rapport sur le projet de loi de finances pour 2019 (n°1255). — Examen de la première partie du projet de loi de finances : Conditions générales de l'équilibre financier

– au titre de n’importe quel événement que l’exploitant jugera constitutif d’un aléa, sans exiger une quelconque reconnaissance officielle de la part de l’administration : ainsi, en cas de chute de grêle ou de précipitations habituelles pour la saison mais qui ont endommagé l’exploitation, la DEP sera mobilisable ;

– si la valeur ajoutée diminue, même selon une proportion faible et inférieure aux hypothèses actuelle de la DPA ;

– pour faire l’acquisition de tout instrument utile à l’exploitation, comme de nouveaux outils ;

– pour réaliser des investissements, tels que l’achat d’une nouvelle machine agricole, la réalisation de travaux de réfection de bâtiments ou la construction ou l’acquisition d’étables, de silos, de hangars, de greniers, de cuves, etc.

La liste n’est naturellement pas exhaustive, les hypothèses d’utilisation de la nouvelle DEP étant extrêmement variées.

● Toutefois, afin d’éviter des abus et le cumul d’avantages fiscaux, et en vertu de la même philosophie qui avait conduit à exclure du champ de la DPI les investissements portant sur des immobilisations amortissables, le dispositif proposé prévoit au 4 du II de l’article 73 rétabli une mesure anti-abus.

L’exonération des plus-values prévues à l’article 151 septies du CGI ne sera en effet pas applicable à la cession de matériels roulants que l’exploitant aura acquis au cours d’un exercice au titre duquel la DEP a été rapportée, si cette cession intervient dans les deux ans suivant l’acquisition.

Sans un tel garde-fou, le risque est qu’un exploitant pratique une DEP pour acquérir par la suite du matériel roulant (tel qu’un tracteur), qu’il vendra ensuite dans les deux ans et bénéficiera sur la plus-value tirée de la vente d’une exonération fiscale.

Le fait de limiter la mesure anti-abus à deux années cantonne son champ aux plus-values de court terme définies à l’article 39 duodecies du CGI. Il est en effet raisonnable de considérer que la cession d’un bien acquis depuis plus de deux ans n’est pas motivée par des raisons fiscales.

● Il peut exister des situations dans lesquelles l’utilisation de la DEP pour l’acquisition de matériel roulant et la vente subséquente dans les deux ans dudit matériel relèvent d’une gestion normale de l’exploitation.

Dans de telles hypothèses, l’exclusion de l’exonération des plus-values ne se justifierait donc pas.

Néanmoins, introduire une clause de sauvegarde spécifique ne paraît pas nécessaire :

– l’application modérée de la loi fiscale et l’interprétation plus douce qu’en fait la doctrine (au bénéfice des contribuables) suffiront à apprécier de façon pragmatique la mesure d’exclusion de l’exonération et, éventuellement, à l’écarter dans des hypothèses légitimes ;

– une telle clause n’irait pas dans le sens d’une meilleure lisibilité du dispositif qui, bien que plus simple et clair que les actuelles DPA et DPI, revêt néanmoins une certaine complexité.

3. Des plafonds désormais progressifs et relevés

Si l’élargissement conséquent de la DEP par rapport aux DPA et DPI est l’un des traits saillants du dispositif proposé, le niveau des plafonds en constitue indéniablement un autre.

Rappelons que, dans le cadre de la DPA et de la DPI, le plafond commun aux deux outils est de 27 000 euros par période de douze mois.

● Au titre de la nouvelle DEP, et conformément au I de l’article 73 rétabli, le plafond est progressif en fonction de l’importance du bénéfice. Il s’agit d’une mesure opportune, le plafonnement actuellement en vigueur pouvant pénaliser les exploitations réalisant des bénéfices élevés. Désormais, ce plafond ira de 27 000 euros à 41 400 euros, sans naturellement que le montant de la déduction puisse excéder celui du bénéfice.

La distinction entre plafond annuel et plafond pluriannuel qui existe actuellement est maintenu.

Les nouveaux plafonds figurant au 1 du I de l’article 73 rétabli sont présentés dans le tableau ci-après, pour chaque tranche de bénéfice.

barème du plafond annuel individuel

de la déduction pour épargne de précaution

(en euros)

Source : commission des finances, d’après le projet de loi.

Il ressort de ce barème que le nouveau plafond sera :

– égal au plafond actuel si le bénéfice est inférieur ou égal à 27 000 euros ;

– systématiquement supérieur au plafond actuel au-delà.

Pour les exploitations réalisant un bénéfice élevé, le plafond proposé pourra correspondre à plus de 150 % du plafond actuel.

● La multiplication du plafond par le nombre d’associés d’un GAEC ou d’une EARL, dans la limite de quatre, est également prévue. Le tableau suivant fait état du plafond maximal pour de telles structures, en fonction de la tranche de bénéfice.

barème du plafond annuel de la déduction pour épargne de précaution

applicable aux gaec et aux earl

(en euros)

Source : commission des finances, d’après le projet de loi.

● Le 2 du I de l’article 73 rétabli reprend le plafond pluriannuel tenant compte des déductions non encore rapportées actuellement en vigueur :

– pour les exploitants individuels, une déduction ne peut être supérieure à la différence positive entre 150 000 euros et le montant des DEP non encore rapportées ;

– pour les GAEC et les EARL, la même règle s’applique, la somme de 150 000 euros étant multipliée par le nombre d’associés dans la limite de quatre.

● Enfin, le 3 du même I précise, de façon similaire à ce que fait l’actuel article 72 D ter, que le plafond de DEP est apprécié, s’agissant du bénéfice, après application des articles :

– 44 duodecies, relatif aux avantages fiscaux dans les bassins d’emplois à redynamiser ;

– 44 terdecies, relatif aux avantages fiscaux dans les zones de restructuration de la défense ;

– 44 quaterdecies, relatif aux avantages fiscaux dans les zones franches d’activité en outre-mer ;

– et 73 B, relatif à l’abattement dont bénéficient les jeunes agriculteurs.

4. La réintégration de la DEP

● Lorsque la DEP est utilisée au cours de l’un des dix exercices suivant celui au titre duquel elle a été pratiquée, elle est réintégrée, de la même manière que l’actuelle DPA, c’est-à-dire au résultat de l’exercice d’utilisation ou du suivant (en vertu du 2 du II de l’article 73 rétabli).

● Si elle n’est pas utilisée, la réintégration porte sur le résultat du dixième exercice suivant celui au titre duquel la DEP a été pratiquée, sans toutefois être assortie d’une majoration reposant sur le taux d’intérêt légal : cette majoration, actuellement prévue dans le cadre de la DPA et de la DPI, n’est pas mentionnée au 3 du II de l’article 73 rétabli.

Là encore, il s’agit d’une souplesse qui évite de pénaliser des exploitants qui, alors qu’ils pensaient pouvoir avoir besoin de la DEP, n’en ont finalement pas fait usage.

● Le dernier alinéa du même 3 traite des situations dans lesquelles l’épargne professionnelle est inférieure à 50 % des déductions non encore rapportées.

Dans un tel cas de figure, et à l’image de ce qui est prévu au titre de la DPA actuelle, la fraction des DEP non encore rapportées excédant le double de l’épargne professionnelle est immédiatement rapportée au résultat de l’exercice et est assortie d’une majoration assise sur le taux de l’intérêt de retard (soit 0,20 % par mois et 2,4 % par an).

● Différence importante – et logique – avec la DPA et la DPI, il n’y a pas, dans le cadre de la DEP, de sanction en cas de mauvaise utilisation de la DEP pratiquée.

Cette différence est due à l’extrême variété des hypothèses d’utilisation, qui ne font plus l’objet de l’encadrement rigide qui prévaut actuellement pour la DPA et la DPI.

D’aucuns pourraient considérer que si les hypothèses d’utilisation de la DEP sont particulièrement larges et riches, elles ne sont pas pour autant infinies, s’arrêtant aux usages extra-professionnels.

Toutefois, prévoir expressément une réintégration immédiate assortie d’une majoration en cas d’utilisation d’une DEP à des fins purement personnelles et dénuées de tout lien avec l’activité professionnelle paraît excessif et inutilement lourd : dans une telle situation, les contrôles de droit commun que l’administration réalise suffiront à établir si la DEP a été correctement utilisée.

● Enfin, le III de l’article 73 rétabli reprend l’économie générale des dispositions prévues au titre de la DPA en cas d’apport d’une exploitation individuelle à une société civile agricole ou de transmission à titre gratuit d’une telle exploitation.

Ces opérations, pour l’application des règles relatives à la réintégration d’une DEP non encore rapportée, ne sont pas assimilées à des cessations d’activité si leurs bénéficiaires s’engagent à utiliser cette DEP au cours de l’un des dix exercices qui suivent celui au titre duquel elle a été pratiquée.

5. La suppression de la DPA et de la DPI et les coordinations de conséquence

La création de la DEP rend la coexistence de ce nouveau dispositif avec la DPA et la DPI inutile, voire impossible : la DEP va au-delà de ces deux instruments, et conduit inévitablement à leur disparition.

● En conséquence, le 4° du I du présent article procède à l’abrogation dans le CGI :

– de l’article 72 D, relatif à la DPI ;

– de l’article 72 D bis, relatif à la DPA ;

– de l’article 72 D ter, relatif au plafond commun à la DPA et à la DPI ;

– de l’article 72 D quater, excluant certains exploitants du champ de la DPA et de la DPI.

Le même 4° abroge le 4° de l’article 71 du CGI qui renvoyait à l’article 72 D ter.

● Par ailleurs, les références aux dispositions relatives à la DPA et à la DPI sont actualisées pour renvoyer à la nouvelle DEP :

– le 2° du I du présent article modifie à cet effet le II de l’article 73 E du CGI ;

– le 3° du même I modifie l’article 75 du CGI ;

– le II du présent article modifie l’article L. 731-15 du code rural et de la pêche maritime.

6. L’entrée en vigueur de la nouvelle DEP

● Le 1° du III du présent article prévoit l’entrée en vigueur de la nouvelle DEP pour les exercices clos du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2022.

Cette application provisoire ne doit pas surprendre ni laisser penser que la DEP n’a qu’une vocation temporaire : il s’agit simplement de la traduction par le Gouvernement de l’exigence posée à l’article 20 de la LPFP pour les années 2018 à 2022 ([298]).

En effet, aux termes du II de cet article 20, toute création (ou extension) de dépense fiscale intervenant à compter de 2018 n’est applicable que pour une période de quatre ans.

Ce dispositif permet d’évaluer l’efficacité de la dépense fiscale considérée avant d’en décider l’éventuelle reconduction.

● Le 2° du III du présent article assure une transition souple entre les DPA et DPI et la DEP.

Il prévoit que les DPA et DPI qui n’auraient pas encore été rapportées à la clôture du dernier exercice clos avant le 1er janvier 2019 continuent à obéir aux dispositions qui les régissent actuellement.

À titre d’exemple, un exploitant qui a pratiqué une DPA au titre d’un exercice ouvert en 2016 pourra, s’il ne l’a pas déjà rapportée, l’utiliser dans les hypothèses prévues à l’article 72 D bis jusqu’en 2023 et aura la possibilité de rapporter cette DPA jusqu’en 2024 (si elle est utilisée au titre de l’exercice 2023).

Cette précision évite que les DPA et DPI non encore rapportées se trouvent immédiatement réintégrées dès 2019, pouvant considérablement alourdir de façon imprévue et potentiellement dommageable la charge fiscale des exploitants agricoles.

B. L’impact budgétaire et économique

Le coût du dispositif proposé est estimé à 26 millions d’euros par an (hors effets liés à la mise en œuvre du prélèvement à la source), la nouvelle DEP portant sur un coût annuel propre estimé à 128 millions d’euros.

Ces montants doivent être mis en relation avec l’impact positif qu’aura la DEP sur les exploitations agricoles.

1. Un coût de 26 millions d’euros par an en rythme de croisière et un impact irrégulier du fait de la mise en œuvre du prélèvement à la source

La création de la nouvelle DEP devrait, d’après les estimations faites par le Gouvernement, conduire à un coût annuel de 26 millions d’euros par an en rythme de croisière. Le tableau suivant illustre la chronique budgétaire de la création de la DEP sur la période d’application du dispositif (2019-2022).

Impact budgétaire de la création

de la déduction pour épargne de précaution

(2019-2022)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir de l’évaluation préalable.

L’apparence irrégulière de cette chronique ne doit pas remettre en cause l’estimation d’un coût de 26 millions d’euros par an : ces irrégularités sont dues à la mise en place, au 1er janvier 2019, du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu (PAS).

Dans le cadre du PAS, les exploitants agricoles, imposés dans la catégorie des BA, relèveront du dispositif de l’acompte contemporain, consistant en douze versements mensuels (ou quatre versements trimestriels, sur option de l’exploitant) assis sur les derniers revenus imposables connus, à savoir :

– les revenus de l’année N – 2 entre janvier et août N ;

– les revenus de l’année N – 1 entre septembre et décembre N.

En conséquence, les acomptes dus au titre de 2019 et 2020 seront assis :

– pour 2019, sur les revenus perçus en 2017 et 2018 ;

– pour 2020, sur les revenus perçus en 2018 et 2019.

● Pour l’année 2019, la DEP ne sera donc pas intégrée aux acomptes. En revanche, le PAS permettant aux contribuables de moduler leurs acomptes pour tenir compte de la réalité des revenus perçus pendant l’année et d’ajuster en conséquence le montant d’IR dû, un impact dès l’année 2019 est possible – d’où le placement du présent article en première partie du PLF.

Il n’est toutefois pas possible pour l’administration de simuler l’impact que ces modulations auront.

Ces considérations expliquent l’absence de chiffrage au titre de l’année 2019.

● Pour l’année 2020, les huit premiers acomptes (janvier-août) seront assis sur les revenus 2018, n’intégrant donc pas la DEP (hors modulation, mais les réserves qui viennent d’être mentionnées s’appliquent également ici).

Les quatre derniers acomptes dus, entre septembre et décembre 2020, intégreront en revanche la DEP, conduisant à grever les recettes d’IR en 2020 d’un tiers (4 /12) du coût annuel induit par la DEP, soit 26 / 3 = 8,67 millions d’euros.

Par ailleurs, toujours en 2020, s’imputera le solde de l’IR 2019, qui tiendra inévitablement compte de la nouvelle DEP pour la totalité de son montant, soit 26 millions d’euros.

En conséquence, l’impact de la mesure en 2020 sera de 8,67 + 26 = 34,67 millions d’euros (que l’évaluation préalable du présent article arrondit à 35 millions d’euros).

● Pour l’année 2021, les acomptes seront assis sur les revenus 2019 et 2020 :

– les huit premiers acomptes seront assis sur les revenus 2019 : l’impact de la DEP à cet égard sera de 26 × (8 / 12) = 17,33 millions d’euros ;

– les quatre derniers acomptes seront assis sur les revenus 2020 : l’impact de la DEP à cet égard sera de 26 × (4 / 12) = 8,67 millions d’euros.

À ces montants devra s’ajouter le solde de l’IR 2020, qui intégrera le « solde » du coût de la DEP 2020, soit 26 millions d’euros minorés des montants correspondant aux quatre derniers acomptes payés en 2021, c’est-à-dire une somme de 26 – 8,67 = 17,33 millions d’euros.

Le montant cumulé de l’impact de la DEP en 2020 est donc de 17,33 + 8,67 + 17,33 = 43,33 millions d’euros (que l’évaluation préalable arrondit à 43 millions d’euros).

● Enfin, au titre de l’année 2022, l’effet irrégulier de l’impact budgétaire dû au prélèvement à la source disparaîtra :

– les acomptes étant assis sur les revenus 2020 et 2021, ils intégreront tous la DEP ;

– le solde de l’IR 2021 ne sera pas majoré de montants de DEP non pris en compte au titre des acomptes versés en 2021.

Le coût en 2022 sera donc le coût estimé par le Gouvernement en rythme de croisière, c’est-à-dire 26 millions d’euros.

Il s’agira également du coût annuel à compter des années suivantes si la DEP est prorogée au delà de 2022 (sur la base des estimations du Gouvernement).

Le tableau suivant dresse la synthèse des développements précédents en illustrant, en fonction des acomptes et du solde d’IR, l’impact budgétaire de la création de la DEP sur la période 2019-2022.

Détail de l’impact budgétaire de la création de la DEP

au regard des modalités d’application du prélèvement à la source

(2019-2022)

(en millions d’euros)

NB 1 : les termes « acomptes N – 2 » et « acomptes N – 1 » visent les acomptes assis sur les revenus perçus, respectivement, en N – 2 et en N – 1. La fraction associée correspond au nombre d’acomptes correspondants rapporté au nombre total d’acomptes.

NB 2 : Il n’est pas tenu compte des possibilités de modulation.

Source : commission des finances, d’après l’évaluation préalable.

● Le coût de 26 millions d’euros par an pourrait au demeurant être dépassé, compte tenu des modalités d’évaluation (il ne s’agit ici nullement de critiquer ces modalités, qui étaient les seules possibles compte tenu de l’information disponible).

L’évaluation préalable indique que ce montant est une estimation majorante dans la mesure où elle repose sur une application du plafond maximal de la DEP s’agissant des contribuables qui, en 2016, saturaient le plafond de la DPA et de la DPI.

Néanmoins, l’estimation – et c’est tout à fait normal – ne tient pas compte de l’incidence qu’auront sur le recours à la DEP les très grands assouplissements apportés aux hypothèses d’utilisation de cet instrument par rapport à la DPA et à la DPI.

Dans la mesure où la DEP n’est plus cantonnée à des hypothèses limitativement énumérées et strictement encadrées, il est possible, voire probable, qu’un nombre accru d’exploitants ait recours à ce nouvel outil (hypothèse d’ailleurs expressément indiquée dans l’évaluation préalable), cette circonstance étant de nature à augmenter l’impact budgétaire de la DEP.

2. Une mesure efficace de soutien aux exploitants agricoles d’un coût propre estimé à 128 millions d’euros par an

Le coût annuel de 26 millions d’euros ne correspond pas au coût propre de la dépense fiscale constituée par la DEP : il s’agit de l’impact sur les finances publiques du dispositif proposé, qui cumule création de la DEP et suppression de la DPA et de la DPI.

Dès lors, si ce dispositif conduit à un coût net, c’est que le coût propre de la DEP excède la somme des coûts des DPA et DPI.

Dans la mesure où, d’après les documents budgétaires annexés au présent PLF, la DPA et la DPI ont eu un coût au titre de l’année 2017 de, respectivement, 15 millions d’euros et 87 millions d’euros, le fait que la création de la DEP conduise à un coût de 26 millions d’euros permet d’estimer le coût propre de ce nouvel outil à 15 + 87 + 26 = 128 millions d’euros, ainsi que l’illustre le tableau suivant.

coût de la nouvelle dep

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires annexés au présent PLF.

3. L’impact économique : un instrument calibré pour appuyer au mieux les exploitants agricoles

En ce qu’elle est beaucoup moins complexe et cantonnée que la DPA et la DPI, la DEP devrait attirer à elles un plus grand nombre d’exploitants agricoles que les deux précédents outils.

Cela se traduira par une meilleure gestion des exploitations agricoles, qui disposeront d’un instrument fiscal adapté à leurs besoins et permettant aux exploitants de faire face aux dépenses rendues nécessaires par leur activité.

La résilience des exploitations face aux risques et aux aléas de toute nature sera renforcée, réduisant ainsi les conséquences dommageables de ces risques et aléas et améliorant du même coup la pérennité et la viabilité des exploitations ainsi que la situation des exploitants.

Par ailleurs, la possibilité d’utiliser la DEP pour procéder à des investissements et renouveler l’équipement de l’exploitation, notamment aux fins de la moderniser, permettra aux exploitants d’améliorer leur exploitation et d’être plus compétitifs.

Le dispositif proposé aura donc un impact positif important pour le monde agricole, traduisant les engagements du Gouvernement et de la majorité en faveur de ce secteur.

*

La commission examine l’amendement I-CF1065 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet article relatif à la déduction pour épargne de précaution va dans le bon sens, mais je propose d’ajouter une nouvelle tranche au barème des déductions afin d’adapter le dispositif en fonction de la taille des entreprises.

M. le Rapporteur général. Cet amendement risque de produire des effets de seuil très élevés et je ne suis pas certain qu’il soit opportun de faire exploser les plafonds. Le Gouvernement propose déjà un plafond correspondant à 150 % du maximum actuel ; je crois qu’il faut s’y tenir. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine les amendements identiques I-CF123 de M. Marc Le Fur, I-CF150 de Mme Lise Magnier, I-CF160 de Mme Véronique Louwagie, I-CF213 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF234 de M. Vincent Descoeur, I-CF319 de M. Pierre Cordier, I-CF444 de M. Thibault Bazin, I-CF503 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF1042 de Mme Valérie Lacroute.

M. Marc Le Fur. L’article 18, très intéressant, est attendu et bien rédigé pour l’essentiel. Mes amendements se situent donc à la marge mais devraient pouvoir être adoptés car ils s’inscrivent dans la logique que l’article.

L’article instaure la transparence pour les groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC) : autrement dit, le nombre de plafonds est multiplié par le nombre d’associés participant au groupement. Curieusement, ce nombre est plafonné à quatre. De ce fait, on oublie les GAEC qui sont plus conséquents. Il existe en effet des exploitations qui rassemblent trois familles, soit six associés. Objectivement, déplafonner le nombre d’associés ne coûterait pas cher : moins de 2 % des GAEC en activité comptent cinq associés ou plus. Je vous propose donc de respecter la transparence dans toute sa logique en supprimant le plafond de quatre associés. Le nombre de personnes concernées serait peu élevé, mais la mesure serait très importante pour eux.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement a déjà été déposé l’an dernier ; je constate que l’idée fait son chemin.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement I-CF213 est identique. Avec les regroupements, l’agriculture connaît une profonde évolution qui tient pour l’essentiel à la mécanisation agricole. Pour être compétitifs, les exploitants se rassemblent dans le cadre de GAEC et dépassent parfois le seuil de quatre associés ; l’argument de M. Le Fur est donc très juste.

M. le Rapporteur général. La suppression de la limite fixée peut conduire à une multiplication par dix des plafonds. Le plafond annuel serait de 414 000 euros, le plafond pluriannuel de 1,5 million d’euros. C’est colossal et pas forcément opportun.

Quant à la limite de quatre associés pour un GAEC, puis-je respectueusement vous faire observer, cher collègue Le Fur, que la mission d’information que vous aviez conduite avec François André avait expressément conclu à la nécessité de ne pas aller au-delà ?

Je suis donc défavorable à l’ensemble de ces amendements.

M. Marc Le Fur. Je l’ai dit, l’article 18 est un très bon article. Il s’agit simplement de le « ciseler » un peu. Ces amendements identiques n’augmentent pas les avantages par personne. Simplement, il peut arriver que trois couples, trois familles travaillent ensemble sur une même exploitation. Ce n’est pas fréquent mais cela existe ; le coût de ce que je propose est réduit.

M. Jean-Paul Mattei. Je soutiens ces amendements, qui correspondent à une réalité : le regroupement des exploitations agricoles. L’outil GAEC, très spécifique, est très utile, et je regrette l’existence de cette limite que les amendements identiques visent précisément à supprimer.

Mme Émilie Bonnivard. En Savoie, 336 GAEC regroupent 791 associés. Seuls dix-sept GAEC ont quatre associés et trois en comptent cinq. Les conséquences de ces amendements seraient donc minimes.

M. Hervé Pellois. Comment se dire favorable à l’agriculture de groupe tout en approuvant cette limitation à quatre associés ? J’avais moi-même envie de déposer un amendement identique à ceux qui viennent d’être défendus. Ce ne sont que 6 % des GAEC qui comptent plus de quatre associés, les plafonds ne seront donc qu’exceptionnellement atteints. Et pourquoi les associés des GAEC ne bénéficieraient-ils pas des mêmes conditions que les exploitants individuels ? Il n’y a pas de raison, d’autant que nous voulons précisément encourager les regroupements.

M. le président Éric Woerth. Déplafonner le plafonnement serait effectivement judicieux.

M. Éric Coquerel. Pour notre groupe, l’article 18 est un bon article, et ces amendements identiques vont dans le bon sens. Nous les voterons donc.

La commission adopte les amendements identiques I-CF123, I-CF150, I-CF160, I-CF213, I-CF234, I-CF319, I-CF444, I-CF503 et I-CF1042 (amendement I-2502).

Elle se saisit ensuite de l’amendement I-CF898 de M. Gilles Lurton.

M. Gilles Lurton. Cet amendement vise à inciter les propriétaires fonciers à conserver leurs biens immobiliers, principalement lorsqu’ils sont durablement affectés à des exploitations agricoles et viticoles. Il a donc pour objet d’accorder une exonération totale d’IFI aux propriétaires qui affectent durablement leurs terres à des exploitations agricoles, par un bail à long terme d’au moins dix-huit ans.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF124 de M. Marc Le Fur, I-CF133 de M. Jean-Yves Bony, I-CF158 de Mme Véronique Louwagie, I-CF169 de Mme Lise Magnier, I-CF212 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF233 de M. Vincent Descoeur, I-CF317 de M. Pierre Cordier, I-CF443 de M. Thibault Bazin, I-CF495 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF1041 de Mme Valérie Lacroute, ainsi que l’amendement I-CF194 de Mme Émilie Bonnivard et l’amendement I-CF170 de Mme Lise Magnier.

M. Marc Le Fur. Je le répète, c’est un excellent article que cet article 18 du texte gouvernemental, qu’il ne s’agit que d’améliorer à la marge. Le maximum pluriannuel est fixé à 150 000 euros.

Nous proposons que le plafonnement global de la déduction pour épargne de précaution soit fixé à 150 000 euros ou à une année de chiffre d’affaires. Certaines exploitations ont un chiffre d’affaires élevé, mais des revenus modestes, voire très faibles – c’est la singularité de l’agriculture.

M. le président Éric Woerth. Cela semble judicieux.

M. Jean-Louis Masson. L’excellent amendement I-CF133 de M. Jean-Yves Bony vise également à porter le plafonnement global de la déduction pour épargne de précaution à une année de chiffre d’affaires.

Mme Valérie Lacroute. J’ajouterai simplement une considération sur les effets des aléas climatiques. Voyez les inondations de 2016, la morose année 2017 et la sécheresse de l’année 2018 : il est important de permettre aux agriculteurs de disposer de cette épargne de précaution et de relever le plafonnement global de la déduction.

M. le Rapporteur général. Je crains que cette série d’amendements ne procède d’une confusion quant à la portée des plafonds des alinéas 11 et 12.

La nouvelle déduction pour épargne de précaution (DEP) est plafonnée à un montant fixe annuel. Par ailleurs, un plafond global pluriannuel est prévu pour encadrer le montant total de l’ensemble des déductions. C’est ce plafond que les amendements identiques ont pour objet de modifier. Ce plafond correspond à la différence entre 150 000 euros et le total des déductions non encore rapportées au résultat. Par exemple, si vous avez fait cinq déductions de 25 000 euros chacune, soit 125 000 euros au total, et qu’elles n’ont pas été rapportées, une éventuelle sixième déduction sera limitée à la différence entre 150 000 et 125 000 euros soit 25 000 euros, alors même que le plafond annuel peut être supérieur.

Les amendements visent à ajouter un plafond alternatif égal au chiffre d’affaires annuel moyen sur trois ans : c’est colossal ! Je rappelle à titre de comparaison que, dans le régime du micro-bénéfice agricole, on estime que le bénéfice correspond à 13 % du chiffre d’affaires. L’exploitant pourra donc déduire des sommes qui peuvent dépasser son bénéfice de dix fois, voire plus.

L’application de votre plafond pourra conduire à faire des déductions aboutissant à des déficits. Cela ne saurait être accepté, à moins de vouloir transformer l’outil en mécanisme officiel d’optimisation. Je ne suis en tout état de cause pas certain que vos amendements soient opérationnels puisque le plafond annuel ne peut jamais dépasser le bénéfice.

Je suis donc défavorable à l’ensemble de ces amendements.

M. Marc Le Fur. Certaines années, les exploitations agricoles sont déficitaires. C’est précisément pour cela que ce mécanisme est imaginé. On peut faire de mauvaises récoltes, on peut faire de mauvaises ventes d’animaux. L’article vise à répondre à ces situations, et nous ne faisons que l’adapter à la marge.

M. le président Éric Woerth. Il y a d’ailleurs eu une succession de mauvaises années.

La commission rejette les amendements identiques I-CF124, I-CF133, I-CF158, I-CF169, I-CF212, I-CF233, I-CF317, I-CF443, I-CF495 et I-CF1041.

Puis elle rejette successivement les amendements I-CF194 et I-CF170.

Elle se saisit ensuite de l’amendement I-CF617 de M. Hervé Pellois.

M. Hervé Pellois. L’expression « compte bancaire » semble préférable aux mots « compte courant » qui n’ont pas de définition légale. Procéder à la substitution de la première expression à la seconde permettra en outre de mieux distinguer l’épargne constituée sur un compte bancaire de l’épargne constituée des sommes inscrites au crédit du compte courant des associés coopérateurs.

Cette interprétation est cohérente avec d’autres articles du CGI, où figurent les mots « compte bancaire » et non les mots « compte courant ».

M. le Rapporteur général. Sur le principe, pourquoi pas, cher collègue, mais quitte à changer l’appellation, autant retenir celle plus claire de « compte d’affectation » qui figure déjà à l’article 72 D bis du CGI relatif à la déduction pour aléas.

En outre, votre amendement procède, sans doute de façon involontaire, à une substitution qui n’est pas souhaitable, portant sur la mention « compte courant d’associé » de l’alinéa 19 – un compte courant d’associé, c’est quelque chose de spécifique et concret.

Je ne suis pas défavorable à l’idée de changer les termes, mais je vous invite plutôt à déposer en vue de la séance un amendement qui retiendrait la formule « compte d’affectation ».

L’amendement est retiré.

La commission examine les amendements identiques I-CF1168 de Mme Amélie de Montchalin et I-CF815 de Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. Tout le monde en convient : l’article 18, issu des travaux du groupe de travail sur la fiscalité agricole, marque une avancée. Nous avons beaucoup travaillé pour permettre une « épargne-stocks ». Simplement, le système nous paraît encore trop compliqué. Il s’agit donc de le simplifier et de vraiment permettre à l’agriculteur de choisir entre épargner en numéraire et épargner en stock, sans être obligé, pour épargner en stock, d’épargner aussi en numéraire. C’est permettre un choix responsable de nos agriculteurs et viticulteurs pour faire face aux aléas et conserver leurs clients.

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte les amendements I-CF1168 et I-CF815 (amendement I-2503).

Puis elle adopte l’article 18 modifié.

*

Après l’article 18

La commission se saisit de l’amendement I-CF616 de M. Hervé Pellois.

M. Hervé Pellois. Les mesures en faveur de la transmission et de l’installation des jeunes agriculteurs se concentrent uniquement sur le dispositif dit « pacte Dutreil » et le crédit vendeur. Nous proposons d’inciter les propriétaires à louer leurs terres à de jeunes agriculteurs en favorisant l’installation au moyen d’un contrat long et renouvelable et d’assurer, ainsi, au jeune agriculteur la pérennité de l’usage du foncier. Alors que la superficie moyenne louée par propriétaire est de 7 hectares et que le fermage moyen est de 160 euros, l’incidence de cette disposition sur le budget de l’État est relativement limitée.

Cette mesure en faveur de la création et de la reprise d’exploitations agricoles favoriserait le renouvellement des générations indispensable à l’équilibre économique, social et environnemental de nos territoires.

M. le Rapporteur général. Outre le fait qu’existent déjà des mesures en faveur de l’installation des jeunes agriculteurs, ce dispositif présente deux problèmes. Tout d’abord, il s’appliquerait aux baux en cours. Cela entraînerait un effet d’aubaine qui ne me semble pas souhaitable : tous les bailleurs qui louent déjà à un jeune agriculteur en bénéficieraient. Ensuite, cette exonération peut avoir un effet pervers. Moi-même, je suis élu d’un territoire où ce ne sont pas forcément des jeunes agriculteurs, au sens fiscal, qui s’installent ; ce sont aussi des personnes qui se reconvertissent, après avoir suivi des formations. Le risque d’un effet d’éviction à leur égard ne me semble pas souhaitable.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF678 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Bien souvent, les propriétaires hésitent à louer à des jeunes agriculteurs. C’est tellement plus facile de louer à un agriculteur en place pour un agrandissement ! L’installation des jeunes agriculteurs (JA) est aujourd’hui un véritable défi. Il faut – un peu – encourager les bailleurs. Par ailleurs, monsieur le Rapporteur général, j’ai bien entendu votre argument, mais la catégorie des JA est tout de même large : on est JA jusqu’à l’âge de 40 ans ! Cela donne une certaine marge – il peut y avoir des vocations tardives, comme on disait autrefois. Quoi qu’il en soit, saisissons la seule occasion que nous offre ce PLF de donner un petit coup de pouce aux JA.

M. le Rapporteur général. En première partie, cet amendement s’appliquerait aux baux en cours. Cet effet d’aubaine pose problème. Par ailleurs, la déduction proposée est inscrite dans la liste des charges déductibles du revenu foncier. Or un abattement fiscal n’est pas une charge de propriété déductible.

Je vous invite donc au retrait de cet amendement.

M. Marc Le Fur. Je comprends tout à fait votre seconde objection, monsieur le Rapporteur général, et nous essaierons de récrire cet amendement. En revanche, quant à la première, j’ai du mal à vous suivre : nous n’allons pas appliquer aux nouveaux baux une règle fiscale qui ne s’appliquerait pas aux anciens, ce serait une injustice.

L’amendement est retiré.

La commission examine en discussion commune les amendements identiques I-CF268 de Mme Lise Magnier, I-CF282 de M. Marc Le Fur, I-CF311 de M. Vincent Descoeur, I-CF429 de M. Nicolas Forissier, I-CF927 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF1167 de Mme Amélie de Montchalin et I-CF1358 de M. Mohamed Laqhila, ainsi que les amendements identiques I-CF630 de Mme Véronique Louwagie et I-CF738 de M. Vincent Descoeur.

M. Philippe Vigier. L’amendement I-CF268 vise à assurer un meilleur traitement fiscal aux petites entreprises de proximité soumises, comme vous le savez, à l’impôt sur le revenu. À bénéfice égal, le chef d’entreprise individuelle doit s’acquitter des charges sociales, payer l’impôt sur le revenu sur l’intégralité du bénéfice et les gérants majoritaires qui, juridiquement, sont des travailleurs indépendants sont les seuls à pouvoir déterminer l’assiette de leurs cotisations. L’inégalité de traitement qui en résulte doit, me semble-t-il, être prise en compte pour qu’ils soient mieux protégés.

Par cet amendement, nous proposons un mécanisme de suspension de taxation d’une partie des bénéfices dans l’entreprise individuelle via un compte d’attente.

M. Vincent Descoeur. Le mécanisme de suspension de la taxation d’une partie des bénéfices est important parce qu’il permet de réduire des inégalités de traitement résultant du statut choisi par l’entrepreneur.

Mme Amélie de Montchalin. J’ajoute simplement qu’il faudra envisager un point avec beaucoup de précautions : faut-il un plafond en valeur ou en pourcentage ?

Mme Sarah El Haïry. Nous avons pensé fixer le plafond à 40 % des résultats fiscaux de l’exercice.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF630 s’inscrit dans le même esprit. Il s’agit de créer un compte d’attente pour permettre à ces entrepreneurs de disposer d’une trésorerie.

M. le Rapporteur général. Ces amendements ont déjà été examinés, et repoussés lors de l’examen du PLF pour 2018. Je suis tout à fait d’accord pour soutenir les exploitants individuels, mais soustraire, sans aucun encadrement, 40 % du bénéfice... Pardonnez-moi, mais cela me paraît « lunaire » !

Je rappelle d’ailleurs les propos tenus par Bruno Le Maire l’an dernier : cela « relèverait de l’optimisation fiscale la plus caractérisée. La mesure est très généreuse de votre part, mais un peu dangereuse pour les finances publiques. »

Le coût de la mesure, au-delà du principe, risque en effet d’être très élevé. Les entreprises sans salarié sont les plus nombreuses : imaginez l’impact sur les recettes fiscales si 40 % de l’assiette associée à cette population disparaissaient !

Je suis défavorable à l’ensemble de ces amendements.

Mme Amélie de Montchalin. Voilà qui me ramène aux deux précautions que j’évoquais, qui ne figurent pas, à ce stade, dans l’amendement que j’ai proposé.

Il pourrait cependant être intéressant de réfléchir à un déploiement plus large, au profit de toutes petites entreprises, de ce qui a été fait pour les agriculteurs avec l’épargne de précaution. Je ne prétends pas du tout qu’il faille adopter ces amendements en l’état, mais il faut réfléchir à de nouveaux mécanismes pour les petits artisans, indépendants et commerçants. Il s’agit non pas de passer en force mais de s’interroger sur les possibilités envisageables pour des activités soumises à une cyclicité qui se prête mal aux prévisions.

M. le président Éric Woerth. Quelles sont ces entreprises de proximité que vous visez ?

Mme Amélie de Montchalin. Je pense à tous les commerces de proximité, les indépendants, les artisans, dont l’activité est soumise à une forme de saisonnalité ou est difficile à prévoir, mais je retire mon amendement.

M. le Rapporteur général. L’article 17 permet aux personnes concernées d’opter plus facilement pour l’impôt sur les sociétés, en créant un « droit au remords » à travers la possibilité de renoncer à cette option.

M. le président Éric Woerth. Avec un aller-retour possible.

M. le Rapporteur général. Oui, un seul aller-retour.

Mme Émilie Cariou. Mes chers collègues, je vous invite à raison garder. Le Rapporteur général a exprimé la voix de la sagesse.

Non seulement ces amendements heurtent considérablement le principe de l’annualité de l’impôt, mais ils créent une niche dont on ne peut, en l’état, soupçonner l’impact. Les entreprises individuelles, ce ne sont pas que des petits commerçants : il y a aussi toutes les professions libérales et les personnes soumises aux bénéfices non commerciaux.

Ces amendements ne sont absolument pas raisonnables. Ce que nous avons obtenu pour les agriculteurs, tout de même au terme d’un long combat, est lié aux forts aléas auxquels ils sont soumis : aléas des cours, aléas climatiques...

Quand les résultats s’améliorent, généralement, il est plus intéressant de passer à l’impôt sur les sociétés. Revenons aux règles de l’impôt. Sinon, tout le monde rêve de ne jamais payer l’impôt sur le revenu.

M. Charles de Courson. Le problème, mes chers collègues, est la discrimination entre l’entreprise individuelle et l’entreprise sous forme sociétaire. Si vous faites une petite société, le bénéfice que vous laissez dans l’entreprise est imposé à 15 %, dans la limite de 38 120 euros de bénéfice, puis à 25 %, au-delà, et on ne vous demande rien. Et, pour le reste, vous êtes imposable. Le problème, c’est qu’on ne peut pas le faire dans une entreprise individuelle. La solution serait de faire une réserve d’autofinancement, constituée par la partie du bénéfice que l’entrepreneur individuel laisse dans l’entreprise, taxée à 15 %, pour répondre à l’objection de notre rapporteur, de procéder de manière symétrique à ce qui se passe avec les petites sociétés. C’est cela, la bonne solution. Voulons-nous maintenir une discrimination croissante ?

Mme Émilie Cariou. Ce n’est pas une discrimination.

M. Charles de Courson. Si, c’en est une. Selon que vous êtes en entreprise individuelle ou en société, les bénéfices que vous laissez dans l’entreprise sont taxés à l’impôt sur le revenu ou ne sont pas taxés.

Mme Véronique Louwagie. Amélie de Montchalin évoquait cette épargne de précaution créée pour les agriculteurs, mais il y a une grande différence entre les agriculteurs et les autres catégories professionnelles que sont les artisans, commerçants, industriels ou professions libérales. Aujourd’hui, nous avons une vraie difficulté avec les agriculteurs : les méthodes de comptabilisation et d’évaluation des stocks ne sont pas du tout les mêmes dans les régimes à l’impôt sur les sociétés et à l’impôt sur le revenu. D’ailleurs, le Gouvernement est en train de réfléchir à une harmonisation du droit comptable qui y remédierait.

M. Jean-Paul Mattei. Il existe des outils, chers collègues : l’entreprise individuelle à responsabilité limitée (EIRL) peut opter pour l’impôt sur les sociétés. L’entrepreneur en EIRL peut opter pour la transparence fiscale ou passer à l’IS, et l’article 17 de ce PLF permet un aller-retour.

L’amendement I-CF1167 est retiré.

La commission rejette les amendements identiques I-CF268, I-CF282, I-CF311, I-CF429, I-CF927 et I-CF1358, puis les amendements identiques I-CF630 et I-CF738.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF976 et I-CF967 de M. Dominique Potier.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Il s’agit par ces amendements d’encadrer les rémunérations au sein de l’entreprise sur la base d’un écart-type. Cet encadrement permettrait que la rémunération la plus élevée ne soit, par exemple, pas plus de vingt fois supérieure à la rémunération la plus faible.

Nous utilisons pour ce faire l’impôt sur les sociétés comme outil. Les charges de personnel étant déductibles des bénéfices passibles de l’impôt sur les sociétés, il est proposé de restreindre les charges de personnel déductibles aux seules rémunérations dont le montant est inférieur au plafond déterminé par l’application de l’écart-type que j’ai évoqué.

Ainsi, l’entreprise pourra continuer à rémunérer certains salariés au-dessus de ce plafond, mais elle ne pourra plus déduire les rémunérations et cotisations sociales afférentes de son bénéfice imposable pour la fraction qui lui sera supérieure. Elle aura donc un intérêt économique à augmenter les rémunérations des plus faibles pour accroître le plafond de déductibilité ou à maîtriser les rémunérations les plus élevées.

Sans édicter d’interdiction, nous réduisons un avantage important.

M. le Rapporteur général. L’impôt ne sert pas à encadrer les rémunérations : les auteurs de ces amendements se trompent de véhicule législatif.

Les écarts de rémunération au sein des entreprises ont été largement abordés dans le cadre de l’examen du projet de loi PACTE, et des engagements ont été pris par le Gouvernement lorsque nous avons examiné l’article 62 ter. Je propose que nous en restions là. Je suis défavorable à ces amendements.

M. Éric Coquerel. C’est une bonne blague, monsieur le Rapporteur général !

Si j’ai bien compris, l’impôt sert quand même, dans certains cas, à favoriser les revenus du capital, au motif, pas seulement financier, que, si nous les favorisons, cela servira à toutes les sociétés, aux « investissements de demain » et aux « emplois d’après-demain ». Votre argument n’est pas pertinent. De même, l’objectif de la fiscalité écologique n’est pas purement fiscal.

Pour ma part, je défends ces amendements. C’est une proposition de repli aux yeux de notre groupe, puisque nous voulons, nous, interdire d’aller au-delà d’un écart de rémunération de 1 à 20, rapport recommandé par la Confédération européenne des syndicats. La première vertu en serait de réduire des inégalités des salaires qui explosent. La seconde est que pour augmenter les revenus les plus élevés, il faut augmenter les revenus les plus bas.

Je soutiens donc ces amendements, même si, se contentant de modifier les règles fiscales, ils ne vont pas aussi loin que je le souhaiterais.

La commission rejette successivement les amendements.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques I-CF137 de M. Jean-Yves Bony, I-CF162 de Mme Véronique Louwagie, I-CF219 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF236 de M. Vincent Descoeur, I-CF320 de M. Pierre Cordier, I-CF411 de M. Nicolas Forissier, I-CF446 de M. Thibault Bazin, I-CF697 de Mme Lise Magnier, I-CF819 de M. Charles de Courson et I-CF991 de M. Jean-Paul Dufrègne, ainsi que l’amendement I-CF1050 de Mme Valérie Lacroute.

M. Jean-Louis Masson. Il est proposé, pour les exploitations agricoles, que les annuités d’amortissement puissent faire l’objet d’un report car le cycle économique est désormais pluriannuel et de forte amplitude.

M. Vincent Descoeur. Une nouvelle fois, il s’agit de l’irrégularité des revenus agricoles, qui connaissent et connaîtront des variations toujours plus fortes. Il est indispensable que les annuités d’amortissement puissent faire l’objet d’un report, comme, aujourd’hui, les annuités d’emprunt.

M. Charles de Courson. Par l’amendement I-CF819, je propose un outil complémentaire à l’article 18, qui permet une bonne adaptation à la situation, avec une modulation des amortissements.

Mme Valérie Lacroute. Avec l’amendement I-CF1050, je propose un outil de gestion économique dynamique de l’exploitation pour faire face à des aléas climatiques de plus en plus importants.

M. le Rapporteur général. Le dispositif de l’article 18 relatif à la DEP est le plus généreux qui ait jamais été mis en place en la matière. Laissons le vivre et ne lui adjoignons pas des outils complémentaires qui risqueraient de nuire à sa lisibilité ! Avis défavorable à cette série d’amendements.

M. Julien Aubert. Je ne comprends pas la position du Rapporteur général. Tout à l’heure, il ne voulait pas exonérer la protection des espaces naturels et des zones humides. Maintenant, il nous explique que lorsqu’il y a des aléas climatiques, il ne faudrait pas améliorer le dispositif en permettant un recalage des annuités d’amortissement pour les exploitations agricoles. Inutile après de plaider contre le réchauffement climatique en constatant tous les jours les modifications du climat et leur impact sur l’agriculture ! Ce n’est pas parce que le dispositif du projet de loi est généreux que vous ne pouvez pas en adopter un deuxième – ce qui vous permettra d’ailleurs de comparer leur efficacité et de voir si, dans un ou deux ans, il faut les maintenir couplés ou si l’un des deux est mieux appréhendé par les exploitants agricoles. L’un et l’autre ne sont pas en concurrence. En rejetant nos amendements, vous êtes en orthogonalité avec les objectifs de lutte contre le changement climatique que vous vous êtes vous-mêmes fixés.

M. Fabien Di Filippo. La question est non pas de savoir si les amendements présentés vont dans le sens du dispositif que vous avez prévu, mais s’ils sont à la hauteur des difficultés que rencontrent aujourd’hui nos agriculteurs. Cet été, meurtrier pour beaucoup d’éleveurs et de cultivateurs du fait de la sécheresse, a montré que nos exploitations agricoles sont dans une précarité extrême. Cela mérite que l’on sécurise davantage leur situation face à des aléas qui, de toute façon, vont aller en s’amplifiant.

M. le président Éric Woerth. M. Di Filippo a raison. L’article 18 améliore il est vrai beaucoup la situation par rapport à l’année dernière, mais on peut toujours faire mieux.

M. le Rapporteur général. Je rappelle que la déduction possible au titre de la DEP est de 41 400 euros par an et que ses cas d’utilisation sont quasiment illimités. Avec une telle générosité, je ne vois pas l’intérêt du mécanisme que vous proposez.

La commission rejette les amendements identiques I-CF137, I-CF162, I-CF219, I-CF236, I-CF320, I-CF411, I-CF446, I-CF697, I-CF819 et I-CF991, puis l’amendement I-CF1050.

Elle est saisie, en discussion commune, des amendements I-CF1115 de M. Boris Vallaud, I-CF1118 et I-CF1119 de Mme Valérie Rabault et I-CF931 de M. Emmanuel Maquet.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement I-CF1115, déposé par le groupe Socialistes et apparentés, a trois objets. Premièrement, en cas de reprise frauduleuse au terme de laquelle les engagements présentés dans le plan de cession d’une entreprise n’auraient pas été respectés, le juge pourrait reprendre tous les avantages fiscaux accordés et en demander le remboursement. Deuxièmement, nous proposons la création d’un dispositif de suramortissement en faveur des reprises d’entreprises, visant notamment les PME. Troisièmement, nous proposons la réévaluation du plafond d’exonération de l’IS dans le cadre de la cession totale ou partielle d’une PME appartenant à une branche d’activité se caractérisant par une forte exposition à la concurrence.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement I-CF1118 rétablit pour quatre ans un dispositif auquel il a été mis fin l’année dernière dans le cadre de la loi de finances pour 2018. Or ce dispositif de suramortissement avait très bien fonctionné.

M. François Pupponi. L’amendement I-CF1119 est un amendement de repli ayant le même objet que le précédent mais pour deux ans au lieu de quatre.

M. le Rapporteur général. Le Gouvernement a analysé les effets de ce suramortissement et considéré qu’il convenait de le réintroduire mais avec un périmètre ciblé à des secteurs et à des acteurs ayant besoin d’une impulsion, comme les PME, les robots et la transformation numérique. Je souhaite que nous en restions là. Je rappelle que le coût du dispositif précédent avait été évalué à 2,5 milliards d’euros sur cinq ans. Avis défavorable.

La commission rejette successivement ces amendements.

Elle en vient à l’amendement I-CF1021 de M. Saïd Ahamada.

M. Saïd Ahamada. Cet amendement vise à inciter les compagnies maritimes, via un suramortissement fiscal, à acquérir des navires fonctionnant au gaz naturel liquéfié (GNL), à l’hydrogène ou à l’aide d’une alimentation électrique à quai. Il s’agit de la transcription d’une mesure que le Gouvernement avait annoncée lors du Comité interministériel de la mer (CIMer) de novembre dernier. L’État s’était alors engagé à soutenir la transition énergétique vers le GNL. Cela avait été rappelé lors des assises de l’économie de la mer par le Premier ministre, qui avait demandé au ministre de l’économie d’étudier la révision des modalités d’amortissement des investissements concernant l’achat de nouveaux navires ou de modes de propulsion. Lors de l’examen de la proposition de résolution que j’avais présentée à l’Assemblée nationale et qui a été votée à l’unanimité, j’avais aussi rappelé l’importance de mettre en place un dispositif de suramortissement.

J’ai veillé à éviter les effets d’aubaine en fixant un taux de 30 %. La durée est limitée à six ans à compter du 1er janvier 2019 et on favorise la compétitivité de la flotte française puisque deux critères sont retenus : la durée d’escale et la durée de navigation dans la zone économique exclusive française.

M. le Rapporteur général. Il s’agit effectivement des suites de la résolution qui avait été adoptée. Cela étant, l’amendement réserve le bénéfice de l’avantage fiscal aux navires immatriculés en France ou dans l’Union européenne à la condition que les temps d’escale en France ou de navigation dans les eaux françaises représentent 30 %. Cette limitation va poser des problèmes aux navires français qui peuvent être imposés en France quand ils sont dans des eaux étrangères, et aux navires immatriculés à l’étranger qui réalisent des liaisons de port étranger à port étranger. Cet amendement risque d’être contre-productif car il se cantonne à des hypothèses géographiques et non pas à des hypothèses liées aux navires propres. Je vous demanderai de bien vouloir le retirer amendement pour pouvoir en améliorer le champ et en rediscuter en séance.

M. Saïd Ahamada. J’accepte de le retirer. Je vous précise cependant, monsieur le Rapporteur général, que cet amendement a été rédigé avec les services du Gouvernement.

L’amendement I-CF1021 est retiré.

La commission aborde l’amendement I-CF838 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Il est dommage que l’amendement précédent ait été retiré car j’aurais voté pour.

L’amendement I-CF838 vise à faire baisser de façon très significative le plafond maximal en-deçà duquel il est possible de bénéficier du statut d’auto-entrepreneur. En effet, l’année dernière, vous avez augmenté considérablement ce plafond. Depuis le 1er janvier 2018, il est de 170 000 euros pour les activités d’achat et de vente de marchandises et de 70 000 euros pour la prestation de services. Nous proposons de ramener respectivement ces deux seuils à leurs niveaux de 2017, soit 91 000 euros et 35 200 euros. Je précise que les plus prospères des personnes qui ont recours à ce statut ne sont que 5 % à dépasser les 32 100 euros.

Nous avons déposé cet amendement pour trois raisons. Tout d’abord parce que, sous prétexte de lutter contre le travail au noir, vous introduisez en réalité une concurrence déloyale pour les artisans et prestataires de services qui, eux, sont obligés de remplir des contraintes administratives et sont soumis à une fiscalité bien supérieure. Par ailleurs, vous ouvrez la voie pour les jeunes travailleurs en France à un monde « ubérisé ». Enfin, la faiblesse des cotisations et des impôts qui caractérise ce statut remet en cause le modèle social français.

M. le Rapporteur général. Ce débat a déjà eu lieu lors de l’examen du PLF pour 2018. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF155 de Mme Lise Magnier, I-CF165 de Mme Véronique Louwagie, I-CF217 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF245 de M. Vincent Descoeur, I-CF322 de M. Pierre Cordier, I-CF1057 de Mme Valérie Lacroute et I-CF1326 de M. Jean-Noël Barrot.

Mme Lise Magnier. Avec cet amendement, il s’agit de mettre en cohérence les définitions juridique et fiscale de l’activité agricole. En effet, la référence à l’activité agricole telle qu’elle est définie par le code rural et de la pêche maritime permettrait d’éviter la confusion existant aujourd’hui entre une activité juridiquement agricole et une activité appréhendée fiscalement au titre des bénéfices agricoles.

Mme Marie-Christine Dalloz. Parmi les critères cités dans mon amendement, j’ai oublié les revenus tirés à titre accessoire du déneigement.

Mme Valérie Lacroute. Avec cet amendement, nous proposons une harmonisation des définitions juridique et fiscale de l’activité agricole afin de faciliter la diversification dans les exploitations. Il s’agit de faire en sorte que les activités accessoires soient considérées également au sens de la législation fiscale comme des activités agricoles et soient imposées en conséquence.

M. le Rapporteur général. Peut-être avez-vous en mémoire un amendement du groupe Les Républicains, adopté l’an dernier et qui a permis d’augmenter le plafond des activités accessoires non agricoles pour renforcer la pluriactivité. En l’état du droit, si pas plus d’un tiers du total des recettes de l’exploitation ne sont concernées, elles sont considérées comme accessoires et soumises au régime des bénéfices agricoles. La première partie de vos amendements est donc parfaitement satisfaite.

En revanche, le renvoi, dans la seconde partie de l’amendement, à la notion d’activité agricole définie dans le code rural et, par ricochet, à l’article L. 722-20 du même code, conduit à inclure dans la catégorie des bénéfices tirés d’activités agricoles les revenus des gens de maison d’exploitants agricoles, des enseignants dans un établissement agricole, des salariés des mutuelles agricoles ou encore des administrateurs des groupements mutualistes. Ce n’était sans doute pas l’intention des auteurs des amendements, mais cela pose problème. Je vous invite donc à retirer ces amendements sans quoi j’y serai défavorable.

Mme Lise Magnier. Je remercie le Rapporteur général de ses explications. Mon amendement étant satisfait, je le retire.

Mme Sarah El Haïry. Moi aussi.

Les amendements I-CF155 et I-CF1326 sont retirés.

La commission rejette les amendements identiques I-CF165, I-CF217, I-CF245, I-CF322 et I-CF1057.

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Article additionnel après l’article 18 Appréciation des plafonds de pluriactivité des groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC) au niveau du groupement

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’amendement I-CF629 de Mme Véronique Louwagie (amendement I-2504).

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Article additionnel après l’article 18 Dispositif optionnel de blocage de la valeur des stocks à rotation lente

La commission examine ensuite les amendements identiques I-CF730 de M. Hervé Pellois et I-CF1181 de Mme Amélie de Montchalin.

M. Hervé Pellois. L’amendement propose de rétablir un dispositif optionnel de blocage de la valeur des stocks à rotation lente. Pour tenir compte des aléas – climatiques notamment – auxquels sont confrontés les exploitants agricoles, la loi fiscale prévoit des mécanismes optionnels qui ont pour objet de répartir l’assiette imposable d’une année sur plusieurs exercices afin de limiter les effets de la progressivité de l’impôt sur le revenu.

Le patrimoine de certaines exploitations agricoles se caractérise par des stocks au cycle parfois très long, comme les bovins, les pépinières, les vins et les spiritueux, dont la révision annuelle du prix de revient peut conduire à des variations de stock augmentant significativement le résultat imposable sans pour autant pouvoir bénéficier du régime d’étalement et de lissage des revenus agricoles exceptionnels.

Les exploitants disposant de stocks à rotation lente pouvaient utiliser jusqu’ici la déduction pour investissement (DPI) que l’on vient de supprimer. Ils pourront certes bénéficier de la nouvelle déduction pour épargne de précaution qui permet d’affecter une quote-part de l’épargne aux coûts d’acquisition et de production de ces stocks mais pour répondre plus spécifiquement aux difficultés liées à la valorisation des stocks à rotation lente, il est proposé de mettre en place un dispositif ad hoc de blocage de la valeur des stocks. En pratique, la mesure ne produit d’effet qu’à l’égard de stocks dont le cycle de rotation est au moins égal à deux ans et permet, pour les exercices suivant celui du blocage, de ne pas prendre en compte dans la valorisation des stocks les charges de production.

Mme Amélie de Montchalin. L’amendement I-CF1181 est défendu au nom du groupe La République en Marche, comme vient de le faire M. Pellois.

M. le Rapporteur général. Avis favorable.

La commission adopte les amendements identiques I-CF730 et I-CF1181 (amendement I-2505).

*

Après l’article 18

Elle étudie les amendements identiques I-CF105 de M. Vincent Descoeur et I-CF251 de M. Raphaël Schellenberger.

M. Vincent Descoeur. Il s’agit de renforcer encore la capacité des entreprises agricoles et viticoles à se constituer une réserve de gestion des risques qui soit suffisante pour faire face aux aléas climatiques. C’est pourquoi cet amendement propose que ces entreprises puissent déduire une provision inscrite en comptabilité dont le plafond est déterminé en fonction du résultat d’exploitation, un montant égal à au moins 40 % de la déduction devant être mis en épargne financière.

M. le Rapporteur général. Vous n’avez pas tenu compte de l’article 18, qui abroge les dispositions que vous souhaitez modifier. Pour cette seule raison, ces amendements ne sauraient être adoptés. Je vous invite à les retirer.

La commission rejette ces amendements.

Elle est saisie des amendements identiques I-CF161 de Mme Véronique Louwagie, I-CF218 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF235 de M. Vincent Descoeur, I-CF318 de M. Pierre Cordier, I-CF408 de M. Nicolas Forissier, I-CF445 de M. Thibault Bazin et I-CF1045 de Mme Valérie Lacroute.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement propose de substituer une DPI qui a disparu des écrans-radars.

M. Vincent Descoeur. L’amendement propose de remettre en place le dispositif de blocage de la valeur des stocks présents sur l’exploitation et dont la durée de vie est supérieure à un an.

Mme Valérie Lacroute. L’objectif de l’amendement est d’éviter que les exploitants ne paient l’impôt à chaque clôture d’exercice en raison d’une prise de valeur des stocks alors même qu’ils ne disposent d’aucune trésorerie, faute de vente.

M. le Rapporteur général. Nous avons adopté deux amendements, I-CF730 et I-CF1181, qui satisfont les amendements que vous avez déposés. Je vous invite donc à les retirer.

M. le président Éric Woerth. Retirez-vous vos amendements ?

M. Vincent Descœur. Oui. Mais je ferai remarquer au Rapporteur général que nous avons déposé nos amendements avant que les deux qu’il a cités ne soient votés. Nous ne pouvions présager ce vote.

Les amendements identiques I-CF161, I-CF218, I-CF235, I-CF318, I-CF408, I-CF445 et I-CF1045 sont retirés.

La commission étudie, en discussion commune, les amendements I-CF465 de M. Lionel Causse et I-CF247 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF247 vise à revenir sur un amendement que j’avais déposé l’année passée et qui avait été adopté : il conduisait à modifier les seuils pour prendre en compte les activités accessoires aux activités agricoles et qui pouvaient leur être rattachées. Ces seuils étaient passés de 50 000 à 100 000 euros et de 30 à 50 %. Or cela pose des difficultés aux entreprises de travaux agricoles qui se trouvent être concurrencées par des exploitants agricoles réalisant un grand nombre de travaux agricoles. Je propose donc de revenir aux seuils antérieurs pour les activités générées par des prestations de travaux agricoles. Il s’agit de distinguer deux situations, selon que les recettes accessoires proviennent de travaux agricoles ou pas.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable sur ces deux amendements. L’an dernier, nous avions attiré votre attention sur les problèmes que soulevait votre amendement au regard de la concurrence, il a été adopté. Maintenant, pourquoi traiter les activités de travaux agricoles différemment des autres activités accessoires ? Pourquoi ne pas en faire autant pour l’hébergement et la fourniture de repas ?

La commission rejette successivement les amendements.

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Article additionnel après l’article 18 Extension de la dispense d’obligation de reboisement aux créations et reprises d’exploitations agricoles en zones agricoles et naturelles

Elle en vient à la discussion commune des amendements I-CF179 de M. Jean-François Eliaou et I-CF1462 du Rapporteur général.

M. Jean-François Eliaou. Les autorisations de défrichement sont subordonnées à des travaux de reboisement ou au versement d’une indemnité équivalente qui alimente le Fonds stratégique de la forêt. Or les travaux de reboisement sont, la plupart du temps, impossibles à réaliser, ce qui a rendu systématique le principe de compensation financière du défrichement. La déprise des surfaces agricoles, souvent choisie en raison du coût de l’indemnité de compensation ou du reboisement, est un problème majeur pour l’avenir des exploitations. Cela a trois conséquences : le fractionnement du parcellaire, la perte directe de surface exploitable et un risque écologique et d’incendie, surtout dans les régions du Sud. En revanche, le défrichement de petites surfaces permet un regroupement parcellaire indispensable à l’optimisation des conditions de travail des agriculteurs et évite ainsi de nouveaux abandons de terres. Il permet également la conservation de milieux ouverts permettant de lutter efficacement contre les risques d’incendie. Enfin et surtout, il permet l’installation de jeunes agriculteurs sur ces terrains reconquis.

Cet amendement vise donc à exonérer les agriculteurs du paiement de cette indemnité compensatoire selon certaines conditions, notamment celle de maintenir un écosystème dynamique au moyen de plantations de haies vives.

M. le Rapporteur général. À la demande de mon collègue, nous avons travaillé sur ce sujet qui avait attiré notre attention lors de l’acte II de la « loi montagne ». Les dispositions relatives à cette loi font en effet sortir les terrains situés en zone de montagne de cette logique d’autorisation assortie d’une sanction en cas de déboisement. Pour que le dispositif soit encadré juridiquement, mon amendement élargit cette dispense aux hypothèses de création ou de reprise d’exploitation dans les zones agricoles ou naturelles des plans locaux d’urbanisme, quel que soit le secteur concerné. Je n’ai pas repris votre disposition sur les haies vives car elle n’a pas beaucoup de sens en montagne, mais je crois qu’elle n’en a guère non plus dans les grands espaces agricoles du Sud de la France. Je propose que tous les signataires de votre amendement se rallient au mien.

M. Jean-François Eliaou. Cet amendement ne sera-t-il pas applicable qu’à la montagne ?

M. le Rapporteur général. Non. Nous proposons une extension du dispositif existant en zone de montagne. L’amendement permet, en dehors des zones de montagne, de bénéficier de la dispense précitée.

M. Jean-François Eliaou. J’accepte votre proposition.

L’amendement I-CF179 est retiré.

La commission adopte l’amendement I-CF1462 (amendement I-2506).

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Article additionnel après l’article 18 Dispense du paiement de l’indemnité compensatoire au défrichement pour les travaux de défense des forêts contre l’incendie

La commission examine l’amendement I-CF1314 de Mme Sereine Mauborgne.

Mme Sereine Mauborgne. Il s’agit d’aller dans le sens de l’amendement de M. le Rapporteur général et d’instaurer une exonération d’indemnité compensatoire de défrichement, notamment en cas d’élargissement des pistes de défense des forêts contre l’incendie (DFCI). En effet, dans le Var, nous avons été touchés par de gros incendies et avons besoin des coupures agricoles qui sont difficiles à entretenir pour les établissements publics de coopération intercommunale.

M. le Rapporteur général. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement (amendement I-2507).

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Après l’article 18

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement l’amendement I-CF653 de M. Marc Le Fur, et les amendements identiques I-CF266 de Mme Lise Magnier et I-CF422 de M. Nicolas Forissier.

La commission étudie l’amendement I-CF861 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à lutter efficacement contre les GAFA (Google, Apple, Facebook, Amazon). Il renforce ainsi le contrôle effectué sur les entreprises non-résidentes ayant une activité économique numérique importante sur le territoire national. Les GAFA sont un problème pour la France mais aussi pour tous les pays de l’Union européenne : l’Union aurait ainsi perdu 5,4 milliards d’euros de revenus fiscaux de Google et de Facebook entre 2013 et 2015.

Nous proposons un principe simple : si une entreprise numérique a une activité suffisamment importante en France, les revenus tirés de son activité française doivent être déclarés au fisc français. J’espère que vous ne me répondrez pas qu’il faut attendre la mise en place d’un système européen. D’une part, parce que les traités européens imposent qu’une réforme fiscale soit adoptée à l’unanimité, on pourra donc attendre très longtemps. D’autre part, parce que sur ce sujet extrêmement grave, la France doit montrer l’exemple. Nul doute qu’elle sera suivie après par les autres pays.

M. le Rapporteur général. Je voudrais tout d’abord vous remercier car vous aviez déjà déposé cet amendement et je vous avais invité à le réécrire pour qu’il soit opérant, ce que vous avez fait. Cette proposition est voisine de celle qu’avait faite le président Woerth l’an dernier et qui s’inspirait de la proposition de directive européenne du 21 mars 2018.

Je reste favorable à l’établissement stable virtuel mais pas tout à fait selon les modalités que vous proposez. Il y a eu depuis un rapport très documenté de notre collègue Bénédicte Peyrol sur l’évasion fiscale internationale des entreprises, duquel il ressort que la consécration unilatérale en droit français de l’établissement stable virtuel ne devrait être proposée qu’en cas d’échec ou d’enlisement des négociations européennes, et qu’elle interviendrait en tout état de cause dans le PLF 2020.

Se pose cependant un problème de neutralisation par les conventions fiscales. L’absence d’accord entre États membres est une difficulté mais, pour lancer un signal politique en 2020, on peut faire en sorte que même s’il y a neutralisation, il y ait un vote du Parlement. Je vous propose d’en rester à ce que propose Bénédicte Peyrol dans son rapport.

M. Éric Coquerel. J’entends avec satisfaction ce que vous dites, monsieur le Rapporteur général. Je maintiens mon amendement en espérant qu’il sera voté en 2020.

Mme Bénédicte Peyrol. Je confirme ce que dit le Rapporteur général. Si les négociations sur la taxe européenne n’aboutissent pas d’ici à la fin de l’année 2019, je prends l’engagement de travailler à la définition de l’établissement stable. Je propose de revoir la rédaction de cet amendement l’année prochaine si les négociations n’ont pas abouti.

La commission rejette l’amendement I-CF861.

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Article additionnel après l’article 18 Extension du dispositif du mécénat aux festivals audiovisuels

Elle est saisie de l’amendement I-CF1452 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement vise à étendre aux festivals qui diffusent des séries audiovisuelles le champ d’application de la loi sur le mécénat, qui permet de bénéficier d’avantages fiscaux mais qui ne s’applique pas aux séries : les œuvres doivent impérativement présenter un caractère dramatique, lyrique, musical, chorégraphique, cinématographique ou de cirque. Alors que les téléspectateurs regardent de plus en plus de séries, les festivals de séries ne bénéficient pas des mêmes avantages ni des mêmes possibilités de financement par la loi sur le mécénat que les autres festivals. Je vous propose d’adapter le droit à notre temps.

M. le Rapporteur général. Je trouve votre préoccupation légitime. Cependant, ne devriez-vous pas viser les « œuvres » audiovisuelles et non seulement les séries ?

M. le président Éric Woerth. Je suis d’accord pour rectifier cet amendement afin de couvrir toutes les évolutions qui viendront au fil du temps.

La commission adopte l’amendement I-CF1452 rectifié (amendement I-2508).

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Après l’article 18

La commission en vient à la discussion commune des amendements I-CF1432 de M. Éric Coquerel et I-CF659 de M. Fabien Roussel.

M. Éric Coquerel. Comme chacun le sait, la baisse de la taxation sur le capital mobilier obère le budget de l’État de 5 milliards d’euros par an. Au lieu de toujours faire porter l’effort national sur les mêmes, c’est-à-dire ceux qui produisent les richesses de ce pays – retraités, étudiants, salariés, chômeurs –, l’amendement I-CF1432 propose la mise en place d’une surtaxe exceptionnelle sur les grandes entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur ou égal à 1 milliard d’euros. Cela compensera le manque à gagner.

M. Fabien Roussel. Une taxe de 3 % sur les dividendes avait été mise en place par le précédent gouvernement Hollande. Elle avait été invalidée par le Conseil constitutionnel, après recours des grandes entreprises qui contestaient cette mesure et saisine de la Cour de justice de l’Union européenne. C’était pourtant une belle initiative qui permettait notamment de taxer les dividendes versés par les plus grandes entreprises.

Le Gouvernement a dû rembourser les entreprises concernées. Pour ce faire, l’année dernière, vous nous avez fait voter une contribution exceptionnelle, payée par les grandes entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 1 milliard d’euros. Elle a rapporté 5 milliards d’euros. Quelle aubaine ! L’amendement I-CF659 propose de pérenniser cette mesure au moins pendant trois ans, afin que ces grandes entreprises contribuent à l’effort collectif et à la transition écologique.

M. le Rapporteur général. Le contentieux relatif à la contribution de 3 % compromettait l’équilibre de nos finances publiques. Une surtaxe exceptionnelle a donc été votée pour rester sous les 3 % de déficit. Nous allons en rester là car c’était une mesure à caractère ponctuel.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF907 et I-CF1324 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Mes deux amendements portent sur les activités accessoires des associations, qui risquent d’être soumises à l’IS, alors même que les associations sont des organisations à but non lucratif. Le plafond – chiffré – de la franchise n’ayant pas été revu depuis 2001, il est toujours de 62 250 euros. Cela pose problème pour les associations nationales, qui atteignent extrêmement vite ce plafond.

Je propose d’augmenter ce plafond à 72 000 euros afin de prendre en compte l’inflation, tout en prévoyant une variante pour répondre à la problématique des structures nationales, de 3 % du total de leurs ressources dans l’amendement I-CF907 – variante audacieuse – ou 1 % de ces mêmes ressources dans l’amendement I-CF1324 – variante plus raisonnable.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas opposé par principe à l’évolution proposée, d’autant que le niveau de base du plafond est le même depuis 2001 et que les ajustements de ce dispositif ont été marginaux. Je vous invite néanmoins à retirer les amendements dans la mesure où il conviendrait également d’articuler votre position avec le plafond de la franchise de TVA, qui est aligné sur celui de la franchise d’IS.

Je vous précise, si vous voulez tirer les conséquences de cette observation en vue de la séance, que le plafond de franchise de TVA est fixé au b du 1° du 7 de l’article 261 du CGI. Je serai alors prêt à donner un avis favorable.

Les amendements sont retirés.

La commission en vient aux amendements identiques I-CF1022 de M. Michel Castellani et I-CF1082 de M. Paul-André Colombani.

M. Michel Castellani. Après le 1 bis de l’article 206 du CGI, l’amendement propose d’insérer un alinéa ainsi rédigé : « Ne sont pas passibles de l’impôt sur les sociétés les installations de production d’hydroélectricité exploitées par des collectivités territoriales situées dans des zones non interconnectées. » Ces zones non interconnectées possèdent des handicaps physiques – taille, démographie, insularité – qui rendent la production d’électricité beaucoup plus onéreuse, ne serait-ce que pour des raisons d’économies d’échelle.

Le prélèvement de l’IS vient limiter l’efficacité du cadre territorial de compensation. La mesure vise à inciter les collectivités qui le souhaitent à investir dans une énergie propre. Le dispositif proposé ne contrevient pas au principe d’égalité devant l’impôt puisque la Constitution n’interdit pas de traiter de façon différente des situations différentes. Il n’est pas non plus contraire au droit de l’Union européenne, dont l’un des objectifs vise au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale.

M. Paul-André Colombani. L’amendement propose une exonération d’IS pour les centrales hydroélectriques des zones non interconnectées ne bénéficiant pas de zone franche d’activité, comme la Corse. Il m’a été suggéré par le maire d’une commune de montagne – Cozzano – qui a financé et construit une centrale hydroélectrique grâce à son petit budget communal. Sa centrale communale étant désormais assujettie à l’IS, il se rend compte que cet investissement n’est pas intéressant, d’autant qu’il ne peut plus réaliser d’autres investissements pour sa commune.

C’est une aberration au moment où l’on veut promouvoir la transition énergétique. En conclusion, il est toujours aussi rentable de produire de l’électricité au fioul en Corse... Or, plus on produit de l’électricité au fioul, plus on génère des surcoûts de production qui sont compensés par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) grâce à la contribution au service public de l’électricité (CSPE). L’État perd donc beaucoup d’argent. À l’inverse, la petite hydroélectricité est le mode de production d’électricité le moins générateur de surcoûts. Chaque microcentrale hydraulique fait économiser de fortes sommes de CSPE à la CRE, tout en rapportant peu aux collectivités qui font pourtant l’effort de cette convergence.

M. le Rapporteur général. Aux termes du 6° du 1 de l’article 207 du CGI, les collectivités territoriales sont exonérées d’IS. Vos amendements visant les collectivités, ils me semblent donc satisfaits. À l’inverse, si l’activité est assurée par une régie mais qu’elle pourrait l’être par un délégataire privé, la jurisprudence du Conseil d’État exclut l’exonération : il y aurait rupture d’égalité et atteinte à la concurrence. Dans le premier cas, vos amendements sont donc déjà satisfaits ; dans le second cas, ils ne peuvent être adoptés.

M. François Pupponi. Dans certains cas atypiques, l’administration fiscale applique l’IS.

M. le président Éric Woerth. Pas à une collectivité locale ?

M. François Pupponi. Mais si... C’est le cas pour certaines communes.

M. le président Éric Woerth. Il faut poser cette question au ministre.

M. le Rapporteur général. Je vous serai reconnaissant de bien vouloir me transmettre tous les cas de régies soumises à l’impôt sur les sociétés. Je saisirai personnellement le ministre.

La commission rejette les amendements.

Elle passe à l’amendement I-CF906 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Cette proposition a été remise au Premier ministre par le mouvement associatif. L’amendement vise à supprimer le lien d’automaticité entre les trois impôts – TVA, IS, CET. En effet, la soumission automatique à l’IS – et surtout à la CET – d’organismes à but non lucratif dont les activités sont susceptibles d’être soumises à la TVA, pèse considérablement sur le coût des services qu’ils rendent. À l’inverse, dans certains cas, l’exonération de TVA induite par leur non-lucrativité les prive de la possibilité de déduire la TVA acquittée sur leurs achats.

M. le Rapporteur général. Je vous demanderai de bien vouloir retirer cet amendement, par cohérence avec le retrait des amendements I-CF907 et I-CF1324. En effet, votre amendement vise seulement le 5° bis de l’article 207 du CGI, alors qu’une modification est également nécessaire au 1° du 7 de l’article 261 du CGI.

L’amendement est retiré.

La commission examine les amendements identiques I-CF826 de M. Thibault Bazin et I-CF1151 de M. François Pupponi.

M. Thibault Bazin. Les bailleurs, qui doivent supporter la baisse brutale des aides personnalisées au logement suite au dernier PLF, sont par ailleurs contraints de se regrouper depuis le vote de la loi ELAN. Or les déficits fiscaux des structures absorbées ne pourront être transférés à la structure absorbante si on ne modifie pas le CGI : l’article 209 doit être clarifié afin de ne pas exclure les transferts d’éventuels déficits fiscaux en cas de fusion entre organismes HLM, de nature dans certains cas à freiner la réalisation de ces opérations. C’est l’objet de l’amendement I-CF826.

M. François Pupponi. L’amendement I-CF1151 est identique.

M. le Rapporteur général. Lors d’une opération de fusion, les déficits et intérêts non déduits en report sont transférés à la société bénéficiaire de l’apport, sous réserve d’obtenir un agrément. Cet agrément ne peut être délivré si les déficits proviennent de la gestion d’un patrimoine immobilier, comme vous l’avez rappelé.

Votre amendement entend supprimer cette limite pour permettre aux organismes HLM de transférer leurs déficits en cas de fusion. Je vous rappelle qu’aux termes du CGI, ces organismes sont exonérés d’IS pour leur activité relevant du service d’intérêt général qui leur incombe. Cette exonération est conséquente : 1,18 milliard d’euros par an. Je ne suis pas certain qu’il soit indispensable d’y ajouter des facilités de transfert de déficits en cas de fusion... Au demeurant, du fait de l’exonération, l’absence de transfert de déficit est fiscalement neutre si l’office HLM est dans le champ de l’exonération.

Je vous demanderai donc de bien vouloir retirer vos amendements.

M. Thibault Bazin. Nous vous expliquons que le changement de modèle du logement social entraîne des difficultés d’autofinancement et d’investissement et vous nous répondez que la modification que nous proposons n’est pas envisageable car le CGI ne l’envisage pas : c’est bien le problème ! C’est la raison pour laquelle nous plaidons pour une telle modification.

M. le Rapporteur général. Ce n’est pas du tout ce que j’ai dit !

M. François Pupponi. Pour bénéficier du report de déficit, il faut un agrément. C’est bien le problème : l’agrément est impossible pour les sociétés immobilières, contrairement aux autres organismes. L’État voulant rapprocher les sociétés immobilières du logement social, nous proposons de déroger à cette exception de non-agrément pour les sociétés immobilières HLM.

M. François Jolivet. Je ne comprends pas le fond de vos amendements. Pourquoi parlez-vous du projet de loi ELAN ? Ce dernier ne vise que les sociétés coopératives d’HLM. Le régime de fusion existant n’a pas changé.

Par ailleurs, les déficits fiscaux ne peuvent être que de deux natures : liés aux commerces que détiennent les organismes HLM – c’est une activité extrêmement faible – et à certains logements libres qui sont dans l’assiette taxable. Cher collègue, pourriez-vous m’expliquer comment on obtient un déficit fiscal avec une activité de propriétaire bailleur, de commerce ou de logements dits libres, non soumis aux règles de la mission économique d’intérêt général ?

M. François Pupponi. Dans certains quartiers, la quasi-totalité des commerces appartenant aux bailleurs sont vides. Cette activité économique entraîne donc un déficit, les charges étant supérieures aux recettes.

M. le président Éric Woerth. Je ne suis pas sûr que nous trouvions la solution ce soir...

M. François Pupponi. Il faut écouter les bailleurs ! Ils nous ont tous signalé ce vide juridique.

La commission rejette les amendements identiques.

Elle en vient à l’amendement I-CF860 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Cet « amendement McDo » est important. Il parlera à beaucoup de salariés de McDonald’s, qui sont de plus en plus nombreux à se mobiliser, à Marseille, à Paris, contre un système d’affaiblissement des bénéfices de certaines des filiales de l’entreprise, au profit d’autres filiales, afin de lui permettre d’échapper à l’impôt sur les sociétés en France et de contourner nos lois sociales. Avec le système des franchises, McDonald’s devient finalement un simple loueur de surfaces. Les salariés se retrouvent ainsi avec des droits différents en fonction des filiales où ils travaillent. L’entreprise n’est pas imposée comme elle devrait l’être. Nous devons combattre cet artifice.

Nous proposons donc que le fisc français puisse s’intéresser au ratio entre le chiffre d’affaires français et le chiffre d’affaires mondial d’entreprises comme McDonald’s et puisse le comparer au ratio entre le bénéfice français et le bénéfice mondial. Si ces ratios sont manifestement décorrélés, l’administration fiscale pourrait recalculer les bénéfices réels de l’entreprise en France. Par exemple, si une entreprise réalise 10 % de son chiffre d’affaires mondial en France, il faudrait qu’elle déclare environ 10 % de ses bénéfices mondiaux en France. Cette solution s’inspire de la proposition de l’économiste Gabriel Zucman.

Après la malbouffe, Mc Donald’s développe la « malexploitation » et la magouille fiscale : cela devient insupportable !

M. le Rapporteur général. Votre dispositif serait totalement neutralisé par les conventions fiscales, ce qui le rendrait inapplicable. Par ailleurs, vous retenez pour le chiffre d’affaires celui des entreprises contrôlées, mais si ces entreprises ont déjà payé leur juste part d’IS, pourquoi les prendre en compte dans le calcul de l’IS de leur société mère ? Ce dispositif de double imposition pose problème.

Enfin, la mission d’information de notre collègue Bénédicte Peyrol avait étudié une piste similaire, bien que reposant sur une logique assez distincte pour éviter sa neutralisation par les conventions. Cette piste avait été expressément écartée car le système était trop complexe et la question de la double imposition restait toujours posée. Mon avis sera donc défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle passe à l’amendement I-CF784 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Depuis 2018, et jusqu’en décembre 2020, les entreprises soumises à l’IS bénéficient d’une taxation à taux réduit de la plus-value réalisée lorsqu’elles cèdent des terrains ou des locaux destinés à la construction de logements dans les seules zones A et A bis. Il serait opportun de réintégrer la zone B1 dans ce dispositif car les grandes métropoles régionales connaissent, elles aussi, de fortes tensions en termes de foncier et de logements. Cela permettrait en outre d’assurer la cohérence entre le soutien de l’offre et celui de la demande, la majorité ayant choisi de maintenir le prêt à taux zéro et le dispositif « Pinel » dans ces zones B1.

M. le Rapporteur général. Vous souhaitez revenir sur le resserrement adopté lors de la précédente loi de finances. Je n’y suis pas favorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à la discussion commune des amendements I-CF505 de M. Éric Woerth et I-CF774 de M. Fabien Roussel.

M. le président Éric Woerth. L’amendement I-CF505 vise à neutraliser le double effet du CICE : son passage de 7 à 6 points l’année dernière, d’une part, et la hausse de l’IS liée à l’augmentation du résultat des entreprises du fait des allégements de cotisations sociales, d’autre part.

Nous avons donc recalculé la trajectoire de l’IS pour neutraliser cet effet, afin que les entreprises ne soient pas pénalisées par votre décision de transformation du CICE en baisse de charges sociales. Je suis sûr que cet amendement rencontrera la sagesse du rapporteur.

M. le Rapporteur général. Une telle sagesse poserait problème car elle nous coûterait 7 milliards d’euros ! Bien que diminué en cette fin de journée, je reste attentif aux chiffres... Mon avis sera donc défavorable.

M. le président Éric Woerth. Votre avis n’était pas positif sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; il pourrait l’être pour cet amendement.

M. le Rapporteur général. Mais mon avis a été favorable sur les œuvres audiovisuelles, monsieur le président !

M. Fabien Roussel. Contrairement à vous, monsieur le président, nous proposons de maintenir le taux d’impôt sur les sociétés à 33 %. Nous ne souhaitons pas entrer dans la guerre fiscale qui se joue actuellement en Europe et dans le monde : c’est à celui qui baissera le plus son taux d’imposition sur les sociétés ! À ce jeu-là, d’ailleurs, en Europe, le Brexit et le Royaume-Uni gagneront et nous y perdrons tous.

En outre, le maintien d’un taux d’IS à 33 % est bon pour le budget de l’État.

M. le Rapporteur général. Cet amendement est complètement orthogonal à la trajectoire de baisse du taux d’impôt sur les sociétés, engagée par la précédente majorité et qui est poursuivie et accentuée par l’actuelle. Mon avis est donc défavorable.

M. le président Éric Woerth. La trajectoire pourrait être accentuée si vous votiez l’amendement I-CF505 !

M. Fabien Roussel. Avons-nous connaissance du coût de cette baisse de l’IS pour l’État, selon la taille des entreprises et leur chiffre d’affaires ?

Mme Bénédicte Peyrol. Je vous rappelle que nous avons commandé des études économiques. L’une d’entre elle concerne l’IS. Vous y trouverez tous les chiffres, par secteur d’activité et par région, et tous les éléments sur lesquels vous vous interrogez. Je vous invite à la lire, elle est très instructive.

M. le président Éric Woerth. Toutes ces études ont été transmises aux commissaires.

M. le Rapporteur général. M. Roussel pourra aussi utilement lire mon rapport d’information de juillet 2018 sur l’application des mesures fiscales. Toutes ces données y figurent.

La commission rejette successivement les amendements.

Elle examine l’amendement I-CF647 de M. Fabien Roussel.

M. Fabien Roussel. À nouveau, nous souhaitons abonder le budget de l’État et trouver des recettes pour nos retraités et nos services publics. Notre amendement revient sur l’exonération d’IS pour les plus-values encaissées par des personnes physiques ou morales, et spécialement les holdings, en cas de vente de leurs filiales ou titres de participation détenus depuis plus de deux ans, dispositif également appelé « niche Copé ».

Depuis 2004, cette niche a coûté près de 70 milliards d’euros au budget de l’État ! Et ce montant augmente tous les ans. Ces chiffres mériteraient que l’on s’attache à vérifier l’utilité du dispositif. C’est pourquoi nous vous proposons de le supprimer dans un premier temps, afin de retrouver des marges de manœuvre budgétaires.

M. le président Éric Woerth. Cela n’aurait qu’une conséquence : entraîner le départ des holdings.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement.

Mme Émilie Cariou. Monsieur le président, cela fait deux fois que vous utilisez cet argument. J’ai le regret de vous dire que plusieurs rapports du Conseil des prélèvements obligatoires soulignent que l’instauration de la niche Copé n’a permis aucune relocalisation de holding financière ou familiale. Avant le vote de cette disposition, les plus-values étaient taxées à 19 % et cela n’avait aucune conséquence – jamais on a observé de fuites massives de holdings. De même, lorsque cette niche a été instaurée, il n’y a eu aucune relocalisation massive.

M. le président Éric Woerth. C’est une opinion...

Mme Émilie Cariou. Non, ce sont des faits.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à la discussion commune des amendements I-CF1113 et I-CF1114 de Mme Valérie Rabault.

Mme Christine Pires Beaune. Sans remettre en cause la nouvelle trajectoire de baisse de l’IS votée à l’article 84 de la loi de finances pour 2018, l’amendement I-CF1113 vise à avantager les PME en relevant le plafond du chiffre d’affaires sous lequel une entreprise peut prétendre à un taux à 15 % et à en élargir l’assiette. L’amendement I-CF1114, de repli, ne relève que le plafond, sans élargissement de l’assiette.

M. le Rapporteur général. Le débat a déjà eu lieu lors de l’examen du PLF pour 2018. Le ministre l’avait rappelé en séance publique, le coût serait de 1,5 milliard d’euros pour le premier amendement et de 200 millions pour le second. C’est beaucoup... Mon avis sera donc défavorable.

La commission rejette les amendements.

Elle passe à l’amendement I-CF840 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à annuler la baisse de l’impôt sur les sociétés prévue dans les prochaines années pour les grandes entreprises et, à l’inverse, à baisser dès 2019 l’IS pour les plus petites entreprises. Le taux serait de 15 % pour la part des bénéfices inférieurs à 38 120 euros. Nous baisserions le taux de 28 % à 25 % pour les bénéfices entre 38 120 et 75 000 euros. Nous gèlerions le taux à 28 % pour les bénéfices entre 75 000 et 500 000 euros et à 33,3 % au-delà.

Pourquoi ? Nous ne comprenons pas la logique de cette baisse de 33 à 25 % en 2022 pour toutes les entreprises. Vous employez à tort l’argument du dumping fiscal de nos voisins, qui expliquerait cette nécessité de baisser l’impôt. En outre, si les taux nominaux d’IS ont baissé au sein de l’Union européenne, l’IS brut, quant à lui, ne représente que 2,2 % du PIB français, alors qu’au sein des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques, la moyenne se situe à 2,5 % et que vingt-deux pays présentent un ratio d’IS sur PIB supérieur à celui de la France.

Notre amendement rapporterait en outre 25 milliards d’euros à l’État entre 2019 et 2022, puis 10 milliards à partir de 2022.

Enfin, il améliorerait également l’égalité entre PME et grandes entreprises. En effet, à coups d’optimisation et de conseils de leurs avocats, les très grosses entreprises paient depuis longtemps moins de 33 % d’impôt sur les sociétés, ce qui n’est pas le cas des PME.

M. le Rapporteur général. C’est totalement orthogonal à ce qu’a prévu le Gouvernement. Mon avis sera donc défavorable.

M. Éric Coquerel. C’est encore une fois « orthogonal » ! Dans l’Hexagone, on doit faire en sorte que les grandes entreprises paient l’impôt !

La commission rejette l’amendement.

Elle examine les amendements identiques I-CF785 de Mme Lise Magnier et I-CF834 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Lise Magnier. Le taux normal d’IS va progressivement diminuer, de 33,33 à 25 %. Il serait cohérent d’aligner le taux réduit d’impôt sur les sociétés applicable aux cessions immobilières sur cette trajectoire. C’est ce que propose l’amendement.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement va dans le même sens. Si nous avons agi sur la trajectoire du taux normal, il faut appliquer la même trajectoire au taux réduit. Dans le cas contraire, l’écart ne sera plus significatif et ce taux réduit ne présentera plus d’intérêt.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette les amendements identiques.

Elle en vient à l’amendement I-CF347 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement s’inscrit dans la logique de simplification de la transmission des entreprises, dont nous avons déjà parlé, et de suppression des freins financiers à la transmission. Il prévoit la diminution de quinze à cinq du nombre minimum de salariés-repreneurs nécessaires pour bénéficier du crédit d’impôt en faveur des sociétés reprises en interne.

M. le Rapporteur général. Mon avis sera défavorable, mais je ne suis pas opposé par principe au fait d’élargir ce dispositif peu coûteux aux reprises par cinq salariés. Pour autant, il me semble que le système devrait rester collégial, car c’est un gage de réussite du projet de reprise. Je vous propose de retirer l’amendement, mais je suis ouvert à une discussion avec le Gouvernement sur ce sujet en séance.

L’amendement est retiré.

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Article additionnel après l’article 18 Création d’un plancher dérogatoire et d’un plafond aux versements déductibles au titre de la réduction d’impôt sur les sociétés « mécénat »

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF1456 du Rapporteur général et I-CF1320 de Mme Sarah El Haïry, les amendements identiques I-CF264 de M. Jean-Pierre Vigier, I-CF285 de M. Marc Le Fur, I-CF384 de M. Nicolas Forissier et I-CF939 de Mme Marie-Christine Dalloz, ainsi que les amendements I-CF753 de M. Matthieu Orphelin et I-CF903 de M. Cédric Roussel.

M. le Rapporteur général. De nombreux amendements ont été déposés sur la dépense fiscale liée au mécénat. Celui que je vous propose a pour objet d’ouvrir la discussion avec le Gouvernement pour que nous aboutissions en séance.

Aujourd’hui, les montants versés sont pris en compte dans la limite de 5 pour mille du chiffre d’affaires, c’est-à-dire 0,5 %. Cette limite peut être bloquante pour les PME qui désirent donner plus, sans toutefois avoir un chiffre d’affaires élevé. C’est la raison pour laquelle je propose un plancher alternatif de 10 000 euros, qui pourrait être retenu lorsqu’il est supérieur au montant correspondant à 0,5 % du chiffre d’affaires.

En outre, pour éviter un effet d’aubaine pour les grands groupes qui, à l’autre bout de la chaîne, peuvent imputer des montants très importants, je vous propose un second plafond de versement maximum de 10 millions d’euros.

Je souhaite trouver avec vous un compromis qui permette de faire appel au Gouvernement sur ce sujet qui me semble extrêmement important, et qui fait l’objet d’un grand nombre d’amendements déposés par des députés issus de tous les groupes. Si vous pouviez vous rallier à cette proposition, j’en serai extrêmement reconnaissant.

Cet amendement est cosigné avec Gilles Carrez, qui a également travaillé sur ce sujet.

Mme Sarah El Haïry. Le sujet est extrêmement important dans nos territoires, où les premiers donateurs sont les TPE et PME. Si une entreprise réalise un chiffre d’affaires d’un million, la limite de 0,5 % représente à peine 5 000 euros, alors que les entreprises sont volontaires et souhaitent participer.

Créer cette franchise permettra de fluidifier les possibilités de mécénat dans nos territoires. Cela touche le patrimoine, la culture, les projets d’utilité sociale. C’est un amendement de bon sens, nous l’avions déjà évoqué l’année dernière lors de la discussion du PLF, mais il fallait le travailler davantage. C’est un tournant dans la vision de la philanthropie et du mécénat français.

M. le président Éric Woerth. Est-ce que les sommes retenues correspondent aux réalités économiques ?

Mme Perrine Goulet. Je ne comprends pas la tournure de la phrase à propos du plancher de 10 000 euros.

Je vous alerte aussi sur le plafond de 10 millions d’euros : dans le domaine de la culture, certaines entreprises donnent plus que cette somme.

M. le Rapporteur général. Comme je l’ai dit, je souhaite un amendement d’appel, commun à l’ensemble des groupes, pour que nous puissions aboutir en séance à un dispositif raisonnable.

Vous avez raison, pour certains grands projets culturels, nous pouvons peut-être changer la donne. Cela étant, des sommes trop importantes peuvent emporter des effets excessifs.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit de sommes comprises entre 10 000 euros et 10 millions.

M. Nicolas Forissier. Je propose, avec l’amendement I-CF384, de porter le plafond à 10 pour mille du chiffre d’affaires au lieu de 5 pour mille. La logique est la même, l’idée est de permettre aux petites entreprises de participer plus efficacement.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement I-CF939 s’inscrit également dans cette logique, mais je n’ai pas prévu de plancher ou de plafond. Je pense que l’amendement du Rapporteur général est plus équilibré, du fait de ces garde-fous. Il faut veiller à laisser ce plafond à 10 millions pour ne pas trop ouvrir la vanne.

M. Éric Alauzet. L’amendement I-CF753 porte sur le secteur spécifique de l’agroalimentaire et des dons en nature aux œuvres caritatives. S’y ajoute une problématique spécifique : si l’on veut que les choses fonctionnent dans ces secteurs, il faut supprimer le bénéfice lié à la dispense de régularisation sur la TVA sur les marchandises jetées. Sinon il est plus intéressant de jeter les aliments que de les donner aux associations.

M. Cédric Roussel. L’amendement I-CF903 va dans le même sens, peut-être de manière plus simple – mais les choses simples sont parfois les meilleures. Les TPE et PME jouent un rôle très important dans nos territoires. L’élargissement des possibilités du mécénat serait bénéfique au développement du sport local. Cet élément est très important pour tous ceux qui sont attentifs au financement de l’économie du sport. Il n’y a jamais trop de mécènes.

Mme Amélie de Montchalin. Je remercie le Rapporteur général, car la rédaction qu’il propose reprend de nombreux amendements en autorisant les TPE et PME à donner 10 000 euros, même si le seuil de 5 pour mille aboutit à un chiffre inférieur.

En vue de la séance, il faudrait peut-être apporter une précision quant au plafond. Pour une grande fondation d’utilité publique dont l’objet n’est pas commercial ou lié à une entreprise, on pourrait prévoir que ce plafond ne s’applique pas.

Vous le savez, je suis rapporteure spéciale du budget de la recherche : les entreprises dont les chiffres d’affaires sont importants devraient pouvoir donner au-delà de la limite de 5 pour mille à de grandes fondations de recherche médicale. Il en existe de plusieurs types. Cette précision pourrait être intéressante.

M. le président Éric Woerth. La question est de savoir si le seuil de 10 millions d’euros a un sens ou pas. Certes, c’est un coût pour les finances publiques. Mais certaines entreprises participent largement au développement culturel. Le coût fiscal a-t-il explosé ces dernières années ?

M. le Rapporteur général. La réponse est clairement : oui.

Je vous propose de modifier aussi l’exposé des motifs, si vous acceptez que nous nous réunissions autour d’un amendement que tout le monde signerait. J’inclurais alors les remarques de chacun à cet exposé des motifs afin de les présenter dans l’hémicycle, de manière à invoquer les bémols ou les ouvertures qui peuvent être faites, qu’il s’agisse des propos d’Éric Alauzet, d’Amélie de Montchalin ou du président Woerth. Nous aurions ainsi un cadre pour débattre en séance avec le Gouvernement.

Démontrons que la volonté unanime de la commission des finances est d’aboutir à un dispositif qui tourne, qui soit plus favorable aux PME, sans être abusif. Je tiens à ce dernier terme même si je comprends les remarques faites à l’instant sur les fondations.

M. le président Éric Woerth. C’est peut-être un système abusif, mais beaucoup de choses n’auraient pas été réalisées si cette disposition avait été rédigée ainsi. Un rapport de la Cour des comptes en application du 2° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances doit être remis d’ici à la fin du mois d’octobre, sur le mécénat et ses conditions d’utilisation.

Je vois bien que des abus sont possibles, mais ce n’est pas forcément le cas. La France peut être gagnante à ce qu’un certain nombre d’œuvres ou d’initiatives très coûteuses soient menées à bien, ce qui n’aurait pas eu lieu sans le dispositif que nous connaissons.

M. le Rapporteur général. Je propose donc à tous ceux qui ont présenté un amendement à ce sujet de se rallier au mien. Je présenterai très honnêtement, dans l’exposé des motifs mais aussi oralement en séance, les questions qui se posent et vos observations.

Les amendements I-CF1320, I-CF264, I-CF285, I-CF384, I-CF939, I-CF753 et I-CF903 sont retirés.

La commission adopte l’amendement I-CF1456 (amendement I-2511).

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Article additionnel après l’article 18 Assouplissement de la réduction d’impôt « mécénat » en direction des sociétés publiques locales

La commission en vient aux amendements identiques I-CF142 de Mme Lise Magnier, I-CF248 rectifié de M. Bertrand Bouyx et I-CF1321 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Lise Magnier. Pour accompagner la politique culturelle de nos territoires, portée par les collectivités, je vous propose de faire bénéficier du régime fiscal du mécénat les sociétés publiques locales qui agissent dans le domaine culturel.

M. Bertrand Bouyx. La situation est aujourd’hui paradoxale : des communes qui ont des biens culturels peuvent faire bénéficier les mécènes d’un rescrit fiscal, mais si les équipements passent sous le régime de sociétés publiques locales, ce n’est plus possible.

Cette situation défavorise les partenariats public-privé. Ne pas permettre à ces mécènes d’intervenir dans les mêmes conditions constitue une perte de chance pour nos territoires. Cela a d’ailleurs entraîné l’arrêt de projets dans certains territoires.

Mme Sarah El Haïry. Aujourd’hui, les collectivités peuvent se tourner vers des fonds de dotation, mais ils sont extrêmement lourds à monter, alors qu’en élargissant simplement la possibilité du mécénat, nous pourrions continuer à financer, sur notre territoire, le domaine culturel.

M. le Rapporteur général. À titre personnel, je ne peux qu’être favorable à ce type d’assouplissement, car les collectivités locales n’ont pas besoin de l’État pour porter un intérêt général dans le domaine culturel, au niveau local.

Vous proposez d’élargir ce mécanisme à toute activité culturelle faisant l’objet d’une délégation de service public.

Ces amendements semblent de bon sens, mais je n’ai pas eu d’échange avec le Gouvernement sur ce dispositif. Je rends donc un avis de sagesse, pour qu’ils soient discutés en séance dans de bonnes conditions.

Mme Amélie de Montchalin. Cette question me tient particulièrement à cœur. Je pense notamment au plateau de Saclay, et à des domaines qui ne sont pas forcément culturels. Ainsi, sur des problématiques de développement économique, d’insertion sociale ou d’animation des territoires, des projets pourraient être animés par des groupes qui réunissent des collectivités locales et des grandes entreprises, mais aussi des associations. Les grandes, et les petites, entreprises pourraient souhaiter financer une partie des activités.

L’avis de sagesse du Rapporteur général est extrêmement important pour que nous puissions avancer sur le domaine culturel, mais je pense qu’un travail plus large sur les fonds de dotation est nécessaire pour que sur un territoire donné, les acteurs économiques, associatifs et publics puissent travailler ensemble.

Aujourd’hui, si une collectivité apporte en nature des locaux ou paie un agent public dans un fonds de dotation, il est absolument interdit qu’un seul centime d’argent privé abonde cette structure. Cette complexité et ce manque de souplesse appellent des innovations. Cet amendement est un premier pas, nous devons mener une réflexion plus large.

La commission adopte les amendements identiques I-CF142, I-CF248 rectifié et I-CF1321 (amendement I-2509).

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Après l’article 18

La commission est saisie de l’amendement I-CF719 de Mme Perrine Goulet.

Mme Perrine Goulet. Cet amendement prévoit un plafond, mais uniquement pour les associations à but sportif.

De plus, le taux de la réduction d’impôt serait porté de 60 % à 80 % quand le don est à destination du sport féminin, ou du sport en situation de handicap.

M. le Rapporteur général. L’idée d’avoir un montant plancher de 5 000 euros, plutôt qu’un pourcentage du chiffre d’affaires, est certainement intéressante, notamment pour les PME.

S’agissant du taux renforcé, je crains que la contrainte budgétaire ne constitue un élément bloquant : il s’agit déjà d’une niche qui tangente le milliard d’euros.

Quant à savoir si le sport mérite un traitement plus avantageux que l’art, l’éducation ou l’humanitaire, c’est à chacun de trouver la réponse.

C’est l’ensemble du dispositif fiscal qui mérite d’être revisité, tant pour les PME que les grandes entreprises qui peuvent en tirer une aubaine fiscale. Je suis défavorable à cet amendement, mais je vous invite à le déposer pour que nous puissions en débattre en séance.

L’amendement est retiré.

La commission examine les amendements identiques I-CF263 de M. Jean-Pierre Vigier et I-CF382 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. La logique est identique : il s’agit de faire sauter le plafond de déductibilité.

M. le Rapporteur général. Plutôt que d’entrer dans une logique sectorielle, peut-être faudrait-il avoir une vision d’ensemble de cette niche. En l’état, on ne voit pas pourquoi l’entretien des monuments historiques serait plus important que l’éducation des personnes défavorisées ou les projets humanitaires.

Avis défavorable, il faut revoir ces systèmes de manière plus complète.

M. Nicolas Forissier. Nous sommes d’accord, monsieur le Rapporteur général.

Les amendements sont retirés.

La commission en vient à l’amendement I-CF986 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Cet amendement tend à supprimer l’une des niches fiscales les plus scandaleuses actuellement : le crédit d’impôt recherche. Rien n’a été modifié depuis les attendus de la Cour des comptes dans son rapport de 2013 sur sa prétendue attractivité fiscale hors de nos frontières. En revanche, son coût pour les finances publiques augmente chaque année.

C’est d’ailleurs ce qu’a noté le Rapporteur général de la commission des finances, un certain Joël Giraud, en juillet 2018 : le coût du dispositif était de 6,27 milliards en 2017, soit 560 millions de plus que ce qui était inscrit dans le budget et les prévisions pour 2018 – 5,8 milliards – risquent d’être dépassées.

Bref, il faut en finir avec ce dispositif qui est loin de servir à la recherche en France. Orientons les sommes que le crédit d’impôt fait perdre à l’État sur l’enseignement supérieur et la recherche, la recherche et le développement public, au lieu de continuer à favoriser ce type de niches fiscales qui ne servent que les intérêts des entreprises qui les utilisent.

Mme Amélie de Montchalin. Au titre de mon rapport spécial sur le budget de la recherche, je ne peux pas laisser passer les propos de M. Coquerel.

Si nous voulions dépenser autant que l’Allemagne, il nous manque 10 milliards d’euros pour la recherche publique, et 30 milliards pour la recherche privée. Il y a un vrai besoin de financement de la recherche publique et un énorme besoin pour la recherche privée. Si nous avions ces 30 milliards de plus et que nous gardions le même dispositif, le crédit impôt recherche augmenterait. Aujourd’hui, le défi c’est de faire en sorte que chaque euro mobilisé, que ce soit par un crédit d’impôt ou par les budgets publics, arrive à générer plus d’innovations, plus de brevets, plus de compétitivité.

Oui, monsieur Coquerel, les montants augmentent. Un certain nombre de travaux d’évaluation ont été commandés, notamment par France Stratégie qui va pouvoir rendre un diagnostic assez clair sur les bénéfices en termes d’attractivité, de localisation d’emplois et de recherche. Nous pourrons alors avoir un débat éclairé. Mais nous ne devons pas oublier qu’en France, aujourd’hui, si nous voulons dépenser autant que l’Allemagne, il nous manque 10 milliards d’argent public et 30 milliards d’argent privé.

M. Éric Coquerel. Je ne suis pas d’accord avec cette vision. On a cassé la recherche publique, au profit de sommes qui partent en fumée. Souvent, en effet, cet argent bénéficie à des entreprises qui font d’énormes bénéfices et qui, à l’instar de Sanofi, licencient. Il n’y a aucun fléchage. L’exposé sommaire de mon amendement montre que la mesure n’atteint pas l’objectif initialement fixé.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

La commission examine l’amendement I-CF644 de M. Fabien Roussel.

M. Fabien Roussel. Le crédit d’impôt recherche représente une dépense fiscale de 6,2 milliards d’euros pour 2019, ce qui n’est pas négligeable.

Nous considérons que ce dispositif peut être utile s’il est plafonné. C’est la raison pour laquelle nous proposons de plafonner les dépenses pouvant bénéficier du crédit d’impôt recherche à hauteur de 100 millions d’euros.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

La commission en vient à l’amendement I-CF723 de Mme Perrine Goulet.

Mme Perrine Goulet. Cet amendement vise à créer un crédit d’impôt « activité physique ou sportive » au bénéfice des entreprises de moins de 250 salariés, car nous savons que le sport est bénéfique pour la qualité du travail et la santé.

Ce crédit d’impôt est du même type que celui qui existe pour les crèches, mais il serait limité à 300 euros par salarié pour les entreprises de moins de 250 salariés.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

La commission examine l’amendement I-CF1121 de Mme Valérie Rabault.

M. Jean-Louis Bricout. En France, on compte beaucoup de PME mais peu d’ETI. Depuis quelques années, nous cherchons à faire grandir ces PME pour les accompagner vers l’exportation, sans beaucoup de succès.

Il existait un crédit d’impôt pour les dépenses de prospection commerciale indispensables à cet égard. Malheureusement, il a été supprimé dans la loi de finances pour 2018. Cet amendement propose de le rétablir.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

La commission en vient à l’amendement I-CF56 de M. Vincent Descoeur.

M. Vincent Descoeur. Cet amendement vise à faciliter le développement du télétravail, qui répond aux attentes de salariés de plus en plus nombreux, mais aussi à des enjeux de mobilité et d’aménagement du territoire.

L’amendement propose de mettre en place un crédit d’impôt « télétravail », sur le modèle du crédit d’impôt « nouvelles technologies » qui avait fonctionné de 2005 à 2007. Ce crédit d’impôt constituerait une aide pour financer les dépenses d’équipement consenties par les entreprises, notamment de matériels et logiciels.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, mais redéposez cet amendement en séance pour que nous puissions débattre du télétravail.

Mme Amélie de Montchalin. Avec Mme Dalloz, nous avons reprécisé hier qu’un fonds de 110 millions d’euros venait d’être créé pour financer, dans les petites zones rurales, des lieux destinés à accueillir ceux qui « télétravaillent ».

M. Vincent Descoeur. C’est un fonds pour les tiers-lieux, pour les télécentres. C’est une excellente chose, mais il est important d’inciter aussi les entreprises à développer le télétravail. Je parle d’expérience, venant d’un département qui a développé un réseau de télécentres. D’où l’intérêt de créer un crédit d’impôt.

La commission rejette l’amendement.

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements I-CF479 et I-CF469 de Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. À la suite des États généraux de l’alimentation, ces amendements soutenus par de nombreux députés portent sur les entreprises agricoles qui bénéficient du label « exploitation de haute valeur environnementale » (HVE), reconnu par le ministère de l’agriculture.

Nous souhaitons valoriser les exploitations HVE, même si elles ne pratiquent pas l’agriculture biologique. Il n’y a pas lieu en effet d’opposer HVE et agriculture biologique : la HVE oblige à des pratiques vertueuses qui répondent à un cahier des charges précis.

Il est proposé d’allouer un crédit d’impôt aux exploitations HVE, moins important que celui qui est accordé aux exploitations en agriculture biologique – à hauteur de 1 000 euros – en prévoyant un encadrement pour éviter le double bénéfice quand ces exploitations basculent en bio. Il s’agit d’amendements d’appel. Il est important en effet aujourd’hui de reconnaître la qualité de bon nombre d’agriculteurs, sans qu’ils soient nécessairement en agriculture bio.

M. le Rapporteur général. S’agissant d’amendements d’appel, j’en demande le retrait afin que le débat puisse avoir lieu en séance avec le ministre. Il serait bien que le ministre de l’agriculture soit également présent au banc.

Les amendements sont retirés.

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Article additionnel après l’article 18 Modalités d’imposition des entreprises exploitant des satellites géostationnaires

La commission en vient à l’amendement I-CF876 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Cet amendement est cosigné par M. Gilles Carrez et le président Woerth.

Il modernise le droit fiscal en intégrant une technologie qui n’existait pas lors de l’établissement des règles d’assiette : le satellite géostationnaire.

Il faut harmoniser les règles applicables à la navigation aérienne, maritime et, ici, spatiale, et de définir en fonction des spécificités des satellites, notamment de leur automatisation et de leur autonomie, s’ils constituent ou non une entreprise exploitée en France.

Ainsi, les satellites autonomes en orbite géostationnaire et dont la position et les fréquences ont été attribuées par l’Union internationale des télécommunications, s’ils ne supposent pas d’intervention humaine particulière une fois en position, ne seraient pas des entreprises exploitées en France.

Il s’agit de faire en sorte que nous ayons un régime fiscal pour des entreprises comme Eutelsat. Il est réclamé depuis un certain temps et constitue une condition du maintien dans notre pays de tels organismes. Nous y travaillons depuis un moment avec Gilles Carrez, qui avait d’ailleurs commencé à y réfléchir avec ma prédécesseure. Nous avons enfin abouti avec le Gouvernement.

La commission adopte l’amendement (amendement I-2510).

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Après l’article 18

La commission examine l’amendement I-CF841 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. L’un des scandales auquel nous assistons depuis plusieurs dizaines d’années est le renforcement d’une noblesse d’argent. La part du patrimoine hérité dans le patrimoine total est passée de 45 % en 1970 à 70 % actuellement. Cette explosion de la part héritée renforce les inégalités de fait depuis la naissance. Aujourd’hui, 0,01 % des plus riches détiennent un patrimoine de plus de 33 millions d’euros.

Nous proposons donc de rendre le barème de notre impôt sur l’héritage plus progressif en rajoutant des tranches pour arriver au taux de 100 % pour la très petite part des Français qui touchent des héritages supérieurs à 33 millions d’euros.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, ce taux est considéré confiscatoire par le Conseil constitutionnel.

M. Éric Coquerel. J’attendais une autre réponse sur ce vrai souci. J’ai cru comprendre qu’une réflexion avait été lancée sur les successions. Mais il semble qu’elle ait été abandonnée. Le fait qu’en France, les inégalités dès la naissance soient de plus en plus flagrantes pose problème. Ces inégalités sont dues notamment à la faible imposition de la transmission. Certes, c’est confiscatoire mais nous assistons à une explosion d’inégalités.

La commission rejette l’amendement.

La commission en vient à l’amendement I-CF1164 de M. Fabien Roussel.

M. Fabien Roussel. Je ne boude pas mon plaisir de vous présenter le dernier amendement de notre réunion, à cette heure tardive !

Vous avez décidé de faire fromage et dessert avec le CICE en 2019 : deux fois 20 milliards, une fois pour le CICE et une fois pour les baisses de cotisations sociales patronales. Cumuler les deux dispositifs, c’est gonflé !

Pour notre part, nous considérons que c’est orthogonal avec une véritable politique de justice sociale... Nous vous proposons donc de ne garder qu’un seul des deux dispositifs.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

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Article 19 Suppression du tarif réduit de taxe intérieure de consommation (TICPE) sur le gazole non routier

Le présent article est destiné à supprimer les régimes fiscaux spécifiques de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) du gazole non routier.

Le gazole non routier (GNR) est un mélange d’hydrocarbures d’origine minérale ou de synthèse utilisé pour le fonctionnement des moteurs qui ne sont pas destinés à la propulsion de véhicules sur les routes, sauf pour les entreprises du secteur ferroviaire et agricole ; il est « sous conditions d’emploi ». Sa justification originelle était de valoriser la mécanisation du secteur agricole et des travaux publics ; elle favorise désormais la compétitivité de ces secteurs.

Les produits concernés sont le gazole, les gaz de pétrole liquéfié (GPL) et les émulsions d’eau dans le gazole.

Le taux réduit de taxe intérieure de consommation sur gazole non routier est, en 2018, la neuvième dépense fiscale la plus coûteuse, d’un montant de 1 965 millions d’euros. Peu vertueuse sur le plan environnemental, elle conduit la TICPE à ne couvrir qu’imparfaitement la consommation de carburants et les externalités induites en matière d’émission de CO2.

Cet article organise également la mise en place d’un tarif réduit directement applicable à la mise en consommation du produit pour les agriculteurs, qui bénéficient actuellement du tarif réduit sur le GNR, mais également d’une procédure de remboursement de la différence entre le tarif du GNR et un tarif spécifique fixé à 3,86 euros par hectolitre. Ce tarif réduit directement applicable, fixé à 3,86 euros, est destiné à simplifier les démarches des agriculteurs et à leur éviter des avances de trésorerie en matière d’achat de gazole. En conséquence, la procédure de remboursement du différentiel est supprimée.

Les entreprises ferroviaires continueront à bénéficier de l’actuel tarif réduit, mais au moyen d’une nouvelle procédure de remboursement.

Le présent article possède une incidence budgétaire positive d’environ un milliard d’euros, constituée par le solde entre la suppression du GNR et la mise en place d’un tatif direct spécifique pour le gazole agricole.

Le régime fiscal privilégié du gazole sous condition d’emploi a été instauré par la loi n° 669-923 du 14 décembre 1966 portant modification de diverses dispositions du code des douanes. Si son système n’a pas fondamentalement évolué, le dispositif voit son assiette et ses taux régulièrement actualisés. La dernière modification date de la loi de finances pour 2018.

I. L’État du droit

A. une dépense fiscale de près de 2 milliards d’euros destinée à favoriser la compétitivité de certains secteurs économiques

1. La taxe intérieure de consommation applicable aux produits énergétiques

Les taxes intérieures de consommation (TIC) sont des droits d’accises sur les produits énergétiques qui consistent à appliquer un tarif aux quantités de produits énergétiques mises à la consommation. La première d’entre elles par son montant, la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), constitue aussi l’imposition principale des carburants tels que le gazole ou les essences.

La TICPE s’applique aux quantités de produits pétroliers ou assimilés lorsqu’ils sont destinés à être utilisés comme carburants pour moteur ou combustibles de chauffage. Son recouvrement auprès des compagnies pétrolières et des distributeurs est confié à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). Elle est exigible dès la mise à la consommation des produits, conformément à la directive relative au régime général d’accise ([299]), et couvre tant les importations que la fabrication de produits pétroliers. Pour les produits déjà mis à la consommation dans un autre État membre de l’Union européenne, la taxe est exigible lors de leur réception en France. Le barème de la taxe est fixé aux tableaux B et C du 1 de l’article 265 du code des douanes, qui détaillent le niveau du tarif appliqué pour chaque produit pétrolier concerné.

principaux tarifs de TICPE

(en euros)

Source : article 265 du code des douanes.

Les tarifs de la TICPE incluent une composante fixe et, depuis la loi de finances pour 2014 ([300]), une composante carbone dite « contribution

climat-énergie » (CCE) ou « taxe carbone ». La composante carbone, qui ne prend ni la forme d’une taxe séparée, ni d’une composante identifiable au sein de chaque tarif de TIC applicable à chaque produit, est destinée à favoriser la lutte contre le réchauffement climatique en limitant les émissions de dioxyde de carbone dans l’atmosphère. Elle est calculée, pour chaque produit, en fonction du contenu carbone standardisé émis lors de l’utilisation d’un produit énergétique et de la valeur de la tonne de carbone.

trajectoire de la composante carbone pour la période 2018-2022

(en euros par tonne de dioxyde de carbone)

Source : article 9 de la loi de finances pour 2018.

Si la TICPE constitue l’imposition principale des carburants tels que le gazole ou les essences, elle est toutefois plus favorable au gazole routier qu’à l’essence, puisque le tarif applicable en 2018 au gazole est de 59,40 centimes d’euro par litre tandis que celui applicable à l’essence SP 95 est de 68,29 centimes d’euro par litre. En outre, le gazole non routier obéit à des tarifs spécifiques.

2. Le gazole non routier

Les agriculteurs, comme le secteur des travaux publics, bénéficient depuis la loi du 14 décembre 1966 d’une intervention économique pour réduire leurs dépenses de carburant ([301]). Ceci s’est traduit par l’application d’un taux réduit de TICPE sur leurs achats de carburants. Mise en place, à l’origine, pour aider à la mécanisation des secteurs concernés – notamment l’agriculture –, cette réduction a été maintenue, afin de soutenir leur compétitivité par une baisse des coûts de production.

Les secteurs qui sont éligibles à la consommation du gazole non routier (GNR) paient directement lors de l’achat de leur carburant un tarif de consommation de 18,82 euros par hectolitre (soit 18,82 centimes par litre), contre 59,40 euros par hectolitre pour le gazole routier, en 2018.

a. Le critère de la nature des produits

Le GNR est un mélange d’hydrocarbures d’origine minérale ou de synthèse destiné à des moteurs ou engins cités dans l’arrêté du 10 novembre 2011 ([302]). Il s’agit du gazole visé à l’indice 20 du tableau B du 1° de l’article 265 du code des douanes.

trajectoire tarifaire du gnr pour la période 2018-2022

(en euros par hectolitre)

Source : article 265 du code des douanes.

b. Le critère d’utilisation des produits

Il est utilisé pour le fonctionnement des moteurs qui ne sont pas destinés à la propulsion de véhicules sur les routes, sauf pour les entreprises du secteur ferroviaire et agricole ; il est « sous conditions d’emploi ». Il en est ainsi des moteurs stationnaires dans les entreprises, des installations et machines utilisées dans la construction, les travaux publics ou le génie civil.

Ainsi, le gazole sous conditions d’emploi peut être utilisé en bénéficiant d’un taux réduit de TIC pour l’alimentation des moteurs :

– fixes, y compris les moteurs au banc : il s’agit, par exemple, des moteurs placés sur fondation dans des ateliers ou des usines, et qui sont destinés à actionner des engins de travail par l’intermédiaire d’une courroie ;

– autres que de propulsions, montés sur des machines ou appareils qu’ils ont pour fonction d’actionner : il s’agit, par exemple, des pompes, compresseurs, générateurs ou d’autres appareils de forage, de manutention ou de travaux publics qui possèdent un moteur qui peut être distingué du moteur de propulsion ;

– de propulsion, mais seulement pour l’alimentation de véhicules et engin visés par arrêté ([303]), comme les tracteurs de type agricole ou forestiers.

3. Le régime spécial relatif aux agriculteurs

Les exploitants agricoles bénéficient d’un remboursement partiel de la TICPE pour ce qui concerne le GNR, le fioul lourd, le gaz de pétrole liquéfié et le gaz naturel qu’ils achètent ([304]).

Les bénéficiaires de la mesure sont les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricoles participant à la mise en valeur d’une exploitation ou d’une entreprise agricole à titre individuel ou dans un cadre sociétaire, affiliés à l’assurance maladie, invalidité et maternité des personnes non salariées des professions agricoles en application de l’article L. 722-10 du code rural et de la pêche maritime ou affiliés au régime social des marins au titre de la conchyliculture, les personnes morales ayant une activité agricole au sens des articles L. 722-1 à L. 722-23 du même code et les coopératives d’utilisation en commun de matériel agricole (CUMA) dont le matériel est utilisé dans les exploitations agricoles en vue de la réalisation de travaux définis aux articles L. 722-2 et L. 722-3, ainsi que les personnes redevables de la cotisation de solidarité mentionnées à l’article L. 731-23. Ils sont environ 200 000 à bénéficier de la mesure.

Le montant des remboursements pour les quantités acquises à compter de 2014 est égal à la différence entre la TICPE applicable aux produits considérés et les montants de tarifs agricoles suivants : 3,86 euros par hectolitre pour le gazole non routier ; 1,85 euro par tonne pour le fioul lourd ; 0,910 euro pour 100 kilogrammes nets de gaz de pétrole liquéfié ; 0,119 euro pour 1 000 kilowattheures pour le gaz naturel.

Le montant de cette dépense fiscale est évalué à 247 millions d’euros en 2018, en augmentation de + 61,44 % par rapport à 2016 ([306]).

B. un dispositif en contradiction avec les objectifs de réduction de la consommation de carburant et de transition énergétique

La loi de finances pour 2018 ([307]) constitue la dernière modification des tarifs de la TICPE, via un rehaussement de la trajectoire de la contribution climat-énergie qui avait été créée par la loi de finances pour 2014 ([308]). Elle vise notamment à rapprocher la fiscalité du diesel et celle de l’essence, alors que la France connaît encore un taux de diésélisation de son parc automobile important, à hauteur de 55 %.

Aussi, la subsistance de la dépense fiscale sur le GNR apparaît en contrariété avec les objectifs affichés en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et de neutralité carbone à horizon 2050 du Plan climat, encore rappelé dans la feuille de route 2018 du ministère de la transition écologique et solidaire ([309]).

1. Le tarif réduit de TICPE sur le GNR est une dépense fiscale coûteuse et néfaste pour l’environnement

Dans son rapport consacré à l’efficience des dépenses fiscales au développement durable ([310]), la Cour des comptes soulignait que, « concernant les transports, les incohérences sont nombreuses, avec une fiscalité largement défavorable au développement durable, malgré certaines évolutions récentes, et des dispositifs, comme le bonus-malus, qui ont donné lieu à d’importants effets d’aubaine. Les dispositions de détaxe du carburant restent largement orientées vers le soutien aux secteurs économiques concernés, au détriment de leur impact sur l’environnement ». La Cour évaluait le total des dépenses fiscales défavorables à l’environnement à 13 milliards d’euros pour l’année 2015.

En 2018, la dépense fiscale sur le taux réduit de TICPE sur le GNR sous condition d’emploi, repris à l’indice 20 du tableau B de l’article 265 du code des douanes, constitue la neuvième plus importante dépense fiscale française, d’un montant de 1,96 milliard d’euros ([311]).

Selon l’évaluation préalable du présent article, les usages non agricoles des carburants concernent pour 37 % le secteur du bâtiment et des travaux publics, pour 6 % le transport ferroviaire non électrifié et pour 57 % une utilisation diffuse dans les secteurs de l’industrie, notamment l’industrie extractive, du commerce et du transport.

L’exonération, totale ou partielle, de taxes sur les carburants est admise en droit européen « en raison d’une harmonisation insuffisante au niveau communautaire, des risques de perte de compétitivité au niveau international ou de considérations sociales » ([312]). Ces exonérations visent souvent un secteur donné – comme l’agriculture ou la pêche – avec pour objectif le maintien de la compétitivité. Les mesures fiscales de soutien sectoriel par détaxe de carburant portaient en 2014 sur 33 % des émissions françaises de CO2 par combustion d’énergie fossile, avec un taux de soutien moyen de 64 euros par tonne de CO2.

Ainsi, la taxation et les dépenses fiscales portant sur l’énergie sont plus modulées selon le soutien recherché à certains secteurs économiques nationaux qu’en fonction des externalités négatives liées à la pollution et l’impact climatique. Si la détaxe ou la réduction de taxe d’un carburant est compatible avec les règles européennes portant sur les aides d’État, elle induit un biais de comportement en affichant un coût de l’énergie plus faible, ce qui correspond, économiquement, à une distorsion des prix relatifs.

La préservation de la compétitivité des secteurs de l’agriculture et des travaux publics a commandé l’intervention étatique qui a fait le choix, dès 1966, de réduire le montant des dépenses de carburants des acteurs de ces secteurs. Pour autant, l’importance de cette dépense fiscale heurte frontalement les engagements écologiques de la France contemporaine.

Plus précisément, le tarif réduit de TICPE sur le GNR est incohérent avec le rapprochement, à horizon 2021, de la fiscalité du gazole et de l’essence adopté dans le cadre de la loi de finances pour 2018.

2. La double dépense fiscale au profit des agriculteurs

Le cumul des deux dépenses fiscales – taux réduit agricole et remboursement partiel – en faveur des agriculteurs conduit à une sous-tarification de la consommation de GNR au regard de ses effets environnementaux, en particulier l’effet de serre.

Le taux réel de TICPE actuellement acquittée par les agriculteurs, de 3,86 centimes par litre correspond à une taxe carbone très éloignée de la « valeur tutélaire du carbone », de 44,6 euros la tonne en 2018. En effet, lors de sa combustion, un litre de gazole rejette 2,67 kg de CO2 ([313]). Ainsi, la combustion de 374,53 litres de gazole aboutit au rejet d’une tonne de CO2. Pourtant, du fait du tarif réduit touchant au GNR et à son remboursement partiel au profit des agriculteurs, ceux-ci n’acquittent qu’une taxe carbone implicite égale à 14,45 euros la tonne ([314]).

Pour rappel, cette valeur désigne le prix de la tonne de CO2 fixé par l’État au regard de ses engagements dans la lutte contre le réchauffement et notamment l’objectif de neutralité carbone à horizon 2050, issu du Plan climat. Cette valeur est d’ailleurs amenée à évoluer, conformément à la lettre de mission du Premier ministre adressée, le 22 février 2018, à France Stratégie, afin que soit réunie une commission chargée de la réviser.

Pour autant, la fragilité du secteur agricole national implique de ne supprimer les aides dont il bénéficie qu’avec la plus grande prudence. Aussi le Gouvernement n’a-t-il pas fait le choix de la suppression de cette double dépense fiscale, compte tenu de la situation particulière du secteur ; de double, l’aide est néanmoins simplifiée.

En effet, dès 2011, le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales soulevait que « la coexistence de deux dépenses fiscales sur la TICPE pour le secteur agricole, l’une passant par l’octroi direct d’un tarif réduit à la pompe, l’autre par un remboursement complémentaire à partir de ce tarif réduit, pose plusieurs difficultés. Tout d’abord, d’un point de vue environnemental, le dispositif décourage doublement l’adaptation des exploitations à un profil de production plus écologique et vient contredire l’objectif de réduction des émissions polluantes sous-tendant les dispositions du Grenelle de l’Environnement. D’autre part, un même objectif de soutien à la rentabilité agricole est réalisé à partir de deux outils fiscaux, ce qui engendre nécessairement des doublons dans les coûts de gestion administrative » ([315]).

Aussi, la procédure de remboursement est supprimée au profit de la mise en place d’une tarification agricole directe.

II. Le dispositif proposé

A. une suppression du gazole non routier, mais un maintien de tarifs spécifiques de ticpe à destination des agriculteurs et du transport ferroviaire

1. Le tarif réduit de TICPE sur le GNR est supprimé

Le présent article supprime l’indice 20 du tableau B de l’article 265 du code des douanes à compter du 1er janvier 2021.

Ainsi, l’ensemble des secteurs concernés par l’utilisation de GNR – à l’exception notable du secteur agricole – ne pourront plus bénéficier du tarif réduit de TICPE sur le gazole à partir de cette date, et seront soumis aux taux de TICPE du gazole de droit commun de l’indice 22 du tableau B de l’article 265 du code des douanes.

TRAJECTOIRE DE RAPPROCHEMENT ENTRE LES TARIFS DE TICPE SUR LE GNR

ET SUR LE GAZOLE A PARTIR DE 2021

(en euros par hectolitre)

Source : commission des finances.

2. La procédure de remboursement de différentiel sur déclaration des agriculteurs est remplacée par un tarif direct avantageux à leur profit

La procédure de remboursement, en dépit de sa dématérialisation, nécessite actuellement la compilation et la vérification de l’ensemble des factures d’achat, ce qui constitue une charge administrative significative.

Surtout, du fait de son annualité, elle conduit les exploitants agricoles à devoir consentir une avance de trésorerie égale à la différence de fiscalité entre le GNR et le gazole à usage agricole au moment de l’achat du carburant. Cette avance ne sera ensuite remboursée que l’année suivant l’achat.

Cet effet de trésorerie représente, selon l’évaluation préalable, 300 millions d’euros en 2018. Cette avance est en outre amenée à croître, du fait de la hausse de la TICPE actée dans dernière trajectoire carbone définie par la loi de finances pour 2018, qui concerne le GNR mais non le gazole à usage agricole.

COMPARAISON DE L’AVANCE DE TRÉSORERIE CONSENTIE EN MATIÈRE DE TICPE

PAR LES AGRICULTEURS À LA MISE EN PLACE D’UN TARIF DIRECT AGRICOLE

Source : commission des finances.

3. La mise en place d’un taux réduit de TICPE sur remboursement pour le carburant des véhicules affectés au transport ferroviaire

Le présent article créé un nouvel article 265 octies A du code des douanes, destiné à compenser la suppression du GNR pour les entreprises ferroviaires.

Ainsi, de telles entreprises pourront bénéficier d’un mécanisme de remboursement d’une fraction de la TICPE entre le gazole identifié à l’indice 22 du tableau B de l’article 265 du code des douanes et les montants en euros par hectolitres suivants.

trajectoire du taux réduit de ticpe sur remboursement

pour le transport ferroviaire

(euros par hectolitres)

Source : présent article.

Ce mécanisme de remboursement est analogue à celui qui existe actuellement pour les entreprises agricoles, quoiqu’à un montant inférieur ; il doit être précisé par décret.

B. L’impact budgétaire et Économique attendu

1. Un gain pour les finances publiques

Selon l’évaluation préalable transmise par le Gouvernement, la mesure constitue un gain net de 980 millions d’euros pour le budget général de l’État.

Cette somme est constituée par le solde obtenu entre la suppression de la dépense fiscale de 1 960 millions d’euros du GNR et la mise en place du nouveau tarif direct agricole.

Gain budgétaire de la mesure POUR l’ÉTAT

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

Cette suppression permet de dégager des ressources pour la mise en place du plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE), qui comprend des mesures d’aides que le Gouvernement souhaite mieux ciblées. Elle s’inscrit dans le cadre de la rationalisation des aides fiscales en faveur des entreprises.

2. Un coût pour le secteur de la construction

La création d’une dépense fiscale en faveur du secteur agricole et des travaux publics avait pour objectif de compenser le poids relativement plus élevé de la consommation d’énergie dans ces secteurs. Ces secteurs sont toujours les bénéficiaires le plus importants du taux réduit de TICPE sur le GNR.

En 2015, le secteur de la construction a consommé 3,7 mégatonnes-équivalent-pétrole (Mtep) d’énergie, soit 2,5 % de la consommation finale d’énergie en France. La facture énergétique s’élève à 4,1 milliards d’euros. Les produits pétroliers représentent 89 % de l’énergie consommée, dont 61 % pour le gazole routier et 22 % pour le gazole non routier. Les produits pétroliers sont presque les seules énergies consommées dans les travaux publics ; le GNR constitue 43 % de la consommation d’énergie en la matière. Cette énergie représente 97 % de l’énergie consommée sur les chantiers ([316]).

Néanmoins, l’évaluation préalable de l’article évalue la consommation intermédiaire en produits raffinés à 0,8 % de la valeur totale de la production de ce secteur.

3. Une évolution favorable au secteur agricole

En 2016, la consommation énergétique des exploitations agricoles a été estimée à 3,54 Mtep. Les charges directes en énergie se sont élevées à 9 700 euros en moyenne par exploitation. De manière significative, le GNR a été à l’origine de 54 % de la facture énergétique des exploitations ; cette part a dépassé 70 % dans les grandes cultures ainsi que chez les éleveurs de bovins ([317]).

Avec la mise en place d’un tarif direct agricole, le secteur devrait bénéficier, à partir de 2019, d’un gain de trésorerie pérenne. L’impact net sur la période 2019-2022 en faveur du secteur est estimé à 470 millions d’euros par l’évaluation préalable.

*

La commission est saisie des amendements de suppression I-CF62 de M. Patrick Hetzel, I-CF221 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF459 de Mme Véronique Louwagie, I-CF711 de M. Jean-Louis Masson et I-CF949 de M. Marc Le Fur.

M. Thibault Bazin. L’article 19 est un des articles qui fait le plus polémique de ce PLF puisqu’il prévoit la suppression du taux réduit de la TICPE sur le gazole non routier (GNR), notamment pour les entreprises de travaux publics.

Vous n’êtes pas sans savoir que le marché est tendu et qu’un certain nombre de chantiers sont déjà engagés avec les collectivités. Une telle mesure ferait passer le litre de gazole de 1 euro à 1,50 euro dès le 1er janvier 2019 et les entreprises pourraient voir leur marge baisser de près de 60 %, dans un secteur qui se caractérise déjà par un très faible taux de marge nette : 2 %. Nous vous proposons donc de supprimer cet article qui déstabiliserait profondément ce secteur économique, en particulier les PME du bâtiment et des travaux publics, dans nos territoires.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mon amendement a le même objet. La suppression du taux réduit de TICPE sur le GNR aurait des conséquences importantes, va lourdement impacter le secteur du bâtiment et des travaux publics qui s’en trouvera grandement fragilisé.

Mme Véronique Louwagie. Cet article met à la charge du monde économique, de l’industrie, des travaux publics, une augmentation brutale et soudaine, alors que ces secteurs se relèvent à peine d’une crise importante et que la reprise dans le bâtiment est plus faible qu’annoncée. Qui plus est, cette mesure n’a fait l’objet d’aucune concertation sérieuse avec les secteurs concernés. D’où mon amendement de suppression.

M. Jean-Louis Masson. Mes collègues ont déjà excellemment défendu l’amendement. Cette mesure fiscale risque d’entraîner une baisse significative du volume d’investissements des collectivités locales dans les infrastructures si cette hausse est répercutée sur les prix.

M. Marc Le Fur. Mon amendement répond au même souci. Je me suis renseigné auprès d’une entreprise de ma circonscription, qui salarie un peu moins de 300 personnes dans le secteur des carrières et des travaux publics : elle estime que cette mesure pourrait lui coûter 3 millions d’euros.

L’article 19 entraînera des difficultés pour ce secteur et un surcoût pour leurs clients, collectivités et entreprises du bâtiment, au moment même où les travaux d’infrastructures, notamment routières, commencent à décliner.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Avis défavorable.

M. Marc Le Fur. Cela mériterait quelques arguments...

M. le Rapporteur général. Je vous renvoie à mon rapport.

La commission adopte les amendements de suppression I-CF62, I-CF221, I-CF459, I-CF711 et I-CF949 (amendement I-2512).

En conséquence, l’article 19 est supprimé et tous les amendements s’y rapportant tombent.

*

Après l’article 19

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF367 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF615 de M. Thibault Bazin et I-CF655 de Mme Véronique Louwagie, l’amendement I-CF1106 de Mme Christine Pires Beaune ainsi que les amendements identiques I-CF116 de M. Vincent Descoeur, I-CF569 de Mme Véronique Louwagie, I-CF614 de M. Thibault Bazin et I-CF754 de M. Matthieu Orphelin.

M. Thibault Bazin. La loi de transition énergétique a fixé des objectifs précis et ambitieux, dont la réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre et la réduction de 50 % de la consommation d’énergie finale.

Les associations de collectivités – AMF, Assemblée des communautés de France, France Urbaine, Régions de France – et plusieurs organisations non gouvernementales proposent de doter les EPCI et les régions d’une partie des recettes générées par l’augmentation de la fiscalité sur le carbone, ce qui leur permettrait de financer leurs actions en faveur de la transition énergétique. Ce juste retour des recettes dans les territoires viendrait contrebalancer la hausse de la fiscalité punitive adoptée hier. Tel est l’objet de mon amendement I-CF615.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement I-CF655 a été excellemment défendu par mon collègue Thibault Bazin.

Mme Christine Pires Beaune. Sur le modèle de « l’eau paie l’eau », l’amendement I-CF1106 prévoit que la TICPE revient pour partie aux collectivités qui ont adopté un plan climat-air-énergie ou un schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie.

M. Thibault Bazin. Dans le même esprit, nous proposons par l’amendement I-CF614 de créer des contrats territoriaux « bas carbone », ce qui permettrait de financer l’ingénierie nécessaire pour déclencher les investissements.

M. le Rapporteur général. J’émets un avis défavorable sur la première série d’amendements identiques.

L’amendement I-CF1106 est intéressant et je sais que le Gouvernement réfléchit à un dispositif similaire à celui proposé par Mme Pires Beaune. Je suggère donc son retrait afin qu’un dialogue puisse s’engager avec le Gouvernement, sur un sujet qu’il souhaite lui-même aborder.

Mme Christine Pires Beaune. J’accepte de le retirer. Nous le redéposerons en séance.

M. le Rapporteur général. Il en va de même pour la seconde série d’amendements identiques : je demande à leurs auteurs de bien vouloir les retirer pour les déposer à nouveau en séance, afin d’y travailler avec le Gouvernement.

Mme Bénédicte Peyrol. Je souhaite rappeler qu’une part non négligeable de la TICPE est déjà affectée aux régions pour financer l’apprentissage et aux départements pour financer le revenu de solidarité active (RSA). Par ailleurs, plus de 7 milliards sont affectés au compte d’affectation spéciale Transition énergétique. Nos discussions en séance publique permettront de clarifier ce que nous souhaitons faire, mais il ne faut pas laisser croire qu’aucune part de TICPE n’est affectée aux collectivités.

De plus, la contribution climat énergie (CCE) n’est qu’une composante de la TICPE. Le rendement de la contribution, en 2017, est de l’ordre de 2,6 milliards sur un total de 11 milliards de recettes. À vouloir affecter la fiscalité environnementale au financement de la transition écologique, on peut perdre à ce jeu, car sa part dans la TICPE n’est pas aussi importante que ce l’on peut imaginer.

La commission rejette les amendements identiques I-CF367, I-CF615 et I-CF655.

L’amendement I-CF1106 est retiré.

Les amendements identiques I-CF116, I-CF569, I-CF614 et I-CF754 sont retirés.

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF660 M. Jean-Paul Dufrègne et I-CF691 de M. Vincent Descoeur.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous avons le sentiment que le Gouvernement instrumentalise l’écologie à des fins budgétaires. Dans un contexte de remontée des prix du pétrole, la hausse programmée sur cinq ans du diesel, comme des autres carburants, pèse très lourdement sur le pouvoir d’achat des ménages, notamment ceux qui, dans les zones rurales, sont obligés d’utiliser leur véhicule. L’augmentation des taxes d’ici à 2022 représentera un coût supplémentaire de 240 euros par an – jusqu’à 370 euros pour ceux qui parcourent plus de 20 000 kilomètres. En conséquence, nous proposons par l’amendement I-CF660 une baisse de la fiscalité applicable aux particuliers.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable.

M. Marc Le Fur. La hausse de la TICPE a été conçue comme un signal prix, à un moment où les cours étaient relativement bas. Maintenant qu’ils ont remonté, le signal n’est plus donné par la fiscalité, mais par le coût de la matière première elle-même : le diesel à la pompe a dépassé 1,50 euro et l’essence 1,65 euro. Il va falloir se poser un certain nombre de questions.

M. Jean-Louis Bricout. La fiscalité écologique, par le fait qu’elle est indirecte et sans lien avec le revenu des contribuables, porte un coup assez sévère au pouvoir d’achat des plus fragiles. Son impact est beaucoup plus fort et vient s’ajouter à l’inflation, qui grève déjà la part importante de leur budget consacrée à l’énergie. La fiscalité écologique vient se heurter au mur des réalités sociales : il faudra se poser la question de son acceptabilité, et tendre à l’amoindrir ou à mieux la redistribuer en direction de ceux qui n’ont pas les moyens.

M. Jean-Paul Dufrègne. C’est un amendement d’alarme. On ne peut pas raisonner de la même manière quand le baril de pétrole est à 30 dollars et lorsqu’il atteint les 80 dollars. Les conséquences sont terribles et cette question ne peut être traitée en ajoutant systématiquement des taxes aux taxes.

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle examine les amendements I-CF707, I-CF708, I-CF704 et, en discussion commune, les amendements I-CF790 et I-CF793 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’amendement I-CF707 vise à instaurer une fiscalité adaptée pour le fioul domestique contenant 10 % d’ester méthylique d’acide gras, dit F10. Il prévoit de créer une nouvelle ligne fiscale à l’article 265 du code des douanes, et de lui appliquer une TICPE diminuée de 5 centimes d’euros par litre par rapport à celle appliquée au fioul standard, ces 5 centimes correspondant à l’avantage énergétique des 10 %.

Cette mesure va dans le sens de la transition énergétique puisque le F10 est un nouveau type de fioul ayant vocation à anticiper la réduction de la teneur en soufre de 1 000 PPM à 50 PPM à l’horizon 2024 et qu’il contribuera à réduire les émissions de CO2 et de polluants atmosphériques. Par ailleurs, elle permettra d’accompagner dans la transition énergétique les ménages les plus modestes, encore dépendants du chauffage au fioul, tout en préservant leur pouvoir d’achat.

Dans la même logique, l’amendement I-CF708 vise à instaurer une fiscalité adaptée pour le fioul domestique contenant 30 % d’ester méthylique d’acide gras, dit F30.

Répondant aux mêmes objectifs, l’amendement I-CF704 a pour objet d’appliquer au carburant B10 une TICPE réduite.

L’amendement I-CF790 vise à figer le tarif de la TICPE du GPL, qui est en fait un carburant de transition.

Enfin, dans la loi de finances pour 2018, nous avions supprimé à mon initiative l’exemption de TICPE du butane/propane utilisé comme combustible. L’objectif de la mesure était de fixer, comme pour les autres énergies, un tarif fondé sur la CCE, mais avec une application progressive sur cinq ans pour lisser les effets. Toutefois, la valeur 2022, qui devait correspondre à 100 % de la CCE appliquée au butane/propane, a été établie à 33,13 euros/100 kg, alors qu’elle devait être de 25,73 euros/100 kg. C’est un loupé, que je vous propose de corriger grâce à l’adoption de l’amendement I-CF793.

M. le Rapporteur général. Monsieur de Courson, je vous invite à retirer ces amendements afin qu’une discussion avec le Gouvernement puisse avoir lieu sur ce sujet : on ne touche au tableau B de l’article 265 du code des douanes que d’une main tremblante... Je ne suis pas opposé à l’adaptation de la fiscalité, mais je souhaiterais connaître l’impact chiffré qu’auraient de telles mesures ainsi que leurs effets sur les filières françaises de production.

Les amendements sont retirés.

La commission est saisie de l’amendement I-CF661 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Les dispositions fiscales s’appliquant au secteur aérien posent légitimement de nombreuses questions au regard de l’impact de cette activité sur l’environnement. Il y a lieu d’adapter notre législation fiscale aux urgences environnementales et de favoriser les modes de transport vertueux, comme le transport public ferré de voyageurs. Nous proposons donc de supprimer l’exonération de TICPE pour l’ensemble des vols intérieurs proposés par les compagnies aériennes.

M. le Rapporteur général. Pensez un instant aux vols intérieurs à destination de l’outre-mer, qui sont à 100 % sous pavillon français... Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF388 de la commission du développement durable et I-CF1327 de M. Bruno Millienne.

Mme Lauriane Rossi, rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. L’amendement vise à favoriser la collecte et la valorisation des huiles alimentaires usagées en les exonérant de TICPE. Seules les huiles végétales pures bénéficient d’une exonération totale, sur le fondement de l’article 265 ter du code des douanes, lorsqu’elles sont utilisées comme carburant agricole par les exploitants qui produisent les plantes nécessaires à leur fabrication, pour les transports en commun de personnes ou pour l’avitaillement des navires de pêche. En ne considérant plus les huiles alimentaires usagées comme des déchets, mais comme des combustibles, cette mesure peut contribuer à l’émergence d’une filière.

M. Jean-Noël Barrot. L’amendement de M. Bruno Millienne va exactement dans le même sens. Les huiles alimentaires usagées utilisées à des fins énergétiques pourraient ainsi ne plus être déversées dans les réseaux d’assainissement, ce qui améliorera la gestion des déchets et la qualité de l’eau. Par ailleurs, leur valorisation permettrait de réduire les émissions de CO2 par rapport à d’autres procédés de production de chaleur. Il nous semble justifié qu’elles bénéficient de cette exonération, au même titre que d’autres huiles.

M. le Rapporteur général. Je ne méconnais pas l’utilité et l’intérêt environnemental des huiles alimentaires usagées, mais je ne suis pas certain que l’exonération totale de TICPE soit la bonne solution. Je vous invite à retirer ces amendements et à les redéposer en séance, de façon à pouvoir discuter de ce sujet avec le Gouvernement.

La commission rejette les amendements.

Elle est saisie de l’amendement I-CF705 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les exploitants de taxis, les transporteurs routiers de marchandises et les exploitants de transport public routier en commun de voyageurs peuvent obtenir le remboursement d’une fraction de la TICPE applicable au gazole standard de l’indice 22.

Cet amendement de cohérence vise à étendre ce dispositif au B10, afin de favoriser ce carburant contenant jusqu’à 10 % de biodiesel produit à partir de colza. Jusqu’à présent, il n’en bénéficie pas alors qu’il permet de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

M. le Rapporteur général. Même si, à titre personnel, je ne suis pas fermé à un tel amendement, je vous invite à le retirer pour une nouvelle discussion en séance.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF662 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Cet amendement d’appel me permet d’insister sur le fait que des mesures d’incitation pour une transition plus douce et plus acceptée sont sans doute possibles. Le présent amendement vise à supprimer le remboursement partiel de la TICPE sur le diesel en faveur des poids lourds de 7,5 tonnes et plus, dans la perspective d’une mise en place des aides à l’investissement pour des poids lourds moins émetteurs.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis, elle examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF89 de Mme Véronique Louwagie et I-CF232 de Mme Marie-Christine Dalloz, ainsi que l’amendement I-CF952 de Mme Aude Bono-Vandorme.

Mme Véronique Louwagie. Les entreprises grandes consommatrices d’énergie bénéficient d’un taux réduit de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN). Toutefois, la rédaction actuelle prive du bénéfice de ce taux réduit certaines entreprises de secteurs d’activité de niche, comme celles des légumes déshydratés, car elles ne correspondent pas aux critères. Il vous est proposé à travers l’amendement I-CF89 de geler le taux de TICGN à son niveau actuel afin de préserver la soutenabilité économique de ces entreprises.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement I-CF232 est défendu, avec les mêmes arguments.

M. François Jolivet. Le législateur doit s’emparer de ce sujet qui concerne le maintien d’activités liées à la diversification de la production agricole. Les entreprises du secteur des légumes déshydratés, dont l’une se trouve dans la circonscription de Mme Bono-Vandorme, co-auteure de l’amendement I-CF952, emploient 500 salariés et ont passé des contrats avec 500 agriculteurs, mais la progressivité de la TICGN fait qu’elles ont des seuils de rentabilité très faible.

À la différence des précédents, l’amendement vise à exonérer de la majoration progressive de TICGN mise en œuvre depuis 2014 au titre de la taxe carbone toutes les entreprises pour lesquelles les TIC représentent plus de 0,5 % de la valeur ajoutée, en retenant le tarif qui leur était applicable à la date du 31 décembre 2014, majoré de 0,33 euro par mégawattheure en pouvoir calorifique supérieur.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas favorable à l’idée de créer une nouvelle niche pour quatre entreprises...

M. François Jolivet. Et mille emplois !

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle examine l’amendement I-CF1367 de M. Bruno Millienne.

M. Jean-Noël Barrot. Cet amendement d’appel vise à proposer la suppression de l’exonération de TICPE pour les livraisons de fioul lourd d’une teneur en soufre supérieure à 1 %, utilisé dans les installations de cogénération équipées de dispositifs de désulfuration des fumées. La suppression de cette exonération très ciblée serait à même de faire évoluer des pratiques qui ont des effets très lourds sur la biodiversité.

M. le Rapporteur général. Comme cet amendement vise à appeler l’attention du Gouvernement sur ce sujet, je vous invite à le retirer et à le déposer en séance.

M. Jean-Noël Barrot. C’est ce que nous allons faire.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF938 de M. Benoit Simian.

M. Benoit Simian. En tant que rapporteur spécial pour les Infrastructures et services de transports, je vous propose un amendement visant à exonérer les exploitants de chemins de fer touristiques de la taxe intérieure de consommation sur le charbon (TICC), afin de défendre le patrimoine ferroviaire français. Aujourd’hui, lorsque les associations de cheminots font circuler des trains historiques – il ne reste plus guère de locomotives à vapeur en France –, elles sont fortement pénalisées par l’application de la TICC. Même si je suis convaincu que l’hydrogène sera le charbon du XXIe siècle, je pense qu’il convient de faire un geste pour soutenir ces associations – avec une mesure dont le coût sera, en tout état de cause, inférieur à 100 000 euros.

M. le Rapporteur général. Si je partage l’intérêt de notre collègue pour la préservation de notre patrimoine ferroviaire ancien, j’estime que la mesure proposée constitue un mauvais signal politique en ce qu’elle vise à préserver une niche fiscale. Si je reconnais que celle-ci coûte moins cher que la suppression du GNR, j’y suis néanmoins défavorable.

M. Benoit Simian. Les Suisses, eux, appliquent cette mesure !

La commission rejette l’amendement.

Elle examine les amendements identiques I-CF412 de Mme Véronique Louwagie et I-CF498 de M. Marc Le Fur.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement vise à étendre, dans l’article 266 quinquies C du code des douanes, le taux réduit de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité aux installations électro-intensives exploitées par des coopératives agricoles ou des exploitations agricoles.

M. le Rapporteur général. Cet amendement a été déposé si souvent qu’il en est devenu un marronnier... Pour ma part, j’y suis toujours défavorable.

M. le président Éric Woerth. Qu’avez-vous donc contre les marronniers, monsieur le Rapporteur général ? Je vais fonder une amicale...

M. Patrick Hetzel. Cet amendement n’est pas qu’un marronnier : il se rapporte à un sujet extrêmement important en termes de compétitivité pour les entreprises agricoles françaises, et je trouve dommage qu’on le balaie d’un revers de main.

La commission rejette les amendements identiques.

*

Article additionnel après l’article 19 Prorogation et élargissement des conditions aux fins de bénéficier de la déduction exceptionnelle en faveur des véhicules lourds

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements I-CF1437 du Rapporteur général, I-CF1179 de Mme Amélie de Montchalin, I-CF591 de M. Julien Aubert, I-CF706 de M. Charles de Courson, I-CF395 de la commission du développement durable, I-CF942 de M. Benoit Simian, I-CF718 du président Éric Woerth et I-CF222 rectifié de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. le Rapporteur général. L’amendement I-CF1437 a pour objectif d’encourager l’investissement des entreprises, notamment de transport routier, dans des solutions de mobilité plus respectueuses de l’environnement et de la qualité de l’air.

Pour cela, il est proposé, d’une part, de proroger jusqu’au 31 décembre 2021 le dispositif de la déduction exceptionnelle en faveur des véhicules lourds fonctionnant au gaz naturel et au biométhane ainsi que ceux qui utilisent le carburant ED95, afin de ne pas interrompre la dynamique de développement de la filière du transport routier et de permettre aux entreprises du secteur d’anticiper au mieux leurs décisions d’investissement ; d’autre part, d’élargir son champ d’application à des véhicules de même catégorie, mais fonctionnant à partir d’énergies propres, non visées par les dispositions actuelles – notamment les véhicules équipés d’une motorisation électrique ou à pile à hydrogène.

M. Damien Pichereau. Avec l’amendement I-CF395, la commission du développement durable propose d’assortir le dispositif de suramortissement de 40 % existant pour l’acquisition de véhicules lourds d’une mesure de suramortissement de 20 % pour l’acquisition de véhicules utilitaires légers dont le poids est supérieur à 2,6 tonnes, lorsqu’ils sont motorisés au gaz naturel et à l’électricité par batterie ou à pile à combustible.

Ce levier permettra ainsi d’accompagner les objectifs ambitieux de décarbonation des transports, comme je le préconise dans mon rapport issu de la mission gouvernementale sur l’exploitation des véhicules utilitaires légers – ces véhicules jouant un rôle essentiel pour le dernier kilomètre de livraison.

Les professionnels estiment que les véhicules motorisés au gaz ou à l’électricité sont encore trop chers pour permettre d’envisager un remplacement du parc. De leur côté, les constructeurs font valoir que, pour que les prix d’achat de ces véhicules diminuent, il faut qu’ils se vendent en plus grande quantité, afin d’amortir les coûts de recherche et développement.

Je fais donc appel à votre bienveillance, monsieur le Rapporteur général, et suis tout à fait disposé à sous-amender votre propre amendement afin de cumuler le dispositif de prorogation qu’il contient et le dispositif de suramortissement de l’amendement.

M. Benoit Simian. Je suis tout à fait d’accord avec ce que viennent de dire M. le Rapporteur général et notre collègue de la commission du développement durable et, considérant que l’objectif consistant à étendre le champ de l’incitation fiscale aux véhicules utilitaires électriques et à hydrogène constitue un encouragement évident à la mobilité zéro émission, je me rallie à l’amendement de M. le Rapporteur général et je retire mon amendement I-CF942, qui poursuivait le même objectif.

M. le président Éric Woerth. J’ai moi-même déposé un amendement I-CF718, mais je me rallierai à celui de M. le Rapporteur général, dont le champ d’application est plus large. Pour ce qui est du véhicule électrique, il existe un contrat de filière avec les constructeurs, dans lequel les utilitaires sont inclus. Dans un contexte où l’industrie automobile doit relever de multiples défis, et alors que sa survie comporte des enjeux essentiels aux territoires français et européens en termes d’emplois et d’investissement, il est important de respecter ce contrat de filière.

Mme Marie-Christine Dalloz. Dans le cadre de la dernière programmation pluriannuelle de l’énergie, il avait été fixé l’objectif de 40 000 poids lourds roulant au gaz naturel pour véhicules (GNV) ou au bioGNV. Pour atteindre cet objectif ambitieux, il convient de maintenir le dispositif de suramortissement et de le prolonger, comme le prévoient l’amendement de M. le Rapporteur général et notre amendement I-CF222 rectifié.

M. le Rapporteur général. J’invite nos collègues ayant présenté les amendements I-CF1179, I-CF591, I-CF706, I-CF395, I-CF942, I-CF718 et I-CF222 rectifié à retirer leurs amendements et à se rallier à mon amendement I-CF1437, qu’ils pourront cosigner. Pour ce qui est de l’amendement I-CF1179, je précise à Mme de Montchalin qu’il n’est pas identique au mien s’agissant de la date d’entrée en vigueur. Par ailleurs, je suggère à M. Pichereau de retirer l’amendement I-CF395 de la commission du développement durable, dont l’objet est différent du mien – la question spécifique des véhicules utilitaires légers pourra être évoquée en séance ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme Amélie de Montchalin. Je vous félicite pour votre perspicacité, monsieur le Rapporteur général, et je retire mon amendement pour me rallier au vôtre.

M. Damien Pichereau. Pour ma part, je maintiens l’amendement I-CF395.

M. Charles de Courson. Je ne suis pas défavorable à votre amendement, monsieur le Rapporteur général, mais j’appelle votre attention sur le fait que, contrairement à notre amendement I-CF706, le vôtre ne concerne pas les véhicules qui utilisent du carburant B100. Pourriez-vous rectifier votre amendement afin d’en tenir compte et d’aboutir ainsi à un dispositif complet et cohérent ?

M. le Rapporteur général. Ne disposant pas d’éléments d’information suffisamment précis au sujet du B100 et de son coût, je vous invite à sous-amender mon amendement en séance publique, cher collègue.

M. Charles de Courson. Je retire mon amendement et je présenterai en séance publique un sous-amendement à l’amendement du Rapporteur général.

Mme Véronique Louwagie. Je retire l’amendement I-CF591.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je retire l’amendement I-CF222 rectifié.

Les amendements I-CF1179, I-CF591, I-CF706, I-CF942, I-CF718 et I-CF222 rectifié sont retirés.

La commission adopte l’amendement I-CF1437 (amendement I-2513).

En conséquence, l’amendement I-CF395 tombe.

*

Après l’article 19

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF394 de la commission du développement durable, ainsi que I-CF748 et I-CF747 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Ce matin, le baril de pétrole affichait un cours de 83 dollars. Or, la transition écologique et l’acceptabilité de la trajectoire carbone ne se posent pas dans les mêmes conditions selon que le pétrole affiche un tel niveau de prix ou qu’il est deux fois moins élevé, comme c’était le cas il y a un an – je vous invite à prendre connaissance de l’article très instructif que Christian de Perthuis et Boris Solier viennent de publier à ce sujet dans La Tribune.

Avec ces trois amendements, il vous est proposé un mécanisme innovant ayant pour objectif de maintenir notre fiscalité incitative et notre trajectoire carbone en renforçant, durant les années où le pétrole est cher, les dispositifs d’accompagnement des ménages – notamment l’aide à l’achat d’un véhicule électrique et les mécanismes redistributifs tels que le chèque énergie –, et plus particulièrement ceux situés en zone rurale ou qui touchent un revenu inférieur au revenu médian.

Je vous invite à voter en faveur de l’amendement I-CF747, qui présente une rédaction plus solide que les deux autres.

Si nous avons effectivement augmenté la fiscalité écologique sur les carburants, ce que nous assumons, la hausse de 4 à 7 centimes par litre ne représente qu’une petite partie de la hausse globale ; mais les Français ne voient que les 30 centimes de plus par litre à la pompe, dont 22 centimes sont dus à l’augmentation du prix du baril.

Mme Marie-Christine Dalloz. Eh oui, nous l’avions bien dit !

M. le Rapporteur général. Si ces amendements posent des principes intéressants, leur rédaction me semble devoir être affinée. J’invite donc leurs auteurs à les retirer pour les redéposer en séance publique, afin qu’un dialogue puisse s’établir avec le Gouvernement sur le sujet extrêmement important auquel ils se rapportent.

M. Vincent Descoeur. Si les mesures d’accompagnement proposées ne sont pas sans intérêt, je veux insister que le fait que ce qui met aujourd’hui à mal le budget de nos concitoyens, c’est le prix à la pompe et le prix du litre de fioul. La trajectoire n’ayant ni anticipé, ni intégré l’évolution du prix du baril, nous devons mettre en place des mesures de correction urgentes et, durant les périodes où le prix du baril explose, être capables de renoncer à une hausse de la fiscalité.

À défaut, certains de nos concitoyens se trouveront demain dans l’incapacité de faire le plein de leur véhicule. On parle d’un prix moyen des carburants, mais il ne faut pas perdre de vue que ce prix atteint parfois des niveaux extrêmes, notamment en zone rurale – dans une commune rurale du Cantal, le litre de diesel a récemment dépassé 1,70 euro à la pompe ! Pour ce qui est du fioul, son prix flirte avec 1 euro le litre, au point que des gens vont renoncer à remplir leur cuve... Nous devons être conscients du fait que nos compatriotes sont confrontés à d’importantes difficultés, et prendre les mesures d’urgence qui s’imposent afin de les soulager.

M. le président Éric Woerth. À une certaine époque, un système de taxe flottante a constitué une forme de réponse à la fluctuation des prix des carburants.

M. Charles de Courson. Effectivement, on appelait cela la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP)...

M. le président Éric Woerth. Vous faites de l’archéologie fiscale, cher collègue ! La TIPP a été remplacée par la TICPE en 2011.

M. Charles de Courson. Qu’on l’appelle TIPP ou TICPE flottante, convenez que ce mécanisme n’a pas été un franc succès...

M. le président Éric Woerth. C’est exact, il a même été supprimé.

M. Éric Alauzet. Si nous maîtrisons l’une des deux composantes dont est constitué le prix final de l’énergie, en contrôlant le niveau des taxes incitatives comme des mesures de compensation dans le cadre de la trajectoire carbone, il en va tout autrement du cours des carburants, qui dépendant des marchés mondiaux.

Or, c’est ce prix final que voit le consommateur, et c’est donc de lui que dépend l’acceptabilité de la trajectoire carbone et de la transition écologique. Cela nous conduit à la question de l’affectation des contributions carbone : doivent-elles aller à l’environnement, à l’économie ou au social ? En fait, elles doivent aller aux trois, selon des proportions variant en fonction des arbitrages qu’exigent les circonstances. Au début, ces contributions ont été affectées au CICE, donc vers l’économie – c’est également le choix qu’ont fait les Suédois. Aujourd’hui, même ceux d’entre nous qui ont des convictions écologiques conviennent que tout ne peut pas aller aux projets environnementaux : une part de la collecte doit être consacrée à la restitution sociale, selon des modalités restant à déterminer. Si la question ne peut être tranchée aujourd’hui, elle est cruciale et nécessite que nous l’étudiions dans les semaines qui viennent, au cours des débats budgétaires que nous allons avoir.

M. Gilles Carrez. Ce sujet déjà ancien a commencé à être traité il y a une quinzaine d’années avec la mise en place de la TIPP flottante, mais ce dispositif n’a jamais vraiment fonctionné. À l’époque, nous avions étudié d’autres dispositifs, notamment celui consistant à déclencher des mesures de compensation dès que le prix du baril excédait un certain seuil. Cette piste, aujourd’hui reprise par Matthieu Orphelin, avait été rapidement abandonnée en raison du fait qu’elle constituait une rupture d’égalité : en effet, on ne peut lier des mesures de soutien ponctuelles à l’évolution, par nature volatile, du prix du baril. Le Gouvernement s’était donc rabattu sur une mesure générale dite de TIPP flottante, qui ne présentait pas cet inconvénient.

Lorsque le prix du baril augmente, la TIPP – ou désormais la TICPE – collectée, assise forfaitairement sur le volume consommé, a tendance à diminuer. Dans le même contexte, la TVA, qui est une taxe ad valorem, procure des recettes supplémentaires à l’État. L’idée était de recycler ces recettes supplémentaires de TVA en baisses de TIPP ; mais dans la pratique, cela n’a pas fonctionné.

En tout état de cause, nous devons bien être conscients du fait que le dispositif proposé par Matthieu Orphelin avait déjà été exclu, car il ne fonctionnait pas non plus.

Mme Amélie de Montchalin. Pour ma part, j’estime que la façon la plus efficace de faire face aux enjeux très importants dont il est ici question consiste à poursuivre la mise en œuvre des mesures visant à assurer la transition écologique, qu’il s’agisse de la prime à la conversion des automobiles ou du chèque énergie.

Pour ce qui est de la prime à la conversion des automobiles, elle présente deux aspects frappants. Premièrement, son succès va bien au-delà des attentes : elle concerne déjà plus de 250 000 véhicules, 70 % des conversions se font au profit de ménages non imposables et 90 % se font hors Île-de-France : ce sont donc bien les ménages les plus exposés à la hausse du prix des carburants qui bénéficient des mesures mises en place pour les aider.

Deuxièmement, comme des articles de presse grand public l’ont souligné, la voiture électrique commence à avoir un coût de revient inférieur à la voiture à moteur thermique classique. Il semble donc que, plutôt que de persister à vouloir appliquer des dispositifs ayant montré leur inefficacité, nous aurions intérêt à travailler à l’amélioration des systèmes d’aide à la transition. Le débat en séance publique devra nous permettre de déterminer, parmi ces mécanismes, lesquels doivent être renforcés, et dans quelle mesure, quand le cours du pétrole augmente.

Surtout, nous devons prendre conscience du fait que les dispositifs mis en place en 2018 affichent des résultats qui dépassent nos attentes, et méritent donc d’être renforcés – étant précisé que notre objectif n’est pas de nature monétaire : il s’agit avant tout de permettre une transition, et nous devons nous doter des moyens nécessaires pour cela.

M. le président Éric Woerth. Je note que la majorité prend enfin conscience des problèmes d’acceptabilité que pose l’augmentation des taxes censée permettre la trajectoire carbone écologique...

Mme Amélie de Montchalin. Cela ne nous est pas tombé dessus ce matin, monsieur Woerth : nous en avons pris conscience depuis longtemps. J’en veux pour preuve que, dès le PLF 2018, nous avions déjà beaucoup renforcé tous les dispositifs de conversion, qu’il s’agisse du chèque énergie ou des mesures concernant les automobiles. Aujourd’hui, constatant que les mécanismes mis en application l’année dernière fonctionnent beaucoup mieux qu’on ne s’y attendait, nous devons encore les renforcer, et nous assurer qu’il n’existe pas de freins budgétaires à la transition.

Mme Christine Pires Beaune. Je veux insister sur les difficultés rencontrées par les habitants de certains territoires qui n’ont aucune alternative à la voiture. Je ne vais pas faire la liste de tous les métiers, mais pour les aides-soignantes à domicile ou les aides ménagères, par exemple, un plein coûte aujourd’hui 15 à 20 euros de plus que l’année dernière – je ne sais pas si vous vous rendez compte de ce que cela représente dans le budget de ces personnes !

Il y a quelques années, on avait mis en place la TIPP flottante. Aujourd’hui, je pense que nous pourrions réfléchir à une TICPE flottante visant la cible que je viens d’évoquer, celle des personnes contraintes d’utiliser leur voiture en l’absence de transports en commun et de toute autre solution alternative.

En matière automobile, je pense que si le choix du tout diesel qui a été fait il y a quelques dizaines d’années s’est révélé être une monstrueuse erreur industrielle, le pari actuel du tout électrique en est une autre : cela va nous conduire à devenir totalement dépendants de la Chine dans ce domaine, car ce pays est l’un des seuls à posséder les matières premières indispensables au fonctionnement de la motorisation électrique...

M. Gilles Carrez. Comme cela a été le cas avec les panneaux solaires !

Mme Christine Pires Beaune. Effectivement, la Chine est le premier fabricant mondial de panneaux solaires. Cela doit nous amener à réfléchir aux moyens à mettre en œuvre pour éviter de reproduire la même erreur en matière de véhicules électriques – notamment, à mon sens, à favoriser le développement des véhicules hybrides, en particulier des véhicules hybrides rechargeables.

M. Jean-Paul Dufrègne. On ne peut faire l’économie du débat sur l’acceptabilité de la trajectoire carbone ; de ce point de vue, les propositions de Matthieu Orphelin ont le mérite d’exister. Pour ma part, j’estime qu’elles pourraient être financées par une taxe spéciale sur les dividendes versés par les compagnies pétrolières à leurs actionnaires – je vois que j’ai lâché le gros mot, et que certains en ont déjà la chair de poule... Que vous le vouliez ou non, mes chers collègues, c’est un fait : ces compagnies s’engraissent sur le dos des Français, qui doivent travailler dur pour faire un plein de carburant tandis que d’autres fument tranquillement leur gros cigare !

Mme Valérie Rabault. Je veux revenir un instant sur les chiffres, au sujet desquels je suis en désaccord avec Matthieu Orphelin.

Pour un ménage de deux parents et deux enfants qui se chauffent au fioul domestique et utilisent un seul véhicule diesel – et on en a souvent deux dans les territoires ruraux –, la hausse des taxes a représenté l’an dernier une somme de 150 euros, auxquels il faut ajouter 30 euros de TVA. Selon la trajectoire que vous avez votée, et sans même tenir compte de la hausse à craindre du cours du baril, la hausse atteindra encore 130 euros – plus 26 euros de TVA – en 2019. Rien qu’en deux ans, ce ménage aura dû s’acquitter de 180 euros de taxes supplémentaires – hors TVA et hors hausse du cours du baril.

M. Éric Alauzet. Je ne sais pas d’où vous sortez ces chiffres ! Et ces taxes ont été mises en place durant le mandat précédent !

Mme Valérie Rabault. J’ai été rapporteure générale de la commission des finances, et j’ai consulté toutes les simulations depuis 2012... J’assume les taxes mises en place au cours des années où j’étais dans la majorité, mais reconnaissez que celles qui sont appliquées depuis l’année dernière, sont hors normes ! Je vais mettre à votre disposition un tableau faisant apparaître tous les chiffres depuis 2012 : vous pourrez vous confronter à la vérité sonnante et trébuchante des chiffres.

En 2022, avec la trajectoire que vous avez votée et pour le même ménage, une cuve de fioul de 2 200 litres par an et vingt pleins de 50 litres par an vont coûter 580 euros supplémentaires par rapport à 2017 ! Vous rendez-vous compte de l’ampleur de la baisse de pouvoir d’achat liée à la seule hausse des taxes – à laquelle il faut rajouter 20 % de TVA ? L’an dernier a été émise l’idée d’un chèque énergie destiné à compenser une partie de cette hausse, mais, à mon sens, ce dispositif n’est pas à la hauteur de la réduction du pouvoir d’achat subie par nos compatriotes, d’une ampleur inédite à ce jour. Jamais on n’avait assisté à telle une amputation du pouvoir d’achat.

Je conclurai en soulignant que seuls 3,7 milliards d’euros provenant des recettes supplémentaires procurées par la hausse de la fiscalité énergétique sont affectés à la transition énergétique.

M. le président Éric Woerth. Effectivement, la plus grande partie va au budget général, mais nous avons déjà eu l’occasion de dire tout cela.

Mme Véronique Louwagie. Je me réjouis que la majorité prenne enfin conscience de l’incidence de l’augmentation de la fiscalité énergétique sur le pouvoir d’achat des Français, qui représente un vrai problème – mieux vaut tard que jamais !

Si l’on ne peut qu’être d’accord avec les principes évoqués par Mme de Montchalin, notamment quant à la nécessité d’accompagner la transition, il n’en demeure pas moins nécessaire d’apporter rapidement une réponse aux Français, qui subissent une importante diminution de leur pouvoir d’achat en raison des orientations économiques décidées par la majorité. Les chiffres de Valérie Rabault sont éloquents : 580 euros de perte sur une année, c’est énorme, et je ne suis pas sûre que la baisse de la TH promise par le Gouvernement compense cette perte !

L’année dernière, nous vous avons alertés à maintes reprises sur cette situation : nous avons été plusieurs à appeler votre attention sur le fait que les mesures prises étaient insuffisamment anticipées et manquaient de discernement. Il est dommage que vous ayez mis si longtemps à prendre conscience de la réalité du problème, et j’espère que vous ne tarderez pas trop à apporter une vraie réponse aux Français en matière de pouvoir d’achat.

M. Matthieu Orphelin. Premièrement, ce que je propose ne revient pas à réactiver le mécanisme de la TIPP flottante : mon dispositif est plus simple.

Deuxièmement, vous pouvez toujours prendre des postures...

M. Patrick Hetzel. Elle est de votre côté, la posture !

M. Matthieu Orphelin. ... mais vous savez très bien que personne ne maîtrise les cours du pétrole ; or c’est précisément sur ces 22 centimes par litre que portent nos amendements, et non sur les 3 à 7 centimes que représente la fiscalité énergétique.

À chacune de mes propositions, il m’a été répondu que nous en débattrions en séance publique. Je veux bien le croire, mais j’espère surtout que les débats permettront d’aboutir à un renforcement des dispositifs d’accompagnement de la transition mis en place par l’État – chèque énergie, aide à la conversion des véhicules, etc. –, car il est nécessaire de trouver des solutions. Que l’on débatte, oui, mais pour aboutir.

M. François Pupponi. La majorité a fait le choix de prendre des mesures fiscales destinées à décourager les Français d’utiliser des véhicules diesel, afin de favoriser la transition écologique. Moi qui ai cette particularité d’être tout à la fois élu de banlieue et originaire d’un village de montagne, je ne comprends pas comment vous comptez que les habitants qui roulent au diesel et payent cher leur plein puissent vendre leur voiture diesel pourrie – on a la voiture qu’on peut – pour racheter une voiture électrique, alors même qu’on ne trouve pas une seule borne électrique dans les villages de montagne !

M. Patrick Hetzel. Très juste !

M. Matthieu Orphelin. Je retire les amendements que j’ai présentés, en espérant que les débats en séance déboucheront sur de vraies solutions.

Les amendements I-CF394, I-CF748 et I-CF747 sont retirés.

*

Article 20 Mise en conformité du régime de TVA des services à la personne

Le présent article est destiné à réviser le périmètre de l’exonération de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dont bénéficient les associations pour les services à la personne.

En l’état du droit, les associations dont la gestion est désintéressée, et qui rendent des services à la personne, sont systématiquement exonérées de TVA lorsqu’elles disposent d’un agrément. Cette exonération résulte des dispositions combinées des 1° bis et 1° ter du 7 de l’article 261 du CGI, quelle que soit la situation du bénéficiaire de ces services.

Or, l’article 132 de la directive n° 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA (dite « directive TVA ») ne permet d’exonérer que les services étroitement liés à l’aide et à la sécurité sociale, ainsi qu’à la protection de l’enfance et de la jeunesse. Aussi, la Commission européenne a engagé contre la France une procédure précontentieuse le 2 juin 2014, au motif que le dispositif français possède un champ d’application qui excéderait ce que permet l’article 132 de la directive TVA.

Le présent article met en conformité la législation nationale avec le droit de l’Union européenne, afin d’éviter tout contentieux futur.

La modification du 1° ter du 7 de l’article 261 du précité resserre le périmètre de l’exonération de la TVA en instaurant une triple limitation. Ainsi, l’exonération n’est possible que lorsque trois caractéristiques sont cumulativement réunies :

– un service bénéficiant soit du taux réduit de 5,5 % en application de l’article 278-0 bis du CGI soit du taux réduit de 10 % en application de l’article 279 du même code ;

– une association agréée en application de l’article L. 7232-1 du code du travail ou autorisée en application de l’article L. 313-1 du code de l’action sociale et des familles, et dont la gestion est désintéressée ;

– un bénéficiaire en situation de fragilité ou de dépendance, c’est-à-dire les enfants de moins de trois ans, les mineurs et les majeurs de moins de vingt et un ans relevant du service de l’aide sociale à l’enfance, les personnes âgées, les personnes en situation de handicap, les personnes atteintes d’une pathologie chronique et les familles fragiles économiquement.

Certains services, comme la livraison de courses, le petit bricolage, les travaux ménagers, les cours à domicile ou la garde d’enfants ne pourront plus être exonérés de TVA si la situation du bénéficiaire ne correspond pas à une situation de fragilité ou de dépendance, et ce même s’ils sont réalisés par une association agréée dont la gestion est désintéressée.

Les prix de ces services vont donc augmenter pour les consommateurs finaux, pour qui la TVA n’est pas récupérable. Le taux de TVA dépendra de l’opération en cause. L’article 86 de l’annexe III du CGI fournit une liste de services à la personne imposés aux taux réduits de 5,5 % et 10 %.

En outre, cette disposition va constituer une charge de travail supplémentaire pour le prestataire de services, qui devra désormais collecter la TVA.

Le gain budgétaire attendu est de 62 millions d’euros pour l’année 2019.

I. L’État du droit

Le secteur des services à la personne (SAP) assure une palette de

vingt-six activités très large, allant de la garde d’enfants aux petits travaux de jardinage en passant par l’accompagnement au quotidien d’une personne handicapée ou âgée. Le secteur emploie 1,5 million de salariés et possède un important potentiel de développement lié au maintien d’une natalité dynamique et au vieillissement de la population.

Le développement des SAP a été encouragé ces dernières années, notamment par le renforcement de dispositions sociales et fiscales favorables, par un soutien financier important au secteur de l’aide à domicile aux personnes fragiles, ainsi que par l’adoption de la loi d’adaptation de la société au vieillissement (ASV) en décembre 2015 ([318]). Celle-ci a simplifié le régime juridique des organismes de services à la personne (OSP) intervenant comme prestataires de services, afin d’assurer une meilleure structuration de l’offre de SAP en réponse aux besoins des différents publics fragiles.

Les services à la personne sont exercés soit par une entreprise (sous la forme d’une société ou d’une entreprise individuelle), soit par une association ou encore un organisme public. La direction générale des entreprises (DGE) évalue au 1er janvier 2018 à 27 892 le nombre d’organismes de services à la personne, dont 5 540 associations, 21 060 entreprises et 1 290 organismes publics.

A. une exonération des services à la personne réalisés par des associations agrées ou autorisées, dont la gestion est désintéressée

L’article 256 du CGI soumet à la TVA les livraisons de biens et les prestations de services effectuées à titre onéreux par un assujetti agissant en tant que tel. Certaines opérations, listées à l’article 261 du CGI, sont néanmoins exonérées. Il en est ainsi des opérations des organismes d’utilité générale, selon le 7 de l’article 261 du CGI.

Le 1° ter du 7 de l’article 261 du CGI, issu de la loi du 31 décembre 1991 relative à la formation professionnelle et à l’emploi ([319]), a ouvert le droit, pour les associations bénéficiant d’une autorisation de l’article L. 313-1 du code de l’action sociale et des familles, du régime applicable aux associations d’intérêt général sans but lucratif et à gestion désintéressée en matière d’exonération de TVA.

Ainsi, des organismes réputés sans but lucratif, mais qui ne satisfont pas à certains des critères de non-lucrativité peuvent néanmoins cependant bénéficier d’une exonération particulière, sous réserve d’affecter leurs excédents exclusivement à la réalisation de leur objet.

Le caractère désintéressé de la gestion de l’association s’établit au regard de trois critères cumulatifs :

– les dirigeants agissent à titre bénévole et ne possède aucun intérêt direct ou indirect dans les résultats de l’exploitation ;

– les dirigeants ne bénéficient d’aucune contrepartie en termes de revenus, de services ou de jouissance d’un bien ;

– les membres de l’association ne peuvent pas se partager le patrimoine de celle-ci.

Relèvent du régime de l’autorisation, en application des articles L. 313-1 et D. 312-6-2 du code de l’action sociale et des familles, les prestations de services aux personnes physiques réalisées auprès des personnes âgées et des personnes handicapées ou atteintes de pathologies chronique. L’autorisation est accordée aux associations pour une durée de quinze ans.

Relèvent du régime de l’agrément, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement ([320]), les activités de services à la personne de l’article L. 7231-1 du code du travail et énumérées à l’article D. 7231-1 du même code, exercées par les associations autorisées. Ces activités sont les suivantes :

– la garde d’enfants de moins de trois ans à domicile ;

– l’accompagnement des enfants de moins de trois ans dans leurs déplacements ;

– l’assistance dans les actes quotidiens de la vie aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou atteintes de pathologies chroniques, la prestation de conduite du véhicule de ces personnes et l’accompagnement dans leurs déplacements en dehors de leur domicile lorsque ces prestations sont réalisées par les associations dans les conditions prévues aux 1° et 2° de l’article L. 7236-6 du code du travail.

L’agrément, préfectoral, est accordé aux associations dans les conditions de l’article R. 7232-4 du code du travail.

B. un dispositif d’exonération trop large qui expose la France à une condamnation européenne

Le 2 juin 2014, la Commission européenne a officiellement demandé de soumettre à la TVA certains services à la personne réalisés par les associations qui ne constituent pas, selon elle, des activités pouvant être exonérées au sens de la législation de l’Union européenne. Cette demande a pris la forme d’un avis motivé, deuxième étape de la procédure d’infraction.

L’article 132 de la directive TVA du 28 novembre 2006 ([321]) permet aux États membres d’exonérer de TVA certaines activités d’intérêt général, tels que :

– les prestations de services et les livraisons de biens étroitement liés à l’aide et à la sécurité sociales ;

– les prestations de services et les livraisons de biens étroitement liés à la protection de l’enfance et de la jeunesse.

Pour la Commission européenne, la France applique un taux de TVA réduit sur les « services à la personne », catégorie plus large qui vise notamment les travaux de jardinage, les cours à domicile – distincts du soutien scolaire –, l’assistance informatique ou les services de maintenance. À ce titre, l’application d’une telle exonération, qui s’applique indépendamment de la situation du bénéficiaire, serait contraire au droit européen.

Aussi, les modifications apportées au 1° ter du 7 de l’article 261 du CGI visent à éviter une condamnation par la Cour de justice de l’Union européenne, dont les effets pourraient déstabiliser le secteur des associations de services à la personne.

II. le dispositif proposé

A. une exonÉration dÉsormais liée à la situation du bénéficiaire du service

La disposition vise à resserrer le périmètre de l’exonération de TVA en faveur des services à la personne rendus par certaines associations, afin de se mettre en conformité avec les dispositions de la directive TVA, et de recentrer l’exonération de la TVA sur les prestations qui visent à apporter une aide destinée à combler des besoins essentiels d’un public en situation de fragilité ou de dépendance.

Ce faisant, le 1° ter du 7 de l’article 261 du CGI modifié instaure une triple limitation :

– autour de certains services à la personne : ne sont concernés que les services bénéficiant soit du taux réduit de 5,5 % en application de l’article 278-0 bis du CGI, soit du taux réduit de 10 % en application de l’article 279 du même code ;

– une association agréée en application de l’article L. 7232-1 du code du travail ou autorisée en application de l’article L. 313-1 du code de l’action sociale et des familles, dont la gestion est désintéressée ;

– un bénéficiaire en situation de fragilité ou de dépendance, c’est-à-dire les enfants de moins de trois ans, les mineurs et les majeurs de moins de vingt et un ans relevant du service de l’aide sociale à l’enfance, les personnes atteintes d’une pathologie chronique et les familles fragiles économiquement.

B. L’impact budgétaire et Économique attendu

La direction générale du Trésor (DGT) estime que « le montant des dépenses fiscales et des niches sociales en faveur de ce secteur a été évalué à environ 6,4 milliards d’euros en 2014 » et qu’en intégrant « les aides directes versées notamment par les conseils départementaux ainsi que les mesures générales de réduction du coût du travail, le coût brut de l’action publique en matière de services à la personne s’élèverait in fine à un peu moins de 11,5 milliards d’euros » ([322]).

En 2018, l’exonération de TVA des services rendus aux personnes physiques par les associations agréées représente une dépense fiscale estimée à 572 millions d’euros, au lieu de 550 millions d’euros en 2017 ([323]).

Le resserrement de cette exonération de TVA doit aboutir, selon l’évaluation préalable du dispositif, à un gain budgétaire de 62 millions d’euros pour 2019.

La direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère du travail estime que le nombre d’associations agissant comme prestataires de SAP s’élevait en 2016 à 5 540 organismes sur un total de 26 700 OSP prestataires, ce qui représente 19,9 % des OSP.

Les heures rémunérées en prestataire par ces associations représentaient en 2016 près de 206 millions d’heures, en diminution de – 1,1 % par rapport à 2015, sur un total de 379 millions d’heures pour l’ensemble des OSP prestataires.

Les heures rémunérées en mode prestataire aux associations sont pour 66,1 % des heures d’aide aux personnes âgées et/ou handicapées, 34 % des heures d’aides de la vie quotidienne et 1,6 % de la garde d’enfants. Les organismes prestataires emploient près de 420 000 intervenants en 2016 ([324]).

Le recentrage de l’exonération de TVA des services à la personne réalisé par les associations va concerner les activités de garde d’enfant et d’accompagnement, l’entretien de la maison, l’enseignement, le petit jardinage et le bricolage, la préparation de repas, l’assistance informatique et administrative et les livraisons diverses.

Ces activités, qui correspondent à 33,9 % des heures d’intervention prestataires réalisées par les associations en 2016, ne pourront plus être exonérées qu’à l’aune de la situation du bénéficiaire, même si elles sont effectuées par des associations agréées dont la gestion est désintéressée.

Pour autant, l’évaluation préalable du présent article souligne que l’impact de la disposition envisagée doit être nuancé au regard de l’allégement des charges et des aides directes – dont celles versées aux familles pour la garde d’enfants, mais également celles versées aux personnes âgées – ainsi que des avantages fiscaux dont bénéficie le secteur des services à la personne, notamment le récent dispositif de crédit d’impôt de taxe sur les salaires de l’article 231 A du CGI.

*

La commission adopte l’article 20 sans modification.

*

Article 21 Transposition partielle de la directive sur le régime de TVA du commerce électronique

Le présent article vise à transposer les dispositions de la directive (UE) 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017, applicables au 1er janvier 2019. Ces dispositions visent à modifier le lieu d’imposition à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et les règles en matière de facturation des prestations de télécommunications, des services de radiodiffusion et de télévision ainsi que des services fournis par voie électronique au profit de non-assujettis.

En l’état du droit, ces prestations sont taxables dans l’État membre de leur consommation, dès le premier euro de chiffre d’affaires réalisé par le prestataire. S’il existe un régime de mini-guichet qui permet au prestataire de pouvoir s’enregistrer et collecter la TVA en un point d’accès unique, les règles actuelles peuvent apparaître complexes pour les petites entreprises, au premier rang desquelles figurent celles qui bénéficient du régime de la franchise en base de TVA dans leur État d’établissement. La complexité des obligations en matière de TVA est identifiée comme l’un des principaux freins au développement du commerce électronique transfrontière.

Aussi, la transposition partielle de la directive 2017/2455 vise, dans un objectif de simplification, à assurer la taxation des prestations de télécommunications, des services de radiodiffusion et de télévision ainsi que des services fournis par voie électronique dans le pays d’établissement du prestataire lorsqu’elles sont inférieures à un seuil de 10 000 euros annuel. S’il le souhaite, le prestataire pourra néanmoins décider que ces opérations seront imposables dans l’État membre où réside le non-assujetti dès le premier euro, en formulant une option à ce titre pour une durée minimale de deux ans.

À cette fin, l’article 259 D du CGI est modifié.

L’opérateur qui se prévaudra d’un régime particulier prévu aux articles 298 sexdecies F et G du CGI sera soumis aux seules règles de facturation françaises, quand bien même le lieu d’imposition de ces prestations ne serait pas situé en France. Actuellement, de tels assujettis doivent se conformer aux règles de facturation des États membres dans lesquels ils rendent des prestations de télécommunications, des services de radiodiffusion et de télévision ainsi que des services fournis par voie électronique.

À cette fin, les articles 289-0 et 298 sexdecies F sont modifiés.

L’article 259 D du CGI a été modifié par l’article 102 de la loi de finances pour 2010, afin d’imposer en France certaines prestations de service lorsqu’elles sont effectuées en faveur de non-assujettis qui y sont établis.

L’article 289-0 du CGI a été créé par l’article 62 de la dernière loi de finances rectificative pour 2012, afin d’admettre, dans certaines situations, que les règles de facturation prévues à l’article 289 du CGI s’appliquent alors même que le lieu d’imposition des opérations n’est pas situé en France.

L’article 298 sexdecies F du CGI a été modifié par l’article 102 de la loi de finances pour 2010, afin d’étendre le bénéfice de cet article, à compter du 1er janvier 2015, aux prestations de télécommunications ainsi qu’aux services de radiodifusion et de télévision.

I. L’État du droit

A. une tva sur les prestations de télécommunication, de services de radiodiffusion et de télévision ainsi que sur les services fournis par voie électronique au profit des non-assujettis due dans l’État membre de consommation

La règle générale en matière de champ d’application territorial de la TVA sur les prestations de service est définie par l’article 259 du CGI. Ainsi, le lieu des prestations de service est situé en France si :

– le preneur est un assujetti agissant en tant que tel et qu’il a en France le siège de son activité économique, un établissement stable ou, à défaut, sa résidence habituelle ;

– le preneur est une personne non assujettie mais le prestataire a établi en France le siège de son activité économique – sauf lorsqu’il dispose d’un établissement stable non situé en France et à partir duquel les services sont fournis –, qu’il y dispose d’un établissement stable à partir duquel les services sont fournis ou, enfin, qu’il y possède sa résidence habituelle.

Par dérogation, l’article 259 B du CGI dispose que le lieu des prestations de certaines prestations de services est réputé ne pas se situer en France lorsqu’elles sont fournies à une personne non assujettie qui n’est pas établie ou n’a pas son domicile ou sa résidence habituelle dans un État membre de l’Union européenne. Les prestations de télécommunications, les services de radiodiffusion et de télévision ainsi que les services fournis par voie électronique dont la liste est fixée par décret, font partie de cette nomenclature dérogatoire.

Par prestation de télécommunication visée au 10° de l’article 259 B du CGI, il convient d’entendre la transmission, l’émission ou la réception de signes, signaux, écrits, images et sons ou toute autre forme d’intelligence par câble, radio, fibre optique ou tout autre signal électromécanique.

Toute transmission de sons ou d’images, à l’exception des images consistant essentiellement en des lettres, des chiffres ou des images fixes, accessibles en temps réel et de manière simultanée et identique par l’ensemble du public, constitue un service de radiodiffusion ou de télévision, pour l’application du 11° de l’article 259 B du CGI.

Les services électroniques visés au 12° de l’article 259 du CGI, dont une liste non exhaustive est fixée à l’article 98 C de l’annexe III du même code, doivent satisfaire à deux critères cumulatifs :

– ils doivent être fournis par voie d’internet ou de réseaux électroniques, qu’ils soient privés ou publics ;

– la nature de la prestation de services doit dépendre fortement de la technologie utilisée, c’est-à-dire que le service doit être largement automatisé et être impossible à assurer en l’absence de réseau informatique.

Aux termes de l’article 259 D du CGI, issu de l’article 56 de la directive TVA ([325]), le lieu des prestations de services mentionnées aux 10°, 11° et 12° de l’article 259 B du même code est réputé situé en France, lorsqu’elles sont effectuées en faveur de personnes non assujetties qui sont établies, ont leur domicile ou leur résidence habituelle en France.

Cet article constitue une exception à l’article 259 B du CGI, selon lequel le lieu d’établissement du prestataire commande le lieu d’imposition, en matière de preneur non assujetti.

tableau récapitulatif du lieu d’imposition des services fournis par voie Électronique À des personnes non-assujetties Établies ou domiciliÉes

en france

(*) Exception de l’article 259 C du CGI.

Source : commission des finances.

Tout assujetti non établi dans l’Union européenne qui fournit des prestations de services mentionnées à l’article 259 D du CGI à une personne non assujettie établie, elle, dans un État membre, peut se prévaloir d’un régime spécial de facturation, exposé à l’article 298 sexdecies F du même code.

Ainsi, les règles de facturation applicables sont celles de l’État membre de leur consommation, en l’espèce la France.

En l’état actuel du droit, un tel assujetti est considéré comme n’étant pas établi dans le territoire de l’Union européenne si :

– il n’a pas établi le siège de son activité économique ou ne dispose pas d’établissement stable sur le territoire de l’Union européenne ;

– il n’est pas tenu d’être identifié à la TVA à d’autres fins.

Tout assujetti qui a établi en France le siège de son activité économique ou qui y dispose d’un établissement stable, et qui fournit des prestations de services mentionnés à l’article 259 D du CGI à des personnes non assujetties dans un État membre autre que la France dans lequel sont consommés ces services, peut également se prévaloir, s’il n’est pas établi dans le pays de consommation, du même régime particulier de déclaration et de paiement, conformément à l’article 298 sexdecies G du même code.

Un régime, particulier mais facultatif, de mini-guichet électronique, hébergé par l’État membre d’établissement du prestataire, permet de à ce dernier de pouvoir s’enregistrer et collecter la TVA en un point d’accès unique, de manière trimestrielle et par voie électronique : il a été mis en place, en France, par l’arrêté du 14 janvier 2015 ([326]).

Cette déclaration, ainsi que le montant de TVA versé, sont ensuite transmis par l’État membre d’identification aux États membres de consommation correspondants via un réseau de communication sécurisé. La déclaration de TVA via le mini-guichet unique vient en complément de la déclaration que l’assujetti dépose auprès de son État membre en vertu de ses obligations nationales en matière de TVA.

B. des règles actuelles complexes et dÉfavorables au commerce intracommunautaire réalisé par voie Électronique

Les règles actuelles sont sources de complexité pour les petites entreprises, et singulièrement pour celles qui bénéficient du régime de la franchise en base de TVA mais devant, de fait, accomplir des obligations déclaratives.

Conscients de cette complexité, les ministres de l’économie et des finances des États membres de l’Union européenne ont adopté, le 5 décembre 2017, un projet de directive et deux projets de règlements d’exécution ([327]).

L’introduction de ce paquet TVA « e-commerce » est destiné à faciliter les échanges transfrontaliers, lutter contre la fraude à la TVA et garantir une concurrence équitable pour les entreprises de l’UE, notamment dans un contexte de croissance exponentielle du commerce électronique.

Ainsi, la directive 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017

apporte certaines modifications, applicables, pour certaines, dès le 1er janvier 2019.

Se proposant d’alléger la charge qui pèse sur les microentreprises établies dans un État membre fournissant occasionnellement ce type de services dans d’autres États membres, la directive introduit un seuil de niveau communautaire jusqu’auquel ces opérations restent soumises à la TVA dans leur État membre d’établissement : ce seuil est de 10 000 euros.

Afin de réduire les charges pensant sur ces entreprises, les règles relatives à la facturation seront désormais celles applicables dans l’État membre d’identification du fournisseur ou du prestataire qui se prévaut de régimes particuliers.

II. le Dispositif proposé

A. une transposition qui simplifie le régime de la tva pour les petites entreprises réalisant des ventes en ligne

Le présent article vise à transposer les dispositions de la directive (UE) 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017, applicables au 1er janvier 2019.

Cette transposition, qui est une exigence tant européenne ([328]) que constitutionnelle ([329]), permet à la législation fiscale française de se mettre en conformité avec le droit européen.

Ainsi, le présent article modifie l’article 259 D du CGI, afin de localiser en France le lieu des prestations de services mentionnées aux 10°, 11° et 12° de l’article, lorsqu’elles sont effectuées d’une part en faveur de personnes non assujetties qui sont établies en France et d’autre part par un prestataire établi en France en faveur d’un preneur non assujetti établi dans un autre État de l’Union européenne, lorsque la valeur totale de ces prestations n’a pas excédé, pendant l’année civile précédente, le seuil de 10 000 euros hors taxe sur la valeur ajoutée.

Symétriquement, un tel lieu est réputé n’être pas situé en France lorsqu’elles sont effectuées par un prestataire qui est établi dans un autre État membre de l’Union européenne en faveur de personnes non assujetties qui sont établies en France, lorsque la valeur totale de ces prestations n’a pas excédé, pendant l’année civile précédente, le seuil de 10 000 euros hors TVA.

Un prestataire pourra opter pour que le lieu de ces prestations effectuées en faveur de personnes non assujetties se situe dans l’État membre de consommation ; cette option couvre une période de deux ans.

tableau récapitulatif du lieu d’imposition des services fournis

par voie Électronique À des personnes non-assujetties Établies

ou domiciliÉes en France après modification

(*) Exception de l’article 259 C du CGI.

Source : commission des finances

Corrélativement, les règles de facturation des articles 289-0 et 298 sexdecies F du CGI sont modifiées, dans le même esprit de simplification.

Ainsi, un opérateur qui se prévaudra d’un régime particulier des articles 298 sexdecies F ou G du CGI, et sera identifié à cette fin auprès du portail de l’administration fiscale française, sera soumis aux seules règles de facturation françaises, même si le lieu d’imposition de ces prestations n’est pas situé en France.

B. L’impact économique et budgétaire

L’objectif de cet article est d’alléger la charge administrative pesant sur les entreprises lorsqu’elles souhaitent réaliser des opérations de commerce électronique dans un autre État membre de l’Union européenne. Selon les estimations de la Commission européenne, le coût du respect des obligations en matière de TVA s’élève, en moyenne, à 8 000 euros par an pour chaque État membre dans lequel une entreprise fournit ses biens et services.

Cette modification législative permettra de développer le commerce

intracommunautaire en ligne pour des entreprises qui ne possèdent ni une taille critique ni une expertise suffisante pour réaliser des ventes dans un autre État membre de l’Union, notamment du fait de la complexité des règles touchant à la TVA dans l’Union européenne.

Sont particulièrement visées les entreprises des secteurs des jeux en ligne, de la vente d’application pour smartphones ou tablettes numériques, de la musique, des films ou des logiciels.

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La commission adopte l’article 21 sans modification.

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Article 22 Transposition de la directive sur le régime de TVA des bons

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de transposer en droit interne la directive (UE) 2016/1065 du Conseil du 27 juin 2016 (directive dite « bons ») modifiant la directive 2006/112/CE (directive dite « TVA ») en ce qui concerne le traitement des bons. La directive 2016/1065 poursuit un objectif d’harmonisation des règles de la taxe sur la valeur ajoutée applicables aux bons dans les différents États membres de l’Union européenne ; elle doit être transposée en droit interne au plus au plus tard le 31 décembre 2018.

En l’état du droit français, il n’existe aucun dispositif juridique portant spécifiquement sur le traitement de la TVA sur les bons ; seul le rescrit n° 2007/31, qui n’a qu’une valeur juridique relative, précise les dispositions qui leur sont applicables.

La transposition de la directive « bons » doit permettre de clarifier le régime de TVA applicable aux bons, afin de rendre plus sûr le cadre juridique dans lequel évoluent les entreprises. De même, une telle harmonisation européenne se propose d’éliminer les distorsions de concurrence ainsi que les risques d’évasion fiscale entraînés par l’hétérogénéité des réglementations en vigueur.

La transposition implique la création d’un nouvel article 256 ter du CGI, qui définit les bons à usages unique et multiples, et précise les modalités de leur soumission à la TVA.

Pour la première fois défini en droit interne, le bon est un instrument qui est assorti d’une obligation de l’accepter comme contrepartie totale ou partielle d’une livraison de bien ou d’une prestation de services et pour lequel le bien à livrer ou les services à prester, mais également l’identité des fournisseurs ou prestataires potentiels, sont indiqués soit sur l’instrument même, soit dans la documentation correspondante.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

I. L’État du droit

A. le Dispositif en vigueur

Les principes directeurs régissant la TVA sont encadrés par le droit européen, principalement par la directive du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (dite directive « TVA ») ([330]). Pour autant, cette directive ne traite ni de la problématique des bons, ni de celles des instruments équivalents comme les coffrets-cadeaux, les chèques-cadeaux ou le prépaiement. De fait, jusqu’à l’adoption de la directive 2016/1065 du Conseil du 27 juin 2016 (directive dite « bons »), le traitement de la TVA des bons n’était pas précisé.

L’état du droit national ne prévoit aucune disposition particulière s’agissant du traitement des bons.

Seul le rescrit 2007/31 du 18 septembre 2007 de l’administration fiscale a apporté une ébauche de réponse doctrinale s’agissant du point de savoir si la commercialisation des coffrets cadeaux – équivalents à la définition des bons donnée par la nouvelle directive 2016/1065 du 27 juin 2016 – est soumise à la TVA ([331]). L’administration fiscale a considéré que l’incertitude, au moment de la vente du coffret, sur les identités du bénéficiaire et du prestataire chargé de réaliser la prestation, ne permettait pas d’inclure dans le champ de la TVA les sommes versées par les acquéreurs de coffrets cadeaux, de même que les sommes conservées par la société émettrice au titre des chèques périmés ou échangés.

Pour autant, le rescrit fiscal de l’article L. 80 A du CGI ne constitue qu’une prise de position formelle sur la situation de fait d’un contribuable. Une telle de position ne possède qu’un effet relatif : la garantie ainsi offerte ne peut s’appliquer qu’au cas particulier exposé dans la demande, et ne vaut que pour le contribuable concerné. Un contribuable ne saurait opposer à l’administration fiscale la réponse apportée à un autre.

Aussi, la législation fiscale en vigueur ne permet d’appréhender que les instruments pour lesquels les modalités de taxation – territorialité, assiette, taux, exigibilité – sont connues avec certitude à leur émission. De tels instruments sont régis par le droit commun.

B. les incertitudes juridiques qui entourent le traitement fiscal des bons ont rendu nécessaire une évolution du cadre européen en la matière

Le flou juridique qui entoure le traitement des bons a rendu nécessaire une évolution de leur appréhension fiscale.

Dans une proposition du 10 mai 2012, la Commission européenne a proposé d’harmoniser les règles concernant le régime de TVA applicables aux bons, afin de garantir un régime fiscal uniforme dans l’ensemble des États membres ([332]). Cette proposition a été partiellement adoptée à travers la directive 2016/1065/UE du 27 juin 2016 modifiant la directive TVA.

Pour autant, seuls les bons pouvant être échangés contre des biens et des services sont concernés par les règles édictées par cette directive, à l’exclusion des bons de réduction, qui permettent à leur détenteur de bénéficier d’une remise à l’achat d’un bien ou d’un service sans incorporer, pour autant, le droit à recevoir ledit bien ou service. De même, les services de paiement qui peuvent présenter certaines des caractéristiques des bons, dont le rôle premier est de servir de moyen de paiement, ne sont pas non plus concernés par la directive du 27 juin 2016.

La directive pose une définition générale des bons au nouvel article 30 bis de la directive TVA. Ainsi, est un bon un instrument qui est assorti d’une obligation de l’accepter comme contrepartie totale ou partielle d’une livraison de bien ou d’une prestation de services et pour lequel le bien à livrer ou les services à prester, mais également l’identité des fournisseurs ou prestataires potentiels, sont indiqués soit sur l’instrument même, soit dans la documentation correspondante.

Les bons font désormais l’objet d’une classification selon leur fonctionnalité et la possibilité de déterminer avec certitude le prélèvement de la TVA soit au moment de leur émission, soit à celui de la réalisation de l’opération sous-jacente.

Ainsi, il convient de distinguer :

– le bon à usage unique (« BUU ») pour lequel le lieu de la livraison ou de la prestation à laquelle le bon se rapporte et la TVA due à ces biens ou services sont connus au moment de l’émission du bon ;

– le bon à usages multiples (« BUM »), qui donne droit à recevoir des biens ou services pour lesquels le lieu de la taxation et le taux de la TVA – ou l’un de ses éléments seulement – ne sont pas déterminés avec suffisamment de précisions pour calculer la TVA lorsque le bon est émis.

La vente d’un bon à usage unique, par l’émetteur, est considérée comme une livraison du bien ou du service auquel le bon se rapporte. Dans ces conditions, la vente d’un bon emporte la taxation immédiate, comme si l’opération sous-jacente était réalisée.

Si l’émetteur du bon est différent de l’opérateur qui doit réaliser l’opération sous-jacente, ce dernier est réputé avoir effectué l’opération au profit de l’émetteur du bon.

Lorsque l’émetteur ou le distributeur vend le bon à usage unique au nom et pour le compte d’autrui, il agit comme un intermédiaire transparent à la vente et seule sa rémunération distincte – au titre de ce service – doit être taxée. En revanche, l’opération sous-jacente reste immédiatement taxable au niveau de l’opérateur pour le compte duquel le bon a été cédé.

La vente d’un bon à usages multiples est une opération non taxable. Seule l’opération sous-jacente sera taxée au moment de sa réalisation, au niveau du prestataire qui reçoit le bon. La base d’imposition est déterminée par la contrepartie payée en échange du bon ou, en l’absence de cette information, par la valeur monétaire indiquée sur le bon ou dans la documentation correspondante, diminuée du montant de la TVA sur les livraisons ou services effectués.

II. le Dispositif proposé

A. une transposition fidèle au droit européen

Le présent article insère, après l’article 256 bis du CGI, un article 256 ter. Il reprend strictement les dispositions de la directive 2016/1065 du Conseil du 27 juin 2016 précitée, qui doit être transposée par les États membres avant le 31 décembre 2018.

Ainsi, cet article apporte une définition du bon à usage unique et, négativement, du bon à usages multiples. Ce dernier n’est pas soumis à la TVA.

B. une évolution positive mais qui ne corrige pas l’ensemble des incertitudes qui entourent la taxation des bons

Cet article doit permettre de clarifier le régime de la TVA applicables aux bons et, ce faisant, offrir aux entreprises un traitement uniforme et sûr au sein d’une Union européenne à la sécurité juridique accrue.

Si cette évolution législative va dans le bon sens, certaines incertitudes demeurent.

D’abord, le présent article ne comporte – à l’instar de la directive – aucune disposition particulière sur le régime TVA des bons de réduction. Or, ce traitement repose essentiellement sur une architecture prétorienne, peu favorable à la sécurité juridique ([333]). Cette jurisprudence n’apporte plus que de manière imparfaite les réponses sur le traitement de tels instruments, dans un contexte d’évolution des schémas de diffusion des bons, et notamment leur internationalisation.

Surtout, tant la directive que le présent article excluent la question du traitement TVA des bons à usages multiples non utilisés par le consommateur final, et dont le prix est conservé par le vendeur. Ce régime de taxation demeure donc incertain.

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La commission adopte l’article 22 sans modification.

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Après l’article 22

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements I-CF916 et I-CF917 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. L’amendement I-CF916 vise à introduire une tarification différenciée des usages de l’eau, selon qu’ils sont liés à la satisfaction de besoins universels, d’un usage administratif ou d’un usage industriel et commercial. Nous considérons en effet qu’en fonction des usages de l’eau, les taux de TVA qui s’y appliquent doivent être différents, et nous proposons d’exonérer de TVA tout usage domestique de l’eau.

L’amendement de repli I-CF917 prévoit que l’exonération de TVA serait limitée aux 14,6 mètres cubes d’eau nécessaires par an pour toute personne physique – et encore sommes-nous en dessous des normes édictées par l’Organisation mondiale de la santé en la matière.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable à ces deux amendements.

Mme Sabine Rubin. Peut-on savoir pourquoi, monsieur le Rapporteur général ?

M. le Rapporteur général. Je comprends la finalité politique de ces amendements, mais j’y suis défavorable.

Mme Sabine Rubin. C’est sûr, nous ne faisons pas ici que de la comptabilité, mais aussi un peu de politique !

La commission rejette successivement les amendements I-CF916 et I-CF917.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1122 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Il s’agit d’une question très technique. Dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain, lorsqu’un bailleur détruit un immeuble pour le reconstruire sur site, il bénéficie d’une TVA à 5,5 % pour la destruction. Cependant, le règlement de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) a changé : désormais, quand on détruit du logement social dans un quartier, on ne peut plus le reconstruire dans le même quartier. Les textes n’ont pas évolué et, quand le bailleur social détruit un immeuble à la demande de l’ANRU et ne reconstruit pas sur site, il est taxé à 20 % pour la démolition. Mon amendement I-CF1122 vise à remédier à cette situation, qui pénalise le projet de rénovation urbaine voulu par le Gouvernement dans le cadre de l’ANRU 2.

M. le Rapporteur général. Cet amendement, déjà présenté dans le cadre de la loi ELAN, a été rejeté au motif qu’il apparaît contraire à l’objectif gouvernemental de piloter plus finement les dépenses de logement de l’État. En outre, je ne suis pas favorable à la création d’une nouvelle dépense fiscale.

M. François Pupponi. Ce n’est pas du tout le motif qui m’a été opposé ! Lors des débats sur le projet de loi ELAN, le Gouvernement m’a répondu que mon amendement était de nature budgétaire, et qu’il convenait donc de le déposer dans le cadre de l’examen du PLF ! Mais je n’insiste pas, je vois que vous n’avez pas envie de me fournir une vraie réponse...

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement I-CF950 de M. Gilles Lurton.

M. Gilles Lurton. L’amendement vise à redonner des moyens aux associations de protection civile, qui contribuent pleinement à la protection civile et dont les interventions n’ont fait que se multiplier au cours des dernières années, notamment en raison des attentats meurtriers qui ont frappé notre pays. Ces associations ont besoin de moyens, car l’évolution de leur matériel, notamment de leur parc de véhicules, comprenant des ambulances de seconde main, nécessite de fréquentes réparations pour passer le contrôle technique. Naguère, certains d’entre nous les aidaient au moyen au moyen de crédits provenant de la réserve parlementaire, mais ce n’est plus possible. Dans le cadre de la campagne électorale pour l’élection présidentielle, le candidat Emmanuel Macron s’était engagé à ce que ces associations puissent disposer de plus de moyens pour remplir leurs missions.

M. le président Éric Woerth. Nous avons le droit tous les ans à la même litanie d’amendements relatifs à la TVA. Je vous suggère d’aller à l’essentiel sur ces amendements dont, pour la plupart, nous avons déjà débattu à maintes reprises. À défaut, nous allons passer deux heures là-dessus, ce qui ne me paraît pas vraiment nécessaire...

M. Gilles Lurton. Mon amendement porte sur un sujet important, monsieur le président !

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement. En effet, les achats et les réparations de matériel utilisé par les associations de secourisme bénéficient déjà d’un taux réduit de TVA.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF1424 et I-CF1425 de M. Philippe Vigier ainsi que l’amendement I-CF638 de M. Fabien Roussel.

M. Charles de Courson. Les amendements I-CF1424 et I-CF1425 visent à augmenter le pouvoir d’achat, en baissant la contribution sociale généralisée et en augmentant le taux de TVA. C’est une TVA sociale à rebours, si je puis dire...

M. Fabien Roussel. Certaines choses ont besoin d’être dites : la TVA est l’impôt le plus injuste qui existe. Alors qu’elle représente déjà plus de la moitié des recettes nettes du budget, vous voulez encore l’augmenter ! Eh bien nous, nous voulons la diminuer. Au travers de l’amendement I-CF638, nous proposons de ramener son taux normal à 19 %. Et permettez-moi de vous rappeler, puisqu’on y fait si souvent référence à l’Allemagne, que c’est celui qui est en vigueur en Allemagne.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable à ces amendements.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF922 de M. Jean-Claude Leclabart et I-CF1332 de M. Bruno Millienne.

M. Didier Martin. L’amendement vise à créer un taux réduit de TVA pour un secteur fragile qui est susceptible de créer de l’emploi dans tout le territoire. Cette mesure contribuerait à développer l’économie circulaire dont on parle beaucoup, tout en amenant des emplois de proximité, une augmentation du chiffre d’affaires et une réduction des déchets, puisqu’il s’agit de réparer plutôt que de remplacer.

M. Jean-Noël Barrot. C’est un amendement d’appel, dans le but d’encourager à une réflexion sur la TVA à taux réduit pour le reconditionnement, et pour le recyclage en général.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable à l’amendement. Ce dispositif n’est pas conforme à la directive TVA.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF736 de M. Vincent Descoeur, I-CF1384 de M. Didier Martin, I-CF974 de M. Éric Coquerel et I-CF1208 de M. Éric Bothorel.

M. Vincent Descoeur. L’amendement I-CF736 a pour objet de fixer un taux de TVA réduit pour des activités de proximité qui contribuent à allonger la durée de vie des produits.

Mme Sabine Rubin. L’objectif est de lutter contre l’obsolescence programmée. Plutôt que de taxer les gestionnaires de déchets et les citoyens, envahis par ces objets devenus obsolètes, nous proposons par l’amendement I-CF974 d’instaurer un taux de TVA réduit sur toutes les activités de réparation de produits lorsqu’elles ont pour but d’en allonger la durée de vie.

M. Éric Bothorel. L’amendement I-CF1208 participe du même esprit. Qui plus est, cette mesure profiterait à une filière qui est en cours de structuration au plus près des territoires. Si vous voulez faire un lien avec une des ambitions du Gouvernement, je dirai que ces activités de recyclage et de reconditionnement contribuent à soutenir l’inclusion numérique : abaisser le coût de l’accès au numérique au bénéfice de ceux qui en sont privés ne peut que l’accélérer.

M. le Rapporteur général. Même si je comprends parfaitement l’argumentation, notamment lorsqu’il s’agit d’économie circulaire, ces amendements sont hors du champ de la directive TVA. Ils ne peuvent être adoptés. Avis défavorable.

L’amendement I-CF1208 est retiré.

La commission rejette successivement les amendements I-CF736, I-CF1384 et I-CF974.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF526 de Mme Véronique Louwagie, I-CF545 de Mme Lise Magnier, I-CF547 de M. Vincent Descoeur, I-CF798 de M. Jean-Paul Dufrègne et I-CF960 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement, que vous avez déjà vu ici, propose d’appliquer le taux de TVA réduit de 5,5 % au bois présentant un taux d’humidité inférieur à 20 %. C’est vraiment ce qu’on peut appeler un marronnier...

M. Vincent Descoeur. Par cet amendement, il s’agit en fait d’accompagner la filière professionnelle, parce que le bois de moindre qualité, plus humide, nuit au bon fonctionnement des appareils et produit davantage de particules fines. D’où un intérêt supplémentaire.

M. Jean-Paul Dufrègne. Le chauffage au bois est une énergie renouvelable à faible coût qui représente, pour de nombreux ménages français, une opportunité de réduire leur facture énergétique.

Mme Marie-Christine Dalloz. La part d’activité officielle, autrement dit soumise à TVA, de la filière bois de chauffage en France n’est que de 15 % : le taux de TVA actuel est en effet si dissuasif que 85 % du marché est complètement informel. C’est une perte de recettes ! En laissant un taux élevé, on se prive de base d’imposition. Travaillons plutôt sur une base large, avec un taux plus faible, de manière à obtenir une recette importante.

M. le Rapporteur général. Merci à Véronique Louwagie pour son humour sur le marronnier du bois de chauffage... Comme le marronnier ne donne pas un bois de chauffage satisfaisant, mais aussi pour d’autres raisons, j’émettrai un avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette ensuite l’amendement I-CF847 de Mme Sabine Rubin.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1086 de Mme Barbara Bessot Ballot.

Mme Cendra Motin. Il s’agit de rétablir un taux de TVA normale sur les bouchées au chocolat qui, en portions individuelles, coûtent cher, relèvent un peu de la junk food et polluent, du fait de l’usage d’emballages individuels.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF666 de M. Fabien Roussel.

M. Fabien Roussel. Cet amendement propose d’appliquer aux couches pour nourrissons le taux de TVA appliqué aux produits de première nécessité. Cette mesure serait bénéfique pour le pouvoir d’achat des ménages, en particulier des moins aisés, pour qui le budget couches s’avère être particulièrement lourd chaque mois.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF461 de Mme Pascale Fontenel-Personne.

M. Xavier Paluszkiewicz. Cet amendement vise également à baisser de 20,5 % à 5,5 % le taux de TVA sur les produits de protection contre l’incontinence. C’est véritablement un produit de première nécessité. Il est important de souligner que, dans les maisons de retraite, l’accès à ces produits est contingenté pour des raisons budgétaires, et que la France est l’un des rares pays de l’Union européenne à ne pas rembourser ces produits ou à ne pas leur appliquer un taux de TVA réduit.

La loi de finances pour 2016 avait déjà instauré ce taux de TVA réduit pour les tampons et les serviettes hygiéniques. C’est la raison pour laquelle je souhaiterais que le dispositif puisse être décliné sur ce produit également.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

*

Article additionnel après l’article 22 Pérennisation du taux réduit de 5,5 % sur les auto-tests VIH

La commission examine ensuite l’amendement I-CF641 de M. Fabien Roussel.

M. Jean-Paul Dufrègne. Défendu !

M. le Rapporteur général. Votre amendement gagnerait à être défendu de manière plus soutenue, car il vise à pérenniser une dérogation appliquée chaque année sur les autotests du virus de l’immunodéficience humaine (VIH). Je suis favorable à cette pérennisation.

La commission adopte l’amendement I-CF641 (amendement I-2514).

M. le président Éric Woerth. Voilà qui devait vous inviter, monsieur Dufrègne, à changer de tactique de défense de vos amendements !

*

Après l’article 22

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF555 de M. Vincent Descoeur, ainsi que les amendements identiques I-CF640 de M. Jean-Paul Dufrègne et I-CF966 de M. Éric Coquerel.

M. Vincent Descoeur. L’amendement I-CF555 vise à revenir à un taux de TVA de 5,5 % au lieu de 10 % pour les transports collectifs de voyageurs, afin d’encourager les collectivités à investir dans les transports en commun et à mener des politiques de mobilité incitant les citoyens à davantage utiliser les transports en commun. Cet amendement est une réponse à l’augmentation de la fiscalité des carburants que nous venons d’aborder.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’amendement I-CF640 vise à appliquer aux transports publics de voyageurs, notamment les transports publics urbains, le taux dévolu aux produits de première nécessité, en considération du rôle social essentiel qui est le leur et de leur contribution à la réalisation des objectifs de transition énergétique. Il s’agit là d’une mesure de justice sociale et fiscale auprès des ménages français, notamment ceux qui sont lourdement impactés par la hausse de la fiscalité des carburants. Plutôt que d’user de mesures punitives et injustes à l’égard du grand nombre, il y a lieu d’accompagner nos concitoyens dans cette transition vers un autre modèle de vie.

M. le Rapporteur général. Nous allons bientôt examiner la loi d’orientation des mobilités, où nous débattrons des transports publics de voyageurs du quotidien. En tout état de cause, je suis défavorable à toute modification d’ici là dans ce secteur.

La commission rejette successivement l’amendement I-CF555 puis les amendements identiques I-CF640 et I-CF966.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF694 de M. François Jolivet.

M. François Jolivet. Il s’agit d’un amendement d’appel. Avant de le retirer, je voulais m’exprimer sur le sujet.

Notre pays a plusieurs taux de TVA parfaitement distincts. La TVA réduite à 5,5 % peine à être justifiée par l’ensemble des personnes et des institutions chargées de faire des rapports d’évaluation à ce sujet. Par ailleurs, il semblerait qu’en Europe, une TVA avoisinant les 10 % va devenir de règle dans l’immobilier. L’année dernière déjà, nous l’avons fait passer à 10 % pour les organismes HLM. Parallèlement s’applique le dispositif du crédit d’impôt pour la transition énergétique. Du coup, les mêmes travaux peuvent bénéficier de crédits d’impôt et de taux de TVA réduits.

Or, lorsqu’on se penche sur ce qu’on appelle le cinquième risque, c’est-à-dire le risque de la dépendance, il apparaît que des travaux peuvent participer à la « liquéfaction du patrimoine », c’est-à-dire donner la possibilité à des personnes d’un certain âge, de pouvoir devenir locataires de leurs biens pour satisfaire aux besoins de leur maintien à domicile et au développement de services autour d’elles. Pour ce faire, il faudra sans doute que leur logement soit de bonne qualité et qu’ils aient une valeur pour ceux qui le leur achètent.

Je vous propose de travailler à des outils qui permettent de maintenir des logements en l’état à travers d’autres dispositifs qu’un simple taux de TVA réduit qui, pour cause d’une réunion de commission des finances peu fréquentée ou d’un hémicycle plus ou moins plein, pourrait sauter du jour au lendemain, sans qu’on ait vraiment traité le sujet du maintien en l’état du logement.

M. le Rapporteur général. Puisqu’il s’agit d’un amendement d’appel, je vais demander son retrait, de façon que cette position puisse être exprimée en séance et débattue avec le ministre.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite les amendements identiques I-CF827 de M. Thibault Bazin et I-CF1131 de M. François Pupponi.

M. Thibault Bazin. La loi de finances rectificative pour 2016 a soumis les opérations d’accession sociale à la propriété, réalisées dans le cadre du bail réel solidaire (BRS), au taux réduit de TVA de 5,5 %.

L’accession sociale à la propriété doit être soutenue. Or elle est mise à mal depuis les dernières mesures du Gouvernement sur l’aide à l’accession. Aujourd’hui, le taux de TVA réduit rend solvables les candidats à l’accession.

C’est pourquoi je m’inscris complètement en faux contre les propos de M. Jolivet, qui propose de faire payer 9 000 euros en plus de TVA à un candidat à l’accession, ce qui représente quasiment 50 euros de remboursement par mois pendant vingt-cinq ans ! Ce serait tout de même catastrophique...

L’amendement I-CF827 vise à préciser notre CGI, afin que les organismes de foncier solidaire (OFS) puissent bénéficier du taux réduit et, à leur tour, en faire bénéficier les ménages à qui ils vendent des droits sur le bâti.

M. François Pupponi. Je ne vais pas même essayer de défendre mon amendement I-CF1131, tant il me semble difficile de tenter de faire comprendre quelque chose de simple à des gens qui ne veulent rien entendre...

Mais je voudrais poser une question au Rapporteur général. Admet-il ou pas qu’une TVA perçue à 5,5 % sur une opération qui se fait rapporte plus que zéro ? À ses yeux, un amendement qui permet de ramener de l’argent à l’État, c’est une dépense fiscale ! Moi, j’ai plutôt le sentiment qu’une TVA qu’on perçoit rapporte plus qu’une TVA qu’on ne perçoit pas. En évoquant l’augmentation des dépenses fiscales, vous dites le contraire. J’en suis abasourdi. Entre une opération de démolition à 5,5 % de TVA qui se fait et une opération à 20 % de TVA qui ne se fait pas, je préfère toucher 5,5 % que pas de recette du tout !

M. le Rapporteur général. Avis défavorable.

M. Gilles Carrez. C’est un débat éternel. Mais, pour aller dans le sens de ce que dit François Pupponi, je voudrais prendre un exemple : on s’était beaucoup interrogé, il y a quelques années, sur une TVA à 5,5 % sur les opérations de démolition dans le périmètre des zones franches urbaines. Eh bien, je peux témoigner que, dans ma circonscription, ça a marché ! Avec une TVA à taux normal, je peux vous assurer que ces opérations ne se seraient pas faites.

La commission rejette les amendements identiques.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1130 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. L’objet de cet amendement est d’appliquer le taux de TVA de 5,5 % pour les bailleurs qui construisent du logement intermédiaire afin d’entamer une simplification au sein des QPV. La Fédération des promoteurs immobiliers indique que les QPV représentent désormais 30 % de son chiffre d’affaires en QPV alors qu’elle n’y réalisait aucune opération auparavant. Bercy est le seul à n’avoir pas compris que ces opérations en QPV, ou quartiers prioritaires de la ville, pouvaient rapporter à l’État !

M. le président Éric Woerth. Pouvez-vous nous redire ce que sont ces QPV ?

M. François Pupponi. Les quartiers prioritaires de la politique de la ville…

Mme Amélie de Montchalin. Manifestement, il n’y en a pas à Chantilly !

M. le président Éric Woerth. Je vous le confirme. Mais je viendrai alors vous rendre visite.

M. Gilles Carrez. Notre commission avait fait bloc sur ce sujet, et a gagné face à Bercy. Nous ne demandons pas d’appliquer le taux de 5,5 %, mais dans des cas très ponctuels, assortis de conditions très restrictives.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette également l’amendement I-CF1133 de M. François Pupponi.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF848 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Il s’agit d’appliquer un taux relevé de TVA de 33 % sur un certain nombre de biens ou de services de luxe.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Je vous signale qu’en droit européen, et donc en droit français, le taux maximal de TVA est de 25 %.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF828 de M. Thibault Bazin et I-CF1134 de M. François Pupponi.

M. Thibault Bazin. En écho à ce qu’a dit notre collègue Gilles Carrez, je souligne à mon tour que le taux réduit zoné a permis d’introduire de la mixité là où il n’y en avait pas. Ainsi, les OFS bénéficient du taux réduit lorsqu’ils achètent un terrain à bâtir ou des logements déjà construits pour les affecter à un BRS pendant un délai défini. Or, dans un immeuble, un des logements peut changer d’affectation : cela ne devrait pas remettre en cause le bénéfice du taux réduit pour le reste des logements. C’est pourquoi l’amendement propose d’appliquer une modulation au pro rata temporis lorsque le logement change d’affectation par la suite.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1363 de M. Max Mathiasin.

M. Max Mathiasin. Cet amendement a pour objet de demander l’exonération de la taxe sur la valeur ajoutée concernant les locations de bateaux de plaisance de courte durée effectuées au départ de la Guadeloupe ou de la Martinique. Nos pays subissent la concurrence des pays voisins de l’archipel de la Caraïbe, où le droit n’est pas le même que le droit français ou européen. Pour faire échec à cette concurrence, je vous propose de mieux accompagner le développement du yachting au départ des Antilles françaises.

M. le Rapporteur général. Comme je vous l’ai dit hier, il faut vérifier la compatibilité avec le droit européen. Je vous invite donc au retrait de l’amendement et à son nouveau dépôt en séance, une fois que cette formalité aura été effectuée. À défaut, je rendrai un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF855 rectifié de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Il s’agit tout simplement de renforcer les sanctions pour ceux qui commettent des abus de droit et de rendre l’optimisation fiscale dissuasive. Nous avons évoqué ce sujet lors du projet de loi sur la fraude. Il s’agit tout simplement de renforcer le taux des sanctions.

M. le Rapporteur général. Cet amendement a déjà été rejeté lors de l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude.

La commission rejette l’amendement puis, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, l’amendement I-CF1152 de M. François Pupponi.

*

II. - Ressources affectées

A. – Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 23 Fixation pour 2019 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d’ajustement

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission des finances a adopté un amendement supprimant la minoration de la DCRTP des communes. L’amendement augmente ainsi de 15 millions d’euros le montant du prélèvement sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales en 2018 et tire les conséquences nécessaires sur le calcul des variables d’ajustement appliquées en 2019.

I. L’État du droit

L’ensemble des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales représentent 104,81 milliards d’euros dans la loi de finances pour 2018 ([334]). Ils se composent principalement de trois sous-ensembles :

– les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales (48,24 milliards d’euros) ainsi que le produit des amendes de police reversé aux collectivités (517 millions d’euros) et le financement du fonds emprunts structuré (184 millions d’euros), pour un total de 48,94 milliards d’euros (46,7 %) ;

– les dégrèvements d’impôts locaux, les subventions spécifiques versées par les ministères et celles pour travaux divers d’intérêt local pour 17,98 milliards d’euros (17,2 %) ;

– la fiscalité transférée pour 37,88 milliards d’euros (36,1 %).

Les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales comprennent l’ensemble des prélèvements sur recettes (PSR) bénéficiant aux collectivités territoriales (40,33 milliards d’euros), les crédits budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) (3,79 milliards d’euros) ainsi que l’attribution d’une part de TVA aux régions (4,12 milliards d’euros) ([335]).

Dans ce cadre, le présent article détermine, comme chaque année en loi de finances et en lien avec l’article 28 du présent PLF ([336]), d’une part, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour 2019 et, d’autre part, les périmètres et les taux de minoration des variables d’ajustement pour 2019, tout en modifiant les règles de répartition de ces minorations entre les collectivités territoriales. Il procède enfin à une modification des variables d’ajustement pour 2018 en supprimant la minoration de dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) applicable aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

A. La dotation globale de fonctionnement au sein des concours financiers de l’État aux collectivités TERRITORIALES

La DGF constitue le principal concours financier que l’État verse en faveur des collectivités territoriales : 26,96 milliards d’euros en 2018 sur un total de 48,24 milliards d’euros (55,9 %). Elle est attribuée aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et aux départements. Depuis le 1er janvier 2018, les régions bénéficient d’une fraction nationale des recettes de TVA en substitution des montants qu’elles percevaient autrefois au titre de la DGF.

La DGF vise à compenser les charges supportées par les collectivités, à contribuer à leur fonctionnement et à corriger certaines inégalités de richesses entre les territoires : elle est globale et libre d’emploi. Jusqu’en 2009, elle évoluait chaque année en fonction de l’évolution des prix à la consommation des ménages et du produit intérieur brut. En 2010, la DGF a évolué du seul taux prévisionnel d’évolution des prix à la consommation. Depuis 2011, l’article L. 1613-1 du CGCT dispose que « le montant de la dotation globale de fonctionnement est fixé chaque année par la loi de finances ».

1. Un montant global de la DGF de 26 960 millions d’euros en 2018

La DGF est un prélèvement sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales : il ne s’agit pas d’une dépense, mais d’une diminution des recettes de l’État. Les PSR sont définis par l’article 6 de la LOLF qui dispose qu’un « montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales (…) en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte » ([337]).

La DGF est également le plus important des PSR de l’État au profit des collectivités territoriales, parmi lesquels :

– la DGF (26,96 milliards d’euros) ;

– le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) (5,61 milliards d’euros) ;

– la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale (2,08 milliards d’euros) ;

– la DCRTP (2,94 milliards d’euros) ;

– et divers autres PSR pour un montant total de 2,74 milliards d’euros.

Le montant des PSR est fixé chaque année en loi de finances : en 2018, l’article 43 de la loi de finances pour 2018 fixe le montant total des PSR à 40 347 millions d’euros, puis précise le montant de chacun d’entre eux ([338]).

Composition des concours financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales en 2018

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2018, état des lieux, juillet 2018.

La répartition de la DGF entre les différentes catégories de collectivités territoriales, qui était stable depuis 2005, a évolué en 2018 du fait de la substitution de la DGF des régions par l’affectation d’une fraction de TVA : la loi de finances pour 2017 ([339]) a affecté aux régions, au département de Mayotte, aux collectivités de Corse, de Martinique et de Guyane, à compter de 2018, une fraction du produit budgétaire de la TVA de 4 122 millions d’euros. Le produit transféré correspond à la somme de la DGF 2017 des régions (3 935 millions d’euros), d’une partie de la dotation globale de décentralisation (DGD) de Corse (90 millions d’euros de la mission RCT) et de la dynamique de la TVA.

Le bloc communal reçoit désormais 68 % du montant total de la DGF (18 340 millions d’euros) et les départements 32 % (8 609 millions d’euros). La DGF perçue par le bloc communal est répartie entre les intercommunalités (6 525 millions d’euros) et les communes (11 795 millions d’euros).

RÉpartition de la DGF entre les différents niveaux de collectivités

Source : données Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2018, état des lieux, juillet 2018 ; réalisation commission des finances.

La DGF de chaque catégorie de collectivités territoriales est composée d’une dotation forfaitaire, destinée à alimenter les ressources des collectivités territoriales. Elle est éventuellement majorée, pour les collectivités les moins favorisées en matière de potentiel fiscal, par une ou plusieurs dotations de péréquation réparties en fonction de critères de ressources et de charges. Dans le cadre de la DGF des communes et des EPCI, cette deuxième composante correspond à la dotation d’aménagement composée elle-même de quatre fractions : la dotation d’intercommunalité (DI), la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP). Les départements reçoivent, en plus de la dotation forfaitaire, la dotation de compensation, la dotation de péréquation urbaine (DPU), et la dotation de fonctionnement minimale (DFM).

Au total, la DGF est composée de dix dotations (quatre pour les communes, deux pour les EPCI et quatre pour les départements), ces dernières étant elles-mêmes déclinées en plusieurs parts ou fractions, réparties en fonction d’une quarantaine de critères. Pour chacune des sous-composantes, l’éligibilité des collectivités et la répartition des crédits sont fonction de critères différents : par exemple, près de onze critères de ressources et dix-neuf critères de charges sont utilisés pour calculer la DGF des communes. Les modalités concrètes de répartition sont définies aux articles L. 1613-1 à L. 1613-5-1 (dispositions générales) ; L. 2334-1 à L. 2334-23 (DGF des communes) ; L. 3334-1 à L. 3334-7-1 (DGF des départements) et L. 5211-28 à L. 5211-35-2 (DGF des EPCI) du CGCT. Elles sont précisées par de nombreuses notes d’information annuelles de la direction générale des collectivités locales (DGCL).

De ce fait, les montants individuels de la DGF évoluent chaque année pour tenir compte de la réalité de la situation économique ou démographique de chaque commune : c’est la condition d’une répartition équitable des concours financiers de l’État. Aussi, la DGF individuelle de chaque collectivité varie en fonction de critères objectifs (potentiel fiscal, ressources et charges de la collectivité, population, etc.) qui évoluent eux-mêmes chaque année en fonction de la situation financière, économique et sociale de la collectivité.

Évolution des composantes de la DGF de 2012 À 2018

(en millions d’euros)

Note : les dotations soulignées sont des dotations de péréquation.

Source : données Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2018, état des lieux, juillet 2018 ; réalisation commission des finances.

Architecture de la DGF en 2018 (26 960 M€)

Source : données direction générale des collectivités locales (DGCL) ; réalisation commission des finances.

2. Une part croissante de la DGF consacrée à la péréquation

Depuis 2012, il est observé une hausse sensible de l’effort en faveur de la péréquation dans un contexte de diminution de la DGF : la part de la DGF consacrée à la péréquation (toutes catégories de collectivités confondues) est passée de 6,8 milliards d’euros en 2010 à 7,7 milliards d’euros en 2018 (+ 13 %). Ainsi, en 2018, les dotations de péréquation des communes augmentent de 200 millions d’euros : elles atteignent un niveau historique de 2 201 millions d’euros pour la DSU et de 1 512 millions d’euros pour la DSR. Avec la DNP, elles représentent un bloc de près de 4 507 millions d’euros, en hausse de + 4,6 % en 2018 par rapport à 2017 et de + 48,9 % par rapport à 2012, dans un contexte de baisse de la DGF des communes (– 16,7 % en 2018 par rapport à 2012).

Évolution des dotations forfaitaires et de péréquation de 2012 À 2018

(en millions d’euros)

Note : les dotations forfaitaires retenues pour le présent graphique sont les dotations forfaitaires des communes, des départements et des régions, ainsi que les dotations de compensation des EPCI et des départements. L’année 2018 a été recalculée à périmètre constant (en tenant compte du basculement de la DGF des régions vers une fraction de TVA).

Source : données DGCL ; réalisation commission des finances.

Le financement de la hausse de la péréquation est principalement assuré par une diminution des dotations forfaitaires ou de la dotation de compensation des EPCI dont les critères de répartition ne prennent pas en compte le potentiel financier ni le niveau de richesse des communes.

Ainsi, la dotation forfaitaire de la DGF des communes fait l’objet en 2018, comme chaque année, d’un écrêtement interne pour financer le renforcement des dotations de péréquation en faveur des communes les plus fragiles, mais également les augmentations spontanées des dotations. En effet, certaines composantes de la DGF progressent automatiquement : c’est le cas du recensement de la population et des mouvements de périmètre, à savoir des adhésions de communes à des EPCI ou des fusions d’EPCI. Pour financer ces facteurs de progression, l’écrêtement de la dotation forfaitaire est modulé en fonction du potentiel fiscal des communes. Il ne s’agit toutefois pas du seul outil de maîtrise de l’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales : la minoration des variables d’ajustement permet également de dégager les marges de manœuvre financière nécessaires.

B. La minoration des allocations compensatrices et des dotations de compensation des exonÉrations de fiscalitÉ directe locale

Les variables d’ajustement sont composées d’allocations, versées par PSR, visant à compenser des exonérations d’impositions directes locales (IDL) ou résultant de la réforme de la fiscalité directe locale réalisée dans le cadre de la loi de finances pour 2010 (réforme de la taxe professionnelle). Chaque année, afin de respecter la trajectoire des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, les variables d’ajustement sont minorées en loi de finances d’un montant cible. En 2018, l’assiette des variables d’ajustement s’est ainsi élevée à 3,8 milliards d’euros.

1. Les différentes modalités de compensation des allégements de fiscalité locale

Les compensations d’exonérations locales, composantes des variables d’ajustement, sont des allocations annuelles prenant la forme de PSR et sont versées par l’État aux collectivités territoriales pour compenser les pertes de recettes fiscales résultant des exonérations et allégements de bases ou de taux décidés par voie législative. Le mécanisme de compensation est alors défini par la loi selon des modalités propres à chaque dispositif : aucune exigence constitutionnelle n’impose une compensation intégrale ou partielle de ces exonérations. À l’inverse, les dégrèvements, qui ne constituent pas une composante des variables d’ajustement, sont des prises en charge par l’État de tout ou partie de la contribution due par les contribuables aux collectivités territoriales sur les crédits budgétaires du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (l’État se substitue au contribuable pour le paiement de l’impôt).

Dans la loi de finances pour 2018, les dégrèvements et compensations d’exonérations représentent 20 908 millions d’euros, et ils se décomposent de la façon suivante :

– les dégrèvements de fiscalité locale (15 026 millions d’euros) du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux de la mission Remboursements et dégrèvements ;

– les compensations d’exonérations locales (5 882 millions d’euros) qui regroupent :

● les allocations compensatrices d’exonération d’impôts locaux (2 079 millions d’euros) qui sont regroupées au sein du PSR Compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale ; elles compensent, en partie ou en totalité, des mesures d’exonérations spécifiques d’IDL ;

● les dotations de compensation issues de la réforme de la taxe professionnelle (3 803 millions d’euros) qui prennent la forme de plusieurs PSR : la DCRTP, la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP), la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de la taxe professionnelle (FDPTP) et la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (DTCE ou dot 2).

Les dotations de compensations sont principalement issues de la réforme de la fiscalité locale et de la suppression de la taxe professionnelle (TP) à compter de 2010. La DUCSTP regroupe en une dotation les anciens dispositifs de compensations de TP perçues en 2010 par les communes et les EPCI à fiscalité propre. La DTCE comprend certaines allocations compensatrices régionales et départementales historiques. La dotation aux FDPTP alimente les FDPTP autrefois financés par la TP pour un montant égal à la somme des versements effectués en 2009 aux communes, EPCI et agglomérations nouvelles. Enfin, la DCRTP vise à compenser pour chaque catégorie de collectivités les principaux effets de la réforme de la TP.

RÉpartition des dÉgrèvements et compensations d’exonÉration

Source : données Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2018, état des lieux, juillet 2018 ; réalisation commission des finances.

Au contraire des dotations de compensation qui reflètent les équilibres financiers de la réforme de la TP de 2010, les allocations compensatrices de fiscalité locale varient d’une année à l’autre. En effet, dans la majorité des cas, le calcul de la compensation – dont les modalités sont fixées au cas par cas dans la loi – prend en compte l’évolution des bases fiscales en excluant toutefois la dynamique de taux, dont l’évolution demeure à la main de la collectivité. Le plus souvent, la compensation est versée en année N + 1, en prenant en compte les bases de l’année précédente, et en appliquant le taux d’imposition d’une année de référence (par exemple 1991 pour la compensation de l’exonération de TH). En 2018, les allocations compensatrices d’exonérations liées à la TH représentaient 81 % du total des allocations compensatrices.

RÉpartition par impÔt local des allocations compensatrices

(en millions d’euros)

Note : taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ; taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) ; taxe d’habitation (TH) ; contribution économique territoriale (CET).

Source : annexe au PLF pour 2018, Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales.

2. La minoration des variables d’ajustement pour respecter l’enveloppe normée des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

Afin de respecter le plafond des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales fixé par la LPFP pour les années 2018 à 2022 ([340]), une partie des compensations d’exonérations est minorée par l’application d’un coefficient de minoration. Certaines allocations compensatrices et dotations de compensations sont ainsi soumises à une minoration définie en loi de finances : ce périmètre correspond aux « variables d’ajustement ». C’est la loi de finances pour 2008 ([341]) qui a mis en place ce mécanisme de maîtrise des concours financiers de l’État en prévoyant que l’évolution à la hausse de certaines dotations était compensée par la baisse corrélative d’une partie des allocations compensatrices (les variables d’ajustement).

Par la suite, le nombre de ces variables a été progressivement étendu ou modifié de manière à répartir équitablement l’effort de stabilisation des concours financiers :

– la loi de finances pour 2011 a élargi le périmètre des variables d’ajustement à certaines dotations figées issues de la réforme de la taxe professionnelle (DUCSTP et une partie de la dot 2) ([342]) ;

– la loi de finances pour 2017 a poursuivi cet élargissement à d’autres dotations de compensation (le restant de la dot 2, DCRTP des régions et des départements et FDPTP) ([343]) ;

– la loi de finances pour 2018 a sorti les allocations compensatrices du champ des variables d’ajustement (celles-ci sont figées au taux de minoration de 2017 ; aucun taux de minoration supplémentaire n’est appliqué en 2018 et 2019) et a élargi le périmètre des variables d’ajustement à la DCRTP des communes et des EPCI, afin de faire contribuer davantage cet échelon territorial à la neutralisation de la hausse tendancielle de l’enveloppe ([344]).

Toutefois, par un courrier daté du 26 mars 2018 et adressé aux préfectures, le ministre de l’action et des comptes publics a indiqué que « le mécanisme de minoration de la DCRTP des EPCI à fiscalité propre ne sera pas mis en œuvre en 2018 » et que « les montants de DCRTP qui leur seront notifiés (…) correspondront à ceux versés en 2017 ». Cette annonce a été confirmée dans une note d’information de la DGCL datée du même jour ([345]). En effet, le niveau important de la minoration qui avait été adopté en loi de finances pour 2018, couplé avec la concentration de la minoration sur moins de 500 EPCI, conduisait à des pertes de dotations parfois très substantielles. Le Rapporteur général se réjouit d’une telle décision, mais souligne qu’elle nécessite une modification législative : en l’état du droit, la DCRTP des EPCI subit en 2018 une minoration de 107 millions d’euros.

Le pÉrimÈtre des variables d’ajustement et les taux de minoration en 2018

(en millions d’euros)

(*) Aucune « minoration ne s’applique aux communes éligibles en 2018 à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale » (article 41 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018).

Source : commission des finances.

Dans ce cadre, la loi de finances doit définir chaque année le périmètre et le montant cible des variables d’ajustement, de telle sorte que le taux de minoration conduise à neutraliser les hausses de crédits.

C. Le dispositif proposÉ

Comme chaque année en loi de finances, il est nécessaire de fixer le montant de la DGF et d’établir le périmètre et le montant cible des variables d’ajustement : le rejet du présent article aurait pour conséquence théorique l’absence de DGF pour les collectivités territoriales en 2019 ainsi que le rétablissement de certaines dotations de compensation à un niveau sans minoration, ce qui rendrait impossible le respect du principe de neutralité d’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

D. La fixation du montant de la DGF et du pÉrimÈtre des variables d’ajustement

1. Un montant global de DGF de 26 953 millions d’euros pour 2019

Le montant global de la DGF doit être arrêté par la loi de finances en tenant compte des évolutions de périmètre par rapport au montant réparti en 2018 : le I du présent article fixe le montant de la DGF pour 2019 à 26 953 millions d’euros. Le montant de la DGF pour 2019 est stable à périmètre constant, car il doit être tenu compte des mouvements suivants :

– une baisse de 0,4 million d’euros de la dotation de compensation des départements pour tenir compte de la recentralisation par le département des Deux-Sèvres de l’exercice des compétences en matière de vaccination et de dépistage du cancer. En effet, la mise en œuvre de la recentralisation sanitaire prévue par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ([346]) implique que les départements qui renoncent à l’exercice de compétences sanitaires voient leur dotation de compensation réduite d’un montant égal au droit à compensation établi sur la base de l’exploitation des comptes administratifs des départements de 1983, actualisé en valeur 2005 ([347]). En 2017, trois départements avaient choisi de centraliser leurs compétences sanitaires entraînant une minoration de DGF de 1,6 million d’euros ;

– une baisse de 5,8 millions d’euros de la dotation forfaitaire des départements pour tenir compte de la recentralisation par le département de Mayotte de l’exercice des compétences en matière de financement et d’attribution du RSA ;

– enfin, une baisse d’un million d’euros en raison de la non-reconduction en 2019 du versement exceptionnel opéré en 2018 au fonds d’aide au relogement d’urgence (FARU) par un prélèvement sur la DGF.

Passage de la DGF pour 2018 À la DGF pour 2019

(en euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

Ainsi, la diminution de la DGF observée entre 2018 et 2019 est entièrement imputable à des mesures de périmètre propres à certains départements et n’a donc aucun impact financier pour l’ensemble des collectivités, indépendamment des règles de répartition interne des différentes enveloppes de la DGF. Sur ce point, l’évaluation préalable du présent article indique que les progressions des dotations de péréquation en 2019 des communes (+ 180 millions d’euros dont + 90 millions d’euros pour la DSU et le montant pour la DSR) et des départements (+ 10 millions d’euros) sont financées par écrêtement interne des dotations forfaitaires des communes et des départements et de la dotation de compensation des EPCI, et non par minoration des variables d’ajustement.

Enfin, les régions bénéficient en 2019 comme en 2018 d’une fraction de TVA en lieu et place de leur DGF, pour un montant de 4 287 millions d’euros (contre 4 122 millions d’euros en 2018, soit + 165 millions d’euros). Elle bénéficie ainsi pleinement de la dynamique de la TVA.

2. La régularisation de la suppression en 2018 de la minoration de la DCRTP des EPCI

Le II du présent article revient sur la minoration de la DCRTP des EPCI prévue par la loi de finances pour 2018 et non mise en œuvre. Il fixe le nouveau montant de la DCRTP du bloc communal pour 2018 à 1 145 millions d’euros contre 1 038 millions d’euros initialement, et précise que seule la dotation due aux EPCI au titre de 2018 n’est pas minorée. La suppression de la minoration de la DCRTP des EPCI en 2018 conduit à rehausser de 107 millions d’euros le montant du PSR de l’État au profit des collectivités territoriales. Le montant de DCRTP pour 2018 ainsi révisé sert par la suite de référence pour déterminer le montant des minorations effectuées en 2019.

En revanche, la minoration de 15 millions d’euros pour les communes est maintenue. Il est rappelé que cette minoration ne concerne pas les communes éligibles en 2018 à la DSU (soit une « moindre minoration » d’environ 15 millions d’euros sur les 30 millions d’euros initialement envisagés en l’absence d’exonération). Dans ce cadre, le Rapporteur général estime que, dans un souci d’égalité de traitement entre les communes et les EPCI, les communes ne devraient pas subir une minoration de leur DCRTP en 2018. Le coût de la suppression de la minoration serait minime par rapport à l’effort budgétaire déjà consenti pour les EPCI, de l’ordre de 15 millions d’euros.

3. La détermination du périmètre des variables d’ajustement et des taux de minoration pour 2019

Comme chaque année depuis 2008, les variables d’ajustement doivent être adaptées au regard de l’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales. La minoration des variables d’ajustement permet de neutraliser en partie les évolutions à la hausse de certains des concours financiers de l’État au bénéfice des collectivités territoriales en 2019 par rapport à la trajectoire fixée par la LPFP pour les années 2018 à 2022. Il s’agit pour cette année principalement de gager la hausse des crédits de la mission RCT.

Besoin de financement couvert par la minoration des variables d’ajustement

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

S’agissant de la mission RCT, le besoin de financement résulte pour 144 millions d’euros de l’octroi d’une dotation exceptionnelle de soutien à la collectivité de Saint-Martin (50 millions d’euros), la majoration des crédits de la dotation globale d’équipement (DGE) des départements (84 millions d’euros), celle de la dotation générale de décentralisation (DGD) en lien avec l’extension des horaires d’ouverture des bibliothèques (8 millions d’euros) ainsi que certaines autres évolutions tendancielles.

L’évolution des compensations d’exonération de fiscalité locale (en particulier des allocations compensatrices) est de 120 millions d’euros en 2019. Cette augmentation résulte pour 100 millions d’euros de la compensation des pertes de recettes liées à l’exonération de CFE, adoptée en loi de finances pour 2018, pour les entreprises réalisant un chiffre d’affaires inférieur à 5 000 euros, et pour 17 millions d’euros de l’abattement dégressif des valeurs locatives appliquées à Mayotte, mis en place par la seconde loi de finances rectificatives pour 2017 ([348]).

Enfin, on peut noter que l’augmentation du FCTVA (+ 37 millions d’euros) n’est pas gagée par une minoration des variables d’ajustement. Elle est prise en compte dans le plafond de l’enveloppe normée fixé à 5,71 milliards d’euros en 2019 par la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Dans ces conditions, le B du III du présent article détermine le périmètre ainsi que les montants des variables d’ajustement. Le périmètre retenu en 2019 est identique à celui de l’année précédente, à la double exception suivante :

– la DUCSTP n’est plus intégrée dans le périmètre des variables d’ajustement puisque le montant de la dotation a été porté à zéro à la suite des minorations successives et de l’intégration en 2018 du reliquat dans la DCRTP du bloc communal (pour 40 millions d’euros). Le A du III tire d’ailleurs les conséquences de cette disparition en supprimant la base légale de la dotation ;

– la DCRTP du bloc intercommunal est intégrée dans le périmètre des variables d’ajustement : même si la minoration n’a finalement pas été mise en œuvre en 2018, elle devrait être effective pour la première fois en 2019, mais sur un montant de moindre ampleur.

Il est rappelé que, pour la seconde année consécutive, les allocations compensatrices de fiscalité locale ne sont plus dans le périmètre des variables d’ajustement, le taux de minoration appliqué étant toujours figé au taux 2017.

Le pÉrimÈtre des variables d’ajustement et les taux de minoration en 2019

(en millions d’euros)

(*) Aucune minoration n’a été finalement mise en œuvre en 2018 concernant la DCRTP des EPCI ; le PSR de la DCRTP pour 2018 doit en cohérence être augmenté de 107 millions d’euros.

Source : commission des finances.

La minoration des variables d’ajustement entraîne une diminution de 144 millions d’euros des PSR de l’État au bénéfice des collectivités territoriales, contre pour rappel près de 293 millions d’euros en 2018 (hors non-minoration de la DCRTP des EPCI) et 784 millions d’euros en 2017. Toutefois, les hausses de péréquation horizontale étaient à l’époque pour moitié compensées par les variables d’ajustement, alors qu’elles sont aujourd’hui financées par écrêtement interne de la DGF.

4. La définition d’une règle générale de répartition de la minoration entre collectivités territoriales en fonction des recettes réelles de fonctionnement

Le IV du présent article modifie les modalités de répartition entre collectivités territoriales des minorations des variables d’ajustement pour 2019 : ces dernières seront désormais réparties au prorata des recettes réelles de fonctionnement (RRF) de leurs bénéficiaires.

En 2018, seule la minoration de la DCRTP des communes était répartie en fonction des RRF. La minoration des autres dotations de compensation était effectuée proportionnellement au montant de la dotation de l’année passée, sans tenir compte des ressources de la collectivité. Le Rapporteur général estime que le dispositif proposé est plus juste et équitable pour les collectivités. Il souligne néanmoins qu’aucun plafond d’évolution n’est actuellement prévu pour l’application du dispositif de minoration. À titre de comparaison, le dispositif d’écrêtement interne de la dotation forfaitaire des communes est limité à 1 % des RRF.

E. L’impact budgÉtaire et Économique

Depuis 2011, le montant de la DGF est fixé chaque année par la loi de finances. Ce montant avait été gelé en 2013, puis diminué de 1,5 milliard d’euros en 2014. Ensuite, il a été soumis à la contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques (CRFP) qui a eu pour conséquence une diminution significative de la DGF pour les années 2015, 2016 et 2017. En cela, l’engagement du président de la République de maintenir constant le niveau de la DGF sur le quinquennat constitue une rupture majeure, qui n’est toutefois pas sans contreparties.

1. Une stabilité des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales dans le cadre d’un dispositif plus global de contractualisation financière

Dans le cadre des objectifs d’évolution de la dépense publique, le montant de la DGF diminue progressivement depuis plusieurs années : depuis 2012, la DGF a diminué de près de 25 % à périmètre constant. La baisse observée en 2018 est en réalité liée à une modification du périmètre de la dotation : l’enveloppe allouée aux régions (3 935 millions d’euros) a été remplacée à compter de 2018 par l’affectation d’une fraction de TVA.

Évolution du montant de la DGF de 2011 À 2019

(en millions d’euros)

(*) Les DGF 2018 et 2019 sont stables par rapport à 2017 à périmètre constant dans la mesure où la DGF des régions a été remplacée en 2018 par l’affectation d’une fraction de TVA (4 122 millions d’euros au total dont 3 935 millions au titre de la DGF des régions en 2018).

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2018, état des lieux, juillet 2018 ; commission des finances.

Le montant de la DGF est fixé à 26 953 millions d’euros en loi de finances pour 2019, contre 26 960 millions d’euros en loi de finances pour 2018 et 30 860 millions d’euros en loi de finances pour 2017. Elle représente en 2019 près de 55 % des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

Composition des concours financiers de l’État

en faveur des collectivitÉs territoriales en 2019

Source : commission des finances.

En dépit de cette évolution, le montant des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, hors FCTVA et hors TVA des régions, s’établit à 38,25 milliards d’euros, et demeure supérieur de 120 millions d’euros au plafond prévu par la LPFP pour les années 2018 à 2022 (38,14 milliards d’euros). Ce dépassement correspond au choix du Gouvernement de ne pas gager par une minoration des variables d’ajustement certaines hausses des concours financiers non prévues par la LPFP, en particulier la compensation de l’exonération de CFE pour les entreprises de faible chiffre d’affaires prévue par la loi de finances pour 2018 (évaluée à 100 millions d’euros).

Programmation des concours financiers de l’État

aux collectivitÉs territoriales

(en milliards d’euros)

Note : les concours financiers de l’enveloppe « normée » regroupent les PSR établis au profit des collectivités territoriales, les crédits du budget général relevant de la mission RCT, ainsi que le produit de l’affectation de la TVA aux régions. Les montants entre parenthèses indiquent les montants inscrits en loi de finances initiale.

(*) La différence de 20 millions d’euros en 2018 résulte de l’adoption en cours de lecture de l’exonération de minoration de DCRTP des communes éligibles à la DSU, mesure initialement évaluée à 20 millions d’euros (contre 15 millions d’euros en exécution 2018).

Source : loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Aussi l’enveloppe des concours financiers de l’État est-elle globalement stable entre 2018 et 2019, conformément à l’article 16 de la LPFP pour les années 2018 à 2022 ([349]) : elle augmente légèrement de près de 60 millions d’euros en crédits de paiement (CP) et à périmètre courant (et de 70 millions d’euros en CP à périmètre constant). Il s’agit d’une rupture par rapport aux années précédentes pendant lesquelles la DGF avait fait l’objet d’une diminution au titre de la contribution au redressement des finances publiques de 9,3 milliards d’euros. En contrepartie, l’article 13 de la loi de programmation susmentionnée ([350]) dispose que « les collectivités territoriales contribuent à l’effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique, selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées » et impose un « objectif national d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre » correspondant « à un taux de croissance annuel de 1,2 % appliqué à une base de dépenses réelles de fonctionnement en 2017, en valeur et à périmètre constant » (soit un effort de 13 milliards d’euros sur l’ensemble du quinquennat par rapport à l’augmentation tendancielle).

L’article 29 de la LPFP ([351]) définit à cette fin une démarche innovante et partenariale sur la base d’une contractualisation financière entre l’État et 322 collectivités territoriales, ayant pour objet d’organiser leur contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public. L’objectif de hausse maîtrisée de 1,2 % par an des dépenses réelles de fonctionnement sur la période 2018-2020 est modulé par collectivité territoriale pour tenir compte de leur situation particulière (évolution de la population, constructions de logements, évolution passée des dépenses, etc.). Ces modulations peuvent conduire à faire varier le taux entre 0,75 % et 1,65 %. Les contrats devaient être conclus au plus tard à la fin du premier semestre 2018 entre le représentant de l’État et les régions, les départements, ainsi que les communes et les EPCI à fiscalité propre dont les dépenses réelles de fonctionnement au titre de l’année 2016 sont supérieures à 60 millions d’euros. Des collectivités et groupements n’entrant pas dans le champ pouvaient également signer les contrats à titre volontaire.

Au 1er juillet 2018, 229 collectivités ont accepté la signature d’un contrat de maîtrise des dépenses locales (71 %) permettant une hausse maîtrisée des dépenses de fonctionnement des collectivités. Sur les 93 collectivités territoriales ayant refusé le dispositif, 52 collectivités sont des départements et 25 collectivités des communes. Celles-ci sont toujours associées à l’effort de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement, mais les objectifs n’ont pas fait l’objet d’une négociation et sont notifiés par arrêté préfectoral. De plus, le taux de reprise financière en cas de non-respect des objectifs notifiés sera de 100 % de l’écart entre le niveau d’exécution des dépenses et le niveau contractuel du plafond, au lieu de 75 % de l’écart en cas de contractualisation, dans la limite de 2 % des RRF dans les deux cas. Ainsi, toutes les collectivités participeront à l’effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement, qu’elle fasse ou non l’objet d’une contractualisation.

Situation des contrats de maÎtrise des dÉpenses locales AU 1er juillet 2018

(nombre de collectivités)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2018, état des lieux, juillet 2018.

À ces chiffres, s’ajoutent 17 collectivités volontaires que la loi n’avait pas expressément ciblées, mais qui ont souhaité conclure un contrat de maîtrise de leurs dépenses. L’évaluation du dispositif – en particulier l’impact sur l’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités – doit se faire au cours du printemps 2019 en vue de l’élaboration du PLF pour 2020. Le Gouvernement estime que l’objectif moyen d’évolution des contrats est actuellement à 1,21 % sur une assiette de 115,1 milliards d’euros. Parmi les collectivités signataires, 93 collectivités ont vu leur taux modulé à la hausse et 52 collectivités à la baisse.

Ainsi, le dispositif de contractualisation limite l’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités locales à 1,2 % par an en valeur. Dans les faits, ces dernières ne devraient progresser que de + 0,9 % en 2018 (contre + 1,5 % en 2017) pour s’établir à 183,9 milliards d’euros. La principale raison de cette maîtrise des dépenses de fonctionnement serait le net ralentissement des frais de personnel (+ 1,0 % après + 2,7 % en 2017) du fait principalement des mesures mises en œuvre par l’État (gel du point d’indice et report du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations »). En revanche, le niveau de l’inflation (+ 1,8 %) et les effets induits de la reprise des dépenses d’investissement des collectivités (+ 7,0 % en 2018) entraîneraient une hausse des dépenses d’achats des collectivités (+ 1,7 %) ([352]).

2. Les minorations des allocations compensatrices impliquent les collectivités territoriales dans le financement d’exonérations nationales d’impositions locales

Du fait de l’application depuis plusieurs années du mécanisme des variables d’ajustement, les compensations des exonérations de fiscalité locale, sous la forme de dotations de compensation ou d’allocations compensatrices, ont diminué d’un milliard d’euros depuis 2012 (soit – 14 %). Cela conduit à diminuer progressivement les taux de compensation des allégements de fiscalité locale, ces derniers étant désormais majoritairement à la charge des collectivités territoriales. Les compensations d’exonérations (allocations et dotations) versées par l’État ont été fixées en loi de finances initiale à 5 862 millions d’euros en 2018 (dont 2 079 millions d’euros d’allocations compensatrices et 3 783 millions d’euros de dotations de compensation) et à 5 961 millions d’euros en 2019 (dont 2 200 millions d’euros d’allocations compensatrices et 3 761 millions d’euros de dotations de compensation).

Évolution et rÉpartition des compensations d’exonÉrations de 2012 À 2019

(en millions d’euros)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2018, état des lieux, juillet 2018 ; commission des finances.

Entre 2012 et 2016, du fait de la concentration du périmètre des variables d’ajustement sur les seules allocations compensatrices, le poids des compensations utilisées comme variables d’ajustement dans le total des compensations est passé de 18 % à 7 %. À partir de 2017, l’intégration progressive des dotations de compensation dans les variables d’ajustement fait augmenter sensiblement ce poids (64 % en 2019). En effet, depuis 2018, la loi de finances prévoit que les allocations compensatrices soumises à minoration en 2017 voient leur taux de compensation figé. Désormais, les variables d’ajustement sont exclusivement composées des dotations de compensation.

Évolution des compensations d’exonÉrations minorÉes et non minorÉes

(en millions d’euros)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2018, état des lieux, juillet 2018 ; commission des finances.

Sur la période 2012 à 2019, les dotations de compensation ont diminué de 26,5 %, soit une diminution de 1,35 milliard d’euros. Inversement, si le montant des allocations compensatrices est en légère hausse sur la même période, le taux de compensation est en nette diminution pour atteindre en 2016 environ 40 % de la perte de recette engendrée par les mesures d’exonérations de fiscalité locale. Ainsi, environ 60 % de ces allégements sont financés directement par les collectivités territoriales.

Taux de compensation des mesures d’exonÉrations lÉgislatives

par les allocations compensatrices en 2016

(en pourcentage)

Note : le taux de compensation est le rapport entre l’allocation compensatrice versée et le montant exonéré.

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2018, état des lieux, juillet 2018.

Les communes et leurs groupements sont les principaux bénéficiaires des allocations compensatrices (94,5 %), suivis par les départements (5,1 %) et les régions (0,4 %) ([353]). De ce fait, la baisse du taux de compensation est plus marquée pour les communes dont la population dispose d’un revenu moyen faible (la proportion de ménages exonérés étant plus importante) ou pour les communes dont le tissu économique ciblé par des mesures d’exonérations est important.

*

La commission examine, en discussion commune, l’amendement I-CF833 de M. Fabien Roussel, l’amendement I-CF1417 de Mme Bénédicte Taurine, l’amendement I-CF807 de M. Jean-Paul Dufrègne, les amendements I-CF1099 et I-CF1100 de Mme Christine Pires Beaune, l’amendement I-CF1135 de M. François Pupponi, les amendements identiques I-CF476 de Mme Véronique Louwagie, I-CF585 de M. Vincent Descoeur et I-CF835 de M. Charles de Courson, ainsi que l’amendement I-CF1101 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Fabien Roussel. L’amendement I-CF833 vise à garantir aux collectivités territoriales un niveau de DGF davantage conforme à leurs besoins et à leurs attentes. Un récent rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales a pointé que cette baisse uniforme de dotation avait beaucoup plus touché certaines collectivités, notamment les plus petites d’entre elles, et qu’il fallait sans doute songer à modifier cette trajectoire.

M. Éric Coquerel. En 2018, la DGF accordée aux collectivités territoriales était de 26,96 milliards d’euros, montant reconduit dans ce projet de loi. Si on regarde l’inflation et l’augmentation de la population, cela représente en réalité une baisse de 467 millions d’euros, soit une diminution de 1,7 % dans un contexte global de diminution de 3,9 milliards d’euros entre 2017 de 2018. Il n’est plus supportable de transférer ainsi l’austérité sur les collectivités territoriales. Notre amendement I-CF1417 permettrait de remettre la DGF au niveau de ce qu’elle devrait être, en tenant compte de l’inflation et de l’accroissement de la population.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’amendement I-CF807 a le même objet : il faut prendre en compte la question de l’inflation, qui repart, pour fixer le montant de la DGF des collectivités. C’est absolument nécessaire, faute de quoi leur capacité à investir sera à nouveau érodée.

Mme Christine Pires Beaune. Mon amendement I-CF1099 vise effectivement à recalculer le montant de la DGF en tenant compte de l’inflation. On nous soutient qu’il n’y a pas de baisse de l’enveloppe globale... C’est pourtant bien le cas : avec une inflation à 1,6 %, il y aura une baisse de l’enveloppe, y compris de l’enveloppe globale.

L’amendement I-CF1100 porte quant à lui sur la partie péréquatrice de la DGF, c’est-à-dire sur la dotation de solidarité urbaine (DSU) et sur la dotation de solidarité rurale (DSR). L’objectif est de continuer à augmenter la péréquation, comme le recommande d’ailleurs la Cour des comptes, au moins pour la DSU et la DSR. Il vous est proposé de la porter au montant qui figurait déjà dans la loi de 2016 et de 2017 : 180 millions d’euros pour la DSU et 180 millions d’euros pour la DSR.

M. François Pupponi. L’amendement I-CF1135 est de repli. L’année dernière, on en était à 110 millions d’euros d’augmentation de la DSU ; cette année, on retombe à 90 millions d’euros. On ne retrouve donc pas cette année l’effort consenti l’an dernier pour les quartiers.

Mme Véronique Louwagie. À travers l’amendement I-CF476, il vous est proposé d’accompagner les baisses importantes de dotations des communes. Nous constatons notamment qu’un certain nombre de baisses sont dues à la recomposition des territoires intercommunaux intervenue en 2017, de sorte que 3 600 communes ont connu des diminutions de dotations de péréquation supérieures à 1 % de leurs recettes réelles de fonctionnement. Cette diminution dépasse même 5 % des recettes réelles de fonctionnement pour plus de 1 200 communes.

L’idée est d’accompagner cette baisse par un lissage, en proposant d’augmenter l’enveloppe de la DGF de 55,4 millions d’euros. Cette augmentation serait financée par un fléchage des prélèvements sur les douzièmes de fiscalité opérés au titre de la contribution au redressement des finances publiques, qui viendrait abonder la DGF.

M. François Pupponi. L’évolution de l’année dernière ne concernait que la DSU. Mais la logique suivie durant des années voulait que ce soient à la fois la DSU et la DSR qui augmentent parallèlement.

M. Vincent Descoeur. Mon amendement I-CF585 répond aux besoins nés de la diminution constatée pour de nombreuses communes. Dans le cas présent, il s’agit bien de la DSR, mais aussi de la dotation nationale de péréquation. Car la diminution constatée est la conséquence de la loi « NOTRe », qui a eu pour résultat la recomposition des territoires intercommunaux.

M. Charles de Courson. Nous avons fait une erreur l’année dernière : nous ne nous sommes pas rendu compte que, dans un montant globalement stabilisé, se cachaient d’énormes écarts liés aux restructurations des intercommunalités. Des centaines de communes – pas moins de 3 600 me semble-t-il – ont perdu purement et simplement leur DSR, brutalement, alors que rien n’avait changé pour elles. Or on n’a prévu aucun mécanisme de lissage.

Mon amendement I-CF835 se veut un appel du pied au Gouvernement, pour qu’il mette en place un système de lissage. Grosso modo, cela représente 60 millions d’euros. Si on prend les seules communes pour lesquelles la perte de la DSR a entraîné une perte de dotations supérieure à 5 % de leurs recettes de fonctionnement, pas moins de 1 200 communes sont concernées. Il faudrait se concentrer sur elles.

Il ne s’agit que d’un appel du pied ; il restera ensuite à voir comment cela pourrait être refinancé, par redéploiement ou autre. Car la DSR est en forte hausse, et continue à augmenter, et d’autres communes en ont largement bénéficié. Un redéploiement au sein de l’enveloppe de la DSR me semble donc possible ; c’est d’ailleurs le souhait de l’AMF, qui demande depuis l’année dernière de mettre en place un fonds de lissage.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement de repli I-CF1101 vise à augmenter l’enveloppe de la DGF de 40 millions d’euros, afin de porter la péréquation de 90 millions d’euros à 110 millions d’euros, aussi bien sur la DSU que sur la DSR.

M. le Rapporteur général. L’engagement du Gouvernement porte sur la stabilité en valeur des concours financiers, comme l’a rappelé Christine Pires Beaune. Je ferai observer que, pour la deuxième année consécutive, cet engagement a été tenu, après plusieurs années de contribution au redressement des finances publiques (CRFP) qui avaient conduit à une diminution de plus de 9 milliards d’euros de la DGF.

Je ferai remarquer à M. Pupponi que les fortes hausses de la DSU les années précédentes étaient précisément dues à l’existence de la CRFP et au fait que certains territoires se retrouvaient extrêmement fragilisés. Autrement dit, toutes choses étant égales par ailleurs, nous ne sommes quand même plus dans les mêmes conditions.

S’agissant de l’amendement de M. de Courson, je suis sensible à ce qu’il dit sur les communes qui ont subi de fortes pertes de ressources, sous le double effet de l’intercommunalité et de la modification des règles de plafonnement de l’écrêtement interne. C’est un phénomène qui est, je vous l’avoue, difficilement rattrapable. Reste que votre amendement, comme tous les autres, propose une augmentation de la DGF ; restons plutôt sur la stabilité en valeur et réfléchissons plutôt à la question de savoir si on peut trouver, en seconde partie de la loi de finances, un amendement de péréquation et de lissage dans le cadre du pacte de stabilité des concours financiers aux collectivités locales. J’émets donc un avis défavorable sur tous ces amendements.

M. Jean-René Cazeneuve. Les collectivités territoriales connaissent une dynamique très forte de leurs recettes propres en 2018, et on projette à peu près la même chose en 2019. Leurs ressources de fonctionnement vont donc augmenter plus rapidement que leurs dépenses de fonctionnement en 2018. Je ne vois donc pas l’urgence qu’il y aurait à indexer en valeur la DGF.

Même s’il s’agit d’un sujet de seconde partie de la loi de finances, il faut réfléchir au lissage et à l’impact, d’une année sur l’autre, des variations de la DGF. Il y a eu des excès en 2018. Mais je voudrais quand même rappeler que nous n’avons absolument pas changé les règles de la DSR. Si, par exemple, elle est tombée pour un certain nombre de communes, en raison du regroupement intercommunal, ce n’est pas de notre fait, mais seulement une conséquence de ce qui avait été fait avant. Je crois aussi qu’il serait juste de trouver un système pour que cela ne se reproduise pas, mais dans le cadre de la seconde partie de la loi de finances.

La DSU, quant à elle, continue d’augmenter : elle ne recule pas par rapport à l’année dernière. Nous continuons de l’abonder à hauteur de 90 millions d’euros, en suivant à peu près le même rythme que précédemment. Autrement dit, nous continuons à favoriser la péréquation vers les quartiers défavorisés.

M. Éric Coquerel. Je voudrais réagir aux réponses du Rapporteur général. Faites-vous mieux que les autres ? Peut-être, mais on peut difficilement ne pas tenir compte de ce qui a été fait précédemment. Le montant de la DGF est passé de 40 à 26,9 milliards d’euros entre 2008 et 2018. Par ailleurs, la stabilité en valeur signifie une baisse de fait des crédits, en raison de l’inflation et de l’augmentation de la population, qui sera de 0,4 %. Il faut aussi regarder ce qui se cache derrière les chiffres : certaines collectivités territoriales, notamment celles qui ont les quartiers les plus défavorisés, se trouvent dans des situations insupportables. On n’en est plus à se demander si l’on pourrait réduire des crédits au motif que de l’argent serait jeté par les fenêtres : des services essentiels ne sont plus rendus à la population, dans un contexte où la suppression des contrats aidés a eu un effet absolument négatif. Enfin, l’État se défausse parfois sur les collectivités territoriales via des transferts de compétences. Combien de mairies qui veulent essayer de garder un commissariat de police sont ainsi appelées à financer des opérations de construction ou, au moins, de rénovation, alors que cela ne devrait pas être leur rôle ? Si l’on ne suit pas l’inflation et la hausse de la population, on mettra les collectivités territoriales encore plus en difficulté.

Mme Christine Pires Beaune. Il faut faire attention quand on raisonne au niveau national : cette année encore, il y aura des communes qui vont perdre de la DGF. Il est vrai que les recettes sont dynamiques, mais pas pour tout le monde : la péréquation vise aussi à compenser ce phénomène.

M. Éric Alauzet. M. Coquerel nous invite à considérer la situation de manière pluriannuelle, en regardant aussi les budgets antérieurs, mais il faut vraiment tout prendre en compte – ce n’est pas toujours facile, car il y a beaucoup de paramètres. Il y a eu 10 milliards d’euros de réduction des dotations pour les collectivités territoriales, c’est vrai. Le bloc communal – communes et intercommunalités – a subi une baisse de 6,5 milliards d’euros ; mais parallèlement, il y a eu presque 2 milliards d’euros d’apports de l’État dans le cadre de différents dispositifs : la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) sont considérablement montées en puissance et sont maintenues.

Mme Véronique Louwagie. On peut entendre l’idée qu’il y ait une augmentation générale des recettes des collectivités territoriales et une stabilité des dotations, mais nos amendements ne visent qu’à remédier aux disparités. La situation de certaines communes est catastrophique : pour 1 200 d’entre elles, la réduction des dotations de péréquation représente plus de 5 % des recettes réelles de fonctionnement. C’est énorme et imprévisible : cela vous arrive en quelques mois, sans que l’on ait pu anticiper. Il faut trouver un mécanisme de lissage afin de répondre aux difficultés.

M. Jean-Louis Bricout. Comme M. Alauzet l’a souligné, il y a eu une forme de compensation de la baisse des dotations sous la précédente législature, en particulier grâce à un soutien à l’investissement des collectivités territoriales avec la création de la DSIL. M. Coquerel l’a dit : les collectivités sont affectées par le niveau actuel de l’inflation, elles doivent réaliser des dépenses supplémentaires, notamment liées au problème des carburants, et elles subissent l’évolution des emplois aidés, de même que certaines mesures écologiques

– l’application du « zéro phyto » dans les petites communes conduit à des besoins accrus en ressources humaines, par exemple pour désherber. Tout cela représente des charges supplémentaires. On voit bien qu’il y a un besoin de péréquation car il reste des inégalités flagrantes, souvent du fait de la localisation des activités économiques. C’est pourquoi nos amendements visent à augmenter la péréquation.

M. Gilles Carrez. Je voudrais profiter de ce débat sur les collectivités territoriales pour poser une question très précise. On vient d’apprendre que plusieurs milliers de communes ont augmenté le taux de leur TH en 2018 ; certains maires ont d’ailleurs agi de manière un peu cynique, en se disant que cette évolution ne se verrait pas compte tenu de la réduction d’un tiers de la taxe pour une partie substantielle de la population. Or le dégrèvement est calculé sur les taux de 2017. J’aimerais savoir ce que va devenir cette fraction de TH sur laquelle le dégrèvement ne porte pas. Toutes choses étant égales par ailleurs, il y aura en 2020 un résidu de TH lié à cette augmentation des taux. J’ai déjà posé cette question l’année dernière, mais elle est évidemment restée sans réponse. A-t-on eu des éclaircissements depuis ?

M. le président Éric Woerth. Mais oui : les contribuables paieront une TH correspondant à l’écart entre l’augmentation de la taxe et le dégrèvement.

M. le Rapporteur général. Christine Pires Beaune et Véronique Louwagie ont co-animé une mission d’information sur la DGF, et je fais partie de ceux qui souhaitaient que les conclusions de cette mission aient une traduction dans un texte législatif. Nous avons manqué l’occasion qui était offerte par ce travail approfondi et bien mené, mais une autre se présentera à la faveur du projet de loi relatif au financement des collectivités territoriales qui est annoncé pour le début de l’année prochaine, et nous ne repartirons pas du néant. Je comprends le désarroi de certaines collectivités territoriales qui perdent de la population et n’ont pas de « socle » de DGF, si je puis dire, mais aussi le désarroi qui existe lorsque la solidarité ne fonctionne pas au sein des intercommunalités. Nous pourrons revenir sur ces sujets, comme vous l’aviez très bien fait dans le cadre de cette précédente mission d’information.

M. le président Éric Woerth. Il y avait aussi la question de M. Carrez.

M. le Rapporteur général. Ce qui s’est passé n’est pas une bonne solution, à mon avis. Certains acteurs ne se comportent pas très bien dans cette affaire. Nous examinerons cette question de plus près à l’occasion de la disparition totale de la TH. Certains comportements ne sont pas acceptables.

M. le président Éric Woerth. Il y aura une part résiduelle, qui représentera une vraie TH au bout de dix ans...

Mme Christine Pires Beaune. J’avais compris que le texte du premier semestre prochain serait consacré à la fiscalité locale. Voulez-vous dire qu’il ira plus loin et englobera aussi la question des dotations ?

M. le Rapporteur général. Il est annoncé comme devant porter sur la fiscalité locale mais, s’agissant des collectivités territoriales, je vois mal comment le périmètre pourrait ne pas être global. C’est en tout cas mon opinion en tant que Rapporteur général.

La commission rejette successivement les amendements I-CF833, I-CF1417, I-CF807, I-CF1099, I-CF1100, I-CF1135, puis les amendements identiques I-CF476, I-CF585 et I-CF835, et enfin l’amendement I-CF1101.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF1448 du Rapporteur général, I-CF1398 de Mme Bénédicte Taurine, I-CF1097 de Mme Christine Pires Beaune, I-CF141 de Mme Émilie Bonnivard, les amendements identiques I-CF806 de M. Michel Castellani et I-CF1137 de Mme Valérie Rabault, les amendements identiques I-CF837 de M. Charles de Courson et I-CF1098 de Mme Christine Pires Beaune, ainsi que l’amendement I-CF478 de Mme Véronique Louwagie.

M. le Rapporteur général. Je vous propose par mon amendement I-CF1448 de traiter un problème survenu l’an dernier, en ce qui concerne la DCRTP du bloc communal, qui a fait l’objet d’une minoration. Les ministres de l’économie, des finances et de l’intérieur ont adressé une lettre pour « geler » cette minoration dans les EPCI à fiscalité propre, et nous avons adopté en parallèle un amendement visant à exclure certaines communes de cette minoration, notamment celles concernées par la DSU. Mais certaines communes, dont la plupart appartiennent à des EPCI sans fiscalité propre, se sont trouvées dans une situation difficile à la suite du manque de solidarité de leur intercommunalité. Les communes concernées, qui sont peu nombreuses, correspondent à des bassins industriels isolés. Afin que toutes les collectivités soient remises à niveau avant que l’on rebatte les cartes, l’année prochaine, je vous propose d’adopter une non-minoration supplémentaire de 15 millions d’euros, étant rappelé que la minoration prévue par la loi de finances pour 2018 dans les EPCI à fiscalité propre s’élevait déjà à 107 millions d’euros : cela permettra d’éviter qu’il y ait des perdants dans cette affaire. Voilà ce que je vous propose pour traiter un problème que j’avais déjà soulevé en séance l’année dernière.

M. François Pupponi. Je voudrais simplement demander au Rapporteur général si cela concerne bien les variables d’ajustement en 2019.

M. Éric Coquerel. L’amendement I-CF1398 vise à ce que le mécanisme de minoration des dotations de compensation liées à la suppression de la fiscalité locale n’affecte en aucun cas les budgets des collectivités territoriales. Il faut rappeler que la DCRTP n’est rien d’autre qu’un dédommagement versé par l’État à raison de la suppression de la taxe professionnelle. Les montants sont très logiquement dus et ne devraient pas servir de variables d’ajustement. Nous souhaitons prioriser les collectivités les plus proches des citoyens et dont les responsables sont directement élus, c’est-à-dire les communes et les départements, et nous demandons que l’on tienne compte de l’augmentation de la population et de l’inflation.

Mme Christine Pires Beaune. Notre amendement I-CF1097 tend à annuler 149 millions d’euros de variables d’ajustement. Ce montant doit notamment servir à alimenter le fonds destiné à Saint-Martin, à hauteur de 50 millions d’euros : le président de la République avait annoncé que l’État s’engageait à verser une aide exceptionnelle, et vous la faites payer par les collectivités territoriales ! Vous demandez aussi d’étendre les horaires d’ouverture des bibliothèques, mais ce sont les collectivités qui devront financer elles-mêmes cette mesure ! Dans le cas des DCRTP, vous reprenez une dotation créée dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle...

M. Gilles Carrez. Exactement !

Mme Christine Pires Beaune. ... et versée à certaines régions qui avaient été lésées par la réforme de la taxe professionnelle, mais pas aux autres. L’Occitanie est ainsi le premier bénéficiaire de ce dispositif, alors que l’Île-de-France n’est pas concernée puisqu’elle ne percevait rien au titre de la DCRTP, n’ayant pas eu à souffrir de la réforme de la taxe professionnelle. Et du coup, l’Île-de-France n’est pas ponctionnée, ce qui est purement scandaleux. Et après ça, vous voulez rétablir la confiance entre l’État et les collectivités territoriales ? Permettez-moi de vous dire que c’est mal parti avec de telles dispositions.

Mme Émilie Bonnivard. Mon amendement I-CF141 s’inscrit dans la continuité du précédent. Comme Christine Pires Beaune vient de le dire, vous enlevez des dotations à des collectivités qui étaient déjà perdantes du fait de la réforme de la taxe professionnelle : ce mécanisme est totalement injuste et contraire à la péréquation. Le législateur s’était engagé à ce qu’aucune collectivité ne perde des ressources dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, mais les dotations de compensation font partie des variables d’ajustement et sont réduites d’année en année. Vous demandez un effort à des collectivités qui sont déjà perdantes alors que les gagnantes ne sont pas mises à contribution.

M. Michel Castellani. Mon amendement I-CF806 concerne également la DCRTP pour les régions. Le montant de cette dotation, qui a été créée pour les perdants de la réforme, a vocation à rester figé. Alors que des amputations extrêmement importantes ont déjà eu lieu en 2017 et 2018, le Gouvernement prévoit une baisse supplémentaire de 25 millions d’euros. Je vous propose de revenir au montant prévu pour 2018.

M. Jean-Louis Bricout. Mon groupe a déposé un amendement identique I-CF1137 qui maintiendra à 578 millions d’euros le montant de la DCRTP versée aux régions. Elle a déjà baissé de 8,4 % en 2017 puis de 6,3 % l’année dernière, ce qui représente respectivement des pertes de recettes de 56 et 38 millions d’euros. L’introduction de la DCRTP dans les variables d’ajustement est une mesure injuste, inégalitaire et donc inacceptable : cette dotation devait servir de compensation pour les régions qui étaient perdantes dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle.

M. Charles de Courson. L’amendement I-CF837 concerne également la minoration de la DCRTP.

Mme Christine Pires Beaune. Le I-CF1098 est un amendement de repli sur le même sujet.

Mme Véronique Louwagie. Il est profondément scandaleux, comme Christine Pires Beaune l’a dit, que la dotation de 50 millions d’euros prévue en faveur de Saint-Martin soit financée, en fin de compte, par les collectivités territoriales dans le cadre des variables d’ajustement. Ce même mécanisme servira à financer une partie des crédits prévus, au niveau des départements, pour apurer les restes à charge résultant de la gestion des exercices antérieurs. L’amendement I-CF478 permettra de sortir la DCRTP du périmètre des variables d’ajustement.

M. le président Éric Woerth. Cela me semble juste, en effet.

M. le Rapporteur général. Je précise, en réponse à François Pupponi, que mon amendement concerne effectivement les variables d’ajustement en 2019.

M. Gilles Carrez. Je trouve inacceptable d’utiliser la DCRTP en tant que variable d’ajustement.

De quoi s’agit-il ? La taxe professionnelle a été remplacée par la CFE et par la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, mais il a également fallu injecter d’autres ressources, notamment via la TH et la taxe sur les surfaces commerciales, car on n’arrivait pas aux montants antérieurs. Pour les cas où cela ne suffisait toujours pas, on a aussi créé une dotation, dans le strict respect de la réforme constitutionnelle de 2003 et de la loi organique de 2004. Le constat est que l’on ne peut plus remplacer de la fiscalité locale par des dotations, car on sait ce qu’elles deviennent ensuite. Tout le monde s’était engagé sur ce principe à l’époque ; or le voilà totalement nié aujourd’hui. La DCRTP ne correspond qu’à une ancienne fiscalité locale – et du reste pas si ancienne, puisqu’elle date de la réforme de la taxe professionnelle, c’est-à-dire de 2010. La situation actuelle est peut-être acceptable sur le plan constitutionnel, mais elle ne respecte absolument pas les engagements souscrits. Au regard de ce type de comportement de la part de l’État, je vous mets en garde sur ce qui se passera avec la TH : il y aura exactement les mêmes problèmes. Et en plus, c’est là-dessus qu’on finance les 50 millions d’euros pour Saint-Martin... C’est totalement inacceptable.

M. François Pupponi. Je rappelle aussi que les variables d’ajustement devaient normalement servir à compenser les exonérations décidées par le Gouvernement et le Parlement. On était à 90 % de compensation il y a quelques années ; on va tomber à 7 ou 8 % les communes les plus pauvres, où il y a le plus d’exonérations, perdent des recettes fiscales. Vous expliquez que la DGF est maintenue, mais vous oubliez toujours les baisses : il y a une perte de compensation par l’État de ce qui est dû aux collectivités territoriales en raison de décisions qui ne dépendent pas d’elles. Quand on touche aux variables d’ajustement comme vous le faites, on prend aux plus pauvres pour donner à d’autres alors que c’est l’État qui devrait payer. Pourquoi faut-il que les communes les plus pauvres financent ce que des intercommunalités pas forcément démunies ont perdu ?

Mme Christine Pires Beaune. Il est profondément inique de toucher aux DCRTP, comme Gilles Carrez l’a souligné. Certaines régions sont très fortement touchées par cette ponction : l’Occitanie, les Hauts-de-France, la Normandie, la Nouvelle-Aquitaine, le Grand Est et Provence-Alpes-Côte d’Azur, alors que les régions Centre-Val de Loire, Pays de la Loire et Île-de-France ne sont pas concernées. Il suffit de regarder à quels territoires on va demander un effort, et quels autres sont laissés tranquilles, pour comprendre que cette mesure est totalement inique. Qui plus est, elle revient sur l’engagement, pris lors de la réforme de la taxe professionnelle, de ne pas toucher aux DCRTP. Je rejoins aussi ce que Gilles Carrez a dit sur la TH : vous fragilisez le dégrèvement. On commence par dire que l’évolution est pérenne, puis on revient dessus cinq ou dix ans plus tard.

M. Jean-René Cazeneuve. N’allez pas nous reprocher, madame Pires Beaune, ce qui a été décidé sous la législature précédente.

Mme Christine Pires Beaune. Je l’avais dénoncé avec la même vigueur !

M. Jean-René Cazeneuve. C’est pourtant bien à ce moment-là que la minoration de la DCRTP a été instaurée !

Mme Christine Pires Beaune. Nous l’avons votée, mais M. Ferrand, M. Alauzet et M. Dussopt aussi : s’il fallait faire une liste, elle serait longue !

M. Jean-René Cazeneuve. Permettez-moi aussi de souligner que le montant est deux fois moins important que l’année dernière.

M. Charles de Courson. Est-il raisonnable de prélever 194 millions d’euros

– 40 millions sur les régions, 40 millions sur les départements et le solde, de mémoire, sur le bloc communal – pour financer les mesures suivantes : 50 millions d’euros pour Saint-Martin, alors que cela relève de la solidarité nationale, 84 millions d’euros pour les départements au titre des charges résiduelles résultant de la gestion des exercices antérieurs, des crédits pour les bibliothèques, car l’État a décidé d’élargir leurs horaires d’ouverture – je ne sais pas comment il peut le faire, car ce n’est pas lui qui les fixe, mais ceux qui n’ont pas de bibliothèques vont payer pour ceux à qui on impose d’étendre les horaires – et enfin 2 millions d’euros dans le cadre de la dotation « calamités publiques » ? On marche sur la tête ! Tout cela n’est pas acceptable. Enfin, permettez-moi de rappeler qu’il y a dans votre groupe trente députés « recyclés » qui ont voté l’évolution dont nous parlons. Pour ma part, j’avais voté contre.

Mme Véronique Louwagie. Moi aussi.

M. Patrick Hetzel. Ce qui est très choquant, c’est d’entendre le président de la République prendre des décisions pour lesquelles on pourrait se placer dans une logique de solidarité nationale, comme Charles de Courson l’a dit, et de vous voir ensuite faire les poches des autres collectivités territoriales. C’est une aberration incroyable !

M. Jean-René Cazeneuve. C’est de la solidarité.

M. Patrick Hetzel. Justement non, car la solidarité devrait concerner tous les départements, ce qui n’est pas le cas. En réalité, le président de la République accentue les inégalités.

M. Gilles Carrez. On a été obligé d’injecter de la DCRTP dans des territoires qui étaient plutôt industriels et où résidaient des populations pauvres : ils perdaient beaucoup de taxe professionnelle sans que l’on puisse compenser cette évolution par des transferts de fiscalité économique car elle n’est pas très élevée. En utilisant la DCRTP pour financer, notamment, les 50 millions d’euros destinés à Saint-Martin, on ne fera payer que certains territoires pauvres alors que l’Île-de-France, par exemple, n’est aucunement sollicitée. C’est une très mauvaise solution.

M. le président Éric Woerth. Cela fera l’objet d’un vrai débat en séance.

La commission adopte l’amendement I-CF1448 (amendement I-2515).

En conséquence, les amendements I-CF1398, I-CF1097, I-CF141, I-CF806, I-CF1137, I-CF837, I-CF1098 et I-CF478 tombent.

La commission examine ensuite, en discussion commune, l’amendement I-CF140 de Mme Émilie Bonnivard, ainsi que les amendements identiques I-CF482 de Mme Véronique Louwagie et I-CF873 de M. Charles de Courson.

Mme Émilie Bonnivard. Je crois que nous devons réfléchir au pouvoir de Bercy et y résister. Nous sommes dépassés par l’administration : je pense honnêtement que le Parlement et le ministre n’accepteraient pas les décisions de Bercy si la question leur était posée au préalable.

Mon amendement I-CF140 concerne les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), dont les montants ont été réduits de 8 % en 2017 et de 14 % en 2018 : ils sont passés de 423 à 333 millions d’euros entre 2016 et 2018. Ces fonds de péréquation sont attribués par les départements aux secteurs qui ont perdu de la taxe professionnelle. En Savoie, par exemple, un certain nombre de communes bénéficient du FDPTP, qui constitue une part importante de leurs ressources. La méthode à suivre ne consiste absolument pas à réduire les fonds allant aux plus défavorisés.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF482 a le même objet que celui défendu, excellemment, par Émilie Bonnivard. La dotation de 50 millions d’euros pour Saint-Martin sera ainsi financée par le budget de l’État. C’est ce que veut la logique.

M. Raphaël Schellenberger. Et la solidarité nationale !

M. Charles de Courson. Mon amendement I-CF873 a le même objet. J’ajoute un commentaire, car tout le monde ne connaît pas l’usine à gaz que constituaient autrefois les FDPTP : les départements assuraient une répartition selon un système d’écrêtement du produit de la taxe professionnelle versée par les « établissements exceptionnels ». Les montants allaient à des fonds dont la loi imposait qu’ils bénéficient aux communes défavorisées.

Quand on ampute de 49 millions d’euros les FDPTP, comme le Gouvernement propose de le faire, on pompe les pauvres, ce qui est inacceptable.

M. le président Éric Woerth. Nous avons déjà eu ce débat.

M. Charles de Courson. Je me demande quand même ce qu’en pense le Rapporteur général : on sait qu’il a une petite sensibilité à ces questions.

M. le Rapporteur général. L’effort demandé dans le cadre de la minoration des FDPTP a été réparti entre les différentes catégories de collectivités territoriales : avec l’amendement que nous venons de voter, 45 millions d’euros pour les régions, le même montant pour les départements, et 69 millions pour le bloc communal. Il n’y a pas de raison de sortir une catégorie de la liste. Néanmoins, je partage totalement l’idée qu’il faudra essayer de s’y prendre un peu différemment lorsque nous examinerons les questions de financement des collectivités territoriales au premier trimestre de l’année prochaine – j’espère, en tout cas, que ce sera durant cette période. Je comprends, en effet, ce qui a été dit, notamment en ce qui concerne Saint-Martin. Cela peut conduire à quelques interrogations – et c’est le moins que l’on puisse dire. Néanmoins, je suis défavorable à ces amendements.

M. François Pupponi. Est-il possible de connaître les conséquences de l’article 23 sur ce point ? Pour 2018, on sait quelles sont les communes concernées, autrement dit qui va perdre.

M. le Rapporteur général. Je n’ai pas les simulations, mais je les ai demandées.

M. Gilles Carrez. Nous nous battons depuis vingt ans contre Bercy à propos de ces fonds départementaux. Il faut dire qu’ils présentent un immense inconvénient aux yeux de l’administration centrale : ils sont gérés par des élus. Bercy n’en veut pas, mais nous avons toujours su résister. Les modalités de répartition sont assez différentes selon les départements. Au-delà du cas de la Seine-Maritime que j’ai plus particulièrement en tête et où il y a un FDPTP important, j’ai toujours recueilli des avis positifs sur ces fonds lors des réunions auxquelles j’ai participé dans les départements au titre de l’AMF. C’est un des rares endroits de liberté et de décentralisation qui existent, mais on assiste, là aussi, à un mouvement de recentralisation : tout ce que font les élus locaux est considéré avec défiance.

La commission rejette l’amendement I-CF140, puis les amendements identiques I-CF482 et I-CF873.

Elle adopte ensuite l’article 23 modifié.

*

Après l’article 23

La commission examine l’amendement I-CF1112 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Nous proposons de transformer l’exonération de la CFE minimum en dégrèvement afin d’assurer aux collectivités territoriales une compensation intégrale de la perte de recettes. Les mesures concernant la DCRTP en disent long sur la nécessité de notre amendement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF1366 de M. Richard Ramos.

M. Jean-Paul Mattei. Nous avons déposé un amendement d’appel visant à créer un mécanisme de compensation financière pour les collectivités territoriales ayant mis en place une part incitative de taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

M. le Rapporteur général. Comme c’est un amendement d’appel, le mieux serait de le retirer pour le redéposer en séance : cela vous permettra d’avoir un échange avec le Gouvernement.

L’amendement est retiré.

*

Article 24 Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’État du droit

A. Le droit des collectivitÉs territoriales À compensation en cas de transfert de compÉtences

Le droit des collectivités territoriales à compensation en cas de transfert de compétences est souvent mis en œuvre par le transfert d’une fraction de fiscalité, et plus particulièrement d’une fraction du produit de la TICPE. Aussi les mesures réglementaires prises par l’État afin de mettre en place un nouveau diplôme de masseur-kinésithérapeute sous format « Licence-Master-Doctorat » (LMD) doivent-elles faire l’objet d’une compensation intégrale à la date du transfert.

1. Les transferts de compétences vers les collectivités territoriales doivent faire l’objet d’une compensation

L’article 72-2 de la Constitution pose le principe selon lequel les transferts de compétences vers les collectivités territoriales doivent s’accompagner des ressources consacrées par l’État à l’exercice des compétences transférées : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »

Ainsi, il résulte du présent article et des décisions du Conseil constitutionnel que, « lorsqu’il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l’État, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert » et qu’il appartient « à l’État de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu’il consacrait à l’exercice de cette compétence avant son transfert » ([355]).

L’article L. 1614-1 du CGCT précise que les ressources transférées « assurent la compensation intégrale des charges transférées » et doivent permettre l’exercice normal des compétences transférées. Par ailleurs, l’article L. 1614-1-1 du CGCT dispose que « toute création ou extension de compétence ayant pour conséquence d’augmenter les charges des collectivités territoriales est accompagnée des ressources nécessaires déterminées par la loi ». Il revient donc à la loi de déterminer les ressources affectées en compensation aux collectivités territoriales, qui peuvent prendre la forme soit de dotations, soit de fiscalité affectée.

Enfin, l’article L. 1614-2 du CGCT dispose que « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’État, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée ».

2. Une compensation souvent mise en œuvre par un transfert de fraction du produit de la TICPE

Le produit de certains impôts est transféré partiellement par l’État aux collectivités territoriales, essentiellement pour compenser des transferts de compétences. La fiscalité transférée se compose de cinq taxes et des frais de gestion pour un total de 37,1 milliards d’euros en 2019 et de 36,4 milliards d’euros en 2018.

FiscalitÉ transfÉrÉe par l’État aux collectivitÉs territoriales

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

RÉpartition pour 2019 par imposition de la FISCALITÉ TRANSFÉRÉE PAR L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en pourcentage)

Source : commission des finances.

L’essentiel des transferts de fiscalité en 2019 a été effectué au titre de la compensation de transferts de compétences, soit environ 29,5 milliards d’euros sur les 37,1 milliards d’euros de fiscalité transférée. Le restant – soit environ 7,5 milliards d’euros – a été transféré en compensation de la réforme de la taxe professionnelle intervenue en 2010. La TICPE transférée en 2019 représente 10,9 milliards d’euros, soit près d’un tiers du montant total de la fiscalité transférée par l’État aux collectivités territoriales.

Les modalités de calculs de la quote-part de TICPE revenant aux collectivités territoriales sont déterminées par diverses dispositions législatives contenues dans plusieurs lois de finances, chacune couvrant un transfert de compétences particulier.

Les diffÉrentes fractions de TICPE transfÉrÉes

aux collectivitÉs territoriales en 2018

(en millions d’euros)

Source : M. Joël Giraud, Rapport fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2018, Tome II, Assemblée nationale, XVe législature, n° 273, 12 octobre 2017 (lien) ; direction du budget.

B. Un ajustement de la compensation accordÉe aux rÉgions au titre de la rÉforme de la formation des masseurs-kinÉsithÉrapeutes

Le financement de la formation des masseurs-kinésithérapeutes, sanctionnée par un diplôme d’État, relève des régions. L’article 73 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ([356]), codifié aux articles L. 4383-1 à L. 4383-6 du code de la santé publique, dispose que « la région est compétente pour attribuer des aides aux élèves et étudiants inscrits dans les instituts et écoles de formation » de la profession de masseur-kinésithérapeute, qu’elle « a la charge du fonctionnement et de l’équipement » de ces établissements lorsqu’ils sont publics, et qu’elle « peut participer au financement du fonctionnement et de l’équipement de ces établissements lorsqu’ils sont privés ».

Dans la mesure où cette formation incombait autrefois à l’État, il s’agit d’un transfert de compétences faisant l’objet d’une compensation par l’État. L’article 119 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales précitée dispose que « les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d’accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière ». Le même article précise que « la compensation financière des transferts de compétences s’opère, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances ». Cet article pose ainsi le principe de la compensation aux régions du transfert de la compétence de la formation des masseurs-kinésithérapeutes, et précise que cette compensation doit, à titre principal, prendre la forme d’une fiscalité affectée.

À cette fin, la loi de finances pour 2006 ([357]) procède à la compensation des régions, pour l’ensemble des transferts de compétences de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, par le biais de l’affectation d’une fraction de recettes de TICPE. Toutefois, si le financement des établissements de formation des masseurs-kinésithérapeutes est désormais une compétence des régions, l’article L. 4383-1 du code de la santé publique précise que « l’État fixe les conditions d’accès aux formations des professionnels » en question et « détermine les programmes de formation, l’organisation des études, les modalités d’évaluation des étudiants ou élèves ». Aussi, les règles relatives au diplôme et au cursus des masseurs-kinésithérapeutes relèvent toujours de l’État, et leur modification conduit potentiellement à une compensation financière. En effet, pour rappel, l’article L. 1614-2 du CGCT dispose que « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’État, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée ».

Dans ce contexte, un arrêté du 2 septembre 2015 ([358]) a procédé à un alignement des formations de masseurs-kinésithérapeutes sur le régime dit « Licence-Master-Doctorat ». La réforme a modifié les conditions d’accès aux études de masseurs-kinésithérapeutes ainsi que le contenu des programmes, mais a en particulier allongé la période d’étude en établissement de formation de trois à quatre années. C’est cet allongement de la formation, mis en place lors de la rentrée 2015, qui fait l’objet par le présent article d’une compensation pour les régions, afin de couvrir les charges nouvelles résultant de la quatrième année universitaire de mise en place du nouveau diplôme de masseur-kinésithérapeute sous format LMD.

En effet, les charges afférentes aux années précédentes résultant de la mise en place du nouveau diplôme de masseur-kinésithérapeute ont déjà fait l’objet de compensations au cours des derniers projets de loi de finances pour un montant total de 5,3 millions d’euros.

RÉcapitulatif des ajustements effectuÉS en loi de finances afin de compenser le nouveau cursus de masseur-kinÉsithÉrapeute

(en euros)

Source : commission des finances.

II. Le dispositif proposÉ

A. Une actualisation des fractions de TICPE sur les carburants affectÉes aux rÉgions

Le présent article procède à l’actualisation de l’une des fractions de TICPE affectée aux régions, afin de tenir compte de l’extension d’une compétence transférée au titre de la formation des masseurs-kinésithérapeutes. Dans ce cadre, pour assurer une compensation des charges nouvelles résultant de la quatrième année universitaire de mise en place du nouveau diplôme de masseur-kinésithérapeute sous format LMD, il convient de modifier l’article 40 de la loi de finances pour 2006 ([359]) affectant des fractions de TICPE sur les carburants à chaque région au titre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

L’article 40 de la loi précitée dispose que le montant de la compensation est déterminé, pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, par l’affectation d’une fraction de TICPE appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse. Le présent article propose que les fractions de tarifs de TICPE, exprimées en euros par hectolitre, soient désormais fixées de la manière suivante :

Fractions de tarifs de TICPE affectÉES aux rÉgions

en compensation des transferts de compétences de la loi libertés et responsabilités locales

(en euros par hectolitre)

Note : les nombres entre parenthèses indiquent le montant de hausse ou de baisse par rapport au droit existant en euros par hectolitre.

Source : dispositif du présent article.

Du fait de l’inexistence de la TICPE dans les régions d’outre-mer, les transferts de compétences à ces régions sont compensés par une majoration à due concurrence de leur dotation globale de décentralisation (DGD), comme le prévoit le II de l’article 40 de la loi de finances pour 2016 : « Pour les régions d’outre-mer, la compensation financière des transferts de compétences [de la loi relative aux libertés et responsabilités locales] est attribuée (…) sous forme de dotation générale de décentralisation. » Les régions d’outre-mer ne sont donc pas concernées par le présent article.

B. L’impact BudgÉtaire et Économique

L’affectation de recettes de TICPE de l’État aux régions au titre de la compensation, pour les régions, de la réforme de la formation des masseurs-kinésithérapeutes, conduira à une perte de recettes de 4 217 679 euros pour l’État et à une hausse des ressources des régions d’un montant équivalent.

MontantS de TICPE affectÉS aux rÉgions

en compensation des transferts aux régions de la formation

des masseurs-kinésithérapeutes

(en euros)

Source : direction du budget.

Dans tous les cas, il s’agit bien d’une fraction de TICPE aux régions, et à aucun moment d’une augmentation de la TICPE des régions. La fiscalité énergétique pour les ménages et les professionnels n’est pas modifiée par le présent article : son impact économique est donc nul.

Enfin, l’évaluation préalable précise que les montants de compensation accordés aux régions ont été contrôlés par la commission consultative sur l’évaluation des charges du 10 janvier 2017. Le coût de la quatrième année de formation du nouveau diplôme, objet de la compensation proposée par le présent article, a ainsi été calculé au prorata des élèves en formation et du pourcentage de participation financière des régions au financement des instituts de formation des masseurs-kinésithérapeutes (IFMK). L’ajustement proposé par le présent article porterait l’ensemble des compensations de la réforme du diplôme de masseur-kinésithérapeute à 9 485 476 euros.

Enfin, la DGD est majorée de 64 318 euros pour les régions d’outre-mer, portant le total de la compensation inscrite à 144 650 euros.

*

La commission adopte l’article 24 sans modification.

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Article 25 Modernisation du mécanisme de compensation de perte de ressources de contribution économique territoriale (CET) et création d’un fonds de compensation horizontale pour l’accompagnement à la fermeture des centrales de production d’électricité d’origine nucléaire et thermique

I. L’État du droit

Les collectivités territoriales bénéficient d’un mécanisme de compensation de perte de ressources de CET. Si le dispositif actuel permet d’atténuer les pertes importantes de recettes de fiscalité professionnelle qui pouvaient résulter pour les collectivités territoriales de la fermeture d’une activité économique, ce dernier doit être davantage renforcé dans le contexte de la fermeture programmée de plusieurs centrales thermiques et nucléaires.

A. L’existence d’un mécanisme de compensation par l’État des pertes importantes de ressources de contribution Économique territoriale

Le mécanisme de compensation de perte de ressources de CET est un dispositif initialement mis en place pour la taxe professionnelle (TP) sous la forme d’un mécanisme de compensation de perte de base de la TP. Il a par la suite fait l’objet d’une transformation lors de la création de la CET par la loi de finances pour 2010 ([360]). Pour rappel, la CET est elle-même composée de deux nouvelles impositions : la CFE, assise sur les valeurs locatives foncières des locaux des entreprises ; la CVAE, assise sur leur valeur ajoutée.

1. Le dispositif de compensation de perte de base de la taxe professionnelle

Le mécanisme de compensation de perte de ressources de CET, autrefois intitulé mécanisme de compensation de perte de base de la taxe professionnelle, a été créé par la loi de finances pour 2004 ([361]) sous la forme d’un prélèvement sur recettes (PSR), pour les pertes importantes de base des communes et des EPCI à fiscalité propre. L’objectif du mécanisme était d’atténuer pour les collectivités territoriales les pertes importantes de recettes de fiscalité professionnelle qui pouvaient résulter du départ ou de la fermeture d’une activité économique.

La compensation était versée de manière dégressive sur trois ans (90 % du montant de la perte la première année, 75 % du montant versé la première année la deuxième année, et 50 % de ce même montant la dernière année). Toutefois, la compensation était dès l’origine prolongée et renforcée sur cinq ans dans les cantons où l’État avait entrepris d’animer une politique de conversion industrielle dont la liste est fixée par décret ([362]) (90 % du montant de la perte la première année, 80 % du montant versé la première année la deuxième année, et 60 % de ce même montant la troisième année, 40 % la quatrième année et 20 % la dernière année).

Par la suite, la loi de finances rectificative pour 2006 ([363]) a complété le dispositif en permettant de verser une compensation aux départements et aux régions qui enregistrent, d’une année à l’autre, une perte importante de base de la TP (60 % du montant de la perte la première année, 40 % du montant versé la première année la deuxième année, et 20 % de ce même montant la dernière année).

Enfin, le mécanisme mis en place par la loi de finances pour 2004 ([364]) incluait également un dispositif de compensation aux communes et aux EPCI à fiscalité propre qui enregistrent, d’une année à l’autre, une perte importante de redevance communale des mines (article 1519 du CGI). Les conditions d’éligibilité des communes et des EPCI, ainsi que les taux de compensation étaient alors identiques à ceux prévus pour les pertes de base de TP. Il s’agissait dans le cas présent de faire face aux pertes importantes de redevance que pouvaient subir certaines communes subissant la fermeture d’un concessionnaire de mines.

2. Un nouveau dispositif qui conserve l’architecture de la compensation pour perte de base de TP

La suppression de la TP, à laquelle s’est substituée la CET, a automatiquement entraîné la remise en cause de la compensation de perte de base de TP qui lui était associée. Dans ce contexte, la loi de finances pour 2010 a prévu la mise en extinction progressive du dispositif : la compensation de perte de base de TP des collectivités territoriales a été supprimée à compter du 1er janvier 2010 ; les compensations en cours de versement étaient maintenues jusqu’à leur extinction ([365]). Parallèlement, l’article 78 de la loi de finances pour 2010 a prévu qu’à compter de 2012, le dispositif de compensation de perte de base de TP serait remplacé par un dispositif de compensation de perte de ressources de CET identique.

C’est la dernière loi de finances rectificative pour 2011 ([366]) qui a définitivement mis en place un tel dispositif en créant :

– à compter de 2012, un PSR rénové au I à III du 3 de l’article 78 de la loi de finances pour 2010 ([367]), permettant de verser aux communes et aux EPCI à fiscalité propre, aux départements et aux régions une compensation à raison des pertes de CET et de redevance communale des mines ;

– entre 2010 et 2011, un PSR de transition au IV du 3 du même article, permettant de verser une compensation aux communes et aux EPCI à fiscalité propre qui enregistraient pour ces deux années une perte de base de CFE.

a. Règles d’éligibilité à la compensation pour perte de ressources de CET et modalités de calcul de la compensation

L’article 78 de la loi de finances pour 2010 et le décret du 28 décembre 2012 relatif aux modalités de compensation des pertes de ressources de CET et de ressources de redevance des mines subies par les collectivités territoriales et les EPCI fixent le cadre du dispositif encore en vigueur.

Les modalités d’éligibilité à la compensation

Les collectivités éligibles depuis 2012 à la compensation sont :

– les communes et les EPCI à fiscalité propre qui enregistrent « d’une année sur l’autre une perte importante de base de CFE et une perte importante, au regard de leurs recettes fiscales, de produit de CET afférent aux entreprises à l’origine de la perte de base de CFE ». Cette condition cumulative permet de couvrir à la fois les pertes de CFE et de CVAE présentant un lien avec la perte de base de CFE initiale ;

– les départements et les régions qui comprennent « sur leur territoire au moins une commune ou un EPCI doté d’une fiscalité propre qui bénéficie de la compensation précédente, sous réserve qu’ils enregistrent la même année, par rapport à l’année précédente, une perte importante, au regard de leurs recettes fiscales, de produit de CVAE afférent aux entreprises situées sur le territoire de ces communes ou EPCI et à l’origine de la perte de base de CFE ».

Il est précisé que la perte de base ou de produit résultant d’une modification de la carte intercommunale ou encore du régime fiscal d’une commune ou d’un EPCI ne sont pas prises en compte pour apprécier la perte de ressources de CET.

De même, la perte de base ou de produit consécutive à la prise en charge de tout ou partie de la fraction de la cotisation minimum de CFE ne donne pas lieu à compensation. En effet, la dernière loi de finances rectificative pour 2012 ([368]) ainsi que la loi de finances pour 2014 ([369]) permettent aux communes et aux EPCI de prendre en charge, en lieu et place des redevables, tout ou partie de la fraction de la cotisation minimum de CFE due au titre de 2012 et de 2013. Il s’agit d’une cotisation forfaitaire minimum de CFE qui est établie à partir d’une base forfaitaire dont le montant est fixé par délibération de la commune ou de l’EPCI lorsque la valeur locative est très faible. Ce montant est compris dans une fourchette qui varie en fonction du chiffre d’affaires ou des recettes de l’entreprise.

Enfin, le décret du 28 décembre 2012 a précisé la notion de « perte importante » qui permet de déterminer l’éligibilité d’une collectivité :

– pour les communes et les EPCI à fiscalité propre, la perte de base de CFE doit se traduire « par une diminution du produit de cet impôt supérieure ou égale à 10 % par rapport à celui de l’année précédente » et la perte de produit de CET (soit la somme de la perte de produit de CVAE et de CFE) doit être, l’année de constatation de la perte ou l’année qui suit, « supérieure ou égale à 2 % des impositions » perçues par la collectivité, majorées ou minorées des ressources perçues ou prélevées au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) ;

– pour les départements et les régions, la perte de produit de CVAE, au titre des établissements à l’origine de la perte de ressources compensée pour la commune ou l’établissement public, doit être supérieure à 2 % des impositions perçues par la collectivité, majorées ou minorées des ressources perçues ou prélevées au titre du FNGIR.

Le calcul de l’assiette de la compensation

La compensation versée aux communes et aux EPCI à fiscalité propre est assise sur le montant de la perte de produit de CET. Aussi la compensation prévue est-elle assise :

– pour les communes et les EPCI à fiscalité propre sur le montant de la perte de produit de CET déduction faite, le cas échéant, de la perte de produit résultant de la prise en charge, par la commune ou l’EPCI, de tout ou partie de la fraction de la cotisation minimum de CFE ;

– pour les départements sur le montant de la perte de produit de CVAE des entreprises constatée la même année par les communes et les EPCI situés sur leur territoire et ayant ouvert droit à compensation, multiplié par un rapport égal à 48,5 sur 26,5 ; ce rapport correspond à la répartition de la CVAE applicable en 2012 entre ces deux échelons, à savoir 48,5 % pour le département et 26,5 % pour l’échelon communal ;

– pour les régions sur le montant de la perte de produit de CVAE constatée la même année par les communes et les EPCI situés sur leur territoire et ayant ouvert droit à compensation, multiplié par un rapport égal à 25 sur 26,5 ; ce rapport correspond à la répartition de la CVAE applicable en 2012 entre ces deux échelons, à savoir 25 % pour la région et 26,5 % pour l’échelon communal.

Il n’est ainsi pas prévu par le dispositif de compenser les départements et les régions de la perte de ressources de CFE dans la mesure où cette imposition est intégralement affectée à l’échelon communal.

Le calcul du montant de la dotation et la durée de versement

Une fois l’assiette de la compensation déterminée, le montant de celle-ci est égal : la première année, à 90 % de la perte de produit ; la deuxième année, à 75 % de la compensation reçue l’année précédente ; et la troisième année, à 50 % de la compensation reçue la première année. Les collectivités bénéficient ainsi d’une aide dégressive sur trois années.

La durée de compensation est portée à cinq ans pour les communes et les EPCI à fiscalité propre situés dans les cantons où l’État anime une politique de conversion industrielle et dont la liste est fixée par décret. Dans ce cas, les taux de la compensation sont fixés à 90 % la première année, 80 % la deuxième année, 60 % la troisième année, 40 % la quatrième année et 20 % la cinquième année. Contrairement aux cas précédents, il semble que la base de référence soit chaque année la perte de produit, et non pas la compensation reçue la première année.

Enfin, la loi de finances pour 2016 ([370]) a précisé que la première année est définie comme l’année qui suit celle pour laquelle une perte de produit est constatée. La compensation de perte de produit de CET est ainsi versée à compter de cette même année. Il s’agissait alors de mettre en cohérence le calendrier légal avec le calendrier effectif de versement de la compensation.

B. Règles d’éligibilité à la compensation pour perte de redevances des mines et modalités de calcul de la compensation

La loi de finances pour 2010 institue également, à compter de 2012, un PSR de l’État permettant de verser une compensation aux communes et aux EPCI « qui enregistrent une perte importante de redevance communale des mines », au regard de leurs recettes fiscales. Dans ce cadre, le décret du 28 décembre 2012 qualifie de « perte importante » une perte de ressources de redevance des mines représentant au moins 2 % des impositions de la collectivité, majorées ou minorées des ressources perçues ou prélevées au titre du FNGIR.

Il est également précisé que les pertes de produit résultant d’une modification de la carte intercommunale ou encore du régime fiscal d’une commune ou d’un EPCI ne sont pas prises en compte pour apprécier la perte de redevance.

Enfin, les modalités de calcul de la compensation sont identiques à celles applicables à la CET : la première année, 90 % de la perte de produit ; la deuxième année, 75 % de la compensation reçue l’année précédente ; et la troisième année, 50 % de la compensation reçue la première année.

En 2018, le montant de la compensation au titre de la CET était de 18,4 millions d’euros, pour 297 collectivités bénéficiaires, et celle au titre de la redevance des mines était de 1 million d’euros pour 25 collectivités bénéficiaires.

montant de la compensation CET et redevance des mines de 2013 À 2018

(en millions d’euros)

RDM : redevances des mines.

Source : direction générale des collectivités territoriales.

C. La nécessité d’accompagner davantage les collectivitÉs territoriales aux consÉquences fiscales de la fermeture de centrales nucléaire ou thermique

Le dispositif de compensation de perte de ressources de CET permet de couvrir une partie de la perte fiscale des collectivités territoriales lors de la fermeture d’une centrale nucléaire ou thermique. Néanmoins, le dispositif actuel est insuffisant pour accompagner les collectivités territoriales devant faire face à une telle situation.

1. Un dispositif qui doit être modernisé afin de tenir compte de plusieurs difficultés identifiées depuis 2012

Le cadre juridique actuel ne permet pas de répondre à plusieurs difficultés identifiées depuis la création du mécanisme :

– la notion de « cantons où l’État mène une politique de conversion industrielle » est devenue obsolète : le décret fixant la liste des cantons éligibles ([371]) est pris sur la base de l’article 5 de la loi de 1986 portant dispositions diverses relatives aux collectivités locales ([372]). Or, cette notion n’est plus utilisée aujourd’hui et ne fait l’objet d’aucune définition juridique précise au-delà de la liste nominative arrêtée par décret ; il pourrait ainsi être envisagé une approche plus équitable afin de cibler davantage les collectivités faisant face à des pertes de recettes d’une ampleur exceptionnelle ;

– le décalage d’une année entre la perte de produit et le versement de la compensation pèse sur les finances des collectivités territoriales concernées : il serait préférable d’atténuer la perte de recettes fiscales par le versement concomitant de la compensation ;

– le calcul de l’assiette de la compensation de CET pour les régions et les départements ne tient pas compte des nouvelles règles de répartition de la CVAE : il est nécessaire de tirer les conséquences des dispositions de la loi de finances pour 2016 qui a transféré 25 points de CVAE des départements vers les régions ([373]) ;

– enfin, il convient de nettoyer le dispositif des dispositions transitoires mises en place entre 2010 et 2011 lors de la suppression de la TP, ainsi que de celles faisant référence à des dispositifs qui ne sont plus en vigueur, telles que la prise en charge par les collectivités territoriales, en lieu et place des redevables, de tout ou partie de la fraction de la cotisation minimum de CFE due au titre de 2012 et de 2013.

2. Un dispositif de compensation de perte de ressources qui n’inclut pas les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux

L’article 1635-0 quinquies du CGI institue, principalement au profit du bloc communal, une imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER). Il existe neuf composantes au sein de l’IFER, chacune de ces composantes correspondant à une catégorie de biens :

– sur les éoliennes et hydroliennes (article 1519 D du CGI) ;

– sur les installations de production d’électricité d’origine nucléaire ou thermique à flamme (article 1519 D du CGI) ;

– sur les centrales de production d’électricité d’origine photovoltaïque ou hydraulique (article 1519 F du CGI) ;

– sur les transformateurs électriques (article 1519 G du CGI) ;

– sur les stations radioélectriques (article 1519 H du CGI) ;

– sur les installations gazières et sur les canalisations de transport de gaz naturel, d’autres hydrocarbures et de produits chimiques (article 1519 HA du CGI) ;

– sur le matériel ferroviaire roulant utilisé sur le réseau ferré national pour les opérations de transport de voyageurs (1599 quater A du CGI) ;

– sur certains matériels roulants utilisés sur les lignes de transport en commun de voyageurs en Île-de-France (1599 quater A bis du CGI) ;

– et sur les répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre et certains équipements de commutation téléphonique (article 1599 quater B du CGI).

La perte de produit d’IFER ne fait l’objet d’aucune compensation. Pourtant, dès la création du dispositif de compensation de perte de ressources de CET, la question de l’intégration des pertes d’IFER avait été posée par le législateur. Comme le soulignait le Rapporteur général de l’époque, « on peut noter que le nouveau dispositif n’était pas destiné, dès l’origine, à compenser les pertes d’IFER, ce qui aurait pu être une possibilité dans la mesure où ces IFER font partie des impositions qui sont venues remplacer la taxe professionnelle ». Et il ajoute qu’« à titre d’exemple, les communes perçoivent actuellement la moitié de l’IFER pesant sur les entreprises de production d’électricité d’origine nucléaire, dont il n’est pas aberrant d’imaginer la fermeture compte tenu des débats actuels » ([374]). Ces propos sont, près de sept ans plus tard, toujours d’actualité dans la perspective de la fermeture de la centrale nucléaire de production d’électricité (CNPE) de Fessenheim.

La situation actuelle est d’autant plus critiquable que l’ensemble des composantes de l’IFER représente en 2017 près de 1,53 milliard d’euros. Il est ainsi nécessaire d’étendre le mécanisme de compensation à toutes les composantes de la fiscalité locale professionnelle issues de la suppression de la TP. Une telle extension est d’autant plus nécessaire que la fiscalité relative à l’IFER « centrales nucléaires et thermiques » représente pas moins de 122 millions d’euros en 2017 pour les 51 collectivités bénéficiaires du bloc communal (et 245 millions d’euros pour l’ensemble des collectivités).

PRODUIT DES DIFFÉRENTES COMPOSANTES DE L’IFER DE 2013 À 2017

(en euros)

Source : direction générale des collectivités locales.