rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235). — Défense : Budget opérationnel de la défense

1. PRINCIPAles observations DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
2. données clés
3. Introduction
4. I. Un budget renforcé pour répondre aux besoins opérationnels et pour faire face À la multiplication des menaces
5. A. Des crédits en hausse de 1,76 milliard d’euros entre 2017 et 2018
6. 1. Répartition des crédits entre les programmes et par titre
7. 2. Les dépenses d’équipement
8. B. La trajectoire pluriannuelle (horizon 2022 et préparation de la LPM 2019-2025) : réparer, recapitaliser, régénérer
9. 1. Une augmentation continue de l’effort de défense
10. 2. La régénération des forces, objectif prioritaire
11. C. Une fin de gestion 2017 qui doit être maîtrisée
12. II. Le programme 178 Préparation et emploi des forces
13. 1. Présentation de la dotation du programme en crédits directs et en crédits complets
14. 2. Les opérations extérieures et leur financement
15. 3. La nouvelle architecture de l’opération Sentinelle
16. 4. L’enjeu de la préparation opérationnelle
17. 5. Retrouver des capacités en matière de maintien en condition opérationnelle
18. 6. Les dépenses fiscales associées au programme 178
19. III. Le programme 212 Soutien de la politique de la défense
20. 1. Un effort de plus de 1 milliard d’euros
21. 2. La poursuite de la hausse des effectifs
22. 3. Un rattrapage attendu en matière d’infrastructures et d’immobilier
23. 4. Les opérateurs
24. IV. Une attention accrue portée à La condition militaire
25. 1. Des attentes grandissantes
26. 2. Un renforcement des mesures salariales et indemnitaires, de l’action sociale et de la réhabilitation des infrastructures
27. Examen en commission
28. Personnes auditionnées par le rapporteur spécial
29. Annexe I : Documents de référence
30. Annexe II : Évolution des crédits du programme 112

PRINCIPAles observations DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

données clés

Introduction

L’année 2018 marquera un tournant pour la politique de défense de la France à deux titres principaux.

Tout d’abord, conformément aux engagements du Président de la République et de la ministre des armées, le Parlement sera saisi au premier semestre d’une nouvelle loi de programmation militaire (LPM) portant sur les années 2019 à 2025, soit une durée totale de sept ans. Une revue stratégique a été menée durant l’été afin de définir le cadre de l’élaboration de ce texte. Nous en connaissons les conclusions depuis le 13 octobre.

Ensuite, les crédits de la mission Défense prévus pour 2018 s’inscrivent dans une nouvelle trajectoire budgétaire qui a été définie jusqu’à 2022. Après la hausse de 1,76 milliard d’euros en 2018, ils connaîtront en effet une augmentation régulière de 1,7 milliard par an sur cette période. En cinq ans, donc, le budget de la défense devrait passer de 40,6 à 49,2 milliards d’euros (+ 21 %), en ligne avec l’objectif global de le porter à 2 % du PIB en 2025.

Ainsi se trouve pleinement assurée l’articulation entre la dernière année d’exécution de la loi de programmation votée en 2013 et la future LPM.

Alors que l’engagement de nos forces reste très intense en opérations extérieures comme sur le territoire national, il convenait de conforter nos capacités d’intervention immédiate, et c’est dans cette perspective que la provision destinée à financer les surcoûts au titre des opérations extérieures (OPEX) se trouve augmentée, de même que les crédits des programmes Préparation et emploi des forces (+ 10,6 % en crédits de paiement) et Soutien de la politique de la défense (+ 4,7 %), auxquels le présent rapport est plus spécifiquement consacré.

Mais l’intensité même de cet engagement depuis de nombreuses années commandait aussi de préparer sans attendre les moyens financiers qui permettront à nos armées de reconstituer leur potentiel opérationnel sur le long terme. C’est ce processus de régénération qu’entame le budget de la mission Défense pour 2018.

D’ores et déjà, de grandes lignes se dégagent en matière d’entretien programmé et de renouvellement du matériel, de cyberdéfense et de renseignement, d’infrastructures, de protection du combattant, mais aussi d’amélioration de la condition militaire. Ce premier budget de la législature permet d’aborder avec confiance les discussions que le Parlement consacrera à ces thèmes dans quelques mois.

I. Un budget renforcé pour répondre aux besoins opérationnels et pour faire face À la multiplication des menaces

Dans son discours prononcé devant le Congrès le 3 juillet 2017, le Président de la République a dressé le tableau des menaces nouvelles ou résurgentes qui justifient la priorité donnée à l’effort de défense :

« La déflagration mondiale n’est plus le spectre que seuls les pessimistes brandissent : elle est pour les réalistes une hypothèse sérieuse. Les affirmations de puissance reviennent ou émergent. Les mouvements terroristes se développent dans de multiples régions, avec des moyens qui augmentent leur capacité de nuisance. Ils sont là, au sein même de nos sociétés. Les guerres régionales atteignent des degrés nouveaux de barbarie. Les alliances d’hier s’effritent, l’ordre multilatéral doute de lui-même, et les régimes autoritaires ou les démocraties illibérales fleurissent. L’espace cybernétique propage et amplifie les instruments de ces guerres du tout contre tous. La dérive du monde impose son rythme erratique, ses excès en tous genres, détruisant l’homme, le déracinant, effaçant sa mémoire, bousculant son imaginaire. »

C’est à partir de cette analyse globale que le chef de l’État définit la place et le rôle de notre outil militaire :

« Avec comme fils directeurs les principes d’indépendance et d’autonomie de décision, nos armées assureront les missions que je leur ai confiées : la dissuasion, clé de voûte de notre sécurité ; la protection de nos concitoyens et de nos intérêts ; l’intervention là où le respect du droit et la stabilité internationale sont menacés. (…)

« Les prochaines années seront pour nos armées celles d’un renouvellement stratégique et tactique. »

La revue stratégique de défense et de sécurité nationale menée par M. Arnaud Danjean vise avant tout à préparer ce renouvellement en identifiant les menaces et les vulnérabilités et en définissant les besoins pour y faire face. Le terrorisme djihadiste qui a frappé la France comme ses voisins européens se propage au gré des guerres civiles et des situations de chaos, profitant de la fragilité des États. Plus généralement, les risques climatiques et pandémiques, les trafics et la criminalité, l’interdépendance et l’interconnexion croissantes des populations, des services publics et des entreprises dans le cyberespace, multiplient les vulnérabilités et les causes de déstabilisation.

« Par leur simultanéité, leur complexité et leur dispersion géographique, les crises dans lesquelles les armées françaises sont engagées mettent leurs capacités et leurs ressources sous forte tension », résument les auteurs de la revue. Une remontée en puissance est donc nécessaire à plusieurs titres :

– sur le plan de l’autonomie stratégique, avec le renouvellement des deux composantes de la dissuasion nucléaire et la préservation d’un modèle d’armée complet et équilibré, disposant « de l’ensemble des aptitudes et des capacités nécessaires pour atteindre les effets militaires recherchés sur la totalité du spectre des menaces et engagements possibles ». La revue stratégie préconise à cet égard des efforts prioritaires en matière de renseignement et de moyens de commandement, d’entrée en premier, de combat et de soutien ;

– sur le plan technologique, pour ne pas s’exposer à un décrochage des capacités françaises et européennes par rapport aux autres grandes puissances militaires tant en matière d’armement et d’industrie de défense que dans le cyberespace, où l’enjeu de la souveraineté numérique est devenu crucial ; l’effort en faveur de la recherche et de l’innovation doit se trouver amplifié ;

– sur le plan des moyens humains, par un renforcement de l’attractivité des carrières et par la fidélisation des personnels, ce qui suppose notamment des mesures d’amélioration de la vie quotidienne des militaires.

A. Des crédits en hausse de 1,76 milliard d’euros entre 2017 et 2018

Le projet de budget pour 2018 porte la marque de ce nouvel élan voulu par le Président de la République, puisque l’augmentation globale par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 est de 1,76 milliard d’euros (+ 5 %) en crédits de paiement. Les autorisations d’engagement connaissent une hausse encore plus marquée de 4,94 milliards d’euros (+ 11,7 %), principalement au titre du programme 146 Équipement des forces.

Crédits de la mission Défense

(en euros)

Source : projet annuel de performances.

Alors que le budget 2017 hors pensions dépassait de 1,1 milliard le montant prévu en loi de programmation militaire initiale et de 400 millions celui de la LPM actualisée de 2015, la différence entre les crédits de 2018 et les prévisions s’élève à 2,6 milliards (LPM initiale) et 1,6 milliard (LPM actualisée), ainsi que le tableau ci-dessous le montre.

comparaison avec la lpm initiale et la lpm actualisée

(1) Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

(2) Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

(3) Hors dotation Opex

Source : ministère des armées.

Parallèlement, le projet de loi de finances pour 2018 relève le plafond d’emplois de la mission de 1 300 ETPT, le portant à 274 580 ETPT. Le plafond d’emploi des opérateurs reste stable.

Évolution globale des emplois de 2017 à 2018

Source : projets annuels de performances.

Enfin, la prévision de ressources issues de fonds de concours et d’attributions produits est relativement stable (+ 1,06 %), comme le montre le tableau ci-dessous.

Fonds de concours et attributions de produits attendus en 2018

(en euros)

Source : projet annuel de performances.

1. Répartition des crédits entre les programmes et par titre

Le tableau ci-dessous fait apparaître la priorité donnée par le gouvernement aux dépenses d’investissement (+ 17,6 % en CP et + 28,1 % en AE), alors que les dépenses de fonctionnement reculent de 1,2 % en CP. Les dépenses de personnel progressent de 3 %, en ligne avec le ressaut des effectifs et la poursuite d’un engagement opérationnel intense.

Évolution des crédits de la mission Défense de 2017 à 2018

(en euros)

Source : PLF 2018.

2. Les dépenses d’équipement

Réparties principalement entre les programmes 146 et 178, elles sont portées à 18,5 milliards d’euros, soit une hausse globale de 1,2 milliard d’euros.

La ventilation des crédits, telle que retracée ci-dessous, fait apparaître un effort particulièrement soutenu (+ 450 millions d’euros) pour l’entretien programmé du matériel (EPM) et pour les infrastructures (+ 330 millions d’euros, soit une hausse de 28,2 %) :

Parmi les livraisons d’armement attendues en 2018 figurent notamment :

– 9 stations sol de communication haut débit par satellite COMCEPT, la mise à niveau de 2 avions de guet aérien Hawkeye, 1 satellite d’observation optique du système MUSIS ;

– 1 frégate multi-missions (FREMM) ; 1 bâtiment multi-missions (B2M) ; 2 bâtiments de soutien et d’assistance hauturiers (BSAH) ;

– 3 avions de combat Rafale neufs et un Rafale Marine F1 rétrofité au standard F3 ;

– 2 avions de transport A400M Atlas, 8 avions pour la formation modernisée et l’entraînement différencié des équipages de chasse (FOMEDEC), 1 avion de transport C-130J, 1 avion de type multi-rôle transport tanker (MRTT) Phénix, 1 avion léger de surveillance et de reconnaissance (ALSR) ;

– 5 hélicoptères de combat Tigre, 10 hélicoptères de transport NH90 ;

– 40 véhicules porteurs polyvalents terrestres (PPT), 3 véhicules blindés multi-rôles lourds (VBMR lourds), 3 véhicules blindés légers (VBL) régénérés, des véhicules forces spéciales, 500 véhicules légers tactiques polyvalents non protégés (VLTP NP) ;

– 12 missiles ASTER 15 pour les frégates FREMM, 69 missiles air-air Meteor.

Les principales commandes concernent :

– 1 sous-marin nucléaire d’attaque Barracuda ;

– 3 avions MRTT Phénix, la rénovation mi-vie de 55 avions de combat Mirage 2000D, la rénovation de 3 avions de patrouille maritime Atlantique 2 ;

– 26 radars tactiques (MURIN) pour les forces terrestres, la rénovation de 4 postes d’exploitation du système d’aide à l’interprétation multicapteurs (SAIM), 79 modules projetables du système d’information des armées (SIA) ;

– 1 200 véhicules légers tactiques polyvalents non protégés (VLTP NP), la rénovation de 50 chars Leclerc.

Seront également lancés en réalisation les programmes OMEGA (opération de modernisation des équipements de positionnement par satellites – GNSS – des armées), CUGE (capacité universelle de guerre électronique) et successeur MICA (missile d’interception, de combat et d’autodéfense).

B. La trajectoire pluriannuelle (horizon 2022 et préparation de la LPM 2019-2025) : réparer, recapitaliser, régénérer

1. Une augmentation continue de l’effort de défense

Sur le plus long terme, l’effort de défense connaîtra une hausse linéaire jusqu’en 2022 :

Source : ministère de la défense.

Cette trajectoire est conforme à l’objectif de porter le budget de la défense, pensions comprises, à 2 % du produit intérieur brut (objectif partagé par les pays membres de l’OTAN et exprimé dans la déclaration du sommet du pays de Galles en septembre 2014) à l’horizon 2025. Les crédits de la mission Défense représenteront en 2018 1,81 % du PIB nominal calculé sur la base des prévisions de croissance et d’inflation de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022.

Il convient de préciser qu’il ressort de ces prévisions que le PIB réel pourrait connaître, entre 2017 et 2022, une augmentation de l’ordre de 17 %.

évolution du PIB réel et du PIB nominal en foncTion des prévisions

de croissance et d’inflation

Source : commission des finances d’après les données du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Par ailleurs, la comparaison des dépenses de défense des différents pays en fonction de leur PIB se heurte à des questions de périmètre. Pour ce qui concerne la France, on doit considérer que certaines missions relevant du périmètre de la mission Sécurité, notamment en ce qui concerne la Gendarmerie nationale, sont partie intégrante de l’effort de défense – et sont d’ailleurs comptabilisées comme telles dans d’autres pays de l’OTAN.

2. La régénération des forces, objectif prioritaire

Auditionnés par votre Rapporteur, les chefs d’état-major des forces terrestres, navales et aériennes ont insisté sur l’importance déterminante de la prochaine LPM. L’exécution des deux précédentes programmations s’est traduite par d’importantes restructurations – réforme de la carte militaire et création des bases de défense notamment – et, jusqu’en 2015, par une déflation continue des effectifs. Dans le même temps, l’engagement opérationnel des forces armées sur de multiples théâtres n’a pas connu de relâche, mettant en péril le renouvellement capacitaire nécessaire pour répondre aux nouveaux enjeux de sécurité nationale et internationale.

L’intensité des engagements depuis plus d’une décennie a provoqué l’usure accélérée des matériels. La mobilisation des militaires en opérations extérieures et intérieures entraîne des difficultés croissantes à leur préparation opérationnelle. Aussi l’hypothèse d’une baisse importante des capacités d’intervention de notre pays ne peut-elle être exclue.

Dès lors, les nouveaux moyens mis à la disposition des armées doivent permettre d’atteindre un triple objectif :

– réparer les parcs de matériels et les infrastructures mis à mal par une utilisation trop intensive ;

– recapitaliser en renouvelant les équipements et en assurant la formation des personnels pour répondre aux nouveaux enjeux de sécurité ;

– régénérer les forces armées dans l’objectif d’assurer un modèle d’armée complet et équilibré et de préserver l’autonomie stratégique de la France.

C. Une fin de gestion 2017 qui doit être maîtrisée

L’année budgétaire 2017 a été marquée par un important mouvement de crédits au sein de la mission Défense. En effet, dans le cadre de l’effort de redressement du budget de l’État pour l’exercice 2017, le décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance a annulé 850 millions d’euros sur le programme 146 et a ouvert 643,2 millions sur le programme au titre du financement des opérations extérieures.

Cette annulation a conduit le ministère des armées à reporter ou à étaler l’exécution de certains programmes d’équipement. Il est également escompté que 700 millions d’euros mis en réserve en début d’exercice soient progressivement dégelés.

Cependant, la maîtrise de la fin de l’exercice est conditionnée au financement des surcoûts engendrés par les opérations extérieures et les missions intérieures (OPEX-MISSINT). En octobre, le ministère des armées établissait la prévision de dépenses pour ces opérations en 2017 à 1 528 millions d’euros, dont 202,9 millions pour MISSINT et 1 325,50 millions pour les OPEX. Ce montant de 1 528 millions se décompose en 408 millions de titre 2 et 1 120 millions de hors titre 2. Si l’on déduit les dotations budgétaires figurant dans la LFI pour 2017 (450 millions pour OPEX et 41 millions pour le titre 2 des MISSINT), 43 millions de remboursements attendus d’organismes internationaux et 643 millions déjà reçus dans le cadre du décret d’avance du 20 juillet 2017, le surcoût restant à couvrir serait de 352 millions d’euros. Aux termes de l’article 4 de la loi relative à la programmation militaire pour les années 2013 à 2019, c’est un financement interministériel qui doit intervenir en gestion pour les dépenses de cet ordre.

Le tableau ci-dessous retrace, du point de vue du ministère des armées, la répartition des financements des OPEX :

SURCOÛTS DES OPEX ET FINANCEMENT

(1) Périmètre : le surcoût des OPEX jusqu’en 2014 relève en totalité du programme 178. Depuis le 1er janvier 2015, les dépenses de titre 2 sont rattachées au programme 212, les dépenses hors titre 2 restant dans le programme 178.

(2) Le décret d’avance (DA) 2014 a permis de couvrir les surcoûts en interministériel à hauteur de 611 M€. Dans le même temps, la mission Défense a participé au financement des dépenses urgentes interministérielles (dont les OPEX) à hauteur de 400 M€. 3 M€ de reliquat ont été financés par redéploiement de crédits HT2 au sein du programme 178.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Dans ce contexte de tension sur la fin de l’exercice, un volume excessif de reports de charges sur l’année 2018 est à craindre. Ce report s’est établi à environ 3,1 milliards d’euros à la fin de 2016 pour l’ensemble de la mission. Bien que reposant sur des hypothèses favorables (dégel de 700 millions d’euros de crédits sur le programme 146, financement interministériel des surcoûts OPEX sans contribution supplémentaire du budget des armées), les prévisions du ministère sont particulièrement alarmantes, puisque le report connaîtrait une hausse de 12 % par rapport à la fin de 2016.

Estimation du report de charges de 2017 sur 2018

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Le programme 146 avait pourtant connu des progrès notables : les reports de charges au titre de l’équipement des forces étaient passés de 2,34 milliards d’euros fin 2014 à 1,98 milliard fin 2015 et 1,74 milliard fin 2016. Une régression se traduirait par une augmentation du volume des pénalités de retard dues aux industriels. Elle porterait également atteinte au principe de sincérité budgétaire et mettrait en péril l’exécution du budget 2018.

II. Le programme 178 Préparation et emploi des forces

1. Présentation de la dotation du programme en crédits directs et en crédits complets

Le programme 178, placé sous la responsabilité directe du chef d’état-major des armées, occupe une place centrale dans le dispositif de défense en ce sens que ses quatre objectifs (assurer les fonctions stratégiques de connaissance-communication, de prévention, de protection, d’intervention) correspondent, avec la dissuasion, à la totalité des fonctions stratégiques assignées aux forces armées par le Livre blanc de 2008 et qui sont reprises dans le Livre blanc de 2013.

Pour 2018, les crédits de paiement de ce programme connaissent la plus forte augmentation (+ 10,6 %) au sein de la mission Défense.

Évolution des crédits du programme 178 par actions

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense.

Dans une présentation en crédits complets, qui permet de mesurer la globalité de la dépense – en incluant, notamment, la masse salariale et les dépenses d’infrastructure – pour chaque action de politique publique, on constate une augmentation beaucoup plus importante en valeur absolue.

Évolution DES CP du programme 178

en crédits directs et en crédits complets

(en milliers d’euros)

Sources : PLF 2017 et 2018.

La comptabilité analytique permet de mettre en exergue le poids budgétaire des forces terrestres, intensément sollicitées à la fois dans le cadre de l’opération Barkhane et dans celui de l’opération Sentinelle, et qui connaissent une hausse importante des leurs effectifs.

2. Les opérations extérieures et leur financement

Le financement du surcoût des opérations extérieures bénéficie, dans le référentiel financier de la LPM 2014-2019, d’une dotation de 450 millions d’euros. Le projet de loi de finances pour 2018 porte cette dotation à 650 millions d’euros, renouant ainsi avec les niveaux fixés pour 2011, 2012 et 2013.

Votre rapporteur salue cette initiative qui améliore la lisibilité et la sincérité du budget de la défense. S’il est souhaitable que la solidarité interministérielle intervienne pour le financement des OPEX afin de manifester la participation de la nation tout entière à la défense de ses intérêts vitaux, il n’en reste pas moins que cette solidarité peut se concilier avec l’exigence constitutionnelle de sincérité budgétaire et s’opérer, au moins en partie, dès les arbitrages rendus lors de la phase de préparation du projet de loi de finances.

Pour 2018, les surcoûts seront conditionnés par la nature des opérations poursuivies ou engagées, leur format, leur niveau et les modes opératoires retenus. Les décisions en la matière, dans un contexte de forte tension sécuritaire sur le territoire national comme à l’étranger, sont étroitement liées à des évolutions ou des événements dont la prévisibilité est faible. Lors de la discussion du prochain projet de loi de programmation militaire, il conviendra donc de poursuivre la réflexion sur les dispositifs capables de réduire les effets de distorsion produits par la contradiction inévitable entre l’incertitude opérationnelle et les principes de spécialité et d’universalité budgétaires.

On voit cependant dans le tableau ci-dessous que la marge de financement à trouver en 2018 sera probablement moins importante que les années précédentes.

Surcoût des Opérations extérieures (Opex)

(Opex DGGN incluses jusqu’en 2008 – montant au 31 juillet pour 2017)

(en millions d’euros)

Source : ministère des armées.

Pour rappel, les surcoûts des OPEX en 2016 ont été largement tributaires des opérations Barkhane (51 %) et Chammal (32 %).

SURCOÛTS DES OPEX en 2016

(en millions d’euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

(1) L’engagement des forces françaises dans l’opération Trident a cessé en 2014, hormis une participation à l’état-major. En outre, la France continue à contribuer auprès de l’OTAN au budget militaire de l’opération.

(2) La participation de la France à cette opération de l’UE se limite à une contribution financière aux coûts communs.

(3) CORYMBE + CALAO/ONUCI.

(4) MINUSMA regroupée avec BARKHANE

(5) SANGARIS + ESN RCA + MINUSCA. L’opération SANGARIS a pris fin le 31 octobre 2016. L’ESN RCA lui a succédé en fin d’année 2016.

(6) Le 16 juillet 2016, l’opération EUMAM RCA est remplacée par EUTM RCA.

(7) ATALANTA (opération de l’UE) y compris le volet français de l’opération consistant à fournir des équipes de protection embarquées (EPE) à certains navires.

3. La nouvelle architecture de l’opération Sentinelle

Si la nouvelle architecture de l’opération Sentinelle ne se traduit par aucune réduction d’enveloppe, elle emporte en revanche des enjeux importants en termes d’efficacité de la dépense publique.

Dans sa configuration actuelle, le dispositif Sentinelle déploie 7 000 hommes en permanence, avec la possibilité de mobiliser immédiatement 3 000 effectifs supplémentaires pour faire face à des événements prévus ou imprévus (grands rassemblements festifs ou sportifs, situations de crise, augmentation de la menace).

Le nouveau schéma propose une organisation plus dynamique :

– le déploiement permanent ne concernera plus que 3 000 hommes répartis dans les lieux particulièrement sensibles, notamment les sites touristiques ;

– un autre ensemble de 3 000 hommes évoluera en fonction du rythme de vie de la population et sera sollicité pour les grandes manifestations programmées (compétitions sportives, foires, marchés de Noël, etc.) ;

– enfin, une réserve stratégique de 3 000 militaires est destinée à être déployée en cas de crise majeure.

Ce schéma permettra un travail accru sur les scénarios de crise, notamment dans des territoires où l’armée n’est plus présente en permanence, ou encore en matière de protection contre les risques radiologiques, chimiques et biologiques.

Il est souhaitable que les préfets mettent à profit le nouveau dispositif pour planifier des exercices de grande échelle consacrés à différents types de menace.

4. L’enjeu de la préparation opérationnelle

La préparation opérationnelle pâtit à la fois des contraintes de l’engagement des effectifs en opérations et des difficultés récurrentes rencontrées en matière de disponibilité des matériels. Malgré certains progrès, elle est restée inférieure aux objectifs de montée en puissance fixés par le Livre blanc. L’indicateur 5.1 du programme 178, « Niveau de réalisation des activités et de l’entraînement », en témoigne.

Niveau de réalisation des activités et de l’entraînement

Les chiffres entre parenthèses représentent les jours de mer des grands bâtiments et les heures de vol des chasseurs de l'aéronautique navale qualifiés « nuit ».

Source : annexe au PLF 2018.

La reconstruction du capital opérationnel de l’armée de terre revêt une importance particulière, car l’engagement sur le territoire national dans le cadre de l’opération Sentinelle a provoqué des pertes de savoir-faire. La relance de la préparation opérationnelle, engagée en 2017, sera effective en 2018. Cette action voit ses crédits augmenter de 83 millions d’euros en crédits de paiement.

Plus généralement, l’objectif est de renforcer les savoir-faire critiques nécessaires à l’autonomie d’intervention et au rôle de nation cadre.

5. Retrouver des capacités en matière de maintien en condition opérationnelle

En corrélation avec la préparation opérationnelle, la disponibilité des matériels reste une priorité. Les taux figurant dans les annexes aux projets de loi de finances sont préoccupants, notamment en ce qui concerne les flottes d’hélicoptères, les moyens de guet aérien et de patrouille et surveillance maritimes, la composante frégates de la Marine nationale et les véhicules blindés de l’armée de terre. Une meilleure articulation entre les aspects industriels et les aspects opérationnels du MCO permettrait sans doute de remédier à certaines difficultés et d’abaisser les coûts.

Disponibilité des matériels

par rapport aux exigences des contrats OPÉRATIONNELS

(en pourcentage)

Source : annexes aux PLF 2017 et 2018.

6. Les dépenses fiscales associées au programme 178

Ces dépenses sont de deux ordres.

Premièrement, l’exonération des indemnités versées aux réservistes en période d’instruction, aux personnes accomplissant un service civique ou une autre forme de volontariat (17° de l’article 81 du code général des impôts). La forte progression de cette dépense (40 millions d’euros en 2015, 47 millions en 2016, 62 millions en prévision 2017 et 65 millions en prévision 2018) traduit notamment la montée en puissance de la Garde nationale.

Deuxièmement, l’exonération de l’impôt sur le revenu des indemnités versées aux militaires au titre de leur participation aux opérations visant à la défense de la souveraineté de la France et à la préservation de l'intégrité de son territoire, engagées ou renforcées à la suite des attentats commis sur le territoire national en 2015 (23°bis de l’article 81 du code général des impôts). Cette disposition a été introduite par amendement au projet de loi de finances pour 2017 afin de prendre en compte l’engagement et la suractivité des militaires participant à l’opération Sentinelle. Son coût estimé est de 24 millions d’euros en 2017 et de 27 millions en 2018.

III. Le programme 212 Soutien de la politique de la défense

1. Un effort de plus de 1 milliard d’euros

Les crédits du programme 212 passent de 21,907 milliards dans la LFI pour 2017 à 22,928 milliards demandés pour 2018 en crédits de paiement, et de 22,201 milliards à 23,260 milliards en autorisations d’engagement. On trouvera le détail des évolutions par action en annexe au présent rapport.

Les crédits de titre 2 (dépenses de personnel) augmentent de 608 millions (+ 3,08 %) en CP et les crédits de titre 5 (dépenses d’investissement) augmentent de 457 millions en CP (+ 41,6 %). Les dépenses de fonctionnement et d’intervention connaissent en revanche une baisse.

2. La poursuite de la hausse des effectifs

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des effectifs sur douze ans. La déflation entre 2006 et 2018 est de 50 000 ETPT, mais la remontée depuis 2015 représentera plus de 11 000 ETPT en 2018.

Évolution des effectifs de la mission Défense

(en ETPT)

Source : annexes aux PLR 2006-2016 et aux PLF 2017 et 2018.

Par rapport à la LPM 2014-2019 initiale, la moindre déflation est de 29 050 ETPT.

trajectoire des effectifs de la défense

(en ETPT)

Source : ministère des armées.

Dans l’armée de terre, en particulier, la manœuvre 2017-2018 se traduira par la fin de la montée en puissance de la force opérationnelle terrestre (FOT) à 77 000 hommes, conformément à la trajectoire fixée par l’actualisation 2015 de la LPM (soit 11 000 hommes de plus que le contrat opérationnel initial, issu du Livre blanc de 2013).

En matière de renseignement et de cyberdéfense, les effectifs avaient déjà progressé de près de 1 800 emplois entre 2014 et 2017. En 2018, les services de renseignement se renforceront de 850 postes pour atteindre 9 000 ETP. Les effectifs de cyberdéfense atteindront pour leur part 2 200 postes, soit un quasi-doublement en cinq ans, avec un objectif de 2 600 postes à terme. Hors masse salariale, 30 millions d’euros en CP sont consacrés dans le programme 178 à la cyberdéfense et à la cyberprotection au niveau de l’état-major des armées.

3. Un rattrapage attendu en matière d’infrastructures et d’immobilier

L’action 4 Politique immobilière voit ses crédits portés à 2 116,08 millions d’euros en AE, soit + 23,2 % par rapport à la LFI pour 2017 (1 717,38 millions), et à 1 744,16 millions en CP, soit + 30,2 % par rapport à la LFI pour 2017 (1 339,79 millions). Le budget de la politique immobilière sera complété par les recettes issues de cessions immobilières du ministère, ce dernier disposant en effet d’un droit à consommer de 140 millions d’euros sur le CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Cette action est destinée à la création ou à l’adaptation de l’infrastructure d’accueil des matériels rattachés aux programmes d’armement, à la rénovation ou la remise aux normes et au maintien en condition du patrimoine immobilier. Il est également consacré aux opérations permettant le renforcement de la protection des emprises. Depuis la LFI 2016, l’action 4 intègre les crédits relatifs à l’entretien des bases de défense qui relevaient auparavant du programme 178 Préparation et emploi des forces.

La hausse significative en matière d’investissement est principalement consacrée :

– aux programmes majeurs d’infrastructure pour 400,2 millions d’euros (380 millions pour les seuls programmes liés à des programmes d’armement), soit une augmentation de 7,3 % par rapport à la LFI pour 2017, afin notamment de faire face aux besoins du sous-marin nucléaire d’attaque Barracuda, de l’aéronef MRTT, des véhicules du programme Scorpion, des INBS (installations nucléaires de base secrètes) et de la rénovation électrique du port de Brest ;

– à la dissuasion nucléaire, pour 114 millions d’euros, soit une augmentation de 31,9 % par rapport à la LFI 2017, afin de faire face aux dépenses d’infrastructures consacrées à la composante sous-marine de la dissuasion (l’Île Longue, port militaire de Brest…) ;

– à la maintenance lourde et au maintien en condition, pour 332,9 millions d’euros, soit une augmentation de 95 % par rapport à la LFI pour 2017, pour répondre à la nécessité d’intensifier l’effort sur la rénovation du patrimoine immobilier du ministère des armées, dont l’état impacte directement les conditions de vie du personnel ;

– aux opérations d’adaptation capacitaire technico-opérationnelles, pour 363,5 millions d’euros, soit une augmentation de 29,5 % par rapport à la LFI 2017 : ces crédits financent les investissements générés par la remontée en puissance de la force opérationnelle terrestre (FOT) et les besoins accrus de sécurité-protection ;

– aux opérations d’adaptation capacitaire non technico-opérationnelles pour 115,8 millions d’euros, soit une augmentation de 131,2 % par rapport à la LFI 2017 (57 millions), afin de faire face aux dépenses liées à la condition de vie du personnel (hébergement des cadres célibataires, restauration) et aux conditions de travail (création de locaux à usage de bureau, notamment en métropole mais aussi outre-mer et à l’étranger) ;

– au logement familial, pour 61,6 millions d’euros (avec notamment le plan « Familles », doté à hauteur de 15 millions d’euros), soit une augmentation de 76 % par rapport à la LFI 2017 : conclusion et renouvellement de conventions auprès de bailleurs, constructions, acquisitions, entretien des logements domaniaux.

4. Les opérateurs

L’ECPAD (Établissement de communication et de production audiovisuelle de la défense) voit ses crédits progresser du fait d’une dotation en fonds propres de 3,5 millions d’euros, destinée à financer les travaux d’infrastructure du fort d’Ivry, l’annuité 2018 du plan de sauvegarde numérique défini dans son contrat d’objectifs et de performances et les prochaines évolutions de la plateforme d’images.

S’agissant du Musée de l’armée, la subvention pour charges de service public augmente en raison des surcoûts liés au fonctionnement du nouveau centre de documentation et au projet d’extension des espaces à la période postérieure à 1945. La dotation en fonds propres contribue à financer les études préalables liées à ce projet, ainsi que la fin de travaux de rénovation et le renouvellement de l’intégralité des équipements et de la muséographie incluant les droits de l’Historial Charles de Gaulle.

Pour ce qui est du Musée national de la marine, une importante dotation en fonds propres est prévue en 2018 pour permettre la poursuite du financement de la rénovation du site de Chaillot.

crédits des opérateurs du programme 2012

(en milliers d’euros)

Source : annexe au PLF 2018.

Il faut enfin relever que l’École navale, constituée depuis le 1er janvier 2017 en établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPCSP) rattaché au programme 178, voit sa dotation globale augmentée de 3,6 %, à 31,56 millions d’euros.

IV. Une attention accrue portée à La condition militaire

Dans une période de remontée des effectifs et de recrutement, la question de la condition militaire prend une importance toute particulière. La mobilité géographique et professionnelle, l’exigence de disponibilité constante, les longues périodes en opérations ou en manœuvres loin de sa base, toutes ces caractéristiques font la singularité du métier de soldat. Elles sont aussi la condition de l’efficacité des armées.

En tout premier lieu, l’amélioration de la condition militaire passe par une prise en compte la vie familiale. Changer de base tous les deux ou trois ans, cela signifie, pour la famille, de nombreux déménagements, des changements de mode de garde des enfants, d’école, d’environnement. Il est souvent difficile pour le conjoint d’exercer un métier. Enfin, cette mobilité est un handicap important pour accéder à la propriété d’un logement.

Au-delà de l’action indemnitaire et sociale du ministère des armées, une action interministérielle est souhaitable. Il serait utile, par exemple, d’impliquer les grands employeurs publics (ministères chargés de l’éducation nationale, de la santé) et les collectivités territoriales dans l’amélioration de la situation des conjoints de militaires au regard de l’emploi.

1. Des attentes grandissantes

Dans un l’important rapport qu’il a consacré en juin 2015 aux perspectives de la condition militaire ([1]), le Haut Comité d’évaluation de la condition militaire (HCECM) a notamment mené une étude approfondie sur les aspirations des acteurs de la défense nationale :

« Les attentes et les préoccupations des militaires portent essentiellement sur leur vie quotidienne. Elles sont pour la plupart récurrentes. Les questions salariales, bien que rarement mises en avant, ne peuvent pas ne pas être évoquées. En outre, les transformations sociétales en cours incitent à identifier des attentes nouvelles, spécifiques aux nouvelles générations. »

Le HCECM distingue quatre préoccupations majeures :

● Le sentiment d’une insuffisante considération par rapport à celle accordée aux autres catégories sociales, sentiment alimenté tout à la fois par la très grave déficience du logiciel de paye Louvois, par les réformes conduites ces deux dernières décennies ([2]), par la perte de certains avantages et par la diminution du nombre de militaires en valeur absolue comme par rapport à d’autres catégories professionnelles ou sociales.

● Les préoccupations liées aux moyens de préparation à la mission et à l’infrastructure.

● Les interrogations de nombreux militaires sur leur avenir immédiat ou à moyen terme et leurs perspectives de carrière.

● La vie familiale et sociale dans tous ses aspects.

Le Haut Conseil considère que la question des rémunérations doit être posée. Il souligne également l’attachement aux particularités de l’état militaire, qui doit faire l’objet d’une plus grande reconnaissance symbolique et matérielle. Enfin, il met l’accent sur la nécessité, pour l’institution, de prendre en compte les besoins et des aspirations des générations dites Y et Z, celles des digital natives, qui constituera la majorité de l’effectif militaire à l’horizon 2020-2025.

Dans ce cadre général, les orientations du PLF pour 2018 marquent une progression notable.

2. Un renforcement des mesures salariales et indemnitaires, de l’action sociale et de la réhabilitation des infrastructures

Il convient tout d’abord de relever que 2018 est la deuxième annuité de la transposition aux militaires du protocole « Parcours professionnels, carrières, rémunérations » (PPCR) applicable à la fonction publique, actée en Conseil de défense du 6 avril 2016. Après une première phase de transformation d’une partie des primes en rémunération indiciaire, la seconde phase se traduira par la revalorisation indiciaire de la grille.

Pour 2017, ces mesures statutaires représentent un coût de 72 millions d’euros. En 2018, le montant prévisionnel est de 82 millions d’euros.

Autre réponse budgétaire aux attentes des militaires : le plan « Familles » annoncé par le Président de la République le 20 juillet dernier à Istres. Ce plan, doté pour 2018 de 17,2 millions d’euros en AE et 15 millions en CP, vise principalement à améliorer le logement et les conditions de vie des familles de militaires.

Il permet notamment une nouvelle augmentation de la subvention à l’Institution de gestion sociale des armées (IGESA) dans le PLF pour 2018. Cette subvention passe ainsi de 56,48 millions en exécution en 2016 à 64,10 millions en 2017 et à 68,28 millions en 2018, soit une augmentation de plus de 20 % en deux ans.

La hausse est destinée en particulier :

– à accroître l’accès aux gardes d’enfants, en accroissant les réservations de berceaux auprès de prestataires externes (crèches) et en développant les offres de garde en horaires atypiques ;

– à améliorer l’accès par voie numérique aux dispositifs mis en place au profit des ressortissants et de leurs familles ;

– à abonder les aides à la mobilité et au logement, notamment en direction des personnels affectés par des restructurations (allocation spécifique pour l’acquisition et aide financière à la location).

Par ailleurs, le poste « Soutien aux structures », qui couvre l'ensemble des dépenses liées au soutien et à l'entretien courant des immeubles gérés par l'IGESA, tels que les maisons d’enfants à caractère social (MEACS), les établissements sociaux et familiaux, les centres de vacances, est en augmentation de 8 % en AE et en CP (2,01 millions d’euros) par rapport au PLF pour 2017.

En outre, les autorisations d’engagement au titre de l’opération programmée Réalisation de logements familiaux passent de 60,19 millions d’euros en 2017 à 72,84 millions en 2018, et les crédits de paiements de 65,18 à 72,01 millions.

Plus généralement, l’augmentation des crédits consacrés aux infrastructures en 2018 aura un impact direct sur les conditions de vie et de travail du personnel. La réalisation du plan d’urgence pour les infrastructures de vie (plan « Infra Condipers ») établi pour la période 2014-2021 s’en trouvera facilitée, étant entendu que les travaux programmés pour 2018-2021 représentent 57 % des 627 millions d’euros initialement prévus.

Examen en commission

Après l’audition de Mme Florence Parly, ministre des armées, (voir le compte rendu de la commission élargie du 2 novembre 2017 à 21 heures ([3])), la commission des finances examine les crédits de la mission Défense.

M. François Cornut-Gentille, Rapporteur spécial pour les crédits relatifs à la Préparation de l’avenir, ayant indiqué qu’il s’abstenait, et suivant l’avis favorable de M. Olivier Gaillard, Rapporteur spécial pour les crédits relatifs au Budget opérationnel de la défense, la Commission adopte les crédits de la mission Défense.

*

Personnes auditionnées par le rapporteur spécial

Ministère des armées

– Général Jean-Pierre Bosser, chef d’état-major de l’armée de terre ;

– Amiral Christophe Prazuck, chef d’état-major de la marine ;

– Général André Lanata, chef d’état-major de l’armée de l’air ;

– M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l’administration.

Ministère de l'action et des comptes publics

– M. François Desmadryl, sous-directeur chargé de la cinquième sous-direction de la direction du budget, et M. Quentin Comet, chef du bureau Défense et mémoire.

Annexe I : Documents de référence

Documents budgétaires

Annexe au projet de loi de finances pour 2018 : https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/documents-budgetaires/lois-projets-lois-documents-annexes-annee/exercice-2018/projet-loi-finances-2018-mission-defense#resultat

Document de politique transversale « Défense et sécurité nationale » : https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2018/pap/pdf/DPT/DPT2018_defense.pdf

Cour des comptes

Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016 : https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/NEB-2016-Defense.pdf

Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015 : https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/NEB-2015-Defense.pdf

Revue stratégique de défense et de sécurité nationale 2017

http://www.defense.gouv.fr/content/download/514684/8664656/file/2017-RS-def1018.pdf

Haut comité d’évaluation de la condition militaire

La condition des militaires engagés dans les missions de protection du territoire national et de la population (rapport 2016) : http://www.defense.gouv.fr/portail/vous-et-la-defense/evaluation-de-la-condition-militaire/hcecm/publications/les-rapports-thematiques/10e-rapport-mai-2016

Perspectives de la condition militaire 2015-2025 (rapport 2015) : http://www.defense.gouv.fr/portail/vous-et-la-defense/evaluation-de-la-condition-militaire/hcecm/publications/les-rapports-thematiques/9eme-rapport-juin-2015

Annexe II : Évolution des crédits du programme 112

(en euros)

([1]) Perspectives de la condition militaire – Pour une politique globale de la condition militaire.

([2]) « Nombre de militaires estiment avoir subi plus de contraintes qu’aucune autre catégorie de la fonction publique. »

([3]) http://www.assemblee-nationale.fr/15/budget/plf2018/commissions_elargies/