rapport , en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances, modifié par le Sénat, pour 2020 (n°2493). — Examen des articles

Enfin, le Rapporteur général observe que l’article 78 de la présente loi de finances dispose, à la suite de l’adoption d’un amendement de MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, que « le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard sept mois après la promulgation de la présente loi, un rapport portant sur les conséquences de la réforme de la fiscalité locale opérée par la présente loi sur la détermination du montant et la répartition des concours financiers de l’État ainsi que sur les fonds de péréquation ». Il est précisé que ce rapport présente notamment « les effets attendus en l’absence de refonte des indicateurs financiers utilisés », « l’opportunité d’une simple neutralisation des effets de la réforme de la fiscalité locale opérée par la présente loi sur les dotations de l’État et les fonds de péréquation », ainsi qu’une « perspective d’évolution globale des indicateurs financiers » ([96]).

Aussi, le Rapporteur général propose de supprimer la réalisation du travail sur les indicateurs financiers en lien avec les commissions et délégations compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, tout en maintenant le rapport prévu à l’article 78.

2. Le rétablissement d’une compensation de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales à l’euro près et de l’année de référence 2019 pour le calcul de la cotisation en 2021 et 2022

Le Rapporteur général propose de revenir sur la décision du Sénat de procéder à une indexation des valeurs locatives sur l’IPCH, en lieu et place de l’IPC. Il estime que le compromis trouvé à l’Assemblée nationale permet à la fois de tenir compte du principe d’une compensation à l’euro près, mais également de l’évolution réelle des prix au niveau national. Il propose de rétablir en conséquence une indexation au niveau de 0,9 % en 2020.

Il estime que la suppression du mécanisme de reprise des communes ayant augmenté leur taux de taxe d’habitation n’est pas justifiée, dans la mesure où il a toujours été annoncé par le Gouvernement que la compensation du dégrèvement se ferait sur la base du taux 2017, en particulier pour les 80 % des ménages les plus modestes. Or, le mécanisme de reprise vise uniquement l’année 2020 et ne concerne que les 80 % des ménages les plus modestes, dans la mesure où la première tranche d’exonération pour les 20 % des ménages restant entre en vigueur en 2021. Il propose en cohérence de rétablir le mécanisme de reprise pour ne pas faire bénéficier les communes ayant augmenté leur taux d’un effet d’aubaine difficilement justifiable, notamment vis-à-vis des communes ayant réalisé un effort de gestion et de modération fiscale.

Ensuite, le Rapporteur général propose de revenir sur l’ensemble des mesures permettant la prise en compte d’une dynamique fictive l’année de la suppression de la TH pour le calcul de la compensation aux collectivités territoriales. En effet, il estime que l’engagement du Gouvernement est celui d’une compensation à l’euro près et que celle-ci n’inclut pas la dynamique future des impositions supprimées.

Il propose également de revenir sur la mise en place d’un mécanisme de garantie flottante : le présent article prévoit déjà un mécanisme de garantie, selon lequel la fraction de TVA ne pourra jamais être inférieure à celle versée en 2021. Il est rappelé qu’au cours des vingt dernières années, une seule année a connu une baisse du produit de la TVA. Il s’agit de l’année 2009 marquée par une crise systémique.

Le Rapporteur général propose enfin de rétablir l’année 2019 comme année de référence pour le taux retenu pour l’établissement des impositions de TH en 2021 et 2022 dans la mesure où cette référence est également utilisée pour le calcul de la TH sur les résidences secondaires. Le maintien de la version du Sénat, c’est-à-dire la prise en compte des taux applicables en 2017, induirait une perte de recettes pour les collectivités territoriales concernées, allant à l’encontre de la volonté du Sénat d’assurer la meilleure ressource possible pour les communes et les EPCI.

3. La suppression de l’exonération de taxe d’habitation pour les organismes privés non lucratifs gérant des activités sanitaires, sociales et médico-sociales

Le Rapporteur général n’est pas favorable à la mise en place d’une exonération spécifique de TH pour les organismes privés non lucratifs gérant des activités sanitaires, sociales et médico-sociales. Il rappelle qu’un amendement similaire a été rejeté par l’Assemblée nationale en première lecture ([97]), au motif que le droit en vigueur n’induit aucune rupture d’égalité devant la loi : en effet, les organismes privés lucratifs gérant de telles activités sont assujettis à la CFE (tandis que les organismes privés non lucratifs sont assujettis à la TH).

Le Rapporteur général rappelle que l’article 1414 D permet également à certains établissements à but non lucratif qui accueillent des personnes âgées de demander l’application des différents mécanismes de dégrèvement et d’exonération de TH au titre des dispositifs dont auraient bénéficié leurs résidents s’ils avaient été redevables de la TH au titre du logement qu’ils occupent dans leur établissement.

4. La suppression de la compensation pour les collectivités territoriales de l’abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties situées dans le périmètre du projet d’intérêt général de Metaleurop

Enfin, le Rapporteur général propose de supprimer la compensation pour les collectivités territoriales de l’abattement de TFPB situées dans le périmètre du PIG de Metaleurop. Il s’agit en effet d’une exonération facultative qui n’a pas vocation à être compensée, au contraire des exonérations obligatoires imposées par le législateur national.

Il rappelle que l’article 48 de la loi de finances rectificative pour 2016 ne prévoyait pas de compensation particulière pour les collectivités territoriales en dehors du gage formel permettant de respecter les contraintes de l’article 40 de la Constitution (dit « gage-tabac »).

Enfin, la mesure prévoit que le montant du PSR de compensation soit déterminé par décret. Cette disposition contrevient à l’article 34 de la LOLF ([98]) qui dispose que la première partie de la loi de finances évalue chacun des PSR.

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Article 5 bis A (nouveau) Rationalisation de l’exonération de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de contribution de sécurité immobilière en faveur de l’État et de certains de ses établissements publics

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

L’article 1040 du code général des impôts (CGI) exonère de droits d’enregistrement et de la taxe de publicité foncière les acquisitions et les échanges faits par :

– l’État ;

– les « établissements publics scientifiques, d’enseignement, d’assistance et de bienfaisance » de l’État ;

– ainsi que, par l’effet de l’article 22 de la loi du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017, les « établissements publics fonciers » de l’État.

L’article 1040 bis du même code exonère de droits d’enregistrement, de la taxe de publicité foncière et de la contribution de sécurité immobilière les transferts à titre gratuit de biens mobiliers et immobiliers effectués par l’État et l’Établissement public d’aménagement de Paris-Saclay au profit d’établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.

B. Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat a été introduit par un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis de sagesse de la commission des finances.

Selon son exposé sommaire, il vise à clarifier et rationaliser le champ d’application de l’exonération de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de contribution de sécurité immobilière en faveur de l’État et de certains établissements publics.

Pour ce faire, l’article procède à une double modification de l’article 1040 du CGI.

En premier lieu, il étend le champ d’application de l’article 1040 précité aux établissements publics de « recherche ».

Le Gouvernement indique dans l’exposé sommaire de l’amendement que « la mesure proposée permet d’assurer une neutralité fiscale pour les opérations de restructuration des établissements de l’enseignement supérieur et de la recherche afin de faciliter les transferts effectués dans le cadre de rapprochements, regroupements ou fusions d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche ».

En effet, avec la nouvelle rédaction proposée de l’article 1040 du CGI, les exonérations prévues bénéficieraient également aux établissements publics de recherche (EPR), tout comme elles bénéficient en l’état du droit aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), aux établissements publics d’enseignement supérieur (EPES) et aux établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST), pour toutes leurs acquisitions, notamment pour les transferts de biens entre ces mêmes établissements.

En second lieu, il étend le bénéfice de l’exonération, pour l’État et l’ensemble des établissements publics visés par l’article 1040, à la contribution de sécurité immobilière.

L’article abroge également, en conséquence, l’article 1040 bis du code général des impôts, qui devient sans objet en ce qu’il vise une exonération de contribution de sécurité immobilière qui serait désormais incluse dans la nouvelle rédaction de l’article 1040 du même code.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

La mesure proposée par le Gouvernement constitue une légère extension du champ des exonérations de la fiscalité applicable pour les mutations essentiellement immobilières au profit de l’État et de certains de ses établissements publics.

L’extension de l’exonération à la contribution de sécurité immobilière présente un coût modéré dans la mesure où le taux de cette taxe se limite à 0,1 % de la valeur des biens immobiliers transmis (article 881 K du code général des impôts).

L’extension du bénéfice des exonérations aux établissements publics de recherche permet d’éviter les « frottements fiscaux » consécutifs aux transferts de biens dans le cadre de rapprochements, regroupements ou fusions d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche.

Le Rapporteur général propose dès lors d’adopter cet article sans modification.

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Article 5 bis (supprimé) Aménagements de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement en Île-de-France

Le présent article, introduit par l’Assemblée nationale, augmente de 20 % le tarif de la taxe annuelle sur les bureaux, commerces, locaux de stockages et surfaces de stationnement, dite « taxe sur les bureaux », applicable aux locaux à usage de bureaux dans les zones les plus attractives de la région d’Île-de-France. Le Sénat ayant supprimé cet article, le Rapporteur général propose de le rétablir dans sa version issue de l’Assemblée nationale.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. État du droit

L’article 231 ter du code général des impôts (CGI) définit une taxe annuelle sur les bureaux, commerces, locaux de stockages et surfaces de stationnement, dite « taxe sur les bureaux », applicable dans la seule région d’Île-de-France. Le produit de la taxe est affecté à 50 % au profit de la région d’Île-de-France, dans la limite de 212,9 millions d’euros (article L. 4414-7 du code général des collectivités territoriales – CGCT), puis au fonds national d’aide au logement (FNAL) et à la Société du Grand Paris (SGP) ([99]) dans le respect des plafonds fixés en loi de finances ([100]). Le plafond d’affectation au FNAL est fixé à 116,1 millions d’euros en 2019 et celui propre à la SGP à 500 millions d’euros. Le reliquat éventuel est versé au budget général de l’État.

Pour rappel, l’Assemblée nationale a adopté l’année dernière, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, un amendement de la commission des finances, à l’initiative de notre collègue Gilles Carrez ([101]), avec un avis favorable du Gouvernement, élargissant l’assiette de la taxe aux surfaces de stationnement qui font l’objet d’une exploitation commerciale. En contrepartie, les locaux et aires des parcs relais sont exonérés dès lors que leur vocation exclusive est de faciliter l’accès des voyageurs au réseau de transport en commun. L’amendement prévoyait également une augmentation des tarifs des locaux à usage de bureaux et des surfaces de stationnement en première circonscription (cf. définition des circonscriptions infra) de 10 %.

Ainsi, la taxe sur les bureaux s’applique désormais en Île-de-France :

– aux locaux à usage de bureaux, c’est-à-dire aux bureaux et à leurs dépendances immédiates, mais aussi aux locaux professionnels destinés à l’exercice d’activités libérales ou utilisés par des associations ou organismes privés ;

– aux locaux commerciaux, c’est-à-dire aux locaux destinés à l’exercice d’une activité de commerce de détail ou de gros et de prestations de services à caractère commercial ou artisanal, ainsi qu’à leurs réserves attenantes couvertes ou non et aux emplacements attenants affectés en permanence à la vente ou, depuis la loi de finances pour 2019, à des prestations de service ([102]) ;

– aux locaux de stockage, c’est-à-dire aux locaux ou aires couvertes destinés à l’entreposage de produits, de marchandises ou de biens ;

– et depuis la loi de finances pour 2019 précitée, aux surfaces de stationnement, c’est-à-dire aux locaux ou aires, couvertes ou non couvertes, destinés au stationnement des véhicules et qui font l’objet d’une exploitation commerciale ou sont annexés aux locaux de bureaux, commerciaux et de stockage.

Toutefois sont exonérés de la taxe :

– les locaux et surfaces de stationnement appartenant aux fondations et aux associations reconnues d’utilité publique, ainsi que les locaux spécialement aménagés pour l’archivage administratif et pour l’exercice d’activités de recherche ou à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel ;

– les locaux administratifs et les surfaces de stationnement des établissements publics d’enseignement des premier et second degrés et des établissements privés sous contrat avec l’État ;

– les locaux à usage de bureaux d’une superficie inférieure à 100 mètres carrés, les locaux commerciaux d’une superficie inférieure à 2 500 mètres carrés, les locaux de stockage d’une superficie inférieure à 5 000 mètres carrés et les surfaces de stationnement de moins de 500 mètres carrés annexées à ces catégories de locaux ;

– les locaux de stockage appartenant aux sociétés coopératives agricoles ou à leurs unions ;

– les locaux situés dans une zone franche urbaine – territoire entrepreneur ;

– et depuis la loi de finances pour 2019 précitée, les locaux et aires des parcs relais, qui s’entendent des parcs de stationnement assurant la liaison vers différents réseaux de transport en commun et dont la vocation exclusive est de faciliter l’accès des voyageurs à ces réseaux.

Les tarifs par mètre carré de la taxe dépendent de la catégorie des locaux et de la localisation de ces locaux en fonction de trois circonscriptions :

– première circonscription : Paris et les communes du département des Hauts-de-Seine ;

– deuxième circonscription : les communes de l’unité urbaine de Paris autres que Paris et les communes du département des Hauts-de-Seine ;

– troisième circonscription : les autres communes de la région d’Île-de-France.

Toutefois, les communes de la deuxième circonscription éligibles à la fois à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et au bénéfice du fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France (FSRIF) sont classées dans la troisième circonscription pour le calcul de la taxe. De plus, les communes de la première circonscription éligibles aux mêmes dotations bénéficient sur le tarif appliqué pour le calcul de la taxe d’une réduction du tarif de 10 %.

Enfin, un tarif réduit est également appliqué pour les bureaux appartenant à la collectivité publique ou aux organismes professionnels ainsi qu’à certaines associations ou certains organismes privés sans but lucratif.

Tarifs applicables en 2019

(en euros par mètre carré)

Source : article 231 ter du CGI.

Pour rappel, les tarifs des locaux de bureaux et des surfaces de stationnement en première circonscription ont été augmentés de 10 % par la loi de finances pour 2019, sauf pour les communes qui bénéficient aujourd’hui de la dérogation tarifaire de 10 % en première circonscription (communes bénéficiant de la DSU et du FSRIF).

Enfin, les tarifs sont actualisés au 1er janvier de chaque année en fonction de l’évolution de l’indice du coût de la construction publié par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

B. Dispositif proposÉ

Dans la poursuite des propositions formulées par notre collègue Gilles Carrez dans un rapport remis au Premier ministre en juillet 2018 ([103]), le présent article propose de moderniser la taxe sur les bureaux de manière à fournir des ressources supplémentaires à la SGP qui porte le projet de transports du Grand Paris Express.

Dans ce contexte, l’Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Gilles Carrez et du Rapporteur général ([104]), avec un avis favorable du Gouvernement, augmentant de 20 % le tarif de la taxe sur les bureaux applicable aux locaux à usage de bureaux dans les zones les plus attractives de la région d’Île-de-France. Cette zone serait constituée par les 1er, 2e, 7e, 8e, 9e, 10e, 15e, 16e et 17e arrondissements de Paris et les communes de Boulogne-Billancourt, Courbevoie, Issy-les-Moulineaux, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine et Puteaux.

Ainsi, les tarifs par mètre carré de la taxe seront désormais fonction de quatre circonscriptions :

– première circonscription : 1er, 2e, 7e, 8e, 9e, 10e, 15e, 16e et 17e arrondissements de Paris et les communes de Boulogne-Billancourt, Courbevoie, Issy-les-Moulineaux, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine et Puteaux ;

– deuxième circonscription : les arrondissements de Paris et les communes du département des Hauts-de-Seine autres que ceux de la première circonscription ;

– troisième circonscription : les communes de l’unité urbaine de Paris autres que Paris et les communes du département des Hauts-de-Seine ;

– quatrième circonscription : les autres communes de la région d’Île-de-France.

Tarifs applicables en 2020

(en euros par mètre carré)

Source : article 231 ter du CGI et présent projet de loi de finances.

Le présent article prévoit également que l’actualisation annuelle en fonction de l’inflation ne s’appliquerait pas, en 2020, aux tarifs de la première circonscription.

La hausse de tarif a pour conséquence d’accroître de 44 millions d’euros le plafond d’affectation à la SGP de la taxe sur les bureaux.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances du Sénat ([105]), avec un avis défavorable du Gouvernement, supprimant le présent article. En effet, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat regrette qu’une « fois de plus, la seule solution imaginée pour financer un équipement public soit une nouvelle progression de la taxation des entreprises » et estime qu’une « taxe ciblant explicitement les quartiers et communes accueillant des immeubles de bureaux constitue un mauvais signal alors qu’il convient au contraire, à l’occasion du Brexit, d’accroître l’attractivité de la France et notamment de la région parisienne » ([106]).

Le rapporteur général du Sénat s’interroge également, dans le rapport précité, sur « la définition d’une zone définie sur des critères non clairement explicités, avec tous les effets de seuil qu’entraîne immanquablement une taxation reposant sur un zonage ».

III. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général rappelle que le présent article vise à assurer le financement, par une hausse de fiscalité concentrée sur la région d’Île-de-France, du projet du Grand Paris Express porté par la SGP. En conséquence, il propose de rétablir le présent article dans sa version telle qu’adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

Il note que le zonage existant en trois circonscriptions ne repose d’ores et déjà sur aucun critère clairement explicité. Dans ce cadre, la création d’un tarif majoré pour certaines zones de la région parisienne se justifie par le caractère particulièrement attractif de ces zones situées dans le cœur historique de Paris ou à proximité du quartier d’affaires de La Défense, et ceci pour les locaux à usage de bureaux uniquement. Ce sont dans ces arrondissements et dans ces communes que se concentrent de nombreux locaux à usage de bureaux qui bénéficient fortement des externalités positives du réseau de transport francilien.

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Article 5 ter A (nouveau) Exclusion des surfaces de stationnement de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement en Île-de-France

Le présent article, introduit par le Sénat, exclut de l’assiette de la taxe annuelle sur les bureaux, commerces, locaux de stockages et surfaces de stationnement, dite « taxe sur les bureaux », les surfaces de stationnement qui font l’objet d’une exploitation commerciale. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

Un état détaillé du droit applicable est effectué au commentaire de l’article 5 bis du présent rapport ([107]).

Pour rappel, l’Assemblée nationale a adopté l’année dernière, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, un amendement de la commission des finances, à l’initiative de notre collègue Gilles Carrez ([108]), avec un avis favorable du Gouvernement, élargissant l’assiette de la taxe sur les bureaux aux surfaces de stationnement qui font l’objet d’une exploitation commerciale. En contrepartie, les locaux et aires des parcs relais sont exonérés dès lors que leur vocation exclusive est de faciliter l’accès des voyageurs au réseau de transport en commun.

L’amendement prévoyait également une augmentation des tarifs des locaux à usage de bureaux et des surfaces de stationnement en première circonscription de 10 %.

L’article résultant de l’adoption de cet amendement avait été supprimé au Sénat en première lecture, puis avait été rétabli par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture.

B. Dispositif proposÉ

Le présent article, qui résulte de l’adoption au Sénat d’un amendement de M. Philippe Dominati ([109]), avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, exclut de l’assiette de la taxe sur les bureaux les surfaces de stationnement qui font l’objet d’une exploitation commerciale. Il supprime en conséquence l’exonération applicable aux locaux et aires des parcs relais.

L’auteur de l’amendement estime en effet que l’élargissement de l’assiette aux surfaces de stationnement voté l’année dernière en loi de finances pour 2019 « constitue effectivement un frein à la mobilité en Île-de-France pour les habitants qui ne disposent pas d’alternative en matière de transports en commun » et qu’il « conviendrait plutôt d’encourager les automobilistes à utiliser les parcs de stationnement souterrains ou couverts afin de réduire l’encombrement des rues et le stationnement illégal en surface » ([110]).

II. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général propose de supprimer le présent article qui revient sur une mesure adoptée l’année dernière en loi de finances pour 2019 ([111]). Il rappelle que cette mesure permet d’assurer le financement, par une hausse de fiscalité concentrée sur la région d’Île-de-France, du projet du Grand Paris Express porté par la Société du Grand Paris (SGP). Elle permet de faire contribuer à ce titre les surfaces de stationnement qui font l’objet d’une exploitation commerciale au financement du développement des infrastructures de transport en Île-de-France, au même titre que les locaux de bureaux et les locaux commerciaux.

Il observe également qu’en contrepartie de l’élargissement de l’assiette voté il y a un an, le législateur a introduit une nouvelle exonération applicable aux locaux et aires des parcs relais. Il s’agit ainsi d’encourager les automobilistes à utiliser les parcs de stationnement lorsqu’ils ont également recours à des transports publics. La mesure permet ainsi d’encourager le développement de l’intermodalité en Île-de-France.

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Article 5 ter Exonération de taxe d’habitation sur les résidences principales et dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public en faveur des contribuables bénéficiant du dispositif dit de sortie en sifflet

Le présent article, introduit par l’Assemblée nationale, prévoit que les contribuables ayant bénéficié du dispositif dit de sortie en sifflet en 2018 sont exceptionnellement exonérés de taxe d’habitation (TH) sur les résidences principales et dégrevés de contribution à l’audiovisuel public (CAP) en 2019. À l’initiative du rapporteur général de la commission des finances, le Sénat a adopté, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement transformant l’exonération de TH en un dégrèvement.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. État du droit

À l’initiative du Gouvernement, la loi de finances pour 2018 ([112]) a introduit une exonération spécifique de TH et de CAP au bénéfice de certains ménages, afin d’assurer la transition entre le mécanisme de sortie en sifflet de TH instauré par la loi de finances pour 2016 ([113]) et le dégrèvement pour 80 % des ménages instauré par la loi de finances pour 2018 précitée.

1. Les dispositions introduites en loi de finances pour 2016 pour limiter l’entrée dans l’imposition locale de certains ménages

Pour mémoire, l’extinction de la demi-part dite « vieux parents », adoptée en loi de finances pour 2009 ([114]) et dont les effets se sont manifestés en 2014, à compter de l’imposition des revenus de 2013, et la fiscalisation des majorations de pension pour charges de famille, adoptée en loi de finances pour 2014 ([115]), ont eu pour conséquence d’augmenter – à situation inchangée – le niveau de revenu fiscal de référence (RFR) des contribuables concernés.

En l’absence d’actions correctrices, ces derniers auraient perdu le bénéfice des exonérations de TH et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), respectivement prévues par les articles 1414 et 1391 du code général des impôts (CGI).

Après l’adoption d’une première mesure transitoire concernant la TH dans la première loi de finances rectificative pour 2014 ([116]) visant à maintenir une année supplémentaire le bénéfice de l’exonération, deux mesures ont été prises en loi de finances pour 2016 ([117]) pour limiter les effets de l’entrée de ces contribuables dans l’imposition locale :

– la clause dite de « grand-père » ou de maintien des droits acquis qui pérennise les exonérations d’imposition locale et de CAP dont ont bénéficié, en 2014, les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs concernés par l’article 28 de la première loi de finances rectificative pour 2014. Pour ces derniers, les seuils de RFR conditionnant l’exonération de TH et de TFPB sont ainsi durablement rehaussés : aux termes du I bis de l’article 1417 du CGI, le seuil de RFR pour la première part de quotient familial est fixé à 13 922 euros, au lieu de 10 988 euros pour les autres redevables ;

– le mécanisme dit de sortie « en sifflet » visant à lisser les effets de seuil pour l’entrée dans l’imposition locale. Ce mécanisme permet notamment aux contribuables ayant perdu le bénéfice de l’exonération de TH prévue au I bis de l’article 1414 du CGI de conserver, pendant deux ans, le bénéfice de cette exonération – associée au dégrèvement de CAP – et de s’acquitter ensuite progressivement d’une partie croissante de leur TH. À l’issue de la deuxième année, ils bénéficient, pour le calcul de leur TH, d’un abattement des deux tiers de leur valeur locative puis d’un abattement d’un tiers la quatrième année.

2. L’articulation entre le mécanisme de sortie en sifflet et le dégrèvement de taxe d’habitation en faveur de 80 % des foyers

L’article 5 de la loi de finances pour 2018 ([118]) a mis en place, sous conditions de ressources, un dégrèvement progressif de TH au titre de la résidence principale. La mesure se traduit, pour les personnes étant dans le champ de ce nouveau dispositif, par un dégrèvement croissant de 30 % en 2018, 65 % en 2019 et 100 % en 2020. Le dégrèvement bénéficie à 80 % des foyers.

À l’initiative du Gouvernement, l’article 7 de la loi de finances pour 2018 ([119]) a introduit un nouveau mécanisme transitoire au bénéfice des personnes qui ont perdu en 2015 le bénéfice du mécanisme de sortie en sifflet. Ces dernières, qui ont été, en pratique, exonérées de TH en 2015 et en 2016 au titre des deux premières années du mécanisme de sortie en sifflet, auraient dû s’acquitter en 2017 d’un tiers du montant de leur TH. En 2018, le montant de la TH due, porté à deux tiers, aurait dû être minoré de 30 %, au titre du dégrèvement introduit par l’article 5 de la loi de finances pour 2018.

Le dispositif introduit permet donc :

– d’exonérer de TH en 2017 les redevables se trouvant dans la troisième année du mécanisme de sortie en sifflet prévue par le 2° du I bis de l’article 1414 du CGI ; ces contribuables bénéficient également au titre de l’année 2017 d’un dégrèvement de CAP ;

– de faire bénéficier d’un dégrèvement de 100 % de la TH en 2018 et en 2019 les redevables qui relèvent des troisième et quatrième années du mécanisme de sortie en sifflet ou qui ont bénéficié de l’exonération de TH en 2017 présentée ci-dessus, et qui sont éligibles au nouveau dégrèvement prévu par l’article 5 de la loi de finances pour 2018. Ces derniers bénéficient donc d’un dégrèvement plus favorable que celui de droit commun de 30 % en 2018 et 65 % en 2019. Ils ne bénéficient toutefois pas du dégrèvement de CAP.

Toutefois, une nouvelle fois à l’initiative du Gouvernement, l’article 15 de la loi de finances pour 2019 a prolongé d’une année supplémentaire l’exonération de TH et le dégrèvement de CAP pour les contribuables concernés ([120]). Le dispositif prévoit de reconduire le dispositif introduit par l’article 7 de la loi de finances pour 2018. Concrètement, cela implique que :

– les contribuables qui devaient bénéficier en 2018 d’un dégrèvement de 100 % de leur TH seront exonérées de TH. Pour ces personnes, la mesure est strictement neutre du point de vue du paiement de la TH, mais leur permettra de bénéficier d’un dégrèvement de la CAP ;

– les contribuables qui devaient bénéficier en 2018 d’un abattement sur leur TH au titre du mécanisme de sortie en sifflet, dont les conditions de ressources les situent en dehors de l’application du dégrèvement introduit par l’article 5 de la loi de finances pour 2018, seront exonérées de TH et également dégrevé de CAP en 2018.

La transformation du dégrèvement de TH en exonération en 2018, si elle est neutre pour la plupart des contribuables, a toutefois des conséquences pour les finances locales, dans la mesure où une exonération de TH est moins compensée qu’un dégrèvement, pour lequel l’État se substitue au contribuable.

En effet, aux termes de l’article 21 de la loi de finances pour 1992 ([121]) les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont compensés par un prélèvement sur les recettes (PSR) de l’État des pertes fiscales résultant de l’application des exonérations prévues en matière de TH. Toutefois, il convient d’observer que le montant de l’allocation de compensation versée est déterminé, pour chaque collectivité ou établissement, comme le produit des bases d’imposition exonérées l’année précédente et du taux applicable en 1991.

La mesure a ainsi induit, selon les informations transmises au Rapporteur général lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, une perte de recettes fiscales pour les collectivités territoriales de 56 millions d’euros en 2018.

B. Dispositif proposÉ

À l’initiative de M. Sacha Houlié ([122]), le présent article introduit à l’Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, a prolongé une nouvelle fois d’une année le bénéfice de l’exonération de TH et le dégrèvement de CAP pour les contribuables concernés. Le dispositif prévoit de reconduire une nouvelle fois le dispositif introduit par l’article 7 de la loi de finances pour 2018. Concrètement, cela implique que :

– les contribuables qui devaient bénéficier en 2019 d’un dégrèvement de 100 % de leur TH seront une nouvelle fois exonérées de TH. Pour ces personnes, la mesure est strictement neutre du point de vue du paiement de la TH, mais leur permettra de bénéficier de nouveau d’un dégrèvement de la CAP ;

– les contribuables qui devaient bénéficier en 2019 d’un abattement sur leur TH au titre du mécanisme de sortie en sifflet, dont les conditions de ressources les situent en dehors de l’application du dégrèvement introduit par l’article 5 de la loi de finances pour 2018, seront une nouvelle fois exonérées de TH et également dégrevé de CAP en 2019.

La compensation des exonérations de TH étant versée l’année suivante, un amendement du Gouvernement ([123]) a tiré les conséquences de l’amendement de M. Sacha Houlié à l’article 26 sur le prélèvement sur les recettes de l’État au titre de 2020. Il précise que « le prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale est majoré de 226 millions d’euros ».

Ainsi, sur la base de ces informations, du point de vue des collectivités territoriales, le présent article devrait avoir pour conséquences :

– une baisse du montant des dégrèvements de TH, pour 300 millions d’euros, en 2019 ;

– une hausse des PSR de 226 millions d’euros, en 2020 ;

– soit une perte de recettes pour les collectivités territoriales, sur 2019 et 2020, de 74 millions d’euros.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

À l’initiative du rapporteur général de la commission des finances, le Sénat a adopté, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement transformant l’exonération de TH en un dégrèvement, tout en conservant le dégrèvement de CAP ([124]).

Le champ des bénéficiaires est conservé, seuls le mécanisme juridique et les modalités de prises en charge de la mesure sont modifiés. Le dégrèvement de TH étant intégralement compensé par l’État, l’amendement réduit à zéro le coût de la mesure pour les collectivités territoriales.

L’amendement met ainsi à la charge de l’État, uniquement pour les contribuables concernés par le mécanisme de sortie en sifflet, d’une part, le coût de l’allégement de TH nouveau créé en faveur des ménages faisant partie des 20 % les plus favorisés et, d’autre part, comme cela est déjà prévu par le droit actuellement en vigueur, le coût de l’allégement de TH en faveur des ménages faisant partie des 80 % les moins favorisés.

III. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général relève que le présent article a été introduit à l’initiative de M. Sacha Houlié.

*

Article 5 quater (nouveau) Mesure anti-abus relative aux droits d’enregistrement des cessions de parts de sociétés civiles agricoles

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

Les cessions de parts sociales à titre onéreux sont soumises à un droit d’enregistrement de 3 % par application de l’article 726 du code général des impôts (CGI). Ce taux est porté à 5 % pour les parts de société à prépondérance immobilière, c’est-à-dire de sociétés dont l’actif est principalement constitué d’immeubles ou de droits immobiliers situés en France, ou de participations dans des personnes morales elles-mêmes à prépondérance immobilière.

La majoration du taux du droit d’enregistrement à 5 %, au lieu de 3 %, permet d’aligner la taxation sur le taux applicable aux mutations immobilières à titre onéreux (article 684 du CGI).

Par exception, et conformément à l’article 730 bis du CGI, les cessions de parts de sociétés civiles agricole sont soumises à un droit fixe de 125 euros. Tel est le cas des cessions de parts des groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC), des exploitations agricoles à responsabilité limitée (EARL) ou plus largement de « toutes sociétés civiles à objet principalement agricole, même non exploitantes ».

La doctrine administrative ([125]) mentionne une liste indicative des sociétés civiles à objet principalement agricole comprenant :

– les sociétés civiles d’exploitation agricole (SCEA) ;

– les groupements fonciers agricoles (GFA) même non exploitants ;

– les groupements agricoles fonciers (GAF) ;

– les groupements forestiers ;

– et les groupements fonciers ruraux (GFR).

B. Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat est issu d’un amendement de notre collègue Daniel Laurent et de plusieurs membres du groupe Les Républicains. Il a recueilli un avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement.

Il maintient le bénéfice du droit fixe de 125 euros pour les cessions de parts de GAEC et d’EARL. En revanche, il en restreint le champ d’application pour les cessions de parts de sociétés civiles à objet principalement agricole.

Pour ces dernières, le bénéfice du droit fixe de 125 euros serait réservé aux sociétés constituées depuis au moins trois ans avant la cession et sous réserve :

– que l’opération de cession intervienne « entre personnes physiques dans un cadre familial jusqu’au quatrième degré » ;

– ou que le bénéficiaire de la cession soit une « personne physique ayant la qualité d’exploitant » et qu’il prenne l’engagement de « conservation des parts pendant une durée de dix ans » et que la valeur de cette cession soit « inférieure à 250 000 euros ».

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Les sociétés civiles agricoles sont la plupart du temps des sociétés à prépondérance immobilière puisque leur actif est souvent constitué de terres et de bâtiments d’exploitation.

Le droit fixe de 125 euros pour les cessions de parts de sociétés civiles agricoles – en lieu et place du droit de 5 % pour les sociétés à prépondérance immobilière – a pour but de favoriser les transmissions des exploitations.

Lors de la première lecture à l’Assemblée, un amendement d’une portée similaire à celui adopté au Sénat a été présenté par des membres du groupe Socialistes et apparentés. Il prévoyait que « les cessions de gré à gré de parts de sociétés civiles à objet principalement agricole, constituées depuis au moins trois ans avant la cession, sont enregistrées au droit fixe de 125 €, sous réserve que l’opération de cession soit réalisée par l’intermédiaire d’une société d’aménagement foncier et d’établissement rural et que l’acquéreur s’engage à respecter un cahier des charges d’une durée d’au moins dix ans ».

L’objet de l’amendement était de mettre un terme à une pratique d’optimisation fiscale consistant à transformer, peu avant la cession des parts, une société de droit commun en société civile agricole afin de bénéficier du droit fixe de 125 euros.

Le Rapporteur général avait indiqué en séance qu’il était ouvert à l’adoption d’un tel amendement si l’optimisation fiscale dénoncée existait réellement. Le Gouvernement avait indiqué en réponse : « Nous n’avons connaissance d’aucun cas d’optimisation fiscale de ce type. Une telle disposition ne nous semble donc pas nécessaire ».

L’amendement avait ainsi été rejeté.

Au Sénat en première lecture, le Gouvernement a maintenu son avis défavorable au motif que le dispositif proposé entraînerait « une complexité juridique inutile pour des opérations d’optimisation que nous n’avons jamais ni mesurées ni vérifiées ».

Pourtant, les auteurs de l’amendement adoptés ont documenté, dans l’exposé sommaire, leur argumentation selon laquelle existaient bien des pratiques d’optimisation consistant à transformer une société ordinaire en société civile agricole peu avant la cession des parts.

Ainsi, selon les auteurs de l’amendement au moins deux cessions de titres notifiées à la société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) de Nouvelle Aquitaine illustrent ce détournement.

« Premier cas avéré en 2018, une société holding basée aux Îles Vierges acquiert 100 % des parts d’un cru bourgeois dans le Médoc au prix de 97 millions d’euros. L’acte de cession prévoit expressément la transformation préalable de la forme juridique initiale (SAS) en SCEA.

« Second cas avéré en octobre 2019, une société basée à Paris acquiert 100 % des parts d’un cru au prix de 150 millions d’euros. Le projet de vente transmis à la SAFER stipule expressément « la transformation de la SAS en SCEA avant la date de réalisation de la vente ».

Dans les deux cas, les cessions sont taxées au taux fixe de droit d’enregistrement de 125 €, régime de faveur de la SCEA ; et non au taux proportionnel de 5 % (Article 726 2 ° du code général des impôts) applicable aux cessions de titres de société à prépondérance immobilière des SAS. Cette taxation aurait alors représenté 4 800 000 euros pour le premier cas et 7 500 000 euros pour le second cas. »

Ils ajoutent qu’ « au niveau national, entre 2016 et 2018, 3 400 cessions de parts de SCEA ont été notifiées aux SAFER pour un total de près de 1,1 milliard d’euros, ce qui représente près du tiers de la valeur de ce marché.

Certes, toutes ces cessions ne correspondent pas à des contournements mais les SAFER ne sont pas en mesure de les étudier au cas par cas pour isoler les montages opportunistes, sauf à effectuer des recherches approfondies et coûteuses.

À titre d’exemples, deux cessions de parts de SCEA ont été notifiées aux SAFER, dont les acquéreurs ne sont pas agriculteurs et concernant des montants importants (16 millions d’euros en Bourgogne Franche-Comté en 2018 et 21 millions d’euros en PACA en 2019). »

Le Gouvernement n’a pas apporté de réponse sur les cas rapportés par les auteurs de l’amendement.

Dans ces conditions, et sous réserve des compléments qui pourraient être apportés en séance par le Gouvernement, le Rapporteur général propose d’adopter cet article.

La durée d’un minimum de trois années entre la constitution de la société civile agricole et le bénéfice du droit fixe paraît de nature à éviter des transformations de société à une date rapprochée de la cession des parts.

Le Rapporteur est, en revanche, plus réservé sur les autres conditions introduites par le Sénat, et notamment le fait de subordonner le bénéfice du droit fixe aux seules personnes physiques. L’exclusion des GAEC et EARL n’apparaît pas justifiée au regard de l’objectif anti-abus du dispositif.

De même, la condition relative à un engagement de conservation de l’exploitation durant dix années pour les seuls cessionnaires hors du cadre familial crée une différence de traitement entre deux catégories de cessionnaires.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer ces conditions.

*

Article 6 Suppression des taxes à faible rendement

I. L’objectif de réduction du nombre de taxes à faible rendement

La notion de taxes à faible rendement peut faire l’objet de plusieurs définitions qui vont de celle de la Commission européenne – qui qualifie de « taxes mineures » les impositions dont le rendement est inférieur à 0,1 point de produit intérieur brut (PIB), soit environ 2,3 milliards d’euros dans le cas de la France – à celle de l’Inspection générale des finances (IGF) qui avait retenu un seuil de 150 millions d’euros dans son rapport de mars 2014 ([126]) et qui en dénombrait 192.

Dans le cadre du premier « printemps de l’évaluation » mis en place sous cette législature, l’Assemblée nationale a adopté une résolution portant spécifiquement sur le sujet de la rationalisation des taxes à faible rendement (lien).

Partant du constat que l’accumulation des taxes à faible rendement « porte préjudice à l’efficacité de notre économie, affaiblit la lisibilité de notre système fiscal, s’oppose à sa stabilité, et freine la modernisation du recouvrement », la résolution adoptée le 20 juin 2018 « encourage le Gouvernement à conduire une révision générale des taxes à faible rendement, et à fixer un objectif ambitieux de réduction du nombre de ces taxes ».

Le Gouvernement a ainsi fixé un objectif de réduction du nombre de taxes à faible rendement, dont l’inventaire a été réalisé dans le cadre du programme Action publique 2022.

Le programme pluriannuel de suppression et de simplification de taxes à faible rendement a débuté l’année dernière. L’article 26 de la loi de finances pour 2019 a ainsi supprimé 22 petites taxes ou ensemble de petites taxes, représentant un coût pour les finances publiques de près de 311 millions d’euros.

taxes supprimées par l’article 26 de la LFI pour 2019

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

II. Les nouvelles suppressions proposÉes de taxes à faible rendement

A. L’article dans sa version adoptÉe en conseil des ministres

L’article, dans sa rédaction initiale, supprime dix-huit taxes ou catégories de taxes relevant de sept codes différents.

Taxes à faible rendement dont la suppression est proposée

Source : présent article.

Il supprime cinq taxes sur les véhicules à moteur (trois des quatre « malus » automobiles, la taxe fixe sur les certificats d’immatriculation, et la taxe additionnelle sur les certificats d’immatriculation perçue au profit des communes de Saint-Martin et Saint-Barthélemy). Ces suppressions sont compensées à rendement constant – environ 125 millions d’euros en 2018 – par la refonte des taxes sur les véhicules à moteur prévue par l’article 18 du présent projet de loi.

Treize autres taxes et catégories de taxes – dont le rendement annuel global, selon les dernières données disponibles, s’élève à 114,4 millions d’euros – sont supprimées :

– la taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière (TCDS) ;

– le droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine, d’une indication géographique ou d’un label rouge, perçu au profit de l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) ;

– la taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux ;

– la contribution due en raison de l’absence d’information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires ;

– la taxe sur les déclarations et notifications des produits de vapotage ;

– les deux redevances – communale et régionale – sur la production d’électricité au moyen de la géothermie ;

– le droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires ;

– le droit dû par les entreprises ferroviaires pour l’autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAFER) ;

– la taxe sur certaines dépenses publicitaires ;

– la taxe sur les permis de conduire ;

– la cotisation de solidarité sur les céréales ;

– la taxe sur les voyageurs de commerce ;

– et certains droits et formalités d’enregistrement.

La suppression de ces taxes doit intervenir dès 2020, sauf pour les taxes sur les véhicules à moteur, la taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux et le droit dû par les entreprises ferroviaires pour l’ARAFER, dont les suppressions sont prévues pour 2021.

Par ailleurs, l’article procède à un changement des règles d’affectation des recettes annuelles de la taxe pour frais de contrôle due par les concessionnaires d’autoroutes. À compter de 2020, ces recettes seront affectées en totalité au budget général de l’État alors qu’elles sont actuellement affectées à l’ARAFER (devenue l’Autorité de régulation des transports – ART – le 1er octobre 2019) dans la limite de 2,6 millions d’euros. Le 15° du A du I de l’article 27 du présent projet de loi prend également acte de ce changement d’affectation en retirant cette imposition de la liste des taxes affectées prévue à l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

B. les amendements adoptÉs par l’assemblÉe

L’Assemblée nationale a adopté seize des dix-huit suppressions de taxes proposées par le Gouvernement.

Elle a, en revanche, adopté des amendements tendant au maintien :

– de la taxe sur certaines dépenses publicitaires ([127]) ;

– et du droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine, d’une indication géographique ou d’un label rouge perçu au profit de l’INAO ([128]).

L’Assemblée a également adopté des amendements tendant à la suppression de cinq autres taxes à faible rendement. Ces suppressions supplémentaires portent sur :

– la taxe sur les loyers élevés des logements de petite surface, dite « Taxe Apparu » ([129]) ;

– la taxe sur les actes des huissiers de justice ([130]) ;

– le droit fixe de 125 euros sur l’enregistrement des contrats de mariage ([131]) ;

– la redevance sur les gisements d’hydrocarbures en mer ([132]) ;

– et la taxe sur les spectacles perçue au profit de l’Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP) ([133]).

Enfin, l’Assemblée a prévu deux nouveaux cas de dispense du paiement de l’indemnité compensatoire de défrichement ([134]).

C. Les amendements adoptÉs par le sénat

Au total, le texte transmis au Sénat comprenait vingt-et-une suppressions de taxes à faible rendement, dont seize en provenance de l’article dans sa rédaction initiale, et cinq insérées par l’Assemblée nationale.

Le Sénat a adopté des amendements tendant au maintien :

– de la taxe Apparu ;

– de la redevance sur la production d’électricité au moyen de la géothermie ;

– de la taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière ;

– et de la taxe sur les spectacles perçue au profit de l’Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP).

Le Sénat est également revenu sur les cas de dispense à l’obligation de reboisement que l’Assemblée avait adoptés en première lecture.

Enfin, il a adopté un amendement de coordination et de précision pour l’application de la suppression de la contribution due en raison de l’absence d’information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires.

III. L’avis du rapporteur gÉnÉral

La position de chaque assemblée sur chacune des taxes ainsi que l’avis du Rapporteur général en vue de la nouvelle lecture sont récapitulés dans le tableau ci-après.

Les différentes taxes font ensuite l’objet d’un examen dans le présent commentaire d’article.

Suppression de taxes a faible rendement du prÉsent article

Source : commission des finances.

A. Les suppressions de taxes prÉvues par l’article initial et adoptÉes par l’assemblée et le sénat

Le Sénat et l’Assemblée nationale ont adopté en des termes identiques la suppression de treize taxes à faible rendement parmi les dix-huit dont la suppression était proposée par l’article dans sa rédaction adoptée en conseil des ministres.

En outre, la suppression de la contribution due en raison de l’absence d’information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires a été adoptée en des termes quasi-identiques, puisqu’au Sénat elle a fait seulement l’objet d’un amendement de coordination et de précision ayant recueilli un double avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Au total, ce sont donc quatorze des dix-huit suppressions de taxes proposées par le Gouvernement dans le projet de loi, qui ont été adoptées par l’Assemblée nationale et le Sénat.

Pour ces quatorze taxes, il est renvoyé au commentaire de l’article initial figurant dans le rapport de première lecture du Rapporteur général ([135]).

Les quatorze taxes À faible rendement dont la suppression a ÉtÉ adoptÉe par l’AssemblÉe nationale et le SÉnat

Source : commission des finances.

Compte tenu de l’accord intervenu entre les deux assemblées en première lecture, le Rapporteur général propose d’adopter à nouveau en nouvelle lecture la suppression de ces quatorze taxes, sans modification.

B. Les suppressions de taxes proposÉes par l’AssemblÉe nationale et acceptÉes par le Sénat

Le Sénat a adopté en des termes identiques trois suppressions de taxes qui ont été insérées dans l’article par l’Assemblée nationale lors de la première lecture.

1. La taxe sur les actes des huissiers de justice

a. L’État du droit

Les actes des huissiers de justice sont, en principe, soumis à une taxe forfaitaire de 14,89 euros par application de l’article 302 bis Y du CGI.

Il existe plusieurs cas d’exonération dont, par exemple, l’exonération sur les actes accomplis à la requête d’une personne qui bénéficie de l’aide juridique totale ou partielle.

La taxe est due par les huissiers de justice pour le compte du débiteur (soit la personne à qui l’huissier réclame le règlement de l’acte) et elle est constatée, recouvrée et contrôlée selon les règles, garanties et sanctions prévues en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Jusqu’en 2016, le rendement de la taxe était affecté au Conseil national des barreaux. Selon le tome 1 de l’annexe Évaluations des voies et moyens au projet de loi de finances pour 2016, le rendement prévisionnel pour 2015 était de 11 millions d’euros. Ladite annexe ne contient plus d’information sur le rendement de cette taxe depuis le projet de loi de finances pour 2017.

b. Le dispositif proposé par l’Assemblée nationale

L’assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement qui supprime la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice pour les actes établis à compter du 1er janvier 2021.

c. L’adoption sans modification par le Sénat

Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a fait valoir que « cette proposition de suppression de taxe est bienvenue, dès lors qu’elle fera baisser la pression fiscale pesant sur les particuliers ». Suivant son avis, le Sénat a adopté sans modification la suppression proposée par l’Assemblée.

d. La position du Rapporteur général

Compte tenu de l’accord intervenu entre les deux assemblées en première lecture, le Rapporteur général propose d’adopter à nouveau en nouvelle lecture la suppression de cette taxe, sans modification.

2. Le droit fixe de 125 euros sur les contrats de mariage

a. L’État du droit

L’article 847 du CGI soumet à un droit fixe de 125 euros l’enregistrement des contrats de mariage.

b. Le dispositif proposé par l’Assemblée

L’Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, qui supprime le droit fixe de 125 euros pour l’enregistrement des contrats de mariage. Ceux-ci seront désormais enregistrés gratuitement.

Cette suppression est chiffrée par le Rapporteur général à un peu moins de 4,5 millions d’euros. En effet selon l’Insee, il y a eu 235 000 mariages en 2018 et la proportion de jeunes couples ayant opté pour une séparation de biens peut être estimée à 15 % ([136]).

c. L’adoption sans modification par le Sénat

Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a fait valoir que « l’enregistrement gratuit des contrats de mariage ne pose pas de difficulté ». Suivant son avis, le Sénat a adopté sans modification la suppression proposée par l’Assemblée.

d. La position du Rapporteur général

Compte tenu de l’accord intervenu entre les deux assemblées en première lecture, le Rapporteur général propose d’adopter à nouveau en nouvelle lecture la suppression de ce droit fixe, sans modification.

3. La redevance sur les gisements d’hydrocarbures en mer

a. L’État du droit

La redevance sur les gisements d’hydrocarbures en mer est définie par l’article L. 132-16-1 du code minier.

Cet article prévoit que les titulaires de concessions de mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux sont tenus de payer annuellement à l’État, au profit de ce dernier et des régions, une redevance à taux progressif et calculée sur la production pour les gisements en mer situés dans les limites du plateau continental.

Le taux est fixé par décret dans la limite de 12 %.

Le produit de la taxe est affecté à 50 % à l’État et à 50 % à la région dont le point du territoire est le plus proche du gisement.

En pratique, cette redevance a toutefois un rendement nul dès lors que les projets d’extraction d’hydrocarbures sur le plateau continental guyanais ont été abandonnés.

b. Le dispositif proposé par l’Assemblée nationale

L’Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Saint-Martin, ayant recueilli un avis de sagesse du Rapporteur général et défavorable du Gouvernement, qui supprime la redevance sur les gisements d’hydrocarbures en mer.

c. L’adoption sans modification du Sénat

Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a indiqué être favorable à la suppression de cette redevance. Suivant son avis, le Sénat a adopté sans modification la suppression proposée par l’Assemblée.

d. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général observe que le Gouvernement n’a pas présenté d’amendement au Sénat pour rétablir la redevance supprimée en première lecture à l’Assemblée.

Il est vrai que la taxe comporte une finalité écologique sur laquelle le Gouvernement s’était fondé pour justifier son avis défavorable.

Pour autant, le Rapporteur général maintient son avis de sagesse dans la mesure où le rendement de cette taxe est nul, d’autant que, sous cette législature, les projets d’extraction d’hydrocarbures sur le plateau continental guyanais ont été abandonnés. Il ne propose donc pas, à ce stade, d’amendement de rétablissement de la taxe.

C. Les maintiens de taxes dont la suppression avait ÉtÉ proposÉe par le Gouvernement ou l’AssemblÉe nationale

Six taxes dont la suppression était proposée ont été maintenues par l’Assemblée nationale et/ou le Sénat.

1. La taxe sur certaines dépenses publicitaires

a. L’État du droit

L’article 302 bis MA du code général des impôts institue une taxe sur certaines dépenses de publicité. Elle est due par les personnes assujetties à la TVA dont le chiffre d’affaires de l’année civile précédente est supérieur à 763 000 euros hors taxe. Elle s’élève à 1 % d’une assiette qui comprend les dépenses engagées au cours de l’année civile précédente ayant pour objet :

– la réalisation ou la distribution d’imprimés publicitaires ;

– et les annonces et insertions dans les journaux mis gratuitement à la disposition du public.

Par exception, sont exclues de l’assiette les dépenses :

– de réalisation et distribution de catalogues dont l’objet est la vente à distance ;

– et relatives à la promotion d’activités non soumises à la TVA, ou de diverses opérations d’organismes sans but lucratif.

La taxe est déclarée et payée en mars. Elle est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la TVA.

Selon le Gouvernement, le dernier rendement connu de cette taxe s’élève à 24 millions d’euros et porte sur l’année 2017.

b. Le dispositif proposé par l’Assemblée nationale

L’Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances et un amendement identique, ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement, en vue de maintenir la taxe sur certaines dépenses publicitaires.

Au soutien de son avis défavorable, le Gouvernement a expliqué que le renforcement de l’éco-contribution, prévue à l’article L. 541-10-1 du code de l’environnement, serait plus efficace que la taxe.

c. L’adoption sans modification par le Sénat

Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a estimé qu’il était « préférable de maintenir la présente taxe à l’heure actuelle ». En effet, la substitution par une éco-contribution renforcée ne « pourra réellement se concevoir que lorsque ce renforcement sera effectif ».

d. La position du Rapporteur général

Cette taxe vise à limiter le recours aux imprimés publicitaires au regard de leur impact environnemental. Elle s’applique notamment aux prospectus, brochures, catalogues et lettres publicitaires.

Elle poursuit à ce titre indéniablement une finalité écologique.

Le Rapporteur général observe, en outre, que l’existence d’un seuil de chiffre affaires à 763 000 euros permet de garantir que cette taxe ne concerne pas les petits commerces et artisans.

Dans ce contexte, et compte tenu de l’accord intervenu entre les deux assemblées, le Rapporteur général propose d’adopter à nouveau en nouvelle lecture le maintien de cette taxe, sans modification.

2. Les redevances sur la production d’électricité au moyen de la géothermie

a. L’État du droit

Les articles 1519 J et 1599 quinquies C du code général des impôts instituent deux redevances sur la production d’électricité au moyen de la géothermie :

– une redevance communale de 2 euros par mégawatt-heure de production (article 1519 J) ;

– et une redevance régionale de 3,5 euros par mégawatt-heure de production (article 1599 quinquies C).

Ces redevances ont été créées par l’article 138 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dite loi « EROM ». Elles ont été créées sur le modèle des redevances départementale et communale des mines pour offrir aux collectivités une compensation financière aux inconvénients environnementaux et sanitaires causés par ce type d’installations.

Le décret de mise en œuvre de ces dispositions n’a toutefois jamais été pris.

b. Le dispositif proposé par le Gouvernement et adopté par l’Assemblée nationale

Le Gouvernement a proposé, au présent article 6, la suppression de cette redevance.

Selon le Gouvernement, ces redevances ne visent en pratique que la centrale de Bouillante, en Guadeloupe, dont la puissance atteint quinze mégawatts. Il s’agissait d’ailleurs de l’intention des auteurs de l’amendement sénatorial duquel sont issues ces redevances.

Dans les évaluations préalables, le Gouvernement a indiqué que, rapporté à la production de la centrale de Bouillante pour l’année 2014 (83 gigawattheures), le rendement théorique de ces taxes est chiffré à 160 000 euros pour la commune et 290 000 euros pour la région. Toutefois, ces dispositions ne sont jamais entrées en vigueur et leur rendement réel est donc nul.

Au soutien de la mesure, le Gouvernement a fait valoir que le renvoi à un décret est fragile juridiquement, tout comme la conformité de ces redevances au droit européen, en particulier au mécanisme européen de l’accise sur l’électricité issu des directives 2008/118/CE et 2003/96/CE. En effet, le fait générateur et l’exigibilité doivent correspondre à la fourniture d’électricité à un utilisateur final, et non à sa production.

c. Le rétablissement des redevances par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de notre collègue Victorin Lurel – ayant recueilli un avis de sagesse de sa commission des finances et défavorable du Gouvernement – qui rétablit les redevances supprimées.

Au soutien de son avis défavorable, le Gouvernement a fait valoir qu’il n’avait pas pu prendre le décret d’application de ces redevances en raison des imperfections de la disposition de la loi EROM qui les avait instituées.

Le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a qualifié d’ « ubuesque » cette situation.

d. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général partage l’analyse de son homologue du Sénat selon laquelle le Gouvernement ne peut se prévaloir du rendement nul pour justifier sa proposition de suppression dès lors qu’il résulte de l’absence de prise de décret.

Pour autant, compte tenu des difficultés de compatibilité avec le droit européen, et au regard du vote intervenu en première lecture à l’Assemblée, le Rapporteur général propose de rétablir la suppression des redevances.

3. La taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière

a. L’État du droit

La taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière (TACDS) est codifiée aux articles L. 2333-88 à L. 2333-91 du code général des collectivités territoriales. Ses aspects réglementaires sont codifiés aux articles R. 2333-133 à 2333-138 du même code. Toute commune peut instituer une telle taxe sur son territoire à la suite d’une délibération du conseil municipal.

La TACDS a pour origine un amendement parlementaire, devenu l’article 71 de la loi de finances pour 2001. La création de la taxe visait à pallier l’absence d’assujettissement des activités saisonnières à la taxe professionnelle. En effet, la taxe professionnelle n’était due, pour l’année entière, que par les contribuables exerçant leur activité au 1er janvier. L’objectif poursuivi était d’établir des conditions de concurrence normales entre les établissements pérennes sur le territoire des communes et les exploitants saisonniers y exerçant la même activité.

Les redevables de cette taxe sont les exploitants d’emplacement ou de véhicule utilisé pour des activités commerciales non salariées à durée saisonnière lorsque ces derniers ne sont pas redevables de la cotisation foncière des entreprises (CFE). La taxe concerne, par exemple, les commerçants ambulants, les marchands saisonniers, les exploitants de « food truck » (camion à pizza, baraque à frites mobile, etc.). Elle a pour assiette le nombre de jours d’activité et la surface du local ou de l’emplacement, étant précisé que cette surface est doublée lorsque l’activité est exercée exclusivement dans un véhicule. Son taux est fixé par la commune dans une fourchette comprise entre 0,76 et 9,15 euros par mètre carré et par jour d’activité. Elle est recouvrée par la commune sur déclaration du redevable. La taxe doit être versée le jour de la déclaration et pour la durée du séjour auprès du receveur municipal ou du régisseur de recettes. Au-delà d’un mois d’activité, le déclarant peut demander un paiement mensuel en l’indiquant dans sa déclaration. Le manquement aux obligations de déclaration ou de paiement peut être sanctionné d’une amende prévue pour les contraventions de deuxième classe, soit 150 euros

Selon le Gouvernement, « les recettes procurées par la taxe ne peuvent être déterminées dans la mesure où il n’existe pas de compte dédié dans la nomenclature comptable des communes. En outre, aucun recensement n’a permis à ce jour de déterminer le nombre de communes ayant institué la taxe ».

b. Le dispositif proposé par le Gouvernement et adopté par l’Assemblée nationale

Le Gouvernement a proposé, à l’article 6, la suppression de cette taxe.

Plusieurs raisons peuvent être avancées au soutien de cette proposition.

Tout d’abord, s’agissant des activités de vente exercées à l’intérieur d’un véhicule, la TACDS peut faire double emploi avec la redevance de stationnement qu’il est loisible aux communes d’instituer.

Ensuite, cette taxe n’est pas nécessairement le bon outil pour atteindre l’objectif fixé lors de sa création. Son tarif n’est en effet pas fixé en fonction du montant des cotisations foncières acquittées par les entreprises du secteur géographique concerné mais selon une fourchette nationale, plutôt large.

c. Le maintien par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement, qui revient sur la suppression de la TACDS.

Au soutien de l’amendement, le rapporteur général a fait valoir en séance qu’il convenait de « préserver les libertés locales » et de ne pas priver les communes qui l’ont instituée des ressources procurées par cette taxe.

Le Gouvernement a confirmé ne pas disposer d’informations sur le nombre de communes ayant institué la taxe sur leur territoire.

d. La position du Rapporteur général

La taxe n’a pas été instituée dans une logique de rendement budgétaire mais dans un souci d’équité entre les commerçants. Elle frappe essentiellement les saisonniers du secteur du tourisme et les commerces éphémères.

Son rendement n’est pas connu, ni même le nombre de communes qui l’ont instituée.

Le Rapporteur général regrette que les représentants des communes n’aient pas été consultés sur cette suppression.

Le Sénat, en charge de la représentation des collectivités territoriales, a estimé qu’il fallait préserver cette liberté locale.

Pour autant, le Rapporteur général observe qu’à ce stade de l’examen du projet de loi de finances, les communes éventuellement concernées par la suppression de cette taxe ne se sont pas manifestées. Aucun cas n’a d’ailleurs été cité au cours des débats au Sénat.

Dans ces conditions, et compte tenu du vote intervenu en première lecture à l’Assemblée, le Rapporteur général propose de rétablir la suppression de la TACDS.

4. Le droit perçu au profit de l’INAO

a. L’état du droit

Les signes officiels de la qualité et de l’origine (SIQO) offrent une garantie officielle pour le consommateur de l’origine, de la qualité, de la recette et du mode de production d’un produit agricole ou agroalimentaire. Un certain nombre d’entre eux sont gérés par l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO), un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l’agriculture et de l’alimentation. Il s’agit des signes suivants : appellation d’origine contrôlée (AOC), appellation d’origine protégée (AOP), indication géographique protégée (IGP), spécialité traditionnelle garantie (STG), Label rouge (LR) et agriculture biologique (AB).

L’INAO est en charge de l’instruction des demandes de reconnaissance du bénéfice du signe officiel, de leur protection et de la supervision des contrôles. Il a également pour mission de proposer la reconnaissance des produits susceptibles de bénéficier des signes d’identification, de contribuer à leur défense et à leur promotion tant en France qu’à l’étranger.

Il perçoit, pour son financement, un droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine, d’une indication géographique ou d’un label rouge – ci-après le « droit SIQO ». Il s’agit d’un impôt régi par les articles L. 642-13 et L. 642-14 du code rural et de la pêche maritime.

Le droit SIQO a pour assiette les quantités produites en vue d’une commercialisation en appellation d’origine, en indication géographique ou en label rouge au cours de l’année précédente. Il est acquitté annuellement par les opérateurs habilités à utiliser le signe concerné.

Le tarif est fixé par le conseil permanent de l’INAO, dans les limites définies par l’article L. 642-13 du code rural et de la pêche maritime.

Source : article L. 642-13 du code rural et de la pêche maritime.

b. Le dispositif proposé par le Gouvernement

Le Gouvernement a proposé au présent article 6 la suppression du droit perçu au profit de l’INAO. Son rendement n’a été que de 7 millions d’euros en 2018 et ne représente qu’une part minoritaire du financement de l’INAO.

Le Rapporteur général a interrogé le Gouvernement pour connaître les modalités de compensation à l’INAO et notamment le montant de sa dotation budgétaire pour 2020. Selon la réponse obtenue, les crédits alloués à l’INAO en loi de finances pour 2019 s’élevaient à 16,93 millions d’euros tandis que ceux prévus dans le cadre du présent projet de loi seraient de 24,38 millions d’euros. Il s’ensuit que la dotation allouée à l’INAO augmenterait de 7,46 millions d’euros ce qui compense la suppression de la taxe.

c. Le maintien adopté par l’Assemblée nationale et le Sénat

Malgré un avis défavorable tant du Gouvernement que de la commission des finances, l’Assemblée nationale a adopté une série de six amendements identiques tendant à maintenir le droit perçu au profit de l’INAO.

Ce maintien a été confirmé par le Sénat.

d. La position du Rapporteur général

Bien que peu convaincu par les arguments avancés en soutien de la taxe, et en particulier par l’argument relatif à l’indépendance de l’INAO, le Rapporteur général propose d’adopter sur ce point l’article sans modification compte tenu de l’accord intervenu entre les deux assemblées.

5. La taxe Apparu

a. L’État du droit

L’article 234 du code général des impôts institue une « taxe annuelle due à raison des loyers perçus au titre de logements situés dans des communes classées dans des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre particulièrement important entre l’offre et la demande de logements, donnés en location nue ou meublée pour une durée minimale de neuf mois et dont la surface habitable, au sens du code de la construction et de l’habitation, est inférieure ou égale à 14 mètres carrés, lorsque le montant du loyer mensuel, charges non comprises, des logements concernés excède un montant, fixé par décret, compris entre 31,85 et 47,79 € par mètre carré de surface habitable ».

Communément désignée sous l’appellation « Taxe Apparu », cette taxe a été créée par l’article 79 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

En pratique, le recouvrement de cette taxe pose beaucoup de difficultés et est proche de zéro.

b. La suppression proposée par l’Assemblée

L’Assemblée nationale a adopté une série de trois amendements identiques tendant à la suppression de la taxe Apparu.

Ils avaient recueilli un avis de sagesse du Rapporteur général et un avis favorable du Gouvernement.

Le Gouvernement avait d’ailleurs indiqué en séance que « le rendement de cette taxe semble très, très faible, et l’on peut penser qu’il est inférieur à son coût de recouvrement ». Il avait ajouté que la taxe « n’atteint pas son objectif ».

c. Le maintien proposé par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement présenté par les membres du groupe Les Républicains tendant à revenir sur la suppression de la taxe Apparu. Cet amendement a recueilli un avis favorable de la commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement.

Le rapporteur général de la commission des finances s’est étonné en séance de la complexité des obligations déclaratives et y a vu un facteur de la faiblesse du recouvrement : « Pour ma part, j’ai l’impression que si elle rapporte peu, c’est parce qu’on ne veut pas s’en donner les moyens. Voici le formulaire que doivent remplir les contribuables. (M. le rapporteur général brandit un formulaire.) J’émets un avis favorable sur tous les amendements du Gouvernement si M. le secrétaire d’État est capable de le remplir. (Rires.)

« Ce formulaire contient une formule mathématique permettant de calculer l’écart entre le loyer mensuel et le loyer de référence qui est assez extraordinaire : C = A x 41,37 ; D = [(B – C) / C] x 100, etc. Je pense que, à l’exception de celui qui a écrit le formulaire, personne ne peut le remplir. »

d. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général partage l’objectif de lutter contre la spéculation immobilière et contre les loyers excessifs pour les logements de petite surface.

Pour autant, comme lors de la première lecture, il s’interroge sur l’intérêt de maintenir une taxe que l’administration ne sait pas recouvrer. Dans le même temps, il observe que la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique – dite « loi Élan » – contient de nombreuses mesures pour aider les plus fragiles et pour lutter contre les différents abus, notamment contre l’habitat indigne.

Dans ces conditions, le Rapporteur général propose de revenir sur ce point au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

6. La taxe sur les spectacles perçue au profit de l’Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP)

a. État du droit

La taxe sur les spectacles d’art dramatique, lyrique ou chorégraphique est prévue par l’article 77 de la loi de finances rectificative pour 2003 ([137]). L’objet de cette taxe est d’assurer le soutien du théâtre privé à travers l’association de soutien pour le théâtre privé (ASTP).

Les catégories de spectacles assujetties à la taxe, ainsi que le type d’aides fournies par l’ASTP et les critères de leur attribution, ont été définis par décret ([138]).

La taxe est perçue au taux de 3,5 % sur la billetterie hors taxe des spectacles d’art dramatique lyrique ou chorégraphique organisés sur le territoire français. Elle est incluse dans le prix du billet de sorte que le spectateur s’en acquitte automatiquement ([139]). L’organisateur du spectacle responsable de la billetterie est ensuite redevable de la taxe qu’il a collectée.

L’ASTP, unique bénéficiaire de la taxe, est responsable de toutes les étapes de sa perception. L’article 46 de la loi de finances pour 2012 du 28 décembre 2011 prévoit un plafond d’affectation de 8 millions d’euros ([140]). Ce plafond est supérieur au rendement de la taxe qui s’est élevé à 6,55 millions d’euros en 2018 ([141]).

En complément du produit de la taxe sur les spectacles, l’association bénéficie également de subventions publiques versées par l’État et la Ville de Paris, pour des recettes totales s’élevant à 13,8 millions d’euros en 2018.

b. Le dispositif proposé par l’Assemblée nationale

L’Assemblée nationale a adopté un amendement et deux sous-amendements ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement.

L’amendement ainsi sous-amendé supprime la taxe sur les spectacles à compter des représentations survenues au 1er janvier 2022.

L’amendement, présenté par le Rapporteur général, prévoyait une suppression pour les représentations survenues à compter du 1er janvier 2021. Les sous-amendements, présentés par Mme Dominique David, rapporteure spéciale de la commission des finances pour la mission Culture – Création, transmission des savoirs et démocratisation de la culture, ont conduit à repousser au 1er janvier 2022 la suppression de la taxe, et ont prévu la remise d’un rapport par le Gouvernement pour le 30 septembre 2022. Ce rapport a pour objet d’évaluer les conséquences de cette suppression et de son remplacement par une subvention publique, et doit proposer une évolution du dispositif d’aides versées par l’ASTP.

Par coordination, l’amendement adopté supprime la mention de l’ASTP dans l’article 46 de la loi de finances pour 2012 qui prévoit le plafonnement de certaines taxes affectées.

Deux objectifs ont présidé à la suppression de la taxe par l’Assemblée nationale. Cette suppression s’inscrit, tout d’abord, dans la volonté de réduire les taxes à faible rendement. La taxe sur les spectacles avait été identifiée comme tel dès 2014 par l’Inspection générale des finances qui avait recommandé sa suppression ([142]). De plus, il s’agissait de répondre à une iniquité, notamment géographique, entre les redevables de la taxe et les bénéficiaires des aides versées par l’ASTP (majoritairement une cinquantaine de théâtres parisiens, membres actifs de l’association) ([143]).

c. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement, tendant à revenir sur la suppression de la taxe sur les spectacles ainsi que sur la demande de rapport.

Selon l’auteur de l’amendement, le remplacement de la taxe par des crédits budgétaires pourrait placer l’ASTP dans « une situation de dépendance » par rapport à l’État.

d. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de maintenir la suppression de la taxe et d’avancer d’un an la date de remise du rapport au 30 septembre 2021. À la lumière de celui-ci, le Parlement pourrait procéder à d’ultimes ajustements avant la suppression définitive de la taxe au 1er janvier 2022.

L’argument d’une indépendance de l’ASTP vis-à-vis de l’État induite par la taxe affectée ne tient pas. La moitié des recettes de l’ASTP proviennent actuellement de subventions publiques. La taxe est bien une ressource publique à distinguer d’un régime de cotisation volontaire libre.

L’argument d’une instabilité des subventions publiques par comparaison à la taxe affecté est également infondé. Les recettes de la taxe affectée varient dans des proportions non négligeables d’une année sur l’autre (5,2 millions d’euros en 2015 contre 6,6 millions d’euros en 2018). A contrario, les dotations publiques versées à l’ASTP sont en hausse : elles sont passées de 6,2 à 6,9 millions d’euros entre 2015 et 2019.

Le système actuel, qui fait porter sur l’ensemble du secteur une taxe dont les subsides ne profitent qu’à un nombre limité de théâtres, est inéquitable. Une subvention adossée à des objectifs de politiques publiques précis, tel que proposé par le Gouvernement, apparaît plus à même de favoriser la production théâtrale sur l’ensemble du territoire.

Enfin, le souhait de différer à 2022 l’entrée en vigueur de la mesure donne deux ans à l’ASTP pour préparer la transformation de son mode de financement. Loin de déstabiliser le secteur, la diminution de la taxe pourrait permettre une baisse du prix du billet ou, si elle n’était pas répercutée, une hausse du chiffre d’affaires de tous les théâtres privés sur l’ensemble du territoire d’environ 3,5 %.

D. Les dispenses de paiement de l’indemnité compensatoire de défrichement

1. État du droit

En application de l’article L. 341-6 du code forestier, la délivrance d’une autorisation de défrichement est subordonnée à la satisfaction, par le demandeur, de plusieurs conditions, parmi lesquelles l’exécution de travaux de boisement ou reboisement. Le demandeur peut cependant s’acquitter de cette obligation en versant une indemnité compensatoire dont le produit est affecté, sous plafond, à l’Agence de services et de paiement pour alimenter le fonds stratégique de la forêt et du bois. Une dispense de l’obligation de reboisement – et donc du paiement de l’indemnité compensatoire – est prévue pour certaines opérations réalisées en zone de montagne.

2. Le dispositif proposé par l’Assemblée nationale

L’Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances, résultant d’une initiative du Rapporteur général et de M. Laurent Saint-Martin et ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement ([144]) en vue de créer deux hypothèses d’exonération de l’indemnité compensatoire de défrichement.

Ces cas de dispense correspondent aux articles 52 et 53 de la loi de finances pour 2019, censurés par le Conseil constitutionnel au motif qu’il s’agissait de cavaliers budgétaires ([145]). Ils doivent également être rapprochés de l’article 6 quater du présent projet de loi qui dispense du paiement de l’indemnité compensatoire les défrichements réalisés pour planter des arbres truffiers, également introduit par l’Assemblée et adopté sans modification par le Sénat.

L’amendement adopté prévoit ainsi deux hypothèses ne donnant pas lieu au paiement de cette indemnité compensatoire :

– il étend le champ de la dispense d’obligation de reboisement aux opérations réalisées dans le cadre de la création, de la reprise ou de l’extension d’une exploitation agricole située en zone agricole ou naturelle ;

– et il exonère du paiement de l’indemnité compensatoire les exploitants effectuant sur un terrain agricole d’une superficie inférieure à un hectare un défrichement en vue de la réalisation d’ouvrages concourant à la défense des forêts contre l’incendie (DFCI).

L’objectif de ces mesures est de faciliter l’installation et le développement des exploitations agricoles – notamment vis-à-vis des jeunes exploitants –, dont la pérennité peut être compromise par le paiement de l’indemnité, qui peut atteindre plusieurs milliers d’euros par hectare de terrain défriché. Il s’agit donc d’un dispositif raisonnable en faveur de l’agriculture française.

Par ailleurs, l’amendement adopté relève de 10 000 euros le plafond d’affectation de l’indemnité compensatoire prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ([146]), actuellement fixé à 2 millions d’euros.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Les deux exonérations d’indemnité compensatoire de défrichement, prévues par l’Assemblée nationale, ont été supprimées par le Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement en ce sens de Mme Nathalie Delattre (Rassemblement Démocratique et Social Européen) et plusieurs de ses collègues, ayant fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission et d’un avis favorable du Gouvernement – alors que ce dernier avait accepté à l’Assemblée nationale l’amendement les introduisant ([147]).

Le Sénat n’a en revanche pas supprimé le relèvement de 10 000 euros du plafond d’affectation de l’indemnité.

4. La position du Rapporteur général

S’agissant des exonérations d’indemnité compensatoire de défrichement, la suppression adoptée par le Sénat ne paraît pas opportune.

Le principe de ces exonérations est justifié. Elles visent en effet à alléger la charge financière pesant sur les exploitations agricoles et à faciliter leur création, leur reprise et leur développement. Elles ont également pour objectif d’améliorer la DFCI en facilitant la construction d’ouvrages utiles.

Sous l’angle juridique, l’analyse du Conseil constitutionnel selon laquelle ces exonérations constituaient des cavaliers budgétaires est contestable, ainsi que le Rapporteur général a déjà eu l’occasion de l’indiquer dans le cadre de l’édition 2019 du rapport sur l’application des mesures fiscales ([148]), reprenant alors la position commune des deux assemblées.

En effet, chacune d’entre elle a admis la recevabilité, au titre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([149]), d’amendements prévoyant des exonérations d’indemnité de défrichement.

Le Conseil constitutionnel a considéré que ces mesures « ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie […] de l’État. […] Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances » ([150]). Or, si l’indemnité compensatoire de défrichement est une recette non fiscale, elle n’en demeure pas moins une recette pour le budget de l’État dont les modifications d’assiette affectent les ressources de ce dernier.

Rappelons en effet que le produit de cette indemnité fait l’objet d’une affectation plafonnée, l’excédent étant versé au budget général de l’État. En 2018, ce produit était de 3,88 millions d’euros, pour un plafond fixé à 2 millions d’euros. Dès lors, prévoir des hypothèses d’exonération de l’indemnité ou des dispenses de l’obligation qui peut, par compensation, faire l’objet du paiement de cette indemnité, entraîne une diminution du produit et donc une diminution de l’excédent affecté au budget de l’État – diminution qui n’est pas théorique puisque le produit actuel excède largement le plafond.

Il serait d’ailleurs étonnant de considérer que les modifications touchant l’indemnité et affectant ainsi son produit ne relèvent pas du domaine de la loi de finances, alors que les modifications du plafond d’affectation dudit produit au sein d’une loi de finances sont admises.

En conséquence, ces mesures concernent bien les ressources de l’État et affectent l’équilibre budgétaire, au sens des 1° et 2° du I de l’article 34 de la LOLF.

Le Rapporteur général propose ainsi de rétablir le dispositif inséré par l’Assemblée nationale en première lecture relatif aux exonérations d’indemnité compensatoire, sous une rédaction formellement différente de celle initialement adoptée par l’Assemblée.

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Article 6 bis Abrogation de la taxe sur les cessions de logements par les organismes de logement social

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. état du droit

L’article 130 de la loi de finances pour 2018 ([151]) a mis en place une taxe sur les cessions de logements par les organismes de logement social, inscrite à l’article L. 443-14-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

Cette taxe s’applique aux plus-values des cessions de logements situés en France métropolitaine, opérées par les organismes d’habitations à loyer modéré et par les sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréées.

Le produit de cette taxe doit être versé à la Caisse de garantie du logement social (CGLLS) et une fraction de ce produit doit constituer l’une des ressources du fonds national d’aide à la pierre (FNAP).

En raison de difficultés relatives à la mise en place de cette taxe, le I de l’article 26 de la loi de finances pour 2019 ([152]) a repoussé à 2020 sa mise en œuvre.

B. Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a adopté, avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement, un amendement de M. François Pupponi (LT), modifié par un sous-amendement du Gouvernement, afin de supprimer la taxe sur la cession de logements sociaux, au motif que la situation n’a pas évolué en 2019 et que la faiblesse du rendement attendu ne justifierait pas la complexité des circuits et formalités à mettre en place pour la mettre en œuvre de façon effective.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative du rapporteur général de la commission des finances et avec avis favorable du Gouvernement, un amendement de coordination visant à supprimer l’article L. 443-14-1 du CCH au sein duquel la taxe est codifiée, et non seulement l’article 130 de la loi de finances pour 2018 précité. L’amendement permet également de supprimer la mention de cet article dans d’autres dispositions.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de voter l’article issu du Sénat sans modification.

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Article 6 ter A (nouveau) Prorogation du dispositif « louer abordable » et ajout d’une condition de performance énergétique pour en bénéficier

I. Les dispositions adoptées par le sénat

A. état du droit

Le dispositif Cosse ou « louer abordable », introduit par l’article 46 de la loi de finances rectificative pour 2016, permet aux propriétaires de logements donnés en location dans le cadre d’une convention conclue avec l’Agence nationale de l’habitat (Anah) de bénéficier d’une déduction sur les revenus fonciers. Le taux de cette déduction varie selon la localisation géographique du bien et le secteur dans lequel la convention est conclue.

Ce dispositif, qui remplace les dispositifs « Besson ancien » et « Borloo ancien », s’applique depuis l’imposition des revenus de 2017. Il est réservé aux logements donnés en location dans le cadre d’une convention conclue entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2019 avec l’Anah d’une durée de six ans ou neuf ans, soit dans le secteur intermédiaire, soit dans le secteur social ou très social.

Le logement doit respecter plusieurs critères pour ouvrir droit à l’avantage fiscal :

– le logement peut être neuf ou ancien mais il doit être loué non meublé et affecté à l’habitation principale du locataire ;

– le logement ne peut être loué aux membres du foyer fiscal, aux ascendants ou descendants du propriétaire, ou à une personne occupant déjà le logement sauf à l’occasion du renouvellement du bail ;

– le logement doit être loué durant toute la durée d’application de la convention.

De plus, les ressources du locataire ne doivent pas dépasser un certain seuil fonction de la composition du foyer, qui dépend également notamment du type de convention passée avec l’Anah.

Le tableau infra détaille l’avantage fiscal ouvert en fonction de la zone géographique du bien – le zonage retenu étant le même que celui du dispositif « Pinel » – et de la convention conclue avec l’Anah. Une déduction spécifique sur le revenu brut du logement est calculée ; elle s’ajoute aux frais et charges déductibles dans les conditions de droit commun.

déduction spécifique ouverte par le dispositif « Cosse »

La loi dite « ELAN » du 23 novembre 2018 a relevé le plafond d’imputabilité des déficits fonciers issus du dispositif Cosse de 10 700 euros à 15 300 euros ([153]).

Le tome II de l’évaluation des voies et moyens estime à 25 millions d’euros pour 2019 et 38 millions d’euros pour 2020 le coût du dispositif Cosse ([154]). 3 400 ménages en bénéficieraient.

B. Dispositif proposé

À l’initiative de M. Julien Bargeton (LaREM) et de plusieurs de ses collègues, le Sénat a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, un amendement qui vise :

– d’une part, à proroger le dispositif « louer abordable » jusqu’au 31 décembre 2022 ;

– d’autre part, à subordonner la déduction fiscale prévue, pour les conventions conclues à partir du 1er janvier 2020, au respect d’un niveau de performance énergétique global fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du logement, de l’énergie et du budget.

II. La position du Rapporteur général

Un amendement identique de la commission des finances a été adopté dans la deuxième partie du projet de loi de finances initiale pour 2020 en première lecture à l’Assemblée nationale (article 58 ter) avec un avis favorable du Gouvernement. Le dispositif ayant potentiellement une incidence sur le budget de l’État dès 2020 – la déduction de charges peut être modulée de façon contemporaine dans le cadre du prélèvement à la source – le présent article vise à assurer son placement en première partie du PLF.

Le Rapporteur général considère que la prorogation du dispositif, ainsi que sa subordination à un critère de performance énergétique, à l’instar de ce que prévoit déjà l’article 199 novovicies pour le dispositif Pinel, va dans le bon sens.

Il propose donc d’adopter cet article sans modification.

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Article 6 ter B (nouveau) Aménagements relatifs au délai de justification de la réalisation de travaux applicables dans le cadre de l’éco-prêt à taux zéro

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

L’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) est un prêt bonifié créé par la loi de finances pour 2009 ([155]), accessible sans condition de ressources, pour financer des travaux d’amélioration de la performance énergétique des logements dans la limite d’un plafond de 30 000 euros par logement.

La loi de finances pour 2019 ([156]) a prorogé l’éco-PTZ pour 3 ans, jusqu’au 31 décembre 2021.

Le délai de justification de la réalisation des travaux est actuellement fixé à trois ans pour l’ensemble des éco-PTZ.

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Julien Bargeton (LaREM) et du groupe La République En Marche, un amendement portant article additionnel ayant reçu un avis favorable tant de la commission des finances que du Gouvernement.

Cet amendement prévoit, d’une part, l’instauration de cas dérogatoires au délai de justification de la réalisation de travaux applicables dans le cadre de l’éco-PTZ et, d’autre part, la modification de la date de départ de ce même délai pour les avances émises à titre collectif, à savoir les éco-PTZ « copropriétés ».

En premier lieu, l’instauration de cas dérogatoires au délai de justification dans certains cas limitativement énumérés – décès de l’emprunteur, accident de santé de ce dernier entraînant une interruption temporaire de travail d’au moins trois mois, état de catastrophe naturelle ou technologique, contestation contentieuse de l’opération ou cas de force majeure – doit permettre de sécuriser les dossiers de prêts et les travaux de rénovation en cours.

Il s’agit au demeurant d’un alignement avec les cas dérogatoires prévus dans le cadre du prêt à taux zéro accession.

En second lieu, la modification de la date de départ du délai pour les avances déjà octroyées et émises à titre collectif, afin qu’elle débute à compter de la date d’émission de l’offre de crédit et non à la date de la signature par l’emprunteur du contrat de prêt, doit également permettre de sécuriser les dossiers de prêts et les travaux de rénovation. En effet, un délai supérieur à un an entre ces deux dates est souvent observé en matière d’éco-PTZ « copropriété », ce qui entame le délai de justification des travaux de trois ans.

Ces dispositions ont vocation à s’appliquer de manière rétroactive : au 1er juillet 2019 s’agissant des demandes de dérogation, et aux offres émises à compter du 1er juillet 2015 s’agissant de la date de départ du délai pour les avances émises à titre collectif.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de voter l’article issu du Sénat sans modification.

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Article 6 ter C (nouveau) Aménagements du bénéfice de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et du prêt à taux zéro (PTZ) pour les logements ayant fait l’objet d’un prêt social location-accession (PSLA)

Le présent article, introduit par le Sénat, transfère en première partie l’article 48 nonies du présent projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture en seconde partie. Cette mesure permet d’avancer d’une année l’entrée en vigueur de ces dispositions initialement prévue au 1er janvier 2021. L’article 48 nonies sera, par symétrie, supprimé en seconde partie. Le Rapporteur général propose d’adopter sans modification le présent article.

Pour rappel, le présent article précise (comme l’article 48 nonies du présent projet de loi) les conditions d’application aux logements anciens réhabilités dans le cadre d’un contrat de location-accession, de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) – et facilite le cumul pour ces logements du prêt social location-accession (PSLA) et du prêt à taux zéro (PTZ).

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

La location-accession est un contrat qui permet à un accédant d’acheter sur option un logement après l’avoir occupé préalablement en tant que locataire. L’article 1er de la loi définissant la location-accession à la propriété immobilière ([157]) définit la location-accession comme « le contrat par lequel un vendeur s’engage envers un accédant à lui transférer, par la manifestation ultérieure de sa volonté […] et après une période de jouissance à titre onéreux, la propriété de tout ou partie d’un immeuble moyennant le paiement fractionné ou différé du prix de vente et le versement d’une redevance jusqu’à la date de levée de l’option ».

L’article 1384 A du code général des impôts (CGI) exonère de TFPB les constructions de logements conventionnés neufs affectés à l’habitation principale faisant l’objet d’un contrat de location-accession pendant une durée de quinze ans à compter de l’année suivant celle de leur achèvement. Il est précisé que l’exonération est maintenue pour la période restant à courir lorsque le locataire-accédant lève l’option, le cas échéant jusqu’à la date de cession du logement ou lorsque le logement fait l’objet d’un nouveau contrat de location-accession respectant les mêmes conditions que le précédent contrat ou qu’il est remis en location conventionnée.

Cette exonération fait l’objet d’une compensation aux collectivités territoriales concernées. En effet, l’article L. 2335-3 du CGCT dispose que lorsque les exonérations de TFPB prévues à l’article 1384 A du CGI « entraînent pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l’État ». Il est ensuite précisé que cette compensation prend la forme d’un prélèvement sur les recettes de l’État.

Par la suite, l’article 158 de la loi de finances pour 2019, introduit à l’initiative du Sénat en première lecture ([158]), a étendu le bénéfice de l’exonération, sur délibération des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, aux logements anciens réhabilités faisant l’objet d’un contrat de location-accession et destinés à être occupés, à titre de résidence principale, par des personnes physiques dont les revenus ne dépassent pas les plafonds maximums fixés pour l’attribution des logements locatifs conventionnés.

B. Dispositif proposÉ

Le présent article, introduit par le Sénat à l’initiative de M. Julien Bargeton (LaREM) ([159]), avec un avis favorable du Rapporteur général et du Gouvernement, transfère en première partie l’article 48 nonies du présent projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, mais en seconde partie, avec l’avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement ([160]). Cette mesure permet d’avancer d’une année l’entrée en vigueur de ces dispositions initialement prévue au 1er janvier 2021. L’article 48 nonies est, par symétrie, supprimé en seconde partie ([161]).

Pour rappel, le présent article (comme l’article 48 nonies du présent projet de loi) précise les conditions d’application aux logements anciens réhabilités dans le cas d’un contrat de location-accession de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

L’article 1384 A du CGI disposera désormais que, sur délibération des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre, les logements anciens réhabilités affectés à l’habitation principale et faisant l’objet d’un contrat de location-accession sont exonérés de TFPB pendant une durée de quinze ans à compter de l’année suivant celle de l’achèvement des travaux de réhabilitation lorsqu’ils font l’objet d’une convention et d’une décision d’agrément prise par le représentant de l’État dans le département. L’exonération est maintenue pour la période restant à courir lorsque le locataire-accédant lève l’option, le cas échéant jusqu’à la date de cession du logement, ou lorsque le logement fait l’objet d’un nouveau contrat de location-accession respectant les mêmes conditions que le précédent contrat ou qu’il est remis en location conventionnée.

Ainsi, le présent article précise que l’achèvement des travaux de réhabilitation constitue le point de départ de l’exonération et aligne en outre les conditions d’octroi de cette exonération, en particulier les conditions de ressources ainsi que les modalités d’encadrement et d’agrément, sur celles qui s’appliquent pour l’exonération des constructions neuves en location-accession. L’exonération sera donc susceptible de s’appliquer aux logements anciens réhabilités qui feront l’objet d’un PSLA.

Ensuite, le présent article facilite également le cumul du PSLA et du prêt à taux zéro (PTZ) pour un logement ancien dans le cadre d’un contrat de location-accession. Ainsi, il est proposé que la condition de travaux pour bénéficier d’un PTZ pour un logement ancien soit présumée remplie pour l’acquéreur d’un logement ayant donné lieu à un contrat de location-accession et ayant fait l’objet d’une convention et d’une décision d’agrément prise par le représentant de l’État dans le département.

II. La position du Rapporteur gÉNÉral

Dans la mesure où le présent article permet d’anticiper d’une année l’application d’une mesure adoptée à l’Assemblée nationale, à l’initiative de M. Daniel Labaronne et du groupe La République en Marche (LaREM), avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement ([162]), le Rapporteur général propose d’adopter sans modification le présent article.

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Article 6 ter Aménagement des taxes sur les titres de séjour

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. état du droit

● Les étrangers non communautaires séjournant légalement en France sont tenus de régler des taxes au moment de la délivrance, du renouvellement et de la fourniture d’un duplicata de leur titre de séjour. Cette taxation est déterminée par les articles L. 311-13 à L. 311-18 et par l’article D. 311-18-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). En 2017, le produit de ces contributions et du droit de timbre associé a représenté 193,11 millions d’euros.

● Une récente mission d’information de la commission des finances – conduite par Mme Stella Dupont (LREM), rapporteure, et M. Jean-François Parigi (LR), président ([163]) – a établi un bilan de cette réglementation qui se caractérise par sa complexité, par des tarifs élevés et par une grande latitude laissée au pouvoir réglementaire.

B. Dispositif proposé

● Le présent article a été inséré à l’Assemblée nationale par l’adoption de deux amendements identiques déposés, pour l’un, par le Gouvernement et, pour l’autre, par notre collègue Stella Dupont (LREM) et le groupe LREM. Ces amendements ont reçu un avis favorable du Gouvernement et de la commission.

● Le dispositif proposé s’inspire de certaines recommandations de la mission d’information précitée et vise à simplifier le régime applicable, à réduire le montant de certaines taxes, à préciser les pouvoirs du Parlement et à corriger un défaut de coordination de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie.

● La simplification du régime de taxation repose sur la réduction du nombre de tarifs qui passe de treize à six.

● Le montant de certaines taxes est abaissé. La taxe de base est ramenée de 250 à 200 euros. Les trois tarifs minorés (30, 60 et 120 euros) sont remplacés par un tarif minoré unique de 50 euros. Les majorations de 9 et 16 euros demandées en cas de fourniture d’un duplicata sont supprimées. En revanche, le droit de timbre (dont le montant était inchangé depuis 2012) est relevé de 19 à 25 euros. Ces ajustements sont favorables à la plupart des redevables. L’économie représente, dans la plupart des cas, 44 euros par titre de séjour. Quelques catégories d’étrangers deviennent cependant redevables de sommes plus importantes. Ces ajustements peuvent être limités : la taxe pour la délivrance d’un document de circulation pour étranger mineur passe de 45 à 50 euros. D’autres ajustements sont plus significatifs. Les travailleurs étrangers saisonniers visés à l’article L. 313-23 du CESEDA perdent l’exonération dont ils bénéficiaient et sont tenus d’acquitter le tarif minoré (50 euros). Plus encore, les travailleurs étrangers temporaires, visés au 2° de l’article L. 313-10 du CESEDA, perdent l’exonération dont ils bénéficiaient et sont tenus d’acquitter la taxe de base (200 euros).

● Les pouvoirs du Parlement sont précisés : le CESEDA détermine des montants exacts et non plus des fourchettes de taxes au sein desquelles le pouvoir réglementaire fixe un montant précis.

● Un défaut de coordination de la loi précitée du 10 septembre 2018 est corrigé.

● Le coût des aménagements proposés est estimé à 25 millions d’euros.

II. Les modifications apportées par le Sénat

L’article 6 ter a été adopté avec modification par le Sénat.

Un amendement déposé par M. Jean-Yves Leconte (socialiste et républicain) a été adopté avec l’avis favorable du Gouvernement et l’avis défavorable de la commission. Cet amendement précise, au premier alinéa du A de l’article L. 311-13, que la taxation opérée concerne les titres de séjour « à l’exception des autorisations provisoires de séjour » accordées à certaines catégories d’étrangers ([164]).

La rédaction adoptée par l’Assemblée nationale visait effectivement l’ensemble des titres de séjour et non pas, comme l’actuel article L. 311-13 (A), les seuls titres « mentionnés aux 3° à 5° de l’article L. 311-1 », à savoir la carte de séjour temporaire d’une durée maximale d’un an, la carte de séjour pluriannuelle d’une durée maximale de quatre ans et la carte de résident d’une durée de dix ans ou à durée indéterminée. Le Sénat a jugé nécessaire d’exclure explicitement les autorisations provisoires de séjour du champ de cette taxation. Cette précision concerne les seuls ressortissants étrangers titulaires d’une autorisation provisoire de séjour et ne revient pas sur les augmentations ponctuelles de taxes supportées par d’autres publics (travailleurs étrangers temporaires et saisonniers, cf. infra).

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général approuve la modification apportée par le Sénat.

Il observe par ailleurs que le Sénat a rejeté trois amendements identiques déposés par le Gouvernement, par M. Jean-Yves Leconte (socialiste et républicain) et par M. Richard Yung (LREM) et les membres du groupe LREM abaissant de 340 à 200 euros le montant du droit de visa de régularisation acquitté par les étrangers précédemment en situation irrégulière au moment de la délivrance de leur premier titre de séjour. L’existence de cette surtaxe contribue à porter le coût de ce premier titre de séjour à 609 euros (250 euros de taxe de base + 19 euros de droit de timbre + 340 euros de droit de visa de régularisation). L’article en navette abaisse ce montant à 565 euros (200 euros de taxe de base + 25 euros de droit de timbre + 340 euros de droit de visa de régularisation).

La mission d’information précitée a suggéré de réduire le montant de ce droit de visa de régularisation de 340 à 100 euros. Le 6 novembre 2019, à l’issue d’un comité interministériel sur l’immigration et l’intégration, le Premier ministre a proposé de réduire ce montant de 340 à 200 euros et le Gouvernement a déposé un amendement en ce sens au Sénat. Le Rapporteur général regrette le rejet de cet amendement et des deux amendements identiques et propose d’en reprendre le contenu. Le montant de 200 euros proposé est satisfaisant puisqu’il est substantiel (il est deux fois supérieur au droit de visa usuel de 99 euros) sans être excessif.

Le coût de cette mesure est estimé à 5 millions d’euros. Son adoption, cumulée avec les autres dispositions de l’article 6 ter, abaisserait de 609 à 425 euros le montant des taxes dues par un étranger au moment de sa régularisation et de la délivrance d’un premier titre de séjour (200 euros de taxe de base + 200 euros de droit de visa de régularisation + 25 euros de droit de timbre).

Dans l’hypothèse où l’article 6 ter ainsi modifié serait adopté, son coût prévisionnel s’établirait à environ 30 millions d’euros.

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Article 6 quinquies Mesure de coordination relative aux prélèvements sur les paris sportifs

Le présent article, introduit à l’Assemblée nationale à l’initiative du Gouvernement, procède à une coordination relative aux modalités d’exigibilité des prélèvements sur les paris sportifs à la suite de la loi pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE). Il a été complètement réécrit par le Sénat, contre l’avis de sa commission des finances et du Gouvernement.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. État du droit

● Les prélèvements sur les jeux et paris sportifs ayant fait l’objet d’une ouverture à la concurrence par la loi du 12 mai 2010 ([165]) sont prévus aux articles 302 bis ZG, 302 bis ZH et 302 bis ZI du code général des impôts (CGI) :

– l’article 302 bis ZG est relatif au prélèvement sur le pari mutuel organisé et exploité par les sociétés de courses hippiques, dû notamment par le Pari mutuel urbain (PMU) ;

– l’article 302 bis ZH est relatif au prélèvement sur les paris sportifs, incluant les paris en ligne ;

– l’article 302 bis ZI est relatif au prélèvement sur les jeux de cercle en ligne – c’est-à-dire essentiellement les casinos en ligne, offrant à titre d’exemple des parties de poker en ligne.

Aux termes du premier alinéa de l’article 302 bis ZJ du CGI, ces prélèvements sont assis sur le montant des sommes qu’engagent les parieurs et joueurs – incluant les gains réinvestis sous forme de nouvelles mises. Leur exigibilité, en application de l’article 302 bis ZL du même code, est constituée par l’encaissement des sommes engagées par les parieurs ou joueurs. Les taux de ces prélèvements, fixés à l’article 302 bis ZK, sont de :

– 5,3 % pour celui prévu à l’article 302 bis ZG, conformément à l’article 1er du décret du 27 décembre 2013 pris pour l’application du dernier alinéa de l’article 302 bis ZK ([166]) ;

– 5,7 % pour le prélèvement sur les paris sportifs prévu à l’article 302 bis ZH ;

– 1,8 % pour le prélèvement sur les jeux de cercle en ligne prévu à l’article 302 bis ZI.

● Les prélèvements sur les jeux et paris ont été substantiellement modifiés par la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE » ([167]), parallèlement à l’autorisation donnée au Gouvernement de céder une partie du capital de la Française des Jeux (FDJ) au secteur privé. D’une manière générale, cette réforme a fait basculer l’assiette des différents prélèvements des mises au produit brut des jeux.

L’article 138 de la loi PACTE a ainsi institué à ses I et II deux prélèvements sur les jeux relevant du monopole de la FDJ.

Le premier, prévu au I de cet article, porte sur les jeux de loterie commercialisés en réseau physique de distribution et en ligne, et est assis sur le projet brut des jeux. Ce produit brut est défini comme la différence entre les sommes misées par les joueurs, et les sommes à verser ou reverser aux gagnants – ces dernières excluant les sommes versées à certains joueurs dans le cadre d’actions commerciales.

Son taux est fixé à 54,5 % pour les jeux de tirage traditionnel dont le premier rang de gain est réparti en la forme mutuelle – ce qui vise les jeux de type loto et « Euromillions » –, et de 42 % pour les autres jeux de loterie – la différence de taux se justifiant par le fait que les premiers ont un produit brut supérieur et un bassin de joueurs plus large que les seconds.

Le second prélèvement, prévu au II de l’article 138, porte sur les sommes misées par les joueurs dans le cadre des jeux de loterie commercialisés en réseau physique de distribution et en ligne et sur les jeux de paris sportifs commercialisés en réseau physique de distribution. Il est assis sur les lots et gains non réclamés par les joueurs.

● Par ailleurs, la loi PACTE a modifié les prélèvements prévus aux articles 1609 novovicies et 1609 tricies du CGI, dont les produits sont affectés à l’Agence nationale du sport chargée de la haute performance sportive et du développement de l’accès à la pratique sportive, qui s’est substituée au Centre national pour le développement du sport (CNDS).

Actuellement, ces prélèvements ont un taux de 1,8 %, celui prévu à l’article 1609 novovicies étant assis sur les sommes misées sur les jeux de loterie, celui prévu à l’article 1609 tricies étant assis sur le montant brut des sommes engagées par les parieurs sportifs. Leur exigibilité est constituée par l’encaissement de ces sommes.

Le III de l’article 138 de la loi PACTE a substantiellement réformé ces prélèvements, celui prévu à l’article 1609 novovicies faisant l’objet de son D tandis que son E a complètement réécrit l’article 1609 tricies. Dans les deux cas, l’assiette des prélèvements a évolué pour être constituée, à compter du 1er janvier 2020, du produit brut des jeux, constitué de la différence entre les sommes misées par les joueurs et les sommes versées ou à reverser aux gagnants.

Les taux ont également évolué, celui du prélèvement prévu à l’article 1609 novovicies passant à 5,1 % tandis que celui du prélèvement prévu à l’article 1609 tricies est établi à 6,6 % pour les paris sportifs commercialisés en réseau physique de distribution et à 10,8 % pour les paris sportifs en ligne. Enfin, et en cohérence avec la modification de l’assiette, leur exigibilité sera constituée par la réalisation des événements sur lesquels le jeu repose.

L’agence affectataire du produit du prélèvement demeure inchangée.

● Certains prélèvements et contributions sociaux ont, eux aussi, été réformés par la loi PACTE afin que leur assiette corresponde au produit brut des jeux :

– la contribution sur les jeux de loterie prévue au I de l’article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale ;

– le prélèvement social sur les paris sportifs prévu à l’article L. 137-21 du même code, dont l’exigibilité est prévue au même article – étant précisé que l’article L. 137-26 du même code, qui précise l’exigibilité des prélèvements sur les jeux, concours et paris prévus aux articles L. 137-20 à L. 137-22 dudit code, n’a pas été modifiée en conséquence, ce qui devrait appeler une correction ;

– les contributions prévues à l’article 18 de l’ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale ([168]), dont les taux sont fixés par son article 19 :

contribution sur les jeux de loterie prévue au I du même article 18 ;

contribution sur les casinos prévue au III du même article.

● Enfin, le III du même article 138 de la loi PACTE a modifié l’assiette et le taux du prélèvement prévu à l’article 302 bis ZH du CGI :

– les articles 302 bis ZH et 302 bis ZJ prévoient que l’assiette du prélèvement, qui correspondait aux sommes engagées par les parieurs et joueurs, soit désormais constituée du produit brut des jeux, égal à la différence entre les mises et les gains ;

– le taux, jusque-là de 5,7 % des sommes engagées, sera fixé à 27,9 % du produit brut des jeux dans le cadre de paris sportifs commercialisés à travers un réseau physique et à 33,7 % pour les paris sportifs en ligne.

La loi PACTE n’a cependant pas ajusté en conséquence l’exigibilité du prélèvement sur les paris sportifs.

B. Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale d’un amendement du Gouvernement ayant fait l’objet d’un avis favorable de la commission des finances ([169]).

Il vise à tirer toutes les conséquences des modifications apportées par l’article 138 de la loi PACTE au prélèvement sur les paris sportifs prévu à l’article 302 bis ZH, afin d’ajuster ses modalités d’exigibilité.

L’assiette de ce prélèvement correspondant désormais au produit brut des jeux, c’est-à-dire aux mises diminuées des gains, il est en effet nécessaire d’attendre l’issue du jeu ou de l’événement faisant l’objet du pari pour connaître le montant des gains à reverser aux joueurs lauréats et donc pour pouvoir apprécier correctement l’assiette. Or, ainsi qu’il a été vu, cette exigibilité est, en l’état du droit, toujours constituée par l’encaissement des mises.

L’article adopté à l’Assemblée nationale modifie donc l’article 302 bis ZL du CGI en conséquence :

– son 2° prévoit que l’exigibilité du prélèvement est constituée par la réalisation des événements sur lesquels repose le jeu – tels que le score final d’une rencontre sportive, le nombre de points marqués ou encore l’identité des joueurs ayant marqué ;

– son 1°, par coordination, supprime la référence à l’article 302 bis ZH à la première phrase de l’article 302 bis ZL, aux termes de laquelle l’exigibilité des prélèvements qu’elle mentionne est constituée par l’encaissement des mises.

Si le dispositif adopté par l’Assemblée ne précisait pas ses modalités d’entrée en vigueur, une telle précision pour assurer que son application débuterait au 1er janvier 2020 n’apparaissait pas nécessaire dans la mesure où le 3° du II de l’article 1er du présent projet de loi prévoit une application par défaut à compter de cette date pour les impositions autres que l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat, contre les avis défavorables de sa commission des finances et du Gouvernement, a complètement réécrit le présent article en adoptant un amendement de Mme Anne-Catherine Loisier (rattachée au groupe Union Centriste) et plusieurs de ses collègues ([170]).

Le dispositif modifié par le Sénat vise ainsi à mettre en œuvre, pour l’ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux portant sur les paris hippiques, les paris sportifs et les jeux de cercle en ligne, la substitution d’assiette à laquelle la loi PACTE a procédé pour les jeux relevant de la FDJ et les paris sportifs prévus à l’article 302 bis ZH :

– les 1° à 3° de son I modifient en ce sens les articles 302 bis ZG, 302 bis ZH et 302 bis ZI du CGI pour remplacer la référence aux sommes engagées par les parieurs et joueurs par celle relative au produit brut des jeux ;

– le 4° du même I modifie l’article 302 bis ZJ du CGI relatif à l’assiette des prélèvements, dans le même sens, en définissant la notion de produit brut des jeux ;

– le 5° dudit I modifie l’article 302 bis ZK du CGI relatif aux taux des prélèvements, pour les fixer :

à 19,9 % du produit brut des jeux pour le prélèvement sur les paris hippiques prévu à l’article 302 bis KG ;

à 33,8 % du produit brut des jeux pour le prélèvement sur les paris sportifs prévu à l’article 302 bis KH ;

à 36,7 % du produit brut des jeux pour le prélèvement sur les jeux de cercle en ligne prévu à l’article 302 bis KJ ;

– le 6° du même I, en modifiant l’article 302 bis ZL, modifie en conséquence l’exigibilité des prélèvements ;

– le 7 dudit I porte sur le prélèvement prévu à l’article 1609 tricies du CGI ;

– le II du présent article procède aux modifications touchant les prélèvements sociaux prévus par le code de la sécurité sociale.

III. La position du Rapporteur général

A. Un dispositif sénatorial prématuré et qui ne serait pas opérationnel en raison de la réforme de la loi PACTE

● Le dispositif adopté par le Sénat – rappelons-le, contre les avis défavorables de sa commission et du Gouvernement – est ambitieux et, dans son principe, pourrait se révéler opportun en modernisant la fiscalité applicable à certains paris, notamment hippiques.

Tel était d’ailleurs le sens de la réponse donnée par le Gouvernement lors de l’examen de l’amendement dont l’adoption a conduit au présent article, en invitant le Sénat à travailler avec lui sur le sujet de la fiscalité des paris hippiques. Le Gouvernement indiquait cependant que de tels travaux devaient s’accompagner d’un engagement de la filière concernée en faveur d’une transformation du statut du PMU ([171]).

Il semble donc prématuré de mettre en œuvre dès 2020 une réforme de l’ampleur de celle ici proposée par le Sénat, sans que la démarche de transformation du PMU ait été engagée et ait porté ses fruits.

● En tout état de cause, même si l’opportunité des modifications proposées se révélait absolument avérée dans leur principe, les modalités sur lesquelles elles reposent font obstacle à l’adoption du dispositif résultant des travaux du Sénat.

En effet, ce dispositif correspond à un amendement que le Sénat avait déjà adopté lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2018 – il s’agissait de son article 15 ter, supprimé à l’Assemblée nationale. Le fait que ce dispositif ait déjà été adopté par le passé au Sénat, déjà à l’initiative de Mme Loisier, témoigne de la constance de son engagement. Néanmoins, cela pose d’importantes difficultés compte tenu des évolutions substantielles intervenues entre-temps, notamment celles résultant de la loi PACTE.

En premier lieu, cette loi prévoit déjà, s’agissant des prélèvements prévus aux articles 302 bis ZH et 1609 tricies du CGI, de substituer, pour la définition de l’assiette, le produit brut des jeux aux sommes misées. Sur ces aspects, le dispositif sénatorial est satisfait.

En second lieu, le fait de ne pas avoir tenu compte des évolutions intervenues depuis le projet de loi de finances pour 2019 rend certaines dispositions caduques ou conduirait à des conflits de normes.

D’une part, pour ne prendre que cet exemple, le produit du prélèvement prévu à l’article 1609 tricies est censé, dans le dispositif adopté au Sénat, être affecté au CNDS. Or, ainsi qu’il a été vu, ce dernier a disparu pour être remplacé par une nouvelle agence.

D’autre part et surtout, l’ensemble des modifications prévues au présent article entreront en vigueur à compter du 1er janvier 2020 en application du 3° du II de l’article 1er du présent projet de loi.

Or, les modifications prévues par la loi PACTE s’appliqueront elles aussi à compter du 1er janvier 2020, ce qui conduira à des rédactions concurrentes – les dispositions pertinentes de la loi PACTE n’étant pas abrogées – et donc à un conflit de normes risquant d’aboutir à une inintelligibilité de la loi.

À titre d’illustration, différents taux seraient en concurrence pour le même prélèvement. Par ailleurs, la définition du produit brut des jeux figurant aux articles 302 bis ZJ et 1609 tricies n’est pas la même dans la loi PACTE et dans le présent article. Cela entraînerait au demeurant une contradiction interne au sein de l’article 302 bis ZJ, puisque son premier alinéa déclinerait la définition prévue au présent article s’agissant des prélèvements prévus aux articles 302 bis ZG, 302 bis ZH et 302 bis ZI, tandis que son second alinéa retiendrait, pour le seul prélèvement prévu à l’article 302 bis ZH, la définition prévue par la loi PACTE.

B. Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale est pertinent et pourrait être opportunément enrichi

Ainsi qu’il a été vu, le dispositif adopté par l’Assemblée nationale tire les conséquences de la réforme des prélèvements sur les jeux et paris prévue par la loi PACTE. Cette réforme appelle au demeurant d’autres aménagements, pour lesquels le présent article paraît constituer le véhicule idoine.

Le Rapporteur général propose ainsi, en plus du rétablissement du dispositif introduit par l’Assemblée, plusieurs enrichissements liés à la réforme de la loi PACTE et au présent article.

● En premier lieu, il est proposé d’insérer au présent article le dispositif actuellement prévu à l’article 50 bis D du présent texte, qui précise l’assiette des prélèvements et contributions sur les jeux et paris modifiés par la loi PACTE.

L’objectif est que ce dispositif puisse s’appliquer dès 2020, en même temps que le reste de la réforme – si cette insertion était adoptée, l’article 50 bis D serait alors supprimé par coordination.

● En second lieu, des corrections semblent devoir être apportées s’agissant ;

– de l’exigibilité du prélèvement social sur les paris sportifs, appelant une modification en conséquence du code de la sécurité sociale ;

– du taux de la contribution due par les casinos prévue à l’article 18 de l’ordonnance sur le remboursement de la dette sociale précitée.

• Ces modifications permettraient :

– de conserver le dispositif qu’avait initialement adopté l’Assemblée ;

– d’assurer une entrée en vigueur dès 2020 aux précisions sur l’assiette actuellement prévues en seconde partie du présent texte ;

– de procéder à des ajustements techniques.

● Le Rapporteur général juge par ailleurs qu’une évolution de l’assiette des prélèvements du PMU dans le sens de la loi PACTE, en retenant le produit brut des jeux, serait opportune.

Dans le cadre du PMU, ce produit brut correspondrait à la part des enjeux collectés qui revient à l’organisateur – c’est-à-dire au solde –, étant précisé que les bonus en numéraire versés aux joueurs seraient exclus de l’assiette, à l’image de ce qui existe dans le cadre du prélèvement sur les paris sportifs. Cette modification d’assiette appellerait une évolution du taux.

L’entrée en vigueur du dispositif devrait être différée, ne serait-ce que pour respecter l’exigence de notification à la Commission européenne, mais également pour permettre au PMU de se réorganiser – ainsi que l’y invitait le Gouvernement au Sénat. À cet effet, un rapport remis par le PMU au plus tard à la fin de l’année 2020 permettrait de faire état de l’avancement du plan de transformation du statut de cette structure.

● Le Rapporteur général propose en conséquence d’adopter l’article dans une rédaction mettant en œuvre les modifications proposées, tout en étant ouvert à une évolution des dispositions relatives au PMU, le cas échéant dès l’examen du présent texte en séance publique.

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Article 6 sexies (nouveau) Exonération du « loto du patrimoine » des prélèvements fiscaux et sociaux sur les jeux de loterie

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, prévoit d’exonérer le « loto du patrimoine » des prélèvements fiscaux et sociaux applicables au produit brut des jeux de loterie.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. État du droit

Ainsi qu’il a été vu dans le cadre du commentaire de l’article 6 quinquies du présent projet de loi (cf. supra), la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE » ([172]), a substantiellement réformé les prélèvements sur les jeux et paris à compter du 1er janvier 2020.

● Elle a notamment institué, au I de son article 138, un prélèvement sur les jeux de loterie commercialisés en réseau physique de distribution. Ce prélèvement est assis sur le produit brut des jeux, défini comme la différence entre les sommes misées par les joueurs et les sommes à verser ou reverser aux gagnants – ces dernières excluant les sommes versées à certains joueurs dans le cadre d’actions commerciales.

Ce prélèvement connaît deux taux distincts en fonction des jeux : 54,5 % pour les jeux de tirage traditionnel dont le premier rang de gain est réparti en la forme mutuelle – jeux de type loto et « Euromillions » –, et 42 % pour les autres jeux de loterie.

● Par ailleurs, la loi PACTE a modifié les deux prélèvements sur les jeux de loterie prévus à l’article 1609 novovicies du code général des impôts (CGI), et sur les paris sportifs prévu à l’article 1609 tricies du même code, dont les produits sont affectés à la nouvelle Agence nationale du sport chargée de la haute performance sportive et du développement de l’accès à la pratique sportive.

L’assiette de ces prélèvements, dans le cadre de la logique d’ensemble de la réforme proposée par la loi PACTE, est passée des mises des joueurs au produit brut des jeux, constitué de la différence entre les sommes misées par les joueurs et les sommes versées ou à reverser aux gagnants.

Le taux du prélèvement prévu à l’article 1609 novovicies du CGI, actuellement de 1,80 %, sera porté à 5,1 % à compter de 2020 en raison du changement d’assiette. Selon la même logique, le taux du prélèvement prévu à l’article 1609 tricies, également aujourd’hui de 1,80 %, passera à 6,6 % s’agissant des paris sportifs commercialisés en réseau physique de distribution et à 10,6 % s’agissant des paris sportifs en ligne.

● Enfin, les IV et V de l’article 138 de la loi PACTE ont modifié d’une manière similaire les prélèvements sociaux sur les jeux de loterie, notamment :

– la contribution prévue à l’article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale ;

– celle prévue à l’article 18 de l’ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale ([173]).

B. Dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement de sa commission des finances ayant fait l’objet d’un avis défavorable du Gouvernement ([174]).

Il prévoit d’exonérer le « loto du patrimoine » des prélèvements suivants :

– prélèvement sur les jeux de loterie prévu au A du I de l’article 138 de la loi PACTE ;

– prélèvement sur les jeux de loterie prévu à l’article 1609 novovicies du CGI ;

– contributions sociales prévues à l’article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale et à l’article 18 de l’ordonnance du 24 janvier 1996 précitée.

Pour mémoire, le « loto du patrimoine » désigne les jeux de loterie mis en place par la Française des Jeux (FDJ) dans le cadre de la « Mission Patrimoine » et dont une partie du produit est affectée à la sauvegarde du patrimoine.

Ces exonérations s’appliqueraient à compter du 1er janvier 2020.

II. La position du Rapporteur général

Le soutien au patrimoine est, naturellement, un objectif partagé, compte tenu de la richesse de la France en la matière, de la nécessité de préserver le legs de l’Histoire et d’en faire profiter les générations futures.

Pour autant, les exonérations prévues par le présent article n’apparaissent pas opportunes en ce qu’elles ne semblent pas constituer une solution idoine pour atteindre l’objectif fixé.

● En premier lieu, les montants affectés à la Fondation du patrimoine dans le cadre de la Mission Patrimoine dépendent des mises et achats de tickets. Ainsi, pour 2019 :

– dans le cadre des Journées européennes du patrimoine, des jeux à gratter ont été proposés, l’un conduisant à reverser 1,52 euro pour une mise de 15 euros, l’autre à reverser 0,50 euro pour une mise de 3 euros ;

– le « Super loto Mission Patrimoine » organisé le 14 juillet a conduit à ce que 0,75 euro par grille achetée soit reversé à la Fondation du patrimoine.

Il n’est pas nécessairement acquis qu’une exonération des prélèvements conduise à une hausse des montants reversés en faveur de la sauvegarde du patrimoine national. En effet, et ainsi qu’il ressort des indications figurant sur le site même de la Mission Patrimoine, les mises des joueurs se répartissent entre versements aux gagnants, versements à la Fondation du patrimoine et, pour le reste, répartition entre la FDJ, les détaillants et les taxes. Une diminution de ces dernières par l’exonération proposée pourrait simplement conduire à accroître la part perçue par la FDJ.

En tout état de cause, dans la mesure où l’assiette des prélèvements va changer à compter de 2020, il paraît préférable de constater comment cette réforme s’appliquera et quels seront ses effets notamment pour le « loto du patrimoine ».

● En deuxième lieu, et comme l’a souligné le Gouvernement au Sénat, le principe d’une compensation budgétaire a été acté dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2019, qui a été définitivement adoptée le 26 novembre 2019. Ce sont ainsi 21 millions d’euros de crédits de paiement du programme « Patrimoines », initialement mis en réserve et qu’il était prévu d’annuler, qui ont été rétablis et dont une grande partie devrait bénéficier à la Mission Patrimoine.

Ajouter à ces crédits budgétaires une exonération fiscale n’apparaît pas justifié, les premiers poursuivant le même objectif que la seconde, sans doute de façon plus efficiente.

D’une manière générale, il paraît préférable que le soutien au patrimoine, outre une part du produit de certains jeux mis en place à cet effet, passe par des mesures budgétaires plutôt que par des exonérations fiscales sur des prélèvements sur les jeux. La visibilité est plus grande, assurant au Parlement de pouvoir plus facilement contrôler les montants alloués, et ces derniers peuvent être plus aisément pilotés ou modifiés, là où une exonération de prélèvement sur un jeu peut n’avoir qu’un résultat incertain lié à un grand nombre de facteurs, au premier rang desquels la participation des joueurs.

● Enfin, en troisième lieu, si le patrimoine est essentiel, il ne s’agit pas du seul secteur méritant un soutien de la part de l’État. Dans le contexte des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 organisés à Paris, le développement du sport constitue un enjeu capital, qui passe notamment par les ressources allouées à la nouvelle Agence nationale du sport. Or, le produit de l’un des prélèvements sur lesquels l’exonération prévue par le présent article porte est affecté à cette Agence.

L’adoption de cet article conduirait ainsi à réduire les ressources de cette agence. Certains pourraient arguer du fait qu’une hausse à due concurrence des crédits budgétaires pourrait remédier à cette situation, mais une telle réponse trouve également à s’appliquer vis-à-vis du « loto du patrimoine » et a d’ailleurs été celle du Gouvernement sur ce point. Cependant, il ne serait pas cohérent de refuser la solution budgétaire pour la culture tout en la soutenant pour le sport.

● Pour l’ensemble de ces raisons, et tout en soutenant l’objectif qui a conduit le Sénat à voter une telle mesure, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 6 septies (nouveau) Baisse du taux de la contribution sur les retransmissions sportives

Le présent article propose d’abaisser de 5 à 4 % le taux de la contribution sur la cession à un éditeur ou un distributeur de services de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives, parfois appelée « taxe Buffet » ou « contribution sur les retransmissions sportives ».

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. État du droit

Instituée par la loi de finances pour 2000 ([175]), la contribution sur les retransmissions sportives est codifiée à l’article 302 bis ZE du code général des impôts (CGI).

● Elle est due par :

– les associations sportives, les sociétés sportives, les sociétés d’économie mixte sportives locales, les fédérations sportives ;

– toute autre personne physique ou morale de droit privé qui organise une manifestation ou une compétition sportive ;

– toute personne agissant directement ou indirectement pour le compte de ces personnes.

● Sont imposées les opérations suivantes :

– la cession à un éditeur ou à un distributeur de services de télévision, au sens des articles 2 et 2-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ([176]), des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives ;

– la cession des droits de diffusion à une personne qui met à la disposition du public un service offrant l’accès à titre onéreux à des retransmissions de manifestations ou compétitions sportives sur demande individuelle formulée par un procédé de communication électronique.

Comme le relève le bulletin officiel des finances publiques, sont imposées les opérations de cession, par les personnes redevables de la contribution, des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives à un service de télévision, quel que soit le mode de diffusion de ce service et que ce service soit établi ou non en France. Le lieu où se déroule la compétition n’a pas à être pris en compte ([177]).

● La contribution est assise sur les sommes hors TVA perçues au titre de la cession des droits de diffusion par les personnes redevables. L’exigibilité de la contribution est constituée par l’encaissement de ces sommes.

● Le taux de la contribution est fixé à 5 %. Elle est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la TVA.

● Aux termes de l’article 59 de la loi de finances pour 2000, le produit de la contribution est affecté à l’Agence nationale du sport, dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ([178]), c’est-à-dire 40 millions d’euros par an.

Selon le tome I de l’annexe Voies et moyens, le rendement total attendu de cette contribution pour 2020 est de 74,1 millions d’euros. Par conséquent, l’écrêtement au profit du budget général s’établirait à 34,1 millions d’euros.

B. Le dispositif proposé

Introduit par amendement au Sénat à l’initiative de M. Michel Savin (LR) et de plusieurs de ses collègues ([179]), après un avis de sagesse du rapporteur général de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement, le présent article propose d’abaisser de 5 à 4 % le produit de la contribution.

Selon l’exposé sommaire de l’amendement, l’effet d’assiette de la contribution compenserait largement l’effet de la baisse du taux compte tenu de la hausse des droits de diffusion attendue en 2020. La mesure nouvelle que constituerait la baisse du taux aurait pour effet d’alléger la charge fiscale des redevables de la taxe à hauteur de 14,8 millions d’euros. Sans que cela soit prévu par le dispositif du présent article, les auteurs de l’amendement souhaitent que les redevables de la contribution reversent le montant économisé à l’Agence nationale du sport.

L’objectif de cet amendement, dont l’adoption représenterait une moindre recette pour l’État de 14,8 millions d’euros, n’est pas atteint par son dispositif. Cette rédaction inadéquate résulte vraisemblablement de l’impossibilité pour les auteurs de cet amendement de proposer une augmentation du plafond d’affectation de la taxe à l’Agence nationale du sport, en raison des règles de recevabilité financière applicables au Sénat.

II. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général recommande la suppression de cet article.

*

Article 7 Limitation dans le temps des dépenses fiscales afin d’en garantir l’évaluation et suppression de dépenses fiscales inefficientes

S’inscrivant dans la continuité de l’effort de rationalisation et d’évaluation des dépenses fiscales engagé depuis le début de la législature, le présent article prévoit la suppression de certaines dépenses fiscales jugées inefficientes et propose d’en borner d’autres dans le temps aux fins d’évaluation.

Il est renvoyé au commentaire de cet article en première lecture pour une présentation exhaustive du contexte dans lequel il s’inscrit, incluant les travaux conduits par le Parlement et ceux du Gouvernement, et pour une analyse approfondie des dispositifs sur lesquels l’article porte et les motifs des modifications prévues ([180]).

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. Dispositif proposÉ

Dans sa version initiale, l’article prévoyait la suppression de sept dépenses fiscales et la limitation dans le temps de quatre autres mesures.

1. Les dépenses fiscales dont la suppression est proposée

Sept mesures faisaient l’objet d’une proposition de suppression.

● En premier lieu, est concernée l’exonération provisoire d’impôt sur le revenu (IR) pour les revenus tirés de certaines cultures agréées réalisées sur des terrains auparavant non cultivés et situés dans les départements d’outre-mer (dépense n° 170308, non chiffrée pour 2020).

Prévue à l’article 76 bis du CGI cette mesure n’a que peu évolué depuis sa création en 1960 et n’est pas appliquée en raison de l’absence de prise des arrêtés préfectoraux requis. Au demeurant, d’autres dispositifs plus performants existent au bénéfice des exploitations situées en outre-mer, tels que les zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG) prévues à l’article 44 quaterdecies du CGI.

● En deuxième et troisième lieux, est proposée la suppression de deux mécanismes d’étalement de l’imposition à l’IR :

– l’étalement sur quatre ans de l’imposition portant, d’une part, sur les droits transférés d’un compte épargne temps vers un plan d’épargne entreprise ou un plan d’épargne pour la retraite collective et, d’autre part, sur les indemnités de départ volontaire en retraite ou de mise à la retraite, prévu au I de l’article 163 A du CGI (dépense fiscale n° 120150, non chiffrée pour 2020) ;

– l’étalement de l’imposition de l’indemnité compensatrice de préavis prévu à l’article 163 quinquies du CGI (dépense non référencée et non chiffrée pour 2020).

Ces suppressions sont motivées par l’existence d’autres mécanismes d’exonérations ou de lissage de l’imposition – tels que le système du quotient prévu à l’article 163-0 A du CGI – mais aussi par les importantes variations d’IR que la mise en œuvre des dispositifs visés entraînerait dans le cadre du prélèvement à la source.

● En quatrième lieu, est prévue la suppression de l’exonération d’impôt sur les sociétés (IS) de certaines opérations d’aménagement réalisées par des établissements publics, des sociétés d’économie mixte ou des organismes d’habitations à loyer modéré (OHLM), prévue au 6° bis du 1 de l’article 207 du CGI (dépense fiscale n° 300205, non chiffrée pour 2020).

L’utilité du dispositif, sur lequel les informations disponibles sont très limitées, n’est pas établie. En outre, d’autres mesures fiscales avantageuses poursuivant le même objectif ou un objectif voisin existent.

● En cinquième lieu, l’article supprime la réduction d’impôt à l’impôt sur les sociétés (IS) de 40 % au titre des sommes consacrées par les entreprises à l’achat d’un trésor national codifiée à l’article 238 bis-0 AB du CGI.

Cette dépense fiscale est peu ou pas usitée. Selon les informations contenues dans le tome 2 de l’annexe Évaluations des voies et moyens, aucune entreprise n’a bénéficié de cette réduction d’impôt en 2017.

Il convient dès lors d’en déduire qu’elle n’est pas efficiente. Sa suppression ne se justifie donc pas par un souci de rendement budgétaire mais bien par une volonté de toilettage des dépenses fiscales.

● En sixième lieu, est prévue la suppression d’une exonération de TVA sur la mise en valeur de terres dans les départements d’outre-mer (DOM), codifiée aux 3° et 4° du 1 de l’article 295 du CGI.

Cette exonération de TVA a été introduite par l’article 3 de la loi n° 61-843 du 2 août 1961 tendant à l’amélioration dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane de la situation des populations agricoles.

Elle n’est pas bornée dans le temps, et ni le nombre de bénéficiaires, ni son coût budgétaire ne sont connus. L’utilité et l’efficience du dispositif ne sont pas plus établies.

● En septième et dernier lieu, l’article supprime l’exonération de droits d’enregistrement de certains actes intéressant les sociétés de bains-douches, les organismes de jardins familiaux, les sociétés coopératives artisanales ainsi que les groupements de ces mêmes coopératives, les mutuelles et les sociétés de secours des ouvriers et employés des mines.

Cette dépense fiscale n’a pas de finalité économique. Les bénéficiaires disposent déjà d’avantages fiscaux comme l’exonération de cotisation foncière des entreprises (3° et 4° de l’article 1461 du CGI) ou l’exonération d’impôt sur les sociétés. Enfin et surtout, depuis le 1er janvier 2019, certains actes relatifs à la vie des sociétés ne donnent plus lieu au paiement de droits d’enregistrement. En effet, l’article 26 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a prévu que certains actes qui donnaient précédemment lieu à la perception d’un droit fixe de 375 euros ou de 500 euros soient désormais enregistrés gratuitement.

Toutes ces raisons militent pour la suppression de cette dépense fiscale.

2. Les mesures faisant l’objet d’une limitation dans le temps

Parallèlement aux suppressions proposées, le présent article prévoyait de borner dans le temps quatre dispositifs afin de garantir leur évaluation exhaustive :

– le « crédit d’impôt collection », volet particulier du crédit d’impôt recherche (CIR) applicable au secteur textile-habillement-cuir (THC) et prévu aux h et i du II de l’article 244 quater B du CGI (chiffrage non disponible pour 2020 du fait de l’inclusion de la mesure dans le CIR) ;

– le crédit d’impôt innovation (CII), prévu au k du même II (dépense fiscale n° 200310 chiffrée à 200 millions d’euros pour 2020) ;

– le crédit d’impôt pour la formation des dirigeants d’entreprise (CIFDE), prévu à l’article 244 quater M du CGI (dépense fiscale n° 210315 chiffrée à 52 millions d’euros pour 2020) ;

– et le crédit d’impôt famille (CIF), prévu à l’article 244 quater F du CGI (dépense fiscale n° 200308 chiffrée à 115 millions d’euros pour 2019, non chiffrée pour 2020).

Le bornage des trois premières mesures était fixé au 31 décembre 2022, ces dispositifs ne s’appliquant qu’aux dépenses exposées ou aux heures de formation réalisées jusqu’à cette date, qui correspond au terme de la validité des règlements européens autorisant certains dispositifs d’aides au regard du droit européen en matière d’aides d’État. Le bornage du CIF, quant à lui, était fixé au 31 décembre 2021.

D’une manière générale, il y a lieu de noter que le présent article, à travers son évaluation préalable, est l’occasion pour le Gouvernement de présenter au Parlement son programme pluriannuel d’évaluation de soixante-dix dépenses fiscales entre 2020 et 2023.

B. Dispositif modifiÉ

L’Assemblée nationale, tout en conservant l’essentiel de l’article à travers le rejet de nombreux amendements tendant à revenir sur des suppressions et bornages prévus, a modifié le dispositif initial et l’a substantiellement enrichi.

1. Les modifications apportées au dispositif initial

Outre trois amendements rédactionnels ou de précision de la commission des finances à l’initiative desquels se trouvait le Rapporteur général et qui ont obtenu du Gouvernement des avis favorables ([181]), l’Assemblée nationale a jugé préférable de ne pas borner dans le temps le CIF pour éviter tout risque de pénalisation excessive du secteur économique intéressé à travers une potentielle remise en cause du financement de projets d’achat ou de location de places de crèche, qui ont souvent un caractère pluriannuel. Sensible à une telle précaution, la commission des finances avait déjà décidé de repousser le terme du bornage de deux ans, pour le fixer au 31 décembre 2023.

En séance, l’Assemblée a supprimé ce bornage pour y substituer la remise d’un rapport évaluant en détail le CIF afin d’en présenter les effets et les perspectives d’évolution, incluant un volet dédié à l’éventuelle opportunité d’un bornage temporel de l’outil et l’incidence qu’il pourrait avoir. Cette évolution résulte de l’adoption d’un amendement de Mme Valérie Petit (LaREM) ayant fait l’objet de deux sous-amendements du Gouvernement, l’ensemble ayant recueilli de la part de la commission comme du Gouvernement un avis favorable ([182]).

2. Les compléments apportés à l’article

Les compléments introduits par l’Assemblée nationale sont de deux ordres : l’ajout de nouvelles dépenses fiscales dont la suppression ou le bornage temporel est proposée, et la demande d’évaluation de certaines dépenses fiscales.

a. Les suppressions et bornages complémentaires

Six dépenses fiscales supplémentaires ont été incluses dans le périmètre du présent article, deux faisant l’objet d’une suppression et quatre d’une limitation dans le temps à travers un bornage.

i. Les suppressions

● En premier lieu, l’Assemblée a adopté un amendement de la commission des finances, à l’initiative duquel était Mme Olivia Grégoire, et avec un avis défavorable du Gouvernement, qui supprime l’exonération des dividendes perçus par l’associé unique d’une société unipersonnelle d’investissement à risque (SUIR) ([183]).

Cette exonération, définie à l’article 163 quinquies C bis du CGI, a été créée par l’article 91 de la loi de finances pour 2004.

Ainsi que l’a souligné le rapporteur général du Sénat dans son rapport, « ce régime fiscal généreux avait vocation à favoriser l’éclosion d’un écosystème de " business angels " en France au début des années 2000 ».

Toutefois, pour pouvoir bénéficier de l’exonération, le dividende doit provenir d’un bénéfice qui a lui-même été exonéré par application de l’article 208 D du CGI. Au terme de cet article, les SUIR créées avant le 1er juillet 2008 sont exonérées d’impôt sur les sociétés jusqu’au terme du dixième exercice suivant celui de leur création.

Il ressort de la combinaison de ces dispositions que la dépense fiscale supprimée par l’Assemblée était en tout état de cause en extinction car le dividende distribué n’est exonéré d’IR que s’il provient d’un bénéfice réalisé en 2018 au plus tard.

● En deuxième lieu, l’Assemblée a adopté un amendement de la commission des finances, à l’initiative duquel était Mme Lise Magnier, qui supprime l’exonération des plus-values de cession de bateaux affectés au transport fluvial de marchandises, prévue à l’article 238 sexdecies du CGI ([184]).

Le Gouvernement avait cependant émis un avis défavorable au motif que cette mesure « vise à favoriser le développement du transport fluvial de marchandises » laquelle présente « des avantages environnementaux ».

Pour bénéficier de l’exonération, l’entreprise doit avoir acquis, au cours du dernier exercice, ou avoir pris l’engagement d’acquérir dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la cession, pour les besoins de son exploitation, un ou des bateaux de navigation intérieure, neufs ou d’occasion, affectés au transport de marchandises à un prix au moins égal au prix de cession.

Le montant total de l’exonération ne peut excéder 100 000 euros par cession.

ii. Les bornages

● En premier lieu, à travers un amendement de la commission des finances à l’origine duquel était Mme Olivia Gregoire et qui a reçu un avis favorable du Gouvernement, l’Assemblée a prévu de borner dans le temps l’exonération d’IR des gains nets réalisés lors de la cession à titre onéreux de titres de sociétés de capital-risque (SCR).

Cette dépense fiscale (n° 150710), prévue au 1 bis du III de l’article 150-0 A du CGI, est chiffrée pour 2020 à moins de 500 000 euros et bénéficie à un nombre non déterminé de contribuables ([185]). Par ailleurs, elle n’apparaît pas déterminante dans les décisions de placement, présente une certaine complexité de mise en œuvre et son objectif d’orientation de l’épargne vers les entreprises serait mieux poursuivi par d’autres outils plus performants.

● En deuxième lieu, l’Assemblée a adopté un amendement de la commission des finances, à l’initiative duquel était Mme Olivia Grégoire, qui borne au 31 décembre 2022 la déduction sur 5 ans du prix d’acquisition des œuvres originales d’artistes vivants ([186]).

Cet amendement a recueilli un avis de sagesse du Gouvernement.

L’article 238 bis AB du CGI permet aux entreprises ayant acheté des œuvres originales d’artistes vivants ou des instruments de musique de déduire du résultat de l’exercice d’acquisition et des quatre années suivantes, par fractions égales, une somme égale au prix d’acquisition.

Dans le tome 2 de l’annexe Évaluations des voies et moyens, cette dépense fiscale est estimée à 5 millions d’euros en 2018 et 2019 mais le nombre de bénéficiaires n’est pas précisé.

● En troisième lieu, l’Assemblée a adopté un amendement de la commission des finances, à l’initiative duquel était Mme Olivia Grégoire, qui borne au 31 décembre 2022 l’exonération des droits d’enregistrement pour les acquisitions de droits sociaux d’une entreprise par ses salariés en vue de la reprendre.

Cet amendement a recueilli un avis de sagesse du Gouvernement.

Dans le tome 2 de l’annexe Évaluations des voies et moyens, le coût de cette exonération, codifiée à l’article 732 bis du CGI, est inférieur à 500 000 euros par an.

● Enfin, en quatrième lieu, l’Assemblée a adopté un amendement de la commission des finances, à l’initiative duquel était Mme Olivia Grégoire, dont l’objet mentionné dans l’exposé sommaire était de borner au 31 décembre 2022 les taux réduits de contribution au service public de l’électricité pour des entreprises dites électro ou hyper-électro intensives ([187]).

Cet amendement a recueilli un avis défavorable du Gouvernement.

La contribution au service public de l’électricité (CSPE) est une taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité, fournie ou consommée quelle que soit la puissance souscrite, prévue par l’article 266 quinquies C du code des douanes.

Le tarif de la taxe est fixé à 22,5 euros par mégawattheure depuis 2016. Son rendement pour 2019 est de 7,84 milliards d’euros. Le rendement prévisionnel pour 2020 est estimé à 7,971 milliards d’euros.

Les taux réduits dont bénéficient les entreprises dites électro ou hyper-électro intensives représentent une dépense fiscale supérieure à 1 milliard d’euros selon le tome 2 de l’annexe Évaluations des voies et moyens.

b. Les évaluations complémentaires introduites par l’Assemblée nationale

En plus de celle relative au CIF, venue se substituer au bornage initialement prévu de l’outil, l’Assemblée a enrichi le présent article de deux évaluations complémentaires à travers la remise de rapports en ce sens.

● D’une part, l’Assemblée, suivant l’avis favorable du Gouvernement, a adopté un amendement de sa commission des finances initialement déposé par le Rapporteur général prévoyant la remise chaque année par le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) d’un rapport d’évaluation de l’ensemble des crédits d’impôts dont il assure la gestion (traitement des demandes d’agrément), c’est-à-dire :

– le crédit d’impôt pour dépenses dans la production d’œuvres cinématographiques ou audiovisuelles ;

– le crédit d’impôt pour dépenses dans la création de jeux vidéo ;

– et le crédit d’impôt pour dépenses de production exécutive en France d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles étrangères.

L’amendement adopté prévoit qu’en cas d’augmentation de la dépense fiscale de l’un de ces crédits d’impôt, le rapport du CNC formule des recommandations pour en limiter le coût.

● D’autre part, l’Assemblée, suivant l’avis favorable du Gouvernement, a adopté un amendement de sa commission des finances initialement déposé par le Rapporteur général et prévoyant la remise au Parlement, au plus tard le 30 septembre 2022, d’un rapport sur les exonérations d’IR et de taxe sur les salaires prévues dans le cadre du régime des impatriés, afin de bien appréhender les effets concrets de ces dépenses fiscales sur l’attractivité nationale et d’identifier les éventuelles modifications à leur apporter ([188]).

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

En plus d’un amendement de précision de sa commission des finances, corrigeant une omission dans la demande de rapport consacré au CIF et ayant reçu un avis favorable du Gouvernement ([189]), le Sénat a adopté de nombreux amendements modifiant substantiellement le présent article, certaines portant sur le dispositif initial, d’autres sur les apports introduits à l’Assemblée, d’autres enfin consistant en des compléments.

Seules ces modifications sont analysées dans les développements suivants, qui ne portent ainsi pas sur les dispositions prévues au présent article que le Sénat n’a pas remises en cause, déjà présentées.

A. Les modifications touchant le dispositif initial

Trois suppressions de dépenses fiscales et le bornage d’une quatrième, qui figuraient dans le dispositif initial proposé par le Gouvernement, ont été supprimés par le Sénat.

● En premier lieu, le Sénat est revenu sur la suppression de l’exonération d’IS des bénéfices tirés de certaines opérations d’aménagement, prévue au 6° bis du 1 de l’article 207 du CGI, en supprimant les 6° et 7° du II du présent article.

Cette modification est le fruit de l’adoption de deux amendements identiques, l’un déposé par Mme Annie Guillemot et les membres du groupe socialiste et républicain, l’autre par Mme Marie-Noëlle Lienemann et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE), ayant chacun fait l’objet d’avis défavorables de la commission et du Gouvernement ([190]).

Le Sénat a par ailleurs modifié le C du III du présent article, relatif aux modalités d’application de l’abrogation de l’exonération d’IS, afin de préciser que, pour les opérations qui ne font pas l’objet d’un appel d’offres prévu à l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme, l’abrogation s’appliquera aux projets pour lesquels la demande de permis d’aménager ou la déclaration de travaux est déposée à compter du 1er janvier 2020. Ces modalités complémentaires à celles initialement prévues résultent de l’adoption de quatre amendements identiques ayant fait l’objet d’un avis favorable de la commission et d’un avis de sagesse du Gouvernement et déposés par Mme Dominique Estrosi Sassone (Les Républicains – LR) et plusieurs de ses collègues, M. Philippe Dallier (LR) et plusieurs de ses collègues, Mme Marie-Noëlle Lienemann et M. Pierre-Yves Collombat (rattachés au groupe CRCE) et Mme Valérie Létard (Union Centriste) et plusieurs de ses collègues ([191]).

● En deuxième lieu, le Sénat a adopté un amendement présenté par notre collègue Dominique de Legge et des membres du groupe Les Républicains, ayant recueilli un avis de sagesse de sa commission des finances et défavorable du Gouvernement, tendant à maintenir la réduction d’impôt de 40 % à l’impôt sur les sociétés pour acquisition de Trésors nationaux.

● En troisième lieu, malgré un double avis défavorable de sa commission des finances et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement présenté par notre collègue Catherine Conconne et des membres du groupe socialiste et républicain tendant à maintenir l’exonération de TVA pour la mise en valeur des terres dans les DOM.

● En quatrième et dernier lieu, en adoptant contre l’avis du Gouvernement un amendement de sa commission des finances ([192]), le Sénat a supprimé le bornage temporel du crédit d’impôt innovation, prévu au c du 9° du II du présent article.

B. Les modifications touchant le dispositif adoptÉ par l’AssemblÉe nationale

Le Sénat est revenu sur plusieurs compléments introduits au présent article par l’Assemblée nationale.

● En premier lieu, à l’initiative de sa commission des finances et suivant l’avis favorable du Gouvernement ([193]), le Sénat a supprimé le bornage de l’exonération des gains nets réalisés lors de la cession à titre onéreux de titres de SCR introduit par l’Assemblée nationale et constituant le 1° bis du I du présent article, aux motifs que :

– le bornage ne concerne qu’un volet du régime fiscal des SCR, laissant de côté l’exonération des distributions prélevées sur les bénéfices réalisés par les SCR prévue au 2 du II de l’article 163 quinquies C du CGI ;

– il conduirait à un décalage entre les SCR et les fonds, tels que les fonds communs de placement à risques (FCPR).

● En deuxième lieu, le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, avec un avis favorable du Gouvernement, visant à revenir sur la suppression de l’exonération d’impôt sur le revenu des dividendes perçus par l’associé unique d’une société unipersonnelle d’investissement à risque (SUIR).

● En troisième lieu, le Sénat a adopté un amendement de plusieurs membres du groupe Les Républicains, ayant recueilli un double avis favorable de sa commission des finances et du Gouvernement, visant à revenir sur la suppression de l’exonération des plus-values réalisées lors de la cession de bateaux de navigation intérieure affectés au transport de marchandises.

● En quatrième lieu, le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, avec un avis favorable du Gouvernement, visant à revenir sur le bornage au 31 décembre 2022 des taux réduits de contribution au service public de l’électricité (CSPE) dont bénéficient les entreprises dites électro ou hyper-électro intensives.

C. Les ajouts du Sénat

Enfin, le Sénat a enrichi le dispositif proposé sur deux aspects.

● D’une part, en adoptant un amendement de sa commission des finances ayant fait l’objet d’un avis défavorable du Gouvernement ([194]), il a consacré à l’article 163-0 A du CGI l’éligibilité au système du quotient des indemnités de départ volontaire en retraite ou de mise à la retraite – consécration figurant dans un nouveau 1° ter du II du présent article.

● D’autre part, le Sénat a complété cet article d’un nouveau VI modifiant l’article 34 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 ([195]) afin de prévoir la remise, par le Gouvernement, d’un rapport annuel sur les dépenses fiscales exclusivement relatives à l’IR et dont le coût excède 500 millions d’euros. Le rapport doit notamment préciser la répartition par décile des contribuables concernés, les données étant rendues publiques.

Ce complément résulte de l’adoption d’un amendement de M. Éric Bocquet et des membres du groupe CRCE ayant fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission et d’un avis défavorable du Gouvernement ([196]).

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

A. La position du rapporteur gÉnÉral sur les suppressions de dÉpenses fiscales

Dans sa version adoptée en conseil des ministres, le projet de loi prévoyait sept suppressions de dépenses fiscales. L’Assemblée en a ajouté deux en première lecture.

Le Sénat est revenu sur cinq de ces neuf propositions de suppression de dépenses fiscales, trois en provenance du projet de loi initial et deux autres insérées par l’Assemblée nationale en première lecture.

Suppression de dÉpenses fiscales du prÉsent article

Source : commission des finances.

Le Rapporteur général propose le rétablissement de trois suppressions de dépenses fiscales sur les cinq adoptées par le Sénat.

● En premier lieu, il propose le rétablissement de la suppression de la réduction sur l’impôt sur les sociétés de 40 % des versements pour l’acquisition de trésors nationaux.

Le maintien d’une telle réduction d’impôt ne se justifie pas dans la mesure où elle est peu, voire pas du tout, utilisée et qu’elle poursuit le même objectif que la réduction de l’impôt sur les sociétés égale à 90 % des versements effectués pour permettre l’acquisition par l’État d’un trésor national, dans la limite de 50 % de l’impôt dû.

● En deuxième lieu, le Rapporteur général propose le rétablissement de la suppression de l’exonération de TVA pour la mise en valeur des terres dans les DOM. Le maintien d’une telle exonération ne se justifie pas dans la mesure où cette exonération n’est pas bornée dans le temps et où ne sont connus ni le nombre de bénéficiaires, ni son coût budgétaire.

● En troisième lieu, la suppression de l’abrogation de l’exonération d’IS concernant certaines opérations d’aménagement, adoptée par le Sénat contre l’avis de sa commission des finances et du Gouvernement, ne paraît pas opportune. Ainsi qu’il a été vu et comme cela avait été rappelé par les deux rapporteurs généraux, à l’Assemblée et au Sénat, le dispositif n’a pas démontré son efficience et de nombreux autres outils fiscaux poursuivent le même objectif.

Il y a lieu de relever une incongruité dans le texte adopté par le Sénat, les sénateurs ayant à la fois décidé de supprimer l’abrogation et de préciser les modalités d’application de ladite abrogation.

Sur le premier point, il est proposé de rétablir l’abrogation pour les raisons déjà exposées.

Sur le second point, en revanche, les précisions apportées ont du sens dans la mesure où toutes les opérations d’aménagement ne font pas nécessairement l’objet d’une concession d’aménagement mentionnée à l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme, notamment s’agissant de celles réalisées par des OHLM et des sociétés de coordination d’OHLM. Il n’est ainsi pas proposé de revenir sur cette modification.

● Enfin, sensible aux arguments avancés par les sénateurs et le Gouvernement, le Rapporteur général ne propose pas à ce stade le rétablissement de la suppression de l’exonération des dividendes versés par une société unipersonnelle d’investissement à risque (SUIR) et de l’exonération des plus-values de cession de bateaux affectés au transport fluvial de marchandises.

S’agissant des SUIR, le Rapporteur général observe qu’il peut demeurer des dividendes à distribuer sur la période antérieure à 2018, même si la dépense fiscale est en extinction depuis cette date. L’année dernière, alors que la suppression de cette dépense fiscale avait été proposée au Sénat, le Gouvernement avait estimé qu’il était légitime que les associés uniques des SUIR puissent bénéficier de l’exonération prévue depuis l’instauration du régime.

S’agissant des plus-values de cession de bateaux affectés au transport fluvial de marchandises, le Rapporteur général observe que l’exonération est conditionnée au rachat d’un bateau qui doit avoir été construit à une date plus récente que le bateau cédé. Cette dépense fiscale a donc une finalité environnementale. Le montant maximal de l’exonération est en outre plafonné à 100 000 euros. Il est dès lors permis de s’interroger sur l’opportunité de supprimer une dépense fiscale et à vocation environnementale.

B. La position du rapporteur gÉnÉral sur les bornages de dÉpenses fiscales

Dans sa version adoptée en conseil des ministres, le projet de loi prévoyait quatre bornages dans le temps de dépenses fiscales. L’Assemblée en a ajouté quatre autres en première lecture, et supprimé une.

Le Sénat est revenu sur trois des sept propositions de bornage de dépenses fiscales ainsi transmises, une en provenance du projet de loi initial et deux autres insérées par l’Assemblée nationale en première lecture.

Les bornages de dépenses fiscales du prÉsent article

Source : commission des finances.

● S’agissant du bornage temporel du crédit d’impôt innovation, le Rapporteur général ne partage pas la position du Sénat, qui l’a supprimé.

Ce bornage garantira la pleine effectivité de l’évaluation de l’outil, prévue en 2022 dans le programme d’évaluation pluriannuelle du Gouvernement. En outre, ainsi qu’il a été vu, ce bornage coïncide avec l’échéance des règlements européens en matière d’aides d’État, ce qui le rend d’autant plus pertinent.

Le Rapporteur général propose dès lors le rétablissement du bornage adopté en première lecture par l’Assemblée nationale.

● En revanche, s’agissant des deux autres suppressions de bornage adoptées par le Sénat, le Rapporteur est général est sensible aux arguments avancés par les sénateurs et le Gouvernement. Il ne propose donc pas à ce stade de les rétablir.

Tel est le cas, en premier lieu, de la suppression du bornage de l’exonération des gains nets réalisés lors de la cession à titre onéreux de titres de SCR. Celle-ci est motivée par le souci de ne pas induire une différence de traitement fiscal, d’une part, entre les plus-values et les dividendes touchant les SCR, d’autre part, entre ces dernières et les fonds tels que les FCPR :

– s’agissant des SCR, le bornage ne porte que sur les plus-values et ne concerne pas l’exonération d’IR dont les investisseurs peuvent bénéficier au titre des distributions prélevées sur les bénéfices d’une SCR au titre du 2 du II de l’article 163 quinquies C du CGI ;

– s’agissant des fonds, rien n’est prévu au titre de l’exonération des plus-values de cession ou de rachat de parts de FCPR prévue au 1 du III de l’article 150-0 A du CGI, ni au titre de l’exonération des revenus de parts de fonds prévue à l’article 163 quinquies B du CGI.

Il en résulterait donc bien une différence de traitement fiscal en fonction de la nature du revenu et du véhicule d’investissement retenu, ce qui n’apparaît pas nécessairement opportun.

Dès lors, le Rapporteur général prend acte de la suppression du bornage qu’a adoptée le Sénat.

De même, le Rapporteur général prend acte que le Sénat n’a pas souhaité adopter le bornage des taux réduits de CSPE des entreprises électro-intensives.

C. La position du Rapporteur gÉnÉral sur les autres dispositions insÉrÉes par le SÉnat

Deux autres dispositions ont été insérées par le Sénat, l’une tendant à inscrire dans la loi l’éligibilité des indemnités de départ volontaire en retraite au système du quotient, l’autre tendant à la remise d’un rapport sur les dépenses fiscales.

Le Rapporteur général propose la suppression de ces deux ajouts du Sénat.

● En premier lieu, l’inscription à l’article 163-0 A du CGI, relatif au système du quotient, des indemnités de départ volontaire en retraite ou de mise à la retraite, si elle poursuit un objectif louable, ne semble en réalité pas souhaitable.

En effet, ces indemnités sont déjà éligibles au système du quotient dans la mesure où ce dernier porte sur les revenus exceptionnels par nature, qui ne peuvent être recueillis annuellement. Le Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) indique ainsi que « constituent notamment des revenus exceptionnels dans la catégorie des traitements et salaires : […] les primes de départ volontaire perçues par les salariés lorsqu’ils quittent l’entreprise sans faire l’objet d’un licenciement, d’une mise à la retraite ou en préretraite » ([197]).

Le BOFiP mentionne également ces indemnités parmi les revenus pouvant faire l’objet du système du quotient au titre du second alinéa du I de l’article 163-0 A indépendamment de leur montant : la loi vise les « primes de départ volontaire », et le BOFiP précise que cela concerne les « primes, indemnités ou allocations versées par l’employeur au salarié lorsque ce dernier quitte l’entreprise sans faire l’objet d’une mesure de licenciement, d’une mise à la retraite ou en préretraite » ([198]).

Le dispositif introduit au Sénat est donc satisfait, ce qu’indiquait d’ailleurs l’évaluation préalable de l’article 7 ([199]). Dès lors, son inscription expresse dans la loi n’apparaît pas nécessaire, et serait d’ailleurs redondante avec la mention déjà existante au second alinéa du I de l’article 163-0 A du CGI.

Au demeurant, tous les revenus éligibles au système du quotient ne sont pas mentionnés à cet article. Le fait d’en inscrire certains et pas d’autres pourrait conduire à une interprétation a contrario au détriment des seconds.

Le Rapporteur général propose donc de supprimer cet ajout du Sénat.

● En deuxième lieu, le rapport annuel sur les dépenses fiscales les plus coûteuses concernant l’IR n’apparaît pas souhaitable.

D’une part, le champ du rapport est très étroit, et concernerait à peine une quinzaine de mesures. Au demeurant, si l’exposé sommaire de l’amendement adopté par le Sénat fait état d’une « opacité fiscale maintenue à l’égard des grosses fortunes », il convient de noter que le coût d’une dépense fiscale n’a pas nécessairement de lien avec le fait qu’elle bénéficie à des foyers très aisés : cela peut simplement résulter d’un nombre élevé de bénéficiaires. Tel est notamment le cas, pour les dépenses qui se trouveraient incluses dans le champ du rapport, de la demi-part supplémentaire pour les contribuables seuls ayant élevé un enfant, du crédit d’impôt pour garde d’enfants ou encore de la réduction d’impôt au titre des dons à des organismes d’intérêt général.

D’autre part, la limitation au seul IR du champ du rapport est étrange, d’autres impôts acquittés par les ménages faisant l’objet de dépenses fiscales.

Enfin, modifier la loi de programmation des finances publiques pour y inscrire un tel rapport, avec les difficultés qu’il présente et qui viennent d’être exposées, ne serait pas opportun.

D. Conclusion : les amendements proposÉs par le Rapporteur gÉnÉral

En conclusion, le Rapporteur général propose six amendements pour revenir sur certaines des modifications introduites par le Sénat.

Ces amendements tendent à :

– supprimer la consécration législative de l’éligibilité de certaines indemnités au système du quotient ;

– revenir sur la suppression de l’abrogation de l’exonération d’IS au titre de certaines opérations d’aménagement ;

– rétablir le bornage temporel du crédit d’impôt innovation ;

– supprimer la demande de rapport annuel inséré dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022 ;

– rétablir la suppression de la réduction d’impôt de 40 % pour acquisition de Trésors nationaux ;

– et rétablir la suppression de l’exonération de TVA pour la mise en valeur des terres dans les DOM.

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Article 8 Baisse du taux réduit de la TVA sur certains logements locatifs sociaux dans le cadre du pacte d’investissement pour le logement social

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. état du droit

Les différentes catégories de logements sociaux sont déterminées en fonction de la catégorie de prêt ou de subvention accordé par l’État aux organismes HLM lors de leur construction.

Le prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) finance des logements locatifs destinés à des ménages modestes et très modestes.

Le prêt locatif à usage social (PLUS) est actuellement le dispositif le plus fréquemment mobilisé pour le financement de la construction de logements sociaux. Ses caractéristiques prennent en compte un objectif de mixité sociale.

En application du 1° de l’article 278 sexies-0 A du code général des impôts (CGI), le taux de réduit de 5,5 % s’applique aux livraisons d’immeubles intervenant dans les secteurs de l’accession sociale à la propriété, de l’hébergement temporaire ou d’urgence et de l’accueil des personnes âgées ou handicapées, énumérées aux 4, 5, 8, 11, 11 bis, 12 et 13 du I de l’article 278 sexies du CGI.

En application du 2° de l’article 278 sexies-0 A du CGI, le taux intermédiaire de 10 % s’applique à certaines livraisons d’immeubles réalisées dans le secteur du logement locatif social – dit « LLS » – dont le fait générateur est intervenu depuis le 1er janvier 2018, énumérées aux 1, 2, 3, 6, 7, 7 bis et 10 du I de l’article 278 sexies du CGI.

En effet, l’article 12 de la loi de finances pour 2018 a porté le taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable à ces livraisons de logements sociaux à 10 % à compter du 1er janvier 2018 ([200]), aboutissant à un coût pour le secteur du logement social alors évalué à 350 millions d’euros.

Cette réforme prévoyait une « clause de rendez-vous ». De fait, les concertations menées depuis se sont traduites par la signature, entre le Gouvernement et les acteurs du logement social, du pacte d’investissement pour le logement social, le 25 avril 2019.

Le présent article traduit les engagements de l’État associés à ce pacte s’agissant de la TVA.

B. Dispositif proposé

Conformément au pacte d’investissement pour le logement social 2020-2022 (v. supra), la baisse de TVA de 10 % à 5,5 % portant sur la livraison de certains types de logement sociaux concerne :

– les logements aux plus bas loyers (PLAI et PLUS) ;

– les logements construits dans le cadre de l’ANRU, pour soutenir l’accélération de ce programme dont l’enveloppe globale est passée de 5 à 10 milliards d’euros sur la période 2017-2022 ;

– certains logements sociaux acquis dans le parc privé et rénovés, en cohérence avec le plan d’action « Cœur de ville ».

Il s’agit ainsi, pour ces secteurs, d’un rétablissement du taux à 5,5 %.

En outre, le présent article met à jour le champ d’application du taux de la TVA applicable à certains segments de la politique sociale concernant les structures d’hébergement d’urgence ou temporaire sous réserve qu’ils aient conclu une convention avec le représentant de l’État dans le département venant formaliser l’engagement d’héberger certains publics.

Ainsi, dans le secteur social et médico-social, en application du 3° du présent article, relèveraient désormais d’un taux de TVA à 5,5 % les livraisons et les livraisons à soi-même de locaux dont les acquéreurs sont les structures indiquées dans le tableau suivant.

Taux de TVA portant sur la livraison de certaines structures d’hébergement d’urgence ou temporaire, selon le présent article

Source : commission des finances à partir du présent article.

C. Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a procédé à deux modifications :

– deux amendements identiques, à l’initiative du rapporteur général et de Lise Magnier (UDI, Agir et Indépendants), visent à ajouter les foyers de jeunes travailleurs parmi les établissements du secteur social et médico-social bénéficiant d’un taux réduit de TVA à 5,5 % ;

– un amendement, adopté à l’initiative du Gouvernement, prévoit que le taux applicable en cas de revente d’un logement bénéficiant des taux de TVA réduits prévus à l’article 278 sexies du CGI est le même que le taux appliqué lors de la première livraison ou livraison à soi-même.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a procédé, outre l’adoption de deux amendements rédactionnels proposés par sa commission des finances, à 8 modifications, en adoptant :

– quatre amendements identiques, à l’initiative de Dominique Estrosi Sassone (LR), Philippe Dallier (LR), Annie Guillemot (SOC) et Marie-Noëlle Lienemann (CRCE), visant à étendre le bénéfice du taux réduit de TVA de 5,5 % aux travaux d’amélioration exécutés sur des immeubles ou logements cédés à bail emphytéotique par des personnes publiques ;

– trois amendements identiques, à l’initiative de Dominique Estrosi Sassone (LR), Marie-Noëlle Lienemann (CRCE) et Valérie Létard (UC), visant à accroître le délai dont disposent les bailleurs sociaux pour payer la TVA au titre des constructions de logements locatifs sociaux qu’ils réalisent ;

– trois amendements identiques, à l’initiative de Philippe Dallier (LR), Marie-Noëlle Lienemann (CRCE) et Valérie Létard (UC), ce dernier étant sous-amendé par le Gouvernement, visant à subordonner le taux réduit de TVA de 5,5 % pour les constructions de locaux destinés à certains établissements médicaux-sociaux à leur destination, et non à la qualité de l’acquéreur des locaux ;

– deux amendements identiques, à l’initiative d’Anne Guillemot (SOC) et Marie-Noëlle Lienemann (CRCE), visant à appliquer le taux réduit de TVA de 5,5 % sur l’ensemble des opérations de construction et de rénovation des logements locatifs sociaux ;

– deux amendements identiques, à l’initiative de Dominique Estrosi Sassone (LR) et Philippe Dallier (LR), visant à appliquer le taux de TVA de 10 % sur les acquisitions de terrains à bâtir destinées à des opérations de logement social ;

– un amendement, à l’initiative de Philippe Dallier (LR), visant à apporter une correction légistique, qui a reçu un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

1. Extension du taux réduit de TVA à 5,5 % pour les travaux d’amélioration exécutés sur les logements cédés à bail emphytéotique par des personnes publiques

Cette modification permet d’étendre le taux de 5,5 % aux opérations d’acquisition-amélioration ainsi qu’aux travaux d’amélioration effectués sur les immeubles ou logements cédés à bail emphytéotique par l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements, lorsque les travaux sont financés par un prêt réglementé.

Cette proposition a reçu un avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement.

2. Accroissement du délai dont disposent les bailleurs sociaux pour payer la TVA due au titre des constructions de logements locatifs sociaux qu’ils réalisent

Cet amendement aboutit à prolonger le délai de 3 à 6 mois dont bénéficient les bailleurs sociaux pour payer la TVA due au titre des constructions de logements locatifs sociaux qu’ils réalisent.

Cette proposition a reçu un avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement.

3. Subordination du bénéfice d’un taux réduit de TVA à 5,5 % concernant la construction ou l’amélioration de certains établissements médicaux-sociaux à leur destination

Cet amendement vise à subordonner le taux réduit de 5,5 % non à la qualité de l’acquéreur de certains établissements médicaux-sociaux, mais à leur destination, laquelle sera contrôlée et garantie par une convention signée avec le représentant de l’État dans le département.

Cette proposition a reçu un avis favorable tant de la commission que du Gouvernement.

Un sous-amendement du Gouvernement complète cette proposition en permettant, lorsqu’une convention d’aide personnalisée au logement a été conclue avec l’établissement, que cette dernière puisse tenir lieu de convention spécifique conditionnant l’application du taux réduit.

4. Application du taux réduit de TVA à 5,5 % pour l’ensemble des opérations de construction et de rénovation des logements locatifs sociaux

Cette modification vise à faire bénéficier du taux réduit de TVA de 5,5 % à l’ensemble des opérations de construction et de rénovation des logements locatifs sociaux, quelle que soit leur localisation sur le territoire.

Cette proposition a reçu un avis défavorable tant de la commission que du Gouvernement.

5. Application du taux réduit de TVA à 10 % pour les acquisitions de terrains à bâtir destinés à des opérations de logement social

Cette proposition permet d’appliquer un taux de 10 % sur l’acquisition d’un terrain destiné à une opération de logements taxable à 5,5 %. La TVA payée sur le logement sera ainsi déductible et l’opération sera taxée, in fine et y compris pour la partie terrain, au taux de 5,5 %.

Ces amendements ont reçu un avis favorable tant de la commission des finances que du Gouvernement.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général considère que la prorogation du délai dont bénéficient les bailleurs sociaux pour payer la TVA due au titre des constructions de logements locatifs sociaux qu’ils réalisent, de 3 à 6 mois, n’est pas pertinente, étant donné que la computation du délai se calcule à partir de l’achèvement des travaux et que l’émission de la facture doit, elle, être réalisée dès la réalisation de la vente, c’est-à-dire avant le commencement des travaux.

De même, l’extension du taux de TVA réduit de 5,5 % à l’ensemble des opérations de construction et de rénovation des logements locatifs sociaux, quelle que soit leur localisation sur le territoire, ne saurait être retenue en ce qu’elle vide de sa substance l’économie générale de l’article, calibré pour focaliser l’effort de construction et de rénovation là où les besoins sont les plus prégnants.

Il est proposé de retenir les autres modifications apportées par le Sénat.

Ainsi, le Rapporteur général propose de retenir la version de l’article telle qu’issue du Sénat, sans néanmoins retenir les deux modifications précitées.

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Article 8 bis Extension aux pharmaciens du bénéfice de l’exonération de taxe sur la valeur ajoutée sur les soins dispensés

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. état du droit

Le 1° du 4 de l’article 261 du code général des impôts (CGI) prévoit une exonération de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les soins dispensés aux personnes par les membres des professions médicales et paramédicales réglementées, ainsi que par les ostéopathes, les chiropracteurs, les psychologues ou les psychothérapeutes et par les psychanalystes, ainsi que sur les travaux d’analyse de biologie médicale et les fournitures de prothèses dentaires par les dentistes et les prothésistes.

Les pharmaciens ne sont pas concernés par ce dispositif.

B. Dispositif modifié

À l’initiative de Mme Sarah El Haïry et les membres du groupe Modem, l’Assemblée nationale a adopté, après avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un article additionnel visant à exonérer de TVA les soins accomplis par les pharmaciens.

L’article ainsi inséré prévoit que le régime des pharmaciens soit aligné sur le celui applicable aux professions médicales et paramédicales réglementées et modifie en conséquence le 1° du 4 de l’article 261 du CGI.

Le présent article s’appuie sur l’extension récente des missions des pharmaciens aux actes de vaccination pour justifier cet élargissement.

Aux termes du II du présent article, cette exonération s’appliquerait pour les actes accomplis à compter du 1er janvier 2020.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative du Rapporteur général de la commission des finances et avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement visant à rendre applicable cette exonération de TVA sur les actes de soins réalisés par les pharmaciens à compter du 15 octobre 2019. Aussi, les actes de vaccination accomplis actuellement dans le cadre de la campagne annuelle de vaccination contre la grippe saisonnière pourraient être pris en compte.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de voter l’article issu du Sénat sans modification.

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Article 10 Transposition de la directive (UE) 2018/1910 du Conseil du 4 décembre 2018 en matière de TVA

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. état du droit

Le système européen de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) tel qu’il est aujourd’hui encadré par la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée repose, depuis 1993, sur un régime dit « transitoire ».

La réalisation en 1993 du marché unique avait pourtant été envisagée comme l’opportunité de concrétiser l’objectif, posé dès les premières directives TVA de 1967 ([201]), d’instaurer un système de TVA qui fonctionnerait au sein de la Communauté européenne de la même manière que sur le territoire d’un seul État membre : on parle de principe « du pays d’origine ». Cependant, des obstacles de nature à la fois politiques et techniques ont conduit les États membres à s’accorder sur la mise en place d’un régime transitoire fondé sur un principe dit « de destination ».

Celui-ci prévoit que les transferts de biens entrant dans le champ de la TVA, effectués à titre onéreux et réalisés entre des assujettis agissant en tant que tels établis dans des États membres distincts se décomposent en deux opérations :

– la livraison intracommunautaire qui désigne la vente d’un bien à un client situé dans un autre État membre. Elle est en principe exonérée de TVA dans l’État membre de départ. Elle doit être distinguée formellement d’une exportation, terme qui s’applique désormais uniquement aux ventes de biens à destination de pays tiers ;

– l’acquisition intracommunautaire qui désigne l’achat d’un bien à un fournisseur situé dans un autre État membre. Elle est en principe soumise à la TVA dans l’État membre de destination. Cette opération impose donc à l’assujetti de s’être au préalable identifié à la TVA dans cet État membre, via l’attribution d’un numéro de TVA ; en France celui-ci est attribué par le service des impôts des entreprises – SIE. L’acquisition intracommunautaire doit être distinguée formellement d’une importation, terme qui s’applique désormais uniquement aux achats de biens en provenance de pays tiers.

B. Dispositif proposé

Le présent article vise à transposer la directive 2018/1910 du Conseil du 4 décembre 2018 relative à l’harmonisation et la simplification de certaines règles dans le système de taxe sur la valeur ajoutée pour la taxation des échanges entre les États membres de l’Union européenne, soit les échanges transfrontières de biens entre assujettis.

Ce texte est lui-même issu d’un accord trouvé lors du Conseil « Ecofin » du 2 octobre 2018 sur un ensemble plus large de mesures destinées à améliorer le fonctionnement du système de TVA actuel et lutter contre la fraude, dans l’attente de l’adoption d’un système définitif dont les grandes lignes sont tracées depuis le « plan d’action TVA » proposé par la Commission européenne en 2016 ([202]).

Aussi la directive en question propose-t-elle trois « solutions rapides » (« quick fixes ») devant permettre de garantir une meilleure sécurité juridique et de réduire à terme les coûts de mise en conformité pour les entreprises.

En premier lieu, est créé un régime harmonisé de TVA applicable aux stocks sous contrat de dépôt.

En deuxième lieu, est clarifiée, en cas de livraisons successives de biens, la question de l’imputation de l’exonération prévue pour les livraisons intracommunautaires.

En troisième lieu, la communication au fournisseur, par l’acquéreur, de son numéro d’identification à la TVA, devient une condition de fond (c’est-à-dire une condition nécessaire) aux fins de bénéficier de l’exonération associée aux livraisons intracommunautaires. Le dépôt d’un état récapitulatif par le fournisseur devient également une condition de fond de ce régime.

C. Dispositif modifié

Cet article a été adopté sans modification par l’Assemblée nationale.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative du Rapporteur général de la commission des finances et avec avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de voter l’article issu du Sénat sans modification.

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Article 10 bis (nouveau) Généralisation du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée à l’ensemble des livres audios

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

Selon les dispositions de l’article 278-0 bis du code général des impôts (CGI), la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est perçue au taux réduit de 5,5 % en ce qui concerne les livres, sur tout type de support physique.

Les livres audio se voient appliquer un taux de TVA à 5,5 % depuis un rescrit du 15 septembre 2009 ([203]), complété par un second rescrit en date du 17 novembre 2009 ([204]).

Ce rescrit définit les livres audio comme « des ouvrages dont la lecture à haute voix a été enregistrée sur un disque compact, un cédérom ou tout autre support physique similaire et dont le contenu reproduit, pour l’essentiel, la même information textuelle que celle contenue dans les livres imprimés. »

Ainsi, seuls sont susceptibles de bénéficier du taux réduit de TVA de 5,5 % les livres audio sur support physique qui constituent la version audio d’un livre sur support physique.

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative du Rapporteur général de la commission des finances avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement qui, d’une part, vise à élever au niveau législatif les dispositions qui prévoient l’application du taux réduit de TVA aux livres audio et, d’autre part, à harmoniser le traitement de l’ensemble des livres audio au titre de la TVA, qu’ils soient enregistrés sur un support physique ou fournis par téléchargement.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 10 ter (nouveau) Application du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée de 5,5 % aux réseaux de froid renouvelable

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

L’article 102 de la directive du 28 novembre 2006 relative au système commun de la taxe sur la valeur ajoutée ([205]), dispose que « les États membres peuvent appliquer un taux réduit aux fournitures de gaz naturel, d’électricité et de chauffage urbain, à condition qu’il n’en résulte aucun risque de distorsions de concurrence. »

La France a fait le choix d’affecter l’acheminement de chauffage par les réseaux de chaleur – le « chauffage urbain » – renouvelable d’un taux réduit de TVA de 5,5 %.

Bénéficient ainsi d’un tel taux, selon le B de l’article 278-0 bis du code général des impôts (CGI), les « abonnements relatifs aux livraisons d’électricité d’une puissance maximale inférieure ou égale à 36 kilovoltampères, d’énergie calorifique et de gaz naturel combustible, distribués par réseaux, ainsi que la fourniture de chaleur lorsqu’elle est produite au moins à 50 % à partir de la biomasse, de la géothermie, de l’énergie solaire thermique, des déchets et d’énergie de récupération. »

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté quatre amendements identiques, à l’initiative d’Angèle Préville (SOC), Emmanuel Capus (LI-RT), Ronan Dantec (RDSE) et Daniel Gremillet (LR), qui visent étendre le bénéfice du taux de TVA de 5,5 % aux réseaux de froid renouvelable.

Ces amendements ont été adoptés avec un avis défavorable tant de la commission des finances que du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général relève que les réseaux de froid, c’est-à-dire l’ensemble des installations souterraines qui produisent et acheminent de l’eau glacée vers les bâtiments pour les climatiser, ne peuvent bénéficier d’un taux réduit de TVA en l’état du droit européen, puisque la directive TVA précitée ne vise que l’acheminement de gaz, d’électricité et de chauffage urbain.

En conséquence, la suppression de cet article est proposée.

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Article 10 quater (nouveau) Régime de la taxe sur la valeur ajoutée portant sur les services annexes aux offres de communication électroniques et les services de télévision

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

La généralisation des services de presse en ligne dans les offres composites de télécommunication s’est traduite par une extension excessive du taux réduit de TVA. Dans le cadre de l’enrichissement de leurs offres d’accès à internet et de téléphonie, qui relèvent du taux normal de la TVA, certains opérateurs de communication électronique proposaient, entre 2016 et 2018, à l’ensemble de leurs clients, un abonnement donnant accès à des services de presse en ligne qui, lorsqu’ils sont vendus isolément, relèvent du taux réduit de TVA de 2,1 %. En incluant un service de presse en ligne dans leur forfait téléphonique ou dans leurs offres « triple play », certains opérateurs de télécommunication ont appliqué, conformément à l’article 268 bis du CGI, le taux super-réduit de TVA sur une partie de la facture de chaque abonné

L’article 8 de la loi de finances pour 2018 ([206]) a clarifié les modalités de mise en œuvre du taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 10 % auxquels sont éligibles les abonnements aux services de télévision et du taux de 2,10 % auxquels sont éligibles les services de presse en ligne, lorsqu’ils sont proposés avec des services ou des équipements de communication électronique.

Selon ce dispositif, lorsque les prestations de presse en ligne sont comprises dans une offre qui comporte, pour un prix forfaitaire, l’accès à un réseau de communications électroniques, le taux réduit de TVA de 2,1 % n’est applicable qu’à la seule part de l’abonnement égale aux sommes payées par le fournisseur de service, par usager, pour l’acquisition des prestations. Il s’agissait alors de prendre en compte dans l’assiette de la TVA, pour le taux réduit, uniquement la part de l’abonnement correspondant aux sommes facturées au fournisseur d’accès par les éditeurs de presse lorsqu’un abonné décide, par le biais d’une l’application mobile ou du site internet, d’accéder à une publication numérique de presse en ligne.

Le dispositif visait à empêcher les pratiques d’optimisation fiscale des opérateurs de communications électroniques qui adossaient les services à taux réduit à leurs offres – auxquelles est applicable le taux normal de TVA, soit 20 % – afin de minimiser la TVA reversée.

Les conditions dans lesquelles doivent être traitées des opérations comprenant plusieurs éléments ont depuis été précisées par la Cour de justice de l’Union européenne ([207]), qui a défini des critères permettant d’établir si l’opération donne lieu, aux fins de la TVA, à une prestation unique ou à plusieurs prestations distinctes et indépendantes devant être appréciées séparément.

Ainsi, chaque prestation doit normalement être considérée comme distincte et indépendante et suivre son régime propre en matière de TVA, notamment en matière de taux.

Toutefois, plusieurs prestations formellement distinctes, qui pourraient être fournies séparément et, ainsi, donner lieu, séparément, à un régime de taxation distinct, doivent être considérées, lorsqu’elles ne sont pas indépendantes, comme une opération unique relevant d’un seul et même taux. Tel est le cas :

– lorsque l’opération est composée de plusieurs éléments si étroitement liés qu’ils forment, objectivement, un tout indissociable concourant à la réalisation d’une même opération au plan économique, cette opération ne devant alors pas être artificiellement décomposée ;

– lorsqu’un ou plusieurs éléments doivent être considérés comme constituant la prestation principale alors que, à l’inverse, d’autres doivent être considérés comme accessoires. En particulier, est accessoire l’élément qui constitue pour la clientèle, non pas une fin en soi, mais le moyen de bénéficier dans les meilleures conditions du service principal du prestataire.

En présence d’une opération composée de plusieurs éléments, il importe donc d’analyser ses éléments caractéristiques et les circonstances dans lesquelles se déroule l’opération pour déterminer si l’assujetti fournit au consommateur, envisagé comme un consommateur moyen, plusieurs prestations principales distinctes ou une prestation unique. Cette analyse est à effectuer par le prestataire, de manière simple et économiquement rationnelle, sous sa responsabilité et sous le contrôle de l’administration.

Lorsque l’abonnement aux services de télévision est commercialisé seul, c’est-à-dire qu’il est possible de bénéficier du service sans être tenu de souscrire un autre service ou d’acheter un autre produit, il doit être considéré comme une prestation unique éligible au taux réduit.

Lorsque l’abonnement aux services de télévision est commercialisé au sein d’une offre avec un autre service, ou produit, ne pouvant être considéré comme accessoire, il s’agit d’une prestation unique seulement si les liens entre ces éléments sont suffisamment étroits pour caractériser une même opération formant un tout indissociable concourant à la réalisation d’une même opération au plan économique.

Ainsi, dès lors que les abonnements se présentent sous la forme de contrats d’abonnement à durée indéterminée ou à durée déterminée avec une reconduction tacite, l’impossibilité pour le client de renoncer, en cours de contrat, au seul service de télévision, est un élément déterminant pour caractériser l’étroitesse des liens économiques entre les éléments de l’offre. Aussi, dans l’hypothèse d’une offre proposée à un prix indépendant de la consommation effective de chacun des services, comprenant des éléments de mutualisation tels que ceux susmentionnés, et où une renonciation au service de télévision impliquerait la résiliation de l’ensemble du contrat, l’offre constitue une opération économique unique du point de vue du consommateur.

Lorsque la distribution de services de télévision est comprise dans une offre qui ne constitue pas une prestation unique au plan économique et qui comprend soit l’accès à un réseau de communications électroniques au sens du 2° de l’article L. 32 du code des postes et des communications électroniques (CPCE), soit l’acquisition d’un équipement terminal au sens du 10° du même article L. 32 du CPCE, il convient de faire application des règles de ventilation prévues au deuxième alinéa du b octies de l’article 279 du CGI. En vertu de ces dispositions, le taux réduit est applicable au supplément de prix payé par le client déterminé par rapport au prix d’une offre identique, mais ne comprenant pas tout ou partie de ces services de télévision, commercialisée dans des conditions comparables.

B. Dispositif proposé

Constatant que des pratiques d’optimisation demeurent en adossant, désormais, des services de livres en ligne ou d’abonnement cinéma – tous deux au taux de TVA de 5,5 % – à des offres de communications électroniques ou de service de télévision, le Sénat, à l’initiative d’Hervé Maurey et du groupe Union Centriste, a adopté un amendement visant à ventiler l’assiette de TVA prévue pour les services de livres en ligne et d’abonnement cinéma adossés à une offre de communications électroniques ou de services de télévision.

Il s’agit donc d’un alignement avec les dispositions en matière de services de presse en ligne (v. supra).

Lorsque l’abonnement au service de livres en ligne ou d’abonnement cinéma est commercialisé seul, c’est-à-dire qu’il est possible d’en bénéficier sans être tenu de souscrire un autre service ou d’acheter un autre produit, il doit être considéré comme une prestation unique éligible au taux réduit de 5,5 %.

Lorsque l’abonnement au service de livres en ligne ou d’abonnement cinéma est commercialisé au sein d’une offre avec un autre service, ou produit, ne pouvant être considéré comme accessoire, il s’agit d’une prestation unique si les liens entre ces éléments sont suffisamment étroits pour caractériser une même opération formant un tout indissociable concourant à la réalisation d’une même opération au plan économique. Le taux de TVA applicable à l’offre de communication électroniques de 20 %, ou de services de télévision de 10 %, s’applique.

Cette initiative a reçu un avis favorable tant du Rapporteur général de la commission des finances que du Gouvernement.

II. La position du Rapporteur général

Considérant qu’une telle évolution législative permet de lutter contre l’optimisation fiscale pratiquée par certains opérateurs de communications électroniques et de télévision, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 10 quinquies (nouveau) Uniformisation de l’application des taux réduits de la taxe sur la valeur ajoutée aux droits d’entrée perçus pour les activités culturelles, ludiques, éducatives ou professionnelles

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

Selon le b nonies de l’article 279 du code général des impôts (CGI), la taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux réduit de 10 % en ce qui concerne « les droits d’entrée perçus pour la visite des parcs à décors animés qui illustrent un thème culturel et pour la pratique des activités directement liées à ce thème. Les attractions, manèges, spectacles, loteries, jeux et divertissements sportifs présentés à titre accessoire dans ces parcs demeurent soumis au taux qui leur est propre. Il en est de même des recettes procurées par la vente d’articles divers et des ventes à consommer sur place ».

Les « droits d’entrée pour la visite des parcs botaniques, des musées, monuments, grottes et sites ainsi que des expositions culturelles » sont également admissibles à un taux réduit de TVA à 10 %, selon le b ter de l’article 279 du CGI.

En revanche, certaines activités analogues demeurent affectées du taux normal de 20 % de TVA, selon la doctrine administrative.

Il en est ainsi des visites de parcs comportant des labyrinthes végétaux qui ne sont pas des attractions traditionnellement exploitées par des professionnels de la fête foraine ([208]). De même, les visites de parcs qui ne correspondent pas à un thème culturel, comme les bases de loisirs et de plein air, les centres sportifs et les parcs aquatiques, ne peuvent bénéficier d’un taux de TVA réduit.

B. Dispositif proposé

Le Sénat a adopté deux amendements identiques, l’un à l’initiative de Julien Bargeton et des membres du groupe La République En Marche, l’autre à l’initiative de Bernard Delcros (UC), qui ont tous deux reçu un avis de sagesse de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement.

Ces amendements réécrivent le b nonies de l’article 279 du CGI afin d’affecter les droits d’admission « aux expositions, sites et installations à caractère culturel, ludique, éducatif ou professionnel » d’un taux de TVA de 10 %.

Cette formulation, plus large, doit permettre d’inclure dans le champ du taux réduit de 10 % les activités analogues décrites supra qui en sont actuellement exclues.

L’application du taux de 10 % est maintenue pour les droits d’entrée dans les foires, salons, expositions, jeux et manèges forains, parcs botaniques, musées, monuments, grottes, sites, parcs à thèmes et autres expositions culturelles.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article issu du Sénat sans modification.

Le Rapporteur général souligne que cette nouvelle rédaction est opportune en ce qu’elle permet de mettre fin à une différence de traitement qui peut actuellement être perçue comme distorsive de concurrence à l’aune des règles européennes. Il reviendra à l’administration fiscale d’interpréter le terme de « ludique » contenu dans cette nouvelle rédaction conformément au souhait exprimé par le législateur en incluant, notamment, les parcs aquatiques.

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Article 10 sexies (nouveau) Taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée portant sur les fournitures d’éléments d’informations réalisées par les agences de presse

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

Depuis le 1er janvier 1989, les ventes, commissions et courtages portant sur les publications qui remplissent les conditions prévues par les articles 72 et 73 de l’annexe III du code général des impôts (CGI), pris en application de l’article 52 de la loi du 28 février 1934, sont soumis à la TVA au taux de 2,10 % dans les départements de la France métropolitaine et de 1,05 % dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion.

En d’autres termes, l’ensemble des publications de presse détenant un numéro attribué par la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP), y compris la presse en ligne, est affecté d’un taux dit « super-réduit » de 2,10 %.

Sont, en revanche – selon l’article 298 octies du CGI – soumises au taux réduit de 10 % les fournitures d’éléments d’information faites par les agences de presse figurant sur une liste prévue à l’article 1er de l’ordonnance du 2 novembre 1945 portant réglementation provisoire des agences de presse ([209]).

B. Dispositif proposé

Le présent article, adopté à l’initiative de David Assouline (SOC), vise à faire bénéficier la fourniture d’élément d’information par les agences de presse d’un taux de TVA réduit de 5,5 %.

La commission des finances et le Gouvernement ont donné un avis défavorable.

II. La position du Rapporteur général

Comme l’an passé, le Rapporteur général juge inopportune cette réduction de TVA. Il remarque que de nombreuses dispositions fiscales dérogatoires existent pour les entreprises de presse, à l’instar de la TVA à taux super-réduit pour la presse papier et numérique ([210]), l’exonération de contribution économique territoriale (CET) pour les diffuseurs de presse ([211]), la déduction fiscale des investissements pour les entreprises de presse ([212]), la réduction d’impôt des particuliers pour dons effectués en faveur des entreprises de presse ([213]) ou pour souscription au capital des sociétés de presse ([214]), notamment.

Dès lors, la suppression de cet article est proposée.

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Article 11 bis A (nouveau) Suramortissement en faveur des exploitants agricoles au titre de l’acquisition de biens favorisant la lutte contre les risques sanitaires et environnementaux

Le présent article, introduit par le Sénat, met en place un dispositif de suramortissement pour les exploitants agricoles faisant l’acquisition d’équipements permettant d’améliorer la lutte contre les risques sanitaires et environnementaux.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

● Les exploitants agricoles peuvent, en application de l’article 73 du CGI, réaliser une déduction pour épargne de précaution (DEP) leur permettant de déduire de leur bénéfice imposable une certaine somme afin de faire face à toute dépense rendue nécessaire par l’exercice de leur activité professionnelle.

Ce dispositif, introduit par l’article 51 de la loi de finances pour 2019 ([215]), s’est substitué aux déductions pour investissement et pour aléas (DPI et DPA). Permettant de pratiquer une déduction plus élevée selon des modalités assouplies et pour des hypothèses quasiment illimitées, la nouvelle DEP a été prévue pour faciliter l’activité des agriculteurs qui doivent faire face à de nombreux aléas climatiques, sanitaires ou encore économiques et qui sont amenés à renouveler leurs équipements.

● Par ailleurs, ces dernières années, plusieurs dispositifs de suramortissement ont été introduits, consistant à permettre à certaines entreprises de déduire de leur résultat imposable, en plus des annuités d’amortissement, une somme supplémentaire égale à une fraction du coût de l’investissement.

L’un des derniers suramortissements mis en place, introduit par l’article 55 de la loi de finances pour 2019 précitée, est prévu à l’article 39 decies B du CGI. Ciblé sur les petites et moyennes entreprises industrielles, il vise à favoriser leur transformation numérique et robotique en leur permettant de déduire de leur résultat une somme égale à 40 % de la valeur de certains biens.

B. dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat de deux amendements identiques de M. Laurent Duplomb (Les Républicains, LR) et plusieurs de ses collègues et de M. Jean-Claude Tissot (Socialiste et Républicain) et plusieurs de ses collègues – malgré l’avis défavorable du Gouvernement, la commission des finances du Sénat s’en étant remise à la sagesse de l’assemblée ([216]).

Cet article introduit dans le CGI un nouvel article 39 decies E mettant en place un suramortissement au profit des exploitants agricoles soumis à un régime réel d’imposition, qu’ils relèvent de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés, égal à 40 % de la valeur d’origine de certains biens acquis entre le 1er janvier 2020 et le 31 décembre 2023, le montant de ce suramortissement étant réparti linéairement sur la durée d’utilisation normale des biens éligibles. Ces derniers sont :

– les équipements de lutte contre tous les risques affectant les exploitations agricoles, notamment les risques climatique, sanitaire, phytosanitaire et environnemental (1° du I du nouvel article 39 decies E) ;

– les équipements permettant de réduire le risque d’introduction, de développement et de propagation de dangers sanitaires au sens de l’article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime, c’est-à-dire les dangers de nature à porter atteinte à la santé des animaux et des végétaux ou à la sécurité sanitaire des aliments, ainsi que les maladies animales ou végétales transmissibles à l’humain (2° du même I) ;

– les agroéquipements permettant de réduire l’usage de produits phytopharmaceutiques (3° dudit I).

Les caractéristiques techniques que ces biens doivent présenter pour être éligibles au suramortissement doivent, en vertu de l’avant-dernier alinéa du I du nouvel article 39 decies E du CGI, être définies par un décret en Conseil d’État.

Le II de ce nouvel article précise les modalités d’application du suramortissement pour les coopératives agricoles en indiquant que chaque associé coopérateur peut déduire une quote-part du suramortissement correspondant à sa proportion d’utilisation du bien pour les coopératives d’utilisation de matériel agricole, ou au nombre de parts détenus dans le capital de la coopérative pour les autres types de coopératives.

II. La position du Rapporteur général

● Le sujet soulevé par le présent article est important au moins à deux égards :

– d’une part, le dispositif introduit par le Sénat traduit la préoccupation constante du Parlement de soutenir les exploitants agricoles et de faire en sorte qu’ils puissent disposer d’outils efficaces pour faciliter leur activité ;

– d’autre part, le champ du suramortissement proposé s’inscrit dans le cadre de la transition environnementale et de la réduction des risques.

Néanmoins, le dispositif proposé n’apparaît pas nécessairement opportun et présente en outre plusieurs difficultés juridiques.

● En premier lieu, le coût du nouvel outil n’est pas chiffré, circonstance toujours problématique s’agissant d’une proposition de création d’une nouvelle dépense fiscale – surtout dans un contexte où le Parlement s’efforce de mieux évaluer ces dispositifs dérogatoires et de les encadrer.

Compte tenu du champ large du suramortissement proposé, surtout s’agissant des équipements permettant de lutter contre tout type de risques susceptibles d’affecter les exploitations agricoles, le coût de la mesure pourrait se révéler conséquent.

● En deuxième lieu, la DEP créée par la loi de finances pour 2019 couvre, sinon la totalité, au moins une très grande partie des biens visés par le suramortissement proposé. La DEP, à la différence des anciennes DPI et DPA, peut en effet être utilisé dès lors que la dépense est engagée dans l’intérêt de l’exploitation. Le dispositif introduit par le Sénat constituerait ainsi une mesure redondante et moins bien cadrée que la DEP, qui a été créée précisément pour aider les exploitants agricoles de façon large et souple.

L’existence de la DEP a d’ailleurs constitué l’un des arguments ayant conduit l’Assemblée nationale, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019 mais aussi à l’occasion de la discussion du présent projet de loi, à ne pas adopter de propositions de suramortissement en faveur des exploitants agricoles.

● En troisième et dernier lieu, au-delà des motifs d’opportunité précédemment mentionnés, le dispositif qu’a introduit le Sénat pose de sérieuses questions juridiques.

D’une part, il renvoie à un décret le soin de préciser les caractéristiques techniques et écologiques que les biens doivent revêtir pour être éligibles au suramortissement. Ce renvoi, associé à une définition relativement large de ces biens, pourrait exposer l’outil à un risque de censure constitutionnelle sur le fondement de l’incompétence négative du législateur.

À titre de comparaison, les autres suramortissements prévus aux articles 39 decies à 39 decies D définissent plus finement les biens éligibles, sans renvoyer ce soin au pouvoir réglementaire.

D’autre part, et en tout état de cause, ce nouveau suramortissement pourrait être qualifié d’aide d’État contraire au droit de l’Union européenne. En effet, il conduit à avantager un secteur d’activité en particulier – le secteur agricole – sans pour autant être subordonné au respect des règlements européens pertinents permettant d’assurer la compatibilité des dépenses fiscales au droit européen.

Le suramortissement en faveur des PME industrielles prévu à l’article 39 decies B est, lui, expressément subordonné au respect du règlement d’exemption général par catégorie (RGEC) du 17 juin 2014 ([217]). Selon la même logique, et pour rester sur une dépense fiscale dédiée à l’agriculture, la nouvelle DEP est subordonnée au respect du règlement sur les aides de minimis dans le secteur agricole ([218]).

● Pour l’ensemble de ces raisons, et sans contester l’intérêt de l’intention sous-jacente au dispositif proposé, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 11 bis B (nouveau) Facilitation du passage d’un régime d’imposition agricole au régime de l’impôt sur les sociétés

Le présent article, introduit par le Sénat à l’initiative du Gouvernement, procède à l’extension du mécanisme d’étalement de l’impôt sur le revenu aux frais de fermage des avances aux cultures et aux éléments de stocks dont la valeur a été bloquée. Il correspond au basculement, dans la première partie du présent projet de loi, du dispositif prévu à son article 50 sexies, introduit par l’Assemblée nationale.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

● Dans le cadre de la détermination du bénéfice agricole (BA), l’article 72 A du code général des impôts (CGI) prévoit que, pour les productions végétales, les produits en cours sont uniquement constitués des avances aux cultures inscrites à leur prix de revient dans les stocks des exploitations. Ces avances correspondent aux frais et charges engagés par l’exploitant au cours d’un exercice pour obtenir la récolte qui sera levée après la clôture de ce dernier, et couvrent les frais de semences, engrais et produits de traitement, les frais de main-d’œuvre afférents aux façons culturales ou encore les frais de matériels relatifs à de tels travaux.

Par ailleurs, l’article 72 B bis du même code, rétabli par l’article 58 de la loi de finances pour 2019 ([219]), a réintroduit un mécanisme optionnel de blocage de la valeur des stocks de produits ou d’animaux, permettant de figer cette valeur à celle déterminée à la clôture de l’exercice précédant celui durant lequel l’option est exercée.

● L’article 75-0 C du CGI, rétabli par l’article 59 de la loi de finances pour 2019 précitée, prévoit quant à lui, pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2019, un mécanisme optionnel d’étalement de l’imposition des BA, consistant en l’étalement de certains revenus sur cinq ans, l’année de cessation d’activité et les quatre années suivantes, lorsque cette cessation résulte du passage à l’impôt sur les sociétés (IS).

Les revenus concernés par le mécanisme d’étalement sont, aux termes des 1° à 3° du I de cet article 75-0 C :

– les sommes déduites dans le cadre des anciennes déductions pour investissement et pour aléas en application des articles 72 D, 72 D bis et 72 D ter du CGI, ainsi que celles déduites dans le cadre de la nouvelle déduction pour épargne de précaution en application de l’article 73 du même code, lorsqu’elles n’ont pas encore été utilisées et qu’elles sont rapportées au bénéfice imposable de l’exercice de cessation de l’activité ;

– la fraction du revenu exceptionnel ayant fait l’objet du dispositif de lissage prévu à l’article 75-0 A du CGI et incluse dans le bénéfice imposable de cet exercice de cessation ;

– l’excédent du bénéfice agricole imposé selon la moyenne triennale en application de l’article 75-0 B du CGI qui se trouve imposé au taux marginal l’année de la cessation.

● Le passage à l’IS peut toutefois entraîner une augmentation de l’imposition pour les exploitants dont les stocks sont constitués d’avances aux cultures ou d’éléments – produits ou animaux – dont la valeur a été bloquée en application du mécanisme optionnel prévu à l’article 72 B bis du CGI, à raison des frais constitutifs de charges incorporables au prix de revient des stocks et qui n’ont pas été pris en compte dans la valeur de ces stocks – ces frais augmentant le prix de revient des stocks et donc la valorisation de ces derniers en application du 3 de l’article 38 du CGI.

B. dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement du Gouvernement ayant reçu un avis favorable de la commission ([220]), prévoyant l’extension du mécanisme d’étalement prévu à l’article 75-0 C du CGI aux profits non encore imposés sur les avances aux cultures et aux stocks ayant fait l’objet du mécanisme optionnel de blocage de leur valeur, qui n’ont pas majoré le prix de revient de ces stocks.

Son 1° complète à cet effet le I de l’article 75-0 C d’un nouveau 4° visant ces éléments de revenus – le 2° du présent article procédant à une coordination.

En l’absence de précision sur ses modalités d’entrée en vigueur, le présent article s’appliquera à l’impôt dû au titre de l’année 2019 et des années suivantes, conformément au 1° du II de l’article 1er du présent projet de loi, et permettra aux exploitants de bénéficier du dispositif dès 2020.

II. La position du Rapporteur général

Le dispositif proposé correspond à l’article 50 sexies du présent projet de loi, introduit dans sa seconde partie par l’Assemblée nationale à la suite de l’adoption d’un amendement de sa commission des finances, à l’initiative duquel étaient M. Hervé Pellois (LaREM) et plusieurs de ses collègues, qui avait fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement ([221]).

Le présent article procède ainsi au basculement en première partie de ce dispositif, permettant son application une année plus tôt, dès 2020, ce qui ne peut être que bénéfique pour les exploitants agricoles.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification – ce qui supposera, par coordination, de supprimer l’article 50 sexies figurant en seconde partie.

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Article 12 Mise en conformité avec le droit européen des retenues et prélèvements à la source applicables aux sociétés non résidentes

Le présent article tire les conséquences de décisions juridictionnelles récentes en matière de retenues et prélèvements à la source applicables à des sociétés non résidentes. Le dispositif proposé et le contexte dans lequel il s’inscrit sont présentés de façon exhaustive dans le commentaire de cet article en première lecture, auquel il est renvoyé pour tout complément ([222]).

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. État du droit

● Les revenus et profits qui bénéficient à des sociétés non résidentes, c’est-à-dire établies hors de France, font l’objet de retenues et prélèvements à la source prévus par le droit fiscal français, parmi lesquels la retenue à la source sur les dividendes prévue au 2 de l’article 119 bis du CGI.

Pour l’application de cette retenue à la source, l’article 115 quinquies du CGI dispose que les bénéfices que réalise en France une société non résidente sont réputés distribués à des associés non résidents. La société non résidente peut néanmoins obtenir une restitution si les bénéficiaires des distributions sont domiciliés en France ou si l’assiette de la retenue à la source excède les montants effectivement distribués à l’étranger.

Par ailleurs, l’article 119 quinquies du CGI prévoit une exonération de la retenue à la source pour les sociétés non résidentes établies dans l’Union européenne ou dans une juridiction liée à la France par une convention d’assistance administrative pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, si ces sociétés remplissent les conditions cumulatives suivantes :

– leur résultat est déficitaire ;

– elles sont, à la date de la distribution, en difficulté, c’est-à-dire qu’elles font l’objet d’une procédure comparable à la liquidation judiciaire prévue à l’article L. 640-1 du code de commerce français.

Ainsi, une société non résidente déficitaire mais n’étant pas en difficulté ne peut prétendre au bénéfice de l’exonération, subissant ainsi un désavantage de trésorerie par rapport à une société résidente déficitaire. En effet, si les dividendes distribués à cette dernière sont intégrés au résultat, diminuent le déficit reportable et seront imposés une fois la société redevenue bénéficiaire au cours d’un exercice ultérieur, la société non résidente, elle, supporte immédiatement l’imposition sur les dividendes qu’elle perçoit.

● L’avantage de trésorerie dont bénéficient les sociétés résidentes déficitaires, qui peut d’ailleurs aller jusqu’à une exonération totale en cas de cessation d’activité avant le retour à bénéfice, a été jugé contraire à la liberté de circulation des capitaux par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) dans une décision Sofina rendue le 22 novembre 2018 ([223]). L’affaire ne portait pas directement sur le dispositif d’exonération prévu à l’article 119 quinquies mais le sens de la décision s’applique à celui-ci.

La présomption de distribution de dividendes à des associés non résidents prévue à l’article 115 quinquies du CGI, quant à elle, a été jugée contraire à la liberté d’établissement par le Conseil d’État dans une décision Cofinimmo du 10 juillet 2019 ([224]). Ce dispositif, en effet, ne permettait pas à la société non résidente d’obtenir une restitution de retenue à la source en démontrant que les bénéfices de source française avaient été investis ou mis en réserve et que les distributions aux associés non résidents étaient prélevées sur des bénéfices tirés d’exploitations étrangères.

B. Dispositif proposé

Le présent article met en conformité avec le droit de l’Union européenne les dispositifs de retenues et prélèvements à la source applicables aux revenus et profits perçus par des sociétés non résidentes.

En premier lieu, à la suite de la décision Cofinimmo précitée, il ajoute une hypothèse de renversement de la présomption prévue à l’article 115 quinquies du CGI en permettant une restitution de retenue à la source si les bénéfices de source française n’ont pas été désinvestis hors de France, c’est-à-dire s’ils ont été investis ou mis en réserve.

En deuxième lieu, tirant les conséquences de la décision Sofina de la CJUE, l’article rétablit dans le CGI un article 235 quater prévoyant un mécanisme de restitution des retenues et prélèvements à la source assortie d’un report d’imposition pour les sociétés non résidentes déficitaires, sous réserve qu’elles soient établies :

– pour les retenues à la source prévues à l’article 119 bis du CGI, dans un État lié à la France par une convention d’assistance administrative en matière de recouvrement et une convention en matière de lutte contre la fraude ;

– pour les autres retenues et prélèvements à la source, dans un État membre de l’Union européenne ou un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) lié à la France par les conventions précédemment mentionnées.

Le report d’imposition prend fin si la société redevient bénéficiaire ou si elle méconnaît les nouvelles obligations déclaratives prévues par le mécanisme et garantissant un bon suivi de la situation de la société. Le détail du fonctionnement de ce mécanisme est présenté dans le commentaire de première lecture ([225]).

En troisième lieu, et par cohérence, le dispositif proposé étend l’exonération prévue à l’article 119 quinquies du CGI à l’ensemble des retenues et prélèvements à la source.

Enfin, le présent article prévoyait toute une série de précisions et de coordinations relatives aux taux des retenues et prélèvements à la source tirant les conséquences des modifications apportées au taux normal de l’impôt sur les sociétés (IS).

C. Dispositif modifié

En plus de cinq amendements rédactionnels et de précision de la commission des finances adoptés à l’initiative du Rapporteur général après avoir reçu un avis favorable du Gouvernement ([226]), l’Assemblée nationale a modifié le dispositif proposé sur quatre points principaux.

● En premier lieu, à travers un amendement de Mme Émilie Cariou et des membres du groupe LaREM ([227]) sous-amendé par le Rapporteur général ([228]), l’ensemble ayant reçu un avis favorable de la commission et du Gouvernement, l’Assemblée a restreint le champ d’application de l’exonération prévue à l’article 119 quinquies du CGI et du nouveau mécanisme de restitution assortie de report d’imposition prévu à l’article 235 quater rétabli du même code.

L’amendement prévoyait de limiter l’application de ces dispositifs aux seules sociétés établies dans un État membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’EEE lié à la France par les conventions précitées, excluant ainsi celles établies dans des pays tiers à l’Union européenne. La justification de cette mesure s’appuyait sur la clause de gel prévue à l’article 64 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, permettant d’écarter l’application de la liberté de circulation des capitaux aux pays tiers.

Le sous-amendement du Rapporteur général a rétabli l’application des dispositifs, s’agissant des retenues à la source prévues à l’article 119 bis du CGI, aux sociétés établies dans des pays tiers et dans certaines hypothèses, ce afin de prémunir la restriction prévue par l’amendement de toute difficulté avec le droit de l’Union européenne. En effet, la clause de gel ne s’applique qu’aux investissements directs, qui s’entendent comme ceux permettant à la société étrangère de participer effectivement à la gestion ou au contrôle de la filiale française, ainsi que l’a récemment rappelé le Conseil d’État ([229]). En conséquence, une participation ne répondant pas à ces critères ne constituerait pas un investissement direct, ne pourrait se voir opposer la clause de gel et demeurerait ainsi éligible à la liberté de circulation des capitaux. Le sous-amendement du Rapporteur général, en maintenant de telles situations dans le champ d’application des dispositifs prévus au présent article, visait à garantir la conformité de ces derniers au droit de l’Union européenne.

● En deuxième lieu, l’Assemblée, en adoptant un amendement du Rapporteur général ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement ([230]), a précisé les modalités de détermination du résultat des sociétés non résidentes déficitaires afin d’inclure les revenus et profits antérieurement placés en report d’imposition et qui le sont toujours. Cela permet de traiter de la même manière ces sociétés et les sociétés françaises déficitaires, dont les revenus perçus réduisent le déficit reportable.

● En troisième lieu, toujours à l’initiative du Rapporteur général, le dispositif prévu à l’article 235 quater du CGI, à travers un amendement de la commission des finances ayant reçu un avis favorable du Gouvernement ([231]), a été aménagé s’agissant de son volet relatif aux manquements déclaratifs des sociétés non résidentes déficitaires.

Dans sa version initiale, le dispositif prévoyait que le non-respect, par une société non résidente déficitaire bénéficiant du mécanisme de restitution avec report d’imposition, de ses obligations déclaratives, entraînait automatiquement la fin du report et conduisait ainsi à l’imposition des revenus et profits.

Pour éviter toute brutalité excessive, surtout s’agissant de sociétés étrangères pouvant ne pas être familières des obligations déclaratives françaises, a été introduite une mise en demeure préalable de produire la déclaration exigée ou les compléments requis lorsque ceux-ci n’ont pas été fournis dans le délai prévu de trois mois. Cette mise en demeure est assortie d’une amende de 1 500 euros, due par la société si elle fait droit à la mise en demeure – si elle n’y satisfait pas, la conséquence est la fin du report d’imposition. L’objectif de cette amende est de distinguer la situation de la société ayant respecté ses obligations dans les délais prévus de celle d’une société qu’il a fallu relancer à travers la mise en demeure.

● Enfin, les mesures de précisions et de coordinations relatives aux taux des retenues et prélèvements à la source résultant des modifications apportées au taux normal de l’IS ont été supprimées à la suite de l’adoption d’un amendement de la commission des finances résultant d’une initiative du Rapporteur général et ayant fait l’objet d’un avis favorable de la part du Gouvernement ([232]). Elles ont en effet été introduites à l’article 11 du présent projet de loi, au contenu duquel elles sont liées, par un amendement de la commission des finances à l’origine duquel était le Rapporteur général et ayant lui aussi reçu du Gouvernement un avis favorable ([233]). Cet article 11 a été adopté sans modification par le Sénat.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Outre un amendement rédactionnel de sa commission des finances ayant reçu un avis favorable du Gouvernement ([234]), le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement en suivant l’avis favorable du Rapporteur général – la commission n’ayant pas examiné l’amendement – tendant à modifier le montant de la pénalité prévue en cas de manquement, par une société non résidente bénéficiant du mécanisme de restitution assortie d’un report d’imposition, aux obligations déclaratives lui incombant ([235]).

Le montant prévu de 1 500 euros est remplacé par un montant proportionnel égal à 5 % des impositions placées en report à la date du manquement.

III. La position du Rapporteur général

Les modifications apportées par le Sénat sont marginales à l’aune du dispositif proposé, témoignant du soutien de cette assemblée à l’importante mesure que constitue le présent article.

Le dispositif de mise en demeure assortie d’une amende, ainsi qu’il vient d’être vu, a été introduit par l’Assemblée nationale à l’initiative du Rapporteur général afin d’éviter un terme trop brutal du bénéfice du nouveau mécanisme prévu à l’article 235 quater rétabli du CGI.

Le quantum de l’amende, fixé à 1 500 euros, avait été arrêté par référence à l’amende majorée prévue au second alinéa du 1 de l’article 1729 B du CGI et portant sur certains manquements déclaratifs, dont l’obligation déclarative complémentaire prévue dans le cadre du crédit d’impôt recherche au III bis de l’article 244 quater B du CGI.

Un montant proportionnel apparaissait en effet potentiellement excessif dans la mesure où, ici, le manquement ne compromet pas la détermination de l’assiette imposable, qui est connue de l’administration fiscale, ni le recouvrement de l’impôt dû, puisque la persistance dans le manquement conduit au paiement dudit impôt.

Néanmoins, il est exact qu’une amende forfaitaire de 1 500 euros peut se révéler trop faible et insuffisamment dissuasive lorsque peuvent être en jeu plusieurs millions d’euros. Par ailleurs, le fait que le montant de l’amende modifié par le Sénat repose sur les impositions – et non un agrégat sans lien avec le manquement, tel que le chiffre d’affaires – et qu’il s’appuie sur un taux de 5 %, raisonnable, rend la modification opportune.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

Article 12 bis (nouveau) Aménagements au régime fiscal applicable aux fusions et scissions entre sociétés sœurs sans échange de titres

Le présent article, introduit par le Sénat à l’initiative du Gouvernement, doit être mis en relation avec l’article suivant – 12 ter – également introduit au Sénat, les deux portant sur le régime fiscal des opérations de fusion ou scission entre sociétés sœurs sans échange de titres. Il permet de garantir la neutralité fiscale de ces opérations.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. état du droit

● Définies aux articles L. 236-1 et suivants du code de commerce, la fusion et la scission sont des opérations de restructuration dans lesquelles, pour la fusion, une ou plusieurs sociétés transmettent leur patrimoine à une société existante – fusion par absorption – ou à une nouvelle société – fusion par création – et, pour la scission, une société transmet son patrimoine à plusieurs sociétés existantes ou nouvelles.

Ces opérations peuvent, si elles respectent les conditions pour ce faire, relever du régime spécial des fusions prévu à l’article 210 A du CGI, dans le cadre duquel la fusion ou la scission est considérée comme une opération intercalaire : la société absorbante ou nouvelle est vue comme continuant l’exploitation des sociétés absorbées ou scindées. Fiscalement, les plus-values réalisées au titre de l’opération ne sont pas soumises à l’impôt sur les sociétés (IS) et font l’objet, pour la société absorbante ou bénéficiaire de l’apport, d’un sursis d’imposition : elles ne seront prises en compte qu’au moment de la cession ultérieure des titres.

Le régime spécial des fusions a été considérablement réformé à compter du 1er janvier 2018 par l’article 23 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([236]). Il est renvoyé au commentaire de l’article 14 du second projet de loi de finances rectificative pour 2017 pour une présentation complète du régime et des opérations qu’il concerne, ainsi qu’à celui de l’article 12 du même projet de loi s’agissant de la notion d’opérations intercalaires ([237]).

● La loi du 19 juillet 2019 de simplification, de clarification et d’actualisation du droit des sociétés ([238]) a complété le II de l’article L. 236-3 du code de commerce d’un nouveau 3° pour y inclure les fusions et scissions entre sociétés sœurs détenues intégralement par une autre société. Cette inclusion étend à ces fusions et scissions les opérations ne donnant pas lieu à l’échange de parts ou d’actions de la société bénéficiaire ou absorbante contre des parts ou actions de la société absorbée ou scindée, qui disparaît.

Cette modification n’a toutefois pas fait l’objet de toutes les coordinations nécessaires du point de vue fiscal.

B. dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement présenté par le Gouvernement ayant reçu du Rapporteur général un avis de sagesse – la commission n’ayant pas examiné l’amendement ([239]).

Il vise à tirer les conséquences des modifications apportées par la loi du 19 juillet 2019 précitée et, par anticipation, de la mesure prévue à l’article 12 ter du présent projet de loi relative au régime spécial des fusions – cf. infra – pour assurer la neutralité fiscale des fusions ou scissions entre sociétés sœurs ne donnant pas lieu à échange de titres.

● En premier lieu, l’article complète le 2 de l’article 38 du CGI relatif à la détermination du bénéfice net servant d’assiette fiscale, aux termes duquel celui-ci est égal à la différence entre les valeurs de l’actif net à la clôture et à l’ouverture de l’exercice, diminuée des suppléments d’apports et augmentée des prélèvements faits par l’exploitant ou ses associés.

Le A du I du présent article précise ainsi que viennent également en diminution de cette différence – et donc du bénéfice net – les sommes qui ont été incorporées aux capitaux propres à l’occasion d’une restructuration sans échange de titres. Sans cela, l’opération ne serait pas neutre fiscalement puisqu’elle conduirait à une augmentation du bénéfice imposable.

● En deuxième lieu, le B du II du présent article apporte des précisions sur les conditions et modalités d’application du régime d’imposition des plus et moins-values de long terme, en complétant à cet effet d’un nouveau 12 l’article 39 duodecies du CGI relatif aux modalités d’imposition des plus et moins-values. Pour mémoire, le régime de long terme s’applique aux plus-values d’éléments acquis ou créés depuis au moins deux ans.

Ce nouveau 12 précise que les dispositions de l’article 39 duodecies s’appliquent aux cessions de titres d’une société résultant d’une restructuration – fusion ou scission – sans échange de titres concernant des sociétés sœurs.

Si la plus-value de cession relève du régime de long terme mais que les titres de la société absorbée ou scindée ont été acquis moins de deux ans avant la date de la cession, alors la plus-value correspondant à la quote-part de valeur de ces titres, définie au dernier alinéa du nouveau 12, ajoutée à celle des titres de la société bénéficiaire des apports, fait l’objet d’un calcul distinct, et cette plus-value relève du régime de court terme.

À l’inverse, si la plus-value de cession relève du régime de court terme mais que les titres de la société absorbée ou scindée ont été acquis depuis plus de deux ans à la date de cette cession, un calcul distinct est réalisé et la plus-value en résultant relève du régime de long terme.

● Enfin, le présent article tire les conséquences des fusions ou scissions entre sociétés sœurs sans échange de titres s’agissant du régime des sociétés mères et filiales, ou « régime mère-fille », dont les conditions d’éligibilité sont définies à l’article 145 du CGI.

Pour mémoire, le régime mère-fille prévoit une quasi-exonération de 95 % des produits de participation perçus par une société mère de ses filiales, sous réserve que les titres ouvrant droit à la distribution soient détenus depuis au moins deux ans et représentent au moins 5 % du capital de la société, ou depuis au moins cinq ans s’ils représentent au moins 2,5 % du capital et 5 % des droits de vote si la filiale est contrôlée par des organismes sans but lucratif.

La condition tenant au délai de conservation des titres est prévue au premier alinéa du c du 1 de l’article 145 du CGI. Le deuxième alinéa du même c précise que si les titres sont apportés dans le cadre d’une fusion ou scission relevant du régime spécial des fusions, le point de départ du délai de conservation est la date de souscription ou d’acquisition par la société apporteuse et son terme est la date de cession des titres par la société ayant bénéficié de l’apport. Cette précision est cohérente avec le régime spécial des fusions qui, ainsi qu’il a été vu, traite l’opération de restructuration comme intercalaire et fiscalement neutre : dès lors, le délai de conservation doit tenir compte de la durée antérieure à l’opération, sans quoi cette dernière ne serait pas neutre pour l’application du régime mère-fille.

Le C du I du présent article complète le c du 1 de l’article 145 de quatre nouveaux alinéas :

– le premier étend les dispositions du deuxième alinéa du c, qui viennent d’être présentées et relatives aux modalités de détermination du délai de conservation des titres, aux opérations sans échange de titres relevant du 3° du II de l’article L. 236-3 du code de commerce ;

– les trois autres alinéas portent sur les hypothèses de cession des titres intervenues moins de deux ans après l’opération de fusion – ou moins de cinq ans en cas de détention de 2,5 % du capital et de 5 % des droits de vote, et précisent les modalités dans lesquelles le régime mère-fille est ou non applicable.

● Aux termes du II du présent article, les ajustements que ce dernier réalise s’appliquent à compter du 21 juillet 2019, date d’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 2019 précitée. Cette application rétroactive garantit la pleine neutralité fiscale de la réforme opérée par cette loi.

II. La position du Rapporteur général

Bien qu’il soit regrettable que ces mesures n’aient pas été prises à l’occasion de la réforme de juillet dernier, omission supposant une adoption tardive à effets rétroactifs, le dispositif proposé par le Gouvernement et adopté par le Sénat est opportun et même nécessaire – tout comme celui prévu à l’article 12 ter – en ce qu’il tire pleinement les conséquences de cette réforme du point de vue fiscal.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 12 ter (nouveau) Extension du régime spécial des fusions aux opérations de restructuration entre sociétés sœurs sans échange de titres

Le présent article, introduit par le Sénat, étend aux fusions et scissions entre sociétés sœurs sans échange de titres le régime spécial des fusions. Il est étroitement lié à l’article précédent – 12 bis – adopté à l’initiative du Gouvernement, auquel il est renvoyé pour tout complément sur l’état du droit (cf. supra).

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Ainsi qu’il a été vu dans le cadre du commentaire de l’article 12 bis, l’article 32 de la loi du 19 juillet 2019 de simplification, de clarification et d’actualisation du droit des sociétés ([240]) a étendu le régime simplifié de fusion ou scission sans échange de titres aux opérations entre sociétés sœurs intégralement détenues par une autre société.

Cette réforme n’a cependant pas porté sur le régime fiscal de ces opérations. L’article 12 bis traite de la détermination du bénéfice net, du régime des plus et moins-values et des modalités d’application du régime mère-fille.

Le présent article, résultant de l’adoption d’un amendement de M. Thani Mohamed Soilihi et des membres du groupe La République en Marche ayant fait l’objet d’un avis favorable de la commission et du Gouvernement ([241]), porte quant à lui sur le régime spécial des fusions prévu à l’article 210 A du CGI. Pour mémoire, dans le cadre de ce régime, une fusion ou une scission est considérée comme une opération intercalaire fiscalement neutre, conduisant à une exonération de la plus-value dégagée par la société absorbée ou scindée et au sursis de l’imposition de cette plus-value au profit de la société absorbante ou bénéficiaire de l’apport.

Ce nouvel article modifie l’article 210-0 A du CGI, précisant les opérations éligibles au régime spécial des fusions, en complétant le 3° de son I, relatif aux opérations ne donnant pas lieu à l’échange de titres, pour y inclure les fusions et scissions entre sociétés sœurs intégralement détenues par la même société mère.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Tout comme les aménagements prévus à l’article 12 bis, le dispositif prévu au présent article est particulièrement bienvenu et garantit la neutralité fiscale des opérations qu’il vise.

Le Rapporteur général propose ainsi d’adopter cet article sans modification.

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Article 13 Transposition de la directive (UE) 2017/952 du 29 mai 2017 relative à la lutte contre les dispositifs hybrides (ATAD 2) et suites de la transposition de directive (UE) 2016/1164 du 12 juillet 2016 (ATAD 1)

Le présent article transpose en droit français la directive du 29 mai 2017 dite « ATAD 2 » (pour « anti-tax avoidance directive », soit « directive contre l’évasion fiscale ») relative à la lutte contre les dispositifs hybrides ([242]), et complète la transposition de la directive « ATAD 1 » du 11 juillet 2016 ([243]) engagée par la loi de finances pour 2019 ([244]).

Il est renvoyé au commentaire de cet article en première lecture pour une présentation complète du droit existant et des initiatives internationales et européennes contre les dispositifs hybrides, ainsi que pour une analyse détaillée et illustrée du dispositif proposé et de ses modalités de mise en œuvre ([245]).

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. État du droit

1. Les outils français contre l’évasion fiscale

Le droit fiscal français comprend déjà de nombreux dispositifs permettant de lutter contre les pratiques d’évasion fiscale, qu’il s’agisse :

– d’outils anti-abus permettant de remettre en cause certaines opérations avec, le cas échéant pour la répression de l’abus de droit prévue à l’article L. 64 du livre des procédures fiscales, des pénalités automatiques relativement lourdes ;

– d’instruments permettant de majorer l’assiette imposable en France à travers la rectification des prix de transfert (article 57 du CGI), le refus de déduction en charges de certains revenus passifs versés à des personnes jouissant d’un régime fiscal privilégié (article 238 A du CGI) ou encore l’imposition en France des bénéfices des sociétés étrangères contrôlées (SEC, article 209 B du même code) ;

– d’outils encadrant la déductibilité des charges financières, notamment le nouveau dispositif plafonnant la déductibilité des charges financières nettes introduit par la loi de finances pour 2019 précitée dans le cadre de la transposition de la directive « ATAD 1 » et prévu aux articles 212 bis et 223 B bis du CGI ; il est renvoyé aux commentaires de première lecture et de nouvelle lecture de l’article 13 du projet de loi de finances pour 2019 pour une présentation détaillée du dispositif ([246]).

Il existe également un outil limitant la déductibilité des charges financières s’inscrivant dans le cadre de dispositifs hybrides. Prévu au b du I de l’article 212 du CGI, il ne permet la déduction d’intérêts que si l’entreprise à qui ils sont servis est assujettie, à raison de ceux-ci, à un impôt au moins égal à 25 % de l’impôt français sur les sociétés.

Pour mémoire, un dispositif hybride est un mécanisme qui s’appuie sur les différences de traitement fiscal d’un instrument ou d’une entité par les législations de plusieurs juridictions fiscales pour aboutir à des asymétries fiscales conduisant à une double déduction d’un même paiement ou à une déduction du paiement dans une juridiction sans inclusion de celui-ci dans l’autre juridiction.

L’outil français reste toutefois largement perfectible, surtout à l’aune des récentes avancées internationales et européennes, et singulièrement de la directive « ATAD 2 » du 29 mai 2017, et doit en tout état de cause être adapté afin de satisfaire à l’obligation de transposer cette directive.

2. Les directives « ATAD » contre l’évasion fiscale

S’inscrivant dans le cadre des travaux du projet « BEPS » ([247]) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) visant à neutraliser les dispositifs hybrides, les directive « ATAD » mettent en œuvre plusieurs mesures destinées à renforcer les législations des États membres contre les pratiques d’évasion fiscale.

a. La directive « ATAD 1 »

La directive « ATAD 1 » du 12 juillet 2016 prévoit différents instruments contre l’évasion fiscale tels qu’un encadrement de la déductibilité des charges financières (article 4), une clause anti-abus générale (article 6), des mesures relatives aux SEC (articles 7 et 8), un mécanisme contre les dispositifs hybrides (article 9, substantiellement enrichi par la directive « ATAD 2 ») ainsi qu’un dispositif d’imposition à la sortie, à son article 5, en cas de transfert d’actifs, de siège, d’établissement ou d’activité dans un autre État – l’impôt dû pouvant être étalé sur cinq ans si certaines conditions sont remplies.

b. La directive « ATAD 2 » contre les dispositifs hybrides

La directive « ATAD 2 » du 29 mai 2017 prévoit une série de règles pour neutraliser les asymétries fiscales résultant de dispositifs hybrides, reprenant les recommandations formulées par l’OCDE au titre de l’action n° 2 du projet « BEPS ».

● Cette directive complète très largement l’article 9 de la directive « ATAD 1 » et y introduit deux nouveaux articles 9 bis et 9 ter, tout en enrichissant son article 2 de nouvelles définitions intéressant les dispositifs hybrides :

– plusieurs hypothèses de dispositifs hybrides sont prévues, relatives à une situation de déduction sans inclusion ou à une double déduction ;

– les règles de neutralisation varient en fonction de la nature de l’asymétrie fiscale ; sont prévues dans la plupart des cas une règle principale, mise en œuvre en priorité par la juridiction concernée, et une règle défensive, mise en œuvre à titre subsidiaire par l’autre juridiction en l’absence d’application de la règle principale, ce afin d’éviter toute lacune. Ces règles sont présentées dans le tableau suivant.

modalités de neutralisation des asymétries fiscales

prévues par la directive « ATAD 2 »

Source : commission des finances.

Certaines hypothèses spécifiques font l’objet de règles particulières consistant, selon les cas, à refuser la déduction ou à inclure le paiement, sans règle défensive. Tel est notamment le cas pour les dispositifs hybrides inversés – faisant intervenir une entité hybride inversée, considérée comme fiscalement transparente par sa juridiction d’établissement et comme opaque et distinctement imposable par l’autre juridiction. Dans une telle hypothèse, la directive prévoit que l’État membre d’établissement qualifie l’entité de résidente fiscale pour y inclure le paiement.

● La directive laisse aux États membres la possibilité d’exclure certaines situations du champ d’application des règles qu’elle prévoit :

– exclusion de la règle défensive pour certaines situations conduisant à une déduction sans inclusion ;

– exclusion des règles principale et défensive pour les dispositifs hybrides correspondant à des instruments financiers intragroupe émis par le secteur bancaire aux fins de satisfaire aux exigences relatives à la capacité d’absorption des pertes.

Une analyse exhaustive des hypothèses de dispositifs hybrides et des règles prévues par la directive figure dans le commentaire du présent article en première lecture ([248]).

B. Dispositif proposé

1. La transposition de la directive « ATAD 2 »

● L’essentiel des dispositions prévues au présent article consiste à transposer la directive « ATAD 2 » pour enrichir le droit français d’un corpus complet d’instruments contre les dispositifs hybrides à travers trois nouveaux articles 205 B à 205 D du CGI qui définissent :

– les notions pertinentes en matière de dispositifs hybrides ;

– les hypothèses visées par les nouvelles règles ;

– les modalités de mise en œuvre de ces règles en fonction de la nature de l’asymétrie fiscale et du positionnement de la France dans chaque montage (juridiction du payeur, du bénéficiaire ou de l’investisseur).

Conséquence de la transposition de la directive « ATAD 2 », le présent article abroge, au 3° de son I, le b du I de l’article 212 du CGI, trop limitée et ne correspondant plus à la logique des nouvelles règles.

● Le tableau suivant dresse la synthèse des règles applicables en fonction de chaque hypothèse et de la situation de la France. Les notions qui y figurent sont présentées en détail dans le commentaire de première lecture, qui contient également une illustration concrète de chaque situation et auquel il est renvoyé pour tout complément ([249]).

Synthèse des règles applicables dans le CGI pour neutraliser

les asymétries résultant de dispositifs hybrides

Source : commission des finances.

● Le Gouvernement n’a pas retenu les exclusions optionnelles offertes par la directive.

L’ensemble des nouvelles règles prévues au présent article s’appliqueront aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2020, à l’exception de celles relatives aux dispositifs hybrides inversés dans lesquels une entité hybride inversée est établie en France, qui trouveront application aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2022 comme le prévoit la directive.

2. Les compléments de transposition de la directive « ATAD 1 »

En plus de la transposition de la directive « ATAD 2 », le présent article met en conformité le régime français d’imposition à la sortie prévu à l’article 221 du CGI avec l’article 5 de la directive « ATAD 1 » prévoyant un mécanisme similaire.

Le champ d’application du régime français est en effet plus restreint que celui de la directive dans la mesure où ce dernier concerne non seulement les transferts de siège ou d’établissement, mais également ceux d’actifs isolés. L’enrichissement du dispositif français est réalisé par le 4° du I du présent article.

C. Dispositif modifié

En plus de trois amendements de précision de la commission à l’origine desquels se trouvait le Rapporteur général et qui ont chacun fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement ([250]), l’Assemblée nationale a modifié le dispositif proposé sur plusieurs aspects en adoptant quatre amendements de sa commission des finances, initialement déposés par le Rapporteur général et ayant reçu un avis favorable du Gouvernement.

● En premier lieu, l’Assemblée a précisé deux notions utilisées dans le cadre des dispositifs hybrides :

– d’une part, la notion d’établissement au sens du I de l’article 209 du CGI a été remplacée par cette d’entreprise exploitée en France au sens du même I, plus large, afin d’éviter tout risque d’interprétation restrictive du dispositif ([251]) ;

– d’autre part, la notion d’investisseur dans un organisme de placement collectif de valeurs mobilières a été remplacée par celle de porteur, la notion d’investisseur ayant un sens précis dans le cadre des règles en matière de dispositifs hybrides et renvoyant spécifiquement à une situation de double déduction – l’investisseur visant la personne bénéficiant d’une déduction dans le cadre d’une double déduction et qui n’est pas le débiteur du paiement ([252]).

● En deuxième lieu, l’articulation entre les règles relatives aux dispositifs hybrides faisant intervenir un établissement stable non pris en compte et les conventions fiscales conclues par la France a été précisée, comme y invite la directive « ATAD 2 » ([253]).

● En troisième lieu, enfin, l’Assemblée nationale a, outre la correction d’une erreur de référence, apporté une clarification et un aménagement utiles au dispositif d’encadrement de la déductibilité des charges financières prévu par la directive « ATAD 1 » transposé par la loi de finances pour 2019 précitée.

D’une part, les modalités de détermination du résultat avant intérêts, impôts, dépréciations et amortissements retenu pour l’application du plafonnement de la déductibilité des charges financières nettes, ont été clarifiées par l’indication que le résultat fiscal servant de base à cette détermination s’entend de celui avant imputation des déficits mais aussi avant application de l’encadrement de cette déductibilité – ces précisions figurant aux a des 3° bis et 5° du I du présent article.

D’autre part, à travers le b du 3° bis du même I, l’Assemblée a introduit dans le dispositif d’encadrement une souplesse prévue par la directive « ATAD 1 » qui n’avait pas été initialement retenue lors de la transposition réalisée l’année dernière, relative aux entreprises autonomes.

Ces dernières, définies comme des entreprises qui n’appartiennent pas à un groupe consolidé à des fins comptables et qui ne sont pas liées à une autre entreprise, auront désormais la faculté de déduire 75 % des charges non admises en déduction à la suite de l’application des plafonds de droit commun.