rapport sur le projet de loi de finances pour 2019 (n°1255). — Examen de la première partie du projet de loi de finances : Conditions générales de l'équilibre financier

Coût des dispositifs ZFA-OM, ZFU-TE, QPV et ZRR (2017-2019)

(1) La dépense fiscale liée à la TFPB ne figure pas dans les annexes budgétaires.

Source : Évaluations des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2019, tome II : Dépenses fiscales.

L’analyse des chiffres présentés permet de dresser plusieurs constats.

Si la principale dépense fiscale porte sur l’IR et l’IS, la ventilation du coût de chaque dispositif en fonction des impôts est très variable :

– pour les ZFU-TE et les ZRR, l’essentiel de la dépense, sinon la totalité, concerne l’IS et l’IR ;

– pour les ZFA-OM, en revanche, la ventilation est plus équilibrée et les dépenses fiscales associées aux impôts locaux représentent près de la moitié du total.

Par ailleurs, le coût moindre des ZFA-OM par rapport aux ZFU-TE et aux ZRR doit être relativisé par la différence de périmètre géographique : les ZFA-OM, par définition, ne concernent que l’outre-mer, tandis que les autres dispositifs sont également applicables en métropole.

L’importance relative du coût des ZFA-OM témoigne ainsi de l’intérêt du dispositif pour les exploitations locales.

● Ce coût connaît depuis 2015 une tendance à la baisse, ce qu’illustrent le tableau et les deux graphiques suivants illustrent l’évolution du coût de la dépense fiscale associée au dispositif ZFA-OM sur la période 2012-2019, présentée de façon globale puis ventilée par impôt.

Évolution du coût du dispositif ZFA-OM (2012-2019)

(en millions d’euros)

NB : les données relatives à l’IS et l’IR au titre de l’année 2014 correspondent à l’estimation faite dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, les données définitives ne figurant pas dans les documents annexés au projet de loi de finances pour 2016.

Source : Évaluations des voies et moyens des projets de loi de finances pour 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019, tome II : Dépenses fiscales.

Source : Évaluations des voies et moyens des projets de loi de finances pour 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019, tome II : Dépenses fiscales.

NB : les données relatives à l’IS et l’IR au titre de l’année 2014 correspondent à l’estimation faite dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, les données définitives ne figurant pas dans les documents annexés au projet de loi de finances pour 2016.

Source : Évaluations des voies et moyens des projets de loi de finances pour 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019, tome II : Dépenses fiscales.

L’évolution à la hausse, d’abord, et à la baisse, ensuite, est essentiellement due à la trajectoire de la dépense fiscale portant sur l’IS et l’IR : les dépenses liées aux impôts locaux sont restées relativement constantes.

3. Les évaluations réalisées sur les ZFA-OM témoignent de l’intérêt de l’outil pour l’économie locale

● Une revue de dépenses réalisée en 2016 a permis de mettre en évidence l’efficacité des ZFA-OM ([82]).

Cette revue a montré que les entreprises ayant sollicité le bénéfice du dispositif ZFA-OM, par rapport aux entreprises n’en bénéficiant pas, ont connu :

– une meilleure évolution du nombre de salariés, plus de dix points d’écart séparant les données des deux populations ;

– une plus importante évolution de leur chiffre d’affaires, qui s’établit à + 20 % contre + 8,3 % pour les autres entreprises ;

– une meilleure rentabilité (rapport entre le bénéfice comptable et le chiffre d’affaires), qui est de 11 % contre environ 7 % pour les autres entreprises. En revanche, ces dernières ont connu une progression plus prononcée.

La revue de dépenses concluait donc que, si l’impact des ZFA-OM sur la rentabilité était délicat à bien appréhender, celui sur l’emploi et l’activité était indéniablement positif.

● Il ressort de l’ensemble des éléments qui précèdent que les ZFA-OM doivent constituer le véhicule privilégié en matière d’exonérations fiscales d’entreprises en outre-mer. C’est l’objectif du dispositif proposé, qui prévoit parallèlement une montée en puissance de l’outil et qui s’inscrit dans la continuité du Livre bleu produit à l’issue des Assises des outre-mer conduites entre octobre 2017 et avril 2018 ([83]).

II. Le dispositif proposé

Le présent article simplifie le paysage des dispositifs d’exonérations zonées applicables en outre-mer en concentrant sur les ZFA – qui deviennent de nouvelle génération – les aides, qui sont renforcées.

A. une simplification et un renforcement des aides fiscales zonées en outre-mer

Alors que plusieurs dispositifs d’exonérations zonées coexistent en outre-mer, chacun étant exclusif de l’autre, le présent article prévoit de ne conserver que les ZFA, dont le régime évolue de façon conséquente pour aboutir aux zones franches d’activités nouvelle génération, les ZFANG.

1. Le meilleur ciblage et le renforcement substantiel des aides à travers la consécration des ZFANG

Les ZFANG présentent, par rapport aux actuelles ZFA-OM, deux caractéristiques principales :

– elles sont renforcées de façon très importante à travers la suppression de la dégressivité des abattements et la pérennisation de ces derniers ;

– elles sont recentrées, certaines activités étant exclues du dispositif tandis que l’application du taux majoré est mieux ciblée.

a. Le volet renforcement : des abattements non dégressifs et pérennes et un régime plus souple et plus simple

i. Des abattements augmentés et pérennisés

La principale évolution que les ZFANG présentent par rapport aux actuelles ZFA-OM réside dans les modifications apportées aux abattements.

Le taux des abattements prévus dans le cadre des ZFA-OM est dégressif, et le dispositif doit s’éteindre après 2019 pour l’IS et l’IR et après 2020 pour la CFE et la CVAE.

● Le présent article refond et renforce les aides applicables dans ces zones franches de trois façons :

– le taux est augmenté ;

– il n’est plus dégressif ;

– les abattements sont pérennisés grâce à la suppression du terme de l’application du dispositif.

Concrètement, les taux applicables normaux et majorés sont fixés à leur niveau d’origine et sont pérennisés à travers la suppression de la chronique temporelle d’application du dispositif : il n’existe plus de bornage, les ZFANG étant théoriquement perpétuelles.

En conséquence, une exploitation éligible au dispositif ZFANG bénéficiera d’abattements sur l’IS ou l’IR, sur la TFPB, sur la CFE et sur la CVAE de façon permanente, sous réserve qu’elle remplisse les conditions – qui sont par ailleurs largement assouplies, ainsi qu’il sera vu.

Le tableau suivant présente les taux qui seront désormais applicables dans le cadre des ZFANG, et le compare aux taux actuels.

Comparaison des taux actuels avec les taux proposés

Source : commission des finances.

● Ces évolutions conséquentes sont apportées par les dispositions suivantes, présentées en fonction des impôts concernés par chaque abattement :

– pour l’IS, la modification porte sur l’article 44 quaterdecies et est réalisée : s’agissant du taux normal, par le b du 2° du B du I du présent article ; s’agissant du taux majoré, par le d du même 2° ;

– pour la TFPB, la modification porte sur l’article 1388 quinquies et est réalisée : s’agissant de la suppression de l’encadrement temporel qui figurait ailleurs que dans la seule chronique dégressive du taux, par le 1° du E du I du présent article ; s’agissant du taux normal, par le 2° du même E ; s’agissant du taux majoré, par le d du 3° dudit E.

– pour la CFE, enfin, la modification porte sur l’article 1466 F et est réalisée : s’agissant du taux normal, par le 1° du H du I du présent article ; s’agissant du taux majoré, par le d du 2° du même H.

● Par cohérence avec l’économie générale du dispositif qui vient d’être présenté, l’abattement de TFPNB prévu à l’article 1395 H du CGI est également pérennisé et voit son taux rétabli à 80 %, en application du F du I du présent article.

ii. Un assouplissement des conditions d’éligibilité au dispositif des ZFANG

Trois mesures assouplissent le dispositif en l’ouvrant à de nouvelles entreprises.

● En premier lieu, les exploitations qui relevaient du régime micro-fiscal au titre des bénéfices agricoles, le « micro-BA », pourront prétendre à l’application du régime des ZFANG alors qu’elles étaient jusque-là les seules exploitations soumises à un régime micro-fiscal exclues des ZFA-OM.

Cette modification est réalisée par le b du 1° et le a du 2° du B du I du présent article.

● En deuxième lieu, les ZFANG sont ouvertes aux entreprises en difficulté, cette hypothèse d’exclusion étant supprimée par le c du même 1°.

● En troisième lieu, l’exigence pour prétendre au bénéfice des abattements de réaliser des dépenses de formation et de procéder à des versements sur un fonds est supprimée : là aussi, de nouvelles entreprises pourront entrer dans le dispositif, tandis que celles qui y étaient déjà voient disparaître une condition relativement contraignante.

Cette modification résulte du 4° du B du I du présent article, qui abroge le V de l’article 44 quaterdecies.

Par coordination, le 5° du même B supprime au VI de cet article 44 quaterdecies deux alinéas qui reposaient sur les conditions de dépenses et de versement à un fonds.

● Une autre coordination due à la suppression de cette condition est réalisée au D du I du présent article, qui modifie l’article 244 quater M du CGI.

Cet article, qui porte sur le crédit d’impôt pour la formation des dirigeants d’entreprise, renvoie à son II aux dépenses de formation que les entreprises doivent en l’état du droit engager pour bénéficier de l’abattement au titre des ZFA-OM.

La disparition de cette condition rend cette référence caduque, d’où sa suppression.

● Enfin, une suppression de condition devenue caduque et une coordination sont faites, respectivement, par le b du 6° et le 7° du B du I du présent article.

b. Le volet recentrage : un taux majoré mieux ciblé et certaines activités exclues

i. La concentration du dispositif sur les activités agricoles, artisanales, commerciales et industrielles

Les ZFANG, à la différence des actuelles ZFA-OM, ne concerneront plus les exploitations situées en outre-mer dont l’activité principale consiste en la comptabilité, le conseil aux entreprises et l’ingénierie ou la réalisation d’études techniques pour les entreprises.

Cette exclusion, réalisée par le a du 1° du B du I du présent article, conduit à ne maintenir dans le champ du dispositif d’exonérations zonées que les activités éligibles à la réduction d’impôt pour investissements productifs en outre-mer prévue à l’article 199 undecies B du CGI.

Il ne faut cependant pas voir un recentrage excessif de l’outil : cette réduction d’impôt cible en effet un champ large portant sur les activités agricoles, artisanales et industrielles.

Rappelons par ailleurs que la dépense fiscale prévue à l’article 199 undecies B du CGI fait l’objet d’une prorogation à l’article 55 du présent PLF.

ii. Le recentrage du taux majoré zoné sur la Guyane et Mayotte

Le taux majoré d’exonération applicable à certains territoires, indépendamment de la nature des activités réalisées par les exploitations, est concentré sur la Guyane et Mayotte en vertu des a et b du 3° du B du I du présent article.

● Le a de ce 3° met un terme au bénéfice du taux majoré zoné pour les exploitations situées dans certains territoires de la Guadeloupe (les îles des Saintes, la Désirade et Marie-Galante) et dans la zone spéciale d’action rurale de La Réunion, actuellement prévu au 1° du III de l’article 44 quaterdecies.

Le b du même 3° abroge le 2° du III de cet article, qui prévoyait l’application du taux majoré dans certaines communes de montagne peu peuplées de la Guadeloupe et de la Martinique.

Enfin, le 4° du B du présent article abroge le IV de l’article 44 quaterdecies : il s’agit d’une mesure de toilettage légistique, ce IV prévoyant un taux super-majoré dans certains territoires entre le 31 décembre 2008 et le 31 décembre 2011. Sa caducité rend sa suppression opportune.

● Les a et b du 3° du E du présent article tirent les conséquences des modifications apportées à l’article 44 quaterdecies qui viennent d’être présentées, pour modifier de la même manière l’article 1388 quinquies du CGI relatif à l’abattement de TFPB.

Le 4° de ce même E abroge le IV de cet article 1338 quinquies, portant sur le taux super-majoré applicable jusqu’en 2011.

● Enfin, les a et b du 1° du H du I du présent article modifient de la même façon l’article 1466 F du CGI relatif à l’abattement de CFE.

● Il résulte de ces modifications que le taux majoré zoné des abattements d’IS ou d’IR, de TFPB, de CFE et de CVAE sera désormais concentré sur la Guyane et Mayotte.

En revanche, il paraît utile de rappeler que l’exclusion de certains territoires du bénéfice du taux majoré n’a aucun effet sur le taux normal. Ce dernier reste naturellement maintenu dans ces zones, qui bénéficieront ainsi des abattements dans les conditions de droit commun, qui sont au demeurant substantiellement renforcées à travers le relèvement et la pérennisation de ce taux.

iii. La suppression du bénéfice du taux majoré pour certains projets

● Les bénéfices tirés d’exploitations en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion que réalisent des entreprises qui ont signé avec un organisme de recherche ou une université une convention agréée portant sur un programme de développement ne feront plus l’objet du taux majoré.

Le b du 3° du B du I du présent article abroge en effet le a du 4° du III de l’article 44 quaterdecies qui consacrait à ces situations l’application du taux majoré.

Le c du même 3° procède également à une actualisation de référence au b du 4 du III de l’article 44 quaterdecies, afin de tenir compte de l’adoption et de l’entrée en vigueur du code des douanes de l’Union européenne.

● Les articles 1388 quinquies sur l’abattement de TFPB et 1466 F sur l’abattement de CFE sont modifiés en conséquence pour exclure dans les mêmes hypothèses l’application du taux majoré.

Pour ce faire, le c du 3° du E et le c du 2° du H du I du présent article modifient le 4° du III de ces deux articles.

● Les entreprises qui concluent les conventions précédemment mentionnées continueront toutefois à bénéficier du taux normal.

Par ailleurs, l’application du taux majoré aux activités sensibles exercées en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion n’est pas remise en cause par le dispositif proposé.

● Enfin, précisons que le dispositif proposé ne revient pas sur l’application des abattements majorés aux secteurs prioritaires, à savoir :

– la recherche et le développement ;

– les technologies de l’information et de la communication ;

– le tourisme ;

– l’agro-nutrition ;

– l’environnement ;

– les énergies renouvelables ;

– les bâtiments et travaux publics.

c. Synthèse des abattements proposés et de leur champ d’application

Le tableau suivant présente de façon synthétique les abattements prévus dans le dispositif proposé et leurs hypothèses d’application.

synthèse des abattements dans les ZFANG résultant du dispositif proposé

Source : commission des finances.

2. L’extinction de conséquence des ZRR et des ZFU-TE en outre-mer

La montée en puissance importante des ZFANG traduite par le dispositif proposé rend le maintien en outre-mer des ZRR et des ZFU-TE redondant et source de complexité.

● En conséquence, le présent article met fin, à compter de 2019, à ces deux derniers dispositifs en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion :

– le A du I du présent article procède à l’extinction en outre-mer des ZFU-TE, limitant le bénéfice de l’exonération prévue à l’article 44 octies A aux activités créées dans ces zones jusqu’au 31 décembre 2018 ;

– le C du I du présent article apporte la même modification au ZRR, en mentionnant à l’article 44 quindecies du CGI que seules les entreprises créées ou reprises dans ces zones jusqu’au 31 décembre 2018 sont éligibles aux exonérations prévues ;

– le G du I du présent article exclut les collectivités d’outre-mer concernées de l’exonération de CFE applicable en ZRR en modifiant en ce sens l’article 1465 A du CGI.

La circonstance que les autres dispositifs prévoyant des exonérations d’impôts locaux ne sont pas modifiés n’a pas pour effet de maintenir ces exonérations : les articles en question, en effet, renvoient aux articles 44 octies A et 44 quindecies.

● Les entreprises qui sont déjà implantées dans les cinq collectivités concernées et bénéficient à ce titre des exonérations prévues par les dispositifs ZRR et ZFU-TE ne seront naturellement pas privées de celles-ci : elles demeurent applicables jusqu’à leur terme normal.

● Enfin, le a du 6° du B, le 5° du E et le 3° du H du I du présent article procèdent aux coordinations légistiques liées à l’extinction des dispositifs ZRR et ZFU-TE dans ces collectivités.

3. Une entrée en vigueur en 2019 qui ne remet pas en cause les droits acquis dans le cadre du régime actuel des ZFA-OM

Le II du présent article précise les modalités d’entrée en vigueur du dispositif.

● Le nouveau régime des ZFANG sera applicable :

– pour l’abattement d’IS ou d’IR, aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2019, en vertu du premier alinéa du A du II ;

– pour les abattements de TFPB et de CFE, aux impositions dues à compter de 2019, en vertu du premier alinéa des C et E.

Il est néanmoins expressément prévu que les entreprises bénéficiant actuellement du dispositif ZFA-OM et qui, du fait du nouveau régime des ZFANG, seraient exclues des avantages ou perdraient le bénéfice du taux majoré, continueront à jouir de la situation actuelle de façon temporaire.

Ce maintien temporaire a, en réalité, pour effet, non de proroger exceptionnellement l’ancien régime, mais de garantir le bénéfice des droits acquis en octroyant les abattements prévus jusqu’au terme actuel du dispositif des ZFA-OM, soit :

– 2019 pour les abattements d’IS et d’IR ;

– 2020 pour les abattements de TFPB et de CFE.

Formellement, le maintien des droits acquis résulte, dans le II du présent article, des 1°, 2° et 3° :

– du A, s’agissant des abattements d’IS ou d’IR ;

– du C, s’agissant des abattements de TFPB ;

– du E, s’agissant des abattements de CFE.

●Une mesure similaire est prévue s’agissant des abattements d’impôts locaux fonciers prévus dans les ZRR : le D du II du présent article prévoit expressément le maintien des abattements en cours, jusqu’au terme de leur durée.

L’extinction du dispositif ZRR en outre-mer s’appliquera, en vertu du D du II, aux impositions de CFE dues à compter de 2019.

● Enfin, la modification apportée à l’article 244 quater M portant sur le crédit d’impôt pour la formation des dirigeants sera applicable aux crédits d’impôts calculés au titre des exercices ouverts à compter de 2019, pour éviter tout effet rétroactif. Cette précision est apportée par le B du II du présent article.

B. L’impact budgétaire et économique

1. Un coût pérenne pour l’État estimé approximativement à 124 millions d’euros

D’après l’évaluation préalable, le dispositif proposé devrait entraîner un coût pérenne pour l’État estimé à 124 millions d’euros, selon la chronique présentée dans le tableau suivant.

impact budgétaire du dispositif proposé

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable.

Une ventilation plus fine a été réalisée par le Gouvernement, impôt par impôt, comme le montre le tableau ci-dessous.

impact budgétaire pour l’État réparti par impôt

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable.

L’impact négatif à hauteur de 10 millions d’euros en 2020 résulte des premiers effets du renforcement des abattements prévu par le dispositif, la pérennisation de ces abattements n’ayant d’incidence qu’à compter de 2021 et venant alors s’ajouter au coût du renforcement.

Pour les impôts locaux, l’impact négatif du dispositif n’intervient qu’à compter de 2021, la dernière année des ZFA-OM actuelles pour ces impôts étant 2020.

● Ces données restent incomplètes du fait de nombreux éléments non pris en compte.

À l’exception de l’IS et de l’IR, il semble que ces estimations ne reposent que sur la pérennisation des abattements, et non sur leur renforcement à travers le rétablissement des taux initiaux.

En conséquence, cette estimation d’un coût de 124 millions d’euros par an à compter de 2021 ne tient pas compte ;

– du relèvement des taux des abattements portant sur les impôts locaux ;

– de l’exclusion de certaines activités ;

– du recentrage du périmètre des taux majorés.

Par ailleurs, n’a pas été pris en compte l’effet de l’extinction des ZRR et des ZFU-TE : il n’est donc pas impossible que l’impact budgétaire soit finalement neutralisé au moins partiellement.

Enfin, les conséquences pour les collectivités territoriales n’ont pas été évaluées, alors que la compensation par l’État n’est pas intégrale dans la mesure où elle repose sur un taux historique de TFPB et de CFE ([84]).

2. Une amélioration de la situation des entreprises et de l’économie ultra-marine

Ainsi qu’il a été vu, le dispositif des ZFA-OM renforce la résilience des exploitations situées en outre-mer, améliore l’emploi et facilite le développement.

Le dispositif proposé des ZFANG conduira globalement à accentuer ces effets constatés.

Les exploitations touchées par l’exclusion dans certaines hypothèses de l’application du taux majoré et celles se livrant aux activités exclues du périmètre des nouvelles ZFANG devraient subir un désavantage au regard de la situation actuelle.

En revanche, toutes les autres gagneront au passage des ZFA-OM aux ZFANG, à travers :

– des taux substantiellement renforcés ;

– une double pérennisation : pérennisation des abattements pour les entreprises qui s’implantent ; suppression de toute limite temporelle s’agissant de la date d’implantation.

3. La nécessité d’une évaluation des ZFANG en 2022

L’ampleur du renforcement proposé et l’estimation approximative et lacunaire de son impact budgétaire commandent que le dispositif soit évalué après une période suffisamment longue.

La nécessité d’une telle évaluation est d’autant plus grande que, à la différence des autres dispositifs zonés, la période d’implantation dans les ZFANG n’est pas bornée dans le temps.

Ce bornage, pour les autres dispositifs, impose des prorogations législatives régulières, ce qui permet de procéder à des évaluations, comme le prévoit le II de l’article 20 de la LPFP pour les années 2018 à 2022 ([85]).

La circonstance que, dans le cadre des ZFANG, un tel bornage soit absent, assurera aux exploitations ultra-marines une visibilité de long terme et prémunira de tout risque d’implantations précipitées et hasardeuses faites uniquement pour l’éligibilité aux abattements fiscaux.

Néanmoins, la contrepartie indispensable de cette souplesse et de cette visibilité temporelle suppose qu’une évaluation complète soit conduite afin :

– d’estimer précisément l’impact budgétaire des ZFANG (impact brut et impact comparé aux dispositifs actuels) ;

– d’identifier les éventuels points de friction, pour pouvoir ensuite apporter les correctifs requis.

Cette évaluation pourrait être réalisée en 2020.

*

La commission examine l’amendement I-CF1128 de Mme Ericka Bareigts.

Mme Ericka Bareigts. Cet amendement vise à supprimer l’article pour une raison simple : le Gouvernement propose la création de zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG) sans véritable étude d’impact, une fois de plus – du moins avec une étude d’impact parcellaire. En outre, nous avions déjà pris conscience de la complexité de ce sujet et avions prévu dans la loi du 28 février 2017 que le Gouvernement remette un rapport dressant un bilan exhaustif des zones franches urbaines (ZFU), des zones de revitalisation urbaine, des zones franches d’activité (ZFA) et des zones revitalisation rurale (ZRR) existant dans les territoires d’outre-mer, l’ensemble du dispositif ne devant être revu qu’au regard des conclusions de ce rapport. Or, le Gouvernement n’a pas remis ce rapport mais propose tout de même une réforme des zones franches. Nous demandons donc la suppression de l’article afin de faire appliquer une loi votée à l’unanimité le 28 février 2017.

M. le Rapporteur général. Permettez-moi de présenter le dispositif spécifique prévu par cet article. Il est vrai que le rapport en question n’a pas été produit mais les Assises des outre-mer ont eu lieu. Il est préconisé dans le Livre bleu qui en est résulté la transformation des actuelles zones franches d’outre-mer en zones franches d’activité nouvelle génération – les ZFANG, même s’il faut convenir que l’acronyme n’est guère pratique.

Par rapport aux zones franches d’activité actuelles, les ZFANG seront assorties de taux d’abattement normaux et majorés qui seront relevés et pérennisés : les taux d’origine seront rétablis et leur dégressivité supprimée. Les abattements seront permanents et les conditions de délai applicables à l’établissement des entreprises seront supprimées. En clair, les outre-mer bénéficieront d’avantages fiscaux pérennes.

L’éligibilité aux avantages des ZFANG sera étendue à de nouvelles entreprises, telles que celles en difficulté et celles qui relèvent du régime du micro-bénéfice agricole. Les aides seront concentrées sur les secteurs éligibles à la réduction d’impôt pour les investissements productifs et les conditions jugées trop contraignantes seront supprimées.

Les ZFANG recentrent les taux majorés généraux sur la Guyane et Mayotte, mais la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion continueront de bénéficier d’un abattement majoré dans le cadre des activités jugées prioritaires. Elles bénéficieront par ailleurs naturellement des abattements de droit commun dont les taux sont augmentés.

La suppression par l’article 6 des ZRR et des ZFU en outre-mer ne doit susciter aucune inquiétude : seuls certains territoires étaient concernés par ces dispositifs alors que les ZFANG couvrent l’intégralité des cinq collectivités ultra-marines. D’autre part, les abattements prévus dans les ZFANG seront plus généreux parce qu’ils seront permanents et non dégressifs.

Le pourtour de ces ZFANG étant précisé, j’émets naturellement un avis défavorable à l’amendement de suppression.

M. Charles de Courson. Tout exercice de zonage présente le problème de la délimitation des zones. Avez-vous connaissance du projet de zonage, monsieur le Rapporteur général ?

M. le Rapporteur général. Les cinq collectivités seront couvertes.

M. Charles de Courson. Autrement dit, la couverture s’étendra à l’ensemble des zones existantes ?

M. le Rapporteur général. Non : les ZRR et ZFU seront supprimées, et les ZFANG couvriront l’intégralité du territoire des cinq collectivités concernées.

M. le président Éric Woerth. En clair, le zonage est supprimé.

Mme Véronique Louwagie. Le bénéfice des exonérations et mécanismes existants sera-t-il maintenu pour l’ensemble des communes de ces territoires ?

Un mot sur la méthode. La loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer adoptée il y a vingt mois prévoyait la remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement dressant l’état des lieux de l’ensemble de ces dispositifs, avec une mise en œuvre à compter du 1er janvier 2019. Je m’étonne donc qu’un dispositif de cette nature soit retenu dans le PLF alors que le rapport prévu est battu en brèche. Nous devons voter de manière cohérente !

M. le Rapporteur général. Entre-temps, les Assises des outre-mer ont permis de retravailler sur l’intégralité de ces programmes. C’est certes un rapport différent de celui qui était prévu, mais c’est un rapport comme un autre, qui cible précisément l’outre-mer.

J’ajoute que tous les taux proposés au titre des nouveaux droits sont supérieurs aux droits existants.

M. Jean-Louis Bricout. Je m’étonne qu’un zonage soit prévu alors qu’il ne subsiste plus qu’une seule zone. Ne serait-il pas plus simple d’instaurer des taux spécifiques ou différenciés pour ces territoires ?

M. le président Éric Woerth. Quel est l’écart de coût par rapport au dispositif précédent ?

M. le Rapporteur général. De l’ordre de 124 millions d’euros supplémentaires.

Mme Ericka Bareigts. Nous sommes dans le plus grand vague : chacun y va de son argument avec son approche et ses chiffres, et nous allons décider ainsi, à la va-vite, de l’avenir économique de territoires sur lesquels vivent 3 millions de personnes !

D’autre part, la discussion qui s’est déroulée dans le cadre des Assises des outre-mer n’a pas porté sur le zonage.

Enfin, une loi a été votée. Elle prévoit la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement. En France, la loi s’applique. Celle-là prévoit la remise d’un rapport du Gouvernement, et non une discussion dans le cadre des Assises des outre-mer – à laquelle tout le monde n’a pas participé et où ce sujet n’a pas été abordé de la même façon partout, voire pas abordé du tout. Je tenais simplement à rétablir ces quelques éléments fondamentaux du fonctionnement de nos institutions.

Mme Amélie de Montchalin. Tentons de prendre un peu de hauteur pour envisager ce que nous cherchons à faire au regard des propositions contenues dans le Livre bleu. Notre objectif consiste à rendre de la cohérence à des mécanismes qui se sont peu à peu empilés, dont certains reposaient initialement sur une vision hexagonale, et qui avaient été adaptés à la réalité ultra-marine sans pleinement fonctionner. Nous proposons que des taux bonifiés soient appliqués aux secteurs prioritaires identifiés dans la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) ([86]), et que des taux normaux soient appliqués aux autres activités dans l’intégralité des territoires d’outre-mer afin que le développement économique s’y fasse dans les meilleures conditions.

Le montant de 124 millions d’euros qu’a évoqué le Rapporteur général permet à mon sens de mettre en perspective les discussions que nous venons d’avoir : aucune économie n’est faite sur les territoires ultra-marins. Nous recherchons l’efficacité des mécanismes existants en supprimant des dispositifs empilés et complexes et en ciblant de manière stratégique les secteurs prioritaires que la loi précédente – la fameuse LODEOM – mettait en avant.

Je le répète : le Livre bleu des outre-mer a fait l’objet d’une concertation transpartisane et transterritoriale...

Mme Ericka Bareigts. Non !

Mme Amélie de Montchalin. Il a fait l’objet d’une concertation assez longue pour que les mécanismes de soutien à l’économie soient aussi efficaces que possible. Cet article en est la preuve exacte.

M. Serge Letchimy. Je vous surprendrai peut-être, mais je m’étonne des explications données par le Rapporteur général et par le raisonnement qui vient d’être tenu. Vous mettez la charrue avant les bœufs, en somme : vous commencez par casser à votre guise, puis vous instaurez un dispositif que je juge d’ailleurs louable – je le dis comme je le pense. J’ai beaucoup travaillé sur la question des ZFANG afin de sortir les territoires d’outre-mer d’un système de dépendance extérieure reposant sur l’importation et la consommation massives, alors que les productions locales sont peu nombreuses. Pour pousser à son terme le raisonnement qui est tenu, il s’agit de développer des filières et de relier l’économie locale à l’environnement global, moyennant des soutiens de l’État qui renforcent l’autonomie des mécanismes de financement, afin de ne pas réduire les exportations aux seuls secteurs de la banane, du rhum et du sucre.

Si nous voulons renouveler la production interne de ces pays il faut impérativement bâtir un développement endogène et local. Il faudra examiner le détail de cette proposition pour déterminer si elle est susceptible d’accompagner l’émergence d’une nouvelle économie. Vous auriez pu supprimer tout ce qui concourt aux inégalités, au manque de compétitivité et à l’éloignement, mais vous commencez par casser, monsieur le Rapporteur général, pour réparer dans un second temps, mais c’est l’inverse qu’il fallait faire.

Si nous voulons construire des territoires de projets, il faut absolument que les projets soient aussi importants que les mécanismes fiscaux qui accompagnent ce développement. C’est pourquoi à titre personnel, je suis très favorable à la filiarisation interne de l’économie pour lui donner tous les moyens possibles d’ancrer les investissements dans une culture du développement local, de la formation professionnelle, de la mobilisation du foncier, de l’exportation. Une zone franche sans port franc n’a pas de sens ; je défendrai deux amendements pour y remédier.

M. Philippe Vigier. J’entends l’idée de cohérence et de stratégie, madame de Montchalin, mais la cohérence commence par respecter l’engagement du Gouvernement de remettre un rapport et d’évaluer les outils existants. Vous qui êtes si attachée à l’efficience et à l’évaluation, vous battez d’emblée cette cohérence en brèche.

Permettez-moi une question de béotien : d’où viennent les 124 millions d’euros ? Ce montant a-t-il été évalué à la louche ? Au doigt mouillé ? Il me semble qu’il faut sur ce point faire preuve de cohérence et de vision stratégique.

Mme Marie-Christine Dalloz. Et de hauteur !

M. le Rapporteur général. Ce montant provient de l’évaluation préalable de l’article 6.

La commission rejette l’amendement I-CF1128.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF912 de M. Lénaïck Adam.

M. Lénaïck Adam. Cet amendement vise à soutenir les activités de comptabilité, de conseil aux entreprises, d’ingénierie et d’études techniques destinées aux entreprises en Guyane. La suppression des réductions d’impôt visant ces activités entraînera à coup sûr de nombreux dépôts de bilan de TPE et de PME, qui ont besoin d’être accompagnées en matière de gestion de trésorerie notamment.

Plus encore qu’en métropole, le tissu économique guyanais est constitué en majorité de TPE. Or, elles sont peu structurées et mal accompagnées. De surcroît, un grand nombre des prestations juridiques et comptables auxquelles elles ont recours se font dans l’illégalité. Les professionnels du conseil, les consultants, les bureaux d’études techniques et les experts-comptables exerçant une activité légale sur le territoire guyanais sont encore trop rares. La Réunion compte cent-soixante experts-comptables, la Martinique et la Guadeloupe en comptent quatre-vingts chacune, contre dix-sept seulement en Guyane. Des progrès significatifs ont néanmoins été réalisés, notamment grâce à la baisse des charges. En 2009, en effet, la Guyane comptait onze experts-comptables seulement. Pendant la même période, le taux de déclaration fiscale est passé de 50 % à 75 %. Ces efforts ne peuvent combler le retard conséquent qu’accuse la Guyane par rapport aux autres territoires ultra-marins. Il est donc primordial d’y soutenir ces activités.

M. le Rapporteur général. La Guyane fait déjà l’objet d’une attention particulière. C’est la seule ZFANG, avec Mayotte, qui bénéficie de plein droit et sans condition d’activité de taux majorés d’abattement. Il est vrai que les experts-comptables et autres activités de conseil seront exclus de ce champ mais ils ne perdront pas le bénéfice des avantages dès 2019 puisque les droits acquis seront prorogés jusqu’à l’extinction des actuelles ZFA. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF912.

Elle passe à l’amendement I-CF911 de M. Lénaïck Adam.

M. Lénaïck Adam. Cet amendement vise à maintenir l’abattement sur les bénéfices des entreprises provenant d’exploitations situées en Guyane lorsqu’elles ont été créées ou reprises depuis moins de cinq ans. Le taux de chômage de ce territoire s’élève à 22 % ; pour éviter qu’il n’augmente encore – alors qu’il est déjà très élevé –, il faudrait créer 60 000 emplois d’ici à 2030 et 110 000 d’ici à 2040. Il sera difficile de maintenir ce taux d’emploi sans soutenir le développement des entreprises. Pourtant, l’abattement sur les bénéfices des entreprises situées dans les ZRR sera supprimé à compter du 31 décembre 2018. Il est donc impératif de dynamiser l’emploi par l’intermédiaire d’un abattement sur les bénéfices pour aider les jeunes entreprises à se développer et à embaucher pendant leurs cinq premières années d’existence.

M. le Rapporteur général. Sans doute l’article 6 n’a-t-il pas été bien compris ; votre amendement, en effet, me semble contreproductif. En l’état, l’article le satisfait puisque les avantages sont accordés aux entreprises existantes et aux entreprises futures – soit un champ très large.

En outre, cet amendement produirait un effet paradoxal : il exclurait des ZFANG toutes les entreprises créées depuis plus de cinq ans. Cela ne me semble pas correspondre à votre objectif ; je vous propose donc de le retirer.

La commission rejette l’amendement I-CF911.

Puis elle examine l’amendement I-CF1393 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe.

Mme Hélène Vainqueur-Christophe. La refonte des aides économiques n’a pas été abordée lors des Assises des outre-mer. C’est à l’occasion d’un discours de vœux de la ministre, Mme Girardin, qu’il en a été question pour la première fois, en janvier donc, alors que les assises se sont conclues au mois de juin.

Cet amendement vise à supprimer plusieurs alinéas de l’article. Nous nous demandons en effet pourquoi il a été décidé, à l’occasion de la création des ZFANG, de mettre fin à la contribution à la formation professionnelle, qui conditionnait jusqu’à présent le bénéfice des abattements fiscaux, ainsi qu’aux dispositifs fiscaux majorés actuellement réservés à certaines zones géographiques comme les îles des Saintes, de Marie-Galante et de La Désirade. Ces îles de l’archipel guadeloupéen subissent une double rupture de continuité territoriale, d’où l’existence de dispositifs majorés.

M. le Rapporteur général. En complément de mon propos liminaire, je précise que le nouveau dispositif consiste à cibler les taux majorés sur les territoires et les secteurs jugés prioritaires d’une part, à savoir la Guyane et Mayotte, et, d’autre part, les activités de secteurs sensibles dans les autres collectivités. C’est pourquoi le taux majoré de plein droit est supprimé dans les trois îles que vous mentionnez. En revanche, tous les départements et régions d’outre-mer, y compris les trois îles en question, bénéficieront bien des abattements de droit commun, sachant que le taux de ces abattements est nettement renforcé par rapport aux taux existants.

Enfin, la condition liée aux dépenses de formation et à l’alimentation d’un fonds est supprimée pour qu’un plus grand nombre d’entreprises puisse bénéficier des avantages prévus. Cette condition, en effet, était très lourde et son non-respect limitait l’avantage fiscal. Je vous rassure néanmoins : la perte pour les organismes de formation devrait être de l’ordre de 3 millions d’euros par an, un montant qui sera très largement compensé par le plan d’investissement dans les compétences en outre-mer que prévoit le Gouvernement, avec un montant de 700 millions d’euros jusqu’en 2022. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF1393.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF1030 de M. Olivier Serva, I-CF1292 de M. Max Mathiasin et I-CF1304 de M. Serge Letchimy, ainsi que l’amendement I-CF1297 de M. Max Mathiasin.

M. Olivier Serva. La reconfiguration des ZFA est une mesure intéressante. Le rapport conjoint de plusieurs inspections, dont l’IGA, indique que le principal moteur de croissance outre-mer est le tourisme. Or, le secteur des ports de plaisance et du nautisme, qui structure l’économie bleue, a été oublié dans la liste des secteurs retenus dans les ZFANG. L’amendement I-CF1030 vise à l’y intégrer.

M. Max Mathiasin. L’amendement I-CF1292, identique, vise à inclure les activités culturelles, de loisirs, de nautisme et de plaisance se rapportant au tourisme dans le périmètre des ZFANG.

M. Serge Letchimy. Je défends l’amendement I-CF1304, identique aux deux premiers, pour une raison simple : si la France est la deuxième puissance maritime mondiale, c’est parce qu’elle est présente sur les trois océans. Or, l’économie bleue – c’est-à-dire l’économie de la mer – ne participe pas assez des dynamiques de développement au niveau national en général et dans les outre-mer en particulier. Voilà pourquoi nous proposons d’ajouter le nautisme et la plaisance dans le périmètre de la ZFANG, d’autant plus que certains départements d’outre-mer se situent dans des bassins maritimes où la concurrence est forte avec les îles voisines. L’attention portée à la filière du nautisme peut apporter une plus-value en matière d’activité et d’emploi.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas convaincu qu’il faille modifier le périmètre d’un dispositif tel que celui-ci avant même son entrée en vigueur, d’autant plus que je défendrai plus loin un amendement visant à imposer une évaluation de l’ensemble du système en 2020 afin de corriger d’éventuels dysfonctionnements. En attendant, laissons-le vivre et voyons comment il fonctionne.

Pour information, sont déjà éligibles aux abattements majorés toutes les activités récréatives et de loisirs ainsi que les enseignements sportifs dès lors qu’ils se rattachent directement à une activité hôtelière ou touristique. Il en va de même pour les transports maritimes et côtiers de passagers dans le cadre d’excursions, hors lignes ou régulières. Les amendements me paraissent donc satisfaits. Si d’aventure certaines activités restaient hors du champ des abattements majorés, c’est parce qu’elles ne se rattachent pas à une activité touristique.

Je rappelle au demeurant que les abattements de droit commun prévus sont beaucoup plus élevés que les taux en vigueur ; autrement dit, personne n’y perd.

Enfin, le détail du secteur du tourisme pour les ZFA, qui s’applique également aux nouvelles ZFANG, figure dans la doctrine fiscale. Si vous souhaitez lever toute ambiguïté, je vous suggère d’interroger le ministre afin que sa réponse, le cas échéant, fasse évoluer la doctrine. En attendant, je préfère vous proposer le retrait de ces amendements pour qu’ils soient redéposés en séance.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1030, I-CF1292 et I-CF1304 et I-CF1297.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1309 de Mme Nadia Ramassamy.

Mme Nadia Ramassamy. Certains secteurs d’activité de l’économie maritime comme les activités portuaires ne sont pas intégrés dans le dispositif des abattements renforcés des ZFANG. Cet amendement, semblable aux précédents, vise à les y intégrer.

M. le Rapporteur général. Pour les mêmes raisons que précédemment, je vous invite à retirer cet amendement ; à défaut, avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF1309.

Puis elle se saisit des amendements identiques I-CF1031 de M. Olivier Serva, I-CF1291 de M. Max Mathiasin et I-CF1306 de M. Serge Letchimy.

M. Olivier Serva. Mon amendement vise à corriger une anomalie. Deuxième secteur de croissance des outre-mer après le tourisme, les activités industrielles sont éligibles – c’est ce que prévoit le PLFSS pour 2019 – aux exonérations de charges sociales. Curieusement, elles ont elles aussi été oubliées du périmètre des ZFANG.

Je précise, monsieur le Rapporteur général, que certaines zones y perdront, contrairement à ce que vous prétendez : certaines ZFU, qui seront supprimées, étaient bien plus puissantes et couvraient de nombreux secteurs outre-mer.

M. Max Mathiasin. Mon amendement est identique, mais j’ajoute aux activités industrielles les activités artisanales de production, de transformation et de réparation.

M. Serge Letchimy. L’élaboration d’un PLF, monsieur le Rapporteur général, incite à s’interroger sur la philosophie sur laquelle repose le financement de l’économie. Nous vous indiquons que certaines activités-clés n’entrent pas dans le champ du dispositif proposé. Qu’à cela ne tienne, nous répondez-vous ; nous conduirons une évaluation dans un ou deux ans pour ajuster les choses.

L’esprit de la zone franche telle qu’elle a été conçue consiste à sortir de thématiques trop précises et à aider les entreprises en filiarisant la production. Les possibilités de filiarisation existent en matière de biodiversité pour produire, par exemple, des phytomédicaments et des produits de beauté – en effet, 80 % de la richesse de la France en matière de biodiversité se trouve dans les outre-mer. Dans le domaine des énergies renouvelables, de même, nous pourrions créer un secteur exceptionnel. Nous avons également une possibilité de créer, en lien avec les îles et pays voisins, une véritable filière du nautisme.

M. Serva vous explique que l’industrie – l’industrie ! – a été oubliée. Autrement dit, la possibilité de l’industrialisation de ces pays en situation de post-colonisation existe-t-elle ? La seule industrie qui y a existé est celle de la canne à sucre – et du rhum. Peut-on créer une nouvelle industrie ? Dites-le nous clairement : l’industrie entre-t-elle dans le périmètre des ZFANG ou non ? N’attendez pas que des échecs se produisent pour s’en sortir ! Si ces pays ne s’industrialisent pas, ils n’ont aucune chance de s’en sortir par une démarche de développement cohérente.

M. le Rapporteur général. Si j’ai indiqué tout à l’heure que la filière nautique était concernée, c’est parce que je l’ai lu dans le BOFiP. C’est pourquoi je vous ai suggéré de retirer votre amendement, monsieur Letchimy, afin que vous puissiez obtenir de la part du ministre, en séance, la précision voulue. Reste, j’y insiste, que je l’ai lu dans le BOFiP, la bible des finances publiques, même si elle est quelquefois compliquée à lire – comme l’autre, d’ailleurs...

Quant aux activités industrielles et artisanales qui concernent ces amendements, elles ne sont en effet pas considérées comme ouvrant droit aux abattements majorés. Je rappelle néanmoins que les abattements de droit commun sont renforcés. Par exemple celui sur l’impôt sur les sociétés et sur l’impôt sur le revenu augmente de 40 %, ce qui n’est pas négligeable. Par ailleurs, alors que les que les ZFA devaient s’éteindre après 2019, le Gouvernement décide de les pérenniser à travers les ZFANG. Les entreprises industrielles et artisanales ne bénéficieront peut-être pas de la majoration des abattements, mais elles auront jusqu’au terme de leur existence un abattement de 50 % sur l’assiette imposable à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu – ce qui n’est pas rien sans compter les abattements portant sur les impôts locaux.

Je souhaite donc que vous retiriez vos amendements, sans quoi j’émettrais un avis défavorable.

La commission rejette les amendements I-CF1031, I-CF1291 et I-CF1306.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette ensuite l’amendement I-CF1139 de Mme Valérie Rabault.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF1438 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Les ZFANG modifiant substantiellement les dispositifs existants, nous souhaitons mettre en place une évaluation en 2020. Nous pourrons ainsi apprécier la pertinence de l’outil et corriger d’éventuels dysfonctionnements, d’éventuelles lacunes – et parmi elles, d’ores et déjà, celles que vous avez relevées mais qu’il faudra vérifier quand le dispositif aura vécu.

La commission adopte l’amendement I-CF1438 (amendement I-1571).

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

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Article additionnel après l’article 6 Extension du dispositif applicable aux bassins urbains à dynamiser aux communes limitrophes remplissant les conditions communales

La commission examine l’amendement I-CF1222 de Mme Charlotte Lecocq.

Mme Charlotte Lecocq. Le présent amendement étend le périmètre géographique des bassins urbains à dynamiser (BUD) en y adjoignant les communes limitrophes qui remplissent les critères de densité de population, de revenu médian et de taux de chômage mentionnés au II de l’article 44 sexdecies du CGI. Voilà qui permettra par exemple à la commune d’Ostricourt, située dans un bassin minier, de bénéficier des mêmes conditions que les autres communes dudit bassin.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas très enclin à modifier un régime peu après sa création, mais si une commune satisfait aux conditions prévues dans le cadre des BUD pour les communes, alors il semble cohérent qu’elle puisse bénéficier du dispositif. Je donne donc un avis favorable à cet amendement.

La commission adopte l’amendement I-CF1222 (amendement I-1572).

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Après l’article 6

Elle examine ensuite l’amendement I-CF970 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva. Cet amendement d’appel vise à engager un dialogue et à fixer un calendrier de travail entre la collectivité de Corse et l’État. Il s’agit de créer un dispositif de soutien fiscal en vue de redynamiser les territoires ruraux et montagneux de l’« île-montagne » que constitue la Corse, reconnue comme telle à l’article 5 de la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne. Le présent amendement s’inspire de l’article 17 de la loi de finances rectificative du 28 décembre 2017, qui prévoit un dispositif d’exonération fiscale pour les entreprises qui se créent dans les BUD. Bien évidemment, nous souhaitons aller beaucoup plus loin pour adapter ledit dispositif au contexte géographique particulier de la Corse et aux besoins d’implantation d’entreprises productives en milieu rural et de montagne. Un tel dispositif devra notamment contenir des mesures fiscales et sociales visant à attirer et à fixer des populations dans ces zones.

Par sa délibération du 30 septembre 2016, l’Assemblée de Corse a approuvé le principe de la création d’une zone fiscale prioritaire de montagne. C’est donc en conformité avec le statut de la Corse défini par la loi du 22 janvier 2002 que cet amendement prévoit une adaptation fiscale en faveur du développement de l’île.

Le tissu économique de la Corse, fortement constitué de petites entreprises, appelle un soutien structurel à la fonction productive autour de telles entreprises pour contrebalancer, notamment, la fonction publique qui occupe une part importante de l’activité.

Le précédent de la zone franche de Corse a prouvé une certaine efficacité mais les dispositifs de type ZRR ne sont pas adaptés à la montagne corse. C’est pourquoi l’Assemblée de Corse propose la création d’une zone fiscale prioritaire de montagne dans les zones contraintes. Ainsi 277 communes sur 365 peuvent être qualifiées de zones contraintes.

Il s’agit de rendre ces territoires plus attractifs, de miser, j’y insiste, sur la fonction productive. Il est certain que l’application d’un tel dispositif incitatif au développement économique des zones contraintes de montagne peut servir de laboratoire pour d’autres territoires, notamment ceux relevant de ce qu’on appelle désormais l’« hyper-ruralité ». Il convient donc d’aider ces territoires contraints à maintenir et développer une activité économique productive en vue du maintien de la population et de la survie de ces vallées.

M. le Rapporteur général. Le présent amendement a déjà été déposé lors de l’examen du PLF 2018 et le Rapporteur général y était déjà défavorable. J’ai bien compris qu’il s’agissait d’un amendement d’appel à destination du Gouvernement avec lequel vous entendez entamer une discussion sur cette « île-montagne » qu’est la Corse, pour reprendre la terminologie de la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, dite « Montagne acte II ».

Je ne dispose pas de chiffrage du dispositif que vous proposez, qui va néanmoins très au-delà des objectifs de la LPFP puisque vous prévoyez qu’il prendrait fin en 2028. De surcroît, plusieurs éléments sont à considérer : la quasi-totalité de la Corse est en ZRR, des zones d’aides à finalité régionale se trouvent sur l’intégralité de l’île et, honnêtement, certaines exonérations en vigueur sont plus intéressantes que celles que vous proposez.

Mon avis reste défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF970.

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Article additionnel après l’article 6 Exclusion des meublés de tourisme du crédit d’impôt pour investissements en Corse

La commission se saisit, en discussion commune, de l’amendement I-CF893 de M. Jean-Félix Acquaviva, des amendements identiques I-CF1024 de M. Michel Castellani et I-CF1083 de M. Paul-André Colombani, de l’amendement I-CF1158 de M. François Pupponi et de l’amendement I-CF696 de M. François Jolivet.

M. Jean-Félix Acquaviva. Mon amendement est lié à celui que je viens de défendre, puisque j’entends proposer une vision globale de la fiscalité pour la Corse. Il s’agit ici de s’attaquer au crédit d’impôt pour certains investissements réalisés et exploités en Corse (CIIC), en particulier en ce qui concerne le secteur parahôtelier et non les autres secteurs qui ont bénéficié d’investissements productifs. Le CIIC a en effet, dans le secteur para-hôtelier, été détourné au profit de la promotion immobilière, ici la construction des résidences secondaires, c’est-à-dire au profit de l’économie de la rente. Le présent amendement vise à redistribuer un crédit d’impôt qui a été galvaudé. Je rappelle que le taux de résidences secondaires est de 37,2 % en Corse contre 9,6 % pour l’ensemble de la France. Or la résidentialisation secondaire a largement bénéficié de ce crédit d’impôt détourné de son objet. C’est pourquoi l’amendement d’appel que j’ai défendu précédemment visait à engager une discussion sur la création d’une zone fiscale favorisant l’activité de production, discussion censée porter, je le répète, sur les deux amendements.

M. Michel Castellani. Mon amendement I-CF1024 reprend la même idée. La parahôtellerie représente en Corse quelque 75 % de l’offre d’hébergement touristique – une concurrence déloyale pour l’hôtellerie de métier. Le CIIC a visiblement été détourné de son objet en faveur d’une optimisation fiscale et de fait encourage la spéculation. Je propose donc d’insérer, après le deuxième alinéa de l’article 244 quater E du CGI, un alinéa ainsi rédigé : « la gestion ou la location de meublés de tourisme situés en Corse ».

Je reconnais qu’il y a sans doute une différence entre les personnes fiscalement inscrites en Corse et qui gèrent, toute l’année, leur maison familiale, et celles qui investissent dans l’île dans un but seulement spéculatif. Mais ce point fera l’objet d’amendements à venir.

M. Paul-André Colombani. Si nous sommes ici ce soir tous les trois, MM. Acquaviva, Castellani et moi-même, c’est pour tâcher de mettre fin à une injustice causée par cette niche fiscale permettant le développement, en Corse, de la parahôtellerie. Nos collègues l’ont rappelé, cette dernière y représente les trois quarts de l’offre d’hébergement touristique. Du fait du détournement de ce dispositif, à l’origine un crédit d’impôt destiné à dynamiser les PME, le nombre de résidences secondaires dans l’île a explosé. Je ne ferai pas de publicité pour tous les sites internet qui promettent monts et merveilles quand on y construit des résidences touristiques. Ce dispositif met à mal nos hôteliers, qui souffrent de cette concurrence déloyale. Le CIIC entraîne en outre une très forte spéculation immobilière. En outre, si nos amendements étaient adoptés, l’État ferait quelques économies...

M. François Pupponi. Il faut que nos collègues comprennent bien une situation que j’ai dénoncée à plusieurs reprises dans l’hémicycle. Aujourd’hui, un certain nombre de personnes, qui souvent ne sont pas résidentes en Corse, y construisent leur résidence secondaire, l’État leur en payant 30 %. Ils louent ensuite – cher – cette résidence secondaire quelques semaines pendant l’été, concurrençant ainsi des hôteliers qui, eux, paient des impôts et des charges. Et tout cela avec la complicité de l’État qui ferme les yeux depuis de nombreuses années.

C’est ce qu’on nomme, dans certains discours, une colonisation de peuplement : on permet l’arrivée d’un certain nombre de personnes qui font des investissements spéculatifs payés par l’État et qui tuent l’économie locale. Lors de l’examen du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, nous avons fait valoir auprès du ministre qu’il fallait mettre un terme à un tel dispositif ; or le ministre ne nous a jamais répondu.

Mon amendement I-CF1158 diffère quelque peu de celui de nos collègues, en ce qu’il prévoit que le crédit d’impôt en question bénéficie aux personnes fiscalement domiciliées en Corse – et qui ont bien le droit de percevoir des revenus supplémentaires. En revanche, ceux qui viennent investir pour construire une résidence secondaire ne doivent pas le faire avec le concours de financements publics. Trouvez-moi une autre région, en France, où l’État paie 30 % des résidences secondaires de personnes qui font de la spéculation foncière ! Le seul endroit où un tel dispositif existe, c’est la Corse, et on en sait la conséquence : la concurrence déloyale vis-à-vis de l’hôtellerie légale.

M. le président Éric Woerth. Ce crédit d’impôt n’est pas né de manière inopinée... Il a été créé soit à la demande du territoire, soit à la suite d’une négociation entre l’État et le territoire...

M. François Pupponi. Pas du tout ! C’est ce qu’on appelle une colonisation de peuplement.

M. François Jolivet. Il est vrai que l’article 244 quater E du CGI a permis des crédits d’impôt pour l’ensemble des activités industrielles, commerciales, artisanales, libérales ou agricoles en Corse. Parmi ces activités commerciales, par extension, a été prise en compte la parahôtellerie, ce qui permet à des personnes physiques ou à des personnes morales de déduire la TVA des biens qu’ils construisent, à quoi s’ajoute un crédit d’impôt et, bien entendu, ces personnes s’engagent à louer la maison en question à un taux de TVA réduit, soit 2,10 %. Autrement dit, ils bénéficient de crédits de TVA que l’État leur acquitte immédiatement.

Pour faire écho aux propos tenus par plusieurs de nos collègues corses, la conséquence immédiate en est la montée du foncier, si bien que les locaux ne peuvent plus acheter, accéder à la propriété. Or le seul engagement de la personne physique ou de la personne morale pour pouvoir bénéficier du crédit d’impôt de 30 % et de récupérer la TVA est de louer la maison, sans précision de durée, à condition que le linge de maison soit fourni et le ménage fait. Vous comprendrez par conséquent que cette niche fiscale ne soit pas évaluée, qu’on n’en connaisse pas l’efficacité bien qu’elle soit en vigueur depuis 2003.

Je vous propose donc, par l’amendement I-CF696, de la supprimer non pas pour les activités industrielles et commerciales, mais pour l’activité parahôtelière.

M. le Rapporteur général. J’ai bien compris que ces amendements visaient à lutter contre un abus.

L’amendement de M. Pupponi, qui exclut les personnes non domiciliées en Corse, risque de se heurter au principe d’égalité.

L’amendement de M. Jolivet renvoie pour sa part à un article du CGI qui vise également les hôtels, les villages de vacances et toutes les résidences de tourisme classées. Sa visée me paraît par conséquent un peu trop large.

En revanche, l’amendement I-CF893 de M. Acquaviva, me semble bien centré sur le dispositif tel que l’ont voté les élus corses. Aussi vous invité-je, si vous en êtes d’accord, à retirer vos amendements au profit de celui de M. Acquaviva et même, si ce dernier en est d’accord, à le cosigner.

M. Charles de Courson. Mes chers collègues, c’est encore plus grave que vous ne le croyez : cet avantage fiscal n’est pas soumis au plafond de 10 000 euros. En veux-tu, en voilà ! Il faut donc voter l’amendement I-CF893.

Mme Christine Pires Beaune. Je ne connais pas l’outre-mer, mais un peu plus la Corse sans toutefois être corse moi-même. Je souhaite savoir pourquoi on nous a présenté les articles 4, 5 et 6 sur l’outre-mer comme mettant fin à des avantages fiscaux exorbitants, et pourquoi aucun article du projet ne porte les avantages dont il vient d’être question concernant la Corse ? Quand j’entends les sommes que me glisse à l’oreille mon voisin, j’avoue me poser la question.

M. le Rapporteur général. C’est une question à poser au ministre. Cela étant, la loi de finances pour 2017, s’il m’en souvient bien, a majoré de 20 % à 30 % le taux du crédit d’impôt pour les TPE.

M. François Pupponi. Quand on dit les choses, monsieur le Rapporteur général, il faut être factuel, précis. Il y a toujours eu un taux différencié entre la Corse et le continent. Historiquement, le taux de crédit, en Corse, était deux fois supérieur à celui du continent. Or, au cours de l’examen du PLF pour 2017, il a été demandé, dès lors qu’il était prévu de relever le taux pour le continent, de relever dans les mêmes proportions celui concernant la Corse. Eh bien, la majorité l’a refusé. De même, nous dénonçons la parahôtellerie depuis deux ans, et on n’y a pas touché. Les avantages dont bénéficient les Corses n’ont pas été améliorés, mais diminués par votre majorité, tandis que les avantages scandaleux de certains ont été maintenus.

M. le président Éric Woerth. Vous poursuivrez ce débat en séance, si vous le voulez bien.

Le Rapporteur général suggère, monsieur Acquaviva, un regroupement des amendements en faveur du vôtre.

M. Jean-Félix Acquaviva. Cette proposition nous agrée.

M. le président Éric Woerth. M. Castellani retire son amendement et M. Colombani le sien. Monsieur Pupponi, retirez-vous le vôtre ?

M. François Pupponi. Non, car cela reviendrait à exclure toutes les locations meublées et à pénaliser un certain nombre de personnes qui, elles, ne font pas de la spéculation foncière. Je considère donc que l’amendement de M. Acquaviva nécessite une légère réécriture d’ici à l’examen du texte en séance.

Mme Amélie de Montchalin. Vous pourrez toujours sous-amender l’amendement de M. Acquaviva en séance.

M. le président Éric Woerth. Monsieur Jolivet, retirez-vous votre amendement ?

M. François Jolivet. Je le retire et signe celui de M. Acquaviva.

M. le Rapporteur général. Si l’on examine bien le dispositif prévu à l’article 244 quater E du CGI, monsieur Pupponi, il ne concerne pas les particuliers mais les petites et moyennes entreprises relevant d’un régime réel d’imposition.

M. Michel Castellani. Il faut le récrire.

Les amendements I-CF1024, I-CF1083 et I-CF696 sont retirés.

La commission adopte l’amendement I-CF893 (amendement I-1574).

Elle rejette l’amendement I-CF1158.

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Après l’article 6

Puis la commission examine l’amendement I-CF1032 de M. Olivier Serva.

M. Olivier Serva. En ces temps de « Route du rhum », dans les Caraïbes, le principal moteur de développement est le tourisme, encore une fois. Ainsi, sur les bateaux de plaisance de plus de 24 mètres, nous avons besoin, parce que nous devons faire face à une concurrence forte des îles voisines qui ne paient pas de TVA, pour les locations de longue durée, d’une exonération de TVA pour les croisières d’agrément de courte durée autour des Caraïbes.

M. le Rapporteur général. Je suis plutôt favorable à ce genre de proposition, mais je souhaite m’assurer que celle-ci est bien concernée par les possibilités d’exonération prévue par la directive européenne relative à la TVA.

M. Olivier Serva. Je retire mon amendement quitte à le représenter en séance une fois que j’aurai obtenu une réponse.

L’amendement I-CF1032 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF57 de M. Vincent Descoeur.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous ne sommes plus, avec cet amendement, dans les îles mais en plein territoire rural – certaines particularités pouvant être d’ailleurs similaires. Nous proposons ici des mesures incitatives en faveur soit des collectivités qui créent des télécentres, soit des entreprises qui créent des centres de télétravail. Il faut favoriser ces dispositifs dans les territoires ruraux, ce serait aller dans le sens du progrès – prisé par la majorité – et dans les entreprises qui favorisent le télétravail.

M. le Rapporteur général. Il existe déjà de nombreuses exonérations en faveur des ZRR qui répondent à vos objectifs. Dans le domaine fiscal, en effet, sont prévues une exonération d’IS pendant cinq ans puis une réduction pendant trois ans, une exonération de cotisation foncière des entreprises pendant cinq ans et, le cas échéant, de taxe foncière et de TH. Dans le domaine social, il y a une exonération de cotisations sociales patronales pour les entreprises de moins de cinquante salariés pendant un an.

Votre amendement va plus loin avec un délai de deux ans pour une embauche en contrat à durée indéterminée (CDI) uniquement. Or il n’est pas certain qu’en ciblant les CDI, vous aidiez véritablement l’embauche en ZRR car ces embauches peuvent souvent se faire sous une autre forme.

Mais l’amendement soulève aussi une question de compréhension : lorsqu’on est en télétravail, potentiellement en ZRR, on reste lié à l’entreprise qui vous permet de travailler sous cette forme. Or cette entreprise pourra être installée hors des ZRR, et c’est donc elle qui pourrait bénéficier de la réduction d’IS, ou bien l’entreprise peut être en ZRR mais pas le salarié, ce qui ne règle pas le problème de l’emploi en ZRR.

L’objectif de l’amendement ne me paraît pas parfaitement clair. Avis défavorable, donc, à moins que vous ne le retiriez.

Mme Amélie de Montchalin. Je rappelle la réponse apportée sur les tiers lieux par M. Julien Denormandie, secrétaire d’État auprès du ministre de la cohésion des territoires, lors des questions au Gouvernement cet après-midi. Il a annoncé un plan de 110 millions d’euros sur trois ans pour créer des tiers lieux dans les petites villes et les zones rurales, à la suite d’un rapport ayant montré que ces tiers lieux étaient trop peu nombreux. Cela me semble satisfaire complètement vos objectifs, madame Dalloz : localiser du télétravail de manière partagée dans des zones rurales et des petites villes.

Mme Marie-Christine Dalloz. Vous me voyez ravie de cette annonce.

L’amendement I-CF57 est retiré.

*

Article 7 Mesures relatives à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission des finances a adopté plusieurs amendements identiques autorisant une disproportion de 15 % entre les recettes de TEOM et les dépenses éligibles, conformément à la pratique qui semble se dégager à la suite de plusieurs décisions du Conseil d’État.

Elle a également adopté un amendement de la commission du développement durable proposant d’allonger de deux ans la durée durant laquelle les collectivités territoriales ayant mis en place la part incitative de la TEOM bénéficient du taux réduit des frais de gestion (passage de trois à cinq ans).

I. L’État du droit

A. Un financement du service de collecte et de traitement des dÉchets par La taxe d’enlÈvement des ordures mÉnagÈres

L’article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « les communes, la métropole de Lyon ou les EPCI assurent, éventuellement en liaison avec les départements et les régions, la collecte et le traitement des déchets des ménages ». Toutefois, cette compétence peut être déléguée, puisque « les communes peuvent transférer à un EPCI ou à un syndicat mixte » tout ou partie de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages. De plus, « à la demande des communes et des EPCI qui le souhaitent, le département peut se voir confier la responsabilité du traitement et des opérations de transport qui s’y rapportent ». Le financement de cette compétence, lorsqu’elle est effectivement exercée, peut être assuré soit par la mise en place d’une redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), soit par une taxe spécifique dénommée taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) prévue aux articles 1520 à 1526 du CGI.

1. Les différents outils de financement du service de collecte et de traitement des déchets ménagers ou assimilés

Les communes et les EPCI qui exercent la compétence relative à la collecte et au traitement des déchets ménagers et assimilés disposent de plusieurs outils pour financer leurs activités. Ils peuvent, au choix :

– mobiliser directement les ressources de leur budget général : lorsque la collectivité ne souhaite pas mettre en place un financement spécifique au service de l’élimination des déchets, elle peut financer cette compétence par des ressources tirées du budget général. Toutefois, les ressources du budget général peuvent venir compléter celles de la TEOM, ou très exceptionnellement celles de la REOM (le principe étant dans ce dernier cas l’interdiction pour les collectivités de financer un tel service par leur budget propre – article L. 2224-2 du CGCT) ;

– instituer une TEOM (articles 1520 à 1526 du CGI) pour financer les dépenses de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n’ayant pas le caractère fiscal : il s’agit d’une forme de taxe additionnelle à la TFPB, puisque la TEOM porte sur « toutes les propriétés soumises à la TFPB ou qui en sont temporairement exonérées ainsi que sur les logements des fonctionnaires ou employés civils et militaires ». L’assiette de la TEOM est celle du foncier bâti, c’est-à-dire le revenu net égal à la moitié de la valeur locative cadastrale de la propriété. Les communes et les EPCI peuvent toutefois décider de plafonner les valeurs locatives de chaque local à usage d’habitation dans la limite d’un montant qui ne peut être inférieur à deux fois le montant de la valeur locative moyenne communale des locaux d’habitation. Le taux de la TEOM est fixé par les communes et les EPCI. Enfin, les services fiscaux responsables du recouvrement ajoutent au montant de la cotisation de TEOM des frais de dégrèvements et de non-valeurs (3,6 %) ainsi que des frais d’assiette et de recouvrement (4,4 %) et assurent, en contrepartie, le versement de l’intégralité de la somme votée à la collectivité, quel que soit le recouvrement effectif (article 1641 du CGI) ;

– mettre en place une REOM (article L. 2333-76 du CGCT) calculée en fonction du service rendu : la redevance est instituée par la commune ou l’EPCI qui en fixe le tarif et est recouvrée par les services de la collectivité. Tous les usagers effectifs du service d’élimination des déchets ménagers et assimilés sont redevables de la REOM, ce qui signifie qu’elle n’est pas due par les personnes qui n’utilisent pas le service, sous réserve qu’ils puissent en établir la preuve. La redevance doit être fixée à un niveau tel que son produit équilibre exactement les charges du service rendu. L’institution de la REOM entraîne la suppression de la TEOM et de la redevance pour l’enlèvement des déchets des terrains de camping et de caravanes (article 1520 du CGI et article L. 2333-79 du CGCT), les deux dispositifs ne pouvant pas se cumuler ;

– mettre en place une redevance spéciale (RS – article L. 2333-78 du CGCT) pour financer la collecte des déchets assimilés uniquement, c’est-à-dire des déchets ménagers qui ne sont pas produits par des ménages, mais par des entreprises ou des administrations : depuis la loi de finances pour 2015 ([87]), la mise en place de cette redevance n’est obligatoire que si la collectivité exerce la compétence et n’a mis en place ni la TEOM ni la REOM dans la mesure où ces deux dispositifs permettent depuis 2015 de financer la collecte des déchets assimilés. Dans la même logique, la RS ne peut être instituée en même temps que la REOM, tandis que les personnes s’acquittant de la RS peuvent être exonérées de la TEOM sur simple décision du conseil municipal. La RS est payée par toute entreprise ou administration, localisées dans le périmètre de la collectivité et dont les déchets assimilés sont éliminés dans le cadre du service public. Elle est calculée en fonction de l’importance du service rendu, notamment de la quantité de déchets gérés, mais peut être fixée de manière forfaitaire pour la gestion de petites quantités de déchets ;

– instituer une redevance pour l’enlèvement des déchets provenant des terrains de camping et de caravanes (article L. 2333-77 du CGCT) : il s’agit d’une redevance spécifiquement perçue auprès des exploitants de ces terrains et calculée en fonction du nombre de places disponibles. En cas d’institution de cette redevance, la TEOM n’est plus applicable à ces terrains. De plus, si la collectivité décide de mettre en place la RS, celle-ci se substitue à la redevance d’enlèvement des déchets de campings. Son recouvrement est effectué directement par la collectivité.

ÉVOLUTION DE LA FISCALITÉ RELATIVE AU SERVICE PUBLIC DE COLLECTE ET DE TRAITEMENT DES DÉCHETS MÉNAGERS ET ASSIMILÉS

(en millions d’euros)

Source : direction générale des collectivités locales.

Nombre de collectivitÉs territoriales par fiscalitÉ relative au service public de collecte et de traitement des dÉchets mÉnagers et assimilÉs en 2017

(en unité)

Source : direction générale des collectivités locales.

2. La mise en place d’une tarification incitative au développement d’une économie circulaire

La loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement pose pour la première fois le principe d’une tarification incitative. Elle dispose que l’État doit mettre en œuvre « un cadre législatif permettant l’instauration par les collectivités territoriales compétentes d’une tarification incitative pour le financement de l’élimination des déchets des ménages et assimilés. La REOM et la TEOM devront intégrer, dans un délai de cinq ans, une part variable incitative devant prendre en compte la nature et le poids et/ou le volume et/ou le nombre d’enlèvements des déchets » ([88]).

D’une manière générale, la REOM est calculée en fonction du service rendu. Si la collectivité fait le choix de fixer une tarification en fonction du poids ou du volume de déchets, elle est alors dite incitative. À l’inverse, la TEOM étant assise sur la taxe foncière, elle n’est pas de nature incitative. La loi de finances pour 2012 ([89]) a inséré un article 1522 bis dans le CGI autorisant les communes et les EPCI compétents en matière de collecte des déchets à mettre en place, en complément de la part fixe de la TEOM assise sur taxe foncière, une part incitative « assise sur la quantité et éventuellement la nature des déchets produits, exprimée en volume, en poids et en nombre d’enlèvements ». Il est possible de combiner plusieurs de ces critères, afin de mieux appréhender la réalité des déchets collectés pour chaque local. La part incitative est déterminée en multipliant la quantité de déchets produits pour chaque local imposable l’année précédant celle de l’imposition par un ou des tarifs par unité de quantité de déchets produits. Les montants de ces tarifs peuvent être différents selon la nature des déchets ou le mode de collecte.

La part incitative s’ajoute à la part fixe déterminée dans les conditions habituelles de la TEOM, et doit représenter entre 10 % et 45 % du produit total de la taxe. Afin de limiter l’impact pour les contribuables de la mise en place de la part incitative lors de la première année d’application de celle-ci, l’article 1636 B undecies du CGI dispose que le produit total de la TEOM (part fixe et incitative) ne peut excéder le produit total de la TEOM l’année précédente ([90]). La loi de finances rectificative pour 2013 ([91]) a également autorisé les communes et les EPCI à exonérer, pour une année, de la part incitative de TEOM, les constructions nouvelles et les reconstructions.

Enfin, il est précisé par l’article 1522 bis du CGI que, pour les ensembles de locaux d’un habitat collectif, la part incitative « est répartie entre eux par la collectivité au prorata de leur valeur locative foncière retenue pour l’établissement de la TEOM ».

Cette part incitative de la TEOM vise à encourager financièrement les redevables à produire moins de déchets, en privilégiant par exemple le réemploi des produits, l’achat de produits moins générateur de déchets (moins d’emballages ou de produits jetables), ou encore l’achat de produits recyclables ou faciles à valoriser (produits biodégradables ou transformables en compost), grâce à un tri pratiqué en amont de la collecte. Ce mécanisme permet aux redevables ayant un comportement plus responsable d’un point de vue écologique d’être soumis à une TEOM moins élevée que les redevables qui produisent de grandes quantités de déchets, dont le traitement ultérieur sera coûteux ou polluant.

B. Une TEOM source de contentieux et dont la part incitative est peu utilisÉe

Depuis plusieurs années, de nombreux contentieux ont émergé autour de la TEOM, notamment concernant les dépenses prises en compte pour le calcul de la taxe, fragilisant davantage son utilisation par les collectivités territoriales. De plus, la mise en œuvre de la TEOM incitative semble aujourd’hui faire face à un constat d’échec : seule une dizaine de collectivités avaient mis en place une part incitative au 1er janvier 2016. Elles seraient une cinquantaine dans cette situation au 1er janvier 2018.

1. Des contentieux sur les conditions d’utilisation de la TEOM fragilisent les délibérations des collectivités territoriales

Le taux de la TEOM est fixé librement par la commune ou l’EPCI. Toutefois, dans la mesure où la taxe est destinée à pourvoir exclusivement aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés, le taux doit être fixé de manière à ne pas procurer des recettes supérieures au montant des dépenses exposées par la collectivité territoriale pour assurer ce service, déduction faite des recettes ordinaires n’ayant pas de caractère fiscal.

Or, depuis 2014, un contentieux fiscal se développe pour contester la régularité des délibérations adoptées par les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de TEOM : il porte sur l’inadéquation entre le produit issu de la taxe et les dépenses liées à l’exercice de la compétence. Dans une décision du 31 mars 2014, le Conseil d’État a estimé que « la TEOM n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et non couvertes par des recettes non fiscales ; qu’il en résulte que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant de ces dépenses, tel qu’il peut être estimé à la date du vote de la délibération fixant ce taux » ([92]). Le produit afférent ne doit dès lors pas être manifestement disproportionné par rapport au montant des dépenses engagées. En l’état, le Conseil d’État a estimé qu’un excédent de 2,5 % de TEOM par rapport au coût de collecte et de traitement des déchets était manifestement disproportionné. Depuis cette décision, près de 5 000 contestations en matière de TEOM ont été formulées auprès des services fiscaux par des redevables sur ce sujet.

D’après les informations transmises au Rapporteur général par la direction générale des finances publiques, entre juin 2014 et juin 2018, un total de 5 096 réclamations contentieuses sur la TEOM ont été enregistrées, pour un montant cumulé de 232 millions d’euros. Au 29 juin 2018, le stock des contentieux en cours portait sur 2 250 réclamations contentieuses environ et un montant de 147 millions d’euros. À titre d’exemple, le montant total des dégrèvements pris en charge par l’État du fait de la jurisprudence Auchan de 2014 s’élevait à 23 millions d’euros.

De plus, la définition peu précise retenue par le CGI pour définir les dépenses éligibles, à savoir les « dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets » assimilés (article 1520 du CGI), a conduit le juge à définir partiellement le périmètre des dépenses pouvant être financées par la TEOM. Dans une décision du 19 mars 2018, le Conseil d’État a rappelé que les dépenses relatives à la TEOM doivent se comprendre comme étant « constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, telle qu’elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe » et que le tribunal avait « commis une autre erreur de droit en jugeant qu’il y avait lieu de prendre en compte, non seulement les dotations aux amortissements des immobilisations affectées au service, mais aussi, ses dépenses réelles d’investissement » ([93]).

Si cette décision permet de clarifier le champ des dépenses qui peuvent être couvertes par la TEOM, elle conduit à fragiliser de nombreuses décisions prises par les communes et leurs établissements.

2. Un déploiement quasi inexistant de la part incitative de la TEOM

Ces dernières années, plusieurs mesures ont eu pour objectif de renforcer la dimension incitative de la TEOM :

– la loi de finances rectificative pour 2015 ([94]) a autorisé les communes et leurs groupements à instituer, pour une durée maximale de cinq ans, la part incitative de la TEOM sur une partie seulement de leur territoire. Il est précisé qu’à l’issue de cette période, la taxe est soit généralisée pour l’ensemble du territoire communal ou intercommunal, soit entièrement supprimée ;

– la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ([95]) a posé des objectifs ambitieux sur le plan de la prévention et de la gestion des déchets comme un levier essentiel de la transition vers une économie circulaire. L’article L. 541-1 du code de l’environnement dispose désormais que « les collectivités territoriales progressent vers la généralisation d’une tarification incitative en matière de déchets, avec pour objectif que quinze millions d’habitants soient couverts par cette dernière en 2020 et vingt-cinq millions en 2025 ».

Toutefois, le constat est celui d’un échec : au 1er janvier 2016, 182 collectivités ont choisi la redevance incitative et seulement 10 collectivités ont instauré une TEOM incitative. Elles seraient désormais une cinquantaine selon la direction générale des collectivités territoriales. Si la population concernée par la tarification incitative a été multipliée par 5 depuis le Grenelle de l’environnement, elle ne touche en 2016 que 4,6 millions d’habitants, dont un peu plus de 450 000 habitants pour la TEOM incitative ([96]). En 2017, la population assujettie à la TEOM incitative était de 487 000 habitants selon la direction générale des collectivités territoriales. L’étude de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) démontre également que parmi les collectivités ayant mis en place la TEOM, celles souhaitant mettre en place une fiscalité incitative privilégient le passage à une REOM incitative : 67 collectivités sont ainsi passées de la TEOM à la REOM incitative, et plusieurs ont choisi d’instaurer une REOM simple pendant un an en transition vers la REOM incitative.

La majorité des collectivités en TEOM incitative (8 collectivités) ont retenu le principe d’une facturation en fonction du nombre d’enlèvements des bacs à la collecte ; une seule collectivité en fonction du volume du bac et la dernière en fonction du nombre de sacs présentés à la collecte. Le succès de la facturation en fonction du nombre d’enlèvements s’explique par un moindre investissement pour l’équipement des bennes de collecte et une plus grande simplicité d’exploitation et de gestion de la relation avec les usagers.

RÉpartition des collectivitÉs territoriales en tarification incitative au 1er janvier 2016 par rÉgion

(en nombre de collectivités et d’habitants)

Source : Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, CITEXIA, Bilan des collectivités en tarification incitative au 1er janvier 2016, janvier 2018.

Dans ce contexte, le ministère de la transition écologique et solidaire a présenté le 23 avril 2018 une feuille de route pour une économie circulaire (FREC) comprenant 50 mesures ([97]). La proposition n° 22 de la feuille de route rappelle l’ambition de « faciliter le déploiement de la tarification incitative de la collecte des déchets » et propose quatre mesures pour y parvenir :

– réduire pour les collectivités les coûts de fonctionnement de la TEOM en diminuant de 8 % à 3 % les frais de gestion perçus par l’État pendant les trois premières années de déploiement de la tarification incitative afin de compenser les éventuels surcoûts au démarrage ;

– assouplir les contraintes administratives des collectivités pour la mise en œuvre de la tarification incitative en leur permettant que le produit de la taxe incitative, pour la première année de son instauration, soit supérieur de 10 % au produit de la taxe de l’année précédente ;

– rendre systématique la facturation entre collectivités en fonction des quantités de déchets collectés ou traités et interdire, lorsque l’information nécessaire est disponible, la facturation forfaitaire afin de ne pas neutraliser les efforts de prévention et de tri des citoyens et des collectivités ;

– organiser le partage de retour d’expérience et de bonnes pratiques de déploiement de la tarification incitative, notamment en matière de mise en œuvre en milieu urbain, et renforcer l’accompagnement des collectivités dans le déploiement de la tarification incitative.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article contient plusieurs mesures relatives à la TEOM et visant, d’une part, à préciser la définition des dépenses éligibles à son financement et, d’autre part, à faciliter la mise en place par les collectivités territoriales de la part incitative de la TEOM. Les conséquences budgétaires de la mesure sont difficiles à évaluer puisqu’elles dépendent des comportements des collectivités et des usagers du service public de collecte des déchets ménagers et assimilés. La mesure conduirait dans tous les cas à réduire les risques de contentieux liés à la TEOM, et à favoriser le développement d’une économie circulaire.

A. Élargir le champ des dÉpenses financÉes par la TEOM et faciliter le recours À la part incitative

1. Élargir et préciser la nature des dépenses prises en compte pour le calcul de la TEOM tout en responsabilisant les collectivités territoriales

Dans un premier temps, le présent article élargit et précise la nature des dépenses pouvant être prises en compte pour le calcul du montant de la TEOM.

Le a) du 1° du I du présent article élargit le champ des dépenses éligibles pour déterminer le montant de la TEOM « aux dépenses liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés ». Ce programme doit être mis en place par les collectivités territoriales responsables de la collecte ou du traitement des déchets ménagers et assimilés, et doit indiquer les objectifs de réduction des quantités de déchets et les mesures mises en place pour les atteindre. Ces dépenses sont actuellement financées par le budget général de la collectivité. L’élargissement aux seules dépenses de définition et d’évaluation du programme permet le financement par la TEOM de dépenses résultant d’une obligation légale conférée aux collectivités territoriales et en lien avec leurs compétences, sans pour autant dénaturer la TEOM ni augmenter sensiblement la fiscalité locale.

Le b) du 1° du I précise la nature des dépenses qui peut être prise en compte pour le calcul de la TEOM en autorisant soit les dépenses réelles d’investissement, soit les dotations aux amortissements correspondantes. Ainsi, il conviendra désormais d’entendre par « dépenses du service de collecte et de traitement des déchets » :

– les dépenses réelles de fonctionnement, c’est-à-dire l’ensemble des dépenses de fonctionnement après déduction des opérations d’ordre comptable (prestations internes, dotations aux amortissements, report du déficit de fonctionnement, etc.) ;

– les dépenses de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque pour un investissement, la taxe n’a pas pourvu par le passé aux dépenses réelles d’investissement correspondantes ;

– les dépenses réelles d’investissement, lorsque pour un investissement, la taxe n’a pas pourvu par le passé aux dépenses de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes.

Cette option permet ainsi aux collectivités qui le souhaitent de lisser leur taux de TEOM en prenant en compte les dotations aux amortissements plutôt que les dépenses réelles d’investissement, plus volatiles, et de limiter ainsi l’impact sur la pression fiscale annuelle.

Pour rappel, le taux de TEOM doit être fixé de telle manière qu’il ne procure pas des recettes disproportionnées par rapport au montant des dépenses exposées par la collectivité locale pour assurer le service publique de collecte et de traitement des déchets. Afin de sécuriser davantage les collectivités territoriales, la commission des finances a adopté plusieurs amendements identiques visant à autoriser une disproportion de 15 % entre les recettes de TEOM et les dépenses éligibles, conformément à la pratique jurisprudentielle qui semble se dégager à la suite de plusieurs décisions du Conseil d’État.

Enfin, corrélativement à la mesure précédente et afin de responsabiliser les collectivités territoriales, le c) du 1° du I propose de mettre à leur charge les dégrèvements faisant suite à la constatation par une décision de justice de l’illégalité de la délibération. L’illégalité doit être fondée sur la seule circonstance que le produit de la taxe et son taux sont disproportionnés par rapport au montant des dépenses éligibles à la TEOM. Le A du II précise que la mesure ne s’applique qu’aux délibérations prises à compter du 1er janvier 2019. Actuellement, les dégrèvements de TEOM sont intégralement à la charge de l’État, y compris ceux résultant de la délibération illégale d’une collectivité lorsqu’elle a fixé le taux de la TEOM à un niveau excessif. L’évaluation préalable de l’article indique que ces contentieux représentent un coût potentiel pour l’État estimé à 220 millions d’euros (total des cotisations contestées à la date du 30 avril 2018).

2. Faciliter l’institution par les collectivités territoriales de la part incitative

Ensuite, conformément aux préconisations de la FREC :

– le 2° du I autorise, la première année de l’institution de la part incitative, que le produit total de la TEOM puisse excéder, dans une limite de 10 %, le produit de la taxe de l’année précédente, afin de permettre la prise en compte du surcoût qu’occasionne la mise en place de la part incitative. Pour rappel, aucun dépassement n’est actuellement autorisé ;

– corrélativement, le 3° du I diminue de 4,4 % à 1 % les frais d’assiette et de recouvrement, et de 3,6 % à 2 % les frais de dégrèvements et de non-valeurs à la charge des contribuables au titre des trois premières années au cours desquelles est mise en œuvre la part incitative. Il s’agit ainsi d’une baisse globale des frais de gestion de 8 % à 3 %. Le B du II précise que la mesure s’applique aux impositions établies à compter du 1er janvier 2019, lorsque la délibération instituant la part incitative est postérieure au 1er janvier 2018. Il s’agit ainsi de préserver le caractère incitatif de la mesure tout en prenant en compte les délibérations intervenues en 2018 à la suite de la publication de la FREC.

Afin de renforcer le caractère incitatif de la mesure de baisse des frais de gestion, et de permettre aux collectivités de mieux étaler les dépenses liées au surcoût occasionné par la mise en œuvre de la part incitative, sans pour autant augmenter la pression fiscale sur les contribuables, la commission des finances a adopté un amendement de la commission du développement durable visant à allonger de trois à cinq la durée durant laquelle les collectivités concernées bénéficient des taux de frais de gestion réduits.

Le coût pour l’État de cette baisse des frais de gestion n’est pas chiffré par l’évaluation préalable. À titre indicatif, les frais de gestion prélevés en 2017 par l’État au titre de la TEOM était de 544 millions d’euros, dont 299 millions d’euros au titre des frais d’assiette et de recouvrement et 245 millions d’euros de frais au titre des dégrèvements et des admissions en non-valeur.

La combinaison des deux mesures permettra aux collectivités territoriales d’augmenter le produit de la TEOM afin d’absorber le surcoût de la mise en place de la part incitative dès la première année, sans augmenter pour autant la pression fiscale pesant sur les contribuables. La mesure entraîne néanmoins une baisse des recettes de l’État.

B. L’impact BudgÉtaire et Économique

L’évaluation préalable du présent article estime que « le gain qui résulterait de l’application de ces mesures pour les collectivités n’est pas chiffrable ». En effet, il ne serait « pas possible d’anticiper le comportement des collectivités », tandis que le rythme de basculement des collectivités vers la TEOM incitative ne peut pas non plus être anticipé. Enfin, elle précise que « les coûts afférents à la définition et aux évaluations des programmes locaux de prévention des déchets ménagers ne sont pas connus ».

Néanmoins, à plus long terme, le développement attendu de la part incitative dans la TEOM d’un nombre accru des communes et d’EPCI devrait conduire, grâce à une évolution du comportement des ménages et des entreprises, à une diminution des quantités de déchets ménagers et assimilés produits. En effet, une étude de l’ADEME ([98]) fait apparaître une plus grande efficacité de la TEOM incitative par rapport à la REOM incitative : les collectivités en TEOM incitative produisent en moyenne 38 % en moins d’ordures ménagères résiduelles par habitant et par an comparées à celles en REOM incitative. Elles collectent également moins d’emballages, papiers et verre (– 10 %) et ont moins de tonnages en déchetteries (– 13 %) que celles en REOM incitative. Ces premiers constats sont néanmoins à prendre avec précaution en raison du faible nombre de collectivités en TEOM incitative.

Ce constat n’est pas nouveau, puisque, dans un rapport de 2004 sur la gestion des déchets par les collectivités territoriales ([99]), une mission d’évaluation de politique publique indiquait qu’une généralisation de la tarification incitative se traduirait par des effets importants sur les comportements, notamment par une baisse des quantités d’ordures ménagères résiduelles et une augmentation des quantités recyclées : la tarification incitative permettrait de diminuer de 5,6 % la production de déchets ménagers en 2025 par rapport à 2011, dont une baisse de 13 % des ordures ménagères résiduelles. On peut ainsi espérer que grâce à un recours progressivement plus étendu à la part incitative de la TEOM, les coûts de gestion liés à la collecte et au traitement de ces déchets, qui pèsent dans le budget des communes et de leurs groupements, devraient progressivement baisser.

*

La commission examine les amendements identiques I-CF904 de M. Jean-René Cazeneuve, I-CF957 de M. Michel Castellani, I-CF1093 de Mme Christine Pires Beaune et I-CF1376 de M. Olivier Gaillard.

M. Jean-René Cazeneuve. L’article 7 vise à sécuriser les délibérations des exécutifs locaux et, en contrepartie, mettre à la charge des collectivités territoriales les dégrèvements faisant suite à une contestation des usagers – c’est de plus en plus fréquent – en cas d’écart entre le produit de la taxe et les dépenses réelles. L’amendement I-CF904 tend à préciser qu’une disproportion de 15 % est admise.

M. Michel Castellani. Il est important de définir précisément la notion de « taux manifestement non disproportionné », le Conseil d’État considérant que seule est admise une disproportion limitée. Je vous propose également par mon amendement I-CF957 de préciser à l’article 1520 du CGI qu’une disproportion de 15 % est admise entre le produit de la taxe et les dépenses.

M. Jean-Louis Bricout. On a constaté ces dernières années que de nombreuses jurisprudences fragilisent la TEOM en annulant des taux votés, ce qui met en difficulté le financement du service public. L’amendement I-CF1093 vise à mieux sécuriser les délibérations des exécutifs locaux en définissant la notion, qui fait débat à l’heure actuelle, de taux manifestement non disproportionné par rapport au montant des dépenses.

M. Olivier Gaillard. Comme les précédents, l’amendement I-CF1376 vise à sécuriser les délibérations des exécutifs locaux devant la multiplication des jurisprudences.

M. le Rapporteur général. Sur le fond, je ne suis pas très favorable à l’idée d’autoriser, par la loi, les collectivités territoriales à fixer un taux de dépense sans lien avec le budget annexe concerné. Reste qu’un problème de jurisprudence se pose de manière de plus en plus pressante et qu’il convient d’harmoniser un peu les choses, ce qui me conduit à donner un avis de sagesse sur tous ces amendements.

La commission adopte les amendements identiques I-CF904, I-CF957, I-CF1093 et I-CF1376 (amendement I-2221).

Puis elle est saisie des amendements identiques I-CF385 de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, I-CF303 de M. Jean-Pierre Vigier, I-CF497 de Mme Véronique Louwagie et I-CF946 de M. Michel Castellani.

Mme Laurianne Rossi, rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. L’amendement I-CF385 poursuit le même objectif que les précédents.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF497 va dans le même sens : le produit de la taxe perçu par les collectivités ne pourra être supérieur de 15 % aux dépenses engagées pour le service de collecte et de traitement des déchets. Cela permettra de sécuriser la situation.

M. Michel Castellani. Mon amendement I-CF946 a le même objet.

M. le Rapporteur général. Je vous propose de retirer ces amendements car ils ont été satisfaits par ceux que nous venons d’adopter.

Les amendements sont retirés.

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF500 et I-CF506 de Mme Véronique Louwagie, les amendements identiques I-CF964 de M. Michel Castellani, I-CF992 de M. Jean-René Cazeneuve et I-CF1375 de M. Olivier Gaillard, ainsi que l’amendement I-CF1094 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF500 vise à clarifier les dépenses couvertes par la TEOM, afin de rendre la situation plus compréhensible pour les collectivités territoriales et d’assurer davantage de cohérence avec les autres dispositions législatives et réglementaires. Le I-CF506 est un amendement de repli.

M. Michel Castellani. Les alinéas 5 à 8 de l’article 7 visent à préciser la nature des dépenses finançables par la TEOM. Or, la rédaction de l’alinéa 6 me paraît insuffisante. Je vous propose par l’amendement I-CF964 de clarifier la situation, notamment afin de permettre la prise en compte du coût complet, qui intègre non seulement les coûts directs des prestations de service mais aussi un certain nombre de coûts indirects : nous viserons ainsi les dépenses réelles de fonctionnement.

M. Jean-René Cazeneuve. J’ai déposé l’amendement I-CF992 dans le même esprit. Il s’agit d’avoir une vision du coût complet en intégrant une partie des coûts de gestion communs.

M. Olivier Gaillard. L’amendement I-CF1375 vise aussi à prendre en compte les coûts indirects qui ne sont pas couverts par les recettes non fiscales.

Mme Christine Pires Beaune. Il s’agit, là aussi, de sécuriser la situation. La rédaction du projet de loi me paraît insuffisamment précise au regard de la jurisprudence : mon amendement I-CF1094 propose donc de faire apparaître clairement que le périmètre de la taxe pourra comprendre les coûts indirects.

M. le Rapporteur général. Ces amendements visent à apporter des précisions d’ordre réglementaire sur le périmètre concerné, ce qui ne me paraît pas très orthodoxe. Par ailleurs, même si la lisibilité de certains textes n’est pas toujours optimale, vos demandes me paraissent satisfaites. Je préférerais donc que vous ayez une réponse du ministre en séance : les explications fournies seront inscrites au compte rendu et pourront rassurer tout un chacun. Toutes ces raisons me conduisent à vous proposer de retirer vos amendements à ce stade.

Les amendements I-CF500, I-CF506, I-CF992, I-CF1375 et I-CF1094 sont retirés.

La commission rejette l’amendement I-CF964.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF468 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1095 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Véronique Louwagie. L’alinéa 10 de l’article 7 met à la charge des collectivités le dégrèvement de la taxe consécutif à la constatation, par une décision de justice ayant force de valeur jugée, de l’illégalité des délibérations prises par une collectivité, fondée sur la circonstance que le produit de la taxe et, par voie de conséquence, son taux sont disproportionnés par rapport au montant des dépenses. L’État justifie ce transfert par la volonté de ne plus faire peser sur le budget de l’État les conséquences de l’illégalité des délibérations des collectivités ; cela peut s’entendre, à ceci près que les délibérations sur les budgets locaux sont soumises à un contrôle de légalité par les préfectures et que l’État perçoit par ailleurs des frais de gestion sur la TEOM... Cet alinéa 10 ne me paraît pas pertinent et je propose, par mon amendement I-CF468, de le supprimer.

Mme Christine Pires Beaune. L’article 7 est bienvenu car il permettra de sécuriser la perception de la TEOM. Cela étant, faire supporter aux collectivités territoriales les conséquences de ces procédures juridiques ne me paraît pas une bonne idée. Pour commencer, l’État perçoit des frais de gestion, notamment pour payer les dégrèvements dont il est question ; ensuite, toutes les délibérations des collectivités sont soumises au contrôle de légalité ; qui plus est, les collectivités ne sont bien souvent informées qu’à la fin des procédures, auxquelles elles ne sont pas du tout associées. C’est le Trésor public qui perçoit les recettes et engage les actions. Il serait fort de café de faire payer ensuite les collectivités... Mon amendement I-CF1095 propose donc de supprimer l’alinéa 10.

M. le Rapporteur général. Nous avons adopté des amendements autorisant une disproportion maximale de 15 %, qui était déjà tolérée par la jurisprudence. Supprimer l’alinéa 10 reviendrait à aller trop loin : si la disproportion dépasse 15 %, cela relève tout de même de la responsabilité des collectivités concernées. J’émets donc un avis défavorable.

M. Charles de Courson. Il y a un contrôle de légalité : si des recours conduisent à une annulation, c’est qu’il y a eu un dysfonctionnement de ce service public qui est de la responsabilité de l’État. J’ai hésité sur cette question, mais je pense que Mme Louwagie a raison. Il faut ajouter à cela que l’État perçoit, de mémoire, 8 % de la TEOM au titre des frais de gestion, alors que son coût de recouvrement est pratiquement nul, dans la mesure où la TEOM est recouvrée en même temps que la taxe foncière sur les propriétés bâties. L’État fait des bénéfices importants sur les frais qu’il perçoit. Il n’y a pas à faire payer aux collectivités les conséquences d’une défaillance d’un contrôle qui lui incombe.

Mme Bénédicte Peyrol. Comme l’a dit Christine Pires Beaune, l’article 7 est bienvenu, car il s’inscrit dans le cadre de la feuille de route pour l’économie circulaire et fait partie d’un dispositif d’ensemble, avec la taxe générale sur les activités polluantes. Les collectivités territoriales savent que la TEOM sert normalement à financer le service public de gestion et de prévention des déchets. Elles peuvent appliquer cette taxe ou la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM). Quand on fait le choix de la TEOM, on doit normalement appliquer la redevance spéciale qui concerne les déchets assimilés aux déchets ménagers, c’est-à-dire les déchets des entreprises ne faisant pas l’objet de sujétions techniques particulières. Il peut y avoir eu, dans certains cas, un financement pour ces déchets via la TEOM, ce qui explique qu’il y ait une disproportion, mais c’est à la collectivité de mettre en place la redevance spéciale : cela relève de sa compétence, sans qu’il y ait un contrôle particulier de l’État sur ce point. L’alinéa 10 est donc justifié. Par ailleurs, l’article 7 est équilibré, puisque sa première partie sécurisera le dispositif.

Mme Véronique Louwagie. J’entends bien ces arguments, mais il ne s’agit pas de remettre en cause l’article 7 : les amendements seulement concernent l’alinéa 10, qui correspond à une disposition bien spécifique. Je suis également choquée que l’on s’assoie un peu sur le contrôle de légalité qui est réalisé par les préfectures : c’est une remise en cause des procédures existantes, et il pourrait y en avoir d’autres par la suite. Il faut faire attention à ne pas créer une sorte de jurisprudence qui pourrait nuire aux collectivités. Par ailleurs, c’est l’État perçoit des frais de gestion et ce sont les collectivités qui paient... Il faut être cohérent.

M. Patrick Hetzel. Comme Mme Louwagie vient de le souligner, l’État perçoit un financement à ce titre – il est de 3,6 % du produit de la TEOM – et il a une obligation de résultat. L’État ne peut pas à la fois percevoir un financement pour réaliser un service et se défausser du problème si ce service est défaillant. Du reste, dans ses négociations avec l’Association des maires de France (AMF), qui est vent debout sur ce sujet, le Gouvernement a laissé entendre que la porte n’était pas fermée : le Rapporteur général nous a signifié une fin de non-recevoir, mais je pense qu’un amendement gouvernemental pourrait être déposé – en tout cas je l’espère. Mais cela signifierait, une fois de plus, qu’on ne veut pas laisser le Parlement faire son travail, quitte à venir dans un second temps avec un amendement gouvernemental...

M. Jean-René Cazeneuve. Je vais plaider dans le sens contraire : on ne peut pas se faire l’avocat de la libre administration des collectivités territoriales et demander dans le même temps à l’État d’intervenir systématiquement pour les protéger. Par ailleurs, ce n’est pas la légalité de la taxe qui est en question, mais son montant, c’est-à-dire l’adéquation entre le coût du service et le montant perçu : or cela relève bel et bien de la responsabilité des collectivités territoriales, qui sont chargées de fixer les taux.

M. le Rapporteur général. Je maintiens mon avis défavorable. On verra bien si le Gouvernement souhaite modifier les dispositions dont nous parlons. Je me repose sur l’excellente argumentation que Bénédicte Peyrol a développée, en ajoutant que cette mesure est la contrepartie tout à fait logique de l’abaissement de 8 à 3 % des frais d’assiette, de recouvrement, de dégrèvement et de non-valeurs au titre des trois premières années au cours desquelles est mise en œuvre la part incitative de la TEOM – faute de quoi, il pourrait y avoir effectivement un problème pour les comptes des collectivités territoriales. Par ailleurs, je suis d’accord avec ce qu’a dit Jean-René Cazeneuve en ce qui concerne la libre administration des collectivités territoriales. Chacun connaît notre volonté d’évoluer vers davantage d’automaticité et d’immédiateté afin que les maires n’aient plus à attendre le tampon du contrôle de légalité et le blanc-seing de l’administration que certains d’entre nous ont connus en tant que maires. Nous ne sommes plus dans cette logique.

La commission rejette les amendements.

La commission est ensuite saisie des amendements identiques I-CF471 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1096 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF471 est un amendement de repli : il s’agit d’éviter aux communes et aux EPCI de subir rétroactivement une mesure qui n’existait pas lors du vote des délibérations invalidées par le juge : le dispositif prévu à l’alinéa 10 ne sera applicable qu’aux délibérations adoptées à compter de 2019.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement I-CF1096 répond au même souci en proposant de décaler dans le temps l’application de l’alinéa 10 : la mesure ne s’appliquera qu’aux délibérations adoptées à partir de 2019. Les procédures en cours ne seront donc pas concernées.

M. le Rapporteur général. L’alinéa 16 de l’article 7 prévoit déjà que le dispositif s’appliquera aux délibérations prises à compter du 1er janvier 2019. Il n’y aura donc pas de rétroactivité, et je vous propose donc de retirer ces amendements.

Les amendements sont retirés.

Puis la commission examine les amendements identiques I-CF508 de Mme Véronique Louwagie et I-CF789 de M. M’jid El Guerrab.

Mme Véronique Louwagie. L’article 7 tend à revoir le taux des frais de gestion et de recouvrement perçus par le Trésor public lorsque la TEOM comporte une part incitative. Le résultat est qu’il y aura deux taux différents malgré l’existence d’un traitement commun : le taux sera de 3 % si la TEOM intègre une part incitative et de 8 % dans les autres cas, ce qui me paraît un peu complexe. Mon amendement I-CF508 permettra de simplifier le dispositif.

M. M’jid El Guerrab. Plus de 550 millions d’euros sont prélevés chaque année par le Trésor public au titre de la gestion de la TEOM pour les collectivités territoriales. Une réduction de 5 points des frais de gestion et de recouvrement conduirait à un allégement de la fiscalité locale de plus de 300 millions d’euros. Diminuer les frais de gestion dans le seul cas où la TEOM intègre une part incitative, comme le propose le Gouvernement, est loin de répondre au problème : cela ne concernerait qu’une minorité des collectivités territoriales finançant la gestion des déchets via la TEOM, et qui plus est à titre temporaire. Je vous propose plutôt un alignement sur les frais de gestion et de recouvrement applicables à la taxe foncière sur les propriétés bâties, qui fait d’ailleurs l’objet d’un traitement commun. Cela permettra de répondre à une préoccupation qui est notamment celle de l’Association nationale des collectivités, des associations et des entreprises pour la gestion des déchets, de l’énergie et des réseaux de chaleur.

M. le Rapporteur général. J’estime qu’il faut s’en tenir à ce que propose le Gouvernement, à savoir un avantage consenti aux communes en contrepartie de l’instauration d’une part incitative de TEOM, même si cela conduit, en effet, à deux taux différents. Si l’on crée une incitation, c’est parce que l’évolution n’est pas facile. Je souhaite que l’on réserve l’avantage aux collectivités qui s’engagent dans cette voie. J’émets donc un avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. La redevance incitative est un plus, tous ceux qui l’ont appliquée le savent.

M. Charles de Courson. J’ai une question pour le Rapporteur général : le taux des frais de gestion est-il de niveau législatif ou réglementaire ?

M. le Rapporteur général. Je pense qu’il est d’ordre législatif.

M. le président Éric Woerth. Considérons que c’est le cas. Sinon, le Gouvernement nous le dira...

La commission rejette les amendements.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques I-CF509 de Mme Véronique Louwagie et I-CF791 de M. M’jid El Guerrab.

Mme Véronique Louwagie. Je vous propose un amendement de repli par rapport aux précédents. Entre la dimension incitative et la simplification, il faut faire des choix, et je regrette qu’ils ne se portent pas toujours vers la simplification... Mon amendement tend à supprimer la limite d’application dans le temps de la réduction des frais de gestion. Je rappelle que le taux est déjà de 3 % pour d’autres taxes, notamment la taxe foncière sur les propriétés bâties.

M. M’jid El Guerrab. Mon amendement I-CF791 est identique et se justifie par les mêmes arguments.

M. le Rapporteur général. On peut discuter du nombre d’années, mais il ne me paraît pas du tout raisonnable d’appliquer une mesure incitative sans aucune limitation de durée. Par conséquent, avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Puis la commission examine l’amendement I-CF386 de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Cet amendement adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire vise à renforcer l’incitation prévue par l’article 7 en étendant la durée d’application de la diminution des frais d’assiette, de recouvrement et de dégrèvement : il s’agira des cinq premières années pendant lesquelles la part incitative de la TEOM sera appliquée. Il restera une limitation dans le temps, comme le Rapporteur général le souhaite, mais l’allongement de la durée durant laquelle les collectivités territoriales bénéficieront d’un taux réduit constituera une incitation plus forte et permettra d’accompagner davantage les collectivités.

M. le Rapporteur général. La proposition de la commission du développement durable me paraît tout à fait raisonnable : le caractère incitatif de la mesure est préservé et il reste une limitation dans le temps, fixée à cinq ans. Pour avoir connu les affres dans lesquels on est plongé quand on met en place ce genre de dispositif, je pense que cette durée est raisonnable, ce qui me conduit à émettre un avis favorable.

La commission adopte l’amendement I-CF386 (amendement I-2227).

Elle adopte ensuite l’article 7 modifié.

*

Après l’article 7

La commission est saisie des amendements identiques I-CF512 de Mme Véronique Louwagie et I-CF792 de M. M’jid El Guerrab.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement I-CF512 tend à promouvoir le tri en introduisant une incitation dans la tarification des déchets des entreprises assimilés aux déchets ménagers et dont le service public assure la collecte. Nous émettrons un signal positif grâce à cet encouragement : il est important d’inciter les entreprises à trier leurs déchets à la source en clarifiant les coûts et en mettant en valeur les efforts réalisés.

M. M’jid El Guerrab. Je fais miens les arguments de Véronique Louwagie.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas très favorable à ces amendements : il me semble que les collectivités territoriales auront des difficultés pour vérifier que les produits de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères incitative (TEOMI) sont exclusivement affectés aux dépenses de collecte et de traitement des déchets non ménagers. En attendant les explications que le Gouvernement pourrait donner en séance, j’émets un avis défavorable à ce qui me semble une complexification du dispositif.

Mme Bénédicte Peyrol. Je ne comprends pas vraiment ce qui nous est proposé. La création de la TEOMI permet un financement pour les déchets assimilés, c’est-à-dire ceux des entreprises ne faisant pas l’objet d’une sujétion technique particulière – sinon, c’est un autre mode de gestion, dont la collectivité n’est pas en charge. Je crois donc que ces amendements sont satisfaits.

Mme Véronique Louwagie. Nous pourrons en discuter en séance, mais j’ai pour l’heure du mal à comprendre : d’un côté le Rapporteur général répond que ces amendements pourraient être difficiles à appliquer, de l’autre Mme Peyrol affirme qu’ils sont satisfaits.

M. le Rapporteur général. C’est parce que je ne comprends pas très bien votre amendement...

Mme Véronique Louwagie. Je vais essayer de mieux l’expliquer. Il s’agit de donner aux collectivités territoriales la possibilité d’appliquer une part incitative sur les déchets non ménagers : on leur laissera une latitude pour faire la promotion d’un tel dispositif.

M. Charles de Courson. Ce que défendent nos collègues est-il aujourd’hui possible ? Il semble que ce soit le cas. Ces amendements sont donc inutiles, à moins que vous ne les redéposiez en séance dans le seul but d’avoir une confirmation. Mais il faudrait tout de même corriger la rédaction : « les ordures ménagères peuvent d’appliquer une part incitative » n’est pas très français. C’est comme si l’on disait : « c’est moi que je t’aime »...

La commission rejette les amendements.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF1458 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement concerne les « impôts de production », domaine dans lequel nous faisons bien peu de choses. Je vous propose de commencer à réduire un impôt de production majeur, à savoir la CVAE, qui est une part de l’ancienne taxe professionnelle. Le montant de la CVAE progresse largement et s’élève aujourd’hui à 17,65 milliards d’euros. Elle nuit à la compétitivité de nos entreprises, en particulier celles qui sont industrielles. Or le pouvoir d’achat dépend de leur compétitivité. Nous devons donc entamer la réduction de la CVAE en modifiant son barème, étant entendu que ce sera une opération neutre pour les finances des collectivités territoriales. Cette proposition me semble tout à fait essentielle.

M. le Rapporteur général. C’est un sujet qui représente, en effet, plus de 2 milliards d’euros pour l’État. Un groupe de travail a été chargé de réfléchir à la répartition de la CVAE, et il me semble qu’il conviendrait au préalable d’aller au bout de cette démarche. Par ailleurs, nous serons saisis d’un projet de loi relatif à la fiscalité locale au printemps 2019 : toutes les réflexions sur la CVAE seront possibles dans ce cadre. Il serait préférable d’en débattre à ce moment-là. Enfin, le coût de cet amendement pour les finances publiques – 2 milliards d’euros – me conduit à émettre un avis tout à fait défavorable...

M. le président Éric Woerth. Évidemment, ce sont des sujets importants : la CVAE représente plus de 17 milliards. Mais le Gouvernement dépense beaucoup d’argent par ailleurs... C’est donc une question de choix : soit on choisit la compétitivité, soit on ne la choisit pas...

Ce choix de la compétitivité suppose de reconsidérer de grands impôts de production, dont la CVAE. Contrairement à la cotisation foncière des entreprises, liée à la territorialisation et qui a donc un autre impact sur les collectivités, la CVAE est un impôt national qui se répartit en pluie fine sur les territoires : de ce fait, l’État peut facilement la compenser – vous l’avez d’ailleurs fait pour la TH. Pourquoi ne le feriez-vous pas pour la CVAE ?

Mme Véronique Louwagie. Vous avez raison, monsieur le président : les entreprises rencontrent d’importantes difficultés du fait des taxes de production qui mettent leur compétitivité en péril – la comparaison avec nos voisins européens le souligne. Il faut restaurer leur compétitivité : c’est indispensable pour redynamiser notre économie et notre croissance, mais également permettre à nos entreprises d’être performantes sur la scène internationale et européenne et d’y évaluer dans des conditions de concurrence équivalentes.

Nous devons agir sur les coûts de production. Or la fiscalité locale et les taxes pèsent lourdement sur la valeur ajoutée des entreprises. Il faut faire en sorte que leurs marges s’améliorent. C’est l’objet de cet amendement.

M. le président Éric Woerth. Bien sûr, on diminue les dépenses. Comment avez-vous fait pour la TH, mon cher collègue ? C’est trop simple ! Il n’y a jamais l’argent pour les amendements de l’opposition, mais on en trouve toujours pour ceux de la majorité... C’est un jeu classique. Pourtant, les amendements de la majorité, ou les décisions du Gouvernement, coûtent beaucoup plus cher.

Mme Amélie de Montchalin. Je tiens à rappeler que nous avons pris l’engagement collectif de revoir les impôts qui touchent la production au cours des quatre prochaines années. Les discussions avec les industriels ont souligné l’importance de réformer en priorité la CVAE et la contribution sociale de solidarité des sociétés. L’exonération de charges sociales sur les heures supplémentaires avait été annoncée : nous la mettons en œuvre en septembre 2019. Les impôts de production sont dans notre liste de priorités. Cette réforme n’est pas enterrée ; nous ne cherchons pas à l’éviter, nous cherchons à la mener quand les finances publiques le permettront. Nous avons pris des engagements extrêmement forts vis-à-vis de l’industrie, notamment sur les brevets ou le suramortissement des investissements dans la robotique ou la digitalisation, qui répondent aux besoins d’investissement des différentes industries de notre pays.

M. le président Éric Woerth. Mais il y a urgence, vous le savez, madame de Montchalin. La situation de notre commerce extérieur, tout comme notre compétitivité, se dégrade. Les impôts de production représentent presque 80 milliards d’euros. Or c’est avec les gros impôts qu’il faut jouer, et non avec les petits, sinon cela n’a aucun effet.

M. Patrick Hetzel. Les propos d’Amélie de Montchalin montrent bien, une fois de plus, que le Gouvernement et sa majorité ne vont pas dans le sens du développement de la compétitivité de nos entreprises. La manière dont cet amendement est traité en est la parfaite illustration... Le décalage entre le discours et les actes est criant.

M. Stanislas Guerini. Notre discussion de ce matin est tout à fait légitime. Mais, Amélie de Montchalin l’a rappelé, ne perdons pas de vue le sens de la politique que mène cette majorité pour les entreprises. Dès le premier PLF, nous avons pris des décisions fortes en matière de fiscalité : l’impôt sur les sociétés est passé de 33 à 25 % et nous avons réformé la fiscalité du capital afin de mieux financer nos entreprises. Puis nous avons adopté les ordonnances relatives à la réforme du code du travail pour améliorer le dialogue social ; de même, les mesures que nous avons votées concernant le droit à l’erreur sont extrêmement favorables au monde des entreprises. Enfin, nous venons d’adopter le projet de loi PACTE – Mme la présidente Olivia Gregoire nous en dira peut-être un mot.

Le présent PLF nous permet de poursuivre dans cette voie, en transformant le CICE en baisse de charges. Je vous rappelle que les entreprises ne paieront plus de charges sur le SMIC l’année prochaine. Je ne suis pas d’accord avec vous : les entreprises comprennent parfaitement la politique que nous menons en leur faveur ; elles comprennent également notre volonté de cohérence et de stabilité fiscale et réglementaire. Sans doute faut-il aller plus loin, cette discussion n’est pas illégitime, mais ne laissez pas penser que les entreprises et leur compétitivité ne sont pas servies par la majorité !

M. le président Éric Woerth. La baisse de charges sur les bas salaires n’interviendra au plus tôt qu’au mois d’octobre et ne vise qu’à compenser la transformation du CICE. Quant à l’IS, il baisse, mais le barème a été voté sous François Hollande... Et cette baisse est largement annulée par la transformation du CICE en cotisations sociales la première année, vous le savez bien. Nous avons du reste présenté des amendements pour neutraliser cet effet IS. Vos affirmations peuvent elles aussi prêter à contestation.

Mme Olivia Gregoire. Mes propos vont dans la droite ligne de ceux de Stanislas Guerini. Nous avons déjà engagé un effort non négligeable en matière de baisse des impôts de production, auquel vous devriez être sensible. Au cours de l’année, si vous additionnez les mesures concernant le Fonds national d’aide au logement (FNAL), celles relatives aux plans d’épargne groupe, au forfait social ou aux taxes additionnelles, nous aurons atteint 1 milliard d’euros de baisse des impôts de production. Il faut considérer toutes ces actions de façon globale : Stanislas Guerini a bien exposé toutes les mesures que nous avons prises pour restaurer la compétitivité des entreprises et nous avons également à cœur, tout comme vous, de travailler sur les impôts de production qui les entravent.

Mme Christine Pires Beaune. Je partage l’analyse du Rapporteur général sur la CVAE. Une mission est en cours sur sa répartition ; elle s’interroge également sur son assiette. Son montant est très erratique et les collectivités n’ont aucune visibilité sur cet impôt. Avant de modifier la CVAE, attendons à tout le moins les conclusions de cette mission.

Par ailleurs, nous avons beaucoup fait pour la compétitivité au cours des dernières années : CICE, pacte de responsabilité, etc., ce qui représente un effort de l’ordre d’une vingtaine de milliards d’euros pour le budget 2019. À un moment, il faut peut-être savoir lever le pied...

M. le président Éric Woerth. Mais les autres pays ne le lèvent pas : nous restons très en deçà...

Mme Véronique Louwagie. Je me réjouis des propos de Mme de Montchalin et de M. Guerini : ils laissent entendre que vous seriez enclins à favoriser un dispositif similaire à celui que nous proposons et à prendre en compte le poids de ces impôts sur la compétitivité des entreprises. J’entends les propos de Mme Gregoire ; la majorité et le Gouvernement se satisfont de ce qui a déjà été fait pour la diminution des coûts de production. Mais le retard par rapport à nos voisins est tel que je ne suis pas sûre que 1 milliard d’euros suffira pour restaurer la compétitivité de nos entreprises.

Enfin, pour diminuer les coûts de production, il faut réduire les dépenses publiques ! Sans un travail de réduction des dépenses publiques, jamais vous ne réussirez, jamais nous ne réussirons à diminuer les coûts de production des entreprises. Or vous ne faites rien de ce côté-là.

M. le président Éric Woerth. Et nos propositions de réduction de la dépense publique sont sur la table.

Mme Amélie de Montchalin. Permettez-moi un petit point de promotion d’une initiative que nous avons prise collectivement : je veux parler des études que nous avons commandées aux instituts économiques. Je vous invite à consulter la note de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) relative à l’impôt sur les sociétés, communiquée récemment par le président de la commission des finances. Elle montre qu’une réforme des impôts de production reste effectivement un objectif à poursuivre, en soulignant, comme l’a dit le Rapporteur général, l’importance d’une vision territoriale. On y trouve également des chiffres inédits sur la polarisation de l’impôt sur les sociétés. L’étude actuellement menée sur les aspects territoriaux de la CVAE pourrait utilement être complétée par cette vision territoriale de l’impôt sur les sociétés : les effets cumulés de l’un et de l’autre influent considérablement sur la capacité de chacun de nos territoires à produire de l’emploi et à se développer. Dans ce débat, que nous n’avons aucun problème à poursuivre, les éléments de l’OFCE sont extrêmement éclairants.

M. le président Éric Woerth. Certes, mais vous repoussez sans arrêt le dialogue et les décisions concernant ce type d’impôt, d’où mon amendement.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine en discussion commune les amendements identiques I-CF398 de la commission du développement durable, I-CF740 de M. Matthieu Orphelin et I-CF1328 de M. Bruno Millienne, ainsi que les amendements I-CF1182 de Mme Amélie de Montchalin et I-CF742 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Les amendements I-CF398, I-CF740 et I-CF742 visent à faire évoluer la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), afin de lutter contre l’artificialisation des sols. En un peu plus de trente ans, ce phénomène a doublé en France. Vous connaissez les conséquences environnementales de ce phénomène et ses « surconséquences », inondations et autres.

Ces trois amendements proposent de rendre la taxe plus intelligente. La TASCOM existe depuis 1972 et était calculée à l’époque en fonction du nombre de mètres carrés et du chiffre d’affaires des surfaces commerciales concernées. Depuis, elle n’a pas connu d’évolution. Les amendements I-CF398 et I-CF740 proposent de mettre en place progressivement un bonus-malus suivant une idée très simple : les commerces de centre-ville ou centre-bourg verront leur taxe baisser tandis que les grandes surfaces qui « consomment » du sol naturel verront la leur augmenter progressivement.

L’amendement I-CF742 est un amendement de repli : il ne modifie pas la taxe pour les surfaces existantes et se contente d’appliquer un malus uniquement pour les nouvelles surfaces. Il s’agit à la fois de lutter contre l’artificialisation des sols mais également de favoriser les commerces de centre-ville et de centre-bourg.

M. Bruno Millienne. L’amendement I-CF1328 est identique aux deux premiers. Pour les établissements situés en centre-bourg, le taux de cette taxe serait minoré de 5 % dès le 1er janvier 2019, 20 % en 2020, 30 % en 2021 et 50 % en 2022 ; pour les établissements situés à l’extérieur d’un centre-bourg, il serait majoré de 5 % dès le 1er janvier 2019, 20 % en 2020, 50 % en 2021 et 100 % en 2022.

Mme Amélie de Montchalin. L’amendement I-CF1182 vise à engager une réflexion pour mieux contrôler l’artificialisation des sols. Pour le moment, cet amendement n’a pas encore fait l’objet d’une concertation avec l’AMF et les collectivités territoriales concernées. Nous souhaitons faire évoluer les mécanismes d’aménagement, d’urbanisme et, donc, de fiscalité locale, afin d’inciter les maires et les décideurs locaux à prendre en compte cette problématique.

Le dispositif est identique à celui prévu par l’amendement I-CF742 de notre collègue M. Orphelin, le bonus-malus ne concernant que les nouvelles constructions de surfaces commerciales, afin d’avantager fiscalement les commerces de centre-ville par rapport à ceux de périphéries qui s’installent sur des sols préalablement non bétonnés.

M. le président Éric Woerth. Je ne sais pas si les smart taxes auront de l’avenir...

M. le Rapporteur général. Je partage votre objectif commun de lutte contre l’artificialisation des sols, ainsi que votre soutien aux commerces de centres-villes et de centres-bourgs, alors que la grande distribution s’installe en périphérie des villes.

Cela étant, les tarifs et majorations applicables à la TASCOM ont fortement augmenté depuis 2011 : le rendement de la taxe est passé de 600 millions d’euros en 2011 à 1,2 milliard d’euros en 2017. Le dispositif proposé par le premier amendement de Matthieu Orphelin conduirait à des majorations supplémentaires de 200 % en 2022, auxquelles s’ajouterait la « surmajoration » de 50 % de l’État. Une hausse aussi massive exige à tout le moins d’engager une concertation avec les acteurs concernés ; or celle-ci n’a pas eu lieu.

Par ailleurs, ces amendements n’abordent pas le problème de l’équité fiscale entre e-commerce et magasins physiques. Certains amendements tentent d’y répondre en incluant les entrepôts, mais ceux-ci ne sont pas toujours dédiés au e-commerce : il faut donc être prudents. Au demeurant, ce système de malus risque plutôt de renforcer le e-commerce au détriment des magasins physiques traditionnels.

Je vous propose que ce débat ait lieu dans le cadre plus large du projet de loi de finances pour les collectivités locales dont nous serons saisis début 2019. Je suggère aux auteurs de tous ces amendements de bien vouloir les retirer ; dans le cas contraire, mon avis sera défavorable.

M. Gilles Carrez. L’idée est intéressante. Mais si l’on s’oriente dans cette direction, un travail préalable et approfondi est indispensable. : le Rapporteur général vient d’évoquer quelques-uns des problèmes posés par ces amendements. Depuis qu’elle a été affectée aux collectivités locales à l’occasion de la réforme de la taxe professionnelle, la TASCOM s’est envolée. Dès lors qu’elle est affectée aux collectivités locales, la question de sa compensation va se poser. À iso-fiscalité, si elle diminue d’un côté et augmente de l’autre, les collectivités doivent continuer à bénéficier des mêmes recettes.

En outre, la TASCOM porte sur les surfaces commerciales, et non sur les entrepôts. Or le e-commerce se développe à partir d’entrepôts... L’Île-de-France a mis en place une taxe sur les bureaux, qui n’existe nulle part ailleurs. Cette taxe a été étendue aux surfaces commerciales, mais également aux entrepôts. Nous tentons de la moduler davantage pour toucher plus fortement les installations de type Amazon. Mais, comme le disait le Rapporteur général, tous les entrepôts ne sont pas dédiés au e-commerce. C’est donc extrêmement difficile. Un sujet aussi complexe ne peut être traité aussi rapidement. Lançons plutôt une mission d’information et rédigeons un rapport, car l’idée est intéressante.

M. Christophe Jerretie. La TASCOM a déjà fait l’objet d’amendements du MoDem en séance publique. C’est un sujet récurrent, qu’il faut traiter de façon globale. Pour commencer, l’artificialisation renvoie aux documents d’urbanisme déjà établis, qui peuvent engendrer des taxes très importantes si on les module en conséquence. Il serait également intelligent de travailler sur la refonte des taxes sur les friches et mieux les articuler avec la TASCOM. Je suis d’accord avec le Rapporteur général, ces points devront être traités dans le cadre du prochain projet de loi de finances pour les collectivités locales.

M. Charles de Courson. Nous faisons de la fiscalité en zigzag... Lorsque nous avons révisé les valeurs locatives, nous sommes arrivés à l’exact inverse de ce que nous voulions : nous avons aggravé la pression fiscale sur les commerces de centre-ville et allégé de 20 à 30 % celle des grandes surfaces de périphérie ! Rédigeons un rapport, menons une mission sur le sujet, mais ne votons pas des amendements à la sauvette !

M. François Pupponi. Nous parlons ici plus d’urbanisme que de fiscalité. Nous aurions pu évoquer ce sujet dans le cadre du projet de loi ELAN. On pourrait imaginer travailler sur un texte dédié à l’urbanisme commercial – car c’est là que se pose la difficulté –, et une fois arrêtée notre vision sur l’urbanisme commercial, voir comment taxer. Mais déposer un amendement en PLF pour régler un problème d’urbanisme en catimini ne me paraît pas être la bonne solution.

Mme Véronique Louwagie. Les arguments développés par les promoteurs de ces amendements sont vertueux : il faut effectivement lutter contre l’artificialisation des sols – peut-être aurait-il fallu commencer à le faire il y a une dizaine d’années. Mais aujourd’hui, les commerces de centre-ville et ceux de périphérie doivent faire face à un nouvel acteur : le e-commerce. Nous devons être attentifs à ne pas déstabiliser les commerces qui participent à la vie de nos territoires et à bien prendre en compte ce nouvel arrivant. Cela mérite une étude plus approfondie.

Mme Lise Magnier. Je rejoins le Rapporteur général. Nous allons bientôt procéder à la refonte de la fiscalité locale ; cessons de faire de la fiscalité au coup par coup et privilégions une vision globale. En outre, si votre objectif de lutte contre l’artificialisation des sols est louable, la création de surfaces commerciales n’est responsable que de 5 % de l’augmentation de l’artificialisation des sols au cours des dix dernières années. Ce n’est donc pas la cause majeure de cette artificialisation.

Enfin, votre dispositif prévoit un malus et un bonus. Mais les surfaces commerciales de centre-ville de moins de 400 mètres carrés sont déjà exonérées de TASCOM. Autrement dit, vous ne faites qu’alourdir une des taxes payées par les entreprises en France...

M. Éric Alauzet. Un des amendements propose d’étendre la TASCOM aux entrepôts, et donc à l’économie numérique. Nous souhaitons donc préserver le commerce local, comme certains s’en sont inquiétés.

Vous parlez d’une réforme globale. Parlons-en ! Globalité financière tout d’abord : certes, le Rapporteur général l’a indiqué, la TASCOM a fortement augmenté en 2012 et 2013. Mais, souvenez-vous, à cette époque, nous débattions également du CICE et nous ne voulions ni le spécialiser ni le conditionnaliser. Deux secteurs ont été particulièrement bénéficiaires alors qu’ils n’étaient pas spécialement visés : la banque et les grandes surfaces. Quand la TASCOM a été augmentée, elle nous a permis de récupérer environ la moitié du CICE, l’autre moitié bénéficiant directement aux grandes surfaces. Enfin, Charles de Courson l’a rappelé, nous avons également énormément favorisé les grandes surfaces extérieures aux centres-villes à l’occasion de la révision des valeurs locatives... L’augmentation que nous proposons ne gomme donc ni l’avantage du CICE ni celui lié à la réforme de la taxe foncière.

Parlons également globalité écologique : vous demandez un rapport, mais n’oublions pas celui du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), qui vient de sortir. Tous les aspects sont liés : énergie, pollutions, ressources naturelles, biodiversité... Réforme globale, d’accord, mais dans toute sa globalité.

M. le président Éric Woerth. Je ne suis pas sûr que la solution soit fiscale...

M. Philippe Vigier. On n’a de cesse de répéter que le Parlement doit évaluer et se projeter, mais on continue à déposer au détour d’un texte sans jamais en mesurer l’incidence. Selon une note qui nous a été transmise, ces amendements représenteraient la bagatelle de 500 millions d’euros !

Lise Magnier l’a justement souligné : ces nouvelles dispositions n’auront aucun impact positif sur le commerce de centre-ville, car les commerces de moins de 400 mètres carrés sont déjà exonérés. Connaissez-vous beaucoup de surfaces de plus de 400 mètres carrés qui se créent dans les petites villes ? C’est du rêve organisé ! Faisons en sorte d’imaginer un outil performant pour combattre ce fléau.

Enfin, le président de la commission des finances sera probablement de mon avis, une réforme globale de la fiscalité locale doit être engagée. Alors, de grâce, ne commençons pas à partir dans tous les sens et essayons de travailler de façon coordonnée !

Mme Bénédicte Peyrol. Comme l’a dit Amélie de Montchalin, ces amendements – notamment celui du groupe La République en Marche – sont un appel au Gouvernement, qui a pris des engagements forts en matière de lutte contre l’artificialisation des sols. L’objectif « zéro artificialisation nette » des sols est inscrit dans le Plan biodiversité de juillet 2018. Ce débat avait effectivement commencé l’année dernière dans l’hémicycle ; nous appelons à l’accélérer.

Par ailleurs, je suis un peu déçue ; vous n’êtes pas allés au bout de la lecture du rapport sur la fiscalité environnementale que j’ai présenté il y a deux semaines, dans lequel je renvoyais aux travaux du Comité pour l’économie verte, qui rassemble l’ensemble des parties prenantes. Pour votre parfaite information, ce comité a créé un groupe de travail qui se penche sur l’articulation de la réglementation et de la fiscalité en matière d’artificialisation.

Mme Amélie de Montchalin. Je le répète : l’objectif de mon amendement I-CF1182 est d’initier une réflexion plus globale dans la perspective du futur projet de loi de finances pour les collectivités locales, comme nous y encouragent MM. Pupponi et Vigier ou Mme Magnier. Cette réflexion doit effectivement englober l’urbanisme commercial et veiller à la cohérence des mécanismes afin de sortir du zigzag dénoncé par M. de Courson – les bonnes intentions pouvant engendrer des effets néfastes. Nous souhaitons travailler dans une optique d’évaluation.

Je retire notre amendement, mais redis notre intention de travailler en amont et de manière transpartisane sur le sujet afin d’ouvrir un débat, en concertation avec les élus locaux. Il s’agit d’un sujet extrêmement important, de ressources qui représente près de 1 milliard d’euros pour les communes et qui constituera donc un des piliers du projet de loi de finances pour les collectivités locales dont nous débattrons au premier trimestre 2019.

M. Bruno Millienne. Au risque de ne pas aller dans le même sens que mes collègues, au nom du MoDem, je ne retirerai pas l’amendement I-CF1328. Je vois que l’on prend beaucoup de précautions avec les entreprises – on a le droit –, mais beaucoup moins avec les citoyens. Nous ne les avons pas consultés ni évalué les impacts qu’aurait l’augmentation de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers de la façon dont on nous demande de le faire ce matin pour les entreprises...

La lutte contre l’artificialisation des sols, qui est un des axes du Plan biodiversité 2018, est très importante. Je ne reviendrai pas sur le rapport du GIEC.

Par ailleurs, les amendements déposés concernent aussi les sociétés de e-commerce, puisque les entrepôts sont visés.

M. Matthieu Orphelin. Je ne regrette pas d’avoir déposé ces amendements car ils ont permis d’engager un débat utile et important. Je retiens que la quasi-totalité des intervenants partagent le constat et soulignent l’importance de l’évolution de la TASCOM pour favoriser les commerces de centre-bourg et inclure le e-commerce. Je note votre engagement d’une réflexion transpartisane sur le sujet avec tous les acteurs et retire donc les amendements, pour les discuter avec le Gouvernement la semaine prochaine. Si nous aboutissons lors du projet de loi de finances pour les collectivités locales, soit en trois mois, nous aurons été bons ! Je retire les amendements I-CF398, I-CF740 et I-CF742, ainsi que les suivants.

M. le Rapporteur général. L’IGF a récemment rédigé un rapport non public sur le sujet. Je vais officiellement en demander communication afin qu’il nourrisse notre réflexion préalable à l’examen du projet de loi de finances pour les collectivités locales début 2019.

Les amendements I-CF398, I-CF740, I-CF1182 et I-CF742 sont retirés.

La commission rejette l’amendement I-CF1328.

Les amendements identiques I-CF399 de la commission du développement durable et I-CF744 de M. Matthieu Orphelin ayant été retirés, la commission rejette l’amendement identique, I-CF1329 de M. Bruno Millienne.

La commission examine en discussion commune les amendements identiques I-CF400 de la commission du développement durable et I-CF1330 de M. Bruno Millienne, ainsi que l’amendement I-CF743 de M. Matthieu Orphelin.

M. Bruno Millienne. Nous en avons déjà parlé. L’amendement I-CF1330 vise à appliquer les mêmes règles aux établissements de stockage et de logistique servant à la vente de biens à distance et fermés au public. Il vise donc notamment les lieux de stockage du e-commerce.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, pour les raisons déjà évoquées.

Les amendements I-CF400 et I-CF743 sont retirés.

La commission rejette l’amendement I-CF1330.

*

Article 8 Renforcement de la composante de la taxe générale sur les activités polluantes relative aux déchets

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie les articles 266 sexies et 266 nonies du code des douanes. Il abroge le D du I de l’article 52 de la loi de finances rectificative pour 2016.

Il se propose de renforcer et de rationaliser la composante déchets de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), afin d’inciter des apporteurs de déchets, publics et privés à privilégier les opérations de recyclage par rapport aux opérations de stockage ou d’incinération.

En instituant une TGAP, le législateur a entendu réduire la consommation de produits polluants et limiter le développement des activités polluantes en intégrant la charge afférente dans les coûts.

La TGAP déchets est due par les exploitants des installations de stockage ou de traitement thermique des déchets non dangereux, les installations de stockage ou de traitement thermique de déchets dangereux non exclusivement utilisées pour les déchets que l’entreprise produit, soumis à autorisation en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement, mais également par les personnes qui transfèrent ou font transférer des déchets vers un autre État membre de l’Union européenne. Cette taxe doit être répercutée dans les contrats conclus avec les personnes physiques ou morales dont ils réceptionnent les déchets.

Le tarif de la taxe varie en fonction de la nature et des caractéristiques des installations.

La taxe est assise sur le poids des déchets reçus ou transférés.

Le présent article renforce la trajectoire d’augmentation des tarifs de la taxe entre 2021 et 2025, afin d’assurer que le coût du recyclage soit inférieur à celui des autres modalités de traitement des déchets. Aussi, il supprime progressivement les tarifs réduits relatifs à certaines modalités de stockage ou d’incinération incompatibles avec cet objectif. Avec cette trajectoire, les recettes de la TGAP déchets doivent passer d’un niveau d’environ 450 millions d’euros en 2017 à un niveau d’environ 800 millions d’euros en 2025.

Corrélativement, l’article 59 du présent PLF réduit à 5,5 % la TVA sur certaines prestations de gestion des déchets écologiquement vertueuses.

Les modalités d’exemptions ou d’exonérations sont revues, afin qu’elles couvrent l’ensemble des déchets ne pouvant pas faire l’objet d’une valorisation.

L’article instaure une nouvelle exonération au bénéfice de la production électrique à partir de déchets outre-mer.

Dernières modifications législatives intervenues

Instituée par la loi de finances pour 1999 et entrée en vigueur au 1er janvier 2000, la TGAP portait initialement sur 4 catégories d’activités polluantes, dont les déchets.

La loi de finances pour 2009 a étendu le champ d’application de la TGAP sur les déchets aux installations d’élimination de déchets ménagers et assimilés par incinération.

La loi de finances pour 2014 et la loi de finances rectificative pour 2013 ont introduit plusieurs modifications majeures sur la TGAP déchets :

– harmonisation de la terminologie reprise dans le code des douanes avec celle utilisée dans le code de l’environnement et au niveau européen ;

– exonération de la TGAP pour les déchets d’amiante ;

– clarification de la notion d’installation soumise à taxation ;

– instauration de taux de taxation réduits, jusqu’en 2018, au bénéfice des installations de stockage de déchets non dangereux situées sur le territoire de la Guyane et de Mayotte.

La loi de finances pour 2016 et la loi de finances rectificative pour 2015 instaurent des tarifs réduits au bénéfice des installations de stockage de déchets non dangereux situées en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion.

L’article 52 de la loi de finances rectificative pour 2016 définit une nouvelle trajectoire d’évolution de la TGAP déchets, applicable au 1er janvier 2017. En outre, cet article exonère de TGAP les déchets inertes et modifie les tarifs applicables au stockage et au traitement thermique des déchets non dangereux.

Enfin, la seconde loi de finances rectificative pour 2017 et la loi de finances pour 2018 constituent la dernière modification de la TGAP déchets, notamment en prolongeant les tarifs réduits applicables à la Guyane et à Mayotte.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté, à l’initiative de M. Jean-Paul Mattei (UDI-Agir), un amendement visant à exempter de taxe générale sur les activités polluantes les déchets ayant déjà été assujettis et transportés d’une décharge fermée à une autre.

I. L’État du droit

A. Le dispositif en vigueur

L’article 266 sexies du code des douanes définit le champ d’application de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en ce qui concerne le stockage, le traitement et le transfert des déchets.

1. Les produits imposables

La TGAP s’applique :

– aux déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux ;

– aux déchets réceptionnés dans une installation de traitement thermique de déchets non dangereux ;

– aux déchets non dangereux transférés vers un autre État, en application du règlement du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets ([100]) ;

– aux déchets réceptionnés dans une installation de traitement thermique de déchets dangereux ;

– aux déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets dangereux ;

– aux déchets dangereux transférés vers un vers un autre État, en application du règlement du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets.

Est considéré comme un déchet toute substance ou tout objet, et plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire, selon la définition de l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement.

On entend par déchets non dangereux :

– les déchets ménagers constitués des ordures ménagères, des déchets occasionnels tels que les encombrants, ainsi que les déchets des collectivités, tels que les déchets verts de nettoiement de voirie ;

– les déchets dits « assimilés », c’est-à-dire des activités économiques relevant des mêmes filières d’élimination que les déchets des ménages.

Les déchets dangereux relèvent, pour leur part, d’une liste limitative figurant à l’annexe II de l’article R. 541-8 du code de l’environnement.

2. Les redevables de la taxe

En application du 1° du I de l’article 266 sexies du code des douanes, la TGAP est due par les exploitants des installations de stockage ou de traitement thermique des déchets non dangereux, les installations de stockage ou de traitement thermique de déchets dangereux non exclusivement utilisées pour les déchets que l’entreprise produit, soumis à autorisation en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement, mais également par les personnes qui transfèrent ou font transférer des déchets vers un autre État membre de l’Union européenne.

Une installation de stockage des déchets non dangereux est une installation d’élimination de ces déchets par dépôt sur le sol ou enfouissement dans des cavités artificielles ou naturelles, sans intention de reprise ultérieure.

Une installation de traitement thermique est une installation spécifiquement destinée au traitement par oxydation des déchets. Le traitement thermique comprend l’incinération, la coïncinération, la pyrolise, la gazéification ou le traitement plasmatique.

Si le redevable de la TGAP est le titulaire de l’autorisation d’exploiter les installations précitées, il doit en répercuter la montant dans les contrats conclus avec les personnes physiques ou morales dont ils reprennent les déchets, selon le 4° de l’article 266 decies du code des douanes.

Ne sont pas redevables de la taxe :

– les installations de traitement des sites ou sols pollués, de stabilisation, transit, regroupement ou pré-retraitement des déchets dangereux ;

– les déchets d’amiante-ciment ;

– les installations de traitement thermique ou de tout autre traitement de déchets dangereux exclusivement affectés à la valorisation comme matière ;

– les déchets inertes, lorsqu’ils sont réceptionnés dans un centre de stockage des déchets non dangereux ;

– les déchets non dangereux générés par une catastrophe naturelle.

3. L’assiette et les taux

Selon l’article 266 octies du code des douanes, la TGAP est assise sur le poids, exprimé en tonnes, des déchets taxables réceptionnés dans une installation assujettie, ou transférés vers un autre État par toute personne qui transfère ou fait transférer des déchets.

Les taux applicables aux déchets sont fixés à l’article 266 nonies du code des douanes, régulièrement modifié.

La fixation des tarifs tient compte de la nature des déchets ainsi que de la nature et des caractéristiques de l’installation qui réceptionne les déchets.

En vertu du 1° bis de l’article 266 nonies du code des douanes, les tarifs applicables aux déchets sont en principe relevés, chaque année, dans une proportion égale au taux de croissance de l’indice à la consommation hors tabac de l’avant-dernière année. Cette règle d’indexation s’est appliquée à la taxe due à compter de 2013, conformément aux dispositions de l’article 19 de la loi de finances pour 2013 ([101]).

tarifs de tgap sur les déchets récEPTIONNÉs dans une instalLation

de stockage en 2018

(en euros par tonne)

Source : article 266 nonies du code des douanes.

tarifs de tgap sur les dÉchets rÉceptionnés dans une installation

de traitement thermique en 2018

(en euros par tonne)

Source : article 266 nonies du code des douanes.

Les 1° et 1° bis de l’article 266 septies du code des douanes prévoient que le fait générateur de la taxe sur les déchets est constitué par la réception de déchets par les exploitants assujettis ainsi que par le transfert de déchets vers un autre État. L’exigibilité de la TGAP est concomitante à son fait générateur.

En 2017, la TGAP a eu un rendement de 629 millions d’euros ([102]), dont environ 450 millions d’euros pour sa composante déchets. Son produit était, jusqu’en 2017 affecté – dans la limite de 448,7 millions d’euros – à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ([103]), établissement public à caractère industriel et commercial qui participe à la mise en œuvre des politiques publiques dans les domaines de l’environnement, de l’énergie et du développement durable. La TGAP a été « rebudgétisée » par la loi de finances pour 2018 ([104]). Ainsi, le programme 181 de la mission Écologie, développement et mobilité durables du budget général de l’État porte le financement de l’ADEME, tandis que le produit de la composante déchets de la TGAP abonde désormais ce même budget général.

B. une trajectoire actuelle de tgap qui ne permet pas de rendre attractive la valorisation des dÉchets

La TGAP vise à faire internaliser aux installations de traitement les coûts de leurs externalités environnementales. En instaurant en 2009 la taxation des installations d’incinération, le législateur a souhaité que la TGAP contribue au respect de la « hiérarchie des déchets », en renchérissant le coût de l’élimination qui constitue le mode de gestion des déchets le moins efficace d’un point de vue environnemental.

Pour autant, selon ADEME, « le faible prix du stockage en France au regard des prix des filières de recyclage ou de valorisation ne favorise pas l’orientation des flux de déchets vers ces filières de recyclage et de valorisation, alors que la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a fixé un objectif de réduction de moitié du stockage des déchets non dangereux non inertes entre 2010 et 2025 » ([105]).

Plus globalement, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (« LETCV ») ([106]) a fixé des objectifs ambitieux de diminution de 10 % des déchets ménagers et assimilés par habitant d’ici 2020, mais également d’atteinte de 55 % de valorisation de l’ensemble des déchets non dangereux ménagers et industriels d’ici 2020 et de division par deux du recours à la mise en décharge entre 2010 et 2025.

Dans les pays les plus performants en matière de stockage des déchets municipaux – soit moins de 25 % des déchets municipaux stockés – le prix du stockage toutes taxes comprises est supérieur à 100 euros la tonne ([107]). Le prix taxes comprises est un facteur primordial de développement des modes prioritaires de gestion des déchets, puisqu’un prix relatif du stockage plus élevé que le prix des alternatives détourne les acteurs de ce mode d’élimination des déchets.

La dernière trajectoire de TGAP, instaurée par la loi de finances rectificative pour 2016 ([108]), s’inscrit dans ce sens mais reste limitée puisqu’elle a fait évoluer le niveau de stockage de base de 40 euros la tonne en 2016 à 48 euros la tonne en 2025.

Pour les usines d’incinération, les modulations de la taxe en cas de cumul ont un effet incitatif sur la performance environnementale des installations, mais conduisent à réduire le taux moyen de TGAP sur les déchets incinérés, et nuisent donc au taux de recyclage.

Aussi, renforcer la trajectoire et de la TGAP relative aux déchets apparaît fondamental, afin de respecter les objectifs fixés par la loi du 17 août 2015 précitée, mais également les engagements européens de la France : la directive du 19 novembre 2008 relative aux déchets ([109]) prévoit un objectif de recyclage des déchets municipaux de 50 % en 2020, 55 % en 2025, 60 % en 2030 et 65 % en 2025 ; en 2015, seuls 39 % de ces déchets ont été recyclés.

Le paquet européen « économie circulaire » résultant de l’accord entre le Parlement européen et le Conseil et adopté le 22 mai 2018 acte, en outre, un objectif de quantité de déchets municipaux mis en décharge devant être ramené à 10 % en 2035.

II. le dispositif proposé

A. un réhaussement de la trajectoire de la tgap déchets, dont l’assiette est revue

Le présent article, qui traduit la feuille de route pour une économique circulaire (FREC) présentée par le Premier ministre ([110]), renforce la trajectoire d’augmentation des tarifs de la taxe entre 2021 et 2025, afin d’assurer que le coût du recyclage soit inférieur à celui des autres modalités de traitement des déchets.

Aussi, il supprime également, de manière progressive, les tarifs réduits relatifs à certaines modalités de stockage ou d’incinération incompatibles avec cet objectif. Il est en ainsi du tarif réduit relatif au respect de la norme internationale ISO 14001, devenu sans objet dès lors que l’ensemble des installations s’y est, en principe, conformé. Cette trajectoire ne débute qu’en 2021, afin de laisser le temps aux collectivités et aux entreprises d’anticiper.

En matière d’assiette, la non-application de la TGAP à certaines opérations du II de l’article 266 sexies du code des douanes est profondément remaniée.

Ainsi, alors que seuls étaient exonérées les installations de stockage recevant des matériaux de construction inertes ayant conservé leur intégrité

– « amiante-ciment » –, cette exonération est désormais ouverte à l’ensemble des matériaux d’isolation ou de construction contenant de l’amiante.

Le non-assujettissement est élargi à plusieurs catégories de réception de déchets :

– aux réceptions de résidus issus du traitement de déchets dont la réception a relevé du champ de la taxe lorsque ces résidus constituent des déchets dangereux et que les déchets dont ils sont issus ont fait l’objet d’un traitement thermique, ou encore que ces résidus constituent des déchets non dangereux qu’il n’est pas possible techniquement de valoriser. Un décret doit préciser les éléments caractérisant cette impossibilité technique ;

– aux réceptions de déchets relevant du champ d’application de l’une des taxes intérieures de consommation prévues respectivement aux articles 265, 266 quater, 266 quinquies et 266 quinquies B du code des douanes ;

– aux réceptions, autres que celles relevant du 1° de l’article 266 nonies du code des douanes, d’hydrocarbures faisant l’objet d’un traitement thermique sans faire l’objet d’une combustion en vue de leur valorisation ;

– aux réceptions de déchets qui ne se décomposent pas, ne brûlent pas et ne produisent aucune autre réaction physique ou chimique, ne sont pas biodégradables et ne détériorent pas d’autres matières avec lesquelles ils entrent en contact, d’une manière susceptible d’entraîner une pollution de l’environnement ou de nuire à la santé humaine. Cette définition correspond à celle des déchets inertes de l’ancien 1° du III de l’article 266 sexties du code des douanes ;

– aux réceptions de déchets dont la valorisation matière est interdite ou dont l’élimination est proscrite. La liste des déchets concernés est précisée par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l’environnement ;

– aux réceptions de déchets en provenance d’un dépôt non autorisé de déchets abandonnés dont les producteurs ne peuvent être identifiés et que la collectivité territoriale chargée de la collecte et du traitement des déchets des ménages n’a pas la capacité technique de prendre en charge. Cette impossibilité doit être constatée par arrêté préfectoral, dans des conditions qui seront précisées par décret ;

– aux installations exclusivement utilisées pour les déchets que l’exploitant produit.

Ces exonérations ne trouvent à s’appliquer qu’aux réceptions réalisées dans les seules installations autorisées en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement, dans le respect des prescriptions de cette autorisation.

En matière de taux, le présent article modifie substantiellement le tarif de la taxe en renforçant la trajectoire d’augmentation entre 2021 et 2025.

tarifs de tgap sur les déchets rÉceptionnés dans une installation

de Stockage proposés à partir du 1er janvier 2019

(en euros par tonne)

Source : présent article.

tarifs de tgap sur les dÉchets rÉceptionnés dans une installation

de traitement thermique proposés à partir du 1er janvier 2019

(en euros par tonne)

Source : présent article.

Le taux correspondant à l’hypothèse de réception A ne concernera plus que les installations certifiées ISO 50001, et non plus celles qui sont certifiées ISO 40001, moins contraignante.

tarifs de tgap sur les déchets non dangereux rÉceptionnés dans une installation de stockage non autorisée en application du titre Ier

du livre V du code de l’environnement

tarifs de tgap sur les déchets non dangereux rÉceptionnés

dans une installation de stockage réalisant une valorisation

Énergétique de plus de 75 % du biogaz capté

tarifs de tgap sur les déchets non dangereux ne bénéficiant pas

d’un taux réduit et rÉceptionnés dans une installation thermique

tarifs de tgap sur les déchets non dangereux rÉceptionnés dans une installation thermique certifiée ou dont les valeurs d’émissions en nox sont inférieures à 80 mg/ nm3

Les collectivités d’outre-mer qui relèvent de l’article 73 de la Constitution se verront appliquer les réfactions suivantes :

refactions applicables outre-mer par rapport aux taux de tgap dÉchets mÉtropolitains

Source : présent article.

En outre, une nouvelle exonération de TGAP concernant l’outre-mer est proposée s’agissant de la réception des déchets utilisés pour produire de l’électricité distribuée par le réseau dans ces territoires.

B. L’impact budgétaire et Économique attendu

L’impact budgétaire, en termes de recettes supplémentaires, de la mesure devrait être de + 136 millions d’euros dès 2021, et jusqu’à + 267 millions d’euros en 2025.

impact budgétaire de la mesure

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

Pour rappel, le produit de la TGAP n’est plus affecté à l’ADEME depuis 2018.

En 2015, la France a produit 324,5 millions de tonnes de déchets, répartis comme suit ([111]) :

– 228 millions de tonnes pour le secteur de la construction, soit 70,2 % ;

– 61,9 millions pour les activités économiques en dehors de la construction, soit 19,1 % ;

– 30,6 millions pour les ménages, soit 9,4 % ;

– 4 millions de tonnes pour les collectivités, soit 1,2 %.

Le secteur de la construction, qui apparaît comme le principal producteur de déchets, devrait ainsi être concerné au premier chef par le rehaussement de la trajectoire de la TGAP déchets. En effet, hors construction, la France fait partie des pays européens qui produisent le moins de déchets par habitants : 1,04 tonne de déchets par habitant en 2014, contre 2,8 tonnes pour la moyenne européenne (UE 28), avec notamment 1,8 tonne en Allemagne ou 3 tonnes en Belgique. En revanche, les activités de construction produisent en moyenne deux fois plus de déchets en France que dans les autres pays européens ([112]). Le produit supplémentaire de TGAP supporté par les entreprises est de nature à faire baisser leur résultat imposable, ce qui va conduire à une baisse subséquente du rendement de l’impôt sur les sociétés et sur le revenu, de 8 millions d’euros en 2020 à 14 millions d’euros en 2025.

Le présent article doit également avoir un impact sur les collectivités territoriales. Les déchets municipaux se distinguent des déchets ménagers et assimilés en ce qu’ils tiennent compte des déchets de voirie, d’assainissement et des déchets des collectivités elles-mêmes. Or, avec 26 % des déchets municipaux stockés en 2014, la France se situe exactement à la moyenne européenne. Les collectivités territoriales françaises ont davantage recours au stockage que dans les pays du Nord, Allemagne ou pays scandinaves pour lesquelles le stockage direct concerne moins de 5 % des déchets municipaux traités. En outre, les collectivités ne sont pas assujetties à la TVA pour ces opérations et ne peuvent donc pas déduire la TVA supplémentaire générée par l’augmentation de la TGAP, ce qui a un effet favorable au rendement de la mesure pour l’État.

Impact financier de la mesure

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

Pour rappel, les collectivités chargées du service public de gestion des déchets peuvent choisir entre trois modes de financement :

– la TEOM, fondée sur le foncier bâti ;

– la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), liée au service rendu ;

– le recours au budget général, financé par les ressources fiscales locales.

Une augmentation de la fiscalité locale destinée à compenser la hausse de la TGAP prévue par le présent article n’est donc pas à exclure. À cet égard, il convient de souligner que l’article 7 du présent PLF vise à simplifier et dynamiser la part incitative de la TEOM.

Il semble en revanche complexe de prévoir l’impact microéconomique de ce rehaussement, qui dépend avant tout des comportements des acteurs en matière de gestion de leurs déchets, ainsi que de l’élargissement des filières à responsabilité élargie du producteur. Il convient, à cet égard, de rappeler que la TGAP est avant tout un instrument de fiscalité comportementale, et non de rendement budgétaire.

*

La commission est saisie de quatre amendements de suppression, I-CF26 de M. Marc Le Fur, I-CF205 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF275 de M. Jean-Pierre Vigier et I-CF290 de M. Patrick Hetzel.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’article 8 porte sur la hausse de la composante de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) relative aux déchets. Nous savons qu’un tiers des déchets ne sont pas recyclables. Nous allons donc pénaliser des collectivités sans qu’il n’y ait de lien avec leurs contraintes et leurs obligations portant sur l’élimination des déchets polluants qui ne peuvent pas être recyclés.

Cibler les gestionnaires de déchets, qui n’ont pas d’influence sur la conception des produits mis sur le marché et leur consommation me paraît injuste, inadapté et inefficace. Je vous propose donc par mon amendement I-CF205 de supprimer purement et simplement ce dispositif.

M. Jean-Pierre Vigier. Je suis parfaitement d’accord avec Mme Dalloz ; mon amendement I-CF275 est défendu.

M. Patrick Hetzel. Mon amendement I-CF290 vise également à supprimer l’article 8, car cette mesure va nécessairement affecter les services publics locaux de gestion des déchets. Cet article relève plutôt d’un dispositif punitif.

M. le Rapporteur général. Cet article rationalise la composante déchets de la TGAP afin d’inciter les apporteurs de déchets à privilégier les opérations de recyclage. L’article 59, qui sera examiné en seconde partie et qui concerne la baisse de la TVA sur le recyclage, constitue la seconde branche du dispositif.

Si les tarifs de l’enfouissement et de l’incinération sont revus, l’assiette elle aussi est largement remaniée. Vous soulignez qu’il est impossible de recycler près d’un tiers des déchets ménagers, mais l’article 8 sort précisément de l’assiette de la taxe des déchets dont la valorisation est impossible, afin de ne pas faire injustement supporter le coût de la TGAP, à son taux maximal, aux apporteurs.

Cet article vise donc à faire internaliser les externalités environnementales en matière de déchets ; il traduit la feuille de route pour une économie circulaire, présentée par le Premier ministre en mai 2018. Cette nouvelle trajectoire permet également de se conformer au paquet européen « économie circulaire » de mai 2018.

Actuellement, le faible prix du stockage au regard des prix des filières de recyclage ou de valorisation n’incite pas l’orientation des flux de déchets vers ces filières, alors que la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a fixé un objectif de réduction de moitié des déchets non dangereux inertes entre 2010 et 2025 ; nous sommes aussi très loin des pratiques en vigueur chez nos principaux voisins européens.

La dernière trajectoire de TGAP, instaurée par la loi de finances rectificative pour 2016, s’inscrit dans ce sens, mais reste limitée puisqu’elle a fait évoluer le niveau de stockage de base de 40 euros la tonne en 2016 à 48 euros la tonne en 2025.

Cette mesure constitue un signal écologique important en direction des filières de gestion des déchets, je suis donc défavorable à toutes les modifications qui seront proposées à cet article, à l’exception d’un seul amendement, proposé par M. Mattei et concernant un double assujettissement, qui recevra un avis de sagesse de ma part – il porte sur le déplacement des déchets des anciennes décharges.

M. Gilles Carrez. Il y a cinq ans, le précédent gouvernement avait souhaité augmenter la composante de la TGAP portant sur l’incinération des déchets. Aucune étude d’impact n’avait été faite sur l’évolution de la TEOM, et nous l’avions obligé à réaliser cette évaluation. Nous nous sommes rendu compte que cette mesure entraînait une augmentation considérable de la TEOM – je garde en tête le montant global national de 250 millions d’augmentation. Le Gouvernement a dû faire marche arrière, car cela aurait été insupportable pour le contribuable local. Comme l’ont très bien dit nos collègues, il n’existe pas d’alternatives à l’incinération pour un certain nombre de déchets.

Monsieur le Rapporteur général, existe-t-il une étude d’impact sur l’évolution de la TEOM ? Je vois bien que dans les tableaux d’évolution, on prend la précaution d’envisager – comme toujours – une augmentation très faible en 2019 et 2020, puis cela part en flèche à partir de 2021... Ce n’est pas une bonne manière de travailler. Nous ne pouvons pas voter ce type de dispositif sans une étude d’impact précise sur la TEOM qu’auront à payer les contribuables.

Mme Bénédicte Peyrol. Les dispositions TEOM, la TGAP déchets et la TVA mentionnée par le Rapporteur général résultent de travaux menés dans le cadre de la feuille de route économie circulaire, notamment l’atelier 4 « financement de l’économie circulaire ». Autrement dit, tout cela s’est fait en concertation.

Il est vrai qu’aujourd’hui, nous ne savons pas recycler certains déchets, qui vont directement en incinération et en stockage. Mais justement, la TGAP fait partie des taxes incitatives qui sont là pour engager l’innovation et trouver des solutions pour le recyclage de ces déchets.

Par ailleurs, il faut considérer la feuille de route pour l’économie circulaire dans son ensemble ; des entreprises se sont volontairement engagées pour travailler à l’éco-conception des produits, afin qu’ils incluent des matières recyclées, mais aussi qu’ils soient plus facilement recyclables. Il faut considérer la globalité du sujet ; depuis dix ans ou vingt ans, on nous répète que certains déchets ne sont pas recyclables, c’est une réalité, mais à un moment donné, il faut innover pour trouver des solutions.

Se pose toutefois la question des refus de tri qui, sur le plan économique, pourrait porter préjudice à la réforme, car ils ne rendraient pas le recyclage plus compétitif que l’incinération et le stockage. Il s’agit de déchets qui sont bien passés par un centre de recyclage, mais où ils ont été refusés, et qui sont redirigés en stockage et en incinération ; de ce fait, ils subiront l’augmentation de TGAP.

M. Gilles Carrez. Et qui paie la TEOM ?

Mme Bénédicte Peyrol. Voyons la réforme globale, et pas uniquement la hausse de la TGAP déchets.

M. François Pupponi. Comme l’a dit Gilles Carrez, quelqu’un devra bien payer cette taxe : ce sera le contribuable final. On ne peut pas dire que l’on va réduire la TH parce qu’elle pénalise un certain nombre de foyers, et augmenter les taxes sur la collecte, que tout le monde paie.

Que l’on augmente la taxe, d’accord, mais est-ce le contribuable final qui doit payer à la fin ? En quoi est-il responsable ? Ce n’est pas de sa faute si l’on ne trouve pas les bons déchets, ce n’est pas de sa faute si l’on ne fait pas la bonne collecte, et pourtant, il doit payer sans discuter. Je suis d’accord avec vos propositions, mais socialement, est-il normal de faire supporter l’addition au contribuable local ? Puisque nous devons réformer la fiscalité locale, mettons-nous autour de la table pour trouver une solution dans les six mois, comme vous le proposez ; mais voter cette mesure sans savoir combien paieront ceux à qui la charge finira par incomber ne semble pas raisonnable.

M. Michel Lauzzana. Sans incitations, les collectivités ont du mal à imposer de nouvelles normes. Je pense à la taxation au poids : sans incitation financière, c’est impossible. L’augmentation de la TGAP va permettre aux collectivités d’envisager cette part incitative sous une autre forme, et de mettre en place ce qui est le plus efficace, c’est-à-dire le calcul au poids.

M. Julien Aubert. Il y a un problème de philosophie qui dépasse le simple cadre de la TGAP. Tous nos concitoyens sont favorables à l’économie circulaire et aux axes écologiques, mais il ne faut pas que cela se traduise systématiquement par une hausse de la fiscalité : après la hausse du prix du carburant, la contribution climat-carbone qui va détériorer le pouvoir d’achat, et maintenant les ordures... Si à chaque fois que l’on dit « écologie », les gens pensent « matraque », c’est vraiment le plus mauvais service à rendre... Il faut arrêter avec ces mesures qui visent à faire avancer très rapidement la société alors que nous n’avons pas de solution de repli. Nous avons fait la même chose dans le domaine de l’agriculture et bien d’autres. Cela ne changera pas la société, mais cela viendra contraindre la vie des Français au jour le jour. On met la charrue avant les bœufs.

M. Jean-Paul Dufrègne. Je rejoins les propos de François Pupponi, nous sommes tous d’accord : il faut des mesures pour lutter pour la transition énergétique et contre le changement climatique, mais dans ce cas précis, les victimes sont toutes désignées, ce sont nos concitoyens. Il y a une forte contradiction dans le discours de la majorité : on prétend vouloir baisser les impôts, mais dans le même temps les prix du carburant flambent, particulièrement dans les territoires ruraux ; et maintenant, ce sont les taxes d’enlèvement des ordures ménagères qui explosent... Les gens qui ont de petits revenus sont totalement asphyxiés. On va entrer un peu plus tard en hiver, cela nous permettra peut-être de faire quelques économies, mais dans mon secteur, je connais des gens qui ne vont chauffer qu’une seule pièce en hiver, car ils n’ont pas les moyens de faire mieux ; or cette fiscalité punitive les frappe de plein fouet. Il faut travailler sur ces questions ; nous présenterons des amendements sur la taxation des transactions financières qui permettront de trouver des moyens d’accompagnement. Faute de quoi, les petites gens vont se prendre cette mesure en pleine face.

Mme Christine Pires Beaune. La TGAP fait partie des nombreuses taxes écologiques qui, malheureusement, sont de plus en plus souvent perçues par nos concitoyens comme une fiscalité punitive. La part incitative dans la fiscalité écologique reste très modeste, très limitée, ce qui les conforte dans l’idée que c’est une fiscalité de rendement dont l’affectation fait l’objet d’une bataille entre l’État et les collectivités locales.

Monsieur le Rapporteur général, nous verrons certes en seconde partie le cadeau fiscal en faveur des collectivités, mais ce cadeau ne dépassera pas 50 millions d’euros alors que la réforme de la TGAP telle qu’elle nous est proposée représente, sur la trajectoire, 400 à 900 millions d’euros. Les proportions ne sont pas du tout les mêmes et, en fin de compte, ce sera le contributeur final qui paiera.

M. Éric Coquerel. Nous avons à l’évidence un problème global à propos de la dotation aux collectivités et la manière dont le Gouvernement leur sous-traite l’austérité.

D’un autre côté, je ne vois pas comment nous pourrions continuer plus longtemps sans nous donner tous les moyens de faire en sorte qu’une tonne recyclée coûte moins cher qu’une tonne incinérée. Ce n’est pas possible. Peut-être que la taxation va toujours punir les mêmes, mais nous devons considérer le problème écologique qui nous est posé. Même si la politique globale suivie n’est pas bonne vis-à-vis des collectivités, mais je ne vois pas d’autre moyen, à un moment donné, que de taxer plus lourdement l’incinération et tous les déchets non triés.

Prenons l’exemple de l’incinérateur d’Issy-les-Moulineaux ; la publicité faite dans les villes est payée par l’organisme qui en est le propriétaire... Il n’a même pas intérêt à améliorer le recyclage, puisque c’est plus rentable pour lui d’incinérer. Cette situation n’est plus supportable, et l’article 8 est nécessaire dans la situation actuelle. Nous ne voterons pas ces amendements de suppression.

M. Jean-René Cazeneuve. Je suis d’accord avec M. Coquerel et je trouve qu’un certain nombre de nos collègues manquent de courage. Ils partent du principe que nous ne pouvons pas changer les comportements, et que tout ce qui pourrait être trié l’est déjà. Nous savons que ce n’est pas vrai, il reste une marge de manœuvre extrêmement importante.

Effectivement, monsieur Carrez, ce texte laisse du temps : l’augmentation significative se fera sentir au bout de trois ans. Dans le dialogue entre les citoyens et les collectivités territoriales, il faut que les citoyens fassent pression sur les collectivités. Les collectivités territoriales vont bénéficier de la baisse de la TVA et de la TEOM ; elles ont donc aujourd’hui les moyens pour se préparer et mener ce travail.

M. le président Éric Woerth. Quelqu’un sait-il comment l’État traite ses déchets ? Les collectivités locales ont toujours bon dos, mais comment l’État est-il incité à mieux trier et recycler ses déchets ?

Mme Bénédicte Peyrol. L’État a des obligations plus fortes. Certains de nos collègues ont voté la loi pour la transition énergétique et pour la croissance verte ; elle crée des obligations beaucoup plus importantes pour l’État en matière de recyclage des déchets et de tri que pour les autres institutions, les entreprises, etc. Aujourd’hui, l’État met en place les dispositifs nécessaires et les tris par flux.

Permettez-moi d’ajouter un élément au débat, trop souvent oublié. M. Coquerel a parlé des dotations aux collectivités ; je veux parler des éco-organismes, et du combat que mène le Gouvernement en la matière. Les éco-organismes ont été pensés pour mettre en place la responsabilité élargie du producteur, qui pèse sur les metteurs en marché de produits qui vont finir comme des déchets.

M. François Pupponi. C’est un autre sujet !

Mme Bénédicte Peyrol. Non, justement, parce que leurs adhérents sont les metteurs en marché, qui vont payer une éco-contribution pour tous les produits qu’ils mettent sur le marché. L’éco-organisme a pour fonction de financer les collectivités territoriales qui mettent en place la collecte sélective et le recyclage des déchets. Cet argent est disponible, les collectivités peuvent le solliciter. Nous pouvons accentuer la pression sur ces éco-organismes pour mettre en place des barèmes d’éco-modulation beaucoup plus incitatifs.

M. le président Éric Woerth. Merci madame Peyrol. Ce n’est pas sur ce sujet que la parole vous avait été donnée.

L’État aussi devrait être soumis à une TGAP, avec impossibilité évidemment de la répercuter sur le contribuable.

M. Vincent Descoeur. Beaucoup de collègues ont dit combien l’augmentation de la TGAP allait être pénalisante pour nos concitoyens, soumis à de très nombreuses taxes. Je voudrais souligner aussi qu’elle serait très pénalisante pour les collectivités organisatrices de la collecte et du traitement. En particulier, elle va mettre à mal la relation de confiance entre ces collectivités et les usagers.

Très souvent, ces collectivités ont arrêté des trajectoires de hausse de la TEOM ; par nos décisions, nous mettons cette trajectoire à mal, ce qui altère la confiance entre les collectivités et les contribuables.

Mme Valérie Rabault. Je souhaite intervenir pour un rappel au Règlement, monsieur le président : je ne voudrais pas laisser l’impression que vous coupez la parole à nos collègues féminines, et qu’il existe une discrimination en la matière.

M. le président Éric Woerth. Il n’y a aucune discrimination, monsieur Dufrègne peut en témoigner... J’ai interrompu Mme Peyrol qui s’était déjà exprimée à plusieurs reprises, et qui ne figurait pas dans la liste des orateurs. J’essaie juste de faire en sorte que nous terminions demain à 13 heures.

Mme Véronique Louwagie. Aujourd’hui, à peu près un tiers des déchets produits en France ne dispose d’aucune filière de recyclage. C’est un fait, on peut le regretter, mais il s’impose. Faire supporter cette carence à nos concitoyens ne paraît pas acceptable, il est totalement injuste de leur faire payer l’absence de dispositif alternatif.

M. Cazeneuve voudrait inviter les citoyens à mettre la pression sur les collectivités. Je ne peux pas entendre cela : vous créez une ponction financière sur nos concitoyens pour qu’ils mettent la pression sur nos collectivités. Non, il n’est pas envisageable d’envisager une telle ponction financière sur les concitoyens au seul motif qu’il manque des alternatives dans les dispositifs de recyclage.

M. Charles de Courson. Pourquoi nous est-il proposé de voter cette hausse de TGAP ? L’objectif est de réduire de 10 % et d’augmenter la part valorisée, avec un objectif fixé à 60 % en 2025. C’est très bien, mais quelle est l’inspiration philosophique de cet article ? C’est encore une illustration du jacobinisme dans lequel nous sommes plongés depuis des années. Chez nous, pourquoi progressons-nous ? Car nous avons des REOM incitatives.

Cette augmentation de 250 millions d’euros pèsera pour l’essentiel sur les ménages : 200 millions pour les ménages, 50 millions pour les entreprises. Cela représente 6 euros par famille. Ce qui ne convient pas, c’est la centralisation. Il y aurait une logique si on donnait cet argent aux collectivités locales gestionnaires, ou à leurs syndicats de gestion des ordures ménagères. Sinon, cela ne marchera jamais : il faut responsabiliser à la base, et cette mesure ne le prévoit pas. Si cette mesure se faisait au niveau local, cela pourrait fonctionner, et cela inciterait les élus et nos concitoyens à faire des efforts. L’erreur est que cette recette ira à l’État, pas à ceux qui gèrent.

M. Rémy Rebeyrotte. La vision d’une fiscalité écologique qui vient punir les ménages est souvent liée au fait qu’elle doit normalement se substituer à d’autres logiques fiscales. L’incitation écologique ne doit pas venir abonder, mais se substituer.

Je dis aux collègues qui rouspètent aujourd’hui à propos de la fiscalité écologique qu’ils ont bien raison de soutenir la baisse progressive, sur trois ans et pour 80 % des ménages, de la TH.

M. le président Éric Woerth. Mais personne n’a expliqué ce que l’on fiscalisera lorsque la cause aura disparu... C’est le problème de la fiscalité verte.

M. François Jolivet. Il existe déjà un dispositif qui permet de responsabiliser ceux qui déposent leurs déchets : ce sont les refus de collecte. Or selon un rapport récent, les collectivités territoriales n’ont pas pu les mettre en place, notamment en habitat vertical. J’imagine ce que signifierait à Paris un refus de collecter les ordures ménagères !

Il ne faudrait pas que l’augmentation de cette taxe n’améliore rien. Les refus de collecte ne se paieront pas, pour des raisons sanitaires. J’appelle l’attention du Rapporteur général et de Mme Peyrol : si cette mesure a pour objet de créer une recette fiscale non affectée au budget de l’État, je peux le comprendre, mais n’espérez pas une amélioration du tri. Dans l’habitat collectif ancien, il n’est pas possible d’installer les containers et les collectivités refusent de les laisser sur les trottoirs, parce qu’ils s’enflamment.

Je comprends l’idée, mais tout cela est très théorique, et je crains que cette mesure ne change rien, si ce n’est de créer une taxe en plus.

Mme Valérie Lacroute. J’ai déposé un amendement, que nous examinerons tout à l’heure, et qui porte aussi sur cette question.

Je partage l’avis de nombreux collègues : nous aboutissons à une politique punitive pour les collectivités locales. L’objectif de cette augmentation de la TGAP est d’améliorer le traitement des déchets qui ne sont pas éliminés, ce qui est louable, mais finalement, ce sont les collectivités qui vont se retrouver à supporter cette augmentation et vont la répercuter sur les contribuables sans distinguer ceux dont le comportement est vertueux des autres. Il est regrettable que cette augmentation pèse sur l’ensemble des administrés, alors que les administrés et les entreprises ne sont pas incités à être plus vertueux. C’est pourquoi je proposerai moi aussi de supprimer cette hausse de la TGAP.

M. Thibault Bazin. Il n’est qu’à aller voir dans les services de gestion des déchets : la réalité, c’est que les taxes sur les ordures ménagères ont augmenté ces dernières années malgré tous les efforts de tri et de recyclage, du fait de l’augmentation de la TGAP. Les dispositifs de reversement pour ceux qui trient ou qui revalorisent cités par nos collègues de La République en Marche représentent peanuts à côté de l’augmentation de la TGAP.

Et je suis surpris, alors que l’on prétend se soucier des collectivités locales, que l’on ne cherche pas d’abord à savoir ce qu’elles en pensent, et si elles sont preneuses d’une telle augmentation de la TGAP. Il faut imaginer un dispositif vertueux, qui les responsabilise. C’est tout le contraire qui est fait ; nous pourrions montrer un peu plus d’égards à l’endroit nos communes.

M. Éric Alauzet. Mon amendement I-CF1249 propose d’instituer une franchise de TGAP sur la partie qui n’est pas recyclable.

La question des déchets est devenue capitale : ce n’est plus un produit au bout de la chaîne économique dont personne ne voulait s’occuper. Cela amène à revisiter toute la logique économique pour sortir d’une économie linéaire, y compris l’extraction des matières premières, des minerais, du pétrole, des forêts – avec les conséquences sur l’exploitation dont on discute par ailleurs –, des transports, des échanges commerciaux internationaux... C’est un sujet global qui amène à revoir totalement notre modèle économique.

Je proposerai avec d’autres collègues une franchise de TGAP sur la partie dont nous débattons ici, qui n’est pas recyclable aujourd’hui, mais dont j’espère qu’elle le sera demain ; nous avons des outils pour le faire.

Cela permettra de combler en partie le déséquilibre qui existe aujourd’hui entre l’économie qui sera permise par la baisse de TVA sur les matières recyclables, d’à peu près 80 millions et non 50 millions, et l’augmentation de TGAP, à hauteur de 300 millions, et non pas 500 millions comme cela a été dit. Il reste un écart que l’on peut combler pour que cette fiscalité ne soit pas une fiscalité de rendement, mais un équilibre. Il faudra sans doute aller plus loin, et je ne pense pas qu’il faille diminuer la TGAP, elle est au niveau nécessaire pour avoir un effet incitatif. En revanche, on peut améliorer un peu les recettes pour aller au-delà de 80 millions d’euros.

Si nous voulons être cohérents, et si une partie des déchets n’est pas recyclable, il faut substituer la partie de franchise sur la TGAP que l’on dit « aval », en fin de chaîne, par une TGAP « amont », tout au début de la chaîne, par le biais des fameuses REP, les responsabilités étendues du producteur. Pour être cohérent et prendre en compte l’écologie, il ne faut pas jeter le bébé avec l’eau du bain, et plutôt que de tout supprimer, il faut une franchise, et une taxe TGAP « amont ».

On répète que les citoyens encaissent la hausse de la TGAP et la contribution carbone, mais qui est responsable de cet état de fait ? C’est l’affaire de tous, pas simplement de l’État, mais aussi des collectivités locales. Si les élus locaux prennent de bonnes décisions, ils peuvent mettre en place de l’économie circulaire. Dans la collectivité d’où je viens, il n’y aura pas d’impact de la hausse de la TGAP, car nous pratiquons l’économie circulaire et il n’y a pratiquement pas de mise en décharge ni d’incinération.

M. Jean-Louis Bricout. On peut comprendre ces mesures, qui incitent à améliorer le recyclage, mais elles nous renvoient au problème de l’acceptabilité de la fiscalité écologique. Parce qu’elle est indirecte et qu’elle ne tient pas compte des revenus des ménages, elle se heurte au mur des réalités sociales. Cela pose un problème, d’autant qu’elle n’est pas redistribuée vers les ménages fiscalisés.

Dans beaucoup d’EPCI et de collectivités, on a annoncé qu’en triant mieux, on paierait moins cher. C’est en tout cas le message qui a souvent été transmis. Or si les choses ne se traduisent pas ainsi au final, cela peut poser des problèmes pédagogiques.

M. le président Éric Woerth. Beaucoup de collectivités sont engagées et ont créé des incinérateurs, souvent très coûteux, avec des modèles économiques derrière. Quel impact cette mesure pourrait avoir sur ces investissements ?

M. le Rapporteur général. Rappelons de quoi il est question : en 2025, l’impact financier de la mesure sera de 57 millions d’euros pour les entreprises et de 210 millions pour les collectivités par an. C’est une mesure incitative, mais elle n’est pas aussi importante que l’on veut bien le dire. La progressivité n’est pas aussi dramatique, même si je dois à l’honnêteté de dire que tout cela n’exclut pas une augmentation de la fiscalité locale destinée à compenser cette hausse de la TGAP.

Moi qui suis frontalier, il me suffit de voir ce qui se passe du côté de la région Piémont voisine pour constater que mes voisins paient le triple de ce que je paie. Et elle est plus développée qu’on veut le croire de ce côté de la frontière...

Comme je l’ai dit dès le départ, j’émets un avis défavorable à l’ensemble des amendements de suppression.

La commission rejette les amendements identiques.

La commission examine les amendements identiques I-CF613 de M. Thibault Bazin et I-CF645 de Mme Véronique Louwagie.

M. Thibault Bazin. Vous dites vouloir rationaliser, monsieur le Rapporteur général, mais vous omettez les stockages de déchets non autorisés.

Mon amendement I-CF613 vise à mentionner explicitement les installations de stockage de déchets non autorisées dans l’assiette du volet « déchets » de la TGAP, ce qui facilitera l’action des préfets pour sanctionner et dissuader les acteurs négligents ou ayant recours à des pratiques illégales. On y verra la justification d’une fiscalité punitive à l’encontre de ceux qui abusent.

M. le Rapporteur général. L’article 8 vise « toute personne exploitant une exploitation soumise à autorisation ». Donc, le tarif mentionné dans l’article 266 nonies du code des douanes est bien applicable aux installations non autorisées. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF387 de la commission du développement durable.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Cet amendement prévoit un abattement de TGAP de 50 % pour la valorisation énergétique à haut rendement des refus de tri provenant de centres de tri performants. Il permet d’accompagner l’essor des centres de tri dont les capacités de traitement vont augmenter dans les prochaines années.

Cet amendement ne vise que la valorisation énergétique des refus de tri, dans la mesure où ces résidus ont un haut pouvoir calorifique et où il convient de respecter la hiérarchie des modes de traitement, c’est-à-dire que la mise en décharge doit, dans tous les cas, être évitée. Il ne visera par ailleurs que les centres de tri pour lesquels le tri atteindra un certain niveau de performance, ce niveau étant défini par arrêté après concertation avec l’ensemble de la profession.

M. le Rapporteur général. Tout en comprenant la philosophie de cet amendement, je souligne que les installations thermiques qui réalisent une valorisation de plus de 65 % bénéficient déjà du taux de TGAP le plus faible de l’ensemble des installations. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie en discussion commune de l’amendement I-CF1249 de M. Éric Alauzet, et des amendements identiques I-CF113 de M. Vincent Descoeur, I-CF315 de Mme Véronique Louwagie, I-CF456 de M. Jean-Pierre Vigier, I-CF818 de M. Michel Castellani et I-CF1108 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Éric Alauzet. L’amendement I-CF1249 vise à instaurer une franchise de TGAP sur la partie non recyclable des déchets. En baissant le coût de la TGAP, on rapprochera le delta entre l’avantage aux collectivités et aux usagers contribuables sur la baisse de TVA sur le recyclable.

Parallèlement, puisque l’on est au bout de la chaîne, qu’on ne peut pas faire grand-chose et que c’est l’usager contribuable qui finit par en supporter la charge, il faut remonter la chaîne économique et aller vers le metteur sur le marché, qui met en service des produits non recyclables, pour appliquer une TGAP amont. Ainsi, le consommateur sera face à ses responsabilités avec le metteur sur le marché.

M. Vincent Descoeur. L’amendement I-CF113 porte sur des déchets qui n’ont aucune filière de recyclage, et vise à rappeler que les collectivités n’ont aucune prise sur la conception de ces produits, ni sur leur mise sur le marché, ni sur leur consommation. L’objectif est d’accorder aux collectivités une franchise correspondant à cette part de déchets résiduels inévitables.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF315, qui est de repli, propose d’instaurer une franchise correspondant à la part des déchets résiduels inévitables pour lesquels il n’existe pas pour l’heure de filière de recyclage. Ce serait une mesure intéressante, qui prendrait en compte une fiscalité incitative et la situation où il n’existe pas d’alternative actuelle. Elle permettrait de ne pas faire peser une charge trop importante sur nos concitoyens.

M. Jean-Pierre Vigier. Comme ceux de mes collègues, mon amendement I-CF456 vise à accorder aux collectivités une franchise correspondant à la part des déchets résiduels inévitables.

M. Michel Castellani. Nous restons dans la même logique : sur les 568 kg de déchets produits par un habitant chaque année, 184 ne disposent d’aucune filière de recyclage, et doivent être nécessairement traités dans les installations de stockage et de traitement thermique. Et les collectivités se retrouvent à devoir payer la TGAP pour l’élimination de ces déchets, ce qui est injuste dans la mesure où il n’existe aucune alternative. Mon amendement I-CF778 vise donc à accorder aux collectivités une franchise correspondant à cette part de déchets résiduels inévitables. Nous appelons à une fiscalité incitative.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement I-CF1108 est identique et il a déjà été parfaitement défendu. J’ajoute simplement qu’on tient compte des déchets qui ne sont pas recyclables, mais qu’on exclut de cette franchise les déchets qui pourraient l’être prochainement, notamment les jouets, les jeux, les articles de sport, etc.

M. le Rapporteur général. J’ai le sentiment que la mise en place d’une telle franchise serait très complexe. Et au-delà, je crains qu’elle n’incite à privilégier, pour cette part de déchets exonérée, des solutions d’élimination les moins écologiques. Par exemple, pourquoi recourir à un incinérateur aux normes ISO 50001 permettant une valorisation énergétique importante, alors que l’on peut stocker si la taxe n’est pas là pour orienter les comportements ? Je suis défavorable à l’ensemble de ces amendements.

La commission rejette l’amendement I-CF1249.

Puis elle rejette successivement les amendements identiques I-CF113, I-CF315, I-CF456, I-CF818 et I-CF1108.

Elle est alors saisie de l’amendement I-CF440 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Le présent amendement permet aux unités de valorisation énergétique de contribuer à atteindre l’objectif fixé par la loi de transition énergétique pour la croissance verte en multipliant par cinq de la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid à l’horizon 2030. Il vous propose d’exonérer ces unités de TGAP dans le respect de la hiérarchie des déchets.

M. le Rapporteur général. Défavorable. Ce serait là encore contre-productif, dans la mesure où cela n’inciterait pas les installations de valorisation à rechercher le meilleur taux possible.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF621 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Je ne me suis pas exprimée tout à l’heure pendant la discussion des amendements de suppression, mais je considère que la méthode imposée par l’article 8 n’est pas acceptable, ou du moins qu’elle ne correspond pas à ce que nous souhaitons. On fait payer les contribuables d’abord, et on voit ensuite si l’objectif fixé par l’article est atteint : ce faisant, on rompt avec le principe pollueur-payeur. Et les débats ne m’ont pas permis de conclure à une adéquation entre l’objectif de l’article et l’augmentation de la taxe pour les contribuables.

M. le Rapporteur général. Toutes les explications sont dans la feuille de route pour l’économie circulaire ; avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est alors saisie en discussion commune des amendements I-CF1140 de Mme Valérie Rabault, I-CF437 et I -CF467 de Mme Véronique Louwagie, ainsi que I-CF1161 de Mme Valérie Lacroute.

Mme Christine Pires Beaune. Notre amendement I-CF440 vise à corriger la trajectoire proposée. Les augmentations de TGAP prévues entre 2019 et 2025 semblent en effet dissymétriques : l’augmentation est de 8 % pour les installations non autorisées, mais de 171 % pour les installations réalisant une valorisation énergétique de plus de 75 % du biogaz capté ! Il nous semblerait plus cohérent d’inverser la trajectoire. J’ajoute qu’au moment où l’on demande aux collectivités de réduire leurs charges de fonctionnement et de contractualiser pour rester dans la limite de 1,2 % d’augmentation par an, il paraît curieux de leur mettre sur le dos de nouvelles charges.

Mme Véronique Louwagie. Actuellement, la TGAP fonctionne comme une taxe essentiellement punitive. Il vous est proposé de compléter le dispositif par un volet incitatif : mon amendement I-CF437 créerait une réfaction de TGAP pour les collectivités qui sont parvenues à atteindre l’objectif de réduction de stockage affiché par le Gouvernement.

L’amendement I-CF467 va dans le même sens en proposant de maintenir une réfaction incitative pour les installations de stockage des déchets valorisant 75 % du biogaz.

Mme Valérie Lacroute. L’amendement I-CF1161 poursuit le même objectif. Il s’agit ici d’endiguer la hausse de la TGAP, bien trop rapide par rapport à la capacité réelle et pratique des collectivités à réduire l’élimination des déchets, et qui sera forcément répercutée chez les contribuables.

M. le Rapporteur général. Ou bien ces amendements sont orthogonaux à la trajectoire prévue pour la TGAP, ou bien ils mettent l’accent sur des secteurs qui ont des taux de valorisation importants où, de toute façon, c’est le taux de TGAP le moins important qui s’applique ; ce qui me conduit à leur opposer à tous un avis défavorable.

Mme Valérie Rabault. Il est tout de même très curieux que la trajectoire que vous proposez dans cet article reprenne des augmentations qui sont de 8 % pour les installations non autorisées – sur lesquelles il est du reste permis de s’interroger –, et de 171 % pour toutes les installations qui font de la valorisation énergétique avec un degré de performance écologique assez important... Je sais bien que le point de départ n’est pas le même, mais il y a de quoi se poser des questions !

M. le Rapporteur général. Disons les choses telles qu’elles sont : il n’y a pratiquement plus d’installations non autorisées.

Mme Valérie Rabault. Monsieur le Rapporteur général, j’entends ce que vous dites. Mais si vous voulez vraiment dissuader les installations non autorisées, augmentez leur TGAP de 1 000 %, pas de 8 % ! Et ne taxez pas aussi lourdement celles qui font du recyclage à 75 %. Cela me paraît logique.

M. le président Éric Woerth. Il faudrait surtout interdire les premières.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le Rapporteur général, il serait important que vous puissiez nous donner d’ici la séance des chiffres sur le nombre d’installations non autorisées. À vous entendre, c’est parce qu’il n’y a plus beaucoup d’installations que la trajectoire n’est pas importante. Ce qui laisse tout simplement entendre que l’on est sur une taxe de rendement.

M. le Rapporteur général. Je vais chercher ces chiffres et je les produirai dans le rapport.

M. François Pupponi. Pourquoi taxer quelque chose qui n’est pas autorisé ? Si une installation n’est pas autorisée, il faut la fermer. Mais là, on sait que qu’elles sont illégales, qu’elles existent, alors on décide de les taxer – et encore, pas trop lourdement. Mais qu’attend l’État pour faire fermer des installations non autorisées et qui, accessoirement, polluent ? Ou c’est légal, ou cela ne l’est pas !

La commission rejette successivement les amendements I-CF1140, I-CF437, I-CF467 et I-CF1161.

Elle examine l’amendement I-CF454 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement va dans le même sens que les précédents. Il propose de maintenir une réfaction incitative pour les installations de valorisation énergétique réalisant une valorisation énergétique performante au sens de la directive de la Communauté européenne.

M. le Rapporteur général. Défavorable, pour les mêmes motifs que précédemment.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement I-CF470 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement va toujours dans le même sens. Il propose de faire profiter du taux réduit de la TGAP stockage les installations de stockage qui participent à la valorisation à 75 % du biogaz.

M. le Rapporteur général. Défavorable, pour les mêmes motifs.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF766 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Cet amendement vise à résoudre le problème posé par les anciennes décharges fermées depuis plusieurs années lorsque les déchets qu’elles renferment doivent être déplacés vers une autre installation de stockage, par exemple en raison d’un risque écologique.

Il est donc proposé d’élargir les cas d’exemption du paiement de cette taxe prévus à l’article 266 nonies du code des douanes lorsque les déchets concernés par le transfert y ont déjà été assujettis, ou bien ont été stockés avant la création de ladite taxe afin de purger les procédures de recouvrement en cours.

M. le Rapporteur général. Il s’agit de l’amendement que je citais au tout début de mon exposé, sur lequel j’annonçais émettre un avis de sagesse. En effet, c’est souvent la collectivité qui assume les coûts liés à ces déplacements dans la mesure où il n’y a plus d’exploitant. L’exonération de TGAP pour ces déchets, qui ont déjà été assujettis ou l’auraient été s’ils avaient été déposés après la création de la TGAP, me semble légitime.

La commission adopte l’amendement I-CF766 (amendement I-2232).

Enfin, elle adopte l’article 8 modifié.

*

Après l’article 8

La commission examine en discussion commune l’amendement I-CF389 de la commission du développement durable, qui fait l’objet du sous-amendement I-CF1457 de Mme Lise Magnier, et l’amendement I-CF746 de M. Matthieu Orphelin.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. L’amendement I-CF389 concerne les hydrofluorocarbures (HFC), qui sont utilisés pour le fonctionnement de nombreux équipements, notamment les appareils frigorifiques, les pompes à chaleur, les aérosols, et certains climatiseurs. Ce sont de puissants gaz à effet de serre – ils représentent un peu plus de 5 % des émissions de gaz à effet de serre en France –, hautement nocifs, et proscrits à l’échelle européenne – le processus est en cours.

Notre amendement I-CF389 prévoit, d’une part, la création d’un mécanisme de suramortissement qui permet aux acteurs de s’équiper dès 2019 en se procurant des équipements alternatifs à l’utilisation de ces fluides, d’autre part, la mise en place d’une taxe à partir de 2021.

L’idée est d’instituer un dispositif qui soit le plus adapté possible aux acteurs économiques concernés, lesquels ont d’ailleurs été consultés.

Mme Lise Magnier. Le sous-amendement I-CF1457 propose d’étendre ce dispositif aux coopératives.

M. Matthieu Orphelin. Mon amendement I-CF746 a le même objet : il s’agit de concrétiser un engagement du Gouvernement pris dans le cadre du Plan climat en mettant en place un dispositif de type bonus-malus, avec un mécanisme de suramortissement des investissements – il faut promouvoir le remplacement des machines qui fonctionnent avec des fluides HFC, car les technologies existent d’ores et déjà – et une taxe sur les HFC, qui sera très légère en 2019 et qui augmentera progressivement au cours des années. C’est une fiscalité intelligente.

Je tiens à vous préciser que les pays qui ont mis en place des dispositifs équivalents comme le Danemark ou l’Espagne, ont vu diminuer les quantités de HFC utilisés : au Danemark, par exemple, elles ont été divisées par trois en quelques années.

M. le Rapporteur général. Je partage la philosophie de ces amendements. Cela étant, les entreprises sont déjà mises à contribution à travers des hausses de fiscalité ; je pense, entre autres, à la suppression de l’avantage fiscal sur le gasoil non routier. Ces mesures ont un coût assez élevé. C’est la raison pour laquelle je vous appelle à retirer vos amendements pour les redéposer en séance, pour discuter au banc avec le ministre sur ce sujet particulier que sont les gaz à HFC.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Je maintiens notre amendement.

M. Matthieu Orphelin. Moi aussi. L’an dernier, le Gouvernement s’était engagé à proposer un dispositif dans le PLF 2019. Or, pour l’instant, ce n’est pas le cas.

M. Raphaël Schellenberger. Ces amendements sont un peu l’exemple d’une stratégie de politique environnementale incohérente. Vous en serez bientôt à demander aux Français d’arrêter de se chauffer ! C’est grosso modo ce que l’on est en train d’expliquer ici : on ne peut plus se chauffer au fuel, le gaz, ce n’est pas bien non plus ; le chauffage au bois, cela libère des particules fines ; et maintenant, on se rend compte que la technologie qui est à l’origine des pompes à chaleur, ce n’est pas bien non plus !

C’est complètement illogique. Un certain nombre de contraintes pèsent sur les HFC. En particulier, un mécanisme européen sur les HFC en train de faire exploser les prix, entraînant une mutation technologique. Mais je ne suis pas d’accord avec M. Orphelin : cette mutation technologique n’est pas encore mûre, elle seulement est en train de se mettre en place. Laissons-la se mettre en place ! La régulation du marché de la matière au niveau européen est suffisante. Le coût de production de ces pompes à chaleur, qui sont tout de même des outils de la transition énergétique, a déjà suffisamment augmenté.

Je pense que ces amendements sont parfaitement inutiles, voire illogiques : ils vont écarter de modes de chauffage qui permettront demain d’accélérer la transition énergétique un certain nombre de Français durant les deux ou trois prochaines années. Ce sera parfaitement improductif.

Mme Véronique Louwagie. Nous avons déjà eu ce débat l’année passée. Un des arguments qui avait été retenu était qu’il ne fallait pas aller vers une « sur-réglementation » française par rapport à certains dispositifs européens. C’est une règle que nous devons garder à l’esprit, pour ne pas risquer de mettre en difficulté nos propres entreprises et nuire à notre compétitivité.

M. Julien Aubert. Concernant cette taxe sur les HFC qui affecte, notamment, les entreprises frigorigènes, je crois qu’il faut faire attention pour deux raisons.

D’abord, en 2017, 75 % des frigoristes ont augmenté de 200 % leur tarif sur le gaz HFC, et 95 % l’ont augmenté de plus de 150 %. Et ces augmentations de tarif liées au règlement européen qui impose des quotas se répercutent évidemment sur le prix des équipements. J’ai reçu une entreprise de ma circonscription, qui m’a expliqué qu’on était en train de tuer lentement et sûrement son modèle économique !

Ensuite, quelles sont les alternatives aux HFC ? Je vous renvoie à l’une des conclusions d’une étude menée par l’ADEME, l’Alliance Froid Climatisation Environnement et UNICLIMA sur le sujet : « Beaucoup d’alternatives mettent en jeu des fluides plus ou moins inflammables, dont la mise en œuvre requerra une mise en conformité des normes, notamment en matière de sécurité ».

C’est bien de vouloir supprimer ces gaz ; mais se pose alors la question de la transition et de l’alternative. Je vous le répète, ce n’est pas en faisant disparaître les acteurs économiques et en les punissant parce qu’ils ont péché par le gaz ou je ne sais quelle autre source de carbone que vous les convertirez. À un moment donné, il vaut mieux parler à l’intelligence que faire une clé de bras pour convaincre les gens d’évoluer vers un nouveau modèle.

M. Charles de Courson. Qu’il faille réduire les HFC, tout le monde en est d’accord. Mais il faut alors trouver des produits de substitution qui soient moins néfastes.

L’année dernière, lorsque l’on a favorisé le développement du gaz dans les transports, notamment les transports de marchandises, on s’est heurté au problème des frigos. D’après ce que l’on nous a expliqué, il existe aujourd’hui des technologies de substitution, mais à des coûts très élevés – je vous renvoie à l’audition d’Air Liquide. Et dans les hôpitaux, on n’a pas de produits de substitution.

Il faut donc être empirique. En appliquant les mêmes règles à tout le monde, y compris dans les secteurs où la substitution n’est pas possible, si ce n’est à des coûts extrêmement élevés, vous risquez de tuer et de délocaliser un certain nombre d’activités. Donc, faisons attention. On cite un pays dans l’Union européenne : mais à ma connaissance, il n’y a pas d’accord européen sur l’élimination progressive des HFC.

Voilà pourquoi je trouve ces amendements sont imprudents et insuffisamment balisés.

M. Matthieu Orphelin. D’abord, le secteur de la santé est exclu de ces amendements. C’est évolution par rapport à l’année dernière.

Ensuite, on pourrait ne conserver que la partie sur le suramortissement, et préparer un nouvel amendement pour la séance. Car les technologies sont là, et sont déjà effectives. Qui plus est, ce sont des entreprises de chez nous qui les proposent.

M. Julien Aubert. À quel prix ?

M. Matthieu Orphelin. Le dispositif de suramortissement pourrait éventuellement être mis en place pour 2019. Quoi qu’il en soit, il faut avancer sur le sujet. Je précise qu’on ne vise que les frigos, les grandes surfaces, toutes les grandes installations frigorifiques, mais pas les réfrigérateurs des particuliers.

Il faut envoyer un signal politique pour montrer qu’on croit à ces solutions. Je ne comprends toujours pas que l’on fasse preuve d’autant d’attentisme en la matière. Pourquoi remettre sans cesse à demain cette transition écologique quand les solutions sont là et qu’elles ne demandent qu’à être déployées ? J’ai entendu l’argument sur l’inflammabilité des fluides de substitution. Mais nous avons aujourd’hui à notre disposition des technologies qui utilisent des fluides non inflammables. Je vous invite à venir les voir ensemble.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. J’irai dans le sens des propos de mon collègue Matthieu Orphelin : effectivement, les produits substitutifs existent. Il n’y a donc pas de problème technologique, et le suramortissement permettra de pallier les coûts d’investissement.

Par ailleurs, l’amendement que je propose a fait l’objet d’une concertation avec les acteurs économiques, notamment ceux de la grande distribution, qui saluent ce dispositif en deux temps.

J’ajouterai que la France a pris des engagements internationaux sur le sujet, avec les accords de Kigali et le règlement européen sur les quotas de HFC, et que d’autres pays comme l’Espagne et le Danemark ont d’ores et déjà adopté le dispositif que nous vous proposons aujourd’hui.

Enfin, je ne l’avais pas précisé, mais l’usage médical est exclu de cet amendement. De la même manière, le secteur des transports frigorifiques n’est pas non plus concerné : nous visons uniquement les installations fixes, de manière à ne pas trop exposer des secteurs soumis à une forte concurrence internationale.

La commission rejette le sous-amendement I-CF1457, puis l’amendement I-CF389.

Enfin, elle rejette l’amendement I-CF746.

Elle examine alors, en discussion commune, les amendements identiques I-CF110 de M. Vincent Descoeur et I-CF1015 de M. Michel Castellani, les amendements identiques I-CF306 de Mme Véronique Louwagie, I-CF816 de M. Michel Castellani et I-CF1107 de Mme Christine Pires Beaune, l’amendement I-CF1081 de M. Paul-André Colombani, les amendements identiques I-CF390 de la commission du développement durable et I-CF1357 de Mme Sarah El Haïry, ainsi que les amendements I-CF313 de Mme Véronique Louwagie, I-CF817 de M. Michel Castellani et I-CF975 de Mme Sabine Rubin.

M. Vincent Descoeur. Mon amendement I-CF110 concerne toujours les déchets n’ayant pas de filière de recyclage, et à la gestion desquels ne contribuent pas ceux qui les commercialisent, contrairement ceux qui mettent sur le marché des produits couverts par une filière et qui sont logiquement mis à contribution par le biais de la REP. Je propose de mettre en place une TGAP amont sur ces produits non couverts par la REP, ce qui aurait pour intérêt de ne plus taxer aveuglément les gestionnaires des déchets, qui ne sont pas responsables de la non-recyclabilité des produits, et de mettre à contribution ceux qui produisent et mettent en marché ces produits non recyclables.

M. Michel Castellani. Près du tiers des déchets ménagers des Français est composé de produits, hors biodéchets, n’ayant pas de filière de recyclage. Mon amendement I-CF1015 vise donc à instaurer une TGAP amont de 0,03 euro par unité sur les produits non fermentescibles et non couverts par la responsabilité élargie. Cela permettrait de mettre fin à une situation injuste en cessant de taxer aveuglément des gestionnaires de déchets qui ne sont pas responsables de la non-recyclabilité des produits. J’ajoute que ces recettes pourraient être consacrées au développement de l’économie circulaire, et que cette TGAP amont concernerait des entreprises importantes. Même logique et même commentaire pour l’amendement I-CF816.

Mme Christine Pires Beaune. L’objectif de l’amendement I-CF1107 est de mettre en place cette fameuse taxe amont pour les produits qui n’ont pas de filière de recyclage. Il a déjà été largement défendu.

M. Paul-André Colombani. Comme ceux de mes collègues, mon amendement I-CF1081 vise à créer une TGAP amont, pour les émetteurs sur le marché de produits qui n’entrent pas dans les filières de recyclage. Cela inciterait à développer l’économie circulaire, et soulagerait les collectivités qui, elles, paient en assurant la collecte et le traitement.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. L’objectif de l’amendement I-CF390 est de responsabiliser en amont les producteurs d’objets manufacturés non recyclables, dont nous avons parlé tout à l’heure, et de ne pas faire supporter uniquement aux contribuables citoyens et aux collectivités le coût de cette collecte et du traitement des déchets, mais bien de travailler en amont sur l’éco-conception et sur des produits recyclables au maximum.

Mme Sarah El Haïry. Cet amendement I-CF1357 est dans la continuité des explications qui ont été présentées. C’est vraiment une éco-contribution, qui a vocation à traiter la problématique en amont et favoriser les produits qui ont vocation à être recyclés. C’est dans l’esprit de l’article 8.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF313 va dans le même sens que ceux qui ont été présentés précédemment pour créer une TGAP en amont, mettre fin à cette situation un peu inique que nous avons décriée ici en arrêtant de taxer les gestionnaires des déchets qui ne sont pas responsables de la non-recyclabilité des produits, et lancer un signal prix sur l’amont.

M. Michel Castellani. L’amendement I-CF817 s’inscrit exactement sur la même ligne, la même logique, le même type d’amendement que l’amendement I-CF1015 et l’amendement I-CF816 que je viens de présenter.

M. Éric Coquerel. Il y a quelque temps, en séance publique, mon collègue Ruffin avait expliqué que l’Assemblée, à titre d’exemple, devrait arrêter d’utiliser les produits à usage à usage unique. Quoi qu’il en soit, il n’y a pas de raison que les seules personnes ou les seules entités pénalisées soient les gestionnaires des déchets de plastique et encore moins les citoyens. Il nous semble donc nécessaire que les industriels qui fabriquent ces produits en plastique soient eux aussi pénalisés : pas moins de 360 millions de tonnes sont produites chaque année et chaque minute, et 80 à 120 tonnes de déchets finissent en mer.

Voilà pourquoi nous demandons la mise en place d’une éco-contribution sur ces produits extrêmement nocifs, à la charge de ceux qui les fabriquent. Tel est l’objet de l’amendement I-CF975.

M. le Rapporteur général. Je tiens à rappeler que la TGAP amont a été exclue par la feuille de route pour l’économie circulaire. Qui plus est, tout cela ne peut pas tourner, étant donné que vous prévoyez des exonérations qui sont liées au niveau du chiffre d’affaires, ce qui est parfaitement anticonstitutionnel. Ce seul motif fait que vos amendements ne peuvent pas prospérer. Il s’agit d’un service rendu : mettre en face la notion de chiffre d’affaires n’a pas de pertinence et constitue même une rupture d’égalité au sens du Conseil constitutionnel. Avis défavorable sur tous les amendements.

M. Éric Alauzet. Sur ce sujet aussi, il faut avoir une vision globale. Lors de l’examen de l’article 8, nous avons discuté du principe d’une franchise pour ces fameux déchets qui ne sont pas recyclables, afin de les exonérer de la TGAP dite aval, tout au bout de la chaîne. On ne cesse de nous répéter que l’on finit toujours par subir les choses, sans rien pouvoir y faire. En ce cas, remontons en amont dans la chaîne économique, comme nous le proposons avec ces amendements, pour toucher le producteur et le consommateur, et non plus le contribuable. Il faut garder cette idée à l’esprit de remplacer une TGAP aval subie par une TGAP amont vertueuse, dans l’économie circulaire.

Mme Bénédicte Peyrol. Pour revenir sur l’argumentation de M. Coquerel, je voulais rappeler que, dans le cas des plastiques, il existe déjà un éco-organisme, Citeo. Ses éco-modulations ne sont peut-être pas à la hauteur, mais il existe. Par ailleurs, pour tous les déchets non recyclables que l’on veut imposer, il a été acté, dans le cas de la feuille de route pour l’économie circulaire, que deux nouvelles REP devaient se mettre en place à destination d’une masse importante de déchets non recyclables que sont les jouets et les matériels de sport. Cela fait des années et des années que l’on remet le sujet de la TGAP amont sur la table ; mais de nombreuses études montrent que ce n’est peut-être pas le meilleur dispositif. Je ne dis pas qu’il ne faut pas traiter le sujet, mais attendons de voir ce que donneront ces deux nouvelles REP avant de nous intéresser aux autres déchets que l’on ne sait pas recycler aujourd’hui. Il faut intervenir aussi bien en amont qu’en aval, comme nous le faisons dans ce PLF.

M. le président Éric Woerth. Et regardons aussi ce qui se fait dans d’autres pays.

M. Julien Aubert. Je trouve toujours étrange de parler d’amont et d’aval à propos de l’économie circulaire, Il n’y a pas que l’économie qui est circulaire, la fiscalité l’est aussi. À chaque fois qu’on taxe le haut, au motif d’épargner le citoyen, l’effet de ruissellement finit toujours par répercuter l’effet de la taxe sur le contribuable... Ne vous laissez pas convaincre par votre propre argumentaire : à la fin, c’est bel et bien le contribuable du bas qui paiera.

M. Éric Alauzet. Le consommateur, nuance !

M. Arnaud Viala. Je ne suis pas tout à fait dans la ligne de ce que vient de dire Julien Aubert. Même s’il y a effectivement une répercussion, une telle mesure est plus juste qu’une taxation aval sur tous les contribuables. Par ailleurs, je voudrais demander au Rapporteur général s’il peut réexpliquer son argument anticonstitutionnel que je n’ai pas saisi.

M. le Rapporteur général. Tous ces amendements proposent un dispositif d’exonération des entreprises réalisant un chiffre d’affaires de moins de 1 million d’euros. Ce qui risque d’être considéré par le Conseil constitutionnel comme une rupture d’égalité devant l’impôt, dans la mesure où une catégorie serait exonérée de la taxe. C’est le principal obstacle juridique à l’adoption de ces amendements, quand bien même j’en partage la philosophie.

La commission rejette les amendements identiques I-CF110 et I-CF1015, puis les amendements identiques I-CF306, I-CF816 et I-CF1107, l’amendement I-CF1081, les amendements identiques I-CF390 et I-CF1357, ainsi que, successivement, les amendements I-CF313, I-CF817 et I-CF975.

*

Article additionnel après l’article 8 Exclusion de l’huile de palme de la liste des biocarburants ouvrant droit à l’exonération

La commission en vient à l’examen, en discussion commune, de l’amendement I-CF980 de Mme Sabine Rubin, des amendements identiques I-CF993 de M. Michel Castellani et I-CF1077 de M. Paul-André Colombani, de l’amendement I-CF1084 de M. Paul-André Colombani et des amendements identiques I-CF391 de la commission du développement durable, qui fait l’objet du sous-amendement I-CF1460 de M. Charles de Courson, I-CF177 de M. Marc Le Fur et I-CF1331 de M. Bruno Millienne.

M. Éric Coquerel. L’extension des plantations de palmiers à huile et de soja constitue l’une des causes majeures de la déforestation et de la dégradation des écosystèmes. Malheureusement, leur consommation est en hausse croissante dans les carburants. Le Parlement européen a voté l’interdiction des importations d’huile de palme utilisées par les biocarburants à partir de 2021, alors qu’en France on a donné un feu vert à la raffinerie Total de La Mède, qui importera 300 000 tonnes d’huile de palme par an, soit 10 % de la consommation totale d’huile de palme en Europe pour les biocarburants en 2016.

Il est donc difficilement compréhensible, à l’heure où les émissions de gaz à effet de serre ne cessent de croître, y compris en France où ils ont augmenté de 5 %, alors que, selon les accords de Paris, nous devrions en être à moins de 3 % par an, de continuer à considérer positivement l’inclusion de l’huile tant de palme que du soja parmi les biocarburants. C’est pourquoi nous proposons que soient exclus de la liste des biocarburants ouvrant droit à l’exonération de la TGAP le soja et l’huile de palme.

M. Michel Castellani. Je propose de compléter le huitième alinéa du III de l’article 266 quindecies du code des douanes, relatif aux biocarburants, par les mots : « Sont exclus de cette liste l’huile de palme et le soja. » L’exploitation des palmiers à huile est une catastrophe et une cause majeure de déforestation. C’est pourquoi il convient de limiter les incitations à l’importation de ces matières premières agricoles, qui, en réalité, subventionnent indirectement la destruction d’écosystèmes. Nous ajoutons le soja de façon à ne pas créer de discrimination avec l’huile de palme, essentiellement produite en Indonésie et en Malaisie.

M. Paul-André Colombani. L’amendement I-CF1077 est le même que celui de M. Castellani. Il ne faut en effet pas perdre de vue que le soja, qui est massivement cultivé en Amérique du Sud, produit les mêmes effets que les palmiers à huile. L’amendement I-CF1084 est un amendement de repli.

M. Vincent Thiébaut. L’amendement I-CF391 vise à supprimer la niche fiscale dont bénéficie l’huile de palme, dont on connaît les effets dévastateurs dans la déforestation. Nous proposons que les crédits qui seraient générés par cette suppression soient réalloués, en seconde partie du PLF, au développement de l’agriculture.

M. Charles de Courson. Si je suis tout à fait d’accord sur l’huile de palme, qui vient massivement d’Indonésie et de Malaisie, où l’on déforeste à tour de bras – une disposition a d’ailleurs été prise par le Parlement européen, qui va exactement dans la même direction –, n’oublions pas qu’une bonne partie du soja utilisé dans les biocarburants est cultivé en France, en particulier dans les unités produisant du diester. Pour vous donner des ordres de grandeur, plus d’un tiers du diester serait produit à partir d’huile de palme importée, dans l’unité Total située sur les bords de l’étang de Berre, dont nous avons déjà longuement parlé.

S’agissant du bioéthanol, le biocarburant produit à partir de blé, d’oléoprotéagineux, de céréales ou encore de betteraves, on a franchi les 15 % de production par le biais d’un sous-produit de ce qui est utilisé pour oxygéner le gazole, ce qui est un énorme problème. Mais sortons le soja de ce dispositif.

M. Bruno Millienne. Je vais aller dans le même sens que Charles de Courson. Mon amendement I-CF1331 vise à exclure de la liste des biocarburants ouvrant droit à l’exonération l’huile de palme, mais pas le soja produit en France.

M. le Rapporteur général. Je précise qu’il ne s’agit pas d’une niche fiscale, mais d’une liste, prévue par arrêté, qui inclut ou non l’huile de palme dans les biocarburants qui ouvrent le droit à une réduction de prélèvement. Des travaux sont en cours au niveau européen ; la révision de la directive sur les énergies renouvelables vient d’aboutir à un plafonnement de la consommation des matières premières contribuant à la déforestation à partir de 2019 ; elle devra être réduite progressivement jusqu’à disparaître totalement en 2030. Je vous propose de nous inscrire dans ce processus européen : une interruption brutale et totale risquerait de nous mettre en difficulté vis-à-vis des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et de celles de l’Union européenne qui viennent d’être modifiées il y a très peu de temps. Je vous suggère donc de retirer vos amendements ; sinon, avis défavorable.

M. Éric Coquerel. Nous atteignons les limites du droit européen, qui serait opposable à notre mesure, que, si j’ai bien compris, monsieur le rapporteur, vous trouvez de bons sens. Face au fléau de l’émission des gaz à effet de serre, il faut être capables de prendre les décisions qui conviennent, d’autant que Total importe de l’huile de palme que nos agriculteurs ne peuvent produire : non seulement il s’agit d’une concurrence déloyale sur un produit hautement émetteur de gaz à effet de serre, qui ne devrait pas faire partie des biocarburants, mais en plus, nous la favorisons en minorant le taux de TGAP ! Cette situation n’est plus supportable.

J’ai accepté tout à l’heure de soutenir l’article 8 en dépit de tous ses défauts, parce que j’ai estimé que, à un moment donné, la lutte pour l’environnement doit passer avant toute autre préoccupation. Je ne comprends donc pas comment on peut opposer le droit européen à une mesure salvatrice et nécessaire.

M. Vincent Thiébaut. Je tiens à préciser qu’il ne s’agit pas d’interdire un produit au niveau européen, mais d’enlever l’huile de palme de la liste des biocarburants bénéficiant d’une exonération. Ce qui dégagerait des crédits supplémentaires qui pourraient être réaffectés dans la bioagriculture.

M. Jean-Louis Bricout. C’est presque insupportable d’importer de l’huile de palme pour fabriquer du bioéthanol et sauver la raffinerie Total de La Mède, alors que cela vient concurrencer le secteur du sucre et de la betterave, en utilisant la mélasse à partir de laquelle on produit aussi du bioéthanol. Depuis la suppression des quotas sucre, on a besoin de valoriser la betterave par le biais du bioéthanol. Tout ce qui peut contrarier l’importation d’huile de palme me va très bien.

M. Charles de Courson. Faisons attention. L’huile de palme est utilisée dans le biocarburant, mais aussi dans d’autres domaines qui ne font pas l’objet du débat. La question qui est posée en droit communautaire, ce n’est pas l’élimination, sur laquelle tout le monde est d’accord, mais la vitesse d’élimination. Monsieur le Rapporteur général, nos amendements sont-ils euro-compatibles ? Il me semble que l’on peut aller plus vite que ce qu’a prévu le Parlement européen. Si vous me dites l’inverse, nous aurons un petit problème sur le glyphosate, qui pose la même question juridique...

M. le Rapporteur général. Je ne peux pas vous dire que vos amendements sont euro-incompatibles. En revanche, il y a des processus en cours à l’OMC et dans l’Union européenne qu’il faut respecter. Cela étant, comprenez que, philosophiquement, la pression que vous proposez de mettre sur ce genre d’utilisation de produits ne me déplaît pas. Je vais donc changer mon avis en un avis de sagesse, de façon que la discussion ait lieu avec le ministre au banc sur un produit dont je connais les effets nocifs.

M. Charles de Courson. Et sur le soja ?

M. Michel Castellani. Je remercie M. le Rapporteur général pour ses propos et reconnais qu’il y a des contradictions dans le traitement de l’importation de soja. En revanche, il est difficile d’imaginer que l’on puisse conserver une fiscalité favorable à l’importation de l’huile de palme, quand on sait les ravages que la surexploitation de ce produit entraîne dans certains pays du Sud.

M. le Rapporteur général. Je tiens à préciser que je donne un avis de sagesse à l’amendement I-CF391 de la commission du développement durable, sous-amendé par le sous-amendement I-CF1460 de Charles de Courson, qui vise à remplacer l’huile de palme par les produits à base d’huile de palme. La discussion aura donc lieu en séance sur cette base. Je suggère aux auteurs des autres amendements de les retirer.

M. Éric Coquerel. Je maintiens mon amendement.

M. Michel Castellani. Je maintiens le mien également.

La commission rejette l’amendement I-CF980, puis les amendements identiques I-CF993 et I-CF1077, et l’amendement I-CF1084.

Elle adopte le sous-amendement I-CF1460, puis les amendements identiques I-CF391, I-CF177 et I-CF1331, sous-amendés (amendement I-2239).

*

Après l’article 8

La commission examine l’amendement I-CF988 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement a trait aux pesticides et, plus particulièrement, au glyphosate. Je ne reviens pas sur le débat qui nous a opposés, lorsque nous avons demandé l’interdiction, de fait, dans les trois ans, du glyphosate et non pas seulement un objectif. Il faudrait imposer un taux de redevance dissuasif sur ces substances, de façon à les rendre plus coûteuses à l’emploi.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF979 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à déplafonner la redevance des plus gros consommateurs d’eau. Il est anormal que ceux qui consomment le plus d’eau, et qui sont souvent les plus susceptibles de la polluer, ne soient pas soumis à une progressivité continue de leur paiement. L’idée est de fixer des seuils en deçà desquels la redevance ne peut être fixée, en lieu et place des plafonds existants.

M. le Rapporteur général. Votre idée, monsieur Coquerel, est loin d’être absurde. Mais se tiennent actuellement les Assises de l’eau. Une première salve de mesures a été annoncée par le Premier ministre, concernant les institutions, notamment les agences de l’eau. Une deuxième salve inclut la refonte des redevances portant sur l’eau. Je ne suis pas loin de partager votre point de vue mais, dans la mesure où un travail est en cours sur la refonte totale des redevances, je pense qu’il serait bon de retirer votre amendement ; sinon, j’émettrai un avis défavorable.

M. Éric Coquerel. Je vais le maintenir, de sorte que l’on s’en souvienne pour le travail à venir.

La commission rejette l’amendement.

*

Article 9 Suppression de taxes à faible rendement

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à supprimer 17 taxes à faible rendement, entendues comme celles dont le rendement est inférieur à 150 millions d’euros.

Le sujet des taxes à faible rendement est au cœur de problématiques à forts enjeux : la lisibilité et la bonne acceptation du dispositif fiscal ; les complexités de gestion, tant pour les entreprises que pour les administrations collectrices ; le poids des prélèvements obligatoires et leurs conséquences sur la compétitivité de l’économie française.

Cet article s’inscrit dans le cadre du projet de suppression de taxes à faible rendement engagé par le Gouvernement, suivant en cela les recommandations émises par la Cour des comptes et l’inspection générale des finances.

Les taxes supprimées sont les suivantes :

– taxe sur l’édition des ouvrages de librairie de l’article 1609 undecies du CGI ;

– taxe sur les appareils de reproduction de l’article 1609 undecies du CGI ;

– taxe sur l’ajout de sucre à la vendange, dite « de chaptalisation » de l’article 422 du CGI ;

– taxe sur les bois et plants de vigne perçue au profit de FranceAgriMer de l’article 1606 du CGI ;

– taxe sur exploitants agricoles producteurs de céréales de l’article 1606 du CGI ;

– taxe portant sur les farines de l’article 1618 septies du CGI ;

– taxe sur les produits de la pêche maritime instaurée au profit de France AgriMer de l’article 75 de la loi de finances rectificative pour 2003 ;

– taxe affectée à la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA) de l’article L. 4432-3 du code des transports ;

– taxe hydraulique affectée à Voies navigables de France de l’article L. 4312-6 du code des transports ;

– contribution de sécurité de la propriété maritime de l’article 254 du code des douanes ;

– prélèvement sur les numéros surtaxés pour les jeux et concours radiodiffusés et télévisés de l’article L. 137-19 du code de la sécurité sociale ;

– droit fixe dû par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne de l’article 1012 du CGI ;

– taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres de l’article 1013 du CGI ;

– droit d’immatriculation des opérateurs et agences de voyage de l’article L. 141-3 du code de tourisme ;

– contribution aux poinçonnages et essai de métaux précieux de l’article 527 du CGI ;

– contribution additionnelle à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques de l’article 1609 decies du CGI ;

– taxe sur les contrats d’échange sur défaut d’un État de l’article 235 ter ZD ter du CGI ;

– taxe sur les entreprises de transport public routier de personnes qui assurent de services réguliers interurbains de l’article L. 3111-17 du code des transports.

La taxe hydraulique a le rendement est le plus élevé, avec 140,7 millions d’euros en 2017. Affectée à l’opérateur VNF, elle sera remplacée par un régime de redevances domaniales de droit commun, afin de clarifier un régime juridique donnant lieu à des contentieux multiples.

Les compensations des pertes de recettes doivent être assurées par le budget général de l’État, sous réserve des modalités particulières convenues avec les différents affectataires (Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, Caisse nationale des allocations familiales, Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, ‘Agence nationale des fréquences, Centre national du livre, FranceAgriMer et Atout France).

Dernières modifications législatives intervenues

Entre 2012 et 2017, 11 taxes à faible rendement ont été supprimées.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

I. L’État du droit

Les taxes à faible rendement doivent être entendues comme celles dont le produit est inférieur à 150 millions d’euros.

Le rapport de l’IGF de février 2014 consacré à la question recensait 192 taxes correspondant à cette définition, quand l’Allemagne n’en comptait que 3 et l’Italie 17 ([113]).

Il sera procédé à un inventaire critique des taxes dont la suppression est envisagée par le présent article.

A. Les « Petites taxes »en vigueur

1. Contribution de sécurité de la propriété maritime

Cette contribution – que l’on retrouve également sous le vocable d’« hypothèque maritime » – est prévue par l’article 254 du code des douanes.

Son rendement était de 1,13 million d’euros en 2017.

Son régime a été fixé par une loi du 3 janvier 1967 ([114]). Dérogeant au régime des hypothèques de droit commun, l’hypothèque maritime est perçue par le conservateur des hypothèques maritimes territorialement compétent.

Elle est destinée à faire participer aux frais de gestion de la publicité et de la conservation des hypothèques maritimes.

D’un montant correspondant à 0,05 % du capital des créances donnant lieu à l’hypothèque, elle est perçue au moment de l’inscription hypothécaire ou de son renouvellement.

2. Taxe sur les contrats d’échange sur défaut d’État

L’article 5 de la première loi de finances rectificative pour 2012 ([115]) a instauré une taxe sur les transactions financières (TTF) comprenant trois parties : une taxe sur les acquisitions de titres de capital ou titres assimilés prévue par les dispositions de l’article 235 ter ZD du CGI ; une taxe sur les ordres annulés dans le cadre d’opérations à haute fréquence prévue par les dispositions de l’article 235 ter ZD bis du CGI ; une taxe sur les acquisitions de contrats d’échange sur défaut d’un État prévue par les dispositions de l’article 235 ter ZD ter du même code.

Sont redevables de cette dernière taxe les personnes physiques domiciliées en France au sens de l’article 4 B du CGI, les entreprises exploitées en France au sens du I de l’article 209 CGI ou les entités juridiques établies ou constituées en France, qui achètent un contrat d’échange sur défaut d’un État de l’Union européenne (Credit Default Swap – CDS) nu, c’est-à-dire ceux qui ne détiennent pas de position longue sur la dette de l’État européen en question.

Elle est assise sur le montant notionnel du contrat, qui s’entend du montant facial utilisé pour calculer les paiements liés au contrat ; son taux est d’0,01 % d’un tel montant.

Ces dispositions avaient pour objectif de participer à la réforme des activités financières, eu égard au rôle des CDS dans l’amplification de la crise des dettes souveraines européenne.

Pour autant, la possibilité de détention de position non couverte sur un contrat d’échange sur défaut souverain a été interdite par le règlement européen du 14 mars 2012 sur la vente à découvert et certains aspects d’échange sur risque de crédit, entré en vigueur au 1er novembre 2012 ([116]). La présente taxe est alors devenue sans objet : elle ne possède aucun redevable et son rendement est nul.

3. Taxe sur la chaptalisation

Créée en 1926, la taxe sur la chaptalisation avait pour objectif initial de protéger les viticulteurs ne recourant pas à la chaptalisation, considérée à l’époque comme s’apparentant à une forme de concurrence déloyale.

L’opération de chaptalisation – du nom de son inventeur, Jean-Antoine Chaptal – est l’opération qui consiste à ajouter du sucre au moût pour augmenter le degré d’alcool final du vin après fermentation alcoolique : on considère qu’une proportion de 17 grammes de sucre par litre de moût entraîne la formation d’un degré d’alcool supplémentaire.

Due par les viticulteurs recourant à cette pratique, la taxe de l’article 422 du CGI est assise sur la quantité de sucre ajoutée à la vendange par hectare de vigne, à un taux de 13 euros pour 100 kilogrammes.

Acquittée par un peu plus de 6 000 redevables, elle possède un rendement de 1,57 million d’euros.

Il convient de noter que le recours à la chaptalisation doit être autorisé par décision préfectorale ; de fait, une suppression de la taxe n’aboutirait pas pour autant à un développement massif de cette pratique.

4. Contribution à la garantie sur les métaux précieux

Depuis 1260 et le statut des orfèvres, les pouvoirs publics se sont attachés à réglementer les professions travaillant l’or et l’argent, afin de garantir le titre des ouvrages. La contribution au poinçonnage, telle qu’elle existe en l’état du droit à l’article 527 du CGI, est donc issue d’une longue sédimentation historique qui a débouché sur la loi de finances rectificative pour 2003 ([117]).

Cette taxe vise à faire contribuer aux coûts les producteurs d’ouvrages en or, en argent ou en platine recourant au poinçonnage auprès des bureaux de garantie.

Son assiette est constituée par chaque ouvrage en or, en argent ou en platine faisant l’apposition d’un poinçon par un bureau de garantie, à un taux de 8 euros par ouvrage marqué en or ou en platine et 4 euros par ouvrage marqué en argent.

D’un rendement d’environ 580 000 euros, elle est acquittée par une dizaine de milliers de redevables.

La suppression de la contribution à la garantie sur les métaux précieux a été proposée par des amendements parlementaires lors des discussions budgétaires en 2014, 2015 et 2016. Ces amendements avaient fait l’objet d’avis défavorables du Gouvernement pour lequel la préservation de l’activité des organismes de contrôles agréés, la mission de service public de marque des bureaux de garantie et le maintien d’une application uniforme de la garantie sur le territoire justifiaient la conservation de la contribution au poinçonnage.

La question se pose différemment à l’heure actuelle dans la mesure où la suppression de la contribution au poinçonnage s’inscrit dans un contexte plus large de réforme de la garantie. À cet égard, l’administration a entamé des discussions avec les professionnels du secteur afin de moderniser le secteur de la bijouterie.

5. Droit fixe dû par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne

La loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux de hasard en ligne a instauré un droit fixe exigible à chaque demande d’agrément, puis à chaque année de validité de l’agrément ([118]). L’objectif de ce droit était, selon les travaux parlementaires, d’instaurer une barrière à l’entrée, afin d’écarter les acteurs ne présentant pas des gages de sérieux suffisants.

Due par tout opérateur de jeux ou de paris en ligne agréé ou demandant un agrément, son montant est forfaitaire et dépend de la situation du demandeur : entre 2 000 et 15 000 euros pour une première demande ; entre 10 000 et 40 000 euros annuels au titre de chaque agrément délivré ou renouvelé ; entre 1 000 et 10 000 euros pour un renouvellement.

Elle a été acquittée par 15 personnes l’an dernier, pour un rendement total de 700 000 euros.

La loi relative à la consommation du 17 mars 2014 (dite « loi Hamon ») ([119]) a imposé aux entreprises sollicitant l’agrément en tant qu’opérateur de jeux ou de paris en ligne de justifier de l’existence d’une sûreté, d’une fiducie, d’une assurance, d’un compte sous séquestre ou de tout autre instrument ou mécanisme garantissant le reversement aux joueurs de leurs avoirs exigibles. De fait, cette disposition rend l’objectif d’assainissement du secteur par une taxe moins pertinent.

6. Taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestre occupées à titre d’habitat principal

Les caravanes et maisons mobiles ne sont pas imposables au titre de la TH, dès lors qu’elles sont susceptibles d’être déplacées à tout moment. C’est pourquoi l’article 35 de la dernière loi de finances rectificative pour 2010 ([120]) – résultant d’un amendement sénatorial – a institué une taxe annuelle due par les personnes dont la résidence principale est constituée d’une résidence mobile terrestre.

Cette taxe, codifiée à l’article 1013 du CGI, est due par toute personne dont l’habitat principal sur le territoire est constitué d’une résidence mobile terrestre ; elle est d’un montant de 150 euros.

Son rendement n’est pas communiqué.

7. Taxe sur les bois et plants de vigne

Issue de la directive du Conseil du 9 avril 1968 concernant la commercialisation des matériels de multiplication végétative de la vigne ([121]), cette taxe a été transposée en droit interne par la loi de finances pour 1969 ([122]). Codifiée à l’article 1606 du CGI, elle vise à assurer le financement, par les professionnels, des contrôles officiels réalisés par les services de l’État, qui garantissent la multiplication de variétés et de clones sains ayant une valeur agronomique, technologique et environnementale répondant aux critères de la viticulture actuelle.

Cette taxe est due, de manière annuelle, par tout producteur ou négociant en bois et plants de vigne. Elle est assise sur l’ensemble des matériels

– vignes-mères, boutures-pépinières, plants greffes-soudés – pouvant être utilisés pour la multiplication végétative de la vigne, qui sont taxés de manière forfaitaire, dans une limite de 105 euros par an.

Son rendement, d’environ 600 000 euros, est affecté à FranceAgriMer.

8. Contribution additionnelle à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux applicable aux stations radioélectriques

Cette taxe, codifiée à l’article 1609 decies du CGI, qui pèse sur les stations radioélectriques, a été instituée, afin de financer les mesures des champs électromagnétiques émis par les stations et la recherche sur leurs effets sur la santé humaine.

Elle vise à mettre en œuvre les orientations retenues dans le cadre du Grenelle de l’environnement. En effet, l’article 42 de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement du 3 août 2009 ([123]) (« Grenelle I ») a prévu la mise en place d’un dispositif de surveillance et de mesure des ondes électromagnétiques menées par des organismes indépendants accrédités. Ces dispositifs doivent être financés par un fonds indépendant alimenté par la contribution des opérateurs de réseau émettant des ondes électromagnétiques.

La TA-IFER stations radio est due par les stations de radios redevables de l’imposition sur les entreprises de réseaux (IFER), à l’exception des personnes qui exploitent des stations qui relèvent de la loi relative à la liberté de communication du 30 septembre 1986 ([124]). Son taux correspond à 4 % du montant de l’IFER.

Le produit de la contribution additionnelle, de 8,4 millions d’euros, est fractionné entre une part de 3,55 millions d’euros qui revient à l’État et un montant de 4,85 millions d’euros qui est affecté à un fonds qui le répartit :

– à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), en charge du financement de la recherche sur les effets sur la santé des champs électromagnétiques, dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ([125]) ;

– à l’Agence nationale des fréquences (ANFR), en charge du financement des mesures des champs électromagnétiques, dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

La suppression de la TA-IFER par le présent article soulève la question de sa compensation à l’ANSES, mais également à l’ANFR.

9. Taxe sur l’édition des ouvrages de librairie

Initialement qualifiée de redevance, la taxe a été créée en 1976 au profit du Centre national des lettres (CNL). Son taux et ses modalités de détermination de l’assiette n’ont pas évolué depuis cette date ; seul le seuil de chiffre d’affaires s’est accru. Le produit de la taxe est en baisse constante depuis 2008 (d’environ 30 %), le secteur de l’édition étant fragilisé par les mutations liées au numérique, malgré la taxation des éditeurs numériques depuis le 1er janvier 2016.

Cette taxe, dont le régime est fixé aux articles 1609 undecies, 1609 duodecies, 1609 quaterdecies et 1609 quindecies du CGI, a pour mission de contribuer au financement du CNL, dont la mission est de soutenir, grâce à différents dispositifs et commissions, tous les acteurs de la chaîne du livre : auteurs, éditeurs, libraires et organisateurs de manifestations littéraires.

Due par les éditeurs dont le chiffre d’affaires de l’année précédente, pour cette branche d’activité, a excédé 76 300 euros toutes taxes comprises, elle représente 0,20 % du montant total des ventes (sauf exportations) des ouvrages de librairie de toute nature qu’ils éditent.

Elle est acquittée par environ 500 personnes, pour un montant d’environ 4 millions d’euros.

10. Taxe sur les appareils de reproduction ou d’impression

Cette taxe, dont le régime est aussi fixé aux articles 1609 undecies, 1609 duodecies, 1609 quaterdecies et 1609 quindecies du CGI, a été instituée par l’article 22 de la loi de finances pour 1976 ([126]), afin d’atténuer le manque à gagner des auteurs, des éditeurs et des libraires, du fait du développement de la reprographie des ouvrages et des périodiques : elle était alors dénommée « redevance sur l’emploi de la reprographie ».

Son assiette a été élargie par l’article 105 de la loi de finances rectificative pour 2006 ([127]), afin d’intégrer les imprimantes, les machines à copier et télécopier, même combinées entre elles. L’article 52 de la troisième loi de finances rectificative pour 2009 ([128]) en a augmenté le taux de 2,25 % à 3,25 %.

Le CNL est financé en quasi-totalité par le produit de cette taxe (27,29 millions d’euros de recettes en 2017) ; son affectation fait l’objet d’un plafond qui, n’étant pas atteint, n’aboutit à aucun reversement au budget général.

La suppression de cette taxe par le présent article implique la budgétisation d’une dotation budgétaire allouée au CNL dans la loi de finances pour 2019.

11. Taxe sur les farines, semoules et gruaux tendres livrées ou mises en œuvre en vue de la consommation humaine

La taxe portant sur les blés tendres, régie par l’article 1618 septies du CGI, a été créée par l’article 34 de la loi du 31 juillet 1962 ([129]) ; elle était alors destinée au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA). Elle est actuellement affectée à la Mutualité sociale agricole (MSA), et représente environ 2 % de ses ressources.

Due par tout meunier, opérateur ou importateur procédant à l’introduction des produits sur le territoire, la taxe « farines » est assise sur l’ensemble des farines, semoules et gruaux de blé tendre livrés ou mis en œuvre en vue de la consommation humaine ; les exportations en sont exonérées. Son taux est de 15,24 euros par tonne, depuis 1991.

Avec un millier de redevables, la taxe farines possède un rendement d’environ 64 millions d’euros.

Dans leur rapport d’information de 2016 ([130]), nos collègues Véronique Louwagie et Razzy Hammadi ont proposé la suppression de cette taxe. De même, la Cour des comptes a, une nouvelle fois dans son Rapport public annuel publié le 7 février 2018, recommandé de supprimer cette taxe considérée comme trop coûteuse (avec des frais de gestion proches de 25 %) et « ayant perdu son sens dans le cadre du marché unique européen ».

Selon la Cour des comptes, la taxe sur les farines n’a pas d’équivalent en Europe. Aussi, les industriels agroalimentaires européens qui introduisent en France des produits contenant de la farine de blé tendre ont tendance à l’éluder, faute de connaître son existence. L’identification de ces redevables et aléatoire et coûteuse pour la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), en l’absence de contrôles aux frontières intra-européennes.

Si l’abrogation de cette taxe supprime son affectation au régime complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles, le PLFSS pour 2019 prévoit une compensation. Ainsi, une fraction du droit de consommation sur les alcools est transférée au régime complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles, qui percevra à l’avenir 6,87 % de ce droit, et non plus 4,18 %. Le régime agricole de base est compensé par le régime de base, auquel il est financièrement intégré.

12. Taxe sur les céréales affectée à l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer

L’imposition des céréales est issue d’une tradition multiséculaire qui remonte à la dîme cléricale au champart seigneurial. Dans ce prolongement, cette taxe, dont le régime est défini à l’article 1619 du CGI, a été formellement créée par la loi de finances rectificative pour 2003 ([131]) en remplacement d’anciennes taxes parafiscales.

Cette taxe est exigible à la livraison des produits et recouvrée par la DGDDI sur la base de déclarations fournies par les collecteurs agréés. Son produit est affecté à France AgriMer dans la limite d’un plafond prévu en loi de finances.

Due par tout exploitant agricole producteur de céréales à raison de 0,28 euro par tonne de céréales livrées aux collecteurs, cette taxe possède un rendement de 17,5 millions d’euros. S’il existe environ 130 000 céréaliers en France, la taxe a été collectée par les 1 121 collecteurs agréés en 2017.

Cette taxe ne frappe que les céréales produites en France – y compris si elles sont exportées – mais pas les céréales importées, ce qui est source de concurrence déloyale au détriment des producteurs français. Il était en outre relevé par le rapport précité de 2016 – qui concluait à sa suppression –, que les modalités de calcul et la procédure de déclaration de cette taxe sont sources d’une importante complexité.

13. Prélèvement sur le produit des appels à des numéros surtaxés effectués dans le cadre des programmes télévisés et radiodiffusés comportant des jeux et concours

Le prélèvement sur le produit des appels à des numéros surtaxés effectués dans le cadre de programmes télévisés et radiodiffusés comportant des jeux et concours, prévu à l’article L. 137-9 du code de la sécurité sociale, a été institué, sur initiative sénatoriale, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 ([132]). Il visait à corriger une iniquité puisque tous les jeux de hasard – à l’exception notable des jeux de hasards télévisuels – voyaient les sommes engagées, ou produits réalisés à cette occasion, assujettis à contributions sociales.

Sont redevables de cette taxe, dont le taux est de 9,5 %, les organisateurs de jeux et de concours. Son assiette est constituée par le montant des appels effectués au moyen de numéros audiotels ou de messages écrits adressés, net des coûts de l’opérateur et des remboursements de la participation aux jeux et concours, et diminué de la valeur des gains distribués aux spectateurs, auditeurs et candidats.

La taxe sur les numéros surtaxés possède un rendement d’environ 3 millions d’euros, affecté à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

14. Droit d’immatriculation des opérateurs de voyages et de séjours

Cette taxe, prévue par l’article L. 141-3 du code du tourisme, est destinée à couvrir les frais d’instruction à l’occasion de l’immatriculation des opérateurs et agences de voyage sur le registre tenu par Atout France.

Elle est due par toute personne qui souhaite élaborer, vendre ou offrir à la vente dans le cadre de ses activités commerciales, industrielles, artisanales ou libérales des forfaits touristiques ou de services de voyage portant sur le transport, le logement, la location d’un véhicule ou d’autres services qu’elle ne produira pas elle-même.

D’un montant de 150 euros au moment de la demande d’immatriculation, renouvelable tous les trois ans, elle possède un produit d’environ 200 000 euros.

La suppression de cette taxe rendrait gratuite l’immatriculation des opérateurs et services de voyages sur le registre tenu par Atout France.

15. Taxe sur les titulaires d’ouvrages destinés à prélever ou à évacuer des volumes d’eau sur le domaine public fluvial, ou « taxe hydraulique »

Issue de l’article 124 de la loi de finances pour 1991 ([133]) et régie par l’article L. 4316-3 du code des transports, cette taxe est affectée à l’établissement public administratif Voies navigables de France (VNF), qui est chargé de gérer la majeure partie du réseau des voies navigables de France (3 800 kilomètres de canaux, 2 900 kilomètres de rivières et de fleuves et près de 3 000 ouvrages d’art).

Est redevable de la taxe hydraulique le titulaire d’un ouvrage de prise d’eau, de rejet d’eau ou d’autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d’eau sur le domaine public fluvial qui lui est confié.

La taxe comprend deux éléments :

1° un élément égal au produit de la superficie de l’emprise au sol des ouvrages correspondants par un taux de base fixé dans la limite des plafonds suivants :

a) 1,52 euro par mètre carré pour une emprise située dans une commune de moins de 2 000 habitants ;

b) 15,2 euros par mètre carré pour une emprise située dans une commune de plus de 2 000 habitants et de moins de 100 000 habitants ;

c) 30,49 euros par mètre carré pour une emprise située dans une commune de plus de 100 000 habitants.

Pour les ouvrages destinés à un usage agricole, le plafond est celui fixé au a), quelle que soit la population de la commune où est situé l’ouvrage ;

2° un élément égal au produit du volume prélevable ou rejetable par l’ouvrage par un taux de base compris entre 1,5 euro et 7 euros par millier de mètres cubes prélevables ou rejetables, et identique pour tous les usagers. À ce second élément est appliqué un coefficient d’abattement compris entre 90 % et 97 % pour les usages agricoles et entre 10 % et 30 % pour les usages industriels. Ce coefficient d’abattement est fixé à 97 % pour l’alimentation en eau d’un canal de navigation.

Son rendement s’élève à 140,7 millions d’euros en 2017, affecté dans une limite de 132,8 millions d’euros à VNF. Le plafond a été fixé à 127,8 millions d’euros en loi de finances pour 2018. Cette taxe représente le quart des ressources de VNF.

Selon l’article L. 4311-1 du code des transports, VNF est chargé :

– d’assurer l’exploitation, l’entretien, la maintenance, l’amélioration, l’extension et la promotion des voies navigables ainsi que de leurs dépendances en développant un transport fluvial complémentaire des autres modes de transport, contribuant ainsi au report modal par le réseau principal et par le réseau secondaire ;

– de la gestion hydraulique des voies qui lui sont confiées en conciliant les usages diversifiés de la ressource aquatique, ainsi qu’en assurant l’entretien et la surveillance des ouvrages et aménagements hydrauliques situés sur le domaine qui lui est confié ;

– de concourir au développement durable et à l’aménagement du territoire, notamment par la sauvegarde des zones humides et des aménagements nécessaires à la reconstitution de la continuité écologique, la prévention des inondations, la conservation du patrimoine et la promotion du tourisme fluvial et des activités nautiques ;

– de gérer et exploiter, en régie directe ou par l’intermédiaire de personnes morales de droit public ou de sociétés qu’il contrôle, le domaine de l’État qui lui est confié en vertu de l’article L. 4314-1 ainsi que son domaine privé.

Cette taxe a donné lieu à plusieurs contentieux devant les juridictions du fond de l’ordre administratif, compétent en la matière ([134]). En effet, et selon la jurisprudence européenne, une aide accordée à une entreprise opérant à la fois sur un marché fermé à la concurrence et sur un marché ouvert à celle-ci peut fausser le libre jeu de la concurrence au sens de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et être qualifiée d’aide d’État ([135]). Or, la jurisprudence européenne ne s’arrête pas à la qualification juridique du bénéficiaire de l’aide, qui peut donc être une personne publique ([136]).

Ainsi, la cour administrative d’appel a-t-elle récemment considéré que la taxe hydraulique constituait, pour VNF, une aide d’État illégale, en ce que l’établissement devait être regardé comme une entreprise exerçant des activités dans le secteur concurrentiel « notamment du fait des opérations de promotion immobilière qu’il initie et contrôle, par l’intermédiaire de sociétés dont il a suscité la création, sur des parcelles déclassées du domaine public dont l’État lui a confié la gestion » ([137]). Si cet arrêt a été cassé par le Conseil d’État ([138]), le régime juridique de la taxe hydraulique apparaît insuffisamment sécurisé.

De fait, cette taxe doit être remplacée par une redevance domaniale qui aura pour effet de faire contribuer les usagers du réseau fluvial navigable aux dépenses de VNF à proposition de leurs capacités contributives et de l’avantage économique qu’ils tirent de l’utilisation du réseau fluvial. À ce stade, le Gouvernement n’a pas apporté de précisions sur cette évolution qui ressort du domaine réglementaire. En tout état de cause, l’objectif de cette réforme est de sécuriser juridiquement les ressources de VNF sans en dégrader le rendement financier.

16. Taxe affectée à la Chambre nationale de la batellerie artisanale

La Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA) est un établissement public national à caractère administratif institué par la loi d’orientation des transports intérieurs (« LOTI ») du 30 décembre 1982 ([139]).

La taxe visant à alimenter la CNBA est prévu à l’article 93 de la loi de finances pour 1985 ([140]), désormais codifié au sein du code des transports, à l’article L. 4432-3. Visant toute entreprise de batellerie artisanale ou société coopérative de transport fluvial, elle est assise sur le poids des marchandises transportées sur une certaine distance : 0,36 euro par millier de tonnes kilométriques de marchandises générales ; 0,16 euro par millier de tonnes kilométriques de marchandises spécialisées.

Elle possède un rendement de 1,2 million d’euros.

Cette taxe, collectée par VNF, est la principale source de financement de la CNBA (entre 97 et 99 % des produits), qui a pour mission de représenter, soutenir et défendre la profession de batelier.

La mission conduite par l’IGF sur les petites taxes, en 2014, recommandait de supprimer la taxe et, le cas échéant, de la remplacer par une contribution volontaire dans le cadre d’un accord de branche ([141]).

Plus récemment, le Premier président de la Cour des comptes a rendu, le 8 décembre 2017, un référé concernant la CNBA. Critique, le Premier président a souligné, dans ce référé, une « accumulation de dysfonctionnements de gestion au mépris de l’intérêt général » ([142]).

Il a également été souligné dans ce référé que la taxe affectée fait actuellement l’objet d’une large sous-utilisation qui conduit la CNBA à enregistrer dans ses comptes des réserves qui représentent annuellement 75 % du montant perçu ; entre 80 et 90 % du reliquat est affecté aux charges de personnel et de structures. Par conséquent, la suppression de l’établissement public CNBA et, partant, de la taxe, ont été proposés.

Le présent article tire les conclusions de ces différentes critiques en supprimant la CNBA et la taxe qui lui était affectée. Désormais, les entreprises de la batellerie artisanale et les sociétés coopératives artisanales devront être immatriculées au répertoire des métiers, ce qui met fin à une singularité au sein de l’artisanat.

17. Taxe au profit de FranceAgriMer sur les produits de la pêche

La création, en 1983, du fonds d’intervention et d’organisation des marchés des produits de la pêche maritime et des cultures marines (FIOM) a conduit à se pencher sur la question de son financement. Le choix d’une fraction du produit des dépenses parafiscales alimentant le comité central des pêches maritimes a été fait. L’interdiction du recours aux taxes parafiscales, en 2003, a abouti à la taxe dans sa forme actuelle.

Cette taxe est due par l’armateur et le premier acheteur pour les produits de la pêche débarqués en France par un navire français ou par l’importateur du produit étranger. Son taux est le suivant :

– 0,20 % pour les produits destinés à la conserve ou à la semi-conserve. La taxe est répartie à raison de 0,12 % à la charge de l’armateur et 0,08 % à la charge du premier acheteur ;

– 0,27 % pour les autres produits, répartis à raison de 0,12 % à la charge de l’armateur et 0,15 % à la charge du premier acheteur.

D’un rendement de 4 millions d’euros, elle est affectée, depuis 2009, à FranceAgriMer, organisme issu de la fusion de cinq offices agricoles dont l’ancien FIOM.

Le rapport d’information réalisé par nos collègues Véronique Louwagie et Razzy Hammadi a, lui, proposé la suppression de cette taxe ([143]). Cette taxe n’a, selon le rapport parlementaire, qu’une finalité budgétaire puisqu’elle ne sert qu’à alimenter le budget de FranceAgriMer, à hauteur de 0,5 %.

B. la poursuite d’une simplification fiscale

La France se caractérise par un nombre anormalement élevé de taxes à faible rendement ; elles forment un précipité qui témoigne de sa riche histoire fiscale. Certaines ont perdu leur justification originelle, d’autres ont vu leur public disparaître, toutes méritent d’être examinées à l’aune des exigences d’efficience et de cohérence de la loi fiscale sans lesquels il ne peut y avoir de consentement à l’impôt.

Le sujet des taxes à faible rendement est ainsi au cœur de problématiques à forts enjeux : la lisibilité et la bonne acceptation du dispositif fiscal ; les complexités de gestion, tant pour les entreprises que pour les administrations collectrices ; le poids des prélèvements obligatoires et leurs conséquences sur la compétitivité de l’économie française. Aussi, une suppression des taxes à faible rendement est-elle régulièrement évoquée. Le bilan du toilettage des dispositifs fiscaux qui entrent dans cette catégorie reste néanmoins plus modeste : entre 2011 et 2017, seuls 11 dispositifs fiscaux ont été supprimés.

Si les comparaisons internationales constituent un exercice délicat en matière de fiscalité tant les différences de nomenclatures ou de définitions ne sont que les reflets des conceptions nationales touchant à la place de l’État, les classements internationaux pointent régulièrement la complexité de la fiscalité française.

Il en est ainsi du classement Doing Business édité chaque année par la Banque mondiale et qui classe la France, pour 2018, en cinquante-quatrième position en ce qui concerne le paiement des taxes et des impôts ([144]). Si ce chiffre ne recouvre pas uniquement le nombre de taxes et impôts présents en France, un tel nombre se répercute sur le nombre d’heures passées, annuellement, au paiement des impôts, mais également sur la pression fiscale ou, s’agissant des taxes à faible rendement, son ressenti.

La France est le seul pays de l’Union européenne à posséder un nombre supérieur à 100 de « taxes mineures » – selon la nomenclature de la Commission européenne –, c’est-à-dire dont le rendement est inférieur à 0,1 point de PIB ([145]).

Le Gouvernement s’est engagé par une circulaire du Premier ministre en date du 29 mars 2018, reprise par une circulaire commune de la directrice du budget et du directeur de la législation fiscale du 26 avril 2018, à fixer un objectif de réduction des taxes à faible rendement.

Après recension, la suppression de 17 taxes est proposée par le présent article. Il est prévu, par ailleurs, à l’article 10 du présent PLF la fusion de trois taxes sur la publicité audiovisuelle.

II. le dispositif proposé

A. La suppression de 17 taxes

taxes supprimées

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

B. une rationalisation du paysage des petites taxes A saluer mais dont la cohérence pose question

La suppression de ces dispositifs conduit à la simplification du paysage fiscal des acteurs économiques, mais également à un gain financier. Aussi, cet article conduit à une amélioration de la compétitivité des entreprises concernées.

Néanmoins, le périmètre retenu de cette simplification pose question. Le rapport de l’IGF de 2014 proposait un ambitieux scénario de suppression qui recouvrait 159 taxes. À cet égard, le présent article apparaît plus modeste.

La cohérence de certaines suppressions pose également question. Ainsi, le Conseil des prélèvements obligatoires relevait, en 2013, que FranceAgriMer faisait partie des entités affectataires de plus de 4 taxes, en l’espèce 5 ([146]). Le présent article supprime les deux plus importantes et une troisième plus modeste : la taxe sur les produits de la mer (au rendement de 5,7 millions d’euros), la taxe sur les céréales (au rendement de 17,5 millions d’euros) et la taxe sur les bois et plants de vigne (au rendement de 650 000 euros). Pour autant, la taxe sur les certificats sanitaires et phytosanitaires ([147]) et la taxe pour l’utilisation de la plateforme logicielle Expadon ([148]), qui possèdent toutes deux un rendement de 2 millions d’euros, sont préservées. Si la taxe sur les certificats résulte d’une obligation communautaire, elle pourrait abonder le budget général, afin que l’ensemble des ressources de FranceAgriMer soient « rebudgétisées » dans un souci de clarté et de simplification.

*

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques I-CF261 de M. Jean-Pierre Vigier et I-CF566 de M. Marc Le Fur.

Elle en vient ensuite aux amendements identiques I-CF821 de M. Thibault Bazin et I-CF1146 de M. François Pupponi.

M. Thibault Bazin. Les bailleurs sociaux ont dû supporter la baisse drastique des aides personnalisées au logement. Pour leur permettre de continuer à investir, le Gouvernement les a encouragés à vendre leur parc, avec un objectif de 40 000 logements par an. La loi ELAN leur facilitera, en ce sens, les ventes en bloc. En parallèle, une taxe sur les ventes de logements HLM avait été mise en place en loi de finances pour 2018, en vue d’une plus grande contribution au FNAL, par le biais d’une contribution à la Caisse de garantie du logement locatif social, censée être calculée dès le second semestre 2018, sur la base des ventes réalisées en 2017. Or, dans la mesure où il y a eu peu de ventes en 2017, il y aura peu de recettes. M. le ministre, Gérald Darmanin, voulant supprimer les taxes à faible rendement, il serait pertinent de supprimer celle-ci dont la collecte sera plus coûteuse que le rendement.

M. François Pupponi. Je précise qu’il n’y aura pas de perte de recettes pour l’État, puisque ce sont les bailleurs qui paieront différemment. Nous supprimerions une taxe sans pour autant pénaliser le budget de l’État.

M. le Rapporteur général. Avant de pouvoir dire qu’une mesure est inefficiente et qu’elle rapporte peu, encore faut-il qu’elle soit mise en œuvre. Or son décret d’application n’a même pas six mois d’existence. Laissons-la vivre : nous reposerons la question une fois qu’elle aura vécu. Avis défavorable.

La commission rejette ces amendements.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF822 de M. Thibault Bazin et I-CF1147 de M. François Pupponi.

M. Thibault Bazin. Monsieur le Rapporteur général, je vous ai entendu, mais je crois qu’il y a un problème de timing : la loi ELAN n’a pas encore été votée au Sénat, et ne le sera que le 16 octobre. Les ventes ne pourront vraiment avoir lieu que dans quelques mois. Le volume des ventes s’élève aujourd’hui à moins de 10 000 par an, ce qui correspond à un rendement extrêmement faible. Il serait opportun de préciser, par le biais de cet amendement, que cette taxe ne sera applicable qu’à compter du 1er janvier 2019. Ceux qui la calculent aujourd’hui, aussi bien les bailleurs que l’administration, rencontrent des soucis.

M. François Pupponi. Le décret est paru, mais il s’avère très compliqué à mettre en œuvre, voire inapplicable. Les acteurs concernés n’arrivent pas à appliquer le texte. Ils sont prêts à payer, mais rien ne sert de les obliger à remplir des documents dans tous les sens sur une année, pour une taxe qui ne rapporte rien et qui nous prend la tête... Les acteurs sont prêts à payer ce qu’ils doivent, mais pas à passer six mois à remplir des documents qui ne rapporteront rien. Ce décret est juste inapplicable !

M. le Rapporteur général. S’agissant du timing de la loi ELAN, les conclusions de la commission mixte paritaire (CMP) seront adoptées le 16 octobre.

M. Thibault Bazin. C’est ce que j’ai dit !

M. le Rapporteur général. Je maintiens mon argument de la relative nouveauté du décret. Je vous propose d’avoir cette discussion en séance. Mais, en tout état de cause, il ne nous appartient pas de supprimer une mesure qui vient d’être mise en œuvre dans une loi dont la CMP a été de surcroît conclusive. Avis défavorable.

M. Julien Aubert. Je ne suis pas certain que cette mesure ait un lien avec la CMP de la loi ELAN : le décret est plus ancien. Par ailleurs, je voudrais rassurer le Rapporteur général : il est déjà arrivé de supprimer dans l’hémicycle des mesures qui venaient tout juste d’entrer en vigueur, sans faire bouger un cheveu de la majorité. Si cela peut marcher pour d’autres dispositifs, pourquoi pas pour celui-ci ? Enfin, la meilleure manière d’avoir un débat dans l’hémicycle avec le ministre, c’est de supprimer le dispositif : cela obligera les services de Bercy à expliquer en quoi il est effectivement productif, quel est son coût de perception, quel est son rendement attendu. D’après les chiffres que nous avons, on parle de quelques milliers de logements sur l’année. Il faut voir le grand chamboule-tout qui est en train de frapper les offices HLM, qui ont autre chose à faire que décrypter un décret mal écrit et essayer de percevoir une taxe sur quelques centaines d’unités.

M. François Pupponi. Cette mesure, qui a été votée l’année dernière, n’a donc rien à voir avec la loi ELAN.

M. le Rapporteur général. Je le sais bien !

M. François Pupponi. Étant donné qu’elle est compliquée à mettre en œuvre et qu’elle ne rapportera rien en 2018, nous vous proposons de ne l’appliquer qu’à partir de 2019, lorsque la loi ELAN entrera en vigueur et accélérera les mutations. Il n’est pas question de la supprimer. Les bailleurs paieront ce qu’ils doivent en 2018, et la taxe ne s’appliquera qu’en 2019. Mais si vous voulez compliquer les choses, allons-y !

La commission rejette ces amendements.

Elle passe ensuite à l’examen des amendements I-CF129, I-CF107 et I-CF108 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Ces amendements visent à supprimer une taxe à faible rendement sur les navires de plaisance et de sport d’une certaine catégorie : elle n’a rapporté que 82 500 euros sur les 10 millions d’euros escomptés. C’est donc clairement une taxe à faible rendement.

M. le Rapporteur général. Sans vouloir faire de jeu de mots, si vous aviez bien lu le rapport d’informations sur l’application des mesures fiscales, vous auriez la réponse : c’est une taxe qui est plus que jeune et dont l’administration fiscale a souligné qu’elle n’avait pas encore atteint son régime de croisière, si j’ose dire... De surcroît, cette taxe a fait l’objet de telles résistances que beaucoup de procédures de recouvrement forcé sont en cours auprès de redevables indélicats. Laissez-la vivre... Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Laissez-la mourir plutôt ! Elle ne rapporte rien. Les yachts de grand tonnage ont tout simplement changé leur immatriculation. Voilà un nouvel exemple que trop d’impôt tue l’impôt ! Dans deux ans, vous constaterez que la situation n’aura pas changé. Et s’il faut que nos fonctionnaires courent après les yachts...

Mme Véronique Louwagie. Nagent plutôt !

M. Charles de Courson. ... qui se sont délocalisés, pour aller dans les ports italiens ou ailleurs, quelle situation de fous ! Pourquoi ne pas faire en plus une exit tax sur les yachts ?

Mme Lise Magnier. Vous nous confirmez, monsieur le Rapporteur général, que cette taxe est, en plus, très compliquée à recouvrer, puisque l’on va devoir passer par des procédures de recouvrement forcé. Elle va donc nous coûter donc plus cher que ce qu’elle rapportera. Je maintiens mon amendement pour la supprimer.

M. François Pupponi. Monsieur le Rapporteur général, pour compléter votre réponse, il faudrait peut-être que vous nous disiez les conséquences que cette taxe a eues sur les ports de plaisance en France. Pour ce que j’en sais, certains bateaux n’ont plus voulu les fréquenter et ont préféré aller en Italie, notamment parce que ce pays a baissé ses taxes sur les carburants. Non seulement nous sommes en train de ne pas recouvrer un impôt, mais surtout de faire fuir des gens qui fréquentaient ces ports et ne les fréquentent plus.

M. le Rapporteur général. Pour répondre à la première question, il n’y a pas eu de modifications relatives aux immatriculations, mais simplement des contribuables qui ont refusé de payer. Quant à la seconde question, je n’ai pas de réponse. Néanmoins, je crois que supprimer cette taxe serait donner raison à des contribuables indélicats qui nous mènent en bateau...

M. Stanislas Guerini. Je m’étonne de voir François Pupponi, avec lequel j’ai partagé un bout de chemin idéologique, défendre le dumping fiscal... Par ailleurs, cette mesure venait accompagner, l’année dernière, en toute cohérence, nos mesures de suppression de l’ISF.

M. le président Éric Woerth. On dirait qu’elle ne la contrebalance pas vraiment...

Mme Marie-Christine Dalloz. Ce n’est pas du tout efficace !

M. François Pupponi. Monsieur Guerini, il semblerait que vous n’ayez pas bien compris, quand vous étiez plus jeune, ce que l’on vous a expliqué. Quand on vote un impôt, qui n’entraîne pas de recettes et qui, en plus, pénalise des activités économiques, on réfléchit pour savoir si l’on a vraiment eu raison. Et si l’on s’aperçoit que l’on a eu tort, on change ! Il faut être lucide sur ce que l’on fait, y compris sur ses propres erreurs. Le ministre de l’intérieur, pardon, l’ancien ministre de l’intérieur a même appelé à un peu d’humilité...

Mme Amélie de Montchalin. M. Saïd Ahamada, rapporteur spécial pour les affaires maritimes, présentera des amendements sur le droit annuel de francisation et de navigation, et l’administration dit vouloir travailler à une réforme d’ampleur sur tout le droit de la francisation. Cette question qui mérite en effet un toilettage, une réorganisation et surtout de l’efficacité, cet impôt ayant montré ses limites.

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle examine l’amendement I-CF59 de M. Sébastien Leclerc.

M. Marc Le Fur. Défendu.

M. le Rapporteur général. Cet amendement vise à exclure les véhicules de collection de la taxe dite « taxe à l’essieu ». Or je précise que la taxation est diminuée si un véhicule ne circule pas suffisamment : de fait, les véhicules de collection ne sont pas nécessairement soumis à une taxation.

Au vu de ces éclaircissements, je vous propose de retirer cet amendement. À défaut, j’y suis défavorable.

M. Marc Le Fur. Je le retire.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF1318 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne. Cet amendement vise à supprimer la redevance pour obstacle sur les cours d’eau qui concerne toute personne possédant un ouvrage constituant un obstacle continu joignant les deux rives d’un cours d’eau. Elle n’est pas due lorsque le dénivelé est inférieur à 5 mètres et pour les cours d’eau dont le débit moyen est inférieur à 0,3 mètre cube par seconde.

Eu égard à la complexité du dispositif, à ses modalités de perception et au très faible rendement de ladite redevance, un rapport de l’IGF avait recommandé sa suppression.

En outre, en raison du montant réduit des sommes perçues, les effets incitatifs de cette redevance pour réduire les entraves au cours d’eau ne sont pas atteints.

M. le Rapporteur général. Dans le grand mouvement de suppression des petites taxes, et l’IGF ayant donné son aval à la suppression de la redevance, j’émets un avis favorable. Mais comme il s’agit d’une taxe perçue par les agences de l’eau, il conviendra de prévoir une compensation.

M. le président Éric Woerth. Le produit de la redevance s’élève à 280 000 euros !

Mme Véronique Louwagie. Monsieur Labaronne, cette redevance concerne-t-elle les moulins ?

M. le président Éric Woerth. Et la taxe sur les farines est-elle affectée... ?

M. Daniel Labaronne. Cette redevance ne concerne pas les propriétaires d’ouvrages faisant partie d’installations hydroélectriques assujetties à la redevance pour prélèvements sur la ressource en eau.

M. le président Éric Woerth. Il conviendra d’éclaircir ce point.

La commission adopte l’amendement I-CF1318 (amendement I-2240).

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1236 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Entre 2001 et 2012, le nombre de sans domicile fixe a augmenté de 50 %, pour atteindre 140 000 personnes dont 30 % d’enfants ; la crise du logement, entre les mal-logés, les sans-abri, et ceux qui sont contraints d’être hébergés chez un tiers, touche près de 3 millions de personnes en France. Or, dans le même temps, l’Institut national de la statistique et des études économiques a relevé un accroissement du nombre de logements vacants de 25 % : en 2016, on en comptait près de 2,8 millions, soit plus de 8 % de l’ensemble des logements en France métropolitaine.

Si l’on veut que cette situation cesse, il faut pénaliser beaucoup plus fortement ceux qui laissent ces logements vacants, souvent pour des raisons spéculatives. C’est la raison pour laquelle nous proposons d’augmenter drastiquement le taux de taxe sur les logements vacants (TLV).

M. le Rapporteur général. Si je demeure un des zélateurs de la TLV et de la TH sur les logements vacants, qui est à l’initiative des collectivités locales, j’indique que le mécanisme de la TLV a été encadré par une décision du Conseil constitutionnel de 1999.

Je suis défavorable à votre amendement, même si l’objectif d’assurer la fluidité locative est louable. J’ajoute que ces dispositifs sont appelés à être revus dans le cadre de la réforme de la TH. L’examen du texte sur les finances des collectivités locales sera donc l’occasion de réfléchir à un équivalent de TLV particulièrement efficace en termes de fluidité locative.

M. Éric Coquerel. Je maintiens mon amendement car une fois de plus l’argument avancé est que cette question sera traitée plus tard par le Gouvernement – s’il y en a un d’ailleurs. Je vous propose de ne pas attendre et d’adopter dès à présent cette mesure jugée utile.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF1056 de M. Benjamin Dirx.

M. Benjamin Dirx. La contribution sur les revenus locatifs est applicable aux revenus tirés de la location de locaux professionnels ou d’habitation situés en France dans des immeubles achevés depuis plus de quinze ans au 1er janvier de l’année d’imposition.

Initialement applicable à l’ensemble des bailleurs, la liste de ses redevables s’est progressivement restreinte, les personnes physiques en ayant été exclues à compter du 1er janvier 2006 ; cette taxe est due uniquement par les personnes morales ou par les organismes sans but lucratif.

Dans un rapport de 2014, l’IGF en proposait déjà la suppression : cette taxe ne concernait plus que vingt redevables pour une recette estimée à 180 000 euros.

Nous proposons donc la suppression de cette contribution, dont les recettes qu’elle génère ainsi que le nombre de redevables sont somme toute assez limités.

M. le Rapporteur général. Effectivement, cette taxe a fait l’objet d’une demande de suppression lors de l’examen du PLF pour 2015. Mais à l’époque, la rapporteure générale du budget, Mme Valérie Rabault, avait démontré que le rendement était très supérieur aux estimations et que le rapport de 2014 comportait des erreurs. Je m’en tiens donc à ce qu’elle avait dit alors, et je donne un avis défavorable à la suppression de cette contribution.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF1316 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne. Cet amendement propose de supprimer la taxe sur les ordres annulés dans le cadre d’opérations à haute fréquence prévue par les dispositions du CGI, qui visait à encadrer, voire à limiter la pratique des activités de trading à haute fréquence.

Il s’avère que ce dispositif est très largement contourné puisque la rédaction actuelle du texte permet aux entreprises concernées de contourner en partie le dispositif en réalisant des opérations à haute fréquence d’une durée juste supérieure à une demi-seconde ou en s’organisant pour que le montant des ordres annulés ou modifiés n’excède pas en une seule journée le seuil de 80 % visé par le CGI.

Au regard du faible rendement de cette taxe, inférieur à 100 000 euros, et à l’existence de moyens de contournement qui la rendent de fait inopérante, je propose de la supprimer.

M. le Rapporteur général. Supprimer cette taxe serait un très mauvais signal politique. En revanche, la question devra être abordée en séance publique, cette taxe n’étant pas efficace à cause de l’aspect réglementaire qu’il conviendra d’améliorer.

M. Charles de Courson. Monsieur le Rapporteur général, au vu de votre âge je pensais que vous n’étiez plus naïf depuis longtemps ! Chacun sait que cette taxe est idéologique, que les ministres de l’économie n’y ont jamais été favorables et que les textes d’application l’ont vidé de tout sens. Je m’étonne de tant de naïveté...

Mme Amélie de Montchalin. Nous sommes là exactement dans le travail que nous cherchons à faire : ne pas avoir de posture idéologique sur les petites taxes, mais les évaluer.

M. Labaronne démontre que cette taxe a un rendement faible. Mais le but n’est pas nécessairement de la supprimer : il s’agit de voir si l’on peut la rendre cohérente avec ses objectifs de politique publique initiaux, à savoir, comme l’a dit le Rapporteur général, qu’elle fonctionne.

Lors de la remise du rapport sur les finances durables devant la Commission européenne, à Bruxelles, le 22 mars dernier, réunion à laquelle participait d’ailleurs le président de la République, la question des horizons des investisseurs a été posée. Le rallongement des horizons de manière réglementaire, prudentielle, a été arrêté en tant qu’objectif, et il a été indiqué que ce genre de taxe n’était pas là pour dissuader des comportements mais qu’ils étaient nocifs au bon fonctionnement des marchés financiers. Il n’est donc pas question de revenir sur l’objectif, mais bien de faire fonctionner une taxe. Nous voyons là que l’évaluation précise et profonde permet de mettre en valeur les inefficiences de politiques publiques.

M. le président Éric Woerth. Il est vrai que l’horizon d’une demi-seconde est assez faible…

M. Julien Aubert. Passer 10 minutes à discuter de la suppression ou non d’une taxe qui rapporte 100 000 euros prouve que la France est un pays très conservateur. Souvent, on ne nous indique que le produit d’une taxe. Or ce qui m’intéresse, c’est de savoir quel est son coût de perception. Par exemple, la TVA est un impôt qui rapporte beaucoup et qui ne coûte pas cher, l’impôt sur le revenu rapporte trois fois moins alors qu’il coûte plus cher. Quant à l’ex-ISF, il coûtait très cher pour un rendement très faible. C’est donc à partir du coût de perception et du produit de la taxe que l’on peut voir si cette taxe a du sens d’un point de vue économique. Mais il me paraît très difficile de passer demain d’un rendement de 100 000 euros à plusieurs millions d’euros.

La commission rejette l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement I-CF1243 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne. Cet amendement vise à simplifier le droit fiscal en supprimant les droits d’enregistrement sur les mutations à titre onéreux de meubles corporels en raison notamment de leur faible rendement – 70 000 euros – et des inégalités de traitement qu’ils entraînent.

Outre le faible rendement de ces taxes, seules les cessions par actes notariés ou soumises volontairement à formalités par l’acquéreur sont susceptibles de faire l’objet de ce droit d’enregistrement. Or les autres cessions portant sur ces mêmes objets et effectuées par accord verbal ou par acte sous seing privé ne sont pas soumises à la perception de ce droit. Il en résulte une distorsion de traitement à laquelle il conviendrait de mettre fin.

M. le Rapporteur général. Avis favorable, pour les deux motifs qui viennent d’être cités, la distorsion étant, me semble-t-il, l’élément le plus important.

La commission adopte l’amendement I-CF1243 (amendement I-2242).

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF1169 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Amélie de Montchalin. Nous poursuivons ce travail d’exploration extrêmement intéressant de nos archives et profondeurs fiscales...

Il se trouve que certains impôts ou en tout cas certains droits sont appliqués aux entreprises lorsqu’elles assurent des actes plutôt quotidiens de leur vie. Lorsque vous augmentez le capital, lorsque vous prolongez une société, lorsque vous augmentez le capital en incorporant des bénéfices, lorsque vous changez de régime fiscal ou lorsque vous faites des fusions, des droits extrêmement modiques – de l’ordre de 300 à 500 euros par opération – s’appliquent aux sociétés ayant un capital d’au moins 225 000 euros.

Nous souhaitons, par souci de cohérence avec le projet de loi PACTE, retirer un frein à la croissance d’entreprises que constituent tous ces petits frais qui n’ont pas d’incidence sur le budget de l’État mais qui affectent lourdement sur le plan administratif la croissance et la vie quotidienne des entreprises.

M. le Rapporteur général. Favorable. C’est effectivement une punition pour la croissance qui est assez curieuse.

M. Julien Aubert. J’ai un doute quant aux droits pesant sur le changement de régime fiscal de la société. Lorsque vous changez de régime fiscal, votre dossier est transféré, ce qui entraîne un coût pour l’administration fiscale. Ne faudrait-il pas inciter les entreprises qui peuvent tentées par l’optimisation à ne pas changer incessamment de régime fiscal ?

M. le président Éric Woerth. On le paie déjà dans ses impôts !

M. Jean-Paul Mattei. Ces droits fixes qui existent dans les opérations de restructuration nécessitent souvent la formalité dite de l’enregistrement, qui donne date certaine. En supprimant cette taxe, il faut prendre garde à ne pas supprimer la formalité qui peut donner date certaine dans certaines opérations. Je sais bien que l’on est dans un processus de simplification, mais il faut réfléchir à l’effet domino qu’une telle décision pourrait avoir.

Mme Véronique Louwagie. Ce que vient de dire M. Mattei est important. J’avais cru comprendre que l’enregistrement était gratis. Est-ce bien le cas ?

M. le Rapporteur général. Je crois que Mme Louwagie a raison, que l’enregistrement est en effet gratis.

M. le président Éric Woerth. Mais le droit ne l’est pas.

M. François Pupponi. Avec le présent amendement et le précédent, on touche au principe des droits d’enregistrement, c’est-à-dire à un acte fait soit par des particuliers, soit par des entreprises, qui a une date certaine et une valeur juridique. C’est ce principe que l’on est en train de mettre en cause. Avant d’adopter de telles mesures, réfléchissons à ce que sont les droits d’enregistrement.

M. le président Éric Woerth. Les choses ne s’éclaircissent pas...

Mme Amélie de Montchalin. Avec la mesure que nous proposons, les actes continueront d’être faits, et ils ont une valeur juridique. Quand une entreprise augmente son capital, elle ne le fait pas d’un claquement de doigts, un certain nombre de procédures et d’enregistrements sont nécessaires.

Ce que nous souhaitons, c’est envoyer aux entreprises qui font des actes quotidiens de leur vie qui peuvent se faire par des décisions formalisées en interne en conseil d’administration, par des déclarations au fisc, etc. le signal qu’elles n’auront plus de droits à payer, car cela nous semble aller dans le sens contraire des réformes que nous voulons faire.

M. le président Éric Woerth. On pourrait considérer que cela entre dans les frais de gestion de l’administration générale.

M. François Pupponi. C’est un principe : quand il y a enregistrement, il y a paiement de droits. Dès lors que l’on remet en cause l’application de droits d’enregistrement pour certains, il y a rupture d’égalité. En effet, il est proposé que les entreprises, celles qui ont le plus de capitaux, ne paient plus de droits, tandis que le contribuable lambda, lui, continuera à payer les droits d’enregistrement pour le plus petit acte notarié.

Mme Amélie de Montchalin. Il est déjà exonéré !

Mme Véronique Louwagie. Madame de Montchalin, a-t-on une idée du montant que représentent l’ensemble de ces droits ?

Mme Marie-Christine Dalloz. L’exposé sommaire fait état de « droits dus sur les actes relatifs à la vie des sociétés et assimilés ». Il s’agit donc bien de sociétés existantes, précision qu’il conviendrait d’ajouter. Par ailleurs qu’entend-on par « actes relatifs à la vie des sociétés » ? Est-ce l’évolution du capital, la dissolution ?

Mme Amélie de Montchalin. Madame Louwagie, comme vous le savez, nous manquons terriblement ici d’éléments de chiffrage, et à ce jour il n’est pas possible d’avoir une idée précise du montant en jeu.

Si l’on considère que le débat n’est pas mûr aujourd’hui, je suis prête à retirer l’amendement et à le redéposer en séance publique en vue d’obtenir une réponse du ministre. Il n’y a pas de raison de polémiquer sur ce sujet, nous essayons seulement de clarifier les choses, et de simplifier la vie des entreprises. La discussion a montré qu’il est nécessaire de retravailler sur cette question. Je retire donc cet amendement.

M. le président Éric Woerth. Cette question sera clarifiée en séance publique.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF39 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Une fois n’est pas coutume, cet amendement vise à maintenir une taxe, en l’occurrence le paiement d’un droit fixe par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne dans certains cas, notamment lors du dépôt d’une demande d’agrément ou d’une demande de renouvellement d’agrément.

Le rendement de cette taxe s’élève à 700 000 euros, ce qui peut paraître faible, mais le signal est éloquent : les opérateurs de jeux et de paris en ligne ne sont peut-être pas les organismes qui ont le plus besoin d’un allégement de leur fiscalité. À titre de comparaison, je rappelle que l’année dernière on a supprimé une aide au départ en vacances, autrement dit un dispositif important d’aide publique, qui représentait un montant de 400 000 euros pour le budget de l’État.

M. le Rapporteur général. Sans vouloir défendre le « tripot en ligne », je constate que cette taxe a été créée dans le seul objectif de constituer une barrière à l’entrée sur ce marché d’acteurs ne présentant pas des gages de sérieux suffisants. Entre-temps, la loi « Hamon » a imposé des contraintes extrêmement fortes à ce type d’activité, ce que je trouve légitime. De ce fait, une disposition qui avait été prévue pour assainir le secteur se trouve contrecarrée par des conditions d’entrée des opérateurs de paris en ligne extrêmement strictes et contrôlées.

C’est pourquoi, j’émets, à mon grand regret, un avis défavorable sur votre amendement et que je m’en tiens à la proposition du Gouvernement.

M. François Pupponi. Je suppose que les futurs acquéreurs de La Française des jeux bénéficieront de la suppression de ces droits. C’est donc un deuxième cadeau qui leur est fait...

M. le président Éric Woerth. Cela contribuera à la valorisation de La Française des jeux...

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF1160 de Mme Amélie de Montchalin.

M. Laurent Saint-Martin. Il s’agit de supprimer la taxe sur les friches commerciales instaurée par le collectif budgétaire de 2006. Si nous reconnaissons volontiers que l’objectif de cette taxe est louable, elle est particulièrement inefficace puisqu’elle n’est utilisée que par un peu plus de soixante communes pour un montant de 400 000 euros environ. Nous proposons donc de la supprimer, pour des raisons de collecte et de recouvrement notamment, et de la compenser pour les communes qui en bénéficient.

M. le Rapporteur général. Je suis un peu gêné par cet amendement, parce que j’ai demandé les chiffres actualisés : or il se trouve que cette taxe a connu un développement récent extrêmement important puisqu’en 2018 ce sont au total 920 communes qui l’ont mise en place, directement ou via leur EPCI de rattachement. Si l’on regarde les délibérations de ces communes, on s’aperçoit que l’instauration de cette taxe est fortement liée à sa politique sur les locaux commerciaux vacants qui deviennent nombreux dans certains secteurs et qui sont liés au développement du e-commerce.

Nous ne sommes donc plus du tout dans les conditions du rapport de l’IGF de 2014, puisque les communes ou les EPCI délibèrent les uns après les autres pour la mettre en place. Je vous suggère donc de retirer votre amendement, afin que nous puissions nous appuyer sur des chiffres de 2018, qui sont très différents de ceux de l’IGF.

M. Laurent Saint-Martin. La remarque du Rapporteur général est pertinente. J’entends la nécessité d’actualiser les chiffres, mais même avec un nombre de communes bien plus important et un rendement plus élevé, nous pouvons engager une réflexion sur ce type de fiscalité. Je retire l’amendement et je le représenterai en séance publique avec de nouveaux chiffres. Cela dit, je maintiens que la taxe sur les friches commerciales n’est pas la plus pertinente, même si elle bien plus plébiscitée qu’auparavant.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie, en présentation commune, des amendements I-CF130 et I-CF131 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Contrairement à Mme de Montchalin, je n’ai pas fait d’exploration fiscale : j’ai seulement repris le PLF de 2018, par lequel cette majorité a décidé de créer deux taxes de faible rendement et que je propose de supprimer.

M. le Rapporteur général. L’année dernière, en commission des finances, je m’étais opposé à la création de ces deux taxes parce que je ne comprenais pas leur objet et le périmètre en était tel que le recouvrement de ces taxes ne pouvait qu’être supérieur à leur produit.

Je ne peux donc être que favorable à la suppression de la taxe sur la recherche d’hydrocarbures qui a failli ne jamais voir le jour ainsi qu’à la suppression de sa sœur, la taxe sur la recherche de gîtes géothermiques.

M. Julien Aubert. Je suis, moi aussi, favorable à ces amendements. Nous devrions adopter une méthodologie afin de connaître systématiquement, pour chaque taxe, le produit et le coût de recouvrement.

Tout à l’heure, on a eu le cas d’une taxe latente dont le coût de recouvrement est nul, mais qui peut être plus ou moins utilisée au fil des ans. Par exemple, pourquoi supprimer la taxe sur les friches commerciales qui n’est pas utilisée mais qui ne coûte rien, et qui pourra servir peut-être dans dix ans ? À mon avis, ce qui nous manque, c’est de savoir comment a évolué le produit. Ces éléments méthodologiques nous permettraient de comparer d’une année sur l’autre toutes ces taxes que l’on met dans le même sac en considérant qu’elles ont un faible rendement alors qu’elles n’ont pas les mêmes caractéristiques ni les mêmes composantes de construction.

M. François Pupponi. J’apprécie que le Rapporteur général nous dise qu’une taxe créée en 2018 peut disparaître en 2019...

À la lecture de l’amendement, on voit qu’il ne s’agit pas de supprimer une taxe mais de la remplacer par une autre puisqu’il est écrit que « la perte de recettes pour les collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et par la création d’une taxe additionnelle ».

M. le président Éric Woerth. Vous savez bien qu’il s’agit du mécanisme de gage.

M. François Pupponi. Je l’ai bien compris ; reste que la compensation dont bénéficieront certaines communes se fait au détriment d’autres. Et pour certaines communes, ce n’est pas rien !

M. le président Éric Woerth. Je suis persuadé que le Gouvernement vous entendra et qu’il lèvera le gage. En tout cas, nous y veillerons.

La commission adopte successivement les amendements I-CF130 (amendement I-2263) et I-CF131 (amendement I-2265).

Puis elle étudie l’amendement I-CF40 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. C’est un amendement de cohérence. Dans le texte, l’abrogation de la taxe appelle l’abrogation des dispositions relatives à son régime d’imposition.

M. le Rapporteur général. Je pense que votre amendement est déjà satisfait : il propose de supprimer les articles dont la suppression est proposée. Je vous demande donc de le retirer. Je ne comprends pas très bien...

Mme Émilie Bonnivard. Je le maintiens parce qu’il y a là un vrai biais que les services devraient examiner précisément.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF919 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Laurent Saint-Martin. Il s’agit d’un amendement d’appel qui vise à sensibiliser le Rapporteur général sur la taxe sur les huiles végétales.

Comme l’ensemble des petites taxes que nous ciblons, elle est complexe et elle crée un problème de compétitivité pour les entreprises concernées. Le dernier recensement de l’IGF fait état de 600 redevables environ, qui sont des producteurs, des fabricants ou des importateurs. Le coût de production d’une boîte de sardines à l’huile d’une marque française, produite en France est bien plus élevé que celui d’une boîte de sardines à l’huile importée. Il y a donc là un vrai problème de compétitivité pour nos entreprises, et pas seulement un problème de complexité de recouvrement. Il faudra vraiment repenser la fiscalité sur les huiles, qui est vraiment pénalisante pour les producteurs et les importateurs.

M. le Rapporteur général. Je suis d’accord avec vous en ce qui concerne le caractère pénalisant de cette taxe. Cela dit, sachant que son produit, qui s’élève à 139 millions d’euros, est affecté directement au régime des prestations sociales des non-salariés agricoles, il faudra avoir une discussion en séance publique pour savoir comment rebudgétiser ces 139 millions d’euros. C’est la raison pour laquelle, en 2014, l’IGF recommandait son maintien et non sa suppression.

Sachant que cette caisse subit déjà la suppression de la taxe sur les farines avec compensation, je souhaite avoir les mêmes engagements du Gouvernement sur la compensation de la taxe sur les huiles. L’affaire devra être résolue à trois partenaires : l’auteur de l’amendement, le Gouvernement et le Rapporteur général. Si l’on me garantit que les 139 millions d’euros seront bien réaffectés, j’y serai favorable.

Mme Véronique Louwagie. Sous la précédente législature, j’avais présidé une mission d’information sur la taxation des produits agroalimentaires, dont notre collègue Razzy Hammadi était le rapporteur. Nous avions proposé de supprimer certaines taxes – dont celles sur les farines et sur les huiles – qui représentaient environ 600 millions d’euros au total. À l’époque, Valérie Rabault, rapporteure générale de notre commission des finances, nous avait indiqué, à juste titre, qu’il était difficile de déplacer 600 millions d’euros au cours d’un même exercice. Nous avions alors proposé d’intégrer ces suppressions dans le cadre d’un plan pluriannuel.

En tout cas, je me réjouis de la suppression de la taxe sur les farines cette année car c’était une revendication ancienne. Elle aussi était affectée aux prestations sociales, et plus précisément à la Mutualité sociale agricole (MSA). Nous pouvons donc trouver une solution pour la taxe sur les huiles, peut-être par le biais de la branche retraite, comme le suggère mon collègue Charles de Courson.

Rappelons qu’il existe cinq barèmes différents pour les huiles, en fonction de leur nature, et qu’à chacun d’eux correspondent deux tarifs, l’un pour les liquides et l’autre pour les solides. Et c’est l’huile d’olive, dont on vante les bienfaits pour la santé, qui se retrouve la plus taxée...

M. Charles de Courson. Je suis tout à fait favorable à la suppression de cette taxe comme à celle sur les farines. Cependant, la MSA nous a appris ce matin que, en l’état actuel des choses, aucune compensation n’est prévue. On pourrait le proposer dans un amendement, pour tâter le Gouvernement.

M. Laurent Saint-Martin. Pour rassurer Charles de Courson, je répète qu’il s’agit d’un amendement d’appel destiné à provoquer la discussion. J’ai bien conscience que les 140 millions ne sont pas compensés. Nous pourrions peut-être obtenir un engagement en séance : la taxe sur les farines serait supprimée cette année et celle sur les huiles le serait l’an prochain, avec un mécanisme de compensation budgétaire. Je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF1162 de Mme Amélie de Montchalin.

M. Laurent Saint-Martin. Cette fois-ci, on parle de la taxe sécurité qui, contrairement à ce que l’on pense, n’est pas une taxe affectée. Elle est fondée sur un mécanisme un peu curieux qui n’a pas fonctionné. Elle est effectivement levée sur des contributeurs d’activités privées de sécurité, mais le bénéficiaire est financé par une ligne budgétaire et non pas directement par l’affectation de cette taxe.

Mon amendement propose donc de supprimer une taxe qui ne fonctionne pas selon le mécanisme prévu initialement, mais en permettant au Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) d’en conserver le bénéfice budgétaire. L’idée n’est pas de le priver de ses ressources mais de baisser la pression fiscale supportée par ceux qui paient cette taxe qui n’est pas très efficace, puisqu’elle ne va même pas au bénéficiaire prévu à l’origine.

M. le Rapporteur général. Pour cet amendement, je m’en remets à la sagesse de la commission.

Laurent Saint-Martin a raison de souligner le caractère assez curieux de cette taxe qui n’est pas affectée mais qui le devient, de fait, par le biais d’un mécanisme de subvention. J’observe néanmoins que sa suppression constituerait une perte de recettes de 30 millions d’euros pour l’État, versées par un secteur qui, disons-le, connaît une forte croissance.

Je ferais une remarque plus générale sur les centres techniques industriels (CTI), que devrait approuver Charles de Courson. Si une profession ressent le besoin d’avoir un centre d’appui, il serait peut-être mieux qu’elle en décide et s’organise elle-même plutôt que de passer par un système de taxe affectée. La remarque vaut pour le CNAPS. Le mécanisme fait transiter par le budget de l’État des moyens qui devraient être réglés par les professions elles-mêmes.

M. Charles de Courson. Quel est le montant de la subvention ? Est-il inférieur à la taxe collectée ?

M. le Rapporteur général. La subvention est de 18 millions d’euros.

M. Charles de Courson. Et on prélève 30 millions : il reste donc 12 millions d’euros pour les recettes générales de l’État. Ne faudrait-il pas créer une contribution volontaire obligatoire et laisser la profession s’organiser ? Après tout, qu’elle finance son organisme !

M. Laurent Saint-Martin. Vous avez raison de souligner, monsieur le Rapporteur général, que l’activité de cette profession croît. Le rendement de la taxe, lui, n’augmente pas ; elle permet de collecter environ 30 millions d’euros depuis 2012, dont 18 millions sont reversés – mais pas affectés – au CNAPS.

L’idée est de proposer à cette filière de s’organiser elle-même – comme vous le recommandez – et de supprimer cette taxe qui crée une pression fiscale de manière assez peu efficace sur les organismes concernés.

M. François Pupponi. S’il y a une profession qu’il ne faut pas laisser s’organiser elle-même, c’est bien celle-là ! C’est une activité en plein développement. De tous côtés, on recourt à des sociétés privées de sécurité parce que la police nationale est de moins en moins présente et que les polices municipales ne peuvent pas suffire. Ces sociétés recrutent comme elles peuvent, avec toutes les dérives que l’on sait. Si un secteur économique nécessite de l’ordre, c’est bien celui-là.

À mon avis, il vaut mieux modifier cette taxe plutôt que de la supprimer, et financer un organisme public qui surveille ces sociétés afin d’éviter les dérives auxquelles nous sommes en train d’assister. La pire des choses serait de laisser ces sociétés se débrouiller entre elles. J’ai du mal à croire que ce secteur en plein développement échapperait à cette taxe. Je pense que ce secteur doit être contrôlé encore plus rigoureusement qu’à présent et qu’il ne faut surtout pas laisser cette affaire à une organisation interprofessionnelle.

M. le président Éric Woerth. Ce que vous soulevez n’est pas vraiment un problème de fiscalité. Reste qu’il est nécessaire de faire le ménage dans les petites taxes même si c’est visiblement difficile.

La commission adopte l’amendement I-CF1162 (amendement I-2270).

Puis elle examine l’amendement I-CF41 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Par cet amendement, nous proposons le maintien du droit d’immatriculation des organismes de voyages et de séjours et nous voulons nous assurer que la recette sera bien versée à Atout France.

Au sein du groupement Atout France, une commission est chargée d’immatriculer les personnes physiques ou morales qui, dans le cadre de leur activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale, élaborent et vendent des forfaits touristiques, des services de voyage concernant le transport, le logement, la location d’un véhicule ou autres services de voyage. Cette mesure concerne également les personnes physiques ou morales qui émettent des bons ou coffrets permettant d’acquitter le prix de l’une de ces prestations.

Actuellement, cette immatriculation est renouvelable tous les trois ans et est subordonnée au versement de frais d’immatriculation dans la limite de 150 euros à la commission d’Atout France. La suppression de ces frais est programmée dans le PLF 2019, mais rien n’est prévu pour compenser la recette qui en découle pour Atout France.

En tant que rapporteure spéciale du budget du tourisme, je souhaite vérifier que les moyens dédiés à l’opérateur de l’État en charge du tourisme soient sauvegardés.

M. le Rapporteur général. C’est la deuxième fois, madame la députée, que vous tentez de maintenir une taxe. J’ai bien compris qu’avec cet amendement d’appel vous voulez savoir où en est la compensation de la suppression de cette taxe pour Atout France. C’est le ministre qui détient la réponse : je vous propose de représenter cet amendement en séance afin qu’il puisse vous répondre au sujet de cette « affectation » de recettes indispensables au fonctionnement d’Atout France.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle passe à l’amendement I-CF1090 de M. Benoit Potterie.

Mme Valérie Petit. Cet amendement propose de supprimer la taxe pour le développement des industries de l’horlogerie, de la bijouterie, de l’orfèvrerie et des arts de la table. Dans son rapport de 2014, l’IGF avait souligné le rendement modeste de cette taxe. Il avait alors été suggéré de la remplacer par une contribution volontaire de la part des entreprises. Cela peut sembler logique car il est douteux que l’État ait à intervenir directement en faveur de la promotion de ces acteurs économiques.

M. le Rapporteur général. Je viens de m’exprimer d’une manière générale sur les CTI : je préférerais que les professions s’organisent elles-mêmes. Il ne faut pas agir par petits bouts, en choisissant un CTI plutôt qu’un autre. Même si je partage votre objectif, j’émets un avis défavorable à votre amendement et je plaide pour une réflexion globale sur le financement des CTI par autre chose que des taxes affectées.

M. le président Éric Woerth. Je pense que notre commission devrait se saisir de ce sujet récurrent. Les CTI sont nécessaires. Si une profession estime que ce n’est pas le cas, elle doit en tirer toutes les conséquences. La fiscalité doit suivre ce mouvement. Je serais assez favorable à ce que nous nous réunissions spécifiquement, sous la houlette de notre Rapporteur général, sur ce problème général des CTI.

Mme Véronique Louwagie. Ce serait en effet une bonne idée. Nous devons être très prudents et veiller à ne pas déstabiliser des filières organisées en fonction de certains sujets. Il nous arrive de regretter que les filières ne soient pas suffisamment organisées pour développer leurs exportations. Il vaut donc mieux les soutenir dans leurs actions plutôt que d’agir au cas par cas au risque de les déstabiliser.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement I-CF1217 de M. Paul Molac et I-CF709 de M. Charles de Courson.

M. Paul Molac. Mon amendement I-CF1217 a pour objet de supprimer le montant de la taxe due par les filières animales et destinée à l’Institut des corps gras (ITERG). En 2017, elle représentait 23 000 euros, soit seulement environ 3 % du montant global de la taxe fiscale affectée à l’ITERG, ce qui reste très négligeable.

De surcroît, cette mesure s’inscrit dans la continuité de la démission des acteurs de la filière animale du conseil d’administration de l’ITERG, qui rassemble désormais uniquement des acteurs de la filière oléagineuse.

M. Charles de Courson. M. Molac a dit d’essentiel. Pour votre information, les recettes fiscales de l’ITERG s’élèvent à 660 000 euros, dont l’essentiel provient de taxes sur les huiles industrielles et autres. La taxe sur les huiles animales ne représente que 23 000 euros, soit 3 % à 4 % du total. De plus, les représentants de la filière animale ont démissionné en bloc du conseil d’administration de l’ITERG, disant qu’ils n’étaient pas concernés par les travaux de l’Institut. Il serait cohérent de retirer ces 23 000 euros.

M. le Rapporteur général. Je m’en remettrai à la sagesse de la commission concernant ces amendements, compte tenu des faibles montants en jeu pour la filière. Puisqu’ils ne sont pas identiques, je vous propose de vous mettre d’accord sur une rédaction commune.

M. Charles de Courson. Contrairement à moi, Paul Molac n’a pas précisé de date d’application. Je lui propose de cosigner le mien qui pourrait alors être adopté. Notre collègue Louwagie pourrait aussi le cosigner puisqu’elle avait proposé la suppression de cette taxe dans son rapport, il y a déjà deux ans.

M. Paul Molac. Je suis d’accord pour retirer mon amendement et me rallier à celui de mon collègue de Courson.

L’amendement I-CF1217 est retiré.

La commission adopte l’amendement I-CF709 (amendement I-2320).

Puis elle en vient à l’amendement I-CF132 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Pour continuer avec cette valse des petites taxes, je vous propose de supprimer la taxe additionnelle sur l’immatriculation des voitures de sport, disposant d’une puissance fiscale supérieure à 36 chevaux. Cela correspond à une très faible partie des véhicules en circulation.

Notre Rapporteur général, lui-même, confiait récemment au journal Les Échos que « la direction de la législation fiscale a déclaré ne pas pouvoir apporter des éléments lui permettant d’indiquer le nombre de taxations réalisées et le produit des taxes collectées ».

Je crois qu’il est vraiment nécessaire de supprimer cette taxe.

M. le Rapporteur général. En fait, en l’absence de chiffrage, on ne peut pas savoir combien rapporte cette taxe. De la même façon, ce n’est pas parce que la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction ne fait pas un suivi du dispositif « Pinel » que celui-ci coûte cher. J’attends d’avoir des chiffres pour donner un avis autre que défavorable à cet amendement. En outre, quel que soit ce montant, je pense que le moment n’est pas forcément bien choisi pour supprimer cette taxe : le signal pourrait être mal perçu.

M. Charles de Courson. Cette taxe produit le même effet que celle sur les yachts : une délocalisation des immatriculations. Des spécialistes de ces questions m’ont expliqué que les immatriculations se faisaient dans des pays étrangers, notamment quand les gens possèdent des sociétés.

Mme Lise Magnier. Monsieur le Rapporteur général, si cette taxe n’est pas chiffrée, c’est qu’elle n’est pas recouvrée. Elle ne sert donc à rien et il faut la supprimer.

M. le Rapporteur général. Non, l’absence de chiffrage n’équivaut pas à absence de recouvrement et de rendement. Certains types de taxe ne sont pas identifiés, ce qui est assez incroyable. En outre, vous avez tous été témoins des problèmes que nous avons eus avec les certificats d’immatriculation des véhicules. Compte tenu des éléments qui nous manquent sur les certificats d’immatriculation, on ne peut pas avoir de chiffres cohérents. Attendons d’avoir des chiffres cohérents.

Mme Lise Magnier. Je retire mon amendement, en attendant ces chiffres cohérents...

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 9 modifié.

*

Article 10 Fusion des taxes sur la publicité audiovisuelle

Ces trois taxes, au rendement d’environ 50 millions d’euros, frappent la même assiette – le chiffre d’affaires publicitaire, dont elles représentent environ 15 % du montant – et les mêmes redevables, à savoir les éditeurs et régies publicitaires.

Le présent article refond ces trois taxes en une imposition annuelle unique qui sera due par les mêmes redevables.

La nouvelle taxe annuelle sur les sommes versées par les annonceurs pour la diffusion en France de messages publicitaires sur des services de télévision ou de radio est due à raison de l’encaissement des sommes correspondant à de telles opérations.

La taxe est assise sur le montant total annuel des sommes versées par les annonceurs pour la diffusion en France de leurs messages publicitaires.

Le montant est calculé selon un barème progressif qui distingue services de télévision et services de radiodiffusion.

Selon l’évaluation gouvernementale, l’impact de cet article doit être neutre tant sur le budget général de l’État que sur les opérateurs.

La taxe sur la publicité télévisée de l’article 302 bis KA a été instituée par l’article 39 de la loi de finances pour 1982 pour une durée de deux ans à compter du 1er janvier 1982, puis successivement reconduite en 1984 et 1985. Elle a finalement été pérennisée par le III de l’article 16 de la loi de finances pour 1986. Elle n’a pas été modifiée depuis la loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.

La taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision de l’article 302 bis KD a été instituée par l’article 47 de la loi du 31 décembre 2002 de finances pour 2003. L’article 121 de la loi de finances pour 2005 en a modifié les tarifs, qui sont toujours en vigueur.

La taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision de l’article 302 bis KG a été instituée par l’article 32 de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service de télévision, afin de financer l’arrêt de la publicité après 20 heures sur les chaînes du service public. Son assiette et son champ d’application ont été modifiés par l’article 37 de la loi de finances pour 2018, faisant suite à la décision du Conseil constitutionnel n° 2016-620 QPC du 30 mars 2017.

I. L’État du droit

A. Un triple dispositif de taxation

1. Taxe sur la publicité télévisée (article 302 bis KA du CGI)

Instituée par l’article 39 de la loi de finances pour 1982 ([149]) pour une durée de deux ans à compter du 1er janvier 1982, puis successivement reconduite en 1984 et 1985, la taxe sur la publicité télévisée a finalement été pérennisée par la loi de finances pour 1986 ([150]). Elle n’a pas été modifiée depuis la loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle ([151]).

Cette taxe frappe les messages publicitaires reçus en France sur des écrans de télévision, à l’exception de ceux diffusés pour le compte d’œuvres reconnues d’utilité publique. En sont redevables les régies publicitaires, c’est-à-dire celles qui commercialisent les espaces destinés à la publicité.

La taxe est assise sur chaque message de publicité, dont la base d’imposition est constituée par le prix facturé.

Son taux est progressif en fonction du prix facturé par la régie publicitaire.

Tarifs de la taxe sur la publicitÉ tÉLÉvisée

Source : article 302 bis KA du CGI.

Le produit de cette taxe a été, en 2017, de 10 millions d’euros. On a dénombré 83 redevables.

2. Taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision (article 302 bis KD du CGI)

La taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision a été instituée par l’article 47 de finances pour 2003 ([152]) ; elle est l’héritière de la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée. L’article 121 de la loi de finances pour 2005 ([153]) en a modifié les tarifs, qui sont toujours en vigueur.

Jusqu’au 31 décembre 2009, cette taxe était affectée à la section Soutien à l’expression radiophonique locale du compte d’affectation spéciale (CAS) Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale.

Cette taxe est due par les personnes qui assurent la régie de messages publicitaires diffusés à partir du territoire français. Sont imposables les opérations d’émission et de diffusion en France des messages publicitaires par voie de radiodiffusion et de télévision.

La taxe est assise sur le montant hors TVA des recettes trimestrielles des régies, constituées par les paiements des annonceurs aux fins d’émission et de diffusion de leurs messages publicitaires.

Le montant de la taxe est fonction d’un barème progressif constitué de 23 tranches pour la publicité radiodiffusée et de 26 tranches pour la publicité télévisée.

Le produit de cette taxe a été, en 2017, de 26 millions d’euros. Elle a été payée par 275 redevables.

3. Taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision (article 302 bis KG du CGI)

La taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision, codifiée à l’article 302 bis KG du CGI, a été créée par l’article 32 de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle ([154]) selon une logique similaire à celle de la taxe sur les services de télévision de l’article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée.

Envisagée pour compenser la suppression de la publicité sur France Télévisions après 20 heures, son produit est pourtant, depuis la création de cette taxe, affecté au budget général de l’État. Cet état de fait peut sembler d’autant plus paradoxal que cette entreprise en constitue l’un des principaux redevables.

Par décision du 30 mars 2017 ([155]), le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution une partie de la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision, dont les conséquences s’étendent à la taxe sur la diffusion de contenus audiovisuels. La question prioritaire de constitutionnalité renvoyée par le Conseil d’État le 23 décembre 2016 portait sur l’éventuelle contrariété avec l’exigence de prise en compte des facultés contributives (découlant du principe d’égalité devant les charges publiques garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789), du fait que la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision (telle que prévue par l’article 302 bis KG du CGI) pesait sur le montant, hors TVA, des sommes versées par les annonceurs, pour la diffusion de leurs messages publicitaires, aux redevables concernés « ou aux régisseurs de messages publicitaires ».

Selon les requérants, la taxe était en effet assise sur des sommes perçues par des tiers (en l’occurrence les régisseurs de messages publicitaires), sommes dont ne disposent pas les éditeurs de services de télévision lorsqu’elles ne font l’objet d’aucun reversement. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a, en effet, censuré cet aspect de la taxe, en soulignant le fait que, dans ce cas précis, aucune dérogation au principe découlant de l’article 13 de la Déclaration de 1789 ne pouvait être admis au titre de la lutte contre la fraude ou l’évasion fiscales.

Selon le Conseil constitutionnel, « les dispositions contestées en l’espèce n’avaient pas d’autre objet que de neutraliser fiscalement les choix d’organisation juridique des chaînes de télévision, en prélevant directement des ressources auprès de leurs régisseurs publicitaires, étant précisé que le législateur aurait été en mesure de prévoir la taxation des sommes en cause directement entre les mains de ces derniers ».

Ainsi, l’article 36 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 a sécurisé cette taxe ([156]). Alors que l’ancien article 302 bis KG du CGI ne visait que les éditeurs de télévision eux-mêmes, ont été rendues redevables les régies publicitaires, au titre des sommes perçues en contrepartie de messages diffusés par un éditeur mais qui ne lui sont pas reversées.

En l’état du droit, cette taxe est due par tout éditeur de services de télévision.

Elle est assise sur le montant, hors TVA, des sommes versées par les annonceurs pour la diffusion de leurs messages, déduction faite des sommes versées par ailleurs au titre de la taxe sur les éditeurs et services de télévision des articles L. 115-6 et suivants du code du cinéma et de l’image animée.

La taxe est calculée en appliquant un taux de 0,5 % à la fraction du montant des versements annuels, hors TVA, afférent à chaque service de télévision qui excède 11 millions d’euros.

Le produit de cette taxe a été, en 2017, de 5 millions d’euros. Elle a été payée par 28 redevables.

B. un dispositif discutable

Les taxes des articles 302 bis KA, 302 bis KD et 302 bis KG du CGI frappent peu ou prou les mêmes redevables et ont une assiette similaire : le message publicitaire. Pourtant, cette assiette est appréhendée différemment. Le calcul des taxes est différent et les obligations déclaratives et de paiement divergent, notamment en matière de fréquence.

Ces différences sont source de complexité et constituent une charge administrative pour les redevables.

tableau rÉcapitulatif des taxes fusionnées

Source : commission des finances.

II. Le dispositif proposé

A. une fusion motivée par le souci de simplification et de cohérence fiscale

Le présent article instaure une taxe annuelle sur les sommes versées par les annonceurs pour la diffusion en France de messages publicitaires sur des services de télévision ou de radio. Elle est assise pour chaque service de télévision ou de radio, sur le montant total annuel hors TVA des sommes versées par les annonceurs.

Elle vise donc à la fois les éditeurs de services de télévision et les régies publicitaires.

montant de la taxe due pour les services de tÉLÉvision

Source : présent article.

montant de la taxe due pour les services de radiodiffusion

Source : présent article.

B. L’impact budgétaire et Économique attendu

Le Gouvernement, dans son évaluation préalable du présent article, considère que cette imposition annuelle unique « sera due par les mêmes redevables, aura un rendement similaire, tout en représentant une charge globale équivalente pour chaque service de télévision ».

Pour autant, si le présent article vise effectivement les mêmes redevables, à savoir les régies publicitaires – jusqu’alors visées par les articles 302 bis KA et KD du CGI – et les éditeurs de services de télévision – visés par l’article 302 bis KG du CGI – il n’est pas certain que la charge globale pesant sur les redevables, voire le rendement, soient équivalents.

En effet, l’assiette du présent article est assise sur les messages publicitaires diffusés en France et non plus à partir du territoire français comme le prévoyait l’article 302 bis KD du CGI dans sa rédaction en vigueur.

En outre, les messages publicitaires sont actuellement exonérés de taxe sur le chiffre d’affaires publicitaire trimestriel tant que le montant de celui-ci n’atteint pas la somme de 457 001 euros pour la télévision et 46 000 euros pour la radio, soit les premières tranches des barèmes. Or, le présent article soumet de tels revenus à taxation dès le premier euro, à un taux de 1,19 % pour la télévision et 0,40 % pour la radio.

Aussi, si cet article a été construit pour être neutre tant pour le budget général de l’État que pour les opérateurs, ce texte pourrait faire l’objet de modifications pour corriger d’éventuels impacts.

*

La commission examine l’amendement I-CF1229 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. La publicité envahit de plus en plus notre quotidien, y compris par le biais d’affiches grand format sur les monuments de nos villes ou d’écrans lumineux et vidéo dans les métros. C’est une agression, une incitation au consumérisme dont nous pourrions nous passer. Il faudrait à tout le moins la réglementer de manière beaucoup plus forte et, en attendant, la taxer de manière plus importante.

Or le taux de cette taxe sur la publicité croît jusqu’à 311 millions d’euros puis décroît progressivement au-delà de ce seuil. Autrement dit, les plus gros messages publicitaires et donc les plus gros annonceurs sont proportionnellement moins pénalisés que les plus petits. Cela témoigne d’une curieuse vision de l’égalité devant la loi et du caractère progressif qu’une telle taxe devrait avoir. En outre, c’est une incitation à faire toujours plus de publicité et à envahir nos murs, nos écrans, nos radios et nos têtes.

M. le Rapporteur général. Par cet amendement, vous souhaitez augmenter le taux des deux tranches marginales de l’impôt prévu par le présent article.

Cet article a été pensé pour assurer une neutralité fiscale aussi bien pour le budget de l’État que pour les annonceurs. D’après mes calculs, la courbe d’imposition est progressive. Elle n’est que très faiblement régressive au-delà de 1 milliard d’euros de recettes publicitaires, un montant d’imposition qu’aucun opérateur ne paie en France.

Mon avis est donc défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 10 sans modification.

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Après l’article 10

La commission est saisie de l’amendement I-CF1073 de M. Dimitri Houbron.

M. Dimitri Houbron. Cet amendement concerne la vente en l’état de futur achèvement (VEFA), un type de contrat de plus en plus utilisé par les bailleurs sociaux. Cependant, certains d’entre eux utilisent les vertus de ce contrat – comme le fait que les collectivités ne sont pas autorisées à analyser le projet en amont – de manière trop intensive. Concrètement, certains bailleurs sociaux, qui devaient initialement acheter une portion d’un projet après l’obtention d’un permis de construire, profitent des largesses du système VEFA pour s’arroger une part plus importante, voire l’intégralité, du projet immobilier.

L’objectif de cet amendement est de limiter ces pratiques qui peuvent engendrer l’acquisition de logements non conformes aux normes par des bailleurs sociaux. Il s’agit, d’une part, de limiter l’achat des locaux dans un immeuble par les bailleurs sociaux dans le cadre d’un contrat de type VEFA, et, d’autre part, de taxer tout dépassement de cette limite par les bailleurs sociaux.

Cet amendement est inspiré de remontées de terrain où les élus manifestent leur impuissance face à ce phénomène qui affaiblit l’offre qualitative de logements sociaux.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas insensible à vos arguments sur les dysfonctionnements et les abus que vous soulignez, mais je ne crois pas que la solution soit de limiter les achats et d’infliger des taxes.

Pour avoir été très longtemps un élu local, je sais que les VEFA permettent de pallier le manque de logements sociaux et d’autres types de locaux : j’ai moi-même construit en VEFA des maisons de service public. Il ne faudrait pas que votre dispositif compromette l’utilité de cet outil. Je suis donc défavorable à votre amendement pour des raisons de fond. En outre, votre dispositif présente un risque d’inconstitutionnalité pour incompétence négative dans la mesure où vous renvoyez la définition des redevables, de l’assiette et du taux de la taxe à un décret alors que cela relève de la loi. Je vous invite donc à retirer cet amendement qui pose vraiment un problème juridique.

M. Dimitri Houbron. Je ne le retirerai pas. Le recours à un décret offrirait une marge de manœuvre en matière de limite et de taxation. Le dispositif me semblait plutôt équilibré.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle passe à l’amendement I-CF654 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Vous venez de supprimer beaucoup de taxes. Par le biais de cet amendement, nous vous proposons d’en renforcer une.

La loi de finances pour 2017 prévoyait l’élargissement de l’assiette de la taxe sur les transactions financières (TTF) aux transactions infrajournalières, constituant une avancée attendue et largement saluée par la société civile.

Mais, préférant dérouler le tapis rouge en vue d’attirer banquiers et financiers sis outre-Manche et inquiets du Brexit, la majorité a fait sauter cette disposition au cours des discussions budgétaires de 2018.

Il est ici proposé de la rétablir, considérant l’impérieuse nécessité de mettre un terme à la surchauffe de la planète finance et de dégager des ressources budgétaires pour les véritables priorités de notre temps : la transition écologique, l’aide aux pays les moins avancés, la lutte contre l’exclusion sociale. Soyons cohérents avec ce qui a été dit ce matin.

M. le Rapporteur général. Cet amendement est déposé depuis 2014 et nous en avons discuté l’an dernier. Nous nous heurtons à un problème technique concernant les transactions infrajournalières, dites intra-day. Lors d’une table ronde où j’avais convié tous les organismes non gouvernementaux, il est apparu que personne n’était vraiment attaché à cette taxation des opérations intra-day : tout le monde sait qu’elle ne rapporte pas grand-chose, en raison d’un problème d’assiette. Pour les organismes non gouvernementaux, l’important est que les moyens consacrés à l’aide publique au développement continuent d’augmenter. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF657 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. M. le Rapporteur général nous dit que la taxe ne rapporte pas grand-chose parce que l’assiette n’est pas assez large. Eh bien, je vous propose d’élargir à nouveau cette assiette, en l’appliquant aux entreprises dont la capitalisation boursière dépasse 500 millions d’euros, alors que le seuil est actuellement fixé à 1 milliard d’euros. Si cette mesure était adoptée, elle permettrait de renforcer le produit auquel vous faisiez allusion.

M. le Rapporteur général. Cet amendement va devenir un marronnier mais, d’une certaine manière, il est important que les marronniers soient plantés en automne... Songez quand même à une chose : en abaissant le seuil, vous incluez énormément de petites et moyennes entreprises et d’entreprises de taille intermédiaire parfaitement françaises et vous les fragilisez. Avis défavorable comme l’année dernière et les années précédentes.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF656 de M. Fabien Roussel et I-CF843 de Mme Sabine Rubin.

M. Jean-Paul Dufrègne. Après avoir cherché à élargir l’assiette, nous vous proposons par notre amendement I-CF656 d’augmenter le taux de la TTF, en le faisant passer de 0,3 % à 0,5 %. Peu importe que ces amendements soient appelés marronniers ou autrement. Quand on veut faire participer ceux en ont les moyens pour relever les grands défis auxquels notre planète est confrontée, on ne rencontre pas forcément un grand engouement. Il est très inquiétant que certains soient privilégiés dans ce domaine.

M. Éric Coquerel. À travers l’amendement I-CF843, nous faisons une proposition raisonnable qui fait d’ailleurs consensus au sein de nombreuses ONG, comme Oxfam, Coalition PLUS et autres : faire passer de 0,3 % à 0,5 % la TTF, en s’alignant ainsi sur le taux des Britanniques. Cela permettrait de dégager 1 milliard d’euros de recettes supplémentaires qui pourraient être directement affectées à l’aide publique au développement, à la lutte contre le changement climatique, pour la santé mondiale et la solidarité internationale. On voit tout l’intérêt de prendre sur la finance au profit du codéveloppement.

M. le Rapporteur général. Je fais partie de ceux qui ont voté l’augmentation du taux de 0,2 % à 0,3 %. Quand on regarde l’étude d’Euronext qui a suivi, on s’aperçoit que cela s’est traduit par un transfert à l’étranger de 24 % des volumes échangés à Paris... Et à croire la même étude, le transfert atteindrait 46 % si la TTF était portée à 0,5 %. Il faut donc rester prudent. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

*

Article additionnel après l’article 10 Taxation de la délivrance des titres de séjour

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF1409, I-CF1410, I-CF1411 et I-CF1412 de Mme Stella Dupont.

Mme Stella Dupont. Ces amendements concernent les taxes sur les titres de séjour et les taxes de régularisation.

L’amendement I-CF1409 vise à plafonner à 150 euros la taxe perçue lors de la délivrance d’un premier titre de séjour et à 87 euros celle perçue lors de son renouvellement. Il vise aussi à supprimer le droit de visa de régularisation lors de la délivrance d’un premier titre de séjour.

Le montant de ces diverses taxes est très élevé puisqu’il peut atteindre 609 euros pour une personne. Ce montant ne semble pas proportionné aux capacités financières des demandeurs. Il y a une forme de rupture d’égalité entre ceux qui peuvent payer et ceux qui ne le peuvent pas. Pour illustrer mon propos, je vais citer deux chiffres tirés du rapport publié en 2017 par le Secours catholique : le revenu mensuel médian d’un couple étranger est de 139 euros et celui d’un couple français est de 930 euros. Vous constaterez, comme moi, que l’écart est important. D’ailleurs, il arrive que les titres ne soient pas récupérés en préfecture, ce qui pose question. Pour faciliter l’intégration, il faut aussi ajuster le niveau des taxes.

Les amendements suivants sont des amendements de repli. L’amendement I-CF1410 vise à plafonner à 150 euros le coût de la délivrance d’un premier titre de séjour ; l’amendement I-CF1411 tend à plafonner à 87 euros le prix du renouvellement d’un titre de séjour, sachant qu’il en coûte actuellement 250 euros ; l’amendement I-CF1412 a pour objet de supprimer le droit de visa de régularisation qui est actuellement fixé à 340 euros.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Je suis cosignataire de ces amendements car j’avais déposé l’un d’entre eux l’an dernier. Je n’ai pas récidivé cette année car, considérant que nous étions dans le domaine réglementaire, le ministre s’était engagé à modifier les choses dans le bon sens. Cela n’a pas été fait.

De deux choses l’une : soit je demande le retrait de ces amendements pour qu’ils soient représentés en séance, considérant que les mesures relèvent du domaine réglementaire ; soit j’émets un avis de sagesse et nous les adoptons pour que le ministre s’explique dans l’hémicycle. Je penche plutôt vers la seconde option.

Mme Stella Dupont. Qui me conviendrait très bien !

M. le président Éric Woerth. C’est un vrai sujet. C’est compliqué parce que nous ne voulons évidemment pas d’immigration illégale ; nous voulons maîtriser les flux migratoires de façon de plus en plus forte. Ce n’est pas la question. En l’occurrence, la question est que le coût du titre de séjour est très élevé compte tenu de la situation sociale de la personne qui l’obtient, au point qu’il est parfois payé par des associations qui elles-mêmes bénéficient de dons défiscalisés. On tourne en rond. Tous les immigrés ne sont pas incapables de payer ces montants ; il y a évidemment un courant d’immigration qui a parfaitement les moyens de s’en acquitter.

Si j’ai bien compris, les cartes de réfugiés sont un peu moins chères que les titres de séjour. Quoi qu’il en soit, les choses méritent d’être clarifiées pour éviter que les montants ne soient réglés par des organisations qui bénéficient d’un soutien ou de subventions publiques. Il y a des communes ou des départements qui subventionnent des associations comme le Secours catholique, qui portent assistance aux migrants et qui les aident ensuite à payer ces droits une fois que le titre de séjour est accordé.

Mme Véronique Louwagie. J’abonde dans votre sens. Le coût de la délivrance d’un premier titre de séjour – 609 euros par personne – est très élevé, sans compter les renouvellements. Le dispositif mérite d’être revu. Quant au soutien des financements, je dirai que l’argent entre dans une poche mais ressort par une autre du même vêtement.

M. le président Éric Woerth. Il y a aussi un coût de renouvellement annuel si je ne m’abuse, mais je n’ai pas une connaissance approfondie du sujet.

M. Julien Aubert. Mon avis sera peut-être légèrement plus nuancé. Il me semble qu’il faut faire une différence entre l’obtention du titre de séjour et son renouvellement. Lors de la demande d’un premier titre de séjour, on peut penser que la personne vient d’arriver et qu’elle n’a pas encore une activité économique et les moyens de s’insérer. En revanche, il faut faire un pari : que ceux qui viennent ne vivent pas uniquement d’aides sociales pendant plusieurs années, qu’ils puissent s’intégrer et donc travailler.

M. le président Éric Woerth. Curieusement, ils sont éligibles à certaines prestations sociales sans conditions de durée. À partir de ces aides sociales, ils peuvent peut-être commencer à rembourser le titre de séjour. En tout cas, il y a une réflexion à mener de la façon la plus responsable possible.

La commission adopte l’amendement I-CF1409 (amendement I-2322).

En conséquence, les amendements I-CF1410, I-CF1411 et I-CF1412 tombent.

*

Après l’article 10

La commission est ensuite saisie des amendements I-CF823, I-CF832, I-CF883 et I-CF889 de Mme Liliana Tanguy, qui font l’objet d’une présentation commune.

Mme Liliana Tanguy. Ces amendements ont pour objet de réviser le dispositif d’exonération de la redevance d’archéologie préventive en milieu maritime. En effet, cette redevance, dont le taux a été augmenté l’an dernier, pèse lourdement sur l’économie maritime ainsi que sur l’équilibre financier de projets tels que la pose de câbles sous-marins ou l’installation d’éoliennes en mer. Sa diminution est donc très attendue par les différents opérateurs concernés.

M. le Rapporteur général. Nous avons rejeté, l’an dernier, des amendements analogues qui, pour être clair, avaient fait l’objet d’un intense lobbying de la part de certains opérateurs. La loi de finances rectificative pour 2017 a modifié le régime juridique de la redevance archéologique préventive en milieu maritime ; il faut laisser à cette réforme le temps de « vivre ». J’ai moi-même rencontré, l’an dernier, les représentants du principal opérateur de transport d’électricité en France, qui œuvraient alors fortement pour que l’on modifie d’emblée ces dispositions. Or, je ne crois pas que la situation soit aussi grave que vous le dites. Il convient donc d’en rester au régime actuel, d’autant plus qu’il s’agit de milieux extrêmement sensibles.

Mme Liliana Tanguy. Je précise que plusieurs opérateurs – et non un seul d’entre eux – se sont adressés à moi, ainsi du reste qu’à d’autres députés du littoral. Je me suis rendue récemment sur un navire câblier chargé de la pose de fibre optique et je puis vous dire que les entreprises de ce secteur, qui contribuent au développement de l’économie numérique, sont fortement pénalisées par la redevance, car ce marché est très concurrentiel. Imposer une taxe aussi importante à des entreprises qui participent à un secteur d’avenir est dommageable. Au demeurant, nous ne demandons pas la suppression de la taxe, mais uniquement sa diminution. J’ajoute que la question a été discutée avec Bercy et qu’elle est actuellement étudiée par la présidence.

Mme Véronique Louwagie. Pourrait-on connaître le chiffrage de l’impact de chacun des amendements ?

M. le Rapporteur général. Pour ma part, je ne connais pas ce chiffrage, mais peut-être Mme Tanguy peut-elle nous le communiquer.

Je tiens à ajouter que la redevance d’archéologie préventive s’applique à tous les opérateurs, qu’ils soient français ou étrangers ; elle ne crée donc aucune distorsion de concurrence.

La commission rejette successivement les amendements I-CF823, I-CF832, I-CF883 et I-CF889.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF357 de M. Philippe Huppé et I-CF923 de M. Daniel Fasquelle.

M. Benoit Simian. Beaucoup de plateformes de réservation en ligne, en particulier les plus importantes, ne sont pas domiciliées en France, de sorte qu’elles n’acquittent aucun impôt sur les sociétés. Aussi vous est-il proposé, par l’amendement I-CF357, de créer une taxe de 5 % sur le chiffre d’affaires de ces plateformes, dont je précise qu’elle serait compatible avec le droit européen. L’attente est très forte. Or, manifestement, les discussions au niveau de l’Union européenne sont actuellement au point mort.

M. Patrick Hetzel. L’amendement I-CF923 a pour objet de résoudre le problème soulevé par le fait que les plateformes de réservation en ligne échappent à l’impôt sur les sociétés en France, en créant une taxe sur le chiffre d’affaires de ces plateformes, tout en prévoyant que les entreprises ayant leur siège en France puissent déduire cette taxe de leur impôt sur les sociétés. Une telle mesure reste dans le cadre de ce qui est permis par la législation européenne et permettrait de contrer la stratégie développée par certaines plateformes, qui se domicilient en dehors du territoire français pour échapper à la fiscalité.

M. le Rapporteur général. Je comprends parfaitement les motifs de ces amendements, puisque j’ai moi-même interrogé, de manière assez vive, Bercy sur le cas d’Airbnb. Toutefois, le dispositif proposé est trop imprécis. Ainsi, le chiffre d’affaires n’est pas défini : s’agit-il du chiffre d’affaires mondial ? du chiffre d’affaires réalisé en France ? En outre, la notion de plateforme de réservation en ligne est elle-même mal définie au plan juridique. À ce propos, il conviendrait de taxer l’opérateur de la plateforme plutôt que la plateforme elle-même, qui n’est qu’un outil.

Je souhaiterais donc que leurs auteurs retirent ces amendements, qui ne sont pas opérationnels en l’état, et que nous ayons un débat plus large sur cette question, que le président et moi ne manquons pas d’aborder dans le cadre de nos discussions avec les institutions internationales ou européennes.

M. Julien Aubert. Cet amendement est, certes, imparfait, monsieur le Rapporteur général, mais il vise à remédier à un problème bien réel : dans certaines parties de notre territoire, l’industrie touristique est en train de se faire dévorer. De fait, les plateformes s’emparent de la part la plus juteuse de l’activité, notamment en juillet et en août, et ne laissent que les os et des miettes aux professionnels qui sont présents tout le reste de l’année. C’est le cas notamment dans le Luberon, qui se trouve dans ma circonscription. Au-delà des raisons qu’on invoque pour ne rien faire – l’incompatibilité de la mesure avec la réglementation européenne, la complexité du problème... –, il faut envoyer un signal et tenter de faire reculer ces plateformes car, si cela continue ainsi, il n’y aura bientôt plus de professionnels dans certaines villes. Dans une commune comme Avignon, les chambres fournies par les plateformes sont plus nombreuses que celles proposées par les hôtels traditionnels. Certains hôtels abandonnent même leur enseigne et se transforment en plateformes de location. C’est le monde à l’envers !

M. le président Éric Woerth. Nous avons eu ce débat il y a deux ans et, l’an dernier, nous avons déposé des amendements très solides, visant notamment à créer une taxe sur le chiffre d’affaires. Il est donc bon d’y revenir et d’interroger Bruno Le Maire qui, semble-t-il, défend la même idée à l’échelon européen. La France pourrait aller plus vite dans ce domaine.

M. Patrick Hetzel. Les arguments du Rapporteur général sont pertinents. Il est vrai que la rédaction de l’amendement et la définition juridique des plateformes de réservation en ligne posent problème. Nous allons donc retirer l’amendement I-CF923 pour le redéposer, dans une nouvelle rédaction, en séance publique. Il s’agit d’un amendement d’appel, car le problème mérite d’être traité.

L’amendement I-CF923 est retiré.

M. le Rapporteur général. Je précise que l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a adopté des dispositions qui seront traduites dans nos conventions fiscales à compter du 1er janvier 2019. Il faut donc étudier ces amendements à la lumière de ces futures dispositions.

M. Benoit Simian. L’amendement I-CF357 est également un amendement d’appel. Je vais donc le retirer, mais nous le retravaillerons en vue de la séance publique en tenant compte des remarques du Rapporteur général. Il convient en effet de viser les opérateurs de plateformes, et non les plateformes elles-mêmes.

L’amendement I-CF357 est retiré.

Mme Émilie Cariou. Je rappelle que plusieurs textes sont en cours de discussion, que ce soit à l’OCDE ou à Bruxelles, notamment une taxe sur le chiffre d’affaires et une directive sur la TVA. Ce n’est donc pas au niveau franco-français qu’il faut régler ce problème.

M. le président Éric Woerth. Il est tout de même bon que la représentation nationale se penche sur le sujet, madame Cariou, d’autant plus que nous allons tous dans le même sens.

*

Article 11 Suppression de dépenses fiscales inefficientes

I. L’État du droit : Plusieurs dispositifs fiscaux dont l’efficacité ou la nécessité ne sont plus avérÉs

Les dispositifs dont il est proposé la suppression ou la modification dans le présent article sont, selon les cas, peu utilisés, devenus moins pertinents, compte tenu des évolutions économiques et juridiques intervenues depuis leur création, ou peu efficaces, au regard des objectifs qui leur ont été assignés.

L’article 11 s’inscrit ainsi, au même titre que les articles 4, 9 et 10 du présent PLF, dans la démarche de rationalisation des dispositions fiscales initiée par le Gouvernement.

A. L’exonération du revenu imposable des matériels informatiques remis gratuitement par l’employeur à ses salariés

1. Promouvoir l’équipement des ménages en biens informatiques et l’accès à internet

Introduit par voie d’amendement au Sénat dans le cadre de la discussion sur le PLF pour 2008 ([157]), le 31° bis de l’article 81 du CGI prévoit que « l’avantage résultant pour le salarié de la remise gratuite par son employeur de matériels informatiques et de logiciels nécessaires à leur utilisation entièrement amortis et pouvant permettre l’accès à des services de communications électroniques et de communication au public en ligne » est « affranchi » de l’impôt sur le revenu.

Lors des débats au Sénat, il était évoqué « un taux d’équipement des ménages français en ordinateurs connectés à internet de 47 % contre 60 à 65 % au Royaume-Uni, un peu plus de 70 % en Allemagne et 77 % en Suède » et était précisé que « trois millions d’ordinateurs quittent chaque année le parc des entreprises pour être mis au rebut ».

Présentée ainsi comme une solution permettant d’améliorer le taux d’équipement des ménages en biens informatiques, dans un contexte marqué, à l’époque, par la position de retard relatif de la France par rapport à ses principaux partenaires européens en la matière, l’exonération crée une incitation pour les entreprises à céder gratuitement des matériels informatiques à leurs salariés plutôt que de les mettre au rebut.

La remise gratuite exclut toute forme de contrepartie et ne peut porter que sur des matériels entièrement amortis par l’entreprise.

Les dons ainsi réalisés sont exonérés d’impôt sur le revenu et exclus de l’assiette des cotisations de la sécurité sociale ([158]) ainsi que de celle des taxes et participations assises sur les salaires pour lesquelles la base est identique à celles des cotisations sociales ([159]). L’avantage consenti est limité à 2 000 euros par salarié par an.

Le dispositif s’applique depuis l’imposition des revenus de l’année 2007.

2. Des objectifs moins pertinents compte tenu de l’évolution du taux d’équipement des ménages en matériel informatique et de la numérisation de la société

Étudié dans le cadre de la revue des dépenses publiques effectuée en 2011 par le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, le dispositif que le comité estimait « correctement dimensionné », n’a jamais été correctement évalué.

Outre les difficultés à mesurer la contribution du dispositif à la réduction de la fracture numérique, « eu égard notamment à la dynamique économique propre de ce marché » ([160]), le nombre de ménages bénéficiaires de la mesure n’a, semble-t-il, jamais été évalué.

Il n’est pas précisé dans le tome II des Évaluations des voies et moyens annexées à chaque PLF. L’évolution de la dépense fiscale y figure en revanche. Le coût du dispositif s’élève à 3 millions d’euros entre 2009 et 2011 ([161]) et à 5 millions d’euros entre 2012 et 2016.

La numérisation croissante de l’économie et de la société au cours des dix dernières années s’est accompagnée d’un meilleur équipement des ménages en ordinateurs et d’un accroissement de l’accès à internet. Selon l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), 82 % des Français disposent désormais d’un ordinateur à leur domicile et 85 % bénéficient d’un accès à internet fixe. Ces chiffres s’élevaient respectivement à 66 % et 50 % en 2017 ([162]).

Les personnes exposées à la fracture numérique demeurent, pour une très large part, des personnes âgées auxquelles le dispositif ne bénéficie pas, par définition.

Ces évolutions rendent ainsi moins pertinent le dispositif d’exonération prévu au 31° bis de l’article 81 du CGI.

L’évaluation réalisée chaque année du dispositif ne permettant pas d’identifier le nombre de ménages qui en ont bénéficié depuis sa création ni d’isoler précisément sa contribution à l’augmentation du taux d’équipement des ménages en matériel informatique, l’abrogation des dispositions participe d’une rationalisation effective des dépenses publiques.

B. La provision spécifique pour aides à l’installation consenties par les entreprises à leurs salariés

1. Favoriser la création d’entreprises

Dispositif visant à inciter les employeurs à aider leurs salariés et favoriser ainsi la création d’entreprises, l’article 39 quinquies H du CGI permet aux entreprises de constituer des provisions spécifiques en franchise d’impôt, lorsqu’elles consentent à leurs salariés des aides à l’installation. Ces aides peuvent prendre la forme de prêts à taux privilégié ou d’investissements dans le capital des entreprises créées par leurs employés ou dans celui des sociétés liées.

Introduit par la loi de finances pour 1978 ([163]), le dispositif a fait l’objet d’aménagements touchant à ses conditions d’éligibilité ([164]) et à son champ d’application ([165]).

Toutes les entreprises dont le bénéfice n’est pas imposé de manière forfaitaire peuvent procéder aux provisions spéciales prévues à l’article 39 quinquies H du CGI. Le dispositif est soumis au respect de plusieurs conditions relatives notamment :

– au lien entre l’entreprise et le salarié, qui peut être direct ou indirect : l’entreprise doit être l’ancien employeur du salarié ou appartenir au groupe de l’ancien employeur (condition de liaison des entreprises de plus de 50 %) ;

– aux activités de l’entreprise créée : celle-ci doit exercer en France une activité nouvelle, de nature industrielle, commerciale, artisanale ou libérale ;

– à la taille de l’entreprise : l’entreprise aidée doit réaliser au cours de chacun de ses trois premiers exercices, un chiffre d’affaires qui ne doit pas excéder 4,6 millions d’euros, lorsque son activité principale est la vente d’objets, fournitures, denrées à emporter ou à consommer sur place ou la fourniture de logements et ne doit pas excéder 1,53 million d’euros dans les autres cas.

L’aide accordée peut prendre deux formes : un prêt à taux privilégié ou la souscription de parts dans la société créée par l’employé.

Dans le premier cas, le prêt est consenti pour une durée minimale de sept ans, remboursable par annuité ou in fine et par anticipation à compter de la cinquième année seulement. Le taux du prêt est encadré : il ne doit pas excéder deux tiers du taux effectif moyen pratique par les établissements de crédits pour les prêts à taux variables aux entreprises d’une durée initiale supérieure à deux ans. La provision spéciale en franchise d’impôt, constituée par l’entreprise en contrepartie de l’octroi du prêt, est égale à la moitié des sommes effectivement versées à ce titre.

Dans le second cas, la provision s’élève à 75 % du montant effectivement souscrit en capital.

Le montant des déductions est limité, par exercice, à 25 % du bénéfice net imposable de l’exercice précédent et est, en tout état de cause, plafonné à 46 000 euros par salarié et par an, quelle que soit la forme de l’aide consentie. Des règles spécifiques précisent la façon dont la provision spéciale doit être réintégrée aux résultats imposables.

2. Une dépense fiscale associée de moins de 500 000 euros et très peu de bénéficiaires

Dispositif probablement méconnu et très largement sous-utilisé, il représente une dépense inférieure à 500 000 euros, sans qu’il soit possible d’affiner l’ordre de grandeur.

Le nombre de bénéficiaires, variable au cours des dernières années, est très limité : entre 2010 et 2016, seules 22 entreprises au total ont bénéficié du dispositif. Il ne peut, par conséquent, pas « être considéré comme atteignant son objectif incitatif » ([166]).

Évolution du nombre de bÉnÉficiaires du dispositif prévu

à l’article 39 quinquies H du CGI

Bénéficiaires (entreprises)

Source : Évaluations des voies et moyens, tome II.

C. Les avantages fiscaux en faveur des sociétés financières d’innovation (SFI) et des sociétés de recherche agréées

1. L’exonération des plus-values de cession de titres de SFI et parts de sociétés de recherche agréées et l’amortissement exceptionnel en faveur des entreprises qui souscrivent au capital de SFI

Aux termes des articles 40 sexies et 39 quinquies A du CGI, peuvent donner lieu, en franchise d’impôt sur le revenu (IR) ou sur l’IS, à la constitution d’un amortissement exceptionnel de 50 %, les souscriptions :

– d’actions souscrites auprès des sociétés ou organismes de recherche agréés par le ministre de l’économie et des finances ;

– les souscriptions effectuées en numéraires par les entreprises françaises au capital agréé des sociétés financières d’innovation (SFI).

Par ailleurs, lorsque ces titres sont cédés après l’expiration d’un délai de trois ans, les plus-values éventuellement réalisées ne sont comprises dans les bénéfices imposables que pour la fraction de leur montant qui excède celui de l’amortissement exceptionnel (article 40 sexies du CGI).

Ces dispositifs ont évolué au cours du temps, pour tenir compte des modifications apportées au statut des sociétés concernées mais sont aujourd’hui éteints en pratique. Par ailleurs, ni le nombre de bénéficiaires ni la dépense fiscale associée au dispositif ne figurent dans les Évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances.