rapport , en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances, modifié par le Sénat, pour 2020 (n°2493). — Examen des articles

Ces actualisations des montants de droit à compensation au titre de 2020 sont effectuées aux I, II et III de l’amendement présenté par le Gouvernement modifiant le I du présent article relatif à la fraction de TICPE prévue au I de l’article 38 de la loi de finances pour 2016 précitée.

Le même amendement prévoit d’ajuster au titre des années 2018 et 2019 les montants de compensations versés sous forme de fractions du produit de TICPE aux régions au titre :

– du transfert de la gestion des CREPS précité pour un montant total de 51 012 euros ;

– des transferts de compétences et des services chargés de la gestion des fonds européens précités pour un montant de 158 715 euros ;

– du transfert des actions relatives au nouvel accompagnement à la création et à la reprise d’entreprises (NACRE) pour Mayotte prévu par la loi NOTRe. La compensation est assurée, comme pour les CREPS et les fonds européens, par l’affectation d’une fraction de TICPE par le I de l’article 38 de la loi de finances pour 2016 ([413]). Aussi, au titre des années 2018 et 2019, une régularisation de la fraction de TICPE versée au titre du droit à compensation d’un montant de 25 212 euros est réalisée.

Le tableau ci-après présente, par région et par compétence, le détail des différents ajustements opérés au titre des années 2018 et 2019 par le IV de l’amendement présenté par le Gouvernement au Sénat, insérant un I bis au présent article :

Ajustements opÉrÉs pour 2018 et 2019 sur les compensations versÉes sous forme de fractions du produit de TICPE aux rÉgions

(en euros)

Source : amendement n° I-1253 du Gouvernement adopté au Sénat.

Ensuite, le V de l’amendement présenté par le Gouvernement insère un II bis au présent article qui ajuste, au titre des années 2018 et 2019, le droit à compensation dû à Mayotte au titre du transfert de la compétence relative à la formation professionnelle du fait de l’application dans ce territoire du code du travail et de diverses dispositions relatives à la formation professionnelle depuis le 1er janvier 2018 ([414]), pour un montant de 50 424 euros.

Enfin, le VI de l’amendement du Gouvernement insère dans le présent article un VI qui prévoit le dispositif de compensation aux régions du transfert de la compétence orientation aux régions prévu par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Celle-ci dispose en effet que « les missions exercées par les délégations régionales de l’Office national d’information sur les enseignements et les professions en matière de diffusion de la documentation (DRONISEP) ainsi que d’élaboration des publications à portée régionale relatives à l’orientation scolaire et professionnelle des élèves et des étudiants sont transférées aux régions » ([415]).

La loi précitée dispose également que « les transferts de compétences à titre définitif prévus par la présente loi et ayant pour conséquence d’accroître les charges des collectivités territoriales ouvrent droit à une compensation financière » et que « la compensation financière des transferts de compétences s’opère, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toute nature, dans des conditions fixées en loi de finances ».

Dans ce cadre, le présent article dispose qu’à compter de 2020, le droit à compensation du transfert de la compétence orientation aux régions fait l’objet d’un versement pérenne imputé sur la part du produit de la TICPE revenant à l’État d’un montant de 8 252 478 euros, dont 1 088 681 euros au titre des charges de fonctionnement et d’investissement et 7 163 797 euros au titre de la valorisation financière des emplois non transférés.

RÉpartition du droit à compensation du transfert de la compÉtence orientation aux rÉgions

(en euros)

Source : amendement n° I-1253 du Gouvernement adopté au Sénat.

2. Le maintien jusqu’en 2022 de la fraction de TICPE affectée aux régions au titre de la compensation de la prime d’apprentissage

Le Sénat a également adopté deux amendements identiques de MM. Claude Raynal (Socialistes et républicains) et Bruno Retailleau (LR), avec un avis défavorable du Gouvernement et de sagesse de la commission des finances ([416]), proposant de maintenir jusqu’en 2022 la fraction de TICPE affectée aux régions au titre de la compensation de la prime d’apprentissage ([417]) ainsi que le principe de compensation par l’État de cette prime ([418]).

Il s’agit, selon les auteurs des amendements, de compenser aux régions les primes d’apprentissage pour les contrats d’apprentissage signés avant le transfert de la compétence apprentissage aux branches professionnelles et dont elles doivent assurer la charge jusqu’à leur extinction. Pour rappel, la prime d’apprentissage est un dispositif pluriannuel d’aide (1 000 euros par an et par contrat) pendant la durée du contrat d’apprentissage (deux ou trois ans selon les contrats). Or, les régions doivent assurer le versement de la prime aux employeurs éligibles jusqu’au terme des contrats concernés, alors que le présent article prévoit que la compensation de TICPE est abrogée à compter de 2020. Les auteurs des amendements estiment en conséquence que « le stock d’aides annuelles, contrairement aux règles de compensation financière, n’étant donc pas pris en compte en l’état, le présent amendement rétablit ce droit à compensation jusqu’au 1er janvier 2022, étant précisé que l’enjeu financier pour les régions est évalué à environ 80 millions d’euros au regard des effectifs d’apprentis estimés au 31 décembre 2019 ».

Le Rapporteur général du Sénat souligne sur ce point, dans son rapport général, que le dispositif proposé par le Gouvernement « ne prend pas en compte le caractère pluriannuel de la prime à l’apprentissage. En effet, cette prime implique un accompagnement financier des entreprises à hauteur d’au moins 1 000 euros par apprenti et par année de formation et l’article 27 de la loi avenir professionnel dispose que cette prime sera bien versée par les régions jusqu’au terme des contrats d’apprentissage conclus avant le 1er janvier 2019. Or, le présent article ne prévoit pas de compensation des dépenses restant à effectuer pour les collectivités au titre des contrats conclus en 2018 et en 2019. L’association des régions de France évalue le montant de ces dépenses à plus de 80 millions d’euros ».

III. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général propose de rétablir la version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture en conservant les modifications introduites par l’amendement n° I-1253 du Gouvernement et adopté au Sénat en première lecture. Ces modifications permettent en effet d’ajuster les montants des droits à compensation versés aux régions au titre de plusieurs transferts de compétences prévus par la loi.

Toutefois, il propose de ne pas conserver les modifications introduites par MM. Bruno Retailleau et Claude Raynal. En effet, la solution proposée par les sénateurs conduirait à maintenir pour deux années supplémentaires la fraction de TICPE prévue par les articles 40 et 140 de la loi de finances pour 2014 ([419]), fixée à 237 millions d’euros en 2019 et normalement destinée à compenser aux régions l’intégralité du financement de la prime à l’apprentissage.

Or, il s’agit, selon les auteurs des amendements, de compenser aux régions les primes d’apprentissage pour les contrats d’apprentissage signés avant le transfert de la compétence apprentissage aux branches professionnelles, étant précisé par lesdits auteurs que l’enjeu financier pour les régions est évalué à environ 80 millions d’euros au regard des effectifs d’apprentis estimés au 31 décembre 2019.

Le Rapporteur général estime que l’adoption d’un tel dispositif est disproportionnée et aurait pour conséquence de surcompenser les régions de près de trois fois le montant revendiqué par celles-ci. La mesure doit être également analysée à l’aune de l’article 24 du présent projet de loi de finances qui prévoit un dispositif visant à neutraliser pour les régions l’impact financier du retrait des ressources qu’elles percevaient au titre de cette compétence.

Ainsi, près de 230 millions d’euros seront annuellement répartis entre les 14 collectivités territoriales dont les ressources liées à la compétence apprentissage excédaient les dépenses consacrées à son exercice, par le biais de l’attribution d’une nouvelle fraction du produit de la TICPE de 156,9 millions d’euros et la création d’un nouveau prélèvement sur recettes (PSR) de 72,6 millions d’euros. Une telle enveloppe est donc de nature à permettre aux collectivités concernées d’absorber au moins en partie les dépenses non compensées.

Le Rapporteur général observe toutefois que, symétriquement, les trois collectivités territoriales dont les dépenses d’apprentissage excédaient les ressources (Centre-Val de Loire, Pays de la Loire et Guyane) subiront une reprise représentant un montant total de 11,3 millions d’euros alors même que certaines d’entre elles assumeront effectivement des dépenses au titre de la prime à l’apprentissage en 2020 et en 2021.

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Article 24 Dispositif d’accompagnement financier des régions au titre de la réforme de l’apprentissage

Le Sénat a adopté un amendement de rédaction globale du présent article qui vise principalement à supprimer la répartition région par région du nouveau prélèvement sur recettes (PSR) ainsi que celle de la fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), et à supprimer le mécanisme de reprise pour les régions présentant un montant de ressources compensatrices inférieur au montant des dépenses d’apprentissage constatées. Il impose également une nouvelle méthode de calcul pour déterminer le montant de la compensation financière.

Le Rapporteur général propose de rétablir le présent article dans sa version issue de l’Assemblée nationale, sous réserve de modifications de coordination afin d’assurer la cohérence des dispositions du présent article avec celles en vigueur en outre-mer. Il propose également que les montants figurant au présent article soient provisionnels et que les montants définitifs fassent l’objet d’un arrêté conjoint des ministres chargés du budget, du travail, de l’emploi et des collectivités territoriales, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. État du droit

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([420]) a réformé l’accompagnement de l’apprentissage en France, notamment sa gouvernance et son financement. À partir de 2020, la composition et les modalités de collecte de la taxe d’apprentissage sont simplifiées, tandis qu’un établissement public, France compétences, sera chargé de réguler et de répartir les fonds de la formation professionnelle et de l’apprentissage. En conséquence, les régions conservent leurs compétences de droit commun en matière de formation professionnelle continue, mais voient leurs compétences en matière d’apprentissage disparaître au profit des branches professionnelles et des opérateurs de compétences.

En conséquence, à compter du 1er janvier 2020, la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel ainsi que les articles 22 ([421]) et 30 ([422]) du présent projet de loi de finances organisent la suppression des ressources régionales compensatrices de l’apprentissage, dont le montant alloué en 2017 s’établit, selon l’étude d’impact, à 2,07 milliards d’euros.

Compensations de la compÉTENCe apprentissage

des rÉgions de 2017 À 2019

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

La réforme mise en œuvre n’est donc pas neutre sur le plan budgétaire et est susceptible d’affecter les financements alloués à l’exercice des autres compétences qui resteront à la charge des régions à hauteur de près de 220 millions d’euros. Dans ce contexte, il est nécessaire de neutraliser pour les régions les effets financiers de la réforme de l’apprentissage, notamment par la mise en place d’un financement complémentaire pour les régions présentant un montant de ressources compensatrices reprises supérieur au montant des dépenses d’apprentissage constatées à la veille du transfert de compétence. Il s’agit ainsi pour l’État de maintenir les ressources compensatrices qui étaient destinées à couvrir les charges autres que celles liées à l’exercice de la compétence apprentissage et dont le financement est désormais compromis. Inversement, lorsque la région supportait des dépenses d’apprentissage supérieures au montant de ressources compensatrices reprises par l’État, des ressources complémentaires doivent être prises aux régions afin de permettre à l’État, via France Compétences, d’assurer pleinement l’exercice de la compétence recentralisée.

De plus, la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([423]) prévoit que les régions conservent une compétence facultative résiduelle en matière d’apprentissage. À compter du 1er janvier 2020, la nouvelle rédaction de l’article L. 6211-3 du code du travail dispose que la région peut contribuer au financement des centres de formations d’apprentis (CFA) quand des besoins d’aménagement du territoire et de développement économique qu’elle identifie le justifient.

Deux enveloppes doivent être versées aux régions au titre de l’exercice de ces compétences résiduelles :

– la première enveloppe est dédiée au financement de dépenses de fonctionnement des CFA et doit permettre aux régions de venir ainsi majorer les coûts-contrats au titre d’impératifs économiques territoriaux. Cette enveloppe doit être financée et répartie par France compétences à l’occasion du vote annuel du budget de l’établissement ;

– la seconde concerne des dépenses d’investissement des CFA, permettant par exemple aux régions de contribuer à la création de CFA ou à des rénovations importantes dans des CFA existants. Son montant doit être calculé sur la base des dépenses constatées à ce titre sur les années de référence 2017, 2018 et 2019 avant d’être fixé et réparti entre les régions par la loi de finances.

B. Dispositif proposÉ

1. La neutralisation financière de la réforme de l’apprentissage pour les régions

Dans ce contexte, le présent article neutralise, région par région, les effets financiers de la réforme de l’apprentissage par la création d’un prélèvement sur les recettes (PSR) de l’État, la création d’un dispositif de reprise complémentaire sur les frais de gestions et l’affectation d’une nouvelle part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) aux régions, pour un montant total net de 218 millions d’euros par an en faveur des régions.

En premier lieu, il institue, à compter de 2020, un PSR au profit des régions « dont les ressources compensatrices supprimées ont excédé le financement des charges en matière d’apprentissage » à la suite de la suppression par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel de la compétence régionale en matière d’apprentissage (soit les montants 2019). Il s’agit ainsi de faire bénéficier 14 régions d’un financement complémentaire d’un montant total de 72,58 millions d’euros. Ce montant vise à compenser les régions pour lesquelles le solde entre le montant des ressources de l’apprentissage reprises et le montant des charges d’apprentissage constatées à la veille du transfert de la compétence est positif. Ce solde est déterminé région par région, de la manière suivante :

RÉpartition du PSR de compensation

aux rÉGIONS

(en euros)

En deuxième lieu, le présent article instaure une nouvelle part de produit de la TICPE aux régions, soit 156,89 millions d’euros. Ce montant vise également à compenser les régions pour lesquelles le solde entre le montant des ressources de l’apprentissage reprises et le montant des charges d’apprentissage constatées à la veille du transfert de la compétence est positif. La part est déterminée région par région, de la manière suivante :

RÉpartition de la Part de TICPE

aux rÉGIONS

(en euros)

En dernier lieu, le présent article dispose que, « pour les régions présentant un montant de ressources compensatrices inférieur au montant des dépenses d’apprentissage constatées » à la veille du transfert de la compétence, il est procédé à une reprise complémentaire des frais de gestion versés aux régions au titre de la compensation de la compétence formation professionnelle. Il s’agit ainsi de faire contribuer de manière additionnelle 3 régions au financement de l’exercice de la compétence apprentissage par l’État. Ce solde est déterminé région par région, de la manière suivante :

RÉpartition de la reprise

aux rÉGIONS

(en euros)

2. La modification des moyens qui seront alloués aux régions pour l’exercice de leur compétence facultative d’investissement dans les CFA

Le présent article précise les modalités de financement par France compétences des compétences résiduelles des régions en matière d’apprentissage, en particulier le financement des dépenses de fonctionnement et d’investissement des CFA, lorsque des besoins d’aménagement du territoire et de développement économique le justifient. Ce financement serait assuré, selon l’exposé des motifs de l’article, par France compétences à hauteur de 138 millions d’euros pour les dépenses de fonctionnement et de 180 millions d’euros par an pour les dépenses d’investissement.

C. Dispositif modifiÉ

L’Assemblée nationale a adopté sans modification le présent article.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de rédaction globale du présent article de M. Bruno Retailleau (LR), avec un avis défavorable du Gouvernement et de sagesse de la commission ([424]), qui conduit à :

– supprimer la répartition région par région du nouveau PSR ainsi que de la fraction de TICPE dont les ressources compensatrices supprimées ont excédé le financement des charges en matière d’apprentissage. Les montants de la compensation financière par région devront être déterminés par arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) ;

– supprimer le mécanisme de reprise pour les régions présentant un montant de ressources compensatrices inférieur au montant des dépenses d’apprentissage constatées ;

– imposer une nouvelle méthode de calcul pour déterminer le montant de la compensation financière : sur la base de la moyenne des années 2017 à 2019 pour les dépenses et les recettes de fonctionnement exécutées au titre de l’apprentissage et sur la base de la moyenne des années 2015 à 2019 pour les dépenses d’investissement correspondantes ;

– préciser que les montants du présent article sont inscrits à titre provisionnel et sont ajustés pour tenir compte de l’avis de la CCEC.

Sur ce sujet, le Rapporteur général du Sénat avait déploré « le caractère opaque de la procédure qui a été retenue pour le calcul des compensations. Malgré toutes les précautions méthodologiques présentées, le recours à une mission [d’inspection] n’offre pas les mêmes garanties qu’un arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget après consultation officielle de la CCEC, soit la procédure utilisée habituellement pour les transferts de compétences » ([425]).

III. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général propose de rétablir le présent article dans sa version issue de l’Assemblée nationale, sous réserve de quelques modifications de coordination afin d’assurer la cohérence des dispositions du présent article avec celles en vigueur en outre-mer.

Il rappelle que des amendements similaires à celui adopté au Sénat ont été rejetés par l’Assemblée nationale en première lecture, avec un avis défavorable de la commission et du Gouvernement ([426]), aux motifs que :

– la compensation mise en place par le présent article doit entrer en vigueur à compter de 2020. Dans ce contexte, la répartition dans la loi de finances des montants région par région du PSR et de la fraction de TICPE permet de sécuriser les exécutifs régionaux dans la préparation de leur budget pour 2020 ;

– la répartition région par région de la fraction de TICPE semble relever davantage du domaine de la loi de finances et ne pourra pas être réalisée par décret ;

– la suppression du mécanisme de reprise n’est pas acceptable dans la mesure où l’objectif de neutralité financière de cette réforme implique une compensation supplémentaire pour les régions sous-compensées, mais également une reprise financière pour les régions surcompensées.

Le Rapporteur général estime toutefois que la méthode retenue pour le calcul des compensations et des reprises ne correspond pas au schéma de droit commun appliqué en cas de transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales. Il préconisera en conséquence un amendement qui précise que les montants figurant au présent article sont provisionnels et que les montants définitifs devront faire l’objet d’un arrêté conjoint des ministres chargés du budget, du travail, de l’emploi et des collectivités territoriales, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges. Cet amendement précisera également les modalités de calcul de ces montants définitifs, ainsi que les mécanismes de compensation ou de reprise complémentaires.

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Article 25 Recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) et du revenu de solidarité (RSO) à La Réunion, et recentralisation du RSO en Guyane

Le Sénat a adopté deux amendements, le premier de nature rédactionnelle et le second de coordination. Le Rapporteur général propose d’adopter sans modification le présent article.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. État du droit

Le revenu de solidarité active (RSA) s’adresse aux personnes âgées d’au moins vingt-cinq ans, ou sans condition d’âge pour les personnes assumant la charge d’au moins un enfant né ou à naître. Depuis le 1er septembre 2010, les jeunes de moins de vingt-cinq ans ayant travaillé au moins deux années au cours des trois dernières années peuvent également en bénéficier.

Le revenu de solidarité (RSO) est destiné aux personnes âgées de 55 ans au minimum, bénéficiant du RSA depuis au moins deux ans consécutifs sans avoir exercé d’activité professionnelle et s’engageant à quitter définitivement le marché du travail. Le RSO cesse d’être versé au moment où l’allocataire peut bénéficier d’une retraite à taux plein et au plus tard à 65 ans.

La décentralisation du RSO et du RSA a conduit à transférer la décision d’attribution de ces deux allocations ainsi que leur financement aux départements, qui étaient déjà responsables du volet associé d’insertion professionnelle et sociale. Les caisses d’allocations familiales (CAF) ont conservé la gestion des allocations et se sont vu déléguer, dans une partie des départements, la compétence de décision dans l’attribution des droits au nom du président du conseil départemental.

Au titre du droit à compensation du transfert du financement du RSA, les départements se sont vu affecter :

– deux fractions de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur les carburants ;

– le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) ;

– le dispositif de compensation péréquée (DCP).

Toutefois, en raison d’un contexte économique et social particulièrement propice à la dynamique des dépenses du RSA, la loi de finances pour 2019 a procédé à la recentralisation de l’exercice de la compétence RSA en Guyane et dans le Département de Mayotte. Le service public de l’emploi (dont Pôle emploi) et la collectivité territoriale concernée ont toutefois conservé leurs compétences en matière d’insertion professionnelle et sociale.

B. Dispositif proposÉ

Le présent article propose la recentralisation du RSA et du RSO pour le département de La Réunion. Il s’agit dès lors :

– de recentraliser pour le département de La Réunion le financement des dépenses relatives au RSA et au RSO, au même titre que l’attribution de ses prestations, l’instruction des demandes et l’orientation des bénéficiaires. La collectivité concernée conserverait toutefois ses compétences en matière d’insertion professionnelle et sociale ;

– par cohérence, de recentraliser pour la collectivité territoriale de Guyane le financement des dépenses relatives au RSO (le Département de Mayotte n’étant pas éligible à cette allocation) ;

– d’affirmer un droit à compensation pour l’État : « Le transfert à l’État de la compétence en matière d’attribution [du RSA et du RSO] […] et d’orientation de ses bénéficiaires, ainsi que le transfert de la charge du financement de ces allocations s’accompagnent de l’attribution à l’État de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice par le département de La Réunion » ;

– de définir les règles de calcul du montant à compenser « égal à la moyenne sur la période de 2017 à 2019 des dépenses relatives » au RSA et au RSO ;

– de reprendre les financements historiques et les ressources d’accompagnement au titre des dépenses du RSA et du RSO pour le département de La Réunion à partir du 1er janvier 2020, à savoir les fractions de TICPE, le FMDI et le DCP ;

– de solder les dépenses non couvertes par une réfaction sur la dotation forfaitaire et la dotation de compensation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du département de La Réunion ;

– enfin, de prévoir un mécanisme de garantie pour le bénéfice au fonds de solidarité en faveur des départements (FSD) et au fonds de stabilisation pour les départements n’exerçant plus la compétence de financement du RSA. Il s’agit d’éviter que les départements faisant l’objet d’une recentralisation du RSA ne soient soudainement plus éligibles à ces deux fonds dont l’éligibilité dépend en partie du montant des restes à charge du RSA.

C. Dispositif modifiÉ

L’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement ([427]) visant à modifier le schéma financier de reprise des ressources au département de La Réunion nécessaire à la mise en œuvre du droit à compensation intégrale de l’État au titre de la recentralisation du RSA.

Pour rappel, afin de mettre en œuvre cette compensation, le présent article procède prioritairement à la reprise du panier de ressources compensatrices historiques et d’accompagnement versées par l’État : fractions de TICPE, FMDI et DCP. Dans le projet initial, le solde était financé par une réfaction de la dotation forfaitaire de la DGF ainsi que, le cas échéant, par une réfaction complémentaire sur la dotation de compensation de la DGF.

Afin de tenir compte du souhait exprimé par le département de La Réunion d’intégrer le produit de la taxe sur les tabacs dans le panier de ressources reprises, l’Assemblée nationale a modifié le schéma initial s’agissant du financement du solde permettant d’assurer la compensation intégrale de l’État. Celui-ci reste financé par la reprise de la dotation forfaitaire de la DGF ainsi que, le cas échéant, par une reprise complémentaire financée pour moitié par la reprise d’une fraction du produit de la taxe sur les tabacs perçue par La Réunion et pour l’autre moitié par une reprise d’une partie de la dotation de compensation de la DGF. Cet ajustement n’a pas d’impact sur le montant du droit à compensation.

L’Assemblée nationale a également adopté 11 amendements de nature rédactionnelle sans impact sur le dispositif proposé.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement rédactionnel du Gouvernement ([428]), ainsi qu’un amendement de coordination de la commission des finances ([429]) tenant compte de la suppression du fonds de solidarité en faveur des départements (FSD) à l’article 78 sexies du présent projet de loi de finances.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter sans modification le présent article.

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Article 25 bis (nouveau) Régime expérimental de vente hors taxes au bénéfice des touristes arrivant à la Guadeloupe ou en Martinique dans le cadre de croisières maritimes

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

1. L’octroi de mer

L’octroi de mer constitue l’une des plus anciennes taxes du système fiscal français. Il tire son nom de la taxe d’« octroi » qui, à partir du XVIIe siècle, pouvait être mise en place par les municipalités sur les marchandises franchissant l’enceinte de leur ville.

L’octroi de mer apparaît sous une forme voisine à la taxe d’octroi en 1670, avec la création d’un « droit des poids » en Martinique, qui frappait les produits importés. Supprimé à la Révolution, il réapparaît en 1819 sous la forme d’un « octroi aux portes de mer » et est étendu en 1825 à la Guadeloupe, en 1850 à La Réunion et en 1878 à la Guyane.

Le senatus consulte du 4 juillet 1866 assoit l’existence juridique de cette taxe et lui donne sa dénomination actuelle d’« octroi de mer ». Levée par les conseils généraux, après approbation du pouvoir central, cette taxe n’a alors qu’une seule vocation : assurer une rentrée financière pour les communes de ces départements.

Le régime de l’octroi de mer en vigueur avant le 1er janvier 1992 concernait les seules importations réalisées sur le territoire des départements d’outre-mer. Ce dispositif était, par conséquent, susceptible de constituer un ensemble de mesures « d’effet équivalent » aux droits de douane en principe prohibés par le droit communautaire tel qu’issu de l’Acte unique européen de 1986 (articles 28 et 30 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne).

Reconnaissant le caractère spécifique des territoires ultramarins français, le Conseil des communautés européennes a toutefois estimé, dans sa décision du 22 décembre 1989, que l’octroi de mer constituait « un élément de soutien aux productions locales qui sont soumises aux difficultés de l’éloignement et de l’insularité » ainsi qu’ « un instrument essentiel d’autonomie et de démocratie locale, dont les ressources doivent constituer un moyen de développement économique et social des départements d’outre-mer » ([430])

Son régime actuel est prévu par la loi du 2 juillet 2004 ([431]).

a. L’assiette et les taux de l’octroi de mer

i. L’assiette

Dans les quatre départements de Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion, les opérations suivantes sont soumises à l’octroi de mer (octroi de mer proprement dit et taxe additionnelle appelée « octroi de mer régional ») :

– l’importation de marchandises,

– les livraisons de biens, faites à titre onéreux, par des personnes qui y exercent des activités de production.

Sont considérées comme des activités de production les opérations de fabrication, de transformation ou de rénovation d’un bien meuble corporel, ainsi que les opérations agricoles et extractives.

Les prestations de service n’entrent pas dans le champ d’application de la taxe.

La base d’imposition est constituée :

– pour les importations de biens (octroi de mer externe), par la valeur en douane au sens de la réglementation communautaire (c’est-à-dire calculée « CAF » : coût, assurances et fret),

– pour les livraisons de biens produits localement (octroi de mer interne), par le prix hors taxe sur la valeur ajoutée et hors accises.

L’octroi de mer est exigible :

– pour les importations de biens, lors de l’entrée ou lors de la mise à la consommation en cas de placement des biens lors de leur entrée sous un régime suspensif douanier ou fiscal,

– pour les livraisons de biens, au moment de la livraison.

Il est liquidé :

– pour les importations de biens, sur la déclaration en douane,

– pour les livraisons de biens, sur les déclarations trimestrielles souscrites par les assujettis auprès du bureau de douane territorialement compétent.

Au total, dans les départements d’outre-mer, l’octroi de mer est donc applicable indistinctement aussi bien aux produits importés qu’aux produits fabriqués localement, dès lors que ces derniers ont été livrés au consommateur.

ii. Les taux

Ce sont les conseils régionaux qui votent les taux de l’octroi de mer et de l’octroi de mer régional.

On dénombre dix taux distincts en Guadeloupe (de 0 à 50 %), onze taux en Martinique (de 0 à 50 %), quinze en Guyane (de 0 à 57,5 %) et huit à La Réunion (de 0 à 49 %).

S’agissant des produits locaux, l’ensemble des conseils régionaux ont adopté le taux de taxation nul, à l’exception de la Guyane qui a fixé l’octroi de mer à un taux faible de 0,25 %.

b. Les exonérations de l’octroi de mer

i. Les exonérations obligatoires

Elles concernent :

– les exportations ; les biens expédiés ou transportés hors de la région de production sont exonérés d’octroi de mer ; pour les exportations intra-DOM, le principe est que les produits ne sont taxés qu’une seule fois ;

– les livraisons de biens réalisés par les petites entreprises, dont le chiffre d’affaires est inférieur à 550 000 euros ;

– les livraisons de biens réalisés par les entreprises locales dont le chiffre d’affaires est supérieur à 550 000 euros, si les produits figurent sur l’une des trois listes A, B ou C placées en annexe de la décision du Conseil de l’Union européenne du 10 février 2004 ; en ce cas, l’entreprise se voit appliquer une exonération partielle consistant en un taux d’octroi de mer inférieur à celui appliqué pour l’importation d’un produit similaire.

Ces trois listes s’inscrivent dans la stratégie de développement économique et social des départements d’outre-mer, le différentiel de taux devant compenser les handicaps structurels des entreprises locales et leur permettre de poursuivre leur croissance, malgré la concurrence des entreprises extérieures aux DOM.

Pour les produits présents à l’annexe A, l’écart de taxation ne peut dépasser 10 points de pourcentage : la liste concerne les produits de base et ceux ayant trouvé un relatif équilibre entre production locale et production extérieure.

Pour les produits présents à l’annexe B, l’écart de taxation ne peut dépasser 20 points de pourcentage : la liste concerne les produits nécessitant des investissements lourds et influant sur les prix de revient des biens fabriqués localement pour un marché limité.

Enfin, pour les produits présents à l’annexe C, l’écart de taxation ne peut dépasser 30 points de pourcentage : la liste concerne les produits fabriqués par les entreprises de grande taille et les produits d’une très grande vulnérabilité par rapport aux importations en provenance des pays voisins des régions concernées.

Par ailleurs, les écarts de taxation peuvent être majorés de 5 points de pourcentage supplémentaires lorsque les produits importés viennent concurrencer des productions locales d’entreprises ayant un chiffre d’affaires inférieur à 550 000 euros. Cela signifie que, pour les produits figurant aux annexes, fabriqués par des entreprises de moins de 550 000 euros de chiffre d’affaires annuel, les différentiels maximaux autorisés sont respectivement de 15 %, 25 % et 35 % ; tandis que, pour les produits ne figurant pas aux annexes, le différentiel maximum autorisé est de 5 %.

ii. Les exonérations facultatives

Les conseils régionaux peuvent exonérer cinq types de marchandises qui correspondent toutes à des biens importés dans les DOM :

– les matières premières destinées à des activités locales de production ;

– les matériels d’équipement destinés à l’industrie hôtelière et touristique, ainsi que les produits, matériaux de construction, engrais et outillages industriels et agricoles ;

– les équipements destinés à l’accomplissement des missions régaliennes de l’État ;

– les équipements sanitaires destinés aux établissements de santé publics ou privés ;

– les biens réimportés dans leur état initial par la personne qui les a exportés (régime dit des « retours »).

c. L’affectation de l’octroi de mer

Le produit de l’octroi de mer, dans chaque région, est versé aux communes par la voie de la dotation globale garantie (DGG) dont le calcul et la répartition sont fixés par décret sur proposition du conseil régional. La DGG alimente les budgets de fonctionnement des communes et leurs sections d’investissement.

Une fois cette dotation déterminée, le solde de l’octroi de mer – s’il en existe un – est affecté au fonds régional pour le développement et l’emploi (FRDE).

Institué en 1992, ce fonds a pour objet de financer, dans chaque région, des actions de développement économique spécifiques en faveur des communes. Après plusieurs aménagements en 2000 (extension aux établissements publics de coopération intercommunale) et en 2003 (possibilité de financer des infrastructures et des équipements publics contribuant au développement économique), le FRDE a été modifié par la loi du 2 juillet 2004 précitée pour donner aux communes une plus grande latitude dans la gestion de leurs investissements.

part de l’octroi de mer dans les recettes fiscales

des communes situées dans les DOM en 2018

Source : DGFiP, comptes de gestion, calculs DGCL, données issues du rapport 2019 de l’Observatoire national des finances locales.

2. La taxe sur la valeur ajoutée en Guadeloupe et en Martinique

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est applicable dans les départements de la Guadeloupe et de la Martinique dans les mêmes conditions que sur le territoire métropolitain.

Selon l’article 296-1 du CGI, le taux normal de TVA y est de 8,5 % et le taux réduit de 2,10 %.

Un certain nombre d’opérations, listées à l’article 295 du CGI, sont exonérées de TVA.

3. Les accises en Guadeloupe et en Martinique

La Martinique et la Guadeloupe, si elles font partie du territoire douanier de l’Union européenne, sont considérées sur le plan fiscal comme des territoires tiers, y compris dans leurs relations avec la métropole. Ainsi, les échanges entre chaque région et la métropole (ou tout autre pays membre de l’Union européenne) sont considérés, selon les cas, comme des importations ou des exportations.

En revanche, la Guadeloupe et la Martinique forment un territoire fiscal unique au titre des accises, comme au titre de l’octroi de mer ou de la TVA : c’est le « marché unique antillais ».

Les accises de l’article 302 B du CGI, concernant les alcools, les boissons alcooliques et les tabacs manufacturés, s’appliquent dans ces départements.

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Catherine Conconne (SOC), Dominique Théophile (LaREM), et Victorin Lurel (SOC), trois amendements identiques portant article additionnel visant à prévoir, de manière expérimentale, un régime de vente hors taxes au bénéfice des touristes arrivant dans les régions de Guadeloupe et de Martinique, dans le cadre de croisières maritimes.

Ce dispositif doit permettre, pour 4 ans, aux magasins de centre-ville, autorisés en cela par l’administration, de vendre en exonération de TVA, d’accises et d’octroi de mer des biens à emporter dans les bagages des touristes effectuant des croisières maritimes.

Les tabacs ne sont pas concernés par ce dispositif.

Cette proposition a reçu un avis défavorable de la commission des finances et favorable du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Cet amendement a été examiné par l’Assemblée nationale, dans le cadre de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances.

Eu égard au dépôt tardif de sa proposition – qui n’avait pas pu être examinée en commission des finances de façon approfondie –, et compte tenu de l’opposition de certains députés, le Gouvernement a préféré ne pas soumettre l’amendement au vote, en le retirant.

Il s’était engagé, à cette occasion, à retravailler le cadre de l’expérimentation souhaitée par certains élus nationaux et locaux. L’hypothèse de réduire la durée de l’expérimentation de 4 à 3 ans avait été évoquée. Le Rapporteur général constate que la version adoptée au Sénat est identique à celle examinée par l’Assemblée nationale.

Le Rapporteur général propose d’adopter le présent article en réduisant la durée de l’expérimentation à trois ans.

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Article 25 ter (nouveau) Extension du crédit d’impôt en faveur des investissements locatifs outre-mer à certaines opérations de réhabilitation et de démolition-reconstruction

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, étend le champ du crédit d’impôt en faveur des investissements locatifs réalisés en outre-mer à certains travaux de réhabilitation et aux opérations de démolition-reconstruction.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

En application de l’article 244 quater X du code général des impôts (CGI), les organismes d’habitations à loyer modéré, les sociétés d’économie mixte immobilières et les organismes agréés au titre de la politique d’aide au logement peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt en faveur des investissements locatifs en outre-mer au titre des acquisitions ou constructions de logements neufs qu’ils réalisent dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, sous réserve de respecter certaines conditions :

– les logements doivent être donnés en location à des personnes physiques qui en font leur résidence principale pour au moins cinq ans, ou confiés en gestion à un centre régional des œuvres universitaires et scolaires pour y loger des étudiants boursiers ;

– les ressources des bénéficiaires de la location ne doivent pas excéder un certain plafond ;

– le loyer ne peut, lui non plus, dépasser un plafond réglementaire.

Pour les projets les plus importants, s’ajoutent des conditions tenant à la part de logements loués à des personnes à revenus modestes et à des investissements minimums dans des équipements de production d’énergies renouvelables ou utilisant de telles énergies.

Le crédit d’impôt est également ouvert :

– à la mise à disposition des organismes éligibles de logements neufs, sous condition ;

– à l’acquisition de logements anciens, achevés depuis plus de vingt ans, faisant l’objet de travaux de réhabilitation énergétiques ou destinés à la confortation contre les risques sismique ou cyclonique ;

– aux travaux de rénovation ou réhabilitation de logements anciens situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants et qui sont destinés à améliorer leurs performances énergétiques ou à les conforter contre les risques sismique ou cyclonique.

Ces travaux de réhabilitation visent ceux consistant en la modification ou la remise en état du gros œuvre, les travaux d’aménagement interne qui équivalent à une reconstruction et les travaux d’amélioration indissociables des précédents, en application des dispositions combinées des articles 46 AG terdecies A et 49 septies ZZT de l’annexe III du CGI.

Aux termes des II et III de l’article 244 quater X, ce crédit d’impôt est égal à 40 % du prix de revient des logements ou des travaux. Il s’applique aux opérations effectuées entre le 1er juillet 2014 et le 31 décembre 2025, ainsi que le prévoit le VIII de l’article.

B. dispositif proposé

Résultant de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement de M. Michel Magras (Les Républicains) et plusieurs de ses collègues ayant fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission et d’un avis défavorable du Gouvernement ([432]), le présent article propose d’étendre à certaines opérations le champ d’application du crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater X du CGI.

Il prévoit ainsi d’inclure dans le champ de ce crédit d’impôt :

– d’une part, les travaux de réhabilitation, notamment de désamiantage des logements anciens, achevés depuis plus de vingt ans ;

– d’autre part, les opérations de démolition-reconstruction.

Aucune précision n’est indiquée s’agissant des modalités d’entrée en vigueur.

II. La position du Rapporteur général

Si l’objectif poursuivi par le présent article est louable, son insertion dans la première partie du projet de loi de finances et l’absence de précision sur ses modalités d’entrée en vigueur risquent de conduire à des effets d’aubaine non souhaitables.

En effet, l’extension du champ du crédit d’impôt pourra s’appliquer aux exercices en cours, en application du 2° du II de l’article 1er du présent projet de loi, qui prévoit que les dispositions relatives à l’impôt sur les sociétés s’appliquent par défaut aux exercices clos à compter du 31 décembre 2019.

Telle était d’ailleurs la raison qui, à l’Assemblée, a fréquemment conduit le Rapporteur général et le Gouvernement à inviter au retrait d’amendements déposés en première partie et étendant le champ ou l’intensité de réductions d’impôt ou de crédits d’impôt susceptibles ainsi de concerner des dépenses déjà exposées.

Il y a toutefois lieu de noter que l’extension aux travaux de démolition-reconstruction du crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater X du CGI est également prévue à l’article 50 terdecies D du présent texte, dont l’adoption est proposée (cf. infra) – étant précisé que cet article 50 terdecies D n’est pas compatible avec le présent article, les modalités d’extension du crédit d’impôt aux travaux de démolition-reconstruction étant différentes.

Pour toutes ces raisons – effet d’aubaine et proposition d’adopter de l’article 50 terdecies D –, le Rapporteur général propose de supprimer le présent article.

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Article 25 quater (nouveau) Extension au secteur de la santé du champ de la réduction d’impôt et du crédit d’impôt en faveur des investissements productifs en outre-mer et du dispositif des zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG)

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, étend au secteur de la santé le champ d’application de trois dépenses fiscales concernant l’outre-mer : la réduction d’impôt et le crédit d’impôt en faveur des investissements productifs, ainsi que le dispositif applicable dans les zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG).

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. ÉTAT DU DROIT

1. Les dépenses fiscales en faveur des investissements productifs en outre-mer

Les investissements productifs en outre-mer font l’objet de deux dépenses fiscales spécifiques destinées à les encourager :

– une réduction d’impôt sur le revenu (IR) prévue à l’article 199 undecies B du code général des impôts (CGI) ;

– un crédit d’impôt sur l’IR ou l’impôt sur les sociétés (IS) prévu à l’article 244 quater W du CGI.

● La réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B est ouverte aux contribuables domiciliés en France au sens de l’article 4 B du même code – ce qui vise la France métropolitaine et les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. Lorsqu’est concerné un exploitant exerçant son activité dans une telle collectivité, une condition tenant au chiffre d’affaires du dernier exercice clos est prévu : ce dernier doit être inférieur à un plafond, actuellement fixé à 15 millions d’euros et qui sera de 10 millions d’euros pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2020.

Les investissements éligibles doivent répondre à des conditions tenant à leur localisation et leur nature.

D’une part, ils doivent être réalisés dans une collectivité régie par l’article 73 de la Constitution – Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique ou Mayotte – ou par son article 74 – Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française –, en Nouvelle-Calédonie ou dans les Terres australes et antarctiques françaises.

D’autre part, s’agissant de leur nature, ces investissements doivent être réalisés dans le cadre d’une entreprise exerçant une activité agricole ou une activité industrielle, commerciale ou artisanale.

Toutefois, plusieurs secteurs d’activité sont expressément exclus du champ du dispositif. Mentionnés aux a à l du I de l’article 199 undecies B du CGI, ces secteurs exclus figurent dans le tableau suivant.

secteurs d’activité exclus du champ de la réduction d’impôt

prévue à l’article 199 undecies B du CGI

Source : commission des finances, à partir du dispositif de l’article 199 undecies B du CGI.

L’assiette de la réduction d’impôt correspond au prix de revient des investissements, hors taxes et frais de toute nature à l’exception des frais de transport, d’installation et de mise en service.

Son taux est, en principe, de 38,25 %. Il fait l’objet de différentes majorations dans certaines hypothèses reposant sur la localisation de l’investissement et la nature de ce dernier. À titre d’exemple, il est de 45,9 % pour les investissements hôteliers à Saint-Martin

Le dispositif est également ouvert au titre de schémas locatifs, dans le cadre desquels l’investissement est exploité par un exploitant ultramarin qui n’en est pas propriétaire. L’exploitant perçoit une partie de l’avantage fiscal, à travers une rétrocession opérée par le propriétaire non exploitant sous la forme d’une réduction du loyer. Le taux de rétrocession à l’exploitant locataire est de 66 % de l’avantage fiscal – ramené à 56 % pour les investissements dont le montant est inférieur à 300 000 euros.

● Le crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater W avait vocation à se substituer, à terme, à la réduction d’impôt précédemment présentée. Il est ouvert au titre des investissements productifs neufs réalisés dans une collectivité régie par l’article 73 de la Constitution pour l’exercice d’une activité ne relevant pas des secteurs exclus en application des a à l du I de l’article 199 undecies B du CGI.

Son assiette est comparable à celle de la réduction d’impôt. Son taux est de :

– 38,25 % pour les entreprises assujetties à l’IR, majoré à 45,9 % pour les investissements réalisés en Guyane et à Mayotte ;

– 35 % pour celles relevant de l’IS ;

● Ces deux dépenses fiscales étaient censées s’appliquer jusqu’au 31 décembre 2020. Par exception, la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B du CGI s’appliquait jusqu’au 31 décembre 2025 pour les investissements mis en service à Saint-Barthélemy, à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. L’extinction de cette réduction d’impôt était conditionnée à la mise en place d’un mécanisme pérenne de préfinancement des investissements.

L’article 131 de la loi de finances pour 2019 ([433]) a prorogé ces mesures, fixant leur terme au 31 décembre 2025, et a également supprimé la condition relative au préfinancement.

2. Les avantages fiscaux prévus dans les zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG)

Prévues à l’article 44 quaterdecies du CGI, les zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG) ont été mises en place par l’article 19 de la loi de finances pour 2019 précitée et se sont substituées, dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution, aux anciennes zones franches d’activité en outre-mer (ZFA-OM) prévues au même article 44 quaterdecies ainsi qu’aux zones franches urbaines – territoires entrepreneurs (ZFU-TE) et aux zones de revitalisation rurale (ZRR).

● Les petites et moyennes entreprises situées dans l’une des cinq collectivités régies par l’article 73 de la Constitution – Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique et Mayotte – peuvent, dans le cadre du dispositif des ZFANG, prétendre à d’importants abattements au titre de l’IR ou de l’IS, de la cotisation foncière des entreprises (CFE), de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB).

Si des abattements existaient déjà dans le cadre des anciennes ZFA-OM, ceux applicables dans les ZFANG sont substantiellement plus élevés. À titre d’exemple :

– l’abattement normal relatif à l’IR ou l’IS est de 50 % contre 35 % dans le cadre des anciennes ZFA-OM, et l’abattement majoré est de 80 % contre 60 % auparavant ;

– l’abattement normal en matière de TFPB est de 50 % contre 40 % dans le cadre des anciennes ZFA-OM, et l’abattement majoré est de 80 % contre 70 % auparavant ;

– l’abattement normal en matière de CFE est de 80 % contre 70 % dans le cadre des anciennes ZFA-OM, et l’abattement majoré est porté à 100 % – contre 90 % auparavant.

En outre, ces abattements sont pérennisés, ouvrant théoriquement droit à un avantage fiscal perpétuel, là où, dans le cadre des ZFA-OM, les abattements étaient dégressifs et bornés dans le temps.

● Le champ des ZFANG correspond à celui de la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B du CGI, l’activité principale de l’entreprise devant correspondre à l’un des secteurs éligibles à ce dispositif (cf. supra, 1).

Par ailleurs, et ainsi qu’il a été vu, des abattements majorés sont prévus :

– pour tous les secteurs éligibles, lorsque l’exploitation est située en Guyane ou à Mayotte ;

– s’agissant des exploitations situées en Guadeloupe, à La Réunion ou en Martinique, pour certains secteurs, dont la recherche, le tourisme – incluant les activités de nautisme s’y rapportant –, l’environnement, les énergies renouvelables ou encore la transformation de produits destinés à la construction et la production cosmétique et pharmaceutique.

B. dispositif proposé

Résultant de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Maurice Antiste (Socialiste et républicain) et plusieurs de ses collègues malgré les avis défavorables de la commission des finances et du Gouvernement ([434]), le présent article entend inclure dans le champ des nouvelles ZFANG les activités relevant du secteur de la santé.

Il modifie à cet effet le e du I de l’article 199 undecies B du CGI, pour y supprimer la référence à la santé.

Les modalités d’entrée en vigueur ne sont pas précisées.

II. La position du Rapporteur général

Le dispositif proposé a déjà été débattu à l’Assemblée nationale, et rejeté –notamment lors de l’examen en première lecture du présent projet de loi.

● En premier lieu, il n’apparaît pas inutile de relever que, si le présent article a bien pour effet d’inclure dans le champ des ZFANG les activités relevant du secteur de la santé, il ne se limite pas à ce seul outil. En effet, l’extension à ce secteur concerne trois dispositifs :

– les ZFANG, ainsi qu’il vient d’être dit ;

– la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B du CGI, cet article étant celui modifié par le dispositif adopté par le Sénat ;

– le crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater W du CGI.

Il s’agit donc d’une extension beaucoup plus large, et potentiellement bien plus coûteuse, que celle présentée lors des débats au Sénat.

● En deuxième lieu, pour se concentrer sur les seules ZFANG, cet outil vise à soutenir l’activité économique endogène des territoires ultramarins qu’il concerne, non les services relevant du secteur de la santé, ainsi que l’a rappelé en séance le Rapporteur général de la commission des finances du Sénat ([435]).

Par ailleurs, les ZFANG ont moins d’un an, et une évaluation complète de ce nouveau dispositif doit être remise au Parlement avant le 1er octobre 2020. Il sera alors temps, à l’aune des conclusions de ces travaux, de faire évoluer le dispositif en tant que de besoin si des lacunes étaient identifiées.

● Enfin, et en tout état de cause, faute de précision sur ses modalités d’entrée en vigueur, le dispositif proposé s’appliquerait aux exercices en cours en vertu du II de l’article 1er du présent projet de loi, et conduirait ainsi à des effets d’aubaines potentiellement importants.

● Pour l’ensemble de ces raisons, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 25 quinquies (nouveau) Augmentation du taux de la réduction d’impôt en faveur des investissements productifs en outre-mer au titre des investissements hôteliers réalisés à Saint-Martin

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, augmente le taux de la réduction d’impôt en faveur des investissements productifs outre-mer s’agissant des investissements hôteliers réalisés à Saint-Martin.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. ÉTAT DU DROIT

La réduction d’impôt en faveur des investissements productifs en outre-mer prévue à l’article 199 undecies B du code général des impôts (CGI) est présentée dans le commentaire de l’article 25 quater du présent projet de loi. Il est donc renvoyé au 1 du A du I de ce dernier.

B. DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement déposé par M. Victorin Lurel et les membres du groupe socialiste et républicain, pour lequel la commission s’en est remise à la sagesse du Sénat et qui a fait l’objet d’un avis défavorable de la part du Gouvernement ([436]).

Il prévoit de relever le taux de la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B applicable aux travaux de rénovation et de réhabilitation d’hôtel, de résidence de tourisme et de village de vacances classés réalisés à Saint-Martin, actuellement fixé à 45,9 %, en l’alignant sur le taux applicable au titre des mêmes travaux réalisés dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, soit 53,55 %.

Les modalités d’entrée en vigueur ne sont pas précisées.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

À l’instar du précédent article, le dispositif ici proposé avait également été présenté à l’Assemblée nationale en première lecture du présent texte, et rejeté.

Si les besoins de Saint-Martin en termes de reconstruction à la suite du passage du cyclone Irma ne sont naturellement pas ignorés, leur résolution rapide et efficace ne paraît pas devoir passer par une majoration du taux de la réduction d’impôt visée par le présent article.

● En premier lieu, les investissements hôteliers font déjà l’objet d’un taux majoré, y compris à Saint-Martin, puisque le taux de 45,9 % applicable est significativement plus élevé que le taux de droit commun de 38,25 %.

● En deuxième lieu, les dispositifs fiscaux de soutien à l’investissement s’inscrivent dans une stratégie structurelle, non conjoncturelle.

Sans une telle approche, et en suivant la logique selon laquelle un événement devrait conduire à majorer l’intensité d’un avantage fiscal, une fois les effets de cet événement dissipés, la conséquence normale serait le rétablissement de l’intensité précédente et donc une baisse de l’avantage – ce qui, à l’évidence, risquerait d’être mal compris et accepté.

● En troisième lieu, et en tout état de cause, un soutien budgétaire à travers l’affectation de crédits et la mise en place d’un fonds dédié constituent de meilleures réponses aux besoins du moment à Saint-Martin. Tel a été le cas avec le plan pour la reconstruction de Saint-Martin, dans le cadre duquel les pouvoirs publics ont engagé près de 500 millions d’euros, à travers notamment un dispositif d’urgence spécifique, une contribution exceptionnelle de l’État ou encore l’octroi à Saint-Martin d’un droit de tirage exclusif au titre du Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE).

Une telle approche paraît beaucoup plus pertinente que la majoration du taux d’une réduction d’impôt, dont les premiers effets ne pourraient au demeurant être perçus qu’avec un an de décalage.

● Enfin, et comme pour l’article précédent, dans la mesure où le dispositif proposé ne précise pas ses modalités d’entrée en vigueur, il s’appliquerait aux exercices en cours en vertu du II de l’article 1er du présent projet de loi, pouvant dès lors conduire à des effets d’aubaines.

● Pour l’ensemble de ces raisons, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 25 sexies (nouveau) Inclusion du nautisme dans le champ des secteurs d’activités éligibles aux abattements majorés dans les zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG)

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, intègre le secteur du nautisme dans le champ des activités ouvrant droit à des abattements majorés dans le cadre du dispositif des zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG).

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. ÉTAT DU DROIT

Le dispositif des ZFANG est présenté dans le commentaire de l’article 25 quater du présent projet de loi, au 1 du A du I duquel il est renvoyé. Par ailleurs, une analyse complète de ce nouvel outil figure dans les commentaires en première et nouvelle lectures de l’article 6 du projet de loi de finances pour 2019 ([437]).

B. DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article est le résultat de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Victorin Lurel (Socialiste et républicain) et plusieurs de ses collègues ayant fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission et d’un avis défavorable du Gouvernement ([438]).

Il entend inclure le secteur du nautisme dans le champ des abattements majorés prévus dans le cadre des ZFANG, et modifie à cet effet le 3° du III de l’article 44 quaterdecies du code général des impôts (CGI), relatif aux secteurs d’activité ouvrant droit aux abattements majorés en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique :

– le 1° du I du présent article supprime, au c de ce 3°, la référence au nautisme qui y figure et qui cible les seules activités de nautisme se rapportant au tourisme ;

– le 2° du même I complète ce 3° d’un nouveau i intégrant le nautisme dans son ensemble.

Les modalités d’entrée en vigueur ne sont pas précisées.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Si la philosophie du présent article se comprend, le dispositif proposé n’apparaît pas pour autant opportun.

● En premier lieu, on peut rappeler que le secteur du nautisme, pris dans sa dimension industrielle, est déjà censé ouvrir droit aux abattements de droit commun applicables dans les ZFANG. Or, ainsi qu’il a été vu dans le cadre du commentaire de l’article 25 quater du présent texte, ces nouveaux abattements de droit commun sont substantiellement plus généreux que ceux précédemment applicables dans les anciennes zones franches.

Par ailleurs, tout un pan du nautisme est expressément éligible aux abattements majorés, dès lors que les activités se rattachent au tourisme. Sont ainsi concernés :

– les activités de transport maritime et côtier de passagers, visant l’exploitation de bateaux d’excursion, de croisière ou de tourisme, hors exploitation des lignes régulières ;

– l’exploitation d’une base nautique ;

– ou encore l’entretien ménager et la conciergerie des navires de plaisance.

Le nautisme n’est donc pas laissé de côté par les ZFANG.

Au demeurant, à supposer que certains aspects de ce secteur ne figureraient pas dans le champ du dispositif, le présent article n’aurait pas pour effet de les y inclure, dans la mesure où il porte, non sur le champ d’ensemble des ZFANG, mais uniquement sur celui des abattements majorés. Or, par définition, les secteurs éligibles à ces abattements majorés doivent nécessairement d’abord être éligibles au dispositif général.

● En deuxième lieu, la rédaction proposée présente un inconvénient en supprimant le lien actuellement existant entre les activités de loisirs et le tourisme. Il pourrait donc y avoir une extension non souhaitée du champ des ZFANG ou une difficulté d’intelligibilité de la norme si l’ensemble des activités de loisirs ne se rapportant pas au tourisme étaient au nombre des secteurs exclus du champ d’application général de l’outil.

● En troisième lieu, rappelons que les ZFANG ont été créées il y a moins d’un an. Modifier le dispositif après si peu de temps, et sans même disposer du recul d’une année d’application, ne paraît pas forcément relever d’une bonne politique fiscale.

Au demeurant, une évaluation complète de l’outil est prévue, dont les conclusions seront transmises au Parlement avant le 1er octobre 2020. Il sera alors temps, une fois ces éléments disponibles, d’apporter aux ZFANG les évolutions qui apparaîtraient nécessaires.

● Enfin, et comme cela a déjà été indiqué au titre des deux précédents articles, le dispositif proposé, faute de préciser ses modalités d’entrée en vigueur, s’appliquerait aux exercices en cours et conduirait ainsi à des effets d’aubaines.

● Pour l’ensemble de ces raisons, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 26 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

Le présent article évalue, comme chaque année en loi de finances initiale, le montant des prélèvements sur recettes (PSR) de l’État au profit des collectivités territoriales.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. État du droit

L’évaluation des PSR de l’État aux collectivités territoriales résulte des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : « Un montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte. » ([439]) Leur montant doit être fixé chaque année en loi de finances, comme le précise l’article 34 de la LOLF qui dispose que « la loi de finances de l’année […] évalue chacun des prélèvements » sur recettes.

B. Dispositif proposÉ

Pour 2020, les PSR sont évalués à 40,9 milliards d’euros, soit une légère hausse de + 0,8 % par rapport à l’année précédente (+ 323 millions d’euros). Au sein des PSR, il convient en particulier de noter pour 2020 :

– une stabilité de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements et du bloc communal, hors des effets de périmètre ;

– la forte hausse du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) en raison de la poursuite prévisible de la reprise de l’investissement local en lien notamment avec le cycle électoral ;

– une augmentation des compensations d’exonérations de fiscalité locale sous l’effet notamment de la montée en charge de l’exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) pour les entreprises réalisant un très faible chiffre d’affaires ;

– la majoration de la dotation particulière élu local (DPEL) afin de mettre en œuvre les dispositions à destination des communes rurales introduites par le projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique ;

– la budgétisation de la dotation au profit de la collectivité territoriale de Guyane, et inversement, la transformation en PSR de la dotation globale d’autonomie (DGA) de la Polynésie française ;

– l’institution d’un PSR au profit des régions afin de couvrir le financement des charges annexes autres que celles liées à l’exercice de la compétence apprentissage proprement dite ;

– enfin, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (DTCE) et la compensation des pertes de recettes liées au relèvement du seuil d’assujettissement des entreprises au versement transport (VT) font l’objet d’une minoration au titre des variables d’ajustement.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES PSR en 2020

(en milliers d’euros)

Source : article 82 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 et présent article.

C. Dispositif modifiÉ

L’Assemblée nationale a, à l’initiative du Gouvernement, adopté un amendement ([440]) visant à tirer les conséquences :

– de la modification du schéma financier de reprise des ressources au département de La Réunion à la suite de la recentralisation du RSA, prévue par l’article 25 du présent projet de loi de finances ([441]). Il augmente par conséquent de 50,3 millions d’euros le montant de la DGF du département de La Réunion, prenant ainsi en compte les modifications effectuées aux articles 21 et 25 ([442]) ;

– de l’article 5 ter, introduit par l’Assemblée nationale à l’initiative de M. Sacha Houlié ([443]), qui exonère de la taxe d’habitation sur les résidences principales en 2019 les contribuables ayant bénéficié de l’exonération en 2018 au titre du dispositif de sortie en sifflet. Il prévoit donc la majoration du PSR qui compense les exonérations de fiscalité locale à hauteur de 226 millions d’euros, dont 80 millions pour les personnes exonérées depuis 2015 et 146 millions pour les personnes exonérées depuis 2016 et 2017 ([444]).

L’Assemblée nationale a également adopté un amendement rédactionnel visant à modifier l’intitulé du PSR bénéficiant à la collectivité de Corse.

Évolution des prÉlÈvements sur recettes au profit des collectivitÉs territoriales tels que modifiÉs par l’AssemblÉe nationale

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement du groupe Socialiste et républicain, avec un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement ([445]), qui double le montant du PSR dotation particulière élu local, en le passant de 75 millions d’euros à 130 millions d’euros, soit une hausse de 55 millions d’euros.

Évolution des prÉlÈvements sur recettes au profit des collectivitÉs territoriales tels que modifiÉs par le SÉnat

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

III. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général note que l’amendement adopté au Sénat n’est pas sincère dans la mesure où le montant total des PSR est supérieur de 10 millions d’euros à la somme des PSR individuels.

Aussi, le Rapporteur général propose de rétablir le texte issu de l’Assemblée nationale, en tenant compte des éléments suivants :

– l’adoption au Sénat à l’article 21 d’un amendement de M. Julien Bargeton, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement ([446]), diminuant de 5 millions d’euros le montant de la DGF en 2020 afin de financer la nouvelle dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité créée, à l’initiative du Rapporteur général de l’Assemblé nationale, à l’article 78 ter du présent projet de loi de finances. La diminution de la DGF se traduira par une hausse à due concurrence des crédits budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

– l’adoption au Sénat à l’article 21 d’un amendement de M. Georges Patient, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement ([447]), rétablissant le PSR à destination de la collectivité territoriale de Guyane pour un montant de 27 millions d’euros ;

– l’adoption à l’Assemblée nationale à l’article 47 d’un amendement du Gouvernement ([448]) créant un dispositif de compensation aux collectivités territoriales qui auront décidé de soutenir le petit commerce de proximité par le biais d’une exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE), de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Cette compensation, qui représente un tiers de l’exonération, est évaluée à 10 millions d’euros par le Gouvernement ;

– la modification du mode de financement des mesures issues du projet de loi engagement et proximité à destination des communes. Le présent projet de loi de finances avait initialement provisionné un montant de 10 millions d’euros sur le prélèvement sur recettes dotation particulière élu local afin de financer ces mesures. Le PSR est minoré de 10 millions d’euros afin d’abonder à due concurrence la mission Relations avec les collectivités territoriales qui portera cette dotation ;

– la majoration d’un montant de 28 millions d’euros de la dotation particulière élu local proposée par le Gouvernement lors de l’examen de cet article en première lecture au Sénat afin de financer le doublement de la dotation pour les petites communes ;

– enfin, un ajustement technique à la hausse du montant du fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), à hauteur de 197 027 euros, est opéré dans le cadre de la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) en Guyane et à Mayotte.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES PSR En nouvelle lecture

À l’AssemblÉe nationale

(en milliers d’euros)

Source : article 82 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 et présent article.

*

Article 26 bis A (nouveau) Création d’une garantie de dotation particulière élu local pour les communes nouvelles

Le présent article, introduit par le Sénat, avec un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, vise à maintenir le bénéfice de la dotation particulière élu local (DPEL) en faveur des communes membres d’une commune nouvelle jusqu’à la fin du mandat municipal en cours. Le Rapporteur général propose de supprimer le présent article.

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

Afin d’assurer aux petites communes rurales les moyens nécessaires à l’exercice du mandat de conseiller municipal et de contribuer à la démocratisation des mandats locaux, une DPEL a été mise en place ([449]). Cette dotation, désormais codifiée à l’article L. 2335-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), est plus particulièrement destinée à compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d’absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints. Son emploi par les communes est toutefois libre.

Prélevée sur les recettes de l’État, la DPEL s’élève en 2019 à 65 millions d’euros. Le montant de cette dotation est stable depuis 2012.

Les articles R. 2335-21, R. 2335-2 et R. 2335-6 du CGCT précisent les modalités d’attribution de la dotation entre communes. En métropole, la dotation est attribuée aux communes :

– dont la population utilisée pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est inférieure à 1 000 habitants ;

– dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,25 fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de métropole de moins de 1 000 habitants, qui est égal en 2019 à 693 euros par habitant.

Dans les départements d’outre-mer, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, la DPEL est attribuée aux communes dont la population utilisée pour le calcul de la DGF est inférieure à 5 000 habitants.

Au total, en 2019, 21 452 communes bénéficient de cette dotation.

La DPEL est attribuée sous la forme d’une dotation forfaitaire annuelle identique pour l’ensemble des communes : elle est égale au rapport entre le montant de la dotation ouverte en loi de finances et le nombre de communes bénéficiaires en 2019. La dotation unitaire s’élève ainsi en 2019 à 3 030 euros, soit une hausse de 2 % par rapport à 2018.

Communes Éligibles À la dotation particuliÈre

Élu local en 2019

Source : commission des finances ; données direction générale des collectivités locales (DGCL).

B. Dispositif proposÉ

Le présent article, introduit par le Sénat à l’initiative de Mme Sylvie Vermeillet (Union centriste) ([450]), avec un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, vise à maintenir le bénéfice de la DPEL aux communes membres d’une commune nouvelle, jusqu’à la fin du mandat municipal en cours.

L’objet de l’amendement à l’origine du présent article souligne que « la mise en place de communes nouvelles, qui maintient le nombre d’élus locaux jusqu’à la fin du mandat, a pour conséquence de diminuer fortement le nombre de communes éligibles alors que les charges afférentes à chaque commune demeurent ». Il précise par exemple qu’il « n’est pas rationnel que lorsque 5 petites communes fusionnent, la commune perde les 5 dotations d’élus locaux qui étaient attribuées aux communes fondatrices alors que le nombre d’élus reste identique jusqu’à la fin du mandat ».

II. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général estime que le présent article n’est juridiquement pas opérant dans la mesure où il prévoit le maintien d’une dotation pour des communes qui n’existent plus.

Pour cette raison, le Rapporteur général propose de supprimer le présent article.

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Article 26 ter (nouveau) Élargissement du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée aux véhicules des collectivités territoriales gérés en location longue durée

Le présent article, issu de l’adoption de quatre amendements identiques au Sénat avec l’avis défavorable du Gouvernement et de sagesse de la commission des finances, rend éligibles au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) les dépenses acquittées par les collectivités territoriales au titre d’une fraction des loyers versés pour une location longue durée d’un véhicule à faibles émissions. Le Rapporteur général propose de supprimer le présent article.

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

Le FCTVA est un dispositif de soutien à l’investissement local, assis sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) supportée lors de dépenses d’investissement. Il s’agit d’un prélèvement sur recettes (PSR) qui permet de compenser la TVA acquittée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses d’investissement et encaissée par l’État en amont. En effet, la TVA supportée en amont des achats ou des investissements n’est pas déductible ou récupérable dès lors que l’acteur économique qui la supporte n’est pas assujetti à la TVA, ce qui est la situation des collectivités territoriales pour leurs activités administratives.

Dans ce contexte, l’article L. 1615-1 du CGCT dispose que le FCTVA est destiné à « permettre progressivement le remboursement intégral de la TVA acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur les dépenses réelles d’investissement ainsi que sur leurs dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie ». L’article L. 1615-5 du CGCT précise que « les sommes versées pour le remboursement de la TVA acquittée sur leurs dépenses réelles d’investissement par le FCTVA sont inscrites à la section d’investissement du budget de la collectivité ». L’article L. 1615-6 dispose que les « attributions au FCTVA sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d’investissement […] un taux de compensation forfaitaire » qui s’applique quel que soit le taux de TVA ayant grevé les opérations d’investissement. Ce dernier est fixé depuis le 1er janvier 2015 à 16,404 %.

En effet, depuis la loi de finances pour 1994 ([451]) puis la loi de finances pour 2015 ([452]), le taux de compensation forfaitaire du FCTVA est égal au taux normal de la TVA (soit 20 %) diminué d’un taux de réfaction forfaitaire afin d’exclure du remboursement de la TVA le montant correspondant à la contribution de la France au budget de l’Union européenne assise sur la TVA.

Ainsi, le taux de FCTVA est calculé pour les dépenses réalisées à partir du 1er janvier 2015 selon la formule suivante :

16,667 % – 0,263 % = 16,404 % ([453])

Pour un investissement hors taxes de 100 euros réalisé au taux normal de 20 %, la dépense réelle d’investissement est de 120 euros. Sur cette dépense réelle est appliqué le taux de FCTVA à 16,404 %, ce qui donne un droit au FCTVA de 19,7 euros. L’écart de 0,3 euro entre la TVA acquittée par la collectivité (20 euros) et la compensation du FCTVA (19,7 euros) qui lui est versée contribue à couvrir la part de la TVA reversée par la France au budget de l’Union européenne.

Enfin, il est rappelé qu’à compter du 1er janvier 2021, les attributions du FCTVA seront déterminées dans le cadre d’une procédure de traitement automatisée des données budgétaires et comptables ([454]).

Le présent projet de loi de finances a fixé le montant du PSR du FCTVA à 6 000 millions d’euros pour 2020, au lieu de 5 649 millions d’euros pour 2019.

Montants du FCTVA de 2013 À 2020

(en millions d’euros)

Source : lois de finances initiales et présent projet de loi de finances.

B. Dispositif proposÉ

Le Sénat a adopté quatre amendements identiques de MM. Martial Bourquin (SR), Emmanuel Capus (Les Indépendants), Jean-Pierre Corbisez (RDSE) et de Mme Christine Lavarde (LR) ([455]), avec un avis défavorable du Gouvernement et de sagesse de la commission des finances, rendant éligibles au FCTVA les dépenses acquittées par les collectivités territoriales au titre d’une fraction des loyers versés pour une location supérieure à deux ans d’un véhicule à faibles émissions.

Le remboursement s’effectue au titre « de la fraction des loyers correspondant à l’investissement réalisé par le loueur » sans excéder la dotation aux amortissements pratiquée par ce dernier au titre de la période couverte par le loyer. Il revient au loueur de communiquer le montant de la fraction à la collectivité territoriale.

La mesure s’applique uniquement aux véhicules à faibles émissions définis comme les véhicules électriques ou les véhicules de toutes motorisations et de toutes sources d’énergie produisant de faibles niveaux d’émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques (article L. 224-7 du code de l’environnement).

Les auteurs de l’amendement soutiennent que « si le recours aux locations de longue durée permet de procéder au renouvellement du parc des collectivités à un rythme plus rapide qu’avec une logique classique d’achat des véhicules et de bénéficier des évolutions rapides que connaissent les véhicules électriques et hybrides sans assumer les risques techniques (au contraire de l’achat), il ne donne pas droit au bénéfice du FCTVA ». En effet, les dépenses d’achat d’un véhicule sont considérées comme des dépenses d’investissement, éligibles au FCTVA, à la différence des loyers de location d’un véhicule qui sont considérés comme des dépenses de fonctionnement, non éligibles au FCTVA. Ils estiment par conséquent, afin de faciliter le renouvellement des flottes de véhicules des collectivités territoriales, qu’il « convient de permettre aux collectivités qui feraient le choix de la location longue durée de bénéficier du FCTVA uniquement sur le loyer financier, c’est-à-dire la quote-part du loyer correspondant au seul financement de l’investissement ».

Enfin, selon les auteurs de l’amendement, l’impact budgétaire de cette proposition serait neutre sur le long terme, dès lors que les véhicules gérés en location de longue durée auraient été de toute façon achetés.

II. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général rappelle que le présent article a été rejeté à plusieurs reprises à l’Assemblée nationale en première lecture sous forme d’amendement ([456]), au motif qu’il est en l’état impossible d’intégrer ces loyers mensuels de longue durée dans le cadre de l’automatisation du FCTVA. Il souligne également que le calcul de la TVA à compenser sur la « fraction des loyers correspondant à l’investissement réalisé par le loueur » est concrètement complexe à réaliser et difficile à contrôler par l’administration fiscale. Enfin, le coût financier pour l’État de la mesure n’est pas chiffré par les auteurs de l’article.

Le Rapporteur général préconise, par conséquent, la suppression du présent article.

*

B. - Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 27 Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. état du droit

L’article 46 de la loi de finances pour 2012 a introduit un plafonnement de certaines taxes affectées à des opérateurs de l’État ou à des organismes chargés d’une mission de service public ([457]).

L’instauration d’un tel plafonnement vise à renforcer le suivi et le contrôle par le Parlement des ressources fiscales affectées aux opérateurs, conformément aux principes budgétaires d’annualité et d’universalité.

Le fonctionnement de ce plafonnement permanent repose sur les dispositions suivantes :

− les affectations de ressources sont autorisées dans la limite d’un plafond soumis annuellement au Parlement. Au-delà de ce plafond, les ressources sont écrêtées au profit du budget général de l’État ;

− les plafonds sont en principe mentionnés par ressource affectée, avec mention de la personne affectataire et du niveau du plafond en milliers d’euros, dans un tableau unique, prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

B. Dispositif proposé

Le présent article, dans sa rédaction initiale, proposait :

– d’ajuster à la hausse ou à la baisse les plafonds individuels d’affectation de taxes prévus au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012. À périmètre constant et hors augmentation exceptionnelle du plafond des ressources affectées à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), la somme des augmentations de plafonds opérée par le présent article serait supérieure de 193,4 millions d’euros à la somme des diminutions de plafonds (A du I de l’article) ;

– de prévoir une augmentation exceptionnelle pour 2020 de 380 millions d’euros du plafond de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée à l’AFITF (A du I et XI) ;

– de diminuer de 45 millions d’euros les ressources du réseau des chambres d’agriculture issues de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TA-TFPNB) et de modifier les modalités de répartition de son produit au sein du réseau (A du I et 2° du II) ;

– de tirer les conséquences de rebudgétisations ou de suppressions de taxes à faible rendement en supprimant leurs plafonds : le droit fixe dû par les entreprises ferroviaires et la taxe annuelle pour frais de contrôle affectés à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) ; le droit de sécurité dû à l’Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) ; le droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine ou d’une indication géographique protégée affecté à l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) ; la taxe sur la notification des produits du vapotage affectée à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Ansés) (A du I) ;

– d’intégrer dans le champ du plafonnement la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance (CUFPA) affectée à France Compétences (A du I et V) et de fixer le niveau du plafond à 9,475 milliards d’euros ;

– de prévoir la perception de la redevance cynégétique par les agences de l’eau et de tirer les conséquences de la création à compter du 1er janvier 2020 de l’Office français de la biodiversité (OFB) (A du I, III, IV, IX et X) ;

– de supprimer l’affectation de ressources au Conseil national des barreaux (CNB) pour le financement de l’aide juridique, appelé à être intégralement porté par le budget général (A du II, VI, VII et VIII) ;

– de modifier les modalités de fixation des tarifs de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (3° du II) ;

– d’opérer un prélèvement exceptionnel de 2,8 millions d’euros sur les ressources de la Caisse nationale des autoroutes (XII).

C. Dispositif modifié

Lors de son examen par l’Assemblée nationale, cet article a été modifié par l’adoption de quinze amendements, hors amendements identiques.

1. Les amendements relatifs aux centres techniques industriels (CTI) et aux comités professionnels de développement économique (CPDE)

Plusieurs amendements déposés à l’Assemblée nationale visaient à supprimer les plafonds d’affectation des produits des taxes affectées à certains centres techniques industriels (CTI) ou à certains comités professionnels de développement économique (CPDE).

L’Assemblée nationale a adopté :

– un amendement prévoyant la suppression du plafond de la taxe affectée au Centre d’étude et de recherche de l’industrie du béton (CERIB) et au Centre technique de matériaux naturels de construction (CTMNC), à l’initiative de Mme Anne-Laure Cattelot, de M. Xavier Roseren et de plusieurs de leurs collègues ([458]) ;

– deux amendements identiques prévoyant la suppression du plafond de la taxe affectée au Centre technique des industries de la fonderie (CTIF), à l’initiative de Mme Anne-Laure Cattelot ([459]) ;

– un amendement prévoyant la suppression du plafond d’affectation des taxes affectées au Centre technique des industries mécaniques et du décolletage (CETIM) et du Centre technique industriel de la construction métallique (CTICM), à l’initiative du Gouvernement ([460]).

Les CTI et CPDE qui ont bénéficié de la suppression du plafond des taxes qui leur sont affectées sont ceux qui ont récemment conclu avec l’État un contrat d’objectif et de performance. La suppression du plafond d’affectation des CTI et CPDE se justifie notamment par le fait que ces organismes ne font pas partie du champ des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale. Les taxes qui leur sont affectées ne sont pas des ressources publiques et leurs dépenses ne sont pas des dépenses publiques.

Néanmoins, la suppression des plafonds des taxes affectées aux CTI et aux CPDE ne peut aller sans contrepartie, dans la mesure où ces organismes bénéficient des règles publiques s’attachant aux taxes qui leur sont affectées, ce qui permet de procéder à leur recouvrement forcé si nécessaire.

Par conséquent, il n’est pas illégitime de conditionner la suppression du plafond des taxes affectées aux CTI et CPDE à la conclusion ou au renouvellement de contrats d’objectifs et de performance avec l’État. Seuls les CTI et CPDE qui ont conclu un nouveau contrat avec l’État ont donc fait l’objet d’une proposition par le Gouvernement de suppression de leur plafond d’affectation ou d’un avis favorable du Gouvernement et du Rapporteur général à la suppression de leur plafond d’affectation.

2. La suppression de la baisse du plafond de la TA-TFPNB affectée au réseau des chambres d’agriculture et le maintien des modalités actuelles de la répartition de son produit

L’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement ([461]) et des amendements identiques de Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas et de plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche ([462]) et de M. Turquois et de ses collègues du groupe Modem ([463]) ayant pour effet :

– de supprimer la baisse de 45 millions d’euros du plafond de la TA-TFPNB affectée au réseau des chambres d’agriculture ;

– de conserver les modalités actuelles de répartition de la taxe, en supprimant les dispositions faisant des chambres régionales d’agriculture les primo-affectataires de la taxe à la place des chambres départementales d’agriculture ;

– de supprimer les dispositions permettant que des taux départementaux différents puissent s’appliquer pour les chambres dont la circonscription comporte plusieurs départements ;

– de prévoir la remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement avant le 1er juin 2020 portant sur les modalités de financement de l’ensemble des affectataires de la TA-TFPNB et sur le processus de modernisation et de mutualisation du réseau des chambres d’agriculture.

Pour mémoire, la commission des finances avait adopté un amendement de M. Fabrice Brun ([464]) (LR) procédant du même esprit, mais qui ne prévoyait pas la remise d’un rapport au Parlement.

3. Un amendement relatif au financement de la Société du Grand Paris

À l’initiative du Gouvernement ([465]), l’Assemblée nationale a adopté un amendement visant à accroître les plafonds des recettes affectées de la Société du Grand Paris (SGP) par plusieurs biais.

En premier lieu, le plafond de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement en Île-de-France passerait de 500 à 544 millions d’euros, en cohérence avec la création d’une nouvelle zone à tarif renforcé de 20 % proposée par l’article 5 bis du présent projet de loi de finances.

En deuxième lieu, le plafond de la taxe sur les surfaces de stationnement en Île-de-France passerait de 4 à 10 millions d’euros pour prendre en compte l’augmentation des tarifs de cette taxe en 2020. L’article 1599 quater C du code général des impôts prévoit en effet que par dérogation aux tarifs fixés dans le tableau du 2 du V de cet article, pour les surfaces de stationnement faisant l’objet d’une exploitation commerciale, les tarifs sont réduits de 75 % pour l’année 2019, de 50 % pour l’année 2020 et de 25 % pour l’année 2021.

En troisième et dernier lieu, le plafond de la taxe additionnelle à la taxe de séjour, créée par l’article 163 de la loi de finances pour 2019 ([466]) et codifiée à l’article L. 2531-17 du code général des collectivités territoriales, passerait de 20 millions à 30 millions d’euros pour « éviter un écrêtement futur » selon l’exposé sommaire de l’amendement du Gouvernement. D’après le tome I de l’annexe Voies et moyens du présent projet de loi de finances, le plafond est actuellement fixé au niveau prévisionnel du rendement pour 2020.

Enfin, pour mémoire, l’Assemblée nationale a introduit à l’initiative du Gouvernement ([467]) l’article 72 sexies dans le présent projet de loi de finances afin d’affecter à la SGP une fraction des droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements de la région d’Île-de-France et de la Ville de Paris de 60 millions d’euros par an. Par dérogation, il fixe cette fraction à 75 millions d’euros pour la seule année 2020 L’Assemblée nationale a corrélativement introduit un plafond d’affectation de 75 millions d’euros à l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

4. Le maintien du plafond du droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine, d’une indication géographique ou d’un label rouge

Dans sa rédaction initiale, l’article 27 prévoyait la suppression du plafond d’affectation du droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine ou d’une indication géographique protégée affecté à l’INAO, en conséquence des dispositions initiales de l’article 6 du présent projet de loi qui prévoyaient la suppression de ce droit.

L’Assemblée nationale ayant décidé du maintien de ce droit, contre l’avis du Gouvernement et de la commission des finances ([468]), elle a, par cohérence, rétabli le plafond d’affectation de cette taxe ([469]) à l’initiative du Gouvernement.

5. L’indexation de la taxe d’aménagement du territoire sur l’inflation

À l’initiative du Gouvernement ([470]), l’Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant qu’à compter de l’année 2020, le tarif de la taxe due par les concessionnaires d’autoroutes à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers, actuellement fixé à 7,32 euros par 1 000 kilomètres parcourus, est égal à ce tarif majoré de 70 % de l’évolution, entre 2018 et l’année précédant l’année courante, de l’indice des prix à la consommation hors tabac au mois de novembre.

Il est précisé que le tarif est arrondi au centième d’euro par 1 000 kilomètres, la fraction égale à 0,005 comptant pour 0,01.

Le produit de cette taxe également appelée « taxe d’aménagement du territoire » (TAT) est affecté au compte d’affectation spéciale Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, dans la limite d’un montant fixé en loi de finances et à l’AFITF dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ([471]).

Le présent projet de loi de finances propose de fixer ces limites en 2020 respectivement à 70,7 millions d’euros au lieu de 117,2 millions d’euros en 2019 et à 557,3 millions d’euros au lieu de 528,3 millions d’euros en 2019.

Selon l’exposé sommaire de l’amendement du Gouvernement, le montant supplémentaire de TAT lié à cette indexation est égal à 5 millions d’euros en 2020. Le Gouvernement considère que cette indexation ne remet pas en cause l’équilibre économique et financier des contrats conclus avec les concessionnaires d’autoroutes.

Lors de l’examen de cet amendement en séance publique, M. Charles de Courson a estimé que « les contrats de concession autoroutière prévoient la stabilité fiscale » et qu’en conséquence, une augmentation de la fiscalité pesant sur les concessionnaires « sera de droit répercutée dans les péages » ([472]). Telle n’est pas l’interprétation du Gouvernement. Le ministre de l’action et des comptes publics a en effet répondu à M. de Courson qu’il n’y avait pas de remise en question de l’équilibre des contrats, précisant que le Conseil d’État avait confirmé cette interprétation.

Lors de l’examen de l’article 27 en première lecture au Sénat, le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics a ajouté que toute clause de compensation intégrale dans les contrats de concession aurait un caractère excessif et anormal ([473]).

6. Les amendements rédactionnels

À l’initiative du Rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté sept amendements rédactionnels.

L’Assemblée nationale a également adopté deux amendements identiques présentés par M. Jean-Jacques Gaultier et par M. François Cormier-Bouligeon et plusieurs de leurs collègues visant à faire passer de 34,6 à 49,6 millions d’euros le plafond d’affectation du prélèvement sur les paris sportifs en ligne de la Française des jeux et des opérateurs agréés à l’Agence nationale du sport.

Elle a néanmoins annulé l’adoption de ces amendements par l’adoption d’un amendement du Gouvernement en seconde délibération ([474]).

Par ailleurs, l’Assemblée nationale a complété l’article 6 du présent projet de loi de finances par l’adoption d’un amendement de la commission des finances augmentant de 10 000 euros le plafond d’affectation du produit de l’indemnité de défrichement affecté à l’Agence de services et de paiement (ASP) pour le fixer à 2,01 millions d’euros.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Lors de son examen au Sénat, cet article a été modifié par l’adoption de neuf amendements différents.

A. La suppression des plafonds d’affectation de plusieurs centres techniques industriels ou comités professionnels de développement économique

À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement ([475]) tendant à :

– supprimer le plafond de la taxe affectée au comité professionnel de développement économique des industries des secteurs du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure (CTC) ;

– supprimer le plafond de la taxe affectée au centre technique industriel de la plasturgie et des composites (CTI IPC) ;

– supprimer le plafond des taxes affectées à l’institut de la soudure (IS) et au centre technique des industries aéraulique et thermique (CETIAT).

En cohérence avec la position qu’il a adoptée lors de l’examen du présent article en première lecture à l’Assemblée nationale, le Gouvernement propose ou soutient la suppression des plafonds des taxes affectées aux CTI et aux CPDE qui ont conclu de nouveaux contrats d’objectifs et de performance pour la période 2020 à 2023 dès lors que ces contrats intègrent « les orientations et le niveau d’ambition fixés en concertation avec France industrie et les fédérations professionnelles concernées ([476]) ».

Depuis l’adoption en première lecture du texte par l’Assemblée, le CTC, le CTI IPC, l’IS et le CETIAT ont signé de tels contrats. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a proposé la suppression de ces plafonds.

B. L’abaissement du plafond d’affectation de France Compétences

Dans le projet de loi de finances, le Gouvernement a proposé le plafonnement du versement à France Compétences de la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance (CUFPA) ([477]), en cohérence avec l’intégration de cet établissement public dans le champ des administrations publiques.

Le niveau du plafond avait été fixé à 9,475 milliards d’euros, un montant nettement supérieur au rendement prévisionnel de la CUFPA pour 2020 que le Gouvernement estime à 4,8 milliards d’euros dans l’évaluation préalable de l’article 27. Il justifie cette différence par le fait que France Compétences « bénéficiera à terme de recettes supplémentaires ». En effet, les modalités de recouvrement de la CUFPA, fixées par le décret du 28 décembre 2018 relatif à l’organisation et au fonctionnement de France compétences ([478]), ont pour effet que France compétences ne sera affectataire de la totalité de ses recettes qu’à compter de 2022.

À l’initiative du rapporteur général de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement ([479]) visant à abaisser à 5,04 milliards d’euros le plafond de cette contribution, niveau correspondant au rendement prévisionnel de la contribution pour 2020 majoré de 5 %. Il justifie cet abaissement par l’article 18 de la loi de programmation des finances pour les années 2018 à 2022 selon lequel le plafond d’affectation d’une taxe ne doit pas excéder 5 % du rendement prévisionnel de cette taxe.

En outre, l’écart avec le rendement prévisionnel de la taxe conduit mécaniquement à majorer le niveau de la norme de dépenses pilotables fixé pour 2020 dès lors que les plafonds des taxes affectées sont intégrés dans son champ.

Le Gouvernement a choisi de fixer le plafond d’affectation de la contribution au niveau de son rendement prévisionnel pour 2022. Cette mesure de périmètre n’aura donc qu’un impact en 2020, évitant ainsi des modifications législatives à venir en loi de finances pour 2021 et en loi de finances pour 2022.

C. La suppression des plafonds de dépenses temporaires éligibles au fonds de prévention des risques naturels majeurs

1. Les interventions temporaires du FPRNM

● Créé par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement ([480]), le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), parfois appelé « fonds Barnier », a d’abord assuré le financement des indemnités d’expropriation de biens exposés à un risque naturel majeur, ainsi que les dépenses liées à la limitation de l’accès et à la démolition éventuelle de ces biens, afin d’en empêcher toute occupation future. Progressivement, les ressources du fonds ont financé d’autres catégories de dépenses.

La gestion comptable et financière du FPRNM est assurée par la Caisse centrale de réassurance (CCR) qui exécute les instructions des ministères.

Les dépenses éligibles au FPRNM sont définies législativement selon des dispositions permanentes que l’on trouve dans le code de l’environnement, et selon des dispositions temporaires ou spécifiques que l’on trouve notamment à l’article 128 de la loi de finances pour 2004 ([481]) et à l’article 136 de la loi de finances pour 2006 ([482]). Les dépenses temporaires font l’objet de plafonds fixés par ces articles.

● L’article 128 de la loi de finances pour 2004 prévoit ainsi que le FPRNM peut prendre en charge, dans la limite de 105 millions d’euros par an à compter de 2019, une partie du financement des études et travaux ou équipements de prévention ou de protection contre les risques naturels dont les collectivités territoriales assurent la maîtrisent d’ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques (PPR) prescrit ou approuvé.

Ce financement est par ailleurs soumis à des conditions de taux maximal d’intervention variant selon les types d’ouvrages et la date de l’intervention du fonds.

D’après l’annexe générale au présent projet de loi de finances sur la gestion du fonds, ces dépenses se seraient élevées à 109,3 millions d’euros en 2018, le plafond étant fixé à 125 millions d’euros pour 2018.

● L’article 136 de la loi de finances pour 2006 prévoit que le fonds peut prendre en charge plusieurs dépenses à titre temporaire.

Il peut prendre en charge les dépenses afférentes à la préparation et à l’élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles, aux actions d’information préventive sur les risques majeurs et à l’élaboration et la mise en œuvre des cartes des surfaces inondables et des cartes des risques d’inondation, dans la limite de 17 millions d’euros par an à compter de 2019. En 2018, alors que ce plafond était fixé à 20 millions d’euros, 18,3 millions d’euros ont été consacrés à ces actions.

Dans le cadre du plan « séisme Antilles », il peut prendre en charge, dans les Antilles ([483]), jusqu’au 31 décembre 2023 et dans la limite de 13 millions d’euros par an à compter du 1er janvier 2019 (8 millions d’euros par an jusqu’en 2018) :

– des études et travaux de prévention du risque sismique pour les bâtiments et équipements nécessaires au fonctionnement des services départementaux d’incendie et de secours. En 2018, le dispositif n’a pas été mobilisé ;

– des travaux de confortement des habitations à loyer modéré. En 2018, le fonds a versé 5 millions d’euros à ce titre.

Il peut prendre en charge, dans la limite de 75 millions d’euros entre le 1er janvier 2019 et jusqu’au 31 décembre 2023, des dépenses liées aux études et travaux de mise en conformité des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines.

Il peut contribuer dans la limite de 60 millions d’euros au financement des études, équipements et travaux de prévention contre les risques naturels majeurs et de protection des lieux habités exposés à des risques naturels, réalisés ou subventionnés par l’État, dès lors qu’ils ont fait l’objet d’un engagement de l’État avant le 1er janvier 2014. Aucune dépense n’a été financée à ce titre depuis 2014, année au cours de laquelle 26,3 millions d’euros ont été versés.

Il peut enfin contribuer, depuis le 1er janvier 2019 et jusqu’au 23 décembre 2023, aux études et travaux de prévention du risque sismique pour les immeubles domaniaux utiles à la gestion de crise dans les Antilles, dans la limite de 5 millions d’euros par an.

2. La suppression des plafonds des dépenses temporaires

À l’initiative de Mme Nicole Bonnefoy et de ses collègues du groupe socialiste et républicain ([484]), suivant l’avis de sagesse de la commission des finances du Sénat et l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement supprimant l’ensemble des plafonds de dépenses présentés ci-dessus « afin de donner davantage de souplesse à la gestion de ce fonds en fonction des besoins et priorités », d’après l’exposé sommaire de l’amendement adopté.

Cette proposition est issue du rapport de la mission d’information sénatoriale sur la gestion des risques climatiques et l’évolution des régimes d’indemnisation de juillet 2019 ([485]).

D. La baisse du taux de la taxe sur les opérateurs de communications élEctroniques (TOCE)

À l’initiative de Mme Morhet-Richaud et de plusieurs de ses collègues, de Mme Genest et de plusieurs de ses collègues et de M. Collin et de plusieurs de ses collègues ([486]), le Sénat a adopté trois amendements identiques tendant à abaisser de 1,3 à 0,9 % le taux de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques prévue à l’article 302 bis KH du code général des impôts.

● Créée par la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision ([487]), la TOCE est due par les opérateurs de communications électroniques.

● Elle est assise sur le montant hors TVA des abonnements et autres sommes acquittés par leurs clients. Le montant des dotations aux amortissements comptabilisés dans le cadre de l’exercice clos au titre de l’année pour laquelle la taxe est due est déduit de l’assiette de la taxe lorsque :

– les amortissements comptabilisés sont afférents aux matériels et équipements acquis à compter du 7 mars 2009 par les opérateurs pour le besoin des infrastructures et réseaux de communications électroniques établis en France ;

– la durée d’amortissement de ces matériels et équipements est au moins égale à dix ans.

Sont exclues de l’assiette de la taxe :

– les sommes acquittées par les opérateurs au titre des prestations d’interconnexion et d’accès ([488]) faisant l’objet de conventions de droit privé entre les parties concernées ;

– les sommes acquittées au titre des prestations de diffusion ou de transport des services de communication audiovisuelle, à l’exception des cas où les services de communications électroniques fournis sont compris dans une offre composite comprenant des services de télévision. Dans ce cas, ces sommes font l’objet d’un abattement de 50 % ;

– les sommes acquittées au titre de l’utilisation des services universels de renseignements téléphoniques.

● Le taux de la taxe est fixé à 1,3 % après application d’un abattement de 5 millions d’euros.

Ce taux est applicable depuis le 1er janvier 2016, après l’augmentation de 0,4 point prévue par l’article 48 de la loi de finances pour 2016 ([489]). Cette augmentation, entraînant un rendement supplémentaire de 100 millions d’euros environ, s’est accompagnée de l’affectation de 140,5 millions d’euros du produit de la taxe au compte de concours financier à l’audiovisuel public. L’article 83 de la loi de finances pour 2019 a procédé à la réaffectation du produit de la taxe au budget général, sans toutefois modifier son taux.

La taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la TVA.

● Constatant que le taux de la TOCE a été maintenu à 1,3 %, que son produit a été réaffecté au budget général et que l’augmentation de 0,4 point du taux à compter de 2016 avait été justifiée par la nécessité de financer le compte de concours financier à l’audiovisuel public, les sénateurs proposent de rétablir un taux de 0,9 %.

Le Rapporteur général constate qu’affectée au budget général, la TOCE finance par définition l’ensemble de ses dépenses. D’un rendement total estimé à 270 millions d’euros environ en 2019, la mesure proposée aurait un impact de plus de 80 millions d’euros.

E. Les conséquences de L’affectation du droit de timbre aux agences de l’eau

À l’initiative du Gouvernement et suivant l’avis favorable de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement ([490]) tirant les conséquences de l’article 59 septies adopté par l’Assemblée nationale, affectant le produit du droit de timbre annuel pour la validation du permis de chasser aux agences de l’eau.

● Le III de l’article 27 propose la perception de la redevance cynégétique par les agences de l’eau à la place de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) qui, à compter du 1er janvier 2020, sera remplacé par l’Office français de la biodiversité (OFB) ([491]). Cette affectation a pour objectif de simplifier le circuit de financement des politiques en faveur de l’environnement en permettant que les agences de l’eau perçoivent la majeure partie de la fiscalité affectée à la protection de l’eau et de la biodiversité.

Le même III prévoit que le produit de la redevance perçue par les agences de l’eau est réparti, au sein du réseau des agences de l’eau, en fonction du potentiel économique du bassin hydrographique de chaque agence, pondéré par l’importance relative de sa population rurale.

Pour garantir la neutralité financière de cette simplification, le IX et le X de l’article 27 prévoyaient, dans la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, une majoration de 46,1 millions d’euros de la contribution des agences de l’eau à l’OFB prévue par l’article 135 de la loi de finances pour 2018 ([492]) pour la fixer à un montant compris entre 316,1 millions d’euros et 343,1 millions d’euros. La majoration de 46,1 millions d’euros correspond au rendement prévisionnel de la redevance cynégétique pour l’année 2020.

Le I de l’article 27, dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, tire les conséquences de l’affectation de cette redevance et de la création de l’OFB sur le plafond d’affectation des ressources affectées aux agences de l’eau en le majorant de 46,1 millions d’euros.

● À l’initiative de M. Martial Saddier ([493]) et de la commission des finances ([494]), l’Assemblée nationale a introduit l’article 59 septies dans le présent projet de loi de finances afin de prévoir l’affectation aux agences de l’eau du droit de timbre annuel pour la validation du permis de chasser, en cohérence avec l’affectation de la redevance cynégétique qui est encaissée selon les mêmes modalités.

L’article 1635 bis N du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement ([495]), qui entrera en vigueur au 1er janvier 2020, prévoit en effet que le droit de timbre, d’un montant de 9 euros, est affecté à l’OFB. Toutefois, il est affecté à hauteur de 4 euros aux fédérations départementales des chasseurs lorsqu’il est encaissé par un régisseur de recettes de l’État placé auprès d’elles.

L’article 59 septies du présent projet de loi de finances propose que les agences de l’eau deviennent affectataires du droit de timbre à la place de l’OFB, sans toutefois modifier les dispositions applicables au versement d’une fraction du produit de ce droit aux fédérations départementales des chasseurs lorsqu’il est encaissé par un régisseur de recettes de l’État placé auprès d’elles.

● Tirant les conséquences de cet article, le Sénat a adopté un amendement visant à :

– inclure dans le champ des ressources plafonnées des agences de l’eau le droit de timbre ;

– majorer de 5,5 millions d’euros ce plafond par rapport au niveau fixé par l’Assemblée nationale, montant correspondant au rendement prévisionnel de la fraction du produit du droit de timbre affectée à l’OFB ;

– prévoir d’aligner les modalités de répartition du droit de timbre entre les agences de l’eau sur les modalités prévues pour la répartition de la redevance cynégétique ;

– majorer de 5,5 millions d’euros la contribution des agences de l’eau à l’OFB par rapport au niveau fixé par l’Assemblée nationale pour neutraliser l’impact financier pour l’OFB du transfert du droit de timbre aux agences de l’eau.

Le Rapporteur général est favorable à l’adoption de ces dispositions.

F. La suppression de l’augmentation du plafond d’affectation à la Société du Grand Paris de la taxe sur les bureaux en Île-de-France

En conséquence de la suppression proposée par le Sénat de l’article 5 bis du présent projet de loi visant à créer une nouvelle zone à tarif renforcé pour la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, locaux commerciaux, locaux de stockage et surfaces de stationnement en Île-de-France (voir supra), le Sénat a supprimé l’augmentation du plafond d’affectation de 44 millions d’euros de son produit à la Société du Grand Paris, à l’initiative du rapporteur général et malgré l’avis défavorable du Gouvernement ([496]).

Le Rapporteur général est défavorable à cette suppression.

À l’initiative de son rapporteur général, le Sénat a en outre adopté quatre amendements rédactionnels.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter le présent article tenant compte des modifications suivantes proposées par le Sénat :

– la suppression des plafonds des taxes affectées au CTC, au CTI IPC, à l’IS et au CETIAT ;

– les dispositions relatives à l’affectation du droit de timbre annuel pour la validation du permis de chasser aux agences de l’eau ;

– les amendements rédactionnels.

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Article 27 bis A (nouveau) Prorogation de l’exonération fiscale des transferts de biens, droits et obligations au bénéfice des opérateurs de compétences (OPCO)

I. Les dispositions adoptÉes par LE Sénat

A. état du droit

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([497]) a réformé en profondeur le fonctionnement de la formation professionnelle et de l’apprentissage. En particulier, l’article 39 de cette loi transforme les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) en opérateurs de compétences (OPCO). Ces derniers concentrent leur mission sur l’appui aux entreprises – notamment les plus petites – et aux branches en matière de formation professionnelle et de gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences et, de manière inédite, financent l’ensemble de l’alternance, apprentissage compris. En revanche, ils ne collectent plus les fonds de la formation professionnelle.

La loi a laissé la possibilité aux OPCA bénéficiant d’un agrément au 31 décembre 2018 de bénéficier d’un agrément provisoire en tant qu’OPCO jusqu’au 31 mars 2019, afin de faciliter la transition ([498]). Ensuite, les actuels OPCA ont jusqu’au 31 décembre 2019 pour finaliser la dévolution de leurs biens, droits et obligations vers les nouveaux OPCO qui se substituent à eux, sans acquitter de taxe sur ces transferts.

Le IV de l’article 39, précité, dispose que « les transferts de biens, droits et obligations réalisés dans le cadre de dévolutions effectués jusqu'au 31 décembre 2019 (…) ne donnent lieu au paiement d'aucun droit, taxe ou impôt de quelque nature que ce soit ». La contribution de sécurité immobilière prévue à l'article 879 du code général des impôts n’est également pas due.

B. Dispositif proposé

Le présent article a été adopté à l’initiative de M. Emmanuel Capus (RTLI) et de plusieurs de ses collègues, avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement. Il décale de six mois, du 31 décembre 2019 au 30 juin 2020, la date de fin de l’exonération fiscale temporaire créée par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, précitée.

Cette prorogation de six mois découle de la difficulté pratique pour les actuels OPCA de finaliser le transfert de leurs biens, droits et obligations vers les nouveaux OPCO dans les délais initialement prévus. Ces délais se sont révélés trop ambitieux au vu de la profondeur de la réforme engagée par la loi et de l’allongement du calendrier de parution de ses textes d’application.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général approuve l’aménagement de la durée de l’exonération fiscale proposé par le présent article, qui procède simplement de la prise en compte d’une temporalité de réforme du financement de la formation professionnelle et de l’apprentissage plus étalée qu’initialement prévu. Il préconise l’adoption de cet article sans modification.

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Article 27 bis B (nouveau) Reversement des excédents financiers des fonds d’assurance formation à France compétences

I. Les dispositions adoptÉes par lE SÉNAT

A. État du droit

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([499]) a réformé en profondeur le fonctionnement de la formation professionnelle et de l’apprentissage.

L’article 39 de cette loi modifie le fonctionnement des fonds d’assurance formation (FAF), structures paritaires qui mutualisent les fonds collectés au titre de la formation professionnelle depuis 1971. Ces fonds, depuis qu’ils ont été dotés de la personnalité morale et qu’ils doivent disposer d’un agrément en application de la loi du 25 février 1984 dite « Rigout » ([500]), disposaient d’un régime de fonctionnement très semblable à celui des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), s’agissant des FAF de la formation professionnelle des salariés. En conséquence, la loi de 2018, précitée, a supprimé les FAF des salariés, tandis que les OPCA étaient transformés en opérateurs de compétences – (OPCO (voir le commentaire de l’article 27 bis A).

En revanche, les FAF demeurent une spécificité juridique pertinente pour les travailleurs non-salariés, les professions libérales et les indépendants, qui financent eux-mêmes, et de façon obligatoire, leurs actions de formation professionnelle, au travers de la contribution à la formation professionnelle (CFP).

Le régime des FAF des non-salariés ([501]) a donc été conservé par la loi de 2018, avec plusieurs adaptations rendues nécessaires par l’économie générale de la réforme de la formation professionnelle. D’une part, ces FAF peuvent être intégrés à un OPCO, et faire l’objet d’une gestion spécifique. D’autre part, une fraction ([502]) des fonds collectés pour abonder des FAF sont fléchés vers deux usages :

– alimenter le compte personnel de formation (CPF) des travailleurs indépendants, via la Caisse des dépôts et consignations ;

– financer le conseil en évolution professionnelle (CEP), géré par France compétences.

La Caisse des dépôts et consignations et France compétences sont donc bénéficiaires d’une partie de la collecte des fonds de formation professionnelle des professions libérales, des non-salariés et des indépendants.

B. Dispositif proposé

Le présent article a été adopté à l’initiative de M. Emmanuel Capus (RTLI) et de plusieurs de ses collègues, avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement.

Il prévoit que les éventuels excédents financiers des FAF des non-salariés sont reversés à France compétences, dans des conditions fixées par décret. France compétences a pour objet de centraliser et d’affecter les fonds de la formation professionnelle et de l’apprentissage : cet organisme est donc le destinataire naturel de ces reliquats. En outre, dans la mesure où France compétences finance l’alternance, l’aide au développement des compétences au bénéfice des très petites entreprises ou encore le conseil en évolution professionnelle, les reliquats transférés bénéficient toujours en partie aux contributeurs initiaux.

II. La position du Rapporteur général

Le dispositif de cet article s’inscrit pleinement dans la logique générale du nouveau financement de la formation professionnelle et de l’apprentissage qui découle de la loi de 2018. Au bénéfice d’un amendement de codification, le Rapporteur général préconise l’adoption sans autre modification de cet article.

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Article 27 bis (supprimé) Création d’une contribution à l’accès au droit et à la justice

Le présent article, introduit à l’Assemblée nationale par amendement à l’initiative de M. Questel, de Mme Untermaier, de MM. Blein et Lurton et de Mme Khattabi ([503]) d’une part, et de Mme Pires Beaune et de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ([504]) d’autre part, propose la création d’une contribution pour l’accès au droit et à la justice (CADJ).

Cette contribution aurait pour objet de permettre une péréquation entre certains professionnels du droit et de favoriser l’accès du plus grand nombre au droit. Bien que le dispositif de l’article ne le prévoie pas expressément, les auteurs des amendements précités souhaitent que cette contribution alimente le fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice (FIADJ), créé par l’article 50 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques ([505]), dite « loi Macron » ou « loi Croissance ».

Le législateur a tenté de créer par deux fois des contributions ayant le même objet, mais elles ont été déclarées contraires à la Constitution : la première, prévue par le III de l’article 50 de la loi Croissance, parce que le législateur avait méconnu l’étendue de sa compétence ; la seconde, prévue à l’article 113 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([506]) parce qu’elle était contraire au principe d’égalité devant la loi.

Le présent article vise à créer une contribution répondant aux mêmes principes directeurs que ceux qui ont inspiré les contributions précédentes tout en évitant l’écueil de l’inconstitutionnalité.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. État du droit

1. Le fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice et la genèse de la contribution à l’accès au droit et à la justice

La proposition de création de cette contribution à l’accès au droit et à la justice est indissociable du FIADJ et doit par conséquente être analysée à l’aune des dispositions de la loi Croissance relative :

– aux tarifs réglementés et aux rémunérations de certaines professions juridiques et judiciaires ;

– à l’accès à certaines de ces professions et aux règles d’installation des professionnels.

a. Les dispositions de la loi Croissance relatives aux tarifs de certaines professions du droit

L’article 50 de la loi Croissance a créé un titre IV bis au sein du livre IV de la partie législative du code de commerce, constitué des articles L. 444-1 et suivants et intitulé « De certains tarifs réglementés », pour répondre à plusieurs limites identifiées par le législateur du système antérieur des tarifs réglementés. Pour obtenir des précisions sur ce sujet, le lecteur pourra utilement se référer au rapport d’information de M. Richard Ferrand de mars 2016 sur l’application de la loi Croissance ([507]) et au rapport d’information de novembre 2018 de MM. Daniel Fasquel, Philippe Huppé, de Mme Fadila Khattabi, de M. Gilles Lurton, de Mme Pascal Boyer, de M. Guy Bricout, de Mme Cécile Untermaier et de M. Bruno Questel sur l’évaluation de cette même loi ([508]).

i. La détermination de tarifs prenant en compte les coûts pertinents du service rendu et une rémunération raisonnable

L’article 50 de la loi Croissance a prévu des règles unifiées de fixation des tarifs réglementés pour les prestations des commissaires-priseurs judiciaires, des greffiers de tribunal de commerce, des huissiers de justice, des administrateurs judiciaires, des mandataires judiciaires, des notaires et, des avocats pour les seuls droits et émoluments en matière de saisie immobilière, de partage, de licitation et de sûretés judiciaires. Ils doivent être fixés de façon rationnelle par la prise en compte, d’une part des « coûts pertinents du service rendu » et, d’autre part, d’« une rémunération raisonnable, définie sur la base de critères objectifs », aux termes de l’article L. 444-2 du code de commerce. Ces dispositions visent à orienter les tarifs des professionnels vers le coût réel des actes.

La méthode de fixation des tarifs selon les coûts pertinents et la rémunération raisonnable fait l’objet d’un décret en Conseil d’État pris après avis de l’Autorité de la concurrence, selon l’article L. 444-7 du code de commerce. Suivant cette méthode, les tarifs de chaque prestation sont fixés pour chacune des professions précitées par arrêté conjoint des ministres en charge de l’économie et de la justice.

Initialement, dans l’esprit du législateur, la détermination d’un tarif en fonction du coût pertinent du service rendu et de la rémunération raisonnable du professionnel devait vraisemblablement être appréciée prestation par prestation ([509]). Des difficultés d’ordre technique ([510]) ont toutefois conduit le pouvoir réglementaire à différer l’application par prestation de ces critères, puis le législateur à lui préférer une approche par profession, sans toutefois abandonner la référence à l’approche par prestation.

L’article 12 du décret n° 2016-230 du 26 février 2016 ([511]) prévoyait ainsi que pour une période maximale de deux ans à compter de la publication de ce décret, les arrêtés fixant les tarifs des professionnels pouvaient fixer provisoirement les tarifs réglementés des professions juridiques et judiciaires à partir des tarifs anciennement en vigueur, afin de laisser le temps aux professionnels de mettre en place une comptabilité analytique qui aurait permis de déterminer les coûts de chaque acte. Les arrêtés fixant les tarifs des prestations par profession, parus en février 2016 puis en février 2018 ont donc été fixés par référence aux tarifs existants. Ils prévoyaient une baisse homothétique ou une stabilité des tarifs, selon les cas.

Effet des révisions tarifaires de 2016 et 2018

Source : Contribution de Mme Cécile Untermaier et de M. Bruno Questel au rapport d’information n° 1454 sur l’évaluation de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, p. 230.

En définitive, la fixation des tarifs réglementés prestation par prestation par détermination des coûts pertinents et de la rémunération raisonnable a été abandonnée par le législateur. L’article L. 444-2 du code de commerce a en effet été modifié par l’article 20 de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ([512]) pour prévoir que, en application des deux premiers alinéas de l’article L. 444-2 selon lesquels, d’une part, les tarifs prennent en compte les coûts pertinents du service rendu et une rémunération raisonnable des professionnels et d’autre part, qu’il peut être dérogé à ce principe, les tarifs sont fixés sur la base d’un objectif de taux de résultat moyen dont le montant est estimé globalement pour chaque profession pour l’ensemble des prestations tarifées et non pas pour chaque prestation.

Cela ne signifie donc pas que les tarifs ne prennent pas en compte les coûts pertinents du service rendu et une rémunération raisonnable des actes des professionnels, ces notions étant d’ailleurs toujours mentionnées au premier alinéa de l’article L. 444-2, mais plutôt que l’approche globale par profession permet de mettre en œuvre le principe selon lequel les tarifs prennent en compte les coûts pertinents et la rémunération raisonnable sans qu’il soit nécessaire de déterminer le coût de chaque prestation pour fixer chaque tarif. Autrement dit, la disposition de l’article L. 444-2 du code de commerce selon laquelle les tarifs « prennent en compte les coûts pertinents du service et une rémunération raisonnable » n’implique pas que soit déterminé comptablement pour chaque acte le coût de cet acte pour fixer le tarif en fonction de ce coût.

Cette approche globale est conforme à l’interprétation que donnait le Conseil d’État de l’article L. 444-2 avant même l’entrée en vigueur de la loi du 23 mars 2019 ([513]).

ii. Les dérogations à la fixation des tarifs selon les coûts pertinents du service rendu et la rémunération raisonnable, et le fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice

● L’article L. 444-2 du code de commerce prévoit, depuis sa création par la loi Croissance, des dérogations au principe de fixation des tarifs selon l’évaluation des coûts pertinents du service rendu et de la rémunération raisonnable.

En premier lieu, les tarifs peuvent s’écarter des critères de coûts pertinents et de rémunération raisonnable pour permettre une « péréquation des tarifs applicables à l’ensemble des prestations servies », cette péréquation pouvant notamment prendre la forme, pour des prestations relatives à des biens ou des droits d’une valeur supérieure à des seuils fixés par arrêté, de tarifs proportionnels à la valeur de ces biens ou de ces droits. En d’autres termes, par dérogation au principe général, certains tarifs peuvent être déconnectés du coût pertinent du service rendu et de la rémunération raisonnable, les tarifs de certains actes permettant de compenser d’autres actes réalisés à perte. Le législateur a entendu permettre une péréquation entre les tarifs, interne aux offices ou études des professionnels.

En deuxième lieu, les professionnels peuvent consentir des remises pour les prestations donnant lieu à des tarifs déterminés proportionnellement à la valeur des biens ou des droits auxquels elles se rapportent, dès lors que l’assiette du tarif est supérieure à un taux défini par voie réglementaire. Initialement, l’article L. 444-2 du code de commerce prévoyait que le taux des remises octroyées par un professionnel devait être fixe, identique pour tous et compris dans des limites déterminées par voie réglementaire. Constatant que cet encadrement strict de la possibilité d’octroyer des remises nuisait à la fluidité des transactions ([514]), le dernier alinéa de l’article L. 444-2 a été complété par la loi du 23 mars 2019 pour prévoir que pour certaines prestations et au-delà d’un montant d’émolument fixé par arrêté, le taux de remises peut être librement fixé par le professionnel et son client.

En troisième lieu et surtout, s’ajoute à cette péréquation interne une péréquation externe par l’intermédiaire d’un fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice (FIADJ). Aux termes du quatrième alinéa de l’article L. 444-2, « peut être prévue une redistribution entre professionnels, afin de favoriser la couverture de l’ensemble du territoire par les professions judiciaires et juridiques et l’accès du plus grand nombre au droit », cette redistribution étant « la finalité principale » du FIADJ.

Le cinquième alinéa du même article prévoit :

– que l’organisation et le fonctionnement de ce fonds sont précisés par le décret en Conseil d’État relatif aux modalités de fixation des tarifs ;

– que ce fonds est géré par une personne morale de droit privé administrée par un conseil d’administration dont la composition est précisée par le même décret en Conseil d’État.

● Cette dernière disposition appelle plusieurs remarques.

D’abord, l’existence du FIADJ n’est pas détachable de la réforme générale du système tarifaire. C’est bien parce que le législateur a prévu la possibilité que des tarifs proportionnels aux actes continuent d’exister par dérogation au principe de fixation des tarifs selon les coûts pertinents du service rendu et la rémunération raisonnable qu’il a prévu une redistribution entre professionnels au moyen du FIADJ. Les travaux préparatoires le montrent avec clarté. Ainsi, selon l’exposé sommaire de l’amendement de M. Richard Ferrand, rapporteur général du projet de loi Croissance à l’Assemblée nationale ayant introduit ce fonds dans le projet de loi, il devait être « alimenté par une partie des sommes perçues au titre des tarifs proportionnels des officiers publics ou ministériels et des auxiliaires de justice, ainsi qu’au titre du tarif des droits et émoluments de l’avocat en matière de saisie immobilière, de partage, de licitation et de sûretés judiciaires » ([515]).

Appelé à se prononcer sur la légalité de certaines précisions réglementaires du décret n° 2016-230 du 26 février 2016 dans la mesure où elles permettent « que les tarifs des prestations ne couvrent pas systématiquement le coût du service rendu et elles n’assurent pas une rémunération raisonnable », le Conseil d’État a explicité le raisonnement qu’a tenu le législateur :

– certes, l’article L. 444-2 du code de commerce dispose que les tarifs « prennent en compte les coûts pertinents du service rendu et une rémunération raisonnable » ;

– mais, les dispositions de ce même article prévoient que par dérogation les tarifs peuvent être fixés en tenant compte d’une péréquation entre les différentes prestations en cause ;

– elles prévoient également que le législateur a entendu permettre que le tarif de certaines prestations soit fixé en-deçà du prix nécessaire à la couverture des coûts pertinents et d’une rémunération raisonnable dès lors que la péréquation entre les actes d’un même professionnel d’une part, et la redistribution entre professionnels par le FIADJ d’autre part, ont pour effet de garantir une rémunération globale raisonnable aux professionnels concernés.

Dans cette logique, plusieurs travaux de suivi de la loi Croissance, menés notamment par M. Richard Ferrand, par Mme Cécile Untermaier et par M. Bruno Questel ([516]), établissent un lien entre la nécessité de créer un système de péréquation par l’intermédiaire du FIADJ et une précision réglementaire relatif au système des tarifs conduisant à prévoir la déconnexion des tarifs de certains « petits actes » des coûts pertinents et de la rémunération raisonnable. Le décret n° 2016-230 du 26 février 2016 a en effet prévu un plafonnement de la somme des émoluments perçus au titre des prestations relatives à la mutation d’un bien ou d’un droit immobilier à 10 % de la valeur de ce bien ou de ce droit, sans que cette somme puisse être inférieure à 90 euros. Ce plafonnement, prévu à l’article R. 444-9 du code de commerce, a pour but de favoriser la fluidité de ces « petits actes ».

Ensuite, le fonds créé a un caractère interprofessionnel le différenciant des systèmes internes aux professions qui ont pu être mis en œuvre, notamment pour accompagner l’installation de nouveaux professionnels prévue par la loi Croissance. Le caractère interprofessionnel du fonds et de son mode de financement est une volonté du législateur clairement établie, eu égard aux travaux préparatoires du projet de loi Croissance.

Néanmoins, les professions incluses dans le champ des interventions du fonds ne sont pas directement listées par l’article L. 444-2. Le renvoi du premier alinéa de cet article aux tarifs mentionnés à l’article L. 444-1 du code de commerce laisse toutefois penser que peuvent être concernés par la « redistribution entre professionnels » l’ensemble des professionnels percevant des tarifs réglementés régis par le titre IV bis du livre IV de la partie législative de ce code, quel que soit leur mode d’installation. Il s’agit plus précisément des commissaires-priseurs judiciaires, des greffiers de tribunal de commerce, des huissiers de justice, des administrateurs judiciaires, des mandataires judiciaires et des notaires. Cités à part par l’article L. 444-1, il peut également s’agir des avocats pour celles de leurs prestations qui donnent lieu à des tarifs réglementés, à savoir les saisies immobilières, les partages, les licitations et les sûretés judiciaires.

Il y a lieu de remarquer le caractère facultatif de ce fonds. Si la lecture des débats parlementaires et des travaux de suivi de l’application et de l’évaluation de la loi Croissance ne laissent pas de doute quant à la volonté des députés à l’initiative de la création de ce fonds qu’il soit opérationnel dans les meilleurs délais, l’article L. 444-2 du code de commerce dispose que la péréquation entre professionnels via le FIADJ « peut être prévue », sans qu’il l’ait rendue impérative. De fait, elle n’a jamais été instaurée faute de financement du FIADJ.

Enfin, s’agissant de la destination du fonds, le législateur a opté pour une formulation relativement générale, l’article L. 444-2 disposant que l’objet du fonds est l’instauration d’un système de redistribution entre professionnels « afin de favoriser la couverture de l’ensemble du territoire par les professions judiciaires et juridiques et l’accès du plus grand nombre au droit ».

Le texte du projet de loi Croissance adopté en première lecture à l’Assemblée nationale ([517]) prévoyait que le fonds interprofessionnel finance « notamment l’aide juridictionnelle, l’accès au droit et les maisons de justice et du droit ». Après que le Sénat avait décidé en première lecture de modifier le dispositif ([518]), l’Assemblée a rétabli le fonds interprofessionnel en adoptant la formulation générale ci-dessus.

Il ressort toutefois des travaux préparatoires que le législateur a prévu un financement des dispositifs d’accès au droit précités par l’intermédiaire du fonds. Ainsi, lors de la réunion pour la nouvelle lecture de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi Croissance, en réponse à une question de M. Philippe Houillon, M. Emmanuel Macron, alors ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique, a précisé que « le fonds a deux objectifs : la péréquation au sein de la profession et le financement de l’aide juridictionnelle » ([519]). Conjuguée à la formulation générale de la destination du fonds, cette précision laisse penser que les autres dispositifs d’accès au droit tels que les conseils départementaux de l’accès au droit (CDAD) et les maisons de la justice et du droit (MJD) devaient également être financés par le FIADJ dans l’esprit du législateur.

b. Les dispositions de la loi Croissance relatives au système d’installation de certaines professions du droit

En parallèle de la réforme du système tarifaire, le législateur a modifié les règles relatives à l’accès à plusieurs professions du droit percevant des tarifs réglementés pour en améliorer l’équité. Si la création du FIADJ résulte d’abord de la réforme du système tarifaire, elle doit également être replacée dans le contexte de la facilitation de l’accès à certaines professions du droit par la loi Croissance, notamment parce que dans le droit en vigueur, ce fonds finance des aides à l’installation des professionnels. Le FIADJ devait en effet contribuer à ce que les nouvelles règles d’installation de certaines professions juridiques et judiciaires ne déséquilibrent pas la couverture du territoire national par ces professions.

● L’article 52 de la loi Croissance a organisé un système de liberté d’installation régulée pour les commissaires-priseurs judiciaires, les huissiers de justice et les notaires reposant sur des cartes établies conjointement par les ministres de l’économie et de la justice, sur proposition de l’Autorité de la concurrence. Il prend la suite d’un système caractérisé précédemment par l’autogestion au sein de chaque profession qui avait montré ses limites. Pour chacune des trois professions, cette carte, révisée à un rythme biennale, comporte deux types de zones définies selon des critères précisés par le décret n° 2016-216 du 26 février 2016 ([520]).

Dans les zones où l’implantation d’offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l’offre de services, dites « zones de libre installation » ou « zones vertes », l’article 52 prévoit que la garde des sceaux nomme le demandeur titulaire de l’office à créer dès lors qu’il satisfait aux « conditions de nationalité, d’aptitude, d’honorabilité, d’expérience et d’assurance requises ». Il est précisé par le même article que la carte délimitant ces zones doit être « assortie de recommandations sur le rythme d’installation compatible avec une augmentation progressive du nombre de professionnels dans la zone concernée. » Dans ces zones, le décret n° 2016-661 du 20 mai 2016 ([521]), puis le décret n° 2018-971 du 9 novembre 2018 ([522]), ont prévu une procédure de tirage au sort ([523]) lorsque le nombre de demandes de création d’offices excède en 24 heures le nombre de créations recommandées pour définir un ordre d’instruction des dossiers.

Dans les autres zones, la garde des sceaux peut refuser une demande de création d’office, lorsqu’elle serait de nature à porter atteinte à la continuité de l’exploitation des offices existants et à compromettre la qualité du service rendu. Le refus doit intervenir après avis de l’Autorité de la concurrence rendu dans un délai de deux mois après le dépôt de la demande de création d’office.

● Les lieux d’exercice des greffiers de tribunal de commerce sont déterminés, par définition, par la carte des tribunaux de commerce. La loi Croissance a favorisé l’accès à cette profession. L’ordonnance du 29 janvier 2016 ([524]) modifiant l’article L. 742-1 du code de commerce relatif aux conditions d’accès à la profession de greffier de tribunal de commerce, prise sur le fondement de l’article 61 de la loi Croissance, a en effet prévu que l’accès à la profession s’opère par la voie d’un concours, d’un stage et d’un entretien de validation de stage.

Le décret n° 2017-893 du 6 mai 2017 ([525]) et l’arrêté du 11 août 2017 ([526]) ont précisé ces modalités d’accès.

● À la différence des officiers publics et ministériels, le nombre d’administrateurs judiciaires et de mandataires judiciaires n’est pas limité par un système de numerus clausus. Avant l’entrée en vigueur de la loi Croissance, l’accès à ces professions reposait exclusivement sur la réussite à un examen d’accès à un stage professionnel, puis à l’issue de ce stage, à un examen d’aptitude aux fonctions d’administrateur judiciaire ou de mandataire judiciaire. L’article 61 de la loi Croissance a créé une seconde voie d’accès par le master en administration et liquidation des entreprises en difficulté, précisée par le décret du 1er avril 2016 ([527]) relatif aux administrateurs judiciaires et aux mandataires judiciaires.

c. Les précisions réglementaires relatives au fonctionnement et à l’organisation du FIADJ

Conformément aux dispositions de l’article 50 de la loi Croissance, le décret n° 2016-230 du 26 février 2016 a non seulement précisé la méthode de détermination des tarifs réglementés, mais il a aussi fixé les règles de fonctionnement et de gouvernance du FIADJ en créant la section 2 du titre IV bis du livre IV de la partie réglementaire du code de commerce.

En l’absence de financement du FIADJ, ces règles n’ont jamais été appliquées et le fonds n’a pas eu d’activité.

i. La double finalité du FIADJ

● Reprenant les termes de l’article L. 444-2 du code de commerce, l’article R. 444-22 précise que le fonds a une double finalité :

– la couverture de l’ensemble du territoire national par les commissaires-priseurs judiciaires, les greffiers des tribunaux de commerce, les huissiers de justice, les notaires, les administrateurs judiciaires et les mandataires judiciaires ;

– l’accès au droit du plus grand nombre.

Pour ce faire, le FIADJ assure la distribution d’aides à l’installation ou au maintien de ces professionnels dans des zones géographiques définies par arrêté.

● Ces précisions réglementaires appellent deux remarques de fond.

En premier lieu, le quatrième alinéa de l’article L. 444-2 du code de commerce prévoit que la redistribution entre professionnels qui est opérée par le FIADJ a pour but de favoriser « la couverture de l’ensemble du territoire par les professions judiciaires et juridiques », sans mentionner les professionnels en question. En l’absence de mention, il semblerait logique que soient inclus l’ensemble des professionnels visés à l’article L. 444-1 du code de commerce, y compris les avocats pour les seules prestations donnant lieu à des tarifs réglementés. Or, l’article R. 444-22 exclut les avocats du champ d’intervention du fonds. Cette exclusion n’est pas rendue nécessaire par les dispositions législatives, mais elle est justifiée.

Les avocats sont en effet dans une situation particulière dès lors que le mode de rémunération de la profession ne se caractérise pas principalement par des tarifs réglementés, à l’inverse des officiers publics et ministériels. Seuls quatre types de prestations opérées par les avocats donnent lieu à des tarifs réglementés : la licitation ; le partage ; les sûretés immobilières ; les saisies immobilières.

L’activité réglementée des avocats est donc relativement marginale, tant par rapport à l’activité des autres professions réglementées que par rapport à l’activité globalement considérée des avocats. Ainsi, seules 30 907 affaires avec intervention d’un avocat ont été jugées par les tribunaux de grande instance dans ces quatre matières en 2015. Comme le note l’Autorité de la concurrence, ramenées aux 851 141 affaires civiles jugées par les tribunaux de grande instance cette même année, elles représentaient 3,6 % de leur activité ([528]).

Bien que n’étant pas explicitement exclue du champ du fonds par l’article R. 444-22, la profession de greffier de tribunal de commerce est exclue de facto par les conditions de bénéfice des aides versées par le fonds (voir infra).

En second lieu, il convient de remarquer que le double objectif du fonds, à savoir à la fois la couverture de l’ensemble du territoire national par les officiers publics et ministériels et l’accès du plus grand nombre au droit est atteint par un seul moyen au niveau réglementaire : le versement d’aides à l’installation ou au maintien.

Le pouvoir réglementaire n’a donc pas prévu que le fonds finance les dispositifs d’accès au droit comme l’aide juridictionnelle ou les maisons de la justice et du droit, alors que l’article L. 444-2 du code de commerce, interprété à la lumière des travaux préparatoires, semble prévoir un tel financement (voir supra).

ii. Les aides à l’installation et les aides au maintien

● Les aides à l’installation peuvent être octroyées pour l’installation des professionnels dans un office vacant ou créé ainsi que pour la reprise d’une étude d’administrateur judiciaire ou de mandataire judiciaire selon l’article R. 444-23 du code de commerce.

Ces aides sont perçues au titre des prestations soumises aux tarifs réglementés et pour une durée maximale de trois ans à compter de l’installation.

Sont éligibles à ces aides les professionnels qui n’ont pas perçu :

– d’aide de ce type pendant les cinq années civiles précédant l’installation ;

– une somme totale supérieure à 210 000 euros au titre de bénéfices ou de salaires nets imposables au cours des trois derniers exercices comptables clos ou années civiles précédant l’installation ;

– un résultat annuel supérieur à 70 000 euros au titre de l’exercice comptable ouvert au cours de l’année civile de réalisation des prestations pour lesquelles l’aide est sollicitée.

● Les aides au maintien sont ouvertes aux officiers publics et ministériels et aux administrateurs et mandataires judiciaires répondant aux conditions cumulatives suivantes, fixées par l’article R. 444-25 :

– le chiffre d’affaires annuel hors taxes moyen hors aides et hors honoraires réalisé au cours des trois derniers exercices comptables clos est inférieur au premier décile de chiffre d’affaires de la profession concernée, constaté à partir des dernières données disponibles sur une période d’au moins deux ans ;

– le bénéfice moyen au cours des trois derniers exercices comptables clos est inférieur à 75 000 euros ;

– le ratio des charges annuelles rapportées au chiffre d’affaires, calculé sur le dernier exercice clos, n’est pas supérieur à 80 %.

Cette dernière condition peut ne pas être remplie si le professionnel met en œuvre un engagement de réduction de ses coûts selon des modalités précisées par arrêté.

● Les aides à l’installation et au maintien sont régies par des dispositions communes. Elles ne peuvent ainsi être octroyées que dans des zones géographiques particulières, déterminées par arrêté en fonction du nombre de professionnels installés, du nombre de projets d’installation et des besoins identifiés, selon l’article R. 444-26 du code de commerce.

Ces aides prennent la forme de subventions d’un montant fixe versé pour chaque prestation répondant aux conditions suivantes :

– l’émolument est proportionnel ;

– elles portent sur une assiette monétaire inférieure à un seuil fixé pour chaque profession concernée par arrêté qui n’excède pas 80 000 euros.

Tant les aides à l’installation que les aides au maintien sont octroyées dans la double limite d’un plafond par prestation défini par arrêté et n’excédant pas 100 euros et d’un plafond global par professionnel de 50 000 euros par année civile. Les aides à l’installation et au maintien ne sont pas cumulables pour la même prestation.

● La restriction des aides aux seules prestations donnant lieu à un émolument proportionnel a pour effet mécanique d’exclure du champ des bénéficiaires les greffiers de tribunal de commerce, puisqu’aucun des tarifs de ces professionnels n’est un émolument proportionnel au sens de l’article R. 444-26.

De même, compte tenu des particularités de la profession des greffiers de tribunal de commerce quant à leur lieu d’exercice, la restriction géographique des aides, même s’il reste à la préciser par arrêté, risque de constituer un motif d’exclusion de plus de l’ensemble de la profession du bénéfice de ces aides.

iii. L’organisation du FIADJ

● Le fonds interprofessionnel est administré par une personne morale de droit privé en application du quatrième alinéa de l’article L. 444-2 du code de commerce. Elle est dénommée « Société de gestion du fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice » (SGFIADJ) et a le statut de société anonyme dont le capital est détenu par l’État, selon l’article R. 444-36 du code de commerce.

Le conseil d’administration de la société du fond est composé de cinq administrateurs, en vertu de l’article R. 444-37 :

– un président du conseil d’administration nommé par le Premier ministre, choisi parmi les magistrats de la Cour des comptes ;

– quatre administrateurs nommés respectivement par la ministre de la justice, le ministre de l’intérieur, le ministre chargé du budget et le ministre chargé des collectivités territoriales.

Ils sont nommés pour un mandat de quatre ans non renouvelable et ne peuvent détenir aucun intérêt direct ou indirect dans les domaines d’activité des professions concernées.

● Un comité consultatif des aides à l’accès au droit et à la justice (CCAADJ) est créé auprès de ce conseil d’administration. Il a pour fonction de donner un avis, à la demande du conseil d’administration, sur toute question relative à la gestion administrative, comptable et financière du fonds, aux termes de l’article R. 444-38.

2. Le financement du FIADJ par une contribution à l’accès au droit et à la justice

Deux contributions successives ont été créées par la loi pour alimenter le FIADJ. L’une et l’autre ont été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel, laissant le FIADJ et ses actions sans financement.

a. Le FIADJ et la contribution à l’accès au droit et à la justice : une contrepartie au maintien de tarifs déconnectés des coûts pertinents du service rendu et de la rémunération raisonnable

Les travaux préparatoires montrent que la création du FIADJ et l’instauration d’une contribution destinée à assurer son financement ont été conçues comme des contreparties au maintien de tarifs dérogatoires au principe selon lesquels ces derniers sont fixés en fonction des coûts pertinents du service rendu et d’une rémunération raisonnable des professionnels.

Lors de l’examen en commission du projet de loi Croissance en nouvelle lecture, Mme Cécile Untermaier, rapporteure thématique sur le projet de loi, expliquait ainsi le lien entre le système tarifaire et la création du FIADJ : « Nous avons observé que, la rémunération étant proportionnelle, les prestations concernant un bien ou un droit aboutissaient, au-delà d’un certain seuil, à une surrémunération du professionnel. L’idée nous est donc venue de créer un fonds de péréquation qui permette de tirer profit de cette surrémunération, car il nous semble plus conforme à l’intérêt général que ces sommes-là contribuent à la consolidation d’un fonds plutôt que de revenir au négociateur ou de se transformer en rabais. La contribution qu’il est proposé de créer ne fait que se substituer à cette surrémunération ([529]) ».

Il faut entendre ici le mot « surrémunération » au sens d’une rémunération dérogatoire aux principes d’orientation des tarifs des actes vers le coût de ces actes. Dans l’esprit du législateur et comme le Conseil d’État l’a montré, cette déconnexion des tarifs proportionnels du coût des actes doit à la fois permettre une péréquation interne aux offices en couvrant des actes réalisés à perte et permettre la constitution d’un système de péréquation externe et interprofessionnelle finançant par ailleurs les dispositifs d’accès au droit et à la justice.

b. La première tentative de création d’une contribution à l’accès au droit et à la justice censurée par le Conseil constitutionnel pour incompétence négative

● À l’initiative du Gouvernement ([530]), l’article 50 de la loi Croissance prévoyait la création d’une « contribution à l’accès au droit et à la justice » pour « assurer le financement du fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice ».

Elle était due par l’ensemble des professionnels du droit bénéficiant de tarifs réglementés et, plus précisément, par « les personnes physiques ou morales titulaires d’un office de commissaire-priseur judiciaire, de greffier de tribunal de commerce, d’huissier de justice ou de notaire ou exerçant à titre libéral l’activité d’administrateur judiciaire ou de mandataire judiciaire, d’avocat pour les droits et émoluments perçus en matière de saisie immobilière, de partage, de licitation et de sûretés judiciaires ».

Son assiette était constituée de « la valeur hors taxe de tout bien ou sur le montant hors taxe de tout droit, pour lequel le tarif est fixé proportionnellement à ceux-ci et qui est supérieur à un seuil de 300 000 euros ». Il était prévu que ce seuil puisse être révisé par arrêté « en tenant compte des besoins de couverture de l’ensemble du territoire par les professions judiciaires et juridiques et d’accès du plus grand nombre au droit ».

Le taux de la contribution était fixé par arrêté entre 0,05 et 0,2 %.

● Le Conseil constitutionnel, dans sa décision relative à la loi Croissance ([531]), a relevé que le législateur avait habilité le pouvoir réglementaire à fixer les règles concernant l’assiette de la contribution. Il a méconnu l’étendue de la compétence que l’article 34 de la Constitution lui confère :

– en prévoyant que seuls les tarifs proportionnels donnent lieu au paiement de la contribution, car c’est le pouvoir réglementaire qui précise les actes donnant lieu à des tarifs proportionnels ;

– en ouvrant la possibilité au pouvoir réglementaire de réviser le seuil de 300 000 euros précité.

c. La seconde tentative de création d’une contribution à l’accès au droit et à la justice censurée pour méconnaissance du principe d’égalité

La première censure a eu pour effet d’introduire dans le code de commerce un mécanisme de péréquation externe par la création du FIADJ, tout en laissant la question de son financement en suspens. Le décret n° 2016-230 du 26 février 2016 a même fixé les règles de fonctionnement et de gouvernance du fonds, sans que ce dernier puisse être opérationnel, faute de financement.

● Suivant les recommandations de la mission d’information sur l’application de la loi Croissance de mars 2016 ([532]), le Gouvernement avait proposé dans la loi de finances rectificative pour 2016 l’instauration d’une nouvelle contribution codifiée à l’article 1609 octotricies du code général des impôts.

La liste des redevables différait de celle de la première contribution par deux points :

– elle ne visait plus seulement les titulaires d’un office, mais également les personnes nommées dans un office ;

– elle ne concernait plus les avocats « pour les droits et émoluments perçus en matière de saisie immobilière, de partage, de licitation et de sûretés judiciaires. »

Pour éviter une décision d’inconstitutionnalité pour incompétence négative, il était prévu que la taxe soit assise sur le montant total hors taxes des sommes encaissées en rémunération des prestations réalisées par les professionnels redevables au cours de l’année civile précédente ou du dernier exercice clos.

Son taux avait été fixé à 0,5 % sur la fraction de l’assiette comprise entre 300 000 et 800 000 euros et à 1 % sur la fraction de l’assiette qui excède 800 000 euros.

Pour les personnes morales, il était prévu que les seuils précités soient multipliés par le nombre d’associés exerçant au sein de la personne morale.

Le rendement de cette contribution était estimé à 25 millions d’euros environ.

● Le Conseil constitutionnel ([533]) a déclaré cette nouvelle contribution contraire au principe constitutionnel d’égalité devant la loi en ce qu’elle instituait une différence de traitement entre les assujettis selon qu’ils exerçaient à titre individuel ou à titre collectif et, dans ce dernier cas, en ce qu’elle instaurait une différence de traitement injustifiée selon le nombre d’associés.

Comme le souligne le commentaire de la décision, le Conseil a d’abord observé qu’il est possible qu’un professionnel exerçant à titre individuel atteigne le même niveau d’activité qu’une société composée de plusieurs associés, notamment parce que les structures concernées peuvent employer des professionnels salariés.

Ainsi, les dispositions adoptées par le Parlement conduisaient à instaurer de manière injustifiée des contributions de montants différents selon le nombre d’associés dans des structures comptant le même nombre de professionnels.

Montant de la contribution due pour des structures

de cinq professionnels différant par le mode d’exercice

ou le nombre d’associés y exerçant

Source : commentaire de la décision n° 2016-744 DC du 29 décembre 2016.

Pour le Conseil constitutionnel, la différence de traitement résultant de ces dispositions ne reposait pas sur une différence de situation de nature à la justifier. La contribution ne s’imputait pas sur le bénéfice reçu par chaque associé, mais sur le chiffre d’affaires global de la structure, avant qu’en soient déduites les charges. Dès lors, le mode d’exercice professionnel, en office individuel ou en société, n’était pas pertinent.

La différence de traitement créée ne reposant sur aucun motif d’intérêt général, le Conseil a déclaré la contribution contraire à la Constitution, sans se prononcer sur le terrain de l’égalité devant les charges publiques mis en avant par les requérants.

B. Dispositif proposÉ

L’Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Questel, de Mme Untermaier, de MM. Blein et Lurton et de Mme Khattabi ([534]) et un amendement identique de Mme Pires Beaune et de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ([535]) tendant à créer un article 1609 octotricies dans le code général des impôts pour prévoir une contribution pour l’accès au droit et à la justice.

1. L’absence d’affectation au FIADJ

À la lecture de l’exposé sommaire de ces amendements, leurs auteurs ont l’intention d’affecter le produit de cette contribution au FIADJ. Le dispositif de ces amendements ne le prévoit pas, vraisemblablement pour éviter l’écueil de l’irrecevabilité financière. En effet, il semble que seule une initiative gouvernementale pourrait affecter le produit de cette contribution au FIADJ.

L’article 40 de la Constitution empêche en effet le dépôt par un parlementaire d’un amendement dont l’adoption aurait pour effet l’aggravation ou la création d’une charge publique, quand bien même cette création ou cette aggravation serait « gagée » par la création d’une recette publique.

La doctrine de la commission des finances de l’Assemblée nationale assimile à une création ou à une aggravation d’une charge publique toute disposition visant à affecter des recettes à un fonds dont la seule vocation est d’engager des dépenses publiques. Il ne fait guère de doute que le FIADJ est un fonds de dépenses. En revanche, la question de l’appartenance du FIADJ au champ des dépenses publiques, c’est-à-dire au champ de l’article 40, est plus complexe.

Certains fonds dits « professionnels » sont en effet exclus du champ des dépenses publiques dès lors qu’ils sont financés par les acteurs d’une profession pour financer des actions en faveur de cette profession. Le président de la commission des finances détermine l’appartenance ou non d’un fonds professionnel au champ de l’article 40 par un faisceau d’indices prenant en compte un éventuel objectif d’intérêt général des actions financées par le fonds, son mode de financement et l’existence éventuelle d’un contrôle de l’État sur ce fonds.

Dès lors que le législateur a prévu que le FIADJ finance l’aide juridictionnelle, le risque d’irrecevabilité d’un amendement prévoyant la création d’une contribution affectée à ce fonds est important, comme M. Gilles Carrez l’avait d’ailleurs indiqué en février 2017 dans son rapport d’information sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires ([536]).

Toutefois, dès lors que l’objet du fonds est restreint à une redistribution entre les professionnels contributeurs, une disposition d’initiative parlementaire affectant la contribution au fonds pourrait être recevable s’il est établi que ce fonds n’appartient pas au champ de l’article 40 de la Constitution.

2. Les redevables

● Le champ des redevables de la contribution proposée par le présent article 27 bis serait inchangé par rapport à la contribution prévue à l’article 113 de la loi de finances rectificative pour 2016 qui a été censurée par le Conseil constitutionnel.

Selon le II de l’article 1609 octotricies qu’il est proposé de créer, seraient en effet redevables de cette contribution les personnes titulaires d’un office ministériel ou nommées dans un office ministériel :

– de commissaire-priseur judiciaire ;

– de greffier de tribunal de commerce ;

– d’huissier de justice ;

– de notaire.

Seraient également redevables les personnes exerçant à titre libéral l’activité :

– d’administrateur judiciaire ;

– de mandataire judiciaire.

Il peut s’agir de personnes physiques ou de personnes morales.

● Comme l’avait remarqué Mme Valérie Rabault, rapporteure générale de la commission des finances lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2016, le champ des redevables de la contribution diffère de celui des bénéficiaires du fonds dès lors que les greffiers de tribunal de commerce ne sont a priori pas éligibles aux aides financées par le fonds.

Personnes redevables de la contribution et bénéFiciaires du FIADJ

Note : les greffiers de tribunal de commerce ne bénéficient pas de tarifs proportionnels et ne sont donc pas éligibles aux aides au maintien ou à l’installation conformément à l’article R. 444-26 du code de commerce.

Source : commission des finances.

● D’après le VIII de l’article 1609 octotricies, La contribution serait également applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

3. L’assiette

Le fait générateur de la contribution interviendrait à la clôture de l’exercice comptable, selon le III de l’article 1609 octotricies.

Elle serait assise sur le montant total hors taxes des sommes encaissées en rémunération des prestations réalisées par les professionnels redevables au cours de l’année civile précédente ou du dernier exercice clos.

Le IV prévoit un abattement de 300 000 euros pour tous les redevables. Ce montant ne dépend pas du nombre d’associés exerçant dans les structures, ce qui prémunit donc cette contribution d’une décision d’inconstitutionnalité fondée sur le motif pour lequel le Conseil constitutionnel avait déclaré contraire à la Constitution la contribution de l’article 113 de la loi de finances rectificative pour 2016. Il avait en effet considéré que le mécanisme des tranches d’imposition qui était fonction du nombre d’associés instaurait une différence de traitement injustifiée (voir supra).

4. Le taux et les modalités de recouvrement

Le taux de la contribution serait fixé à 0,5 % en application du second alinéa du IV.

En vertu du V, les redevables devraient déclarer et acquitter la contribution due lors du dépôt de la déclaration de TVA au titre du mois de mars ou au titre du premier trimestre de l’année civile ou, pour les contribuables placés sous le régime simplifié d’imposition prévu à l’article 302 septies A du code général des impôts, lors du dépôt de la déclaration annuelle.

La contribution serait recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la TVA, d’après le VII. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

Le VI dispose que la contribution n’est pas recouvrée lorsque son montant est inférieur à 50 euros.

5. Le rendement

La contribution s’appliquerait aux exercices clos à compter du 31 décembre 2019, pour un impact en 2020.

D’après les données de 2014, plus de 7 000 structures d’exercice seraient redevables de la contribution. Il convient de préciser que l’ordonnance du 31 mars 2016 relative aux sociétés constituées pour l’exercice en commun de plusieurs professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé, prise sur l’habilitation de l’article 65 de la loi Croissance, a permis l’exercice en commun de plusieurs professions du droit ([537]) au sein de sociétés pluri-professionnelles d’exercice (SPE).

Structures d’exercice en 2014

Source : Autorité de la concurrence, avis n° 16-A-03 du 29 janvier 2016 concernant un projet de décret relatif aux tarifs de certains professionnels du droit et au fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Lors de son examen au Sénat, cet article a été supprimé, au motif que les inquiétudes qui ont présidé à la création de ce fonds en 2015 ne seraient plus fondées. Le Sénat a également contesté le caractère interprofessionnel du fonds, lui préférant, comme en 2016, une logique de péréquation au sein des professions.

Enfin, le Sénat a relevé qu’il existait une fragilité constitutionnelle à faire contribuer au financement du fonds des professionnels, comme les greffiers de tribunal de commerce, qui ne pourraient pas bénéficier des aides qu’il verse.

III. La position du Rapporteur général

A. La nécessité de prévoir un financement du FIADJ

● La création du FIADJ fait partie intégrante de la réforme de la loi Croissance des professions réglementées du droit. Elle devait contribuer à son équilibre et à sa cohérence. Comme il a été montré supra, le maintien de tarifs supérieurs aux coûts pertinents du service rendu et à la rémunération raisonnable des professionnels, pour reprendre les termes de l’article L. 444-2 du code de commerce, devait s’accompagner de la création d’une contribution finançant le FIADJ.

En l’absence de financement en raison des décisions d’inconstitutionnalité qui ont frappé les contributions conçues pour l’alimenter, le fonds ne peut jouer son rôle.

Or, plusieurs des travaux parlementaires sur l’application et l’évaluation de la loi Croissance montrent que le système de péréquation du fonds est nécessaire compte tenu notamment de la réforme tarifaire. Ainsi, le décret du 26 février 2016 a prévu un plafonnement de la somme des émoluments perçus au titre des prestations relatives à la mutation d’un bien immobilier à 10 % de la valeur de ce bien. Cette précision réglementaire a un effet pour les mutations relatives à des biens d’une valeur inférieure à 10 000 euros environ ([538]).

Comme l’a montré l’Autorité de la concurrence ([539]), cette disposition, qui n’est pas une exigence législative, a un impact différencié sur le territoire au détriment des secteurs ruraux. À partir des données des mutations immobilières des années 2013 et 2014, l’Autorité a estimé l’impact sur les émoluments immobiliers perçus par les offices notariaux à – 16,9 % dans la Creuse, – 15,4 % en Lozère et – 12,4 % dans les Vosges. À l’inverse, l’effet de l’écrêtement serait marginal en Île-de-France et dans les Alpes Maritimes. L’Autorité précise toutefois que ramené au chiffre d’affaires des offices situés dans les territoires ruraux, cet impact est d’une ampleur moindre car la proportion de mutations immobilières dans l’activité des offices est plus faible dans ces zones. Il a été estimé à – 7,7 % dans la Creuse et à – 6 % en Lozère.

Le rapport d’information de novembre 2018 de la mission d’information commune sur l’évaluation de la loi Croissance ([540]) estime que le mécanisme d’écrêtement rend nécessaire la création effective du FIADJ.

● Les aides du FIADJ permettront également d’accompagner certains officiers publics et ministériels dans leurs projets d’installation, dans le cadre de la réforme visant à faciliter l’accès à ces professions.

Le Rapporteur général présentera un amendement de rétablissement du dispositif qui prévoira l’affectation de la contribution au FIADJ au lieu d’une affectation au budget général, comme le prévoyait le dispositif initial. L’article de rétablissement du dispositif n’aurait donc pas d’impact sur l’équilibre budgétaire de l’État pour l’année 2020. Il ne peut donc pas être placé en première partie du projet de loi de finances conformément aux règles relatives à la bipartition de la loi de finances. L’amendement que présentera le Rapporteur général visant à rétablir la contribution moyennant plusieurs modifications (voir infra) sera donc placé après l’article 65, en seconde partie de la loi de finances et il ne sera pas proposé de rétablir un article 27 bis.

B. Clarifier l’intention du législateur et éviter l’écueil de l’inconstitutionnalité

1. Le champ des redevables et le financement des aides par le fonds

● Dans leur saisine du Conseil constitutionnel sur l’article 113 de la loi de finances rectificative pour 2016, les sénateurs requérant faisaient valoir que « compte tenu de la finalité de péréquation interprofessionnelle assignée au fonds auquel le produit de la contribution est affecté, le législateur ne pouvait y assujettir des professionnels insusceptibles de bénéficier des subventions versées par le fonds » ([541]). Dans son rapport sur le présent projet de loi de finances, M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances du Sénat, a fait sienne cette inquiétude en constatant qu’« il est permis, après deux censures du Conseil constitutionnel, de s’interroger sur un dispositif juridique et financier incluant certaines professions (greffiers des tribunaux de commerce) au financement d’un fonds interprofessionnel dont ils ne pourront en aucun cas bénéficier » ([542]).

Cette question est légitime. Le Conseil constitutionnel ne s’est d’ailleurs pas prononcé sur ce moyen et il sera peut-être amené à le faire en cas d’adoption du présent article. Le Rapporteur général constate néanmoins que l’exclusion du bénéfice du fonds des greffiers de tribunal de commerce n’est pas prévue par la loi, mais résulte des seules précisions réglementaires. Il est permis de penser que l’adoption du présent article rendrait nécessaire une modification de la section du code de commerce relative au fonctionnement du FIADJ.

De plus, les greffiers des tribunaux de commerce ne sont pas explicitement exclus du champ du dispositif réglementaire de redistribution interprofessionnelle, dès lors que l’article R. 444-22 précise que l’un des objectifs du fonds est la couverture du territoire nationale par « les professions mentionnées à la première phrase de l’alinéa 1er de l’article L. 444-1 », au nombre desquelles figure la profession de greffier de tribunal de commerce. D’ailleurs, le commentaire de la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi de finances rectificative pour 2016 constate que les professions redevables de la contribution censurée, identiques aux professions redevables de la présente contribution, étaient les « mêmes professions que celles éligibles aux aides assurées par le FIADJ, auquel le produit de la taxe devait être affecté », corroborant cette interprétation.

● Il est vrai qu’en l’état du droit infra-législatif, les greffiers de tribunal de commerce ne pourraient bénéficier des aides financées par le fonds, dès lors que celles-ci prennent la forme de subventions à des prestations donnant lieu à un émolument proportionnel. Les tarifs des greffiers ne prévoyant pas d’émolument proportionnel, ceux-ci sont à ce stade exclus du bénéfice de ces aides.

Deux observations peuvent être faites. Rappelons en premier lieu que la structure des tarifs des professions réglementées relève également du domaine réglementaire. Il revient au pouvoir réglementaire de déterminer les tarifs des actes pour chacune des professions réglementées du droit et notamment de déterminer si certains de ces tarifs doivent être proportionnels au bien auquel la prestation se rapporte.

En second lieu, le FIADJ est par nature interprofessionnel, conformément à la volonté clairement exprimée par le législateur. Il n’est donc pas anormal que les règles du fonds s’appliquent à l’ensemble des professions, sans que l’on tienne compte des particularités de la structure tarifaire de chacune d’entre elles. Même s’il n’existait pas de conditions liées à l’existence de tarifs proportionnels pour bénéficier du fonds, les greffiers de tribunal de commerce seraient probablement moins bénéficiaires du fonds que contributeurs compte tenu des autres conditions, notamment celles relatives au bénéfice moyen.

2. Le financement des dispositifs d’accès au droit

Certes, le législateur avait pour intention de permettre un financement par le FIADJ de plusieurs dispositifs d’accès au droit dont l’aide juridictionnelle et les maisons de la justice et du droit.

● Le Rapporteur général s’interroge sur la pertinence de l’affectation de la contribution à des dispositifs d’accès au droit. Il s’agirait d’un financement par une taxe affectée de dispositifs actuellement financés par le programme 101 « Accès au droit et à la justice » de la mission Justice. Il ne serait donc pas de bonne pratique de compléter ces crédits par une fraction du produit de la contribution, pour des raisons expliquées au commentaire de l’article 27 du tome II du rapport de première lecture sur le présent projet de loi de finances ([543]).

Cette affectation serait d’autant moins opportune que l’article 27 prévoit précisément de rebudgétiser le financement de l’aide juridictionnelle en supprimant les affectations au Conseil national des barreaux (CNB) d’une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) de 45 millions d’euros et d’une fraction du produit des amendes pénales de 38 millions d’euros destinées au financement de l’aide juridictionnelle.

Pour mémoire, l’aide juridictionnelle est actuellement financée à hauteur de 83 % par le budget général. La loi de finances pour 2019 a ouvert 423,7 millions d’euros destinés, selon le projet annuel de performance de la mission Justice, au financement de l’action Aide juridictionnelle du programme 101.

Outre cette position de principe, le lien entre la contribution et le financement de l’aide juridictionnelle ou d’autres dispositifs d’accès au droit comme les maisons de justice et du droit n’est pas direct ni évident. Il est donc contraire à la doctrine d’affectation des impositions de toutes natures en vigueur à l’article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([544]).

● Un tel financement pourrait au surplus créer un risque constitutionnel, dès lors que la contribution ne financerait pas seulement un dispositif bénéficiant aux professions percevant des tarifs réglementés assurant une couverture satisfaisante du territoire par ces professions, mais des dispositifs généraux d’accès au droit. Le champ des redevables de la contribution pourrait alors être contesté au regard du principe d’égalité.

Le Rapporteur général recommande donc qu’il soit précisé à l’article L. 444-2 du code de commerce que le fonds a pour seule mission la redistribution entre professionnels percevant des tarifs réglementés, à l’exception des avocats pour les raisons évoquées supra. C’est en favorisant « la couverture de l’ensemble du territoire par les professions juridiques et judiciaires » que le FIADJ favorise « l’accès au droit du plus grand nombre ».

C. Reporter d’une année l’application de la contribution et abaisser son taux

● La contribution, dans sa forme adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, s’applique aux exercices clos à compter du 31 décembre 2019.

Le Rapporteur général recommande qu’elle s’applique aux exercices clos à compter du 31 décembre 2020, ce qui permettra aux professionnels de se préparer à son application. Ce délai pourrait également permettre au pouvoir réglementaire de modifier les modalités de fonctionnement et la gouvernance du FIADJ. Les professionnels contributeurs pourraient ainsi être représentés au conseil d’administration du fonds.

● Le taux de la contribution a été fixé à 0,5 % par l’article 27 bis adopté par l’Assemblée nationale en première lecture. Pour sa première année d’application, le taux de la contribution pourrait être fixé à 0,3 %. Ce financement d’amorçage pourrait être modifié, le cas échéant, dans le futur, afin de calibrer au mieux la contribution au regard du besoin de financement du fonds.

*

C. - Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 32 Modification des recettes des comptes d’affectation spéciale Transition énergétique et Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. état du droit

Le présent article porte sur deux comptes d’affectation spéciale (CAS) :

– le CAS Transition énergétique (CAS TE), créé en 2016 pour prendre en charge certaines dépenses de soutien aux énergies renouvelables ainsi que le remboursement au groupe EDF du déficit lié au manque de compensation de ses obligations de service public accumulé jusqu’au 31 décembre 2015. Il est principalement financé par une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ;

– le CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs (CAS SNTCV), créé en 2011 afin de garantir le financement pérenne de la compensation due à la SNCF pour l’exploitation des trains d’équilibre du territoire (TET), de financer l’amortissement du matériel roulant des TET et, depuis 2019, de soutenir financièrement les régions ayant repris en lieu et place de l’État le conventionnement de l’exploitation de certains TET avec SNCF Mobilités. Le CAS est alimenté en recettes par une fraction du produit de la taxe d’aménagement du territoire (TAT), par le produit de la contribution de solidarité territoriale (CST) et par le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF).

1. L’équilibre du CAS TE en l’état du droit

Le montant effectif des dépenses du CAS dépend du calcul des charges du service public de l’énergie ([545]), réalisé de façon prévisionnelle par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), et de l’échéancier réglementaire de remboursement à EDF de ses charges passées.

Le montant des recettes du CAS est ajusté en PLF afin de tenir compte de l’évolution des prévisions de dépenses et de proposer un compte à l’équilibre en loi de finances initiale.

La baisse du niveau des dépenses entre 2019 et 2020 provient principalement de la diminution significative de l’annuité de remboursement de la dette de l’État à l’égard d’EDF. La CRE prévoit également une baisse du montant de la compensation des charges de service public de l’énergie en 2020.

PrÉvisions de dÉpenses pour le CAS Transition énergétique pour 2020

(en millions d’euros)

Sources : projet annuel de performances et loi de finances initiale pour 2019.

En l’état du droit, les recettes prévisibles pour 2020 sont de 7 279,4 millions d’euros, un montant identique à celles prévues pour 2019. À droit constant, le CAS TE serait donc en excédent de 969,5 millions d’euros en 2020.

Équilibre du CAS Transition énergétique À droit constant

(en millions d’euros)

* Une garantie d’origine est un certificat permettant de garantir le caractère renouvelable d’une production d’énergie. Elle peut être vendue par le producteur sur un marché européen, qui permet depuis septembre 2019 la mise aux enchères afin d’améliorer leur valeur de marché.

Source : commission des finances.

2. L’équilibre du CAS SNTCV en l’état du droit

Depuis 2011, SNCF Mobilités exploite les trains d’équilibre du territoire (TET), aussi appelés Intercités, dans le cadre d’une convention avec l’État, qui est l’autorité organisatrice des TET. Cette convention prévoit le versement par l’État d’une compensation pour charge de service public pour assurer cette exploitation structurellement déficitaire par la SNCF. La première convention relative à l’exploitation des TET avait été conclue entre l’État et la SNCF le 13 décembre 2010. La convention actuelle a été signée le 27 février 2017 et couvre la période 2016-2020.

Le montant prévisionnel des dépenses pour 2020 s’élève à 312,7 millions, en diminution de 46,5 millions d’euros par rapport à 2019. Ce montant se compose de :

– 234,5 millions d’euros de compensation conventionnelle versée à SNCF Mobilités pour l’exploitation des TET et le renouvellement du matériel roulant, au lieu de 270 millions d’euros en 2019 ;

– 76,7 millions d’euros, au lieu de 88,2 millions d’euros en 2019, de contributions versées par l’État aux régions au titre de sa participation aux coûts d’exploitation des services nationaux de transports de voyageurs conventionnés par les régions ;

– 1,5 million d’euros, au lieu de 1,0 million d’euros en 2019, pour le financement des études de l’autorité organisatrice.

PrÉvisions de dÉpenses sur le CAS Services nationaux de transport conventionnÉs de voyageurs pour 2020

(en millions d’euros)

Sources : projet annuel de performances et loi de finances initiale pour 2019.

En l’état du droit, le niveau des recettes resterait inchangé, à 359,2 millions d’euros. Cela conduit, à droit constant, à un compte en excédent budgétaire de 46,5 millions d’euros.

Équilibre du CAS Services nationaux de transport conventionnÉs

de voyageurs À droit constant

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

B. Dispositif proposé

1. Le nouvel équilibre du CAS TE

Le présent article porte de 7 246 400 000 euros à 6 276 900 euros le montant de la fraction de TICPE affectée en 2020 au CAS TE, soit une baisse de 969,5 millions d’euros entre 2019 et 2020. Ainsi, les montants des recettes et des dépenses prévisibles seraient identiques en 2020.

Équilibre du CAS TRANSITION ÉNERGÉTIQUE pour 2020

(en millions d’euros)

Source : présent PLF.

La baisse des recettes affectées au CAS TE pour 969,5 millions d’euros augmenterait en contrepartie celles du budget général du même montant.

2. Le nouvel équilibre du CAS SNTCV

Le dispositif proposé par le présent article permet d’ajuster les recettes du CAS TET au montant des dépenses prévues, qui suivent la trajectoire prévisionnelle de la convention d’exploitation des TET 2016-2020. Il baisse de 46,5 millions d’euros le produit de la TAT affecté au CAS TET. Le produit de la TAT affecté au CAS TET serait ainsi porté de 117,2 à 70,7 millions d’euros.

L’engagement de l’État de stabiliser le niveau des taxes ferroviaires (TREF et CST) se poursuit en 2020. C’est donc l’ajustement du niveau de la TAT qui permet au CAS TET d’être à l’équilibre.

La baisse des recettes affectées au CAS TET de 46,5 millions d’euros permet en contrepartie d’accroître celles de l’État du même montant.

Équilibre du CAS Services nationaux de transport conventionnÉs

de voyageurs prÉvu pour 2020

(en millions d’euros)

Source : présent PLF.

C. Dispositif modifié

À l’initiative de Mme Bénédicte Peyrol (LREM), un amendement a été adopté avec l’avis favorable du Rapporteur général et l’avis défavorable du Gouvernement, afin de clôturer le CAS Transition énergétique à compter du 1er janvier 2020. Les principaux arguments en faveur de la suppression du CAS sont son manque de lisibilité – ses dépenses étant largement contraintes et ne représentant pas l’effort de transition écologique du Gouvernement – et le fait que son existence gêne le développement des émissions d’obligations assimilables du Trésor (OAT) « vertes » de l’État.

À l’initiative de M. Laurent Saint-Martin (LREM), un sous-amendement a été adopté avec avis favorable du Rapporteur général et avis défavorable du Gouvernement, pour décaler la clôture du compte au 1er janvier 2021.

Les dispositions relatives au CAS SNTCV n’ont pas fait l’objet de modifications.

II. Les modifications apportÉes par le Sénat

À l’initiative du Rapporteur général de la commission des finances, un amendement a été adopté par le Sénat, malgré l’avis défavorable du Gouvernement, afin de revenir sur la clôture du CAS TE en 2021. Selon le Rapporteur général du Sénat, ce CAS « constitue l’un des rares exemples dans le budget de l'État de l’affectation d'une fiscalité environnementale à des dépenses en faveur de la transition énergétique ».

L’amendement adopté a pour effet de ramener la rédaction de l’article à sa version initiale.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

Article 33 (supprimé) Suppression du compte d’affection spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres en vue de la reprise de ses recettes et de ses dépenses sur le budget général de l’État

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. état du droit

Le compte d’affectation spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres (CAS AAVP) a été créé en 2012 afin de mettre en œuvre le bonus-malus automobile. Jusqu’en 2018, il finançait les aides à l’acquisition de véhicules propres (« bonus automobile ») et les aides au retrait de véhicules polluants (prime à la conversion) grâce à l’affectation du produit de la taxe applicable aux véhicules les plus polluants (« malus automobile »).

Depuis l’exercice 2019, le CAS AAVP assure uniquement le financement des dépenses relatives aux aides à l’acquisition de véhicules propres, le « bonus automobile », au travers de deux programmes :

– le programme 797 Contribution au financement de l’attribution d’aides à l’acquisition de véhicules propres au bénéfice des particuliers ;

– le programme 798 Contribution au financement de l’attribution d’aides à l’acquisition de véhicules propres au bénéfice des personnes morales.

La loi de finances initiale pour 2019 a, en effet, rattaché le financement de la prime à la conversion au budget général, ce qui entraîne un fort déséquilibre budgétaire du CAS AAVP, dont les recettes excèdent désormais largement les dépenses.

Crédits du CAS AIDES À l’acquisition de vÉhicules propres pour 2019

(en millions d’euros)

Source : loi de finances initiale pour 2019.

B. Dispositif proposé

Le présent article propose la suppression du CAS AAVP et l’intégration des aides du « bonus automobile » et du produit de la taxe « malus automobile » au sein du budget général.

C. Dispositif modifié

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

II. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative du Rapporteur général de la commission des finances, le Sénat a supprimé cet article contre l’avis du Gouvernement, au motif que le CAS AAVP était un outil utile pour retracer l’affectation du malus automobile à des dépenses en lien avec la transition écologique. La rebudgétisation du malus automobile risquerait, en corollaire, de le transformer en taxe de rendement au profit du budget général.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général rappelle que le rattachement au budget général des dépenses liées à la prime à la conversion a rendu bancal le fonctionnement du CAS AAVP, dont le niveau de recettes qui l’alimentent n’est plus cohérent avec le niveau de dépenses qu’il supporte. À défaut de solution permettant de retrouver l’équilibre du CAS, sa suppression est l’issue la plus rationnelle.

En outre, un programme unique du budget général, le programme 174, dont l’architecture a été révisée pour le présent PLF, porte désormais les principaux dispositifs d’accompagnement de la transition écologique, à hauteur de 2,1 milliards d’euros en 2020 ([546]). Les dépenses relatives à la prime à la conversion ainsi que le bonus pour l’acquisition de véhicules à assistance électrique y sont clairement retracées en 2019.

*

D. – Autres dispositions

Article 35 Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. état du droit

Chaque année, la loi de finances affecte une fraction de TVA à la sécurité sociale pour compenser les exonérations ou baisses de recettes de celle-ci conformément au principe de compensation intégrale des pertes de recettes de la sécurité sociale par l’État prévu à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Depuis la dernière loi de finances rectificative pour 2012 ([547]), ce mécanisme de compensation passe par l’affectation d’une part de TVA nette à la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés – CNAMTS. Cette fraction s’est élevée à 5,88 % en 2013, 7,85 % en 2014, 7,10 % en 2015, 7,19 % en 2016 et 7,03 % en 2017.

La loi de finances pour 2018 ([548]) a en outre affecté, pour cette année, une fraction de 5,59 % à l’ACOSS et 0,34 % à la CNAMTS.

Les dispositions de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ([549]) ont accru de manière sensible la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale pour tenir compte des mesures diminuant significativement les recettes de la sécurité sociale : il a été porté à 23,13 % pour la CNAMTS et 2,87 % pour l’ACOSS. Cette hausse importante a traduit, en particulier, la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations patronales.

B. Dispositif proposé

Pour une explication plus détaillée des dispositions du présent article, il est renvoyé au commentaire de première lecture ([550]).

Dans sa rédaction initiale, le présent article visait à :

– augmenter de 1,75 point de pourcentage la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) brute affectée au total à la sécurité sociale pour la porter de 26,00 % à 27,75 %, ce qui représente une augmentation de 3,16 milliards d’euros ;

– modifier la répartition de cette fraction de TVA, compte tenu de la majoration prévue ci-dessus, en augmentant de 2,31 points de pourcentage la quote-part affectée à ACOSS pour la porter à 5,18 points, et en diminuant corrélativement la quote-part perçue par la branche maladie, maternité, invalidité et décès du régime général de 0,56 point pour la porter à 22,57 points ;

– supprimer la minoration de l’affectation de la fraction de TVA en faveur de la branche maladie, maternité, invalidité et décès qui s’élevait à 1,5 milliard d’euros en 2020, 3,5 milliards d’euros en 2021 et 5 milliards d’euros par an à compter de 2022 ;

– affecter à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) une fraction de 356 millions d’euros du produit de TVA revenant actuellement à l’État au titre du financement par l’État de l’exonération spécifique dont bénéficient les employeurs agricoles pour l’emploi de travailleurs occasionnels agricoles ou de demandeurs d’emploi (dispositif dit « TO-DE »).

En 2020, selon la rédaction initiale de l’article, ces dispositions se traduisent par une dégradation de 4,8 milliards d’euros du solde de l’État. Ce coût correspond à la somme :

– de la fraction supplémentaire de TVA affectée à la sécurité sociale (3,16 milliards d’euros) retraitée des mesures de périmètre

(– 261 millions d’euros) ;

– de l’affectation de 356 millions d’euros de TVA supplémentaires « en dur » ;

– de la suppression du transfert, prévu pour 2020, de 1,5 milliard d’euros de la sécurité sociale à l’État.

C. Dispositif modifié

Lors de son examen par l’Assemblée nationale, cet article n’a pas été modifié par l’Assemblée nationale.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Outre un amendement rédactionnel du Gouvernement, le Sénat a adopté, suivant l’avis favorable du rapporteur général de la commission des finances, un amendement de coordination du Gouvernement, pour tenir compte de la situation de l’Établissement français du sang (EFS) et pour tirer les conséquences des mesures adoptées à l’Assemblée nationale ([551]), s’agissant notamment de la revalorisation du montant de l’allocation supplémentaire d’invalidité, des mesures d’accès aux soins et de la hausse du pourcentage du produit des droits de consommation sur les tabacs affecté au régime d’allocation viagère des gérants de débits de tabac.

L’amendement du Gouvernement a ainsi modifié le présent article pour :

– abaisser de 0,01 point la fraction de TVA affectée à l’assurance maladie par rapport à la rédaction initiale de l’article pour qu’elle passe de 22,57 % à 22,56 % ;

– abaisser en conséquence de 0,01 point la fraction de TVA affectée au total à la sécurité sociale par rapport à la rédaction initiale de l’article, la faisant passer de 27,75 % à 27,74 %.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose l’adoption de cet article dans sa version issue du Sénat.

*

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 37 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. état du droit

L’article d’équilibre du PLF clôt la première partie. Il ne porte que sur le budget de l’État. Il tend à fixer, en vue de l’examen des dépenses en seconde partie, les grandes lignes de l’équilibre préalablement défini. Ainsi, la seconde partie du PLF ne peut être mise en discussion tant que n’a pas été votée et adoptée « la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l’équilibre » ([552]).

B. Dispositif proposé

Dans sa version initiale, le présent article fixe, pour 2020, le déficit budgétaire de l’État à 93 061 millions d’euros et évalue son besoin de financement à 230,5 milliards d’euros.

Il fixe aussi le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État à 1 950 428 équivalents temps plein travaillé.

C. Dispositif modifié

À l’issue de l’adoption de la première partie par l’Assemblée nationale, le déficit budgétaire s’établit à 93 342 millions d’euros, soit une dégradation du solde de 281 millions d’euros.

Par conséquent, le besoin de financement de l’État passe de 230,5 à 230,7 milliards d’euros. Le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État n’est pas modifié.

Les principaux amendements adoptés par l’Assemblée nationale expliquant la dégradation constatée du solde budgétaire sont les suivants :

– à l’article 5, la revalorisation des valeurs locatives au dernier indice des prix à la consommation connu (septembre 2019 au moment de l’adoption de l’article), ce qui implique la majoration des compensations d’impôts locaux de 112 millions d’euros ;

– à l’article 5 ter, le maintien de l’exonération de la taxe d’habitation des retraités de condition modeste, ce qui implique la hausse du prélèvement sur recettes correspondant au profit des collectivités territoriales de 226 millions d’euros ;

– à l’article 6, le maintien de la taxe sur certaines activités publicitaires, qui entraîne un gain de 25 millions d’euros ;

– à l’article 15, l’infléchissement de la trajectoire de baisse de la taxe pour frais de chambres de commerce et d’industrie (CCI), qui entraîne un gain de 20 millions d’euros ;

– au même article, la suppression du prélèvement dit « France Télécom » sur les ressources des CCI, qui entraîne une perte de 28,9 millions d’euros ;

– enfin, à l’article 33 ter, le transfert à l’État d’un certain nombre d’avoirs saisis par l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués entraîne un gain de 23,4 millions d’euros.

II. Les modifications apportées par le Sénat

A. À l’issue de la première partie

En seconde délibération de l’article 37, le Gouvernement a déposé un amendement modifiant l’équilibre du budget de l’État pour tenir compte des amendements adoptés en première partie par le Sénat. Selon les estimations de cet amendement, le solde budgétaire serait dégradé de 3,9 milliards d’euros et s’établirait à – 97,3 milliards d’euros.

Un sous-amendement du Rapporteur général, adopté par le Sénat avec avis défavorable du Gouvernement, propose un équilibre différent : selon les calculs qu’il propose, le solde budgétaire ne serait dégradé par les amendements adoptés par le Sénat que de 1,5 milliard d’euros, ce qui le porte à – 94,9 milliards d’euros. Le besoin de financement de l’État, par conséquent, est porté à 232,3 milliards d’euros, au lieu de 230,7 milliards d’euros.

Le tableau ci-dessous résume les principales différences de chiffrage qui justifie cet important écart dans la prévision budgétaire du solde de l’État entre le Sénat et le Gouvernement.

Chiffrage des amendements adoptés par le sénat en première lecture de la première partie du projet de loi de finances

(en millions d’euros)

Source : commission des finances de l’Assemblée nationale, à partir des exposés des motifs de l’amendement I-1268 du Gouvernement et du sous-amendement I-1269 du Rapporteur général du Sénat.

B. À l’issue de la seconde partie

L’examen de la seconde partie du projet de loi de finances par le Sénat a donné lieu au rejet des crédits de cinq missions ([553]). Par conséquent, le montant des dépenses nettes du budget général de l’État prévu pour 2020 diminue du montant des crédits cumulés de ces cinq missions, soit 52,7 milliards d’euros.

Un amendement du Gouvernement, adopté en seconde délibération avec l’avis favorable de la commission des finances, a procédé à la coordination nécessaire de l’incidence de ces votes sur l’équilibre du budget de l’État prévu au présent article 37.

Cet amendement prévoit :

– de ramener le déficit budgétaire à 42,3 milliards d’euros, soit le déficit budgétaire adopté à l’issue de l’examen de la première partie du PLF (95 milliards d’euros) corrigé de la baisse des dépenses nettes du budget général (52,7 milliards d’euros) ;

– de réduire, en conséquence, le besoin de financement de l’État de 232,3 milliards d’euros à 179,7 milliards d’euros ;

– de fixer le plafond de la variation nette de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an à 22,8 milliards d’euros, au lieu de 74,5 milliards d’euros ;

– enfin, de modifier le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, de 1 943 119 à 1 943 115 équivalents temps plein travaillé (cf. le commentaire de l’article 42).

III. La position du Rapporteur général

Le présent article est de nature récapitulative : dans le cadre de la présente nouvelle lecture, l’équilibre budgétaire sera naturellement appelé à évoluer en fonction des votes de l’Assemblée nationale sur la base du texte adopté par le Sénat en première lecture.

En tout état de cause, le Rapporteur général observe que l’Assemblée nationale avait maintenu le solde budgétaire à un niveau proche de celui proposé par le projet de loi de finances initial, dans le respect de la politique constante de maitrise des finances publiques mise en œuvre par la majorité (dégradation de 0,3 %) tandis que le Sénat a, selon le chiffrage de son Rapporteur général, dégradé ce solde initial de 2 % à l’issue de l’examen de la première partie du PLF.

*

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2020 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I. – Crédits des missions

Article 38 et état B Crédits du budget général

Le présent article arrête le montant des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) ouverts aux ministres pour 2020, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. Les amendements adoptés en première délibération

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté en première délibération vingt-six amendements modifiant les crédits inscrits au budget général de l’État, hors amendements identiques.

Impact sur le budget général des amendements adoptés en première délibération par l’Assemblée nationale

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Au total, l’ensemble des amendements de crédits adoptés ont eu pour effet d’augmenter le niveau des crédits du budget général de l’État de 277,6 millions d’euros en AE et de 159,6 millions d’euros en CP, hors mission Remboursements et dégrèvements.

Cet accroissement s’explique principalement par l’adoption d’un amendement de crédits du Gouvernement ([554]) majorant de 253 millions d’euros en AE et en CP les crédits du programme « Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi » de la mission Travail et emploi pour tenir compte de la suppression de l’article 79 du présent projet de loi de finances qui prévoyait le recentrage des dispositifs d’exonération spécifique en faveur des aides à domicile intervenant auprès des publics fragiles compensés à la sécurité sociale par le programme.

En ajoutant la mission Remboursements et dégrèvements, l’effet de l’adoption des amendements de crédits sur le budget général s’élève à 389,6 millions d’euros en AE et à 271,6 millions d’euros en CP. À l’initiative du Gouvernement ([555]), l’Assemblée nationale a en effet adopté un amendement augmentant de 112 millions d’euros en AE et en CP les crédits de la mission pour tirer les conséquences de l’adoption en première partie d’un amendement ([556]) procédant à la revalorisation des valeurs locatives des résidences principales soumises à la taxe d’habitation au dernier indice des prix à la consommation connu.

B. Les amendements adoptés en seconde délibération

En première lecture, à l’initiative du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté en seconde délibération vingt-sept amendements modifiant les crédits du budget général de l’État ([557]). L’ensemble des amendements de crédits présentés par le Gouvernement en seconde délibération ont été adoptés, permettant une diminution de 228,1 millions d’euros en AE et en CP.

Comme l’a expliqué le ministre de l’action et des comptes publics lors de la seconde délibération ([558]), ces amendements avaient pour objectif principal le financement par la solidarité interministérielle des hausses de crédits adoptées par l’Assemblée nationale. Les missions Défense, Justice et Relations avec les collectivités territoriales ont été exonérées d’effort de solidarité à ce titre.

Les amendements proposés répartissent en outre entre les missions la provision prévue dans le présent projet de loi de finances au titre des décisions annoncées lors du rendez-vous salarial de 2019, cette répartition permettant de revaloriser le barème de remboursement des frais de repas pour les agents publics en formation ou en mission, avec un rehaussement de la prise en charge par repas.

Enfin, certains des amendements du Gouvernement adoptés en seconde délibération sont revenus sur des amendements adoptés en première délibération par l’Assemblée nationale contre l’avis du Gouvernement :

– sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, l’amendement du Gouvernement procède à la suppression du programme « Évaluation et hébergement d’urgence des mineurs non accompagnés » (162 millions d’euros en AE et en CP) et augmente les crédits du programme « Inclusion sociale et protection des personnes » de 158 millions d’euros en AE et en CP, revenant aussi sur un amendement de crédits adopté en première délibération à l’initiative de Mme Sylvia Pinel et de ses collègues du groupe Liberté et territoires, de Mme Agnès Thill, de Mme Marie-Christine Dalloz et de plusieurs de ses collègues, de M. Olivier Gaillard et de plusieurs de ses collègues, de Mme Émilie Bonnivard, de M. Vincent Rolland, de M. Éric Ciotti et de plusieurs de ses collègues, de Mme Véronique Louwagie, de Mme Isabelle Valentin et de plusieurs de ses collègues, de M. Vincent Descoeur et de plusieurs de ses collègues, de M. Paul Christophe et de plusieurs de ses collègues et de M. Labaronne et de plusieurs de ses collègues ([559]) ;

– sur la mission Recherche et enseignement supérieur, l’amendement du Gouvernement est revenu sur l’ouverture de 20 millions d’euros de crédits en faveur du programme « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » opérée par l’Assemblée nationale en première délibération à l’initiative de la commission des affaires économiques, de M. Éric Bothorel et de plusieurs de ses collègues du groupe La République en marche, et de Mme Laure de La Raudière et de plusieurs de ses collègues ([560]) ;

– sur la mission Travail et emploi, le Gouvernement a conservé le principe d’une augmentation des crédits du programme « Accès et retour à l’emploi » au titre des écoles de production, mais a choisi de financer cette augmentation par une diminution des crédits du programme « Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi » au lieu d’une diminution des crédits du programme « Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi ».

C. L’augmentation minime du niveau global de crédits

À l’issue des travaux en première lecture à l’Assemblée nationale, les crédits ouverts sur le budget de l’État sont, par rapport au projet de loi de finances initial, en augmentation minime de 161 millions d’euros en AE et de 43 millions d’euros en CP (y compris la mission Remboursements et dégrèvements).

Crédits ouverts sur le budget général au titre de l’exercice 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

II. Les modifications apportées par le Sénat

A. Le rejet des crédits de cinq missions du budget général

En première lecture, le Sénat a rejeté les crédits de cinq missions du budget général de l’État pour un total de 68 milliards d’euros en AE et de 66,5 milliards d’euros en CP dans le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale.

Missions dont les crédits ont été rejetés ou n’ont pas été adoptés

par le Sénat

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

B. L’adoption conforme des crédits de quatorze missions du budget général

Le Sénat a adopté conformes – c’est-à-dire sans modification du montant des crédits de chaque programme et de la mission dans son ensemble – les crédits de quatorze missions du budget général de l’État, représentant 368,1 milliards d’euros en AE et 346,8 milliards d’euros en CP.

Missions dont les crédits ont été adoptés conformes par le Sénat

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Hors la mission Remboursements et dégrèvements, le niveau de crédits des missions adoptées conformes au Sénat s’élève à 227 milliards d’euros en AE et 205,6 milliards d’euros en CP.

C. Les modifications pour treize missions du budget général dont les crédits ont été adoptés

Le Sénat a adopté 48 amendements modifiant les crédits de treize missions du budget général de l’État qui ont ensuite été adoptés. Ces amendements ont un impact soit sur le niveau des crédits des missions, soit sur la répartition des crédits entre programmes d’une même mission.

Amendements adoptés modifiant les crédits du budget général de l’État sur des missions dont les crédits ont été adoptés

Source : commission des finances.

Il est à noter que le Sénat a adopté des amendements modifiant les crédits des missions Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, Écologie, développement et mobilité rurales et Justice, avant de rejeter ou de ne pas adopter les crédits correspondants.

D. Un niveau global de crédits artificiellement en baisse

À l’issue des travaux du Sénat, les crédits ouverts au titre du budget général de l’État sont en baisse de 52 milliards d’euros en AE et de 51 milliards d’euros en CP. Cette baisse est toutefois artificielle dans la mesure où elle résulte essentiellement du rejet ou de la non-adoption de crédits de cinq missions.

Crédits ouverts sur le budget général au titre de l’exercice 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

III. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir les crédits du budget général tels qu’adoptés par l’Assemblée nationale en première lecture, sous réserve des amendements présentés par le Gouvernement au Sénat.

S’agissant de la mission Culture, le Rapporteur général proposera de conserver le principe d’un accroissement du soutien financier aux harmonies musicales par la création d’une dotation au programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », pour un montant de 3 millions d’euros au lieu de 5 millions d’euros prévus en première lecture par l’Assemblée nationale.

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Article 39 et état C Crédits des budgets annexes

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Les crédits correspondants sont présentés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.

A. Dispositif proposé

L’article 39 ouvre des autorisations d’engagement (AE) de 2 302 476 165 euros et des crédits de paiement (CP) de 2 297 471 165 euros au titre des budgets annexes pour 2020.

Évolution des crÉdits des budgets annexes

(en millions d’euros)

Source : loi de finances initiale pour 2019 et présent projet de loi de finances.

Les crédits de paiement du budget annexe Contrôle et exploitation aériens sont en hausse de 0,9 % par rapport au niveau fixé en loi de finances initiale pour 2019.

Les crédits du budget annexe Publications officielles et information administrative sont en recul de 5,7 % en CP par rapport au niveau fixé en loi de finances initiale pour 2019.

Au total, les crédits des budgets annexes sont en hausse de 0,4 % en CP en 2020.

B. Dispositif modifié

À l’initiative du Gouvernement, dans un amendement de coordination présenté en seconde délibération des articles de crédits, et adopté avec l’avis favorable de la commission, les crédits du budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) ont été augmentés de 121 902 euros en AE et en CP.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Les AE et les CP ouverts au titre des budgets annexes s’élèvent, après l’examen du Sénat, respectivement à 2 230 598 067 euros et à 2 225 593 067 euros, soit une baisse de 72 millions d’euros.

Cette baisse s’explique par l’adoption, contre l’avis du Gouvernement, d’un amendement du rapporteur spécial de la commission des finances sur les crédits du BACEA, M. Vincent Capo-Canellas (groupe Union centriste), diminuant les crédits du programme Soutien aux prestations de l’aviation civile de 72 millions d’euros. Cet amendement est en lien avec l’adoption, également contre l’avis du Gouvernement, d’un amendement du Rapporteur général à l’article 20 du présent PLF, diminuant du même montant le produit de la taxe d’aviation civile, intégralement affectée au BACEA.

III. La position du Rapporteur général

Le présent article est de nature récapitulative : dans le cadre de la présente nouvelle lecture, son contenu sera appelé à évoluer en fonction des votes de l’Assemblée nationale sur la base du texte adopté par le Sénat en première lecture.

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Article 40 et état D Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale (CAS) et des comptes de concours financiers (CCF) au cours de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances. Les crédits de ces comptes sont détaillés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

A. Dispositif proposé

L’article 40 ouvre des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) de 81 392 839 886 euros et de 81 194 989 886 euros au titre des CAS, et de 128 494 968 433 euros et de 128 736 341 763 euros au titre des CCF.

Les crédits des CAS sont en hausse de 166,3 millions d’euros par rapport au niveau adopté en loi de finances initiale pour 2019, soit une hausse de 0,2 %.

Les crédits des CCF sont en hausse de 1 649,1 millions d’euros par rapport au niveau voté en loi de finances initiale pour 2019, soit une hausse de 0,8 %.

B. Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement ouverts au titre des CAS s’élèvent après l’examen du Sénat, respectivement, à 80 392 839 886 euros et 80 194 898 886 euros, soit une baisse d’un milliard d’euros.

Cette baisse s’explique par l’adoption, contre l’avis du Gouvernement, d’un amendement du rapporteur spécial de la commission des finances sur les crédits du CAS Participations financières de l’État, M. Victorien Lurel (groupe socialiste et républicain). Cet amendement diminue d’un milliard d’euros le montant des crédits en AE et CP du programme Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État au sein de ce CAS, au motif que le désendettement n’est pas « en phase avec les conditions exceptionnelles de financement dont bénéficie l’État actuellement », selon son exposé des motifs.

Les AE et les CP ouverts au titre des CCF ne sont pas modifiés.

III. La position du Rapporteur général

Le présent article est de nature récapitulative : dans le cadre de la présente nouvelle lecture, son contenu sera appelé à évoluer en fonction des votes de l’Assemblée nationale sur la base du texte adopté par le Sénat en première lecture.

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TITRE II AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2020 – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 42 Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. État du droit

Le présent article fixe les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

En application de l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([561]), les lois de finances fixent par ministère des plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État.

En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances de l’année fixe le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Pour 2020, ce plafond est fixé par le III de l’article 37 du présent projet de loi de finances.

En application du 2° du II du même article, la seconde partie de la loi de finances détermine la répartition des plafonds d’emplois par ministère et par budget annexe. Le présent article fixe cette répartition.

En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds donnent lieu à un vote unique.

B. dispositif proposÉ

Le présent projet de loi de finances fixait initialement le plafond d’autorisation des emplois de l’État à 1 950 428 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2020, au lieu de 1 953 516 ETPT en loi de finances initiale pour 2019.

C. Dispositif modifiÉ

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté, après l’avis favorable du Rapporteur général, un amendement du Gouvernement ([562]) opérant plusieurs ajustements.

En premier lieu, il met en œuvre l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 (LPFP) ([563]) qui prévoit que le plafond des autorisations d’emplois par ministère prévu en loi de finances ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d’emplois constatée lors de la dernière loi de règlement, corrigée de l’incidence du schéma d’emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus.

Mis en œuvre pour la première fois en loi de finances rectificative pour 2018 ([564]), ce dispositif avait abaissé les plafonds d’autorisations d’emplois des ministères et des budgets annexes de 10 805 ETPT. Cet abattement avait ainsi permis de ramener la vacance sous plafond à 1,7 % ([565]) pour l’ensemble des ministères en 2017 et à 1,3 % environ en 2018. En 2020, l’application de ce mécanisme conduit à abaisser les plafonds d’emplois des ministères et des budgets annexes de 7 178 ETPT, principalement sur les ministères de l’éducation nationale (– 3 764 ETPT) et de l’intérieur (– 2 059 ETPT).

Ces corrections devraient permettre de ramener à 1 % le taux de vacance attendu en 2020 sur l’ensemble des ministères.

En deuxième lieu, il tire les conséquences du bénéfice pour le groupe des écoles nationales d’économie et de statistiques (GENES), à compter du 1er janvier 2020, des responsabilités et compétences élargies (RCE) mentionnées à l’article L. 711-9 du code de l’éducation. Ce changement nécessite en effet un transfert de 124 ETPT du plafond des autorisations d’emplois du ministère de l’économie et des finances, vers le plafond d’emplois des opérateurs au sein du programme « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » de la mission Recherche et enseignement supérieur.

En troisième lieu, il tire les conséquences de la constitution d’un nouveau service à compétence nationale rattaché à l’administration centrale du ministère des solidarités et de la santé, nécessitant le transfert de 14 ETPT du plafond d’emplois des opérateurs vers le plafond des autorisations d’emplois de l’État.

En quatrième lieu, il corrige une erreur d’imputation sur le plafond d’emplois des Services du Premier ministre en l’abaissant de 1 ETPT.

En cinquième et dernier lieu, il transfère 20 ETPT du plafond d’autorisation d’emplois ministériel vers le plafond d’emplois des opérateurs du ministère de la transition écologique et solidaire, à destination de Voies navigables de France (VNF).

Évolution des plafonds des autorisations d’emplois par ministère

(en équivalents temps plein travaillé – ETPT)

Source : loi de finances pour 2019 et présent projet de loi de finances.

II. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative du Gouvernement et suivant l’avis favorable de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement minorant de 4 ETPT le plafond d’emplois du ministère de l’intérieur pour le porter à 290 406. Il tire les conséquences de l’adoption par le Sénat de l’amendement n° II-521 qui procède à une minoration des crédits du titre 2 de la mission Administration générale et territoriale de l’État dans le cadre de la décentralisation de la gestion des fonds européens, des ports départementaux et des services de l’équipement.

III. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article, moyennant l’adoption d’un amendement prévoyant la minoration de 7 ETPT du plafond d’autorisation d’emplois du ministère de la transition écologique et solidaire correspondant à des ajustements dans le cadre de la décentralisation de la gestion des fonds européens, des ports départementaux et des services de l’équipement.

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Article 43 Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. dispositif proposÉ

Le présent article fixe le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État pour 2020, en application de l’article 64 de la loi de finances pour 2008 ([566]).

Dans sa version initiale, le présent projet de loi de finances proposait de fixer ce plafond à 402 032 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2020 au lieu de 401 849 en loi de finances initiale pour 2019.

B. Dispositif modifiÉ

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté trois amendements.

● Elle a adopté un amendement du Gouvernement ([567]), suivant l’avis favorable du Rapporteur général, qui :

– corrige une erreur d’imputation en majorant de 1 ETPT le plafond d’autorisation d’emplois du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission Direction de l’action du Gouvernement ;

– tire les conséquences du bénéfice pour le groupe des écoles nationales d’économie et de statistiques (GENES), à compter du 1er janvier 2020, des responsabilités et compétences élargies (RCE) mentionnées à l’article L. 711-9 du code de l’éducation, en majorant de 124 ETPT le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs du programme « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » de la mission Recherche et enseignement supérieur du fait du transfert de ces ETPT depuis le plafond d’emplois du ministère de l’économie et des finances ;

– permet la constitution d’un service à compétence nationale rattaché à l’administration centrale du ministère des solidarités et de la santé, chargé de définir la stratégie de transformation numérique des systèmes d’information mutualisés des Agences régionales de santé (ARS), en diminuant de 14 ETPT le plafond d’emplois des opérateurs du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances. Le plafond d’emplois du ministère des solidarités et de la santé est majoré à due concurrence.

● Elle a adopté un second amendement du Gouvernement ([568]), suivant l’avis favorable du Rapporteur général, consistant à majorer de 20 ETPT le plafond d’emplois du programme « Infrastructures et services de transport » de la mission Écologie, développement et durables en faveur de Voies navigables de France (VNF) en provenance du plafond d’emplois du ministère de la transition énergétique et solidaire, afin de permettre à l’opérateur d’effectuer des recrutements saisonniers.

● Elle a enfin adopté, à l’initiative du Rapporteur général, un amendement ([569]) proposant de rehausser de 8 ETPT le plafond d’emplois des opérateurs du programme « Paysage, eau et biodiversité » de la mission Écologie, développement et mobilité durables afin d’augmenter les moyens humains des parcs nationaux, dans un contexte marqué par la création du parc national des forêts de Champagne et Bourgogne. En conséquence, cet amendement diminue à due concurrence les plafonds d’emplois d’autres programmes de la même mission. Il minore ainsi :

– de 1 ETPT le plafond d’emplois des opérateurs du programme « Affaires maritimes » ;

– de 5 ETPT le plafond d’emplois des opérateurs du programme « Énergie, climat et après-mines » ;

– de 2 ETPT le plafond d’emplois des opérateurs du programme « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables ».

Au total, le plafond d’emplois des opérateurs de l’État, tel qu’adopté en première lecture à l’Assemblée nationale, s’établit à 402 163 ETPT, en augmentation de 131 ETPT par rapport au projet de loi déposé.

plafond d’emplois des opérateurs de l’état

(en ETPT)

Source : loi de finances initiale pour 2019 et présent projet de loi de finances.

II. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative du Gouvernement et suivant l’avis favorable de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement ([570]) visant à abaisser de 50 ETPT le plafond d’autorisation d’emplois des opérateurs du programme « Soutien de la politique de l’éducation nationale » de la mission Enseignement scolaire, pour tenir compte de l’impact sur les effectifs de l’Office national d’information sur les enseignements et sur les professions (ONISEP) du transfert aux régions des missions exercées par ses délégations régionales en matière de diffusion de la documentation et d’élaboration des publications à portée régionale relatives à l’orientation scolaire et professionnelle des élèves et des étudiants, prévu par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([571]).

Au total, le plafond d’emplois des opérateurs de l’État s’établirait ainsi à 402 113 ETPT.

III. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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TITRE III REPORTS DE CRÉDITS DE 2019 SUR 2020

Article 46 Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. État du droit

L’article 15 de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances ([572]) (LOLF) prévoit que les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs. Ce report est mis en place dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits, sur le même titre, du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Il est pris par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.

S’agissant des crédits hors dépenses de personnel, le même article 15 précise que « ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances ».

Le Parlement peut donc accorder au Gouvernement une souplesse de gestion permettant un report supérieur à 3 % des crédits initiaux du programme sur l’exercice budgétaire suivant, à la condition que ces crédits ne portent pas sur des dépenses de personnel.

B. Dispositif proposé

Le présent article a pour objet de déterminer les programmes concernés par cette exception. Dans sa version initiale, il la prévoyait pour cinq d’entre eux.

Programmes concernés par une majoration de reports

de crédits de paiement dans la version initiale du présent projet de loi

Source : présent projet de loi de finances.

Aux termes du IV de l’article 15 de la LOLF, les arrêtés de report sont publiés au plus tard le 31 mars 2020.

C. Dispositif proposé

À l’initiative du Gouvernement ([573]) et après un avis favorable du Rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté un amendement ajoutant quinze programmes à la liste initiale.

Programmes ajoutés par l’Assemblée nationale en première lecture