rapport sur le projet de loi de finances pour 2019 (n°1255). — Examen de la première partie du projet de loi de finances : Conditions générales de l'équilibre financier

3. Un dispositif qui doit accompagner davantage la fermeture annoncée des centrales thermiques à flamme et la réduction de la part de la production d’électricité d’origine nucléaire

Le parc des centrales thermiques à flamme et des centrales nucléaires est constitué des technologies suivantes :

– centrales nucléaires à eau pressurisée (63,1 gigawatts – GW) ;

– centrales à cycle combinée gaz (6,2 GW) ;

– centrales à charbon (3 GW) ;

– centrales au fioul (2,5 GW, en cours de fermeture) ;

– turbines à combustion alimentées au fioul ou au gaz (1,9 GW) ;

– autres moyens de production thermique décentralisée (6 GW) ([375]).

Durant les dernières années, l’évolution du parc thermique à combustible fossile a été marquée par la fermeture de nombreuses centrales à charbon pour se mettre en conformité avec les normes environnementales sur les émissions atmosphériques (la capacité installée représentait encore 7 GW début 2013). Désormais, le parc de centrales à charbon compte cinq unités de 600 MW, réparties sur quatre sites (Le Havre, Cordemais, Saint-Avold-Carling, Gardanne), pour une capacité de production de 3 GW.

La programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) prévoit de poursuivre cette dynamique en se préparant à la perspective d’un arrêt de la production d’électricité à partir de charbon à l’horizon 2023. Toutefois, le président de la République s’est engagé à respecter cet objectif d’ici la fin du quinquennat, soit 2022. Les turbines à vapeur alimentées au fioul, dont la capacité installée s’élevait à 5 GW début 2015, vont également cesser leur exploitation dans les prochaines années. En revanche, les centrales à cycles combinés gaz sont des centrales récentes, mises en service principalement entre 2008 et 2012. Du fait notamment de leur rendement élevé, elles émettent moitié moins de dioxyde de carbone qu’une centrale thermique classique.

De plus, depuis l’adoption de la loi relative à la transition énergétique ([376]), l’article L. 311-5-5 du code de l’énergie dispose que l’autorisation d’exploitation de toute nouvelle installation de production d’électricité « ne peut être délivrée lorsqu’elle aurait pour effet de porter la capacité totale autorisée de production d’électricité d’origine nucléaire au-delà de 63,2 gigawatts ». Celle-ci étant actuellement de 63,13 GW, la mise en service théorique du réacteur pressurisé européen (EPR) de Flamanville de 1,6 GW à l’horizon fin 2019 conduirait à l’abrogation par décret de l’autorisation d’exploiter de réacteurs d’une capacité identique. C’est le site de Fessenheim – plus ancienne centrale nucléaire de France en activité – qui a été choisi pour respecter le plafond production. Une nouvelle PPE doit bientôt prévoir avec précision l’évolution du parc nucléaire pour les prochaines années, au-delà du cas spécifique de la CNPE de Fessenheim, afin de diminuer la part du nucléaire dans la production électrique française.

La fermeture d’une partie de ces centrales entraînera, pour de nombreuses collectivités, une diminution importante de leurs recettes fiscales, notamment en matière de CET et d’IFER. Pour répondre à cette situation, ainsi qu’aux conséquences sociales et économiques de telles fermetures, une mission interministérielle a été créée par le Gouvernement, afin de mettre en place avec l’ensemble des parties prenantes, les salariés, les acteurs de la formation professionnelle et les territoires concernés, des mesures permettant d’anticiper la mutation de la filière charbon et nucléaire, dans le contexte de la transition énergétique. Ces sites devraient également faire l’objet de contrats de transition écologique, déjà expérimenté sur près de 20 territoires en 2018.

L’État ne peut néanmoins être le seul contributeur. Par conséquent, au-delà du renforcement du mécanisme de perte de produit de CET, la création d’un fonds de compensation horizontale pourrait permettre d’accroître la compensation perçue par les communes et les EPCI confrontés à la fermeture d’une centrale. Il s’agit ainsi, par une forme de péréquation entre collectivités, de faire participer celles qui aujourd’hui bénéficient d’un surplus de fiscalité du fait de la présence d’une centrale sur leur territoire, au financement d’un dispositif de soutien pour celles devant faire face à la fermeture d’une centrale.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article modernise et étend à l’IFER le mécanisme de compensation des collectivités territoriales en cas de perte de ressources de CET. Il crée parallèlement un nouveau fonds de compensation entre collectivités pour l’IFER sur les installations de production d’électricité d’origine nucléaire ou thermique à flamme. L’ensemble de ces mesures visent à accompagner les collectivités territoriales qui feront face à la fermeture d’une centrale de production d’électricité d’origine nucléaire ou thermique. Le coût de la mesure est estimé à près de 7,3 millions d’euros à l’horizon 2020.

A. Un renforcement de la compensation des pertes de ressources Économiques ainsi que la création d’un fonds de compensation entre collectivités

Le I du présent article modifie le 3 de l’article 78 de la loi de finances pour 2010 ([377]) qui a institué le mécanisme de compensation de perte de ressources de la CET à la suite de la suppression de la TP. Le III crée ensuite un fonds spécifique de compensation entre collectivités territoriales pour l’IFER applicable aux centrales de production d’électricité nucléaire ou thermique à flamme.

1. Une modernisation et un renforcement du mécanisme de compensation de perte de ressources de CET

Le présent article effectue en premier lieu plusieurs modifications de dispositions devenues sans objet ou nécessitant une coordination législative :

– le A du I ainsi que le 1° du B du I du présent article suppriment du mécanisme de compensation de perte de ressources de CET le dispositif qui prévoyait d’exclure du montant de la compensation les pertes de base ou de produit consécutives à la prise en charge par les collectivités territoriales de tout ou partie de la fraction de la cotisation minimum de CFE. En effet, cette exclusion n’a plus lieu d’être dans la mesure où les collectivités territoriales ne pouvaient décider d’une telle prise en charge que pour la cotisation minimum de CFE due au titre de 2012 ([378]) et de 2013 ([379]) ;

– le 2° et 3° du B du I modifient les règles le calcul de l’assiette de la compensation de CET pour les régions et les départements afin de prendre en compte des nouvelles règles de répartition de la CVAE appliquées depuis 2016 : la loi de finances pour 2016 a en effet transféré 25 points de CVAE des départements vers les régions ([380]), portant la part régionale à 50 %, la part départementale à 23,5 % et conservant la part communale à 26,5 % ;

– le D du I abroge le mécanisme de compensation temporaire mis en place pour 2010 et 2011 à la suite de la suppression de la TP.

Il est également proposé par le présent article un renforcement du dispositif de compensation, en particulier sur les deux points suivants :

– le 4° du B du I supprime la notion de « cantons où l’État mène une politique de conversion industrielle » du dispositif de compensation renforcée sur cinq ans pour la remplacer par celle de collectivités territoriales et d’EPCI qui « constatent une perte exceptionnelle de produit (…) au regard de leurs autres recettes fiscales ». Il précise que les taux de compensation à partir de la seconde année s’appliquent sur le montant versé la première année, et non plus sur la perte initiale de produit (soit un alignement avec les autres dispositifs), tout en conservant les taux de compensation actuels. L’évaluation préalable précise la notion de perte exceptionnelle : « Les critères proposés dans le décret seront (...) [une] perte supérieure à 30 % par rapport à l’année précédente, représentant plus de 10 % des recettes fiscales. » Il s’agit ainsi de passer d’une logique géographique (liste de cantons éligibles indépendamment de l’ampleur et de la durée de la perte de ressources) à une logique plus équitable fonction de l’ampleur de la perte de ressources ;

– le II met en place une mesure transitoire afin d’assurer la continuité du versement des compensations pour les collectivités bénéficiant actuellement de la compensation dégressive sur cinq ans. Il précise ainsi que les communes et les EPCI à fiscalité propre précédemment éligibles « en raison de leur appartenance à un canton dans lequel l’État anime une politique de conversion industrielle bénéficient du versement des compensations restant dues » ;

– enfin, le 5° du B du I rend, à compter de 2020, l’année de constatation de la perte de recettes concomitante avec l’année de versement des compensations en disposant que « la première année [de versement des compensations] est définie comme l’année au cours de laquelle une perte de produit calculée (…) est constatée ».

2. L’extension du mécanisme de compensation de perte de ressources aux IFER

Le C du I du présent article étend, à compter de 2019, le mécanisme de compensation à l’IFER. Le dispositif proposé est similaire à ce qui existe pour la CET et pour la redevance des mines, à savoir qu’il met en place une compensation pour l’ensemble des collectivités territoriales ou EPCI qui constatent une perte importante de produit de l’IFER au regard de leurs autres recettes fiscales. L’évaluation préalable du présent article précise la notion de perte importante : « Les critères proposés dans le décret seront (...) [une] perte supérieure à 10 % par rapport à l’année précédente, représentant plus de 2 % des recettes fiscales. »

Il est précisé que les pertes de produit résultant d’une modification de la carte intercommunale ou encore du régime fiscal d’une commune ou d’un EPCI ne sont pas prises en compte pour apprécier la perte de ressources d’IFER.

Le montant de la compensation est identique à celui de la CET : la première année, 90 % de la perte de produit ; la deuxième année, 75 % de la compensation reçue l’année précédente ; et la troisième année, 50 % de la compensation reçue la première année. Les collectivités bénéficient ainsi d’une aide dégressive sur trois années.

La durée de la compensation est également portée à cinq ans pour les collectivités territoriales et les EPCI qui constatent une perte exceptionnelle de produit au regard de leurs autres recettes fiscales. Dans ce cas, les taux de la compensation sont fixés à 90 % de la perte la première année, 80 % la deuxième année du montant versé la première année, 60 % la troisième année, 40 % la quatrième année et 20 % la cinquième année. Selon les informations transmises au Rapporteur général, les critères proposés dans le décret seront pour l’application de la compensation prolongée seront une perte supérieure à 25 % de l’IFER par rapport à l’année précédente, représentant plus de 5 % ou 10 % des recettes fiscales.

Enfin, comme pour la CET, il est précisé qu’à compter de 2020, « la première année [de versement des compensations] est définie comme l’année au cours de laquelle une perte de produit calculée (…) est constatée ». Il s’agit ainsi de compenser toutes les pertes d’IFER subies par les collectivités au même titre et selon les mêmes modalités que les pertes de CET.

Le Rapporteur général se félicite de l’extension du mécanisme de compensation de perte de ressources aux différentes composantes de l’IFER, ainsi qu’à l’ensemble des collectivités territoriales, dans la mesure où cette imposition peut représenter une part significative des recettes de certaines collectivités.

RÉPARTITION DU PRODUIT DE L’IFER ENTRE niveaux de COLLECTIVITÉS EN 2017

(en millions d’euros)

Note : l’IFER matériels roulants utilisés sur les lignes de transport en commun de voyageurs en Île-de-France est affectée à la Société du Grand Paris pour un montant de 71,1 millions d’euros.

Source : direction générale des collectivités locales.

3. La création d’un fonds de compensation entre collectivités territoriales pour l’IFER des centrales thermiques et nucléaires

Le A du III du présent article crée un fonds de compensation des pertes de ressources d’IFER applicable aux installations de production d’électricité d’origine nucléaire ou thermique à flamme subies par les communes et les EPCI en raison de la fermeture totale ou partielle d’une centrale nucléaire ou thermique sur leur territoire. Le B du III précise que le fonds sera alimenté par un prélèvement de 2 % sur le produit de l’IFER « centrales nucléaires et thermiques » des communes et EPCI à fiscalité propre. L’évaluation préalable de l’article estime que « le niveau de prélèvement ne remet pas en cause l’équilibre financier des contributeurs et représente, en moyenne, moins de 0,5 % par an de leurs recettes fiscales ».

Le C du III énonce les modalités de répartition du fonds applicables seulement à compter de 2020 : sont éligibles les communes et les EPCI qui ont constaté d’une année sur l’autre une perte de ressources de l’IFER « centrales nucléaires et thermiques » consécutive à la fermeture totale ou partielle d’une centrale ET qui bénéficient des compensations au titre de la perte de ressource de CET et d’IFER. Il s’agit d’une triple condition : perte d’IFER « centrales nucléaires et thermiques » à la suite de la fermeture d’une centrale, éligibilité à la compensation de CET et à celle de l’IFER dans toutes ses composantes. Il est également précisé que la distribution des ressources prélevées ne pourra avoir lieu qu’à compter de 2020. La durée de la compensation est fixée à dix ans de manière dégressive :

– le montant de la compensation est fixé de la manière suivante les trois premières années :

[perte initiale de CET + perte initiale IFER « centrales nucléaires et thermiques »] – [compensation de perte de ressources CET + compensation de perte de ressources IFER]

– à compter de la quatrième année, le montant de la compensation versé correspond au montant versé la troisième année, réduit d’un huitième par an pendant sept ans.

Le fonds de compensation permet ainsi de compléter l’effort financier de l’État réalisé au titre des mécanismes de pertes de ressources de CET et d’IFER, en comblant pendant les trois premières années l’écart entre les pertes de recettes initiales de CET et d’IFER « centrales nucléaires et thermiques » et les compensations déjà versées au titre des mécanismes de compensation CET et IFER (soit une compensation intégrale pendant trois ans).

Enfin, le D du III prévoit qu’un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du fonds. L’évaluation préalable du présent article dispose que ce décret « précisera, en particulier, les modalités de répartition du fonds pour les bénéficiaires et l’affectation des sommes prélevées par ledit fonds, ainsi que les modalités de répartition en cas d’insuffisance des prélèvements ».

B. L’impact BudgÉtaire et Économique

Concernant la modernisation et l’extension du mécanisme de compensation de perte de ressources de CET et d’IFER, l’évaluation préalable de l’article a effectué une simulation sur la base des données de l’exercice budgétaire 2017. Cette dernière indique que :

– la suppression de la disposition spécifique pour les communes et les EPCI appartenant à un canton de conversion industrielle permettrait de réaliser une économie de 0,5 million d’euros par an ;

– le coût de l’extension de la compensation sur cinq ans pour les pertes exceptionnelles serait nul pour l’État en 2019 et dépendra du calendrier des fermetures éventuelles de centrales ou d’entreprises dont l’impact sur les finances des collectivités d’implantation est exceptionnel ;

– l’extension de la compensation à l’IFER aurait un coût de 300 000 euros par an à compter de 2020 ;

– la concomitance entre la constatation de la perte et le versement de la compensation aurait des conséquences globalement nulles à long terme pour les finances publiques ; toutefois, elle aura des conséquences importantes pendant les six premières années (du fait des reliquats de compensation du régime antérieur et de la mise en place du nouveau système). Ce surcoût ponctuel est estimé à 7 millions d’euros en 2020, à 5 millions d’euros en 2021 et à 3 millions d’euros en 2022. Entre 2023 et 2025, le nouveau système représentera une économie de même montant par rapport au régime antérieur, soit 7 millions d’euros en 2023, 5 millions d’euros en 2024 et 3 millions d’euros en 2025.

En l’état, l’anticipation des bénéficiaires potentiels et du coût budgétaire des dispositifs de compensation sont, par construction, difficiles car elle repose sur un rythme de fermeture de centrales qui n’est que partiellement connu aujourd’hui.

coût de la concomitance à compter de 2020

(en millions d’euros)

Source : direction générale des collectivités territoriales.

Concernant la création du fonds de compensation entre collectivités pour l’accompagnement à la fermeture des centrales de production d’électricité d’origine nucléaire et thermique, le prélèvement annuel serait de 2,4 millions d’euros par an. En effet, l’IFER « centrales nucléaires et thermiques » était perçu par 51 communes et EPCI pour un montant total de 122 millions d’euros en 2017. La contribution moyenne serait de 47 951 euros. Le coût pour les collectivités territoriales est globalement neutre puisque les montants prélevés sont reversés pour compenser d’autres collectivités.

L’évaluation préalable du présent article précise que « plusieurs simulations ont été réalisées, sur la base de calendriers différents, pour s’assurer qu’un prélèvement annuel de 2 % permette de verser aux communes et aux EPCI éligibles une compensation sur dix ans dans les conditions prévues par le projet d’article ».

La mise en place de ce dispositif est d’autant plus nécessaire que l’IFER « centrales nucléaires et thermiques » est particulièrement concentré sur quelques communes : il représentait 31 millions d’euros pour 7 communes et 92 millions d’euros pour 40 EPCI en 2017, soit respectivement une moyenne par bénéficiaire de 4,4 millions d’euros et de 2,3 millions d’euros.

RÉPARTITION DE L’IFER centrales nucléaires et thermiques EN 2017

(en millions d’euros)

Source : direction générale des collectivités locales.

Enfin, le dispositif est un élément important de l’acceptabilité sociale et économique de la mise en œuvre des mesures de transition énergétique, à savoir la fermeture des centrales thermiques et nucléaires. La combinaison des deux dispositifs permettra de compenser intégralement les collectivités perdantes pendant les trois premières années, puis de manière dégressive les années suivantes. La dégressivité est ainsi plus importante pour les communes ou EPCI subissant une perte exceptionnelle de ressources par rapport à une perte importante.

EXEMPLEs DE PRISE EN CHARGE PAR LES DISPOSITIFS DE COMPENSATION

ET PAR LE FONDS de compensation D’UNE PERTE DE RESSOURCE

du bloc communal à LA SUITE D’UNE FERMETURE DE CENTRALE

Cas n° 1 d’une perte initiale importante de ressources

Cas n° 2 d’une perte initiale exceptionnelle de ressources

Note : les cas ci-dessus prennent pour hypothèses une éligibilité de la commune ou de l’EPCI aux deux dispositifs de compensation CET et IFER, ainsi qu’au fonds de compensation horizontale pour l’accompagnement à la fermeture des centrales de production d’électricité d’origine nucléaire et thermique. Il est également supposé que la commune ou l’EPCI ne bénéficie que de la composante « centrales électriques nucléaires ou thermiques » de l’IFER.

Source : commission des finances.

*

La commission est saisie des deux amendements identiques I-CF485 de Mme Véronique Louwagie et I-CF875 de M. Charles de Courson.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF485 propose de rendre éligibles aux mesures de solidarité financière les territoires qui ont connu des fermetures de centrale en 2016 et non seulement à compter de 2017.

M. Charles de Courson. Même argumentaire pour l’amendement I-CF875.

M. le Rapporteur général. Je tiens à rappeler que les collectivités en question ont bénéficié d’un soutien financier ou économique. Elles étaient et sont encore pour certaines d’entre elles éligibles au mécanisme dit de compensation de perte de produit de CET tel qu’il existe aujourd’hui. En outre, l’État a pu accompagner certaines fermetures au cas par cas. Vos amendements sont par ailleurs très complexes à mettre en œuvre par l’administration fiscale. Pour que les choses soient plus claires, je vous invite à avoir un échange avec le ministre en séance.

M. Raphaël Schellenberger. La première phrase de l’exposé des motifs de l’article 25 comporte au moins trois approximations qui me font penser que les propositions de nos collègues sont tout à fait cohérentes. On lie le mécanisme de cet article à la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim. Or c’est un article à portée générale, qui s’intéresse à des questions de fiscalité qu’il faudra se poser au sujet de la transition énergétique et des conséquences pour un territoire de la disparition d’une centrale de production d’électricité ; ce n’est pas directement lié à Fessenheim. Il faut que les choses soient bien claires : il y a certes un problème à Fessenheim mais cet article ne s’intéresse pas qu’à Fessenheim. Pourquoi la transition engagée devrait faire les frais d’une réflexion qui enfin a commencé grâce à la mobilisation des élus de ce territoire ?

Ensuite, pour Fessenheim plus précisément, le mécanisme va coûter quelque 30 millions d’euros sur dix ans. Ce n’est pas une compensation pour le territoire mais simplement un mécanisme de lissage de la disparition progressive d’un impôt. Ces 30 millions d’euros, cela correspond à ce que le territoire de Fessenheim devra continuer à payer au titre du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) parce qu’il a accueilli une installation de production d’électricité. Cela signifie que ce qui sera donné au territoire par le biais de cet article 25 sur une période de dix ans lui sera repris sur la même période au titre du FNGIR. On est très loin de régler les problèmes de fiscalité pour le territoire de Fessenheim.

M. le Rapporteur général. Si j’ai demandé que le débat vienne dans l’hémicycle, c’est justement parce que je pense qu’un certain nombre de choses doivent être précisées par le ministre. Il ne s’agit pas seulement de Fessenheim, mais de toutes les installations susceptibles de fermer, qu’elles soient nucléaires ou thermiques.

Mme Christine Pires Beaune. Ce qui arrive aujourd’hui sur ce territoire se passe ailleurs aussi depuis qu’a été instauré le FNGIR. Dès lors qu’il se produit une catastrophe économique sur un territoire et que des fonds sont gelés, cela finit par poser problème. Il faut donc faire très attention aux fonds que l’on cristallise au moment où l’on introduit une réforme parce que l’on peut se retrouver dans des situations difficiles des années plus tard. C’est un argument de plus pour une réforme véritablement en profondeur de notre système de dotations.

La commission rejette ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1194 de M. Anthony Cellier.

M. Adrien Morenas. Cet amendement vise à ouvrir le dispositif de compensation pour perte de produit d’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) aux EPCI qui bénéficient pour l’exercice 2019 de la compensation de CET et qui ont constaté sur les trois derniers exercices une perte importante de produit d’IFER.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable pour les mêmes raisons. Je vous invite à avoir le débat en séance avec le ministre.

La commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite l’article 25 sans modification.

*

Après l’article 25

La commission est saisie de l’amendement I-CF255 de M. Raphaël Schellenberger.

M. Raphaël Schellenberger. Cet amendement vise à faire de la fiscalité, notamment sur le territoire de Fessenheim, un outil d’intéressement de l’État à la redynamisation économique du territoire. Comme l’indiquait Mme Pires Beaune, lorsqu’on met en place des compensations figées dans le temps – tant en année n, puis tant en année n+1, puis tant en année n+2 –, l’État sait combien cela va lui coûter, mais n’est en rien intéressé à ce qui va se passer sur le territoire. Mon amendement propose donc une compensation dynamique, avec une courbe évidemment à la baisse, mais un montant effectif de compensation qui sera fonction de la redynamisation économique du territoire. Plus l’ensemble des acteurs, y compris l’État, s’intéresseront à redynamiser le territoire de Fessenheim, moins l’État aura à compenser financièrement. Cela me semble une proposition plus intelligente pour que l’ensemble des acteurs autour de la table travaillent à la reconversion du site.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, essentiellement du fait que votre proposition est limitée à la seule fermeture de Fessenheim, ce qui serait une rupture d’égalité vis-à-vis des autres sites.

M. Raphaël Schellenberger. Si ce n’est que cela, je peux l’élargir d’ici à la séance.

M. le Rapporteur général. Je préfère en effet que vous ayez le débat en séance, et de manière moins autocentrée...

L’amendement est retiré.

*

Article 26 Neutralisation du montant de FCTVA versé sur la part de TVA affectée aux régions

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’État du droit

A. Les rÉgions bÉnÉficient d’une fraction de TVA et d’un remboursement de TVA par le biais de deux dispositifs distincts

Depuis le 1er janvier 2018, les régions sont désormais affectataires d’une fraction du produit de la TVA. Par ailleurs, elles bénéficient d’un remboursement de la TVA acquittée sur leurs dépenses d’investissement dans le cadre du FCTVA. Ces deux dispositifs sont, en première analyse, distincts l’un de l’autre.

1. L’affectation d’une fraction de TVA aux régions en lieu et place de la dotation globale de fonctionnement à compter de 2018

La loi de finances pour 2017 ([381]), modifiée par la loi de finances pour 2018 ([382]), a affecté aux régions, à compter de 2018, une fraction du produit budgétaire de la TVA, net des remboursements et restitutions. La fraction globale de TVA affectée est établie en appliquant au produit net de TVA un taux défini par le ratio entre :

– la somme de la DGF des régions notifiée en 2017 et de la dotation générale de décentralisation (DGD) notifiée en 2017 à la collectivité territoriale de Corse (après déduction de la dotation de continuité territoriale) ;

– le produit net de la TVA encaissé en 2017.

Calcul du ratio de TVA affectÉe

(en millions d’euros)

(*) Hors concours individualisé dénommé dotation de continuité territoriale (187 millions d’euros).

Source : direction du budget.

Une fois la fraction globale de TVA déterminée, celle-ci est répartie entre chaque région proportionnellement à la DGF notifiée en 2017 (ou proportionnellement à la somme de la DGF et de la DGD notifiées en 2017 pour la collectivité territoriale de Corse).

RÉpartition de la fraction de TVA entre les différentes régions

(en euros)

Source : commission des finances.

Un mécanisme de dotation minimale est également mis en place, afin de garantir pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse un niveau de TVA affectée pour l’année considérée qui ne pourra représenter un montant inférieur à la somme des dotations notifiées en 2017 à la collectivité territoriale : la différence éventuelle fait l’objet d’une attribution à due concurrence d’une part du produit de la TVA revenant à l’État.

Ce mécanisme de dotation minimale ne sera pas activé en 2019, dans la mesure où la fraction de TVA affectée aux régions est estimée en loi de finances à 4 122 millions d’euros en 2018 et à 4 287 millions d’euros en 2019. Les régions bénéficient ainsi pleinement de la dynamique de croissance de la TVA.

RÉpartition de la fraction de TVA entre les différentes régions

(en millions d’euros)

Source : estimations commission des finances.

2. Le remboursement d’une partie de la TVA des dépenses d’investissement des régions par le FCTVA

Le FCTVA est un dispositif de soutien à l’investissement local, assis sur la TVA supportée lors de dépenses d’investissement. Il s’agit d’un prélèvement sur recettes (PSR) qui permet de compenser la TVA acquittée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses d’investissement et encaissée par l’État en amont. En effet, la TVA supportée en amont des achats ou des investissements n’est pas déductible ou récupérable dès lors que l’acteur économique qui la supporte n’est pas assujetti à la TVA, ce qui est la situation des collectivités territoriales pour leurs activités administratives.

Dans ce contexte, l’article L. 1615-1 du CGCT dispose que le FCTVA est destiné à « permettre progressivement le remboursement intégral de la TVA acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur les dépenses réelles d’investissement ainsi que sur leurs dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie ». Dans les faits, afin de permettre la conformité du dispositif avec le droit de l’Union européenne ([383]), le FCTVA n’est pas juridiquement un remboursement de TVA, mais une subvention d’aide à l’investissement des collectivités territoriales dont le taux et le montant se rapprochent de la TVA supportée en amont par les collectivités.

L’article L. 1615-5 du CGCT précise que « les sommes versées pour le remboursement de la TVA acquittée sur leurs dépenses réelles d’investissement par le FCTVA sont inscrites à la section d’investissement du budget de la collectivité ». L’article L. 1615-6 dispose que les « attributions au FCTVA sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d’investissement (…) un taux de compensation forfaitaire » qui s’applique quel que soit le taux de TVA ayant grevé les opérations d’investissement. Ce dernier est fixé depuis le 1er janvier 2015 à 16,404 %.

En effet, depuis la loi de finances pour 1994 ([384]) puis la loi de finances pour 2015 ([385]), le taux de compensation forfaitaire du FCTVA est égal au taux normal de la TVA (soit 20 %) diminué d’un taux de réfaction forfaitaire afin d’exclure du remboursement de la TVA le montant correspondant à la contribution de la France au budget de l’Union européenne assise sur la TVA. Ainsi, le taux de FCTVA est calculé pour les dépenses réalisées à partir du 1er janvier 2015 selon la formule suivante :

16,667 % – 0,263 % = 16,404 % ([386])

Ainsi, pour un investissement hors taxes de 100 euros réalisé au taux normal de 20 %, la dépense réelle d’investissement est de 120 euros. Sur cette dépense réelle est appliqué le taux de FCTVA à 16,404 %, ce qui donne un droit au FCTVA de 19,7 euros. L’écart de 0,3 euro entre la TVA acquittée par la collectivité (20 euros) et la compensation du FCTVA (19,7 euros) qui lui est versée sert à couvrir la part de la TVA reversée par la France au budget de l’Union européenne.

Source : M. Albéric de Montgolfier, Rapport fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2015, tome II, Sénat, session ordinaire de 2014-2015, n° 108, 20 novembre 2014.

Enfin, il est rappelé qu’à compter du 1er janvier 2019, les attributions du FCTVA seront déterminées dans le cadre d’une procédure de traitement automatisée des données budgétaires et comptables. Ce sujet fera l’objet d’un traitement spécifique lors de l’examen de la seconde partie de la loi de finances pour 2019 ([387]).

La LPFP pour les années 2018 à 2022 prévoit un montant de FCTVA de 5,71 milliards d’euros en 2019 et de 5,74 milliards d’euros en 2022 ([388]). Dans la mesure où il s’agit d’une forme de remboursement de la TVA acquittée par les collectivités, le montant du FCTVA varie en fonction du cycle des investissements locaux ainsi que de la situation économique générale.

Programmation des concours financiers de l’État

aux collectivitÉs territoriales

(en milliards d’euros)

Note : les concours financiers de l’enveloppe « normée » regroupent les PSR établis au profit des collectivités territoriales, les crédits du budget général relevant de la mission Relations avec les collectivités territoriales, ainsi que le produit de l’affectation de la TVA aux régions.

Source : loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le présent PLF a fixé le montant du PSR du FCTVA à 5 649 millions d’euros pour 2019 ([389]), au lieu de 5 612 millions d’euros pour 2018, soit une légère hausse de 0,7 %.

Évolution du FCTVA de 2012 À 2019

(en millions d’euros)

Source : lois de finances initiales et présent PLF.

B. Une situation oÙ les rÉgions perçoivent une fraction de TVA dont elles sont par ailleurs remboursÉes par le FCTVA

En l’état du droit, il existe une situation dans laquelle les régions perçoivent :

– un remboursement au titre du FCTVA de la TVA qu’elles acquittent sur leurs dépenses d’investissement et encaissée en amont par l’État, minoré d’une réfaction forfaitaire pour tenir compte du montant de la part de TVA versée par la France au budget de l’Union européenne ;

– une fraction du produit national de TVA, incluant dans son assiette de calcul le montant de TVA déjà remboursé à l’ensemble des collectivités territoriales au titre du FCTVA.

Le taux forfaitaire de compensation du FCTVA ne prend pas en compte cette situation qui résulte de l’affectation d’une fraction de TVA aux régions depuis le 1er janvier 2018. De ce fait, l’État verse, au bénéfice des régions, une part de la TVA qu’il n’a pas perçue, puisque déjà reversée au titre du FCTVA. Il est donc nécessaire de procéder à une réfaction du taux de FCTVA, analogue dans son principe à celle mise en œuvre pour tenir compte du transfert d’une part de la TVA à l’Union européenne, dont seules les régions s’acquitteraient.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article vise à neutraliser, sur la fraction de la TVA affectée aux régions, le montant de TVA reversé aux collectivités territoriales par le FCTVA qui n’a pas été véritablement perçu par l’État puisque préalablement affecté aux régions. À cet effet, il est proposé d’instituer un second mécanisme de réfaction analogue à celui opéré pour tenir compte du versement par la France d’une partie de la TVA au budget de l’Union européenne. Le gain de la mesure pour l’État (et corrélativement le coût pour les régions) est estimé à 14 millions d’euros en 2019 et à 111 millions d’euros à l’horizon 2022.

A. La mise en place d’un mÉcanisme de rÉfaction sur la part de TVA affectÉE aux rÉgions

Il est proposé d’insérer un III bis à l’article 149 de la loi de finances pour 2017 ([390]), qui précise que la fraction de TVA affectée aux régions est minorée chaque année d’un montant correspondant à la différence entre :

– le produit de TVA remboursé au titre du FCTVA, calculé en appliquant au montant des dépenses éligibles de l’année précédente le taux forfaitaire de compensation de 16,404 % ;

– le produit obtenu par application aux mêmes dépenses d’un taux forfaitaire de 16,084 % prenant en compte le taux de réfaction nécessaire pour neutraliser, dans la fraction de TVA affectée aux régions, le remboursement FCTVA déjà réalisé aux collectivités territoriales.

Le montant de la réfaction vient ensuite minorer la fraction de la TVA affectée aux régions. Puis, la fraction de TVA ainsi minorée est répartie selon les règles de droit commun, c’est-à-dire proportionnellement aux dotations 2017 perçues par les régions. Ainsi, le dispositif proposé n’impute pas la réfaction au taux forfaitaire du FCTVA (comme c’est le cas pour la réfaction au titre de l’Union européenne), dans la mesure où une telle réfaction s’appliquerait à l’ensemble des collectivités territoriales éligibles au FCTVA, alors que seules les régions bénéficient de la fraction de TVA.

Le taux de 16,084 % proposé pour le calcul de la réfaction applicable aux régions est obtenu en diminuant le taux forfaitaire de 16,404 % du montant de la réfaction au titre de la part de TVA versée chaque année aux régions sur le montant de FCTVA. Par cohérence avec la réfaction opérée pour tenir compte de la contribution française à l’Union européenne, ce taux a été obtenu en rapportant le montant de TVA des régions en 2017 (4,025 millions d’euros) à la base harmonisée de TVA en 2017.

Le dispositif s’applique uniquement pour les régions et à compter du 1er janvier 2019. Les dépenses éligibles prises en compte chaque année sont évaluées sur la base des attributions perçues l’année précédente par les bénéficiaires du FCTVA.

Neutralisation du montant de FCTVA versé sur la part de TVA affectée aux régions

Source : commission des finances.

B. L’impact BudgÉtaire et Économique

En 2019, la mesure devrait représenter une économie de 14 millions d’euros pour le budget de l’État et une moindre recette d’un montant équivalent pour les régions. Le coût de la mesure pour les régions (et donc le gain pour l’État) montera fortement en puissance du fait, d’une part, de l’augmentation programmée du montant global du FCTVA du fait de l’évolution des dépenses d’investissements des régions et, d’autre part, des règles propres de versement du FCTVA. En effet, seules 13 % des dépenses d’investissement éligibles au FCTVA donnent lieu à un versement par l’État l’année même de leur réalisation, 62 % en année N + 1 et 25 % en année N + 2.

Évolution du coÛt budgÉtaire de la mesure

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

ModalitÉS de calcul du coÛt budgétaire en 2019

(en millions d’euros)

(*) Le coût de la réfaction en 2019 représente environ 13 % du coût de la réfaction totale de 110 millions d’euros puisque la mesure n’entre en vigueur qu’à compter de 2019 (règles de versement du FCTVA).

Source : commission des finances.

Ainsi, la fraction de TVA affectée aux régions en 2019 sera minorée de 14 millions d’euros pour tenir compte de la part déjà reversée par le FCTVA. Puis, la fraction de TVA ainsi minorée sera répartie selon les règles de droit commun, c’est-à-dire proportionnellement aux dotations 2017 perçues par les régions.

La réfaction proposée n’aura en réalité que peu d’impact sur la dynamique de la fraction de TVA dont bénéficient actuellement les régions. En effet, les régions profitent pleinement depuis 2018 de la dynamique de la TVA : alors que le montant des dotations aux régions était de 4 025 millions d’euros en 2017, les régions ont reçu 4 122 millions d’euros en 2018 et devraient bénéficier de 4 287 millions d’euros en 2019, soit une hausse de 262 millions d’euros entre 2017 et 2019 (+ 6,5 %), réfaction incluse.

De plus, les premiers éléments de l’exécution 2018 font apparaître une dynamique de la TVA supérieure aux prévisions initiales inscrites dans la LPFP pour les années 2018 à 2022 ([391]). Les régions bénéficieraient ainsi de 4 170 millions d’euros en 2018 (au lieu de 4 122 millions d’euros), soit une hausse de 48 millions d’euros par rapport aux prévisions (alors que la réfaction envisagée pour 2019 n’est que de 14 millions d’euros). Cette meilleure dynamique devrait se poursuivre au cours des prochaines années, atténuant mécaniquement les effets de la réfaction dont le montant ne dépend pas de la dynamique de la TVA mais de celle des investissements locaux.

Source : annexe au PLF pour 2018, Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales.

*

La commission examine les amendements de suppression I-CF370 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF811 de M. Michel Castellani et I-CF1104 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Émilie Bonnivard. Nous avons là encore l’illustration que Bercy n’a pas vraiment supporté le transfert d’une fiscalité dynamique aux régions et cherche à revenir, par un dispositif un peu « sioux », sur ce transfert.

Avec l’article 26, le Gouvernement souhaite en effet revenir sur la dynamique de la fraction de TVA allouée aux régions, dont le principe a été voté par le Parlement en 2017. La disposition pourrait représenter, au terme de sa montée en charge en 2021, une moindre recette de près de 100 millions pour l’ensemble des régions. Ce nouveau mécanisme réduirait ainsi considérablement la dynamique de la TVA, estimée à 117 millions en 2019.

Il serait de nature à amputer une ressource indispensable aux régions pour faire face à leurs compétences nouvelles en matière de transports, de formation professionnelle et de transition énergétique. Il est néfaste car il contrevient au « contrat » passé entre l’État et les régions lors de la mise en place de l’attribution d’une fraction de TVA, il entre en contradiction d’une des justifications de la contractualisation financière, à savoir la stabilité des ressources, et il confond une ressource fiscale pérenne, la TVA, avec une mesure de compensation de dépenses spécifiques, le FCTVA.

Enfin, ce nouveau dispositif s’ajoute à la suppression en 2018 du fonds de soutien au développement économique, qui a amputé les ressources des régions de 450 millions d’euros.

C’est pourquoi notre amendement I-CF370 propose la suppression de l’article 26.

M. Michel Castellani. Notre amendement I-CF811 vise également à supprimer l’article 26. La disposition pourrait représenter, au terme de sa montée en charge, une moindre recette de près de 100 millions d’euros pour les régions, alors que c’est là une ressource indispensable au financement des politiques publiques dont elles ont la charge. Cette disposition contrevient au « contrat » passé entre l’État et les régions, et confond une ressource fiscale pérenne, la TVA, avec une mesure de compensation spécifique. Enfin, ce nouveau dispositif vient s’ajouter à la suppression du fonds de soutien au développement économique.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement I-CF1104 a le même objet : Mme Bonnivard a excellemment exposé les raisons justifiant de supprimer cet article. Le fait que des amendements de suppression aient été déposés par tous les groupes devrait nous interroger. Quand ils ont proposé cette mesure l’an dernier aux régions, Bercy avait déjà fait le lien avec le FCTVA, mais ce lien ne se justifie pas.

M. le Rapporteur général. Sur le plan technique, il ne s’agit pas d’une confusion entre recette fiscale et mesure de compensation puisque la réfaction proposée vise à neutraliser le montant de TVA qui n’a pas été véritablement perçu par l’État, pour avoir été préalablement reversé aux régions par le biais du FCTVA. L’État verse donc actuellement deux fois le montant proposé, une fois au titre du FCTVA et une autre fois au titre de la fraction de TVA. Bercy aurait certes pu s’en apercevoir plus tôt ; toujours est-il que, sur le plan technique, cette mesure est justifiée. Avis défavorable.

M. François Pupponi. Vous ne pouvez pas dire cela, monsieur le Rapporteur général ! Le FCTVA, c’est de l’argent reversé par l’État à partir d’investissements. Il y a quelques années, l’État en outre a prévu d’accorder une recette dynamique aux régions : la TVA. Ce sont deux choses différentes, et tout le monde savait qu’il y avait à la fois l’investissement avec le FCTVA et la TVA pour le fonctionnement. C’était conçu comme cela. Aujourd’hui, le Gouvernement reprend ce qui avait été promis.

M. le président Éric Woerth. C’est assez vrai.

La commission rejette ces amendements.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette ensuite successivement les amendements en discussion commune I-CF1153 et I-CF1155 de M. François Pupponi.

Puis elle adopte l’article 26 sans modification.

*

Après l’article 26

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements I-CF463 et I-CF492 de M. Lionel Causse.

M. Lionel Causse. L’amendement I-CF463 vise à faire bénéficier les établissements publics de santé, en particulier les hôpitaux, du FCTVA sur les investissements réalisés, et le second amendement, I-CF492, fait de même pour les établissements de services sociaux et médico-sociaux. L’idée est de profiter de la dynamique souhaitée par le Gouvernement en matière d’investissement hospitalier, avec une enveloppe de 400 millions d’euros à partir de 2019 jusqu’en 2022, et donc de récupérer la TVA en 2020 comme cela se fait dans les collectivités locales et d’autres structures publiques, afin de lancer une dynamique pluriannuelle d’investissement.

M. le Rapporteur général. L’objectif est louable, mais les amendements sont un peu trop coûteux pour les finances publiques. Le chef de l’État s’est déjà engagé à dédier 920 millions d’euros supplémentaires sur la période 2019-2022 à l’investissement hospitalier, dans le cadre du plan santé 2022, l’investissement hospitalier étant de 4 milliards d’euros en 2017. Vos propositions représentent potentiellement un surcoût de 700 millions par an. En outre, plus la porosité est grande entre les finances de l’État et celles de la sécurité sociale, plus les choses se compliquent, même si je conviens que la démarcation est parfois difficile, à telle enseigne que nous demandons des discussions communes. Avis défavorable, même si l’intention est très louable.

La commission rejette ces amendements.

M. Éric Coquerel. Monsieur le président, la limite du dépôt d’amendements pour la séance est prévue ce soir à 17 heures. Nous ne voyons pas comment il est possible de s’organiser dès lors que nous débattons encore en commission. Cela le sera d’autant moins pour les groupes qui bénéficient de moins de moyens humains. Notre groupe souhaite par conséquent que vous interveniez auprès du président de l’Assemblée pour reculer cette limite.

M. le président Éric Woerth. Je ne sais pas si cela servirait à grand-chose. En revanche, nous pouvons essayer d’évoquer un changement du Règlement en Conférence des présidents. J’observe simplement que plus de 1 300 amendements ont déjà été déposés à cet instant et qu’il nous reste encore plusieurs heures pour le faire.

M. Éric Coquerel. Je ne suis pas d’accord, ou alors la commission ne sert à rien. Certains amendements peuvent s’ajouter, ou inversement disparaître, en fonction du débat en commission.

M. le président Éric Woerth. Il faut également tenir compte de l’examen des amendements par nos services. Il y a un moment où cela devient impossible.

M. Éric Coquerel. Il n’était pas prévu que nous terminions aussi tard aujourd’hui. En l’occurrence, vous remarquerez que ce n’est pas notre groupe qui a déposé le plus d’amendements. Un tel système ne peut qu’inciter les groupes à déposer, avant même le débat en commission, le maximum d’amendements. Je trouve dommage que vous ne partagiez pas cette idée.

M. le président Éric Woerth. Je partage l’idée que les délais sont toujours trop courts pour tout le monde. C’est une vieille tradition dans ce Parlement, qui ne s’améliore pas. Les conditions de travail sont mauvaises, je ne peux que le constater.

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF810 et I-CF1003 rectifié de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Depuis le 1er janvier 2018, l’ensemble des régions ainsi que la collectivité de Corse et les collectivités uniques de Guyane et de Martinique bénéficient de l’attribution d’une fraction de TVA en substitution de la DGF.

Le présent amendement vise à compléter la rédaction de l’article 149 de la loi de finances pour 2017 en introduisant au sein de l’assiette de TVA allouée aux régions la part de la DGF des départements perçue par la collectivité de Corse et les collectivités uniques de Martinique et de Guyane. La fraction de TVA doit couvrir au moins la somme qui était dévolue aux départements ; c’est une justice territoriale minimale. Tel est l’objet de l’amendement I-CF810.

Pour ce qui est de l’amendement I-CF1003 rectifié, depuis 1er janvier 2018, il n’existe plus qu’une seule collectivité en Corse. Par conséquent, il convient d’intégrer dans la fraction de TVA la part de DGF des ex-départements. C’est également une question de justice territoriale.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable.

M. Michel Castellani. Il ne suffit pas de dire « avis défavorable », monsieur le Rapporteur général !

M. le Rapporteur général. Cet amendement a déjà été déposé l’an dernier.

M. Michel Castellani. Bien sûr qu’il a été déposé l’an dernier ! C’est évident.

La commission rejette ces amendements.

*

Article 27 Recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) en Guyane et à Mayotte

I. L’État du droit

Le RSA a été mis en place en France métropolitaine par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion ([396]), par la fusion du revenu minimum d’insertion (RMI), de l’allocation pour parent isolé (API) et des dispositifs d’intéressement à la reprise d’activité qui leur étaient associés. Il a été étendu aux départements d’outre-mer (DOM), à l’exception du Département de Mayotte, par ordonnance du 24 juin 2010 ([397]). Enfin, l’ordonnance du 24 novembre 2011 étend et adapte le RSA au Département de Mayotte ([398]). Chacun de ces transferts de compétences de l’État vers les départements s’est accompagné de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice par l’État au moment du transfert. Toutefois, du fait de la dégradation de la conjoncture économique et d’un contexte démographique, socioéconomique et géographique particulier, certains territoires ultra-marins ne sont plus en mesure d’exercer leurs compétences en matière d’instruction et de financement du RSA.

A. L’attribution et le financement du revenu de solidaritÉ active en Guyane et À Mayotte

Au 31 décembre 2016, 1,86 million de foyers bénéficiaient du RSA en France. Avec les conjoints et les enfants à charge, 3,83 millions de personnes sont couvertes par le RSA, soit 5,7 % de la population française. Le RSA est devenu la première dépense sociale des départements, celle-ci s’établissant en 2016 à 10,64 milliards d’euros.

1. Les règles d’attribution du revenu de solidarité active en Guyane et à Mayotte

L’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles (CASF) dispose que « toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au RSA » qui « porte les ressources du foyer au niveau du montant forfaitaire » fixé par décret. Le RSA est ainsi une prestation qui correspond à la différence entre, d’une part, un montant forfaitaire déterminé par décret et fixé en fonction de la composition du foyer et du nombre d’enfants à charge et, d’autre part, l’intégralité des ressources du foyer. Il est procédé au réexamen du montant de l’allocation tous les six mois (article L. 262-21 du code général des collectivités territoriales

– CGCT).

Le RSA s’adresse aux personnes âgées d’au moins vingt-cinq ans, ou sans condition d’âge pour les personnes assumant la charge d’au moins un enfant né ou à naître. Le bénéficiaire ne peut pas être élève, étudiant ou stagiaire, ou encore en congé parental, sabbatique, sans solde ou en disponibilité (article L. 262-4 du CASF). Depuis le 1er septembre 2010, les jeunes de moins de vingt-cinq ans ayant travaillé au moins deux années au cours des trois dernières années peuvent également en bénéficier (article L. 262-7-1 du CASF).

Le bénéficiaire doit être français ou titulaire, depuis au moins cinq ans, d’un titre de séjour autorisant à travailler. Cette condition n’est pas applicable aux réfugiés et aux étrangers titulaires d’une carte de résident, ainsi qu’aux étrangers ayant droit au RSA majoré et respectant des conditions de régularité du séjour. Elle ne s’applique pas non plus aux ressortissants d’un État membre de l’Union européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen. Ces derniers doivent néanmoins avoir résidé en France durant les trois mois précédant la demande (article L. 262-6 du CASF).

L’allocation peut dans certaines conditions être majorée (RSA majoré). Cette majoration est accordée temporairement, sans condition d’âge, à un parent isolé assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants ou à une femme enceinte isolée. La majoration est accordée jusqu’au troisième anniversaire de l’enfant le plus jeune ou pour douze mois en l’absence d’enfant de moins de trois ans (article L. 262-9 du CASF).

Le montant forfaitaire servant de base de calcul au RSA est fixé par décret et fait l’objet d’une revalorisation au 1er avril de chaque année (article L. 262-3 du CASF). Au 1er avril 2018, le montant forfaitaire pour une personne seule et sans enfant est de 550,93 euros, et de 826,40 euros pour un couple sans enfant. En cas de majoration pour isolement, il est de 943,29 euros pour une personne avec un enfant ([399]). Un forfait logement (de 66,11 euros mensuels pour une personne seule, 132,22 euros pour un foyer de deux personnes, 163,63 euros pour un foyer de trois personnes ou plus) est déduit de l’allocation si le bénéficiaire est logé gratuitement, s’il est propriétaire sans remboursement d’emprunt ou s’il reçoit une aide au logement.

Montants forfaitaires du RSA au 1er avril 2018

(en euros)

Source : caisses d’allocations familiales (CAF).

Le RSA est attribué par le département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile. Le département peut déléguer l’exercice des compétences d’instruction et d’attribution de l’allocation aux caisses d’allocations familiales (CAF) (article L. 262-13 du CASF). Ces dernières sont en effet responsables du service du RSA (article L. 262-16 du CASF).

Le RSA n’est pas seulement un dispositif d’incitation financière, il s’agit également d’un dispositif d’insertion professionnelle ou sociale. Si le bénéficiaire (allocataire ou conjoint) du RSA est sans emploi ou si ses revenus d’activité professionnelle au cours des trois derniers mois sont inférieurs à 500 euros par mois en moyenne, il est soumis aux droits et devoirs, c’est-à-dire à des obligations de démarches d’insertion en échange d’un accompagnement destiné à l’aider dans ces démarches (article L. 262-28 du CASF). Il fait en premier lieu l’objet d’une orientation par le département vers un organisme chargé de l’accompagner en vue d’une meilleure insertion professionnelle ou sociale. Cet accompagnement permet d’établir un projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE), lorsqu’il est orienté vers Pôle emploi (article L. 262-33 du CASF), ou un contrat d’engagements réciproques (CER), lorsqu’il est orienté vers un autre organisme d’insertion professionnelle ou sociale (article L. 262-34 du CASF). Le non-respect des engagements du bénéficiaire peut alors entraîner l’arrêt du versement du RSA et la radiation de la liste des bénéficiaires (articles L. 262-37 et L. 262-38 du CASF).

Le RSA a été étendu dans les conditions de droit commun à la collectivité territoriale de Guyane ([400]) ainsi qu’à l’ensemble des DOM en 2010, à l’exception du Département de Mayotte qui n’avait pas encore à cette date d’existence juridique. S’agissant de ce dernier, le RSA y a été déployé à compter de 2012 ([401]) avec plusieurs adaptations concernant les conditions d’éligibilité et le montant forfaitaire :

– le bénéficiaire doit être français ou titulaire, depuis au moins quinze ans au lieu de cinq, d’un titre de séjour autorisant à travailler en vertu des dispositions de l’ordonnance du 26 avril 2000 ([402]) ;

– le RSA majoré et le RSA jeune ne sont pas applicables ;

– le montant forfaitaire ainsi que le forfait logement sont inférieurs de moitié de ceux applicables en métropole et dans les autres DOM ;

– le dépôt de la demande et l’instruction du RSA sont assurés pour le compte du département par la caisse gestionnaire du régime des prestations familiales à Mayotte, c’est-à-dire la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM) ; celle-ci assure également le service de l’allocation en l’absence d’une caisse d’allocations familiales.

Montants forfaitaires du RSA au 1er avril 2018 applicables

À Mayotte

(en euros)

Source : caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM).

2. Le financement du revenu de solidarité active par l’État et les départements

L’article L. 262-24 du CASF dispose que « le revenu de solidarité active est financé par les départements. » Par exception, l’État finance l’extension du RSA aux personnes de moins de vingt-cinq ans ayant exercé par le passé une activité professionnelle, dit « RSA jeune ». À cette fin, une convention est signée entre le département et les CAF (article L. 262-25 du CASF). Le RSA est ainsi la première dépense sociale des départements, celle-ci s’établissant en 2016 à 10,64 milliards d’euros, soit près de 60 % de l’ensemble des dépenses en matière d’allocations individuelles de solidarité (AIS) des départements.

Évolution des dépenses au titre du RSA par les dÉpartements

(en millions d’euros)

(*) Allocations individuelles de solidarité, c’est-à-dire le RSA, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH).

Source : MM. Dominique Bur et Alain Richard, Rapport sur le financement des allocations individuelles de solidarité, Mission finances locales, avril 2018.

Pour autant, les départements ont bénéficié, lors de la décentralisation du RMI en 2004 et la création du RSA en 2009, d’une compensation de la part de l’État. En effet, l’article 72-2 de la Constitution pose le principe selon lequel les transferts de compétences vers les collectivités territoriales doivent s’accompagner des ressources consacrées par l’État à l’exercice des compétences transférées : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »

Ainsi, il résulte de cet article et des décisions du Conseil constitutionnel que, « lorsqu’il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l’État, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert » et qu’il appartient « à l’État de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu’il consacrait à l’exercice de cette compétence avant son transfert » ([403]).

Dans ce contexte, au titre du droit à compensation par l’État, les départements se sont vu affecter :

– plusieurs fractions de TICPE sur les carburants pour un montant total de 5 861 milliards d’euros ;

– un fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) pour un montant de 500 millions d’euros dont une fraction de 40 % couvre les restes à charge des départements en matière de RSA ;

– un dispositif de compensation péréquée (DCP) pour un montant de 959 millions d’euros dont une fraction de 70 % couvre les restes à charge des allocations individuelles de solidarité (AIS).

Les départements bénéficient ainsi de trois fractions de TICPE sur les carburants au titre du financement du RMI et du RSA :

– une première fraction au titre du financement du RMI : la fraction est calculée de sorte que le tarif appliqué aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées par l’État en 2003 au titre de l’allocation de RMI. Le tarif appliqué pour calculer la fraction s’élève à 13,02 euros par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb et 8,67 euros par hectolitre s’agissant du gazole. Chaque département reçoit ensuite un pourcentage de cette fraction fixé en loi de finances ([404]) ;

– une deuxième fraction au titre du financement du RSA : la fraction est calculée de sorte que le tarif appliqué aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées en 2010 par l’État au titre de l’allocation de RSA en métropole et exécutées en 2011 par l’État au titre de l’allocation de RSA dans les départements d’outre-mer à l’exception de Mayotte. Le tarif appliqué pour calculer la fraction s’élève à 2,346 euros par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb et à 1,660 euros par hectolitre s’agissant du gazole. Chaque département reçoit ensuite un pourcentage de cette fraction fixé en loi de finances ([405]) ;

– une troisième fraction au titre du financement du RSA pour le Département de Mayotte : la fraction est calculée de sorte que le tarif appliqué aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées en 2014 par l’État au titre de l’allocation de RSA. Le tarif appliqué pour calculer la fraction s’élève à 0,119 euro par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb et à 0,077 euro par hectolitre s’agissant du gazole ([406]).

Les départements bénéficient également du FMDI (article L. 3331-16-2 du CGCT) institué sous la forme d’un prélèvement sur les recettes (PSR) de l’État de 500 millions d’euros par an. Une part de 40 % du fonds est attribuée au titre de la compensation du RSA en fonction des restes à charge (RAC) des départements. La deuxième et la troisième part du fonds, de 30 % chacune, financent respectivement de la péréquation en fonction d’un indice synthétique de charges et de l’insertion au titre des contrats de travail aidés cofinancés par les départements.

Enfin, les départements bénéficient d’un DCP, créé en 2015 pour soutenir les départements face à la hausse de leurs dépenses sociales, et alimenté par les frais de gestion de la TFPB perçus par l’État ([407]). Une première part (70 %) est attribuée au titre de la compensation, qui tient compte du montant des dépenses restées à la charge des départements en matière d’AIS, après déduction des dotations de compensation. Une seconde part (30 %) est attribuée au titre de la péréquation, répartie sur la base de critères de ressources et de charges, tels que le revenu et le nombre d’allocataires d’AIS rapportés au nombre d’habitants.

B. La situation Économique et sociale particuliÈre de la Guyane et de Mayotte

Ces compensations, dites historiques, conduisent l’État à attribuer aux départements des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert. La dynamique de la charge incombe depuis la date du transfert aux départements, qui doivent en assurer le financement par leurs propres ressources. Toutefois, les départements observent, depuis plusieurs années, une très forte progression des dépenses liées au RSA du fait de la dégradation de la conjoncture économique, mais également pour certains territoires ultra-marins, d’un contexte démographique, socioéconomique et géographique particulièrement défavorable. Aussi semble-t-il que la Guyane et Mayotte ne soient aujourd’hui plus en mesure d’exercer leurs compétences en matière d’instruction et de financement du RSA.

1. Un contexte démographique, socioéconomique et géographique conduisant à un recours significatif au RSA

Les départements de la Guyane et de Mayotte font face à une croissance dynamique des dépenses relatives au RSA qui s’explique, notamment, par leur contexte démographique, socioéconomique et géographique. Ce contexte se caractérise, principalement ([408]) :

– par un accroissement démographique élevé, supérieur à celui constaté en métropole : le taux de croissance de la population était de 3,8 % en 2017 à Mayotte et de 2,6 % en Guyane au lieu de 0,46 % en France ;

– par une population comparativement très jeune : les moins de vingt ans représentent 42,3 % de la population guyanaise et 54,5 % de la population mahoraise, au lieu de 24 % en métropole ;

– par un taux de chômage élevé de 25,9 % à Mayotte et de 22 % en Guyane et une absence de débouchés professionnels rendant difficile l’insertion par le travail et contribuant à accroître le phénomène de précarité : or, il est établi l’existence d’un coefficient de corrélation de 0,84 en France métropolitaine entre la part d’allocataires du RSA dans la population d’un département et le taux de chômage ([409]). Une telle corrélation peut probablement être élargie aux départements d’outre-mer ;

– un niveau de développement plus faible qu’en métropole : le PIB par habitant est de 8 980 euros par habitant en 2015 à Mayotte et de 15 813 euros par habitant en Guyane au lieu de 32 967 euros par habitant en France. Avec un indicateur de développement humain (IDH) estimé à 0,637 en 2005 (dernière année calculée), Mayotte se situe ainsi au 107e rang mondial. L’île se classe dans la catégorie des pays ou régions à développement humain moyen, alors que la Guyane était la même année au 73e rang mondial avec un indice de 0,740. La France est à titre de comparaison au 23e rang mondial en 2015, soit un IDH de 0,897 ;

– et enfin, une forte pression migratoire : la part des étrangers résidant à Mayotte est estimée à 40 % de la population. L’île demeure ainsi le département français où la proportion d’étrangers dans la population est la plus importante, devant la Guyane où elle s’élève à 35 %. L’immigration illégale sur ces deux territoires demeure également particulièrement préoccupante.

Enfin, s’agissant de la Guyane, la situation financière dégradée de la collectivité a justifié la mise en œuvre de plusieurs mesures d’aide, par le biais notamment de l’Accord de Guyane du 21 avril 2017 pour un montant de 1,086 milliard d’euros ([410]). L’accord prévoit, notamment, une avance de trésorerie de 4,5 millions d’euros, la transformation d’un prêt de 53 millions d’euros en subvention exceptionnelle, le versement d’une aide exceptionnelle de 150 millions d’euros sur trois ans, afin de financer une part des dépenses de RSA, ainsi que la compensation en 2017 et 2018, par le biais d’un PSR de l’État, du transfert aux communes guyanaises d’une part de la recette d’octroi de mer de la collectivité. De la même manière, la Cour des comptes a, à plusieurs reprises, souligné la « situation financière délicate » du Département de Mayotte, sans qu’aucune « stratégie réelle de redressement des comptes » ait été mise en place ([411]).

2. Un financement historique par l’État des dépenses du RSA ne permettant plus aux départements de faire face aux restes à charge

Il résulte de la situation décrite précédemment que le taux de croissance du nombre de bénéficiaires du RSA est bien plus élevé à Mayotte et en Guyane qu’en métropole ainsi que dans les autres DOM. Selon l’évaluation préalable du présent article, entre décembre 2012 et décembre 2017, le nombre de foyers bénéficiaires en Guyane est passé de 17 435 bénéficiaires à 22 118 (soit un taux d’évolution de + 26,9 %), tandis qu’à Mayotte, le nombre de foyers bénéficiaires est passé de 2 551 à 5 467 (soit + 114 %).

La situation des bénéficiaires du RSA est la suivante dans les deux départements ([412]) :

– dans la collectivité territoriale de Guyane, les bénéficiaires du RSA représentent ainsi 8 % de la population totale de la Guyane et 26,6 % de la population active âgée de quinze ans à soixante-quatre ans. Presque l’intégralité des bénéficiaires, soit 92,6 % des bénéficiaires du RSA vivent seuls et 40 % ont entre vingt-cinq à trente-neuf ans ;

– dans le Département de Mayotte, le nombre de foyers bénéficiaires a crû rapidement depuis la mise en place du RSA au 1er janvier 2012, principalement en raison du fort taux de chômage. Cependant, depuis 2016, ce nombre chute en raison de la suspension des droits de plus de 1 000 dossiers déposés (1 212 foyers en 2017 et 1 635 foyers en 2016). Les familles monoparentales représentent la majorité des bénéficiaires du RSA et totalisent 59,4 % des allocataires – alors que le RSA majoré n’est pas applicable à Mayotte. La moitié des allocataires du RSA ont un âge compris entre trente ans et quarante-neuf ans (50,4 %) – alors que le RSA jeune n’est pas applicable à Mayotte.

L’évaluation préalable du présent article estime ainsi que le caractère inflationniste des dépenses relatives au RSA dans ces deux territoires aboutit à des RAC insoutenables pour les collectivités qui financent le dispositif :

– en Guyane, le RAC représentait plus de 45,4 millions d’euros en 2016, les recettes de compensation ne couvrant que 68,6 % de la dépense de la collectivité : la Guyane est ainsi le département où le RAC du RSA par habitant est le plus élevé (185 euros) ;

– à Mayotte, le RAC est moins élevé mais son montant est très dynamique (+ 66 % entre 2015 et 2016 pour 42,5 euros par habitant en 2016).

Enfin, depuis plusieurs années, certains départements n’inscrivent pas la totalité des dépenses prévisionnelles de RSA, faute de pouvoir équilibrer leur budget initial. En conséquence, au 15 janvier 2018, 17 départements avaient une dette envers les CAF au titre du RSA estimée à 409 millions d’euros. Cette dette s’élevait pour la seule collectivité territoriale de Guyane à 158 millions d’euros ([413]), malgré la signature d’un protocole d’apurement de la dette entre la collectivité territoriale de Guyane et la CAF de Guyane le 8 décembre 2017.

II. Le dispositif proposÉ

Dans ce contexte, le président de la République a annoncé lors des assises des outre-mer en octobre 2017, la recentralisation du RSA pour la collectivité territoriale de Guyane et le Département de Mayotte : « J’ai dit hier ce que je voulais faire pour la Guyane en la matière : renforcer les moyens, passer à quinze ans le droit d’obtenir le RSA, le verser non plus en prestations monétaires mais en cartes prépayées pour qu’il soit dépensé ici ; une reprise de son financement par l’État (…). C’est cette stratégie que je veux adopter pour Mayotte. Vous avez déjà le délai de quinze ans pour le RSA, je veux que nous en reprenions totalement le contrôle ; c’est une charge que vous ne pouvez pas aujourd’hui porter. » ([414]) Le présent article met en œuvre cette stratégie pour la collectivité territoriale de Guyane et le Département de Mayotte.

A. La recentralisation du RSA en Guyane et À Mayotte

Le présent article contient plusieurs mesures relatives à la mise en œuvre de la recentralisation et aux conditions d’éligibilité du RSA, et aux modalités de financement par les collectivités concernées de l’exercice de la compétence par l’État.

1. Le transfert de l’exercice de la compétence de la collectivité territoriale de Guyane et du Département de Mayotte vers l’État

Le I du présent article créé au sein du livre V du CASF relatif aux dispositions particulières applicables à certains territoires, un nouvel article L. 522-19 mettant en place un droit dérogatoire pour l’application des dispositions législatives relatives à l’allocation de RSA dans la collectivité territoriale de Guyane. Ce nouvel article permet le transfert de l’ensemble des compétences relatives au RSA de la collectivité territoriale de Guyane vers l’État, et dispose en particulier :

– au 5° que le RSA est désormais attribué pour le compte de l’État, et non du département, par la CAF au demandeur qui réside dans le ressort de la collectivité territoriale de Guyane ou y a élu domicile ;

– au 6° que l’instruction administrative de la demande est désormais assurée par la CAF ;

– au 10° que « le revenu de solidarité active est financé par l’État » et que « les frais de gestion supplémentaires exposés par la CAF de Guyane, au titre des nouvelles compétences qui lui sont déléguées (…) sont financés par l’État » ;

– au 13° que l’orientation du bénéficiaire vers un organisme d’insertion professionnelle ou sociale est assurée par la CAF et non le président du conseil départemental ;

– les autres dispositions de l’article effectuent les coordinations nécessaires pour adapter les procédures de contrôle et d’échanges d’information, de recours et de récupération, de lutte contre la fraude, tout en substituant à la dénomination « département » celle de « collectivité territoriale de Guyane ».

Le II du présent article effectue des modifications semblables à l’article L. 542-6 du CASF qui a institué un droit dérogatoire pour l’application du RSA à Mayotte. Il est ainsi prévu :

– au 3° du II que le RSA est désormais attribué pour le compte de l’État, et non du département, par la CSSM au demandeur qui réside dans le ressort du Département de Mayotte ou y a élu domicile ;

– au 4° du II que la demande est déposée auprès de la CSSM, qui assurait déjà la charge de l’instruction administrative de la demande pour le compte du département, et qui l’assurera désormais pour le compte de l’État ;

– au 8° du II que « les frais de gestion supplémentaires exposés par la caisse gestionnaire du régime des prestations familiales à Mayotte, au titre des nouvelles compétences qui lui sont déléguées (…) sont financés par l’État » ;

– au 10° du II que l’orientation du bénéficiaire vers un organisme d’insertion professionnelle ou sociale est assurée par la CSSM et non le président du conseil départemental ;

– les autres dispositions du II effectuent les coordinations nécessaires pour adapter les procédures de contrôle et d’échanges d’information, de recours et de récupération, et de lutte contre la fraude.

Ainsi, il est proposé dans les deux cas de recentraliser vers l’État – c’est-à-dire soit vers la CAF de Guyane, soit vers CSSM – l’attribution de la prestation, l’instruction des demandes, le financement des allocations et l’orientation des bénéficiaires. Le service public de l’emploi (dont Pôle emploi) et la collectivité concernée conservent leurs compétences en matière d’insertion professionnelle et sociale.

Le IV du présent article dispose que les modifications effectuées concernant le RSA entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2019 et qu’elles sont applicables à tout nouveau bénéficiaire à partir de cette date. Afin d’assurer la garantie des droits ainsi que la continuité du traitement des recours exercés par certains bénéficiaires, il est toutefois précisé :

– au 1° du IV que les personnes bénéficiant du RSA majoré en Guyane avant l’entrée en vigueur des nouvelles conditions d’éligibilité conservent le bénéfice de ce droit jusqu’à l’expiration de ce dernier. Les nouvelles règles s’appliquent ainsi uniquement aux nouvelles situations d’isolement nées à compter du 1er janvier 2019 ;

– au 2° du IV que les personnes étrangères qui ont bénéficié du RSA en Guyane avant l’entrée en vigueur des nouvelles conditions d’éligibilité et qui ont été radiées à compter du 1er septembre 2018 de la liste des bénéficiaires pour dépassement de ressources ne se voient pas imposer les nouvelles conditions d’éligibilité pour toute demande effectuée avant le 31 décembre 2020 ;

– au 3° et 4° du IV que les indus, rappels et recours ne sont instruits par la CAF de Guyane ou la CSSM que lorsque le fait générateur ou le recours exercé par le bénéficiaire est postérieur au 1er janvier 2019. Les collectivités concernées assument les conséquences financières des décisions rendues pour ceux dont le fait générateur ou le recours exercé est antérieur à cette date.

2. La modification des conditions d’éligibilité au RSA pour les étrangers en Guyane

Le 1° du nouvel article L. 522-19 du CASF créé par le I du présent article modifie les conditions d’éligibilité au RSA pour les personnes étrangères vivant dans la collectivité territoriale de Guyane. Il est ainsi proposé :

– au a) d’allonger la durée préalable de détention d’un titre de séjour autorisant à travailler pour les étrangers de cinq à quinze ans ;

– au b) d’introduire une condition similaire d’une durée de cinq ans pour bénéficier du RSA majoré (c’est-à-dire lorsque le demandeur est dans une situation d’isolement avec au moins un enfant à charge) qui est actuellement ouvert sur la seule condition de la régularité du séjour en France.

Une modification similaire n’est pas nécessaire pour le Département de Mayotte puisque la condition de détention préalable d’un titre de séjour est déjà de quinze ans, et que le RSA majoré n’est pas applicable dans ce département.

3. La définition des modalités de calcul du montant à compenser à l’État

Le V du présent article affirme le principe d’un droit à compensation pour l’État : « Le transfert à l’État de la compétence en matière d’attribution [du RSA] (…) et d’orientation de ses bénéficiaires, ainsi que le transfert de la charge du financement de cette allocation s’accompagnent de l’attribution à l’État de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice par la collectivité territoriale de Guyane et le Département de Mayotte. »

Le VI définit les règles de calcul du montant à compenser ainsi que les conditions d’un ajustement ultérieur. Le montant du droit à compensation pour l’État est ainsi égal « à la moyenne sur la période de 2016 à 2018 des dépenses relatives à l’allocation [de RSA] (…) exposées par les collectivités territoriales incluant la valorisation financière des emplois exprimés en équivalent temps plein travaillé non transférés à l’État affectés à l’attribution de l’allocation ».

Néanmoins, en raison de l’absence de données fiables dans l’immédiat pour l’année 2018, il est prévu que pour l’année 2019, un « montant prévisionnel du droit à compensation pour l’État est calculé ». Ce dernier est égal à la moyenne des dépenses évoquées précédemment mais sur la période de 2015 à 2017. Il est précisé que le montant définitif du droit à compensation sera arrêté ultérieurement une fois les données de l’année 2018 connues et fiabilisées.

Par parallélisme, le X et le XI précisent que certaines dispositions de la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI et de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA, en particulier celles relatives au principe d’une compensation par l’État des charges transférées aux collectivités territoriales et aux modalités de calcul de cette compensation, ne sont plus applicables à compter du 1er janvier 2019 à la collectivité territoriale de Guyane ainsi qu’au Département de Mayotte ([415]).

4. Le financement par les collectivités concernées de l’exercice de la compétence par l’État

Le VII du présent article dispose, qu’à compter du 1er janvier 2019, l’État cesse le versement à la collectivité territoriale de Guyane et au Département de Mayotte des compensations historiques et des ressources d’accompagnement au titre de la compensation du transfert du RMI et de la généralisation du RSA, c’est-à-dire des fractions du produit de la TICPE, des versements réalisés au titre du FMDI et du DCP.

À cette fin :

– le XII modifie l’article L. 3334-16-2 du CGCT, afin que la collectivité territoriale de Guyane et le Département de Mayotte ne soient plus éligibles, à compter du 1er janvier 2019, au FMDI. En conséquence, le FMDI diminue du montant total des crédits attribués à ces deux collectivités en 2018. Il est également procédé à une modification des modalités de comptabilisation des contrats aidés dans le calcul de la troisième part du FMDI, afin de sécuriser la collecte des données ;

– le XIII procède à la codification à droit constant du DCP au sein du CGCT, créé par la loi de finances pour 2014 ([416]), en précisant toutefois que la collectivité territoriale de Guyane ne pourra plus en bénéficier à compter du 1er janvier 2019 (le Département de Mayotte n’étant pas éligible au dispositif). La part est alors reversée à l’État ;

– le A du XIV dispose que la collectivité territoriale de Guyane n’est plus éligible à la fraction de TICPE sur les carburants au titre du financement du RMI ([417]) : le tarif appliqué pour calculer la fraction diminue de 13 centimes d’euro par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb et de 10 centimes d’euro par hectolitre s’agissant du gazole. Le pourcentage de chaque département est ensuite adapté pour tenir compte de la suppression de celui de la Guyane ;

– le B du XIV dispose que la collectivité territoriale de Guyane n’est plus éligible à la fraction de TICPE sur les carburants au titre du financement du RSA ([418]) : le tarif appliqué pour calculer la fraction diminue de 7 centimes d’euro par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb et de 5 centimes d’euro par hectolitre s’agissant du gazole. Le pourcentage de chaque département est ensuite adapté pour tenir compte de la suppression de celui de la Guyane ;

– le C du XIV modifie la fraction de TICPE sur les carburants au titre du financement du RSA pour le Département de Mayotte : les dépenses exécutées au titre du RSA dans le Département de Mayotte ne sont plus prises en compte pour le calcul de la fraction. Le tarif appliqué pour calculer la fraction diminue de 4 centimes d’euro par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb et de 3 centimes d’euro par hectolitre s’agissant du gazole ([419]).

Afin d’assurer une compensation intégrale, il est prévu de solder les dépenses non couvertes par la reprise des financements historiques et des ressources d’accompagnement :

– pour la collectivité territoriale de Guyane, le VIII dispose qu’il n’est pas procédé au versement prévu en 2019 au titre de la dotation exceptionnelle du plan d’urgence pour la Guyane destinée au financement du RSA et mentionnée par l’Accord de Guyane du 21 avril 2017. Ce dernier dispose en effet que « le Gouvernement portera la part de la collectivité territoriale de Guyane dans le fonds de compensation du RSA à 50 millions d’euros en 2017 et le maintiendra à un niveau équivalent en 2018 et 2019, pour un total de 150 millions d’euros » ([420]) ;

– pour le Département de Mayotte, le IX dispose qu’il est procédé à une réfaction sur la dotation forfaitaire de la DGF perçue en 2019. Il est ajouté qu’un ajustement définitif du montant de la réfaction sera effectué sur la dotation perçue en 2020.

Enfin, le III du présent article précise qu’il n’est plus tenu compte, dans la détermination de l’éligibilité à la première section du fonds d’appui aux politiques d’insertion au bénéfice des départements, des dépenses d’allocation du RSA ([421]). Les crédits de ce fonds sont attribués chaque année aux départements ayant conclu avec l’État une convention d’appui aux politiques d’insertion. Cette convention définit pour une durée de trois ans les priorités en matière de lutte contre la pauvreté, d’insertion sociale et professionnelle et de développement social. Il est doté au titre de 2017 seulement de 50 millions d’euros prélevés à titre exceptionnel sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Le fonds comporte une première section de 10 % pour les quinze départements faisant face aux dépenses d’AIS les plus importantes par rapport à leurs dépenses de fonctionnement et une seconde section de 90 % pour les départements signataires d’une convention d’appui aux politiques d’insertion au prorata de leurs dépenses de RSA.

B. L’impact BudgÉtaire et Économique

Le transfert des compétences en matière d’attribution, d’instruction des demandes, de financement des allocations et d’orientation des bénéficiaires du RSA de la Guyane et de Mayotte s’accompagne ainsi de l’attribution à l’État de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice par les deux collectivités.

L’évaluation préalable de l’article précise que le transfert à l’État de la compétence du RSA pour la collectivité de Guyane et le Département de Mayotte a pour effet d’augmenter les dépenses de l’État à hauteur respectivement de 142 millions d’euros et de 22,7 millions d’euros au titre des dépenses de guichet en 2019, et de 0,6 million d’euros et de 0,1 million d’euros au titre des dépenses de personnel. Ces montants résultent d’une estimation, pour la seule année 2019, qui correspond à la moyenne annuelle des dépenses du RSA constatées entre 2015 et 2017, en tenant compte de la valorisation financière des emplois à temps plein non transférés à l’État chargés de la gestion du RSA constatée en 2017 pour la Guyane et estimée en 2017 pour le Département de Mayotte. La mesure induit mécaniquement une diminution des dépenses des collectivités concernées d’un montant équivalent.

De manière à financer ces dépenses, le présent article procède à la reprise des financements historiques et des ressources d’accompagnement au titre des dépenses du RSA pour la collectivité territoriale de Guyane et le Département de Mayotte, ainsi qu’à plusieurs mesures complémentaires (reprise sur la dotation forfaitaire du Département de Mayotte et sur le dernier versement de soutien au financement du RSA dans le cadre de l’Accord de Guyane).

Il convient également de noter que la réforme emporte des incidences budgétaires au regard des moindres dépenses constatées compte tenu des nouvelles conditions d’éligibilité du RSA en Guyane : l’évaluation préalable de l’économie induite par ces mesures est estimée à 1,7 million d’euros en 2019 et à 2,8 millions d’euros en 2020 (dont 2,1 millions d’euros au titre de l’allongement de cinq à quinze ans de la condition de durée de détention d’un titre de séjour autorisant à travailler pour être éligible au RSA et de 0,7 million d’euros au titre de la majoration de zéro à cinq ans de la condition de durée de détention d’un titre de séjour autorisant à travailler pour être éligible au RSA majoré).

Ainsi, sur le périmètre des PSR à destination des collectivités territoriales, à compter du 1er janvier 2019, l’État cesse le versement à la collectivité territoriale de Guyane et au Département de Mayotte des ressources allouées au titre du FMDI. Afin d’assurer la compensation intégrale des charges transférées par le Département de Mayotte, il est en outre procédé à une réfaction de la dotation forfaitaire de la DGF du département. Ces mouvements donnent lieu à une diminution du montant des PSR à destination des collectivités territoriales de 14 millions d’euros (8,1 millions d’euros au titre du FMDI et 5,8 millions d’euros au titre de la DGF).

La recentralisation du RSA de la Guyane et de Mayotte conduit parallèlement à majorer les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances de 124,6 millions d’euros.

Enfin, il est rappelé que l’État reprend à sa charge le coût de l’évolution spontanée de la dépense.

*

La commission est saisie de l’amendement I-CF1129 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Le code de l’action sociale et des familles définit les conditions d’éligibilité au RSA. En recentralisant le RSA dans les seules collectivités de Guyane et de Mayotte, le Gouvernement en profite pour modifier les conditions d’éligibilité au RSA pour ces territoires. Rien ne justifie de traiter différemment les bénéficiaires du RSA, financé par la solidarité nationale. Cet amendement propose donc de ne pas modifier les critères d’éligibilité pour ces territoires.

M. le Rapporteur général. C’est un engagement du président de la République, que nous entendons respecter. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF1400 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. À la suite de difficultés des collectivités à faire face au coût du versement du RSA, l’État a souhaité confier par délégation la totalité de la gestion aux caisses d’allocations familiales en lieu et place des collectivités. C’est quelque chose de positif. Ce qui ne l’est pas, c’est la rupture de l’égalité républicaine vis-à-vis de la Guyane, où l’on exigerait non plus cinq, mais quinze ans de détention d’un titre de séjour pour être bénéficiaire du RSA. Non seulement cela revient à pointer une responsabilité des étrangers, ce qui rappelle des politiques menées en Italie ou proposées par certains partis d’extrême droite en France, mais le fait d’instaurer une différence selon des régions nous heurte profondément. Nous y sommes opposés. Cet amendement répond à une tribune signée par AIDES, la CIMADE, le COMEDE, la FASTI, le GISTI, la Ligue des droits de l’homme, la section de Cayenne de la LDH et Médecins du Monde.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 27 sans modification.

*

Article 28 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’État du droit

L’évaluation des prélèvements sur recettes (PSR) de l’État aux collectivités territoriales résulte des dispositions de la LOLF : « Un montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte. » ([422]) Leur montant doit être fixé chaque année en loi de finances, comme le précise l’article 34 de la LOLF qui dispose que « la loi de finances de l’année (…) évalue chacun des prélèvements » sur recettes.

A. LEs PSR reprÉSENTENT prÈS de la moitiÉ des transferts financiers de l’État aux collectivitÉs territoriales

L’ensemble des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales représentent 111,45 milliards d’euros dans le présent PLF. Ils se composent principalement de trois sous-ensembles :

– les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales (48,65 milliards d’euros) ainsi que le produit des amendes de police reversé aux collectivités (478 millions d’euros), pour un total de 49,12 milliards d’euros ;

– les dégrèvements d’impôts locaux, les subventions spécifiques versées par les ministères et celles pour travaux divers d’intérêt local pour 23,56 milliards d’euros ;

– la fiscalité transférée pour 38,76 milliards d’euros (36,1 %).

Les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales comprennent l’ensemble des PSR bénéficiant aux collectivités territoriales (40,47 milliards d’euros), les crédits budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) (3,89 milliards d’euros), ainsi que l’attribution d’une part de TVA aux régions (4,29 milliards d’euros) ([423]).

Les PSR représentent ainsi près de 40 % de l’ensemble des transferts financiers de l’État, et la quasi-totalité des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales et à leurs groupements.

Les transferts financiers de l’État aux collectivitÉs territoriales

(en millions d’euros)

(*) Incluant le produit des amendes de police reversé aux collectivités et le financement du fonds emprunts structurés, et depuis 2018, la fraction de TVA transférée aux régions.

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2018, état des lieux, juillet 2018.

Dans ce cadre, le présent article détermine, comme chaque année en loi de finances, le montant de chaque PSR de l’État bénéficiant aux collectivités territoriales. Il existe actuellement 20 PSR au profit des collectivités territoriales, dont les principaux d’entre eux sont :

– la DGF qui compense les charges supportées par les départements, les communes et leurs groupements, contribue à leur fonctionnement et corrige certaines inégalités de richesses entre les territoires ;

– le FCTVA qui compense de manière forfaitaire la TVA supportée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses d’investissement ;

– la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale qui compense le coût, pour les collectivités territoriales, des allégements de fiscalité locale ;

– le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) qui accompagne les départements dans leur politique de retour à l’emploi au bénéfice des publics en difficulté après le transfert du RMI, puis la mise en place du RSA ;

– la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) qui est attribuée aux départements pour les investissements relatifs aux collèges ;

– la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) qui est attribuée aux régions pour les investissements relatifs aux lycées ou aux établissements de niveau équivalent ;

– la DCRTP qui compense pour chaque catégorie de collectivités les principaux effets de la réforme de la taxe professionnelle ;

– ou encore, la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (DTCE ou dot 2) qui comprend certaines allocations compensatrices régionales et départementales historiques.

B. Les PSR font l’objet d’un plafonnement par la loi de programmation des finances publiques pour les annÉes 2018 À 2022

Les différents montants des concours financiers de l’État doivent être mis en relation avec l’article 16 de la LPFP pour les années 2018 à 2022 ([424]) qui fixe plusieurs plafonds, exprimés en milliards d’euros courants :

– un plafond du FCTVA : il s’agit toutefois d’un PSR par nature peu pilotable, car elle prend la forme d’un remboursement de TVA forfaitaire sur les dépenses d’investissement des collectivités territoriales ;

– un plafond la TVA affectée aux régions : le montant affecté n’est également pas pilotable et varie en fonction du niveau des recettes de TVA ;

– enfin, un plafond pour les autres concours financiers de l’État, qui comprend les autres PSR au profit des collectivités territoriales ainsi que les crédits du budget général de la mission RCT. Il s’agit de l’essentiel de la dépense pilotable pour l’État, notamment par les variables d’ajustement ([425]) ou les ajustements budgétaires de la mission RCT.

Programmation des concours financiers de l’État

aux collectivitÉs territoriales

(en milliards d’euros)

Note : les concours financiers de l’enveloppe « normée » regroupent les PSR établis au profit des collectivités territoriales, les crédits du budget général relevant de la mission RCT, ainsi que le produit de l’affectation de la TVA aux régions.

Source : loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

II. Le dispositif proposÉ

A. Un montant des PSR au profit des collectivitÉs territoriales ÉvaluÉ en lÉgÈre hausse À 40,47 milliards d’euros pour 2019

Le présent article évalue, comme chaque année en loi de finances initiale, le montant des PSR au profit des collectivités territoriales.

Pour 2019, ces derniers sont évalués à 40 470 360 000 euros, au lieu de 40 346 562 000 euros en 2018, soit une légère hausse de + 0,3 %.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES PSR

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances initiales et présent PLF.

Le montant global des PSR est ensuite réparti entre une vingtaine de PSR de la manière suivante :

ÉVOLUTION DU MONTANT DES PSR en 2019

(en milliers d’euros)

Source : article 43 de la loi n° 2017-1837 de finances pour 2018 et présent article.

B. LEs principales Évolutions DEs montants des PSR en 2019 et leur articulation avec les autres dispositions du prÉsent projet de loi de finances

Au total, le montant des PSR au profit des collectivités territoriales est en hausse de près de 124 millions d’euros en 2019 par rapport à la loi de finances pour 2018. Cette hausse résulte des évolutions suivantes :

– une stabilité de la DGF des départements et du bloc communal, en dehors des effets de périmètre d’un montant de – 7,3 millions d’euros (recentralisation des compétences sanitaires départementales du département des Deux-Sèvres, recentralisation de la compétence RSA de Mayotte, et non-reconduction de la dotation exceptionnelle du fonds d’aide au relogement d’urgence). Le montant global de la DGF est également fixé par l’article 23 du présent PLF ([426]) ;

– une diminution de – 1,7 million d’euros de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs pour tenir compte des départs en retraite et de l’intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles ;

– une hausse de + 36,9 millions d’euros du FCTVA en raison de la poursuite prévisible de la reprise de l’investissement local en lien notamment avec le cycle électoral. En effet, la reprise des investissements amorcée en 2017 (+ 6,8 %) et en 2018 (+ 7,0 %) se confirmerait en 2019 ([427]) ;

– une augmentation de + 121 millions d’euros des compensations d’exonération de fiscalité locale du fait de la montée en charge de certaines mesures décidées en 2018, comme l’exonération de CFE pour les entreprises réalisant un très faible chiffre d’affaires (120 millions d’euros), sans faire l’objet d’une mesure de minoration comme variable d’ajustement par l’article 23 du présent projet de loi, ou encore l’abattement des valeurs locatives à Mayotte (17 millions d’euros) ;

– une diminution de – 8,1 millions d’euros du fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) pour tenir compte de la recentralisation du RSA en Guyane et à Mayotte, prévue par l’article 27 du présent projet de loi ([428]) ;

– une hausse de + 8 millions d’euros de la compensation versée à Mayotte et de 9 millions d’euros de la dotation au profit de la collectivité territoriale de Guyane pour tenir compte de la suppression de leur part d’octroi de mer, prévue par la loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer ([429]) ;

– une hausse de + 8,6 millions d’euros de la compensation des pertes de recettes liées au relèvement du seuil d’assujettissement des entreprises au versement transport (VT), en raison de la dynamique du versement transport ;

– enfin, la DCRTP, la DTCE et la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle (FDPTP) font l’objet d’une minoration de – 145 millions d’euros afin de neutraliser sur l’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales certaines évolutions par rapport aux plafonds fixés par la LPFP pour les années 2018 à 2022. Ces minorations sont mises en œuvre par l’article 23 du présent PLF.

*

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements identiques I-CF1102 de Mme Christine Pires Beaune et I-CF1156 de M. François Pupponi, ainsi que des amendements I-CF1157 et I-CF1136 de M. François Pupponi et I-CF1103 de Mme Christine Pires Beaune.

M. le Rapporteur général. Ce sont des amendements de conséquence de ce qui n’a pas été voté tout à l’heure. Par conséquent, avis défavorable.

La commission rejette ces amendements.

Elle adopte ensuite l’article 28 sans modification.

*

Après l’article 28

La commission est saisie en discussion commune des amendements I-CF1184 de Mme Amélie de Montchalin et I-CF1389 de Mme Nathalie Sarles.

Mme Nathalie Sarles. La taxe d’aménagement concerne aujourd’hui uniquement les communes et EPCI dotés d’un PLU ou d’une carte communale. C’est un outil qui peut néanmoins être intéressant pour compenser l’artificialisation des sols entraînée par certains aménagements. Nous proposons par l’amendement I-CF1389 que cette taxe puisse être étendue sans délibération à des communes qui ne disposent pas de PLU ou de carte communale, que les installations pour la production d’énergies alternatives comme l’éolien et le solaire soient exonérées, et que les parkings, dont on sait qu’ils sont revêtus de matériaux qui imperméabilisent les sols, voient quant à eux leur taxe majorée.

M. le Rapporteur général. J’y suis favorable mais en seconde partie du PLF, pour éviter des effets d’aubaine, et avec tout de même un bémol important : l’affectation d’une part qui est la moitié du produit de la taxe d’aménagement à l’État ne me semble pas une bonne chose pour les collectivités qui n’ont pas encore mis en place un document d’urbanisme. Il me paraît plus logique de laisser à ces collectivités le bénéfice de la recette fiscale pour qu’elles puissent justement financer les études préalables à ces documents. Moyennant cette réserve importante, je donnerai un avis favorable à ces amendements en seconde partie, si vous voulez bien les retirer et les retravailler.

Les amendements sont retirés.

*

B. – Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 29 Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Le présent article a pour objet de faire participer les opérateurs de l’État et les organismes chargés de missions de service public bénéficiant de fiscalité affectée à l’objectif de réduction de la dépense publique dans la richesse nationale.

Ainsi, il fixe des plafonds à l’affectation d’impositions de toute nature aux organismes bénéficiaires, afin de garantir une adéquation entre le niveau de ces ressources et les missions de service public qui leur sont confiées. Les ressources fiscales excédant le plafond sont reversées au budget général de l’État, selon un mécanisme dit d’écrêtement.

I. l’état du droit

A. La fiscalité affectée à des tiers, une dérogation au principe d’universalité budgétaire

L’affectation d’une recette à une dépense ou à un organisme particulier apparaît comme une dérogation au principe d’universalité budgétaire, selon lequel les recettes perçues par l’État ont vocation à couvrir l’ensemble de ses dépenses.

Cette dérogation est prévue à l’article 2 de la LOLF ([430]), aux termes duquel « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées à lui ». L’article 36 de la LOLF précise que « l’affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’État ne peut résulter que d’une disposition de loi de finances ».

Le Conseil constitutionnel a rappelé que l’affectation de ces recettes est soumise à une triple condition, visant à garantir le contrôle effectif du législateur :

− « que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l’année ;

− « que, lorsque l’imposition concernée a été établie au profit de l’État, ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation ;

− « et qu’enfin le projet de loi de finances de l’année soit accompagné d’une annexe explicative concernant la liste et l’évaluation de ces impositions » ([431]).

B. L’accroissement dynamique de la fiscalité affectée

1. Le « développement intense » de la fiscalité affectée

En 2013, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a dressé le constat d’un « développement intense » de la fiscalité affectée ([432]). Il relevait que celle-ci avait crû de 25 % entre 2007 et 2012, soit une croissance plus dynamique que l’évolution des crédits budgétaires alloués à l’ensemble des opérateurs sur la même période (+ 13 %). Par ailleurs, il soulignait que les dépenses des opérateurs financés par affectation de ressources fiscales avaient également crû plus rapidement (+ 4,5 %) entre 2007 et 2012 que les dépenses budgétaires de l’État (+ 1,2 %) ([433]).

Cette dynamique illustrait la volonté de contourner les différentes normes d’évolution de la dépense applicables aux crédits budgétaires (normes « zéro volume » et « zéro valeur » par exemple) non applicables à la fiscalité affectée.

Toutefois, un nouveau rapport du CPO souligne que les recettes des taxes affectées n’ont que faiblement augmenté entre 2011 et 2017 ([434]). Elles n’ont progressé que de 4,1 % sur cette période, au lieu de 27,6 % entre 2007 et 2011 et de 13,8 % pour l’ensemble des prélèvements obligatoires sur la période 2011-2017. Cela résulte de la mise en œuvre de mesures d’encadrement exposées infra.

2. Le niveau élevé de la fiscalité affectée

Ainsi, le produit des impositions affectées à des personnes morales autres que l’État représente 276 milliards d’euros en 2019, dont la majorité bénéficie aux régimes de la sécurité sociale (197 milliards d’euros) et au secteur local (53 milliards d’euros).

montant des taxes affectées aux secteurs sociaux et locaux

(en millions d’euros)

Source : Gouvernement.

Les ressources affectées ne relevant ni de la sécurité sociale ni des collectivités territoriales représentent 26 milliards d’euros en 2019, soit moins de 10 % du montant total des taxes affectées, dont 12 milliards d’euros aux organismes d’administration centrale.

montant des taxes affectées, en dehors des secteurs sociaux et locaux

(en millions d’euros)

En dépit de son niveau élevé, la fiscalité affectée fait désormais l’objet d’un encadrement, qui s’est renforcé au cours des années récentes.

C. L’encadrement progressif de la fiscalité affectée

1. Le plafonnement de taxes affectées à compter de 2012

Compte tenu de la dynamique de la fiscalité affectée, il est apparu nécessaire d’encadrer son évolution à double titre :

– pour faire participer les bénéficiaires de ces ressources à l’effort de maîtrise de la dépense publique ;

– et prévoir un niveau de leur financement cohérent avec leurs missions de service public.

Ainsi, l’article 46 de la loi de finances pour 2012 a introduit un plafonnement de certaines taxes affectées à des opérateurs de l’État ou à des organismes chargés d’une mission de service public ([435]). Ce dispositif d’encadrement budgétaire vise à :

− renforcer le suivi et le contrôle par le Parlement des ressources fiscales affectées aux opérateurs, conformément aux principes budgétaires d’annualité (autorisation annuelle du Parlement) et d’universalité (interdiction d’affecter une ressource à un tiers), qui sont les garants du contrôle parlementaire sur l’emploi des ressources de l’État ;

− ajuster les ressources des opérateurs aux besoins qui leur sont nécessaires pour assurer leurs missions de service public ;

− maîtriser le niveau de la dépense de certains opérateurs de l’État par la régulation de leurs ressources affectées de manière à les inciter à dépenser moins et assurer leur contribution à l’effort de redressement des comptes publics.

Le fonctionnement de ce plafonnement permanent repose sur les dispositions suivantes :

− les affectations de ressources sont autorisées dans la limite d’un plafond soumis annuellement au Parlement. Au-delà de ce plafond, les ressources sont écrêtées au profit du budget général de l’État ;

− les plafonds sont mentionnés par ressource affectée, avec mention de la personne affectataire, et le niveau du plafond en milliers d’euros, dans un tableau unique, prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

2. L’élargissement progressif du périmètre du plafonnement

En 2012, le législateur a prévu trois types d’exemptions au plafonnement des taxes affectées :

− fondées sur la nature du destinataire de la taxe. Par principe, ont ainsi été exclues du plafonnement toutes les taxes affectées aux administrations de sécurité sociale, aux collectivités territoriales et à leurs établissements et les organismes paritaires ou assimilés ;

− fondées sur la nature de la taxe. Ont été exclues les affectations correspondant à des redevances pour service rendu ou appliquant une logique de péréquation au sein d’un secteur économique ;

− et des organismes pour lesquels la taxe affectée s’accompagne déjà d’un mécanisme indirect de plafonnement, via une subvention d’équilibre portée par le budget général.

Néanmoins, le périmètre du plafonnement des taxes affectées s’est sensiblement élargi depuis sa mise en place en 2012. Le mécanisme du plafonnement recouvrait quarante-cinq taxes ou recettes affectées en 2012, pour un produit global des taxes soumises au plafonnement de 3 milliards d’euros. En 2019, le plafonnement devrait recouvrir 86 taxes ou recettes affectées, représentant un produit global de 9,3 milliards d’euros.

évolution du nombre et du montant des taxes affectées plafonnées

* Par convention, le nombre de taxes plafonnées est égal au nombre de lignes figurant à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

** Par convention, le produit global des taxes plafonnées est égal à la somme des plafonds prévus à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

Source : Gouvernement.

Toutefois, la portée du plafonnement reste limitée en termes de périmètre. Le produit des taxes affectées plafonnées s’élève à 9,3 milliards d’euros sur 26,4 milliards d’euros de taxes affectées hors secteurs social et local. En 2019, le nombre de taxes affectées non plafonnées s’élèvera encore à 76, hors collectivités territoriales, établissements publics de coopération intercommunale et organismes de sécurité sociale.

3. Un renforcement de l’encadrement des taxes affectées plafonnées en loi de programmation des finances publiques

a. L’intégration des taxes affectées plafonnées dans les normes de dépenses de l’État

Le développement des taxes affectées résulte en grande partie d’une démarche de contournement des normes budgétaires, mises en place à partir de 2004. Celles-ci visaient à maîtriser l’évolution de la dépense et ont ainsi introduit une différence de traitement entre les opérateurs financés par subventions de charges de service public, c’est-à-dire par crédits budgétaires (sous norme) et ceux financés par taxes affectées (hors norme).

Selon le Conseil des prélèvements obligatoires ([436]), ce cadre budgétaire nouveau a introduit un « biais important puisque l’État était incité à financer par taxes affectées des dépenses nouvelles, sans effet visible sur la norme de dépenses ».

La loi de finances pour 2008 a amoindri cette différence de contrainte en incluant les nouvelles affectations de taxes sous la norme de dépenses dite « zéro valeur » ([437]), visant à une stabilisation en valeur de la dépense. Depuis 2012, l’ensemble des taxes affectées plafonnées sont incluses dans le périmètre de la norme de dépenses « zéro valeur », que celles-ci soient nouvelles ou existantes ([438]). Cela a eu pour effet de supprimer toute différence de traitement entre un financement par crédits budgétaires et un financement par ressources affectées plafonnées du point de vue des normes de dépenses.

Cette intégration des taxes affectées plafonnées dans le champ des normes de dépenses de l’État a été confirmée par la LPFP de 2014 ([439]). L’article 9 de LPFP pour les années 2018 à 2022 a adopté une conception identique, incluant les taxes affectées plafonnées au sein des normes de dépenses ([440]).

b. Les conditions de recours aux taxes affectées et le principe de leur plafonnement sont désormais posés

La LPFP de 2014 ([441]) a soumis le recours à la fiscalité affectée au respect de l’un des trois critères, qui ont été repris par la LPFP de 2018 ([442]) :

– la ressource « résulte d’un service rendu par l’affectataire à un usager et son montant doit pouvoir s’apprécier sur des bases objectives » (« quasi-redevance ») ;

– elle « finance, au sein d’un secteur d’activité ou d’une profession, des actions d’intérêt commun » (« prélèvement sectoriel ») ;

– elle « finance des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières » (« contribution assurantielle »).

Par ailleurs, la LPFP de 2014 a posé le principe général de plafonnement des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale, à compter du 1er janvier 2016. Ce principe général de plafonnement a été repris à l’article 18 de LPFP pour les années 2018 à 2022. Les affectations de fiscalité dérogeant à ce principe doivent être justifiées au sein du tome I de l’annexe au PLF Évaluations des voies et moyens.

Ces deux principes d’encadrement des taxes affectées apparaissent désormais comme fondamentaux.

c. La loi de programmation des finances publiques de 2018 a abandonné des mesures d’encadrement qui n’étaient pas appliquées, et a instauré une nouvelle règle

Les lois de programmation des finances publiques de 2012 et de 2014 avaient également fixé des trajectoires de réduction annuelle du produit des affectations de taxes sous plafond ([443]). Toutefois, cette trajectoire n’a pas toujours été respectée en loi de finances.

différence entre l’objectif et la réduction annuelle

des plafonds des taxes affectées

(en millions d’euros courants)

Source : Gouvernement.

Ainsi, la LPFP pour les années 2018 à 2022 n’a pas prévu d’objectif de réduction annuelle de la somme des plafonds des taxes affectées. Cela a traduit la volonté du Gouvernement de piloter les plafonds plus en fonction de leur adéquation avec les missions de service public dévolues aux organismes bénéficiaires qu’en termes de recettes supplémentaires à reverser au budget général de l’État.

En outre, la LPFP de 2014 avait prévu deux autres mesures d’encadrement des taxes affectées :

– une règle d’affectation ou de réaffectation au budget général de l’État des taxes affectées qui n’auraient pas fait l’objet d’un plafonnement à compter du 1er janvier 2017 ;

– et une règle de substitution, prévoyant que toute nouvelle affectation doit s’accompagner, dans le champ ministériel concerné, de la suppression d’une ou de plusieurs impositions affectées d’un rendement équivalent.

Compte tenu de la non-application de ces deux règles, la LPFP de 2018 les a abandonnées.

Toutefois, elle a instauré un nouveau principe selon lequel le plafond arrêté en loi de finances initiale ne saurait être supérieur de plus de 5 % au rendement attendu de la taxe. Il s’agit de permettre au Parlement d’appréhender, à travers le niveau du plafond, les ressources affectées dont bénéficie l’opérateur. Il s’agit également de lier étroitement les niveaux de plafonds et de ressources affectées, afin de garantir que les diminutions de plafonds correspondent à une baisse effective de dépenses.

Au total, le CPO relève que les mesures d’encadrement ont eu un effet positif sur la dynamique des dépenses. Ainsi, les dépenses des opérateurs de l’État affectataires de taxes sont devenues moins dynamiques que celles des opérateurs non affectataires entre 2012 et 2017. Les dépenses de personnel des affectataires ont par exemple augmenté de 1,6 % au lieu de 6,2 % pour les non-affectataires. Les dépenses d’intervention des affectataires ont diminué de 27,4 % contre une baisse de 5,9 % pour les non affectataires. Les dépenses d’investissement des affectataires ont diminué de 45,8 % entre 2014 et 2017, contre une augmentation de 185,8 % pour les non affectataires. En revanche, les dépenses de fonctionnement des affectataires ont progressé de 23,5 %, tandis que celles des non affectataires n’ont augmenté que de 19,1 % ([444]).

En outre, le CPO souligne que les charges et les produits des opérateurs affectataires de taxes avec un plafond dit mordant (générant un reversement du produit de la taxe au budget général de l’État) ont diminué sur la période 2012-2017 (– 23,3 % et – 26,3 %), tandis qu’ils ont progressé pour les opérateurs dont le plafond n’était pas mordant (+ 21,0 % et + 1,5 %) ([445]).

II. le droit proposÉ

A. l’intÉgration de cinq taxes dans le champ du plafonnement

Le présent article vise à intégrer cinq taxes au plafonnement prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012, à compter du 1er janvier 2019.

Nouveaux plafonnements de taxes affectÉes

(en milliers d’euros)

Source : présent PLF.

1. Le plafonnement de la taxe affectée à Action Logement Services

L’article 6 du projet de loi PACTE, adopté en première lecture à l’Assemblée nationale, prévoit le relèvement du seuil de la participation de l’employeur à l’effort de construction de vingt à cinquante salariés. Les employeurs concernés sont assujettis à une taxe de 0,45 % de leur masse salariale.

L’étude d’impact du projet de loi estime que le relèvement du seuil diminuera les ressources d’Action Logement Services à hauteur de 280 millions d’euros en 2019 et de 290 millions d’euros en 2020.

Le 2° du II de l’article 52 du présent PLF prévoit de compenser cette perte de recettes via l’affectation d’une fraction du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance, prévue à l’article 1001 du CGI. Il prévoit un plafond à l’affectation de ladite taxe à Action Logement Services.

Le présent article fixe le niveau du plafond d’affectation de ladite taxe à hauteur de 140 millions d’euros.

Selon les éléments transmis au Rapporteur général, la différence de montant entre la perte de recettes indiquée dans l’étude d’impact du projet de loi PACTE et le niveau d’affectation du présent article découle « d’une erreur de plume imputable au fait qu’il était initialement prévu une entrée en vigueur plus précoce de la loi » PACTE. En séance, le Gouvernement devra préciser cet élément afin de garantir le niveau de ressources de financement d’Action Logement Services.

2. Le plafonnement des ressources affectées à l’Agence nationale de l’habitat

L’article 43 de la loi de finances pour 2013 a affecté à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) le produit de la vente d’actifs carbone et le produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre, dans la limite de 550 millions d’euros par an ([446]).

Or, le Gouvernement précise que ces recettes n’ont jamais atteint un tel niveau.

Pour 2018, le budget d’intervention de l’ANAH est de 799,2 millions d’euros. Les ressources de financement de l’opérateur s’élèvent à 579,6 millions d’euros et sont issues :

– de la vente aux enchères des quotas carbone, représentant 336,7 millions d’euros ;

– d’une subvention du budget général en provenance du ministère de la Cohésion des territoires, à hauteur de 110 millions d’euros ;

– de la contribution des fournisseurs d’énergie au programme « Habiter mieux » en contrepartie de la délivrance de certificats d’économies d’énergie (CEE), représentant 58,1 millions d’euros ;

– des reversements de subventions et autres produits divers à hauteur de 33,7 millions d’euros, dont le solde de crédits non engagés du fonds d’aide à la rénovation thermique (FART), pour un montant estimé de 30 millions d’euros ;

– de la taxe sur les logements vacants, pour 21 millions d’euros (dont le présent article relève le plafond d’affectation à 61 millions d’euros pour l’exercice 2019) ;

– et de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie, pour 20 millions d’euros.

Le présent article a pour objet d’intégrer cette affectation de ressources à l’ANAH au sein du champ du plafonnement. Ainsi, le VI du présent article substitue au plafond de 550 millions d’euros prévu à l’article 43 de la loi de finances pour 2013 une référence au plafond prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012. Par ailleurs, le I du présent article fixe le nouveau plafond d’affectation à 420 millions d’euros. Le tome I de l’annexe au PLF Évaluations des voies et moyens indique que le rendement prévisionnel des recettes issues de la mise aux enchères des « quotas carbone » s’élèvera à 525,6 millions d’euros en 2019, soit un reversement de 105,6 millions d’euros au budget général de l’État ([447]). Selon les éléments transmis au Rapporteur général, cette recette est très volatile en raison des évolutions du cours du quota, ce qui soumet la prévision à d’importants aléas.

3. Le plafonnement des taxes affectées à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail

Transposant la directive européenne du 3 avril 2014 ([448]), l’ordonnance du 22 décembre 2016 ([449]) a instauré le versement à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) :

– d’un droit pour la réception, le stockage, le traitement, l’analyse et la publication des informations acquitté par le fabricant ou l’importateur de produits de tabac (taxe sur les produits de tabac) ;

– et d’un droit pour la réception, le stockage, le traitement, l’analyse des informations acquitté par le fabricant et l’importateur de produits de vapotage contenant de la nicotine (taxe sur les produits de vapotage).

Ces droits visent à couvrir les frais engagés par l’ANSES dans le cadre de sa mission de gestion et de contrôle des déclarations de la composition des produits mis sur le marché par les fabricants et les importateurs de produits de tabac ou de produits de vapotage.

Le présent article intègre l’affectation de ces deux taxes dans le champ du plafonnement, en instaurant un plafond de 2 millions d’euros pour la première, et un plafond de 8 millions d’euros pour la seconde. Le tome I de l’annexe au PLF Évaluations des voies et moyens indique que le rendement prévisionnel de la première s’élèverait à 1,4 million d’euros et celui de la seconde à 7,4 millions d’euros. Par conséquent, les plafonds des deux taxes ne devraient donner lieu à aucun reversement au budget général de l’État en 2019.

Par ailleurs, le Rapporteur général souligne que le principe du plafonnement de l’affectation de ces deux taxes n’est pas introduit aux articles L. 3512-19 et L. 3513-12 du code de la santé publique.

4. La taxe affectée à la Contribution à la vie étudiante

La loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants a instauré une contribution dite à la vie étudiante, destinée à favoriser l’accueil et l’accompagnement social, sanitaire, culturel et sportif des étudiants et à conforter les actions de prévention et d’éducation à la santé qui leur sont destinées ([450]). Cette contribution se substitue à la cotisation de sécurité sociale étudiante, au droit de médecine préventive, à la fraction des droits d’inscription allouée au fonds de solidarité pour le développement des initiatives étudiantes, ainsi qu’aux cotisations facultatives instaurées par les établissements afin de bénéficier des activités sportives et culturelles.

Aux termes de l’article L. 841-5 du code de l’éducation, « la contribution est due chaque année par les étudiants lors de leur inscription à une formation initiale dans un établissement d’enseignement supérieur ». Le montant annuel de la contribution a été fixé à 90 euros, avec une indexation chaque année sur l’indice des prix à la consommation hors tabac, constaté l’année précédente. La contribution est acquittée auprès du centre régional des œuvres universitaires et scolaires (CROUS). Le produit de la contribution, évalué à 95 millions d’euros, est affecté auxdits établissements d’enseignement supérieur et aux CROUS.

Le présent article prévoit d’intégrer cette nouvelle contribution acquittée pour la première fois à l’occasion de la rentrée universitaire 2018 au sein du champ du plafonnement des taxes affectées. Toutefois, la rédaction du présent article interroge quant à la dénomination de la personne affectataire, qui est désignée comme « contribution à la vie étudiante ». Or, ce sont les établissements d’enseignement supérieur et les CROUS qui sont affectataires de cette contribution. Il pourrait être utile de faire référence aux « organismes mentionnés au I de l’article L. 841-5 du code de l’éducation », afin d’être plus précis dans la colonne de la personne affectataire à l’article 46 de la loi de finances pour 2012. Un amendement a été adopté en commission des finances, afin d’apporter cette précision rédactionnelle.

Toutefois, le Rapporteur général souligne que le principe du plafonnement de l’affectation n’est pas introduit à l’article L. 841-5 du code de l’éducation.

5. Un ajustement technique concernant le changement de dénomination de l’affectataire

Enfin, le présent article procède à une actualisation de dénomination d’un organisme affectataire, en substituant à l’appellation « Institut national de prévention et d’éducation pour la santé » les termes « Agence nationale de santé publique ». Cette nouvelle agence s’est en effet substituée à des organismes publics existants, dont l’INPES, devenant ainsi nouveau bénéficiaire de leurs ressources affectées.

Lors de la création de nouvelle agence, l’ordonnance du 14 avril 2016 avait procédé au changement de dénomination à l’article L. 137-24 du code de la sécurité sociale ([451]), concernant l’affectation des prélèvements sur les jeux, concours et paris. Cependant, le changement de dénomination de l’affectataire n’avait pas été réalisé à l’article 46 de la loi de finances pour 2012. Le présent article répare cette omission.

B. une baisse nette globale de 16 millions d’euros du plafonnement des taxes affectées

1. Les diminutions significatives de plafond

En neutralisation les mesures de périmètre, les baisses de plafonds s’élèvent à 289 millions d’euros au titre de l’année 2019.

baisses de plafond de taxes affectées

(en milliers d’euros)

Source : présent PLF.

a. Les chambres de commerce et d’industrie (une baisse de 100 millions d’euros en 2019 et en 2020)

Le présent article vise à abaisser le plafond d’affectation de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA-CFE) aux chambres de commerce et d’industrie (CCI) de 549 millions d’euros en 2018 à 449 millions d’euros, soit une baisse de 100 millions d’euros, représentant 36 %.

Les CCI sont affectataires de deux taxes, sous plafond :

– la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE), visée au 2 du III de l’article 1600 du CGI ;

– et la TA-CFE, visée au II de l’article 1600 du CGI.

En 2017, les deux taxes affectées représentent 31 % des produits des CCI, soit 890 millions d’euros ([452]) sur 2,8 milliards d’euros ([453]).

Entre 2013 et 2018, les ressources fiscales affectées aux CCI ont diminué de 592 millions d’euros, soit une baisse de 76 %.

Évolution des plafonds de taxes affectées aux CCI

(en milliers d’euros)

Source : article 46 de la loi de finances pour 2012.

L’évolution des ressources affectées aux CCI doit être nuancée, dans la mesure où celles-ci avaient progressé de 18 % entre 2002 et 2007, puis de 20 % entre 2007 et 2012. En 2002, les ressources s’établissaient à 977 millions d’euros, soit quasiment le même niveau qu’en 2017.

Toutefois, le législateur avait également procédé pendant cette période à des prélèvements sur les ressources des CCI, à hauteur de 670 millions d’euros au titre des lois de finances pour 2014 et 2015.

prélèvements sur les ressources des CCI

Source : lois de finances initiales pour 2014 et pour 2015.

Pour l’année 2014, le prélèvement prévu a été opéré sur les ressources de la TA-CFE affectée au fonds de financement des CCI de région. Ce prélèvement n’a été appliqué qu’aux chambres régionales comprenant plus d’une chambre de commerce et d’industrie territoriale dans leur circonscription.

Pour l’année 2015, le prélèvement a été opéré sur les mêmes ressources. Toutefois, un prélèvement d’un même montant a été réalisé à titre de compensation, au profit du fonds de financement des CCI de région sur le fonds de roulement des CCI disposant plus de 120 jours de fonds de roulement.

La loi de finances pour 2018 a abaissé de 150 millions d’euros l’affectation de TA-CVAE aux CCI. Cependant, lors de la présentation et de la discussion du PLF pour 2018, les membres du Gouvernement avaient clairement indiqué que la baisse d’affectation de taxes pour les CCI aurait pour contrepartie une stabilité de l’affectation au cours des autres exercices du quinquennat. En première lecture à l’Assemblée nationale, le ministre de l’action et des comptes publics avait indiqué : « On leur propose, une seule fois pour tout le quinquennat – c’est écrit dans le projet de loi de finances et je le redis ici – de fournir une partie de la contribution à l’effort public » ([454]). Dans les évaluations préalables des articles du PLF pour 2018, il était précisé que « la diminution du plafond de la taxe additionnelle à la CVAE affectée aux chambres de commerce et d’industrie vise à conclure la trajectoire d’effort entamée en 2015 » ([455]).

Or, le 28 mai dernier lors du comité exécutif du Conseil national de l’industrie, le Gouvernement a annoncé une nouvelle diminution des ressources fiscales affectées aux CCI à hauteur de 100 millions d’euros en 2019. Le 21 juin, le journal Le Figaro a annoncé que le Gouvernement envisageait de diminuer les ressources fiscales affectées aux CCI à hauteur de 100 millions d’euros par an pendant la durée du quinquennat, soit 400 millions d’euros entre 2019 et 2022. Lors de l’assemblée générale extraordinaire de CCI France et des questions au Gouvernement le 10 juillet 2018, le ministre de l’économie et des finances a confirmé la baisse de 400 millions d’euros de ressources affectées aux CCI, soit 100 millions d’euros par an à compter de 2019 ([456]).

Cette décision intervient après la publication d’un rapport procédant à une revue des missions et des scénarios d’évolutions des CCI et des chambres de métiers et de l’artisanat a également été menée par l’IGF, le conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies et le contrôle général économique et financier ([457]). Celui-ci a proposé a minima un recentrage des missions financées par les taxes pour frais de chambre (TFC) sur l’appui aux entreprises et la représentation. Il a également recommandé des mesures de rationalisation sur les deux réseaux et une réforme de leur organisation et de leur gouvernance.

En conséquence, le présent article prévoit une nouvelle baisse d’affectation de ressources aux CCI. Le présent article modifie le tableau de l’article 46 de la loi de finances pour 2012, en abaissant le plafond d’affectation de la TA-CFE de 200 millions d’euros. Toutefois, le V du présent article précise que le plafond d’affectation de la TA-CFE sera abaissé de seulement 100 millions d’euros à 449 millions d’euros en 2019. Ainsi, la baisse de 100 millions d’euros supplémentaires, avec un plafond à 349 millions d’euros applicable en 2020 est déjà inscrite dans le présent article.

Conformément au troisième alinéa du 1 du II de l’article 1600 du CGI, « les chambres de commerce et d’industrie de région et la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte votent chaque année le taux de la TA-CFE applicable dans leur circonscription ». Ce taux ne pouvant être supérieur au taux de l’année précédente.

Selon l’évaluation préalable du présent article, la baisse de plafond de 400 millions d’euros prévue de 2019 à 2022 vise à assurer :

– « la réduction simultanée des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires qui pèsent sur les entreprises » ;

– « la mise en œuvre de la réforme des CCI qui implique notamment un réexamen des missions des CCI, le renforcement de la tête de réseau et l’adaptation de leur organisation territoriale ».

Compte tenu des modalités de fixation du taux de la TA-CFE, le Gouvernement anticipe que les CCI régionales et celle de Mayotte abaisseront le taux de ladite taxe en cohérence avec la diminution du plafond d’affectation. Ainsi, la baisse du plafond d’affectation se traduirait en une baisse de la fiscalité des entreprises.

Parallèlement à la volonté du Gouvernement, un travail parlementaire d’examen des missions et du financement des CCI a été engagé par nos collègues Stella Dupont et Valérie Oppelt, qui ont publié en juillet dernier un rapport d’information sur les CCI ([458]). Celui-ci a procédé à une revue des missions des CCI, a encouragé à la poursuite de la rationalisation du réseau et à moderniser leur financement. Il a notamment relevé que les principales ressources des CCI proviennent de leurs activités marchandes (38 % en 2017), de la taxe pour frais de chambre (31 %) et de la taxe d’apprentissage à laquelle s’ajoutent diverses subventions reçues (16 %). Il a considéré qu’« à court terme, une nouvelle baisse de TFC paraît contre-productive » et qu’une « baisse de 400 millions d’euros sur quatre ans paraît également ambitieuse » ([459]).

La discussion du projet de loi PACTE est l’occasion d’une réforme des CCI ([460]). Les missions des CCI seraient redéfinies, notamment celles qui ont vocation à être financées par la taxe pour frais de chambre, par le biais d’un contrat d’objectifs et de performance, qui serait négocié et signé entre l’État et CCI France, d’ici la fin de l’année. Celui-ci serait décliné dans des conventions d’objectifs et de moyens, signées au début de l’année 2019 entre l’État, CCI France et chaque CCI de région. Cette contractualisation permettrait de définir précisément quelles missions sont financées par la taxe pour frais de chambre. Parallèlement, le réseau serait réorganisé avec le renforcement du rôle de CCI France comme pilote, interlocuteur privilégié de l’État et garant des résultats et des performances du réseau. Cette réforme serait mise progressivement en place en 2019 et en 2020. À terme, l’ensemble de la taxe pour frais de chambre serait affectée à CCI France qui serait chargée, avec les CCI de région, d’en répartir le produit en fonction des termes de la contractualisation et de veiller à la performance du réseau.

Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, le Rapporteur général souhaite préserver la capacité d’intervention des CCI situées en zones rurales, dont la situation financière est la plus fragile. Ainsi, il préconise la détermination d’un socle de financement pour ces CCI.

b. FranceAgriMer : la substitution de crédits budgétaires à la baisse de ressources fiscales affectées à hauteur de 22 millions d’euros

Le présent article tire les conséquences de la suppression de plusieurs taxes à faible rendement affectées à FranceAgriMer à l’article 9 du présent PLF :

– la taxe sur les produits de la pêche maritime, prévue à l’article 75 de la loi de finances rectificative pour 2003, abrogée au soixantième alinéa dudit article ;

– la taxe sur les bois et plants de vigne, prévue à l’article 1606 du CGI, abrogée au dixième alinéa dudit article ;

– et la taxe due par les exploitants agricoles producteurs de céréales, prévue à l’article 1619 du CGI, abrogée au quatorzième alinéa dudit article.

Rendement de trois taxes affectées à franceagrimer

(en millions d’euros)

Source : annexe au PLF pour 2018, Évaluations des voies et moyens, tome I.

Ainsi, le présent article supprime par coordination avec l’article 9 du présent PLF les références à ces taxes et les plafonds d’affectation de ces taxes à FranceAgriMer au sein de l’article 46 de la loi de finances pour 2012. L’annexe budgétaire relative à la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales indique que la subvention pour charges de service public de l’opérateur intègre une enveloppe de 16,6 millions d’euros au titre de la compensation de la suppression de la taxe due par les exploitants agricoles producteurs de céréales pour l’exercice 2019 ([461]). Toutefois, il n’est pas fait mention de la compensation de la suppression des taxes sur les produits de la pêche maritime et sur les bois et plants de vigne.

Par ailleurs, il pourrait être pertinent de s’interroger sur le maintien de deux autres taxes affectées à FranceAgriMer, qui ne rapportent respectivement que 2 millions d’euros :

– les certificats sanitaires et phytosanitaires, prévus à l’article L. 236-2 du code rural et de la pêche maritime ;

– et la participation financière dite « Expadon », du nom de la plateforme dématérialisée dédiée aux téléprocédures et gérée par FranceAgriMer.

c. Le Centre national du livre (CNL) : la substitution de crédits budgétaires à la baisse de ressources fiscales affectées à hauteur de 34,7 millions d’euros

L’article 9 du présent PLF prévoit également la suppression de deux taxes affectées au Centre national du livre (CNL) :

– la taxe sur l’édition des ouvrages de librairie, prévue au a de l’article 1609 undecies du CGI ;

– et la taxe sur les appareils de reproduction ou d’impression, prévue au b du même article.

Le rendement prévisionnel des deux taxes s’élève respectivement à 3,9 millions d’euros et à 25,4 millions d’euros au titre de l’exercice 2018, pour des plafonds d’affectation fixés à 5,3 millions d’euros et 29,4 millions d’euros.

La perte de recettes fiscales pour le CNL sera compensée à due concurrence par des crédits budgétaires et compte tenu de la redéfinition du périmètre des missions de l’établissement pour 2019. Cela vise à sécuriser le financement du CNL afin de faire face « aux aléas économiques et juridiques que connaissent les taxes qui lui sont aujourd’hui affectées, et ce à un niveau lui permettant de couvrir ses dépenses de fonctionnement comme d’investissement courant » ([462]).

d. Les ajustements de plafonds des taxes affectées aux centres techniques industriels (CTI) et aux comités professionnels de développement économique (CPDE)

Le présent PLF prévoit la baisse de huit plafonds de taxes affectées à des CTI ou CPDE, pour un montant moyen de 1,16 million d’euros et une diminution globale de 10,4 millions d’euros. Cela vise à faire participer ces centres et comités à l’effort de maîtrise de la dépense publique et à ajuster leurs niveaux de ressources à leurs besoins.

Toutefois, ces baisses peuvent apparaître difficilement compréhensibles pour les professionnels assujettis, qui souhaitent participer au financement d’actions de mutualisation et de promotion de leur secteur d’activité. Par définition, ces ressources de financement n’ont pas pour objet de financer le budget général de l’État.

Ainsi, le CPO préconise une transformation des taxes affectées en contributions volontaires obligatoires (CVO) pour les CTI et les CPDE ([463]). Le Rapporteur général ne peut que souscrire à cette proposition, qui aurait pour avantage d’inciter la profession à s’organiser directement sans intervention de l’État. Il semble en effet plus pertinent de permettre aux professionnels de définir collectivement leurs besoins et les actions à mener et de déterminer leurs modalités de financement.

2. Les hausses de plafond significatives

Hors mesures de périmètre, le présent article vise à augmenter les plafonds de huit taxes affectées à sept bénéficiaires, pour un montant de 273 millions d’euros.

Hausses de plafond de taxes affectées

(en milliers d’euros)

Source : présent PLF.

a. L’augmentation de plafond significative en faveur de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

L’AFITF bénéficie d’une double augmentation de plafonds d’affectation :

– de la taxe due par les concessionnaires d’autoroutes, dite taxe d’aménagement du territoire (TAT), à hauteur de 51,5 millions d’euros ;

– et de la TICPE, à hauteur de 177,65 millions d’euros.

Le présent article prévoit une augmentation de 229 millions d’euros des taxes affectées à l’AFITF en 2019, pour un total d’affectation de 1,73 milliard d’euros. Cette hausse est d’autant plus significative que la somme des affectations de taxes à l’AFITF avait déjà progressé de 199 millions d’euros entre 2017 et 2018. Entre 2017 et 2019, le niveau des taxes affectées à l’AFITF aura donc crû de 428 millions d’euros, soit une hausse de 33 %.

Le produit de la TAT est affecté :

– au CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, dans la limite d’un montant fixé en loi de finances, en baisse de 117,2 millions d’euros en 2019 ([464]) ;

– à l’AFITF, dans la limite du plafond prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012, fixé à 528 millions d’euros en 2019.

La hausse de financement de l’AFITF illustre la volonté claire du Gouvernement de répondre aux besoins de dépenses de l’organisme. Le budget initial 2018 de l’AFITF s’élevait à 2,77 milliards d’euros en crédits de paiement, dont le financement du secteur ferroviaire (1,1 milliard d’euros), du secteur routier (942 millions d’euros), ou des transports collectifs en agglomération (273 millions d’euros).

Les ressources de l’AFITF seront utilisées au financement de projets de régénération routière, de mise en sécurité de tunnel, d’aménagements de sécurité, de gestion de trafic et d’aménagements d’aires de service et de repos ([465]).

b. L’augmentation de plafond en faveur de l’ANAH

Le présent article prévoit d’accroître les ressources de l’ANAH issues de la taxe annuelle sur les logements vacants de 40 millions d’euros, soit une augmentation de 21 à 61 millions d’euros.

Il s’agit de respecter l’objectif de réduction du nombre de logements considérés comme des passoires thermiques, en garantissant le financement de 75 000 rénovations thermiques par an par l’ANAH. En 2019, le rendement prévisionnel de la taxe sur les logements vacants s’élève à 94 millions d’euros. Le relèvement du plafond d’affectation à l’ANAH entraîne une perte de recettes à due concurrence pour le budget général de l’État. Toutefois, le reversement au budget général s’élèvera à 33 millions d’euros au titre de l’année 2019.

c. L’augmentation de plafond en faveur de l’Autorité des marchés financiers (AMF) et de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER)

Compte tenu de la croissance de leurs activités, l’AMF et l’ARAFER bénéficient d’une augmentation du niveau de leurs ressources affectées, à hauteur respectivement de 2,5 millions d’euros et de 500 000 euros.

L’AMF est notamment confrontée à un élargissement du champ de ces missions, notamment du fait des innovations financières (fintech, blockchain et crypto-actifs). L’article 26 du projet de loi PACTE confie par exemple à l’AMF une nouvelle compétence de délivrance d’un visa optionnel aux offres au public de jetons (Initial Coin Offering – ICO).

S’agissant de l’ARAFER, l’augmentation de l’affectation de la taxe doit être mis en regard de la suppression prévue par le A du III présent article de la taxe pour frais de contrôle sur les activités de transport public routier de personnes ([466]), dont le produit est affecté à l’ARAFER, dans la limite du plafond fixé à l’article 46 de la loi de finances pour 2012. Le B du III du présent article procède à une mesure de coordination visant à supprimer la référence à la taxe parmi les ressources financières de l’ARAFER. Selon l’évaluation préalable de l’article, la suppression de cette taxe entraînerait une perte de recettes pour l’ARAFER de 0,2 million d’euros, eu égard au rendement de la taxe inférieur au plafond fixé à 1,1 million d’euros. Ainsi, le présent article prévoit au total une hausse du niveau des taxes affectées à l’ARAFER d’environ 0,3 million d’euros (+ 0,5 million d’euros – 0,2 million d’euros).

d. L’augmentation de plafond en faveur du Centre technique des industries de la fonderie

Le présent PLF prévoit une augmentation de l’affectation de taxe au Centre technique des industries de la fonderie, à hauteur de 441 000 euros. Il s’agit de poursuivre le mouvement enclenché en 2016 de basculement du financement par crédits budgétaires vers le financement par taxe affectée.

e. L’augmentation de plafond en faveur de deux établissements publics fonciers

Enfin, le présent article prévoit l’augmentation des ressources affectées en faveur de deux établissements publics fonciers (EPF) :

– celui de Nouvelle-Aquitaine, à hauteur de 9,5 millions d’euros ;

– et celui de Mayotte, à hauteur de 400 000 euros.

Ces hausses résultent des redéploiements de ressources affectées entre les différents EPF, compte tenu de leurs besoins opérationnels et de la montée en puissance de celui installé à Mayotte. Ainsi, les ressources des neuf autres EPF affectataires sont réduites à due concurrence au sein du présent article, soit un montant de 9,9 millions d’euros.

3. Les plafonds stabilisés

Le présent article maintient à un niveau stable 50 plafonds de taxes affectées par rapport à la loi de finances pour 2018.

stabilité du plafond de 50 taxes affectées

(en milliers d’euros)

Source : présent PLF.

C. les autres mesures proposÉes

1. Les modalités d’application du plafond global des ressources des agences de l’eau

Le B du I du présent article modifie les modalités d’application du plafond global des ressources des agences de l’eau.

Pour rappel, le PLF pour 2018 avait prévu d’abaisser le plafond global des ressources des agences de l’eau de 2,3 milliards d’euros à 2,1 milliards d’euros, pour un rendement prévisionnel de 2,28 milliards d’euros. Lors de la discussion en première lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par le Gouvernement prévoyant :

– que, par dérogation au plafond fixé au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 (2,1 milliards d’euros), le plafond d’affectation serait fixé à 2,28 milliards d’euros pour l’exercice 2018 ;

– cependant, qu’un prélèvement de 200 millions d’euros sur les ressources accumulées des agences de l’eau serait opéré en 2018 ([467]).

Le présent article tient compte du nouveau plafond d’affectation fixé à 2,1 milliards d’euros et précise les conditions d’application de celui-ci, dans la mesure où il pourrait trouver à s’appliquer pour la première fois en 2019. Il prévoit une nouvelle rédaction du III bis de l’article 46 de la loi de finances pour 2012. Il mentionne la référence législative des ressources des agences de l’eau, soit l’article L. 213-10 du code de l’environnement.

L’article 75 du présent PLF pérennise le prélèvement annuel sur le produit de la redevance des agences de l’eau au profit de l’Agence française pour la biodiversité (AFB), à hauteur de 41 millions d’euros. Ce prélèvement annuel devait être effectué entre 2012 et 2018. Le deuxième alinéa de l’article 75 du projet de loi supprime toute borne temporelle à ce prélèvement. Dès lors, le présent article prévoit que le plafonnement des ressources des agences de l’eau s’applique hormis la part de ces ressources destinée à financer l’AFB.

Le 1° du nouveau III bis de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 indique que le montant du plafond applicable à chaque agence de l’eau sera défini par arrêté conjoint des ministres chargés de l’écologie et du budget. Cependant, il fixe un ancrage législatif, représenté par une part du plafond global applicable à chaque agence.

part du plafond global applicable à chaque agence de l’eau

Source : présent PLF.

L’arrêté ministériel définira un montant de ressources par agence, qui ne pourra pas être supérieur ou inférieur de 4 % au montant de ressources résultant de l’application de la part du plafond global prévue par le tableau ci-dessus.

Le présent article précise que les recettes perçues par chaque agence excédant leur plafond individuel devront être reversées au budget général de l’État. Enfin, le présent article indique que si la somme des recettes perçues par l’ensemble des agences est inférieure au plafond global, alors le reversement de chaque agence ayant dépassé son plafond individuel est réduit, « au prorata des dépassements réalisés par chaque agence, de l’écart entre la somme des recettes perçues après soustraction des montants susmentionnés et le plafond » global. Cette dernière disposition instaure un mécanisme de rappel en cas de dépassement de plafonds individuels par certaines agences et de ressources inférieures aux plafonds individuels pour d’autres agences. Dès lors, le reversement au budget général est réduit pour les agences de l’eau, dont les ressources excèdent le plafond individuel.

Ces éléments s’inscrivent dans le contexte de la conclusion de la première séquence des Assises de l’eau le 29 août dernier, lors de laquelle le Premier ministre s’est exprimé en faveur d’une solidarité territoriale accrue. Il s’est notamment engagé à aider les zones les moins favorisées, en particulier rurales, via près de 2 milliards d’euros d’aides – soit une enveloppe en hausse de plus de 50 % – versées par les agences de l’eau durant la période 2019-2024, pour le renouvellement des réseaux des zones les moins favorisées avec des taux d’aides qui pourront s’élever jusqu’à 70 % ([468]). Le Rapporteur général ne peut que souscrire à cette nouvelle orientation donnée aux agences de l’eau et à la solidarité territoriale accrue.

2. La suppression de l’affectation de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques à France Télévisions

Le A du II du présent article vise à supprimer l’affectation d’une fraction de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE) à France Télévisions. Le 1° du B du II tire les conséquences de la suppression de cette affectation de TOCE en supprimant la référence à cette ressource au sein du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public. Le 2° du B et le C du II suppriment par coordination les dispositions relatives aux frais d’assiette et de recouvrement prélevés par l’État sur ladite fraction de TOCE.

Instituée par la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision ([469]), la TOCE visait à compenser le coût pour l’État de la suppression de la publicité après 20 heures sur les chaînes de France Télévisions. Aux termes de l’article 302 bis KH du CGI, les opérateurs de communications électroniques, fournissant un service en France et ayant fait l’objet d’une déclaration préalable auprès de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), sont soumis à cette taxe assise sur le montant des abonnements et autres sommes acquittées par les usagers à ces opérateurs en rémunération des services de communications électroniques qu’ils fournissent ([470]). La taxe est calculée en appliquant un taux de 1,3 % à la fraction de l’assiette excédant 5 millions d’euros.

La loi de finances pour 2016 a instauré l’affectation d’une fraction de la taxe à France Télévisions, à hauteur de 140,5 millions d’euros ([471]). Celle-ci est inscrite en recettes du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public. Depuis 2017, l’affectation de la fraction de TOCE à France Télévisions est plafonnée à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 et le surplus de recettes est reversé au budget général de l’État.

rendement et affectation de la toce

(en millions d’euros)

Source : Gouvernement.

La loi de finances pour 2018 a abaissé de façon significative le niveau d’affectation de TOCE à France Télévisions à 86,4 millions, soit 85,5 millions d’euros nets des frais d’assiette et de recouvrement ([472]). Le présent PLF prévoit de supprimer totalement cette affectation, l’ensemble des recettes de la taxe seront reversées au budget général de l’État.

En revanche, le Gouvernement précise que la perte de recettes de France Télévisions sera limitée par la dynamique positive de la contribution à l’audiovisuel public (CAP), dont les recettes, par un effet d’assiette, progresseront de 50,5 millions d’euros en 2019. Les crédits alloués aux sociétés audiovisuelles publiques via le compte de concours financiers seront en baisse de 35 millions d’euros en 2019 (+ 50,5 millions d’euros – 85,5 millions d’euros). Après une répartition de l’effort entre les différents bénéficiaires du compte, les ressources de France Télévisions seront en diminution de 24,79 millions d’euros en 2019.

3. La suppression de l’affectation d’une fraction du produit de la taxe sur les transactions financières à l’Agence française de développement

Le IV du présent article supprime l’affectation d’une fraction du produit de la taxe sur les transactions financières à l’Agence française de développement (AFD), qui s’élève sous plafond à 270 millions d’euros. Celle-ci résulte de l’article 43 de la loi de finances pour 2016 ([473]), qui avait procédé à une affectation du quart du produit de la taxe sur les transactions financières à l’AFD, soit environ 270 millions d’euros. L’article 36 de la loi de finances pour 2017 a procédé au plafonnement de l’affectation à hauteur de 270 millions d’euros et intégré le principe de cette affectation de la taxe sur les transactions financières à l’AFD à l’article 235 ter ZD du CGI ([474]).

Le Gouvernement souhaite accroître la lisibilité des circuits de financement de l’aide publique au développement en concentrant l’intégralité de l’affectation de la taxe sur les transactions financières au Fonds de solidarité pour le développement (FSD). Dans son rapport remis au Premier ministre en août dernier ([475]), M. Hervé Berville a fait le constat d’un dispositif de financement « rendu encore moins intelligible par la hausse des dépenses extrabudgétaires » et a souligné que « la complexité de cette architecture budgétaire limite fortement les capacités de contrôle du Parlement » ([476]).

Par conséquent, la fraction du produit de la taxe sur les transactions financières affectée à l’AFD serait réintégrée au sein du budget général de l’État pour financer directement l’aide publique au développement. Ainsi, les crédits de la mission Aide publique au développement sont relevés à ce titre à hauteur de 270 millions d’euros, dont :

– 80 millions d’euros pour le programme 110 Aide économique et financière au développement¤;

– et 190 millions d’euros pour le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement.

Le changement d’architecture financière de l’aide publique au développement a déjà été tenté lors des deux derniers projets de loi de finances pour 2017 et pour 2018. Ces deux textes prévoyaient un transfert de la fraction du produit de la taxe sur les transactions financières de l’AFD vers le FSD. Par deux fois, l’Assemblée nationale a rejeté cette modification du schéma de financement de l’aide publique au développement, en souhaitant conserver un financement via l’AFD. Si le présent article ne vise plus à transférer cette fraction du produit de la taxe sur les transactions financières au FSD, il poursuit la logique d’une suppression de l’affectation à l’AFD.

*

La commission examine l’amendement I-CF1459 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit d’un amendement d’appel à l’adresse du Gouvernement pour tenter d’éclaircir le sujet des taxes affectées. Il existe un rapport récent du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) sur le sujet. Ces taxes contreviennent au principe d’universalité budgétaire. Ce n’est pas tellement ce qui me choque – pourquoi ne pas affecter certaines taxes si c’est utile et dès lors que l’on revient dessus quand l’affectation n’a plus d’intérêt ? –, mais c’est aussi une affaire de plafonnement. Aujourd’hui, une bonne partie de ce qui est collecté dans le cadre des taxes affectées est reversée non pas aux organismes auxquels cela devait être affecté mais au budget général. Cela représente plus de 1 milliard d’euros. C’est une forme de fiscalité déguisée du budget général et je ne pense pas que ce soit une bonne chose. C’était une bonne mesure à l’origine et, comme souvent, elle est devenue discutable avec le temps.

J’aimerais que le Gouvernement nous en dise un peu plus sur sa stratégie dans ce domaine. On ne peut pas avoir une taxe censée financer l’audiovisuel public, qui a besoin d’argent, et en même temps couper l’audiovisuel public... On n’y comprend plus rien entre les ressources budgétaires directes et indirectes. Cela nécessite une clarification de la part du Gouvernement.

M. le Rapporteur général. J’ai compris que c’était un amendement d’appel.

M. le président Éric Woerth. D’appel au secours !

M. le Rapporteur général. L’idéal serait que vous le retiriez pour le déposer en séance et avoir l’avis du Gouvernement. Si tel n’était pas le cas, je serais contraint d’y donner un avis défavorable.

Je trouve comme vous qu’il y a un problème, mais je pense qu’il faut que le dialogue ait lieu avec le ministre pour identifier les taxes où nous pourrions envisager des baisses de taux concomitantes à la baisse de plafond.

M. Laurent Saint-Martin. Je souscris en partie à ce que vous dites, monsieur le président, et il sera intéressant d’avoir une vraie discussion avec le Gouvernement en séance. Deux questions se posent : celle de savoir si la taxe affectée est bien affectée à son bénéficiaire ou au contraire va au budget général, comme évoqué hier sur la sécurité privée, et celle des plafonds et de leur juste niveau.

L’amendement est retiré.

La commission examine les amendements identiques I-CF176 de M. Vincent Descoeur, I-CF571 de Mme Véronique Louwagie, I-CF1258 de M. Éric Alauzet et I-CF1333 de M. Bruno Millienne.

M. Vincent Descoeur. L’amendement propose le doublement du fonds chaleur, conformément à l’engagement du président de la République, afin d’améliorer le niveau de soutien apporté aux projets de réseaux de chaleur renouvelable et de s’assurer ainsi d’un niveau de rentabilité suffisant pour attirer les investisseurs.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement vise à apporter de la sécurité aux dispositifs mis en place et ne pas mettre en difficulté les filières qui s’organisent sur la base de fonds qui leur sont affectés, en particulier dans le secteur de la chaleur renouvelable.

M. Éric Alauzet. Nous sommes dans des contradictions : nous avons des objectifs élevés de part d’énergies renouvelables, il faudrait multiplier par cinq la quantité d’énergie renouvelable de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid entre 2012 et 2030, mais la moitié des projets n’aboutissent pas. Il existe un problème d’attractivité et de financement de ces projets. Mon amendement rejoint donc la proposition de mes collègues.

Mme Sarah El Haïry. L’amendement tend simplement, pour être claire et concise, à augmenter le budget de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

M. le Rapporteur général. Permettez-moi d’être surpris : nous avons supprimé l’an dernier toute affectation de taxe à l’ADEME pour justement obtenir un meilleur financement, notamment en termes de trésorerie, via une budgétisation. Il ne me semble pas opportun d’en venir à un financement de l’ADEME par taxe affectée. Avis défavorable.

L’amendement I-CF1258 est retiré.

La commission rejette les amendements identiques I-CF176, I-CF571 et I-CF1333.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF126 de M. Vincent Descoeur et I-CF548 de Mme Véronique Louwagie.

M. Vincent Descoeur. L’amendement vise à remettre en cause la ponction de l’État sur les agences de l’eau après son décalage d’un an obtenu à l’occasion de la loi de finances pour 2018, et ce afin d’éviter que ces agences soient contraintes de renoncer à des projets indispensables pour les territoires.

M. le Rapporteur général. La situation n’est pas du tout celle de l’an dernier, où nous avons eu un long débat en séance à l’initiative de la présidente de la commission du développement durable et de moi-même concernant les missions des agences de l’eau. Le présent PLF ne prévoit pas de modification du plafond d’affectation. En revanche, il prévoit des modalités de fixation des plafonds individuels par agence, et ce à la demande du collège des présidents des agences de l’eau. Les modalités de répartition des contributions des agences de l’eau à l’Agence française pour la biodiversité font l’objet de l’article 75. Nous avons dans ce cadre demandé une très grande solidarité entre les bassins et c’est ce que prévoit le présent dispositif.

Je signale d’ailleurs qu’aux Assises de l’eau, en présence du Premier ministre, dans ma circonscription, le président de l’agence Rhône-Méditerranée-Corse (RMC), le député Les Républicains Martial Saddier, a remercié le Premier ministre pour ces dispositions, ainsi que votre serviteur au passage, et a fait voter à l’unanimité le budget de l’agence de l’eau RMC. Je crois très honnêtement que le Gouvernement a fait beaucoup sur le sujet ; son action a du reste été saluée par des membres éminents du groupe Les Républicains. J’ai d’ailleurs conduit un travail conjoint avec Martial Saddier. Il me semblerait opportun que ces amendements soient retirés, pour ne pas être en complète contradiction avec le travail qui a été mené.

M. Vincent Descoeur. Tout en saluant le travail de Martial Saddier, je maintiens que le principe de la ponction posera des difficultés.

La commission rejette les amendements identiques.

La commission examine, en discussion commune, l’amendement I-CF994 de M. Éric Coquerel, les amendements identiques I-CF127 de M. Vincent Descoeur, I-CF554 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1105 de Mme Christine Pires Beaune, les amendements identiques I-CF457 de M. Yannick Haury et I-CF1373 de M. Olivier Gaillard, ainsi que l’amendement I-CF997 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Il s’agit de restaurer le plafond annuel des ressources des agences de l’eau à hauteur de ce qu’il était avant son abaissement l’an dernier. Cet abaissement n’a pas été sans conséquence sur l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), en butte à de grandes difficultés sur lesquelles je reviendrai dans mon rapport spécial mais qui sont liées notamment à la suppression d’équivalents temps plein (ETP) et à la perte de recettes de 21 millions d’euros qu’il ne peut récupérer du fait de la baisse du plafond. Ce serait pour les agences de l’eau une mesure indolore.

Sachant que le Gouvernement prône un renforcement du dialogue et de la coopération avec les fédérations de chasse, on peut craindre un retour à la situation antérieure dans laquelle c’étaient ces fédérations qui faisaient la police pour réguler leurs activités, et non l’ONCFS.

C’est la raison pour laquelle nous demandons le maintien du budget de l’Office à la hauteur qui convient.

M. Vincent Descoeur. Nous souhaitons que les agences de l’eau retrouvent les moyens dont elles disposaient pour leur dixième programme.

M. Benoit Simian. Nous devons travailler à une fusion de l’ensemble des forces que représentent l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques, l’ONCFS et les personnels de garde, pour mettre en place une véritable police de la ruralité. Or cela ne nécessite pas plus de moyens mais un effort de concertation. Nous retirons donc notre amendement I-CF1373.

L’amendement I-CF1373 est retiré.

M. le Rapporteur général. Compte tenu de ce que j’ai dit tout à l’heure et du compromis auquel nous avons abouti, je donnerai un avis défavorable à toutes les demandes d’augmentation ou de relèvement des plafonds d’affectation aux agences de l’eau.

M. Éric Coquerel. Il ne s’agit pas d’augmenter le budget des agences de l’eau mais de maintenir un budget. Concrètement, si l’ONCFS ne récupère par ses 21 millions, il ne pourra plus accomplir certaines de ses missions et ce, quelles que soient les fusions que vous imaginez, a fortiori si la réduction de ses ETP se poursuit. La solution que nous proposons est indolore, y compris pour les agences de l’eau, mais si vous m’en proposez une autre, je suis preneur. Sinon, l’ONCFS n’arrivera pas à boucler son budget.

La commission rejette successivement l’amendement I-CF994, les amendements identiques I-CF127, I-CF554 et I-CF1105, ainsi que les amendements identiques I-CF457 et I-CF1373 et l’amendement I-CF997.

Puis elle examine l’amendement I-CF794 de M. Mohamed Laqhila.

Mme Sarah El Haïry. Cet amendement vise à relever le plafonnement de la taxe affectée à Action Logement Services, suite à la convention signée entre l’État et cet organisme en mai 2018.

M. le Rapporteur général. Nous avons interrogé le Gouvernement sur cet écart de 140 millions d’euros sur lequel revient votre amendement. Il nous a été répondu que le montant de 280 millions d’euros qui apparaît dans l’étude d’impact du projet de loi PACTE au titre de l’année 2019 découle d’une erreur de plume imputable au fait qu’il était initialement prévu une entrée en vigueur plus précoce de la loi.

En d’autres termes, la loi PACTE devant être promulguée mi-2019, la perte de recettes sera deux fois moindre pour Actions Logement Services.

Je vous invite donc à retirer votre amendement et à interroger le Gouvernement en séance.

L’amendement I-CE794 est retiré.

La commission en vient à l’examen de l’amendement I-CF102 de Mme Sophie Panonacle.

M. Benoit Simian. Dans la plus grande forêt d’Europe, la forêt des Landes, comme dans les autres forêts, les autorisations de défrichement sont soumises, ce qui est heureux, à des obligations de reboisement ou de boisement, à moins que la filière ne choisisse de s’acquitter d’une indemnité versée au Fonds stratégique de la forêt et du bois, afin de financer un certain nombre de projets nécessaires à la valorisation de la forêt. Cet amendement porte le plafond de ces indemnités à 5 millions d’euros.

M. le Rapporteur général. Votre amendement présente un problème de rédaction, car il ne vise pas la bonne ligne du tableau de l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

Je vous propose donc de retirer votre amendement pour le réécrire et en discuter en séance avec le ministre.

L’amendement I-CF102 est retiré.

La commission examine, en discussion commune les amendements I-CF928 de M. Benoit Simian et I-CF46 de Mme Émilie Bonnivard.

M. Benoit Simian. L’amendement I-CF928, cosigné par Anne-Laure Cattelot, rapporteure spéciale pour les Infrastructures et services de transports, vise à maintenir la taxe pour frais de contrôle versée par les entreprises assurant les liaisons interurbaines par autocar à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER). Il s’agit de ne pas faire supporter au secteur ferroviaire la totalité des frais de régulation.

Mme Émilie Bonnivard. Dans l’exposé des motifs de l’article 9 du PLF, il est indiqué que la taxe pour frais de contrôle sur les activités de transports publics routiers de personnes perçue au profit de l’ARAFER sera supprimée par l’article 29 dudit PLF.

Si l’objectif est bien de supprimer la taxe pour frais de contrôle sur les activités de transports publics routiers de personnes perçue au profit de l’ARAFER, pourquoi ne pas simplement prévoir la suppression du texte introduisant cette taxe ? N’est-il pas plus clair de proposer, comme le fait mon amendement I-CF46, la suppression de l’article 1609 sextricies du CGI ?

M. le Rapporteur général. Je rejoins ce qui vient d’être dit sur l’absence de logique de ces dispositions. J’inviterai donc Mme Bonnivard à retirer son amendement au profit du précédent, plus complet, auquel je donne un avis favorable.

L’amendement I-CF46 est retiré.

La commission adopte l’amendement I-CF928 (amendement I-2516).

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF877 de M. Xavier Roseren.

M. Xavier Roseren. L’article 29 prévoit la diminution des plafonds de la taxe affectée aux centres techniques industriels (CTI) et aux comités professionnels de développement économique (CPDE).

Ces organismes professionnels ont conscience qu’ils doivent participer à la baisse des prélèvements obligatoires engagée par le Gouvernement ; cependant la diminution des plafonds me semble en l’espèce prématurée pour deux raisons : premièrement, les CTI et les CPDE participent activement à la politique industrielle de la France et renforcent, de ce fait, sa compétitivité ; deuxièmement, une mission a été confiée à notre collègue Anne-Laure Cattelot sur les plateformes d’accélération des technologies de l’industrie du futur. Il serait donc préférable d’attendre ses conclusions.

M. le Rapporteur général. Le rapport du CPO est très clair sur ce point. Il préconise la transformation des taxes affectées aux CTI et aux CPDE en contributions volontaires obligatoires, sachant que c’est au secteur concerné qu’il appartient de juger s’il a besoin de centres techniques. Ce dispositif de taxes affectées doit donc être réformé. Dans l’attente, je suis défavorable à cet amendement.

M. Xavier Roseren. Je vais retirer cet amendement et j’en défendrai plus loin un autre proposant de baisser les taux.

L’amendement I-CF877 est retiré.

La commission examine, en discussion commune les amendements I-CF1224 et I-CF1230 de M. Régis Juanico.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement I-CF1224 vise à relever les plafonds des trois taxes affectées au Centre national pour le développement du sport (CNDS) : le prélèvement principal de 1,8 % sur les jeux de loterie prélèvements, le prélèvement de 1,8 % sur les mises des paris sportifs et la taxe dite « Buffet ».

Après une diminution de 136 millions d’euros dans la loi de finances pour 2018, le CNDS voit cette année son budget amputé de 2 millions d’euros. Cela a de fortes répercussions sur le sport amateur, dont les subventions ont connu une baisse de 30 % ; quant au programme 219, il est amputé de 70 millions sur deux ans. Tout ceci alors que se dessine la perspective des Jeux olympiques et paralympiques de 2024.

L’amendement I-CF1230 est un amendement de repli, qui propose de relever de 60 millions d’euros le plafond des taxes affectées.

M. le Rapporteur général. Il me semble qu’il serait préférable que vous retiriez ces amendements et que vous les redéposiez en séance, pour avoir un dialogue avec la ministre sur le financement de la future agence vouée à se substituer au CNDS.

Les amendements sont retirés.

La commission est saisie de l’amendement I-CF346 de Mme Marie-George Buffet.

M. Jean-Paul Dufrègne. Il s’agit d’un amendement de repli permettant de conserver le plafonnement actuel de la taxe sur les jeux de loterie, qui est de 73 millions d’euros pour l’exercice 2018.

Le budget du sport est réduit à portion congrue, subissant une nouvelle baisse de 6 % cette année, décision incompréhensible alors que les Jeux olympiques de Paris approchent. De plus, la nouvelle gouvernance du sport suscite beaucoup d’interrogations, et le flou entourant le financement de la future agence du sport au détriment des crédits fléchés sur le CNDS, amené à disparaître courant 2019, a provoqué une protestation sans précédent des acteurs et actrices du monde sportif français, d’autant que le CNDS a fait ses preuves en accompagnement le développement territorial du sport – toutes les collectivités territoriales sont unanimes à le reconnaître.

M. le Rapporteur général. Je ferai la même remarque que précédemment, qui s’applique à tous les amendements concernant le CNDS : il est préférable qu’ils soient retirés et qu’un dialogue soit noué avec la ministre, pour préciser les intentions du Gouvernement.

M. Éric Coquerel. Si l’on ne sait pas ce que le Gouvernement veut faire, on sait en tout cas ce qu’il a fait, en diminuant dès l’an dernier le budget du CNDS, ce qui est un paradoxe alors que nous allons accueillir les Jeux olympiques et que l’on veut promouvoir le sport dans notre pays ! Cette baisse du budget des sports témoigne en réalité d’un abandon du sport par les pouvoirs publics, ce que confirment les importantes réductions de personnels annoncées au ministère, devant lequel une intersyndicale a d’ailleurs organisé une manifestation ce matin même.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement I-CF1225 de M. Régis Juanico.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF1226 de M. Régis Juanico.

M. Jean-Louis Bricout. Cet amendement de repli propose de relever le plafond de la taxe « Buffet » affectée au CNDS.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement I-CF530 rectifié de Mme Stéphanie Do.

M. le Rapporteur général. Cet amendement de Mme Do vient corriger très opportunément une erreur rédactionnelle.

La commission adopte l’amendement I-CF530 rectifié (amendement I-2518).

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF31 de Mme Lise Magnier, I-CF47 de M. Vincent Descoeur, I-CF93 de Mme Véronique Louwagie, I-CF228 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF632 de M. Jean-Paul Dufrègne, I-CF1066 de Mme Valérie Lacroute et I-CF1111 de Mme Christine Pires Beaune, ainsi que les amendements identiques I-CF297 de M. Patrick Hetzel et I-CF620 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Lise Magnier. L’amendement I-CF31 concerne les ressources affectées aux chambres de commerce et d’industrie (CCI). Il serait bien que la parole du Gouvernement soit de temps en temps respectée : le ministre de l’action et des comptes publics s’était engagé à ce qu’il y ait un seul coup de rabot sur la taxe affectée aux CCI sur toute la durée du quinquennat. J’exhorte donc la majorité à faire en sorte que les ministres tiennent leur parole.

M. Vincent Descoeur. Notre amendement I-CF47 propose de supprimer les alinéas 26 et 68, conformément aux engagements pris par le Gouvernement l’an dernier devant les parlementaires. Il s’agit de protéger les CCI les plus fragiles de la baisse de ressources annoncée, qui pourrait leur être fatale.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement I-CF93 tend simplement à faire respecter un engagement pris l’année dernière, puisque nous avions déjà abordé le sujet. Il faut savoir ce que l’on veut faire avec les CCI : on ne peut pas, tous les ans, raboter ainsi leurs ressources. Il faut une politique claire, et le Gouvernement doit absolument s’exprimer sur ce sujet.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mon amendement I-CF228 a le même objet. Au-delà du fait que, cette année encore, le PLF remet en cause le fonctionnement des CCI, j’ai été très surprise par les propos du ministre de l’économie et des finances lors de nos débats sur la loi PACTE. Si on leur enlève des missions et qu’on ne reconnaît plus leur rôle d’animateurs territoriaux, il me semble que c’est la pérennité même de ces structures qui est en jeu.

M. Jean-Paul Dufrègne. Cette nouvelle baisse des ressources fiscales affectées au réseau des CCI pour 2019 et 2020 n’est pas acceptable. Elle va peser très lourdement sur le dynamisme économique de nos territoires, où les CCI apportent une plus-value, notamment dans l’accompagnement des entreprises et des chefs d’entreprise. Tout cela va donc à rebours des besoins exprimés par la population et par l’ensemble des acteurs économiques. D’où mon amendement I-CF632.

Mme Valérie Lacroute. Mon amendement I-CF1066 va dans le même sens. Le Gouvernement s’était en effet engagé l’année dernière à mettre un terme à cette baisse qui, depuis 2013, ponctionne les ressources des CCI.

J’ai, de mon côté, présidé une mission sur la réorganisation et l’avenir des CCI, dont les deux co-rapporteures, Stella Dupont et Valérie Oppelt, qui ont fait un travail exceptionnel en un temps record, ont présenté quatorze propositions permettant aux CCI de réduire leurs coûts de fonctionnement et de rationaliser leur organisation. Je trouve donc regrettable que ce rapport, qui propose des solutions très pragmatiques, soit finalement balayé d’un revers de main au profit de cette nouvelle réduction de leurs moyens que le ministre impose aux CCI, sans prendre en compte le travail que nous avons réalisé.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement I-CF1111 a le même objet. Si j’ai bien compris, on parle d’une baisse de 100 millions d’euros pour 2019, mais sur l’ensemble du quinquennat, cette baisse atteindra 400 millions d’euros, ce qui est énorme. Cela implique très certainement des mutualisations ou la régionalisation des CCI, ce qui signifie la fin de leur rôle de proximité, qu’il s’agisse de l’animation des territoires au travers du Fonds d’intervention pour la sauvegarde de l’artisanat et du commerce ou du soutien aux petites entreprises. Des plans de licenciement sont d’ores et déjà annoncés dans les CCI des Hauts-de-France, bref, on est en train de saboter le réseau des CCI, au lieu de réfléchir à les mutualiser avec d’autres réseaux, comme celui des chambres des métiers.

Mme Émilie Bonnivard. En transférant la compétence économique aux régions, la loi « NOTRe » a contribué à affaiblir les dispositifs d’accompagnement locaux aux entreprises. Si l’on diminue en plus les moyens des CCI, je me demande ce qu’il va rester dans nos territoires comme outils d’accompagnement à la création, à la reprise et au développement des entreprises, notamment dans les territoires les plus ruraux, car on sait bien que ce sont les petites CCI implantées dans les territoires les plus éloignés qui seront les plus touchées.

M. le Rapporteur général. Selon moi, il y a trois sujets de discussion à aborder avec le Gouvernement.

Le premier porte sur la manière de garantir aux CCI hyper-rurales un socle de financement qui ne puisse être remis en cause. J’avais été à l’origine d’un mécanisme de péréquation allant dans ce sens mais qui n’a pas fonctionné. Je vais donc déposer un amendement qui reprend les préconisations du rapport de Stella Dupont et Valérie Oppelt. Il propose de nouveau un mécanisme de péréquation, qui ne sera plus géré cette fois-ci par CCI France mais directement par le ministère de l’économie et des finances, de manière à éviter toute tentation de favoritisme de la part des interprofessions.

Le deuxième point que nous devons aborder est la façon de procéder pour que la phase de transformation des CCI qui a été enclenchée ait un effet dès 2019. Cette question a été abordée par Stella Dupont, Valérie Oppelt et Valérie Lacroute. Des amendements ont été déposés visant à lisser les efforts demandés. Il me semble que c’est en présence du ministre que nous devrons en discuter, de manière qu’il nous dise ce qu’il entend faire des CCI et la façon dont il envisage d’accompagner leur transformation.

Le troisième point enfin concerne la manière de faire en sorte que la baisse de plafond donne bien lieu à une baisse de fiscalité pour les entreprises. Là encore, notre collègue Stella Dupont apporte un début de réponse via un amendement I-CF1002 que j’ai d’ailleurs cosigné.

C’est la raison pour laquelle je donnerai un avis défavorable sur l’ensemble de ces amendements.

Les amendements sont successivement rejetés.

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF149 de Mme Lise Magnier et I-CF1070 de Mme Valérie Lacroute, ainsi que l’amendement I-CF1428 de Mme Stella Dupont.

Mme Valérie Lacroute. L’amendement I-CF1070 est de repli. Le rapport que nous avons rendu contient un certain nombre de propositions concrètes qui devraient permettre aux CCI, si elles étaient mises en œuvre dès 2019, de réaliser des économies non négligeables. Je préconise donc de suspendre pour cette année la baisse des ressources qui leur sont affectées et de geler la taxe afin de permettre à ces CCI, dont certaines ont été obligées de demander à l’État un moratoire pour le paiement de plusieurs licenciements, de poursuivre leur réorganisation. Il sera temps de faire le point à la fin de l’année, et d’envisager, le cas échéant, une baisse des ressources – mais moindre – en 2020. Pour l’heure, il faut leur laisser du temps.

Mme Stella Dupont. Le projet de loi PACTE, qui vient d’être adopté en première lecture, engage une réforme approfondie du réseau des CCI. Cet amendement vise à tenir compte des conséquences de la loi, qui ne sera promulguée qu’au printemps 2019 et dont certaines dispositions auront une incidence certaine sur les CCI. Nous avons besoin de précisions de la part du Gouvernement sur la mise en œuvre de cette réforme.

En ce qui concerne les 100 millions d’euros d’économies prévus à ce jour dans le PLF pour 2019, ils demeurent un objectif très ambitieux, puisque les CCI n’ont pas toutes les clefs en main. Nous avons notamment besoin de réponses sur le financement de la caisse mutuelle d’assurance chômage des CCI ou sur la possibilité qui leur sera donnée de négocier le statut de leurs collaborateurs.

En attendant d’avoir les éclaircissements nous permettant de nous assurer que les objectifs du PLF sont atteignables, nous proposons par l’amendement I-CF1428 de limiter la baisse du plafond à 50 millions d’euros.

M. le Rapporteur général. Si ces amendements ne sont pas retirés pour être redéposés en séance et discutés en présence du ministre, j’émettrai un avis défavorable.

L’amendement I-CF1428 est retiré.

La commission rejette les amendements I-CF149 et I-CF1070.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF61 de M. Sylvain Maillard et I-CF244 de la commission des affaires économiques.

Mme Cécile Rilhac. L’amendement I-CF61 propose de supprimer le plafonnement qui pèse injustement sur les contributions formation des chefs d’entreprise immatriculés au répertoire des métiers, collectées par les chambres de métiers et de l’artisanat, au titre des conseils de la formation. Il s’agit du seul fonds de formation faisant l’objet d’un plafonnement. En 2018, près de 5 millions d’euros sont ainsi écrêtés et reversés au budget de l’État : un produit de plus de 44 millions d’euros.

Le tableau du tome I de l’annexe Évaluations des voies et moyens du PLF 2018 indiquait par erreur une prévision du produit attribué aux conseils de la formation pour 2018 à hauteur de 39,89 millions, laissant croire à l’absence d’écrêtement.

L’objectif de cet amendement est de sanctuariser l’intégralité de l’effort contributif des artisans à leur formation et d’assurer la pérennité de la ressource qui finance les droits des artisans, en cohérence avec l’extension du compte personnel de formation aux artisans.

Il convient de rappeler que ces fonds de formation ne sont pas liés au financement des chambres de métiers et de l’artisanat. Les fonds des conseils de la formation sont en effet gérés par les chambres de métiers et de l’artisanat sur un compte séparé, avec un budget à part, sous contrôle d’un commissaire du gouvernement et d’un agent comptable. Les excédents financiers éventuels sont reversés chaque année au Trésor public.

M. Didier Martin, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques. L’objectif de notre amendement I-CF244, adopté par la commission des affaires économiques, est de sanctuariser l’intégralité de l’effort contributif des artisans à leur formation. L’an dernier, plusieurs amendements visant à supprimer le plafond du fonds pour les conseils de la formation ont été rejetés ; il est donc proposé non pas de supprimer mais d’augmenter ce plafond au montant du produit réel, c’est-à-dire 45 millions d’euros environ, et de ne pas laisser 5 millions d’euros non affectés à la formation des artisans.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable sur l’amendement I-CF61. Quant à l’amendement I-CF244, je souhaiterais qu’il soit retiré pour que nous puissions en débattre avec le ministre lors de l’examen en séance publique.

M. le rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques. Cet amendement ayant été adopté par la commission des affaires économiques, je ne peux le retirer.

La commission rejette successivement les amendements.

La commission en vient à l’examen des amendements identiques I-CF298 de M. Patrick Hetzel, I-CF466 de Mme Véronique Louwagie et I-CF781 de M. Stéphane Demilly.

Mme Véronique Louwagie. L’alinéa 27 de l’article 29 tend à baisser le plafond de ressources du Comité de promotion et de développement économique de l’habillement. Nous proposons, par l’amendement I-CF466, de supprimer cet alinéa afin de ne pas déstabiliser une filière française d’excellence, qui accomplit un travail important, notamment en matière d’exportation.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, comme sur tous les amendements ayant trait aux CTI.

M. le président Éric Woerth. Il faut, me semble-t-il, que nous travaillions à stabiliser la situation des CTI, car la question revient chaque année.

La commission rejette les amendements.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette ensuite l’amendement I-CF373 de M. Nicolas Forissier.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF92 de Mme Véronique Louwagie, I-CF224 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF377 de M. Nicolas Forissier, I-CF795 de M. Charles de Courson, I-CF959 de M. Denis Masséglia et I-CF1259 de M. Éric Alauzet.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement vise à maintenir le plafond de la taxe affectée au CTI de la filière française du cuir.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il est fondamental que nous menions, comme vous l’avez suggéré, monsieur le président, un travail d’ensemble sur les CTI, car on est en train de mettre à mal de nombreuses filières sans en mesurer les conséquences.

M. le président Éric Woerth. Il faut d’abord déterminer si le CTI est utile à la filière – c’est à celle-ci de se prononcer –, puis, si tel est le cas, stabiliser ses ressources.

M. Denis Masséglia. Dans le rapport d’information sur la diplomatie économique que j’ai remis il y a deux semaines, je préconise – c’est même ma première proposition – d’analyser l’impact sur le commerce extérieur de toutes les mesures de compétitivité de portée générale. La filière du cuir, je le rappelle, a triplé ses exportations au cours des vingt dernières années et son chiffre d’affaires approche 12 milliards d’euros. Il importe donc que nous continuions à développer et à protéger ce type de filières, qui créeront 10 000 emplois au cours des dix prochaines années dans la région Grand Ouest.

M. Éric Alauzet. Nous avons besoin d’une véritable clarification sur la question des CTI. Quel est le modèle ? Il nous faut tout remettre à plat, car nous discutons de ce sujet chaque année, et nous n’y voyons pas clair.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, comme sur tous les amendements concernant les CTI...

La commission rejette les amendements identiques.

Puis elle est saisie des amendements identiques I-CF91 de Mme Véronique Louwagie, I-CF225 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF380 de M. Nicolas Forissier et I-CF796 de M. Charles de Courson.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement est de repli par rapport au précédent : il s’agit ici, non plus de maintenir le plafond de la taxe affectée, mais de proposer une solution intermédiaire qui assure à la filière française du cuir un niveau de ressources suffisant.

M. le Rapporteur général. Défavorable.

La commission rejette les amendements identiques.

Puis, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette l’amendement I-CF375 de M. Nicolas Forissier.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF378 de M. Nicolas Forissier et I-CF878 de M. Xavier Roseren.

M. Xavier Roseren. La diminution des différents plafonds des taxes affectées doit faire l’objet d’une réflexion au cas par cas, et non d’une analyse globale. Surtout, elle doit s’accompagner d’une réduction des taux afin de diminuer les charges productives.

M. le Rapporteur général. Défavorable.

L’amendement I-CF878 est retiré.

La commission rejette l’amendement I-CF378.

L’amendement I-CF880 de M. Xavier Roseren est retiré.

La commission est saisie des amendements identiques I-CF87 de Mme Annie Genevard, I-CF755 de M. Nicolas Forissier et I-CF882 de M. Xavier Roseren.

Mme Véronique Louwagie. La diminution de plus de 1 million d’euros du plafond des ressources affectées au Comité professionnel de développement économique au service des secteurs de l’horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l’orfèvrerie risque d’affecter fortement la filière. C’est pourquoi nous vous proposons, par notre amendement, de supprimer l’alinéa 48 de l’article 29. De telles mesures doivent être prises avec beaucoup de précautions, car elles peuvent avoir un impact important sur les filières.

M. le Rapporteur général. Défavorable ; je n’ai pas été très sensible à Francéclat...

L’amendement I-CF878 est retiré.

La commission rejette les amendements identiques I-CF87 et I-CF755.

L’amendement I-CF884 de M. Xavier Roseren est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF1192 de Mme Émilie Cariou.

Mme Émilie Cariou. Par cet amendement, nous proposons de relever le plafond de la contribution affectée à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.

M. le Rapporteur général. Demande de retrait : le plafond est au niveau du rendement.

Mme Émilie Cariou. Je maintiens l’amendement. La discussion se prolongera, bien entendu, lors de l’examen de la seconde partie.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF605 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Laurent Saint-Martin. Cet amendement, cosigné par certaines de mes collègues dont la circonscription comprend un aéroport, tend à déplafonner la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA). Cette mesure s’inscrit dans la perspective de l’introduction, dans le projet de loi d’orientation des mobilités, d’un droit de délaissement au profit des personnes qui habitent au bord des aéroports. Le déplafonnement proposé est en effet nécessaire pour que le fonds alimenté par la TNSA puisse prendre en charge le rachat des biens immobiliers concernés.

M. le Rapporteur général. Le plafond de la TNSA est très loin d’être atteint. Je vous suggère donc de retirer l’amendement ; à défaut, j’y serai défavorable.

M. Laurent Saint-Martin. Les besoins liés à l’application du droit de délaissement seront bien supérieurs au plafond – mais nous en reparlerons en séance publique. Je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF820 de Mme Christine Hennion.

M. Xavier Roseren. Cet amendement a pour objet de diminuer le taux de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques. Pour rappel, cette taxe a été créée en 2009 pour pallier la baisse des ressources résultant de la suppression partielle de la publicité sur les antennes de France Télévisions. En 2016, son taux a été majoré de 44 %, pour atteindre 1,3 % du chiffre d’affaires. Par cet amendement, nous proposons de ramener ce taux à 0,9 % du chiffre d’affaires, suite à la réforme de l’audiovisuel public.

M. le Rapporteur général. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF634 de M. Fabien Roussel.

M. Jean-Paul Dufrègne. Cet amendement vise à supprimer l’alinéa 67 de l’article 29, qui tend lui-même à supprimer la part de la taxe sur les transactions financières affectée à l’Agence française de développement. Une telle mesure fragiliserait en effet l’aide au développement en la rendant davantage tributaire des ressources allouées par le budget général de l’État. Je rappelle que le président de la République s’est engagé à mener une action déterminée et résolue en faveur de l’augmentation de l’aide publique au développement d’ici à 2022.

M. le Rapporteur général. Je vous invite à retirer votre amendement, mon cher collègue. En effet, les engagements ont été tenus. Les 270 millions d’euros concernés ont bien été réintégrés, nous l’avons vérifié, au sein du budget général pour l’aide publique au développement. Nous pourrons poursuivre cette discussion en séance publique, mais on vous fera sans doute la même réponse.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1002 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Cet amendement, que j’ai annoncé tout à l’heure, définit le socle mis en place pour sécuriser les besoins de financement des CCI hyper-rurales, c’est-à-dire celles dont le périmètre comprend au moins 80 % de communes classées en zone de revitalisation rurale (ZRR), soit 27 CCI sur 101.

M. Jean-René Cazeneuve. Une mission est actuellement chargée de redéfinir les ZRR. Je ne suis donc pas certain qu’il soit opportun de retenir un tel critère.

La commission adopte l’amendement I-CF1002 (amendement I-2519).

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF48 de M. Vincent Descœur.

M. Vincent Descœur. Cet amendement a pour objet de protéger les CCI rurales.

M. le président Éric Woerth. Il me semble satisfait par l’adoption de l’amendement du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. En effet.

M. Vincent Descœur. Je n’en suis pas certain. En tout état de cause, l’amendement du Rapporteur général mérite d’être discuté en séance publique ; il faut que nous sachions quels seront les effets du dispositif proposé.

M. le Rapporteur général. Défavorable.

Mme Valérie Lacroute. Monsieur le Rapporteur général, si j’ai bien compris, votre amendement aura pour conséquence d’amplifier la baisse des recettes affectées à l’ensemble des CCI, puisqu’il s’agit de ponctionner un peu plus leur budget pour allouer 19 millions à CCI France. Mais pourquoi une telle somme ? Comment sera-t-elle répartie ? Par ailleurs, je comprends que l’on souhaite donner un coup de pouce aux CCI rurales, mais n’oublions pas que l’intervention des CCI est également nécessaire dans les QPV pour y favoriser la création et la transmission d’entreprises.

Mme Stella Dupont. Nous sommes nombreux à être mobilisés sur la question des CCI et à veiller à ce que l’équilibre entre les territoires soit respecté et à ce que la solidarité territoriale permette aux plus petites et aux plus rurales d’entre elles de continuer à fonctionner. Mais, en attendant les évolutions liées à la réforme de la loi PACTE, nous avons besoin que le Gouvernement nous fournisse les simulations concernant les amendements des uns et des autres pour que nous puissions prendre position en toute connaissance de cause.

M. Christophe Jerretie. Des CCI comme celles du Gers, de la Meuse ou de la Corrèze sont totalement exclues du dispositif. Cela signifie que, pour elles, c’est terminé : si elles ne bénéficient pas de ces sommes, elles peuvent mettre la clef sous la porte. Depuis 2010, elles dégraissent et vendent tous leurs biens ! En tout état de cause, Bruno Le Maire devra clarifier les choses, car il ne tient pas le même discours devant les CCI et devant les députés.

Mme Valérie Lacroute. Je suis tout à fait d’accord avec M. Jerretie : le ministre doit être clair sur la trajectoire. Faut-il rappeler que certaines CCI ne parviennent même pas à financer le licenciement de leurs personnels ? Là, on continue de les précipiter dans le mur. Il faut que le ministre soit clair sur ses intentions et qu’il assume ses décisions.

M. le Rapporteur général. Je tiens à préciser que les CCI qui viennent d’être citées figurent parmi les CCI hyper-rurales ; elles remplissent les critères.

M. Christophe Jerretie. Non !

M. le Rapporteur général. Si : j’ai le tableau sous les yeux ! Je vais d’ailleurs le communiquer à tous les membres de la commission des finances, pour être le plus transparent possible. En revanche, je ne dispose pas de la simulation, qui est renvoyée à un arrêté ministériel – comme je l’ai indiqué, nous souhaitons éviter la mainmise de CCI France.

M. le président Éric Woerth. Nous aurons cette discussion en séance publique. Mais, depuis des années, le débat sur les CCI n’est pas clair. Ce n’est pas le propre de cette majorité : c’était également vrai sous les deux précédentes. Chaque gouvernement a entrepris sa réforme, si bien qu’on réforme tous les ans et que personne ne sait où vont les CCI. Cela en dit long sur l’incapacité à réformer en profondeur.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF49 de M. Vincent Descœur et I-CF229 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Vincent Descœur. L’amendement tend à inscrire le principe de péréquation dans la loi pour garantir que chaque département dispose d’un établissement de plein exercice.

J’ai entendu les explications du Rapporteur général, mais nous ne disposons d’aucun tableau et nous n’avons aucune visibilité sur les recettes dont pourront bénéficier les CCI dites rurales. Compte tenu de l’engagement pris par le ministre lors de l’examen du projet de loi PACTE de garantir la péréquation, je trouve regrettable que nous ne puissions pas discuter d’un amendement qui comporte suffisamment de précisions.

M. le président Éric Woerth. Je rappelle tout de même que les CCI non rurales– celle de Paris notamment – financent beaucoup de formations, par exemple, ce qui soulève également des difficultés considérables. Il faudra trouver d’autres modes de financement.

Mme Marie-Christine Dalloz. Au-delà de ce que dit Vincent Descœur, avec qui je suis d’accord, prenons l’exemple du Jura. En raison de son industrialisation, ce département, pourtant très rural, ne figure pas parmi les territoires très ruraux. Cela soulève d’énormes difficultés. Il faut fixer des critères objectifs qui permettent d’assurer la pérennité d’une CCI dans chaque département. C’est ce que propose mon amendement I-CF229.

M. le Rapporteur général. L’amendement que j’ai déposé est valable pour une année, en attendant que nous fassions ce travail global. Il est indispensable si nous voulons éviter que certaines CCI hyper-rurales ne mettent la clef sous la porte. Je demande donc à M. Descœur et à Mme Dalloz de retirer leurs amendements ; à défaut, j’y serai défavorable.

M. Vincent Descœur. Monsieur le président, sans doute les CCI urbaines rencontrent-elles d’autres types de difficultés, mais les CCI rurales n’ont pas la possibilité d’offrir de nouvelles prestations en échange de services. Il est donc important d’organiser la péréquation et de savoir si elle est mise en œuvre par le ministère ou par CCI France.

La commission rejette les amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF1429 de Mme Stella Dupont.

Mme Stella Dupont. Par cet amendement, nous proposons que le plafond du taux de prélèvement des contributeurs à la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises soit réduit à due concurrence de la baisse du plafond d’affectation de cette même taxe aux CCI, de façon que cette baisse bénéficie également aux entreprises.

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’amendement I-CF1429 (amendement I-2491).

Puis elle examine l’amendement I-CF538 rectifié de Mme Stéphanie Do.

M. le Rapporteur général. Une fois de plus, cet amendement de cohérence rédactionnelle de Mme Stéphanie Do vient utilement remédier à un oubli.

La commission adopte l’amendement I-CF538 rectifié (amendement I-2537).

Puis elle adopte l’article 29 modifié.

*

Après l’article 29

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF1016 et I-CF1019 de M. Saïd Ahamada.

M. Saïd Ahamada. Ces deux amendements ont trait au droit annuel de francisation et de navigation (DAFN). Le premier tend, d’une part, à supprimer l’abattement pour vétusté dont bénéficient les navires anciens et, d’autre part, à exonérer du paiement de ce droit les navires électriques. Le second est un amendement de repli, puisqu’il vise uniquement à exonérer les navires électriques du paiement du DAFN.

M. Laurent Saint-Martin, suppléant M. Joël Giraud, Rapporteur général. Des travaux gouvernementaux sont en cours pour moderniser le DAFN et lutter contre l’érosion de son rendement. Il me semble donc prudent d’en attendre les résultats. C’est pourquoi je vous suggère de retirer vos amendements ; à défaut, j’y serai défavorable.

La commission rejette successivement ces amendements.

*

Article additionnel après l’article 29 Gel de l’abattement pour vétusté du droit de francisation et de navigation

La commission en vient ensuite à l’examen, en discussion commune, des amendements identiques I-CF1017 de M. Saïd Ahamada, I-CF1143 de Mme Valérie Rabault et I-CF1361 de M. Jimmy Pahun, ainsi que des amendements identiques I-CF1018 de M. Saïd Ahamada et I-CF1362 de M. Jimmy Pahun.

M. Saïd Ahamada. Les amendements I-CF1017 et I-CF1018 sont de repli. Le premier vise à figer la population de bateaux dont la détention donne droit à un abattement pour vétusté ; le second tend à geler le dispositif en attendant les résultats des travaux du Gouvernement sur le projet de réforme du DAFN.

Mme Christine Pires Beaune. Une partie des recettes du Conservatoire du littoral provient du DAFN. Or, le produit de cette taxe diminue régulièrement en raison d’un dispositif d’abattement calculé en fonction de la vétusté des navires – dispositif au demeurant contre-incitatif dans la mesure où l’abattement est d’autant plus important que le bateau est vétuste. Par l’amendement I-CF1143, nous proposons donc de supprimer cet abattement, uniquement pour l’avenir : ceux qui en bénéficient actuellement ne sont pas concernés.

M. Jean-Noël Barrot. L’amendement I-CF1361 a pour objet de rendre la fiscalité plus incitative et d’encourager les propriétaires de bateaux à renouveler leur matériel pour qu’ils soient moins polluants. Quant à l’amendement I-CF1362, il vise à décaler d’un an l’entrée dans chacune des tranches d’âge ouvrant droit à l’abattement.

M. le Rapporteur général suppléant. Avis favorable aux amendements I-CF1017, I-CF1143 et I-CF1361, qui visent à geler les catégories d’abattement pour vétusté.

La commission adopte les amendements I-CF1017, I-CF1143 et I-CF1361 (amendement I-2520).

En conséquence, les amendements I-CF1018 et I-CF1362 tombent.

*

Après l’article 29

La commission est saisie de l’amendement I-CF896 de M. Xavier Roseren.

M. Xavier Roseren. L’article 29 du PLF pour 2019 vise à diminuer les plafonds de la taxe fiscale affectée aux CTI, afin de les faire participer à la trajectoire de réduction des prélèvements obligatoires. Toutefois, cette baisse ne s’accompagne pas d’une diminution des taux de la taxe, de sorte qu’aucune baisse fiscale ne sera répercutée sur les entreprises, les sommes prélevées au-delà du plafond – 22 millions en 2019 – étant reversées au budget général de l’État. Nous proposons donc, par cet amendement, de baisser les taux de la taxe fiscale affectée aux CTI et aux CPDE, afin de diminuer les charges productives de nos industries.

M. le Rapporteur général suppléant. Je comprends l’esprit de cet amendement et j’en loue même la finalité, mais vous ne proposez de baisser que deux des trois taux de la taxe, en faisant l’impasse sur le taux de la taxe pour les matériels et consommables de soudage. Je vous suggère donc de retirer l’amendement et de le redéposer en séance en proposant une diminution des trois taux.

M. Xavier Roseren. On doit inclure davantage d’organisations professionnelles. Si la commission adoptait cet amendement, ce serait un élément rassurant... Néanmoins, je peux le retirer.

M. le Rapporteur général suppléant. Je vous demande donc de bien vouloir le retirer.

L’amendement est retiré.

*

C. – Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 30 Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

Le principe d’universalité budgétaire impose l’exigence de non-affectation qui conduit à présenter les recettes et les dépenses de façon autonome sans affecter aucune de celles-ci à l’une quelconque de celles-là.

Toutefois, par exception à ce principe, l’article 16 de la LOLF ([477]) dispose : « Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial. »

Par ailleurs, le 3° du I de l’article 34 de la même loi organique prévoit que « la loi de finances de l’année comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget général de l’État ».

En conséquence, l’objet du présent article est de confirmer, pour 2019, les affectations résultant de budgets annexes et de comptes spéciaux créés par les lois de finances antérieures.

Ainsi, sont reconduits pour 2019 :

– deux budgets annexes avec, au total, des ressources et des charges de 2,3 milliards d’euros ;

– onze CAS avec, au total, des ressources de 82,9 milliards et des charges de 81,3 milliards d’euros ;

– six comptes de concours financiers avec, au total, des ressources de 126,3 milliards et des charges de 127,3 milliards d’euros ;

– dix comptes de commerce avec, au total, des autorisations de découvert de 19,9 milliards d’euros (dont 19,2 milliards pour la seule gestion de la dette et de la trésorerie de l’État) ;

– et trois comptes d’opérations monétaires avec, au total, des autorisations de découvert de 250 millions d’euros, pour le compte Pertes et bénéfices de change.

Cette confirmation doit s’entendre sous réserve des dispositions particulières qui pourraient être contenues dans la loi de finances issue du présent PLF. En l’espèce, l’article 34 du présent PLF prévoit l’actualisation du compte de commerce Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes. Il modifie la dénomination du compte en Lancement de certains matériels de guerre et matériels assimilés et procède à un certain nombre d’évolutions, telles que le recentrage du bénéfice des avances remboursables et l’élargissement des recettes, exposées dans le commentaire dudit article (cf. infra).

Aucune création ou suppression de budget annexe ou de compte spécial n’est prévue par le présent PLF.

Solde des budgets annexes

(en millions d’euros)

Source : présent PLF.

Solde des comptes spéciaux

(en millions d’euros)

Source : présent PLF.

autorisation des découverts des comptes spéciaux

(en millions d’euros)

Source : présent PLF.

Liste des budgets annexes du plf 2019

Liste des comptes d’affectation spéciale du plf 2019

Liste des comptes de concours financiers du plf 2019

Liste des comptes de commerce du plf 2019

Liste des comptes d’opérations monétaires du plf 2019

*

La commission adopte l’article 30 sans modification.

*

Article 31 Modification du produit affecté au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers et financement du fonds destiné à la prise en charge des accidentés de la route

Le I du présent article porte de 477,85 à 509,95 millions d’euros le plafond de recettes du compte CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers – ci-après CAS Radar – au titre des amendes forfaitaires issues du système de contrôle-sanction automatisé (les radars automatisés routiers), soit une hausse de 32,1 millions d’euros.

Parallèlement, il affecte ce surplus de recettes à la première section du CAS – la section Contrôle automatisé –, en augmentant son plafond de recettes du même montant, soit 32,1 millions d’euros, pour le porter à 339,95 millions d’euros au lieu de 307,85 millions d’euros précédemment.

Plafond de recettes par section du CAS Radar en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques

de contrôle et sanction

(en millions d’euros)

Source : présent article.

Le II du présent article prévoit une affectation de recettes – issues des amendes forfaitaires en provenance des radars automatisés routiers – de 26 millions d’euros au bénéfice du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP).

Le présent article relève du domaine exclusif des lois de finances (articles 19, 21 et 34 de la loi organique relative aux lois de finances ([478])).

I. l’État du droit

A. Le fonctionnement du cas Radar

Le CAS Radar a été créé par l’article 49 de la loi de finances pour 2006 dans le but d’affecter une partie du produit des amendes de la circulation à des actions de sécurité routière ([479]).

Exécution budgétaire du CAS Contrôle de la circulation

et du stationnement routiers depuis sa création

(en millions d’euros)

Source : lois de règlement du budget des années 2006 à 2017.

Le solde créditeur reporté du CAS Radar, tel qu’il résulte de la loi de règlement du budget de l’exercice 2017 ([480]), s’élève à 1,04 milliard d’euros.

Ce solde reporté devrait rester stable en 2018.

prévision budgétaire actualisée du CAS Contrôle de la circulation

et du stationnement routiers pour 2018*

(en millions d’euros)

* Les données présentées sont celles de la loi de finances initiale pour 2018 et ne tiennent pas compte des dernières remontées comptables en raison de la volatilité infra annuelle des recettes.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Les recettes et les dépenses du CAS Radar sont ventilées au sein de deux sections, l’une dénommée Contrôle automatisé, l’autre Circulation et stationnement routiers.

La première section finance l’installation et l’entretien des radars ainsi que la gestion du système de permis à points. La seconde participe au financement de la généralisation du procès-verbal électronique et d’opérations visant à améliorer la sécurité routière. Elle contribue également au désendettement de l’État via un programme spécifique dont les dépenses sont reversées au budget général.

Le tableau qui suit récapitule les recettes et les dépenses sur chacune des sections du CAS Radar telles qu’elles ont été constatées en 2017 et telles qu’elles sont prévues pour 2018.

Ventilation des recettes et des dÉpenses au sein des deux sections

du Compte d’affectation spÉciale Contrôle de la circulation

et du stationnement routiers

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances et réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

1. Les recettes du CAS Radar

En recettes, le CAS Radar est alimenté par une fraction du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatisés de contrôle-sanction (les radars automatisés routiers), ainsi que par une fraction non plafonnée du produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation.

Le tableau qui suit récapitule les règles de ventilation des recettes du CAS Radar.

Ventilation des recettes au sein des deux sections

du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Source : article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

a. Le produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction

Le produit des amendes forfaitaires issues des radars automatisés est affecté au CAS Radar dans la limite de 477,85 millions d’euros.

Ce plafond de recettes était à l’origine de 140 millions d’euros, avant d’être porté à 194 millions d’euros en 2008, 212,1 millions d’euros en 2009, 358 millions d’euros en 2011, 352 millions d’euros en 2012, 409 millions d’euros en 2013, 419 millions d’euros en 2017, puis 477,85 millions d’euros en 2018.

Actuellement, la fraction de recettes issues des amendes forfaitaires issues des radars automatisés est ventilée à hauteur de 307,85 millions d’euros au sein de la première section Contrôle automatisé, et à hauteur de 170 millions d’euros au sein de la deuxième section Circulation et stationnement routiers.

Le solde de ce produit est affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Il s’ensuit que les relèvements successifs du plafond de recettes affectées au CAS Radar est censé pénaliser l’AFITF. Toutefois, la dynamique du produit des amendes issues des radars automatisés est telle qu’en pratique, le solde revenant à l’AFITF n’a cessé de progresser au cours des dernières années.

Affectation des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction

(en millions d’euros)

* prévision actualisée.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

b. Le produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation

Le produit des autres amendes de la police de la circulation, minoré d’une fraction de 45 millions d’euros revenant au budget général de l’État, est affecté au CAS Radar.

Affectation des autres amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorées de la police de la circulation

(en millions d’euros)

(1) Fonds interministériel de la prévention de la délinquance.

(2) prévision actualisée.

(3) La baisse du rendement s’explique par la décentralisation et la dépénalisation du stationnement payant et la mise en place d’un forfait post-stationnement en remplacement des amendes.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

2. Les dépenses du CAS Radar

a. La répartition des dépenses par programme et par section

Le CAS Radar prend en charge des dépenses afférentes à la politique de sécurité routière, réparties sur trois programmes budgétaires, et contribue au désendettement de l’État au titre d’un quatrième programme budgétaire.

La première section Contrôle automatisé comprend un seul programme budgétaire, le programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière, qui finance l’installation et l’entretien des radars et la gestion du système de permis à points.

La deuxième section Circulation et stationnement routiers comprend les trois autres programmes. Deux contribuent à la politique de sécurité routière : le programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers, qui porte des crédits destinés à la généralisation du procès-verbal électronique aux collectivités locales, et le programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières, qui participe au financement d’opérations destinées à rendre plus sûrs la circulation et les transports en commun.

Enfin, les dépenses du programme 755 Contribution au désendettement de l’État sont affectées au budget général de l’État en recettes non fiscales.

b. Des dépenses majoritairement consacrées à la sécurité routière

La création du CAS Radar reposait sur la volonté de faciliter la compréhension de la politique de sanction aux infractions au code de la route. En substance, les recettes en provenance des amendes de la circulation, et en particulier des radars routiers, devaient prioritairement être affectées à des dépenses en vue de renforcer la sécurité routière. Dans les faits, moins de 62 % des recettes du CAS Radar ont été affectées à des actions de sécurité routière et environ 38 % ont servi à améliorer le solde budgétaire de l’État.

Utilisation des recettes du CAS Contrôle de la circulation

et du stationnement routiers depuis sa création

Source : calculs commission des finances sur la base des rapports annuels de performances annexés aux lois de règlement du budget des années 2006 à 2017.

B. Le Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP)

Le FMESPP a été créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ([481]). Les missions et le champ d’intervention du fonds sont définis par le décret n° 2013-1217 du 23 décembre 2013.

Il a pour objet le financement d’opérations d’investissements immobiliers et mobiliers, d’acquisitions d’équipements matériels lourds, d’opérations concourant au développement des systèmes d’information et des opérations concourant à la réorganisation de l’offre de soins.

Il joue à ce titre un rôle de levier dans la modernisation de l’offre de soins par le caractère ponctuel des financements qu’il apporte ([482]).

Il est financé par une participation des régimes obligatoires d’assurance maladie, dont le montant est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale. La gestion comptable est assurée par la Caisse des dépôts et consignations.

Le I de l’article 73 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([483]) a fixé le montant de la participation des régimes obligatoires d’assurance maladie à 448,7 millions d’euros.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

C. Le renforcement de la prévention et de lutte contre l’insécurité routière

1. État des lieux de l’insécurité routière en France

Il ressort du dernier rapport de l’Observatoire national interministériel de sécurité routière ([484]) que, malgré une baisse du nombre de personnes tuées en 2017 (3 684 décès au lieu de 3 738 en 2016), le nombre de blessés repart fortement à la hausse avec 76 840 personnes blessées, au lieu de 75 830 en 2016. L’essentiel de la mortalité routière se concentre sur des routes hors agglomération et hors autoroute (2 156 décès). La vitesse excessive ou inadaptée est la première cause d’accidents mortels selon les forces de l’ordre (citée dans 30 % des cas).

Toujours selon ce rapport, en 2017, le coût des accidents corporels s’établirait à 39,7 milliards dont :

− 11,3 milliards d’euros au titre de la mortalité ;

− 23,1 milliards d’euros au titre des hospitalisations ;

− 4 milliards d’euros pour les victimes légères ;

− et 1,2 milliard d’euros pour les dégâts matériels.

2. Conclusions du comité interministériel de la sécurité routière (CISR)

Le comité interministériel de la sécurité routière (CISR) fixe les grandes orientations de la politique du gouvernement et les actions prioritaires.

a. Le CISR du 2 octobre 2015

Le CISR du 2 octobre 2015 a fixé comme objectif de réduire la mortalité routière à moins de 2 000 personnes tuées sur les routes de métropole à l’horizon 2020. À ce titre, il a notamment conclu à la nécessité de renforcer les contrôles automatisés de la vitesse par une modernisation des radars et une externalisation de la conduite des véhicules dotés de systèmes de contrôle embarqués.

Cette nouvelle stratégie radars repose sur les mesures principales suivantes :

– porter le parc de radars à 4 700 équipements d’ici fin 2018 ;

– multiplier par quatre le nombre des zones sécurisées par des dispositifs de contrôle automatisé, en installant notamment des radars « leurres » (il s’agit de créer des zones de contrôle de la vitesse, toujours signalées par un panneau, au sein desquelles des radars seront susceptibles d’être ou non présents) ;

– augmenter, au sein du parc, la proportion des radars autonomes déplaçables ;

– externaliser la conduite des véhicules radars afin d’augmenter le temps d’utilisation quotidien effectif de ces dispositifs qui, inférieur à deux heures par jour auparavant, doit ainsi atteindre six heures dans un premier temps, puis huit heures en cible.

Selon l’étude d’impact, en 2018, « plus de 100 équipements de ce type devraient être fonctionnels ; à termes, près de 400 véhicules seront conduits à l’année » par des prestataires avec des radars embarqués.

La mise en œuvre de ces décisions nécessite de nouveaux moyens pour les programmes budgétaires du CAS Radar.

Ces nouveaux moyens doivent permettre de financer le déploiement des nouveaux dispositifs de contrôle, qu’il s’agisse des radars discriminants, des radars mobiles de nouvelle génération et des véhicules dans lesquels ils sont installés, ou de radars déplaçables. La modernisation du parc est notamment assurée par la mise en double-face de radars discriminants qui se poursuit en 2019 pour atteindre 600 équipements, selon les renseignements recueillis par le Rapporteur général auprès du Gouvernement. Ce sont également 200 cabines leurres multifonctions qui seront déployées en 2019 en remplacement des radars feux rouges.

L’externalisation de la conduite des voitures radars sera en vigueur dans quatre régions d’ici la fin de l’année 2018. Pour 2019, il est prévu que trois régions supplémentaires en soient bénéficiaires.

b. Le CISR du 9 janvier 2018

Par ailleurs, le CISR du 9 janvier 2018 a retenu dix-huit mesures fortes pour mieux prévenir et lutter contre l’insécurité routière dont :

– la baisse de la vitesse maximale sur les routes à double sens sans séparateur central situées hors agglomération ; cette mesure a été mise en œuvre à compter du 1er juillet 2018 par un décret du 15 juin 2018 ([485]) ;

– et la création un fonds d’investissement pour la modernisation des structures sanitaires et médicosociales destinées à la prise en charge des accidentés de la route.

Ce fonds doit être doté de l’intégralité du surplus des recettes perçues par l’État lié à l’abaissement de la vitesse maximale autorisée sur les routes à double sens sans séparateur central situées hors agglomération. Ce surplus de recettes est estimé à 26 millions d’euros par le Gouvernement, avec une hypothèse d’un doublement du nombre d’infractions enregistrées par les 620 radars fixes et 160 radars mobiles situés sur les routes concernées.

La mise en œuvre de cette dernière mesure nécessite de prévoir dans la loi une affectation partielle des recettes issues des amendes de la circulation à un tel fonds.

II. Le dispositif proposÉ

A. L’affectation au cas radar de 32,1 millions d’euros supplémentaires provenant des amendes forfaitaires des radars automatisés routiers

Le I du présent article modifie les dispositions relatives aux recettes du CAS Radar.

Le dispositif proposé consiste à augmenter de 32,1 millions d’euros les recettes de la section Contrôle automatisé du CAS Radar en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction.

Pour ne pas affecter la section Circulation et stationnement routiers, il est également prévu de relever de 32,1 millions d’euros le plafond global de recettes en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction.

Le plafond global est ainsi relevé à 509,95 millions d’euros au lieu de 477,85 millions d’euros en l’état du droit tandis que le plafond de la première section passe de 307,85 à 339,95 millions d’euros. Le plafond de la seconde section est maintenu à 170 millions d’euros.

Plafond de recettes par section du CAS Radar en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques

de contrôle et sanction

(en millions d’euros)

Source : présent article.

Le relèvement du plafond de recettes a pour objet de permettre la mise en œuvre des décisions du CISR du 2 octobre 2015.

Le solde reporté du CAS Radar est pourtant de 1,04 milliard d’euros au 31 décembre 2017 et permettait donc largement de faire face à une dépense supplémentaire de 32,1 millions pour moderniser et externaliser certains radars. Le solde reporté correspond, en effet, à environ 32 années des besoins de financement auxquels le présent article répond.

Toutefois, comme l’an dernier, par souci de lisibilité et de transparence, le Gouvernement souhaite que la section Contrôle automatisé du CAS Radar soit votée à l’équilibre, voire en excédent, indépendamment du solde créditeur reporté. Selon lui, cela permet d’assurer la cohérence entre, d’une part, la fraction du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction affectée à cette section et, d’autre part, les dépenses qui sont inscrites sur les programmes de cette section.

prévision budgétaire du CAS Contrôle de la circulation

et du stationnement routiers pour 2019

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Par ailleurs, le présent PLF prévoit d’affecter 339,95 millions d’euros de crédits de paiement au programme 751, soit le montant des recettes de la première section.

La deuxième section est également équilibrée. En recettes, outre les 170 millions d’euros en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction, elle doit percevoir 786,7 millions du produit d’autres amendes la police de la circulation, soit au total 956,7 millions d’euros. En dépenses, les crédits de paiement affectés à des programmes de sécurité routière s’élèvent à 504,26 millions d’euros. Le solde, soit 452,44 millions d’euros, est affecté au désendettement de l’État sous forme de recettes non fiscales du budget général.

Ventilation pour 2019 des recettes et des dépenses au sein des deux sections du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

(en millions d’euros)

Source : présent PLF et réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

B. Une affectation de 26 millions d’euros au bénéfice du fonds destiné à la prise en charge des accidentés de la route

Le II du présent article prévoit une affectation d’une fraction de recettes issues des amendes forfaitaires en provenance des radars automatisés pour permettre la mise en œuvre des décisions du CISR du 9 janvier 2018.

La fraction de recettes affectée est de 26 millions d’euros, soit le montant estimé du surplus de recettes qui devrait résulter de l’abaissement de la vitesse maximale sur les routes hors agglomération ne disposant pas d’un séparateur central.

Toutefois, le présent article affecte ces recettes au FMESPP et non à un nouveau fonds dédié à l’investissement pour la modernisation des structures sanitaires et médicosociales destinées à la prise en charge des accidentés de la route.

La création d’un nouveau fonds n’est plus jugé nécessaire dans la mesure où le FMESPP a pour objet de financer des investissements qui peuvent améliorer la prise en charge des accidentés de la route.

C. L’impact sur l’Agence de financement des infrastructures de transport de France

En première approche, le relèvement du plafond de recettes du CAS et l’affectation au FMESPP d’une fraction des amendes forfaitaires issues des radars automatisés routiers pourrait pénaliser l’AFITF.

En effet, cette dernière perçoit le solde du produit des amendes forfaitaires des radars automatisés. À recettes et droit constants, la fraction des amendes revenant à l’AFITF devrait diminuer de 58,1 millions d’euros pour 2019 (32,1 millions d’euros au titre du relèvement du plafond de recettes du CAS Radar et 26 millions d’euros au titre de l’affectation au FMESPP).

Dans l’exposé général du présent PLF, le Gouvernement indique cependant que le budget de l’AFITF sera en augmentation de 100 millions d’euros en 2018 et de 150 millions d’euros en 2019 par rapport à 2017 pour permettre l’entretien et de la régénération du réseau routier national non concédé et du réseau fluvial.

Il est notamment à prévoir que la « dynamique des recettes du contrôle automatisé » devrait compenser cette diminution et permettre le maintien des moyens budgétaires alloués à l’AFITF.

Ainsi il est prévu que l’AFITF bénéficie à ce titre d’une recette de 500 millions d’euros en 2019 au lieu de 450 millions d’euros en 2018.

Le produit des amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la circulation, d’un montant global de 1,87 milliard d’euros, devrait ainsi faire l’objet des affectations suivantes pour 2019 :

– 500 millions d’euros pour l’AFITF ;

– 1,3 milliard d’euros pour le CAS Radar dont 339,95 millions d’euros pour la première section (au lieu de 307,85 millions d’euros en l’état du droit) et 956,7 millions d’euros pour la deuxième section ;

– et 45 millions d’euros pour le budget général.

Affectation du produit des amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation pour 2019

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances et réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

*

La commission examine l’amendement I-CF1039 de M. Benoit Simian.

M. Benoit Simian. Les recettes de radars étant très dynamiques – nous le savons tous pour en faire parfois les frais –, cet amendement vise à en affecter une part, à hauteur de 30 millions d’euros, au financement de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Il s’agit de développer les transports du quotidien et d’honorer les contrats de plan État-régions. C’est un amendement de bon sens.

M. le président Éric Woerth. Puisque nous parlons de radars, je vous informe que nous sommes à plus de 80 amendements à l’heure !

M. le Rapporteur général suppléant. Je comprends l’objet de votre amendement, mais les ressources de l’AFITF sont préservées. Je ne vois donc pas la nécessité d’un tel transfert. Aussi vais-je vous suggérer de retirer l’amendement ; à défaut, avis défavorable.

M. Benoit Simian. Je le maintiens, car je rêve que le transport paie le transport...

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 31 sans modification.

*

Article 32 Modification des recettes des comptes d’affectation spéciale Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs et Transition énergétique

Il a affecté en recettes :

– une fraction de 7 166 317 223 euros du produit de la TICPE ;

– une fraction d’un million d’euros du produit de la taxe intérieure de consommation sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) ;

– et les revenus, nets de frais, tirés de la mise aux enchères des garanties d’origine.

Il a élargi les dépenses :

– aux dépenses relatives à la préparation et la mise en œuvre des procédures de mise en concurrence concernant l’implantation d’installations produisant de l’électricité à partir d’une source d’énergie renouvelable ;

– et aux versements au profit des gestionnaires des réseaux publics d’électricité pour des projets d’interconnexion et pour un montant maximum cumulé de 42 millions d’euros.

I. Le compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs

A. l’état du droit

1. Le fonctionnement du compte

Depuis 2011, SNCF Mobilités exploite les trains d’équilibre du territoire (TET) en contrepartie du versement d’une compensation.

Le CAS Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs (ci-après « CAS TET ») a été créé par l’article 65 de la loi de finances pour 2011 ([486]), afin de permettre le paiement de la compensation due à la SNCF pour l’exploitation des TET.

Le CAS fonctionne de la manière suivante :

– en recettes, il est alimenté par une fraction du produit de la taxe d’aménagement du territoire (TAT), par le produit de la contribution de solidarité territoriale (CST) et par le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) ;

– en dépenses, il supporte la contribution versée par l’État visant à compenser le déficit d’exploitation des TET.

a. Les recettes du CAS TET

i. La taxe d’aménagement du territoire

La TAT a été instituée par la loi de finances pour 1995 ([487]). Elle est codifiée à l’article 302 bis ZB du CGI.

Cette taxe est due par les concessionnaires d’autoroutes à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. Le tarif de la taxe est fixé à 7,32 euros par 1 000 kilomètres parcourus.

Le produit de la taxe est affecté :

– à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) dans la limite d’un plafond de 476,8 millions d’euros (article 46 de la loi de finances pour 2012 ([488])) ;

– et au CAS TET dans la limite d’un plafond fixé à 141,2 millions depuis 2018 d’euros ([489]).

L’objectif de la TAT est de faire contribuer les usagers des autoroutes au financement des modes alternatifs de transport.

Affectation du produit de la taxe d’aménagement du territoire depuis 2012

(en millions d’euros)

* en 2017 le solde de TAT qui devait revenir au profit du budget général (32,3 M€) n’a en réalité été comptabilisé que début 2018.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Il est à noter que des frais de recouvrement de 1 % sont appliqués par la DGFIP et viennent réduire les montants effectifs perçus par l’AFITF par rapport au plafond voté en loi de finances. Les montants indiqués pour l’AFITF sont nets de ces frais dans le tableau ci-dessus, il convient donc de les ajouter pour obtenir le rendement total de la TAT.

ii. La contribution de solidarité territoriale

La CST a été instituée, en même temps que le CAS TET, par l’article 65 de la loi de finances pour 2011 précité. Son régime est codifié à l’article 302 bis ZC du CGI.

La taxe est due par les entreprises de transport ferroviaire. Elle est assise sur le montant total – hors TVA et déduction faite des contributions versées par l’État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés – du chiffre d’affaires afférent aux opérations situées dans le champ d’application de la TVA réalisée au titre des prestations de transport ferroviaire de voyageurs, et des prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national.

Le taux de la taxe, compris entre 1,5 % et 5 %, est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés respectivement des transports, de l’économie et du budget ([490]).

Évolution du taux de la contribution de solidarité

territoriale depuis 2011

Source : arrêtés fixant le taux de la contribution de solidarité territoriale du 13 avril 2011, du 17 septembre 2012, du 28 juin 2013, du 22 octobre 2014, du 31 août 2015, du 30 décembre 2016, du 29 décembre 2017 et du 28 août 2018.

En pratique, pour obtenir le montant adopté en loi de finances, le taux de la taxe est fixé en fonction de l’assiette déclarée.

Dans le cadre de la réforme du financement des TET, l’État s’est engagé à diminuer le niveau de la CST. Son rendement devrait être de 40 millions d’euros au titre de l’année 2017 et de 16 millions d’euros à partir de 2018. La baisse de la CST permet d’alléger la fiscalité pesant sur l’activité TGV de la SNCF puisque celle-ci reste, à ce jour et sur ce segment de son activité, en situation de monopole.

produit de la contribution de solidarité territoriale

depuis sa création en 2011

(en millions d’euros)

Pour l’année 2016, l’arrêté n’a été publié que le 31 décembre au Journal officiel si bien que la perception du produit a été décalée à l’exercice 2017. Le rendement de la taxe, qui était de 90,1 millions d’euros en 2015, a donc été nul en 2016.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

iii. La taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF)

La TREF a également été instituée par l’article 65 de la loi de finances pour 2011. Elle est codifiée à l’article 235 ter ZF du CGI.

Elle n’est due que par les entreprises de transport ferroviaire qui sont redevables de la CST sur une assiette d’un montant supérieur à 300 millions d’euros. Cette taxe ne concerne aujourd’hui que la SNCF. Le seuil de 300 millions d’euros a été prévu dans la perspective de l’ouverture à la concurrence pour protéger, le moment venu ou le cas échéant, les nouveaux entrants.

La taxe est assise sur le résultat imposable à l’impôt sur les sociétés. Le taux de la taxe, compris entre 5 % et 25 %, est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés respectivement des transports, de l’économie et du budget ([491]). Le montant de la taxe est actuellement plafonné à 226 millions d’euros.

Évolution du taux et du plafond de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires depuis 2011

Source : arrêtés fixant le taux de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires du 29 juillet 2011, du 17 septembre 2012, du 28 juin 2013, du 22 octobre 2014, du 31 août 2015, du 30 décembre 2016, du 30 décembre 2017 et du 28 août 2018.

En pratique, pour obtenir le montant voté en loi de finances, le taux de la taxe est fixé en fonction de l’assiette déclarée.

Le rendement de la TREF a toujours atteint le plafond fixé, sauf en 2014 et 2016.

produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires

depuis sa création en 2011

(en millions d’euros)

(1) Au titre de l’exercice fiscal 2013, le résultat imposable à l’impôt sur les sociétés de la SNCF était, en effet, déficitaire. Pour faire face à cette situation et garantir l’équilibre du compte, une taxe additionnelle à la TREF, pour la seule année 2014, d’un montant de 200 millions d’euros a été créée et perçue début 2015.

(2) Au titre de l’exercice 2016, l’arrêté fixant le taux n’a été publié que le 31 décembre au Journal officiel si bien que la perception du produit a été décalée à l’exercice 2017

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

b. Les dépenses du CAS TET

Les dépenses prises en charge par le CAS TET sont :

– les contributions liées à l’exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l’État (programme 785 Exploitation des services nationaux de transport conventionnés) ;

– les contributions liées au matériel roulant des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l’État (programme 786 Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés) ;

– et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d’études et de missions de conseil juridique, financier ou technique directement liés à l’exercice par l’État de ses responsabilités d’autorité organisatrice des services nationaux de transport conventionnés de voyageurs (crédits répartis, selon leur objet, sur les programmes 785 et 786).

c. Exécution budgétaire depuis la création du compte

Au 31 décembre 2017, le solde du compte tel que reporté par la loi de règlement s’élevait à 97,3 millions d’euros.

ExÉcution budgÉtaire du CAS TET depuis sa création

(en millions d’euros)

* Le faible montant des dépenses en 2016 s’explique par le fait que le paiement des compensations était suspendu à la signature d’une nouvelle convention d’exploitation.

Source : lois de règlement du budget des années 2011 à 2016.

En loi de finances initiale, les recettes et les dépenses du CAS TET ont été prévues à l’équilibre à 383,2 millions d’euros Les prévisions actualisées font apparaître un résultat déficitaire de 91 millions d’euros, ce qui s’explique par le fait que l’intégralité de l’annuité de compensation pour 2017 de la convention avec SNCF Mobilités a été décaissée en 2018, alors qu’une partie des recettes (correspondant à la TAT) a été encaissée dès 2017.

Prévision d’exécution du CAS Services nationaux de transport conventionnÉs de voyageurs pour 2018

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Mais l’effort financier fourni par l’État en faveur des TET ne se limite pas à cet aspect. Outre sa participation à des dépenses d’investissement en vue du renouvellement du matériel roulant, l’État prend également en charge la redevance d’accès au réseau à SNCF Réseau pour l’activité TET, pour un montant de 0,53 milliard d’euros par an environ ([492]).

Les dépenses acquittées par l’État au titre de l’exploitation des TET, hors investissement, approchent donc le milliard d’euros par an.

2. Le besoin de financement du compte pour 2019

Le montant prévisionnel de la compensation est de 359,2 millions pour 2019 dont :

– 270 millions d’euros comme compensation conventionnelle versée à SNCF Mobilités pour l’exploitation des TET, au lieu de 308,5 millions d’euros en 2018 ;

– 88,2 millions d’euros, au lieu de 73,2 millions d’euros en 2018, comme contributions versées par l’État aux régions au titre de sa participation aux coûts d’exploitation des services nationaux de transports de voyageurs conventionnés par les régions à compter de 2017 ;

– et 1 million d’euros, au lieu de 1,5 million d’euros en 2018, pour le financement des études de l’autorité organisatrice.

Il s’ensuit que le besoin de financement du CAS TET est en baisse par rapport à 2018 de 24 millions d’euros. La baisse s’explique notamment pour les efforts de redimensionnement de l’offre de TET et par la reprise du conventionnement de certains TET par les régions.

a. Le redimensionnement de l’offre de TET

Une commission, composée de parlementaires, d’élus locaux et d’experts a été instituée fin 2014 pour réfléchir à l’avenir des TET et proposer des axes d’amélioration. Présidée par notre ancien collègue Philippe Duron, cette commission, a rendu son rapport le 26 mai 2015 ([493]).

À la suite de la remise du rapport de la commission « TET d’avenir », le Gouvernement a présenté une feuille de route « pour un nouvel avenir des trains d’équilibre du territoire » le 7 juillet 2015 ([494]), qui a notamment pour objet de limiter la progression du coût des TET par une adaptation de l’offre aux nouveaux besoins de mobilité.

C’est dans le cadre de cette feuille de route qu’a été mis en œuvre le « déconventionnement » de plusieurs lignes de nuit. L’offre de nuit est ainsi recentrée sur deux lignes d’aménagement du territoire jugées indispensables en raison de l’absence d’une offre alternative suffisante pour les territoires concernés. Les autres lignes de nuit ne seront plus financées par l’État.

Ainsi, l’offre de nuit sur les TET correspond aux deux lignes Paris-Briançon, et Paris-Rodez / Latour de Carol.

En revanche, l’État reste l’autorité organisatrice des lignes de longue distance structurantes au niveau national, à savoir les trois lignes Paris-Orléans-Limoges-Toulouse, Paris-Clermont-Ferrand et Bordeaux-Toulouse-Marseille. Dans cette perspective, chacune de ces lignes fera l’objet d’un schéma directeur sous l’égide d’un préfet coordonnateur.

Seront également maintenues sous son autorité au titre de l’aménagement du territoire les trois lignes Nantes-Bordeaux, Toulouse-Hendaye et Nantes-Lyon.

Dans le cadre de sa feuille de route, l’État a prévu de continuer à investir pour renouveler le matériel roulant TET sur les lignes dont l’État reste autorité organisatrice de manière pérenne comme sur les lignes devant être reprises par les régions.

L’État a, dans le cadre de cette réforme, décidé d’apporter via l’AFITF un soutien très important au renouvellement des matériels roulants des lignes TET. Dans la continuité de la convention de financement de 34 rames neuves Alstom conclue en 2013, pour un montant de 510 millions d’euros, une seconde convention de financement de 30 rames neuves Alstom, pour un montant de 362 millions d’euros, a ainsi été conclue en 2017.

Un appel d’offres spécifique au matériel roulant des lignes TET structurantes (Paris-Limoges-Toulouse, Paris-Clermont-Ferrand et Bordeaux-Toulouse-Marseille) a en outre été lancé fin 2016. Les résultats devraient être connus à l’automne 2019.

L’État s’est également engagé, au travers de protocoles conclus avec les régions en 2016 et 2017, à financer le renouvellement du matériel roulant des lignes TET reprises par les Régions, soit à travers la fourniture de rames Alstom neuves acquises via les conventions précédemment citées (10 rames Alstom Régiolis pour la région Hauts-de-France, 3 rames Alstom Régiolis pour la région Centre-Val de Loire, 3 rames Alstom Coradia Liner pour la région Occitanie et 19 rames Coradia Liner pour la région Grand Est), soit à travers des contributions financières, laissant le choix aux régions du matériel le mieux adapté.

Une convention de financement de 40 rames, d’un montant de 720 millions d’euros, a été conclue à cet effet en novembre 2016 entre l’État, l’AFITF et la Région Normandie. Des conventions similaires sont en cours de conclusion avec les régions Hauts-de-France (d’un montant de 250 millions d’euros pour l’achat de 19 rames) et Centre-Val de Loire (d’un montant de 480 millions d’euros pour l’achat de 32 rames).

État des lieux des lignes de trains d’équilibre du territoire

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

b. La reprise du conventionnement de certains TET par les régions

La précédente convention relative à l’exploitation des TET a été conclue entre l’État et la SNCF le 13 décembre 2010. La nouvelle convention, conclue le 27 février 2017, tient compte des préconisations du rapport « Duron » et de la feuille de route du Gouvernement de 2015.

Six accords entre l’État et les régions ont été conclus dans le cadre de la feuille route. Ils prévoient la reprise progressive par les régions de certaines lignes de TET. En contrepartie, il est prévu que l’État verse une participation aux régions.

Après les reprises de plusieurs lignes TET en 2017 et 2018 par les régions Grand Est (Hirson-Metz, Reims-Dijon et Paris-Troyes-Belfort), Centre-Val de Loire (Paris-Montargis-Cosne-Nevers, Paris-Orléans-Tours, Paris-Bourges-Montluçon), Nouvelle Aquitaine (Bordeaux-Ussel, Bordeaux-Limoges et Bordeaux-La Rochelle) et Occitanie (Clermont-Ferrand-Nîmes), l’année 2019 sera marquée par la reprise des lignes Paris-Amiens-Boulogne et Paris-Saint-Quentin-Maubeuge/Cambrai par la région Hauts-de-France au 1er janvier.

Selon les renseignements recueillis par le Rapporteur général auprès du Gouvernement, les compensations prévues pour 2019 s’élèvent à 88,2 millions d’euros en faveur des régions Grand Est (13 millions d’euros), Centre-Val de Loire (49 millions d’euros), Nouvelle Aquitaine (6,7 millions d’euros), Occitanie (4,5 millions d’euros) et Hauts-de-France (15 millions d’euros).

Ces contributions sont issues de négociations qui ont notamment tenu compte du déficit actuel des lignes TET reprises par les régions, de la date de ces reprises et du niveau des contributions au titre du matériel roulant négocié dans le même cadre.

B. le dispositif proposé

Le dispositif proposé permet d’ajuster les recettes du CAS TET au montant des dépenses prévues.

Le I du présent article prévoit de baisser de 24 millions d’euros le produit de la TAT affecté au CAS TET. Le produit de la TAT affecté au CAS TET serait ainsi porté de 141,2 à 117,2 millions d’euros.

Équilibre du CAS Services nationaux de transport conventionnÉs

de voyageurs prÉvu pour 2019

(en millions d’euros)

Source : présent PLF.

Il ne remet pas en cause la poursuite des engagements pris par l’État sur la fiscalité applicable au secteur du transport ferroviaire. La CST sera ainsi maintenu à un niveau de 16 millions d’euros en 2019.

La baisse des recettes affectées au CAS TET de 24 millions d’euros permet en contrepartie d’accroître celles du budget général du même montant.

II. Le compte d’affectation spéciale Transition énergétique

Le Gouvernement n’a pas répondu au questionnaire du Rapporteur général relatif aux modifications apportées par le présent article sur le compte d’affectation spéciale Transition énergétique. Les développements qui suivent s’appuient sur les informations contenues dans les documents budgétaires.

A. L’état du droit

Le CAS Transition énergétique a été créé par l’article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 ([495]).

1. Le fonctionnement du compte

ExÉcution budgÉtaire du CAS TE depuis sa création

(en millions d’euros)

a. Les recettes du CAS Transition énergétique

En 2016, les recettes du CAS Transition énergétique étaient constituées par une fraction de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) et de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN).

La loi de finances pour 2017 ([496]) a supprimé les quotes-parts de TICFE et de TICGN affectées au CAS Transition énergétique au motif que la Commission européenne contestait le lien d’affectation entre les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables et leur financement. Dans le même temps, et pour maintenir le niveau de recettes du compte, elle lui a affecté une quote-part du rendement de la TICPE égale à 39,75 % de la part revenant à l’État, ainsi qu’une quote-part du rendement de la TICC à hauteur de 9,09 % de son rendement global.

La loi de finances pour 2018 ([497]) a institué un nouveau mode de fixation des recettes en substituant un montant au pourcentage de la TICC et de la TICPE affecté au CAS Transition énergétique. L’argument avancé pour justifier cette substitution était de pouvoir s’affranchir des aléas de prévisions de rendement de ces taxes.

La fraction de la TICPE affectée au CAS Transition énergétique a ainsi été fixée à 7,166 milliards d’euros au lieu de 39,75 % de la part de l’État dans le rendement global de cet impôt.

De même, la fraction du produit de la TICC affectée au CAS Transition énergétique a été fixée à 1 million d’euros au lieu de 9,09 % de son rendement en l’état du droit.

L’avantage est que le niveau de recettes est calibré pour permettre une couverture des dépenses. Mais ce compte ne bénéficie plus du dynamisme des taxes affectées en lien avec la montée en puissance de la trajectoire carbone.

i. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

La TICPE est régie par les articles 265 et suivants du code des douanes. Elle frappe essentiellement les produits pétroliers.

Son produit est partagé entre l’État, les départements, les régions et l’AFITF. Pour 2018, la part affectée au CAS Transition énergétique est de 7 166 317 223 euros.

Affectation de la TICPE 2017-2019

(en milliards d’euros)

Source : présent PLF, annexe Évaluations des voies et moyen, tome I.

ii. La taxe intérieure de consommation sur les houilles, les lignites, et les cokes

La TICC est régie par l’article 266 quinquies B du code des douanes. La taxe est due par le fournisseur de charbon à usage combustible, lors de la livraison au consommateur final.

Son tarif doit évoluer au cours des prochaines années au rythme de la trajectoire carbone prévue par l’article 16 de la loi de finances pour 2018 précitée. Des exonérations et des tarifs réduits sont prévus.

Tarif de la TICC par mégawattheure

(en euros)

Source : article 266 quinquies B du code des douanes.

Le rendement de cet impôt est assez faible. Il est intégralement affecté à l’État. La part devant revenir au CAS Transition énergétique en 2018 est de 1 million d’euros de son rendement global, le solde étant affecté au budget général. Son rendement global est évalué à environ 15 millions d’euros dans les annexes au présent projet de loi de finances.

b. Les dépenses du CAS Transition énergétique

Le CAS Transition énergétique a été créé pour prendre en charge les dépenses de soutien aux énergies renouvelables (programme 764 Soutien à la transition énergétique) et le remboursement à Électricité de France (EDF) du déficit de compensation de ses obligations de service public constaté au cours des années antérieures, ainsi que divers autres engagements financiers (programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique).

i. Le programme 764 Soutien à la transition énergétique

Les crédits de ce programme ont vocation à financer les compensations versées aux fournisseurs d’énergie au titre de charges de service public afférentes au soutien aux énergies renouvelables. Ces dépenses sont donc des dépenses contraintes puisqu’il s’agit de compensations des obligations de rachat de l’énergie produite.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ([498]) a créé un nouveau dispositif de soutien aux énergies renouvelables fondé sur la possibilité de vendre directement sur le marché l’électricité produite tout en bénéficiant du versement d’une prime, appelée « complément de rémunération ». Les coûts qui résultent du versement de ce « complément de rémunération » font l’objet d’une compensation via le programme 764.

ii. Le programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique

Entre 2009 et 2015, les recettes issues de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) n’ont pas couvert les charges et il en résulte un déficit de compensation, supporté uniquement par EDF.

Les crédits du programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique sont destinés principalement à rembourser la dette de l’État à l’égard d’EDF au titre du déficit de compensation des charges de service public de l’électricité. Le déficit accumulé depuis 2002 s’élève, avec les frais de portage financier, à un montant de 5,8 milliards d’euros.

2. Le besoin de financement du compte pour 2019

En l’état du droit, les recettes prévisibles sont de 7 199,3 millions d’euros et sont inférieures d’environ 80 millions d’euros au montant des dépenses prévisibles.

Prévisions de recettes du CAS TE pour 2019 en l’état du droit

(en millions d’euros)

Source : présent PLF.

Les dépenses pour 2019 sont, en effet, prévues à 7 279,4 millions d’euros.

Prévisions de dépenses sur le CAS TE pour 2019

(en millions d’euros)

Source : exposé des motifs du présent article.

La dynamique des dépenses provient essentiellement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables mais aussi de l’augmentation des annuités de remboursement de la dette de l’État à l’égard d’EDF.

a. Les dispositifs de soutien aux énergies renouvelables

Par délibération en date du 12 juillet 2018 ([499]), la Commission de régulation de l’énergie (CRE) a évalué pour 2019 les charges de service public de l’énergie, au titre des dispositifs relevant du CAS TE à 5 429,8 millions d’euros.

Coût des dispositifs de soutien aux Énergies

renouvelables relEvant du CAS TE

(en millions d’euros)

Source : Commission de régulation de l’énergie.

Le coût total des charges de service public de l’énergie a plus que doublé depuis 2011, en ce compris les dispositifs sociaux pris en charge par le budget général de l’État.

Soutien aux énergies renouvelables depuis 2009 au titre des charges

de service public de l’électricité et du gaz

(en millions d’euros)

Source : Commission de régulation de l’énergie, annexe 7 à la délibération du 12 juillet 2018 relative à l’évaluation des charges de service public de l’énergie pour 2017.

b. La progression des engagements financiers

L’échéancier de remboursement de la dette de l’État à l’égard d’EDF au titre du déficit de compensation a été fixé par un arrêté du 13 mai 2016.

Échéancier prÉvisionnel de remboursement À EDF

du dÉficit de compensation

(en millions d’euros)

Source : arrêté du 13 mai 2016 pris en application de l’article R. 121-31 du code de l’énergie.

Selon cet échéancier, l’annuité de remboursement doit s’élever en 2019 à 1,839 milliard d’euros.

B. le dispositif proposÉ

Le II du présent article porte de 7 166 317 223 euros à 7 246 400 000 euros le montant de la fraction de TICPE affectée au CAS TE, soit une hausse d’environ 80 millions d’euros.

Ainsi le montant des recettes et des dépenses prévisibles seraient à l’équilibre pour 2019.

Équilibre du CAS TE pour 2019

(en millions d’euros)

Source : exposé des motifs du présent article.

Le dispositif proposé permet de garantir l’équilibre du CAS TE pour 2019 dont la majeure partie des dépenses sont des dépenses contraintes résultant de la délibération du 12 juillet 2018 de la CRE.

La hausse des recettes affectées au CAS TE de 80 millions d’euros diminue en contrepartie celles du budget général du même montant.

*

La commission examine l’amendement I-CF1433 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général suppléant. Il est proposé, par cet amendement, d’exclure des dépenses du CAS dit Trains d’équilibre du territoire (TET) les compensations versées à la SNCF lorsque les trains n’ont pas circulé.

Mme Marie-Christine Dalloz. Ça, c’est sûr !

La commission adopte l’amendement I-CF1433 (amendement I-2521).

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF969 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Il s’agit d’un amendement vertueux : il vise, d’une part, à augmenter de 500 millions d’euros la contribution versée par l’État aux régions pour les réseaux ferrés, les lignes Intercités et le transport ferroviaire de marchandises et, d’autre part, à compenser cette augmentation par un relèvement de la fraction du produit de la taxe due par les sociétés d’autoroutes, dont chacun sait qu’elles ont été largement gagnantes lors de la privatisation, laquelle s’est effectuée dans des conditions que la plupart d’entre nous ont critiquées. Il serait logique que les sociétés d’autoroutes financent des moyens de transport plus écologiques.

M. le Rapporteur général suppléant. La difficulté vient du fait que vous ne proposez pas d’augmenter la taxe pour affecter aux régions 500 millions d’euros supplémentaires, de sorte que votre amendement aurait pour conséquence de diminuer les ressources de l’AFITF. Comme je l’ai dit à M. Simian, je ne peux pas être favorable à un amendement qui déshabille l’AFITF pour habiller le CAS TET.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 32 modifié.

*

Article 33 Modification du barème du malus automobile (compte d’affection spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres)

Le présent article induit une augmentation des recettes fiscales de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules (« malus automobile ») de 31 millions d’euros pour 2019. Les recettes de la taxe sont affectées au compte CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres. Le rendement total de la taxe, estimé à 388 millions d’euros en loi de finances pour 2018, doit finalement s’élever à 539 millions d’euros.

La taxe est due à l’occasion de la délivrance du certificat d’immatriculation d’un véhicule automobile neuf. En 2017, 366 347 véhicules ont été taxés, soit 17,61 % des immatriculations de l’année.

L’article 1011 bis du CGI prévoit qu’à l’occasion de la première immatriculation d’un véhicule de tourisme en France soit perçue une taxe dont le tarif est fonction des taux d’émission de dioxyde de carbone (CO2). Le barème actuel du malus comprend, pour les véhicules ayant fait l’objet d’une réception selon les règles de l’Union européenne, 67 tranches progressives d’un gramme chacune allant de l’exonération pour les véhicules émettant moins de 120 grammes de CO2 ou moins, à 10 500 euros pour les véhicules émettant 185 grammes de CO2 ou plus.

Le présent article modifie le barème en vue, d’une part, de l’adapter tant aux évolutions de comportement à l’achat des consommateurs qu’aux évolutions technologiques des industriels et, d’autre part, de maintenir l’équilibre financier du CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres. Il met en œuvre, à partir du 1er janvier 2019 :

– un abaissement du seuil d’application du malus à 117 grammes d’émission de dioxyde de carbone par kilomètre (120 g CO2/km actuellement) ;

– une modification en conséquence du barème en maintenant une progressivité de 70 tranches allant 50 euros pour les véhicules émettant 117 g CO2/km à 10 500 euros pour les véhicules émettant 185 g CO2/km.

Le nouveau barème de malus proposé pour 2019 permet de dégager un surcroît de recettes de 31 millions d’euros par rapport au tendenciel de recettes à barème inchangé.

Ce niveau de recettes doit permettre de financer la prime à la conversion prévue dans le Plan climat.

Un ajustement du dispositif, de niveau réglementaire, sera réalisé par le Gouvernement en matière de bonus aux véhicules électriques et de prime à la conversion.

L’article 45 de la loi de finances pour 2017 a augmenté les tarifs du malus automobile, tout en renforçant la progressivité du barème afin de limiter les effets de seuils et les comportements d’optimisation des industriels (passage de 11 à 66 tranches).

Le décret du 30 décembre 2016 relatif aux aides à l’achat ou à la location des véhicules peu polluants a modifié les conditions d’attribution ainsi que le montant et les modalités de versement des aides à l’acquisition et à la location des véhicules peu polluants.

Le décret du 16 février 2017 relatif aux aides à l’achat ou à la location des véhicules peu polluants a institué une aide à l’achat d’un cycle de pédalage assisté neuf d’un montant maximal de 200 euros.

L’article 36 de la loi de finances pour 2018 a augmenté les tarifs du malus automobile tout en adaptant le barème (passage de 66 à 67 tranches).

I. L’État du droit

A. Le dispositif en vigueur

1. Le malus automobile

L’article 1011 bis du CGI définit une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules prévue à l’article 1599 quindecies du même code à raison de leurs émissions de dioxydes de carbone, dénommée « malus automobile ».

À l’occasion de la délivrance du premier certificat d’immatriculation d’un véhicule de tourisme en France, est perçue une taxe dont le tarif est fonction, soit du nombre de grammes de CO2 émis par kilomètre (g CO2/km) pour les véhicules qui ont fait l’objet d’une réception communautaire, soit de la puissance fiscale pour les véhicules qui n’ont pas fait l’objet d’une telle réception. Elle n’est pas due pour les véhicules spécialement aménagés pour les personnes handicapées ou acquis par des personnes titulaires de la carte « mobilité inclusion » portant la mention invalidité ou comptant dans leur foyer fiscal un enfant invalide.

Le premier barème de la taxe comprend, pour les véhicules ayant fait l’objet d’une réception communautaire, 67 tranches progressives d’un gramme chacune allant de l’exonération pour les véhicules émettant 119 g CO2/km ou moins à 10 500 euros pour les véhicules émettant 185 g CO2/km ou plus. La réception communautaire désigne l’acte par lequel un État membre certifie qu’un type de véhicule satisfait aux dispositions administratives et aux exigences techniques communautaires, au sens de la directive 2007/46/CE du 5 septembre 2007 établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur ([500]).

Pour les autres véhicules faisant l’objet d’une première immatriculation en France, le barème de la taxe est également progressif mais dépend de la puissance fiscale exprimée en chevaux-vapeur (CV) du véhicule. Il s’agit généralement de véhicules ayant fait l’objet d’une réception nationale ou à titre isolé tels que les véhicules importés du marché américain ou asiatique. Or, ces véhicules ne contiennent pas nécessairement les informations sur les émissions de CO2 par kilomètre. Pour ces derniers, le barème est composé de 6 tranches allant de 3 000 euros pour les véhicules de 6 à 7 CV à 10 500 euros pour les véhicules de plus de 16 CV.

Le CGI précise que certaines situations peuvent conduire à un abattement ou un remboursement partiel de la taxe acquittée sur un véhicule ayant fait l’objet d’une réception communautaire :

– les véhicules équipés pour fonctionner au moyen du superéthanol E 85 bénéficient d’un abattement de 40 % de la taxe additionnelle, sauf si les émissions de dioxydes de carbone du véhicule concerné sont supérieures à 250 g CO2/km ;

– les véhicules immatriculés pour la première fois en France, mais auparavant immatriculé à l’étranger, peuvent bénéficier d’un abattement d’un dixième par année entamée depuis la date de l’immatriculation délivrée initialement à l’étranger ;

– les familles nombreuses peuvent demander à bénéficier d’un remboursement partiel du malus acquitté dès lors que le foyer compte au moins trois enfants à charge. Le taux d’émission de dioxydes de carbone du véhicule est diminué de 20 g CO2/km par enfant à charge, pour un seul véhicule de cinq places assises et plus par foyer.

Enfin, le malus automobile est recouvré selon les mêmes règles et dans les mêmes conditions que la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules : soit directement par l’administration, soit par les professionnels du commerce de l’automobile. Elle est affectée au CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres, minorée du paiement à l’État des frais d’assiette et de recouvrement de 2 % du montant de la taxe.

En raison des progrès techniques régulièrement accomplis par les constructeurs automobiles pour réduire les émissions des véhicules, les barèmes de la taxe ont dû régulièrement être durcis depuis 2008 – année durant laquelle le barème du malus ne débutait qu’à 160 g CO2/km, et le malus maximal de 2 600 euros n’était applicable qu’au-delà de 250 g CO2/km. En particulier, l’article 45 de la loi de finances pour 2017 ([501]) a augmenté les tarifs du malus automobile tout en renforçant la progressivité du barème afin de limiter les effets de seuils et les comportements d’optimisation des industriels (passage de 11 à 66 tranches). La dernière modification du barème, par l’article 51 de la loi de finances pour 2018 ([502]) a augmenté les tarifs du malus automobile et acté un passage de 66 à 67 tranches.

Évolution du barÈme de taux d’Émission de CO2

(en grammes par kilomètre)

Source : article 1011 bis du CGI.

Le malus automobile est conçu pour être le contrepoids fiscal des aides versées par le CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres, à savoir le bonus automobile et la prime de conversion. Dans la mesure où ces dispositifs de soutien ne sont pas fiscaux mais budgétaires, ils ne sont pas régis par le CGI mais par des actes réglementaires codifiés aux articles D. 251-1 à D. 251-13 du code de l’énergie.

2. Le bonus automobile

Le bonus automobile prend la forme d’une aide versée par l’Agence de services et de paiement (ASP) aux bénéficiaires. Elle peut aussi être versée au vendeur ou loueur de véhicules, qui, dans ce cas, en impute le montant sur la facture d’acquisition ou de location du véhicule. Le décret du 30 décembre 2016 relatif aux aides à l’achat ou à la location des véhicules peu polluants ([503]) a modifié les conditions d’attribution ainsi que le montant et les modalités de versement des aides à l’acquisition et à la location des véhicules peu polluants. L’aide atteint au maximum 6 000 euros pour un véhicule entièrement électrique.

Le bonus automobile peut être complété par une prime à la conversion dont l’objectif est de favoriser le retrait des véhicules diesel les plus polluants. Elle permet actuellement de recevoir une aide allant jusqu’à 2 500 euros, lorsque l’acquisition d’un véhicule neuf électrique s’accompagne de la restitution d’un véhicule diesel destiné à la destruction. La prime de conversion peut se cumuler avec le bonus écologique pour atteindre le montant maximum de 8 500 euros pour un véhicule électrique.

Enfin, les personnes non imposables peuvent bénéficier d’une prime à la conversion « thermique » pour l’achat d’un véhicule neuf (ou d’un véhicule d’occasion) moins polluant et roulant à l’essence, s’il s’accompagne de la mise au rebut d’un véhicule diesel ayant fait l’objet d’une première immatriculation avant le 1er janvier 2006. L’aide s’élève à 2 000 euros pour l’achat d’un véhicule émettant moins de 130 g CO2/km qui dispose d’une vignette Crit’Air 1 ou Crit’Air 2.

B. Un dispositif qui doit évoluer pour demeurer incitatif

Le barème du malus automobile doit, du fait des progrès technologiques et de la baisse des émissions moyennes des véhicules neufs, être régulièrement mis à jour, afin que les recettes dégagées puissent continuer à financer les bonus et les primes de conversion accordés par l’État aux acquéreurs de véhicules propres. Le dispositif du bonus-malus permet en effet de favoriser l’achat de véhicules neufs émettant moins de CO2, d’inciter au retrait de véhicules polluants et de stimuler l’innovation technologique des constructeurs de voitures.

L’efficacité du dispositif peut être évaluée par la moyenne des émissions de CO2 des véhicules neufs vendus en France qui est passée de 149 g/km à la fin de l’année 2007 à 111 g/km à la fin de l’année 2017.

Évolution des Émissions moyennes de CO2 des vÉhicules neufs

(en grammes par kilomètre)

Source : Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

L’analyse des tendances linéaires des courbes d’évolution des émissions moyennes de CO2 avant et après la mise en place du dispositif de bonus-malus démontre l’efficacité de ce dernier pour orienter la demande et l’offre vers des véhicules moins émetteurs de CO2. Le coefficient de réduction des émissions moyennes de CO2 est 1,5 fois plus fort depuis la mise en œuvre de la mesure : au cours des dix dernières années, les émissions moyennes de CO2 des véhicules neufs ont diminué de 38 g CO2/km, alors qu’au cours de la période 2007-1997, elles avaient diminué de seulement 26 g CO2/km.

La moyenne d’émission de 111 g CO2/km est une bonne performance au niveau européen puisque la moyenne des États de l’Union européenne en 2017 s’établit à 119 g CO2/km.

Cette performance s’inscrit pleinement dans l’objectif de réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre de l’Union européenne à l’horizon 2030 par rapport aux niveaux de 1990, engagement pris dans le cadre des accords de Paris et qui suppose de poursuivre les efforts de réduction dans le secteur des transports. Elle s’inscrit également dans les objectifs du règlement européen du 23 avril 2009 sur la réduction des émissions de CO2 des voitures neuves ([504]), qui établit des normes de performance d’émission pour les voitures de tourisme à 95 g CO2/km à l’horizon 2020.

Le vote par le Parlement européen, le 3 octobre 2018, d’une résolution législative fixant à 40 % la réduction de CO2 des voitures particulières d’ici 2030, constitue une incitation supplémentaire adressée aux constructeurs automobiles. Ce projet législatif comprend également l’objectif d’une part de marché de véhicules électriques et à faibles émissions à 20 % du marché des voitures et camionnettes nouvelles d’ici 2025 et 35 % d’ici 2030.

Or, la moyenne d’émission stagne depuis trois ans. Cela s’explique par une augmentation des ventes des véhicules essence, plus émetteurs de CO2 que les véhicules diesel, mais également par l’essor des ventes de véhicules « tout-terrain », ou « SUV ». Aussi, l’objectif européen de 95 % des ventes de véhicules neufs ne devant pas dépasser 95 g CO2/km en 2020, puis 100 % en 2021, justifie un durcissement du barème du malus automobile.

Émissions moyennes de co2 des véhicules neufs en 2017

dans l’union européenne

(en grammes par kilomètres)

Source : Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

D’une manière générale, les constructeurs automobiles français s’adaptent depuis 2008 au dispositif du bonus-malus, en proposant une offre toujours plus performante sur le plan des émissions de CO2, que ce soit grâce à l’amélioration des véhicules fonctionnant avec un moteur thermique ou au développement de véhicules hybrides ou entièrement électriques.

En 2017, le taux moyen d’émissions de CO2 pour les véhicules neufs vendus en France s’élevait à 107 g CO2/km pour le groupe PSA, 107 g pour Renault, 117 g pour le groupe Ford et 122 g pour le groupe Fiat. La moyenne des constructeurs s’établissait à 111 g CO2/km. Les récents développements autour de l’affaire du « dieselgate » ont toutefois nuancé cette situation et posé la question des niveaux réels de pollution des véhicules en l’état actuel des technologies et des conditions d’essais imposées lors de l’homologation par les entités de contrôle.

Selon l’évaluation préalable, les émissions de CO2 s’établissent à 114 g/km en août 2018 ; elles devraient sensiblement augmenter au second semestre 2018.

En effet, depuis le 1er septembre 2018, la nouvelle procédure d’essai mondiale harmonisée pour les voitures particulières et véhicules utilitaires légers, la norme « WLTP » (« Worldwide Harmonised Light Vehicle Test Procedure ») a remplacé l’ancienne norme « NEDC » (« New European Driving Cycle ») qui sous-estimait les émissions réelles. Le nouveau protocole WLTP, basé sur des cycles de roulage plus réalistes, aboutit à une réévaluation des mesures d’émission calculées.

Enfin, le dispositif a également un effet positif sur les immatriculations de voitures particulières neuves écologiquement vertueuses, en France : les immatriculations de voitures électriques neuves ont augmenté de 283,6 % entre 2013 et 2017, celles de voitures hybrides de 244,6 % sur la même période.

Évolution des immatriculations de voitures particuliÈres neuves Électriques et hybrides depuis 2007

Source : service de l’observation et des statistiques du ministère de la transition écologique et solidaire.

II. le dispositif proposé

A. un élargissement du barème du malus, qui se durcit par ailleurs

1. La révision du barème du malus

Le présent article modifie l’article 1011 bis du CGI, afin de durcir le barème du malus applicable aux véhicules automobiles. Il s’agit, d’une part, d’adapter le barème tant aux évolutions de comportement à l’achat des consommateurs qu’aux évolutions technologiques des industriels, d’autre part, de maintenir l’équilibre financier du CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres. Il met en œuvre, à partir du 1er janvier 2019 :

– un abaissement du seuil d’application du malus à 117 g CO2/km pour les véhicules ayant fait l’objet d’une réception communautaire (120 g actuellement) ce qui conduit à étendre le malus aux véhicules émettant de 117 à 119 g CO2/km ;

– une modification en conséquence de l’ensemble des tranches du barème en maintenant une progressivité des tarifs applicables sur 70 tranches d’un gramme chacune (au lieu de 67 tranches actuellement) allant de l’exonération pour les véhicules émettant 116 g CO2/km ou moins, à 10 500 euros pour les véhicules émettant 185 g CO2/km ou plus.

Les modifications envisagées permettent de dégager 31 millions d’euros de recettes supplémentaires affectées au CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres, afin de financer, notamment, la prime à la conversion.

Les recettes totales du CAS s’établissent ainsi à 570 millions d’euros en 2019, soit un accroissement de 31 millions d’euros par rapport au tendanciel à barème inchangé. L’augmentation des dépenses du CAS prévue en 2019, de 182 millions par rapport à la loi de finances initiale pour 2018 (+ 49,21 %), notamment du fait du grand succès rencontré par la prime à la conversion ouverte aux véhicules d’occasion, est ainsi financée par la hausse limitée en valeur du barème du malus et par l’élargissement de l’assiette de taxation.

2. Le surcroît de recettes du CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres doit financer l’important succès de la prime à la conversion

Un recentrage des bonus de niveau réglementaire doit venir compléter le présent article, afin d’adapter la réglementation relative aux aides du bonus sur le soutien aux véhicules les moins émetteurs de CO2 et à la prime de conversion des véhicules polluants. En effet, le nouveau barème de malus proposé pour 2019 permet d’équilibrer budgétairement le CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres, afin notamment de financier par ce compte la prime à la conversion du programme présidentiel au profit des ménages aux revenus modestes, tout en recentrant le bonus vers les véhicules les moins émetteurs de CO2.

Mise en place au 1er avril 2015, la prime à la conversion a été substantiellement élargie au 1er janvier 2018, conformément aux objectifs du Plan climat. Depuis lors, le dispositif prévu à l’article D. 251-1 du code de l’environnement, qui organise la mise au rebut des véhicules essence immatriculés avant le 1er janvier 1997 ou diesel immatriculés avant le 1er janvier 2006 si le ménage est non imposable – le 1er janvier 2001 dans les autres cas –, permet d’obtenir une prime à la conversion pour l’achat d’un véhicule Crit’air 0, 1 ou 2, même d’occasion, émettant moins de 130 g CO2/km.

Le présent PLF tient compte, au sein des crédits budgétaires du CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres, du succès rencontré par la prime à la conversion après son ouverture aux véhicules d’occasion.

En 2018, la prime à la conversion bénéficiera à plus de 250 000 ménages.

En 2019, l’amélioration de la performance écologique de la prime doit permettre de conserver un rythme soutenu de demandes, néanmoins compatible avec l’objectif de 500 000 conversions sur la durée du quinquennat. Ainsi, selon le projet annuel de performances du CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres, les caractéristiques des véhicules éligibles à l’achat seront révisées en fonction des résultats atteints au terme des premiers mois de mise en œuvre de ce dispositif rénové ([505]).

Pour autant, ce sont 306 millions d’euros qui doivent être investis en la matière pour l’année 2019, en augmentation de 166,09 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2018.

Le renouvellement du parc automobile ancien est en effet un levier essentiel pour améliorer la qualité de l’air et pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Le niveau des aides pour les véhicules électriques reste inchangé en 2019 par rapport à 2018, tout en introduisant une limitation de l’octroi du bonus aux véhicules de moins de 60 000 euros, afin de garantir une aide incitative pour le financement de véhicules dont la performance écologique n’est pas remise en cause par la taille de la batterie.

Le barème sera le suivant :

– jusqu’à 6 000 euros pour l’acquisition d’une voiture ou d’une camionnette électrique (véhicule émettant moins de 20 g CO2/km) dont le prix est inférieur à 60 000 euros ;

– jusqu’à 900 euros pour l’acquisition d’un véhicule à deux ou trois roues ou un quadricycle à moteur électrique ayant une puissance maximale nette supérieure ou égale à 3 kilowatts (kW) ;

– jusqu’à 100 euros pour l’acquisition d’un vélo à assistance électrique ou d’un véhicule à deux ou trois roues ou un quadricycle à moteur électrique ayant une puissance maximale nette strictement inférieure à 3 kW.

Les documents budgétaires estiment que 90 % de la dépense devrait concerner l’achat d’un véhicule électrique.

B. L’impact économique et budgétaire

Le durcissement progressif du malus comme le renforcement du bonus automobile permettent de stimuler la construction de voitures vers des évolutions technologiques qui constituent des gisements de croissance à long terme et favorisent à la fois notre indépendance énergétique et la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre.

La nouvelle procédure d’essai mondiale harmonisée « WLTP » est une incitation forte en direction de la filière automobile, qui devra produire des moteurs se conformant aux nouvelles normes afin d’éviter que les consommateurs ne se détournent de modèles trop « malussés ». Cette incitation concerne tout particulièrement la filière automobile française, dont 80 % des effectifs consacrés à la recherche sont situés sur le territoire national.

Sur le plan budgétaire, le dispositif du bonus-malus, comme on l’a vu supra, a longtemps été déficitaire, en raison d’une orientation des comportements vers des véhicules peu polluants supérieure aux prévisions.

Depuis 2014 et le renforcement régulier du dispositif du bonus et du malus, les recettes sont désormais régulièrement supérieures aux aides versées. Aussi, au cours de l’exécution 2017, les dépenses ont été inférieures aux prévisions : seuls 32 000 véhicules électriques ont été immatriculés en 2017, soit

9 000 de moins que prévu pour l’élaboration des prévisions de dépenses.

A contrario, la prévision de dépense concernant les vélos à assistance électrique s’est avérée sous-estimée : plus de 181 000 aides ont été versées sur 240 470 dossiers instruits, alors que 100 000 demandes éligibles avaient été retenues en prévision initiale.

Il est aussi constaté un écart important entre les dépenses de primes à la conversion prévues et réalisées, en raison du faible nombre de véhicules bénéficiaires avant l’ouverture de la prime aux véhicules d’occasion par la loi de finances pour 2019. Le CAS était ainsi bénéficiaire en 2017 de près de 57 millions d’euros ([506]).

Toutefois, la situation budgétaire du compte demeure fragile à long terme, puisque le rendement du malus a naturellement tendance à s’éroder au cours des années. Cet état de fait s’appréhende avec une particulière acuité pour l’année 2019 qui voit, pour la première fois, le budget alloué aux primes à la conversion excéder celui prévu pour le bonus automobile traditionnel.

*

La commission est saisie des amendements de suppression I-CF76 de Mme Véronique Louwagie et I-CF230 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Véronique Louwagie. Les automobilistes sont de plus en plus lourdement mis à contribution et certains ménages éprouvent des difficultés pour acquérir un véhicule, compte tenu de l’investissement que cela exige. En outre, les règles du contrôle technique connaissent un durcissement.

Dans ces conditions, notre amendement propose de conserver le barème du malus automobile de l’année précédente afin d’éviter que 58 millions d’euros de plus ne soient réclamés à nos concitoyens.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous considérons effectivement qu’il importe d’en rester au barème précédent, qui avait déjà un certain impact sur les automobilistes.

M. le Rapporteur général suppléant. Avis défavorable à la suppression de l’article 33.

La commission rejette les amendements identiques.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques I-CF77 de Mme Véronique Louwagie et I-CF231 de Mme Marie-Christine Dalloz, ainsi que les amendements identiques I-CF720 de M. Éric Woerth et I-CF941 de M. Benoit Simian.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF77 est un amendement de repli dont le but est d’exonérer les véhicules dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures ou égales à 119 g/km, taux du barème de l’année dernière, contre 116 g/km, taux du barème du présent PLF.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement I-CF231 a le même objet. Tous les dispositifs de verdissement mettent à contribution les ménages de notre pays. Je crains qu’à force d’être taxés de la sorte, les contribuables ne se crispent sur l’écologie, ce qui va à l’encontre du but recherché.

M. le président Éric Woerth. Un nouveau protocole de test a été mis en place depuis le 1er septembre 2018 pour les homologations de véhicules particuliers neufs qui sont désormais évalués dans des conditions qui s’approchent de l’usage normal. Il conduit à enregistrer des valeurs d’émission de CO2 supérieures en moyenne de 6 % aux mesures effectuées selon l’ancien protocole.

En signant un contrat stratégique de filière, le Gouvernement s’était engagé à éviter d’alourdir le malus afin de neutraliser les effets de cette modification d’un point de vue fiscal. Or il n’en a rien été, ce qui engendre un surcoût pour les automobilistes de 360 millions d’euros puisque les prévisions de recettes au titre du malus figurant dans le PLF passent de 570 millions d’euros pour 2018 à 930 millions pour 2019.

Mon amendement vise à neutraliser l’effet de hausse mécanique engendré par le passage d’un test à un autre et donc à éviter de faire peser un impôt de plus sur la filière automobile.

M. Benoit Simian. Mon amendement I-CF941 a le même objet : il s’agit de s’assurer que les engagements pris dans le contrat stratégique de filière sont respectés. Notre amendement propose une nouvelle grille de malus tenant compte du changement de protocole d’homologation.

M. le Rapporteur général suppléant. Avis défavorable : d’une part, toute modification du barème affecterait l’équilibre du CAS ; d’autre part, le barème de malus du présent PLF est fondé sur les anciennes valeurs, qui sont calculées à partir du protocole précédent.

M. le président Éric Woerth. Cela coûte juste 360 millions de plus aux acheteurs de véhicules, à modèle équivalent... Un changement de grille s’impose pour neutraliser l’effet mécanique engendré par le nouveau protocole. L’industrie automobile, qui traverse une période extrêmement difficile de transformation, ne doit pas en supporter les conséquences.

M. le Rapporteur général suppléant. Je le répète, ce ne sera pas le cas : les malus sont calculés à partir des anciennes valeurs, tout simplement parce que l’administration fiscale ne sait pas le faire avec les nouvelles valeurs.

M. Benoit Simian. C’est ce qui est annoncé dans le contrat stratégique de filière, mais j’estime qu’il y a lieu d’éclaircir ce point.

La commission rejette successivement les deux séries d’amendements identiques.

Elle est saisie de l’amendement I-CF1260 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Les véhicules diesel rejettent moins de dioxyde de carbone et bénéficient donc à puissance équivalente d’un avantage par rapport aux véhicules à essence d’autant qu’aucun barème ne prend en compte les émissions d’oxydes d’azote (NOx). Notre amendement vise à neutraliser cet avantage carbone en majorant les émissions prises en compte pour déterminer le malus dont ils font l’objet.

M. le Rapporteur général suppléant. Nous avions déjà eu cette discussion l’année dernière et notre avis reste défavorable. Le malus taxe les émissions de CO2 des voitures neuves et il n’est pas certain que la distinction entre le type de motorisation soit suffisante pour justifier une différence de traitement.

M. Éric Alauzet. Nous devons approfondir la question car il y a une lacune dans notre législation. Nous savons quels effets néfastes ont les moteurs diesel sur la santé, en particulier sur les vaisseaux et les coronaires. Le barème ne peut pas en rester au seul dioxyde de carbone, il doit aussi prendre en compte le NOx. La santé aussi, c’est important...

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 33 sans modification.

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Article additionnel après l’article 33 Assujettissement des véhicules à double cabine équipés d’une plateforme arrière au malus automobile

La commission examine, en discussion commune, l’amendement I-CF971 de M. Éric Coquerel, I-CF397 de la commission du développement durable et I-CF749 de M. Matthieu Orphelin.

M. Éric Coquerel. Nous avons repris un amendement adopté par la commission du développement durable, saisie pour avis.

L’article 1011 bis du CGI institue un bonus-malus sur les véhicules polluants. Cette taxe est due pour les véhicules de tourisme définis à l’article 1010 du CGI. Les pick-up devraient appartenir la catégorie N1. Cependant, une instruction administrative en date du 7 octobre 2015 précise que si le véhicule est équipé d’une plateforme arrière ne transportant pas les voyageurs et les marchandises dans un compartiment unique, il n’est pas soumis à la taxe sur les véhicules de société et qu’il est exempté de malus écologique – alors même que les autres véhicules apparentés de type 4×4 y sont soumis ! Nous proposons de corriger cette anomalie.

M. Éric Alauzet. Notre amendement I-CF749, dans le même esprit, vise à élargir l’assiette de taxation du bonus-malus à certains pick-up double cabine comprenant quatre places aujourd’hui exonérés de malus. Il n’est pas question de pénaliser ici les pick-up professionnels utilitaires, mais d’enrayer cet engouement pour les pick-up familiaux.

M. le Rapporteur général suppléant. Nous sommes favorables sur le principe à ces deux amendements car on ne saurait laisser perdurer cette niche fiscale qui constitue un effet d’aubaine. Nous avons toutefois une préférence pour l’amendement I-CF791.

La commission adopte les amendements I-CF791 et I-CF397 (amendement I-2522).

En conséquence, l’amendement I-CF749 tombe.

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Article 34 Actualisation du compte de commerce Lancement de certains matériels de guerre et matériels assimilés

I. l’État du droit

A. Le fonctionnement du compte de commerce Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexe