux tabacs à priser ou à mâcher.

Ce droit de consommation sur le tabac, qui correspond à un droit d’accise, est dû mensuellement, par les fournisseurs, pour les produits mis à la consommation ou importés en France.

Il est recouvré par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

2. La fiscalité du tabac en Corse

Une fiscalité dérogatoire s’applique aux produits de tabac mis à la vente en Corse : elle est définie à l’article 575 E bis du CGI.

Ce cadre spécifique est censé être justifié par la spécificité insulaire de la Corse.

La persistance d’une tarification dérogatoire sur le territoire Corse étant contraire au droit européen, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([916]) a procédé à un rapprochement des tarifs applicables.

L’augmentation appliquée à la Corse a été légèrement supérieure à celle appliquée sur le continent, afin de permettre une convergence.

En tout état de cause, pour les cigarettes, le prix de vente au détail appliqué en Corse doit être au moins égal à 75 % des prix de vente continentaux des mêmes produits, en vertu du II de l’article 575 E bis du CGI.

Pour les cigares et les cigarillos, le prix de vente au détail appliqué en Corse doit être au moins égal à 85 % des prix continentaux des mêmes produits.

Selon le V de l’article 575 E bis du CGI, le produit du droit de consommation est « affecté à la collectivité de Corse pour le financement de travaux de mise en valeur de la Corse ».

Pour l’année 2019, le montant de cette ressource affectée s’élève à 103,02 millions d’euros, ce qui correspond à 9,5 % des ressources de la collectivité de Corse ([917]).

B. Dispositif proposé

Le présent article procède à un alignement progressif de la fiscalité des tabacs vendus en Corse sur ceux vendus sur le continent.

En premier lieu, l’article 575 E bis est modifié à compter du 1er janvier 2022 et prévoit jusqu’en 2025 une trajectoire d’augmentation de la fiscalité sur les tabacs en Corse présentée dans le tableau suivant.

droit de consommation sur le tabac et minimum de perception associé, en Corse, à partir de 2022 ET JUSQU’EN 2025

Source : article 575 E bis du CGI tel que modifié par le présent article.

En second lieu, les taux minimaux de prix de vente en Corse font également l’objet d’un rapprochement progressif avec ceux du continent, sur cinq ans.

prix de vente minimaux en corse pour la période 2022-2025

par rapport aux prix du continent

Source : article 575 E bis du CGI tel que modifié par le présent article.

Le III du présent article parachève cet alignement en prévoyant, à compter du 1er janvier 2026, une suppression des tarifs dérogatoires de l’article 575 E bis du CGI. Ainsi, le niveau de la fiscalité portant sur le tabac en Corse sera régi à compter de cette date par les mêmes dispositions que celles applicables sur le territoire continental (articles 575 et 575 A du CGI).

L’affectation de la fiscalité sur le tabac perçue en Corse est préservée : le produit du droit de consommation continuera d’être affecté à la collectivité de Corse pour le financement de travaux de mise en valeur de la Corse.

C. Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a procédé à une modification en adoptant un amendement de Julien Bargeton (LaREM), qui a reçu un avis favorable du Gouvernement, ayant pour objet de remplacer la contribution sociale sur le chiffre d’affaires pesant sur les fournisseurs agréés de tabacs par une augmentation, à due concurrence, des montants applicables sur le continent de la part spécifique et de la part proportionnelle des droits de consommation sur les produits du tabac.

La contribution sociale à la charge des fournisseurs agréés de produits du tabac figure aux articles L. 137-27 à L. 137-29 du code de la sécurité sociale (CSS).

Cette contribution est affectée d’un taux de 5,6 % du chiffre d’affaires des fournisseurs agréés.

Son produit est destiné à financer la prévention et la lutte contre le tabagisme.

Le présent amendement supprime cette contribution et augmente les tarifs de la part proportionnelle ainsi que de la part spécifique des droits de consommation des tabacs, à des fins de simplification.

Les tarifs retenus, qui ne concernent pas la Corse mais la France continentale, sont les suivants :

droit de consommation sur le tabac et minimum de perception associé,

en France continentale

Source : article 575 A du CGI tel qu’issu de la version du présent article adoptée par le Sénat.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général constate que la contribution sociale sur le chiffre d’affaires ayant pour assujettis les fournisseurs agréés de tabacs ne pèse en réalité que sur un seul fournisseur ([918]).

Le dispositif adopté par le Sénat permet donc de pérenniser le financement du fonds de lutte contre les addictions, désormais assis de manière équitable sur les fabricants de tabacs.

Il est ainsi proposé d’adopter cet article dans sa version issue des travaux du Sénat.

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Article 64 (supprimé) Compensation des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active (RSA)

Le présent article précise que les dispositions de la loi de finances pour 2014 prévoyant des ressources supplémentaires pour les départements visaient effectivement à compenser la charge nouvelle pour ces derniers résultant des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active (RSA) intervenues entre le 1er septembre 2013 et le 31 août 2019 par une succession de cinq décrets. Le Sénat a supprimé le présent article que le Rapporteur général de l’Assemblée nationale propose de rétablir dans sa version issue de l’Assemblée nationale.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. État du droit

La loi de finances pour 2014 a prévu un triple mécanisme de ressources supplémentaires affectées aux départements :

– la création d’un dispositif de compensation péréquée (DCP) consistant à transférer aux départements la totalité des frais de gestion auparavant perçus par l’État au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et à répartir cette recette entre les départements en fonction des restes à charge qu’ils supportent au titre du RSA, de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH) ;

– la possibilité pour les départements de relever le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) de 3,8 % à 4,5 % ;

– la création d’un fonds de solidarité en faveur des départements (FSD) alimenté par un prélèvement forfaitaire sur les recettes de DMTO égal à 0,35 % des bases des DMTO perçus en année n – 1 par les départements. Les ressources du fonds sont ensuite redistribuées entre les départements en fonction des restes à charge au titre du RSA, de l’APA et de la PCH et du potentiel fiscal moyen par habitant.

L’attribution de ces ressources supplémentaires aux départements avait pour objet de les soutenir financièrement notamment face au dynamisme des dépenses de RSA qu’ils financent. Le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion, adopté le 21 janvier 2013 lors du comité interministériel de lutte contre les exclusions, prévoyait en particulier une revalorisation exceptionnelle du RSA de 10 % sur cinq ans.

Cinq décrets de revalorisation exceptionnelle du RSA ont donc été pris entre le 30 août 2013 et le 4 mai 2017 : le décret n° 2013-793 du 30 août 2013 ; le décret n° 2014-1127 du 3 octobre 2014 ; le décret n° 2015-1231 du 6 octobre 2015 ; le décret n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 ; et le décret n° 2017-739 du 4 mai 2017.

Estimant avoir supporté les surcoûts liés à ces revalorisations exceptionnelles du RSA sans avoir été compensés financièrement, plusieurs départements ont introduit des recours indemnitaires et pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative. En effet, si les travaux préparatoires à la loi de finances pour 2014 montrent que le législateur a affecté de nouvelles ressources aux départements, notamment en raison des revalorisations exceptionnelles du RSA, les départements soutiennent à l’inverse que ces dispositifs ne visaient pas à compenser spécifiquement ces dépenses nouvelles.

B. Dispositif proposÉ

Compte tenu du risque juridique, le présent article :

– précise que les ressources attribuées aux départements en application des trois dispositifs mentionnés précédemment assurent désormais, pour chaque département, la compensation des dépenses exposées au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA ;

– précise, pour la période allant du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2019, que les trois dispositifs mentionnés précédemment avaient bien pour objet la compensation des dépenses exposées du 1er septembre 2013 au 31 août 2019 par les départements au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA.

Dans l’hypothèse où l’ensemble des départements serait amené à introduire des recours indemnitaires et que les ressources créées par la loi de finances pour 2014 ne seraient pas considérées comme des compensations, le coût indemnitaire pour l’État pourrait s’élever à environ 5,5 milliards d’euros au titre de la période 2013-2019, dont 1,35 milliard d’euros au titre de l’année 2019. Selon l’évaluation préalable du présent article, grâce aux trois dispositifs mis en place par la loi de finances pour 2014, l’État aurait toutefois surcompensé les départements de 1,4 milliard d’euros sur la période 2013-2019.

C. Dispositif modifiÉ

L’Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels sans conséquence sur le dispositif proposé ([919]).

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté trois amendements identiques de suppression de la commission des finances, du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, ainsi que de M. Arnaud Bazin (LR) ([920]), malgré un avis défavorable du Gouvernement, au motif que le présent article constitue « une mesure de validation législative » qui « vise à prémunir l’État d’un risque financier dans le cadre de contentieux qui l’opposent à plusieurs départements devant les juridictions administratives » ([921]).

La commission des finances du Sénat a en particulier estimé que « la constitutionnalité des dispositions du présent article est douteuse » dans la mesure où « l’adoption des présentes dispositions porterait atteinte aux droits des parties » et que « l’impérieux motif d’intérêt général devant appuyer une telle atteinte ne semble pas démontré » ([922]).

III. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général propose de rétablir le présent article dans sa version issue de l’Assemblée nationale. Il rappelle que l’intérêt général est justifié par le fait que dans l’hypothèse où l’ensemble des départements serait amené à introduire des recours indemnitaires et que les ressources créées par la loi de finances pour 2014 ne seraient pas considérées comme des compensations, le coût indemnitaire pour l’État pourrait s’élever à environ 5,5 milliards d’euros au titre de la période 2013-2019.

Il rappelle qu’il s’agit avant tout d’une mesure de clarification législative. En effet, l’analyse des travaux préparatoires à la loi de finances pour 2014 démontre que le législateur a affecté de nouvelles ressources aux départements, notamment en raison des revalorisations exceptionnelles du RSA. L’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2014 indique que le transfert aux départements de ressources, intervenu à la suite d’un accord avec les départements, avait bien pour objet de répondre aux difficultés financières qu’ils connaissent, liées « au financement des allocations individuelles de solidarité, notamment le RSA qui a fait l’objet d’une revalorisation dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale ».

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Article 67 (supprimé) Augmentation maîtrisée de certaines prestations sociales et suppression de l’indexation de la réduction de loyer de solidarité (RLS)

Le présent article procède à une moindre revalorisation de certaines prestations sociales par rapport à ce que prévoit le droit actuellement en vigueur et à une désindexation des plafonds d’éligibilité de la réduction de loyer de solidarité (RLS).

Pour une présentation détaillée du droit en vigueur et du dispositif proposé par le projet de loi initial, le lecteur se reportera au commentaire du rapport de première lecture ([923]).

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. État du droit

1. La revalorisation des aides au logement

● Versées dans des conditions différentes, l’aide personnalisée au logement (APL), codifiée à l’article L. 831-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation (CCH), l’allocation de logement familiale (ALF) et l’allocation de logement sociale (ALS), toutes deux codifiées aux articles L. 841-1 et suivants du CCH, font l’objet d’une revalorisation annuelle de leur montant ainsi que de leurs paramètres afin de tenir compte de l’effet de l’augmentation des prix sur le pouvoir d’achat des ménages.

Le montant des aides au logement est établi par application d’un barème réglementaire qui dépend des ressources du demandeur, de sa situation familiale et du montant du loyer qu’il acquitte.

Le barème de calcul de l’APL, de l’ALF et de l’ALS, révisé annuellement au 1er octobre, est d’ordre législatif d’après l’article L. 823-4 du CCH. Selon cet article, plusieurs paramètres de ce barème sont indexés sur l’évolution de l’indice de référence des loyers (IRL).

Redéfini en 2008 ([924]), l’IRL « correspond à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l’évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers ». Il constitue la référence pour réviser les loyers des logements vides ou meublés ainsi que pour le plafond des augmentations annuelles de loyers que les propriétaires sont autorisés à exiger de leurs locataires.

● En sus de cette revalorisation, les précisions réglementaires prévoient une revalorisation au 1er janvier de plusieurs paramètres des aides liées aux ressources en fonction de l’évolution d’indices de prix :

– les ressources prises en compte pour l’établissement des aides personnelles au logement selon le taux d’évolution en moyenne annuelle de l’indice général des prix à la consommation des ménages, pour l’année civile de référence, figurant dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances (article R. 822-5 du CCH) ;

– l’évaluation forfaitaire des ressources s’agissant des conditions d’attribution des aides selon l’indice général des prix à la consommation des ménages hors tabac pour l’année civile précédente figurant dans le RESF (article R. 822-18 du CCH) ;

– l’abattement forfaitaire appliqué aux ressources du ménage dans la formule de calcul de la participation personnelle du ménage selon l’évolution en moyenne annuelle de l’indice des prix à la consommation des ménages hors tabac constatée pour l’avant-dernière année précédant cette revalorisation (article D. 823-17 du CCH).

revalorisation des aides personnelles au logement

Source : commission des finances.

2. La réduction de loyer de solidarité

● La réduction du loyer de solidarité (RLS), instituée par l’article 126 de la loi de finances pour 2018 ([925]), a été présentée dans le rapport de première lecture ([926]).

Le montant mensuel de la RLS est fixé chaque année par arrêté conjoint des ministres chargés du logement et du budget, dans la limite de montants fixés à l’article L. 442-2-1 du CCH.

En application du septième alinéa de ce même article, ces montants maximaux de niveau législatif sont indexés chaque année au 1er janvier à hauteur au moins de l’indice de référence des loyers.

Cette revalorisation des montants plafonds de la RLS n’emporte pas automatiquement de revalorisation du montant de la RLS elle-même puisque celle-ci est fixée par arrêté. Néanmoins, le huitième alinéa prévoit que le montant mensuel de la RLS est lui aussi revalorisé au 1er janvier d’un montant correspondant au moins à l’évolution de l’indice de référence des loyers. Un arrêté du 27 décembre 2018 est ainsi venu modifier l’arrêté du 27 février 2018 relatif au montant de la réduction de loyer de solidarité, en application de cette disposition.

● De même, les plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la RLS sont fixés par arrêté, dans la limite de montants prévus par la loi. Le douzième alinéa de l’article L. 441-2-1 prévoit que :

– les montants maximaux prévus par la loi sont indexés chaque année au 1er janvier en fonction de l’évolution en moyenne annuelle de l’indice des prix à la consommation des ménages hors tabac, constatée pour l’avant-dernière année précédant cette revalorisation ;

– les plafonds de ressources eux-mêmes sont indexés selon les mêmes modalités.

Les plafonds des ressources ouvrant droit au bénéfice de la RLS ont également été fixés par l’arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer de solidarité, modifié par l’arrêté du 27 décembre 2018 ([927]).

3. La prime d’activité

En application de l’article L. 842-3 du code de la sécurité sociale, le montant forfaitaire de la prime d’activité (PA) et le montant maximal de la bonification sont revalorisés le 1er avril de chaque année par application d’un coefficient égal à l’évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac, calculée sur les douze derniers indices mensuels de ces prix publiés par l’INSEE au mois de février. Ce coefficient, mentionné à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale, s’applique pour la revalorisation de plusieurs prestations.

Afin de ne pas répercuter l’inflation négative sur le montant des prestations, il est prévu que la valeur du coefficient soit, dans pareils cas, portée à un ([928]).

4. L’allocation aux adultes handicapés

La revalorisation annuelle de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) s’effectue au 1er avril ([929]), par application du coefficient mentionné à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale.

Le montant de l’AAH est ainsi revalorisé dans les mêmes proportions que « la moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac, calculée sur les douze derniers indices mensuels de ces prix » ou est inchangé lorsque l’inflation sur la période de référence est négative.

B. dispositif adopté par l’Assemblée nationale

Le présent article, adopté sans modification en première lecture par l’Assemblée nationale, propose d’appliquer, pour l’année 2020, des règles dérogatoires d’indexation de la RLS, des aides personnelles au logement, de la PA et de l’AAH.

Le I propose d’introduire une dérogation pour l’année 2020 à la règle d’indexation du montant des plafonds de ressources de la RLS en prévoyant qu’il n’est pas indexé sur l’évolution en moyenne annuelle de l’IPC hors tabac constaté en 2018.

Les II, III et IV prévoient que, par dérogation aux règles présentées supra :

– la revalorisation au 1er octobre 2020 des paramètres de calcul des aides personnelles au logement est fixée à 0,3 % ;

– la revalorisation du montant de l’AAH au 1er avril 2020 est fixée à 0,3 % ;

– la revalorisation du montant forfaitaire au 1er avril 2020 de la prime d’activité et du montant maximal de la bonification est fixée à 0,3 %.

Pour mémoire, l’article 210 de la loi de finances pour 2019 ([930]) prévoyait une revalorisation de 0,3 % des aides personnelles au logement et de l’AAH et une non-revalorisation du montant forfaitaire et du montant maximal de la bonification pour les années 2019 et 2020. Le Conseil constitutionnel a déclaré non-conformes à la Constitution ces règles dérogatoires pour l’année 2020 ([931]).

II. Les modifications apportées par le Sénat

Après l’avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, le Sénat a adopté deux amendements identiques de suppression du présent article de M. Claude Raynal et de ses collègues du groupe Socialiste et républicains et de Mme Cécile Cukierman et de ses collègues du groupe Communiste, républicain citoyen et écologiste ([932]).

III. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

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Article 68 Interdiction de l’octroi de garantie de l’État au commerce extérieur pour la recherche, l’extraction et la production de charbon

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. état du droit

1. Le cadre juridique des garanties de l’État aux activités d’exportation de biens et de services

L’article L. 432-1 du code des assurances dispose que : « le ministre chargé de l’économie est autorisé à accorder la garantie de l’État, pour les opérations concourant au développement du commerce extérieur de la France ».

Le dispositif de garantie à l’export, anciennement géré par la Coface, relève désormais de la compétence de Bpifrance. L’article L. 432-2 du code des assurances dispose qu’un organisme est désigné par l’État pour « gérer et délivrer sous son contrôle, pour son compte et en son nom, les garanties publiques pour le commerce extérieur prévues à l’article L. 432-1 ». L’État a, sur ce fondement, désigné la filiale Bpifrance Assurance Export ; cette dernière instruit les demandes de garanties mais elles sont bien octroyées et supportées par l’État.

La garantie à l’export constitue l’un des outils que l’État met à la disposition des entreprises exportatrices françaises afin de renforcer leur compétitivité.

La garantie publique permet à l’exportateur de se prémunir contre les différents risques de marché qui pèsent sur ce segment de son activité. Il s’agit, pour l’État, d’encourager les potentiels exportateurs à franchir le pas du risque pris en contractant à l’étranger grâce à un soutien public adapté et, ainsi, de faire progresser leurs parts de marché à l’international et de promouvoir les intérêts stratégiques de la France. La garantie peut prendre plusieurs formes décrites par l’article L. 432-2 du code des assurances, et déclinées sous une forme commerciale par Bpifrance Assurance Export :

– une assurance des crédits contractés pour exporter son activité, aussi dénommée assurance-crédit export – la principale en volume –, qui permet de se prémunir contre l’interruption ou le non-paiement d’un contrat avec une entreprise étrangère ;

– une assurance prospection, qui permet à un potentiel exportateur d’engager de premières démarches à l’exportation tout en étant couvert sur le risque commercial pesant sur ces démarches ;

– une garantie des cautions remises par l’exportateur au client étranger ou une garantie des préfinancements nécessaires pour gérer les difficultés de trésorerie de l’activité export ;

– une assurance des investissements réalisés sur les territoires étrangers qui présentent des risques politiques ;

– une garantie des financements de projets présentant un intérêt stratégique pour l’économie française ;

– une assurance contre les risques de change, c’est-à-dire les pertes que peuvent subir les exportateurs du fait de brutales variations du taux de change entre l’euro et la monnaie du pays concerné.

2. La responsabilité environnementale des garanties publiques à l’exportation

Le soutien de l’État à l’exportation s’inscrit également dans le cadre de l’Arrangement sur les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public conclu en 1978 dans le cadre de l’Organisation de coopération et le développement économiques (OCDE) ([933]). Cet Arrangement ne concerne que la garantie appelée assurance-crédit export.

L’Arrangement ne prévoit pas, initialement, de conditionner l’octroi de garanties publiques à des exigences environnementales. Toutefois, son annexe IV constitue un Accord sectoriel, adopté en 2005 et intégré de façon permanente à l’Arrangement ([934]), qui encourage l’exportation de technologies environnementales propices à la transition écologique et de projets contribuant à l’atténuation du changement climatique. En outre, dans le cadre de cet Arrangement, un autre Accord sectoriel a été établi en 2015 pour prévoir l’interdiction de l’octroi de soutiens publics dans le cadre de projets visant à exporter certains types de centrales thermiques fonctionnant à partir de charbon ([935]).

B. Dispositif proposé

Dans sa version initiale, le présent article modifiait l’article L. 432-1 du code des assurances pour exclure explicitement du périmètre des garanties publiques à l’export les « opérations ayant pour objet la recherche, l’extraction et la production de charbon ».

Par exemple, l’exportation de pelles mécaniques destinées à l’extraction de charbon ne pourra plus bénéficier d’un octroi de garantie publique. De même, la « production » de charbon comprend les étapes de préparation et de traitement des minerais extraits pour en permettre l’utilisation à des fins énergétiques. En revanche, le périmètre de l’article ne comprend pas les technologies d’exploitation ou de combustion de charbon – notamment les centrales à charbon.

C. Dispositif modifié

Outre un amendement de coordination juridique du Rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté les amendements suivants, avec l’avis favorable du Gouvernement :

– deux amendements identiques, adoptés à l’initiative de la commission des finances et des membres du groupe La République en Marche, sous-amendés par le Rapporteur général, étendent le champ d’application de l’interdiction des garanties publiques à l’export aux opérations recourant aux méthodes d’extraction non conventionnelles des hydrocarbures interdites sur le territoire national (comme la fracturation hydraulique des gaz ou pétroles de schiste). Le sous-amendement du Rapporteur général avait pour objet de limiter cette interdiction aux opérations d’assurance-crédit export, qui portent sur 97 % des encours totaux ;

– deux amendements identiques, adoptés à l’initiative de la commission des finances et des membres du groupe La République en Marche, sous-amendés par le Rapporteur général, étendent le champ d’application de l’interdiction des garanties publiques à l’export aux opérations recourant au torchage de routine des gaz émis lors de l’extraction d’hydrocarbures liquides. Le sous-amendement avait également pour objet de limiter cette interdiction aux opérations d’assurance-crédit export ;

– trois amendements identiques, de la commission des finances, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe La République en Marche, précisent le champ d’application de l’interdiction des garanties publiques à l’export concernant la production de charbon. L’exploitation et la production d’énergie à partir de charbon sont explicitement exclues ; en revanche, les opérations ayant pour effet de réduire l’impact environnemental négatif d’installations de production d’énergie existantes sont, elles, autorisées ;

En outre, toujours avec l’avis favorable du Gouvernement, plusieurs amendements visant à compléter et améliorer l’information du Parlement en matière de garanties publiques à l’export ont été adoptés :

– trois amendements identiques, de la commission des finances, de M. Mathieu Orphelin et de plusieurs de ses collègues, et des membres du groupe La République en Marche, complètent l’information que présente chaque année le Gouvernement aux commissions des finances des deux assemblées sur les opérations effectuées par Bpifrance Assurance Export, en l’élargissant aux opérations ayant bénéficié de la garantie publique de l’État dans le domaine de l’énergie – ces amendements ont fait l’objet d’un sous-amendement rédactionnel du Rapporteur général ;

– trois amendements identiques, de la commission des finances, de M. Mathieu Orphelin et de plusieurs de ses collègues, et des membres du groupe La République en Marche, prévoient une publication par Bpifrance Assurance Export de la liste des projets soutenus présentant un impact environnemental négatif significatif, dans la limite des informations protégées par les secrets des affaires et de la défense nationale. En outre, ne seraient mentionnés que les projets dont l’instruction est achevée – cette dernière précision ayant été apportée par sous-amendement du Rapporteur général ;

– deux amendements identiques, adoptés à l’initiative de la commission des finances et des membres du groupe La République en Marche, prévoient un rapport au Parlement sur la stratégie de soutien à l’export des activités liées aux énergies renouvelables ;

– deux amendements identiques, adoptés à l’initiative de la commission des finances et des membres du groupe La République en Marche, prévoient un rapport au Parlement portant, tout d’abord, sur la définition de normes de performances en matière d’émissions de gaz à effet de serre pour conditionner l’octroi des garanties publiques à l’export, et portant, en second lieu, sur l’analyse de scénarios d’arrêt d’octroi des garanties publiques à l’export pour des projets de recherche et d’exploitation de nouveaux gisements de pétrole et de gaz – plusieurs sous-amendements rédactionnels du Rapporteur général ont également été adoptés.

Enfin, avec l’avis défavorable du Gouvernement, l’Assemblée nationale a également adopté trois amendements identiques de la commission des finances, des membres du groupe de La République en marche, et de M. Mathieu Orphelin et de plusieurs de ses collègues, prévoyant qu’un représentant du ministère chargé de l’énergie et de l’environnement siège au sein de la commission des garanties lors de l’octroi de garanties publiques portant sur des opérations ayant un impact environnemental négatif significatif.

II. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative des sénatrices Sophie Taillé-Polian et Angèle Préville (groupe socialiste et républicain), du sénateur Jean-François Longeot et plusieurs de ses collègues (groupe de l’Union des démocrates et indépendants) et du sénateur Ronan Dantec et plusieurs de ses collègues (groupe du Rassemblement démocratique et social européen), trois amendements identiques ont été adoptés avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement. Ils ont pour objet de préciser que les opérations ayant pour effet de réduire l’impact environnemental négatif d’installations existantes de production d’énergie à base de charbon, expressément exclues du champ de l’interdiction d’octroi de garanties publiques dans le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale, ne peuvent toutefois avoir pour effet d’augmenter la durée de vie ou la capacité de production desdites installations.

En outre, à l’initiative de la commission des finances, avec l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté les amendements suivants :

– la suppression de la disposition prévoyant qu’un représentant du ministère chargé de l’énergie et de l’environnement siège au sein de la commission des garanties lors de l’octroi de garanties publiques – cette disposition relevant, selon le Rapporteur général du Sénat, du domaine réglementaire ;

– la fusion des différentes demandes de rapport au Parlement prévues par l’article en une seule demande consolidée, à droit constant ;

– enfin, deux amendements rédactionnels ont également été adoptés.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général se félicite que le Sénat ait conservé l’économie générale de l’article dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale.

Il propose toutefois de rétablir la disposition prévoyant qu’un représentant du ministère chargé de l’énergie et de l’environnement siège au sein de la commission des garanties lors de l’octroi de garanties publiques. Si la composition de la commission des garanties demeure bien fixée par décret, il est, en l’espèce, opportun que la loi impose dans quelles circonstances la présence d’un tel représentant ministériel est nécessaire.

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Article 71 ter Autorisation de la Caisse des dépôts et consignations à recevoir et gérer les fonds destinés au compte d'engagement citoyen

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. état du droit

1. Le compte d’engagement citoyen

La loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels ([936]) a mis en place le compte personnel d’activité, qui a pour objet « par l’utilisation des droits qui y sont inscrits, de renforcer l’autonomie et la liberté d’action de son titulaire et de sécuriser son parcours professionnel en supprimant les obstacles à la mobilité ».

Il s’agit d’un compte unique qui centralise les droits acquis au titre de la formation professionnelle et de la prise en compte de la pénibilité au travail, et au titre de l’engagement citoyen. Il regroupe ainsi trois comptes :

– le compte personnel de formation (CPF) ;

– le compte personnel de prévention (C2P) ;

– le compte d’engagement citoyen (CEC).

Les articles L. 5151-7 et L. 5151-9 du code du travail précisent l’objet du CEC. Il s’agit de recenser les activités bénévoles ou de volontariat du titulaire, qu’il peut ensuite valoriser sous forme d’heures de formation inscrites sur le CPF ou de jours de congés destinés à l’exercice de ces activités bénévoles ou de volontariat.

Les activités permettant de bénéficier d’un abondement du CEC sont le service civique, la réserve militaire, la réserve communale de sécurité civile, la réserve sanitaire, l’activité de maître d’apprentissage ainsi que le bénévolat associatif ([937]).

2. Le rôle de la Caisse des dépôts et consignations dans la gestion des CEC

La Caisse des dépôts et consignations (CDC) dispose historiquement de la mission « d’assurer les services relatifs aux caisses ou aux fonds dont la gestion lui a été confiée et d'exercer les autres attributions de même nature qui lui sont légalement déléguées » ([938]). L’État peut donc lui confier des mandats de gestion, comme celui relatif aux fonds déposés par les particuliers chez les notaires ou encore, jusqu’au 1er janvier 2020, celui relatif au Fonds de cohésion sociale ([939]).

L'article L. 518-24-1 du code monétaire et financier, créé par la loi du 22 mai 2019 dite « loi PACTE », a modernisé le cadre législatif des mandats de gestion confiés à la CDC ([940]). L'État, mais aussi ses établissements publics, les groupements d’intérêt public (GIP) ou les autorités publiques indépendantes, peuvent confier à la CDC de tels mandats de gestion afin « d’encaisser des recettes ou de payer des dépenses et d’agir en justice au nom et pour le compte du mandant » ([941]).

Dans le cas d’espèce, l’article L. 6333-1 du code du travail dispose que « la Caisse des dépôts et consignations assure la gestion de ces ressources en vue de financer les droits acquis au titre » du CPF. Concrètement, la CDC finance les formations des titulaires des CPF au titre des droits acquis sur ce compte. Une telle disposition n’existe pas pour le CEC, bien que la CDC gère déjà les CPF des bénévoles et volontaires que leur CEC permet d’abonder en heures de formation.

B. Dispositif proposé

L’article 71 ter a été adopté par voie d’amendement, à l’initiative du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission.

Il réplique, à l’article L. 5151-11 du code du travail portant sur le CEC, les dispositions applicables au CPF. Il autorise donc explicitement la Caisse des dépôts et consignations à recevoir et à gérer les fonds destinés au financement des droits acquis au titre du CEC.

Il effectue une coordination à l’article L. 6333-2 du même code pour mentionner les droits acquis au titre du CEC parmi les ressources que peut recevoir la CDC dans sa gestion du CPF.

II. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des finances, un amendement a été adopté par le Sénat afin de corriger le dispositif adopté par l’Assemblée nationale.

En effet, la coordination du dispositif placée à l’article L. 6333-2 du code du travail avait pour effet d’assimiler les ressources versées sur le CPF à partir d’un CEC aux ressources supplémentaires versées sur le CPF de façon facultative, à la demande du titulaire ([942]). Or, les ressources disponibles sur un CEC ne peuvent être transformées en heures de formation utilisables sur le CPF que sous certaines conditions : il ne s’agit pas de ressources librement convertibles mais de droits acquis.

L’amendement adopté par le Sénat corrige cette erreur de renvoi en situant le dispositif au sein de l’article L. 6333-1 du code du travail, qui porte sur les ressources versées sur le CPF au titre de droits acquis uniquement.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général constate que l’aménagement du dispositif adopté par le Sénat est de nature technique. Il propose l’adoption de cet article sans modification.

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Article 71 quinquies Modalités de répartition de la fraction supplémentaire de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux départements

Le présent article prévoit les modalités de répartition de la fraction supplémentaire de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 250 millions d’euros au profit des départements instituée aux termes de l’article 5 du projet de loi de finances pour 2020. Le Sénat a reporté d’une année l’entrée en vigueur de cet article. Le Rapporteur général propose de rétablir la version de l’Assemblée nationale.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE

A. ÉTAT DU DROIT

L’article 5 du présent projet de loi de finances prévoit la suppression intégrale de la taxe d’habitation (TH) pour la résidence principale de tous les contribuables à l’horizon 2023, et la mise en place d’un nouveau schéma de financement pour les collectivités territoriales à compter de 2021.

Lors de l’examen du texte en première lecture, l’Assemblée nationale a adopté, à l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable de la commission, l’affectation d’une fraction supplémentaire du produit de la TVA à certains départements ([943]).

La première part, d’un montant fixe de 250 millions d’euros, sera répartie entre les départements éligibles sur la base de critères de ressources et de charges et remplacera, à partir de 2021, le fonds de stabilisation à destination des départements, doté de 115 millions d’euros et institué par la loi de finances pour 2019 ([944]) (ce dernier doit arriver à échéance en même temps que les pactes financiers conclus entre l’État et les départements, soit 2021). Cette première part sera ainsi un outil de péréquation, complémentaire aux outils de péréquation horizontale.

La deuxième part abondera un fonds de sauvegarde des départements. Elle sera utilisée en cas de dégradation sensible de la situation financière d’un département, liée par exemple au déclenchement d’une crise économique ou d’une situation particulière engendrant un besoin ponctuel de ressources. Cette deuxième part sera annuellement abondée de la totalité de la dynamique de TVA assise sur les 250 millions d’euros affectés à la première part.

B. DISPOSITIF PROPOSÉ

Les critères de répartition de la première part ainsi que les conditions d’utilisation du fonds de sauvegarde ont été précisés en seconde partie de loi de finances par le présent article, inséré dans le texte par l’Assemblée nationale à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en première lecture ([945]).

Le présent article prévoit en premier lieu que sont éligibles à la première fraction de 250 millions d’euros de TVA les départements dont le montant des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) par habitant perçu au titre de l’année est inférieur au montant de la même recette par habitant perçu par l’ensemble des départements et dont le taux de pauvreté est supérieur ou égal à 12 %.

Pour chaque département éligible, il est ensuite calculé un indice de fragilité sociale tenant compte de la proportion de bénéficiaires du revenu de solidarité active, de l’allocation personnalisée pour l’autonomie, de la prestation de compensation du handicap et du revenu par habitant moyen du département. Cet indice est majoré de 20 % pour les départements dont le taux de pauvreté est supérieur ou égal à 17 %. Il est en outre majoré de 10 % pour les départements dont le taux d’épargne brute est inférieur à 10 %.

L’attribution versée à chaque département éligible est ensuite établie en fonction de son indice de fragilité sociale multiplié par la population du département.

Le présent article prévoit en second lieu que sont éligibles au fonds de sauvegarde les départements confrontés à une baisse importante de produit de DMTO perçus (baisse importante de produit) et à une hausse importante des dépenses exposées au titre du revenu de solidarité active, de l’allocation personnalisée pour l’autonomie et de la prestation de compensation (hausse des dépenses exposées).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

Pour mémoire, en première partie, le Sénat a décidé de décaler d’une année l’entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales prévu à l’article 5 du projet de loi de finances pour 2020. Il a en conséquence adopté un amendement de la commission des finances, avec un avis défavorable du Gouvernement ([946]), reportant d’une année l’entrée en vigueur du présent dispositif. Il s’agit d’un amendement de coordination.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général propose, par cohérence avec sa position quant à l’article 5 du présent projet de loi de finances, de rétablir la version issue de l’Assemblée nationale.

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Article 72 bis A (nouveau) Modalités de prise en compte d’une part fixe dans la tarification de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM)

Le présent article, inséré par le Sénat, précise les modalités de prise en compte dans le tarif de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) d’une part fixe qui n’excède par les coûts non proportionnels. Le Rapporteur général propose de voter sans modification le présent article.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. ÉTAT DU DROIT

Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) avec ou sans fiscalité propre et les syndicats mixtes, dès lors qu’ils bénéficient de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages, et qu’ils assurent au moins la collecte des déchets, peuvent financer les dépenses correspondantes soit par des recettes ordinaires, soit par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), soit par la REOM.

La REOM, codifiée à l’article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales (CGCT), est instituée par l’assemblée délibérante de la collectivité locale ou de l’établissement public qui en fixe le tarif. Ce tarif peut, en raison des caractéristiques de l’habitat, inclure une part fixe qui n’excède pas les coûts non proportionnels.

Le tarif peut également prévoir, pour les résidences constituées en habitat vertical ou pavillonnaire, une redevance globale calculée en fonction du nombre de résidents ou de la masse des déchets produits exprimée en volume ou en poids. La personne morale ou physique chargée de la gestion de la résidence est alors considérée comme l’usager du service public et procède à la répartition de la redevance globale entre les foyers.

La REOM est recouvrée par la collectivité territoriale, l’établissement public ou, par délégation de l’assemblée délibérante, par le concessionnaire du service.

B. DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, inséré par le Sénat à la suite de l’adoption de trois amendements identiques du groupe socialiste et républicain, de M. Didier Mandelli (LR) et de M. François Bonhomme (LR), avec un avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement ([947]), précise les modalités de prise en compte dans le tarif de la REOM d’une part fixe qui n’excède par les coûts non proportionnels. Il précise que cette part fixe peut inclure les coûts correspondants à un nombre minimal de levées ou à un volume minimal de déchets ménagers et assimilés.

Les auteurs des amendements adoptés soulignent qu’une « décision de justice récente d’un tribunal administratif est venue bouleverser cette analyse sur laquelle sont fondées à ce jour de très nombreuses redevances d’enlèvement des ordures ménagères, les fragilisant fortement », en dépit de la jurisprudence passée de la Cour de cassation.

En effet, la Cour de cassation estime que « si la redevance d’enlèvement des ordures ménagères doit être calculée en fonction du service rendu, son tarif peut, en raison des caractéristiques de l’habitat, inclure une part fixe qui n’excède pas les coûts non proportionnels » ([948]). Dans le cas du présent arrêt, cette part fixe pouvait prendre la forme d’un nombre minimal de levées.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général propose de voter sans modification le présent article.

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Article 72 bis B (nouveau) Gratuité du permis de chasser en Guyane jusqu’au 31 décembre 2022

Le présent article, introduit par le Sénat à l’initiative du Gouvernement, prévoit la gratuité en Guyane du permis de chasser jusqu’à la fin de l’année 2022.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

● Aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’environnement, la pratique de la chasse requiert la détention d’un permis de chasser valable.

La délivrance du permis suppose l’admission à l’examen prévu à l’article L. 423-5 du même code. L’article L. 423-6 de ce code prévoit l’acquittement d’un droit d’examen, dont le montant, en application du deuxième alinéa de cet article, est fixé dans la limite de 16 euros. Par ailleurs, l’article R. 423-11 du même code institue une redevance de 30 euros pour la délivrance initiale du permis – 15 euros pour un mineur âgé de plus de seize ans

La validation du permis est subordonnée au paiement :

– de la redevance cynégétique prévue à l’article L. 423-19 du code de l’environnement, dont le montant, prévu à l’article L. 423-21-1 du même code, varie en fonction de la durée de validation du permis ; pour 2019, ce montant est de 44,5 euros pour l’année, 31 euros pour neuf jours, 22 euros pour trois jours ([949]) ;

– du droit de timbre annuel de 9 euros prévu à l’article 1635 bis N du code général des impôts (CGI) ;

– des cotisations statutaires à la fédération dont le chasseur est membre ;

– le cas échéant, des participations exigées par la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs prévue à l’article L. 426-5 du code de l’environnement.

Les produits des redevances cynégétiques, du droit d’examen, de la redevance pour la délivrance initiale du permis – en cas de désistement ou de renonciation du candidat – et du droit de timbre sont actuellement affectés à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), dont la fusion avec l’Agence française de la biodiversité conduit, à compter de 2020, à la création du nouvel Office national de la biodiversité ([950]). Les articles 27 et 59 septies du présent projet prévoient d’affecter les produits des redevances et du droit de timbre aux agences de l’eau, selon les modalités prévues par ces articles – incluant notamment un versement des agences à l’OFB.

● La loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer, dite « EROM » ([951]), à travers son article 83, a introduit en Guyane le permis de chasser : aux termes du premier alinéa du 1 de l’article L. 423-1-1 du code de l’environnement, inséré par cet article 83, « nul ne peut pratiquer la chasse en Guyane s’il n’est titulaire et porteur d’un permis de chasser valable. »

La délivrance du permis de chasser avec dispense de l’examen prévu à l’article L. 423-5 du code de l’environnement, et à titre gratuit, est prévue à titre transitoire jusqu’au 1er janvier 2020 par le II de cet article 83 au profit des chasseurs majeurs en situation régulière de séjour et qui justifient une pratique cynégétique antérieure, dès lors que la demande de délivrance du permis est déposée avant le 1er janvier 2020.

À compter du 1er janvier 2020, la délivrance du permis supposera le suivi d’une formation accompagnée d’un examen dont les épreuves sont adaptées aux spécificités du territoire guyanais.

D’une manière générale, les dispositions législatives relatives à la chasse ne s’appliquent en Guyane que par exception. L’article L. 420-4 du code de l’environnement prévoit en effet que le titre II du livre IV de ce code n’est pas applicable à cette collectivité, à l’exception de certains articles expressément mentionnés, dont l’article L. 423-6 sur le droit d’examen ou encore l’article L. 423-12 en vertu duquel le paiement d’une redevance cynégétique et du droit de timbre prévu à l’article 1635 bis N du CGI vaut validation du permis.

B. dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement du Gouvernement ayant fait l’objet d’un avis de sagesse à titre personnel du Rapporteur général de la commission des finances du Sénat, le dépôt tardif de l’amendement n’ayant pas permis à la commission de donner un avis ([952]).

Cet article prévoit la possibilité de la gratuité du permis de chasser en Guyane pour trois ans, jusqu’au 31 décembre 2022.

Le I du présent article modifie l’article L. 420-4 du code de l’environnement, en y introduisant, parmi les références aux articles applicables par exception en Guyane, celle à l’article L. 423-21-1 portant sur le montant des redevances cynégétiques.

Le II du dispositif proposé réécrit le deuxième alinéa du II de la loi EROM précitée, qui prévoyait la gratuité transitoire du permis de chasser dans cette collectivité. Cet alinéa disposera désormais :

– que le droit d’examen prévu au deuxième alinéa de l’article L. 423-6 du code de l’environnement peut être fixé à zéro euro jusqu’au 31 décembre 2022 ;

– que le montant des redevances cynégétiques départementales, par dérogation à l’article L. 423-21-1 du même code, est nul jusqu’à la même date

II. La position du Rapporteur général

La gratuité du permis de chasser en Guyane prévue par le présent article vise à éviter que les chasseurs de la collectivité n’aient à supporter une charge financière potentiellement lourde qui risquerait de les priver de la délivrance du permis.

Il s’agit donc d’une mesure de tempérament, qui doit également être liée au caractère très récent de la mise en place du permis en Guyane et au fait que sa délivrance est gratuite jusqu’en 2020. Le dispositif proposé assure ainsi une transition douce pour les chasseurs guyanais et évite de pénaliser les populations locales, notamment celles qui peuvent tirer leur subsistance de la chasse.

En conséquence, et même si le placement en seconde partie du projet de loi de finances d’un dispositif exonérant du paiement d’un droit et d’une redevance dont les produits font l’objet d’une affectation plafonnée est discutable, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 72 bis Augmentation à compter de 2021 des objectifs d’incorporation de la taxe relative à l’incorporation de biocarburants pour la filière essence

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. état du droit

L’article 266 quindecies du code des douanes soumet à la taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB) les opérateurs qui mettent à la consommation des carburants contenant une proportion de biocarburants inférieure à un objectif évolutif d’incorporation.

La TIRIB est assise sur le volume total, respectivement, des essences et des gazoles pour lesquels elle est devenue exigible au cours de l’année civile.

Le montant de la taxe est calculé séparément pour les essences et pour les gazoles. Ce montant est égal au produit de l’assiette multiplié par le tarif mentionné dans le tableau ci-dessous, auquel est appliqué un coefficient ; ce coefficient correspond à la différence entre le pourcentage national cible d’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports – déterminé par le même tableau – et la proportion d’énergie renouvelable contenue dans les produits inclus dans l’assiette.

tarifs de la taxe et pourcentages cibles d’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports

Source : article 266 quindecies du code des douanes

Si la proportion d’énergie renouvelable est supérieure ou égale au pourcentage national cible d’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports, la taxe est nulle ; économiquement, cette taxe environnementale est incitative, l’objectif étant que son produit soit nul.

L’énergie contenue dans les biocarburants est renouvelable lorsqu’ils remplissent certains critères de durabilité ([953]).

Par ailleurs, la part d’énergie, excédant un seuil, issue de certaines matières premières n’est pas prise en compte.

Ces matières premières, correspondant aux céréales, plantes riches en amidon, sucrières ou oléagineuses et autres produits issus des cultures principales des terres agricoles, répondent à deux conditions cumulatives :

– la culture de ces matières premières et leur utilisation pour la production de biocarburants présentent un risque élevé d’induire indirectement une hausse des émissions de gaz à effet de serre neutralisant la réduction des émissions qui résulte de la substitution de ces biocarburants aux carburants fossiles ;

– l’expansion des cultures s’effectue sur des terres présentant un important stock de carbone ([954]).

Ce seuil est égal au produit entre la part d’énergie incorporée mais considérée comme non renouvelable et les pourcentages suivants :

Source : article 266 quindecies du code des douanes.

En outre, pour certaines catégories de matières premières, la part d’énergie excédant un certain seuil n’est pas prise en compte :

– les céréales et autres plantes riches en amidon, sucrières ou oléagineuses et autres produits issus des cultures principales des terres agricoles principalement utilisées à des fins de production d’énergie, sucres non extractibles et amidon résiduel, autres que les matières mentionnées à l’annexe IX de la directive 2009/28/CE, ne sont pris en compte que dans la limite de 7 % de l’objectif national d’incorporation ;

– les égouts pauvres issus des plantes sucrières et obtenus après deux extractions sucrières, à hauteur de 45 % de leur contenu énergétique, et amidons résiduels issus des plantes riches en amidon, en fin de processus de transformation de l’amidon, ne sont pris en compte qu’à hauteur de 0,2 % en 2019 et 0,4 % en 2020 ;

– le tallol et le brai de tallol ne peuvent être pris en compte que dans la limite de 0,6 % ;

– les matières mentionnées à la partie B de l’annexe IX de la directive 2009/28/CE – c’est-à-dire les huiles de cuisson et les graisses animales – ne peuvent être prises en compte que dans la limite de 0,9 %.

Pour les huiles de cuisson usagées, seule est prise en compte l’énergie contenue dans les produits dont la traçabilité a été assurée depuis leur production, selon des modalités définies par décret.

Enfin, des règles de double comptage pour les biocarburants avancés non plafonnés – qui figurent à la partie A de l’annexe IX de la directive précitée – sont prévues. Ces derniers ne peuvent être comptés double que dans la limite de l’écart entre le pourcentage cible et 7 % : au-delà de ces valeurs limites, la part d’énergie issue de ces matières premières ne peut être que comptabilisée de manière simple.

B. Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a adopté à l’initiative du rapporteur général un amendement qui procède à plusieurs modifications au sein de l’article 266 quindecies du code des douanes.

Cet amendement a reçu un avis favorable du Gouvernement.

D’abord, ont été relevés les objectifs nationaux d’incorporation des biocarburants dans la filière essence à compter de 2021, de 0,4 %.

tarifs de la taxe et pourcentages cibles d’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports

Source : présent article.

Ensuite, il revoit à la hausse, à compter de 2021, le seuil au-delà duquel n’est pas prise en compte la part d’énergie renouvelable maximale de biocarburants produits à base d’égouts pauvres issus des plantes sucrières et obtenus après deux extractions sucrières – ainsi que celle produite à partir des amidons résiduels issus des plantes riches en amidon en fin de processus de transformation de l’amidon, en le relevant de 0,4 % à 0,8 %.

Enfin, il rehausse le seuil au-delà duquel la part d’énergie issue des huiles de cuissons et de graisses animales n’est plus comptée double pour les essences : ainsi, à compter de 2021, pour les biocarburants issus d’huiles de cuissons usagées et de graisses animales, ceux-ci pourront être comptés double dans la limite de 0,2 % pour les essences (au lieu de 0,1 % en 2020).

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté trois amendements identiques à l’initiative d’Yvon Collin (RDSE), Monique Lubin (SOC) et Didier Mandelli (LR), visant à abaisser le seuil maximal de contribution du tallol à l’atteinte des objectifs d’incorporation de la TIRIB, de 0,6 % à 0,1 %.

Le seuil maximal de contribution du brai de tallol, qui n’a pas d’utilisation concurrente à la valorisation énergétique, est supprimé.

Le retrait du plafonnement de la contribution du brai de tallol doit permettre de compenser la baisse du seuil maximal de contribution du tallol.

Cette proposition a reçu un avis favorable du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Il est proposé de retenir la modification apportée et d’adopter cet article tel qu’issu des travaux du Sénat.

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Article 72 quater A (nouveau) Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises pour la production de chaleur issue de biomasse

Le présent article, inséré par le Sénat, permet aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, par délibération prise dans les conditions de droit commun, d’exonérer, pour la part de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE) qui leur revient, les ouvrages, installations et bâtiments affectés à la production de chaleur ou les établissements produisant de la chaleur issue à 70 % au moins de biomasse et sa distribution par un réseau de chaleur public. Le Rapporteur général propose la suppression du présent article.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. ÉTAT DU DROIT

L’article L. 100-4 du code de l’énergie dispose que pour répondre « à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs […] de multiplier par cinq la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid à l’horizon 2030 ».

Les réseaux de chaleur permettent de mobiliser massivement des sources de chaleur renouvelable produite de façon centralisée : ils comprennent une ou plusieurs unités de production de chaleur renouvelable, un réseau de distribution primaire dans lequel la chaleur est transportée par un fluide caloporteur, et un ensemble de sous-stations d’échange à partir desquelles les bâtiments sont desservis par un réseau de distribution secondaire. Les réseaux de chaleur peuvent être alimentés à partir de plusieurs sources de chaleur renouvelable, telles que la géothermie profonde ou intermédiaire, la biomasse, la chaleur fatale issue de l’industrie ou de système de cogénération, la chaleur solaire, etc.

Le Gouvernement soutient le développement de ces réseaux notamment à travers le fonds chaleur, lorsque ces derniers sont alimentés à plus de 50 % par une source de chaleur renouvelable. Ainsi, la part dédiée au fonds chaleur au sein du budget de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) passe de 307 millions en 2019 à 350 millions en 2020, afin de soutenir le développement de la chaleur renouvelable dans les collectivités et les entreprises.

B. DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, inséré par le Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Daniel Gremillet (LR), avec un avis défavorable du Gouvernement et de sagesse de la commission des finances ([955]), permet aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre, par délibération prise dans les conditions de droit commun, d’exonérer pour la part de TFPB et de CFE qui leur revient, les ouvrages, installations et bâtiments affectés à la production de chaleur ou les établissements produisant de la chaleur issue à 70 % au moins de biomasse et sa distribution par un réseau de chaleur public.

Le présent article prévoit également les modalités déclaratives du propriétaire à l’administration fiscale afin de bénéficier de ces exonérations.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général propose de supprimer le présent article aux motifs que :

– le soutien du Gouvernement au développement des réseaux de chaleur s’effectue principalement par le biais du fonds chaleur, doté de 350 millions d’euros en 2020, en hausse de près de 15 % par rapport à 2019 ;

– le présent article favorise une seule technologie de production de chaleur renouvelable, la biomasse, et exclut toutes les autres formes de production, telles que la géothermie profonde ou intermédiaire, la chaleur fatale issue de l’industrie ou de système de cogénération, la chaleur solaire, etc. Le Rapporteur général estime que la mise en place d’un avantage fiscal en faveur du développement des réseaux de chaleur renouvelable doit être neutre sur le plan de la technologie retenue.

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Article 72 quater

Réévaluation de la fraction du produit du droit à consommation sur les tabacs affectée au régime d’allocation viagère des gérants de débits de tabac

Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

état du droit

Aux termes du 7° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale (CSS), le produit du droit à consommation sur les tabacs, prévu à l’article 575 du code général des impôts (CGI), est versé :

– à la branche maladie, maternité, invalidité et décès du régime général de la sécurité sociale, pour une fraction correspondant à 99,56 % ;

– au régime d’allocation viagère des gérants de débit de tabac (RAVGDT), pour une fraction égale à 0,44 %.

Institué par décret en 1963, le RAVGDT est un régime obligatoire dédié aux buralistes, distinct du régime des retraites des commerçants ([956]). Calculées sur la base d’un nombre de points acquis chaque année, les allocations viagères sont attribuées aux gérants de débit de tabac ayant cessé leurs fonctions et aux veufs et veuves de gérants de débit de tabac, ainsi qu’à leurs orphelins.

Au 31 mars 2019, le montant total du portefeuille des réserves du RAVGDT s’élevait à 475 millions d’euros, le régime disposant de 42,9 millions d’euros sur son compte courant.

Le montant des droits à la consommation sur les tabacs prévu à l’article 575 du CGI s’est élevé à 12,3 milliards d’euros en 2018. Le présent projet de loi de finances table estime ce montant à 13,1 milliards d’euros en 2020.

Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a adopté, sur proposition du Gouvernement, un amendement portant article additionnel actualisant les taux prévus au 7° de l’article L. 131-8 du CSS.

Cette proposition a reçu un avis favorable de la commission des finances.

Le 1° du I du présent article affecte 0,26 point de pourcentage supplémentaire du produit des droits de consommation sur les tabacs au RAVGDT. La fraction affectée est ainsi portée à 0,70 %, celle attribuée au régime général de l’assurance-maladie étant ramené à 99,30 %.

Aux termes du II du présent article, cette majoration interviendrait au 1er janvier 2020. Elle devrait représenter une augmentation des recettes du RAVGDT de 34 millions d’euros. Celles-ci devraient ainsi atteindre 91,6 millions d’euros au titre de l’exercice 2020.

Le 2° du I du présent article minore la fraction affectée au RAVGDT de 0,20 point de pourcentage à compter du 1er janvier 2021. Au titre de 2021, la fraction devrait ainsi être ramenée à 0,50 %, et celle dédiée à l’assurance-maladie serait portée à 99,50 %.

Au total, il s’agit de conforter le financement du RAVGDT, qui ne bénéficie plus de crédits budgétaires depuis 2015.

Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Julien Bargeton (LaREM), un amendement de suppression, justifié par une coordination à opérer avec l’article 63 relatif à l’accroissement des niveaux de la part spécifique et de la part proportionnelle des tabacs en substitution d’une contribution sociale, parts dont les tarifs figurent à l’article 575 A du CGI

Cette initiative a reçu un avis favorable tant de la commission des finances que du Gouvernement.

La position du Rapporteur général

La coordination invoquée ayant fondé la suppression du présent article au sénat n’a pas d’objet. De fait, il est proposé de rétablir cet article tel que voté par l’Assemblée nationale.

*

Article 72 quinquies Prorogation du financement des groupements d’intérêt public dans le cadre de l’implantation de Cigéo

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. état du droit

Pour accompagner l’implantation du Laboratoire souterrain de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) sur les territoires de la Meuse et de la Haute-Marne, la loi a prévu que les producteurs de déchets radioactifs (EDF, Orano et le Commissariat à l’énergie atomique) devaient contribuer au financement de deux groupements d’intérêt public (GIP) constitués dans les départements concernés.

Cette contribution prend la forme d’une taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) dite « taxe d’accompagnement ». Cette taxe additionnelle correspond à des recettes représentant environ 30 millions d’euros par an pour chacun des GIP.

Les ressources issues de ces deux taxes additionnelles, pour les deux GIP, ont été prolongées à leur niveau actuel jusqu’en 2019.

B. Dispositif modifié

Le présent article a été inséré par l’Assemblée nationale à l’initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission des finances.

Compte tenu de l’implication des GIP dans le développement du territoire, le dispositif adopté par notre assemblée vise à maintenir leur financement par ces deux taxes additionnelles sur la période 2020-2022.

Cette prolongation du financement des GIP a été actée lors du dernier Comité de haut niveau dédié au projet de stockage géologique profond des déchets radioactifs (Cigéo) qui a notamment réuni, le 6 mars 2019, l’État et les élus locaux autour des questions d’aménagement du territoire.

Le présent article vise également à permettre qu’une fraction des taxes affectées aux GIP précités puisse être reversée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont les communes sont situées dans le périmètre du projet, selon une répartition fixée par décret en Conseil d’État, dans la limite de 20 % et au prorata de la population de ces communes.

Il s’agit ainsi de répondre à des besoins de financement d’un ensemble plus large de collectivités des territoires concernés.

Une telle évolution a également été présentée lors du dernier Comité de haut niveau dédié à Cigéo.

Un sous-amendement de Bérangère Abba (LaREM), qui a reçu un avis favorable du Gouvernement et un avis de sagesse de la commission des finances, a différé la mise en œuvre de l’extension du périmètre du versement aux intercommunalités des taxes affectées au 1er janvier 2021, « afin de permettre l’analyse et l’apurement des comptes des collectivités concernées ».

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement, à l’initiative de Bruno Sido (LR), visant à revenir sur le sous-amendement adopté à l’Assemblée nationale et, de fait, à prévoir l’entrée en vigueur de cet article au 1er janvier 2020, afin de permettre le versement d’une fraction des taxes affectées aux EPCI à fiscalité propre dès cette date.

Le Gouvernement et la commission des finances s’en sont remis à la sagesse du Sénat.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa version issue des travaux de l’Assemblée nationale.

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Article 72 sexies A (nouveau) Aménagement de la procédure de délibération des tarifs des taxes locales sur la consommation finale d’électricité

Le présent article, inséré par le Sénat, prévoit un aménagement de la procédure de délibération des tarifs des taxes locales sur la consommation finale d’électricité (TLCFE) et d’édition de ces tarifs par le ministre chargé du budget. Il modifie également les dispositions relatives à la substitution d’un syndicat intercommunal pour une commune dont la population est égale ou inférieure à 2 000 habitants pour la perception de la taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCCFE). Le Rapporteur général propose d’adopter sans modification le présent article.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. ÉTAT DU DROIT

La loi portant nouvelle organisation du marché de l’électricité ([957]) a institué depuis 2011 deux taxes locales sur la consommation finale d’électricité (TLCFE) :

– une taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCCFE) fournie ou consommée sous une puissance inférieure ou égale à 250 kilovoltampères (kVA) et prévue aux articles L. 2333-2 à L. 2333-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ;

– une taxe départementale sur la consommation finale d’électricité (TDCFE) fournie ou consommée sous une puissance inférieure ou égale à 250 kVA et prévue aux articles L. 3333-2 à L. 3333-3-3 du même code.

L’électricité fournie ou consommée sous une puissance supérieure à 250 kVA n’est pas concernée par les TLCFE. Pour rappel, l’électricité fournie ou consommée, quelle que soit la puissance souscrite est soumise à la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) mentionnée à l’article 266 quinquies C du code des douanes.

Les TLCFE sont instituées au profit des communes ou, selon le cas, au profit des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou des départements lorsque ceux-ci exercent la compétence d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité.

Les collectivités territoriales bénéficiaires

de la TCCFE et de la TDCFE

Le produit de la TCCFE est affecté au budget des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui leur sont substitués au titre de la compétence d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité.

Dans les cas où la compétence d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité est exercée par un syndicat intercommunal, le produit de la TCCFE est perçu par le syndicat en lieu et place de toutes les communes dont la population recensée est inférieure ou égale à 2 000 habitants. Pour les communes de plus de 2 000 habitants, le produit de la TCCFE peut être perçu par le syndicat en lieu et place des communes s’il en est décidé ainsi par délibérations concordantes du syndicat et de l’ensemble des communes concernées.

Enfin, les départements peuvent percevoir la TCCFE en lieu et place des communes lorsque les départements sont substitués aux communes pour exercer la compétence d’autorité organisatrice de la distribution d’électricité. Le produit de la TCCFE est perçu par le département en lieu et place de toutes les communes dont la population est inférieure ou égale à 2 000 habitants. Pour les communes de plus de 2 000 habitants, le produit de la taxe communale peut être perçu par le département en lieu et place des communes s’il en est décidé ainsi par délibérations concordantes du département s’il exerce cette compétence, et de l’ensemble des communes concernées.

Le produit de la TDCFE est affecté au budget des départements.

Les TLCFE s’appliquent à l’électricité livrée par un fournisseur à un utilisateur final sur un point de livraison d’un utilisateur final ou à l’électricité produite, dans le cadre de leur activité économique, par des personnes qui l’utilisent pour les besoins de leur activité. En conséquence, sont redevables de la taxe les fournisseurs d’électricité (un fournisseur est une personne qui produit ou achète de l’électricité en vue de la revendre à un consommateur final) ainsi que les personnes qui, dans le cadre de leur activité économique, produisent de l’électricité et l’utilisent pour les besoins de leur activité.

Toutefois, l’article L. 3333-2 du CGCT dispose que l’électricité n’est pas soumise à la taxe, notamment :

– lorsqu’elle est principalement utilisée dans des procédés métallurgiques, de réduction chimique ou d’électrolyse, ou utilisée dans des procédés de fabrication de produits minéraux non métalliques ;

– lorsque sa valeur représente plus de la moitié du coût d’un produit ;

– lorsqu’elle est utilisée pour la production de l’électricité et pour le maintien de la capacité de production de l’électricité ;

– lorsqu’elle est utilisée pour le transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway et trolleybus ;

– lorsqu’elle est produite par de petits producteurs d’électricité qui la consomment intégralement pour les besoins de leur activité. Sont considérées comme petits producteurs d’électricité les personnes qui exploitent des installations de production d’électricité dont la production annuelle n’excède pas 240 millions de kilowattheures par site de production. Cette disposition s’applique également à la part, consommée sur le site, de l’électricité produite par les producteurs d’électricité pour lesquels la puissance de production installée sur le site est inférieure à 1 000 kilowatts.

Le tarif de base de la taxe est fixé :

– à 0,75 euro par mégawattheure pour les consommations professionnelles lorsque la puissance est inférieure ou égale à 36 kilovoltampères ;

– à 0,25 euro par mégawattheure pour les consommations professionnelles lorsque la puissance est supérieure à 36 kilovoltampères et inférieure ou égale à 250 kilovoltampères ;

– à 0,75 euro par mégawattheure pour toutes les consommations autres que professionnelles inférieures ou égale à 250 kilovoltampères.

Les collectivités territoriales bénéficiaires adoptent, avant le 1er octobre de l’année précédant l’année d’application, le coefficient multiplicateur qu’elles souhaitent appliquer aux tarifs de base fixés par le législateur. Les communes, EPCI ou syndicats éligibles appliquent aux tarifs un coefficient multiplicateur unique choisi parmi les valeurs suivantes : 0 ; 2 ; 4 ; 6 ; 8 ou 8,5. Les départements appliquent aux tarifs un coefficient multiplicateur unique choisi parmi les valeurs suivantes : 2 ; 4 ou 4,25. Des coefficients particuliers sont prévus pour la Ville de Paris ou dans certaines conditions pour le syndicat intercommunal.

B. DISPOSITIF PROPOSÉ

Le Sénat a adopté deux amendements identiques portant article additionnel du groupe La République en Marche et de M. Pierre Louault (Union centriste), avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement ([958]), qui prévoient un aménagement de la procédure de délibération des tarifs des TLCFE et d’édition de ces tarifs par le ministre chargé du budget, dans un objectif de fiabilisation des données nécessaires aux redevables pour l’établissement de leurs factures. Le présent article permet, en avançant la date des opérations, une vérification du montant des tarifs avant leur entrée en vigueur pour éviter aux opérateurs l’envoi de factures rectificatives, au détriment des redevables réels de ces taxes.

Désormais, les collectivités territoriales ou syndicats concernés devront adopter, avant le 1er juillet (au lieu du 1er octobre) de l’année précédant l’année d’application, le coefficient multiplicateur qu’elles souhaitent appliquer aux tarifs de base fixés par le législateur. Puis, l’administration fiscale éditera les tarifs, après application du coefficient multiplicateur délibéré par les bénéficiaires, avant le 1er octobre de l’année qui précède leur entrée en vigueur (au lieu du 1er décembre actuellement). Une nouvelle édition des tarifs, après application du coefficient multiplicateur délibéré par les bénéficiaires et prenant en compte les éventuelles anomalies constatées, sera effectuée avant le 1er décembre de l’année qui précède leur entrée en vigueur (au lieu du 1er mars avec application rétroactive au 1er janvier actuellement). Les tarifs ainsi publiés seront opposables à l’administration.

Le présent article modifie également les dispositions relatives à la substitution d’un syndicat intercommunal aux communes dont la population est égale ou inférieure à 2 000 habitants pour la perception de la TCCFE. Il prévoit que la détermination du nombre d’habitants de la commune se fasse au 1er janvier de l’année précédant celle au titre de laquelle la taxe est perçue, au lieu du 1er janvier de l’année.

Enfin, le présent article effectue plusieurs modifications d’ordre rédactionnel.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général propose d’adopter sans modification le présent article.

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Article 72 sexies (supprimé) Prélèvement sur les recettes des droits de mutation à titre onéreux des départements franciliens au profit de la Société du Grand Paris

Le présent article, inséré par le Gouvernement en première lecture à l’Assemblée nationale, prévoit d’instituer un prélèvement assis sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des départements franciliens au profit de la Société du Grand Paris (SGP). Le Sénat a supprimé le présent article que le Rapporteur général propose de rétablir dans sa version issue de l’Assemblée nationale.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE

A. ÉTAT DU DROIT

L’article 7 de la loi relative au Grand Paris ([959]) créé « un établissement public de l’État à caractère industriel et commercial dénommé Société du Grand Paris » (SGP). Ce dernier a pour mission principale de concevoir et d’élaborer le schéma d’ensemble et les projets d’infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d’en assurer la réalisation (construction des lignes, construction et aménagement des gares, acquisition et entretien des matériels roulants, etc.). Le principal objectif de la SGP est, à ce titre, la réalisation du Grand Paris Express (GPE) correspondant à une extension du réseau de transport public ferroviaire de la région d’Île-de-France et aux prolongements de certaines lignes de métro et du réseau express régional (RER).

En 2019, le coût à terminaison du projet de GPE a été réévalué à 38,9 milliards d’euros 2012 à l’échelle de la SGP ([960]), dont près de 3,4 milliards d’euros 2012 au titre de contributions et dépenses d’intervention hors GPE (modernisation des réseaux de métro et de RER existants).

Pour financer ces projets, la SGP est bénéficiaire de plusieurs recettes fiscales afin d’assurer le remboursement de sa dette. En effet, la SGP a vocation à s’endetter pour la réalisation des investissements relevant de sa mission et à rembourser progressivement la dette contractée grâce aux recettes fiscales qui lui sont attribuées. Il est prévu que la SGP ait remboursé sa dette à l’horizon 2070.

Les recettes fiscales affectées à la SGP, sous réserve du respect des plafonds applicables, sont décrites dans le tableau ci-dessous.

recettes fiscales affectÉes À la SociÉtÉ

du Grand Paris en 2019

(en millions d’euros)

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2020, Évaluations des voies et moyens, Les évaluations de recettes, Tome I.

Compte tenu de l’augmentation du coût à terminaison des projets portés par la SGP, notre collègue Gilles Carrez avait conclu, dans ses travaux, à la nécessité de renforcer le niveau des recettes fiscales affectées ([961]). Dans ce rapport, le montant évalué, en 2018, des ressources annuelles supplémentaires requises pour assurer la soutenabilité financière du projet était évalué entre 200 millions et 250 millions d’euros.

Dans ce cadre, la loi de finances pour 2019 comprenait plusieurs mesures renforçant les recettes fiscales affectées à la SGP :

– une augmentation de 10 % des tarifs des locaux de bureaux et des surfaces de stationnement en première circonscription de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, ainsi que l’inclusion des parkings commerciaux dans le champ de la taxe, parkings taxés au même titre que les locaux commerciaux, à l’exception des locaux et aires des parcs relais dont la vocation exclusive est de faciliter l’accès des voyageurs au réseau de transport en commun. La hausse de recette était alors estimée à environ 115 millions d’euros ([962]) ;

– un relèvement du plafond d’affectation à la SGP de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable au matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun de voyageurs de 67 millions d’euros à 75 millions d’euros ([963]) ;

– la création d’une taxe additionnelle régionale de 15 % à la taxe de séjour en région d’Île-de-France, affectée à la SGP à hauteur de 20 millions d’euros ([964]) ;

– l’affectation à compter de 2019 de la dynamique de la taxe sur les surfaces de stationnement, jusqu’ici affectée uniquement à la région d’Île-de-France, pour un montant de 4 millions d’euros en 2019 ([965]).

L’ensemble de ces mesures devait donc permettre d’augmenter d’environ 150 millions d’euros les recettes affectées à la SGP. Les premiers chiffres de l’exécution pour 2019 font apparaître un gain de recettes de l’ordre de 110 millions d’euros. Dans les deux cas, ces estimations sont inférieures aux besoins identifiés par notre collègue Gilles Carrez.

B. DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans le prolongement des mesures de recettes adoptées en loi de finances pour 2019, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement ([966]), déposé tardivement, proposant d’affecter à la SGP une partie des DMTO perçus par les départements de la région d’Île-de-France et la Ville de Paris. Le montant de ce prélèvement annuel est fixé à 75 millions d’euros en 2020 puis à 60 millions d’euros les années suivantes.

Ce prélèvement comprend deux fractions :

– la première fraction (dite « stock »), dont le montant correspond aux deux tiers du prélèvement total, est acquittée par chaque département et la Ville de Paris au prorata du montant des DMTO perçus au cours de l’année précédente ;

– la seconde fraction (dite « flux »), dont le montant correspond au tiers du prélèvement total, est acquittée par les collectivités territoriales qui ont vu leur produit de DMTO augmenter entre les deux années précédentes. Elle est calculée au prorata de l’augmentation constatée.

Il s’agit, selon l’exposé sommaire de l’amendement, de « mobiliser une partie du surcroît de ressources fiscales générées par le développement du Grand Paris Express. En effet, le déploiement du réseau aura des conséquences positives sur les valeurs foncières dans les territoires concernés par l’implantation de nouvelles lignes et de nouvelles gares, ce qui entraînera une hausse des produits perçus par les départements au titre des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Il est logique d’allouer à la SGP une partie de cette richesse supplémentaire ».

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté dix amendements identiques de suppression de l’article ([967]) au motif que « la méthode choisie par le Gouvernement n’est pas satisfaisante » et que « la participation des collectivités territoriales franciliennes au financement de la Société du Grand Paris […] ne pourra se faire que dans le cadre d’une “vérité des prix” et d’une concertation sur le partage de l’effort » ([968]).

De plus, l’objet de l’amendement de la commission des finances adopté par le Sénat précise que « la livraison des équipements du Grand Paris Express ne devrait pas intervenir avant plusieurs années, de sorte qu’aujourd’hui les recettes fiscales des départements n’ont pas encore bénéficié des conséquences positives des nouvelles implantations de lignes et de gares ». Il rappelle enfin que « cet article a été introduit sans évaluation préalable dans un contexte des plus opaques concernant le coût final des projets de la SGP et sa capacité à maitriser durablement son évolution » ([969]).

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général rappelle que le présent article vise à assurer le financement, par un prélèvement concentré sur la région d’Île-de-France, du projet du Grand Paris Express porté par la SGP. En conséquence, il propose de rétablir le présent article dans sa version issue de l’Assemblée nationale en première lecture.

Il note que la mesure est complémentaire de celle adoptée en première partie à l’article 5 bis relatif à des aménagements de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement en Île-de-France.

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II. - Autres mesures

Action extérieure de l’État

Article 73 AA (nouveau) Augmentation de la part du produit des droits de visas attribuée au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat, après avis de sagesse de la commission et avis défavorable du Gouvernement, d’un amendement n°II-443 de M. Rachid Temal (groupe socialiste et républicain).

Il établit dans la loi un mécanisme, déjà prévu par décret, d’attribution de produits des droits de visas au ministère de l’Europe et des affaires étrangères, afin de financer le recrutement de vacataires des services consulaires ainsi que des opérations de promotion du tourisme relevant de l’opérateur Atout France. Cet article porte en outre le taux de l’attribution de produits à 5 %, contre 3 % actuellement.

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

Un décret n° 2015-1819 du 30 décembre 2015 prévoit que « sont attribués au ministère des affaires étrangères, pour le recrutement de vacataires supplémentaires dans les services des visas et la promotion du tourisme », les produits des droits de visas ([970]). Ces produits sont attribués « dans la limite de 3 % des recettes des droits de visa de l’année précédente ».

La procédure d’attribution de produits figure parmi les « procédures particulières permettant d’assurer une affectation au sein du budget général » régies par l’article 17 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le III de cet article dispose que « les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l’État peuvent, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, faire l’objet d’une procédure d’attribution de produits ». Les crédits ouverts dans le cadre de cette procédure sont affectés au service concerné.

Une attribution de produits spécifique permet ainsi, depuis 2016, d’intéresser les services du Quai d’Orsay à la croissance de l’activité de visas, lucrative pour l’État et principalement constituée de visas de court séjour motivés par le tourisme. En effet, le tarif des droits de visa, défini par l’article 16 du code communautaire des visas ([971]), est de 60 euros, alors que le coût complet du traitement d’un visa par les services consulaires s’élève à environ 40 euros.

En 2018, 4,3 millions de visas ont été demandés pour 3,6 millions de visas accordés ([972]), dont 93,7 % de visas de court séjour, dits visas Schengen et 2,5 millions de visas pour tourisme. Les recettes globales pour l’État se sont élevées à 217,7 millions d’euros et 222 millions d’euros sont attendus en 2019.

Alors que la demande de visas touristiques dans l’espace Schengen peut s’adresser indifféremment à un consulat français ou à des consulats européens, le ministère de l’Europe et des affaires étrangères cherche à accroître la réactivité des services consulaires et à conforter la position de la France comme première destination touristique européenne, ce qui doit permettre de continuer à accroître la recette des droits de visas.

Dans ce but, le compte d’attribution de produits n° 2-2-00475 « Recettes additionnelles de droits visas » répartit une part de la recette de droits de visas sur la mission Action extérieure de l’État ([973]) :

– pour 25 % en crédits de titre 2 du programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, afin de financer le recrutement de vacataires des services de visas ;

– pour 75 % en crédits hors titre 2 du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, afin de financer des actions de promotion à l’étranger de la destination France, menées par l’opérateur Atout France.

Le tableau ci-après présente les montants ainsi attribués depuis 2016.

Attribution de produits « recettes additionnelles des droits de visas »

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performance et projets annuels de performance

Dans sa version initiale, le décret du 30 décembre 2015 attribuait « deux neuvièmes de la recette additionnelle des droits de visa par rapport à l’année précédente », ce qui correspondait strictement à un intéressement à l’accroissement de la recette.

Comme l’indique le tableau ci-avant, aucun produit de droits de visas n’a été attribué au ministère en 2017 faute de recettes additionnelles à répartir au titre de 2016 du fait de la baisse de la fréquentation touristique consécutive aux attentats terroristes de 2015. Afin de sécuriser ce mécanisme d’attribution de produits, un décret n° 2018-693 du 2 août 2018 a modifié le décret du 30 décembre 2015 pour substituer à la prise en compte de la progression sur deux années, une part fixe de 3 % du montant constaté l’année précédente.

La progression dynamique des droits de visa depuis 2017 a dès lors permis d’accroître l’attribution de produits, en hausse de 1 million d’euros entre 2018 et 2019 (+ 18,2 %). La bonne tenue des recettes de visas en 2019 devrait permettre de maintenir ce niveau élevé d’attribution de produit en 2020, avec une prévision de 6,7 millions d’euros, soit 1,2 million d’euros de plus qu’en 2018 (+ 24 %).

B. Le Dispositif proposÉ

L’article 73 AA comporte une disposition, non codifiée, selon laquelle « sont attribués au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, pour le recrutement des vacataires supplémentaires dans les services de visas et la promotion du tourisme, les produits résultant de l’instruction des demandes de visas, dans la limite de 5 % des recettes de droit de visa de l’année précédente ». Il s’agit donc largement de la retranscription des termes du décret du 30 décembre 2015, assortie d’une augmentation du taux de retour pour le Quai d’Orsay.

Comme le montre le tableau ci-après, un taux d’attribution de produits de 5 % porterait de 6,5 à 11,1 millions d’euros le total attribué au ministère en 2020, en hausse de 4,6 millions d’euros soit + 70 %.

Simulation de l’impact des dispositions adoptÉes par le Sénat

Source : Commission des finances de l’Assemblée nationale

Sans modification de la clé de répartition entre les programmes 105 et 185, il en résulterait en particulier, dès 2020, une augmentation de 3,3 millions d’euros du produit attribué à Atout France (+ 67 %), contre une hausse prévisionnelle d’environ 0,1 million d’euros (+ 2 %) à droit constant.

II. La position du Rapporteur général

Alors que le mécanisme d’attribution de produits a été récemment redéfini par décret afin de sécuriser la ressource pour les services du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, l’élever au rang législatif constituerait un facteur de rigidité préjudiciable.

Au demeurant, le III de l’article 17 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que les attributions de produits relèvent du domaine réglementaire.

En outre, la hausse du taux de retour vers le ministère ne paraît pas justifiée. L’attribution supplémentaire de 4,4 millions d’euros, dès 2020, paraît excessive, sans que le Sénat n’ait présenté le moindre élément indiquant qu’elle serait proportionnée à l’évolution des besoins.

Le Rapporteur général salue les efforts engagés par les services consulaires qui ont su absorber le doublement de la demande de visas depuis 2010 et souligne que des gains d’efficience supplémentaires sont attendus, dès 2020, du déploiement de la plate-forme France-Visas. Une augmentation de 75 % de l’enveloppe de financement d’emplois supplémentaires de vacataires « hors plafond » ne paraît donc pas nécessaire ([974]).

La hausse proposée par le Sénat paraît en outre disproportionnée au regard des besoins de l’opérateur Atout France, qui disposera, en 2020, d’une subvention pour charges de service public de 30,9 millions d’euros. Dans le cadre de la démarche Action publique 2022, des efforts sont par ailleurs attendus de l’opérateur qui doit dégager des marges de manœuvre en mutualisant certaines de ses implantations à l’étranger avec d’autres services de l’État.

Alors que, depuis 2016, l’attribution de produits des droits de visas a permis de verser à Atout France 13,5 millions d’euros de subventions spécifiques pour des actions de promotion à l’étranger de la destination France, toute hausse supplémentaire à ce titre doit avoir pour préalable une évaluation de l’impact des actions d’ores et déjà financées.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article additionnel.

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Article 73 A (supprimé) Rapport annuel sur l’exécution des contrats pluriannuels fixant les objectifs et définissant les moyens des opérateurs de l’État contribuant à l’action extérieure de la France

Cet article résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale, en première lecture, après avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, d’un amendement n° II-349 de M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères.

Il prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, avant l’examen du projet de loi de finances de l’année, un rapport présentant l’exécution des différents contrats pluriannuels par lesquels l’État fixe des objectifs – assortis, le cas échéant, de moyens – à des opérateurs publics contribuant à l’action extérieure de la France.

Cet article a été supprimé par un amendement II-2 de M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat, après avis de sagesse du Gouvernement.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. ÉTAT du droit

L’article 1er de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l’action extérieure de l’État a rassemblé dans une nouvelle catégorie d’établissements publics « contribuant à l’action extérieure de la France » plusieurs opérateurs de l’État appelés à intervenir principalement à l’étranger et placés en conséquence sous le pilotage direct du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères.

Dans le but de renforcer le pilotage stratégique de ces opérateurs, cet article prévoit qu’ « une convention pluriannuelle conclue entre l’État, représenté par les ministres concernés, et chaque établissement public contribuant à l’action extérieure de la France, représenté par le président de son conseil d’administration, définit, au regard des stratégies fixées, les objectifs et les moyens nécessaires à la mise en œuvre de ses missions ». Ces contrats pluriannuels ont pris la forme de contrats d’objectifs et de moyens (COM).

L’article 1er de la loi du 27 juillet 2010 prévoit en outre que chaque « projet de convention est transmis par le Gouvernement, avant sa signature, aux commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Ces commissions peuvent formuler un avis sur ce projet de convention dans un délai de six semaines ».

Les principaux opérateurs visés par l’article 1er de la loi du 27 juillet 2010 sont :

– l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) établissement public national à caractère administratif, qui gère un important réseau d’écoles françaises et d’établissements partenaires de l’enseignement français à l’étranger (article L. 452-1 du code de l’éducation) ([975]) ;

– l’Agence française de développement (AFD), établissement public de l’État à caractère industriel et commercial (EPIC) qui réalise des opérations financières contribuant à la mise en œuvre de la politique d’aide publique au développement (articles L. 515-13 et R. 515-6 du code monétaire et financier) ;

– l’Agence française d’expertise technique internationale (Expertise France), EPIC intervenant dans les domaines de l’assistance technique internationale, créé par l’article 12 de la loi du 27 juillet 2010 ([976]);

– Business France, EPIC créé par l’article 50 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l’initiative économique, qui a pour mission de favoriser le développement international des entreprises implantées en France et de promouvoir l’attractivité du territoire national et les exportations françaises ;

– Campus France, EPIC créé par l’article 6 de la loi du 27 juillet 2010 ([977]) afin de promouvoir les formations supérieures françaises à l’étranger et d’accompagner les étudiants étrangers souhaitant s’inscrire dans les universités françaises ;

– l’Institut français, EPIC créé par l’article 9 de la loi du 27 juillet 2010 ([978]) chargé de l’action culturelle extérieure, qui appuie en particulier les services culturels des ambassades.

Par ailleurs, l’article 10 de loi du 27 juillet 2010 prévoit la participation du ministère de l’Europe et des affaires étrangères au pilotage stratégique de la société nationale de programme « France média mondes », créée par le IV de l’article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

L’article 53 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit ainsi que « le contrat d’objectifs et de moyens de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France est transmis aux commissions chargées des affaires étrangères de l’Assemblée nationale et du Sénat ».

Le tableau suivant recense, pour chacun de ces opérateurs, les contrats pluriannuels en cours ainsi que les avis formulés par les commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat exerçant leurs compétences préalablement à la signature de chacun de ces contrats, sous la forme soit d’un rapport d’information spécifique, soit d’un rapport oral au terme de l’audition publique, en commission, des responsables de l’organisme concerné.

Contrats pluriannuels liant les opÉrateurs extÉrieurs de l’État À leur tutelle et avis des commissions permanentes du Parlement

Source : Commission des finances de l’Assemblée nationale

B. La disposition adoptÉe par l’AssemblÉe nationale

Au-delà du contrôle parlementaire ponctuel à l’occasion du renouvellement de chaque convention d’objectifs et de moyens, l’article 73 A vise à doter le Parlement d’un levier de contrôle en continu de l’utilisation des moyens financiers attribués aux opérateurs de l’action extérieure de l’État.

Il définit une nouvelle obligation de suivi récurrent de la mise en œuvre de chaque contrat d’objectifs, sous la forme d’un rapport du Gouvernement présenté avant l’examen du projet de loi de finances de l’année et qui précise notamment « les moyens budgétaires alloués à l’exécution de ces contrats ».

La référence aux articles 1er et 10 de la loi du 27 juillet 2010 permet de faire figurer dans le champ de cette nouvelle obligation l’ensemble des opérateurs, déjà mentionnés, qui contribuent à l’action extérieure de la France.

L’article 73 A opère en outre une référence distincte au contrat d’objectifs et de performance (COP) liant l’État au groupement d’intérêt économique « Atout France, agence de développement touristique de la France », organisme visé à l’article L. 141-2 du code du tourisme.

Poursuivant un triple objectif de promotion du tourisme en France, de réalisation d’opérations d’ingénierie touristique et de mise en œuvre d’une politique de compétitivité et de qualité des entreprises du secteur, Atout France ne mène pas essentiellement ses missions à l’étranger et ne relève donc pas de la catégorie des opérateurs de l’action extérieure de l’État. Son pilotage relève cependant bien du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, compétent en matière de tourisme, et, au regard des enjeux de la promotion internationale du tourisme, la subvention pour charges de service public de l’opérateur relève, depuis 2015, du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, de la mission Action extérieure de l’État ([989]).

II. la suppression par le SÉnat

Tout en admettant que le Parlement a effectivement besoin d’informations plus complètes de suivi des opérateurs de la mission Action extérieure de l’État, le rapporteur spécial de la commission des finances a présenté un amendement de suppression de cet article au motif que les informations demandées devraient figurer dans les documents budgétaires plutôt que dans un rapport ad hoc.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général considère qu’il convient de renforcer le contrôle parlementaire de la mise en œuvre des contrats liant l’État à ses principaux opérateurs.

Au-delà de la compétence d’avis des commissions permanentes préalablement à l’adoption de ces contrats, un suivi en continu est d’autant plus justifié que les trajectoires financières des COM et des COP sont souvent revues en cours d’exécution.

Les commissions des finances disposent certes de pouvoirs de contrôle budgétaire spécifiques qui leur permettent d’ores et déjà d’évaluer l’adéquation des moyens des opérateurs de l’État aux objectifs qui leur sont assignés. Lors du dernier « Printemps de l’évaluation » de la commission des finances, la contribution du rapporteur spécial Vincent Ledoux sur le réseau de l’enseignement français à l’étranger a ainsi permis d’établir un bilan du contrat d’objectifs et de moyens de l’AEFE et de proposer des pistes d’évolutions. ([990])

Cependant, apporter des outils supplémentaires de suivi, en continu, accessibles à l’ensemble des membres du Parlement paraît pleinement justifié.

Si les informations figurant dans cette demande de rapport au Parlement auraient toute leur place dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances de l’année, la remise distincte d’un rapport spécifique présente des avantages en termes de lisibilité. Elle permettra également de mettre en relief les orientations transversales et les démarches communes, en particulier au titre de la réforme, en cours, des différents réseaux de l’État à l’étranger.

Par ailleurs, la suppression de cet article additionnel serait d’autant moins opportune que, lors de l’examen en première lecture en séance publique à l’Assemblée nationale, le ministre de l’Europe et des Affaires étrangères a pris l’engagement, en réponse directe à une interrogation du rapporteur spécial Vincent Ledoux, d’enrichir significativement les documents budgétaires dès la prochaine loi de règlement.

Le ministre s’est en outre engagé à y faire figurer des éléments d’information sur les financements accordés à d’autres « opérateurs extérieurs » du Quai d’Orsay, intervenant dans les domaines de l’action extérieure des collectivités territoriales et de la francophonie, auxquels le ministère accorde, de façon récurrente, des financements importants sans qu’ils relèvent pour autant de la loi du 27 juillet 2010, ni ne disposent de conventions d’objectifs et de moyens.

La suppression de cet article additionnel présenterait donc le risque de délier le Gouvernement de ces engagements.

Au bénéfice de ces observations, le Rapporteur général propose donc de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

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Administration générale et territoriale de l’État

Article 73 C (supprimé) Rapport évaluant l’utilité du maintien de la carte électorale

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale, avec l’avis défavorable du Gouvernement, de l’amendement II-848 présenté au nom de la commission des finances par M. Jacques Savatier, rapporteur spécial chargé du suivi des crédits et emplois de la mission Administration générale et territoriale de l’État.

Il prévoit la remise par le Gouvernement, au plus tard le 1er octobre 2019, d’un rapport destiné à évaluer l’utilité du maintien de la carte électorale.

En vertu de l’article R. 22 du code électoral, ce titre est délivré par les communes en vue de la participation aux élections et scrutins prévus par la Constitution et les lois à tout électeur inscrit sur les listes électorales. Le même code prévoit la délivrance d’un modèle spécial :

– aux ressortissants d’un État membre de l’Union européenne, pour l’exercice du droit de vote aux élections des conseillers municipaux et des membres du Conseil de Paris (article R. 117-3)

– aux électeurs inscrits sur la liste électorale spéciale pour les élections au Congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

L’évaluation demandée au Gouvernement poursuit plusieurs objectifs : d’une part, établir le rôle de la carte électorale dans la tenue des listes électorales et dans l’exercice du droit de vote ; d’autre part, établir le coût exact de sa production et de son acheminement ; enfin, envisager la possibilité de sa dématérialisation, compte tenu des fonctionnalités du répertoire électoral unique (REU).

II. Les modifications apportées par le Sénat

Par l’adoption d’un amendement du rapporteur spécial Jacques Genest, présenté au nom de la commission des finances, le Sénat a décidé – avec l’avis de sagesse du Gouvernement – de supprimer l’article 73 C. Suivant les explications fournies en commission par M. Genest, ce vote procéderait de deux considérations : d’une part, le risque d’une évaluation faussée par l’a priori du ministère de l’Intérieur en faveur du maintien de la carte électorale ; d’autre part, la possible censure de l’article par le Conseil constitutionnel, lequel se montre de plus en plus sourcilleux quant à la conformité des demandes de rapport au regard du champ matériel des lois de finances.

III. La position du Rapporteur général

De fait, les informations procurées par la carte électorale (identité, date et lieu de naissance de l’électeur, identifiant national d’électeur, indication du bureau de vote) paraissent pouvoir être saisies et consultées dans le répertoire électoral unique. Institué par la loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 ([991]), le REU est géré et mis à jour par l’Institut national des statistiques et des études économiques (INSEE). En application des articles L. 16 et L. 18 du code électoral, « il comprend les noms, prénoms, date et lieu de naissance, domicile ou lieu de résidence de chaque électeur, ainsi que toutes autres informations définies par décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, nécessaires à la bonne tenue du répertoire ».

Dès lors, la raison d’être de la carte d’électeur ne va pas de soi, tant au regard des dépenses que sa production engendre que de l’évolution des relations entre les citoyens et les administrations que favorise l’essor des nouvelles technologies de l’information et de la communication.

C’est la raison pour laquelle le Rapporteur général propose le rétablissement de cet article.

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Aide publique au développement

Article 73 D (supprimé) Demande de rapport au Parlement sur l’activité du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

À l’occasion de l’examen de la mission Aide publique au développement en première lecture du projet de loi de finances pour 2020 ([992]), l’Assemblée nationale a adopté en séance publique l’amendement n° II-1330 d’Hubert Julien-Laferrière, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères.

Cet amendement, devenu article 73 D, demandait la remise au Parlement d’un rapport, au plus tard le 30 juin de chaque année, portant sur cinq points :

– L’activité du Fonds monétaire international (FMI) sur le dernier exercice budgétaire, en particulier concernant les actions permettant d’améliorer la situation économique des États qui font appel à son concours ;

– L’activité de la Banque mondiale, également sur le dernier exercice budgétaire, concernant le même type d’actions ;

– Les décisions adoptées par les agences dirigeantes du FMI et de la Banque mondiale ;

– Les positions défendues par la France au sein de ces instances dirigeantes ;

– L’ensemble des opérations financières réalisées entre la France et le FMI d’une part, entre la France et la Banque mondiale d’autre part.

L’amendement avait été adopté après avis favorable à la fois du rapporteur spécial qui s’exprimait à titre personnel, la commission des finances n’ayant pas examiné l’amendement, et du Gouvernement.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Au cours de l’examen de la mission Aide publique au développement en séance publique le 29 novembre, les sénateurs ont décidé de supprimer l’article 73 D, rejoignant ainsi la position de leur commission des finances, après un avis de sagesse donné par le Gouvernement.

L’amendement déposé au nom de la commission et adopté en séance publique présente trois arguments en faveur de la suppression :

– La plupart des informations demandées seraient en partie déjà accessibles dans les rapports annuels d’activité du FMI et de la Banque mondiale ;

– Plutôt qu’un nouveau rapport annuel, il reviendrait au Gouvernement de remettre au Parlement, chaque année et en temps utile, le rapport de synthèse de la politique de développement et de solidarité internationale, tel que le prévoit déjà la loi d’orientation et de programmation de 2014 ([993]) ;

– L’appartenance des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale au domaine des lois de finances serait discutable.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir l’amendement voté par l’Assemblée nationale en première lecture.

● En premier lieu, comme indiqué dans leur commentaire sur l’article 73 D ([994]), les rapporteurs spéciaux de la commission des finances du Sénat « traditionnellement peu favorables à la multiplication des rapports au Parlement », ont reconnu que « les informations apportées pour cette demande de rapport permettraient de mieux éclairer le Parlement sur les décisions de ces organisations multilatérales, d’autant plus que la France fait partie des principaux contributeurs de celles-ci ».

● De plus, le rapport prévu par la loi d’orientation et de programmation de 2014 ne permet pas, aujourd’hui, d’éclairer le Parlement de façon suffisamment détaillée sur les actions de ces deux institutions multilatérales.

Aux termes de l’article 15 de cette loi, ce rapport doit être produit tous les deux ans seulement, alors que celui mentionné par l’article 73 D est annuel et serait remis avant le 30 juin de chaque année, ce qui permettra une information en amont de la discussion budgétaire.

Par ailleurs, le rapport mentionné dans la loi de 2014 ne concerne pas spécifiquement les deux organisations visées par l’article 73 D mais l’« ensemble des organismes européens et multilatéraux œuvrant en matière de développement et auxquels la France contribue ou dont elle est partie ». L’article 73 D présente l’avantage de compléter cette information sur des points précis, comme les décisions adoptées par les instances dirigeantes des organisations concernées, la stratégie française auprès de celles-ci ainsi que les flux financiers entre la France d’une part et le FMI et la Banque mondiale d’autre part.

Comme le rappelait Hubert Julien-Laferrière, rapporteur pour avis, ce rapport supplémentaire avait d’ailleurs été demandé en 1998 ([995]), avant l’abrogation de la disposition correspondante par la loi de 2014.

● Enfin, les doutes concernant l’appartenance de ces dispositions au domaine des lois de finances ne semblent pas fondés. En effet, le e du 7° du II de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances dispose que la seconde partie de la loi de finances peut comporter « toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ». Or, le rapport demandé porte explicitement sur « l’ensemble des opérations financières réalisées entre la France et le FMI d’une part, entre la France et la Banque mondiale d’autre part ».

Aussi, pour les raisons exposées ci-dessus, le Rapporteur général propose de rétablir l’article dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale.

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Cohésion des territoires

Article 75 (supprimé) Financement complémentaire du Fonds national d’aide au logement (FNAL) par Action Logement

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. état du droit

La société mentionnée à l’article L. 313-19 du code de la construction et de l’habitation (CCH), Action Logement Services (ALS), est une société par actions simplifiées. Elle est une des cinq filiales d’Action Logement Groupe, géré de manière paritaire. Action Logement Groupe est la structure faîtière du groupe : elle en détermine les orientations stratégiques.

Action Logement Services assure la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) et en distribue les emplois.

La PEEC, prévue à l’article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation, est un impôt versé par les employeurs du secteur industriel et commercial pour contribuer à l’amélioration de l’offre de logements sociaux et intermédiaires pour les salariés. Leur participation est fixée à 0,45 % des rémunérations versées lors de l’année N-1 par les entreprises employant plus de 50 salariés. En 2018, la contribution nette des entreprises s’élevait à 1 695 millions d’euros.

L’alinéa 13 de l’article L. 313-3 du CCH précise que l’utilisation des ressources issues de la PEEC est fixée dans une convention conclue entre l’État et Action Logement Groupe. La dernière convention quinquennale a été signée le 18 janvier 2018 pour cinq ans. À celle-ci s’ajoute un plan d’investissement volontaire (PIV) signé le 25 avril 2019 avec l’État, lequel prévoit la mobilisation par Action Logement de 9 milliards d’euros pour soutenir les politiques publiques du logement.

L’article L. 811-1 du code de la construction et de l’habitation prévoit que le Fonds national d’aide au logement (FNAL) finance les aides personnelles au logement (APL) et les primes de déménagement.

Les ressources du FNAL se décomposent ainsi :

– produit de la contribution relative à l’allocation de logement sociale, mis à la charge des employeurs d’un ou plusieurs salariés en application de l’article L. 813-5 du code de la sécurité sociale ;

– produit de la taxe sur les plus-values de cession d’immeubles autres que des terrains à bâtir, prévue à l’article 1609 nonies G, dans la limite d’un plafond fixé à 45 millions d’euros ;

– fraction du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, et les surfaces annexées à ces catégories de locaux prévue au 1° du A du XI de l’article 36 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 ;

– contribution de l’État.

Les APL sont une dépense de guichet, c’est-à-dire une dépense dont l’État n’a pas la maîtrise. La dotation de l’État constitue donc la recette d’équilibre du fonds : elle est ajustée au niveau constaté de dépenses chaque année. En loi de finances pour 2019, cette dotation s’élevait à 13,4 milliards d’euros, soit 82 % du montant total des aides allouées par le FNAL.

Action Logement Groupe ne participe pas aujourd’hui au financement du FNAL.

B. Dispositif proposé

L’article 75, adopté sans modification lors de la première lecture à l’Assemblée nationale, prévoit le versement ponctuel par Action Logement Services d’une contribution de 500 millions d’euros au Fonds national d’aide au logement (FNAL).

Ce versement entraîne la réduction à due concurrence de la contribution de l’État au FNAL, dans l’action 01 Aides personnelles au logement du programme 109 Aide à l’accès au logement.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de suppression de l’article 75, présenté par M. Philippe Dallier (rapporteur spécial, Les Républicains) au nom de la commission des finances, avec un avis défavorable du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général propose le rétablissement de cet article dans la version initiale adoptée par l’Assemblée nationale.

Ce prélèvement est justifié par la trésorerie conséquente d’Action Logement : en juillet 2019, le groupe a annoncé que la consolidation de l’ensemble de ses comptes présentait une trésorerie de 8,3 milliards d’euros. Leur contribution à hauteur de 500 millions d’euros au FNAL ne paraît pas devoir porter atteinte à la mise en œuvre des engagements du groupe.

L’inquiétude du Sénat sur la pérennité du financement des aides au logement par l’État ne semble pas fondée dans la mesure où la contribution de l’État au FNAL s’établit pour 2020 à hauteur de 12,01 milliards d’euros, soit 78,5 % du montant total de ses ressources.

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Conseil et contrôle de l’État

Article 75 bis A (nouveau) Possibilité pour les collectivités territoriales de souscrire des titres participatifs émis par les organismes d’habitation à loyer modéré qui leur sont rattachés

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

1. Les dérogations à l’obligation de dépôt des collectivités territoriales

L’alinéa 3 de l’article 26 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que, « sauf disposition expresse d’une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l’État ». Cela entraîne l’interdiction, pour les collectivités et les établissements concernés, d’ouvrir un compte bancaire.

L’article L. 1618-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent déroger à cette obligation de dépôt. Cette dérogation concerne les fonds provenant :

– de libéralités (dons et legs dont ils seraient bénéficiaires) ;

– de l’aliénation d’un élément de leur patrimoine relevant de leur domaine privé ;

– d’emprunts dont l’emploi est différé pour des raisons indépendantes de la volonté de la collectivité ou de l’établissement public ;

– de recettes exceptionnelles, définies par l’article R. 1618-1 du CGCT comme suit : les indemnités d’assurance, les sommes perçues à l’occasion d’un litige, les recettes provenant de ventes de biens tirés de l’exploitation du domaine réalisées à la suite de catastrophes naturelles ou technologiques, les dédits et pénalités reçus à l’issue de l’exécution d’un contrat.

Ces fonds peuvent être placés :

– en titres émis par les États membres de la Communauté européenne ou les États parties à l’accord sur l’Espace économique européen ;

– en titres garantis par les États membres de la Communauté européenne ou les États parties à l’accord sur l’Espace économique européen ;

– en parts ou actions d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) ou de placements collectifs qui gèrent exclusivement des titres émis ou garantis par les États membres de la Communauté européenne ou les États parties à l’accord sur l’Espace économique européen ;

– en valeurs mobilières issues de libéralités.

L’alinéa 3 de l’article 1618-2 du CGCT pose le principe de la compétence de l’organe délibérant pour les décisions relevant d’une dérogation à l’obligation de dépôt.

L’article prévoit également une exception à l’interdiction d’ouverture d’un compte bancaire, sur autorisation expresse du ministre chargé du budget.

2. Les organismes d’habitation à loyer modéré

Les offices publics de l’habitat (OPH) sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, qui construisent des logements locatifs sociaux et s’occupent de la location, de la gestion et de l’entretien de leur parc de logements.

Ils sont rattachés à des collectivités territoriales ou à leurs groupements. L’article L. 421-6 du code de la construction et de l’habitation précise les entités auxquelles peuvent être rattachés les OPH :

– un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d’habitat ;

– un syndicat mixte constitué par plusieurs EPCI, par plusieurs départements ou par un ou plusieurs départements et un ou plusieurs EPCI ;

– un département ;

– la collectivité de Corse ;

– une commune si elle n’est pas membre d’un EPCI ;

– la commune de Paris.

L’article L. 421-6-1 du CCH précise les modalités propres à l’office public de l’habitat rattaché à la métropole de Lyon.

Les sociétés anonymes (SA) d’habitation à loyer modéré sont des organismes privés qui construisent, aménagent et gèrent des habitations à loyer modéré. L’article L. 422-2-1 du CCH précise la répartition du capital de ces sociétés entre quatre catégories d’actionnaires. La première catégorie est celle de l’actionnaire de référence, qui détient la majorité du capital et la majorité des droits de vote aux assemblées générales d’actionnaires. L’actionnaire de référence peut être constitué d’un groupe de deux ou plusieurs actionnaires, agissant selon les termes d’un pacte communiqué aux autres actionnaires.

Les trois autres catégories d’actionnaires sont les suivantes : si elles ne sont pas actionnaires de référence, les collectivités territoriales et certains établissements publics peuvent être actionnaires des sociétés anonymes qui possèdent des logements sur leur territoire ; les représentants des locataires ; les personnes morales autres que l’actionnaire de référence et les personnes physiques. L’article L. 422-2-1 du CCH précise ensuite la répartition des droits de vote : les collectivités territoriales et certains établissements publics, quel que soit le capital qu’ils détiennent, ont au moins 10 % des droits de vote.

Les sociétés coopératives sont formées par les représentants d’une profession qui s’associent au sein d’une même structure. Dans les coopératives d’habitation à loyer modéré, les associés sont les clients, que ce soient les locataires ou les accédants à la propriété. Chaque sociétaire dispose d’une voix à l’assemblée générale.

Les sociétés coopératives d’habitations à loyer modéré se divisent en deux catégories : les sociétés anonymes coopératives de production d’habitations à loyer modéré (SCP d’HLM) mentionnées à l’article L. 422-3 du CCH et les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif d’habitations à loyer modéré (SCIC HLM) mentionnées à l’article L. 422-3-2 du même code. La différence de statut réside dans l’organisation des sociétaires en collèges : le modèle de la SCIC HLM permet plus de souplesse, notamment dans la répartition des droits de vote entre collèges.

3. La possibilité pour les organismes de logement social d’émission de titres participatifs depuis la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN)

Le I de l’article 86 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) modifie l’article L. 213-32 du code monétaire et financier pour permettre aux offices publics de l’habitat et aux sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré d’émettre des titres participatifs. Les sociétés anonymes coopératives d’habitation à loyer modéré pouvaient déjà émettre des titres participatifs.

Un titre participatif constitue une catégorie de valeurs mobilières. La détention d’un titre participatif n’entraîne pas de prise de position au capital. Néanmoins, l’article L. 228-37 du code de commerce prévoit que les détenteurs de titres participatifs constituent de plein droit une masse jouissant de la personnalité civile : à ce titre, leurs représentants assistent aux assemblées d’actionnaires et sont consultés sur les questions inscrites à leur ordre du jour.

L’article L. 228-36 du code de commerce prévoit que la rémunération de ces titres comporte à la fois une partie fixe et une partie variable. Cette dernière est calculée « par référence à des éléments relatifs à l’activité ou aux résultats de la société et assise sur le nominal du titre ». L’article R. 228-49 du code de commerce prévoit que l’assiette de la partie variable ne peut être supérieure à 40 % du montant nominal du titre.

L’état actuel du droit ne permet pas aux entités rattachées aux organismes de logement social de souscrire des titres participatifs émis par les organismes de logement social. Seuls les partenaires bancaires de ces organismes peuvent aujourd’hui le faire.

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté un amendement déposé par le Gouvernement, ayant reçu un avis favorable à titre personnel, de M. Philippe Dallier (rapporteur spécial, Les Républicains).

Le premier alinéa permet aux entités de rattachement des OPH, aux actionnaires de référence des sociétés anonymes d’organismes de logement social et des sociétés coopératives de production d’habitation à loyer modéré de souscrire des titres participatifs que peuvent émettre ces offices et sociétés. Le dispositif, dans sa rédaction adoptée par le Sénat, exclut les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif d’habitations à loyer modéré.

Le deuxième alinéa permet aux membres des syndicats mixtes mentionnés à l’article L. 421-6 du CCH de souscrire aux titres participatifs émis par les offices rattachés à ces syndicats.

Le troisième alinéa introduit une dérogation au régime de rémunération des titres participatifs pour la plafonner. Il prévoit que la rémunération annuelle fixe et variable des titres souscrits ne peut être supérieure au montant nominal de l’émission multiplié par le taux du livret A majoré de 1,5 point. Ce taux correspond à la rémunération maximale de cession des actions des sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré prévue à l’article L. 423-4 du CCH.

Le taux du livret A étant fixé à 0,75 % depuis août 2015, le taux de la rémunération globale ne pourrait excéder 2,25 % dans ce contexte. L’application de la nouvelle formule de calcul du taux du livret A devrait conduire à un taux de 0,5 % à partir du 1er février 2020 : la rémunération ne pourra alors pas être supérieure au montant nominal de l’émission multiplié par 2 %.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général est favorable à cette possibilité ouverte pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics de souscrire des titres participatifs émis par des organismes de logement social, qu’ils soient l’entité de rattachement pour les OPH ou l’actionnaire de référence pour les sociétés anonymes.

Si cette ouverture est cohérente avec les dispositions de la loi ELAN, il convient également de l’encadrer pour éviter toute financiarisation du secteur du logement social. Le rapporteur général soutient donc le plafonnement de la rémunération globale de ces titres participatifs.

Le rapporteur général déposera un amendement pour substituer à la mention d’ « actionnaire de référence » pour les sociétés anonymes coopératives la notion de « collectivités publiques et leurs groupements associés », plus cohérente avec les formulations existantes dans le droit en vigueur. Cet amendement inclura également dans le dispositif les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif d’habitations à loyer modéré, rien ne justifiant leur exclusion.

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Écologie, développement et mobilité durables

Article 76 bis A (nouveau) Arrêt des subventions publiques aux énergies fossiles d’ici 2025

Le Sénat a adopté le présent article tendant à fixer à 2025 la date à partir de laquelle plus aucune subvention publique ne pourra être versée au secteur des énergies fossiles.

A. état du droit

L’article L. 110-1-2 du code de l’environnement dispose que « les dispositions du présent code ont pour objet, en priorité, de prévenir l’utilisation des ressources, puis de promouvoir une consommation sobre et responsable des ressources, puis d’assurer une hiérarchie dans l’utilisation des ressources, privilégiant les ressources issues du recyclage ou de sources renouvelables, puis les ressources recyclables, puis les autres ressources, en tenant compte du bilan global de leur cycle de vie. »

Cet article de portée générale ne comporte pas d’élément financier relatif aux énergies fossiles. Les conditions dans lesquelles le budget de l’État peut soutenir ou chercher à limiter l’emploi d’énergies fossiles relèvent d’autres codes dont le code général des impôts, le code des assurances ou le code des douanes.

B. Dispositif proposé

Le présent article a été adopté par le Sénat à l’initiative de M. Laurent Lafon (Union centriste) et de plusieurs de ses collègues. Il a reçu un avis défavorable du Gouvernement et défavorable, à titre personnel, d’un des rapporteurs spéciaux de la mission Écologie, développement et mobilités durables, M. Jean-François Husson.

Cet article complète l’article L. 110-1-2 du code de l’environnement par un alinéa disposant que « la préservation des ressources passe également par l’arrêt de subventions publiques pour les énergies fossiles, d’ici 2025. »

II. La position du Rapporteur général

Cet article prévoit « l’arrêt de subventions publiques pour les énergies fossiles », c’est-à-dire l’arrêt de toute dépense publique soutenant la recherche, la production et l’emploi d’énergies fossiles « d’ici 2025 ». Cette mesure concernerait des secteurs variés dont certains sont très exposés à la concurrence internationale, par exemple le transport routier ou l’agriculture. L’article 76 bis A pose un principe strict sans déterminer de modalités d’accompagnement ou d’application alors même que les secteurs concernés disposeraient de peu de temps pour adapter leurs investissements et leur mode de production. Il présente la faiblesse de porter à la fois un principe et de constituer un dispositif opérationnel, alors qu’il serait sans doute plus efficace de séparer les deux démarches tout en faisant dépendre la norme pratique de la norme principielle.

Par ailleurs, le Rapporteur général observe que l’Assemblée nationale a, en première lecture, discuté d’un sujet connexe à l’occasion de l’examen de l’amendement n° I-2927 déposé par ses soins et par Mme Bénédicte Peyrol (LaREM). Cet amendement fixait à 2029 la date limite de suppression des principales dépenses fiscales considérées comme défavorables à l’environnement.

Lors de la discussion de cet amendement, il a été convenu avec le ministre de l’économie et des finances de mettre à profit la période de préparation du prochain « pacte productif » pour déterminer un calendrier d’évolution des diverses niches fiscales défavorables à l’environnement. Ces échanges se feront en étroite concertation avec les secteurs concernés (agriculture, taxis, transport routier, etc.) et viseront à préparer la discussion parlementaire dans le but de trouver l’équilibre le plus exigeant possible entre la compétitivité économique et la transition écologique.

Si, à la suite de cette discussion, cet amendement n° I-2927 a été retiré, la méthode qu’il a permis d’établir est plus prometteuse que le principe et le calendrier posés par le présent article.

Le Rapporteur général précise également que l’article 68 du présent projet de loi de finances prévoit de mettre fin aux subventions aux énergies fossiles qui prennent la forme de garanties publiques accordées pour le commerce extérieur aux opérations portant sur la recherche, l’extraction et la production de charbon. Le débat en première lecture à l’Assemblée a étendu le champ d’application de l’interdiction des garanties publiques à l’export à deux autres types d’opérations : celles recourant aux méthodes d’extraction non conventionnelle des hydrocarbures interdites sur le territoire national – par exemple la fracturation hydraulique – et celles recourant au torchage de routine des gaz émis lors de l’extraction d’hydrocarbures liquides. Cet article permet ainsi une avancée concrète liant les dispositifs de soutien public au commerce extérieur et les objectifs de la France en termes de transition énergétique et écologique.

En conséquence, le Rapporteur général propose la suppression de cet article dont le périmètre est très étendu et l’échéance rapprochée.

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Article 76 ter Mise en place d’un dispositif d’avances remboursables fournies par Aéroports de Paris pour accélérer les insonorisations de logements autour de l’aéroport de Paris Charles-de-Gaulle

Sur proposition du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté un amendement visant à autoriser le groupe Aéroports de Paris à fournir des avances remboursables aux riverains situés à proximité de l’aéroport Paris

Charles-de-Gaulle afin qu’ils puissent réaliser plus rapidement leurs travaux d’insonorisation.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. état du droit

En application de l’article L. 571-14 du code de l’environnement, certains exploitants d’aérodromes français doivent contribuer aux dépenses engagées par les riverains afin de réaliser les travaux nécessaires à l’atténuation des nuisances sonores. En vertu de l’article 1609 quatervicies A du code général des impôts, les exploitants d’aérodromes soumis à cette obligation sont répartis en deux catégories :

– les personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes pour lesquels le nombre annuel des mouvements d’aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à vingt tonnes a dépassé vingt mille lors de l’une des cinq années civiles précédentes (alinéa 1 de l’article 1609 quatervicies A) ;

– les personnes publiques ou privées exploitant un aérodrome pour lequel le nombre annuel des mouvements d’aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à deux tonnes a dépassé cinquante mille lors de l’une des cinq années civiles précédentes, si les plans d’exposition au bruit ou de gêne sonore de cet aérodrome possèdent un domaine d’intersection avec les plans d’exposition au bruit ou de gêne sonore d’un aérodrome présentant les caractéristiques de la première catégorie (alinéa 2).

Ces deux catégories d’aérodromes – qui regroupent les onze plus grands aérodromes français ([996]) – perçoivent le produit de la taxe nationale sur les nuisances sonores (TNSA), elle-même instituée par l’article 1609 quatervicies A du code général des impôts. En 2019, le produit de cette taxe s’est élevé à 49,5 millions d’euros. Il est estimé à 53,9 millions d’euros pour 2020.

Le produit de la TNSA est ensuite affecté :

– au financement des aides versées aux riverains qui réalisent des travaux d’insonorisation éligible au dispositif ;

– le cas échéant, dans la limite des deux tiers du produit annuel de la taxe, au remboursement à des personnes publiques des annuités des emprunts qu’elles ont contractés ou des avances qu’elles ont consenties pour financer des travaux de réduction des nuisances sonores prévus par des conventions passées avec l’exploitant de l’aérodrome.

B. Dispositif proposé

L’Assemblée nationale a adopté, sur proposition du Gouvernement et avec un avis favorable, à titre personnel, du rapporteur spécial de la commission des finances, le présent article qui vise à mettre en œuvre un dispositif d’avances remboursables fournies aux riverains par le groupe Aéroports de Paris. Lors des débats en première lecture à l’Assemblée, l’amendement du Gouvernement avait été déposé tardivement ce qui n’avait pas permis à la commission des finances de l’examiner avant son passage en séance publique.

Le présent article fait suite à l’engagement pris par le ministre de l’économie et des finances, lors des débats relatifs à la loi PACTE ([997]), de permettre à Aéroports de Paris de fournir une avance remboursable aux riverains qui souhaitent faire des travaux d’insonorisation de leurs logements, cette faculté de fournir de telles avances étant aujourd’hui limitée aux seules personnes publiques. Le groupe Aéroports de Paris s’est lui-même engagé à fournir des avances à hauteur de 77 millions d’euros pour l’ensemble des dossiers. L’objectif est de procéder à la résorption du stock de dossiers de demande d’aide à l’insonorisation.

Le présent article complète ainsi l’article L. 571-14 du code de l’environnement en prévoyant que les exploitants des aérodromes, pour lesquels le nombre annuel des mouvements d’aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à vingt tonnes a dépassé deux cent mille lors de l’une des cinq années civiles précédentes, peuvent engager une avance sur les dépenses engagées par les riverains au titre de leurs travaux d’insonorisation. L’article 1609 quatervicies A est également modifié afin d’autoriser le remboursement, par l’affectation à ces exploitants d’aérodromes d’une partie du produit de la TNSA, des avances consenties par eux. De facto, ces dispositions ne concerneront que l’aéroport de Paris Charles-de-Gaulle exploité par le groupe Aéroports de Paris.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le présent article a été modifié lors de son examen par le Sénat, par un amendement adopté à l’initiative de M. Vincent Capo-Canellas (Union centriste), rapporteur spécial de la commission des finances, et ayant reçu un avis de sagesse de la part du Gouvernement. Cet amendement prévoit que le produit de la TNSA pourra rembourser les intérêts dus au titre des avances consenties par Aéroports de Paris, en plus du principal de ces mêmes avances.

III. La position du Rapporteur général

L’amendement adopté par le Sénat apporte une modification bienvenue qui devrait permettre de mieux couvrir les frais de trésorerie du groupe Aéroports de Paris générés par le traitement des dossiers d’aide à l’insonorisation. En effet, le traitement de ces dossiers est directement assuré par les services des exploitants d’aérodromes.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Économie

Article 76 sexies Demande de rapport portant sur les garanties publiques à l’export

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Sur proposition de notre collègue Buon Tan (LaREM), rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères sur les crédits de la mission Économie, l’Assemblée nationale a adopté un amendement et un sous-amendement prévoyant le dépôt au Parlement, par le Gouvernement, d’un rapport sur la gestion et l’évolution des garanties publiques à l’export.

Cet amendement ([998]) avait été adopté par la commission des affaires étrangères, saisie pour avis, mais n’avait pas été examiné au fond par la commission des finances. Lors des débats en séance publique, l’amendement et le sous-amendement ont reçu un avis de sagesse de la part du Gouvernement et un avis favorable du rapporteur spécial, M. Nicolas Forissier (LR), s’exprimant à titre personnel.

Cette demande de rapport s’inscrit notamment dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de la réforme du commerce extérieur labellisée Team France Export. Cette réforme a été marquée par le succès de l’assurance-prospection « nouvelle formule » en vigueur depuis le 2 mai 2018. L’assurance-crédit fait par ailleurs l’objet d’excédents importants, estimés à plus de 700 millions d’euros pour l’année 2020, qui impliquent une analyse approfondie de leur utilisation.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le présent article a été modifié lors de son examen par le Sénat, par un amendement adopté à l’initiative du Gouvernement et ayant reçu un avis favorable du rapporteur spécial, M. Bernard Lalande (SOC). Cet amendement prévoit que le rapport sera remis au Parlement avant le 30 septembre 2020 et non plus avant le 31 mars 2020. Le Gouvernement disposera donc de six mois supplémentaires pour le confectionner.

L’exposé des motifs de l’amendement présenté par le Gouvernement a souligné les difficultés qu’implique la rédaction de ce rapport en raison du vaste champ couvert et de la charge administrative importante qu’il occasionnera. Le Gouvernement a aussi rappelé la multiplication des demandes de rapport sur le sujet des garanties publiques à l’export, notamment à l’article 68 du présent projet loi de finances.

III. La position du Rapporteur général

L’amendement adopté par le Sénat apporte une modification bienvenue qui devrait permettre au Gouvernement de rassembler l’ensemble des informations demandées dans un temps raisonnable. Il est permis de croire que l’exhaustivité et la qualité de ce rapport seront renforcées par cet allongement du délai de transmission.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Enseignement scolaire

Article 76 septies (supprimé) Demande de rapport portant sur le recrutement des enseignants contractuels et leurs évolutions de carrière

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur le recrutement des enseignants contractuels et leurs évolutions de carrière.

Initialement rejeté par la commission des finances de l’Assemblée nationale, cet article résulte de l’adoption d’un amendement ([999]) déposé par Mme Michèle Victory en séance publique, qui a recueilli l’avis favorable du Gouvernement et de la rapporteure spéciale, Mme Catherine Osson, s’exprimant à titre personnel.

II. Les modifications apportÉes par le Sénat

Le Sénat a supprimé, avec un avis de sagesse du Gouvernement, le présent article par l’adoption d’un amendement ([1000]) de M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, présenté au nom de la commission des finances.

Le rapporteur spécial du Sénat a notamment rappelé qu’un travail important sur le sujet a déjà été produit ([1001]) récemment par la commission des finances du Sénat sur le fondement d’une enquête ([1002]) de la Cour des comptes, demandée en application de l’article 58 alinéa 2 de la loi organique relative aux lois de finances.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Les travaux mentionnés par le Sénat ont été évoqués par Mme Michèle Victory lors du débat en séance publique à l’Assemblée. L’un de leurs apports est au demeurant de montrer que le sujet n’a pas été entièrement traité. La Cour des comptes avait jugé la gestion des personnels contractuels « complexe et peu transparente » tandis que, dans son rapport, M. Gérard Longuet l’estimait « insatisfaisante faute de définition d’une véritable doctrine d’emploi ».

Partant de ce constat, le rapport présentement demandé au Gouvernement devrait contribuer à mesurer l’efficience du recrutement actuel des personnels contractuels et des modalités d’évolution de leurs carrières. Il permettra également de proposer des pistes d’amélioration pour une gestion ambitieuse et raisonnée de ce vivier d’enseignants. En séance publique, à l’Assemblée nationale, M. Jean-Michel Blanquer, ministre de l’Éducation nationale, avait souligné « l’importance » du sujet ([1003]).

Le Rapporteur général propose donc de rétablir cet article dans la version adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale.

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Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Article 76 nonies A (nouveau) Allongement du délai de carence à trois jours dans la fonction publique

Sur proposition du rapporteur général de sa commission des finances, le Sénat a adopté le présent article visant à allonger le délai de carence à trois jours dans la fonction publique.

A. état du droit

Le délai de carence est défini comme la période comprise entre le premier jour d’un congé pour maladie et le jour à compter duquel la personne malade aura le droit de percevoir des indemnités journalières compensatrices versées par l’organisme de sécurité sociale auquel elle est rattachée.

L’article 115 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a introduit un délai de carence d’une journée en cas d’arrêt maladie dans la fonction publique. Il prévoit notamment que les agents publics civils et les militaires en congé de maladie « ne bénéficient du maintien de leur traitement ou de leur rémunération, ou du versement de prestations en espèces par l’employeur qu’à compter du deuxième jour de ce congé ».

La circulaire du 15 février 2018 relative au non-versement de la rémunération au titre du premier jour de congé de maladie des agents publics civils et militaires a prévu que ce délai de carence soit applicable à compter du 1er janvier 2018. Elle instaure un large champ d’application de l’article 115 de la loi de finances pour 2018 puisqu’il s’applique aux fonctionnaires, stagiaires et titulaires des trois versants de la fonction publique relevant de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ainsi qu’aux agents contractuels de droit public, aux magistrats des juridictions administratives et financières, et aux personnels médicaux, pharmaceutiques et odontologiques hospitaliers de droit public, quel que soit leur statut.

Comme l’a souligné Mme Cendra Motin, rapporteure spéciale des crédits de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines à l’Assemblée nationale, dans son rapport budgétaire ([1004]) consacré à la loi de règlement du budget 2017 ([1005]), cette mesure vise un double objectif. D’une part, il s’agit de garantir la qualité du service public en réduisant les absences pour raison de santé dans toutes les administrations publiques. D’autre part, elle rapproche les règles applicables aux secteurs public et privé dans la prise en charge des congés de maladie.

B. Dispositif proposé

Le présent article a été adopté par le Sénat à l’initiative de M. Albéric de Montgolfier (LR), rapporteur général de la commission des finances du Sénat. Il a reçu un avis défavorable du Gouvernement. Cet article modifie l’article 115 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 afin d’allonger le délai de carence à trois jours dans la fonction publique. Les agents publics civils et les militaires ne bénéficieraient donc du maintien de leur traitement ou de leur rémunération qu’à compter du quatrième jour de leur congé pour maladie.

L’exposé sommaire de l’amendement souligne que l’objectif de cette modification est double. Il s’agit en premier lieu d’assurer une forme d’équité entre le secteur privé et le secteur public, le délai de carence étant fixé à trois jours dans le secteur privé, en vertu de l’article R. 323-1 du code de la sécurité sociale pris pour l’application de l’article L. 323-1 du même code. En second lieu, il s’agit de réaliser des économies évaluées par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat à 216 millions d’euros pour la seule fonction publique de l’État. Cette estimation est tirée de l’évaluation préalable issue de la loi de finances pour 2018. Un amendement de crédits a d’ailleurs été adopté en ce sens lors des débats en séance publique au Sénat, diminuant de 216 millions d’euros les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) du titre 2 du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local.

Lors des débats en séance publique, le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, M. Olivier Dussopt, a rappelé que « la situation des agents du public et des salariés du privé n’est pas la même en termes d’accès à la protection complémentaire ». Dès lors, le délai de carence de trois jours qui s’applique dans le secteur privé implique rarement une perte de rémunération, dans la mesure où la protection complémentaire la pallie. De plus, de nombreuses entreprises garantissent le maintien partiel voire total de la rémunération du salarié.

II. La position du Rapporteur général

Le rapport budgétaire ([1006]) des rapporteures spéciales, Mmes Cendra Motin et Valérie Petit, publié en juin dernier et consacré à la loi de règlement pour 2018 ([1007]) souligne qu’à ce jour, « le manque de données consolidées ne permet pas d’évaluer l’ampleur ni l’efficacité » du rétablissement du jour de carence dans la fonction publique. L’article 115 de la loi de finances pour 2018 n’a jamais été appliqué en année pleine, en raison d’un décalage de mise en place de deux mois et demi sur les paies de l’année 2018. Le rapporteur général considère ainsi qu’il est difficile de fonder des estimations d’économies supplémentaires liées à l’allongement du délai de carence sur la base de l’évaluation préalable de la loi de finances pour 2018.

Le rapporteur général souligne par ailleurs que la comparaison entre les secteurs public et privé joue plutôt en défaveur des agents publics. L’adoption du présent article contribuerait ainsi à aggraver la situation, déjà peu favorable, des fonctionnaires. Un rapport de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) ([1008]) du ministère des solidarités et de la santé a montré que deux tiers des salariés du secteur privé « sont protégés contre la perte de revenu induite par le délai de carence par le biais de la prévoyance d’entreprise. » Ces salariés malades ne font donc pas l’objet d’une retenue sur salaire équivalente à celle des agents publics, en dépit d’un délai de carence plus court que dans le secteur privé.

En conséquence, le Rapporteur général propose la suppression de cet article.

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Article 76 nonies B (nouveau) Suppression de la faculté pour l’État de déléguer sa compétence comptable aux collectivités territoriales sous la forme d’agences comptables

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

● En application du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables ([1009]), le comptable des collectivités territoriales, de leurs groupements et des établissements publics locaux qui s’y rattachent, ainsi que le comptable des établissements publics de santé, est un comptable public de l’État ayant la qualité de comptable principal ([1010]).

Par dérogation, l’article 243 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a créé un dispositif de délégation, par convention, de la compétence mise en œuvre par le comptable public de l’État en matière de gestion comptable et financière des collectivités et établissements concernés.

Il autorise ainsi le regroupement, au sein d’une agence comptable unique, des fonctions de gestion comptable et financière de ces personnes publiques.

Ce dispositif, introduit par amendement du Gouvernement ([1011]), s’inscrit dans la continuité des recommandations du rapport du Comité Action Publique 2022, qui relevait notamment que « l’organisation de la fonction comptable au sein des collectivités et de certains établissements publics, dont ceux de la sphère sanitaire (hôpitaux notamment), demeure complexe et fragmentée entre échelons communal et intercommunal » ([1012]).

Il était pensé pour s’appliquer en priorité aux organismes de taille importante, telle que les collectivités territoriales relevant de la contractualisation prévue par la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, et les établissements publics de santé dont les comptes doivent être certifiés.

L’objectif affiché était notamment de permettre à une collectivité territoriale, un groupement de collectivités, un établissement public local qui s’y rattache, ou un établissement public de santé volontaire « d’intégrer en son sein la totalité de la fonction comptable et financière » et, ce faisant, de renforcer « la maîtrise des collectivités sur l’ensemble de la chaîne comptable et financière, tant en dépenses qu’en recettes », de réduire le « délai global de paiement des dépenses par une optimisation du rôle de chaque acteur », d’assurer une « meilleure utilisation de l’information financière », et d’optimiser « l’emploi des ressources de l’État et des collectivités territoriales par la suppression des tâches redondantes » ([1013]).

● Le dispositif adopté à l’article 243 de la loi de finances pour 2019 précise le fonctionnement du dispositif, et notamment :

– l’objet de la délégation : les compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de l’État, sous son contrôle et sous l’autorité d’un agent comptable soumis au régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ;

– les modalités de candidature : les collectivités et établissements concernés doivent présenter une demande de délégation avant le 31 mars de l’année qui précède la date de mise en œuvre envisagée de la délégation et, si cette demande est acceptée, une convention est conclue dans les trois mois suivant la réception de la demande ;

– le contenu de la convention : celle-ci doit déterminer les conditions d’exercice de la délégation, et notamment, les moyens financiers, matériels et en personnels mis en œuvre par chacune des parties ;

– le statut de l’agent comptable : ce dernier peut être soit un fonctionnaire de l’État, soit, selon la nature de la personne publique délégataire, un fonctionnaire territorial ou hospitalier. Il est nommé, remplacé ou révoqué par l’autorité investie du pouvoir de nomination au sein de la personne publique délégataire après avis du directeur départemental ou régional des finances publiques (et non par le ministre chargé du budget, ce qui est le cas en principe pour les collectivités et établissements concernés). Pour les besoins de la délégation, les agents de la DGFiP étant déjà affectés à la gestion comptable et financière de la collectivité ou de l’établissement délégataire sont placés d’office en position de détachement auprès de celle-ci, pour la durée initiale de la délégation, afin d’assister l’agent comptable dans ses fonctions.

● Si le dispositif adopté à l’article 243 de la loi de finances pour 2019 constitue bien une autorisation légale et n’est pas limité, ni dans le temps, ni dans l’espace, ses modalités d’application, et notamment l’organisation de la procédure de candidature, lui confèrent un caractère expérimental. L’article prévoit également la remise d’un rapport d’évaluation par le Gouvernement le 1er juillet 2022 au plus tard.

● Il avait enfin été prévu qu’un décret en conseil d’État définisse les modalités d’application de l’article, et en particulier : le contenu de la convention, les conditions de contrôle de l’État sur la mise en œuvre de la délégation, l’obligation d’information pesant sur la personne publique délégataire, ainsi que les conditions indemnitaires des agents placés en détachement.

● Si la publication du décret était envisagée pour le mois d’avril 2019 ([1014]), celui-ci était toujours en cours d’élaboration le 3 octobre ([1015]).

Plusieurs associations d’élus locaux consultées sur le projet de décret au premier trimestre 2019 ont émis de vives réserves à l’égard du dispositif ([1016]), au motif qu’il représenterait un coût financier pour les collectivités, la prise en charge du personnel de l’État étant essentiellement supportée par l’organisme délégataire.

L’Association des Maires de France (AMF) a également relevé que « le projet de décret d’application de la loi rendrait possible, avec l’accord de l’ordonnateur, la suppression de la séparation entre l’ordonnateur et le comptable », et a alerté sur le « risque juridique de responsabilité de l’ordonnateur ».

B. Dispositif proposé

● À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a adopté, avec avis favorable de la commission des finances, un amendement visant à abroger le dispositif inscrit à l’article 243 de la loi de finances pour 2019.

● Le Gouvernement a justifié cette abrogation par le faible succès rencontré par le dispositif auprès des collectivités concernées.

L’exposé sommaire de l’amendement adopté au Sénat relevait ainsi que « le nombre trop réduit d’organismes volontaires présentant une organisation budgétaire et comptable suffisamment mature ne permet pas au dispositif d’atteindre la taille critique nécessaire à son évaluation » ([1017]).

En effet, sur les huit candidatures reçues par l’administration fiscale, seules trois paraissaient suffisamment solides pour engager les discussions relatives à l’élaboration d’une convention ([1018]).

La direction générale des finances publiques a annoncé la suspension du dispositif au mois de septembre 2019.

● L’administration fiscale a également précisé au rapporteur général que la mise en place du nouveau réseau de proximité de la direction générale des finances publiques (DGFiP) limiterait fortement l’intérêt des agences comptables pour les personnes publiques concernées.

La réforme du réseau de la DGFiP devrait aboutir au regroupement de trésoreries, ce qui permettra, selon l’administration fiscale, de renforcer la spécialisation et la professionnalisation des structures, dans une logique d’amélioration de la qualité de service. La concertation relative à cette réforme, ouverte en juin dernier dans chaque département, est toujours en cours ([1019]).