rapport sur le projet de loi de finances pour 2019 (n°1255). — Défense : Préparation de l'avenir

1. I. « Permettre aux armées de remplir leurs missions de manière soutenable et durable »
2. A. La soutenabilité budgétaire
3. B. Les commandes et livraisons d’équipements en 2019
4. C. La réforme du Maintien en condition opérationnelle (MCO)
5. 1. Le MCO aéronautique
6. 2. Le MCO terrestre
7. 3. Le MCO naval
8. D. Les externalisations, le bouche-trou capacitaire : le cas du MCO para
9. II. « Renouveler les capacités opérationnelles »
10. A. La réforme de la conduite des programmes d’armement
11. B. Le rapprochement public/privé en question
12. 1. L’indépendance des centres d’essais de la DGA en question
13. 2. Des passerelles public / privé pour les ingénieurs de l’armement ?
14. C. Vers un renforcement du comité ministériel d’investissement
15. D. La DGA en 2019 : crÉdits et effectifs en hausse
16. III. « Garantir notre autonomie stratégique et contribuer à la consolidation d’une défense en Europe »
17. A. La dissuasion est-elle au niveau ?
18. 1. Composante océanique
19. 2. Composante aéroportée
20. 3. Simulation
21. 4. Transmissions stratégiques
22. B. Vers un renforcement du renseignement et de l’analyse stratégique ?
23. 1. La DGSE
24. 2. La DRSD
25. 3. Les équipements dédiés au renseignement
26. 4. La stabilité budgétaire de l’analyse stratégique
27. C. Les failles de l’autonomie stratégique
28. 1. Le transport aérien stratégique
29. 2. Quelle souveraineté industrielle ? Le cas des exportations d’armement
30. D. Une Europe de la Défense franco-rêvée ?
31. IV. « Innover pour faire face aux défis futurs »
32. A. L’agence de l’innovation
33. 1. Agence de la DGA ou Agence du ministère des armées ?
34. 2. Defense Lab, « lieu emblématique parisien, vitrine de l’innovation du ministère », trop ouvert sur l’extérieur ?
35. 3. Les opérateurs, les grands oubliés ?
36. a. ONERA
37. b. ISAE
38. c. ENSTA Paris Tech
39. d. ENSTA Bretagne
40. e. École Polytechnique
41. 4. L’autre oubliée : la prospective des systèmes de force
42. B. L’effort budgétaire en faveur de l’innovation
43. 1. Les études amont
44. 2. Les coûts inconnus de l’Agence
45. EXAMEN EN COMMISSION
46. Personnes entendues par le rapporteur spécial
47. Annexe n° 1 : Disponibilités des matériels de l’armée de l’air au 31 décembre 2017
48. Annexe n° 2 : Disponibilités des matériels de l’armée de terre au 31 décembre 2017
49. Annexe n° 3 : Disponibilités des matériels de la marine nationale au 31 décembre 2017
50. Annexe n° 4 : Les dispositifs étrangers de soutien à l’innovation
51. Annexe n° 5 : DÉFENSE LAB : liste des exigences du CCTP

I. « Permettre aux armées de remplir leurs missions de manière soutenable et durable »

Lors des débats autour du projet de loi de programmation militaire, la ministre des armées déclara que « contrairement aux précédentes lois de programmation militaire, celle-ci ne procède à aucune annulation de programme ni à aucune renégociation massive de contrats. Nous allons donc, dans les trois armées, réparer les déficits capacitaires, relancer les programmes et les accélérer » ([1]).

L’effort budgétaire est sans conteste transcrit dans le projet de loi de finances pour 2019 même si des points de vigilance demeurent (A). Les commandes et livraisons de matériels (B) ainsi que la réforme du MCO (C) visent à remettre à niveau l’équipement des forces. Mais le recours massif aux externalisations tend à révéler des failles béantes (D).

A. La soutenabilité budgétaire

14,5 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 10,9 milliards d’euros de crédits de paiement sont inscrits au projet de loi de finances pour 2019 pour le compte du programme 146 Équipements des forces.

Ces montants constituent une augmentation significative de l’effort budgétaire programmé. Cependant, comme l’indiquent les tableaux ci-avant, l’exécution budgétaire peut différer, parfois très fortement, du texte budgétaire initial.

La loi de programmation militaire 2019-2025 qui définit les ressources budgétaires annuelles de la mission Défense, vise, par plusieurs de ses articles, à lever les incertitudes pesant sur l’exécution de cet engagement législatif.

Ainsi, l’article 3 de la LPM dispose que « ces ressources ne comprennent pas l’éventuel financement d’un service national universel : celui-ci aura un financement ad hoc qui ne viendra en rien impacter la loi de programmation militaire ». Le dispositif final du SNU n’étant pas encore adopté, cet engagement demeure à démontrer.

Ce même article 3 indique que les crédits budgétaires mentionnés dans la LPM « seront complétés, sur la durée de la programmation, par un retour de l’intégralité du produit des cessions immobilières du ministère des armées ainsi que des redevances domaniales ou des loyers provenant des concessions ou autorisations de toute nature consenties sur les biens immobiliers affectés au ministère des armées ». Cette disposition fait écho aux propos de la ministre des armées qui affirmait que « [la] loi de programmation militaire ne se fonde sur aucune recette exceptionnelle ni aucune prédiction bancale : uniquement sur des crédits budgétaires. Il s’agit d’un texte solide fondé sur des moyens sincères » ([2]).

Le rapporteur approuve la levée d’incertitudes concernant les recettes exceptionnelles.

Évolution des recettes exceptionnelles issues des cessions immobilières

(en millions d’euros) Exécution Prévisions** 2015 2016 2017 2018 2019 LPM* 200 200 100 100 50 LFI 230 200 200 160*** Exécution (encaissements) 184 290 42 63 194

* LPM 2014-2019.

** Prévision d’encaissements en 2018 et 2019.

*** LFI 140 millions d’euros relevée à 160 millions d’euros en cours de gestion

En mai 2018, la ministre des armées assurait devant les sénateurs que la loi de programmation militaire « inscrit noir sur blanc que les surcoûts éventuels seront financés en interministériel. Avec cette hausse de la provision, nous atténuons donc l’incertitude dans laquelle se trouvait le ministère concernant les ressources disponibles pour financer les opérations extérieures, qui, in fine, faisait peser un risque sur les crédits d’équipement, trop souvent mis à contribution pour couvrir les OPEX » ([3]).

Si l’interministérialité du financement des surcoûts non programmés en loi de finances initiale est garantie par l’article 4 de la LPM, pourquoi évoquer la nécessité d’atténuer « l’incertitude concernant les ressources disponibles » ? L’augmentation de la provision est officiellement motivée non pour atténuer une quelconque incertitude mais pour répondre à l’exigence de sincérité des lois de finances.

Pour 2019, la provision pour surcoûts OPEX-MISSINT est portée à 850 millions d’euros et atteindra 1,1 milliard d’euros en 2020. Un reliquat restera à financer, de l’ordre de 500 millions d’euros en 2019. Sans une diminution des engagements des forces françaises sur et hors du territoire national, les surcoûts OPEX resteront à un niveau élevé et chaque fin d’année verra les tensions perdurer entre le ministère des armées et les autres ministères sur la prise en charge budgétaire du reliquat.

L’effort de sincérité mené par le Gouvernement est à saluer sur un strict plan budgétaire. Toutefois, il ne saurait être une fin en soi. Ce n’est qu’une étape. Désormais, il convient d’analyser avec plus de précision les composantes de ces surcoûts pour en évaluer la légitimité. Après le quantitatif, le qualitatif doit devenir une préoccupation de bonne gestion.

*

La loi de programmation militaire ne lève pas toutes les incertitudes pesant sur le projet de loi de finances pour 2019.

Ainsi, comme lors des précédents exercices, l’incertitude de la fin de gestion de l’exercice 2018 ne permet pas d’évaluer la sincérité des engagements budgétaires pour 2019. Ceux-ci peuvent en effet être impactés par le report de charges de 2018 sur 2019 mais aussi par la prise en charge du reliquat du surcoût OPEX 2018 (budgété à 650 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2018), par le maintien des gels et surgels en cours.

Ce n’est qu’après examen par le Parlement du projet de loi de finances pour 2019 que les décisions budgétaires sur la fin de gestion 2018 interviendront. Ce calendrier ne contribue pas à la sérénité et la pertinence des débats parlementaires.

Autre source de vigilance, le volume des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2018, plus communément appelés « restes à payer », connaît une croissance inédite de 3,8 milliards d’euros :

Ceci signifie que l’État s’engage dans des dépenses dont il est incapable de préciser le financement. Si cette démarche n’est pas propre au ministère des Armées, celui-ci se révèle incapable d’inverser la tendance.

Pour freiner cette dérive dans les dépenses publiques, la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 précise dans son article 17 que « le montant de restes à payer, tel que retracé annuellement dans le compte général de l’état annexé au projet de loi de règlement, hors impact des changements de règles de comptabilisation des engagements, ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017 ». Le montant mentionné dans cet article vise l’ensemble des missions de l’État et s’établissait à environ 100 milliards d’euros.

Afin d’éviter de geler la capacité du ministère des armées à commander de nouveaux équipements, la loi de programmation militaire a prévu dans son article 8 que « la mission « Défense » est exclue du champ d’application de l’article 17 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ».

Le rapporteur sera vigilant sur le respect de cette disposition d’une loi de programmation dérogeant à une disposition d’une autre loi de programmation.

B. Les commandes et livraisons d’équipements en 2019

Lors de l’université d’été du MEDEF, la ministre déclara : « Contrairement aux habitudes du passé, je n’ai donc annulé aucun contrat, procédé à aucune renégociation majeure. J’ai choisi une voie : réparer nos Armées, préparer l’avenir. Nous allons donc réparer les déficits capacitaires, relancer les programmes et les accélérer. Pour l’armée de terre, nous allons accélérer le programme SCORPION et 50 % des nouveaux blindés médians auront été livrés d’ici 2025. La marine bénéficiera de nouveaux sous-marins nucléaires d’attaque, de nouvelles frégates, de patrouilleurs modernes en plus grand nombre. L’armée de l’air connaîtra l’arrivée de ses premiers drones armés, le renouvellement de sa flotte d’avions de chasse, de nouveaux et davantage d’avions ravitailleurs et de transport stratégique que prévus. Armée de terre, marine, armée de l’air : aucune impasse n’a été faite. Tous voient leurs capacités renforcées, modernisées et, pour les plus stratégiques, accrues. » ([4])

Le projet de loi de finances 2019 s’inscrit-il dans ce discours ? Selon les documents budgétaires transmis, les commandes et livraisons prévues en 2019 sont :

Au regard de ces éléments de la première annuité de la loi de programmation militaire, il est difficile d’estimer si l’effort annoncé est au rendez-vous. Le rapport annexé à la loi de programmation militaire présente un tableau des parcs d’équipements et livraisons des principaux équipements. Le croisement de ce tableau donnant des cibles de livraison sur la période 2019-2025 avec les données 2019 aboutit au résultat suivant :

Ce tableau n’est pas significatif dès à présent. Mais son évolution lors des prochains exercices budgétaires permettra d’évaluer la réalité des engagements pris. Il serait utile que ce document soit « spontanément » inséré dans les documents budgétaires présentés par le Gouvernement tant lors de l’examen des projets de loi de finances que lors de l’examen des projets de loi de règlement.

C. La réforme du Maintien en condition opérationnelle (MCO)

La capacité des forces à remplir leur contrat opérationnel ne repose pas, pour ce qui concerne les équipements, sur les seules livraisons de matériels neufs. Ceux-ci sont appelés à avoir une durée de vie de plusieurs années voire décennies. Leur maintien en condition opérationnelle (MCO) est dès lors crucial pour assurer une disponibilité suffisante. Au cours de l’année 2018, insatisfaite des taux de disponibilité des matériels au regard des sommes investies dans le MCO, la ministre des armées a annoncé la réforme des MCO aéronautique et terrestre et doit au cours de l’année 2019 annoncer celui du domaine naval.

C’est l’aboutissement d’une longue prise de conscience au sein du ministère des armées. La disponibilité des matériels est une question taboue pour les forces depuis de nombreuses années : les données publiées dans les documents budgétaires transmis annuellement au Parlement (RAP et PAP) s’avèrent très globales, ne visant que des familles d’équipements. Ainsi, ce serait faire preuve d’une grande naïveté que de se satisfaire du taux de disponibilité des hélicoptères d’attaque alors que se côtoient des appareils modernes et jeunes, les TIGRE, et des appareils plus anciens et rustiques, les GAZELLE. Les moyennes n’ont ici aucun sens. Cependant, le ministère des armées considère que cette information est suffisante.

Il est regrettable que des données plus précises ne soient transmises qu’en réponse à des sollicitations parlementaires et non de l’initiative même du Ministère des armées. En effet, au regard des crédits alloués annuellement aux forces, l’opinion publique ne comprend pas la faible disponibilité des matériels. Or, les équipements militaires sont technologiquement complexes et soumis à des conditions d’emploi difficiles voire extrêmes. Comment faire comprendre cette complexité en taisant les difficultés ? Justifier la mobilisation de ressources humaines et financières pour rétablir des taux de disponibilité dignes de ce nom, se mettre en position de force pour négocier avec les industriels de la défense exigent au préalable de dévoiler la réalité de la situation et de ne pas jeter un voile pudique sur une situation critique.

1. Le MCO aéronautique

Au 31 décembre 2017, la disponibilité des aéronefs opérés par les armées s’établissait comme suit :

Le 30 novembre 2017, l’IGA (2S) Christian Chabbert remit à la ministre un rapport de mission sur le MCO aéronautique. Le 26 mars 2018, après quelques semaines de réflexions, la ministre exposa ses décisions relatives au MCO aéronautique : « la première étape de cette transformation du MCO aéronautique, c’est la création de la direction de la maintenance aéronautique, la DMAé. » ([5]). Le 18 avril 2018, par un décret et deux arrêtés de la ministre des armées, c’était chose faite.

La nouvelle direction de la maintenance aéronautique est rattachée organiquement à l’État-major des armées, et non à l’État-major de l’armée de l’air comme le préconisait le rapport de mission sur le MCO aéronautique. Avec la volonté de ne pas créer de tensions entre les trois armées, la ministre des armées a décidé de placer la DMAé « sous l’autorité du chef d’état-major des armées ». Dans son rapport, l’IGA Chabbert considérait qu’un tel rattachement était une « option radicale [ayant] le mérite de la clarté et de la cohérence du point du point de vue de la gouvernance haute ». Toutefois, il observait que « les acteurs rencontrés ont montré peu d’entrain pour une telle organisation ce qui fait peser un risque sur l’efficacité de la mesure ».

Une clarification réglementaire semble toutefois nécessaire pour identifier les responsabilités des différents acteurs de la maintenance aéronautique au sein du Ministère des armées (EMA, Armées, DGA,…) et permettre à la nouvelle structure de disposer de la marge de manœuvre nécessaire pour accomplir sa mission : ainsi, la DMAé relève du CEMA (article R. 3241-26 du code de la défense) mais le directeur (l’IGA Monique Legrand-Larroche) est responsable devant le ministre de la défense de l’administration de sa direction et devant le CEMA de l’atteinte des objectifs de performance fixés par lui (article R. 3241-27). Il eut été plus significatif de rendre le directeur de la maintenance aéronautique responsable de la performance de sa direction devant le ministre et de son administration devant le CEMA.

Autre difficulté, l’article R. 3121-2 du code de la défense dispose que le CEMA « assure le maintien en condition opérationnelle des équipements ». Mais demeurent également les dispositions de l’article D. 3121-32 qui rendent les chefs d’état-major d’armée « responsables du maintien en condition opérationnelle des équipements de leur armée, dans le cadre des directives et des arbitrages financiers du chef d’état-major des armées, à l’exception des équipements dont le soutien relève de la direction générale de l’armement ou des services interarmées prévus à l’article D. 3121-20 ».

Cette clarification est urgente mais nécessitera encore d’âpres discussions en interne, comme le laisse présager l’instruction datée du 29 juin 2018 du major général de l’armée de terre sur les attributions du commandant de l’aviation légère de l’armée de terre (ALAT). Il est ainsi indiqué que le général commandant l’ALAT « est responsable de la mise en œuvre du maintien en condition opérationnelle (MCO) des aéronefs de l’armée de terre et de la performance de la maintenance aéronautique au niveau du soutien opérationnel (NSO) ». À ce titre, il est « dirigeant responsable de l’organisme de gestion de maintien de la navigabilité et de l’organisme d’entretien des aéronefs de l’Armée de terre ».

*

Selon la Directrice de la direction de la maintenance aéronautique, « le constat établi dans le cadre de cette mission est très clair : dans les domaines de la gouvernance, des activités, de la stratégie contractuelle mise en place, la multiplicité des intervenants entraîne une augmentation des délais et des coûts ainsi qu’une moindre performance, ce à quoi vient s’ajouter une insuffisante responsabilisation des acteurs industriels au niveau de la maîtrise d’œuvre. » ([7])

De ce constat découle une profonde réforme de la gouvernance du MCO qui est engagée : « nous avons choisi de verticaliser et de globaliser les contrats. Derrière ces termes, les points clés consistent à responsabiliser davantage les maîtres d’œuvre industriels en leur fixant des objectifs précis, en les rémunérant en conséquence et en leur garantissant plus de durée dans les contrats de manière à leur donner la possibilité de s’organiser. Les contrats globaux de soutien définiront précisément des objectifs de performance à atteindre – par exemple un nombre d’appareils en ligne, une disponibilité de flotte, une capacité de fourniture de rechanges dans un délai contraint –, ce qui permettra de couvrir tout le périmètre pour un aéronef et donc de responsabiliser l’industriel retenu pour l’ensemble de l’aéronef ». ([8])

La diversité des flottes d’aéronefs ne permet pas d’engager la réforme sur l’ensemble des appareils en service.

Six programmes ont été retenus pour initier la réforme du MCO aéronautique : deux hélicoptères de l’armée de terre (Fennec et Cougar), deux de la marine nationale (Dauphin, Panther), un avion de patrouille (Atlantique 2) et un avion de chasse (Rafale).

Certains programmes choisis relèvent du pur effet d’aubaine : le Cougar et le Rafale.

Pour les hélicoptères Cougar, l’objectif est de doubler la disponibilité en trois ans. Cet objectif a déjà été réalisé entre 2015 (12,2 %) et 2017 (23,6 %), comme le démontre le graphique suivant :

Le taux de disponibilité des hélicoptères Cougar est en réalité trompeur car la flotte de 26 appareils fait l’objet d’une opération lourde de rénovation (inscrite non au programme 178 mais au programme 146) exigeant une immobilisation longue des hélicoptères, faisant chuter fortement et de façon automatique le taux de disponibilité. Ce programme doit arriver à son terme en 2019 faisant grimper automatiquement également la disponibilité des appareils. Il sera donc impossible d’évaluer l’impact réel de la réforme du MCO du Cougar qui vise à réduire le nombre de contrats, actuellement de 21 à deux, l’un pour le moteur, l’autre pour le reste.

Le choix du programme Rafale vise non à améliorer la disponibilité qualifiée de « bonne » mais à « diminuer fortement » les marchés couvrant le MCO, ceci pour « gagner en efficience pour l’ensemble de notre structure étatique. » ([9]). Le choix du Rafale n’est pas le fruit d’un besoin opérationnel mais d’une convergence de calendrier. Les contrats signés avec Dassault venant à échéance en 2019, le MCO de l’appareil devait être renégocié impérativement. La DMAé a donc fait ici preuve d’opportunisme, ce qu’on ne saurait lui reprocher.

L’urgence opérationnelle d’inscrire l’hélicoptère Fennec, hélicoptère destiné à la formation au vol aux instruments, parmi les programmes prioritaires de la réforme du MCO n’apparaît pas de prime abord, contrairement à d’autres hélicoptères de l’ALAT.

Selon la directrice de la DMAé, le MCO du Fennec est « couvert par neuf marchés – pour dix-huit appareils ! » ([10]). L’objectif est d’unifier ces contrats et d’externaliser le MCO. « Ce contrat sera négocié avec une mise en concurrence, il sera conclu pour dix ans et nous demanderons un engagement contractuel de fourniture d’heures de vol, avec une phase de montée en puissance ».

Cette approche n’est pas sans rappeler le partenariat public-privé conclu en 2008 avec la société HéliDax visant à la fourniture d’heures de vol de EC120B au profit de l’école d’application de l’aviation légère de l’armée de terre de Dax. Le format juridique retenu pour les Fennec est cependant différent puisqu’il s’agit, en l’espèce, d’un marché public à tranches s’étalant sur 10 ans. Le règlement de la consultation précise que les offres seraient départagées par une note établie sur deux critères : le prix pour 90 % et les délais pour 10 %. Accorder une telle proportion au prix (90 %) est exceptionnel dans les marchés publics passés par l’État : aucune pondération de la note n’est attribuée aux prestations techniques pourtant décisives. Ce qui ne manque pas de surprendre.

Tout comme les hélicoptères Cougar, les Atlantique 2 font également l’objet d’un programme de rénovation (système de combat notamment) inscrit au programme 146. Le premier avion rénové doit être livré en 2019. Le taux de disponibilité des ATL2 sera impacté en fonction des immobilisations pour rénovation et des livraisons post-rénovation. Difficile dans ces conditions d’évaluer la pertinence des réformes.

Lors de son audition devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, la directrice de la DMAé a indiqué vouloir contractualiser avec le SIAé sur le MCO de l’ATL2. Le service industriel de l’aéronautique (SIAé) relève du chef d’état-major de l’armée de l’air et est à ce titre le « garant de l’autonomie d’action de l’État en matière de MCO aéronautique ». Le positionnement de ce service par rapport aux forces et aux industriels est souvent interrogé. Devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, la directrice de la DMAé a tenu à rappeler son attachement à un statut étatique du service et sa volonté d’associer le SIAé au soutien des flottes aéronautiques actuelles et futures comme le SCAF et le HIL. « La question d’une évolution de son statut vers celui d’un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) reste posée, mais elle ne me paraît pas déterminante dans l’objectif consistant à assurer la pérennité du SIAé. » ([11])

Les différents programmes choisis pour expérimenter la rénovation du MCO aéronautique ne permettront pas d’évaluer la réelle efficience des mesures prises à l’aune du seul taux de disponibilité des aéronefs. Il sera aisé au Ministère des armées de se féliciter d’une amélioration de la disponibilité, mais cette dernière sera impactée avant tout par des éléments extérieurs à la réforme de la structure.

Aucun équipement situé dans la zone critique (équipements récents avec un taux de disponibilité inférieur à 40 %) n’a été sélectionné : les hélicoptères Tigre, NH90 et Caracal et l’avion de transport A400M. Or, ces appareils constituent les dernières acquisitions opérées par la DGA. Comprendre leur faible disponibilité eût été utile pour corriger au plus vite les modalités d’acquisition et de contractualisation actuellement à l’œuvre au sein du ministère des armées.

Selon la directrice de la DMAé, auditionnée par le rapporteur, les programmes Tigre, NH 90 et A400M constituent un défi pour la réforme de leur MCO, étant des programmes menés en coopération avec d’autres États européens dont la stratégie industrielle est susceptible de différer de celle de la France. L’amélioration de la disponibilité de ces équipements dépend donc d’une démarche européenne et non du seul bon vouloir de la France.

Il serait extrêmement dommage que la disponibilité des aéronefs les plus critiques mais appelés à demeurer dans les forces pour plusieurs décennies ne bénéficie pas de la réforme engagée. Dans cet esprit, le rapporteur souhaite qu’une démarche volontariste soit également entreprise au niveau européen.

2. Le MCO terrestre

Le 23 juillet 2018, à Bruz, la ministre des armées a annoncé le plan de transformation du MCO terrestre : « si le taux de disponibilité de nos équipements terrestres est excellent en opération, plus de 90 %, il est plus mitigé, ici, en France. Or, chacun le sait, c’est une gageure d’envisager les opérations sans parfaire les entraînements. Si votre travail est excellent, que les procédures ont été améliorées, il reste encore des angles morts. Il reste encore des lourdeurs, des dialogues qui n’ont pas lieu, des incongruités qui persistent » ([12]).

Les matériels terrestres sont confrontés à des taux de disponibilité suscitant l’inquiétude.

L’âge de ces matériels participe pour beaucoup à ces résultats, à l’instar du VAB dont le parc a un âge moyen de 33 ans.

Disposer d’équipements récents ne signifie pas pour autant bénéficier d’un taux de disponibilité satisfaisant. Le 31 décembre 2017, 863 porteurs polyvalents terrestres avaient été livrés aux forces. Leur moyenne d’âge est de 2 ans mais seulement les 2/3 étaient disponibles, malgré un parc en forte hausse !

Le parc de VBCI a atteint sa dimension cible de 625 unités au 31 décembre 2017. Mais, depuis 5 ans, le taux de disponibilité ne cesse de baisser pour s’établir à 70 % alors que l’âge moyen du parc est de 7 ans.

À la demande de la ministre, l’ingénieur général Vincent Imbert et le général (2S) Bernard Guillet ont mené un audit du MCO terrestre. Le 23 juillet 2018, à Bruz, la ministre a présenté les axes de transformation retenus :

– une réaffirmation du rôle central de la SIMMT ;

– un recours accru à l’externalisation ;

– un positionnement de la maintenance au plus près des opérations ;

– une fidélisation accrue hommes / matériels.

Contrairement au MCO aéronautique, la ministre n’a pas souhaité créer une nouvelle direction du MCO terrestre rattachée au chef d’état-major des armées. La SIMMT (Structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres), directement rattachée au chef d’État-major de l’armée de terre, demeure l’acteur étatique central. Son rôle a été réaffirmé avec force : « la SIMMT doit devenir la véritable agence de maîtrise d’ouvrage du MCO Terrestre ».

Cette direction pourra toujours faire appel au service de la maintenance industrielle des matériels terrestres (SMITer). Toutefois, la ministre souhaite accroître la part du MCO terrestre prise en charge par les industriels, aujourd’hui de 15 % pour la porter à 40 % à l’horizon 2025. Pour y parvenir, la ministre souhaite que la SIMMT et le SMITer établissent un partenariat avec les industriels, notamment par des contrats dits innovants « permettant de partager les bénéfices et les risques, et d’offrir les garanties nécessaires de disponibilité d’un parc ou de pièces de rechange » ([13]). Aucune précision n’est donnée quant au cadre juridique de ces contrats « innovants ».

La montée en puissance de l’externalisation s’accompagne d’un rapprochement de la maintenance des théâtres d’opérations extérieures : « Je ne veux pas que l’on continue à voir des matériels revenir d’opération dans des états anormalement dégradés non par les assauts de l’ennemi mais par les carences de notre maintenance. Nous pourrions améliorer sensiblement l’état de notre parc si nous pouvions agir à temps. Le sens de cette transformation du MCO Terrestre, c’est de placer la maintenance au plus près de nos forces en OPEX » ([14]).

Placer la maintenance au plus près des forces en OPEX tout en demandant une intervention accrue des industriels doit s’accompagner de précautions permettant un cadrage rigoureux : quel droit des contrats et des marchés publics sera applicable aux contrats dits innovants évoqués par la ministre pour accélérer l’externalisation de la maintenance ? Le cadre juridique incertain des contrats d’externalisation sur les théâtres d’opération reste un sujet de préoccupation.

Autres axes majeurs de la réforme du MCO terrestre :

– la fidélisation des hommes et de leur matériel ;

– le recours à des capteurs intelligents pour développer la « maintenance prédictive » et à l’impression 3D afin de produire les pièces manquantes sur le théâtre d’opération complète le dispositif présenté.

3. Le MCO naval

C’est au cours de l’année 2019 que la réforme du MCO naval sera présentée. La disponibilité des bâtiments de la Marine nationale au 31 décembre 2017 s’établit comme suit :

Au cœur du MCO naval, le Service de Soutien de la Flotte (SSF) a un nombre restreint d’interlocuteurs industriels dont le principal est Naval Group aux côtés d’autres chantiers comme Piriou. Les marges de manœuvre demeurent limitées tant l’interdépendance entre la Marine nationale et les chantiers navals est forte.

Un des enjeux de la réforme du MCO naval sera assurément de réduire la durée d’immobilisation des bâtiments en maintenance. Les flottes ont des effectifs faibles et toute opération lourde de maintenance fait chuter la disponibilité.

D. Les externalisations, le bouche-trou capacitaire : le cas du MCO para

L’insuffisance ou la mauvaise orientation des crédits inscrits au programme 146, au même titre que l’indisponibilité des matériels, génèrent des trous capacitaires exigeant le recours à des entreprises privées pour permettre aux armées de remplir leur contrat opérationnel.

Le recours à des capacités privées par défaut d’équipements patrimoniaux est une pratique devenue courante au sein des forces. Le rapport d’information du rapporteur sur le transport stratégique en mars 2017 a ainsi révélé à l’opinion publique la dépendance française vis-à-vis de transporteurs russes ou ukrainiens pour disposer d’avions de transport de fret hors gabarit.

La procédure d’externalisation est officiellement encadrée par une instruction de la direction des affaires financières n° 7538/ARM/SGA/DAF/SDQEFI du 12 mars 2018 « relative au processus ministériel de préparation, de conduite et de suivi des projets d’externalisation ou de régie rationalisée optimisée ».

Cette instruction s’applique à tout projet « hors opérations extérieures ». Cette exclusion particulièrement notable des externalisations en OPEX a motivé la saisine de la Cour des comptes par la commission des finances de l’Assemblée nationale en janvier 2018 en application de l’article 58 de la LOLF, afin de faire un état des lieux de l’externalisation du soutien des forces en OPEX.

Compte tenu des difficultés pour la Cour d’obtenir des informations de la part du ministère de la défense (l’essentiel de la documentation lui a été transmis début septembre 2018 !), un délai supplémentaire a été convenu : les conclusions de l’enquête sont attendues pour le 19 janvier 2019.

Les externalisations opérées sur le territoire national sont donc soumises à la procédure définie par l’instruction de la DAF : « les enjeux liés aux projets d’externalisation en termes opérationnels, économiques et humains, qu’ils soient à court ou moyen termes, nécessitent la mise en œuvre d’une démarche rigoureuse visant à permettre des prises de décision, au cas par cas, sur des bases fiables et objectives ».

Ainsi, « tout recours envisagé à l’externalisation comme à la régie rationalisée optimisée doit être précédé d’études et travaux préparatoires destinés à vérifier que soient bien remplies, de manière cumulative, chacune des quatre conditions suivantes :

– ne pas affecter la capacité des armées, des services de soutien et des organismes interarmées, à réaliser leurs missions opérationnelles ;

– s’assurer d’un bilan global plus favorable, notamment en termes de gains financiers, de soutenabilité budgétaire, de qualité de service et de transfert de risques ;

– préserver les intérêts du personnel ;

– ne pas conduire à la création de positions dominantes chez les opérateurs économiques, préserver l’accès des petites et moyennes entreprises (PME) à la commande publique. »

L’instruction précise clairement que « les études préalables doivent comporter de manière systématique une comparaison du scénario correspondant au maintien de la régie en place, avec le ou les scénarios d’externalisation envisagés et le ou les scénarios de rationalisation optimisée de la régie. »

Elle indique que « le franchissement d’un jalon, à l’issue de chacune des phases du processus d’étude, fait systématiquement l’objet d’un dossier préparatoire (…). Ce dossier préparatoire doit permettre de s’assurer du respect des conditions cumulatives préalables à toute externalisation. À ce titre il comporte obligatoirement l’avis des autorités en charge des fonctions considérées et, le cas échéant, l’avis des directions et services concernés. Enfin, ces études et travaux préparatoires peuvent également comporter une analyse des possibilités de mutualisation des opérations d’externalisation ou de régie rationalisée optimisée, en liaison avec des services d’autres administrations de l’État ».

À titre d’exemple, au cours de l’année 2018, 13 marchés d’externalisations ont été soit notifiés, soit sont en cours de consultation concernant le seul segment du maintien en condition opérationnelle des parachutistes des trois armées (terre-air-mer). En 2017, aucun marché n’avait été passé.

Au 14 septembre 2018, le bilan des procédures était le suivant (source commissariat des armées en réponse à une sollicitation de Claude de Ganay, rapporteur pour avis de la commission de la défense de l’Assemblée nationale) :

Ce recours massif à l’externalisation a interpellé le rapporteur qui a adressé le 7 septembre 2018 une demande de communication de documents pour comprendre le processus décisionnel qui gouverne ces marchés.

Fort de l’expérience du printemps 2018 au cours duquel un très faible nombre de réponses avait été adressé au rapporteur dans le cadre de l’examen des comptes 2017, la ministre des armées invoquant alors les motifs que « si les informations n’ont pas été communiquées, je m’en excuse. Monsieur le député, vous avez été peut-être insuffisamment contraignant dans la rédaction de votre questionnaire puisque vous ne nous avez pas donné de date limite » ([15]), le courrier adressé à la ministre des armées en date du 7 septembre 2018 précisait une date de rendu au 1er octobre 2018.

Un premier report d’une semaine fut accordé début octobre à la demande du cabinet de la ministre des armées, sans que cela ne vienne compromettre la rédaction du présent rapport spécial.

Le 18 octobre, soit une semaine avant la remise des épreuves du rapport spécial, le cabinet de la ministre des armées a adressé le mail suivant :

En l’état, cette absence de réponse est d’autant plus dommageable que la lecture des documents publics fait apparaître des motifs d’étonnement quant aux modalités de passation des marchés publics d’externalisation du « MCO des parachutistes ».

Dans le cadre de la réforme du ministère de la défense de 2008, il a été décidé de transférer le 13e régiment de dragons parachutistes, 13e RDP, de Dieuze (Moselle) à Souge (Gironde) afin de regrouper les unités parachutistes dans le Sud-Ouest autour de Pau, Bayonne et Souges notamment, pour optimiser les capacités d’entraînement. Si le déménagement a eu lieu, il n’en fut pas de même de la rationalisation des moyens d’entraînement puisque chaque unité a recours de façon indépendante et non coordonnée à des sociétés privées ou associations pour l’entraînement des hommes. C’est ainsi que le 1er RPIMA et le 13e RDP, distants de 180 kilomètres, ont recours au même type d’appareil mais par des marchés publics séparés.

Interrogé par le rapporteur sur la capacité de l’armée de l’air à acquérir en patrimonial des appareils légers pour répondre aux besoins convergents des différentes unités parachutistes du Sud-Ouest, le chef d’état-major de l’armée de l’air a reconnu que cette possibilité a été jusqu’à présent insuffisamment étudiée, laissant les unités de l’armée de terre agir par elle-même. Ceci démontre que l’instruction de la DAF, notamment en ce qui concerne les études préalables à toute externalisation, n’est pas suivie d’effet.

L’autonomie donnée aux unités pour accéder à des capacités d’aéronef aboutit à de singulières consultations menées par le SSLT, service adjudicateur du commissariat des armées, au profit des unités prescriptrices.

Ainsi, fin 2017, un lot d’un marché plus large portait sur des prestations de services nécessaires au maintien en condition opérationnelle des parachutistes du 13e Régiment des dragons parachutistes (13ème RDP) par mise à disposition d’aéronef(s) avec pilote. Parmi les éléments requis, les sessions de sauts devaient pouvoir s’opérer dans un rayon maximum de 150 km. La consultation fut déclarée infructueuse. Un nouvel appel d’offre fut opéré. Alors que les prestations et aéronefs exigés étaient identiques, les sessions de sauts devaient s’opérer désormais dans un rayon de 75 km maximum, sans aucune explication, écartant de fait certaines sociétés ayant répondu à la première consultation. Une seule société fut en mesure de répondre à la seconde consultation.

Cet exemple n’est cependant pas unique.

Difficile, sans explication ni justification du ministère des armées, de ne pas tiquer devant de telles pratiques. Les difficultés des services du ministère des armées à apporter les pièces justificatives, évoquées par le cabinet de la ministre, ne peut qu’inciter le rapporteur à user de tous ses pouvoirs pour s’assurer que le droit des marchés publics est correctement appliqué.

II. « Renouveler les capacités opérationnelles »

Pour la ministre des armées, « nos processus d’acquisition doivent gagner en efficacité. Aujourd’hui, la DGA excelle pour les plans à long terme, elle est capable de mener des programmes dans la durée comme très peu le peuvent dans le monde. Mais elle ne dispose pas, à l’heure actuelle des outils pour intégrer rapidement des changements de cap, pour permettre de s’adapter à une technologie nouvelle et pourtant nécessaire » ([16]).

De ce diagnostic émane la volonté de réformer les procédures de conduite des programmes d’armement : « nous allons donc simplifier les procédures d’acquisition d’armement, donner plus de souplesse, plus de capacité à intégrer l’innovation, en cherchant de nouveaux véhicules juridiques, de nouvelles modalités de financement et en revoyant la fameuse instruction 15-16. Les programmes d’armement comporteront maintenant 3 phases, préparation, réalisation, utilisation, contre 6 actuellement » ([17]).

Plus largement, cette réforme vise l’ensemble de la DGA. Elle est clairement portée par la Ministre des armées qui, lors d’un discours prononcé à Bruz le 23 juillet 2017, a fait usage du possessif pour souligner son implication voire rappeler le principe de « verticalité » de la décision, mode opératoire revendiqué par l’exécutif : « je crois que la maintenance se prépare en amont. D’aucuns disent qu’il vaut mieux prévenir que guérir. Cela semble un lieu commun et je trouve donc dommage de ne pas l’appliquer parfaitement à nos programmes industriels. C’est un objectif que j’ai déjà fixé en annonçant ma réforme de la DGA ».

A. La réforme de la conduite des programmes d’armement

La réforme de la procédure de conduite des programmes d’armement vise un objectif clairement affirmé par la ministre des armées : « la première des nécessités de la nouvelle DGA, c’est de gagner en efficacité et en réactivité. Aujourd’hui, nous fonctionnons trop souvent en silo. Les programmes pourraient se parler davantage, et les dialogues entre l’état-major et la DGA devraient être plus directs et pragmatiques. Il faut donc impérativement et rapidement gagner en souplesse et en réactivité à tous les niveaux » ([18]).

L’instruction générale relative au déroulement et la conduite des opérations d’armement dite « instruction 15-16 » a été établie conjointement par l’EMA et la DGA le 26 mars 2010. Elle définit 6 stades pour les opérations d’armement :

– Initialisation : sous la responsabilité du CEMA, ce stade vise à encadrer le processus d’expression du besoin et à identifier les options possibles (développement spécifique, achats sur étagère, contrats de service, modernisation d’un système existant, extension du périmètre d’une autre opération d’armement…).

– Orientation : également sous la responsabilité du CEMA, ce stade vise à stabiliser le besoin opérationnel et à étudier les options possibles, notamment leur faisabilité (atouts et faiblesses aux niveaux économiques, performances, délais, soutien) et leurs caractéristiques dimensionnantes, en vue de la rédaction du dossier de choix (DOC).

– Élaboration : sous la responsabilité du DGA, ce stade spécifie la ou les solutions retenues, en fixe les délais et les coûts de référence proposés pour la réalisation. Est élaborée une définition du système suffisamment complète et précise. Sont également préparés les contrats principaux d’acquisition incluant le choix de l’organisation industrielle, les modalités de maintien en condition opérationnelle et de retrait du service.

– Réalisation : sous la responsabilité de la DGA, ce stade comprend la réalisation du système, l’exécution de son MCO initial et la préparation du stade d’utilisation.

– Utilisation : sous la responsabilité du CEMA.

– Retrait du service : sous la responsabilité du CEMA et du DGA.

Selon l’instruction, « ces stades sont bornés par des jalons dont le franchissement s’appuie sur un dossier de changement de stade. L’avancement de chaque stade fait l’objet d’un compte rendu annuel, dans un rapport d’avancement des stades ou dans un dossier de suivi (DS), afin de présenter les évolutions notables de l’OA au regard de la référence du stade. Le DS permet en particulier aux responsables de programme (RPROG), par programme de la loi organique relative aux lois de finance (LOLF) concerné, de libérer les crédits. Une fiche annuelle de synthèse (FAS) permet de rassembler l’ensemble des données physico-financières provenant des différents documents de programme [DS du stade, fiche de libération (FL), etc.] et de présenter l’évolution du coût global de l’OA ».

La réforme engagée vise à réduire ces opérations à 3 phases :

– préparation ;

– réalisation ;

– utilisation.

Cette réduction doit amener plus de souplesse dans la conduite des programmes d’armement, en réduisant la bureaucratie générée par le passage de jalons. Or, l’instruction 15-16 autorisait déjà le saut d’étapes : « Le saut d’un stade antérieur à la réalisation peut toutefois être envisagé s’il est jugé opportun par les responsables de stades concernés. Dans ce cas, la liste des OM soumise chaque année à l’approbation du ministre explicitera et motivera les sauts de stades proposés et fera figurer les jalons attendus correspondants ». De même, le stade d’utilisation peut être lancé avant la fin du stade de réalisation. La modernisation du système telle que le traitement d’obsolescence peut également intervenir au cours de la phase d’utilisation.

La même instruction autorise la mise en œuvre d’opérations d’armement par une démarche dite incrémentale : « eu égard à la complexité, aux coûts et à la durée moyenne de réalisation et d’utilisation des équipements, il peut être décidé de donner une première réponse à un besoin opérationnel sans attendre de disposer de toutes les technologies nécessaires ou avoir défini précisément la capacité opérationnelle finale ». Ce procédé dérogatoire a été utilisé notamment pour le programme SCORPION.

Compte tenu des dispositions déjà existantes, regrouper les stades d’initialisation, d’orientation et d’élaboration en une seule dénommée « préparation » suffira-t-il pour donner plus d’efficacité et de souplesse à la conduite des opérations d’armement ?

*

L’instruction 15-16 s’est également efforcée d’établir un lien permanent entre EMA et DGA. Le CEMA et le DGA sont représentés à chaque stade de l’opération d’armement : aux stades d’initialisation et d’orientation, copilotent un officier de cohérence opérationnelle (OCO- EMA) et un architecte des systèmes de forces (ASF – DGA). Ils sont remplacés au-delà par un officier de programme (OP – EMA) et un directeur de programme (DP – DGA) auquel peut se joindre, à partir du stade d’utilisation (voire en amont en tant qu’expert), un responsable du soutien en service (RSS).

Les dispositions de l’instruction 15-16 semblent ne pas satisfaire la ministre des armées : « Aujourd’hui, nous fonctionnons trop souvent en silo. Les programmes pourraient se parler davantage, et les dialogues entre l’état-major et la DGA devraient être plus directs et pragmatiques. Il faut donc impérativement et rapidement gagner en souplesse et en réactivité à tous les niveaux. Il faut donc que la DGA, l’EMA et les états-majors travaillent ensemble sur les projets d’armement. Il faut abandonner les vieilles lunes du travail en silo et mettre les armées et les équipes de la DGA sur un même plateau. Les fiches de caractéristiques militaires et la spécification technique, aujourd’hui séparées, seront regroupées dans un document unique. La voie est tracée avec le SCAF, qui montre d’une belle manière à quelle vitesse les projets peuvent avancer quand toutes les forces sont tendues ensemble vers un même objectif, en un même lieu » ([19]).

Sur le papier, le dialogue EMA-DGA est permanent. Or, pour la ministre, il n’en serait rien aujourd’hui. Dès lors, une nouvelle rédaction de l’instruction 15-16 suffira-t-elle pour sortir du fonctionnement « en silo » ? C’est à la lecture de la nouvelle instruction de conduite des programmes d’armement actuellement en cours de préparation qu’il sera possible d’estimer la pertinence des dispositifs proposés pour atteindre les objectifs annoncés.

B. Le rapprochement public/privé en question

1. L’indépendance des centres d’essais de la DGA en question

Lors de son discours devant les personnels de la DGA en juillet 2018, la ministre des armées appela à une réflexion sur le devenir des centres d’essais : « Cette efficacité, cette souplesse, ce travail en commun, vont permettre d’éviter les doublons, de réduire les délais, de faciliter les processus de qualification et de mise en service de nos Armements. Pour ne prendre que cet exemple, aujourd’hui se succèdent des essais industriels, puis des essais menés par la DGA pour qualifier le matériel et enfin des essais dans les forces pour prononcer l’admission au service actif. Ne peut-on pas rapprocher ces processus, mutualiser ce qui peut l’être ? » ([20]).

Aucune information concernant les centres d’essais de la DGA, les centres d’expertise des forces (STAT ; CPEN ; CEPA/10S ; CEAM) et la réforme envisagée n’est venue éclairer la représentation nationale sur les mesures en cours de préparation.

La DGA compte 10 centres d’essais pour 6 000 ETPT environ. Ces centres doivent assurer à l’État une capacité d’évaluation indépendante des industriels. Ils accomplissent cette mission avec plus ou moins d’efficience. L’indépendance a un coût budgétaire et calendaire mais c’est le prix à payer pour éviter des conflits d’intérêt néfastes à la bonne gestion des comptes publics.

Tout rapprochement ou fusion des capacités d’essais étatiques et industrielles suscite dès lors des inquiétudes et le rapporteur spécial sera particulièrement vigilant sur le dispositif envisagé.

2. Des passerelles public / privé pour les ingénieurs de l’armement ?

Le rapprochement public / privé voulu pour les centres d’essais est également souhaité pour les personnels de la DGA. Pour la ministre des armées, « l’efficacité, c’est aussi une question d’échanges, de respiration, de connaissances d’autres mondes. La gestion de nos corps d’ingénieurs doit donc favoriser les passerelles, les aller-retours entre les différents employeurs publics. Et même au-delà, je crois important, à l’heure où l’État ne fait plus guère, mais fait faire, que nos ingénieurs puissent connaître le quotidien d’une entreprise privée. Ces compétences, vous pourrez ensuite les remettre au service du ministère des Armées, à la DGA, naturellement, mais aussi dans le MCO, les SIC ou les infrastructures de défense. Partout, où il y a besoin de compétences techniques, j’ai besoin de vous » ([21]).

Ces échanges public/privé sont-ils compatibles avec le statut actuel des ingénieurs de l’armement ? Les ingénieurs de l’armement constituent un corps militaire d’officiers de carrière. En cela, ils sont soumis au statut général des militaires inscrit dans le code de la défense. Le premier alinéa de l’article L4122-2 du code de la défense dispose que « les militaires en activité ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit ». De même, les ingénieurs des corps militaires de l’armement figurent parmi les officiers soumis à l’obligation d’informer le ministre de la défense de la nature de l’activité privée lucrative qu’ils se proposent d’exercer soit dans le cadre d’une mise en disponibilité, soit dans les trois années suivant la cessation définitive de leurs fonctions ([22]).

Le passage temporaire d’un militaire dans une entreprise privée peut s’effectuer sous différentes modalités :

– Au titre de l’article L. 4138-2, un militaire peut être affecté « pour une durée limitée, dans l’intérêt du service, auprès (…) d’une entreprise ». Dans ce cadre, le militaire conserve sa rémunération et la période effectuée au sein de l’entreprise est assimilée à une période de service effectif qui ne peut excéder trois années. Comme le précise le premier alinéa de l’article R. 4138-31, « le militaire ne peut être affecté dans l’intérêt de la défense qu’auprès d’entreprises exerçant des activités dans le domaine de l’industrie de l’armement, de la sécurité ainsi qu’auprès de celles ayant une expertise pouvant bénéficier directement à l’organisation et à la gestion des armées ».

– Dans le cadre d’une mise en disponibilité en application de l’article L. 4138-11 du code de la défense. Celle-ci ne peut excéder une année.

Le retour de l’ingénieur au sein du ministère des armées après une expérience dans une entreprise privée risque de l’exposer à des conflits d’intérêts. Or, si le but recherché est une expérience renforcée des ingénieurs par un passage dans le secteur privé correspondant à leur domaine de spécialisation, le conflit d’intérêts est inéluctable. Dès lors, le rapporteur suggère de redéfinir un cadre renouvelé et plus précis pour ces passerelles public/privé.

C. Vers un renforcement du comité ministériel d’investissement

Le Comité ministériel d’investissement est, selon l’instruction 15-16, « l’instance supérieure de gouvernance du ministère en matière d’opérations d’investissement ». La réforme annoncée de la DGA prévoit que « le rôle du comité ministériel d’investissement sera renforcé. Quant à moi, je vous le dis, je ne débourse pas des centaines de millions d’euros sans qu’on me présente un dossier. La souplesse est notre arme, la rigueur sera notre force » ([23]).

Ce renforcement peut s’opérer selon plusieurs modalités.

Dans sa composition : initialement composé du ministre, président de l’instance, du CEMA, du DGA, du SGA, un arrêté du 17 octobre 2012 complète cette composition par « le conseiller auprès du ministre, le directeur du cabinet civil et militaire, le directeur adjoint du cabinet civil et militaire et le chef du cabinet militaire ». Par cet arrêté pris par Jean-Yves Le Drian, alors ministre de la défense, la composition du CMI changeait de nature en privilégiant le cabinet du ministre au détriment des grands subordonnés.

Dans sa fréquence de réunion : initialement mensuelles, les réunions du CMI sont passées à un rythme bimensuel par le même arrêté du 17 octobre 2012.

Dans son champ de compétence : l’ordre du jour du CMI est fixé par le ministre, sur proposition du secrétaire du CMI. Les dossiers de franchissement de stade des opérations majeures et les grandes décisions structurantes sont systématiquement proposés à l’ordre du jour du CMI. Le CMI est également une instance d’arbitrage à la demande d’un des trois grands subordonnés du ministre. Le CMI renforcé va-t-il s’arroger les compétences des autres instances collégiales créées autour des opérations d’armement ?

Comité des capacités (EMA, DGA, SGA) chargé d’examiner « la pertinence de lancer de nouveaux projets, leur intégration dans un cadre capacitaire d’ensemble et l’adéquation au besoin exprimé des équipements et services livrés ».

Commission exécutive permanente qui « contrôle la cohérence physico-financière de l’opération au regard de la programmation, la soutenabilité financière et la conformité aux règles et aux procédures de conduite des opérations d’armement ».

Le renforcement du CMI vise notamment à éviter que des dossiers d’investissement de plusieurs centaines de millions d’euros ne lui échappent comme par le passé.

Au 23 octobre 2018, aucune réponse n’a été apportée à cette demande d’éclaircissements.

D. La DGA en 2019 : crÉdits et effectifs en hausse

Les ressources budgétaires dévolues à la préparation et à la conduite des opérations d’armement s’accroissent fortement en autorisations d’engagement (+ 19,9 % pour s’établir à 257,8 millions d’euros) et plus modérément en crédits de paiement (+ 4,1 % à 214 millions d’euros).

La charge des personnels agissant pour la préparation et la conduite des opérations d’armement demeure au-dessus des 2 milliards d’euros, barre symbolique franchie cette année, après 3 exercices de fortes baisses.

En termes d’effectifs, le plafond d’emplois autorisé pour 2019 demeures orientées à la hausse, les effectifs réalisés étant traditionnellement supérieurs (à l’exception de l’exercice 2016) :

Les documents budgétaires transmis au Parlement rendent imparfaitement compte de la réalité budgétaire de la DGA, comme en attestent les chiffres donnés dans la réponse à la question budgétaire n° 044. L’architecture de présentation des crédits retenue ne permet pas d’avoir une vision claire du budget et des effectifs de la direction. C’est particulièrement regrettable au moment où s’engage sa réforme. Difficile d’évaluer l’impact des mesures envisagées quand la situation de départ est imparfaitement renseignée.

(en millions d’euros) 2017 2018 2019 CP 240 264 270

(*) cible initiale - (**) cible susceptible d’être corrigée

III. « Garantir notre autonomie stratégique et contribuer à la consolidation d’une défense en Europe »

Selon la ministre des armées, « le troisième fondement du projet de loi de programmation militaire est la garantie de l’autonomie stratégique de la France. Il s’agit de s’assurer que la voix de la France sera toujours entendue, écoutée et respectée, et que nous serons capables de l’emporter toujours et partout » ([24]).

Cette autonomie stratégique repose sur deux piliers principaux : la dissuasion (A) et le renseignement et l’analyse stratégique (B). Mais ces deux piliers ne doivent masquer les failles béantes capacitaires dont souffrent les armées françaises et les dépendances extérieures industrielles (C). Pour surmonter les atteintes à l’autonomie stratégique, la France fait appel à ses partenaires européens pour construire une Europe de la défense qu’elle veut forte (D).

A. La dissuasion est-elle au niveau ?

Pour le Chef d’État-major des armées, la dissuasion est la clé de voûte de la stratégie de défense, « la garantie ultime de la sécurité et de l’indépendance nationale » ([25]). Et de préciser : « la crédibilité de la dissuasion repose sur une volonté politique assumée et incarnée par le Président de la République ; elle repose également sur une doctrine claire et affichée ; elle se fonde enfin – ce point relevant de ma responsabilité de chef d’état-major des armées – sur la permanence de sa mise en œuvre dans le temps long et le respect des postures qui la garantissent. À ce titre, nous sommes engagés dans un long processus de renouvellement des composantes ».

Il est devenu impossible pour la représentation nationale de tenter d’évaluer le niveau de la dissuasion, d’autant plus que l’État a décidé de ne plus communiquer sur des éléments d’information déjà très sommaires.

En effet, l’indicateur de performance du programme 146 portant sur le « taux de réalisation des équipements » comptait un sous-indicateur « Progression dans la réalisation des opérations d’armement principales du système de forces dissuasion ». Unilatéralement, il est décidé que « le sous-indicateur relatif au système de force « Dissuasion », ne reposant que sur un très faible nombre de jalons, est supprimé, sa performance étant déjà intégrée dans le sous-indicateur portant sur les opérations d’armement principales » ([26]).

Cette argumentation est pour le moins contestable. Sur un plan strictement budgétaire, ce « très faible nombre de jalons » accapare un tiers des crédits « équipement » de la défense. Pour 2019, 4,6 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 3,6 milliards d’euros de crédits de paiement sont inscrits à l’action 06 dissuasion du programme 146 équipement des forces soit respectivement 32,1 % des autorisations d’engagement et 32,8 % des crédits de paiement dévolus au programme :

1. Composante océanique

La composante océanique s’appuie sur 4 SNLE de la classe « Le Triomphant » actuellement en service. D’ores et déjà, la 3e génération fait l’objet de travaux engagés à l’automne 2016. Depuis le programme SNLE 3G consomme uniquement des crédits de paiement :

Les SNLE sont armés du missile M51 dont la version M51.3 doit entrer en production au cours de l’année 2019. Ceci se traduit budgétairement par une forte hausse des autorisations d’engagement. Les crédits de paiement restent sur une tendance haussière également dynamique :

L’échéancier de paiement lié au programme M51 montre que la charge budgétaire va demeurer forte lors des échéances futures :

L’adaptation des 3 premiers SNLE de la classe « triomphant » au missile tend à sa fin avec la livraison attendue du 3e SNLE adapté en 2019. Fort logiquement, aucune autorisation d’engagement et 76,5 millions d’euros de crédits de paiement sont inscrits au projet de loi de finances.

Le soutien en service des M51 est financé par l’action budgétaire « crédibilité opérationnelle de la dissuasion » :

Les travaux de démantèlement des missiles M45 et le début de ceux des SNLE de la classe « Redoutable » expliquent les montants et évolutions des autorisations d’engagement et crédits de paiement inscrits au titre de la crédibilité technique de la composante.

2. Composante aéroportée

La composante aéroportée de la dissuasion s’appuie sur les Rafale, armés de l’ASMPA depuis 2010, mais aussi sur les avions ravitailleurs qui permettent d’assurer la permanence de la posture.

Le missile ASMPA bénéficie d’une rénovation à mi-vie depuis 2016 (d’où le pic d’autorisations d’engagement cette année-là). Pour 2019, le programme mobilise 110,6 millions d’euros de crédits de paiement.

Le soutien de l’ASMPA mobilise, pour 2019, 127,4 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 124 millions d’euros de crédits de paiement :

Les travaux liés au successeur de l’ASMPA à partir de 2030, le programme ASN4G, explique la forte augmentation des autorisations d’engagement en 2019 sur une ligne budgétaire à l’intitulé peu explicite « crédibilité technique de la composante aéroportée ».

*

Le point faible de la composante aéroportée demeure le parc d’avions ravitailleurs. Les 14 KC-135 en service ont une moyenne d’âge de près de 55 ans ! Leur disponibilité est une donnée classifiée, mais le recours à des avions ravitailleurs étrangers pour soutenir les opérations françaises sur des théâtres d’opérations extérieurs laisse présager de très mauvais chiffres.

L’acquisition de nouveaux avions ravitailleurs, les MRTT, a longtemps été reportée. Il y a désormais urgence : sans avion ravitailleur, la composante aéroportée de la dissuasion et la capacité des forces aériennes françaises à frapper loin des bases et à surveiller en permanence l’espace aérien ne seraient que pure illusion.

À la mi-septembre 2018, un comité ministériel d’investissement a acté une « accélération » des livraisons des MRTT avec pour objectif d’en disposer de 12 exemplaires en 2023, contre 2025 selon le rapport annexé à la loi de programmation militaire, pour une cible finale de 15 appareils.

Il convient de souligner et saluer la prise de conscience politique. L’accélération est techniquement envisageable, car le MRTT est un avion déjà éprouvé au sein d’autres forces aériennes. L’effectivité des livraisons dépend désormais du respect des engagements financiers.

La ministre des armées fait porter sur ces nouveaux appareils de grandes ambitions capacitaires. Les missions du MRTT « couvriront notamment la mise en œuvre de la composante aérienne de la dissuasion, la contribution à la posture permanente de sûreté, la projection de forces et de puissance ainsi que le transport médicalisé en cas d’évacuation sanitaire d’urgence » ([27]). À l’instar de l’A400M, il importe de ne pas exiger d’un seul avion d’accomplir toutes les missions aujourd’hui défaillantes. Ainsi, il serait utile de penser le transport médicalisé par d’autres vecteurs que le MRTT.

3. Simulation

Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement dédiés à la simulation sont en hausse de plus de 10 % par rapport à l’exercice 2018. Plusieurs installations en sont destinatrices : le laser mégajoule, les infrastructures du programme franco-britannique TEUTATES (unique programme de la dissuasion mené en partenariat avec un pays tiers), les supercalculateurs de la direction des applications militaires du CEA.

4. Transmissions stratégiques

Peu connues du grand public mais éminemment cruciales pour l’efficience et la crédibilité des deux composantes de la dissuasion française, les transmissions stratégiques doivent sans cesse être soutenues et modernisées pour assurer en permanence au pouvoir politique la capacité d’engager en tout temps et lieu. En 2019, 485 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 255 millions d’euros de crédits de paiement y sont consacrés.

B. Vers un renforcement du renseignement et de l’analyse stratégique ?

Le renseignement est une composante historique et centrale de la souveraineté des États. Le ministère des armées compte trois services de renseignement (DGSE, DRSD, DRM) et plusieurs unités spécialisées dans le recueil et l’analyse du renseignement, à l’instar du 13e RDP ou du 28e groupe géographique.

Selon le rapport annexé à la loi de programmation militaire, « la fonction « connaissance et anticipation » est une priorité de la stratégie de défense définie par l’Ambition 2030, avec un effort accru en matière d’effectifs pour le renseignement sur 2019-2025 (+ 1 500), mais aussi d’équipements dans le domaine du renseignement ».

Les crédits et emplois inscrits pour 2019 au profit du renseignement extérieur et du renseignement de sécurité de défense confirment l’orientation annoncée. Toutefois, que ce soit pour la DGSE ou pour la DRSD, les renforcements des effectifs peinent à se conformer aux annonces faites.

1. La DGSE

Le renseignement extérieur (DGSE) bénéficiera en 2019 d’une forte hausse des crédits inscrits au programme 144 (+ 16 %) pour être portés à 342,9 millions d’euros. Cette évolution se concentre sur les dépenses de fonctionnement (+ 31,7 %), les dépenses d’investissement étant orientées à la baisse (– 10 %).

Le plafond d’effectifs alloués à la DSGE est porté à 5843 ETPT (+ 116), soit une hausse de 2 %. Cette augmentation est cependant à relativiser tant la DGSE peine à recruter au plafond, notamment depuis 2015 où un décrochage, non démenti depuis, est constaté entre plafond d’emplois et effectif réel.

Au final, l’ensemble des crédits 2019 dévolus au renseignement extérieur (incluant les charges de personnels) s’accroissent de 9 %.

2. La DRSD

Les crédits inscrits au programme 144 pour 2019 et alloués au renseignement de sécurité de défense sont en forte hausse :

Ce sont essentiellement les dépenses de fonctionnement (titre 3) qui portent cette augmentation significative. Lorsque l’on intègre les charges de personnel inscrites au programme 212, la hausse des crédits se révèle plus mesurée.

Cette stabilité est la traduction de la baisse du plafond d’effectifs affectés à la sécurité de défense en 2019, après la forte hausse programmée pour 2018 :

Ce plafond d’effectifs est particulièrement virtuel, les effectifs réels étant fortement en-deçà. Ceci vient relativiser l’effort engagé.

L’évolution des effectifs doit être rapprochée des deux indicateurs rendant compte de l’activité de la DRSD :

Le premier relatif au taux d’avis émis dans les délais prescrits porte sur les habilitations délivrées par la DRSD. Ce taux, en baisse, est justifié par un surcroît de dossiers à traiter, notamment liés aux industries de défense et à la direction des affaires militaires du CEA.

Le second indicateur est plus préoccupant par la dégradation des résultats constatés depuis 2016. Cette année, un tiers des sites devant être inspectés par les services de la DRSD ont échappé à ce contrôle.

Les prévisions pour 2018 et 2019 tendent à montrer une remontée en puissance. Il convient de lire ces chiffres avec précaution : en 2016, la prévision annoncée était de 97 % pour un résultat constaté de 62 %. Pour 2018, la prévision initiale était de 80 % et est donc d’ores et déjà abaissée à 77 %. La réalité sera constatée lors de l’examen de la loi de règlement au printemps 2019.

Pour justifier ces résultats alarmants, des difficultés liées aux ressources humaines (sous-effectif) sont évoquées. Selon le PAP 2019, « la prévision 2019 [90 %] et la cible 2020 [100 %] tiennent compte des efforts engagés pour reconstituer un potentiel d’inspection conforme à l’évolution prévisible du périmètre d’activité. Ces efforts se traduisent par un plan de remontée en puissance des effectifs qui se poursuit et se diversifie avec la décision prise de recruter des inspecteurs civils dans le domaine de l’audit de sécurité des systèmes d’information (SSI) et dans celui de la protection physique du secret pour les sites industriels. Le recours accru à du personnel de réserve déjà formé permet également de faire mieux face aux évolutions du plan de charge. Les projections retenues intègrent notamment la prise en compte des activités du CEA/DAM dont la responsabilité du suivi a été récemment confiée à la DRSD. Elles s’inscrivent également dans la priorité accordée par la programmation aux sites et installations jugées les plus sensibles, dont les inspections restent les plus complexes ».

3. Les équipements dédiés au renseignement

Selon le rapport annexé à la loi de programmation militaire, la fonction « connaissance et anticipation » est une priorité de la stratégie de défense, avec un effort accru en matière d’équipements sur les trois segments : spatial, drones, autres vecteurs. L’analyse des trois segments tend à modérer l’ampleur des engagements pris, à l’exception notable de l’acquisition des drones américains REAPER.

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Sur le segment spatial, la loi de programmation militaire et le projet de loi de finances pour 2019 ne font que confirmer les engagements antérieurs sur les deux principaux systèmes : MUSIS et CERES.

L’observation spatiale repose actuellement sur HELIOS II appelé à être remplacé par une constellation de trois satellites développés dans le cadre du programme franco-germano-italien MUSIS. La mise en orbite du 3e et dernier satellite doit intervenir en 2021. Aucune autorisation d’engagement et 105,1 millions d’euros de crédits de paiement sont inscrits au projet de loi de finances pour 2019 :

Trois satellites composeront également le système CERES dédié au recueil de renseignement électromagnétique, dont le lancement est programmé pour 2020. Tout comme pour MUSIS, aucune autorisation d’engagement et 56 millions d’euros de crédits de paiement sont inscrits au projet de loi de finances pour 2019 :

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Le programme de drones tactiques destiné à l’armée de terre (SDT) cible 5 systèmes dont les 2 premiers devraient être livrés en 2019. À cette fin, si aucune autorisation d’engagement n’est inscrite au projet de loi de finances, 67,9 millions d’euros le sont au titre des crédits de paiement.

L’absence de capacités souveraines de drones MALE a jusqu’à présent contraint la France à acquérir des drones américains REAPER. 2 nouveaux systèmes doivent être livrés aux forces au cours de 20198, expliquant les ressources budgétaires mobilisées : 60 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 109,6 millions d’euros de crédits de paiement :

Ces ressources budgétaires destinées au Drone REAPER contrastent avec l’extrême faiblesse des ressources mobilisées pour le drone MALE européen : 1,9 million d’euros d’autorisations d’engagement et 2,4 millions d’euros de crédits de paiement ! Il est vrai que le premier système européen est attendu pour 2025.

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En complément des drones MALE, les avions légers de surveillance et de reconnaissance (ALSR) doivent permettre le recueil de renseignement d’origine électromagnétique et d’origine image. 8 ALSR devraient être à la disposition des forces en… 2030. D’ici 2025, seulement 2 ALSR doivent être livrés. Si aucune autorisation d’engagement n’est inscrite au projet de loi de finances, 7,6 millions d’euros le sont au titre des crédits de paiement, en baisse de 46 % par rapport à 2018. Si l’exécution 2018 réitère les décalages de 2016 et 2017, cette baisse de crédits ne serait pas inquiétante ; si elle venait à se conformer à la programmation initiale, les doutes seraient permis.

Le programme CUGE doit permettre le remplacement des 2 C160 Gabriel spécialisés dans le recueil du renseignement d’origine électromagnétique et dont la disponibilité au 31 décembre 2017 atteint 41,8 %.

Le 28 février 2018 a été lancé le stade d’élaboration du programme ; celui de réalisation a été décalé de décembre 2018 à octobre 2019 sans explication. Aucune date de livraison n’est précisée, la cible étant ici de 3 appareils Falcon. En conséquence, 427,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 41,6 millions d’euros de crédits de paiement sont inscrits au projet de loi de finances pour 2019 :

Aucune autorisation d’engagement et aucun crédit de paiement ne sont inscrits pour 2019 au profit du bâtiment léger de surveillance et de reconnaissance (BLSR). La commande de ce bâtiment doit cependant intervenir d’ici 2025.

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Avec ces différents capteurs, il convient de se préoccuper également des capacités de traitement des données. Selon le PAP 2019, dans le cadre des études amonts financées par le programme 144, « Dans les domaines du renseignement militaire et de la surveillance, les travaux conduits dans le domaine du renseignement image, des outils de recueil et de gestion des données de renseignement électromagnétique seront poursuivis et donneront lieu au lancement de nouvelles études. Dans les domaines des systèmes d’information et de communications et de la cybersécurité, les principaux engagements portent sur le lancement de la deuxième phase des travaux relatifs à la valorisation et aux traitements de données de masse (ARTEMIS). De nouvelles études seront également lancées sur les communications, les données d’environnement géophysique et les technologies de sécurité des systèmes d’information et de cyberdéfense ». 100 millions d’euros de crédits de paiement et 151 millions d’euros d’autorisations d’engagement sont inscrits pour 2019 au profit des études amont « information et renseignement classique ».

Ces ressources budgétaires contribueront pour partie au projet ARTEMIS qui vise à offrir une capacité souveraine de traitement de données pour ne plus recourir au système américain PALANTIR, fournisseur de la CIA et de la NSA, et qui vient de recruter pour sa filiale française, l’ancien PDG d’Airbus. Ce recrutement n’est pas sans susciter étonnements et interrogations quant à la pénétration de l’industrie européenne par des services étrangers.

4. La stabilité budgétaire de l’analyse stratégique

En complément des services de renseignement, le Ministère de la défense s’appuie sur des expertises internes et externes d’analyses stratégiques sur l’environnement international. Les ressources budgétaires dévolues à l’analyse stratégique demeurent relativement stables : 10,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 9,7 millions d’euros de crédits de paiement.

La quasi-totalité des ressources est destinée au financement des études prospectives et stratégiques qui couvrent 96 % des autorisations d’engagement et 93,8 % des crédits de paiement.

Le reste des crédits porte sur deux programmes marginaux qui, en l’état, mériteraient d’être interrogés pour soit en renforcer l’impact, soit en réorienter les moyens :

La désinvolture de la réponse à la question budgétaire n° 013 est révélatrice de l’importance accordée à l’analyse stratégique. Alors que le questionnaire budgétaire porte sur le projet de loi de finances pour 2019, les éléments de réponse sont présentés pour l’année 2018, tout en comportant certains chiffres conformes à la programmation 2019. Le rapporteur ne peut donc se fier aux éléments de réponse apportés et déplore le peu de cas fait à ses questions.

Répartition des crédits de la sous-action 7-1 « Analyse stratégique »

(CP, en milliers d’euros) Opérations budgétaires LFI 2017 PLF 2018 Évolution 2017-2018 Études prospectives et stratégiques (EPS) 8 781,62 9 060,00 3 % Programme « Personnalités d’avenir – défense » 260,00 260,00 0 % Recherche stratégique 370,00 370,00 0 % Total 9 411,62 9 690,00 3 %

C. Les failles de l’autonomie stratégique

En juillet 2018, devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, le chef d’État-major des armées rappelait avec justesse que « les dépendances croisées ne nous permettent plus de choisir, et encore moins de choisir seul, nos combats. » ([28])

Ces dépendances sont avant tout capacitaires par absence de moyens patrimoniaux adaptés. C’est le cas du transport aérien stratégique. Mais les dépendances peuvent également être industrielles ne permettant pas à la France de développer voire exporter des équipements sans l’aide ou l’aval d’États partenaires.

1. Le transport aérien stratégique

Dans un rapport d’information de mars 2017, le rapporteur a mis en exergue la dépendance extérieure de la France en matière de transport aérien dit stratégique, c’est-à-dire opérant entre la France et les théâtres d’opération extérieure. Faute de capacité patrimoniale disponible, le recours à des prestataires privés étrangers, russes et ukrainiens notamment, fragilise la capacité de la France à engager ses armées à l’extérieur.

Suite au rapport, le parquet national financier a ouvert une enquête préliminaire. À la suite de quoi, le ministère des armées a décidé de ne pas renouveler le marché en cours et donc de lancer un nouvel appel d’offres au début de l’été 2018, appel d’offres lancé en vue de « l’affrètement par un commissionnaire de transport d’aéronef(s), destinés au transport aérien national ou international, de passagers, de leurs bagages et/ou de fret aux dimensions standards ou hors gabarit, pour les besoins planifiés du MINARM ou sous couvert du MINARM ».

Ce nouvel appel d’offres est-il de nature à desserrer la dépendance extérieure ? Parmi les 5 catégories d’aéronefs imposées par le règlement de la consultation, pour le transport de fret standard et hors gabarit, le ministère des armées mentionne l’IL76 stage 4, l’An124 et l’AN225.

Après la décision de l’opérateur russe VDA de ne plus procéder au transport de matériel militaire, le commissionnaire de transport qui sera retenu par le ministère des armées devra faire appel à la seule compagnie ukrainienne ANTONOV AIRLINES propriétaire d’An124 et An225 pouvant transporter du matériel militaire étranger. Concernant l’IL76-IV, le monopole est désormais entre les mains de la compagnie azérie SILKWAY.

Par cet appel d’offres, la dépendance extérieure française tend à devenir de plus en plus forte, car reposant sur deux monopoles : l’un ukrainien, l’autre azéri. Lors des auditions des différents grands subordonnés de la ministre des armées dans le cadre de la préparation du présent rapport spécial, plusieurs interlocuteurs ont reconnu la nécessité de desserrer l’étau de la dépendance extérieure, notamment en ayant recours au nouveau fonds européen de défense afin de développer une capacité autonome de transport stratégique de fret hors gabarit. Cette prise de conscience tardive et contrainte ne suffit pas pour autant. L’imprévisibilité des relations internationales n’autorise aucun délai dans le développement d’une alternative européenne.

Dans l’immédiat, pour atténuer cette dépendance accrue, l’article 3 du règlement de la consultation impose des clauses de sécurité :

Les clauses de sécurité énoncées dans cet l’article 3 relève, au mieux, de la naïveté. Le site de la compagnie russe FU-224 qui opéra des vols pour le compte du ministère français de la défense jusqu’en septembre 2015, notamment via la société ICS, publie une liste des vols dont l’année n’est pas précisée mais aisément identifiable au regard des engagements français en OPEX.

Consultable par le monde entier, ce site, http://224lo.com/destinations, indique des mouvements d’avions avec des données perçues comme sensibles par les autorités françaises, comme l’illustre cette saisie d’écran effectuée le 22 octobre 2018 :

La procédure d’habilitation « confidentiel défense » exigée pour les futurs attributaires ne manque pas de surprendre. La DRSD, service enquêteur, émet un avis non contraignant au service « habilitateur ». Ce dernier peut ainsi habiliter une société pour laquelle un avis défavorable a été émis par la DRSD.

De plus, les sociétés déposant une offre font toutes appel à des

sous–traitants ou des co-traitants étrangers pour les avions An-124 et Il-76. Ces partenaires étrangers, essentiellement issus de l’ex-URSS, se prêtent difficilement aux investigations des services de la DRSD. Quelle valeur peut-on alors donner à des habilitations qui n’embrassent pas l’intégralité des acteurs d’une prestation ?

Enfin, l’appel d’offres pour « l’affrètement par un commissionnaire de transport d’aéronef(s), destinés au transport aérien national ou international, de passagers, de leurs bagages et/ou de fret aux dimensions standards ou hors gabarit, pour les besoins planifiés du MINARM ou sous couvert du MINARM » exigeait initialement le dépôt des offres pour le 2 août 2018. Un report fut opéré au 20 septembre 2018. Dans le 1er cas, les demandes d’habilitation devaient être sollicitées auprès du service de la sécurité de défense et des systèmes d’information de la DGA. Après report, les demandes devaient être adressées au SSLT, service du commissariat des armées, également pouvoir adjudicateur du marché. Ce changement d’autorité mérite des explications.

2. Quelle souveraineté industrielle ? Le cas des exportations d’armement

La loi de programmation militaire et son rapport annexé sont peu prolixes sur la stratégie industrielle de défense française. Ils tendent à reprendre la doctrine appliquée depuis plusieurs années s’appuyant sur les synergies industrielles européennes et sur les exportations.

Selon le rapport annexé à la loi de programmation militaire, « la politique d’exportation d’armement contribue à consolider la position de la France sur la scène internationale, à garantir son autonomie stratégique et à renforcer la crédibilité de ses forces armées. S’inscrivant dans une logique économique, industrielle, opérationnelle et diplomatique, elle contribue en outre à la soutenabilité financière de notre politique de défense et au développement d’un haut niveau d’interopérabilité de nos capacités. Dans un contexte de fort engagement opérationnel, son développement devra être un objectif prioritaire du ministère… ».

La France n’est pas pleinement souveraine dans sa politique d’exportation. Les équipements développés et produits en France ont recours à des composants étrangers pour l’exportation desquels est soumise à l’accord préalable des États d’origine. Ainsi, lors de son audition devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale portant sur les exportations d’armement, la ministre des armées a reconnu que « [la réglementation ITAR sur les exportations françaises permet] aux États-Unis de bloquer des ventes d’armes faites à l’étranger lorsque des composants fabriqués aux États-Unis entrent dans leur fabrication. Il est exact que nous sommes dépendants de ce mécanisme : nous sommes à la merci des Américains quand nos matériels sont concernés. Avons-nous les moyens d’être totalement indépendants des composants américains ? Je ne le crois pas. Cherchons-nous à améliorer la situation ? La réponse est oui. Pourquoi ? Parce que nous sommes confrontés de façon concrète à des freins de la part de l’administration américaine. (…) Nous devons avoir une approche plus systématique, en lien avec les industriels et avec Bercy, afin d’analyser notre niveau de dépendance à la législation américaine. Il s’agira de déterminer quels équipements-clefs risquent de se voir opposer un refus de l’administration américaine et comment nous pouvons nous prémunir de cette législation, qui est entre les mains des gouvernements américains successifs, susceptibles d’adapter leurs décisions en fonction de divers facteurs que nous ne maîtrisons pas » ([29]).

Les “International Traffic in Arms Regulations” (ITAR) imposent une autorisation du Département d’État américain pour exporter et/ou réexporter des articles ou services de défense. Les industriels français ayant recours à des composants américains doivent obtenir une première autorisation pour pouvoir les intégrer dans leur système et autant d’autorisations que de contrats d’exportation dudit système. Ceci génère des coûts et des délais supplémentaires mais surtout une menace permanente sur l’usage et l’exportation des équipements au gré des doctrines du Département d’État.

L’actuelle présidence des États-Unis prône un durcissement de la réglementation ITAR qui pourrait porter atteinte à l’industrie européenne de défense.

Face à cette menace, la ministre des armées souhaite développer des alternatives technologiques européennes aux composants américains : « Le renouveau de notre politique industrielle de défense, c’est aussi garantir la totale souveraineté de nos équipements : être autonomes pour l’emploi de nos matériels, pour leur exportation : c’est un impératif catégorique. Là-aussi, la DGA aura tout son rôle à jouer, car je n’entends pas que les armements de la France et de l’Europe soient dépendants des technologies et du bon vouloir d’autres nations. Nous avons enfin les moyens de nos ambitions, profitons-en. » ([30])

Si l’objectif est absolument incontestable, il convient de ne pas s’illusionner sur le calendrier et le coût de développement de filières technologiques alternatives aux équipements américains, notamment sur des segments totalement abandonnés en Europe. L’exemple des drones MALE vient ici rappeler aux uns et aux autres la dure réalité.

D. Une Europe de la Défense franco-rêvée ?

L’Europe de la défense est régulièrement évoquée par l’exécutif pour répondre aux nombreux défis capacitaires, technologiques et industriels auxquels la France fait face. Ainsi, lors des débats autour de la loi de programmation militaire, la ministre de la défense observait que « nos voisins européens sont confrontés aux mêmes menaces que nous ; ils affrontent les mêmes dangers et dressent les mêmes constats. L’Europe de la défense est une réponse collective et nécessaire. Elle ne naîtra pas d’un énième traité. Nous la construirons autour d’opérations communes et de projets concrets. Tel est le pari du projet de loi de programmation militaire : celui d’une Europe de la défense forte, utile et véritablement protectrice » ([31]).

Mais, au cœur de l’été, devant la commission de la défense et des forces armées de l’Assemblée nationale, le chef d’État-major des armées s’est montré beaucoup plus réservé : « l’Europe est exposée à l’ensemble des risques que je viens d’évoquer : menaces étatiques, terrorisme, trafics, migrations. Mais ces risques font l’objet d’analyses divergentes, voire contradictoires, selon les pays européens. (…) Cette divergence d’appréciation est particulièrement problématique au moment même où notre allié américain prend ses distances avec l’OTAN, enfonçant un coin dans la cohésion des pays de l’Union européenne et de l’OTAN. En réalité, quel que soit l’angle sous lequel l’on regarde l’Europe, aucune instance n’est réellement dédiée à l’élaboration d’une vision stratégique commune » ([32]).

Lors de son intervention devant les députés, il ne manquait pas de souligner le fossé qui existe entre Français et Allemands : « les armées françaises et allemandes n’ont objectivement ni les mêmes capacités opérationnelles, ni le même esprit de combat » ([33]). Pour surmonter ces divergences, des sommets et autres démonstrations communes ne peuvent suffire.

De même, les relations avec les Britanniques se révèlent complexes, d’autant plus que le Brexit vient jeter un brouillard d’incertitudes : « nous, militaires, faisons tout notre possible pour entretenir la flamme des accords de Lancaster House, mais tout dépend in fine de décisions politiques qui nous échappent, et nous ne savons pas où vont les Britanniques » ([34]).

Enfin, les partenariats envisagés ou en cours avec l’Italie s’avèrent plus délicats à mettre en œuvre à la suite des dernières élections législatives italiennes.

Le Ministère des armées ne semble pas se soucier de ces difficultés et incertitudes lorsqu’il lui est demandé de présenter les principaux événements devant intervenir en 2019 dans le cadre des coopérations bilatérales et multilatérales impliquant la France en matière de programmes d’armement :

Tout en affirmant la priorité à l’Europe de la défense, les choix opérés par la France génèrent de la confusion. Il en va ainsi pour les aéronefs de combat. La France mène des travaux en coopération avec les britanniques sur un drone armé (FCAS) et avec l’Allemagne sur un avion de chasse (SCAF). Ce double partenariat ne risque-t-il pas d’être perçu comme un double-jeu par nos partenaires ? Que peuvent penser les britanniques des intentions et de l’engagement français lorsque le chef d’État-major des armées déclare « que la partie britannique nous avait déjà contraint à réduire l’effort consacré à la phase de démonstration du projet de drone de combat FCAS, et (…) les Britanniques viennent d’annoncer leur intention de lancer leur propre programme de système de combat aérien futur. Celui-ci se présente comme un concurrent à notre projet de SCAF, projet franco-allemand que nous comptons ouvrir à d’autres partenaires. Je ne sais pas quelle est l’intention réelle des Britanniques dans cette affaire, et l’on ne peut exclure que cette annonce soit en réalité une sorte de coup politique. En effet, ils nous disaient il y a tout juste quelques mois ne plus avoir les moyens de nos ambitions conjointes initiales pour le projet de drone de combat FCAS ; comment auraient-ils aujourd’hui les moyens de financer quasiment seuls un nouveau programme d’avion de combat ? Il est difficile de prendre au pied de la lettre de telles déclarations » ([35]). Ces propos ne favorisent pas un climat de sérénité et de confiance propice à une coopération militaire.

En définitive, l’ambition européenne de la France en matière de défense est-elle une ambition franco-centrée, créant des incompréhensions, des quiproquos et des malentendus avec les États que nous présentons comme partenaires ? Ainsi, lorsque la ministre des armées affirme que « la France possède la plus grande armée d’Europe, la deuxième du monde libre. Avec ce texte, elle conforte sa place. Je dirais même plus : la France assume sa place. Elle en assume les forces comme les responsabilités, au premier rang desquelles celle de fédérer et de faire le choix des projets ambitieux et des coopérations à grande échelle plutôt que des succès étroits » ([36]), elle crée une hiérarchie entre partenaires peu favorables à la conclusion d’accord, ou à de réelles avancées.

Ce que confirme la tonalité des propos du Chef d’État-major des armées : « la France se doit d’assumer son leadership opérationnel en Europe et de faire en sorte d’obtenir en retour la reconnaissance par nos partenaires et les instances collectives d’une forme de « redevabilité ». Je note à cet égard que nous ne parvenons pas toujours à l’obtenir au niveau souhaité » ([37]) .

Or, la construction d’une coopération européenne renforcée en matière de défense, et notamment sur tout ce qui touche l’opérationnel, exige beaucoup plus de subtilités comme l’explique également clairement, et donc paradoxalement, le chef d’État-major des armées : « notre pays dispose d’une capacité proprement singulière à encaisser les blessures ou la mort de ses enfants dans les combats qu’ils mènent en opérations extérieures pour défendre nos intérêts et notre pays. Pas plus tard que ce matin, j’échangeais avec Mme Teresa Castaldo, ambassadrice d’Italie en France, qui m’expliquait la difficulté pour les autorités italiennes de s’engager et ainsi de prendre le risque de pertes. On constate d’ailleurs la même réticence en Allemagne » ([38]).

Il ne suffit pas de regretter, comme la ministre des armées devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, la « préférence, malheureusement trop fréquente encore, des Européens pour les équipements américains » ([39]), pour convaincre ces mêmes Européens de suivre la France.

Le ministère des armées assume-t-il les difficultés rencontrées pour développer des coopérations européennes en matière de défense ?

Le projet de loi de finances pour 2019 apporte une réponse négative. La mission budgétaire « défense » compte 28 indicateurs dits de performance permettant de jauger de l’efficience de la dépense publique. Cependant, chaque année, des modifications, suppressions, rarement des ajouts d’indicateurs sont opérés.

Pour 2019, l’indicateur rattaché au programme 144 Taux de coopération européenne en matière de prospective, de recherche et de technologie a été supprimé et un nouvel indicateur Taux de progression du lancement des nouveaux programmes en coopération a été créé dans le cadre du programme 146.

Les termes de la réponse à la question budgétaire n° 5 suscite l’étonnement. Contrairement à ce que le ministère des armées affirme, l’indicateur supprimé portant sur le « taux de coopération européenne en matière de prospective, de recherche et de technologie » connaissait de réelles évolutions mais à la baisse, venant contredire tous les discours ministériels depuis plusieurs années.

En 10 ans, le taux de coopération européenne en matière de prospective, de recherche et de technologie a été divisé par 2. Plutôt que de s’interroger sur ce déclin réel, le ministère des armées préfère éviter de regarder la réalité et décide de « casser le thermomètre ».

Or, comme le justifiait le programme annuel de performance pour 2018, « l’indicateur relatif à la R &T est le reflet de la convergence des intérêts et des contraintes de la France et de chacun de ses partenaires européens s’agissant : de l’anticipation et de l’adaptation aux besoins capacitaires et aux programmes d’armement ; du maintien de la base industrielle et technologique de défense (BITD) nationale pour les technologies de souveraineté ; du développement d’une base industrielle et technologique de défense européenne ». Bref, il mesurait l’essentiel de la coopération européenne.

Face à la suppression de cet indicateur, l’incompréhension prévaut d’autant plus que plusieurs initiatives ont été prises au cours de l’exercice précédent visant à relancer la coopération européenne.

En avril 2018, à Berlin, la ministre a dressé un bilan particulièrement louangeur de son action européenne : « depuis l’été 2017, avec le fonds européen de défense, la coopération structurée permanente et l’initiative européenne d’intervention, nous avons fait avancer l’Europe de la défense plus qu’en 40 ans ». Le Gouvernement se prévaut donc d’un bilan exceptionnel et « en même temps » refuse toute évaluation de son action. Difficile dans ces conditions de donner un quelconque satisfecit à l’exécutif.

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Les coopérations européennes industrielles de défense suscitent également quelques interrogations. Devant les personnels de la DGA, en juillet 2018, la ministre de la défense s’est montrée particulièrement volontariste : « je n’entends pas les coopérations étatiques sans coopérations industrielles. Il faudra les rendre véritablement efficaces. Vous connaissez l’exemple de MBDA, il montre la réussite de ce modèle. Il faut maintenant accentuer ce mouvement, encourager les rapprochements et fonder une BITD européenne solide et protectrice. » ([40])

Ce volontarisme se heurte cependant à des réalités économiques et à des stratégies étatiques qui, tout en laissant les discussions se faire entre industriels, privilégient le plus souvent les intérêts et emplois nationaux. Il en va ainsi dans les différents domaines.

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L’ambition de développer un Airbus naval est régulièrement évoquée par les ministres qui se sont succédés à l’Hôtel de Brienne depuis deux décennies. Cette ambition s’est heurtée à des fins de non-recevoir allemandes. Aujourd’hui, toute coopération franco-allemandes dans le domaine naval semble utopique, d’autant plus que les deux États se font une concurrence acharnée sur certains marchés, y compris en Europe.

Des programmes ont été cependant développés en coopération avec d’autres partenaires, à l’instar des FREMM franco-italiennes, malgré des échecs cuisants notamment dans les sous-marins autour de l’alliance franco-espagnole DCNS-Navantia.

Actuellement, Naval Group vise un rapprochement avec le groupe italien Fincantieri, actionnaire majoritaire des chantiers navals de Saint-Nazaire après l’échec du groupe MSC approché par les autorités françaises en juillet 2017.

Les discussions en cours portent sur la portée de ce rapprochement et la nature des échanges d’actifs : simple échange de participation ou fusion. La stratégie française ne semble pas fixée, des divergences d’approche demeurant entre le ministère des armées et la direction de Naval Group ainsi qu’entre Naval Group et Fincantieri. Les changements politiques intervenus en Italie viennent ajouter aux difficultés existantes.

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La coopération franco-allemande est plus avancée dans l’industrie d’armement terrestre avec le rapprochement Nexter- Kraus Maffei Wegmann dans l’entité KNDS. Beaucoup d’espoirs sont mis dans le programme du char du futur pour consolider l’alliance. Mais, touchant à un équipement emblématique pour l’industrie et la défense allemandes, il est fort à craindre que l’équilibre 50-50 ne soit pas strictement réalisé sur ce programme, au détriment de la partie française. D’aucuns pourraient considérer que ce déséquilibre dans le terrestre serait compensé par une position avantageuse pour la France dans la coopération franco-allemande autour de l’avion de chasse du futur.

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Sur le plan européen, le secteur aéronautique de défense tout comme le secteur missilier s’appuie sur des entreprises européennes consolidées, Airbus et MBDA. Toutefois, ces deux entreprises au sein desquelles la France joue un rôle de premier plan ont un avenir incertain : AIRBUS fait face à une profonde crise de gouvernance depuis plusieurs mois et MBDA doit faire face aux conséquences du BREXIT sur son activité et son mode opératoire.

Le programme SCAF est présenté comme un programme structurant pour consolider l’industrie aéronautique européenne. Cette présentation est à considérer avec prudence tant les ambitions industrielles nationales, notamment allemandes, semblent particulièrement vives.

IV. « Innover pour faire face aux défis futurs »

« L’innovation est un levier majeur de la LPM pour garantir l’autonomie stratégique de la France et la supériorité opérationnelle de nos armées » ([43]). Pour éviter les surprises stratégiques et technologiques décisives dans tout conflit armé, la France doit s’appuyer sur un dispositif d’innovation souverain dans de nombreux domaines : technologiques, capacitaires mais aussi opérationnels, industriels... L’innovation est un maître-mot de l’actuelle stratégie de défense.

Pour la ministre des armées, « s’accrocher coûte que coûte à notre modèle d’armée actuel sans anticiper le futur, c’est comme se retrancher derrière la ligne Maginot ». Et d’ajouter : « avec la loi de programmation militaire 2019-2025, les armées font pleinement leur entrée dans la modernité » ([44]).

L’enthousiasme des propos tenus lors de l’adoption de la loi de programmation militaire ne doit pas faire oublier les efforts et investissements accomplis depuis plusieurs décennies par la Défense et les industries de défense pour innover. Sans innovation, les armées françaises n’occuperaient pas le rang d’excellence actuel.

Tableau extrait de la réponse budgétaire n° 020

(CP, en millions d’euros)

* Ne tient pas compte de dépenses n’entrant plus, pour 2019, dans la catégorie des dépenses de R&D. La mise au format 2019 des données antérieures n’est pas disponible à ce stade.

La loi de programmation militaire et sa première annuité inscrite dans le PLF 2019 proposent donc moins d’innover que d’intensifier l’effort français en matière d’innovation pour éviter un éventuel décrochage.

« L’innovation n’a rien d’un gadget ou d’une lubie : c’est la condition de notre supériorité opérationnelle, la condition du succès de nos exportations, la condition de la sécurité et de la crédibilité de nos forces. Aujourd’hui, nous ne pouvons pas nous permettre de prendre du retard. Ce serait la voie vers la dépendance, vers l’incertitude, vers le déclassement » ([45]).

La ministre des armées et son cabinet se sont pleinement engagés dans « l’innovation », initiant un changement de gouvernance par la création de l’agence de l’innovation, et par des engagements budgétaires inscrits en loi de programmation militaire

A. L’agence de l’innovation

Selon le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2019-2025, la nouvelle politique en faveur de l’innovation développée par le Ministère des armées « nécessitera une organisation renouvelée associant l’ensemble des acteurs du ministère, et placée sous la responsabilité de la direction générale de l’armement (DGA) ». Le 30 août 2018 a été publié le décret créant l’agence de l’innovation de défense, « service à compétence nationale rattaché au délégué général pour l’armement » ([46]).

Cette agence est chargée de :

– mettre en œuvre la politique ministérielle en matière d’innovation et de recherche scientifique et technique et de faire toutes propositions utiles à son élaboration ; à ce titre, elle oriente les stratégies élaborées dans ce domaine par les états-majors, directions et services ; elle participe aux travaux budgétaires associés ;

– coordonner et de piloter la mise en œuvre des travaux d’innovation et de recherche scientifique et technique réalisés par les états-majors, directions et services dans le champ de leurs attributions respectives ; elle veille à leur cohérence d’ensemble ; elle assure la passation de procédures d’achat nécessaires à son activité ;

– conduire les dispositifs d’innovation et de recherche scientifique et technique qui lui sont confiés ;

– développer ou de mettre en œuvre les partenariats et les coopérations internationales nécessaires avec les acteurs publics et privés.

L’agence est en conséquence organisée autour de 4 divisions :

– « Stratégie et technologies de défense » ;

– « Innovation ouverte », dont Defense Lab ;

– « Valorisation de l’innovation » ;

– « Financement et acquisition de l’innovation – affaires transverses ».

L’agence assurera la tutelle de l’ONERA, de l’institut franco-allemand de recherches de Saint-Louis (ISL) et du CNES. Son directeur, Emmanuel Chiva, a été nommé sur proposition du délégué général pour l’armement par un arrêté de la ministre des armées en date du 1er septembre 2018.

1. Agence de la DGA ou Agence du ministère des armées ?

Devant les personnels de la DGA, en juillet 2018, la ministre des armées précisait qu’« avec le lancement de l’agence pour l’innovation de défense, la DGA aura toutes les cartes en mains. » ([47]). Or, lors de son audition le 2 octobre 2018 par le rapporteur, le directeur de l’agence s’évertue à préciser à plusieurs reprises que l’agence de l’innovation est l’agence « du ministère des armées », refusant de se laisser enfermer dans la seule DGA. Organiquement pourtant, le décret créant l’agence de l’innovation de défense précise bien « service à compétence nationale rattaché au délégué général pour l’armement » ([48]).

La réponse du ministère à la question budgétaire n° 33 vient ajouter de l’incertitude quant au périmètre de l’agence qui, à en croire les deux derniers paragraphes, tend à dépasser le seul cadre de la gestion de l’innovation tel qu’entendu depuis 2014.

La création de l’Agence bouscule les dispositifs existants, preuve au demeurant que l’innovation n’a pas attendu la réforme actuelle pour être au cœur du ministère.

Ainsi, la direction de la stratégie de la DGA perd une compétence majeure, y compris sur le plan budgétaire puisque, désormais, les orientations des crédits dédiés aux études amonts relèvent de la division « financement et acquisition de l’innovation – affaires transverses » de l’agence « chargée de proposer la programmation budgétaire relative à l’innovation, en lien avec les états-majors, directions et services, et d’assurer les travaux de préparation et de suivi budgétaires qui peuvent lui être confiés » [49]

Il en va de même du dispositif RAPID :

L’agence de l’innovation reprend également à son compte la mission pour le développement de l’innovation participative (MIP).

Pour les armées, se pose la question du devenir de leur structure respective dédiée à l’innovation. L’innovation est chose commune au sein des forces et ceci depuis des siècles. Le détournement de matériels en dotation ou l’invention de nouveaux par les soldats eux-mêmes sont des pratiques communes. Les forces armées ont organisé leurs propres dispositifs d’innovation technologique : au sein du Centre d’Expertise des Programmes Navals de la Marine nationale (CEPN), basé à Toulon, a été créé le Navyl@b « qui a vocation à encourager l’émergence et la mise en œuvre d’innovations conçues par les marins » ([51]). Le CEPN développe également le projet « Orizon », en lien avec des étudiants de l’École 42 et dont l’objectif est la reconnaissance automatisée des navires à partir des caméras portuaires. Le Laboratoire opérationnel de recherche sur l’intégration des données et systèmes air-surface (Lorias) de l’armée de l’air, installé à Orléans, fédère cinq start-up depuis octobre 2017. En 2019, l’armée de terre va quant à elle créer à Satory le Battle-Lab. L’État-major des armées n’est pas en reste avec le bureau « innovation – transformation digitale » créé début 2018 :

L’article 2 du décret du 30 août 2018 précise que l’agence de l’innovation « oriente les stratégies élaborées dans ce domaine par les

états–majors, directions et services », coordonne et pilote « la mise en œuvre des travaux d’innovation et de recherche scientifique et technique réalisés par les états-majors, directions et services dans le champ de leurs attributions respectives », veille « à leur cohérence d’ensemble ». C’est à la division « innovation ouverte » de l’Agence de l’innovation qu’il revient, « en lien avec l’état-major des armées, les armées, directions et services du ministère, (…) de mettre en œuvre et de fédérer la démarche d’innovation participative et d’encourager la réalisation de projets d’innovation ».

Assiste-t-on à une mise sous tutelle des armées par l’agence de l’innovation ? Si l’expression est assurément excessive, la mission confiée à l’agence de mise en cohérence des initiatives des forces jugées éparses suscite quelques inquiétudes dans les états-majors. Pour ne pas froisser les différentes armées, un comité de pilotage de l’innovation de la défense est créé, manifestant la préoccupation d’associer les forces aux orientations de l’agence.

La réponse à la question budgétaire n° 27 est symptomatique des difficultés à venir : alors qu’il est demandé de détailler les dispositifs existants notamment au sein des forces, la réponse ne fait que présenter l’agence de l’Innovation et Defense Lab, passant sous silence Navyl@b, Lorias, BattleLab…

2. Defense Lab, « lieu emblématique parisien, vitrine de l’innovation du ministère », trop ouvert sur l’extérieur ?

Mentionné dans le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2019-2025, le « Defense Lab » est devenu l’emblème de la stratégie d’innovation portée par la ministre des armées. « Le Defense Lab met en réseau les différents Labs du ministère. Ce réseau est construit autour d’un lieu emblématique parisien, vitrine de l’innovation du ministère... » ([52]) .

La réponse à la question budgétaire n° 30 ne manque pas de surprendre par les mentions particulièrement sibyllines concernant le « tiers lieu ». Or, par la communication qui en est faite et les auditions menées par le rapporteur, cet espace extérieur apparaît comme un élément central de la nouvelle stratégie de l’innovation du ministère de la défense.

Le ministère des armées a décidé de faire appel à un prestataire extérieur pour abriter et animer le Défense Lab. À cette fin, une procédure concurrentielle avec négociation a été ouverte pour attribuer l’accord-cadre « Défense Lab » et le marché subséquent portant sur « la mise à disposition et la gestion de l’espace Défense Lab et l’assistance à l’organisation et à l’animation des activités récurrentes ».

Au sein de ce laboratoire, plusieurs activités doivent cohabiter :

– Expérimenter et tester : il s’agit pour les agents du ministère de manipuler des matériels existants ou adaptés, tester des idées et des schémas opérationnels, exploiter le retour d’expérience de ces manipulations ou simulations et contribuer à faire émerger l’innovation d’usage.

– Organiser des évènements : des conférences à thèmes seront organisées, afin de partager les connaissances, des retours d’expérience ou des sujets techniques. Des démonstrations de produits sur étagères contribueront également à stimuler l’innovation d’usage et la culture de l’expérimentation. Défense Lab accompagnera ces évènements en proposant des prestations du type : animation, design, coaching... Défense Lab servira également, par son tiers-lieu, de « show-room » ministériel. Le tiers-lieu sera destiné en priorité aux équipes permanentes et à la fonction atelier de co-working, en plus du show-room.

– Accompagner les projets innovants, par la fourniture à la fois d’un lieu mais surtout de méthodes.

Défense Lab soutiendra ainsi concrètement l’intraprenariat au sein du ministère, en permettant la mise en contact des différents acteurs. Défense Lab identifiera, au sein de chaque Lab local, des initiatives d’innovation et les mettra en réseau. Il s’agit d’inscrire en réseau l’écosystème d’innovation interne du ministère.

Le règlement de la consultation ainsi que le CCTP permettent d’apprécier les réelles intentions et ambitions du ministère des armées vis-à-vis du Défense Lab. Les dossiers soumis par une quinzaine de candidats ont été notés sur 100 points, 55 pour les critères techniques, 45 pour les critères financiers.

La « détermination du lieu, des services réalisés et de l’esprit du lieu » comptait pour 20 % de la note. Ce à quoi viennent s’ajouter le respect d’exigences dites souhaitables faisant porter la part à près de 30 % de la note.

La localisation de Défense Lab a été soumise à plusieurs exigences parmi lesquelles :

– être localisé à Paris ou dans sa petite couronne (exigence primordiale n° 9 du CCTP) ;

– ne pas être distant du site de Balard de plus de 30 minutes (exigence primordiale n° 10), voire 20 minutes (exigence souhaitable n° 12), à pied ou en transport en commun (sans correspondance, exigence souhaitable n° 13), « y compris aux heures de pointe » ;

– avoir une capacité d’accueil événementiel de 120 personnes (exigence primordiale n° 13), voire 150 (exigence primordiale n° 14)

Ceci signifie que les sites de l’École Polytechnique et du plateau de Paris-Saclay, dédié à la recherche, étaient exclus pour accueillir le Defense Lab, comme ils le furent pour accueillir le Forum Innovation Défense nouvelle formule :

L’agencement des locaux de Defense Lab sont soumis également à des exigences précises, en premier lieu être modulaires et reconfigurables (exigence primordiale n° 22). Les différents espaces fonctionnels sont détaillés : ainsi est-il précisé que dans l’espace de conférence (événement « assis »), « chaque auditeur doit pouvoir, où qu’il soit placé (sur une place assise telle que définie par le titulaire) dans cet espace, voir et entendre la présentation » (exigence primordiale n° 26). De même, « l’espace buffet doit être dimensionné pour que la circulation autour de la ou des tables du buffet soit possible pour les prestataires de restauration et les convives, y compris lors de l’affluence maximale » (exigence primordiale n° 37). Les salles de réunion doivent être équipées « d’une table, d’un siège par personne pour l’effectif maximal de la salle, d’un vidéoprojecteur et d’une surface de projection, d’un tableau, d’une poubelle avec tri sélectif et d’un moyen de visio-conférence et d’audio conférence » (exigence primordiale n° 54), sans oublier des prises électriques.

Une attention particulière est portée sur la zone de co-working qui « doit permettre d’aménager des petits espaces ad hoc pour des équipes qui se constituent ponctuellement. Cette zone comprend donc des sièges, des tables de différentes hauteurs (ou de hauteur réglable) et des séparateurs d’espaces mobiles qui permettent à une ou des équipes de quelques personnes (8 au maximum par équipe) de coloniser une partie de l’espace pour y travailler » (exigence primordiale n° 60). Le mobilier doit en conséquence être « confortable, modulaire, et agréable » (exigence primordiale n° 62). L’espace doit offrir en libre accès notamment « des blocs papier de rechange, feutres, craies, épingles, punaises, ou moyens informatiques, des supports pour l’écriture et le dessin, de tailles et de couleurs diverses (papiers, cartons, post-it) ; de quoi découper, plier, attacher entre eux de diverses manières (clipper, coller, scotcher…) ces supports papier ; divers moyens pour écrire de diverses couleurs et épaisseurs (feutres, crayons, pastels, stylos…) ; des jeux de construction (briques de type légo, aimants…) (…) » ainsi que divers matériels informatiques pour lesquels le CCTP ne manque pas étonnamment de mentionner avec précision des modèles (exigence primordiale n°63).

L’espace de convivialité (exigence primordiale n° 77) de Defense lab « doit comprendre aussi des tables et sièges de hauteurs différentes afin de pouvoir s’installer confortablement en groupe pour se restaurer ou discuter librement ». À cette fin, « l’espace de convivialité doit être agrémenté par des « jeux en équipe » qui incitent à la cohésion » (exigence souhaitable n° 78). Le traditionnel babyfoot qui trône dans toute start-up qui se respecte est donc appelé à avoir sa place au cœur de Defense Lab. Il est également requis que le titulaire du marché « doit proposer d’autres fonctions ou services ou événements incitant à la cohésion et évoquant l’esprit start-up (pour cette exigence, comptent des événements avec d’autres personnes qui utilisent le bâtiment, des services supplémentaires pour la cuisine ou d’autres services à l’usage de la collectivité Défense Lab) » (exigence souhaitable n° 79). Relèvent également des exigences souhaitables (sous le n° 187), dans un souci de cohésion, des commandes de « fleurs, de paniers hebdomadaires de fruits et de confiseries ».

La localisation du Lab, son agencement et son animation apparaissent cruciaux. Au risque d’en perdre sa finalité, faire émerger des innovations pertinentes pour la Défense.

Se pose en effet la question de la sécurité et de la confidentialité des travaux menés au sein du Lab. Le Defense Lab doit être accessible 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 (exigence primordiale n° 120). Mais aucune exigence n’est clairement énoncée relativement à la sécurité. Il est simplement signalé que le « titulaire est responsable de l’intégrité et de la sécurité des locaux », imposant une inscription et une vérification préalable des personnes se présentant au Lab. Il est également précisé que le Lab étant un « espace ouvert vers l’extérieur et par nature, il ne contiendra pas d’information classifiée ». La seule exigence, souhaitable et non primordiale, relative à la sécurité imposée au titulaire est la mise en place d’ « une alarme ou un système de surveillance afin de protéger des intrusions dans les locaux. Cependant, pendant la journée, la vidéosurveillance de l’espace Défense Lab est à exclure ». En d’autres termes, sécurité minimale pour un lieu présenté comme éminemment stratégique pour la Défense.

L’accord-cadre et le marché subséquent ont été attribués à la société STARBURST ACCELERATOR, incubateur spécialisé dans l’aéronautique. Cette société est implantée à Paris, Los Angeles, San Francisco, Montréal, Munich et Singapour. Parmi ses partenaires industriels, elle compte des sociétés et agences françaises comme THALES, SAFRAN ou le CNES, mais aussi plusieurs compagnies américaines à l’instar de BOEING, GENERAL ATOMICS, RAYTHEON, NORTHROP GRUMMAN ainsi que l’israélien IAI ([53]). Aucune précision n’a été à ce jour apportée au rapporteur quant aux mesures de confidentialité imposées à cette société pour prémunir tout transfert d’innovation vers ses partenaires industriels étrangers.

La faiblesse apparente des mesures de confidentialité et de sécurité entourant le « tiers lieu » de DÉFENSE LAB interroge quant à sa finalité réelle.

3. Les opérateurs, les grands oubliés ?

Le ministère des armées a sous sa tutelle des opérateurs de premier rang en matière de recherche et d’innovation : l’ONERA ou encore les écoles d’ingénieurs (Polytechnique, ENSTA, ENSTA Bretagne, ISAE). La place qui leur est respectivement donnée dans la nouvelle stratégie d’innovation du ministère est inégale.

La réponse du ministère n’évoque pas les écoles sous tutelle de la DGA (Polytechnique, ENSTA, ENSTA Bretagne, ISAE). Cette omission dans la stratégie d’innovation développée depuis un an déroute. Ainsi, par sa localisation, le Défense Lab se veut un espace parisien de bord de Seine, bien éloigné de l’École polytechnique qui a pourtant développé depuis 2015 un accélérateur et un incubateur d’innovations :

Cette omission des écoles sous tutelle de la DGA est d’autant plus incompréhensible que la ministre des armées déclarait devant les personnels de la DGA en juillet dernier que « nos écoles d’ingénieurs recèlent une recherche d’une immense qualité. J’ai annoncé avec Frédérique Vidal et Bruno Le Maire il y a quelques jours la création d’un cluster de grandes écoles autour de l’École polytechnique, qui a vocation à devenir un pôle de sciences et de technologies d’envergure mondiale. Le ministère des Armées doit désormais travailler plus étroitement avec ces organismes : ils y sont prêts, à vous de vous tourner vers eux » ([59]).

Échappe à cette marginalisation l’ONERA qui passe sous la tutelle de l’Agence de l’innovation. L’article 3 de l’arrêté du 30 août 2018 portant organisation de l’agence de l’innovation de défense précise ainsi que la division « stratégie et technologies de défense » de ladite agence est notamment chargée de « préparer les actes relatifs à la tutelle de l’office national d’études et de recherches aérospatiales, de l’institut franco-allemand de recherches de Saint-Louis et du centre national d’études spatiales (…) Elle veille à la prise en compte des objectifs ministériels dans les activités de recherche conduits dans les écoles et les établissements publics scientifiques, culturels et professionnels relevant du ministre de la défense. » ([60]).

Sans aucune explication ni concertation avec l’Assemblée nationale et le Sénat, l’information budgétaire transmise au Parlement relativement aux opérateurs de l’État (dont ceux de la défense) s’est appauvrie. Comme il est indiqué dans le PAP 2019 de la mission défense, « le volet « Opérateurs » des projets annuels de performance évolue au PLF 2019. Ainsi, les états financiers des opérateurs (budget initial 2018 par destination pour tous les opérateurs, budget initial 2018 en comptabilité budgétaire pour les opérateurs soumis à la comptabilité budgétaire et budget initial 2018 en comptabilité générale pour les opérateurs non soumis à la comptabilité budgétaire) ne seront plus publiés dans le PAP mais le seront, sans commentaires, dans le « jaune opérateurs » et les fichiers plats correspondants en open data sur le site « data.gouv.fr ».

Cette décision unilatérale de l’Exécutif porte atteinte aux pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement.

a. ONERA

La subvention pour charges de service public alloué à l’ONERA via le programme 144 de la mission Défense reste stable en 2019 à 104,7 millions d’euros. À ce montant, il convient d’ajouter 2 millions d’euros de dotations en fonds propres, « complément du financement exceptionnel des travaux de renforcement de la soufflerie S1MA de Modane-Avrieux, lancés en mars 2016 et à présent en voie d’achèvement. En 2016, les 105 millions d’euros de SCSP avaient été abondés à ce titre d’une dotation exceptionnelle de 15 millions d’euros du ministère de la défense » ([61]).

En 2019, l’ONERA verra ses effectifs diminuer de 50 emplois temps pleins. Selon le ministère, « la réduction de 50 ETPT sur le plafond d’emplois, vise à mettre davantage en cohérence le plafond d’ETPT avec les besoins réels de l’organisme » ([62]). Cette gestion hiératique du plafond d’emplois imposée à l’ONERA n’est pas de nature à conforter un organisme pourtant crucial pour la recherche et l’innovation et sur lequel l’exécutif compte pour développer la recherche fondamentale européenne.

Difficile en effet de répondre à un plan de charges croissant et de planifier des activités par principe inscrites sur le temps long de la recherche avec des effectifs sans cesse mouvants.

b. ISAE

La subvention pour charges de service public accordée à l’ISAE croît très légèrement, ainsi que ses effectifs.

c. ENSTA Paris Tech

Les crédits et effectifs de l’ENSTA Paris Tech pour 2019 sont d’une parfaite stabilité. La subvention pour charges de service public de 17,1 millions d’euros n’a pas été revalorisée depuis 2014.

d. ENSTA Bretagne

Les ressources budgétaires allouées par le ministère des armées à l’ENSTA Bretagne demeurent orientées à la baisse alors que les effectifs tendent à s’accroître :

e. École Polytechnique

L’École polytechnique bénéficiera en 2019 de près de 100 millions d’euros de ressources émanant des programmes 144 et 212 de la mission Défense. Si la subvention pour charges de service public tend à la stabilité, la dotation en fonds propres est inférieure de 5 millions d’euros de celle versée en 2018.

L’X est la seule école sur les quatre sous tutelle de la DGA à bénéficier d’une dotation en fonds propres. Elle est destinée à financer la construction d’un bâtiment devant permettre de loger les élèves du cycle Bachelor de l’École polytechnique. Il est encore trop tôt pour évaluer la pertinence et l’apport de ce nouveau cycle qui tend à refonder le modèle polytechnicien.

4. L’autre oubliée : la prospective des systèmes de force

Les crédits alloués à la prospective des systèmes de force demeurent exclus de l’enveloppe budgétaire dévolue par la LPM au soutien à l’innovation. Cette mise à l’écart est une aberration.

En effet, selon les différents documents budgétaires transmis au Parlement, « la prospective des systèmes de forces identifie les nouvelles menaces, participe à la détermination de l’évolution des modes d’actions adverses et, en conséquence, propose des pistes d’adaptation pour les moyens des forces en intégrant notamment l’emploi de nouvelles technologies. À travers le financement des études opérationnelles et technico-opérationnelles (EOTO), elle prépare et définit les capacités futures. Les EOTO complètent les travaux d’études amont (sous-action 07 – 03 « Études amont ».), viennent en appui de l’élaboration du besoin militaire prévisible et participent à la préparation des opérations d’armement. Elles peuvent notamment constituer un outil d’arbitrage en matière de choix capacitaire ».

Compte-tenu de la définition donnée, il serait pertinent de les inclure dans le périmètre budgétaire du soutien à l’innovation. Sur un plan budgétaire, la prospective des systèmes de force représente pour 2019 22,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 21,8 millions d’euros de crédits de paiement :

Mais cette inclusion se heurte à la question du pilotage des crédits. L’agence de l’innovation est appelée à gérer les crédits du soutien à l’innovation. Jusqu’à présent, la prospective des systèmes de force relève de l’autorité de l’État-major des armées. C’est donc pour des raisons purement organiques que les crédits de la prospective des systèmes de force se trouvent dissociés de ceux du soutien à l’innovation alors qu’ils sont complémentaires voire étroitement liés.

Par systèmes de force, les autorisations d’engagement et crédits de paiement se répartissent comme suit :

B. L’effort budgétaire en faveur de l’innovation

Selon la loi de programmation budgétaire, « le soutien à l’innovation par le ministère des armées sera ainsi porté à 1 milliard d’euros par an dès 2022 contre 730 millions d’euros par an en moyenne dans la précédente LPM. (…) À ces moyens viendront s’ajouter l’effort en matière d’innovation des établissements publics de recherche financés par le ministère des armées et celui des grandes écoles sous tutelle du ministère des armées ».

Les projections budgétaires présentées dans le rapport annexé portent uniquement sur la période 2019-2023 et s’établissent comme suit :

L’ambiguïté autour de ces chiffres tient au périmètre budgétaire couvert par l’expression « soutien à l’innovation ».

Sont clairement exclues de cet effort financier les subventions allouées aux opérateurs du Ministère de la Défense.

Y sont par contre inclus « les études amont destinées à développer les technologies nécessaires à la préparation des programmes d’équipements futurs, (…) d’autres dispositifs pour soutenir l’innovation technologique et l’innovation d’usage, tels que les aides à l’innovation ou l’investissement en fonds propres (Definvest) pour les PME, ainsi que les plateformes d’innovation, notamment avec la création d’un « Défense Lab » » ([65]).

L’enveloppe budgétaire « soutien à l’innovation » dépasse donc le seul cadre des études amonts portées en 2019 à 758,5 millions d’euros de crédits de paiement.

1. Les études amont

Les autorisations d’engagement au profit des études amont augmentent fortement en 2019 : + 21 % pour s’établir à 919,9 millions d’euros. Il convient toutefois de prendre cette programmation avec prudence, les exécutions lors des exercices passés s’étant révélées systématiquement nettement en-deçà.

Cette forte croissance devrait bénéficier avant tout aux domaines « aéronautique et missiles » et « information et renseignement » :