rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235). — Examen de la première partie du projet de loi de finances : Conditions générales de l'équilibre financier

des collectivitÉs territoriales

C. les principales Évolutions des montants des PSR

1. La substitution d’une fraction de TVA à la DGF des régions

Conformément à l’article 149 de la loi de finances pour 2017 ([272]), une fraction du produit net de la TVA est substituée à plusieurs recettes actuellement allouées aux régions, dont leur part de DGF. En 2018, cette fraction de TVA s’élève à 4,1 milliards d’euros.

2. L’élargissement de l’assiette des variables d’ajustement

Les dotations de compensation d’exonération de fiscalité directe locale, ou de compensation de l’impact de la suppression de la taxe professionnelle en 2010, qui entrent dans le périmètre des variables d’ajustement soumises à minoration sont minorées de 323 millions d’euros en 2018. Il s’agit de neutraliser sur l’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales certaines évolutions à la hausse des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales. L’assiette de ces variables est élargie à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes et des EPCI.

3. Le fonds de compensation pour la valeur ajoutée (FCTVA)

La prévision d’exécution du FCTVA s’élève à 5,6 milliards d’euros en 2018 au lieu de 5,5 milliards d’euros selon l’évaluation prévue pour 2017 par la loi de finances pour 2017 précitée. Cette hausse traduit les évolutions de l’investissement local. Elle n’est pas gagée par la minoration des variables d’ajustement.

Évolution des MONTANTS DU FCTVA (investissement)

(en milliards d’euros)

L’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale de l’administration (IGA) ont formulé en 2016, dans le cadre d’une revue de dépenses, des propositions pour simplifier et harmoniser les règles de gestion du FCTVA et améliorer la sécurité juridique et comptable de son exécution. À la suite, une mission a été confiée en 2017 à Mme Nathalie Marthien pour préciser les conditions de mise en œuvre du scénario privilégié par l’IGF et l’IGA.

Dans cette perspective, l’article 58 du présent projet de loi de finances prévoit, à compter du 1er janvier 2019, la dématérialisation quasi intégrale de la procédure d’instruction, de contrôle et de versement du FCTVA, par le traitement automatisé des données budgétaires et comptables (mandats et titres) sans TVA imputées sur une liste limitative de comptes.

Des dispositions dérogatoires seraient maintenues pour les dépenses impliquant des pièces complémentaires ou imputées sur des comptes qui ne sont pas identifiés comme éligibles au FCTVA :

– opérations réalisées sur des biens dont les collectivités n’ont pas la propriété, pour des travaux d’intérêt général ou d’urgence (lutte contre les avalanches, les glissements de terrains, les inondations et les incendies, travaux de défense contre la mer, ou pour la prévention des feux de forêt) ;

– travaux sur le domaine public fluvial de l’État ou sur les immeubles du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ;

– subventions au profit de la société du Canal Seine-Nord-Europe.

L’article 58 précité renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination des règles d’éligibilité au FCTVA et la procédure d’automatisation des attributions. Les comptes en totalité éligibles au FCTVA étant très minoritaires, la reconstitution exacte du champ actuel du FCTVA aurait impliqué de créer plus d’une centaine de subdivisions de comptes.

Des simulations ont été réalisées sur une l’assiette élargie à tous les comptes contenant même partiellement des dépenses éligibles. L’écart par rapport au FCTVA effectivement versé est de 800 millions d’euros pour 2014 et 2015 et de 650 millions d’euros pour 2016, au profit de l’État. Pour garantir la neutralité budgétaire de la réforme, il est possible de :

– réduire le taux de remboursement (ce qui nécessiterait une modification législative, non prévue) ;

– appliquer un coefficient d’abattement sur certains comptes (mais cette solution se heurte à des difficultés techniques pour calculer la part des dépenses non éligibles par comptes) ;

– réduire l’assiette en supprimant l’éligibilité au FCTVA de certains comptes, dont la liste serait établie par décret en Conseil d’État et en créant quelques nouvelles subdivisions : c’est l’option retenue par le Gouvernement.

*

La commission examine l’amendement I-CF422 de M. François Pupponi.

Mme Christine Pires Beaune. C’est un amendement de conséquence à la suite de celui que nous avons proposé à l’article 16, pour augmenter la péréquation verticale au même niveau.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite l’article 18 sans modification.

*

B. – Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 19 Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Le présent article a pour objet de faire participer les opérateurs de l’État et les organismes chargés de missions de service public bénéficiant de taxes affectées à l’objectif de réduction de la dépense publique de 3 points au moins par rapport au PIB au cours du quinquennat.

Ainsi, il fixe des plafonds à l’affectation de ressources fiscales aux organismes bénéficiaires, afin de garantir une adéquation entre celles-ci et les missions de service public qui leur sont confiées. Le surplus de ressources fiscales est reversé au budget général de l’État, selon un mécanisme dit « d’écrêtement ».

I. l’état du droit

A. l’encadrement progressif des taxes affectées

1. La fiscalité affectée à des tiers, une dérogation au principe d’universalité budgétaire

L’affectation d’une recette à une dépense ou à un organisme particulier apparaît comme une dérogation au principe d’universalité budgétaire, selon lequel les recettes perçues par l’État ont vocation à couvrir l’ensemble de ses dépenses.

Cette dérogation est prévue à l’article 2 de la LOLF, aux termes duquel « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées à lui ».

L’affectation de ces recettes est soumise à une triple condition, visant à garantir le contrôle effectif du législateur et rappelée par une décision du Conseil constitutionnel :

− « que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l’année ;

− « que, lorsque l’imposition concernée a été établie au profit de l’État, ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation ;

− « et qu’enfin le projet de loi de finances de l’année soit accompagné d’une annexe explicative concernant la liste et l’évaluation de ces impositions » ([273]).

2. L’accroissement de la fiscalité affectée

En 2013, le Conseil des prélèvements obligatoires faisait le constat d’un « développement intense ces dernières années » de la fiscalité affectée ([274]). Celle-ci a crû de 25 % entre 2007 et 2012, soit une croissance très dynamique par rapport à l’évolution des crédits budgétaires alloués à l’ensemble des opérateurs sur la même période (+ 13 %). Par ailleurs, les dépenses des opérateurs financés par affectation de ressources fiscales ont crû plus rapidement (+ 4,5 %) entre 2007 et 2012 que les dépenses budgétaires de l’État (+ 1,2 %) ([275]).

Cela résulte notamment du contournement des normes mises en place pour contraindre l’évolution de la dépense publique par crédits budgétaires, notamment les normes « zéro volume » et « zéro valeur ».

Le produit des impositions affectées à des personnes morales autres que l’État représente ainsi 254 milliards d’euros en 2018, dont la majorité bénéficie aux régimes de la sécurité sociale (201 milliards d’euros) et aux collectivités territoriales (53 milliards d’euros).

montant des taxes affectées aux secteurs sociaux et locaux

(en millions d’euros)

Source : Gouvernement.

L’augmentation sensible du niveau de taxes affectées au secteur social résulte du relèvement de taux de la CSG au 1er janvier 2018, qui représente un gain de recettes de 22,5 milliards d’euros ([276]).

Les ressources affectées ne relevant ni de la sécurité sociale ni des collectivités territoriales représentent 24 milliards d’euros en 2017, soit 8,6 % du montant total des taxes affectées, dont 12 milliards d’euros aux organismes d’administration centrale.

montant des taxes affectées, en dehors des secteurs sociaux et locaux

(en millions d’euros)

Source : Gouvernement.

3. L’encadrement progressif de la fiscalité affectée

a. Le plafonnement de taxes affectées à compter de 2012

Compte tenu de sa dynamique, il est apparu indispensable d’encadrer la fiscalité affectée à double titre :

– pour faire participer les bénéficiaires de ces ressources à l’effort de maîtrise de la dépense publique ;

– et prévoir un niveau de leur financement cohérent avec leurs missions de service public.

Ainsi, la loi de finances pour 2012 ([277]) a introduit un plafonnement de certaines taxes affectées à certains opérateurs de l’État ou organismes chargés d’une mission de service public. Ce dispositif d’encadrement budgétaire vise à :

− renforcer le suivi et le contrôle par le Parlement des ressources fiscales affectées aux opérateurs, conformément aux principes budgétaires d’annualité (autorisation annuelle du Parlement) et d’universalité (interdiction d’affecter une ressource à un tiers), qui sont les garants du contrôle parlementaire sur l’emploi des ressources de l’État ;

− ajuster les ressources des opérateurs aux besoins qui leur sont nécessaires pour assurer leurs missions de service public ;

− maîtriser le niveau de la dépense de certains opérateurs de l’État par la régulation de leurs ressources affectées de manière à les inciter à dépenser moins et assurer leur contribution à l’effort de redressement des comptes publics.

Le fonctionnement de ce plafonnement permanent repose sur les dispositions suivantes :

− les affectations de ressources sont autorisées dans la limite d’un plafond soumis annuellement au Parlement. Au-delà de ce plafond, les ressources sont écrêtées au profit du budget général de l’État ;

− les plafonds sont mentionnés par ressource affectée, avec mention de la personne affectataire, dans un tableau unique, prévu en l’espèce à l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

b. L’élargissement progressif du périmètre du plafonnement

Le législateur a prévu en 2012 trois types d’exemptions au plafonnement des taxes affectées :

− les exemptions fondées sur la nature du destinataire de la taxe. Par principe, ont ainsi été exclues du plafonnement toutes les taxes affectées aux administrations de sécurité sociale, aux collectivités territoriales et à leurs établissements et les organismes paritaires ou assimilés ;

− les exemptions fondées sur la nature de la taxe. Ont été exclues les affectations correspondant à des redevances pour service rendu ou appliquant une logique de péréquation au sein d’un secteur économique ;

− les exemptions des organismes pour lesquels la taxe affectée s’accompagne déjà d’un mécanisme indirect de plafonnement, via une subvention d’équilibre portée par le budget général.

Néanmoins, le périmètre du plafonnement des taxes affectées s’est sensiblement élargi depuis sa mise en place en 2012. Le mécanisme du plafonnement recouvrait quarante-cinq taxes ou recettes affectées en 2012, pour un produit global des taxes soumises au plafonnement de 3 milliards d’euros. En 2018, le plafonnement devrait recouvrir 87 taxes ou recettes affectées, représentant un produit global de 9 milliards d’euros.

évolution du nombre et du montant des taxes affectées plafonnées

*Par convention, le nombre de taxes plafonnées est égal au nombre de lignes figurant à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

**Par convention, le produit global des taxes plafonnées est égal à la somme des plafonds prévus à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

Source : Gouvernement.

Toutefois, la portée du plafonnement reste limitée en termes de périmètre (9 milliards d’euros sur 24 milliards d’euros de taxes affectées hors secteurs social et local) et d’objectif de baisse des recettes affectées (un certain nombre de plafonds sont fixés à un niveau supérieur au rendement desdites taxes).

c. Un renforcement de l’encadrement des taxes affectées plafonnées en loi de programmation des finances publiques

i. L’intégration des taxes affectées plafonnées dans les normes de dépenses de l’État

Le développement des taxes affectées résulte en grande partie d’une démarche de contournement des normes budgétaires, mises en place à partir de 2004. Celles-ci visaient à maîtriser l’évolution de la dépense et ont ainsi introduit une différence de traitement entre les opérateurs financés par subventions charges de service public, c’est-à-dire par crédits budgétaires (sous norme) et ceux financés par taxes affectées (hors norme).

Selon le Conseil des prélèvements obligatoires ([278]), ce cadre budgétaire nouveau a introduit un « biais important puisque l’État était incité à financer par taxes affectées des dépenses nouvelles, sans effet visible sur la norme de dépenses ».

La loi de finances pour 2008 a amoindri cette différence de contrainte en incluant les nouvelles affectations de taxes sous la norme de dépenses dite « zéro valeur » ([279]), visant à une stabilisation en valeur de la dépense. Depuis 2012, l’ensemble des taxes affectées plafonnées sont incluses dans le périmètre de la norme de dépenses « zéro valeur », que celles-ci soient nouvelles ou existantes ([280]). Cela a eu pour effet de supprimer toute différence de traitement entre un financement par crédits budgétaires et un financement par ressources affectées plafonnées du point de vue des normes de dépenses.

Cette intégration des taxes affectées plafonnées dans le champ des normes de dépenses de l’État a été confirmée par la loi de programmation des finances publiques de 2014 ([281]). Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 adopte une conception identique, incluant les taxes affectées plafonnées au sein des normes de dépenses prévues à l’article 8.

ii. Les conditions de recours aux taxes affectées et le principe de leur plafonnement

La loi de programmation de finances publiques de 2014 ([282]) a soumis le recours à la fiscalité affectée, à la condition de respecter l’un des trois critères suivants :

– la ressource « est en relation avec le service rendu par l’affectataire à un usager et son montant doit pouvoir s’apprécier sur des bases objectives » ;

– elle « finance, au sein d’un secteur d’activité ou d’une profession, des actions d’intérêt commun » ;

– elle « alimente des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières ».

L’article 15 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a repris ces trois critères motivant l’institution ou le maintien d’une taxe affectée.

Par ailleurs, la loi de programmation des finances publiques de 2014 a posé le principe général de plafonnement des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale, à compter du 1er janvier 2016. Ce principe général de plafonnement est repris à l’article 15 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Les affectations de fiscalité dérogeant à ce principe doivent être justifiées au sein de l’annexe Évaluations des voies et moyens, tome I, du projet de loi de finances.

Ces deux principes d’encadrement des taxes affectées apparaissent désormais comme fondamentaux.

iii. Abandon, par le projet de loi de programmation des finances publiques, des mesures d’encadrement, qui n’étaient pas appliquées

Les lois de programmation des finances publiques de 2012 et de 2014 avaient également fixé des trajectoires de réduction annuelle du produit des affectations de taxes sous plafond ([283]). Toutefois, cette trajectoire n’a pas toujours été respectée en loi de finances.

différence entre l’objectif et la réduction annuelle

des plafonds des taxes affectées

(en millions d’euros courants)

Source : Gouvernement.

Ainsi, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ne prévoit pas d’objectif de réduction annuelle de la somme des plafonds des taxes affectées. Cela traduit la volonté du Gouvernement de piloter les plafonds plus en fonction de leur adéquation avec les missions de service public dévolues aux organismes bénéficiaires, qu’en termes de recettes supplémentaires à reverser au budget général de l’État.

En outre, la loi de programmation des finances publiques de 2014 avait prévu deux autres mesures d’encadrement des taxes affectées :

– un principe d’affectation ou de réaffectation au budget général de l’État des taxes affectées qui n’auraient pas fait l’objet d’un plafonnement à compter du 1er janvier 2017 ;

– un principe de substitution, qui prévoit que toute nouvelle affectation doit s’accompagner, dans le champ ministériel concerné, de la suppression d’une ou de plusieurs impositions affectées d’un rendement équivalent.

Ces différentes dispositions n’ont pas été appliquées par le précédent Gouvernement. En 2018, les taxes affectées non plafonnées sont encore au nombre de 85, hors les secteurs des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. À ce titre, l’annexe Évaluations des voies et moyens, tome I, du projet de loi de finances justifie leur dérogation au principe de plafonnement. Par ailleurs, la pertinence du principe de substitution se heurte à l’affectation de fiscalité en réponse à une nouvelle mission de service public.

En conséquence, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 n’a pas repris ces deux principes.

II. les mesures proposées

A. l’intégration de trois taxes au principe du plafonnement

Le présent article vise à intégrer trois taxes au plafonnement prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012, à compter du 1er janvier 2018.

Nouveaux plafonnements de taxes affectées

(en milliers d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

1. Le rétablissement du plafond des contributions à la formation professionnelle des artisans

Les 16° et 24° du A du I et le V du présent article visent à rétablir le plafonnement des contributions à la formation professionnelle des artisans. Ces dispositions reprennent pour partie des alinéas de l’article 51 du projet de loi de finances pour 2017, qui avaient été rejetés par le Parlement lors de la discussion du texte.

Ces dispositions visent à revenir sur les effets non anticipés de l’harmonisation des modalités de recouvrement des contributions à la formation professionnelle (CFP) des travailleurs indépendants, prévue à l’article 41 de la loi du 8 août 2016 relative au travail ([284]). Cet article a procédé à une refonte du recouvrement des CFP des travailleurs indépendants à compter du 1er janvier 2018.

Le recouvrement et l’affectation des CFP sont assurés par plusieurs organismes, en fonction du statut de celui qui l’acquitte. L’article précité a regroupé au sein du code du travail l’ensemble du cadre juridique relatif aux CFP.

Les CFP des artisans se décomposent de la façon suivante :

– du droit destiné au conseil de la formation versé aux chambres de métiers et de l’artisanat ;

– et du droit affecté au fonds d’assurance formation des chefs d’entreprises artisanales (FAFCEA).

Ces deux affectations étaient plafonnées aux termes des articles 1601 et 1601 B du code général des impôts, respectivement depuis 2013 ([285]) et 2015 ([286]).

Toutefois, l’article 41 de la loi du 8 août 2016 a pour effet non anticipé de supprimer les deux plafonds d’affectation, à compter du 1er janvier 2018.

Dès lors, le présent article vise à rétablir le plafonnement des CFP affectées aux chambres de métiers et de l’artisanat et au FAFCEA. Le niveau de plafonnement apparaît identique à celui actuellement en vigueur, soit :

– 39,869 millions d’euros au titre de la CFP pour les chambres de métier et de l’artisanat (une nouvelle ligne est insérée au tableau de plafonnement, afin de distinguer d’une part la taxe pour frais de chambre et d’autre part le droit destiné au conseil de la formation, dont les références législatives seront différentes) ;

– et 54 millions d’euros pour le FAFCEA.

L’affectation des CFP versées par les artisans, bénéficiant du régime micro-social, sont réparties selon les mêmes règles entre les chambres de métiers et d’artisanat et le FAFCEA, au prorata des taux applicables. Cependant, celles-ci ne sont pas soumises à plafonnement, aux termes des articles L. 6331-48 du code du travail et 1609 quatervicies B du CGI. À la différence du projet de loi de finances pour 2017, le présent article ne prévoit pas d’élargir le plafonnement d’affectation aux contributions acquittées par les artisans, bénéficiant du régime micro-social. Ainsi, l’avant-dernier alinéa de l’article L. 6331-48 du code du travail, dans sa rédaction résultant de l’article 41 de la loi du 8 août 2016, n’est pas expressément visé par le présent article. Le Gouvernement a confirmé au Rapporteur général que le présent article ne modifiait pas cet équilibre, contrairement à ce qui est indiqué dans l’exposé des motifs.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2017, l’Assemblée nationale avait rejeté l’ensemble des alinéas relatifs au plafonnement des CFP. Cela avait notamment été la conséquence du discours du Président de la République, prononcé le 27 octobre 2016 lors de la quatrième édition du LAB de l’Union professionnelle artisanale (UPA), où celui-ci avait déclaré : « Vous m’avez interpellé aussi sur le fonds d’assurance formation pour les artisans et son déplafonnement. Nous veillerons à ce que le déplafonnement soit bien la règle. »

Toutefois, cette position était contraire au principe de plafonnement des taxes affectées posé en loi de programmation des finances publiques ([287]) et à l’article 51 du projet de loi de finances pour 2017.

Par conséquent, le présent article vise à rétablir le plafonnement d’affectation des CFP des artisans, hors bénéficiaires du régime micro-social, aux chambres de métiers et d’artisanat et au FAFCEA. Il s’agit de remédier à la suppression non-souhaitée des plafonds intervenue lors de la loi du 8 août 2016, applicable à compter du 1er janvier 2018. Le présent article s’inscrit dans le contexte de réaffirmation du principe de plafonnement des taxes affectées, prévue l’article 15 du projet de loi de programmation des finances publiques.

Selon le tome I de l’annexe Évaluations des voies et moyens du présent projet de loi de finances, le rendement prévisionnel en 2018 des CFP affectées aux chambres de métiers et d’artisanat (conseils de formation), pour la part qui ne relève pas du régime micro-social, devrait correspondre au niveau de plafond, soit 39,869 millions d’euros. En revanche, le rendement des contributions affectées au FAFCEA, pour la part qui ne relève pas du régime micro-social, devrait s’élever à 60,8 millions d’euros, soit un reversement au budget général de l’État de 6,8 millions d’euros conformément au plafond prévu par le présent projet de loi ([288]).

2. Le plafonnement du prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles

Le 24° du A du I et le 2° du IV du présent article visent à plafonner l’affectation du prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles au Fonds de prévention des risques naturels et majeurs.

Aux termes de l’article L. 561-3 du code de l’environnement, « le taux de ce prélèvement est fixé par l’autorité administrative dans la limite de 12 % ». Depuis le 21 mars 2009, le taux de prélèvement est fixé à cette valeur limite de 12 % ([289]).

Ce prélèvement, versé par les entreprises d’assurances, a un rendement prévisionnel établi à 208 millions d’euros en 2018. Le plafond d’affectation est fixé à 137 millions par le présent article, soit un reversement prévisionnel au budget général de l’État de 71 millions d’euros.

Au 31 décembre 2015, le solde du fonds de prévention des risques naturels majeurs s’élevait à 299 millions d’euros. En 2015, le montant total des ressources perçues par le fonds ressortait à 205 millions d’euros, les dépenses s’établissaient à 123 millions d’euros, soit un surcroît de recettes de 82 millions d’euros ([290]).

B. une diminution nette globale de 289 millions d’euros du plafonnement des taxes affectées

Le présent projet de loi de finances prévoit une diminution globale de 289 millions d’euros du plafonnement des taxes affectées, via des mouvements de baisses et de hausses de plafonds ([291]).

1. Les diminutions de plafond

En neutralisation les mesures de périmètre, les baisses de plafonds s’élèvent à 672 millions d’euros au titre de l’année 2018.

baisses de plafond de taxes affectées

(en milliers d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

a. Les mesures de périmètre

Le 1° du IV du présent article vise à supprimer l’affectation de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME). Le produit de cette taxe est réintégré au sein du budget général de l’État. Ainsi, le 1° du A du I du présent article supprime par coordination le plafond d’affectation de ladite taxe à l’ADEME. Cela représente une baisse du plafond des taxes affectées de 448,7 millions d’euros. Parallèlement, le financement de l’ADEME sera désormais assuré par crédits budgétaires via le programme Prévention des risques de la mission Écologie, développement et mobilité durables. Les crédits budgétaires en faveur de l’ADEME s’élèveront à 613 millions d’euros en 2018, soit une augmentation de 36 % par rapport au niveau des ressources de l’agence en 2017. Cela répond à une préconisation de la Cour des comptes et vise à « construire une trajectoire budgétaire crédible » pour l’organisme, selon les termes du projet annuel de performances. En outre, la rebudgétisation permettra d’optimiser la gestion des versements de l’État à l’ADEME en cours de gestion. Selon les éléments transmis au Rapporteur général, la trajectoire des recettes de TGAP ne permettait pas d’assurer des reversements de taxe avant les mois de mai ou juin. L’inscription de crédits budgétaires permettra d’assurer des versements dès le début de l’année en fonction de la situation de la trésorerie de l’agence.

Le 1° du II du présent article supprime l’affectation de produit de la taxe sur les transactions financières (TTF) à l’Agence française de développement (AFD), qui s’élève sous plafond à 270 millions d’euros. Celle-ci résulte de l’article 43 de la loi de finances initiale pour 2016 ([292]), qui avait procédé à une affectation du quart du produit de la taxe sur les transactions financières à l’AFD, soit environ 270 millions d’euros. L’article 36 de la loi de finances initiale pour 2017 a procédé au plafonnement de l’affectation à hauteur de 270 millions d’euros et intégré le principe d’affectation de la taxe sur les transactions financières à l’AFD à l’article 235 ter ZD du CGI.

Le Gouvernement souhaite accroître la lisibilité des circuits de financement de l’aide publique au développement en concentrant l’intégralité de l’affectation de la taxe sur les transactions financières au Fonds de solidarité pour le développement (FSD). En conséquence, le 26° du A du I du présent article augmente à hauteur de 270 millions d’euros le plafond d’affectation de la taxe sur les transactions financières en faveur du FSD. Le projet de loi de finances pour 2017 prévoyait un transfert identique de l’affectation de la taxe sur les transactions financières de l’AFD vers le FSD, dans un souci de simplification du « schéma de financement de l’aide publique au développement » ([293]). L’Assemblée nationale avait rejeté cette idée en souhaitant accroître au niveau global les ressources consacrées à l’aide publique au développement.

Le plafond de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises affectée aux chambres de métiers et d’artisanat est abaissé de 39,9 millions d’euros, aux termes du présent article. Cependant, cette diminution est une mesure purement technique, dans la mesure où une nouvelle ligne d’affectation est introduite au profit des chambres de métiers et d’artisanat pour un montant identique (Cf. supra). Il s’agit de modifier la référence législative, sur laquelle est fondée l’affectation de taxe.

Enfin, le présent article supprime la taxe affectée au Fonds national de promotion et de communication de l’artisanat (FNPCA), ainsi que le Fonds par voie de conséquence.

Au total, ces cinq mesures de périmètre représentent 794 millions d’euros.

b. Les baisses de plafond significatives

i. L’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), une baisse de plafond de 94,2 millions d’euros

Le plafond d’affectation à l’AFITF de la taxe d’aménagement du territoire (TAT) est abaissé de 571 millions d’euros à 476,8 millions d’euros, soit une diminution de 94,2 millions d’euros. Cette taxe, instituée par la loi de finances pour 1995 ([294]), est due par les concessionnaires d’autoroutes à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers.

Le produit de la taxe est affecté :

– au compte d’affectation spéciale (CAS) Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, dans la limite d’un montant fixé en loi de finances, correspondant à 42 millions d’euros en 2017 ([295]) ;

– à l’AFITF, dans la limite du plafond prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012, fixé à 571 millions d’euros en 2017.

La baisse de plafond d’affectation à l’AFITF vise en contrepartie à accroître la part affectée de la TAT au CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs. L’article 22 du présent projet de loi de finances vise à porter cette part de 42 à 141,2 millions d’euros à compter de 2018, soit une augmentation de 99,2 millions d’euros. Cette hausse des recettes du CAS a pour objet de répondre aux engagements de l’État ([296]), visant à :

– augmenter les dépenses du CAS au titre de la politique des trains d’équilibre des territoires (TET) (contributions que l’État doit verser aux six régions reprenant la gestion de certains TET) ;

– réduire la fiscalité sur les trains à grande vitesse, au titre de la contribution de solidarité territoriale (CST).

S’agissant de l’AFITF, cet organisme bénéficiera d’une augmentation de plafond d’affectation de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) de 341,4 millions d’euros, visant à garantir le financement de la totalité des dépenses prévues par l’organisme.

Au total, les ressources affectées plafonnées de l’AFITF progresseront de 247,2 millions d’euros, s’établissant à 1,55 milliard d’euros en 2018.

ii. Les agences de l’eau, une baisse de plafond de 195 millions d’euros

Le 4° du I du présent article vise à diminuer le plafond de taxes affectées aux agences de l’eau de 2,3 millions d’euros à 2,105 millions d’euros, soit une baisse de 195 millions d’euros.

Selon le tome I de l’annexe Évaluations des voies et moyens du présent projet de loi, le rendement prévisionnel desdites taxes devrait être de 2,280 millions d’euros en 2018, soit un reversement prévisionnel au budget général de l’État de 175 000 euros.

Par ailleurs, l’article 54 du présent projet de loi de finances institue à compter de 2018 une contribution annuelle des agences de l’eau au profit de l’Agence française pour la biodiversité (AFB) à hauteur d’un montant compris entre 240 et 260 millions d’euros et de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage à hauteur d’un montant compris entre 30 et 37 millions d’euros. Ces financements se substituent aux crédits budgétaires portés par le programme Paysages, eau et biodiversité. En 2017, les agences de l’eau contribuaient déjà au financement de l’AFB à hauteur de 145 millions d’euros.

Pour rappel, les agences de l’eau ont fait l’objet d’une programmation volontariste dans le cadre de leur Xe programme pluriannuel d’intervention (2013-2018), leurs enveloppes d’intervention ayant été revalorisées de près de 1 milliard d’euros par rapport au IXe programme (2007-2012).

Or, la somme des fonds de roulement des agences de l’eau s’est régulièrement accrue, passant de 631 millions d’euros fin 2015 à 769 millions d’euros au 31 décembre 2016, soit environ trois mois de dépenses. De même, la trésorerie a progressé, s’établissant à 546 millions d’euros fin 2016, au lieu de 412 millions d’euros fin 2015, soit environ deux mois de dépenses.

Pourtant, la situation financière des agences de l’eau s’inscrit dans un contexte de prélèvements récurrents sur leurs ressources, représentant 210 millions d’euros en 2014 et 175 millions d’euros entre 2015 et 2017, aux termes de la loi de finances initiale pour 2015 ([297]).

L’évaluation préalable de l’article 54 indique que « ce secteur présente ainsi un fort potentiel en matière de rationalisation de la dépense publique, s’agissant notamment des dépenses en faveur de la mise en conformité des stations de traitement des eaux usées, de primes de performance épuratoire ou de dépenses en matière de communication d’actions à l’international ».

Ce constat avait également été dressé par la Cour des comptes dans un référé sur la gestion des six agences de l’eau, rendu public le 16 juillet 2015. Celle-ci relevait la forte augmentation (+ 24 %) des redevances perçues par les agences entre 2007 et 2013, leur ayant procuré « une aisance financière certaine » ([298]). Cependant, cette situation financière ne les a pas incitées à accentuer « la sélectivité des aides en les consacrant aux actions prioritaires dans leurs bassins ». Par ailleurs, la Cour a souligné la non-maîtrise des charges de fonctionnement des agences.

iii. Le Centre national pour le développement du sport (CNDS), une baisse de plafond de 136,6 millions d’euros

Les 10°, 11°, 12° et 13° du A du I du présent article visent à diminuer les quatre plafonds de taxes affectées au Centre national pour le développement du sport, pour un montant total de 136,6 millions d’euros, réparti de la manière suivante :

– une baisse de 10 millions d’euros, au titre des prélèvements sur les paris sportifs organisés par la Française des jeux et les paris sportifs en ligne ;

– une baisse de 85,2 millions d’euros, au titre des prélèvements sur les jeux de loterie ;

– une suppression de l’affectation du prélèvement complémentaire sur les jeux de loterie, à hauteur de 25,5 millions d’euros. Le 3° du II du présent article supprime l’affectation prévue à l’article 1609 novovicies du CGI.

– une baisse de 15,9 millions d’euros, au titre de la contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives.

Au total, l’affectation de taxes vers le CNDS passe de 270 millions d’euros en 2017 à 133,4 millions d’euros en 2018, soit une baisse de 49 %. Selon l’évaluation préalable du présent article, cette diminution significative résulte de la volonté de « clarifier le champ des interventions de l’État dans le secteur du sport en recentrant le CNDS sur les interventions en faveur du "sport pour tous ». La part territoriale du CNDS devrait devenir le principal vecteur de financement, en lien avec une sélectivité accrue des projets. En 2016, le montant de la part territoriale s’est élevé à 130 millions d’euros.

In fine, la diminution des ressources affectées au CNDS se décompose ainsi :

– 63,8 millions d’euros de réduction de la dépense publique ;

– et 72,8 millions d’euros de transferts de dépenses vers le programme budgétaire Sport, en particulier les actions en faveur du sport de haut niveau.

Selon les éléments transmis au Rapporteur général, les économies réalisées seraient liées à la fin du soutien aux équipements de proximité (25 millions d’euros) et du plan d’équipement outre-mer (10 millions d’euros). Le ciblage des aides financières apportées aux fédérations sportives serait également renforcé, représentant une diminution de la dépense de 28 millions d’euros. Enfin, le fonds de concours du CNDS en faveur de l’État serait supprimé.

iv. Les chambres de commerce et d’industrie, une baisse de plafond de 150 millions d’euros

Le 14° du A du I présent article vise à abaisser le plafond d’affectation de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE) aux chambres de commerce et d’industrie de 376,117 millions d’euros en 2017 à 226,117 millions d’euros en 2018, soit une baisse de 150 millions d’euros représentant 40 %.

Les chambres de commerce et d’industrie sont affectataires de deux taxes, sous plafond :

– la TA-CVAE, visée au III de l’article 1600 du CGI ;

– et la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA-CFE), visée au II de l’article 1600 du CGI.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, les ressources, issues des deux taxes affectées, représentent en moyenne 35 % des charges des chambres de commerce et d’industrie, soit 905 millions d’euros ([299]) pour 2,6 milliards d’euros de charges en 2016. Cette proportion doit être retenue avec précaution, eu égard aux fortes disparités de ressources propres entre les chambres de commerce et d’industrie.

En 2017, les ressources issues des taxes affectées s’élèveraient à 775,117 millions d’euros, soit un niveau en baisse de 16 % par rapport à 2017 et de 43 % par rapport à 2013.

Évolution des plafonds de taxes affectées aux CCI

(en milliers d’euros)

Source : article 46 de la loi de finances pour 2012.

Cette diminution du produit des taxes affectées aux chambres de commerce et d’industrie a résulté de baisses successives de plafonds d’affectation en lois de finances. Le projet de loi de finances pour 2017 prévoyait une nouvelle baisse de plafond de taxes affectées aux chambres de commerce et d’industrie, à hauteur de 60 millions d’euros. Contre l’avis du Gouvernement, le Parlement a rejeté cette baisse de plafond, celui-ci est donc resté stable entre 2016 et 2017.

L’évolution des ressources affectées aux chambres de commerce et d’industrie doit être nuancée, dans la mesure où celles-ci avaient progressé de 20 % entre 2007 et 2012 et de 18 % entre 2002 et 2007. Au total, ces ressources s’établissent en 2017 quasiment au même niveau qu’en 2002, où elles s’élevaient à 977 millions d’euros.

Toutefois, le législateur a également procédé pendant cette période à des prélèvements sur les ressources des chambres de commerce et d’industrie, à hauteur de 670 millions d’euros au titre des lois de finances initiale pour 2014 et 2015.

prélèvements sur les ressources des CCI

Source : lois de finances initiales pour 2014 et pour 2015.

Pour l’année 2014, le prélèvement prévu a été opéré sur les ressources de la TA-CFE affectée au fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région. Ce prélèvement n’a été appliqué qu’aux chambres régionales comprenant plus d’une chambre de commerce et d’industrie territoriale dans leur circonscription.

Pour l’année 2015, le prélèvement a été opéré sur les mêmes ressources. Toutefois, un prélèvement d’un même montant a été réalisé à titre de compensation, au profit du fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région sur le fonds de roulement des chambres de commerce et d’industrie disposant plus de 120 jours de fonds de roulement.

Le présent article prévoit de poursuivre la baisse de plafond, avec pour objet :

– de faire participer les chambres de commerce et d’industrie à l’effort de réduction de la dépense publique ;

– de réduire la fiscalité pesant sur les entreprises, le taux de la taxe étant lié au niveau du plafond depuis 2015 ([300]).

Conscient de la nécessité de faire participer les chambres de commerce et d’industrie à l’effort de redressement des finances publiques, le Rapporteur général souhaite que la baisse de plafond puisse se faire en distinguant les situations financières des différentes chambres. À ce titre, la dotation du fonds de péréquation prévu au b du 2 du III de l’article 1600 du CGI pourrait être accrue afin de renforcer la solidarité financière entre les membres du réseau.

v. France Télévisions, une baisse de plafond de 80 millions d’euros

Le 27° du A du I présent article vise à diminuer le plafond d’affectation de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques dite « TOCE » à France Télévisions. Le plafond d’affectation serait porté de 166,066 millions d’euros à 86,4 millions d’euros, soit une baisse de 79,66 millions d’euros.

Instituée par la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle ([301]), la TOCE porte sur les opérateurs de communications électroniques qui fournissent un service en France et qui ont fait l’objet d’une déclaration préalable auprès de l’Autorité de régulation des communications électroniques (ARCEP) ([302]). Elle est assise sur le montant des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers de ces opérateurs. Elle a été instaurée, afin de compenser le coût pour l’État de la suppression de la publicité après 20 heures sur les chaînes de France Télévisions.

La loi de finances pour 2016 a fixé le taux de la taxe à 1,3 % et prévu l’affectation d’une part du rendement de la taxe à France Télévisions ([303]). La loi de finances initiale pour 2017 a posé le principe de l’affectation de la TOCE à France Télévisions, sous plafond fixé à 166 millions d’euros pour l’année 2017 aux termes de l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012. Le surplus de recettes de la TOCE est reversé au budget général de l’État.

rendement et affectation de la toce

(en millions d’euros)

Source : Gouvernement.

L’évaluation préalable du présent article précise que les ressources de France Télévisions issues de la contribution à l’audiovisuel public augmenteront de 50 millions d’euros ([304]). Au total, la baisse de ressources de la société s’élèverait donc à 30 millions d’euros en 2018, pour un montant de concours publics de 2 547,7 millions d’euros en 2017.

2. Les hausses de plafond

Le présent article vise à augmenter les plafonds de taxes affectées au profit de neuf bénéficiaires, pour un montant de 384 millions d’euros, hors mesures de périmètre.

Hausses de plafond de taxes affectées

(en milliers d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

a. Une mesure de périmètre

Le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) bénéficie d’une augmentation de plafond d’affectation de la taxe sur les TTF de 270 millions d’euros. Cette fraction du produit de la taxe précitée est transférée de l’AFD vers le FSD, afin de simplifier le circuit de financement de l’aide publique au développement (Cf. supra). Cette mesure est par conséquent neutre sur le niveau global des plafonds d’affectation.

Cette augmentation de plafond s’inscrit dans un contexte d’extension du champ d’intervention du FSD, aux termes d’un décret du 5 décembre 2016 ([305]). Le FSD n’intervenait que pour le financement de la facilité internationale d’achat de médicaments (UnitAid) et de la facilité de financement internationale pour la vaccination (IFFim). Désormais, le FSD finance l’IFFim, des « dépenses d’aide multilatérale et, à titre subsidiaire, bilatérale en faveur du développement principalement dans les domaines de la santé, du climat et de l’environnement ». L’annexe du décret de décembre 2016 énumère la liste des vingt-neuf organismes bénéficiaires du FSD.

b. Une augmentation de plafond significative en faveur de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

L’AFITF bénéficie d’une augmentation de plafond d’affectation de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) de 341,4 millions d’euros (735 millions d’euros en 2017 à 1,1 milliard d’euros en 2018). Cette hausse vise à garantir le financement de la totalité des dépenses prévues par l’organisme.

Le budget initial 2017 de l’opérateur s’est élevé à 2,15 milliards d’euros en recettes et 2,25 milliards d’euros en dépenses. S’agissant de l’exercice 2018, les engagements ne sont pas encore définis, cependant les ressources prévisionnelles de l’AFITF ont notamment vocation à financer :

– les travaux de construction des lignes à grande vitesse ;

– la poursuite de la modernisation et la régénération du réseau fluvial ;

– les appels à projet en cours pour les transports collectifs urbains ;

– les contrats de plan État-régions ;

– les travaux de réalisation de la nouvelle route du littoral à La Réunion ;

– et la poursuite de la modernisation des matériels roulants des trains d’équilibre du territoire.

L’augmentation de plafond de l’AFITF représente 89 % des augmentations de plafonds prévues par le présent article, hors la mesure de périmètre relative à l’affectation de la taxe sur les transactions financières.

3. Les plafonds stabilisés

Le présent article maintient à un niveau stable soixante plafonds de taxes affectées par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

stabilité du plafond de 60 taxes affectées

(en milliers d’euros)

NB : par convention, le nombre de taxes correspond au nombre de lignes figurant à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

Source : présent projet de loi de finances.

C. les autres mesures proposÉes

1. La suppression de la taxe affectée au Fonds national de promotion et de communication de l’artisanat (FNPCA)

Le 2° du II du présent article vise à supprimer la taxe affectée au Fonds national de promotion et de communication de l’artisanat (FNPCA), prévue à l’article 1601 A du CGI. En conséquence, le 25° du A du I supprime le plafond d’affectation.

Instituée par l’article 108 de la loi de finances pour 1994 ([306]), la taxe correspond à un droit égal à 10 % du montant du droit fixe revenant aux chambres régionales de métiers et de l’artisanat ou aux chambres de métiers et de l’artisanat de région.

Celle-ci est la source exclusive de financement du FNPCA, établissement public administratif créé en 1997, qui a pour mission de contribuer au développement du secteur économique de l’artisanat en valorisant son image et celle de ses professionnels ([307]).

Selon le tome I de l’annexe Évaluations des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2017, le rendement de la taxe permettrait un versement de 9,91 millions d’euros au FNPCA et un écrêtement au profit du budget général de l’État de 84 000 euros en 2017.

L’évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances précise l’objet de la suppression de la taxe affectée au FNPCA, qui « permettra une diminution de la fiscalité acquittée par les entreprises artisanales ».

2. La pérennisation et le renforcement du financement du Fonds national des aides à la pierre via les organismes d’habitations à loyer modéré

Le III du présent article vise à pérenniser et à accroître le financement du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) via les organismes d’habitations à loyer modéré (HLM).

Les ressources du fonds sont prévues à l’article L. 435-1 du code de la construction et de l’habitation. À ce titre, une fraction des cotisations versées à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) par les organismes précités, les sociétés d’économie mixte agréées et d’autres organismes agréés finance le FNAP. Cette fraction a été fixée à 270 millions d’euros en 2016 et en 2017.

Le présent article prévoit que « cette fraction est fixée à 375 millions d’euros », soit une augmentation de 39 %, « à compter de 2018 », c’est-à-dire de façon pérenne. Cela a pour objet de poursuivre et renforcer la péréquation au sein du secteur HLM, selon l’évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances. Ces ressources devront financer le logement social, selon une orientation définie par le conseil d’administration du FNAP, réunissant l’État, les collectivités territoriales et les organismes HLM.

Créé par la loi de finances pour 2016 ([308]), le FNAP est un établissement public à caractère administratif chargé de « contribuer, sur le territoire de la France métropolitaine, au financement des opérations de développement, d’amélioration et de démolition du parc de logements locatifs sociaux appartements aux organismes d’habitations à loyer modéré » ([309]).

Le FNAP est financé via :

– une fraction des cotisations des bailleurs à la CGLLS, visée dans le présent article ;

– des subventions et contributions de l’État ;

– des subventions et contributions des collectivités territoriales et de toutes autres personnes publiques ;

– la majoration du prélèvement prévu par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

En 2016, le budget initial du FNAP s’établissait à 401 millions d’euros, dont 100 millions d’euros de subventions de l’État. Le présent article prévoit, par conséquent, une montée en charge rapide et significative des moyens du fonds.

*

La commission examine les amendements identiques I-CF129 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF152 de Mme Véronique Louwagie, I-CF307 de M. Joël Aviragnet, I-CF423 de Mme Valérie Rabault, I-CF504 de M. Éric Coquerel et I-CF664 de M. Michel Castellani.

Mme Émilie Bonnivard. Mon amendement I-CF129 vise à restaurer les moyens des agences de l’eau. L’article 19 prévoit une baisse de 195 millions d’euros du plafond de recettes liées aux redevances, de 2,3 milliards à 2,1 milliards d’euros, à quoi il faudra ajouter les mesures de l’article 54, à savoir la hausse de la contribution annuelle des agences de l’eau à l’Agence française pour la biodiversité (AFB) ainsi qu’à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), qui s’élèvera pour les agences de l’eau à 287 millions – ce qui signifie 147 millions de moins dans leur budget. C’est près de 1 milliard d’euros en moins sur la programmation 2019-2024 pour Rhône-Méditerranée-Corse. Or les agences de l’eau sont un des premiers cofinanceurs des dispositifs de substitution d’eau en agriculture pour améliorer la performance de l’irrigation agricole. Sans ces cofinancements, nous ne pourrons plus lever les fonds européens dédiés, qui sont les principaux pourvoyeurs de fonds de ces infrastructures d’envergure qui coûtent très cher.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement I-CF152 est identique. Il est actuellement demandé beaucoup plus à la politique de l’eau, notamment avec la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) au niveau des EPCI. Des travaux sont engagés, les demandes sont importantes. Au moment où la sollicitation des agences de l’eau augmente, il n’est pas cohérent de diminuer leurs ressources.

M. Jean-Louis Bricout. Cette baisse de dotations aux agences de l’eau arrive en effet à un très mauvais moment, alors que s’exprime une forte demande. Nous devrions au moins respecter les engagements contractuels pris par les agences dans le cadre de leur dixième programme, qui a vu augmenter considérablement les subventions des agences aux opérations des collectivités territoriales. Avec une baisse de leurs ressources dès 2018 et l’augmentation des exigences de l’État sur l’utilisation de ces ressources, cela va devenir très compliqué, alors que la GEMAPI se met en place, que des diagnostics sont en train d’être réalisés par les communes à la suite de la fusion des syndicats. Il faudrait que les moyens des agences puissent suivre.

Mme Christine Pires Beaune. Nous avons examiné la semaine dernière, en commission des lois, la proposition de loi pour le maintien des compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences optionnelles des communautés de communes et des communautés d’agglomération. J’ai entendu les arguments des députés de la majorité sur la nécessité de conduire des travaux pour améliorer le rendement. Je trouve incohérente la ponction opérée par l’article 19, qui vient s’ajouter à celles des années passées. D’où notre amendement I-CF423.

M. Éric Coquerel. Notre amendement I-CF504 est identique : nous sommes ainsi plusieurs groupes parlementaires à être inquiets de cette baisse des finances des agences de l’eau. C’est le cas aussi d’associations telles que France Nature Environnement, qui tirent la sonnette d’alarme. Avec cet abaissement du plafond, combiné à l’article 54 du projet de loi, qui ponctionne les budgets des agences pour financer l’AFB et l’ONCFS, le solde négatif atteindra, comme l’indique mon rapport spécial, 136 millions d’euros pour les agences, au moment même où on leur confie des missions supplémentaires, notamment sur la question du littoral. L’eau est un sujet essentiel, et l’on ne peut pas faire plus avec moins. Les travaux d’entretien vont en souffrir et nous regretterons amèrement cette perte dans une dizaine d’années.

M. Michel Castellani. Mon amendement I-CF664 a le même objet. L’abaissement de 195 millions d’euros du plafond annuel de ressources et l’article 54 compromettent gravement les capacités d’intervention des agences de l’eau, et viennent en contradiction avec l’accroissement objectif de leurs missions et la volonté du Gouvernement d’agir en faveur de la transition écologique. Les agences risquent d’être incapables d’honorer les engagements contractuels qu’elles ont pris.

M. le Rapporteur général. Le prélèvement sur fonds de roulement a été amorcé en 2014 et se poursuit car les recettes des agences de l’eau, supérieures à leurs dépenses, les ont conduites à stocker non pas de l’eau, mais des fonds... En dépit de prélèvements successifs, leur trésorerie s’établissait à 546 millions d’euros en 2016 contre 412 millions fin 2015, et leurs fonds de roulement continuent de progresser, à 769 millions au 31 décembre 2016 contre 631 millions fin 2015. S’il est des organismes qui doivent participer à l’effort de maîtrise de la dépense publique, ce sont bien les agences de l’eau.

Jusqu’à une date récente, je présidais, en tant que maire, un comité de massif. Les agences de l’eau étaient des partenaires majeurs dans les procédures contractuelles. Or nous risquons de devoir rendre des fonds tout simplement parce que les modes opératoires choisis, de manière d’ailleurs très différente selon les agences régionales de l’eau, sont incompatibles avec les projets que les élus ou les associations demandent de mettre en œuvre. Le système est à réformer. Je le dis d’autant plus facilement que les présidents de ces agences sont des élus... On ne peut continuer à constituer un trésor de guerre qui de surcroît se trouve d’année en année renforcé du fait de la non-utilisation des fonds. Avis défavorable.

La commission rejette ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF473 de Mme Muriel Ressiguier et I-CF544 de M. Dominique Potier.

M. Dominique Potier. L’amendement I-CF544 vise à déplafonner la partie de la TTF consacrée à l’APD. Cette ressource est pour moitié consacrée à l’APD et, pour l’autre moitié, revient au budget de l’État. L’amendement demande de consacrer l’intégralité de la taxe à l’APD. Le Président de la République a fixé une trajectoire de l’APD pour atteindre 0,55 % du PIB d’ici à la fin de son mandat. Nous soutenons cette démarche car un euro investi dans l’APD est un euro pour la paix et la prospérité ; c’est certainement un des meilleurs investissements que la France puisse faire. Malheureusement, pour y parvenir, les dispositions du budget 2018 sont largement insuffisantes et nous placent sur une trajectoire à l’horizon 2030.

M. le Rapporteur général. Le projet de loi de finances entend limiter le fractionnement des canaux de l’APD en le faisant passer exclusivement par le circuit du Fonds de solidarité pour le développement. C’est pourquoi je suis défavorable à ces amendements.

La commission rejette ces amendements.

La commission examine ensuite, en présentation commune, l’amendement I-CF667 de M. Michel Castellani, les amendements identiques I-CF202 de Mme Sarah El Haïry et I-CF668 de M. Michel Castellani, ainsi que les amendements I-CF539 du Rapporteur général et I-CF669 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Le Centre national pour le développement du sport (CNDS), établissement sous tutelle du ministère des sports, développe la pratique du sport, contribue à l’aménagement du territoire et soutient les grands événements sportifs internationaux comme les Jeux olympiques de Paris en 2024. Il contribue à l’emploi de plus de 5 000 personnes dans le secteur sportif. La perte de recettes prévue se justifie difficilement. Mes trois amendements visent à maintenir à budget constant les ressources du centre.

Mme Sarah El Haïry. Notre amendement propose, dans le même esprit, de supprimer l’alinéa 13 de cet article 19. Alors que les Jeux olympiques de 2024 auront lieu à Paris, on retire des ressources au CNDS... C’est difficilement compréhensible.

M. le Rapporteur général. Il faut que nous ayons ce débat tous ensemble, de manière solidaire, avec le Gouvernement en séance publique. Cela étant, les effets collatéraux de la baisse de plafond du prélèvement porteront surtout sur le CNDS territorialisé, c’est-à-dire celui qui permettra à des associations de développer des projets localement. Je vous propose de nous rejoindre sur l’amendement I-CF539, qui vise à réduire de 63,8 millions d’euros la baisse du plafond, en vue d’aboutir à un compromis pour que les moyens dévolus au sport territorial ne disparaissent pas.

Au-delà du fait que les contrats aidés provoquaient souvent des effets d’aubaine, il se trouve que les mesures correctives concernent peu le secteur sportif ; les bénéficiaires de contrats aidés dans le secteur ne sont pas des personnes de plus de 50 ans éloignées de l’emploi. Et, sauf pour le sport handicap, ce n’est pas non plus de l’accompagnement de personnes handicapées.

Les amendements I-CF667, I-CF202, I-CF668 et I-CF669 sont retirés.

La commission adopte l’amendement I-CF539 du Rapporteur général (amendement n° I-601).

Elle examine en discussion commune les amendements identiques I-CF151 de Mme Véronique Louwagie, I-CF610 de M. Charles de Courson et I-CF670 de M. Michel Castellani, les amendements identiques I-CF76 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF611 de M. Charles de Courson, les amendements identiques I-CF538 du Rapporteur général et I-CF674 de la commission des affaires économiques, ainsi que les amendements I-CF224 de M. Philippe Latombe et I-CF675 de la commission des affaires économiques.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement vise à proposer une solution autre qu’une nouvelle diminution des affectations aux chambres de commerce et d’industrie (CCI). Les CCI ont subi ces dernières années d’importantes diminutions : prélèvements sur fonds de roulement – 170 millions d’euros en 2014 et 500 millions en 2015 –, baisse sur la taxe affectée de 130 millions en 2016. Et ce budget propose une nouvelle baisse de 150 millions. Il faut tenir un débat sur les missions que nous souhaitons voir maintenues ou développées au niveau des CCI. On ne peut continuer ces ponctions sans donner un signal.

On se plaint régulièrement que des services disparaissent des territoires ruraux. Cette situation a conduit à des regroupements des services de CCI au niveau des grandes villes et les territoires ruraux ont perdu des personnels dont la mission était d’aider au développement économique et de soutenir le commerce local.

Mme Lise Magnier. Vous nous demandez souvent d’attendre. Dans l’agriculture, par exemple, vous demandez d’attendre les résultats des états généraux de l’alimentation. Sur les CCI, et sur les chambres consulaires de façon plus générale, une mission de l’Inspection générale des finances est en cours pour redéfinir leurs missions, alors pourquoi prendre aujourd’hui la décision de diminuer leur dotation, avant même d’avoir redéfini les objectifs de ces chambres et même défini votre politique de formation ?

M. Michel Castellani. Mon amendement vise également à supprimer l’alinéa 16. Chacun connaît le rôle très important, pour ne pas dire décisif des CCI, et ce que prévoit le projet de loi serait catastrophique, tant sur le plan national comme pour les territoires en difficulté économique.

Concernant la Corse, cette nouvelle perte de budget représenterait quelque 1,2 million sur les 6,7 millions affectés aux trois CCI de l’île. Cela limiterait leur intervention au fonctionnement et aux affaires courantes, obérant gravement les capacités d’investissement.

Mme Émilie Bonnivard. La taxe pour frais de chambre est un outil de péréquation financé par les grandes entreprises et qui bénéficie essentiellement aux TPE. Mécaniquement, cette baisse brutale de la taxe sur les friches commerciales se traduira par une fragilisation des services apportés aux petites entreprises, notamment en zone rurale. Avec la baisse de 450 millions aux régions pour cet accompagnement, la note est très salée. Mon amendement est un amendement de repli qui vise à lisser la baisse des ressources affectées aux CCI sur cinq ans, mais je préférerais que soit adopté l’amendement de Mme Louwagie.

Mme Lise Magnier. L’amendement I-CF611 a le même objet. Le montant global du produit des taxes en 2017 était de 389 millions d’euros et le plafonnement est à 371 millions, ce qui signifie que l’État se met déjà dans la poche 13 millions d’euros. Je pense que cela suffit...

M. le Rapporteur général. À la suite d’une négociation avec le Gouvernement, nous avons reçu l’engagement que cette baisse de plafond serait « one shot », autrement dit qu’elle ne serait pas renouvelée l’an prochain. Nous ne sommes donc plus dans une logique de baisse tendancielle : c’est un effort unique demandé cette année. Dans ce cadre, je propose par mon amendement I-CF538 de réduire de 20 millions d’euros la baisse du plafond d’affectation de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée, en miroir à l’amendement que nous avons déposé, et qui a la faveur du Gouvernement, dans lequel nous proposons d’augmenter la péréquation en faveur des CCI situées dans des secteurs ruraux où 66 % de des collectivités sont en zone de revitalisation rurale (ZRR).

Le fonds de péréquation et de modernisation mis en place dans la loi de finances pour 2016 à l’issue, là aussi, d’un bras de fer avec le gouvernement de l’époque, a permis de soutenir efficacement les chambres de commerce et d’industrie rurales qui gèrent parfois des centres de formation d’apprentis (CFA) en lieu et place des régions – la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, par exemple, ne se rend pas compte qu’il est nécessaire d’implanter des CFA sur le tourisme dans les Alpes, preuve que les féodalités ne sont pas seulement nationales mais parfois aussi régionales...

Ce à quoi il faut ajouter que, à chaque fois qu’un prélèvement a été effectué sur le fonds de roulement sous la législature précédente, ce sont les petites chambres de commerce, qui géraient leurs fonds de roulement « en bons pères de famille » – autrement dit qui mettaient 400 000 euros de côté pour les travaux d’entretien du CFA ou autre afin de ne pas devoir emprunter – qui ont été prélevées ; les plus grosses, en revanche, ont titré leurs fonds de roulement... Cela a abouti à une situation complètement contradictoire, dans laquelle les grosses chambres de commerce avec de gros fonds de roulement, mais qu’elles avaient titrés, ont été moins prélevées que les petites. Nous avons donc imaginé cette « ruse », à défaut d’avoir pu obtenir que le calcul de la baisse de plafond soit différencié, ou plutôt modulé selon que le fonds avait ou non été titré, afin de préserver des chambres de commerce qui avaient payé un lourd tribut en zones rurales. Les chambres de commerce ne sont pas toutes les mêmes : certaines apprécient les cocktails, d’autres préfèrent accorder des aides aux entreprises, notamment en milieu rural. Je serai franc, comme à l’accoutumée : j’ai parfois été surpris par le faste des plus grandes d’entre elles.

Compte tenu de l’engagement du Gouvernement d’appliquer une procédure ponctuelle et d’accroître la péréquation de 20 millions d’euros, la faisant passer de 25 à 45 millions, je retire mon amendement de relèvement du plafond et je donne un avis défavorable à tous les autres amendements de même type au profit de cette péréquation. En toute franchise, je n’exclus pas, ayant constaté que des scories du monde ancien persistent sous la forme de petites chambres de commerce infradépartementales dans de très petits départements, de déposer un amendement en séance qui obligera à un processus de fusion au niveau départemental. Le but ne sera pas de refuser les fonds en l’absence de fusion, mais seulement en cas de non-lancement d’un processus de fusion. Huit chambres de commerce sont concernées. Que plusieurs chambres de commerce coexistent dans un même département selon que l’on se trouve dans le coin de gauche ou le coin de droite des hautes ou des basses Pyrénées, par exemple, n’a guère de sens.

L’amendement I-CF538 est retiré.

M. Didier Martin, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. L’amendement I-CF674 de la commission des affaires économiques est identique, mais je ne peux pas le retirer comme vient de le décider souverainement M. Giraud pour le sien. Nous avons entendu les arguments qu’il vient de développer de la part des représentants des CCI et de CCI France. Le rôle et les missions actuelles des chambres de commerce sont connus, que ce soit en matière de formation, d’apprentissage – un véritable défi – ou encore s’agissant de l’accompagnement des entreprises à l’international, de leur modernisation, de leur numérisation, en somme de toutes leurs missions fondamentales. De même, la disparité des CCI territoriales les unes par rapport aux autres justifie cet amendement nécessaire à venir sur la péréquation. À l’évidence, ce n’était pas ce qu’attendaient les CCI, qui souhaitaient soit un étalement, soit un prélèvement unique d’un montant inchangé de 150 millions sans qu’il soit touché au plafond, mais si, comme le Rapporteur général vient de l’indiquer, l’engagement du Gouvernement est entendu, y compris dans l’hémicycle, CCI France pourra y trouver selon moi une satisfaction relative.

M. Philippe Latombe. Mon amendement vise à établir une équité en faveur des CCI ultramarines, qui se trouvent dans une situation particulière. Leur regroupement est difficile, en effet, pour des raisons géographiques. Surtout, depuis le 1er janvier 2016, les CCI ultramarines sont les gestionnaires du registre du commerce et des sociétés pour l’ensemble de ces territoires. Lancée afin d’aller bien plus loin encore, cette expérimentation n’a été mise en place qu’à partir du 1er janvier 2016. Compte tenu de la baisse de ressources qui en découle, il pourrait être bon de maintenir les ressources des CCI à un niveau qui leur permette de continuer à fonctionner correctement. Pour financer cette exemption, on pourrait très bien envisager la création d’une taxe sur le groupement d’intérêt économique Infogreffe à hauteur de 15 millions d’euros. En effet, dans la mesure où les CCI gèrent le registre du commerce et des sociétés, elles pourraient être bénéficiaires des fonds dégagés par Infogreffe, sachant que ce GIE ne dépose pas ses comptes et que les profits estimés s’établiraient aux alentours de 50 à 60 millions d’euros par an pour l’ensemble des greffiers des tribunaux de commerce des territoires.

En clair, l’idée est donc de créer une exception pour ces CCI, qui ne bénéficieraient pas de manière optimale de la péréquation telle que la propose le Rapporteur général, exception qui serait gagée par une taxe spécifique sur Infogreffe.

M. le Rapporteur général. Il est vrai que j’ai omis d’évoquer l’outre-mer dans mon intervention précédente, et je m’en excuse. Le fonds de péréquation qu’il est prévu d’augmenter concerne à la fois les CCI dont le territoire est constitué d’au moins deux tiers de communes en zone de revitalisation rurale et l’outre-mer. J’entends vos observations sur la spécificité des territoires d’outre-mer, et sur l’écart qui peut exister entre notre volonté de fusion en outre-mer et dans un département comme l’Allier – je cite au hasard, madame Peyrol. Il va de soi que prendre l’avion entre deux îles et se déplacer sur un territoire homogène sont deux choses différentes.

M. Philippe Latombe. Je retire mon amendement en souhaitant que l’on puisse débattre de l’application de la péréquation pour les CCI d’outre-mer, et que l’on envisage de gager le cas échéant cette exception par une taxe sur Infogreffe, peut-être pas cette année mais l’année prochaine.

L’amendement I-CF224 est retiré.

M. Didier Martin, rapporteur pour avis. L’amendement I-CF675 de la commission des affaires économiques vise à moduler la baisse du plafond applicable aux chambres de métiers et de l’artisanat (CMA), qui connaissent déjà des déficits d’exploitation importants. Leur rôle très efficace de soutien aux CFA est connu, de même que la mutualisation des principales fonctions support – ressources humaines et gestion comptable, par exemple – qu’elles ont opérée au niveau national. Aujourd’hui, elles doivent affronter l’imposition du point d’indice et absorber la CSG. Il serait donc utile de réviser l’abaissement du plafond en le relevant de 10 millions d’euros par rapport à ce que prévoit le projet de loi.

M. le Rapporteur général. Je note que le projet de loi de finances maintient un niveau de ressources des CMA assez stable, contrairement à d’autres organismes consulaires. Il est vrai qu’il supprime le fonds national de promotion et de communication de l’artisanat, qui recevait 9,9 millions d’euros de ressources fiscales affectées.

En toute franchise, l’effort demandé aux CMA est proportionnel par rapport à ce qui a été demandé aux autres organismes. Je propose donc le retrait de cet amendement, qui se traduirait par une perte de 10 millions d’euros pour le budget général de l’État.

M. Didier Martin, rapporteur pour avis. Je ne peux pas retirer cet amendement. Je signale, qu’il s’agisse des CCI les plus pauvres ou des CMA, qu’il existe un risque de mise sous tutelle, puisque les fonds de garantie peuvent manquer. Il faut en tenir compte.

Mme Christine Pires Beaune. S’agissant des CCI, cela me semble incohérent, notamment au regard de tout ce que la majorité entend faire – à juste raison – sur l’apprentissage. Les CCI gèrent de nombreux CFA, et les ponctions qui leur ont déjà été imposées, comme l’a indiqué le Rapporteur général – je l’en remercie – l’ont été de manière totalement inéquitable : les petites CCI qui avaient bien géré leurs fonds et mis de l’argent de côté, notamment pour reconstruire une école de commerce dans un département que je connais bien, ont subi des ponctions très importantes. Du coup, l’école en question n’a pu être construite. Je rappelle que Monique Rabin a effectué sur la mise en place du fonds de péréquation un travail important qu’il convient de poursuivre.

M. Jean-Louis Bricout. Je me fais à mon tour l’avocat des CCI : comme toujours, les dispositions prises précédemment produisent un effet cumulatif, le siphonage de la trésorerie ayant posé certains problèmes, notamment aux plus petites chambres, de façon quelque peu injuste. Je rappelle qu’il s’agit d’enjeux essentiels : tous les élus locaux présents savent bien quel soutien ils peuvent attendre des CCI lorsqu’ils mettent en place des programmes tels que le fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC), qui ont de réelles incidences sur les villes centres et la ruralité, ou le programme Dinamic, développé dans ma circonscription, l’un des principaux enjeux économiques étant de faire grandir nos entreprises. Enfin, nous voulons développer l’apprentissage, ce qui ne saurait se faire tout en coupant les moyens dont les CCI ont besoin pour les CFA.

Mme Lise Magnier. L’engagement du Gouvernement concernant le caractère ponctuel de la mesure, monsieur le Rapporteur général, signifie-t-il que le niveau de 2017 sera rétabli en 2019 ?

M. le Rapporteur général. Non : nous arrêtons les compteurs en 2018. Le niveau de 2019 sera donc celui de 2018.

Mme Lise Magnier. J’espère qu’entre-temps, il aura été tenu compte des résultats de la mission de l’Inspection générale des finances, qui semblent déjà connus.

Autre question : les 150 millions d’euros prévus englobent-ils les 30 millions que les CCI perçoivent pour faire office de boîte aux lettres au profit de France Télécom ? On parle de sincérisation du budget, mais il y a là un loup que les CCI nous ont gentiment expliqué : 30 millions d’euros leur sont versés, qu’ils reversent automatiquement à France Télécom. Elles ne servent donc que de boîte aux lettres. N’y a-t-il pas quelque chose à faire en matière de sincérisation du budget ?

M. le Rapporteur général. Un amendement a été déposé sur ce sujet, que je ne connais pas assez pour pouvoir vous répondre ici au risque de vous dire une bêtise. Je vais l’examiner.

Mme Cendra Motin. En tant qu’ex-chef d’entreprise et présidente d’une association d’entreprises, j’ai beaucoup travaillé avec les CCI dans le cadre de partenariats. Lors des ponctions qu’ils avaient imposées sur les fonds des CCI, les précédents gouvernements avaient trouvé dans les clubs d’entreprises de vrais relais pour continuer de travailler avec les entreprises sans que cela ne leur coûte un sou. Pour en avoir discuté avec plusieurs présidents de CCI, je pense qu’il existe encore des moyens de faire des économies et des mutualisations. Dans mon département, par exemple, il y a encore deux CCI. Certes, l’Isère est un grand département, mais cela reste une anomalie – je rejoins le Rapporteur général sur ce point.

De plus, les procédures évoluent, notamment par une forte numérisation qui permet aux CCI de passer de moins en moins de temps sur ce type de process. Là encore, il est possible d’économiser de l’argent. Surtout, je voudrais que nous fassions confiance aux CCI et aux gens qui les gèrent : ce sont des chefs d’entreprise et des gens responsables qui savent gérer de l’argent. Ils sont capables de faire en sorte que les CCI qui ont besoin d’un soutien le trouvent grâce à un fonds de péréquation. Ils sauront sauver les CCI qui doivent rester présentes sur les territoires.

De notre côté, il est important – c’est ce que je soutiens par ces amendements – que nous donnions le signal fort qu’il s’agit du seul effort que nous demanderons aux CCI afin qu’elles puissent elles aussi, comme les entreprises, avoir de la visibilité sur notre quinquennat et qu’elles sachent où nous allons avec elles.

M. Didier Martin, rapporteur pour avis. J’ai moi aussi entendu cet engagement et ce sens des responsabilités. Le niveau de 2018 correspondra à celui de 2002 : d’abaissement en abaissement, voilà où nous en sommes et où les CCI en sont...

Mme Valérie Rabault. Je me méfie des engagements consistant à dire que la ponction aura lieu cette année et non les années suivantes. C’est ce qui s’est dit pendant tout le quinquennat précédent et, pourtant, chaque année il y avait une louchée de plus... Je ne vois pas pourquoi les choses changeraient.

M. Daniel Labaronne et Mme Cendra Motin. Parce que la majorité a changé !

Mme Valérie Rabault. Nous en reparlerons l’année prochaine, chers collègues : vous verrez.

Puisque le Gouvernement s’engage à contractualiser avec 319 collectivités, pourquoi ne peut-il pas faire de même avec les CCI, afin de leur donner de la perspective ? L’existence d’un contrat signé élimine tous les problèmes.

M. le président Éric Woerth. J’ai peu ou prou la même question : je trouve la ponction très lourde et assez violente. Elle pose la question de ce que pense le Gouvernement des réseaux consulaires : sont-ils utiles ou inutiles ? Quelles sont les solutions à adopter pour les rendre plus utiles le cas échéant ? Comme le disait Mme Motin, on assiste à une floraison, sur tous les territoires, de réseaux d’entreprises et de chefs d’entreprise. C’est ainsi que les CCI voient les choses. Elles s’interrogent à juste titre sur leur utilité : croit-on en elles, en leurs services, leur fait-on confiance ?

Selon moi, ces réseaux sont très anciens et solides. Depuis une dizaine d’années, ils ont été réformés et soumis à des pressions fortes et nécessaires. Aujourd’hui, cette histoire s’achève. Il faut naturellement poursuivre leur modernisation et probablement clarifier leurs compétences ; c’est très important. Cependant, il n’y a pas que des petites CCI ; certaines sont grosses. Certes, la CCI d’Île-de-France et de Paris a sans doute encore un potentiel de productivité, comme toutes les institutions, mais elle consacre une part importante de son budget au financement d’écoles, y compris certaines des plus prestigieuses. En réalité, les ponctions ou réductions de crédits envisagées ont des répercussions dans des domaines très concrets : garder ou non une école, par exemple, fait partie des questions qui se posent. On en envisage toujours la possibilité jusqu’à ce qu’elle n’existe plus. Il faut donc de la visibilité pour les CCI.

Comme pour les autres taxes, l’État ne peut pas simplement considérer que ce qui est au-delà d’un certain plafond doit lui revenir – en l’occurrence, ce sera le cas en 2018 mais pas en 2019 ; dont acte. Dans les autres cas, cela revient à abonder le budget général alors que si ces mesures étaient assumées, elles devraient plutôt servir à baisser les prélèvements obligatoires.

M. le Rapporteur général. Cela me rappelle l’époque où je gérais le budget annexe des postes et télécommunications, et je sais bien à quoi il servait : à renflouer les comptes de l’État...

Pour répondre à la question pertinente du président – comme elles le sont toutes –, je signale que M. Martin défendra pour la commission des affaires économiques un amendement à la fin de l’article 19 qui vise à demander un rapport sur ces questions. C’est indispensable : nous sommes allés si loin que le moment est venu de faire une pause pour examiner la situation.

La commission rejette successivement les amendements identiques I-CF151, I-CF610 et I-CF670, les amendements identiques I-CF76 et I-CF611, l’amendement I-CF674 et l’amendement I-CF675.

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement I-CF410 de Mme Véronique Louwagie et l’amendement I-CF676 de la commission des affaires économiques.

Mme Véronique Louwagie. Nous quittons les CCI pour les CMA. Un peu d’histoire : les contributions des chefs d’entreprise immatriculés au répertoire des métiers au titre de la formation professionnelle étaient plafonnées. Il a été prévu de mettre fin à ce plafonnement en 2018 dans une loi adoptée il y a tout juste un an – la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, qui traitait plusieurs sujets liés à la formation. Ce déplafonnement a été jugé utile pour développer la formation professionnelle, pour tenir compte de tous les besoins des chefs d’entreprise, pour mettre en place le compte personnel de formation aux artisans et, en somme, pour répondre à une demande et à des besoins exprimés sur le terrain.

Le retour au plafonnement prévu à l’article 19 du présent projet de loi de finances ne permettra pas forcément d’assurer toutes les orientations prévues en termes de formation professionnelle dans le domaine de l’artisanat et des métiers qui relèvent des CMA. Voilà pourquoi je vous propose l’amendement I-CF410.

M. Didier Martin, rapporteur pour avis. L’amendement I-CF676 vise à supprimer le plafonnement des contributions acquittées par les entreprises artisanales. L’amendement suivant de la commission des affaires économiques, le I-CF677, visera à supprimer le plafonnement des contributions acquittées par les entreprises indépendantes.

M. le Rapporteur général. Le sujet abordé par ces différents amendements me préoccupe également. J’ai donc cherché quel dispositif pourrait donner lieu à un consensus, et déposé l’amendement I-CF710, qui vise à relever de 54 à 61 millions d’euros le plafond d’affectation des contributions à la formation professionnelle au fonds d’assurance formation des chefs d’entreprise artisanale, c’est-à-dire à un niveau qui garantit que l’intégralité des ressources soit affectée au fonds de formation en question.

Selon le tome I de l’annexe Évaluations des voies et moyens, le rendement prévisionnel de ces contributions à la formation professionnelle s’élève à 60,8 millions d’euros en 2018. En fixant le plafond d’affectation à 54 millions, il resterait 6,8 millions d’euros à reverser au budget général. Il me semble donc légitime de flécher l’intégralité de la contribution vers ce fonds de formation. Je vous propose ainsi de nous rassembler autour de l’amendement I-CF710, qui satisfera la préoccupation légitime, s’agissant de la formation, des auteurs des deux amendements.

Mme Véronique Louwagie. Il aurait sans doute été opportun de conserver un dispositif plus général mais, pour aboutir à un consensus en remerciant le Rapporteur général, je retire mon amendement.

M. Didier Martin, rapporteur pour avis. Je retire également le mien, son objet étant satisfait.

Les amendements I-CF410 et I-CF676 sont retirés.

La commission est saisie de l’amendement I-CF677 de la commission des affaires économiques.

M. Didier Martin, rapporteur pour avis. Cet amendement, dont je viens de parler, a le même objet que mon amendement précédent au profit des actions de formation : il vise à supprimer le plafonnement des contributions acquittées par les travailleurs indépendants.

M. le Rapporteur général. Plutôt que de le supprimer, je propose par mon amendement I-CF710 de relever ce plafonnement, ce qui produira le même effet sur le fonds de formation. Je vous propose donc de vous rallier à mon amendement I-CF710, qui fait la synthèse de ces différents amendements.

L’amendement I-CF677 est retiré.

La commission adopte l’amendement I-CF710 du Rapporteur général (amendement n° I-602).

Puis elle examine l’amendement I-CF534 de M. Benoît Simian.

M. Benoit Simian. Cet amendement vise à reporter au 1er janvier 2019, plutôt qu’au 1er janvier 2018, la suppression du fonds national de promotion et de communication de l’artisanat. Ce fonds a pour mission de mettre en œuvre des actions de communication à caractère national en faveur de l’artisanat. C’est un outil de mutualisation qui existe depuis plus de vingt ans et qui a démontré toute son efficacité. Nous avons tous en tête les campagnes télévisuelles sur l’artisanat, première entreprise de France, ou encore les tournées dans les collèges en faveur de l’apprentissage et les salons d’orientation. Grâce à ce fonds, les TPE artisanales bénéficient d’une promotion collective essentielle à la valorisation de l’artisanat et à l’attractivité de ce secteur, notamment en termes de recrutement et d’apprentissage.

En outre, ce fonds est un établissement public administratif exclusivement financé par une majoration de 10 % du montant du droit fixe revenant aux CMA. Cette ressource, d’un montant de 11 euros seulement par entreprise artisanale et par an, permet de financer la création et la diffusion de campagnes de promotion qui, vous l’aurez compris, ont un réel impact.

M. le Rapporteur général. On peut tout de même considérer que les acteurs du secteur, en particulier les chambres de métiers, pourront financer des actions de promotion compte tenu des ressources affectées qu’elles perçoivent par ailleurs – je rappelle qu’il s’agit de 243 millions d’euros en 2017. Certes, les CMA tiennent à ce fonds, mais j’entends parfois d’autres sons de cloche de la part de certaines entreprises artisanales notamment, car la fiscalité de ces entreprises baissera directement à compter de 2018, ce qui n’est pas non plus négligeable. Je suis donc au regret d’émettre un avis défavorable à cet amendement.

L’amendement I-CF534 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF671 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Sans en remettre en cause le principe, mon amendement vise à assouplir à la marge le dispositif qui interdit depuis 2009 aux chaînes publiques de commercialiser des espaces publicitaires en soirée, en décalant de 20 heures à 21 heures le début de l’interdiction des espaces publicitaires afin de résorber la perte de ressources de 50 millions d’euros subie par France Télévisions – à raison de 30,8 millions au titre du présent projet de loi de finances et 17 millions correspondant à la perte de recettes induite par l’interdiction de la publicité dans les programmes pour la jeunesse des chaînes du groupe à partir du 1er janvier prochain.

Concrètement, cette proposition se traduira par deux écrans publicitaires sur les chaînes publiques pendant la tranche de 20 heures à 21 heures, soit un rendement estimé à 60 millions d’euros qui permettra à France Télévisions de poursuivre les réformes engagées.

Je précise que cette proposition ne semble pas de nature à fragiliser les chaînes privées dans la mesure où l’interdiction de la publicité en soirée sur les chaînes publiques a principalement profité, le fait est avéré, au secteur de la publicité numérique, sur lequel se sont reportés les investissements publicitaires auparavant réalisés sur les chaînes de France Télévisions.

Les coupures publicitaires resteront naturellement proscrites pendant la diffusion d’œuvres audiovisuelles et les journaux télévisés. L’espace publicitaire serait limité à 8 minutes par heure.

Je précise que le solde de 10 millions d’euros, correspondant à l’écart entre 50 et 60 millions, serait restitué au budget général de l’État – auquel la perte de recettes publicitaires aura coûté près de 2,5 milliards d’euros depuis 2009.

M. le Rapporteur général. La situation de France Télévisions, notamment en ce qui concerne la production de fictions, ne nous a pas échappé. C’est la raison pour laquelle j’ai déposé l’amendement I-CF537, qui propose je crois un compromis intéressant. Pour ce motif, mon avis est défavorable.

M. Michel Castellani. Je maintiens mon amendement.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement I-CF537 rectifié du Rapporteur général.

Mme Marie-Ange Magne. Cet amendement s’inscrit dans un contexte de réduction de la dépense publique, et l’on peut comprendre que France Télévisions soit conviée à participer à l’effort collectif. Il faut pourtant lui donner les moyens d’exercer sa mission de service public, de préserver des programmes de qualité, et continuer d’investir dans la création audiovisuelle.

Il s’agit d’atténuer la brutalité des coupes budgétaires qui frappent ce groupe en trouvant un compromis.

L’amendement I-CF537 rectifié vise donc à augmenter la part du produit de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE), dite « taxe Copé » qui est reversée à France Télévisions, à hauteur de 3 millions d’euros. Un moratoire d’un an est demandé pour la suppression de la publicité commerciale dans les programmes destinés à la jeunesse, ce qui représente 17 millions d’euros. Ces 20 millions d’euros sont nécessaires à l’équilibre budgétaire de France Télévisions afin de lui permettre d’honorer les contrats déjà conclus pour l’année 2018.

La commission adopte cet amendement (amendement n° I-603).

Elle en vient à l’examen de l’amendement I-CF678 de la commission des affaires économiques.

M. Didier Martin, rapporteur pour avis. L’amendement propose de supprimer le plafonnement de la part de la taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires, dont le produit est affecté au financement des aides aux particuliers des communautés riveraines des aérodromes afin de soutenir des travaux de réduction des nuisances sonores. Aujourd’hui, la portée de cet amendement est réduite, car le plafond est supérieur à l’exécution ; cependant le principe du déplafonnement est pertinent et il importe de pouvoir l’inscrire dans la loi.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas sûr que cette demande soit fondée, car le plafond d’affectation est fixé à un niveau supérieur au rendement de la taxe, soit 55 millions d’euros. De ce fait aucun reversement au budget général de l’État n’est prévu pour cette taxe affectée. Il est encore moins utile de supprimer le plafond : les exploitants d’aérodromes ne percevront pas davantage de recettes. Je demande le retrait de cet amendement ; à défaut mon avis sera défavorable.

M. Didier Martin, rapporteur pour avis. Je peux retirer cet amendement.

Mme Valérie Rabault. Il serait souhaitable que notre commission des finances reste cohérente. Mardi dernier, nous avons voté le plafonnement de toutes les taxes affectées, et je soutiens le Gouvernement sur ce point. Et si le plafond ne donne pas satisfaction, il est toujours loisible de le relever. En l’occurrence, comme l’a souligné le Rapporteur général, le plafond est supérieur au rendement de la taxe, il n’y a donc pas de sujet. On ne peut pas multiplier à l’envi les mesures de plafonnement et de déplafonnement ; c’est le sens du choix que nous avons fait.

M. le président Éric Woerth. C’était dans le cadre de l’examen de la loi de programmation, et il ne vous a pas échappé que les lois de programmation sont assez éloignées de la réalité...

Mme Valérie Rabault. Si vous dites, monsieur le président, que les lois de programmation ne servent à rien, il faut éviter de perdre du temps à les discuter.

M. le président Éric Woerth. Je n’ose pas le dire, mais c’est mon expérience...

M. le Rapporteur général. Pour défendre ma prédécesseur, je dirais qu’il s’agit d’une jurisprudence constante de la commission des finances, ce qui serait plus exact.

L’amendement est retiré.

La commission étudie ensuite l’amendement I-CF545 de M. Dominique Potier.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement vise à affecter 100 % de la taxe sur les transactions financières à l’APD.

M. le Rapporteur général. J’ai déjà eu l’occasion de me prononcer sur ce sujet ; pour les mêmes raisons que précédemment, mon avis est défavorable.

La commission rejette cet amendement.

La commission est saisie de l’amendement I-CF254 de M. Jean-René Cazeneuve.

M. Jean-René Cazeneuve. C’est un amendement de péréquation qui ne coûte rien au budget de l’État.

Une partie du fonds de péréquation versé par CCI France aux chambres de commerce et d’industrie régionales est affectée aux CCI territoriales de leur circonscription dont le périmètre comprend au moins un certain taux de communes ou de groupements de communes classés en ZRR.

Un certain nombre de ZRR, désormais classées en EPCI, ont perdu cette qualification ; je souhaite simplement que ce seuil passe de 66 % à 60 %, afin que les chambres de commerce des départements encore très ruraux puissent bénéficier de cet effet de péréquation.

M. le Rapporteur général. Un droit est en vigueur, qui a fait l’objet d’une modification ; par ailleurs, nous avons adopté un amendement de Mme Cariou établissant un rapport qui organise la sortie en sifflet du dispositif des communes demeurant classées en ZRR. Je m’en remets à la sagesse de la commission.

La commission adopte cet amendement (amendement n° I-604).

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF547 du Rapporteur général, I-CF546 de Mme Amélie de Montchalin et I-CF679 de la commission des affaires économiques.

M. le Rapporteur général. Puisque j’ai déjà eu l’occasion d’évoquer le dispositif de ces amendements, je laisse à Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas le soin de présenter son amendement I-CF546.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. L’article 19 a pour objet de faire contribuer à la réduction de la dépense publique dans la richesse nationale les organismes financés par de la fiscalité affectée et non par des subventions de l’État.

Pour répondre à ce qui a été précédemment dit, je confirme que les chambres consulaires sont utiles, ce que nous constatons tous les jours dans nos territoires. Mais chacun doit participer à l’effort demandé, et même si certains sont incrédules, un engagement de « one shot » a été pris, et il sera tenu.

Nous tenons compte de la baisse de plafond prévue par cet article ainsi que des situations différentes rencontrées dans nos territoires par les CCI, selon qu’elles se situent en zones rurales ou urbaines, mais aussi des efforts déjà consentis par certaines d’entre elles au cours des dernières années.

Cet amendement propose donc de renforcer la dotation de ces deux fonds de péréquation afin d’amortir la diminution des ressources affectées pour les chambres financièrement les plus fragiles et d’encourager les projets de mutualisation et de modernisation du réseau. Car ce réseau demeure un atout considérable pour la formation professionnelle et l’apprentissage.

M. le Rapporteur général. Je ne peux qu’être favorable à un amendement qui est commun...

M. le président Éric Woerth. Faisons attention tout de même à ces fonds de péréquation qui fleurissent abondamment ; on finit par n’y plus rien comprendre.

M. le Rapporteur général. Je tiens à préciser que le montant – 45 millions d’euros – est assez faible. Je rappelle, par ailleurs, que nous avions abouti à ce compromis grâce notamment au rapport de Mme Monique Rabin sur les chambres consulaires, leurs missions et leurs financements. Ce travail très documenté a été efficace pour la suite des événements ainsi que pour les CCI rurales.

M. le président Éric Woerth. Je ne prétends pas que cela est toujours inutile, mais Mme de Montchalin a souvent évoqué des tuyaux, et là j’en vois beaucoup...

La commission adopte ces amendements (amendement n° I-605).

Ensuite, elle étudie l’amendement I-CF680 de la commission des affaires économiques.

M. Didier Martin, rapporteur pour avis. Afin peut-être de réduire le nombre des tuyaux, nous sollicitons un rapport préparatoire au rapprochement, voire à la fusion, des réseaux des CCI et des CMA.

L’échéance du 1er février 2018 paraît bien proche pour la présentation de cette étude ; néanmoins ces éléments nous semblent particulièrement utiles pour construire ensemble la loi TPE-PME, attendue au printemps prochain.

M. le Rapporteur général. C’est le rapport que j’annonçais tout à l’heure en indiquant qu’il répondait largement aux préoccupations dont vous nous avez fait part, monsieur le président.

Mon avis est donc très favorable.

M. le président Éric Woerth. Vous êtes favorable à l’amendement qui fusionne les réseaux ?

M. le Rapporteur général. Favorable à l’amendement qui demande une étude prospective sur l’ensemble des réseaux ; ne me faites pas dire ce que je n’ai pas dit, monsieur le président... Comme vous aviez vous-même demandé une telle étude, vous devriez au contraire exprimer une grande satisfaction !

Mme Amélie de Montchalin. Il s’agit précisément de limiter l’effet de tuyauterie : comment éviter de créer des doublons, et recentrer tous ces organismes sur leurs missions afin d’obtenir une bonne répartition des efforts et des moyens ?

Dans nos territoires, de nombreux acteurs s’occupent de l’accompagnement des entrepreneurs. C’est une mission essentielle. Mais est-ce bien organisé de la façon la plus efficace possible ? La question peut se poser. Cet amendement, monsieur le président, permettra également de travailler sur la tuyauterie...

La commission adopte l’amendement (amendement n° I-606).

Puis elle adopte l’article 19 modifié.

*

Article additionnel après l’article 19 Modification des ressources affectées au Conservatoire du littoral

La commission examine l’amendement I-CF548 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Nous avons largement débattu de l’intérêt du Conservatoire du littoral et de la sanctuarisation de ses financements, précisément utiles à un certain nombre de sanctuaires...

La loi 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a mis en place une responsabilité élargie des producteurs (REP) de navires de plaisance ou de sport à compter du 1er janvier 2018. Ce qui se traduit par un prélèvement de 2 % du produit brut du DAFN, affecté à la gestion de la fin de vie des navires de plaisance ou de sport qui ne sont plus utilisés régulièrement et dont les propriétaires n’assument plus les charges afférentes.

Or, le dispositif de REP, qui doit entrer en vigueur prochainement, n’est à ce jour absolument pas opérationnel. Je ne vois donc pas l’intérêt qu’il pourrait y avoir à affecter une taxe à un dispositif qui, pour l’instant, n’a d’autre effet que de priver le Conservatoire du littoral de ressources.

Il est donc proposé de repousser son entrée en vigueur d’un an ainsi que l’affectation de 2 % du produit du DAFN, qui serait dès lors reversé, sous réserve du respect du plafond budgétaire au profit de l’État, au Conservatoire du littoral.

La commission adopte cet amendement (amendement n° I-607).

*

Après l’article 19

La commission se saisit ensuite de l’amendement I-CF685 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement aborde de nouveau le cas de France Télévisions, mais je souhaite proposer une solution différant de ce qui a été précédemment proposé.

Je ne conteste pas que ce groupe doive se restructurer, ce qu’il est d’ailleurs en train de faire. Le Gouvernement demande-t-il trop d’économies ou non ? Je l’ignore. Tout ce que je sais, c’est que, comme les précédents, ce gouvernement a tendance à tout demander à ce groupe : on veut tout à la fois, sans définir aucune priorité, et en même temps on demande quelque peu à l’aveugle une réduction des crédits.

La TOCE rapportera en 2018 un montant de l’ordre de 300 millions d’euros, ce qui est considérable. Dès lors que les plafonds d’affectation baissent, la somme résiduelle est reversée au budget de l’État. Mon sentiment est que, puisque nous sommes attentifs aux prélèvements obligatoires, si France Télévisions et les autres bénéficiaires de la TOCE n’ont pas besoin de davantage d’argent, il faut réduire le niveau du prélèvement de la taxe à la hauteur des besoins de l’affectation.

M. le Rapporteur général. Monsieur le président, je trouve qu’il n’est pas raisonnable de votre part de priver de 90 millions d’euros le budget de l’État ; je vais donc émettre un avis défavorable à votre amendement. Dans le cadre d’une conversation privée, je vous aurais peut-être dit que, sur le fond, vous n’avez pas tout à fait tort...

M. le président Éric Woerth. Je n’ai pas envie de priver l’État d’une recette quelconque, je pense tout simplement qu’il y a des impôts pour cela, plutôt que de détourner la raison d’être d’une taxe de cette nature. La TOCE a été créée pour pallier le manque de ressources publicitaires ; je conçois que France Télévisions doit sûrement faire des efforts, mais que l’État ne peut pas tout lui demander. Et lorsque l’État s’octroie une somme bien supérieure à celle du plafond, cela pose un problème de principe.

Mme Valérie Rabault. Pour notre part, nous voterons votre amendement, monsieur le président. Il faut que l’on revienne au respect des engagements, car beaucoup sont pris, puis l’amnésie fait qu’ils ne sont pas tenus.

La TOCE avait effectivement été créée pour compenser la suppression de la publicité que vous aviez décidée sous la présidence de Nicolas Sarkozy, ce qui conduit chaque année France Télévisions à chercher des ressources, à plus forte raison si cette taxe est rognée. Et comme le Rapporteur général semble vous comprendre, au moins en privé, mais devant le micro...

M. le Rapporteur général. J’avais oublié ce détail !

La commission rejette cet amendement.

Elle en vient à l’examen de l’amendement I-CF612 de M. Charles de Courson.

Mme Lise Magnier. Cet amendement propose de sanctuariser l’engagement du Gouvernement sur la ponction unique opérée sur les CCI ; l’occasion vous est ainsi offerte de l’écrire noir sur blanc.

M. le Rapporteur général. Je rappelle que le taux de la taxe doit baisser à terme pour les entreprises ; dans la mesure où cette précision ne figure pas dans la rédaction de votre amendement, je suis au regret de devoir émettre un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

*

C. – Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 20 Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

Le principe d’universalité budgétaire impose l’exigence de non-affectation qui conduit à présenter les recettes et les dépenses de façon autonome sans affecter aucune de celles-ci à l’une quelconque de celles-là.

Toutefois, par exception à ce principe, l’article 16 de la LOLF dispose : « Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial. »

Par ailleurs, le 3° du I de l’article 34 de la même loi organique prévoit que « la loi de finances de l’année comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget général de l’État ».

En conséquence, l’objet du présent article est de confirmer, pour 2018, les affectations résultant de budgets annexes et de comptes spéciaux créés par les lois de finances antérieures.

Ainsi, sont reconduits pour 2018 :

– deux budgets annexes avec, au total, des recettes affectées et des crédits de paiement de 2,3 milliards d’euros ;

– onze comptes d’affectation spéciale avec, au total, des recettes affectées de 78 milliards et des crédits de paiement de 75,6 milliards d’euros ;

– six comptes de concours financiers avec, au total, des recettes affectées de 128,2 milliards et des crédits de paiement de 129,4 milliards d’euros ;

– neuf comptes de commerce avec, au total, des autorisations de découvert de 19,9 milliards d’euros (dont 19,2 milliards pour la seule gestion de la dette et de la trésorerie de l’État) ;

– et trois comptes d’opérations monétaires avec, au total, des autorisations de découvert de 250 millions d’euros.

Cette confirmation doit s’entendre sous réserve des dispositions particulières qui pourraient être contenues dans la loi de finances issue du présent projet.

Aucune création ou suppression de compte spécial n’est prévu par le présent projet de loi de finances. Pourtant, le rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques, transmis au Parlement par le Gouvernement en juillet 2017, indiquait qu’« un mouvement de recentralisation sur le budget général de l’État des outils extra-budgétaires existants sera engagé » et qu’« un certain nombre de recettes affectées, de fonds sans personnalité morale et de comptes spéciaux seront rebudgétisés, afin que chaque ministre ait les moyens de piloter pleinement la politique dont il est chargé et d’en rendre compte au Parlement de façon transparente ».

Solde des budgets annexes

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

Solde des comptes spéciaux

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

autorisation des découverts des comptes spéciaux

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

Liste des budgets annexes du plf 2018

Liste des comptes d’affectation spéciale du plf 2018

Liste des comptes de concours financiers du plf 2018

Liste des comptes de commerce du plf 2018

Liste des comptes d’opérations monétaires du plf 2018

*

La commission adopte l’article 20 sans modification.

*

Article 21 Relèvement du plafond de la première section du compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Le présent article porte de 419 à 477,85 millions d’euros le plafond de recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers -ci-après CAS Radar – au titre des amendes forfaitaires issues du système de contrôle– sanction automatisé (les radars automatisés routiers), soit une hausse de 58,85 millions d’euros.

Parallèlement, il affecte ce surplus de recettes à la première section du CAS – la section Contrôle automatisé –, en augmentant son plafond de recettes du même montant soit 58,85 millions d’euros, pour le porter à 307,85 millions d’euros au lieu de 249 millions d’euros précédemment.

Plafond de recettes par section du CAS Radar en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques

de contrôle et sanction

(en millions d’euros)

Source : présent article.

Le présent article relève du domaine exclusif des lois de finances (articles 19, 21 et 34 de la loi organique relative aux lois de finances ([310])).

I. l’État du droit

Le CAS Radar a été créé par l’article 49 de la loi de finances pour 2006 dans le but d’affecter une partie du produit des amendes de la circulation à des actions de sécurité routière ([311]).

Exécution budgétaire du CAS Contrôle de la circulation

et du stationnement routiers depuis sa création

(en millions d’euros)

Source : lois de règlement du budget des années 2006 à 2016.

Le solde créditeur reporté du CAS Radar, tel qu’il résulte de la loi de règlement du budget de l’exercice 2016 ([312]), s’élève à 878,0 millions d’euros.

Ce solde reporté devrait rester stable en 2017 selon les prévisions d’exécution budgétaire actualisées.

prévision budgétaire du CAS Contrôle de la circulation

et du stationnement routiers pour 2017

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Les recettes et les dépenses du CAS Radar sont ventilées au sein de deux sections, l’une dénommée Contrôle automatisé, l’autre Circulation et stationnement routiers.

La première section finance l’installation et l’entretien des radars ainsi que la gestion du système de permis à points. La deuxième section participe au financement de la généralisation du procès-verbal électronique et d’opérations visant à améliorer la sécurité routière. Elle contribue également au désendettement de l’État via un programme spécifique dont les dépenses sont reversées au budget général.

Le tableau qui suit récapitule les recettes et les dépenses sur chacune des sections du CAS Radar telles qu’elles ont été constatées en 2016 et telles qu’elles sont prévues pour 2017.

Ventilation des recettes et des dÉpenses au sein des deux sections

du Compte d’affectation spÉciale Contrôle de la circulation

et du stationnement routiers

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances et réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

A. Les recettes du CAS Radar

En recettes, le CAS Radar est alimenté par une fraction du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatisés de contrôle-sanction (les radars automatisés routiers), ainsi que par une fraction non plafonnée du produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation.

Le tableau qui suit récapitule les règles de ventilation des recettes du CAS Radar.

Ventilation des recettes au sein des deux sections du Compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Source : article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

1. Le produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction

Le produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction est affecté au CAS Radar dans la limite de 419 millions d’euros.

Ce plafond de recettes était à l’origine de 140 millions d’euros, avant d’être porté à 194 millions d’euros en 2008, 212,1 millions d’euros en 2009, 358 millions d’euros en 2011, 352 millions d’euros en 2012, 409 millions d’euros en 2013, puis 419 millions d’euros en 2017.

Actuellement, la fraction de recettes issues des amendes du système de contrôle-sanction automatisé est ventilée à hauteur de 249 millions d’euros au sein de la première section Contrôle automatisé, et à hauteur de 170 millions d’euros au sein de la deuxième section Circulation et stationnement routiers.

Le solde de ce produit est affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Affectation des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction

(en millions d’euros)

* prévision actualisée

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

2. Le produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation

Le produit des autres amendes de la police de la circulation, minoré d’une fraction de 45 millions d’euros revenant au budget général, est affecté au CAS Radar.

Affectation des autres amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorées de la police de la circulation

(en millions d’euros)

(1) Fonds interministériel de la prévention de la délinquance.

(2) prévision actualisée.

(3) La baisse du rendement en 2018 s’explique par la décentralisation et la dépénalisation du stationnement payant et la mise en place d’un forfait post-stationnement en remplacement des amendes.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

B. Les dÉpenses du CAS Radar

1. La répartition des dépenses par programme et par section

Le CAS Radar prend en charge des dépenses afférentes à la politique de sécurité routière, réparties sur trois programmes budgétaires, et contribue au désendettement de l’État au titre d’un quatrième programme budgétaire.

La première section Contrôle automatisé comprend un seul programme budgétaire, le programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière, qui finance l’installation et l’entretien des radars et la gestion du système de permis à points.

La deuxième section Circulation et stationnement routiers comprend les trois autres programmes. Deux contribuent à la politique de sécurité routière : le programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers, qui porte des crédits destinés à la généralisation du procès-verbal électronique aux collectivités locales, et le programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières, qui participe au financement d’opérations destinées à rendre plus sûrs la circulation et les transports en commun.

Enfin, les dépenses du programme 755 Contribution au désendettement de l’État sont affectées au budget général de l’État en recettes non fiscales.

2. Des dépenses majoritairement consacrées à la sécurité routière

La création du CAS Radar reposait sur la volonté de faciliter la compréhension de la politique de sanction aux infractions au code de la route. En substance, les recettes en provenance des radars routiers devaient prioritairement être affectées à des dépenses en vue de renforcer la sécurité routière. Dans les faits, environ 62 % des recettes du CAS Radar ont été affectées à des actions de sécurité routière et environ 38 % ont servi à améliorer le solde budgétaire de l’État.

Utilisation des recettes du compte d’affectation spÉciale Contrôle

de la circulation et du stationnement routiers depuis sa création

Source : calculs commission des finances sur la base des rapports annuels de performances annexés aux lois de règlement du budget des années 2006 à 2016.

II. Le contexte

Il ressort du dernier rapport de l’Observatoire national interministériel de sécurité routière ([313]) que :

– 3 655 personnes ont perdu la vie sur les routes de France en 2016 ;

– la mortalité routière a augmenté en 2016 pour la troisième année consécutive, fait inédit depuis 1979 ;

– la vitesse excessive ou inadaptée est la première cause d’accidents mortels selon les forces de l’ordre (31 % des accidents mortels) ;

– le coût total de l’insécurité routière est estimé à 38,3 milliards d’euros.

Le comité interministériel de la sécurité routière (CISR) fixe les grandes orientations de la politique du gouvernement et les actions prioritaires. Le CISR du 2 octobre 2015 a fixé comme objectif de réduire la mortalité routière à moins de 2 000 personnes tuées sur les routes de métropole à l’horizon 2020.

III. Le dispositif proposÉ

Le présent article modifie les dispositions relatives aux recettes du CAS Radar. Le dispositif proposé accroît de 58,85 millions d’euros les recettes de la section Contrôle automatisé du CAS Radar.

prévision budgétaire du CAS Contrôle de la circulation

et du stationnement routiers pour 2018

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

A. Une option écartÉe : l’utilisation du solde reportÉ du CAS

Le solde reporté du CAS Radar est de 878 millions d’euros au 31 décembre 2016 et permettait donc largement de faire face à une dépense supplémentaire de 58,85 millions d’euros. Toutefois, par souci de lisibilité et de transparence, le Gouvernement souhaite que la section Contrôle automatisé du CAS Radar soit votée à l’équilibre, voire en excédent, indépendamment du solde créditeur reporté. Selon lui, cela permet d’assurer la cohérence entre, d’une part, la fraction du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction affectée à cette section et, d’autre part, les dépenses qui sont inscrites sur les programmes de cette section.

B. Un relÈvement du plafond des recettes issues des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction

Le dispositif proposé consiste à augmenter de 58,85 millions d’euros les recettes de la section Contrôle automatisé du CAS Radar en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction.

Pour ne pas affecter la section Circulation et stationnement routiers, il est également prévu de relever de 58,85 millions d’euros le plafond global de recettes en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction.

Plafond de recettes par section du CAS Radar en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques

de contrôle et sanction

(en millions d’euros)

Source : présent article.

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances prévoit d’affecter 307,83 millions d’euros de crédits de paiement au programme 751 soit un montant très proche des recettes de la première section.

La deuxième section est également équilibrée. En recettes, outre les 170 millions d’euros en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction, elle doit percevoir 859,3 millions du produit d’autres amendes la police de la circulation, soit au total 1 029,3 millions d’euros. En dépenses, les crédits de paiement affectés à des programmes de sécurité routière s’élèvent à 542,8 millions d’euros. Le solde, soit 486,6 millions d’euros, est affecté au désendettement de l’État sous forme de recettes non fiscales du budget général.

Ventilation pour 2018 des recettes et des dépenses au sein des deux sections du Compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation

et du stationnement routiers

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

IV. L’Impact attendu

A. des nouveaux moyens pour la sécurité routiÈre

Le dispositif doit permettre le financement de nouveaux radars.

Il est précisé, dans l’exposé des motifs du présent article, qu’« il s’agit en particulier de poursuivre l’augmentation des contrôles sur les zones où les accidents sont particulièrement fréquents et d’augmenter le nombre de radars pour le porter à 4 700 à la fin de l’année 2018, contre 4 600 fin 2017, parmi lesquels de nouveaux types de radars apparaîtront (radars tourelles et radars urbains) ».

Les moyens supplémentaires prévus par le présent article doivent contribuer à atteindre l’objectif fixé par le comité interministériel de sécurité routière (CISR) du 2 octobre 2015 de réduire la mortalité routière à moins de 2 000 personnes tuées sur les routes de métropole à l’horizon 2020. Ce comité a en effet décidé la mise en œuvre d’une nouvelle stratégie radars qui repose sur les mesures principales suivantes :

– porter le parc de radars à 4 700 équipements d’ici fin 2018 ;

– multiplier par quatre le nombre des zones sécurisées par des dispositifs de contrôle automatisé, en installant notamment des radars « leurres » (il s’agit de créer des zones de contrôle de la vitesse, toujours signalées par un panneau, au sein desquelles des radars seront susceptibles d’être ou non présents) ;

– augmenter, au sein du parc, la proportion des radars autonomes déplaçables ;

– externaliser la conduite des véhicules radars afin d’augmenter le temps d’utilisation quotidien effectif de ces dispositifs qui, inférieur à deux heures par jour actuellement, pourrait ainsi atteindre six heures dans un premier temps, puis huit heures en cible.

Le besoin de financement supplémentaire pour 2018 a été chiffré pour permettre notamment la mise en œuvre de l’externalisation des radars mobiles et le développement des radars autonomes.

Cette mesure va consister à confier à des sociétés agréées la prestation de conduite des véhicules radars. Une expérimentation est en cours en région Normandie. La généralisation de l’externalisation doit permettre de multiplier par 3 ou 4 le taux d’usage des équipements de contrôle.

Il en est attendu une baisse de la mortalité routière et du nombre de blessés.

B. Un impact budgÉtaire et Économique favorable

Outre la diminution du coût de l’insécurité routière, la mesure proposée devrait entraîner une augmentation des recettes issues du contrôle automatisé d’environ 250 millions d’euros et créer des emplois nouveaux dans le secteur privé en lien avec l’externalisation des radars mobiles.

C. Une mesure qui ne devrait pas pÉnaliser l’AFITF

En première approche, le relèvement du plafond de recettes pourrait pénaliser l’AFITF. En effet, cette dernière perçoit le surplus des produits des amendes forfaitaires obtenues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction. À recettes et droit constant, la fraction des amendes revenant à l’AFITF devrait diminuer de 58,85 millions d’euros pour 2018.

Le Gouvernement indique toutefois, dans l’exposé des motifs du présent article, que la « dynamique des recettes du contrôle automatisé » devrait compenser cette diminution et permettre le maintien des moyens budgétaires alloués à l’AFITF.

Ainsi il est prévu que l’AFITF bénéficie à ce titre d’une recette de 450 millions d’euros en 2018 au lieu de 400 millions d’euros en 2017.

Le produit des amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la circulation, d’un montant global de 1,83 milliard d’euros, devrait ainsi faire l’objet des affectations suivantes pour 2018 :

– 450 millions d’euros pour l’AFITF ;

– 1,34 milliard d’euros pour le CAS Radar dont 307,85 millions d’euros pour la première section (au lieu de 249 millions d’euros en l’état du droit) et 1,03 milliard d’euros pour la deuxième section ;

– et 45 millions d’euros pour le budget général.

Affectation du produit des amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances.

*

La commission adopte l’article 21 sans modification.

*

Article 22 Modification du financement des trains d’équilibre du territoire via le compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs

Le présent article modifie les règles relatives aux recettes et aux dépenses du compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs (SNTCV) ci-après CAS TET.

Il relève donc du domaine exclusif des lois de finances (articles 19, 21 et 34 de la loi organique relative aux lois de finances ([314])).

Concernant les recettes, il porte de 42 à 141,2 millions d’euros le montant de la fraction de la taxe d’aménagement du territoire (TAT) affectée au CAS TET, soit une hausse de 99,2 millions d’euros.

Concernant les dépenses, il ajoute les contributions que l’État doit verser aux régions, en application de six conventions signées en 2016 et 2017, au titre de sa participation aux coûts d’exploitation des services ferroviaires de transport de voyageurs conventionnés.

I. L’État du droit

Le CAS TET a été créé par l’article 65 de la loi de finances pour 2011 ([315]), afin de permettre le paiement de la compensation due à la SNCF pour l’exploitation des trains d’équilibre du territoire (TET).

Le CAS fonctionne de la manière suivante :

– en recettes, il est alimenté par une fraction du produit de la TAT, par le produit de la contribution de solidarité territoriale (CST) et par le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) ;

– en dépenses, il supporte la contribution versée par l’État visant à compenser le déficit d’exploitation des TET.

A. Les recettes du CAS TET

1. La taxe d’aménagement du territoire (TAT)

La TAT a été instituée par la loi de finances pour 1995 ([316]). Elle est codifiée à l’article 302 bis ZB du CGI.

Cette taxe est due par les concessionnaires d’autoroutes à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. Le tarif de la taxe est fixé à 7,32 euros par 1 000 kilomètres parcourus.

Le produit de la taxe est affecté :

– à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) dans la limite d’un plafond de 571 millions d’euros (article 46 de la loi de finances pour 2012 ([317])) ;

– et au CAS TET dans la limite d’un plafond désormais fixé à 42 millions d’euros ([318]).

L’objectif de la TAT est de faire contribuer les usagers des autoroutes au financement des modes alternatifs de transport.

Affectation du produit de la taxe d’aménagement du territoire depuis 2011

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

2. La contribution de solidarité territoriale

La CST a été instituée, en même temps que le CAS TET, par l’article 65 de la loi de finances pour 2011. Elle est codifiée à l’article 302 bis ZC du CGI.

La taxe est due par les entreprises de transport ferroviaire. Elle est assise sur le montant total – hors taxe sur la valeur ajoutée et déduction faite des contributions versées par l’État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés – du chiffre d’affaires afférent aux opérations situées dans le champ d’application de la taxe sur la valeur ajoutée réalisée au titre des prestations de transport ferroviaire de voyageurs, et des prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national.

Le taux de la taxe, compris entre 1,5 % et 5 %, est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés respectivement des transports, de l’économie et du budget ([319]).

Évolution du taux de la contribution de solidarité territoriale depuis 2011

Source : arrêtés fixant le taux de la contribution de solidarité territoriale du 13 avril 2011, du 17 septembre 2012, du 28 juin 2013, du 22 octobre 2014, du 31 août 2015 et du 30 décembre 2016.

En pratique, le taux de la taxe est fixé en fonction de l’assiette déclarée pour obtenir le montant adopté en loi de finances. Pour l’année 2016, l’arrêté n’a été publié que le 31 décembre au Journal officiel si bien que la perception du produit a été décalée à l’exercice 2017.

Le rendement de la taxe, qui était de 90,1 millions d’euros en 2015, a donc été nul en 2016.

Par ailleurs, dans le cadre de la réforme du financement des trains d’équilibre du territoire, l’État s’est engagé à diminuer le niveau de la CST. Son rendement devrait être de 40 millions d’euros au titre de l’année 2017 et de 16 millions d’euros à partir de 2018. La baisse de la CST permet d’alléger la fiscalité pesant sur l’activité TGV de la SNCF puisque celle-ci reste, à ce jour et sur ce segment de son activité, en situation de monopole.

produit de la contribution de solidarité territoriale

depuis sa création en 2011

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

3. La taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF)

La TREF a également été instituée par l’article 65 de la loi de finances pour 2011. Elle est codifiée à l’article 235 ter ZF du CGI.

Elle n’est due que par les entreprises de transport ferroviaire qui sont redevables de la CST sur une assiette d’un montant supérieur à 300 millions d’euros. Cette taxe ne concerne aujourd’hui que la SNCF. Le seuil de 300 millions d’euros a été prévu dans la perspective de l’ouverture à la concurrence pour protéger, le moment venu ou le cas échéant, les nouveaux entrants.

La taxe est assise sur le résultat imposable à l’impôt sur les sociétés. Le taux de la taxe, compris entre 5 % et 25 %, est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés respectivement des transports, de l’économie et du budget ([320]). Le montant de la taxe est actuellement plafonné à 226 millions d’euros.

Évolution du taux et du plafond de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires depuis 2011

Source : arrêtés fixant le taux de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires du 29 juillet 2011, du 17 septembre 2012, du 28 juin 2013, du 22 octobre 2014, du 31 août 2015 et du 30 décembre 2016.

En pratique, le taux de la taxe est fixé en fonction de l’assiette déclarée pour obtenir le montant voté en loi de finances.

Le rendement de la TREF a toujours atteint le plafond fixé sauf en 2013 et 2016.

Au titre de l’exercice fiscal 2013, le résultat imposable à l’impôt sur les sociétés de la SNCF était, en effet, déficitaire. Pour faire face à cette situation et garantir l’équilibre du compte, une taxe additionnelle à la TREF, pour la seule année 2014, d’un montant de 200 millions d’euros a été créée et perçue début 2015.

Au titre de l’exercice 2016, l’arrêté fixant le taux n’a été publié que le 31 décembre au Journal officiel si bien que la perception du produit a été décalée à l’exercice 2017.

produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires

depuis sa création en 2011

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

B. Les dÉpenses

Les dépenses prises en charge par le CAS TET sont :

– les contributions liées à l’exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l’État (programme 785 Exploitation des services nationaux de transport conventionnés) ;

– les contributions liées au matériel roulant des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l’État (programme 786 Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés) ;

– et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d’études et de missions de conseil juridique, financier ou technique directement liés à l’exercice par l’État de ses responsabilités d’autorité organisatrice des services nationaux de transport conventionnés de voyageurs (crédits répartis, selon leur objet, sur les programmes 785 et 786).

C. Exécution budgétaire depuis la création du compte

Au 31 décembre 2016, le solde du compte tel que reporté par la loi de règlement s’élevait à 89,9 millions d’euros.

ExÉcution budgÉtaire du CAS Services nationaux de transport conventionnÉs de voyageurs depuis sa création

(en millions d’euros)

* Le faible montant des dépenses en 2016 s’explique par le fait que le paiement des compensations était suspendu à la signature d’une nouvelle convention d’exploitation.

Source : lois de règlement du budget des années 2011 à 2016.

Toutefois, un déficit de 84 millions d’euros serait constaté sur l’exercice 2017 selon les prévisions actualisées transmises par le Gouvernement au Rapporteur général.

Prévision d’exécution du CAS Services nationaux de transport conventionnÉs de voyageurs pour 2017

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

L’exécution au cours de cet exercice a été marquée par de nombreuses opérations relatives à l’exercice 2016. En effet, les recettes de CST et de TREF au titre de 2016 ont été perçues en 2017. La CST et la TREF ont donc été prélevées deux fois d’où le total de 130 millions d’euros pour la CST (90 millions d’euros au titre de 2016 et 40 millions d’euros au titre de 2017) et de 452 millions d’euros pour la TREF (226 millions d’euros au titre de 2016 et 2017. De même, côté dépenses, le versement de la compensation relative à l’année 2016 est également intervenu pour un montant de 400 millions d’euros.

II. Le contexte

A. le coût des tet

Depuis 2011, SNCF Mobilités exploite les TET en contrepartie du versement d’une compensation.

Le CAS TET a pour objet le financement du déficit d’exploitation des TET. La hausse du coût de la politique des TET se répercute sur le CAS.

Le montant prévisionnel de la compensation pour 2017 est de 351 millions d’euros et de 383,2 millions d’euros pour 2018 dont :

– 308,5 millions d’euros comme compensation conventionnelle versée à SNCF Mobilités pour l’exploitation des TET ;

– 73,2 millions d’euros comme contributions versées par l’État aux régions au titre de sa participation aux coûts d’exploitation des services nationaux de transports de voyageurs conventionnés par les régions à compter de 2017 ;

– et 1,5 million d’euros pour le financement des études de l’autorité organisatrice.

Mais l’effort financier fourni par l’État en faveur des TET ne se limite pas à cet aspect. Outre sa participation à des dépenses d’investissement en vue du renouvellement du matériel roulant, l’État prend également en charge la redevance d’accès au réseau à SNCF Réseau pour l’activité TET, pour un montant de 525 millions d’euros par an environ ([321]).

Les dépenses acquittées par l’État au titre de l’exploitation des TET, hors investissement, approchent donc le milliard d’euros par an.

B. Le redimensionnement de l’offre de TET

Une commission, composée de parlementaires, d’élus locaux et d’experts a été instituée fin 2014 pour réfléchir à l’avenir des TET et proposer des axes d’amélioration. Présidée par notre ancien collègue Philippe Duron, cette commission, a rendu son rapport le 26 mai 2015 ([322]).

À la suite de la remise du rapport de la commission « TET d’avenir », le Gouvernement a présenté une feuille de route « pour un nouvel avenir des trains d’équilibre du territoire » le 7 juillet 2015 ([323]), qui a notamment pour objet de limiter la progression du coût des TET par une adaptation de l’offre aux nouveaux besoins de mobilité.

C’est dans le cadre de cette feuille de route qu’a été mis en œuvre le déconventionnement de plusieurs lignes de nuit. L’offre de nuit est ainsi recentrée sur deux lignes d’aménagement du territoire jugées indispensables en raison de l’absence d’une offre alternative suffisante pour les territoires concernés. Les autres lignes de nuit ne seront plus financées par l’État.

En revanche, l’État reste l’autorité organisatrice des lignes de longue distance structurantes au niveau national, à savoir les trois lignes Paris–Orléans–Limoges–Toulouse, Paris–Clermont-Ferrand et Bordeaux–Toulouse–Marseille. Dans cette perspective, chacune de ces lignes fera l’objet d’un schéma directeur sous l’égide d’un préfet coordonnateur.

Seront également maintenues sous son autorité au titre de l’aménagement du territoire les trois lignes Nantes–Bordeaux, Toulouse–Hendaye et Nantes–Lyon.

Dans le cadre de sa feuille de route, l’État a prévu de continuer à investir pour renouveler le matériel roulant TET sur les lignes dont l’État reste autorité organisatrice de manière pérenne comme sur les lignes devant être reprises par les régions.

À ce jour, trente-quatre rames neuves sont en cours de déploiement. Elles seront complétées par trente autres rames d’Alstom (pour environ 360 millions d’euros) ainsi que par des rames Bombardier à deux niveaux destinées aux lignes normandes (720 millions d’euros). Deux autres opérations de renouvellement prévues dans les accords avec les régions Hauts-de-France et Centre-Val de Loire restent à engager. Pour les lignes TET structurantes, un appel d’offres est en cours de préparation.

État des lieux des lignes de trains d’équilibre du territoire

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

C. la reprise du conventionnement de certains TET par les rÉgions

La précédente convention relative à l’exploitation des TET a été conclue entre l’État et la SNCF le 13 décembre 2010. La nouvelle convention, conclue le 27 février 2017, tient compte des préconisations du rapport « Duron » et de la feuille de route du Gouvernement de 2015.

Six accords entre l’État et les régions ont été conclus dans le cadre de la feuille route. Ils prévoient la reprise progressive par les régions de certaines lignes de TET. En contrepartie, il est prévu que l’État verse une participation aux régions.

Selon les renseignements recueillis par le Rapporteur général auprès du Gouvernement, les compensations prévues pour 2018 s’élèvent à :

– 13 millions d’euros au global pour les régions Grand-Est, Bourgogne-Franche-Comté et Île-de-France ;

– 6,7 millions d’euros pour la région Nouvelle-Aquitaine ;

– 4,5 millions d’euros pour la région Occitanie ;

– et 49 millions d’euros pour la région Centre-Val de Loire.

Ces contributions sont issues de négociations qui ont notamment tenu compte du déficit actuel des lignes TET reprises par les régions, de la date de ces reprises et du niveau des contributions au titre du matériel roulant négocié dans le même cadre.

Aucune contribution n’est prévue pour la région Normandie. Pour la région Hauts-de-France, les compensations ne devraient débuter qu’à compter de l’exercice 2019.

Sauf pour la région Normandie, ces dispositions doivent encore faire l’objet de conventions d’application entre l’État et les régions concernées.

En effet, à ce jour, une seule convention a été signée avec la région Normandie en date du 22 septembre 2016. Pour les autres régions (Grand Est, Hauts-de-France, Centre-Val de Loire, Nouvelle-Aquitaine et Occitanie), seuls des protocoles d’accord ont été signés, les conventions étant soit en suspens dans l’attente d’arbitrage financier, soit en négociation.

D. Un engagement de baisse de la CST

Les contraintes sur l’équilibre du CAS TET sont d’autant plus fortes que l’État s’est engagé à baisser la CST de 50 millions d’euros en 2017 et de 74 millions d’euros entre 2018 et 2022.

Son rendement devrait être de 40 millions d’euros au titre de l’année 2017 et de 16 millions d’euros à partir de 2018.

III. Le dispositif proposÉ

Le présent article modifie les dispositions relatives aux dépenses et aux recettes du CAS TET. Il devrait ainsi permettre d’assurer l’équilibre du compte en 2018.

Équilibre du CAS Services nationaux de transport conventionnÉs

de voyageurs prÉvu pour 2018

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

A. Accroissement des recettes

Le présent article prévoit de relever de 99,2 millions d’euros le produit de la TAT affecté au CAS TET. Le produit de la TAT affecté au CAS TET serait ainsi porté de 42 à 141,2 millions d’euros.

B. Élargissement des dÉpenses

Le présent article ajoute une nouvelle catégorie de dépenses au CAS TET : « les contributions versées par l’État au titre de sa participation aux coûts d’exploitation des services ferroviaires de transport de voyageurs conventionnés par les régions à compter de 2017 et antérieurement conventionnés par l’État ».

Il est en effet nécessaire de prévoir une nouvelle catégorie de dépense pour pouvoir verser, via le CAS TET, les participations que l’État s’est engagé à payer aux régions.

Le présent article ajoute ainsi aux dépenses du CAS les contributions que doit verser l’État aux six régions ayant repris la gestion de certains TET, en application des conventions conclues en 2016 et 2017.

Les dépenses prévues en faveur des régions pour 2018 s’élèvent à environ 73 millions d’euros.

IV. L’Impact attendu

Le dispositif proposé permet d’accroître les recettes du CAS TET sans augmenter la fiscalité applicable au secteur du transport ferroviaire (CST, TREF) ni celle applicable aux concessionnaires d’autoroutes (TAT).

En contrepartie, le budget général de l’État devrait se dégrader de 99,2 millions d’euros compte tenu du transfert de recettes de TAT du budget général vers le CAS TET.

Toutefois, l’article 19 du présent projet de loi de finances maintien le niveau des recettes du budget général en faisant baisser de 99,2 millions d’euros la fraction de TAT affectée à l’AFITF.

Pour autant, le niveau des recettes de l’AFITF est garanti grâce au dynamisme de ses autres ressources, dont le produit des amendes forfaitaires issu des radars automatisés.

*

La commission adopte l’article 22 sans modification.

*

Article 23 Fixation des recettes et élargissement des dépenses du compte d’affectation spéciale Transition énergétique

Le présent article prévoit de modifier, à compter de 2018 et pour les années suivantes, les modalités de fixation des recettes du compte d’affectation spéciale Transition énergétique (ci-après CAS Transition énergétique).

La fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée au CAS Transition énergétique est fixée par le présent article à 7 166 317 223 euros au lieu de 39,75 % de la part de l’État dans le rendement global de cet impôt.

La fraction du produit de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites, et les cokes – plus communément appelée « taxe charbon » (TICC) – affectée au CAS Transition énergétique est fixée par le présent article à un million d’euros au lieu de 9,09 % de son rendement en l’état du droit.

Concrètement, cela représente une perte de recettes de près d’un milliard d’euros pour le CAS Transition énergétique pour 2018 par rapport à ce que prévoyait l’état du droit.

Recettes fiscales prÉvisionnelles pour 2018 du compte d’affectation spÉciale Transition ÉnergÉtique

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Par ailleurs, le présent article prévoit d’affecter des recettes non fiscales au CAS Transition énergétique correspondant aux revenus, nets de frais, tirés de la mise aux enchères des garanties d’origine. Le montant prévisionnel de cette ressource est évalué à 17 millions d’euros pour 2018.

Au total, les recettes du CAS Transition énergétique s’élèveraient à 7,184 milliards d’euros pour 2018 ce qui correspond au montant prévisionnel de ses dépenses.

À cet égard, le présent article prévoit d’élargir modérément le champ des dépenses prises en charge par le CAS Transition énergétique en y incluant :

– les dépenses relatives à la préparation et la mise en œuvre des procédures de mise en concurrence concernant l’implantation d’installations produisant de l’électricité à partir d’une source d’énergie renouvelable ;

– et les versements aux gestionnaires de réseaux pour des projets d’interconnexion pour un montant maximum cumulé de 42,7 millions d’euros.

Ces dépenses sont actuellement prises en charge par le budget général.

L’augmentation des dépenses pour 2018 du fait de cet élargissement se limiterait à 4 millions d’euros. Il s’agit uniquement du coût de l’élargissement des dépenses à des études préalables plus complètes, les dépenses concernant les réseaux d’interconnexion n’étant prévues qu’à partir de 2019.

dÉpenses prÉvisionnelles pour 2018 du compte d’affectation spÉciale Transition ÉnergÉtique

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

I. l’État du droit

Le CAS Transition énergétique a été créé par l’article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 ([324]).

L’exercice 2016 a été le premier exercice de fonctionnement du compte.

ExÉcution 2016 du CAS Transition ÉnergÉtique

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2016.

Le Gouvernement n’a pas été en mesure de fournir au Rapporteur général une prévision actualisée de l’exécution du CAS Transition énergétique pour 2017.

A. Les recettes du CAS Transition ÉnergÉtique

En 2016, les recettes du CAS Transition énergétique étaient constituées par une fraction de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) et de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN).

La loi de finances pour 2017 ([325]) a supprimé les quotes-parts de TICFE et de TICGN affectées au CAS Transition énergétique au motif que la Commission européenne contestait le lien d’affectation entre les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables et leur financement. Dans le même temps, et pour maintenir le niveau de recettes du compte, elle lui a affecté une quote-part de TICPE égale à 39,75 % de la part revenant à l’État, ainsi qu’une quote-part de TICC de 9,09 % de son rendement global.

1. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

La TICPE est régie par les articles 265 et suivants du code des douanes. Elle frappe essentiellement les produits pétroliers.

Son produit est partagé entre l’État, les départements, les régions et l’AFTIF. Pour 2017, la part affectée au CAS Transition énergétique est de 39,75 % de la fraction revenant à l’État.

Affectation de la TICPE 2016-2018

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

2. La taxe intérieure sur les houilles, les lignites, et les cokes (TICC)

La TICC est régie par l’article 266 quinquies B du code des douanes. La taxe est due par le fournisseur de charbon à usage combustible, lors de la livraison au consommateur final. Son tarif est de 9,99 euros par mégawatheure depuis le 1er janvier 2017. Des exonérations et des tarifs réduits sont prévus.

Le rendement de cet impôt est assez faible. Il est intégralement affecté à l’État. La part devant revenir au CAS Transition énergétique en 2017 est de 9,09 % de son rendement global, le solde étant affecté au budget général.

Affectation de la TICC 2016-2018

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

B. Les dÉpenses du CAS Transition ÉnergÉtique

Le CAS Transition énergétique a été créé pour prendre en charge les dépenses de soutien aux énergies renouvelables (programme 764 Soutien à la transition énergétique) et le remboursement à Électricité de France (EDF) du déficit de compensation de ses obligations de service public constaté au cours des années antérieures, ainsi que divers autres engagements financiers (programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique).

1. Le programme 764 Soutien à la transition énergétique

Les crédits de ce programme ont vocation à financer les compensations versées aux fournisseurs d’énergie au titre de charges de service public afférentes au soutien aux énergies renouvelables. Ces dépenses sont donc des dépenses contraintes puisqu’il s’agit de compensations des obligations de rachat de l’énergie produite.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ([326]) a créé un nouveau dispositif de soutien aux énergies renouvelables fondé sur la possibilité de vendre directement sur le marché l’électricité produite tout en bénéficiant du versement d’une prime, appelée « complément de rémunération ». Les coûts qui résultent du versement de ce « complément de rémunération » font l’objet d’une compensation via le programme 764.

Les crédits inscrits sur le programme 764 pour 2017 s’élèvent à 5,68 milliards d’euros.

2. Le programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique

Entre 2009 et 2015, les recettes issues de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) n’ont pas couvert les charges et il en résulte un déficit de compensation, supporté uniquement par EDF.

Les crédits du programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique sont destinés principalement à rembourser la dette de l’État à l’égard d’EDF au titre du déficit de compensation des charges de service public de l’électricité. Le déficit accumulé depuis 2002 s’élève, avec les frais de portage financier, à un montant de 5,8 milliards d’euros.

Les crédits de ce programme retracent aussi les remboursements liés aux régimes d’exonération de l’ancienne CSPE : les entreprises consommant plus de 7 gigawattheures pouvaient demander le remboursement de la CSPE payée au-delà de 0,5 % de leur valeur ajoutée. Cette disposition s’appliquant aux consommations réalisées jusqu’au 31 décembre 2015, des demandes de remboursements, soumises à la validation de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), auront lieu jusqu’en 2018.

Les crédits inscrits sur le programme 765 pour 2017 s’élèvent à 1,3 milliard d’euros.

II. le Contexte Économique et budgÉtaire

La création du CAS Transition énergétique a répondu à divers objectifs, dont celui d’un meilleur contrôle du Parlement sur le coût des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables et d’un financement de la transition énergétique par le produit de la hausse du prix du carbone (A). Son équilibre budgétaire est délicat en raison du caractère dynamique des dépenses qu’il doit financer (B).

A. un financement du soutien aux Énergies renouvelabLes mieux contrôlÉ par le parlement et Élargi aux consommations d’Énergie carbonÉe

La création du CAS Transition énergétique répondait à plusieurs objectifs :

– assurer un meilleur contrôle parlementaire du financement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables en mettant un terme au financement extrabudgétaire par la CSPE des charges de service public de l’électricité et de fourniture du gaz naturel ;

– élargir les sources de financement du soutien aux énergies renouvelables, en affectant au CAS une fraction du produit des taxes perçues sur les énergies carbonées (TICPE pour le pétrole, TICGN pour le gaz, et TICC pour le charbon) ;

– stabiliser la fiscalité sur l’électricité ;

– et rembourser la dette de l’État accumulée auprès d’EDF au titre du déficit de compensation des charges de service public de l’électricité.

1. Un meilleur contrôle parlementaire du financement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables

Le soutien aux énergies renouvelables est pris en charge par les opérateurs électriques et gaziers au titre de leur obligation de rachat qui constitue une charge de service public leur incombant.

Auparavant, le financement des compensations des charges de service public était assuré par un dispositif extrabudgétaire, via des comptes spécifiques gérés par la Caisse des dépôts et consignations alimenté par plusieurs contributions spécifiques :

– pour l’électricité, la contribution au service public de l’électricité (CSPE) ;

– pour le gaz naturel, la contribution au tarif spécial de solidarité (CTSSG) et la contribution au service public du gaz (CSPG), appelée aussi contribution bio-méthane.

La création du CAS Transition énergétique a permis de mettre un terme à ce financement extrabudgétaire. Les charges de service public sont désormais compensées par l’État, ce qui permet une meilleure lisibilité et un meilleur contrôle du Parlement de ces dépenses.

De ce point de vue, le CAS Transition énergétique remplit parfaitement son rôle puisqu’il permet au Parlement de se prononcer annuellement sur les dépenses de soutien aux énergies renouvelables et de débattre de la juste contribution des différentes sources d’énergie (électricité, énergies carbonées) au financement de cette politique.

2. Un élargissement des sources de financement de la transition énergétique

Parallèlement, les sources de financement de la compensation de ces charges de service public ont été élargies à des énergies carbonées. Le CAS Transition énergétique comprend ainsi en recettes une fraction de la TICC, pour le charbon, et de la TICPE, pour le pétrole.

3. Une stabilisation de la fiscalité sur l’électricité

L’élargissement des sources de financement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables a rendu possible la stabilisation de la fiscalité sur l’électricité à 22,5 euros par mégawatheure.

Auparavant, la CSPE augmentait chaque année en fonction de l’augmentation corrélative des charges de service public des fournisseurs d’électricité. Paradoxalement, seule l’électricité participait à l’effort de soutien aux énergies renouvelables tandis que les énergies carbonées en étaient exonérées.

La contribution des autres sources d’énergie (charbon et pétrole) permet un partage de l’effort et évite que, comme par le passé, la totalité du coût des missions de service public soit supportée par l’électricité qui, du fait de son mode de production en France, est largement « décarbonée ».

4. Un remboursement du déficit de compensation d’EDF

Le rendement de la CSPE était insuffisant pour couvrir l’ensemble des charges de service public des fournisseurs d’électricité. Le déficit de compensation a été subi intégralement par EDF, les autres opérateurs étant prioritaires dans la perception de leur part de CSPE. Le déficit accumulé depuis 2002 s’élève, avec les frais de portage financier, à un montant de 5,8 milliards d’euros.

La création du CAS Transition énergétique a permis de sécuriser le remboursement de cette dette.

B. La dynamique des dÉpenses

La dynamique des dépenses provient essentiellement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables (1) mais aussi de l’augmentation des annuités de remboursement de la dette de l’État à l’égard d’EDF (2).

1. Les dispositifs de soutien aux énergies renouvelables

Par délibération en date du 13 juillet 2017, la CRE a évalué pour 2018 les charges de service public de l’énergie, au titre des dispositifs relevant du CAS Transition énergétique à 5 537,3 millions d’euros.

Coût des dispositifs de soutien aux Énergies renouvelables relEvant

du Compte d’affectation spÉciale Transition ÉnergÉtique

Source : Commission de régulation de l’énergie.

Le coût total des charges de service public de l’énergie a été multiplié par dix depuis 2009.

Soutien aux énergies renouvelables depuis 2009 au titre des charges de service public de l’électricité et du gaz

(en millions d’euros)

Source : Commission de régulation de l’énergie, annexe 7 à la délibération du 13 juillet 2016 relative à l’évaluation des charges de service public de l’énergie pour 2017.

2. La progression des engagements financiers

L’échéancier de remboursement de la dette de l’État à l’égard d’EDF au titre du déficit de compensation a été fixé par un arrêté du 13 mai 2016.

Échéancier prÉvisionnel de remboursement À EDF

du dÉficit de compensation

(en millions d’euros)

Source : arrêté du 13 mai 2016 pris en application de l’article R. 121-31 du code de l’énergie.

Selon cet échéancier, l’annuité de remboursement doit s’élever en 2018 à 1,622 milliard d’euros.

Dans le même temps, les remboursements partiels de l’ancienne CSPE à la Caisse des dépôts et consignation devraient diminuer et s’élever à 20 millions d’euros.

III. le dispositif proposÉ

Le dispositif proposé prévoit quelques aménagements techniques sur le champ des dépenses (A) mais surtout un nouveau mode de fixation des recettes (B).

A. Un élargissement modÉrÉ des dÉpenses

Le présent article prévoit d’élargir le champ des dépenses prises en charge par le CAS Transition énergétique en y incluant :

– les dépenses relatives à la préparation et la mise en œuvre des procédures de mise en concurrence concernant l’implantation d’installations produisant de l’électricité à partir d’une source d’énergie renouvelable ;

– et les versements aux gestionnaires de réseaux pour des projets d’interconnexion pour un montant maximum cumulé de 42,7 millions d’euros.

1. Les procédures de mise en concurrence

Le CAS Transition énergétique prend déjà en charge la réalisation de certaines études techniques dans le cadre des procédures de mise en concurrence mais pas les études préalables aux appels d’offre.

Les dépenses préalables aux appels d’offres ont pour objet de minimiser les risques des projets et in fine, de baisser le coût de leur soutien. Elles se limitent aujourd’hui à la filière de l’éolien en mer, pour laquelle l’État lance des procédures de mise en concurrence sur des zones qu’il définit lui-même.

Selon le Gouvernement, il est nécessaire d’étendre le périmètre des études prises en charge pour éviter que les candidats aux appels d’offre ne les réalisent eux-mêmes et que ceux-ci ne majorent le niveau de soutien demandé.

Selon des renseignements recueillis par le Rapporteur général, il est apparu que la réalisation de ces études, notamment celles ayant trait à la qualification de la zone, et leur mise à disposition au préalable à la mise en concurrence permet d’avoir des offres plus compétitives en levant un certain nombre de risques. En effet, cela permet aux candidats de disposer, avant de déposer leur offre, d’informations liées au site d’implantation ayant une influence directe sur le niveau de l’offre qu’ils sont susceptibles de déposer (il s’agit en particulier des caractéristiques du site, incluant notamment des données sur la sédimentologie, la houle, le courant, la bathymétrie, le vent et les enjeux environnementaux associés au site). Sans ces études, les candidats font des offres « à l’aveugle » et probablement à des prix plus élevés de façon à couvrir tout risque lié au site pour assurer dans tous les cas la rentabilité du projet. À l’inverse, s’ils font des offres à prix trop bas et qu’ils s’aperçoivent, une fois désignés lauréats, que le prix n’est pas suffisant pour assurer la rentabilité du projet, les projets ne se réalisent pas.

Ainsi, la prise en charge de cette dépense supplémentaire par le CAS pourrait se traduire à terme par des économies.

2. Les versements aux gestionnaires de réseaux pour des projets d’interconnexion

Cet élargissement des dépenses du CAS traduit un engagement de la France auprès de la Commission européenne. Le but est de développer les interconnexions.

Les versements aux gestionnaires de réseaux pour des projets d’interconnexion constituent une augmentation des dépenses du CAS mais les premiers décaissements ne sont prévus qu’à partir de 2019.

B. Un nouveau mode de fixation des recettes

Le présent article fixe un montant de recettes égal aux dépenses prévisibles du CAS Transition énergétique.

Les dépenses prévisibles du CAS Transition énergétique pour 2018 s’élèvent à 7 184,3 millions d’euros dont :

– 5 537,3 millions d’euros au titre des compensations de charge de service public de l’énergie ;

– 1 622 millions d’euros au titre de l’annuité de remboursement à EDF du déficit de compensation ;

– 20 millions d’euros au titre de remboursements partiels de l’ancienne CSPE ;

– 5 millions d’euros au titre du coût des études préalables aux lancements d’appels d’offres.

Le Gouvernement a donc proposé d’attribuer 7 184,3 millions de recettes au CAS Transition énergétique dont 7 167,3 millions de recettes fiscales (1) et 17 millions de recettes non fiscales issues du produit de la mise en enchère des garanties d’origine (2).

1. Un nouveau mode de fixation des recettes fiscales

Le présent article propose de substituer un montant au pourcentage de la TICC et de la TICPE affecté au CAS Transition énergétique. L’argument avancé pour justifier cette substitution est de pouvoir s’affranchir des aléas de prévisions de rendement de ces taxes.

La fraction de la TICPE affectée au CAS Transition énergétique est ainsi fixée à 7,166 milliards d’euros au lieu de 39,75 % de la part de l’État dans le rendement global de cet impôt.

De même, la fraction du produit de la TICC affectée au CAS Transition énergétique est fixée à 1 millions d’euros au lieu de 9,09 % de son rendement en l’état du droit.

L’avantage est que le niveau de recettes est calibré pour permettre une couverture des dépenses. Par ailleurs, ce compte ne bénéficiera pas du dynamisme des taxes affectées en lien avec la montée en puissance de la trajectoire carbone.

2. L’attribution d’une recette non fiscale : la mise aux enchères des garanties d’origine

Les garanties d’origine permettent de prouver qu’une certaine quantité d’électricité est d’origine renouvelable ou produite par cogénération. Elles permettent ensuite à des fournisseurs, indépendamment de leurs sources d’approvisionnement, de vendre des quantités d’électricité « verte » à leurs clients. La garantie d’origine peut être vendue séparément lorsque l’électricité n’a pas été vendue comme étant « verte ».

Afin d’éviter que la garantie d’origine ne soit utilisée deux fois, ou à mauvais escient, il est important qu’un organisme indépendant et centralisé gère le système des certificats de garantie d’origine. Le système européen a été adopté par une directive 2001/77/CE du 27 septembre 2001 ([327]) et réformé par l’article 15 de la directive 2009/28/CE du 23 avril 2009 relative à l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables ([328]). Les garanties d’origine sont donc standardisées.

Le dispositif proposé consiste à affecter en recettes du CAS Transition énergétique les produits provenant de la mise aux enchères des garanties d’origine. Cela représenterait selon le Gouvernement une recette de 17 millions d’euros en 2018.

IV. l’Impact attendu

Le dispositif proposé permet de garantir l’équilibre du CAS Transition énergétique pour 2018 dont la majeure partie des dépenses sont des dépenses contraintes résultant de la délibération du 13 juillet 2017 de la CRE.

Le paiement des compensations permettra d’éviter que des pénalités soient mises à la charge de l’État.

*

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels I-CF555, I-CF556 et I-CF557 du Rapporteur général (amendements nos I-608, 609 et 610).

Puis elle adopte l’article 23 modifié.

*

Article 24 Modification du barème du malus automobile (compte d’affectation spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres)

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

L’article a été adopté sans modifications par la commission des finances.

I. L’État du droit

A. le malus automobile

L’article 1011 bis du CGI définit une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules prévue à l’article 1599 quindecies du CGI à raison de leurs émissions de CO2, dénommée « malus automobile ».

À l’occasion de la délivrance du premier certificat d’immatriculation d’un véhicule de tourisme en France, est perçue une taxe dont le tarif est fonction, soit du nombre de grammes de dioxydes de carbone émis par kilomètre pour les véhicules qui ont fait l’objet d’une réception communautaire, soit de la puissance fiscale pour les véhicules qui n’ont pas fait l’objet d’une telle réception. Elle n’est pas due pour les véhicules spécialement aménagés pour les personnes handicapées ou acquis par des personnes titulaires de la carte « mobilité inclusion » portant la mention invalidité ou comptant dans leur foyer fiscal un enfant invalide.

Le premier barème de la taxe comprend, pour les véhicules ayant fait l’objet d’une réception communautaire, 66 tranches progressives d’un gramme chacune allant de l’exonération pour les véhicules émettant 126 grammes de CO2 ou moins à 10 000 euros pour les véhicules émettant 191 grammes de CO2 ou plus. La réception communautaire désigne l’acte par lequel un État membre certifie qu’un type de véhicule satisfait aux dispositions administratives et aux exigences techniques communautaires, au sens de la directive 2007/46/CE du 5 septembre 2007 établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur ([329]).

Pour les autres véhicules faisant l’objet d’une première immatriculation en France, le barème de la taxe est également progressif mais dépend de la puissance fiscale exprimée en chevaux-vapeur (CV) du véhicule. Il s’agit généralement de véhicules ayant fait l’objet d’une réception nationale ou à titre isolé tels que les véhicules importés du marché américain ou asiatique. Or, ces véhicules ne contiennent pas nécessairement les informations sur les émissions de CO2 par kilomètre. Pour ces derniers, le barème est composé de 6 tranches allant de 2 000 euros pour les véhicules de 6 à 7 CV à 10 000 euros pour les véhicules de plus de 16 CV.

Le CGI précise que certaines situations peuvent conduire à un abattement ou un remboursement partiel de la taxe acquittée sur un véhicule ayant fait l’objet d’une réception communautaire :

– les véhicules équipés pour fonctionner au moyen du superéthanol E85 bénéficient d’un abattement de 40 % de la taxe additionnelle, sauf si les émissions de dioxydes de carbone du véhicule concerné sont supérieures à 250 grammes par kilomètre ;

– les véhicules immatriculés pour la première fois en France, mais auparavant immatriculé à l’étranger, peuvent bénéficier d’un abattement de 1/10e par année entamée depuis la date de l’immatriculation délivrée initialement à l’étranger ;

– les familles nombreuses peuvent demander à bénéficier d’un remboursement partiel du malus acquitté dès lors que le foyer compte au moins trois enfants à charge. Le taux d’émission de dioxydes de carbone du véhicule est diminué de 20 grammes par kilomètre par enfant à charge, pour un seul véhicule de cinq places assises et plus par foyer.

Enfin, le malus automobile est recouvré selon les mêmes règles et dans les mêmes conditions que la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules : soit directement par l’administration, soit par les professionnels du commerce de l’automobile. Elle est affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) Aides à l’acquisition de véhicules propres, minorée du paiement à l’État des frais d’assiette et de recouvrement de 2 % du montant de la taxe.

Le barème du malus automobile doit, du fait du progrès technologique et de la baisse des émissions moyennes des véhicules neufs, être régulièrement mis à jour, afin que les recettes dégagées puissent continuer à financier les bonus et les primes de conversion accordés par l’État aux acquéreurs de véhicules propres. En raison des progrès techniques régulièrement accomplis par les constructeurs automobiles pour réduire les émissions des véhicules, les barèmes de la taxe ont dû régulièrement être durcis depuis 2008 – année durant laquelle le barème du malus ne débutait qu’à 160 grammes de CO2 par kilomètre, et le malus maximal de 2 600 euros n’était applicable qu’au-delà de 250 grammes de CO2. En particulier, l’article 45 de la loi de finances pour 2017 ([330]) a augmenté les tarifs du malus automobile tout en renforçant la progressivité du barème afin de limiter les effets de seuils et les comportements d’optimisation des industriels (passage de 11 à 66 tranches).

Évolution du barÈme de taux d’Émission de CO2

(en grammes par kilomètre)

Source : article 1011 bis du code général des impôts.

Le malus automobile est conçu pour être le contrepoids fiscal des aides versées par le CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres, à savoir le bonus automobile et la prime de conversion. Dans la mesure où ces dispositifs de soutien ne sont pas fiscaux mais budgétaires, ils ne sont pas régis par le CGI mais par des actes réglementaires codifiés aux articles D. 251-1 à D. 251-13 du code de l’énergie.

B. Le bonus automobile

Le bonus automobile prend la forme d’une aide versée par l’Agence de services et de paiement (ASP) aux bénéficiaires. Elle peut aussi être versée au vendeur ou loueur de véhicules, qui dans ce cas en impute le montant sur la facture d’acquisition ou de location du véhicule. Le décret n° 2016-1980 du 30 décembre 2016 relatif aux aides à l’achat ou à la location des véhicules peu polluants a modifié les conditions d’attribution ainsi que le montant et les modalités de versement des aides à l’acquisition et à la location des véhicules peu polluants. L’aide atteint au maximum 6 300 euros pour un véhicule entièrement électrique et 1 000 euros pour un véhicule émettant entre 21 et 60 grammes de CO2 par kilomètre (tranche concernant principalement les véhicules hybrides rechargeables).

Le bonus automobile peut être complété par une prime à la conversion dont l’objectif est de favoriser le retrait des véhicules diesel les plus polluants. Elle permet actuellement de recevoir une aide allant de 2 500 euros à 4 000 euros lorsque l’acquisition d’un véhicule neuf électrique ou hybride émettant mois de 60 grammes de CO2 par kilomètre s’accompagne de la restitution d’un véhicule diesel s’accompagner de la destruction d’un véhicule. La prime de conversion peut se cumuler avec le bonus écologique pour atteindre le montant maximum de 10 300 euros pour un véhicule électrique ou de 3 500 euros pour un véhicule hybride.

Enfin, les personnes non imposables peuvent bénéficier d’une prime à la conversion « thermique » pour l’achat d’un véhicule neuf (ou d’un véhicule d’occasion) moins polluant et roulant à l’essence, s’il s’accompagne de la mise au rebut d’un véhicule diesel ayant fait l’objet d’une première immatriculation avant le 1er janvier 2006. L’aide s’élève à 1 000 euros pour l’achat d’un véhicule émettant moins de 110 grammes de CO2 par kilomètre, s’il respecte la norme EURO 6.

II. Le contexte Économique et budgÉtaire

Le malus automobile a été créé par la loi de finances rectificative pour 2007 ([331]) afin d’abonder le CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres, dont l’objectif est le versement d’aides pour soutenir l’acquisition de véhicules propres. Les recettes provenant du malus et les dépenses liées au versement des aides ont vocation à s’équilibrer au sein du compte.

A. Des incitations financières favorables à une modification des comportements en faveur des véhicules propres

Le dispositif du bonus-malus permet de favoriser l’achat de véhicules neufs émettant moins de CO2, d’inciter au retrait de véhicules polluants et de stimuler l’innovation technologique des constructeurs de voitures. L’efficacité du dispositif peut être évaluée par la moyenne des émissions de CO2 des véhicules neufs vendus en France qui est passée de 149 grammes par kilomètre à la fin de l’année 2007 à 110 grammes par kilomètre à la fin de l’année 2016.

Évolution des Émissions moyennes de CO2 des vÉhicules neufs

(en grammes par kilomètre)

* cible prévisionnelle.

Source : Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

L’analyse des tendances linéaires des courbes d’évolution des émissions moyennes de CO2 avant et après la mise en place du dispositif de bonus-malus démontre l’efficacité de ce dernier pour orienter la demande et l’offre vers des véhicules moins émetteurs de CO2. Le coefficient de réduction des émissions moyennes de CO2 est 1,5 fois plus fort depuis la mise en œuvre de la mesure : au cours des dix dernières années, les émissions moyennes de CO2 des véhicules neufs ont diminué de 39 grammes par kilomètre, alors qu’au cours de la période 2007-1997, elles avaient diminué de seulement 26 grammes par kilomètre.

ÉVOLUTION DES ÉMISSIONS MOYENNES DE CO2 DES VÉHICULES NEUFS

(en grammes par kilomètre)

Source : Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

Il s’agit d’une bonne performance au niveau européen puisque la moyenne des États de l’Union européenne en 2016 s’établit à 118 grammes de CO2 par kilomètre. Cette performance s’inscrit pleinement dans l’objectif de réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre de l’Union européenne à l’horizon 2030 par rapport aux niveaux de 1990, engagement pris dans le cadre des accords de Paris et qui suppose de poursuivre les efforts de réduction dans le secteur des transports. Elle s’inscrit également dans les objectifs du règlement européen n° 443/2009 sur la réduction des émissions de CO2 des voitures neuves, qui établit des normes de performance d’émission pour les voitures de tourisme à 95 grammes de CO2 par kilomètre à l’horizon 2020. Ce dernier est toutefois en cours de révision.

ÉMISSIONS MOYENNES DE CO2 DES VÉHICULES NEUFS en 2016

dans l’Union européenne

(en grammes par kilomètre)

Source : Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

D’une manière générale, les constructeurs automobiles français semblent s’adapter depuis 2008 au dispositif du bonus-malus, en proposant une offre toujours plus perforante sur le plan des émissions de CO2, que ce soit grâce à l’amélioration des véhicules fonctionnant avec un moteur thermique ou au développement de véhicules hybrides ou entièrement électriques.

En 2016, le taux moyen d’émissions de CO2 pour les véhicules neufs vendus en France s’élevait à 102,5 grammes pour le groupe PSA, 107 grammes pour Renault, 118 grammes pour le groupe Ford et 121,7 grammes pour le groupe Fiat. La moyenne des constructeurs s’établissait à 110 grammes de CO2 par kilomètre. Les récents développements autour de l’affaire du « dieselgate » doivent toutefois venir nuancer cette situation et posent la question des niveaux réels de pollution des véhicules en l’état actuel des technologies et des conditions d’essais imposées lors de l’homologation par les entités de contrôle. Dans ce domaine, la mission d’information de l’Assemblée nationale sur l’offre automobile française dans une approche industrielle, énergétique et fiscale a mis en évidence la faillite globale des systèmes européens de contrôle et d’élaboration des normes dans le secteur automobile ([332]), tandis que des soupçons de nouvelles fraudes se font désormais jour, notamment en ce qui concerne le respect des émissions de CO2.

Enfin, le dispositif a également un effet positif sur les immatriculations de voitures particulières neuves en France : les immatriculations de voitures électriques neuves ont augmenté de 110 % entre 2016 et 2012, celles de voitures hybrides de 280 % sur la même période.

Évolution des immatriculations de voitures particuliÈres neuves Électriques et hybrides depuis 2005

Source : service de l’observation et des statistiques du ministère de la transition écologique et solidaire.

Il est également observé une hausse très nette de la part des voitures neuves immatriculées fonctionnant à l’essence (44 % en 2016 contre 22 % en 2008) et des voitures électriques ou hybrides (4 % en 2016 contre moins de 1 % en 2008).

Immatriculation des voitures particuliÈres neuves par source d’Énergie en 2008 et en 2016

Source : service de l’observation et des statistiques du ministère de la transition écologique et solidaire.

B. le contexte budgétaire

Le dispositif du bonus-malus automobile fait l’objet d’un suivi budgétaire au sein du CAS Aides à l’acquisition de véhicules propre. Il retrace en recettes le produit du malus automobile et en dépenses les contributions versées à l’Agence de services et de paiements (ASP) chargée du versement des bonus et primes à la conversion.

En 2016, le CAS présente un solde d’exécution budgétaire excédentaire de 30,1 millions d’euros, portant le solde cumulé à la fin de l’année 2016 à 248,7 millions d’euros. En loi de finances pour 2017, le montant des crédits de paiement ouverts pour le CAS était de 347 millions d’euros, soit une hausse de 47 % par rapport à l’exécution 2016 qui s’élève à 235,45 millions d’euros. Cette hausse concerne principalement le programme 791 (+ 112,5 millions d’euros), en charge notamment de soutenir les achats de véhicules propres.

ÉVOLUTION de l’Équilibre financier

du CAS Aides À l’acquisition de vÉhicules propres

(en millions d’euros)

LR : loi de règlement.

PLF : projet de loi de finances.

Source : rapports annuels de performances de 2014 à 2016 et programmes annuels de performances de 2017 à 2018.

La Cour des comptes estimait, à propos de l’exécution budgétaire de 2016, que « la progression prévisible des ventes de véhicules électriques dans les prochaines années pose la question de la soutenabilité du dispositif à moyen terme », en raison d’une baisse continue des recettes entre 2014 et 2016 (– 21 % sur la période) ([333]). L’objectif du présent article est d’assurer pour 2018 un niveau de recettes cohérent par rapport à la réforme du dispositif du bonus et de la prime à la conversion envisagée par le ministère de la transition écologique et solidaire. Le malus automobile, tel que modifié par le présent article, abondera ainsi en 2018 le CAS à hauteur de 388 millions d’euros (soit + 11,8 % par rapport à 2016), pour un niveau de dépense équivalent. L’augmentation des dépenses du CAS est ainsi financée par la hausse en valeur du barème du malus et l’élargissement de son assiette.

III. Le dispositif proposÉ et les enjeux juridiques

A. un durcissement législatif du malus…

Le présent article modifie l’article 1011 bis du CGI, afin de durcir le barème du malus applicable aux véhicules automobiles. Il s’agit, d’une part, d’adapter le barème tant aux évolutions de comportement à l’achat des consommateurs qu’aux évolutions technologiques des industriels, d’autre part, de maintenir l’équilibre financier du CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres. Il met en œuvre, à partir du 1er janvier 2018 :

– un abaissement du seuil d’application du malus à 120 grammes de CO2 par kilomètre pour les véhicules ayant fait l’objet d’une réception communautaire (127 grammes actuellement) ce qui conduit à étendre le malus aux véhicules émettant de 120 à 126 grammes de CO2 par kilomètre ;

– une nouvelle tranche supérieure au barème pour les véhicules émettant plus de 185 grammes de CO2 par kilomètre ou plus (191 grammes actuellement) au tarif de 10 500 euros (au lieu 10 000 euros actuellement).

– une modification en conséquence de l’ensemble des tranches du barème en maintenant une progressivité des tarifs applicables sur 67 tranches d’un gramme chacune (au lieu de 66 tranches actuellement) allant de l’exonération pour les véhicules émettant 119 grammes de CO2 par kilomètre ou moins, à 10 500 euros pour les véhicules émettant 185 grammes de CO2 ou plus ;

– une actualisation en parallèle du barème de puissance fiscale exprimé en CV en maintenant une progressivité de 6 tranches allant de 3 000 euros pour les véhicules de 6 à 7 CV (2 000 euros actuellement) à 10 500 euros pour les véhicules de plus de 16 CV (10 000 actuellement).

Les modifications envisagées permettent de dégager 121 millions d’euros de recettes supplémentaires affectées au CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres par rapport à une situation à barème inchangé. Les recettes totales du CAS s’établissent ainsi à 388 millions d’euros en 2018, au lieu de 347 millions d’euros prévus en loi de finances initiale pour 2017 ([334]). L’augmentation des dépenses du CAS prévue en 2018 est ainsi financée par la hausse limitée en valeur du barème du malus et par l’élargissement de l’assiette de taxation : les véhicules auxquels s’applique un malus représentent en prévision 15 % des ventes en 2017 et atteindront, en prévision, 21 % en 2018.

Barème carbone du malus automobile en 2017 et 2018

Source : commission des finances.

BARÈME puissance DU MALUS AUTOMOBILE EN 2017 ET 2018

Source : commission des finances.

B. … qui doit s’accompagner d’un renforcement réglementaire du bonus

Un recentrage des bonus de niveau réglementaire doit venir compléter le présent article afin d’adapter la réglementation relative aux aides du bonus sur le soutien aux véhicules les moins émetteurs de CO2 et à la prime de conversion des véhicules polluants. En effet, le nouveau barème de malus proposé pour 2018 permet d’équilibrer budgétairement le CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres, afin notamment de financer par ce compte la prime à la conversion du programme présidentiel au profit des ménages aux revenus modestes, tout en recentrant le bonus vers les véhicules les moins émetteurs de CO2.

Le ministre de la transition écologique et solidaire a annoncé, le 27 septembre 2017, la réforme de la prime à la conversion visant à accélérer la sortie du parc des véhicules essence et diesel les plus polluants en aidant, notamment les ménages non imposables, à acheter un véhicule neuf ou d’occasion en échange de la mise au rebut de leurs vieilles automobiles. Mise en place au 1er avril 2015, la prime à la conversion a permis de mettre au rebut près de 19 000 vieux véhicules diesel dont 95 % ont été remplacés par des voitures électriques. Néanmoins, le parc automobile compte encore plus de 3 millions de véhicules que leur niveau de pollution rend non éligibles à la vignette « Crit’air », qui concerne les voitures particulières d’avant 1997 et les camionnettes d’avant 1998. Les véhicules les plus anciens, dont les moteurs sont moins performants et qui ne sont pas équipés de dispositifs efficaces de réduction des émissions de particules, sont particulièrement polluants : c’est le cas des 3 millions de véhicules essence datant d’avant 1997 et des 7 millions de véhicules diesel datant d’avant 2006.

Le présent projet de loi de finances tient ainsi compte, au sein des crédits budgétaires du CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres, de l’intégration des véhicules essence les plus anciens dans le périmètre de la prime à la conversion. Le renouvellement du parc automobile ancien est en effet un levier essentiel pour améliorer la qualité de l’air et pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Seront désormais éligibles à la prime à la conversion les véhicules essence immatriculés pour la première fois avant 1997 ainsi que les véhicules diesel immatriculés pour la première fois avant 2001, pour tous les ménages, ou avant 2006, pour les ménages non imposables, qui achètent en contrepartie une voiture neuve ou d’occasion plus récente. Le présent projet de loi de finances tient ainsi compte des hypothèses suivantes concernant la prime à la conversion :

– une diminution de la prime pour l’achat d’un véhicule électrique neuf à 2 500 euros contre 4 000 euros en 2017 ;

– un élargissement de la prime à la conversion « thermique » : tous les ménages pourront bénéficier d’une prime de 1 000 euros pour l’acquisition d’un véhicule neuf ou d’occasion qui affiche une vignette « Crit’air » 0 (électrique), 1 (gaz, hybride rechargeable, essences EURO 5 et 6) ou 2 (essence EURO 4, diesel EURO 5 et 6). Les ménages non imposables bénéficieront d’une surprime de 1 000 euros ;

– un élargissement de la prime à la conversion lors de la mise au rebut d’un véhicule (voiture particulière ou camionnette) essence ou diesel ancien pour l’acquisition d’un deux ou trois roues motorisés ou d’un quadricycle motorisé électrique. L’acquisition de ce type de véhicule sera alors aidée à hauteur de 1 000 euros en cumulant la prime à la conversion avec le bonus. De plus, les ménages non imposables bénéficieront d’une surprime de 1 000 euros.

La prime à la conversion concernera environ 100 000 véhicules en 2018.

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances tient compte du maintien des bonus pour les véhicules électriques à 6 000 euros, mais aussi de la suppression du bonus de 1 000 euros pour les véhicules hybrides rechargeables neufs, de la diminution du bonus versé en faveur de l’acquisition des deux ou trois roues ou quadricycles électriques à 900 euros contre 1 000 euros aujourd’hui, ainsi que de la suppression du bonus de 200 euros pour les vélos à assistance électrique dont la fin est prévue au 31 janvier 2018. L’aide totale pour l’acquisition d’un véhicule électrique, associée à la mise au rebut d’un vieux véhicule, essence ou diesel, s’élèvera en 2018 à 8 500 euros. Le Rapporteur général regrette néanmoins la suppression de l’aide aux vélos à assistance électrique qui aura permis de financer près de 250 000 vélos.

IV. L’impact Économique et budgétaire attendu

Le durcissement progressif du malus comme le renforcement du bonus automobile permettent de stimuler la construction de voitures vers des évolutions technologiques qui constituent des gisements de croissance à long terme et favorisent à la fois notre indépendance énergétique et la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre. Il est toutefois dommage que d’autres types de polluants ne soient pas pris en compte dans la définition du barème (émissions de particules et d’oxydes d’azote notamment). Aussi, une réforme d’ampleur du cadre règlementaire européen en vigueur est nécessaire, afin, d’une part, de tirer toutes les conséquences « de la faillite du système européen de régulation, de surveillance et d’élaboration des normes » et, d’autre part, « d’élaborer une nouvelle norme (…) unique et multicritères car intégrant tous les paramètres de pollution à l’émission, qui respecte le principe de neutralité technologique » ([335]).

Sur le plan budgétaire, le dispositif du bonus-malus, comme on l’a vu supra, a longtemps été déficitaire, en raison d’une orientation des comportements vers des véhicules peu polluants supérieure aux prévisions.

Depuis 2014 et le durcissement régulier du dispositif du bonus et du malus, les recettes sont désormais régulièrement supérieures aux aides versées. Aussi, au cours de l’exécution 2016, les dépenses ont été inférieures aux prévisions : seuls 28 300 véhicules électriques ont été immatriculés en 2016, soit 4 700 de moins que prévu pour l’élaboration des prévisions de dépenses.

Il est aussi constaté un écart important entre les dépenses de primes à la conversion prévues et réalisées, en raison du faible nombre de véhicules bénéficiaires. Le CAS était ainsi bénéficiaire en 2016 de près de 30 millions d’euros.

Toutefois, la situation budgétaire du compte demeure fragile à long terme, puisque le rendement du malus a naturellement tendance à s’éroder au cours des années : la part des ventes de voitures affectées d’un malus était de 17,3 % en 2014 contre, en prévision, 15 % des ventes en 2017. Les mesures proposées permettront de remonter ce taux à 21 % des ventes en 2018 et d’assurer par ce biais le financement des aides annoncées.

*

La commission étudie l’amendement I-CF112 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. L’article 24 aggrave encore le malus automobile en modifiant le seuil d’application de la pénalité, ce qui conduit à durcir le barème. Cela revient à créer une charge nouvelle supportée par les ménages, au moment où le prix du carburant, déjà très élevé, augmente de 7 centimes le diesel et 3 centimes pour l’essence. Il ne nous semble absolument pas opportun de créer une charge supplémentaire sur les acquisitions de véhicules neufs.

M. le Rapporteur général. Une seule remarque : s’il y a malus, c’est pour financer la prime à la conversion des véhicules anciens ; ce dispositif est utile à mes yeux, et le montant du malus n’est pas si drastique... Pour ces raisons, mon avis est défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Je maintiens mon amendement, car on observe que lorsqu’un dispositif est mis en place, on prend beaucoup de précautions, ce qui est tout à fait justifié. Par la suite, on n’hésite pas à faire évoluer assez facilement les différents niveaux.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 24 sans modification.

*

Article 25 Reconduction et actualisation du dispositif de garantie des ressources de l’audiovisuel public (compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public)

L’impact financier du présent projet de loi de finances sur les opérateurs de l’audiovisuel public est retracé dans les deux tableaux ci-dessous.

Ventilation de l’accroissement des Ressources de CAP (2018/2017)

(en millions d’euros)

Source : documents budgétaires.

Au total, le présent projet de loi de finances implique un effort budgétaire de l’audiovisuel public de 36,5 millions d’euros par rapport à 2017.

Évolution de l’équilibre du compte de concours financiers (2018/2017)

(en millions d’euros)

Source : états D des projets de finances 2017 et 2018.

I. L’état du droit

A. Le fonctionnement du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public

1. Des principes clairs fixés dans la LOLF et la loi de finances pour 2006

L’article 19 de la LOLF a créé la catégorie des comptes de concours financiers, en supprimant par ailleurs, à compter du 1er janvier 2006, celles des comptes d’avances et des comptes de prêts retraçant jusqu’alors les sommes mises à disposition d’organismes publics respectivement pour moins ou pour plus de deux années.

Ces comptes, dont la LOLF prévoit expressément qu’ils sont dotés de crédits limitatifs, ont pour avantage de permettre la réalisation d’avances, la plupart du temps au bénéfice de personnes publiques, avec un taux d’intérêt bonifié aligné sur celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance.

La clarté de la présentation du compte de concours financiers a toutefois été limitée dès l’origine par un double mécanisme de garantie faisant intervenir à titre subsidiaire des crédits budgétaires.

En effet, l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2006 ([336]) a d’abord prévu que la prise en charge des dégrèvements de redevance audiovisuelle par le budget général de l’État serait soumise à un plancher.

En outre, ce même article 46 a prévu la fixation en loi de finances initiale d’un produit minimal de CAP ; s’il s’avère que le produit réel de cette taxe est en dessous de la prévision, la différence est alors comblée par le budget général de l’État.

2. Une pratique qui tourne le dos aux principes de la LOLF et de la loi de finances pour 2006

L’analyse de ce compte de concours financiers par la Cour des comptes, dans ses différentes notes annuelles d’exécution budgétaire, laisse perplexe sur le respect des dispositions de la LOLF et de l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2006 précitée.

La Cour décrit en effet un compte de concours financiers fonctionnant de façon relativement virtuelle, avec des jeux d’écritures en recettes comme en dépenses permettant d’arrêter des chiffres qui s’équilibrent entre eux mais ne sont pas suivis des versements correspondants.

S’agissant d’abord des recettes du compte, la Cour des comptes indique que les remboursements en principe opérés par les bénéficiaires des avances « ne sont en aucune manière des remboursements réels par les organismes audiovisuels publics, mais un simple jeu d’écritures conduisant à alimenter le compte par deux flux » que sont d’une part le produit de la CAP et d’autre part le remboursement des dégrèvements.

S’agissant par ailleurs des dépenses ordonnées à partir du compte de concours financiers, la Cour note que les avances ne sont pas considérées comme telles par les organismes bénéficiaires, puisque « les organismes publics n’inscrivent pas dans leurs comptes une dette financière qui serait la contrepartie de l’avance consentie par l’État ». De ce fait, « l’opération ne se solde, en cours d’année, par aucun versement d’intérêt qui aurait vocation à alimenter le budget général en tant que recettes non fiscales ni, en fin d’année, par aucun remboursement du principal venant en recette du compte de concours financiers ».

En synthèse, « le recours à un compte de concours financiers ne répond pas à la définition donnée par l’article 24 de la LOLF. Il crée une distorsion de traitement avec la comptabilité générale, difficile à expliquer, et permet d’exonérer les avances à l’audiovisuel de toute discipline budgétaire puisque les dépenses faites sur ce compte (...) échappent à la norme de dépense ».

B. Les recettes du compte de concours financiers

Le compte de concours financiers est actuellement alimenté à titre principal par le produit de la CAP et à titre accessoire par les dégrèvements de CAP décidés par l’État ainsi que les éventuels remboursements dus à une erreur de perception.

Depuis 2016, il est également en partie abondé par une partie du produit de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE).

1. La contribution à l’audiovisuel public

Le régime de la CAP due par les particuliers se distingue de celui applicable aux personnes physiques à titre professionnel et aux personnes morales, tandis que son tarif est différent entre la métropole (138 euros) et l’outre-mer (88 euros).

a. La contribution à l’audiovisuel public des particuliers

Sont concernées, en premier lieu, pour l’imposition des particuliers, les personnes physiques imposables à la taxe d’habitation au titre d’un local meublé affecté à l’habitation et détenant, au 1er janvier de l’année, un téléviseur à usage privatif.

L’article 1605 bis du CGI prévoit, par un renvoi aux dispositifs applicables à la taxe d’habitation, les personnes dégrevées de cette contribution.

b. Le régime applicable aux redevables professionnels

La CAP est également due par toutes les personnes physiques autres que celles imposables à la taxe d’habitation et par les personnes morales.

Sont exonérées de ce volet de la CAP les personnes morales de droit public pour leurs activités non assujetties à la TVA, les associations caritatives hébergeant des personnes en situation d’exclusion, les établissements sociaux et médico-sociaux, les établissements de santé et les associations socioculturelles et sportives des établissements pénitentiaires.

Le tarif applicable est le même que celui en vigueur pour les particuliers. Il s’applique toutefois à chaque point de vision, avec un abattement de 30 % à partir du troisième et de 35 % à partir du trente et unième. Il est, en outre, multiplié par quatre pour les débits de boissons à consommer sur place.

Les redevables professionnels de la CAP

Source : direction du budget.

c. L’augmentation tendancielle des recettes nettes de CAP et les modalités de détermination du montant effectivement versé aux opérateurs

Le produit de la CAP a augmenté de manière tendancielle ces dernières années.

LE PRODUIT DE LA CAP EFFECTIVEMENT VERSÉ APRÈS IMPÔTS

(en millions d’euros)

Source : direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC).

Les chiffres présentés dans le tableau ci-dessus retracent les montants effectivement versés aux organismes publics, toutes taxes acquittées.

Ce montant net résulte de l’addition des recettes brutes de CAP et du montant correspondant aux remboursements et dégrèvements de CAP opéré à partir des crédits de la mission Médias. Sont déduits les frais d’assiette et de recouvrement, des coûts de trésorerie, ainsi que la TVA au taux de 2,1 % pesant spécifiquement sur les subventions versées à partir de ce compte en application de l’article 257 du CGI.

Évolution du montant de la contribution

à l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

Source : direction du budget.

L’augmentation du produit de la CAP résulte pour l’essentiel de l’augmentation régulière du tarif de cette contribution. Cette augmentation a concerné à la fois la métropole et l’outre-mer. Elle résulte à la fois de la revalorisation automatique en fonction de l’inflation et d’augmentations complémentaires décidées par le Gouvernement à échéances régulières.

Les augmentations successives de la CAP

(en euros)

Source : DGMIC.

2. Les dégrèvements décidés par l’État

Le compte de concours financiers est, par ailleurs, alimenté par un montant correspondant aux dégrèvements et remboursements de CAP décidés par l’État ; ce montant, budgété à l’action 12 du programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, rattaché à la mission Remboursements et dégrèvements.

Ces dégrèvements correspondent, en premier lieu, au dispositif dit « de maintien des droits acquis » appliqué à compter de 2005, prévu par le 3° de l’article 1605 bis du CGI à destination des personnes qui étaient exonérées de la redevance audiovisuelle au 31 décembre 2004.

Ce dispositif, prévu par l’article 41 de la loi de finances pour 2005 ([337]), était destiné à accompagner une réforme en profondeur de l’ancienne taxe parafiscale pour la transformer en imposition de toute nature, conformément au nouveau cadre posé par la LOLF.

Cette réforme s’est traduite par un rapprochement des conditions d’exonération de la CAP et de celles, plus restrictives, applicables pour la taxe d’habitation ; en effet, l’exonération de redevance audiovisuelle était ouverte aux personnes de plus de soixante-cinq ans n’ayant pas été imposées sur le revenu au titre de l’avant-dernière année ou de l’ISF au titre de la même année.

En 2017, le montant des restitutions opérées au titre du maintien des droits acquis a, de surcroît, été impacté par la mise en œuvre de l’article 75 de la loi de finances pour 2016 ([338]), qui vise, d’une part, à protéger les droits acquis des contribuables ayant bénéficié du maintien de leurs exonérations d’impôts locaux en 2014 et, d’autre part, à améliorer la situation des contribuables aux revenus modestes au regard de l’imposition locale.

Outre ces dispositifs de maintien des droits acquis, le montant des dégrèvements versés au compte de concours financiers résulte par ailleurs à titre principal du dispositif en vigueur, qui permet d’exonérer ou de dégrever les personnes visées précédemment en raison de leur situation actuelle et non de leur situation passée.

3. La taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE)

Depuis l’entrée en vigueur de l’article 48 de la loi de finances pour 2016 précitée, le compte de concours financier est également alimenté par une partie du produit de la TOCE.

PRODUITS DES TAXES SUR LA PUBLICITÉ ET SUR LES SERVICES FOURNIS

PAR LES OPÉRATEURS DE COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES

(en millions d’euros)

Source : DGMIC.

II. le contexte Économique, budgétaire et financier

L’actualisation des prévisions d’encaissement de CAP doit être évaluée à l’aune de l’évolution du budget de l’ensemble du secteur de l’audiovisuel public.

A. Un financement exclusivement assuré par une fiscalité affectée

1. La fin du financement par les crédits budgétaires

Le financement de l’audiovisuel public par des crédits budgétaires, rendu en grande partie nécessaire par la suppression de la publicité après 20 heures sur les chaînes du groupe France Télévisions en 2008, a progressivement été mis en extinction.

Il a été progressivement remplacé par des augmentations de la CAP au-delà de la seule revalorisation en fonction de l’inflation, ainsi qu’une affectation croissante du produit de la TOCE.

Les ressources de l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

TOCE : taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques.

(1) Les recettes de CAP sont indiquées hors taxes et les montants TOCE hors frais d’assiette et de recouvrement.

(2) Ces recettes ne comprennent pas la contribution publique des gouvernements partenaires reçue par TV5 Monde.

Source : réponses au questionnaire budgétaire, documents budgétaires.

Le tableau ci-dessous présente une synthèse des mesures adoptées depuis 2012 qui ont permis de faire évoluer le financement de l’audiovisuel public dans ce sens.

Mesures législatives récentes dans le domaine du financement

de l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

2. Une part croissante du produit de la TOCE affectée à l’audiovisuel public depuis 2016

La part du produit de la TOCE affectée au financement de l’audiovisuel public a enregistré une augmentation croissante entre 2015 et 2017, mais le présent projet de loi de finances tend à inverser cette tendance.

le PRODUIT de la toce affecté à l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

Source : DGMIC.

Il convient d’ailleurs de rappeler qu’à l’initiative de la précédente rapporteure générale, cette part a été augmentée dans le cadre de la loi de finances pour 2017 comparé à ce qui était initialement prévu dans le projet initial.

En effet, alors que le projet de loi initialement déposé prévoyait de financer un accroissement important des ressources de l’audiovisuel public (+ 63 millions d’euros) par une augmentation de deux euros de la CAP (un euro résultant de l’augmentation en fonction de l’inflation et un autre euro résultant d’une augmentation exceptionnelle), la loi de finances définitivement votée a prévu de limiter l’augmentation de la CAP à sa revalorisation automatique. Le solde des engagements pris par le Gouvernement envers les acteurs de l’audiovisuel public – à travers les contrats d’objectifs et de moyens signés avec chaque opérateur – a été comblé par une affectation plus importante du produit de la TOCE allant, auparavant, au budget général de l’État.

Les modalités de financement de l’augmentation des ressources

de l’audiovisuel public en 2017

(en millions d’euros)

B. Les structures bénéficiaires du budget de l’audiovisuel public

Les variations des ressources de l’audiovisuel public prévues par le présent projet de loi de finances seront réparties entre les différents acteurs de ce secteur selon les modalités indiquées dans le tableau ci-dessous.

Ventilation du surcroÎt de recettes de l’audiovisuel public résultant

du présent projet de loi de finances

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire du présent projet de loi de finances.

Le tableau ci-dessous présente par ailleurs une synthèse de l’évolution des ressources publiques des différents acteurs depuis 2013.

les ressources publiques nettes de l’audiovisuel public par bÉnÉficiaire

(en millions d’euros)

Source : projets annuels de performances et rapports annuels de performances 2013 à 2016 ; réponses au questionnaire du Rapporteur général.

III. Le dispositif proposé

A. L’augmentation de la CAP limitée à la revalorisation automatique d’un euro

En l’absence de disposition spécifique dans le présent projet de loi de finances, le montant de la CAP actuellement fixé par l’article 1605 du CGI – soit 138 euros en métropole et 88 euros pour les départements d’outre-mer – sera indexé selon les modalités prévues par le dernier alinéa de ce même article.

Celui-ci prévoit en effet que le montant précité « est indexé chaque année sur l’indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu’il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l’année considérée. Il est arrondi à l’euro le plus proche ».

Compte tenu d’une hypothèse d’augmentation de cet indice de 1 % retenue par le présent projet de loi de finances, la revalorisation devrait être de 1,38 euro, chiffre qui est arrondi à un euro.

Les modalités d’évolution du montant de la CAP sont donc résumées dans le tableau ci-dessous.

Évolution du tarif de la CAP entre 2017 et 2018

(en euros)

B. L’ajustement du compte de concours financiers

1. Les prévisions de recettes de la CAP en 2017

Le 2° présent article, tirant les conséquences de la revalorisation automatique de la CAP, augmente de 3 202,8 à 3 214,7 millions d’euros le plancher de recettes garanties de cette taxe, soit une augmentation de 11,9 millions d’euros.

Le plancher de produit de la cap en loi de finances initiale

(en millions d’euros)

Source : réponses aux questionnaires budgétaires.

2. L’augmentation sensible des dégrèvements de CAP

Le 1° du présent article augmente en outre de 563,3 à 594,4 millions d’euros le plancher garanti de ressources à verser au compte de concours financiers au titre des remboursements et dégrèvements d’impôts, soit une augmentation de 31,1 millions d’euros.

Le plafond de remboursement des dégrèvements de cap fixé

en loi de finances initiale

(en millions d’euros)

Source : réponses aux questionnaires budgétaires.

Cette forte augmentation résulte de la mise en œuvre, depuis 2015, des nouveaux mécanismes d’exonération de fiscalité locale mentionnés précédemment, et dont l’impact budgétaire est mis en évidence dans le tableau ci-dessous.

Détail des montants versés au titre des dégrèvements de CAP

(en millions d’euros)

Source : direction du budget.

Selon l’étude d’impact du présent article, du fait des mécanismes de dégrèvement de CAP qui ont été renforcés en 2014 et 2015, 15,1 % du montant théorique recouvrable ne sera pas acquitté par les redevables aux revenus limités.

Le plancher de revenus en deçà duquel est opéré le dégrèvement est défini par renvoi au dispositif du RFR, soit :

– 10 686 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 2 853 euros pour chaque demi-part supplémentaire ;

– pour les personnes bénéficiant du dispositif mis en place en 2014 et 2015, 13 553 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 2 856 euros pour chaque demi-part supplémentaire.

En pratique, une personne seule commencera à payer chaque mois, pour l’accès à l’ensemble des chaînes de l’audiovisuel public, une contribution fixe de 11 euros alors que son revenu mensuel de référence avoisine les 900 euros (et 1 130 euros pour les bénéficiaires du dispositif mis en place en 2014 et 2015). Dans le cas d’un couple, le revenu de référence sera de 1 130 euros également.

*

La commission adopte l’article 25 sans modification.

*

D. – Autres dispositions

Article 26 Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

Le présent article a pour objet d’ajuster les flux financiers entre l’État et la sécurité sociale, conformément au principe de compensation intégrale ([339]). Ce principe prévoit que les transferts de charge et les pertes de recettes de la sécurité sociale sont compensés par l’État, et réciproquement.

Traditionnellement, il tient également compte de dispositions contenues en loi de financement de la sécurité sociale qui déterminent les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale.

I. L’augmentation significative des recettes de la sécurité sociale en 2018

L’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 prévoit une augmentation du taux de contribution sociale généralisée (CSG) applicable au 1er janvier 2018 et des mesures d’exonération ou de suppression de cotisations sociales qui doivent intervenir, en deux temps, le 1er janvier 2018 puis le 1er octobre 2018.

Le décalage d’entrée en vigueur de ces différentes dispositions aurait pour effet de créer une augmentation temporaire des recettes de la sécurité sociale à hauteur de 5,9 milliards d’euros en 2018.

augmentation des recettes de la sécurité sociale

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

A. l’augmentation du taux de contribution sociale généralisée (CSG)

1. Une augmentation substantielle de recettes (22,5 milliards d’euros)

L’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit une augmentation de 1,7 point du taux de la CSG, à compter du 1er janvier 2018.

La hausse du taux de CSG s’appliquera à l’ensemble des revenus d’activité, de remplacement et du capital, à l’exception des allocations chômage et des indemnités journalières, visés à l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale.

augmentation des taux de csg

(en %)

Source : article 7 du projet de loi de financement de sécurité sociale pour 2018.

L’augmentation de taux devrait générer un surcroît de recettes de 22,5 milliards d’euros pour le champ de la sécurité sociale, affectataire unique de la CSG ([340]).

Rendement de la hausse des taux de csg

(en milliards d’euros)

Source : Gouvernement.

Ce surcroît massif de recettes serait amoindri par les pertes de recettes liées à un effet de bord de l’augmentation de taux de la CSG et par les exonérations ou suppressions de cotisations sociales prévues au cours de l’exercice 2018.

2. Des pertes de recettes notamment liées à la mesure CSG (– 572 millions d’euros)

Selon les éléments transmis au Rapporteur général, un certain nombre de mesures entraînent des pertes de recettes pour la sécurité sociale, à hauteur de 572 millions d’euros. Cela résulte de baisses de cotisations et « d’effets de retour » liés à la mise en œuvre de la mesure d’augmentation du taux de CSG, tels que des hausses du rendement de la CSG.

B. les exonérations et suppressions de cotisations sociales mises en place en 2018

1. L’exonération de cotisations salariales chômage (– 9,4 milliards d’euros)

L’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit une exonération en deux temps du paiement des contributions d’assurance chômage pour les salariés du secteur privé :

– au 1er janvier 2018, exonération de 1,45 point de contribution salariale d’assurance chômage ;

– au 1er octobre 2018, exonération supplémentaire de 0,95 point de contribution salariale d’assurance chômage.

Au total, l’exonération de la contribution salariale d’assurance chômage s’élèvera à 2,40 % à compter du 1er octobre 2018.

Le taux des contributions d’assurance chômage est fixé par la convention relative à l’assurance chômage. Aux termes de la convention du 14 avril 2017, le taux des contributions à la charge des salariés s’élève à 2,40 % ([341]).

La mesure d’exonération entraînerait une perte de recettes évaluée à 9,4 milliards d’euros pour l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic). En année pleine, la perte de recettes s’élèverait à 13,1 milliards d’euros, selon les éléments transmis au Rapporteur général.

Les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) compenseront à l’euro la perte de recettes de l’Unédic, via l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

2. La suppression des cotisations salariales maladie (– 4,8 milliards d’euros)

L’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit de supprimer le paiement de toute cotisation salariale d’assurance maladie pour les salariés du secteur privé.

Ainsi, la cotisation salariale d’assurance maladie de 0,75 % sera supprimée à compter du 1er janvier 2018.

Cette suppression entraînerait une perte de recettes pour la sécurité sociale de 4,8 milliards d’euros, selon l’évaluation préalable du présent article.

3. Les exonérations de cotisations des travailleurs indépendants (– 1,9 milliards d’euros)

Les travailleurs indépendants n’acquittent pas de cotisations salariales ni de cotisations d’assurance chômage. En conséquence, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 prévoit une modalité différente de compensation de l’augmentation du taux de CSG de celle applicable aux salariés du secteur privé.

Le taux de cotisations d’allocations familiales serait abaissé de 2,15 points pour l’ensemble des travailleurs indépendants.

Par ailleurs, l’exonération dégressive des cotisations d’assurance maladie et maternité des travailleurs indépendants non agricoles serait renforcée, via une réduction du taux de cotisation due sur les plus bas revenus de 3 % à 1,5 %.

Les exploitants agricoles seraient soumis à un régime identique d’exonération dégressive des cotisations maladie et maternité, en remplacement de l’exonération de sept points de cotisation d’assurance maladie et maternité mise en œuvre en 2016 ([342]).

L’ensemble de ces mesures relatives aux cotisations des travailleurs indépendants entraîneraient une diminution des recettes de la sécurité sociale de 1,9 milliard d’euros.

II. les mesures àffectant négativement le solde de la sécurité sociale

Le solde de la sécurité sociale est affecté négativement à hauteur de 1,59 milliard d’euros par des mesures de transferts de charges de l’État et des mesures de compensation mises en œuvre en 2017, qui ne porteront plus d’effet en 2018.

A. les mesures de transfert de charges entre l’état et la sécurité sociale

Le présent article et le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoient des transferts de charges entre l’État et la sécurité sociale, avec un impact négatif de 307 millions d’euros pour le solde de cette dernière.

transferts de charges vers la sécurité sociale

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

1. La suppression de la subvention de l’État à l’Agence de la biomédecine

Le I du présent article vise à supprimer les subventions versées par l’État au titre du financement de l’Agence de la biomédecine. Celle-ci serait dès lors financée par une dotation des régimes obligatoires d’assurance maladie, des taxes, des redevances, des produits divers, des dons, des legs, des emprunts ou des subventions de l’Union européenne ou d’organisations internationales.

Créée en 2004 ([343]), l’Agence avait inscrit un niveau de ressources de 75,8 millions d’euros dans son budget rectificatif de 2016, réparties de la façon suivante :

– des ressources propres, pour 36 millions d’euros ;

– une subvention de l’assurance maladie de 26,1 millions d’euros ;

– une subvention de l’État de 13 millions d’euros ;

– et d’autres produits pour 700 000 euros.

Au titre de l’année 2018, la suppression de la subvention de l’État représenterait un transfert de charges de 14 millions d’euros vers l’assurance maladie ([344]). Le désengagement financier de l’État a pour objet une simplification et une clarification du financement des agences et dispositifs de la sphère sociale, selon l’évaluation préalable du présent article.

2. La suppression de la participation de l’État à la prise en charge des frais de santé des personnes écrouées

Les 1°, 2°, 5°, 6°, 7° et 8° du II et le III du présent article visent à supprimer la participation de l’État à la prise en charge des frais de santé des personnes écrouées. Les dispositions applicables prévoyaient la prise en charge du ticket modérateur, du forfait journalier et le paiement d’une cotisation pour le financement des frais de santé des personnes écrouées.

Cette suppression de la participation de l’État a pour conséquence une réduction de crédits budgétaires afférents sur le programme 107 Administration pénitentiaire de la mission Justice, à hauteur de 135,9 millions d’euros ([345]).

Cette suppression a de nouveau pour objet de simplifier les circuits de financement entre l’État et la sécurité sociale, en évitant le financement conjoint de politiques publiques.

3. Les réductions de crédits budgétaires affectant la sécurité sociale

Selon une logique similaire, le présent projet de loi de finances prévoit d’autres réductions de crédits budgétaires vers la sphère sociale :

– sur le programme 157 Handicap et dépendance de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, au titre de la suppression du financement de l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM), représentant 900 000 euros ([346]).

– et sur le programme 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins de la mission Santé, au titre de la suppression du financement de l’École des hautes études en santé publique (EHESP) par l’État, représentant 8,9 millions d’euros ([347]).

Les réductions de crédits budgétaires sont inscrites en seconde partie du présent projet de loi de finances à l’état B et détaillées au sein des différentes annexes budgétaires.

4. Les autres transferts de charge entre l’État et la sécurité sociale

Enfin, le présent article tire les conséquences de divers transferts de charges entre l’État et la sécurité sociale inscrits en projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2018, en vue d’en assurer la neutralité financière.

Il s’agit, d’une part, de transferts de charge portant sur la sécurité sociale :

– l’harmonisation des frais d’assiette et de recouvrement appliqués aux impositions recouvrées par l’État pour le compte de la sécurité sociale ([348]), avec l’application d’un taux uniforme de 0,5 % représentant une perte de recettes de 150 millions d’euros pour la sécurité sociale ([349]) ;

– le transfert des missions de l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) au sein de la Haute Autorité de santé (HAS) ([350]), ainsi que de la suppression du financement de l’ANESM par la Caisse nationale de solidarité à l’autonomie (CNSA) et l’État, représentant une dépense de 0,9 million d’euros ;

– la recentralisation des politiques sanitaires jusqu’ici exercées par certains départements et financée par l’assurance maladie via le fonds d’intervention régional (FIR), représentant une dépense de 2,2 millions d’euros.

Il s’agit, d’autre part, de transferts de charges portant sur l’État :

– le financement par le budget général de contrats à durée déterminée mis à la disposition de la direction générale de l’offre de soins (DGOS), actuellement financés par la fonction publique hospitalière, pour un montant de 0,2 million d’euros ;

– le financement de 80 postes supplémentaires de chefs de clinique universitaire en médecine générale (CCU-MG) dans le cadre du « Pacte territoire santé II » à compter de 2018, pour un montant de 1,9 million d’euros ;

– la prise en charge via la subvention pour charges de service public des agences régionales de santé (ARS) des conseillers techniques et pédagogiques régionaux en soins infirmiers, pour un montant de 2,6 millions d’euros ([351]).

B. les mesures ayant un impact positif sur le solde de la sécurité sociale, uniquement en 2017

Les lois de financement de la sécurité sociale pour 2017 ([352]) et de finances rectificative pour 2016 ([353]) avaient prévu diverses mesures ponctuelles de compensation de pertes de recettes de la sécurité sociale, ayant un impact uniquement au titre de l’exercice 2017.

mesures ayant un impact positif sur le solde de la sécurité sociale uniquement en 2017

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

1. Le prélèvement sur les réserves de la section 3 du Fonds de solidarité vieillesse (– 719 millions d’euros)

L’article 34 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a procédé à un prélèvement non pérenne sur les réserves de la section 3 du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) dédiée au financement du maintien de l’âge de départ à la retraite à soixante-cinq ans pour les parents d’enfants handicapés ou de trois enfants et plus.

La section 3 du FSV a été supprimée et les réserves accumulées ont été reversées pour un montant net de 836 millions d’euros au fonds de financement de l’innovation des produits de santé (FFIP) ([354]), relevant de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et créé par l’article 95 de la même loi de financement de la sécurité sociale.

Comme l’a relevé le rapporteur Gérard Bapt l’an dernier, l’évaluation préalable de l’article 26 du projet de loi de finances pour 2017 et l’étude d’impact de l’article 95 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 indiquaient que l’apport de recettes pour les organismes de sécurité sociale s’élevait à 719 millions d’euros ([355]). Ce montant semble de nouveau être retenu par le présent projet de loi de finances.

Cette mesure représentait une opération comptable entre le FSV et le régime général, ayant un impact uniquement au titre de l’exercice 2017. Dès lors, il convient de prévoir une nouvelle mesure de compensation au bénéfice de la sécurité sociale pour un montant identique, à compter de 2018.

2. La modification de la période d’imposition de la taxe sur les véhicules de sociétés – TVS (– 160 millions d’euros)

L’article 19 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a modifié la période d’imposition de la taxe sur les véhicules de sociétés (TVS), qui s’étendait auparavant du 1er octobre de chaque année au 30 septembre de l’année suivante. L’article a aligné la période d’imposition sur l’année civile, à des fins de simplification pour les redevables, à compter de l’exercice 2018.

Dès lors, cet article a instauré une imposition spécifique distincte pour le dernier trimestre de l’année 2017, afin d’éviter que ce trimestre n’échappe à l’assujettissement à cette imposition. Cette mesure devrait permettre de percevoir en 2017 les recettes de TVS au titre du dernier trimestre 2017, qui auraient été perçues en 2018 en vertu de l’ancien régime.

Cela génèrerait environ 160 millions d’euros de recettes supplémentaires en 2017, soit 25 % du montant annuel de TVS. Cependant, cette ressource de trésorerie a un caractère transitoire, qui nécessite l’adoption d’une nouvelle mesure de compensation à compter de 2018.

3. La création d’une contribution supplémentaire à la contribution sociale de solidarité des sociétés (– 400 millions d’euros)

L’article 112 de la loi de finances rectificative pour 2016 a instauré une contribution supplémentaire à la contribution sociale des solidarités (C3S), dont le taux est fixé à 0,04 % et est due par les sociétés redevables de la C3S dont le chiffre d’affaires est d’au moins un milliard d’euros.

Codifié à l’article L. 245-13-1 du code de la sécurité sociale, le montant de la contribution supplémentaire s’impute sur le montant dû au titre de la C3S, la charge finale supportée par la société étant inchangée. Le paiement de la contribution supplémentaire fait l’objet d’un acompte versé l’année de réalisation du chiffre d’affaires, au plus tard le 15 décembre, et portant sur 90 % de son montant estimé.

Le produit de cette contribution supplémentaire est intégralement affecté à la branche maladie du régime général de sécurité sociale. Cette mesure devrait générer un gain de 400 millions d’euros pour la sécurité sociale au titre de l’exercice 2017.

Toutefois, cette mesure a uniquement un impact de trésorerie pour la sécurité sociale, dans la mesure où le gain au titre de l’acompte versé en 2018 sera compensé par la perte de recettes de C3S entraînée par l’imputation sur cette dernière de la contribution supplémentaire due au titre de l’année 2017.

Le tableau suivant illustre l’impact budgétaire de la mesure de la loi de finances rectificative pour 2016 pour la sécurité sociale.

impact de la contribution supplémentaire de c3s

sur le budget de la sécurité sociale

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable annexée au projet de loi de finances rectificative pour 2016.

Dès lors, il convient d’adopter de nouvelles mesures de compensation des pertes de recettes de la sécurité sociale à compter de l’exercice 2018.

Au total, les trois mesures précédemment citées ont eu un impact positif sur le solde de la sécurité sociale de 1,28 milliard d’euros uniquement au titre de l’exercice 2017. Il convient de définir de nouvelles mesures de compensation pour un montant identique à compter de 2018.

III. Les transferts de recettes de la sécurité sociale vers l’état

Le présent article et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 tirent les conséquences des mouvements positifs et négatifs analysés précédemment, afin d’en assurer la neutralité financière en prévoyant un transfert de recettes de 4,3 milliards d’euros de la sécurité sociale vers l’État.

transferts de recettes vers l’état

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

A. le transfert des recettes du prélèvement de solidarité

L’article 18 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 prévoit un transfert des recettes du prélèvement de solidarité sur les produits de placement et les revenus du patrimoine du FSV vers l’État.

Institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 ([356]), le prélèvement de solidarité s’applique aux revenus du patrimoine et aux produits de placement. Le taux de ce prélèvement est fixé à 2 % et le produit de celui-ci est destiné à financer des missions d’intérêt général.

Le rendement prévisionnel du prélèvement de solidarité s’élève à 2,52 milliards d’euros au titre de l’année 2017 ([357]).

Conformément à l’arrêt préjudiciel De Ruyter de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ([358]), l’article 24 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 ([359]) a transféré l’affectation du prélèvement de solidarité de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés au FSV. Il s’agissait d’affecter le produit d’impositions sociales acquittées sur critère de résidence au financement de prestations sociales non contributives, et non plus contributives.

Ainsi, l’article 18 du projet de loi de financement de la sécurité sociale achève cette logique de dissociation entre les prélèvements portant sur les revenus du capital et le financement des organismes de sécurité sociale.

Selon l’évaluation préalable, le transfert du produit du prélèvement de solidarité vers l’État représenterait un surcroît de recettes de 2,6 milliards d’euros au titre de l’exercice 2018.

B. L’ajustement à la baisse de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale

Le 4° du II du présent article diminue sensiblement la fraction de la TVA affectée à la CNAMTS, celle-ci passant de 7,03 % à 0,35 %.

Le IV du présent article prévoit qu’une fraction égale à 5,64 % du produit de la TVA est affectée à l’ACOSS. Aux termes du 3° du II du présent article, cette affectation vise à compenser le coût pour l’Unédic de la réduction des contributions salariales d’assurance chômage, résultant du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Au total, ces deux mouvements ont pour effet de réduire la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale de 7,03 % en 2017 à 5,99 % en 2018, soit une perte de recettes évaluée à 1,7 milliard d’euros.

Mesures ayant un impact sur les soldes

de l’État et la sécurité sociale

(en millions d’euros)

Note de lecture : les impacts négatifs sont illustrés par le signe négatif, tandis que les impacts positifs sont représentés par les chiffres positifs qui correspondent soit à une baisse de dépenses, soit à une augmentation de recettes.

Source : évaluation préalable du présent article.

Schéma récapitulatif des principaux mouvements financiers

Évolution de l’impact des relations financières

entre l’état et la sécurité sociale

(en milliards d’euros)

NB : (–) moindre dépense ou hausse de recettes, (+) augmentation des dépenses ou baisse de recettes.

Source : évaluation préalable annexée au projet de loi de finances rectificative pour 2016.

*

La commission adopte l’article 26 sans modification.

*

Article 27 Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne

Par application combinée de l’article 6 et du 4° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances doit comporter une évaluation du prélèvement sur recettes rétrocédé à l’Union européenne (PSRUE).

Le présent article évalue à 20,212 milliards d’euros le montant prévisionnel, pour 2018, du PSRUE, en hausse de 2,3 milliards d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2017, et de 1,2 milliard d’euros par rapport au versement effectué en 2016.

exécution et Prévision de prélèvement sur les recettes

en faveur de l’Union européenne

(en milliards d’euros)

Source : annexe au présent projet de loi de finances Évaluations des voies et moyens, tome I.

Le PSRUE est bien une dépense au sens de la comptabilité nationale même s’il est traité budgétairement comme une moindre recette. D’ailleurs, en 2008, les prélèvements sur recettes, dont celui au profit de l’Union européenne, ont été intégrés dans la norme de dépense. De même, le II de l’article 8 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoit d’intégrer les prélèvements sur recettes dans la norme de dépenses totales de l’État.

Le PSRUE représente, en 2018, environ 5,2 % des dépenses nettes de l’État. Seules trois missions du budget général ont des crédits de paiement supérieurs : Enseignement scolaire, Défense et Recherche et enseignement supérieur.

I. le budget de l’union européenne pour 2017

Le budget européen pour 2018 est le cinquième du cadre financier pluriannuel portant sur 2014-2020. Ce cadre pluriannuel prévoit un plafond global de dépenses de 1 026 milliards d’euros sur sept ans.

Le projet de budget présenté par la Commission européenne pour 2018 s’élève à 161 milliards d’euros de crédits d’engagement (CE), soit une augmentation de 1,4 % par rapport à 2017, et 145 milliards d’euros de crédits de paiements, soit une hausse de 8,1 % par rapport à 2017. Cette hausse s’explique par la mise en œuvre des programmes structurels et d’investissement de l’UE pour la période 2014-2020 qui atteindront leur vitesse de croisière en 2018, après un démarrage lent au cours des premières années ([360]).

Le montant définitif du budget ne sera toutefois connu qu’à l’issue de la procédure de conciliation entre le Parlement européen et le Conseil.

II. l’évaluation du prélèvement sur recettes pour 2018

Le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne est évalué en fonction des prévisions de recettes et de dépenses du budget de l’Union européenne pour 2018, ainsi que d’une hypothèse de solde 2017 reporté sur 2018.

Le budget de l’Union européenne pour 2018 n’ayant pas encore été adopté, la prévision de prélèvement sur recettes repose sur une anticipation de l’issue de la procédure budgétaire européenne.

Le système actuel de financement de l’Union européenne repose sur quatre types de ressources :

– les ressources propres traditionnelles (RPT), droits de douane et cotisation sucre, pour les lesquelles les administrations nationales agissent en simples intermédiaires pour la perception des ressources au profit de l’Union européenne ;

– la ressource dite « TVA », calculée par l’application d’un taux d’appel uniforme (0,3 %) à une assiette harmonisée ;

– la ressource sur le revenu national brut (RNB), versée par les États membres au prorata de leur RNB dans le RNB total de l’Union européenne pour équilibrer le montant global des dépenses inscrites au budget ;

– les recettes diverses.

Au total, la France contribue à hauteur d’environ 15 % au budget de l’Union européenne.

Le prélèvement sur recettes porte uniquement sur les ressources propres TVA et RNB. L’évaluation pour 2018 du PSRUE a, ainsi, été fixée à 20,212 milliards d’euros sur la base des informations connues à ce jour. Le PSRUE augmenterait ainsi de 2,3 milliards d’euros par rapport à 2017.

Ventilation du prélèvement sur recettes

au profit de l’Union européenne pour 2018

(en millions d’euros)

Source : annexe au présent projet de loi de finances Évaluations des voies et moyens, tome I.

Il est indiqué également dans l’exposé des motifs du présent article que la contribution française prend en compte un montant de 68 millions d’euros au titre du financement de la facilité pour les réfugiés en Turquie, conformément au certificat de contribution établissant l’échéancier de paiement envoyé par la France à la Commission européenne le 31 mars 2016.

Le tableau qui suit présente l’évolution depuis 2008 du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne.

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne depuis 2008

(en milliards d’euros)

Prélèvement sur recettes au profit de l’UE « nouveau périmètre » : depuis 2010, les RPT ne sont plus intégrées dans le prélèvement sur recettes.

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2018 « les relations financières avec l’Union européenne ».

*

M. Xavier Paluszkiewicz. L’excellent discours du Président de la République prononcé à la Sorbonne le 26 septembre dernier nous invite à nous interroger, et sacrément !

En effet, penser à refonder l’Europe assoit l’idée que nous devons repenser le budget qui lui est attribué. Certes, nous devons bel et bien parler de projet, mais assurément, également de budget.

La contribution de la France au budget de l’Union européenne n’est pas examinée en seconde partie du projet de loi de finances comme les autres crédits, mais en première partie puisqu’il s’agit d’un prélèvement sur recettes. Du coup, cette contribution ne fait pas l’objet d’un examen en commission élargie. Pourtant si le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne était une mission, celle-ci ne serait pas moins que la quatrième plus importante, après l’enseignement scolaire, la défense, la recherche et l’enseignement supérieur, ce qui n’est pas rien.

Le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne prévu pour 2018 s’élève à 20,2 milliards d’euros, contre 17,9 milliards d’euros en 2017, soit une hausse de 2,3 milliards d’euros. Cette hausse, qui n’a rien d’anormal, s’explique par le fait que le budget de l’Union européenne repose sur un cadre financier pluriannuel allant de 2014 à 2020.

Or, la mise en œuvre des programmes structurels et des programmes d’investissement atteindra sa vitesse de croisière en 2018, après un démarrage lent au cours des premières années. Le montant du prélèvement sur recettes en 2018 se rapproche de la moyenne des dix dernières années : environ 19,4 milliards d’euros.

Il est par ailleurs très important d’avoir présent à l’esprit que le montant que nous allons voter est évaluatif : à la différence des dépenses votées en seconde partie, il ne s’agit pas d’un plafond. Des révisions à la hausse ou à la baisse au cours d’une même année sont donc possibles.

C’est pourquoi, et c’est une nouveauté par rapport à l’année dernière sur laquelle je souhaite insister, je me félicite que le prélèvement sur recettes ne soit plus intégré dans la norme des dépenses de l’État, dite « zéro valeur ». Auparavant, lorsque le prélèvement sur recettes diminuait, cela pouvait concourir à tenir la norme ; à l’inverse, lorsqu’il augmentait, cela compliquait l’exécution de la norme de dépenses. Cela n’était pas logique, puisque le montant du prélèvement sur recettes n’était pas pilotable d’une année sur l’autre alors qu’il dépend du rythme d’exécution de son budget par l’Union européenne.

Désormais, et il faut s’en réjouir, le prélèvement sur recettes ne sera plus inscrit dans la nouvelle norme de dépenses, renommée pilotable et prévue par l’article 8 du projet de loi de programmation. Il fera toutefois partie, et c’est bien normal, d’un simple objectif – et non pas d’une norme – de dépenses totales de l’État, ce qui, je le rappelle, est très important.

Pour le moment, la Commission européenne a présenté un projet de budget pour 2018 qui s’élève à 160 milliards d’euros en crédits d’engagement. Cela peut sembler beaucoup – je l’ai déjà dit lors de mon intervention lors de la séance des questions au Gouvernement – mais c’est en réalité très peu puisque ce budget, à l’échelle de l’Europe, ne représente qu’environ 1 % du PIB.

Un débat particulier aura lieu le lundi 23 octobre prochain dans l’hémicycle ; pour ma part, je défendrai l’idée qu’il ne peut y avoir de réelle ambition européenne sans un budget redimensionné. Dans cette attente, je vous invite bien évidemment à adopter cet article 27.

M. le président Éric Woerth. Et, soyez-en remercié, vous faites aussi de la publicité pour ce débat qui est effectivement très important.

La commission adopte l’article 27 sans modification.

*

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 28 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

L’article d’équilibre du présent projet de loi de finances clôt la première partie. Il ne porte que sur le budget de l’État.

Il tend à garantir qu’il ne sera pas porté atteinte, lors de l’examen des dépenses en seconde partie, aux grandes lignes de l’équilibre préalablement défini. Ainsi, la seconde partie du projet de loi de finances ne peut être mise en discussion tant que n’a pas été votée et adoptée « la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l’équilibre » ([361]).

Le I du présent article fixe les prévisions de ressources, détaillées à l’état A annexé au projet de loi de finances, les plafonds de charges, ainsi que l’équilibre général du budget de l’État présenté dans un tableau.

Le II présente le tableau de financement de l’État ainsi que diverses autorisations en matière de recours à l’endettement.

Le III définit le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État, dont le détail est prévu par l’article 33 du présent projet de loi de finances.

Le IV prévoit les modalités d’affectation d’éventuels surplus de recettes. Conformément à l’article 17 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([362]), ces surplus seraient affectés en totalité à la réduction du déficit.

I. Les ressources de l’État

Le 5° de l’article 34 de la LOLF dispose que la première partie de la loi de finances comporte une évaluation de chacune des recettes budgétaires.

Tel est l’objet de l’état A, annexé au projet de loi de finances, qui évalue le montant des recettes brutes du budget général, des budgets annexes, des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers.

En application du 4° de l’article 34 de la LOLF précitée, l’état A comporte également une évaluation des prélèvements sur recettes.

Ces éléments sont récapitulés dans le tableau d’équilibre général, mentionné par le 7° de l’article 34 de la LOLF, qui fait apparaître séparément les ressources du budget général, celles des budgets annexes et celles des comptes spéciaux.

Le tableau d’équilibre général comporte également, dans la colonne des ressources, une évaluation des remboursements et dégrèvements afin de faire ressortir le montant net des recettes.

Contrairement aux dépenses, les éléments relatifs aux ressources constituent de simples évaluations et non pas des plafonds à ne pas dépasser. L’autorisation de percevoir les recettes est délivrée par l’article 1er du présent projet de loi de finances.

Il ressort du tableau d’équilibre que les recettes totales nettes du budget général s’établiraient à 302 milliards d’euros et se composeraient de :

– 288,8 milliards d’euros de recettes fiscales nettes (recettes fiscales brutes de 404 milliards d’euros sous déduction des remboursements et dégrèvements estimés à 115,2 milliards d’euros) ;

– et 13,2 milliards de recettes non fiscales.

Le montant net des ressources pour le budget général s’établirait à 241,5 milliards d’euros après les prélèvements sur recettes de 60,6 milliards d’euros, dont 40,3 milliards au profit des collectivités territoriales et 20,2 milliards au profit de l’Union européenne.

Après prise en compte des fonds de concours (3,3 milliards d’euros), le montant net des ressources pour le budget général s’élèverait à 244,8 milliards d’euros.

Les ressources du budget général de l’État

(en millions d’euros)

Source : extraits du tableau d’équilibre de l’article 28 du présent projet de loi de finances.

A. Les recettes fiscales nettes

En 2018, les recettes fiscales nettes du budget général s’établiraient à 288,8 milliards d’euros, en baisse de 1,3 milliard d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2017, et en hausse de 4,7 milliards d’euros par rapport l’exécution constatée en 2016.

Les Recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral de l’État 2016-2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

B. Recettes non fiscales

En 2018, le produit des recettes non fiscales augmenterait de 0,2 milliard d’euros par rapport à 2017 pour s’établir à 13,2 milliards.

Selon l’état A annexé au projet de loi de finances, ces recettes non fiscales se décomposeraient en :

– 5,27 milliards d’euros de dividendes et recettes assimilées ;

– 2,44 milliards d’euros de produits du domaine de l’État ;

– 1,11 milliard d’euros de produits de la vente de biens et services ;

– 0,46 milliard d’euros de remboursements et d’intérêts des prêts, d’avances et d’autres immobilisations financières ;

– 1,58 milliard d’euros d’amendes, de sanctions, de pénalités, et de frais de poursuite ;

– et 2,37 milliards d’euros de produits divers.

II. Les charges et l’Équilibre gÉnÉral de l’État

A. Le plafond des charges de l’état

Aux termes du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la loi de finances fixe les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe ainsi que les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux.

Contrairement aux recettes, les montants ainsi fixés ne sont pas des évaluations mais des plafonds.

Le détail des plafonds de charges est prévu aux états B (répartition des crédits par mission), C (répartition des crédits par budget annexe) et D (répartition des crédits par compte d’affectation spéciale et compte de concours financiers) visés respectivement par les articles 29, 30 et 31 du présent projet de loi de finances.

Le tableau d’équilibre général du présent article mentionne le plafond des charges du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Les dépenses nettes du budget général en crédits de paiement sont, ainsi, plafonnées à 325,8 milliards d’euros hors fonds de concours (soit 441 milliards d’euros de dépenses brutes sous déduction des remboursements et dégrèvements).

Avec les fonds de concours, le montant des charges du budget général de l’État ressort à 329,1 milliards pour 2018.

B. Le solde gÉnÉral de l’État

Le solde du budget général ressortirait en 2018 à -84,3 milliards compte tenu :

– d’un montant de charges de 329,1 milliards d’euros (325,8 milliards hors fonds de concours) ;

– et d’un montant de ressources de 244,8 milliards d’euros (302 milliards de recettes totales nettes, desquelles il convient de déduire les prélèvements sur recettes de 60,6 milliards d’euros, et d’ajouter les fonds de concours à hauteur de 3,3 milliards d’euros).

Après prise en compte du solde des budgets annexes (13 millions d’euros), et des comptes spéciaux (1,4 milliard d’euros), le déficit budgétaire de l’État est estimé à 82,9 milliards d’euros pour 2018.

III. Le besoin et les ressources de financement de l’État

Aux termes du 8° du I de l’article 34 de la LOLF précitée, l’article d’équilibre « comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État » et « évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ».

A. Le tableau de financement

Le 1° du II du présent article comporte un tableau de financement avec les ressources et les charges de trésorerie de l’État qui concourent à la réalisation de son équilibre financier.

Le besoin de financement pour 2018 est prévu à 203,3 milliards d’euros au lieu de 185,4 milliards d’euros en 2017. Il se décompose ainsi :

– 120,1 milliards au titre de l’amortissement de la dette (remboursement du capital) ;

– 82,9 milliards au titre du déficit budgétaire ;

– et 0,3 milliard au titre d’autres besoins de trésorerie.

Au total, 203,3 milliards d’euros seront donc nécessaires pour couvrir les besoins de trésorerie de l’État en 2018.

Il est prévu de nouvelles émissions de dette à hauteur de 195 milliards d’euros pour couvrir la majeure partie de ce besoin de financement, soit 10 milliards d’euros de plus que le montant prévu par la loi de finances pour 2017 ([363]).

Le solde du besoin de financement est couvert par des variations de dépôt de correspondants et de disponibilités du Trésor (3,8 milliards d’euros), par des ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement (un milliard d’euros) ainsi que par d’autres ressources (3,5 milliards d’euros) constituées par des primes nettes à l’émission (3 milliards d’euros) et un supplément d’indexation reçu à la réémission de titres indexés (0,5 milliard d’euros).

B. Les autorisations traditionnelles relatives aux emprunts et À la trésorerie

Le 2° du II du présent article a pour objet d’accorder au ministre des finances une autorisation globale pour conclure toutes les opérations nécessaires au financement de l’État et à la gestion de sa trésorerie pour l’année 2018.

Par ailleurs, suite à la ratification du traité instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES) et, à l’instar de ce qui est autorisé pour le Fonds européen de stabilité financière (FESF), le ministre des finances et des comptes publics est également autorisé à effectuer des opérations de trésorerie avec le MES.

Enfin, en application du 9° du I de l’article 34 précité de la LOLF, l’article d’équilibre doit également fixer un plafond de la variation de la dette, qui s’établit, au 3° du II du présent article, à 75,6 milliards d’euros en 2018, au lieu de 72,2 milliards d’euros en 2017.

Ce plafonnement indique la variation nette autorisée, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an, soit de la dette émise sous forme d’obligations assimilables du Trésor (OAT) et de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN).

IV. Le plafond d’autorisation des emplois rémunÉrÉs par l’État

En application du 6° du I de l’article 34 précité de la LOLF, la première partie de la loi de finances fixe un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Les emplois sont exprimés en « équivalents temps plein travaillé » (ETPT), notion qui permet de comptabiliser les agents au prorata de leur période de présence et de leur quotité de travail par rapport à un temps plein.