rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235). — Examen de la première partie du projet de loi de finances : Conditions générales de l'équilibre financier

SOMMAIRE

Pages

1. EXAMEN des articles
2. Article liminaire Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2018, prévisions d’exécution 2017 et exécution 2016
3. Après l’article liminaire
4. PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER
5. TITRE PREMIER dispositions relatives aux ressources
6. I. – IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS
7. A. – Autorisation de perception des impôts et produits
8. Article 1er Autorisation de percevoir les impôts existants
9. Après l’article 1er
10. Avant l’article 2
11. Article 2 Indexation du barème de l’impôt sur le revenu
12. Après l’article 2
13. Article additionnel après l’article 2 Élargissement de la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons aux fondations d’entreprise aux mandataires sociaux, sociétaires, adhérents et actionnaires
14. Après l’article 2
15. Article 3 Dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale
16. Article 4 Aménagement de l’assiette du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux services de presse en ligne
17. Article 5 Exonération de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et d’impôt sur les sociétés (IS) : services à la personne (SAP)
18. Article 6 Extension de l’exonération de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux psychothérapeutes et psychologues
19. Après l’article 6
20. Article additionnel après l’article 6 Baisse du seuil de logements sociaux pour l’application de la TVA réduite à l’acquisition de logements intermédiaires
21. Après l’article 6
22. Article 7 Calcul du taux effectif d’imposition et modalités de répartition du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
23. Article 8 Prorogation et aménagement du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE)
24. Article additionnel après l’article 8 Prolongation du taux réduit de TVA pour les autotests de détection de l’infection par les virus de l’immunodéficience humaine
25. Article 9 Trajectoire de la composante carbone pour la période 2018-2022 et conséquences en matière de tarifs des taxes intérieures de consommation
26. Après l’article 9
27. Article additionnel après l’article 9 Exclusion de l’assiette de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) du carburant ED 95
28. Après l’article 9
29. Article additionnel après l’article 9 Inclusion dans l’assiette de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) du gazole B 10
30. Après l’article 9
31. Article 10 Rehaussement des plafonds des régimes d’imposition des micro-entreprises
32. Après l’article 10
33. Article additionnel après l’article 10 Extension de l’exonération d’impôts commerciaux applicable dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) à la première transmission familiale d’une entreprise
34. Après l’article 10
35. Article additionnel après l’article 10 Assouplissement des conditions d’utilisation de la déduction pour aléas
36. Après l’article 10
37. Article additionnel après l’article 10 Maintien temporaire du dispositif applicable dans les zones de revitalisation rurale pour les communes sorties du classement
38. Article 11 Mise en œuvre du prélèvement forfaitaire unique
39. Article additionnel après l’article 11 Application du prélèvement forfaitaire unique aux plus-values professionnelles de long terme imposées à l’impôt sur le revenu
40. Après l’article 11
41. Article additionnel après l’article 11 Relèvement de l’exonération des plus-values immobilières applicable aux expatriés
42. Article additionnel après l’article 11 Augmentation du taux de la taxe forfaitaire sur les cessions de métaux précieux
43. Article 12 Création de l’impôt sur la fortune immobilière et suppression de l’ISF
44. Après l’article 12
45. Article additionnel après l’article 12 Mise en place d’une taxe additionnelle sur l’immatriculation des véhicules de tourisme puissants
46. Article additionnel après l’article 12 Relèvement du barème de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules d’occasion
47. Article additionnel après l’article 12 Relèvement du barème du droit annuel de francisation et de navigation et du droit de passeport
48. Après l’article 12
49. Article 13 Suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués
50. Article 14 Suppression de l’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation
51. Après l’article 14
52. Article 15 Modification de l’assiette de la taxe sur les transactions financières
53. Après l’article 15
54. II. – RESSOURCES AFFECTÉES
55. A. – Dispositions relatives aux collectivités territoriales
56. Avant l’article 16
57. Article 16 Fixation pour 2018 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d’exonérations d’impôts directs locaux (IDL)
58. Après l’article 16
59. Article 17 Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
60. Article 18 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales
61. B. – Impositions et autres ressources affectées à des tiers
62. Article 19 Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public
63. Article additionnel après l’article 19 Modification des ressources affectées au Conservatoire du littoral
64. Après l’article 19
65. C. – Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux
66. Article 20 Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants
67. Article 21 Relèvement du plafond de la première section du compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
68. Article 22 Modification du financement des trains d’équilibre du territoire via le compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs
69. Article 23 Fixation des recettes et élargissement des dépenses du compte d’affectation spéciale Transition énergétique
70. Article 24 Modification du barème du malus automobile (compte d’affectation spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres)
71. Article 25 Reconduction et actualisation du dispositif de garantie des ressources de l’audiovisuel public (compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public)
72. D. – Autres dispositions
73. Article 26 Relations financières entre l’État et la sécurité sociale
74. Article 27 Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne
75. TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES
76. Article 28 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

EXAMEN des articles

Au cours de sa seconde séance du mardi 10 octobre 2017, de ses trois séances du mercredi 11 octobre 2017 et le jeudi 12 octobre 2017, la commission des finances a examiné la première partie du projet de loi de finances pour 2018 (n° 235).

M. le président Éric Woerth. Je vous informe que 660 amendements ont été déposés, contre 480 à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2017 – 103 avaient été déclarés irrecevables. Le nombre d’amendements déposés est donc plus élevé cette année et j’ai été conduit à en déclarer irrecevables une centaine.

Vous pourrez déposer à nouveau certains de ces amendements pour l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances, voire en séance ; en effet, le fait que des amendements soient irrecevables en première partie ne signifie pas qu’ils le sont également en seconde partie. C’est le cas notamment de tous les amendements portant sur des impositions de toute nature qui ne sont pas affectées à l’État, mais à la sécurité sociale ou aux collectivités territoriales. C’est aussi le cas, plus généralement, des amendements qui n’ont pas d’incidence sur l’équilibre budgétaire de l’État en 2018. Vous pourrez donc les redéposer en vue de l’examen, le mois prochain, des articles non rattachés de la seconde partie.

Certains amendements n’avaient aucun rapport avec les lois de finances, dont le domaine est strictement protégé par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Vous ne pourrez donc pas les redéposer en seconde partie ; mais les amendements portant sur les recettes ou les dépenses de la sécurité sociale pourront être redéposés dès la semaine prochaine en vue de l’examen en commission des affaires sociales du projet de loi de financement de la sécurité sociale. D’autres amendements, en revanche, étrangers au champ des lois de finances comme à celui des lois de financement de la sécurité sociale, devront attendre l’examen de futurs projets ou propositions de loi, à l’occasion duquel leur dépôt sera tout à fait recevable.

J’ai également dû déclarer irrecevables des amendements qui n’étaient pas gagés mais qui, s’ils l’avaient été correctement, auraient trouvé leur place en première partie du projet de loi de finances. Vous pourrez donc les redéposer, assortis du bon gage, en vue de la séance publique la semaine prochaine.

Enfin, quelques amendements se sont heurtés à la jurisprudence habituelle, qui n’est pas propre aux lois de finances, de l’article 40 de la Constitution qui ne permet pas d’augmenter une charge publique. Ceux-là ne sont donc recevables dans aucun texte.

En conclusion, l’essentiel des amendements que j’ai dû déclarer irrecevables pour cette première partie pourront donc bénéficier, ensuite, à un titre ou à un autre, d’une « seconde chance ».

La commission en vient à l’examen des articles.

*

Article liminaire Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2018, prévisions d’exécution 2017 et exécution 2016

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues, et non sur le seul budget de l’État. Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale.

Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([1]), l’article liminaire du projet de loi de finances présente « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Le présent article fixe ainsi, pour 2018, un objectif :

– de déficit public de 2,6 % du produit intérieur brut (PIB) (I) ;

– et de déficit structurel de 2,1 % du PIB (II).

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les années 2016 à 2018

(en % du PIB)

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) doit rendre un avis sur « la cohérence de l’article liminaire du projet de loi de finances de l’année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques » par application de l’article 14 de la loi organique précitée (III).

I. Un objectif de dÉficit public À 2,6 % du PIB

Le déficit public mesure la différence entre la totalité des dépenses publiques et la totalité des recettes publiques, mesurées en comptabilité nationale.

A. Une baisse constante du dÉficit depuis 2009

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB. En 2017, il sera ramené à 2,9 % du PIB selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances. Le déficit public aura été réduit de 4,3 points de PIB en huit ans.

Une nouvelle réduction du déficit public de 0,3 point de PIB est prévue pour 2018. Celui-ci sera ainsi ramené à 2,6 % du PIB, soit le niveau de déficit public le plus bas depuis 2007.

DÉficit public depuis 2007

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2016, présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

B. Un objectif conforme À la nouvelle programmation des finances publiques

La cible de déficit public pour 2018 est supérieure à celle prévue par les programmations de finances publiques qui avaient été élaborées sous la précédente législature.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([2]) (LPFP 2014-2019) prévoyait en effet un déficit public de 1,7 % du PIB pour 2018. Le programme de stabilité transmis au mois d’avril à la Commission européenne s’engageait quant à lui sur un objectif de déficit public de 2,3 % du PIB pour 2018.

La prévision de déficit public est donc supérieure de 0,3 point à celle transmise à la Commission européenne en avril et de 0,9 point à celle de la loi de programmation des finances publiques en vigueur.

Mais le Gouvernement a proposé une nouvelle trajectoire de réduction du déficit public dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Conformément à cette trajectoire, la cible de déficit public pour 2018 est de 2,6 % du PIB, soit une baisse de 0,3 point de PIB par rapport à 2017.

trajectoire de rÉduction du solde public

(en % du PIB)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

II. Un objectif de dÉficit structurel À 2,1 % du PIB

Pour 2017, le déficit structurel serait de 2,2 % selon les nouvelles modalités de calcul retenues par le Gouvernement. Puis il serait ramené à 2,1 % en 2018, ce qui représente un ajustement structurel de 0,1 point.

La composante structurelle du déficit représenterait donc environ 80 % du déficit global.

A. Notion de dÉficit structurel

1. Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([3]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

2. Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([4]).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

B. Les nouvelles hypothÈses de calcul du Gouvernement

Le Gouvernement a modifié les hypothèses de calcul du solde structurel.

HypothÈses d’Écart de production, de croissance effective

et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

1. Le choix d’une diminution de 0,2 point de l’estimation de la croissance potentielle et d’une division par deux de l’écart de production

Au cours de la précédente législature, les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production se sont progressivement éloignées de celles de la plupart des organismes internationaux, dont la Commission européenne. Il en a résulté une sous-estimation du déficit structurel qui a été dénoncée à plusieurs reprises par le HCFP.

Dans son dernier avis rendu au cours de la précédente législature, en date du 12 avril 2017 ([5]), le HCFP avait exposé de façon détaillée et pédagogique les raisons pour lesquelles les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du précédent Gouvernement étaient « peu vraisemblables ». Il estimait « indispensable que la prochaine loi de programmation corrige ces estimations et fixe sur des bases réalistes les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ».

Le HCFP avait en outre rappelé, à l’occasion de son avis rendu sur le projet de loi de règlement pour 2016, que le déficit structurel était « très vraisemblablement sous-estimé » ([6]), compte tenu du caractère peu vraisemblable des hypothèses de calcul retenues.

Le Rapporteur général souligne que le Gouvernement a tenu compte de l’avis du HCFP. Les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ont été revues et sont désormais cohérentes avec celles des principales organisations internationales.

a. La révision de l’hypothèse de croissance potentielle

Le Gouvernement a abaissé l’estimation de la croissance potentielle d’environ 0,2 point en moyenne sur la période 2016-2020.

Comparaison de la nouvelle hypothÈse de croissance potentielle

avec la prÉcÉdente

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

L’hypothèse de croissance potentielle de 1,25 % sur la période 2017-2018 se situe à un niveau très proche de celle de la Commission européenne et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui l’estiment l’une et l’autre à 1,2 %.

Hypothèses de croissance potentielle pour la France

(en points de PIB)

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-3 du 24 septembre 2017 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

b. La révision de l’écart de production pour 2016

Le Gouvernement a également nettement diminué l’hypothèse d’écart de production pour 2016. Alors que celle-ci était de – 3,1 % dans le programme de stabilité transmis en avril à la Commission européenne, elle a été plus que divisée par deux à – 1,5 % dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([7]).

L’écart de production est ainsi nettement moins creusé qu’estimé initialement par le précédent Gouvernement. Cette révision conduit à présenter un niveau de déficit structurel plus important pour 2016 soit 2,5 % du PIB au lieu de 1,6 % dans la dernière loi de règlement ([8]).

Cette nouvelle hypothèse d’écart de production est proche de celle de la Commission européenne (– 1,3 %).

2. L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Le HCFP a rendu deux avis portant respectivement sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([9]) et le présent projet de loi de finances ([10]).

Le HCFP a logiquement relevé dans ses avis que les nouvelles hypothèses du Gouvernement vont « dans le sens des observations formulées à plusieurs reprises ». Il juge ainsi l’hypothèse de croissance potentielle « plus réaliste ».

De même, il a souligné que le présent article liminaire était cohérent avec les orientations pluriannuelles du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, ce qui est « assuré par construction, les deux projets ayant été construits et présentés simultanément ».

En revanche, il a observé que l’ajustement structurel prévu se limitait à 0,1 point en 2018 ce qui n’est pas conforme à la règle européenne d’ajustement structurel minimal de 0,5 point prévue par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance.

Ajustement structurel 2018

(en points de PIB)

Source : présent projet de loi de finances.

*

La commission examine l’amendement I-CF411 de Mme Valérie Rabault.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Avis défavorable : nous avons déjà débattu du dispositif proposé au cours de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF510 de M. Charles de Courson, I-CF194 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF287 de M. Gilles Carrez.

M. Charles de Courson. Comme je l’ai exposé lors de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques, nous souhaitons augmenter l’effort structurel à 0,5 % du PIB et pas seulement à 0,1 %.

Mme Marie-Christine Dalloz. La prévision en exécution pour 2017 du déficit structurel est de 2,2 % du PIB et, pour 2018, de 2,1 % du PIB. La différence n’est donc, on vient de le rappeler, que de 0,1 point. Nous pourrions admettre ce chiffre en situation difficile, en cas de crise, mais nous devons d’autant plus nous conformer aux obligations du TSCG, que nous nous trouvons au contraire dans un contexte économique favorable. C’est pourquoi je propose que nous nous fixions comme objectif non pas un déficit structurel de 2,1 % du PIB mais de 1,7 %.

Quant à l’amendement I-CF287, c’est un amendement de repli.

M. le Rapporteur général. Ici encore, nous venons d’avoir cette discussion à l’occasion de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques. Vos arguments et mes réponses étant identiques, j’émets un avis défavorable sur les trois amendements.

Mme Marie-Christine Dalloz. Peut-on au moins savoir, monsieur le Rapporteur général, si le Gouvernement a l’intention d’en discuter avec la Commission européenne ? En effet, on s’affranchit d’une règle et à nos propositions on répond : « circulez, il n’y a rien à voir ».

M. le Rapporteur général. Le Gouvernement a l’obligation de transmettre son projet de budget à la Commission, qui l’examine et formule des remarques. Le Gouvernement défendra sa position conformément aux stipulations du TSCG.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je suis d’accord sur le fond avec Mme Dalloz mais on a vu la Commission se montrer beaucoup moins royaliste qu’elle, si je puis dire, M. Moscovici déclarant devant nous qu’après tout, une diminution de 0,1 point n’était pas si mal. Reste que cela me paraît quelque peu bizarre au regard du traité et me rend perplexe ; aussi je m’abstiendrai.

La commission rejette successivement les amendements I-CF510, I-CF194 et I-CF287.

Puis elle adopte l’article liminaire sans modification.

*

Après l’article liminaire

La commission examine l’amendement I-CF589 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Ce modeste amendement concerne le rôle du HCFP et fait suite à l’extraordinaire dérive des finances publiques en 2017. Le HCFP rappelle que la loi ne le charge pas de se prononcer sur le fait de savoir si les dotations budgétaires sont correctement fixées. Nous proposons donc d’élargir le champ de l’avis qu’il donne et qui ne porte que sur les hypothèses macro-économiques et un peu sur l’évaluation des recettes – mais pas sur les dépenses.

M. le Rapporteur général. Cet amendement me semble contraire à la loi organique du 17 décembre 2012, qui fixe les compétences du Haut Conseil. En outre, il ne me paraît pas compatible avec la nature et le rôle de ce dernier qui donne des avis en amont des textes, lesquels avis portent essentiellement sur les hypothèses retenues en matière de prévisions économiques ou de croissance potentielle.

Autrement dit, soit on parle de sous-budgétisations qui existent déjà et qui ont été dénoncées par la Cour des comptes et, dans ce cas, l’avis du HCFP n’apporterait rien ; soit on parle de nouvelles sous-budgétisations, auquel cas le HCFP intervient trop en amont de la procédure pour pouvoir les identifier et les dénoncer.

Pour ces raisons, j’émets un avis défavorable.

M. Saïd Ahamada. Je tiens à rassurer notre collègue de Courson sur le fait que la majorité est d’accord avec lui : il faut sécuriser les prévisions budgétaires. Reste que, comme l’a rappelé le Rapporteur général, si nous voulons modifier les attributions du HCFP, il convient de modifier la loi organique qui les fixe. J’ai rencontré il y a deux jours le Premier président de la Cour des comptes dans le cadre de l’élaboration d’un texte par la majorité qui vous le présentera probablement dans quelques mois et qui devrait permettre l’extension des missions du HCFP.

M. Charles de Courson. Si je ne suis pas sûr du bien-fondé de l’argument très formel du Rapporteur général selon lequel il convient de changer la loi organique de 2012, je suis en revanche certain que sur le fond il se trompe complètement. Comme M. Ahamada vient de le souligner, il faut absolument élargir le champ de compétences du HCFP afin de sécuriser, j’y insiste, la présentation du projet de loi de finances. Si votre idée est de présenter une proposition de loi organique à cette fin, alors vous aurez le soutien des députés du groupe Les Constructifs qui, au reste, seraient fort aises que vous les y associiez.

M. Jean-Noël Barrot. Le groupe de travail sur les moyens de contrôle et d’évaluation, mis en place par le président de notre Assemblée, réfléchit à la possibilité de doter les parlementaires de meilleurs outils leur permettant de juger des textes de loi et en particulier des projets de loi de finances en amont. Il conviendra peut-être, à cette fin, de faire sauter certains verrous juridiques d’ordre constitutionnel.

M. Charles de Courson. Je retire l’amendement et le représenterai en séance publique pour que le Gouvernement appuie cette idée de proposition de loi organique.

M. Daniel Labaronne. Je rappelle qu’une mission budgétaire dont j’ai l’honneur d’être le rapporteur spécial, est relative au conseil et au contrôle de l’État, en particulier au programme du HCFP. C’est peut-être dans le cadre du débat sur les crédits de cette mission que les questions soulevées ici pourront être discutées.

L’amendement est retiré.

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PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER dispositions relatives aux ressources

I. – IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

A. – Autorisation de perception des impôts et produits

Article 1er Autorisation de percevoir les impôts existants

Le présent article autorise la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État (I).

Il précise également les modalités d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances (II).

Ressources de l’État pour 2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

I. L’AUTORISATION DE PERCEVOIR LES RESSOURCES PUBLIQUES

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement ». Découlant du principe ainsi posé en 1789, l’article 1er du projet de loi de finances renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique en vertu de laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, doit être renouvelé régulièrement.

Compétence exclusive et obligatoire de la loi de finances de l’année, l’autorisation prévue par le I du présent article voit son champ précisé par le 1° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([11]), qui dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

L’autorisation n’est accordée que pour l’année, conformément au principe constitutionnel d’annualité repris à l’article 1er de la LOLF.

Elle vise non seulement les recettes fiscales mais également l’ensemble des autres ressources perçues en vue de financer le service public – revenus industriels et commerciaux, rémunération de services rendus, fonds de concours, remboursement de prêts et d’avances, produits de cessions…

Elle couvre les impositions de toutes natures affectées aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers – publics ou privés – habilités à les percevoir. D’application générale, le principe d’annualité de l’impôt vise à protéger, par cette autorisation, l’ensemble des contribuables, quel que soit l’organisme bénéficiaire de l’imposition.

Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu’il soit éclairé. Les ressources perçues par l’État – recettes fiscales, recettes non fiscales et fonds de concours – ainsi que les dépenses fiscales relatives aux impositions dont le produit est perçu par l’État sont détaillées respectivement dans le premier et le second tome de l’annexe au projet de loi de finances relative à l’évaluation des voies et moyens.

La liste des impositions affectées aux autres organismes publics et la présentation des prélèvements obligatoires par sous-secteurs d’administration publique sont fournies respectivement par le premier tome de cette annexe et par le rapport sur les prélèvements obligatoires, intégré dans le Rapport économique, social et financier depuis la modification de l’article 50 de la LOLF opéré par l’article 25 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([12]).

II. LA DATE D’APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES CONTENUES DANS LE présent PROJET DE LOI DE FINANCES

Le II du présent article prévoit, dans les termes habituels, les conditions d’entrée en vigueur des dispositions fiscales qui ne comportent pas de date d’application particulière.

La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1er janvier, en l’espèce le 1er janvier 2018.

Deux exceptions traditionnelles sont prévues : pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’applique à l’impôt dû au titre de 2017 et des années suivantes ; l’impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2017 – une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct.

À noter que, s’agissant de l’impôt sur le revenu, les règles d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions sont appelées à évoluer en 2019 avec l’instauration du prélèvement à la source ([13]). En effet, la retenue à la source mettra fin au décalage d’une année entre la perception de l’impôt et la perception du revenu. Il s’ensuit que les lois de finances qui s’appliqueront à compter des années 2019 et suivantes devraient prévoir qu’elles s’appliquent à l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année objet de la loi de finances, et non plus de l’année précédente.

*

La commission examine l’amendement I-CF347 de M. Philippe Vigier.

M. Philippe Vigier. Chaque année nous débattons du montant des niches fiscales, donc des dépenses fiscales. J’appelle votre attention sur le fait qu’en 2016 ces dernières avoisinaient 88 milliards d’euros alors qu’avec le budget pour 2018, on va tutoyer les 100 milliards d’euros !

Il n’a pas dû échapper à la sagacité du Rapporteur général que l’article 17 du projet de loi de programmation des finances publiques permet de comparer le montant des recettes fiscales et la somme des dépenses fiscales. Or vous savez très bien, monsieur le Rapporteur général, qu’un certain nombre de niches sont mal ou ne sont pas évaluées, qu’on en crée toujours de nouvelles. Puisqu’on nous demande régulièrement de faire des propositions de diminution des dépenses, en voilà une. Et je vous réserve un florilège pour l’examen en séance.

M. le Rapporteur général. Vous indiquez un objectif, mon cher collègue ; or, nous avons adopté, avec le projet de loi de programmation des finances publiques, un instrument de pilotage des dépenses fiscales qui prévoit leur plafonnement à 28 % d’un agrégat composé des recettes et des dépenses fiscales. Pour ce seul motif, je donne un avis défavorable.

De surcroît, vous soulignez vous-même que près de 100 milliards d’euros de dépenses sont prévus pour l’année 2018 ; aussi ne peut-on pas les plafonner à 89,8 milliards d’euros... Cela dit, rassurez-vous : en 2019, grâce à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), nous atteindrons les objectifs que vous nous proposez.

M. Julien Aubert. Si la Cour des comptes est traditionnellement défavorable aux niches fiscales, j’estime pour ma part que l’incitation fiscale est un outil politique. L’idée d’un impôt pour tout le monde au même taux revient à refuser l’idée d’une stratégie de différenciation servant un objectif politique louable. Je comprends que l’on ne souhaite pas un budget en forme de gruyère, mais je ne suis pas d’accord avec l’idée selon laquelle on ne chercherait pas à mesurer la qualité des dépenses fiscales, leur efficacité, quitte ensuite, bien sûr, à en évaluer le calibrage voire l’utilité ; je ne suis pas d’accord pour affirmer par principe que la dépense fiscale est mauvaise puisque, je le répète, elle est aussi un moyen de faire de la politique en avantageant telle ou telle catégorie, tel ou tel domaine, qu’il s’agisse d’écologie, de la famille...

M. Charles de Courson. Autrefois, la loi de programmation des finances publiques prévoyait un plafond en valeur pour les dépenses fiscales. Dans l’article 17 du projet de loi de programmation des finances publiques que nous avons examiné cet après-midi, le plafonnement des dépenses fiscales est exprimé en pourcentage des recettes fiscales, ce qui signifie que nous acceptons donc la possibilité d’augmenter ces dépenses au fur et à mesure de l’augmentation des recettes, autrement dit que nous renonçons définitivement à réduire les dépenses fiscales. C’est pourquoi les députés de notre groupe souhaitent qu’on en revienne à l’ancien dispositif prévoyant un plafonnement exprimé par un montant.

Le Rapporteur général nous expliquera en outre pourquoi il est prévu que les dépenses fiscales augmentent de presque 10 milliards d’euros. Nous ne pouvons pas continuer ainsi : comment voulez-vous tenir les dépenses de l’État si vous acceptez que les dépenses fiscales augmentent de 10 % ?

M. le Rapporteur général. Le détail figurera dans le rapport.

M. Jean-Louis Bourlanges. C’est un peu court !

Mme Amélie de Montchalin. Je répondrai à M. Aubert que c’est à cause du type de raisonnement dont il vient de nous faire part que nous avons rejeté, lors de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques, les arguments selon lesquels l’effort d’ajustement structurel devait être de 0,5 % du PIB : fixer un chiffre en amont sans qu’on lui donne un contenu n’a pas de sens. Nous devons avoir les yeux rivés sur nos objectifs de politique publique, savoir quels sont les outils grâce auxquels nous voulons les atteindre, déterminer les moyens que nous nous donnons et définir une trajectoire en fonction d’un contenu, je le répète, et non d’un montant. Le plafond de 28 % prévu par l’article 17 du projet de loi de programmation des finances publiques est en fait un rapport qui permet de mesurer l’impact des dépenses fiscales sur la part des recettes fiscales. Ce sont bien, j’y insiste, les politiques publiques que nous devons avoir présentes à l’esprit et ce sont bien des ratios qu’il nous faut utiliser plutôt que des montants faisant office de totems.

M. Philippe Vigier. Certes, mais comme l’a très bien dit Julien Aubert, les dépenses fiscales sont un outil politique.

J’en reviens à la dérive de plus de 9 milliards d’euros de dépenses fiscales alors que vous vous vantez depuis plusieurs jours d’une maîtrise parfaite des dépenses publiques. On peut comprendre un glissement de telle ou telle dépense pour peu qu’elle corresponde à une politique publique parfaitement justifiée. Et j’ai souhaité, par le biais de cet amendement, éveiller la conscience de tout le monde car je n’ai pas lu dans la presse ou entendu dans la bouche de personnes très averties, qu’on prévoyait cette dérive de 9 milliards d’euros – une somme considérable.

Mme Amélie de Montchalin. Elle est constituée pour une grande part par la hausse du taux du CICE.

M. Philippe Vigier. J’insiste sur la nécessité d’une évaluation qui permette un débat contradictoire, donc à la dépense publique d’être pertinente.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je n’ai pas de religion en matière de dépenses fiscales ; les niches fiscales sont un instrument comme un autre et je ne partage pas le caractère un peu dogmatique des avis de la Cour des comptes sur ce point. En revanche, monsieur le Rapporteur général, elles constituent une dépense supplémentaire qui présente l’avantage de ne pas augmenter les prélèvements obligatoires. C’est donc très sympathique politiquement mais il faut savoir pourquoi – et M. de Courson pose ici la vraie question – les dépenses fiscales augmenteront de 10 milliards d’euros.

M. Charles de Courson. Eh oui !

M. le Rapporteur général. J’ai été bref car je me suis déjà exprimé sur le sujet. Je précise donc à nouveau que, pour l’essentiel – environ 60 % du total –, les 9 milliards d’euros en question sont imputables à la montée en puissance du CICE et à celle du crédit d’impôt en faveur des emplois à domicile. Pour le reste, je le répète, vous trouverez le détail dans le rapport.

Mme Amélie de Montchalin. Il faut également compter avec le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), pour un montant de presque 1,6 milliard d’euros. C’est pourquoi nous proposons également une réforme de ce crédit d’impôt. Il faut admettre que la dérive incriminée est due à la montée en puissance des niches fiscales historiques.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 1er sans modification.

*

Après l’article 1er

La commission examine l’amendement I-CF371 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Il importe que tous nos concitoyens comprennent bien les textes. C’est pourquoi je propose, par le biais du présent amendement, de rappeler que la règle fiscale doit être simple et intelligible par le contribuable. J’entends qu’on ajoute qu’en toutes circonstances cette règle doit être interprétée, appliquée et jugée dans un sens favorable au contribuable – lequel est censé ne pas ignorer la loi.

M. le Rapporteur général. En ce qui concerne la première phrase de la disposition que vous proposez, vous conviendrez qu’il s’agit davantage d’un vœu que d’une règle normative. C’est ce qu’on appelle du droit mou. En outre, votre amendement est probablement contraire à la LOLF, qui prévoit un contenu très précis pour les lois de finances.

Pour ce qui est de la seconde phrase, qui porte sur l’interprétation des règles, je rappelle que les juridictions interprètent déjà les règles fiscales dans un sens favorable au contribuable en vertu du principe constitutionnel de légalité des impôts. Par ailleurs, le livre des procédures fiscales offre de nombreuses garanties au contribuable, notamment contre les changements de doctrine mais aussi à toutes les étapes de la procédure de contrôle.

Si je suis donc défavorable à votre amendement, je partage néanmoins avec vous l’opinion selon laquelle il nous appartient, en tant que législateurs, de veiller à édicter des règles simples et intelligibles.

M. Julien Aubert. Je suis heureux de vous entendre rappeler, monsieur le Rapporteur général, que la loi n’a pas pour objet de formuler des vœux pieux car il m’est arrivé de voir passer des textes – dont un récemment – qui comportaient une cinquantaine de pages de droit mou. Ce que la majorité présente est qualité et devient défaut quand c’est l’opposition qui le propose...

Ensuite, concernant la règle fiscale, Mme Louwagie soulève un problème très important. En effet – mettons les pieds dans le plat –, les services de Bercy n’hésitent pas, lorsqu’ils veulent raboter une prévision de dépense budgétaire, à présenter des explications particulièrement inintelligibles pour le contribuable et prévoient de façon très cynique une dépense budgétaire à proportion du nombre de gens qui auront compris ce à quoi ils ont droit – ce qui est une forme assez détestable de réaliser des économies budgétaires. Puisque personne ne le dit, je vais le dire : si sur ces sujets compliqués nous avons nous-mêmes tendance, parfois, à « ramer », il faut s’imaginer ce qu’il en est pour le citoyen qui a autre chose à faire que de suivre les réunions nocturnes de la commission des finances.

L’amendement répond à une très mauvaise pratique qui dure depuis de nombreuses années.

M. Charles de Courson. On ne peut pas écrire, comme le prévoit l’amendement, que la règle fiscale « doit être interprétée, appliquée et jugée ». C’est là donner des ordres au juge du droit fiscal. Quant à l’inintelligibilité de la loi, il existe une jurisprudence du Conseil constitutionnel, lequel a annulé, ce qui nous a fait beaucoup rire, quelques usines à gaz auxquelles nous-mêmes ne comprenions d’ailleurs rien – cela fait toujours plaisir à un Gouvernement de se faire censurer pour inintelligibilité, c’est-à-dire pour crétinisme avancé...

L’idée de notre collègue Louwagie est très sympathique mais on ne peut pas voter son amendement.

Mme Amélie de Montchalin. Dans le cadre de la réforme du code du travail, une initiative a été lancée par le secrétaire d’État chargé du numérique visant à rendre ledit code accessible grâce à des applications, de façon à mettre Légifrance à jour. On pourrait très bien proposer en séance publique, en accord avec le Gouvernement, le même dispositif pour le code général des impôts.

M. Jean-Paul Mattei. Il me semble que des progrès ont été réalisés, depuis quelques années et, même si le Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP), désormais consultable en ligne, est difficilement lisible, il s’agit d’un document de vulgarisation utile. Reste que j’ai l’impression que ce qui nous est proposé est effectivement un vœu pieux : rendre la règle fiscale intelligible va être compliqué. Des outils existent néanmoins : grâce à certains moteurs de recherche, on parvient à comprendre certaines règles.

M. le Rapporteur général. Je rappellerai à M. Aubert que, lorsque la doctrine administrative va au-delà du texte, des recours sont possibles.

M. Julien Aubert. C’est plutôt l’inverse, c’est quand la doctrine reste en deçà.

Mme Bénédicte Peyrol. Je ne comprends pas bien l’objet du présent débat. L’intelligibilité de la loi est un objectif à valeur constitutionnelle et il concerne tous les textes. Pourquoi donc, j’y insiste, vouloir l’ajouter ici ? Avançons puisque le principe existe et nous protège déjà.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le Rapporteur général, les contribuables ne sont pas aussi protégés que vous ne le soutenez. Quant à Mme Peyrol, je lui ferai observer que lorsque certains articles de loi comptent vingt et une pages, ils ne sont pas forcément lisibles pour le contribuable et il me paraît donc nécessaire de rappeler le principe d’intelligibilité.

M. Patrick Hetzel. Très bien !

La commission rejette l’amendement.

*

B.– Mesures fiscales

Avant l’article 2

La commission examine l’amendement I-CF160 de M. Philippe Vigier.

M. Philippe Vigier. Cet amendement vise à instituer un impôt universel. Chacun sait en effet que le nombre de contribuables diminue au fil du temps. Sur 37 millions de foyers, aujourd’hui, seuls 16 millions s’acquittent de l’impôt sur le revenu. Aussi la fracture grandit-elle entre ceux qui paient cet impôt et ceux qui ne le paient pas – même si j’ai bien conscience que l’immense majorité de ces derniers vit dans des conditions des plus modestes. Or la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 dispose que chacun doit participer aux dépenses communes en raison de ses facultés. La participation même symbolique à l’impôt sur le revenu marque l’appartenance à la société.

On objectera qu’une telle mesure coûterait cher mais, à l’heure du numérique, prélever un euro symbolique d’impôt à ceux qui bénéficient d’allocations sociales ne devrait pas poser de vraie difficulté technique. J’y insiste : c’est l’impôt qui scelle le pacte républicain et rend chacun responsable.

M. le Rapporteur général. Je comprends bien l’esprit de l’amendement mais certains mécanismes en vigueur rendraient le dispositif proposé inopérant. En effet, en deçà de 9 710 euros de revenus par part, le taux d’imposition est nul. Vous proposez, monsieur Vigier, que la part des revenus compris entre zéro et 9 710 euros soit imposée à 1 %, à savoir, au maximum, 97 euros. Or ce montant serait annulé par le mécanisme de la décote qui efface l’imposition jusqu’à 700 euros pour un célibataire et 1 130 euros pour un couple. L’amendement augmenterait par conséquent de 97 euros par part l’impôt des personnes imposées, mais pas celui des personnes non imposées.

Ensuite, ceux qui ne paient pas l’impôt sur le revenu paient tout de même des impôts, qu’il s’agisse de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), de la contribution sociale généralisée (CSG) de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), des droits sur les tabacs, de la taxe d’habitation... Encore une fois, je comprends le sens de votre démarche – héritier de Joseph Caillaux, je sais la valeur de l’impôt sur le revenu –, mais considérer, comme vous le faites, que seul cet impôt permet au citoyen de contribuer aux charges publiques n’est pas tout à fait exact.

Avis défavorable.

M. Éric Coquerel. Je partage avec Philippe Vigier l’idée d’un impôt universel. Néanmoins, mon cher collègue, vous n’entendez pas rendre l’impôt réellement progressif. Je suis donc sûr qu’au nom du principe que vous défendez, vous allez voter l’amendement suivant, qui vise à faire en sorte que tout le monde paie l’impôt sur le revenu mais un impôt qui soit, j’y insiste, réellement progressif.

M. Julien Aubert. Je suis toujours étonné que, cent dix ans après M. Caillaux, nous en soyons encore à nous demander si l’impôt doit ou non être progressif. Pour moi, il l’est. Reste qu’au-delà des objections techniques exposées avec une belle éloquence par le Rapporteur général, subsiste l’idée. S’abriter derrière les mécanismes de décote permet d’esquiver le véritable débat qui est de savoir si la majorité souhaite un impôt sur le revenu universel. Comme notre collègue Vigier, je considère que le fait que seul un contribuable sur deux paie l’impôt sur le revenu est un vrai problème. Or, il s’agit de faire de chaque citoyen un contributeur des charges communes – fût-ce de façon symbolique.

Ne serait-il pas possible que, d’ici à la séance, la majorité propose un meilleur système ? Nous parviendrions ainsi à un vrai consensus à l’issue d’une véritable « co-construction budgétaire ».

M. Jean-Louis Bourlanges. On n’a jamais su si Caillaux était pour ou contre l’impôt sur le revenu puisqu’il a dit l’avoir soutenu pour l’enfoncer... En revanche, ce que je trouve extraordinaire dans l’exposé sommaire, c’est qu’on invoque la Déclaration de 1789 alors que l’impôt sur le revenu n’existait pas. C’est pour le moins paradoxal. Un ensemble de contributions permet à tout le monde de contribuer aux charges communes, point final.

M. Philippe Vigier. « Point final », malgré l’éloquence qu’on connaît à Jean-Louis Bourlanges, l’expression est peut-être un peu courte. J’ai bien entendu l’excellente argumentation du Rapporteur général, mais ce n’est pas à lui que je vais apprendre qu’à Bercy, on sait inventer toutes les décotes nécessaires pour aboutir à la somme voulue. Ne cherchez pas à nous faire croire le contraire.

Ensuite, il semble que l’instauration d’un impôt à la source se profile. Serait-il compliqué de demander simplement un euro par mois ou par an à des contribuables ? Je ne le pense pas.

Enfin, la CSG, à la différence de l’impôt sur le revenu, finance les dépenses sociales. N’en déplaise à Jean-Louis Bourlanges, payer l’impôt sur le revenu marque l’appartenance à une communauté, et je renvoie notre collègue à la Déclaration de 1789, dont je lui infligerai la lecture de l’article 13 en séance publique. Il constatera alors que nous ne pourrons que faire un pas l’un vers l’autre.

La commission rejette l’amendement.

*

Article 2 Indexation du barème de l’impôt sur le revenu

I. L’état du droit : l’indexation annuelle du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation, reprise depuis la loi de finances pour 2014

Traditionnellement, la loi de finances de l’année revalorise les seuils des différentes tranches du barème de l’impôt sur le revenu (IR) à hauteur du taux d’inflation des prix hors tabac. Cette indexation du barème s’est appliquée sans interruption depuis 1969. Auparavant, des périodes parfois relativement longues se sont écoulées sans que le barème ne soit indexé. À partir de 1969, l’indexation s’est appliquée de façon continue, mais différenciée selon les tranches du barème. Ce n’est qu’à compter de 1981 que le principe d’une indexation indifférenciée à l’ensemble des tranches s’est imposé. Depuis cette date, il a constitué une mesure consensuelle de modération de la pression fiscale prise chaque année en loi de finances initiale.

Néanmoins, la dernière loi de finances rectificative pour 2011 ([14]) a procédé au gel des différents seuils du barème pour l’imposition des revenus de 2011 et des années suivantes ; il s’agissait d’accroître les recettes fiscales, compte tenu de l’état dégradé des finances publiques – la mesure de gel se traduisant par des recettes supplémentaires d’impôt sur le revenu de l’ordre de 1,6 milliard d’euros en 2012. La loi de finances pour 2013 n’est pas revenue sur le gel ainsi réalisé pour l’imposition des revenus de 2012, du fait du contexte budgétaire difficile.

En revanche, la loi de finances pour 2014 ([15]) a renoué avec la pratique traditionnelle d’indexation, et a revalorisé de 0,8 % les seuils du barème applicables à l’imposition des revenus de 2013.

Les lois de finances pour 2015 ([16]), pour 2016 ([17]) et pour 2017 ([18]) ont fait de même, en procédant à une revalorisation de respectivement 0,5 %, 0,1 % et 0,1 % des seuils applicables à l’imposition des revenus de 2014, de 2015 et de 2016.

Évolution du taux d’inflation et de l’indexation du barème de l’IR depuis 2011

Source : commission des finances.

L’inflation constatée peut s’avérer légèrement différente du taux d’indexation du barème, ce qui résulte du fait que ce taux est établi sur la base des prévisions arrêtées à l’été de l’année N, lors de l’élaboration du projet de loi de finances pour l’année N + 1. En tout état de cause, au cours des dernières années, l’écart entre le taux d’indexation et le taux d’inflation constaté in fine n’a jamais dépassé 0,1 point.

II. Le droit proposé : l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation, à hauteur de 1 %

A. L’indexation des limites des tranches du barème

● Le a du 2° procède à l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu, en revalorisant chacune des limites des tranches de l’impôt sur le revenu de 1 % : ce taux correspond à l’évolution prévisionnelle de l’indice des prix hors tabac en 2017 par rapport à 2016, qui figure dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet loi de finances.

Au titre de l’imposition des revenus perçus en 2017, l’impôt sera calculé selon le barème suivant :

Barème applicable pour l’imposition des revenus de 2017

Cette disposition permet ainsi de maintenir la pression fiscale – c’est-à-dire la proportion de l’impôt dû par rapport au revenu – à un niveau constant. A contrario, si le barème n’était pas indexé, l’impôt dû par les ménages dont les revenus ont augmenté au même rythme que l’inflation s’accroîtrait : du fait de la progressivité du barème, une part plus importante de leurs revenus serait soumise au taux marginal le plus élevé auquel ils sont assujettis, et leur taux marginal pourrait lui-même augmenter. Le poids de l’impôt acquitté par rapport aux revenus du ménage augmenterait en conséquence d’une année sur l’autre.

● L’indexation du barème est devenue au cours du temps une référence pour l’évolution conjointe d’autres types de montants, conditionnant selon les cas une exonération ou une minoration d’imposition, ou encore le plafonnement d’un avantage en impôt. Ces montants sont ainsi réputés être indexés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

S’agissant de l’impôt sur le revenu, il convient de citer, parmi les principaux dispositifs indexés, l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans, applicable en fonction de seuils de revenus donnés, eux aussi indexés, ou encore le plafond de l’abattement de 10 % applicable aux pensions et retraites et celui de la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels.

Au titre de la fiscalité locale, les articles 1417 et 1414 A du CGI définissent, pour le premier, des plafonds de revenus et, pour le second, des montants d’abattements, utilisés par différents régimes d’exonérations ou d’abattements en matière de taxe d’habitation (TH) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Or, ces montants sont eux aussi indexés comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Cette revalorisation emporte également des conséquences en termes de recettes de contribution à l’audiovisuel public (CAP), puisque les contribuables peuvent bénéficier d’un dégrèvement total de la CAP selon des conditions symétriques à celles retenues pour les exonérations de TH.

En revanche, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 ([19]), ces plafonds de revenus définis au I de l’article 1417 du CGI ne servent plus de référence pour les mécanismes d’exonération de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Ces seuils sont désormais fixés par le 1° du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale.

La revalorisation des tranches du barème à hauteur de l’inflation s’accompagne corrélativement de celle de différents montants utilisés pour le calcul de l’impôt, notamment les plafonds définis pour l’avantage retiré du quotient familial et le montant de la décote.

B. L’indexation des plafonds applicables au quotient familial

● Le quotient familial vise à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction des charges de famille du foyer fiscal. À une part pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, ou deux parts pour les contribuables mariés ou liés par un pacte civil de solidarité, s’ajoute un nombre de demi-parts additionnelles qui varie selon le nombre des enfants à la charge du contribuable. À revenu égal, le quotient familial allège la charge fiscale des familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre de parts inférieur, en permettant d’imposer les revenus ainsi fractionnés dans des tranches plus basses.

Par ailleurs, s’ajoutent d’autres demi-parts supplémentaires accordées au titre de situations particulières, notamment la demi-part attribuée aux contribuables vivant seuls et ayant élevé seuls pendant au moins cinq ans un ou plusieurs enfants, la demi-part attribuée aux personnes invalides, ou encore la demi-part attribuée aux anciens combattants de plus de soixante-quatorze ans et à leurs veuves ou veufs.

Depuis la loi de finances pour 1982 ([20]), l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure qu’augmente le revenu.

● Le b du 2° procède à l’indexation des plafonds de l’avantage retiré de l’application des différentes parts et demi-parts, y compris celles attribuées au titre de situations particulières.

Indexation de plafonds associÉs au calcul de l’impÔt

sur le revenu

(en euros)

Par ailleurs, le rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié, pacsé ou chargé de famille, de moins de vingt et un ans ou de moins de vingt-cinq ans s’il poursuit ses études, ouvre droit, non à une majoration du quotient familial, mais à un abattement sur le revenu imposable, en application de l’article 196 B. Le montant de cet abattement, fixé à 5 738 euros pour l’imposition des revenus de 2016, est porté à 5 795 euros pour l’imposition des revenus de 2017 (1°) ([21]).

● L’indexation du plafond de la demi-part de droit commun du quotient familial conduit à ce que le mécanisme du plafonnement s’applique à compter d’un revenu imposable de 64 679 euros, pour un couple avec deux enfants.

Plafonnement des effets du quotient familial en 2017 et 2018

(en euros)

Note de lecture : par hypothèse, pour le calcul des revenus mensuels, on considère que les contribuables ne perçoivent, comme source de revenus, que des salaires. Leur revenu imposable est égal au montant des salaires déclarés, minorés de la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels.

Source : commission des finances.

C. L’indexation de la décote

● Introduit en 1982, le mécanisme de la décote vise à décaler et lisser l’entrée dans le barème de l’impôt sur le revenu. Jusqu’à l’imposition des revenus de 2013, la décote consistait à réduire le montant de l’impôt résultant de l’application du barème progressif de la différence entre 508 euros et la moitié de son montant. Ce mécanisme a ensuite été profondément réformé par l’article 2 de la loi de finances pour 2015, puis par l’article 2 de la loi de finances pour 2016, pour le « conjugaliser », en fixant un montant plus élevé pour les couples que pour les célibataires, et pour en accroître les effets.

Aux termes du a du 4 de l’article 197 du CGI, la décote consiste désormais à réduire l’impôt issu de l’application du barème progressif de la différence entre 1 165 euros et les trois quarts de son montant pour les célibataires, divorcés ou veufs, ou de la différence entre 1 920 euros et les trois quarts de son montant pour les contribuables soumis à imposition commune.

● Le c du 2° du présent article procède à l’indexation de la décote, en portant son montant :

– de 1 165 euros à 1 177 euros, pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs ;

– de 1 920 euros à 1 939 euros, pour les contribuables soumis à imposition commune.

De ce fait, au titre de l’impôt sur le revenu acquitté en 2018, la décote trouverait à s’appliquer tant que l’impôt issu du barème serait inférieur à 1 569 euros (contre 1 553 euros en 2017), pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, et à 2 585 euros (contre 2 560 euros en 2017) pour les contribuables soumis à imposition commune.

Par ailleurs, la décote viendrait annuler l’imposition, telle qu’elle résulte du barème progressif, lorsque celle-ci serait inférieure à 707 euros, pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, et à 1 142 euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

Évolution du champ de la dÉcote depuis 2014

(en euros)

Source : commission des finances.

D. L’indexation des plafonds de RFR conditionnant le bénéfice de la réduction d’impôt introduite en loi de finances pour 2017

● L’article 2 de la loi de finances pour 2017 a introduit un mécanisme d’allégement de l’impôt, prévu par le b du 4 de l’article 197 du CGI, et destiné aux foyers fiscaux dont le revenu fiscal de référence (RFR) est inférieur à 20 500 euros pour les contribuables seuls et à 41 000 euros pour les couples – ces plafonds étant le cas échéant majorés de 3 700 euros par demi-part supplémentaire de quotient familial. L’avantage fiscal est égal à 20 % de l’imposition due jusqu’à un plafond de RFR de 18 500 euros pour les contribuables seuls et de 37 000 euros pour les couples, ces montants étant là encore majorés en fonction du nombre de demi-parts. Puis ce taux décroît dans le cadre d’un mécanisme de lissage, pour devenir nul lorsque le RFR du foyer fiscal atteint les plafonds conditionnant l’éligibilité du dispositif, permettant ainsi une sortie en sifflet du dispositif.

Aux termes du dernier alinéa du b du 4 de l’article 197, les plafonds de revenus conditionnant le bénéfice de l’allégement de l’imposition sont révisés chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. De ce fait, le présent article ne modifie pas les plafonds de revenus précités, qui sont indexés de façon indirecte en application du a du 2°.

Les seuils de RFR, et donc les seuils de revenus déclarés, évolueraient donc comme suit pour l’impôt sur le revenu acquitté en 2018 :

Niveau des revenus perçus par les foyers fiscaux concernÉs

par la rÉforme, selon leur composition, en 2017 et en 2018

Source : commission des finances.

● Sous les effets conjugués de la décote et de la réduction d’impôt prévue par le b du 4 de l’article 197, le point d’entrée dans l’impôt sur le revenu, soit le niveau de revenu imposable à partir duquel un contribuable acquitte de l’impôt sur le revenu, évoluerait comme suit entre 2017 et 2018 :

ÉVOLUTION du point d’entrÉe dans l’imposition entre 2017 et 2016

(en euros)

Source : commission des finances.

III. L’impact de la mesure

Le coût budgétaire de la mesure est chiffré à 1,1 milliard d’euros pour l’année 2017, au titre des pertes de recettes d’impôt sur le revenu pour l’État.

En revanche, les pertes de recettes pour les collectivités territoriales au titre de l’indexation du barème sur l’inflation ne font l’objet d’aucun chiffrage par l’évaluation préalable du présent article. En effet, la revalorisation des plafonds de RFR mentionnés aux articles 1414 A et 1417 du CGI, qui déterminent les conditions d’exonération et d’abattement au titre de la TH et de la taxe foncière, se traduit par des moindres recettes pour les collectivités territoriales dès lors que certains des régimes dérogatoires applicables ne font pas l’objet de compensation par l’État.

*

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF496 de Mme Muriel Ressiguier et I-CF282 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Éric Coquerel. Le débat ouvert par M. Vigier ne peut pas être clos par l’antériorité de la Déclaration des droits de l’homme par rapport à la guerre de 1914-1918, au cours de laquelle a été inventé l’impôt sur le revenu. En effet, il doit être l’impôt du consentement républicain. Or, cela fait des années qu’il pèse très peu dans la fiscalité, au détriment de la TVA, qui est totalement injuste puisque non proportionnelle.

Pour notre part, nous considérons que l’impôt sur le revenu doit être remis au cœur de la fiscalité et nous proposons que tous les Français paient l’impôt mais en fonction de leurs moyens. Il s’agit de faire en sorte que les classes moyennes pâtissent moins de l’impôt qu’aujourd’hui et que les très grandes fortunes de ce pays participent davantage à l’effort, contrairement à ce que propose la majorité. Les cinq tranches actuelles n’allant pas dans ce sens, nous proposons d’en retenir quatorze.

Cet amendement va donc dans le sens de celui de M. Vigier, mais nous poussons le raisonnement jusqu’au bout.

M. Jean-Paul Dufrègne. Avec notre amendement I-CF282, il s’agit de revoir la progressivité de l’impôt. S’il ne devait exister qu’un impôt, ce serait l’impôt sur le revenu car c’est l’impôt le plus juste. On ne peut pas prétendre que la moitié des Français ne paient pas l’impôt. J’en veux pour preuve que tout le monde paie la TVA et qu’elle pèse beaucoup plus sur les petits que sur les gros revenus. Prenez l’exemple de deux personnes qui mangent chacune une baguette par jour : si l’une gagne deux fois plus que l’autre, la TVA est, en fin de compte, la même mais la baguette aura coûté bien moins cher à celui qui gagne deux fois plus.

Je suis donc favorable à une redéfinition de l’impôt sur le revenu en fixant un certain nombre de tranches qui permettent une meilleure progressivité de l’impôt. Certes, nous ne proposons pas tout à fait le même dispositif que M. Coquerel, mais c’est le même esprit qui prévaut.

Il s’agit seulement de revenir à un temps pas si lointain où l’impôt avait une plus forte progressivité et où les tranches supérieures étaient plus importantes qu’actuellement.

On est toujours en train d’essayer de baisser les impôts de ceux qui en paient le plus, quitte à assujettir ceux qui n’en paient pas. Vous avez critiqué la baisse de 5 euros du montant de l’aide personnalisée au logement (APL). Le même raisonnement vaut lorsque l’on taxe de 1 % un revenu de 10 000 euros puisque, mine de rien, cela représente 100 euros.

M. le président Éric Woerth. Je vous rappelle qu’il faut ajouter à cela la CSG.

M. le Rapporteur général. L’un des amendements est plus modéré que l’autre, si je puis dire.

Les réformes qui ont été menées depuis plusieurs années ont renforcé la progressivité globale de l’impôt sur le revenu grâce à la création d’une tranche à 45 % et au plafonnement des niches fiscales à 10 000 euros.

Il faut savoir que 70 % du produit de l’impôt sur le revenu est acquitté par les 10 % de foyers les plus aisés, soit une progressivité assez convenable. De plus, la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, ou « surtaxe Fillon », s’applique d’ores et déjà aux foyers fiscaux les plus aisés, au taux de 3 % ou 4 % selon le niveau de revenu fiscal de référence (RFR). Le taux marginal de 45 % est donc majoré d’autant. Il faut peut-être aussi prendre en considération la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le taux marginal maximal d’imposition. Si vous instaurez une tranche à 90 %, que vous rajoutez la « surtaxe Fillon » et les prélèvements sociaux à 15,5 %, vous dépassez largement les 100 %, ce qui pose problème. Dès lors que l’on dépasse le taux de 66 %, on encourt la censure du Conseil constitutionnel, au motif que l’imposition aurait un caractère confiscatoire.

Pour ces raisons, j’émets un avis défavorable à ces deux amendements.

M. Jean-Paul Mattei. Dans ce débat, on occulte la flat tax, ce prélèvement à la source qui est proposé par l’article 11 du présent projet de loi de finances. Une catégorie de revenus ne sera pas concernée par le barème de l’impôt sur le revenu en raison d’un taux forfaitaire de taxation à 12,8 %.

M. le président Éric Woerth. Parce que c’est un autre type de revenu.

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF684 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement vise à diminuer de 10 % l’impôt sur le revenu. Cet impôt a connu une très forte progression pendant le quinquennat de François Hollande. Selon l’excellent rapport de Valérie Rabault sur le projet de loi de finances pour 2017, les prélèvements obligatoires ont augmenté de 43,9 milliards d’euros pour les ménages. Les classes moyennes et moyennes supérieures ont été largement touchées. Nous proposons donc une autre conception de la redistribution du pouvoir d’achat en baissant l’impôt là où il est le plus élevé et où il a le plus augmenté ces dernières années. Il est assez juste de diminuer l’impôt de ceux qui le paient et de ceux qui l’ont beaucoup payé.

Monsieur le Rapporteur général, j’imagine que vous êtes d’accord avec moi...

M. le Rapporteur général. On passe d’un extrême à l’autre en termes de fiscalité !

Votre amendement est très favorable aux foyers fiscaux relevant des plus hautes tranches du barème, c’est-à-dire les 470 000 foyers fiscaux qui se situent dans les tranches à 41 % et à 45 %. Son coût est loin d’être modeste, puisqu’il est de 7 milliards d’euros, avec une répartition du gain très concentrée sur le dernier décile, voire le dernier centile.

Le projet de loi de finances fixe comme priorité de redonner 3 milliards d’euros de pouvoir d’achat aux ménages grâce à l’allégement de la taxe d’habitation, et ce sont les classes moyennes qui sont ciblées. Il n’est pas souhaitable de substituer à ces dispositifs la mesure que vous proposez. Aussi, monsieur le président, je suis au regret de devoir émettre un avis défavorable à votre amendement.

Mme Amélie de Montchalin. Je veux simplement faire remarquer aux auteurs de cet amendement que ce sont les mêmes qui nous ont expliqué qu’il fallait un ajustement structurel de 0,5 % dès 2018. Si l’on baisse autant les dépenses et les impôts, comment fera-t-on pour boucler le budget et quel sera le niveau du déficit ?

M. le président Éric Woerth. Certaines mesures nous paraissant assez injustes, c’est à une redistribution que nous entendons procéder. N’oublions pas en outre que les dépenses diminuent fort peu dans ce budget.

Mme Valérie Rabault. Je vous remercie, monsieur le Rapporteur général, de nous avoir donné un argument que nous pourrons utiliser contre le prélèvement forfaitaire unique. Vous dites qu’il s’agit d’un gain très avantageux pour le dernier décile, voire le dernier centile : nous reprendrons mot à mot vos propos.

M. Julien Aubert. Monsieur le Rapporteur général, vos arguments montrent que le dernier décile paie 75 ou 80 % du produit de l’impôt. « Je rends au public ce qu’il m’a prêté » disait La Bruyère dans Les Caractères. En l’occurrence, nous proposons de rétrocéder à ceux qui paient beaucoup d’impôts une partie de ce que l’État leur a prélevé. Vous pouvez avoir peur de faire d’Emmanuel Macron le président des riches, mais il est assez contradictoire de toucher à l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et d’expliquer qu’une baisse de l’impôt sur le revenu sur le dernier décile revient à faire une politique en faveur des plus aisés.

Madame de Montchalin, l’économie ce n’est pas seulement de la comptabilité. Quand on baisse les impôts de 10 %, on peut aussi espérer un choc keynésien sur la demande...

M. Laurent Saint-Martin. On en parlera !

M. Julien Aubert. ... qui va donc nourrir l’activité économique et augmenter la croissance potentielle. Tout ceci repose sur des hypothèses qui ne sont, ni moins vraies, ni moins fausses que celles que vous avancez dans votre budget. Tout est affaire de choix politique. Mais, de grâce, ne nous retranchons pas derrière des anathèmes. Au contraire, cela permet aux Républicains de montrer qu’ils sont favorables à une politique qui vise à augmenter le pouvoir d’achat des Français.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement I-CF19 de M. Marc Le Fur, l’amendement I-CF512 de M. Charles de Courson ainsi que les amendements I-CF214 et I-CF215 de M. Jean-Louis Bourlanges.

M. Marc Le Fur. Dans notre organisation fiscale, l’impôt sur le revenu tient compte des revenus et des charges. La prise en compte des charges, en particulier des charges familiales, se fait par le truchement du quotient familial. Si l’on peut concevoir l’existence d’un plafonnement, celui-ci est devenu plus pénalisant pour 800 000 foyers depuis la loi de finances de 2013. C’est pourquoi je vous propose de revenir au plafonnement antérieur, donc de moins pénaliser les classes moyennes.

M. Charles de Courson. Mon amendement est plus modéré que celui de M. Le Fur.

Vous vous souvenez que l’ancienne majorité avait réduit le plafonnement en deux temps, de 2 500 euros à 2 000 euros, puis de 2 000 euros à 1 500 euros environ. Nous proposons d’éliminer la seconde tranche de la baisse, c’est-à-dire de remonter le plafond de la demi-part du quotient familial de 1 527 à 2 000 euros.

M. Jean-Louis Bourlanges. Le quotient familial est le grand mal-aimé des débats budgétaires. Tout le monde est contre : l’administration parce qu’elle y voit de l’argent, la gauche, parce qu’elle considère que ce sont les riches qui en bénéficient, et la droite hédoniste parce qu’elle estime que les familles, c’est ringard. Du coup, c’est un dispositif profondément injuste, puisque l’on considère que le revenu d’un couple sans enfant est le même que celui d’un couple avec quatre enfants. Tout le monde s’y est mis : d’abord Nicolas Sarkozy, puis François Hollande, ce qui a abouti à trois plafonnements. Le Président Macron a déclaré clairement qu’il était favorable à la suppression de ce plafonnement. Et, comme c’est un homme responsable, il a ajouté que cette mesure serait prise si les finances publiques le permettaient.

Notre proposition est plus modérée puisqu’il s’agit de commencer par remettre en cause en deux temps – cette année et l’an prochain – le plafonnement décidé par François Hollande, puis celui de Nicolas Sarkozy. Tout en tenant compte des difficultés des finances publiques, il faut cesser de dire que le quotient familial est un cadeau fiscal puisque c’est l’inverse. L’absence de quotient familial est un prélèvement abusif et contraire au principe de progressivité de l’impôt qui doit tenir compte du nombre de redevables qui vivent du revenu concerné.

M. le Rapporteur général. Le coût total du quotient familial, qui permet une redistribution horizontale au profit des familles, est de l’ordre de 12 milliards d’euros.

Je vous rappelle que le projet de loi de finances prévoit déjà un allégement de la fiscalité de 3 milliards d’euros au titre de la taxe d’habitation, allégement qui concerne les classes moyennes.

L’amendement de M. Le Fur prévoit 1,7 milliard d’euros ciblés sur les 20 %, et surtout les 10 % des familles les plus aisées. Celui de M. de Courson est effectivement plus modéré puisqu’il prévoit seulement 1,1 milliards d’euros. Enfin, celui de M. Bourlanges représente un coût de 200 millions en 2018, pour aboutir progressivement à 1,7 milliard d’ici à 2021, avec le même effet puisqu’il est ciblé sur les 20 % et surtout les 10 % les plus aisés.

Pour toutes ces raisons, et sans me permettre de porter un jugement sur la politique familiale, j’émets un avis défavorable à ces amendements.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je vous signale que l’Allemagne voudrait renforcer sa politique familiale parce que le coût de la baisse de la natalité est bien supérieur à 12 milliards d’euros. En France, la politique familiale était pertinente. Or, comme vient de le rappeler notre excellent collègue Jean-Louis Bourlanges, ces dernières années on s’est acharné à casser ce dispositif. Résultat : le taux de natalité est aujourd’hui en deçà de 2 et nous connaîtrons dans quelques années les mêmes problèmes que l’Allemagne.

Mme Amélie de Montchalin. Le Gouvernement et la majorité ont pleinement conscience qu’il est important de revoir intégralement les dispositifs de la politique familiale, car il y a un empilement de mesures qui ont parfois perdu leur objectif. Les caisses d’allocations familiales versent actuellement vingt-trois prestations en direction des familles. Au mois de janvier prochain, débutera une mission la commission des affaires sociales sur la politique familiale à laquelle nous serons associés. J’espère qu’il y aura un discours à la fois fiscal et de politique sociale. L’objectif est d’arrêter de toucher les paramètres et de revoir les politiques en profondeur. Sinon, on traite le problème en surface. La politique familiale en France représente près de 50 milliards de dépenses. Cela nécessite un débat plus long que l’examen d’un paramètre ce soir.

M. le président Éric Woerth. Ce n’est pas qu’un paramètre !

Mme Amélie de Montchalin. C’est un paramètre parmi d’autres !

M. le président Éric Woerth. Le quotient familial est une grande politique fiscale. Certes, il peut y avoir, ici ou là, des redondances, mais le quotient familial est un élément indispensable de l’impôt sur le revenu.

M. Jean-Louis Bourlanges. L’observation extrêmement savante de notre collègue me rappelle ce que m’avait dit un ancien Président de la République : pour casser un problème qui se pose, il suffit de se demander si c’est bien le moment.

Mme Marie-Christine Dalloz. Ou bien on crée une commission.

M. Patrick Hetzel. Je suis un peu étonné par les arguments développés par la majorité. En réalité, on voit bien qu’elle a construit une approche budgétaire très pointilliste et qu’elle manque d’arguments sur certains sujets. Elle botte en touche sur la politique familiale en nous expliquant que cette question mérite une étude plus approfondie. Pourtant, nous sommes ici en commission des finances, et nous savons ce que nous faisons. Si nous défendons de tels amendements, c’est que nous considérons qu’un débat sur la politique familiale mérite mieux que d’être renvoyé à une mission. En fait, vous procrastinez parce que vous ne souhaitez pas traiter la question. En réalité, cette majorité n’a aucune politique familiale !

M. Éric Alauzet. Bien sûr, il faut revoir la politique familiale, mais qu’on le veuille ou non, cette question ne peut pas être dissociée de celle du pouvoir d’achat.

Vous parlez des classes moyennes, mais leur situation est différente selon qu’elles gagnent 1 500 ou 5 000 euros par mois. La classe moyenne qui serait concernée par ces amendements est la même que celle qui va bénéficier d’une exonération de la taxe d’habitation – lorsque l’on gagne 4 000 ou 5 000 euros et que l’on a un ou deux enfants à charge, on bénéficie d’une exonération de la taxe d’habitation – et la même que celle qui va bénéficier du prélèvement forfaitaire unique.

Il me semble étrange qu’un enfant puisse « valoir » 500 euros, 1 000 euros ou 3 000 euros. Celui qui souhaite une politique nataliste devrait défendre l’idée d’un versement uniforme pour chaque enfant, sinon c’est un prétexte.

M. le président Éric Woerth. C’est ce qui se passe avec les allocations familiales.

M. Julien Aubert. Je suis frappé de voir qu’il y a une méconnaissance profonde de la manière dont la politique nataliste a été conçue en 1945. À l’époque, un intense débat a eu lieu pour savoir si ces éléments de politique familiale constituaient ou non un revenu. Comme l’a fort bien expliqué Jean-Louis Bourlanges, si les allocations familiales n’ont pas été fiscalisées, c’est parce qu’on a considéré à l’époque qu’il s’agissait d’un dédommagement. Prétendre que des éléments de la politique familiale sont en réalité une forme de subventionnement à l’enfant est à mon avis un contresens par rapport à l’objectif originel de la politique familiale.

On a parfois des difficultés à caractériser la politique de ce Gouvernement. Or, on voit bien que ce n’est pas une politique de droite parce qu’une politique de droite c’est une politique d’appui à la famille, à la natalité. Comme l’a dit Mme Dalloz, la natalité est en baisse en France ce qui est, qu’on le veuille ou non, la conséquence de la destruction, durant le quinquennat précédent, de tous les instruments de la politique nataliste. Si vous ne revenez pas sur ces dispositions, c’est que vous en êtes les dignes héritiers.

Mme Amélie de Montchalin. Cette majorité n’a aucunement l’intention de détricoter quoi que ce soit dans la politique familiale, mais de la renforcer. Et je vous rappelle que nous investissons dès 2018 dans l’aide à la garde d’enfants pour les familles monoparentales.

M. Julien Aubert. Ce n’est pas la même chose.

Mme Amélie de Montchalin. Je vous l’accorde.

Nous voulons remettre à plat des dispositifs extrêmement nombreux dont les objectifs sont différents et qui ont dérivé dans le temps. Le quotient familial et les allocations familiales ont une vertu d’universalité et de soutien aux familles les plus modestes. Nous allons poursuivre notre réflexion sur le fond, au sein de la commission des affaires sociales.

Je le répète, il n’est nullement question de remettre en cause le soutien à la famille, comme vous pouvez le constater à travers les mesures que nous prenons en direction du pouvoir d’achat puisque nous prenons en compte le nombre de parts, donc le nombre d’enfants. C’est le cas de la taxe d’habitation et de l’aide en direction des familles monoparentales. Dire que ce budget est contraire à la famille est aberrant.

M. Saïd Ahamada. Il est assez réducteur de penser que la politique familiale française n’est affaire que de gros sous et, par conséquent, qu’elle doit être examinée dans le cadre du projet de loi de finances. Cela mérite mieux, car l’État n’est pas le seul acteur de la politique familiale : les collectivités territoriales y contribuent également. Comme l’a dit cet après-midi Mme Schiappa à propos de l’égalité entre les femmes et les hommes, il faut changer les esprits.

M. Aubert a rappelé qu’un intense débat avait eu lieu lors de l’élaboration de cette politique familiale française. Il me semble que le projet de loi de finances n’est pas le bon outil pour ce type de discussion.

J’en ai un peu assez des procès d’intention qui sont faits. M. Macron est peut-être le seul Président de la République qui fait exactement ce qu’il a dit pendant sa campagne électorale. On pourrait faire la litanie des promesses que vous avez faites mais que vous n’avez pas honorées. Respectez donc un peu les engagements que nous prenons !

M. le président Éric Woerth. Ayons du respect commun mais aussi un peu de mémoire !

M. Marc Le Fur. Il y a une confusion totale dans l’esprit de certains de nos collègues.

La politique familiale n’est pas un chapitre d’une politique sociale, c’est une politique autonome. Le but d’une politique familiale est de faire en sorte qu’à revenu égal une famille ne soit pas exagérément défavorisée par rapport à des célibataires ou des couples sans enfant. À revenu égal, un cadre supérieur avec enfants doit pouvoir conserver un niveau comparable à celui d’un cadre supérieur sans charge de famille. Ce qui vaut pour un cadre supérieur vaut pour un cadre moyen, etc.

La France s’est singularisée en matière de natalité, comme l’a dit Mme Dalloz, et elle a toujours poursuivi cette politique, quelles que soient les sensibilités. Or celle-ci se dégrade depuis plusieurs années et elle risque de s’aggraver encore dans les mois à venir à cause du prélèvement à la source qui est la fin de la familialisation de l’impôt.

M. Jean-Louis Bourlanges. Absolument !

Mme Amélie de Montchalin. Pas du tout !

M. Marc Le Fur. Si !

Je vois également apparaître la fin des allocations familiales pour toutes les familles, pour se recentrer sur un certain type de familles.

Le quotient familial réduit à quelque chose de rabougri, la fin des allocations familiales pour tous et le prélèvement à la source : tout cela marque la fin d’une politique familiale constante depuis soixante-dix ans.

Mme Valérie Rabault. Le dernier rapport de la Cour des comptes sur l’exécution de la loi de financement de la sécurité sociale est fabuleux puisqu’il répond à vos questions. À la page 508, tout est cumulé : les allocations familiales, le quotient familial, etc. La population a été divisée en dix, par niveau de revenu, et l’on voit exactement ce que chacun touche par enfant. À l’examen de ce graphique, on ne peut pas dire que la politique familiale de notre pays aurait été supprimée, ou en tout cas qu’elle aurait été largement amputée.

À la page 457, c’est une comparaison entre différents pays qui est effectuée. Sont additionnés les prestations monétaires, les prestations en nature et les avantages fiscaux. Lorsque l’on rapporte toutes ces dépenses au PIB, on voit que notre pays reste largement en tête du peloton. Prétendre qu’il y aurait eu, sous le quinquennat précédent, une remise en cause de la politique familiale me paraît largement faux et démesuré.

Enfin, je me permets de dire à M. Ahamada, qui nous explique que les engagements du Président de la République sont tenus, que la suppression des emplois aidés ne figurait pas dans le programme d’Emmanuel Macron...

M. Stanislas Guerini. Je remercie Mme Rabault pour son excellente intervention qui montre la nécessité d’aborder cette question dans son ensemble. Il ne s’agit pas pour nous d’éluder ce sujet en disant qu’il sera traité dans le cadre d’une mission de la commission des affaires sociales.

Monsieur le président, vous nous demandez de faire preuve d’un peu de mémoire : je signale donc à M. Aubert que la politique familiale ne date pas de 1945 mais des années trente.

M. Julien Aubert. C’est vrai.

M. Jean-Louis Bourlanges. Il est évident, comme l’ont rappelé Mme Dalloz et M. Le Fur, que le quotient familial a un effet important sur la natalité. Ce dispositif nous a permis d’être toujours très bons en matière de natalité. Or, on constate actuellement une baisse préoccupante de la natalité.

Nous nous fourvoyons en confondant le quotient familial avec les allocations familiales ou d’autres choses. Les allocations familiales sont un instrument de politique familiale, tandis que le quotient familial est une application légitime, rigoureuse de la progressivité de l’impôt sur le revenu. C’est une mesure qui n’est ni sociale, ni familiale – même si elle a des incidences familiales importantes –, mais fiscale.

En France, l’impôt est progressif et l’on taxe les revenus des personnes en fonction du nombre des gens qui vivent de ce revenu. Le nier revient à créer une injustice. C’est comme si vous considériez qu’un Luxembourgeois est plus pauvre qu’un Chinois parce que le PIB du Luxembourg est moins élevé que celui de la Chine. Seulement, on divise le PIB de la Chine par 1,5 milliard de personnes et celui du Luxembourg par 300 000...

Un revenu sur lequel vivent quatre enfants et deux adultes n’a rien à voir avec un revenu sur lequel vivent deux personnes. Nous demandons une mesure d’équité fiscale, de justice fiscale. Si, comme l’a dit Mme de Montchalin, on doit réfléchir en commission des affaires sociales aux aspects de la politique familiale, aujourd’hui nous votons le budget de la France.

M. Patrick Hetzel. Puisque vous prétendez, madame de Montchalin, que le Gouvernement a une politique familiale, je vous suggère de consulter le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Vous vous apercevrez qu’il s’apprête à diminuer la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) dès 2018. Encore une fois, le discours de la majorité ne se traduit pas dans les faits. Si, comme vous le dites, il faut mener une réflexion globale sur la question, convenez que la baisse de la PAJE ne devrait intervenir qu’après cette réflexion. Au moins éviterions-nous ainsi que les familles ne soient pénalisées dès 2018. Allez jusqu’au bout de votre logique !

M. Julien Aubert. Je tiens tout d’abord à préciser que le quotient familial date bien de 1945. Ensuite, je m’étonne que l’on nous invite à une réflexion globale sur le sujet alors que nous sortons d’une campagne électorale qui permet généralement de définir les axes de la politique que l’on va mener une fois élu. Le Président de la République n’aurait-il pas pris le temps, au cours des neuf derniers mois, de réfléchir à la politique familiale ? Cela me paraît d’autant plus inquiétant que vous n’appliquez pas le même principe de prudence à tous les sujets. S’agissant de la décentralisation et de l’autonomie des collectivités territoriales, par exemple, vous n’avez pas pris un an pour réfléchir à la manière dont vous alliez réorganiser le millefeuille...

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle examine l’amendement I-CF505 de Mme Muriel Ressiguier.

M. Éric Coquerel. Cet amendement a pour objet de plafonner à 2 590 euros par part la réduction d’impôt résultant de l’application du quotient conjugal aux couples mariés ou pacsés. En 2011, la direction générale du Trésor estimait que l’instauration d’un tel plafond, qu’il faudrait évidemment actualiser, produirait une recette de 1,35 milliard d’euros. Je précise que cette mesure ne concernerait que 4 % des couples mariés ou pacsés – les plus riches –, soit 500 000 ménages, dont les trois quarts se situent dans le dixième décile de niveau de vie et seraient donc largement en mesure de supporter ce plafonnement.

M. le Rapporteur général. La prise en compte des capacités contributives et des charges de famille au sein du foyer fiscal est structurante pour notre fiscalité. L’amendement soulève la question des modalités d’imposition au sein du couple. De fait, le quotient conjugal augmente le taux marginal d’imposition du conjoint ayant les ressources les plus faibles – il s’agit, hélas ! souvent de la femme – et peut donc décourager ce dernier de reprendre une activité.

Les pertes associées au plafonnement du quotient conjugal que propose M. Coquerel concerneraient, pour l’essentiel, les deux derniers déciles de la population. La perte moyenne sur le dernier décile – qui représente 83 % des pertes – a été évaluée, en 2011, à 3 200 euros par an. Les enjeux d’un tel dispositif sont sans aucun doute intéressants, mais celui-ci aurait sur les différentes catégories de foyers des effets massifs qu’il faut bien analyser au préalable. Par exemple, le plafonnement concernerait davantage les couples sans enfant – 67 % du total –, mais il affecterait aussi fortement les couples avec trois enfants ou plus, dont les pertes moyennes seraient nettement plus élevées que pour les couples sans enfant ou avec un ou deux enfants. Je comprends bien le sens de l’amendement, mais il ne me semble pas raisonnable de s’engager dans la voie d’une telle réforme sans avoir préalablement étudié ses effets sur les différents foyers. Avis défavorable, donc.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 2 sans modification.

*

Après l’article 2

La commission est saisie de l’amendement I-CF486 de Mme Muriel Ressiguier.

M. Éric Coquerel. Par cet amendement, nous proposons d’instaurer une imposition universelle inspirée de la taxation différentielle appliquée aux États-Unis d’Amérique, dont chacun sait qu’ils mènent une politique très à gauche... Cette taxation consisterait tout simplement à faire payer à ceux de nos compatriotes qui se sont expatriés la différence entre l’impôt qu’ils acquittent à l’étranger et celui qu’ils acquitteraient s’ils étaient résidents sur le sol français.

Cet impôt attaché à la nationalité, outre qu’il rapporterait de l’argent, aurait un caractère vertueux puisqu’il permettrait de distinguer ceux qui s’installent à l’étranger dans un souci d’optimisation fiscale de ceux qui partent pour travailler. J’ajoute que les États-Unis n’hésitent pas à solliciter les services d’Interpol pour poursuivre ceux de leurs ressortissants qui cherchent à échapper à cette taxation différentielle. Je suis certain, mes chers collègues, que vous serez nombreux à voter cet amendement.

M. le Rapporteur général. Ce dispositif d’impôt sur la citoyenneté, qui s’inspire en effet du système fiscal américain, constituerait une réforme de grande ampleur dans la mesure où il modifierait l’un des principaux principes de notre droit fiscal, à savoir la domiciliation fiscale. Il serait donc indispensable de mener un travail de fond préalablement à une telle réforme et, sans doute, d’y apporter des aménagements, car le modèle américain qu’invoque M. Coquerel prévoit des déductions ou des abattements pour l’imposition des expatriés. En tout état de cause, il serait possible d’échapper à un tel impôt sur la citoyenneté en renonçant à la nationalité française. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF694 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement concerne l’économie collaborative

– je pense notamment à la location d’appartements via des plateformes internet – et il est lié à un autre amendement que nous examinerons ultérieurement, qui a pour objet d’avancer d’un an l’entrée en vigueur de l’obligation pour ces plateformes de déclarer les revenus qu’elles génèrent perçus par leurs usagers. Force est en effet de constater que ceux-ci sont rarement déclarés et qu’ils échappent donc à l’impôt sur le revenu.

Il convient cependant de distinguer les particuliers de ceux qui utilisent ces plateformes pour jouer le rôle d’hôtelier sans subir les contraintes diverses auxquelles ces derniers sont soumis. C’est pourquoi nous proposons, par cet amendement, d’instaurer un abattement forfaitaire de 3 000 euros – le débat a déjà eu lieu au Sénat, notamment – sur les revenus des particuliers issus de leurs activités sur ces plateformes, dès lors, encore une fois, que celles-ci seraient soumises à l’obligation de déclarer ces revenus.

M. le Rapporteur général. Cet amendement, qui s’inscrit dans la continuité d’une mission d’information sénatoriale, prévoit d’imposer les bénéfices tirés de l’économie collaborative via des plateformes en ligne telles que Le Bon Coin ou encore Airbnb. Il vise également à créer une franchise de 3 000 euros, afin d’exonérer de l’impôt sur le revenu les contribuables dont les revenus sont inférieurs à ce montant. Un tel abattement ne va pas de soi car il suppose que l’on assume de ne pas imposer l’ensemble du revenu et il risque de donner lieu à des abus importants, qui pourraient prendre la forme de montages organisés pour rester sous ce plafond.

En outre, il créerait une importante distorsion de concurrence et une rupture d’égalité entre les professionnels et les personnes exerçant ce type d’activités de façon épisodique. À titre d’exemple, alors qu’un antiquaire ou un brocanteur professionnel paie l’impôt sur le revenu sur l’ensemble de son bénéfice, une personne qui vend ses biens en ligne en serait exonérée jusqu’à 3 000 euros. Au demeurant, la rupture d’égalité réside aussi dans les moyens utilisés puisque ne seront pas exonérées les personnes recourant à l’économie collaborative par des moyens physiques, tels que des brocantes ou des petites annonces affichées en ville ou par voie de presse.

Cette différence de traitement selon les modalités de l’activité, en ligne ou non, ne semble pas justifiée par un motif d’intérêt général et encourt donc la censure du Conseil constitutionnel. Enfin, l’amendement, qui n’est pas chiffré, risquerait de coûter cher.

Avis défavorable, avec mes regrets, monsieur le président.

M. le président Éric Woerth. Ce qui coûte cher, c’est surtout le non-recouvrement de l’impôt sur le revenu.

Mme Émilie Cariou. Le recoupement automatique est une bonne chose, car toute une série de plateformes, de surcroît localisées à l’étranger, réalisent d’importants chiffres d’affaires et les revenus tirés de ces activités échappent entièrement à l’impôt. Toutefois, il me semble que le régime du « micro–BIC » (bénéfice industriel et commercial) répond parfaitement à l’objectif de fiscalisation de ces tout petits revenus, qui peuvent provenir de la location meublée ou de toute autre activité commerciale réalisée occasionnellement. En tout état de cause, je crois, comme le Rapporteur général, que le dispositif proposé créerait une rupture d’égalité. Enfin, évitons de miter davantage l’assiette de l’impôt sur le revenu.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit de s’adapter à ce type d’économie ; peu de décisions sont prises dans ce domaine. Au reste, je ne suis pas certain que le régime du « micro–BIC » réponde à l’objectif.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement me paraît intéressant car, si des mécanismes ont été créés pour s’adapter à l’économie collaborative, les personnes qui s’inscrivent sur les plateformes peuvent en tirer des revenus relativement importants en en faisant, sinon leur activité principale, du moins une activité secondaire récurrente. Or, de plus en plus de personnes qui vendent ainsi divers biens d’occasion n’ont pas le réflexe de s’inscrire sur cette plateforme, de sorte qu’une partie importante des revenus tirés de ces activités échappe à l’impôt sur le revenu. Il faut donc apporter une solution à ce problème, faute de quoi nous entretiendrons une véritable inégalité sur le terrain.

M. Charles de Courson. L’amendement soulève un véritable problème. Ces revenus relèvent d’une économie plus ou moins souterraine. Certes, il est inutile de se fatiguer pour récupérer quelques centaines d’euros, mais lorsque les sommes en jeu dépassent 2 000 ou 3 000 euros, cela commence à être significatif – le SMIC, je le rappelle, est de 1 100 euros nets par mois. En proposant de soumettre les plateformes à l’obligation de déclarer une fois par an les revenus qu’elles génèrent, l’amendement apporte une innovation intéressante. Il me semble que c’est la voie à suivre, plutôt que de créer un dispositif propre à l’économie collaborative.

M. le Rapporteur général. L’obligation de déclaration qu’évoque M. de Courson a été votée l’an dernier mais le dispositif présente des difficultés.

M. le président Éric Woerth. En réalité, il ne doit entrer en vigueur qu’au 1er janvier 2019. C’est pourquoi je vous proposerai un autre amendement visant à avancer cette date au 1er janvier 2018.

Je comprends que l’instauration d’un abattement puisse poser problème par rapport à l’économie « en dur », mais il nous faut tarir cette source d’évasion fiscale supplémentaire. Au demeurant, l’économie collaborative, notamment les échanges entre particuliers, recouvre une utilisation très différente des biens. Il me semble donc que cet abattement serait une bonne chose.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je ne comprends pas très bien en quoi un abattement fiscal de 3 000 euros serait une incitation à la vertu. C’est comme si – permettez-moi cette comparaison un peu oiseuse – on encourageait la fidélité conjugale en autorisant un adultère une fois par mois...

M. le président Éric Woerth. Notre impôt sur le revenu est truffé de tant d’abattements que vous avez droit à bien plus d’un adultère par mois !

M. Jean-Paul Mattei. Cet amendement a une vertu pédagogique. Non seulement les personnes qui tirent un revenu de ce type d’activités doivent accepter de payer l’impôt, mais il faut lutter contre la concurrence déloyale dont pâtissent notamment les hôtels. Parce qu’il faut que cela change, je souhaiterais que nous adoptions l’amendement.

M. Xavier Roseren. L’obligation de déclaration, dont nous devons en effet avancer la date d’entrée en vigueur, présente un autre avantage : elle permettra de contrôler la perception de la taxe de séjour, qui est souvent oubliée.

M. le président Éric Woerth. Je présenterai un autre amendement à ce sujet.

Mme Marie-Christine Dalloz. J’ai entendu que cet amendement contribuerait à miter un peu plus l’assiette de l’impôt sur le revenu. La question n’est pas là : actuellement, aucun impôt n’est perçu sur les revenus tirés de ces activités. La mesure proposée par le président nous permettrait de disposer d’une recette supplémentaire en fiscalisant une activité qui est de plus en plus pratiquée, notamment par les jeunes générations.

Par ailleurs, le fait d’avancer d’un an l’entrée en vigueur de l’obligation de déclaration permettrait de tester ses effets durant l’année 2018.

Le dispositif tel qu’il est proposé me semble en lui-même pertinent. En revanche, on peut discuter du niveau de l’abattement. C’est uniquement sur ce point que devrait porter le débat car, pour le reste, nous devrions pouvoir nous retrouver sur le principe.

M. le président Éric Woerth. Le Sénat a proposé de fixer ce seuil à 5 000 euros.

M. Julien Aubert. J’ai bien entendu l’argument de notre collègue Bourlanges, mais je crois que cette mesure devrait plutôt être comparée à ce qui existe en matière de téléchargement illégal. Là aussi, en effet, le citoyen se sait un peu à la marge de la légalité. Il s’agit donc d’établir un cadre qui détermine la frontière entre la légalité et l’illégalité et de favoriser une forme de traçabilité. Car, le jour où le phénomène se sera généralisé, il sera très compliqué de décider d’imposer ce type de revenus. Mieux vaut donc le faire à un moment où il est encore facile de dénombrer les individus concernés. On sait, en outre, que des secteurs comme celui de l’hôtellerie souffrent beaucoup, au point que certains hôtels font appel aux plateformes collaboratives parce que c’est plus rentable.

Quant au seuil de 3 000 euros, j’entends qu’il puisse paraître trop élevé, mais le dispositif doit être suffisamment incitatif pour que celui qui se sait dans l’illégalité se décide à déclarer ses revenus. Si ceux-ci dépassent légèrement le seuil, il devra s’acquitter d’un impôt, mais au moins dormira-t-il mieux la nuit. En tout cas, je crois que la méthode est la bonne.

Mme Émilie Cariou. Les propriétaires n’ont pas attendu les plateformes collaboratives pour se lancer dans la location meublée. Dès lors, pourquoi n’exonérerait-on d’impôt en deçà de 3 000 euros que ceux qui recourent à ces plateformes ? Encore une fois, le régime du « micro–BIC » ou du micro-BIC meublé est parfaitement adapté. Créer un nouveau régime spécifique introduira forcément une rupture d’égalité, si bien que l’on finira par résoudre le problème en exonérant tous les « micro–BIC » de moins de 3 000 euros. Je comprends la volonté d’appréhender ces revenus le plus rapidement possible, mais certains d’entre eux sont déjà déclarés. Tout le monde n’échappe pas à l’impôt.

M. le président Éric Woerth. Bien sûr !

Mme Émilie Cariou. Je crois que cette mesure créerait davantage de difficultés qu’elle n’en résoudrait.

M. le président Éric Woerth. Je rappelle que la loi n’impose pas les mêmes règles aux jeux en ligne et aux jeux « en dur ».

M. Éric Coquerel. Je comprends bien l’objet de cet amendement, mais l’économie collaborative n’est pas forcément marchande ; elle recouvre également le troc, par exemple. Or, cet amendement présuppose qu’il s’agit d’une activité commerciale. Que celle-ci offre un complément de revenus dans le cadre d’une activité marginale, pourquoi pas ? Mais, en ce moment, elle favorise, dans la plupart des villes, une concurrence déloyale vis-à-vis des professionnels offrant des services analogues. Nous sommes donc opposés à cet amendement qui suppose de facto que l’économie collaborative est de nature commerciale.

M. le président Éric Woerth. Nous parlons bien d’une activité économique, et non de troc. C’est tout de même de cela qu’il s’agit aujourd’hui.

Mme Émilie Cariou. Je tiens simplement à préciser que la location meublée, à la différence de la location nue, est par nature commerciale ; c’est pourquoi elle relève du BIC.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF122 de M. Patrick Hetzel.

M. Patrick Hetzel. Cet amendement vise à supprimer la fiscalisation de la majoration de 10 % des pensions pour les parents de trois enfants ou plus, adoptée dans le cadre de l’article 5 de la loi de finances pour 2014. En effet, la suppression de l’exonération d’impôt sur le revenu des majorations de retraite ou de pension pour charges de famille, qui existait jusqu’en 2013, est lourde de conséquences pour les 3,8 millions de foyers concernés.

M. le Rapporteur général. Il ne me semble pas souhaitable de revenir sur cette mesure de fiscalisation. Tout d’abord, sa suppression représenterait un coût de 1,4 milliard d’euros. Ensuite, les majorations de pension pour les personnes qui ont eu plus de trois enfants sont proportionnelles aux pensions. Elles ont donc un caractère anti-redistributif, fortement accentué par l’exonération fiscale, qui profitait d’autant plus aux contribuables qu’ils avaient des revenus élevés. Le dernier décile bénéficiait ainsi de 40 % de l’avantage fiscal total. Par ailleurs, la majoration de pension est le seul des droits familiaux de retraite qui bénéficie davantage aux hommes qu’aux femmes.

J’ajoute que le 1,4 milliard d’euros de gain issus de la réforme contribue à financer la Caisse nationale d’assurance-vieillesse (CNAV), pour contribuer au redressement de ses comptes. En outre, l’augmentation d’imposition qui en a découlé pour les ménages aux revenus modestes et moyens a été pour partie compensée par les différentes mesures d’allégement de l’impôt intervenues depuis 2014. Enfin, les effets de la disposition en matière d’imposition locale – exonérations de taxe d’habitation et de taxe foncière – ont également été pris en compte par la loi de finances pour 2016, dans le cadre de la fameuse « clause de grand-père ». Avis défavorable.

M. Charles de Courson. La majoration de 10 % évoquée par M. Hetzel dans l’exposé sommaire de son amendement ne concerne que les salariés du privé relevant donc du régime général. De fait, cette majoration peut atteindre 25 % pour les fonctionnaires, voire 40 % pour les personnes relevant de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC). De plus, elle peut faire l’objet d’une réversion de 100 %. C’est ainsi que la majoration pour enfants pouvait représenter jusqu’à 40 % de la retraite de certaines veuves, de sorte que la suppression de la défiscalisation de cette majoration a eu pour conséquence de porter brutalement la part imposable de leur revenu de 60 % à 100 %. De surcroît, cette mesure a eu des conséquences en matière d’exonérations de la taxe d’habitation et de la redevance audiovisuelle. Elle a donc été, pour ces personnes, une véritable catastrophe.

Certes, notre Rapporteur général, qui appartenait à la majorité de l’époque – même s’il n’était pas toujours dans la ligne, notamment lorsqu’il s’agissait de la fiscalité de la montagne –, a voté cette mesure, mais elle pose un véritable problème social. L’amendement de M. Hetzel pourrait être amélioré, mais que l’on revienne au moins sur cette erreur sociale pour les veuves aux revenus faibles. Je rappelle en effet que les trois quarts des 800 000 personnes concernées étaient des veuves.

M. Julien Aubert. Je comprends que notre Rapporteur général se sente lié par une forme de solidarité à l’ancienne majorité, mais une nouvelle majorité a l’avantage de pouvoir revenir sur les erreurs qui ont été commises dans le passé.

Tout d’abord, on ne peut pas retoquer des amendements uniquement en raison de leur coût, à moins de remettre en cause le principe même de la discussion budgétaire. Ensuite, force est de constater que le contexte a changé depuis l’adoption de cette mesure, puisque la politique budgétaire de la nouvelle majorité va affecter le pouvoir d’achat des retraités. Il ne serait donc pas illogique que, prenant en compte cette évolution, elle décide de revenir sur cette erreur criante.

Je comprends que le sujet soit complexe, mais nous pourrions y réfléchir d’ici à la discussion en séance publique et envoyer un signal à toute une partie de nos concitoyens qui, en matière budgétaire, ont le sentiment d’être les dindons de la farce.

M. Éric Alauzet. Comptez-vous également revenir sur l’erreur manifeste qu’a été la suppression de la demi-part des veuves, qui a également provoqué un désastre ?

M. Julien Aubert. Oui !

M. Éric Alauzet. Quitte à aggraver le déficit ?

M. Julien Aubert. Pas du tout !

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF123 de M. Patrick Hetzel.

M. Patrick Hetzel. La loi de finances rectificative pour 2014 a notamment supprimé le 3° de l’article 81 du code général des impôts, qui tendait à exonérer d’impôt sur le revenu le salaire différé de l’héritier de l’exploitant agricole. Or, cette mesure pénalise les héritiers qui ont exercé une activité au sein de l’exploitation en qualité d’aides familiaux. Je sais que la majorité s’intéresse surtout au milieu urbain et néglige la ruralité, mais, à l’heure où le monde agricole est en souffrance, nous pourrions envoyer un signal aux exploitants agricoles en adoptant cet amendement.

M. le Rapporteur général. L’exonération n’est plus véritablement justifiée car il existe désormais un dispositif de taxation de droit commun adapté pour les revenus différés. Il s’agit du dispositif de quotient, qui n’existait pas à la date de création de cette niche et qui permet d’atténuer la progressivité de l’impôt sur le revenu. Entre-temps, le monde a changé... Défavorable.

M. Patrick Hetzel. M. le Rapporteur général sait pertinemment que le dispositif auquel il fait référence a atténué les effets de la suppression de cette exonération ; il n’a pas rétabli cette exonération. Or, je souhaite que l’on revienne aux dispositions antérieures à 2014.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF124 de M. Patrick Hetzel.

M. Patrick Hetzel. L’opération Sentinelle qui vise à faire face à la menace terroriste et à protéger les points sensibles du territoire en complétant le dispositif Vigipirate, mobilise actuellement près de 10 000 soldats dans notre pays. Or, elle fait peser sur nos soldats des contraintes majeures – permissions diminuées, voire supprimées, vacances reportées, événements familiaux annulés – et pourrait, à terme, user les personnels, dont les conjoints supportent d’autant plus difficilement la situation que les modalités indemnitaires de compensation font l’objet de très vives critiques.

Nous proposons donc, par cet amendement, d’aligner le régime des primes versées dans le cadre de l’opération Sentinelle sur celui qui est en vigueur pour les opérations extérieures. En l’adoptant, nous témoignerions de notre soutien à nos armées et nous prendrions une mesure d’équité sociale puisque tous les militaires relèveraient du même régime.

M. le Rapporteur général. Cet amendement est satisfait. En effet, la loi de finances initiale pour 2017 comportait une disposition qui exonère d’impôt sur le revenu les indemnités versées aux militaires au titre des opérations intérieures, donc de l’opération Sentinelle. Cette disposition concerne d’ailleurs tous les militaires, et non les seuls militaires du rang, comme le prévoit votre amendement. Je vous suggère donc de retirer votre amendement, mon cher collègue.

M. Charles de Courson. Je m’étais opposé à cette disposition lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2017. On a toujours de bonnes raisons pour exonérer untel ou untel, mais si l’on commence à le faire, où s’arrête-t-on ? C’est le meilleur moyen de miter totalement l’assiette de l’impôt sur le revenu. Je me souviens d’avoir pris l’exemple des pompiers : pourquoi ne bénéficieraient-ils pas des mêmes dispositions, alors qu’ils participent aussi aux opérations en cours ? On n’en sortirait pas !

Mme Valérie Rabault. Je remercie le Rapporteur général d’avoir rappelé que la disposition proposée par M. Hetzel a été adoptée l’année dernière, et qu’elle s’applique aujourd’hui.

Monsieur de Courson, nous avions voulu homogénéiser la situation des militaires qui, parfois au sein d’un même régiment, partent, pour certains, en opérations extérieures (OPEX), et, pour d’autres, dans le cadre de l’opération Sentinelle. Nous avons aligné la défiscalisation des primes versées à ces derniers sur le régime existant pour les OPEX.

Je comprends que vous regrettiez que la recette de l’impôt diminue, mais peut-être serait-il logique dans ce cas de ne pas voter la suppression de l’ISF.

M. Marc Le Fur. Nous avons en effet déjà adopté, l’an dernier, la disposition défendue par M. Hetzel en votant l’un de mes amendements au projet de loi de finances pour 2017. La plupart des soldats engagés dans l’opération Sentinelle sont familiers des OPEX, pour lesquelles ils bénéficient d’un avantage fiscal. Nous voulions que l’opération Sentinelle soit formellement assimilée aux OPEX, en particulier en termes d’indemnités – le ministre de la défense de l’époque y tenait également. En toute logique, il fallait aussi qu’elle leur soit assimilée sur le plan fiscal.

L’amendement est retiré.

La commission examine, en discussion commune les amendements I-CF131 de M. Arnaud Viala, I-CF2 de M. Marc Le Fur, I-CF125 de M. Patrick Hetzel, I-184 de Mme Marie-Christine Dalloz, et I-245 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Émilie Bonnivard. L’amendement I-CF131 vise à mettre en œuvre la défiscalisation des heures supplémentaires, véritable mesure de pouvoir d’achat adossée au travail qu’elle valorise. Ce dispositif est positif tant pour les salariés, en termes de pouvoir d’achat, que pour les employeurs, pour lesquels il se traduit par une baisse du coût du travail. Il procure aussi aux entreprises une plus grande flexibilité, aujourd’hui indispensable pour une adaptation au contexte économique évolutif.

M. Marc Le Fur. J’avais cru comprendre que le candidat Emmanuel Macron avait pris des engagements en matière d’imposition des heures supplémentaires ; j’espère qu’ils seront respectés.

Avant 2013, les avantages en question bénéficiaient au monde ouvrier, catégorie que l’on oublie trop souvent dans notre pays – je pense en particulier à ceux qui travaillent à la chaîne ou dans les transports. La disparition du dispositif a causé à ces contribuables un préjudice considérable, correspondant souvent à la perte d’un treizième mois de salaire. Il est temps que les heures supplémentaires ne soient plus sujettes à l’impôt ou qu’elles ne soient plus imposées dans les mêmes proportions.

M. Patrick Hetzel. La situation est paradoxale : nous voyons s’appliquer des mesures que le Président de la République n’avait pas annoncées lors de sa campagne

– Mme Valérie Rabault parlait tout à l’heure des suppressions de contrats aidés –, alors que des mesures annoncées sont absentes du budget. La défiscalisation des heures supplémentaires fait partie de cette dernière catégorie alors qu’il s’agit d’une mesure simple qui donne à la fois du pouvoir d’achat à nos concitoyens et davantage de souplesse à nos entreprises. En ce jour de grève des fonctionnaires, je souligne qu’ils ont eux aussi – je pense aux enseignants, en particulier ceux du second degré – été fortement touchés par la suppression de la défiscalisation que nous proposons enfin de rétablir.

Cette disposition incitative doit contribuer à l’augmentation du pouvoir d’achat des Français.

Mme Marie-Christine Dalloz. Le mercredi 27 septembre dernier, les trois membres du Gouvernement venus présenter devant notre commission le projet de loi de finances pour 2018 étaient particulièrement fiers de nous distribuer le « Livret du pouvoir d’achat ». En la matière, s’il y a bien une mesure concrète d’application immédiate, c’est celle que nous proposons.

Dès le début de la précédente législature, la nouvelle Assemblée, dominée par les socialistes, a supprimé la défiscalisation des heures supplémentaires. Cela a constitué un véritable marqueur du mandat de François Hollande, et les 9 millions de salariés et d’ouvriers qui en bénéficiaient ont tous eu le sentiment de subir une véritable injustice.

Le Président Macron ne cesse de parler d’augmentation de pouvoir d’achat et de revalorisation du travail. La mesure que nous proposons correspond parfaitement à ces deux objectifs.

Mme Véronique Louwagie. Le dispositif que nous voulons rétablir a très bien fonctionné entre 2007 et 2012. Il donnait à la fois satisfaction aux entreprises et aux salariés. Il contribuait, d’une part, à augmenter la compétitivité des entreprises, qui ne payaient plus l’intégralité des cotisations sociales patronales sur les heures supplémentaires, tout en leur donnant de la souplesse. Il bénéficiait, d’autre part, à 9 millions de Français en leur assurant un gain moyen annuel de 500 euros, ce qui constitue une véritable amélioration de leur pouvoir d’achat.

Nous avons affaire à une promesse de campagne du candidat Emmanuel Macron. Le sujet a été évoqué, de la même manière que l’option d’individualisation de l’impôt sur le revenu que vous ne proposez pas aujourd’hui alors qu’une telle mesure aurait constitué un progrès en termes de politique familiale.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à l’ensemble de ces amendements dans lesquels je ne vois rien qui corresponde à un engagement du Président de la République. J’ai bien entendu parler du rétablissement d’exonérations sociales – aucune date n’a été précisée en la matière –, mais certainement pas d’exonérations fiscales et encore moins d’exonérations à la fois fiscales et sociales.

Faut-il à nouveau rappeler les mesures favorables au pouvoir d’achat inscrites dans ce budget ? Le dégrèvement de la taxe d’habitation restituera aux Français 3 milliards d’euros en 2018, et 10 milliards en 2020. La baisse de cotisations sociales salariales de 1,45 point bénéficiera aux salariés. Quant au projet de loi de financement de la sécurité sociale, il comporte de nombreuses mesures qui vont dans le même sens.

M. Jean-Pierre Vigier. La question des heures supplémentaires est un serpent de mer du précédent quinquennat. En 2016, François Hollande et ses ministres ont publiquement reconnu avoir fait une erreur en supprimant ce dispositif en début de législature.

Nul ne peut contester que son rétablissement rendrait du pouvoir d’achat aux Français. Pour ma part, fidèle à l’engagement d’Emmanuel Macron, je souhaitais déposer un amendement visant à une exonération des charges sociales salariales et patronales, mais il a été déclaré irrecevable. Quoi qu’il en soit, je ne vois rien de tout cela dans le budget qui nous est proposé.

Nous voulons seulement aider la majorité, qui a oublié un engagement formel de campagne. Elle ne peut pas nous dire que la suppression du premier tiers de la taxe d’habitation, qui rapporte 250 euros par an aux Français, constitue l’alpha et l’oméga en termes de pouvoir d’achat, et passer à côté du double, soit des 400 à 500 euros que les heures supplémentaires rapportent aux salariés.

Le travail ne se coupe pas en rondelles. On peut demander à des salariés de faire quelques heures supplémentaires lorsque cela correspond aux besoins de l’entreprise.

Mme Cendra Motin. En tant qu’ancienne responsable paie, je veux bien vous faire un cours sur les cotisations et l’assiette d’imposition pour vous montrer l’effet de la défiscalisation des heures supplémentaires. Les salariés ne s’y sont pas trompés : lorsque la mesure a été supprimée, nombre d’entre eux ont refusé de faire des heures supplémentaires au motif qu’elles leur coûteraient trop cher en impôts. Nous sommes tous d’accord !

Cependant, comme vous l’avez indiqué, monsieur Vigier, nous ne nous sommes pas engagés durant la campagne à défiscaliser les heures supplémentaires, mais à donner du pouvoir d’achat aux salariés en supprimant des cotisations salariales, et à rendre des marges de manœuvre aux employeurs en allégeant des cotisations patronales.

Si je comprends bien, on nous reproche aussi de ne pas mettre en œuvre l’intégralité de notre programme dès la première année. Vous n’aurez donc pas manqué de remarquer que nous n’avons pas encore fait la grande réforme des retraites que nous mènerons pourtant – elle sera bien effective avant la fin de notre quinquennat. Nous n’avons pas davantage créé la banque de données numériques que nous avons promise, car cela demande un peu de temps. Nous vous remercions d’être aussi attentifs à l’application de notre programme, mais ne vous inquiétez pas ! Vous verrez que lorsque nous dresserons un bilan d’ici à cinq ans, tous nos engagements de campagne auront été tenus.

M. Éric Coquerel. Ces amendements ont deux défauts : ils baissent les recettes de l’État et ils favorisent le recours aux heures supplémentaires.

Il y a bien un problème de pouvoir d’achat dans notre pays, mais il ne se résoudra pas en baissant ou en supprimant les cotisations sociales, qui constituent un salaire socialisé et non un coût, mais en augmentant les salaires, en commençant par le SMIC et les revenus qui en dépendent, comme les pensions de retraite. Il faut entrer dans un cercle vertueux et s’intéresser au coût du capital, extrêmement élevé en France, plutôt qu’au coût du travail. Évidemment, cela inverserait la logique du projet de loi de finances pour 2018 : c’est ce que nous allons essayer de faire.

Vouloir mieux payer des salariés en faisant en sorte qu’ils travaillent plus, c’est à la fois une remise en question du cadre hebdomadaire de la durée du travail, mais aussi une insulte à ceux qui ne peuvent pas trouver de travail dans un pays où le chômage est si élevé.

La question n’est pas de donner plus de travail à ceux qui en ont déjà pour qu’ils gagnent plus. Pour cela, il faut augmenter les salaires. L’enjeu est de répartir le temps de travail et les richesses, ce qui est tout l’inverse de ce que proposent les amendements.

M. Michel Lauzzana. Le Rapporteur général l’a clairement indiqué : la défiscalisation des heures supplémentaires n’a jamais été une promesse de campagne.

M. Julien Aubert. Il est vrai qu’Emmanuel Macron a promis l’exonération sociale sur les heures supplémentaires et pas leur défiscalisation, mais, lors des questions au Gouvernement, le 12 juillet dernier, quelqu’un d’autre disait : « Vous avez raison, c’est cette majorité qui mettra en place la défiscalisation des heures supplémentaires, celle que le candidat François Fillon a refusé d’inscrire dans son programme présidentiel. » C’était M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics.

Vous comprenez l’ambiguïté qui découle de tout cela. Nous nous sommes dit que le Président de la République avait nommé un ministre de droite pour faire une politique de droite. Grande est notre déception de réaliser que nous avions mal compris ce que nous a dit Gérald Darmanin lui-même. En novembre 2013, dans l’hémicycle, déjà, il affirmait pourtant : « La suppression de la défiscalisation des heures supplémentaires au lendemain de l’élection de François Hollande est ressentie comme une trahison et une tache indélébile sur la feuille de paie des ouvriers et des salariés français. »

Il est bien dommage que M. Darmanin ne soit pas là. Nous aurions pu nous intéresser aux différences entre le programme qu’il défend et celui de M. Macron. Cela aurait animé la soirée, mais, surtout, nous aurions peut-être pu comprendre quelle politique vous entendez mener.

Cela dit, qu’importe le flacon pourvu qu’on ait l’ivresse. Notre démarche vise à redonner du pouvoir d’achat au travailleur en considérant qu’il faut récompenser des comportements. Si vous êtes d’accord avec elle, nous vous invitons à vous ranger aux arguments de M. Gérald Darmanin qui aurait, j’en suis certain, approuvé ces amendements, s’il avait été présent.

M. Daniel Labaronne. Le programme d’Emmanuel Macron ne comportait rien en matière de défiscalisation des heures supplémentaires parce qu’il considérait que, dès lors que tous les salariés ne paient pas d’impôt sur le revenu, une telle mesure aurait été injuste. Il n’y avait par ailleurs aucune raison pour que les retraités et les indépendants paient pour cette disposition.

M. Éric Alauzet. Ce qui importe à nos concitoyens qui sont au travail, c’est ce qui va se passer, l’année prochaine, dans la vraie vie.

Pour un salarié qui gagne le SMIC ou un peu plus et qui paierait aujourd’hui 700 euros par an de taxe d’habitation, notre politique se traduira, l’année prochaine, par un gain de trois fois 20 euros tous les mois : 20 euros au titre de la baisse du montant de sa taxe d’habitation, 20 euros au titre des baisses de cotisations sociales, et 20 euros au titre de la prime pour l’activité. À la fin de la législature, son gain s’élèvera à 130 euros par mois, soit environ un treizième mois sur l’ensemble de l’année. Et pour le secteur public, il n’y a pas rien, contrairement à ce qui est dit : il faut faire le même calcul sans prendre en compte les cotisations sociales. Autrement dit, pour le public, le gain s’élèvera à 40 euros mensuels, l’année prochaine, et, à 110 euros par mois au lieu de 130, à la fin du mandat. La différence entre privé et public n’est donc pas si grande.

Mme Véronique Louwagie. Si vous voulez que nous parlions de ce qui va se passer pour les Français l’année prochaine, allons-y !

Ceux qui roulent au diesel paieront plus de 7 centimes supplémentaires, soit une hausse supérieure à 10 % de leur carburant, et ceux qui roulent à l’essence paieront 3 centimes supplémentaires. Au total, près de 2 milliards d’euros seront ponctionnés dans la poche des ménages et des entreprises.

Certaines familles verront leur PAJE réduite, et d’autres en seront même privées.

Dans certaines zones du territoire, nos concitoyens ne pourront plus prétendre au prêt à taux zéro (PTZ) pour accéder à la propriété. Je ne suis pas sûre que la majorité aime les propriétaires ! Quant au CITE, qui permet aux propriétaires de rénover leur habitation, il doit être supprimé – j’espère que le Gouvernement aura la sagesse de revenir sur les dates prévues, dont celle du 27 septembre dernier.

Je rappelle enfin que les personnes en situation de handicap, par exemple, ne bénéficieront pas de votre réforme de la taxe d’habitation puisqu’elles sont déjà exonérées, ce qui les empêchera de profiter de l’augmentation de pouvoir d’achat que vous évoquiez.

La commission rejette successivement les amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite les amendements identiques I-CF30 de M. Marc Le Fur et I-CF126 de M. Patrick Hetzel.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF286 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Nous avions déjà débattu d’un dispositif similaire lors de la précédente législature.

Les agents généraux d’assurance peuvent opter de façon dérogatoire pour le régime fiscal des salariés, plutôt que pour le régime traditionnel des bénéfices non commerciaux (BNC). Dans ce cas, ils sont privés de la déduction des contrats « Madelin » qui n’est possible que pour les travailleurs bénéficiant du régime fiscal des non-salariés. Cet amendement vise à rétablir l’égalité en la matière entre ces professionnels libéraux, quelle que soit la catégorie d’imposition dont ils relèvent.

M. le Rapporteur général. Défavorable. M. Charles de Courson avait effectivement déposé, puis retiré, un amendement semblable lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2017. Le Conseil d’État a une position constante à ce sujet. Les agents généraux d’assurance, dont le revenu relève en principe des BNC peuvent opter pour que leur revenu soit déterminé selon les règles applicables aux salariés. L’option ne les prive en aucun cas du bénéfice des contrats « Madelin » : seule la déduction des primes est concernée. En outre, il s’agit d’une option volontaire.

Si nous votions l’amendement il n’y aurait plus d’« option », ce serait fromage et dessert ! Les agents généraux d’assurance bénéficieraient de l’abattement de 10 % des frais professionnels au titre du régime des salariés – 1 ter de l’article 93 du code général des impôts –, et de la déduction des primes « Madelin » au titre des BNC – article 154 bis du code général des impôts –, ce qui induirait une différence de traitement avec les autres titulaires de BNC. Il y a une contradiction entre les articles 93 et 154 bis du code général des impôts.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF34 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Les dons en faveur des organismes qui procurent une aide alimentaire à nos compatriotes les plus défavorisés, comme les Restos du cœur, bénéficient d’un dispositif fiscal incitatif. Les dons en nature des producteurs laitiers peuvent entrer dans le champ de ce dispositif, ce qui a permis de collecter 2 millions de litres de lait. Je souhaite que la mesure soit étendue à l’ensemble des productions agricoles afin de répondre aux demandes venant à la fois des agriculteurs et des associations.

M. le Rapporteur général. L’intention et l’objectif de l’amendement sont louables, mais la mise en œuvre risque de poser quelques difficultés.

Il ne fait l’objet d’aucun chiffrage et son coût pourrait être élevé si l’on songe que le mécénat de l’article 200 du code général des impôts coûte environ 1,4 milliard d’euros et que la réduction d’impôt pour les dons aux organismes distribuant de la nourriture est de 75 %.

Il conduirait aussi à ce que le même don, d’une part, permette obtenir une réduction d’impôt au titre du mécénat, d’autre part, ne soit pas retenu dans l’assiette imposable ; cela constituerait un double avantage fiscal pour la même opération, ce qui n’est guère admissible.

Vous ne chiffrez pas le coût du passage à 1 000 euros du plafond des dons faits aux organismes non lucratifs distribuant de la nourriture. Ce coût serait d’autant plus élevé que ces dons ne sont pas pris en compte dans le plafond général de 20 % du revenu imposable.

M. Marc Le Fur. Ces dons existent déjà pour le lait. Mon amendement ne vise qu’à étendre le dispositif.

M. le Rapporteur général. Votre amendement modifie l’article 157 du code général des impôts, qui est relatif à l’assiette de l’impôt sur le revenu. C’est pour cela que votre système ne tourne pas.

M. Charles de Courson. Nous avons déjà discuté de la question de l’application de la déduction « Coluche » aux dons en nature, et nous l’avons autorisée. La valorisation du don en nature nous posait un problème : nous avions décidé de considérer le prix de revient et non le prix de vente sur le marché. Je croyais que le problème était résolu.

M. Marc Le Fur. Le producteur qui fait un don en nature doit pouvoir déduire 75 % du prix de revient.

M. le Rapporteur général. Il faut distinguer l’article 200 du code général des impôts qui concerne le mécénat des particuliers, l’article 238 bis, qui concerne celui des entreprises – à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés –, et l’article 157 qui permet de préciser l’assiette de l’impôt sur le revenu en listant les ressources qui « n’entrent pas en compte pour la détermination du revenu net global ». Si vous visez l’ensemble de ces dispositions, vous créez un double avantage.

M. Marc Le Fur. Je ne comprends pas où est le double avantage.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement I-CF248 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Depuis la loi de 2010 sur les retraites, les salariés peuvent effectuer des versements individuels facultatifs si le contrat souscrit l’autorise. Les sommes versées entrent dans l’enveloppe fiscale de l’épargne retraite individuelle.

Cette faculté n’a pas été étendue aux contrats « Madelin », qui ne sont pas un produit d’épargne individuel mais relèvent des garanties collectives. Par souci d’égalité de traitement, l’amendement vise à autoriser les versements individuels sur ce contrat.

M. le Rapporteur général. Notre commission a déjà examiné un dispositif semblable durant la précédente législature. Il s’inspire d’une proposition du Cercle des Épargnants, reprise dans une proposition de loi de M. Yves Censi.

Madame Louwagie, l’exposé sommaire de votre amendement indique qu’il vise à « rendre possible les versements individuels facultatifs pour les contrats "Madelin" ». Je tiens à votre disposition l’extrait du BOFiP qui indique que ces versements sont déjà possibles. Sous réserve de l’appréciation du Gouvernement, votre amendement est donc satisfait sur ce point.

Par ailleurs, il rend déductibles du revenu global les versements individuels réalisés sur un contrat « Madelin » sans supprimer la déductibilité qui existe déjà des revenus BIC/BNC. Autrement dit, en l’adoptant, nous demanderions l’application de deux dispositifs différents dont le cumul risquerait de poser des problèmes de coordination technique.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF157 de M. Patrick Hetzel.

M. Patrick Hetzel. Depuis la loi de finances pour 2016, le régime fiscal des anciens combattants accorde une demi-part supplémentaire au titre de l’impôt sur le revenu à partir de 74 ans. Cet amendement propose d’abaisser l’âge d’accès à cette demi-part à 72 ans.

Il me semble intéressant de signaler qu’un amendement identique avait été déposé, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2017, par notre Rapporteur général. Par cohérence avec son travail de l’année dernière, je suppose que son avis sera favorable...

M. le Rapporteur général. Monsieur Hetzel, cet amendement n’était pas du Rapporteur général, mais de Joël Giraud, ce qui n’a rien à voir car vous savez que la dualité des fonctions crée des débuts de schizophrénie, c’est médicalement prouvé !

La dépense fiscale associée à la demi-part dont bénéficient les anciens combattants, et le cas échéant leur veuve, a crû fortement au cours des dernières années, passant de 180 millions d’euros en 2008 à 550 millions en 2016 – c’est plus du double. C’est notamment dû aux effets générationnels pour les anciens combattants d’Algérie : plus de 900 000 ménages en sont bénéficiaires en 2016, contre 800 000 en 2015.

L’amendement que nous avions adopté en loi de finances pour 2016, après en avoir déposé un certain nombre, a ramené l’âge à partir duquel est attribuée la demi-part de quotient familial « anciens combattants » de 75 à 74 ans, pour un coût de 44 millions d’euros. Un effort substantiel a donc déjà été réalisé à partir de 2016.

La mesure que vous proposez aurait probablement un coût de l’ordre d’une centaine de millions d’euros.

Je comprends que l’on souhaite baisser tous les ans d’une année la limite d’âge ouvrant droit au bénéfice de la demi-part, mais si nous continuons, nous risquons d’aller trop loin. Lorsque nous avons décidé de cette mesure en loi de finances pour 2016, cet âge n’avait pas été modifié depuis 1982. Nous avons enfin fait un pas pour réduire l’âge d’un an, souffrez que l’on ne fasse pas un second pas cette année.

M. Patrick Hetzel. Évidemment, cet amendement concerne les appelés du contingent pendant la période de l’Algérie. C’est un signal, et vous aviez vous-même déclaré qu’il fallait l’envoyer avant qu’il ne soit trop tard, car les anciens combattants vont vieillir. Cette mesure aurait du sens, et je vois que vous avez désormais moins d’ardeur à la défendre que l’année dernière.

M. le Rapporteur général. Nous avions abouti à un compromis, je m’y suis tenu.

M. Charles de Courson. Le problème est moins d’abaisser l’âge de 74 à 73 ou 72 ans que de régler le problème des veuves. C’est une bizarrerie de notre système fiscal : les veuves d’anciens combattants ont droit à la demi-part si le de cujus en a bénéficié ; s’il est mort avant 74 ans, elles n’en bénéficient pas. C’est totalement incompréhensible, injuste, et je doute de la constitutionnalité d’un tel dispositif.

Monsieur le Rapporteur général, puisque vous vous étiez beaucoup intéressé à ces questions, pourriez-vous considérer d’un œil favorable le problème des veuves qui ne bénéficient pas de la demi-part parce que leur époux est décédé avant 74 ans ?

M. le Rapporteur général. Cette mesure particulière n’est pas concernée par l’amendement dont nous venons de parler ; je la considérerai d’un œil plus sympathique, sans vous garantir le résultat.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de deux amendements pouvant faire l’objet d’une discussion commune, I-CF686 de M. Éric Woerth et I-CF192 de M. Jean-Noël Barrot.

M. le président Éric Woerth. Mon amendement propose de renforcer la réduction d’impôt sur le revenu accordée au titre des souscriptions en numéraire au capital des PME (« IR-PME »). Aujourd’hui, le financement de l’économie pose un certain nombre de problèmes, même si les choses se sont améliorées au fur et à mesure des années pour certains secteurs économiques. Il manque un fléchage vers les sujets économiques, nous le verrons tout au long de cette discussion, notamment sur l’assurance-vie.

Notre proposition est inspirée d’un schéma anglais, et elle a été évoquée lors de la campagne présidentielle. Nous souhaitons relever le taux actuel du dispositif « Madelin » de 18 à 30 %, et doubler les montants concernés, à 100 000 euros pour une personne seule et 200 000 euros pour un couple.

C’est un dispositif puissant pour l’économie qui se substituerait à l’ISF-PME. Je sais que, lorsque l’on supprime un impôt, on supprime aussi la niche qui va avec. Cette niche étant cependant une source non négligeable de financement de l’économie, il apparaît nécessaire de porter un regard bienveillant sur cet amendement.

M. le Rapporteur général. Je pourrais regarder cet amendement d’un œil bienveillant s’il était déposé sur la seconde partie du projet de loi de finances. Si nous l’adoptions en première partie, il s’appliquerait en 2018 au titre des versements déjà opérés en 2017. Notre commission considère en général qu’en élargissant de manière rétroactive des niches fiscales, on crée un effet d’aubaine sans atteindre de but politique.

Il serait donc préférable de redéposer cet amendement en seconde partie. À ce stade, avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. J’entends votre argument.

M. Charles de Courson. Nous avions déposé un amendement proche, mais pour une raison qui m’échappe, il a été déclaré irrecevable.

Sur le fond, la suppression de l’ISF-PME pose la question de l’amélioration du dispositif « Madelin », qui est beaucoup moins avantageux. On pouvait soit bénéficier du « Madelin », soit de l’ISF-PME. L’ISF-PME permettait une réduction d’impôt de 50 % des sommes souscrites, alors qu’elle est de 18 % dans le dispositif « Madelin ». Le « Madelin » est plafonné à 10 000 euros, alors que l’ISF-PME était hors plafond.

J’ai cru comprendre que le Gouvernement était favorable à une amélioration du dispositif « Madelin », s’il faut en discuter en seconde partie, faisons-le. Un taux de 30 % paraît raisonnable, et il faudrait sortir du plafonnement à 10 000 euros.

Mme Amélie de Montchalin. La majorité déposera lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances un amendement qui portera sur les sommes investies en 2018, et qui affectera donc le solde de l’État en 2019, avec un taux autour de 30 % et un plafond fixé à 18 000 euros, qui correspond à celui dont bénéficient les sociétés de financement de l’industrie cinématographique et de l’audiovisuel (SOFICA).

Notre objectif est qu’en 2018, une mesure permette aux Français qui le souhaitent d’investir dans les PME, avant de mener une réflexion plus générale sur toute la tuyauterie à établir entre l’épargne des Français et les PME qui demandent des financements en fonds propres, en réfléchissant aux produits à inventer, aux nouvelles formations à donner aux conseillers bancaires, aux conseillers de gestion de patrimoine et à tous les intermédiaires financiers. Nous pourrons poursuivre ce travail lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances, puis tout au long de l’année prochaine.

M. le président Éric Woerth. Monsieur de Courson, votre amendement a été déclaré irrecevable car il ne prévoyait pas de gage. Même à vous, cela peut arriver...

M. Jean-Noël Barrot. Nous considérons également qu’il faut que l’épargne puisse abonder le capital des PME, notamment aux moments-clefs de leur vie : la création, le développement et le développement à l’export. Nous pensons que la réforme de la fiscalité de l’épargne va permettre à terme d’orienter l’épargne vers les PME, mais pour une période transitoire, que nous avons fait courir jusqu’en 2020, le dispositif « Madelin » doit être renforcé.

Nous proposons donc d’en relever le taux de 18 % à 22 %, et de porter le plafond de 10 000 à 18 000 euros jusqu’en 2020, afin d’accompagner la réforme de l’épargne.

M. le Rapporteur général. À nouveau, j’estime que cet amendement doit être déposé en seconde partie. Nous avons entendu Mme de Montchalin : il est important de prévoir un dispositif de tuilage dans lequel l’IR-PME prendra le relais de l’ISF-PME. Je vous invite à retirer ces amendements pour que nous en rediscutions en seconde partie.

Les amendements I-CF686 et I-CF192 sont retirés.

La commission est ensuite saisie de l’amendement I-CF687 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Je retire aussi cet amendement, qui portait sur le plafond de 18 000 euros.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF350 de M. Philippe Vigier.

M. Philippe Vigier. Cet amendement a pour objet d’élargir le crédit d’impôt sur les services à la personne. Nous sommes tous en guerre contre le chômage, nous savons que les emplois dans ce secteur ne sont pas délocalisables, et ils sont au cœur de la solidarité entre les générations : ils touchent les aînés et les enfants en bas âge. Ils permettent naturellement de lutter plus efficacement contre le fléau du chômage.

Je rappelle que cette nouvelle majorité a institué le crédit d’impôt qui avait été décidé par François Hollande, afin que ceux qui ne paient pas d’impôts reçoivent un chèque. Je propose pour ma part que ceux qui paient des impôts contribuent à développer plus encore les services à la personne. Sous le quinquennat précédent, les plafonds ont été abaissés, ce qui s’est révélé une arme de destruction massive de tous ces emplois à la personne. En relevant ce plafond de 12 000 à 15 000 euros, comme il est proposé dans cet amendement, nous ferions passer un signal très fort aux familles, et à un public pour lequel il est très difficile de trouver un emploi de 35 heures hebdomadaires, mais qui se procure ainsi un complément de salaire. Ce complément de salaire étant fortement défiscalisé pour les familles qui en bénéficient, c’est un dispositif efficace et puissant.

M. le Rapporteur général. Merci, monsieur Vigier, de proposer l’amélioration d’une niche fiscale ! Il ne me semble pas avoir entendu la même chose précédemment, mais je suis ravi de voir que les niches fiscales sont intéressantes.

Augmenter les montants actuels des plafonds de dépenses en première partie du projet de loi de finances constitue un simple effet d’aubaine, mais n’aura aucun effet incitatif. Les personnes qui auront engagé des dépenses au titre de l’emploi de salariés en 2017 au-delà du plafond prévu, et qui ne pensaient pas pouvoir bénéficier du crédit d’impôt pour la totalité des dépenses, pourront en bénéficier, voilà tout.

De plus, le montant actuel des plafonds est assez élevé : 12 000 euros de dépenses éligibles représentent entre 20 et 25 heures de travail par semaine, voire une trentaine d’heures dans les cas où le plafond est égal à 15 000 euros. Ce n’est pas négligeable.

D’importants efforts ont aussi été faits au cours des dernières années en faveur de l’emploi à domicile. La généralisation du crédit d’impôt au titre des salariés à domicile, pour 1,1 milliard d’euros, aura des effets importants en 2018 puisqu’elle fait partie des 9 milliards de hausse des dépenses fiscales. L’augmentation de la déduction de cotisations patronales, fixée désormais à 2 euros par heure, a été décidée en loi de finances rectificative pour 2015 et est entrée en vigueur à compter du 1er décembre 2015.

Ces mesures ont eu des effets sur le secteur des services à la personne, puisque les indicateurs – masse salariale nette, nombre d’heures déclarées – sont au vert. Outre l’effet d’aubaine, il existe déjà des mesures très incitatives. Avis défavorable.

M. Philippe Vigier. Monsieur le Rapporteur général, il y a des niches fiscales vertueuses et d’autres qui le sont moins. Toutes les études d’impact réalisées ces dernières années ont montré que cette niche était fondée parce qu’elle permettait vraiment des créations d’emplois.

Vous dites que 12 000 euros, c’est beaucoup, mais je préfère que quelqu’un soit gardé à domicile, ce qui représente une somme importante, plutôt qu’on le place en maison de retraite médicalisée où le coût est deux fois plus important, et vous savez que la solidarité nationale est appelée en soutien.

En revanche, j’ai bien senti que si la première partie de la loi de finances n’est pas le bon cadre, la seconde partie conviendrait mieux.

M. le Rapporteur général. Techniquement, cela ferait disparaître l’effet d’aubaine. Mais il demeure que le dispositif existant est déjà assez favorable.

M. Philippe Vigier. S’agissant de la pertinence de la mesure, du fait que l’employabilité de milliers de personnes pourrait être concernée par cet outil, il est plus efficace en termes d’emplois que d’autres niches fiscales qui n’ont aucune incidence positive dans ce domaine.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de deux amendements, I-CF461 de M. Éric Coquerel et I-CF185 de Mme Marie-Christine Dalloz, pouvant faire l’objet d’une discussion commune.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il s’agit à nouveau de l’emploi à domicile, qui concerne des personnes qui ont besoin de travailler. Ce sont des emplois très précaires que nous avons transformés en emplois plus durables.

Sur ce sujet, d’énormes erreurs ont été commises par le passé. Elles ont été en partie rectifiées mais, pour autant, il existe une distorsion de traitement entre les personnes qui emploient des salariés à domicile et qui ne sont pas imposables, et celles qui sont redevables au titre de l’impôt sur le revenu. Les redevables de l’impôt sur le revenu bénéficient d’une déduction fiscale immédiate, tandis que le crédit d’impôt versé aux personnes non imposables est versé bien plus tard. Elles doivent donc avancer de l’argent, ce qui est paradoxal.

Cet amendement modifie le montant du plafond prévu par l’article 199 sexdecies du code général des impôts. Aujourd’hui, les droits sont ouverts à partir de 12 000 euros de dépenses au titre d’un salarié à domicile ; je propose d’abaisser ce plafond à 10 000 euros. J’ai entendu le Rapporteur général, qui estime que 12 000 euros constituent déjà une somme importante, qui représente 25 heures par semaine. Mais les personnes âgées, ou celles qui ont d’importants problèmes de dépendance, ont besoin de plus de 25 heures par semaine. Et nous ne sommes pas dans le cadre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), pour laquelle les contribuables des départements financent le solde entre la compensation de l’État et le coût réel.

Si nous voulons vraiment promouvoir le maintien à domicile des personnes âgées, je pense que ce dispositif pourrait être très pertinent.

M. Éric Coquerel. L’amendement I-CF461 est défendu.

M. le Rapporteur général. S’agissant de l’amendement présenté par Mme Dalloz, l’article 82 de la loi de finances initiale pour 2017 a d’ores et déjà universalisé le bénéfice du crédit d’impôt au titre de l’emploi de salariés à domicile. À compter de l’imposition des revenus de 2017, l’avantage fiscal à ce titre sera un crédit d’impôt pour tous les contribuables, alors qu’auparavant, c’était une réduction d’impôt pour les foyers inactifs ou monoactifs, et un crédit d’impôt pour les foyers actifs ou biactifs.

Il me semble donc que votre amendement est satisfait, et au-delà, puisque sont aussi devenus éligibles au crédit d’impôt les couples dont un seul des membres exerce une activité professionnelle.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je retire l’amendement.

L’amendement I-CF185 est retiré.

M. le Rapporteur général. Quant à l’amendement présenté par M. Coquerel, il limite le plafond des dépenses éligibles au crédit d’impôt à 1 200 euros, ce qui correspond à un crédit d’impôt de 600 euros. Cela représente des dépenses de 100 euros par mois, soit 8 à 9 heures, ce qui est très peu.

Ce crédit d’impôt est un élément important pour le maintien à domicile des personnes âgées, et ce ne sont pas forcément les classes aisées qui recourent beaucoup aux services à la personne. Les personnes en situation de handicap qui ne relèvent pas de l’APA ont besoin d’un important nombre d’heures à domicile. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF461.

Elle est saisie de l’amendement I-CF588 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. C’est un petit amendement qui tend à rendre mobilisable le crédit d’impôt sur les services à la personne auprès d’un établissement financier, de façon à éviter que les bénéficiaires n’aient à avancer les sommes, parfois jusqu’à dix-huit mois.

C’est un dispositif intéressant, notamment pour les foyers les plus modestes, pour lesquels l’avance de ces fonds est une charge importante. Il accentuerait la lutte contre le travail non déclaré, simplifierait des procédures fiscales et renforcerait la lutte contre la fraude.

Le Rapporteur général risque de me répondre qu’il s’agit d’une innovation, mais ce n’est pas du tout le cas : d’autres crédits d’impôts sont mobilisables.

M. le Rapporteur général. Eh bien non, je ne vais pas considérer que c’est une innovation et qu’il faut de ce fait la rejeter. Mais votre amendement repose sur un mécanisme complexe, faisant intervenir des intermédiaires, ce qui pose la question des coûts afférents au dispositif de préfinancement : comment ces intermédiaires seront-ils rémunérés ? Par les contribuables, par une diminution du crédit d’impôt perçu in fine ? Par l’État ?

Effectivement, il existe des mécanismes de préfinancement pour le crédit d’impôt recherche et le CICE, mais ce sont des entreprises qui sont concernées, pour des montants de crédit importants. Un tel dispositif est-il vraiment pertinent pour des petites créances, avec un très grand nombre de contribuables concernés ? Je crains qu’au-delà de l’innovation, ce soit une usine à gaz.

Pour les publics fragiles qui bénéficient d’aides – APA, prestation compensatoire du handicap –, le calcul du crédit d’impôt est complexe, puisqu’il dépend des aides versées par ailleurs. Le mécanisme que vous proposez ne pourrait pas leur être appliqué – en tout cas, pas dès le départ.

Je ne sais pas si le dispositif, censé soutenir la trésorerie des ménages modestes, n’inclut pas dans son champ les publics les plus fragiles. Avis défavorable : s’il y a un mécanisme à trouver, je ne pense pas que celui que propose l’amendement soit le meilleur en la matière, même s’il est innovant.

M. Charles de Courson. Je ne l’ai pas inventé, cette idée m’a notamment été soumise par le syndicat des entreprises de services à la personne, à qui plusieurs réseaux bancaires ont déclaré qu’ils seraient d’accord pour le faire.

Pour la rémunération, s’il y a un taux d’intérêt, il sera à la charge de celui qui le mobilise, comme c’est le cas pour le CICE. Il faut encadrer ce taux, mais ce n’est pas au pouvoir législatif de le faire, c’est du domaine réglementaire.

Cette mesure permettrait de faciliter l’accès à ce système pour les gens les plus modestes. Les personnes aisées n’en ont pas besoin, elles sont capables de faire l’avance des fonds.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF460 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Cet amendement a pour objet d’abroger la niche « Pinel », car nous estimons que cette incitation promeut exagérément le « tous propriétaires » et le « tous bailleurs privés ». C’est un investissement à perte, car il offre surtout des avantages fiscaux aux plus riches.

Ce dispositif a coûté plus de 240 millions d’euros en 2016 contre 85 millions en 2015 : l’augmentation est exponentielle.

Tant qu’à aider le logement, mieux vaudrait mettre cet argent dans la construction de logements sociaux. Nous vous proposons donc d’abroger ce dispositif.

M. le Rapporteur général. Il est prévu de proroger la réduction d’impôt « Pinel » pour quatre ans. Elle a pour objectif de favoriser le logement locatif intermédiaire, ce qui ne semble pas aberrant, et d’inciter à construire des logements. Elle est donc complémentaire du logement social ; je ne vois pas de contradiction.

Dans certaines villes et certaines zones, il y a des besoins particuliers en logements. Les personnes ne relevant pas du locatif social sont bien obligées de se loger. Le contribuable s’engage à louer son bien pendant six, neuf ou douze ans, et le bénéfice de la réduction d’impôt est conditionné au fait de louer à des locataires dont les revenus sont inférieurs à certains seuils, il s’agit vraiment de locatif intermédiaire, ce qui me semble important dans beaucoup de villes et de secteurs tendus. La réduction d’impôt est également réservée aux logements neufs qui ont des performances énergétiques élevées.

C’est donc une approche complémentaire de celle du logement social et les publics ne sont pas les mêmes. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement I-CF203 de M. Jean-Noël Barrot.

Mme Sarah El Haïry. Dans le cadre de la suppression de l’ISF et son remplacement par l’impôt sur la fortune immobilière (IFI), nous proposons d’augmenter les possibilités de déduction des dons aux organismes ciblés par l’IR-dons, en relevant la limite du revenu imposable de 20 à 25 % pour l’ensemble des dons ainsi qu’en portant à 670 euros le montant maximal des versements retenus pour les dons.

Aujourd’hui, le monde associatif a besoin d’être soutenu, et jusqu’à maintenant, 82 % des contribuables soumis à l’ISF faisaient des dons. Pour compenser la réduction du nombre de contribuables qu’entraînera le remplacement de l’ISF par l’IFI, nous proposons cet amendement assez simple qui permet de continuer à soutenir le monde associatif.

M. le Rapporteur général. Il y a encore un problème de première partie ou de seconde partie du projet de loi de finances. Si cet amendement était adopté en première partie, serait ainsi créé un pur effet d’aubaine pour les gens qui ont déjà versé des dons en 2017, sans les pousser à en faire plus. Ce genre de cadeau fiscal n’est pas souhaitable. Sans préjuger de la bienveillance éventuelle avec laquelle je le considérerais, il faudrait redéposer l’amendement en seconde partie.

Mme Sarah El Haïry. Nous le redéposerons donc en seconde partie, avec toute votre bienveillance !

L’amendement est retiré.

*

Article additionnel après l’article 2 Élargissement de la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons aux fondations d’entreprise aux mandataires sociaux, sociétaires, adhérents et actionnaires

La commission est saisie de l’amendement I-CF204 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Il s’agit presque d’un amendement rédactionnel. Il prévoit la mise en cohérence des dispositions juridiques et fiscales. Aujourd’hui, la capacité de collecte des fondations d’entreprise est limitée car, si les mandataires sociaux, les sociétaires, les adhérents, les actionnaires et les salariés peuvent participer et abonder, seuls les salariés peuvent bénéficier d’un avantage fiscal.

Nous souhaitons permettre à tout le monde de participer, afin que les fondations d’entreprise, qui soutiennent le tissu associatif dans nos territoires, puissent continuer leur action.

M. le Rapporteur général. J’ai les yeux de Chimène pour cet amendement, qui apporte une coordination utile au dispositif de la réduction d’impôt. Il n’y a pas de raison de traiter de façon différente, à l’égard de l’avantage fiscal, les salariés d’une part, et les adhérents, actionnaires et sociétaires d’autre part. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement I-CF204 (amendement n° I-575).

*

Après l’article 2

Elle en vient à l’amendement I-CF487 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Il est défendu.

M. le Rapporteur général. L’effet de cet amendement est de rendre dégressif le taux de la réduction d’impôt pour le financement des campagnes électorales, qui serait réduit en fonction du montant du don, pour être ramené à 20 % pour les dons atteignant le plafond de 4 600 euros. Le taux serait en revanche porté à 75 % pour les dons inférieurs à 100 euros.

Le montant du don versé n’est pas nécessairement représentatif du niveau de ressources du foyer qui l’effectue : moduler le taux de l’avantage fiscal en fonction du montant du don me semble quelque peu contestable.

Le taux de la réduction d’impôt n’est pas défini par votre amendement, qui ne fixe que le taux minimum – 20 % – et le taux maximum – 75 % – et renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités de la dégressivité de ce taux. Il y a un risque réel d’incompétence négative.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine l’amendement I-CF695 de M. le président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement vise, comme je l’ai déjà évoqué, à avancer au 1er janvier 2018 l’entrée en vigueur de la mesure de transparence prévue dans la loi de finances rectificative pour 2016 qui impose aux propriétaires et utilisateurs de plateformes en ligne une obligation de déclaration automatique sécurisée de leurs revenus afin de permettre l’établissement de l’impôt sur le revenu. Les opérateurs de plateformes ont eu tout le temps nécessaire pour s’organiser en conséquence.

M. le Rapporteur général. La situation est kafkaïenne : nous venons de constater que ce dispositif ne fonctionne pas ; avancer son entrée en vigueur d’un an me semble donc présenter un problème, d’autant plus que se pose une question technique envisagée dès la création du mécanisme – c’est d’ailleurs la question principale – concernant l’identification des utilisateurs de ces plateformes, lesquelles ne sont pas obligées de vérifier l’identité du bénéficiaire des revenus, contrairement aux banques et aux employeurs, qui transmettent automatiquement les informations à l’administration fiscale. Si seul un pseudonyme est transmis à l’administration fiscale, il ne sera pas facile d’identifier les bénéficiaires des revenus. C’est précisément pour permettre la résolution de ce problème persistant que l’entrée en vigueur du dispositif a été fixée en 2019 ; l’avancer d’un an ne permettra pas d’y remédier davantage. Il me semble préférable de conserver la date prévue et de s’employer à régler ces problèmes déjà évoqués. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Ce n’est pas très courageux, alors même que nous prônons l’échange automatique de données entre les pays.

M. le Rapporteur général. Le dispositif ne fonctionne pas.

M. le président Éric Woerth. Voilà deux ans que les opérateurs peuvent s’y préparer ; le moment est venu de leur mettre l’épée dans les reins. Il y va de la transparence. L’argument du pseudonyme et d’autres ont déjà été échangés en 2016, mais il est temps de passer à l’acte. Dans le monde numérique, on n’obtient pas de résultat sans forcer la porte.

Mme Émilie Cariou. L’échange automatique des données se fait entre États et autorités publiques constituées que l’on peut facilement mobiliser. En l’occurrence, il s’agit plutôt de problématiques de territorialité du droit : les plateformes concernées sont souvent situées à l’étranger et il est difficile de leur imposer des conditions. En outre, il existe un statut de l’hébergeur en droit européen et un accord dit Safe Harbor visant les plateformes américaines. En clair, il faut d’abord régler une multitude de problèmes juridiques avant que la mesure ne puisse concrètement entrer en vigueur. C’est un mécanisme beaucoup plus complexe que l’échange automatique de données entre États ou entre autorités de contrôle. J’aspire comme vous, monsieur le président, à une application aussi rapide que possible de ce dispositif, mais je crains que nous ne nous heurtions à de grandes difficultés pratiques.

M. le président Éric Woerth. Je ne suis pas du tout d’accord avec cette approche ; je crois au contraire que nous devons prendre une mesure beaucoup plus forte.

M. Charles de Courson. Je suis favorable à l’amendement de M. Woerth. Ma collègue Lise Magnier le dirait aussi bien que moi : les bases comportent une identification des utilisateurs, le pseudonyme ne suffisant pas. Il est donc parfaitement possible d’appliquer sans peine le dispositif.

M. le Rapporteur général. Il n’existe pas d’obligation légale d’identification.

M. Charles de Courson. Et si nous la créions ?

M. le Rapporteur général. Ce n’est pas l’objet de l’amendement. C’est précisément l’un des problèmes techniques qu’il présente : les choses seraient différentes si l’identification faisait l’objet d’une obligation légale. De même, l’amendement ne vise pas à abroger le II de l’article 24 de la loi de finances rectificative pour 2016, qui prévoit l’entrée en vigueur de la mesure en 2019. Il y aurait donc deux normes contradictoires. Si nous voulons vraiment que ce dispositif fonctionne, même dès le 1er janvier 2018, il faut résoudre les problèmes qui persistent encore.

M. Charles de Courson. Je ne comprends pas votre argumentation, monsieur le Rapporteur général. Si vous dites vrai, alors il faut de toute façon modifier la loi, que la mesure entre en vigueur en 2018 ou en 2019. Pourquoi ne sous-amendez-vous pas l’amendement du président afin de le compléter et de le rendre encore plus efficace ? C’est dans l’intérêt de tous. S’agissant de lutte contre la fraude, nous devrions tous être d’accord.

M. Jean-Paul Mattei. Les paiements se font par des virements bancaires qui sont traçables et permettent de retrouver les noms, même si des pseudonymes sont utilisés. Où est donc le problème ? L’argent ne circule tout de même pas dans des enveloppes !

M. le président Éric Woerth. Je rappelle qu’une loi a été votée. Depuis deux ans, l’administration a donc la possibilité de travailler avec les hébergeurs ou du moins avec les plateformes pour s’y préparer.

M. le Rapporteur général. Encore une fois, il n’existe aucune obligation de vérification d’identité. On peut certes la créer, mais il faudrait alors proposer un dispositif adapté permettant d’établir le lien voulu.

M. Xavier Roseren. Nous devons en effet aller dans cette direction. Cela étant, nous ne pouvons pas, à quelques mois du 1er janvier 2018, demander aux plateformes de se mettre en conformité avec la loi sur le plan technique. Forçons-nous à faire en sorte en 2018 que le dispositif soit opérationnel en 2019 mais, techniquement, on ne peut demander aux plateformes de s’y adapter avant.

M. le président Éric Woerth. Tout cela manque tout de même de volontarisme.

Mme Amélie de Montchalin. Le Gouvernement a rendu aujourd’hui un rapport sur le prélèvement à la source qui montre que le volontarisme n’est pas toujours de bon conseil. Les tests qui ont été effectués ont révélé qu’il fallait procéder à de nombreuses adaptations techniques pour que le prélèvement à la source soit opérationnel. Comme l’a dit M. Roseren, nous pouvons prendre des engagements collectifs pour que la mesure fonctionne au 1er janvier 2019, mais le volontarisme pour le volontarisme ne produit pas forcément de bons résultats.

M. le président Éric Woerth. Cela vaut pour bien d’autres sujets...

Mme Émilie Cariou. Je maintiens qu’il reste à régler plusieurs problèmes d’ordre communautaire concernant la responsabilité des hébergeurs ; ne mettons pas la charrue avant les bœufs.

La commission rejette l’amendement I-CF695.

*

Article 3 Dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale

I. L’État du droit

A. les redevables et l’assiette la taxe d’habitation

La taxe d’habitation (TH) est due par l’occupant, au 1er janvier de l’année d’imposition, d’un immeuble affecté à l’habitation, comme résidence principale ou secondaire, quelle que soit sa qualité : propriétaire ou locataire.

1. Les redevables de la taxe d’habitation

a. L’occupant en titre

Le foyer fiscal au sens de la TH comprend l’occupant en titre et les personnes qui occupent le même logement. Les locaux faisant l’objet d’une occupation indivise ne peuvent donner lieu qu’à une seule imposition à la TH ; une division de cote entre chacun des occupants est exclue. La TH doit donc être établie au nom de l’occupant en titre, seul redevable légal de cette taxe, à l’exclusion des personnes avec lesquelles il partage son logement.

Sur demande des contribuables, le service peut établir la taxe au nom des deux conjoints pour le logement qu’ils occupent en commun. L’administration fiscale peut alors demander le paiement de l’impôt à l’un ou à l’autre des redevables. Les modalités de répartition du paiement de la TH entre les redevables, ou entre redevables et autres occupants du local, relèvent de la sphère privée et ne sont pas connues de l’administration fiscale.

Ainsi, un foyer fiscal au sens de la TH peut comprendre plusieurs foyers fiscaux au sens de l’impôt sur le revenu : c’est le cas par exemple de concubins ou de colocataires.

Par ailleurs, l’âge est sans conséquence sur la définition du redevable : un enfant même mineur est personnellement imposable, lorsque ayant cessé de demeurer avec ses parents, il dispose personnellement d’une habitation distincte.

b. Les exonérations générales

Le II de l’article 1408 du CGI exonère les établissements publics scientifiques, d’enseignement et d’assistance, ainsi que le Centre national (CNFPT) et les centres de gestion de la fonction publique territoriale, les ambassadeurs et agents diplomatiques de nationalité étrangère dans la commune de leur résidence officielle et pour cette résidence seulement, dans la mesure où les pays qu’ils représentent concèdent des avantages analogues aux ambassadeurs et agents diplomatiques français.

2. Les locaux soumis à la taxe d’habitation

a. Immeubles affectés à l’habitation (article 1407 du CGI)

Sont soumises à la TH les habitations et leurs dépendances, telles que garages, jardins d’agrément, parcs et terrains de jeux. Le local doit être pourvu d’un ameublement suffisant pour en permettre l’habitation.

Sont également soumis à la TH les locaux meublés conformément à leur destination et occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes privés et qui ne sont pas retenus pour l’établissement de la cotisation foncière des entreprises (CFE), ainsi que les locaux meublés sans caractère industriel ou commercial occupés par les organismes de l’État, des départements et des communes, ainsi que par les établissements publics.

b. Immeubles non imposables à la taxe d’habitation

Conformément à l’article 1407 du CGI, ne sont pas imposables à la taxe :

– les locaux passibles de la cotisation foncière des entreprises lorsqu’ils ne font pas partie de l’habitation personnelle des contribuables ;

– les bâtiments servant aux exploitations rurales ;

– les locaux destinés au logement des élèves dans les écoles et pensionnats ;

– les bureaux des fonctionnaires publics ;

– les locaux affectés au logement des étudiants dans les résidences universitaires lorsque la gestion de ces locaux est assurée par un centre régional des œuvres universitaires et scolaires.

c. Certaines exonérations sont facultatives

Dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), les communes peuvent délibérer pour exonérer de TH les locaux classés meublés de tourisme et les chambres d’hôtes.

d. Le cas des logements vacants

● Dans les « zones tendues » : taxe annuelle sur les logements vacants (et majoration possible de la TH sur les résidences secondaires

L’article 232 du CGI définit des zones géographiques, dites « tendues ». il s’agit des communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social.

Dans ces zones, il est institué une taxe annuelle sur les logements vacants (TLV) depuis plus d’un an. L’assiette de la taxe est constituée par la valeur locative du logement. Son taux est fixé à 12,5 % la première année d’imposition et à 25 % à compter de la deuxième.

Les communes peuvent également, par une délibération, majorer d’un pourcentage compris entre 5 % et 60 % la part leur revenant de la cotisation de TH due au titre des résidences secondaires.

● Hors zones tendues

Dans les autres zones, les communes peuvent assujettir à la TH, pour la part communale et celle revenant aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sans fiscalité propre, les logements vacants (THLV) depuis plus de deux années. Les EPCI à fiscalité propre, lorsqu’ils ont adopté un programme local de l’habitat, peuvent délibérer dans le même sens, mais la THLV intercommunale ne pourra être applicable que sur le territoire des communes qui n’auront pas déjà institué une THLV.

3. L’assiette de la taxe d’habitation

a. Les valeurs locatives brutes

L’assiette de la TH est définie par l’article 1409 du CGI. Il s’agit de la valeur locative des habitations et de leurs dépendances.

La TH est assise sur la valeur locative cadastrale (c’est-à-dire le niveau de loyer annuel potentiel que la propriété concernée produirait si elle était louée), calculée à partir des conditions du marché locatif au 1er janvier 1970.

Cette valeur locative ne fait plus l’objet de réévaluation depuis 1980, mais seulement d’une revalorisation forfaitaire annuelle, votée en loi de finances. Indexée sur l’inflation, prévisionnelle ou constatée, cette revalorisation est inférieure à l’évolution des loyers, situation est particulièrement favorable aux logements anciens de centre-ville.

Fixée à l’origine en fonction des loyers pratiqués au 1er janvier 1970, cette valeur locative a été actualisée en 1980 (coefficient départemental de 1,85 à Paris), puis revalorisée forfaitairement chaque année par un coefficient national. Cette revalorisation a été fixée à 1,01 pour 2016. La valeur locative est donc indépendante du loyer réel, qu’il soit libre ou réglementé, et du revenu de l’occupant.

Les valeurs locatives varient très fortement selon les régions, pour des raisons qui peuvent tenir au caractère désuet des valeurs cadastrales, comme aux caractéristiques des logements, leur taille par exemple. En euros par habitant, il est minimal dans les communes de 200 à 500 habitants en outre-mer, et maximal dans les plus grandes villes d’Île-de-France.

Les valeurs locatives par habitant de la taxe d’habitation

des communes en 2015

(en euros / habitant)

Source : direction générale des collectivités locales (DGCL).

b. Leur revalorisation forfaitaire régulière, à défaut de révision

Selon l’article 1518 bis du CGI, les valeurs locatives foncières sont majorées, dans l’intervalle de deux révisions générales ou actualisations intermédiaires prévues par l’article 1518 du même code, par application de coefficients forfaitaires fixés par la loi de finances en tenant compte des variations des loyers.

Depuis 2010, un coefficient identique a toujours été prévu pour les propriétés non bâties, les immeubles industriels évalués selon la méthode comptable et pour l’ensemble des autres propriétés bâties. Le coefficient de revalorisation forfaitaire des valeurs locatives a été le plus souvent identique, ces dernières années, à l’inflation prévisionnelle, nettement supérieure à l’inflation constatée. Depuis 2005, l’écart cumulé s’élève à 2,8 points.

Au titre de 2017, le coefficient est fixé à 1,004. À compter de 2018, dans l’intervalle de deux actualisations prévues à l’article 1518, les valeurs locatives foncières, à l’exception des valeurs locatives des locaux professionnels concernées par la révision entrée en vigueur au 1er janvier 2017, sont majorées par application d’un coefficient égal au taux d’inflation constaté en glissement annuel en novembre de l’année N – 1.

c. L’expérimentation sur la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation

L’article 74 de la loi de finances rectificative pour 2013 ([22]) a prévu une expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation et des locaux servant à l’exercice d’une activité salariée à domicile et la remise par le Gouvernement, d’un rapport au Parlement sur cette expérimentation, au plus tard le 30 septembre 2015.

Le Gouvernement a transmis au Parlement, en février 2017, un rapport présentant ses résultats dans cinq départements représentatifs (Charente, Nord, Orne, Paris et Val-de-Marne). Le législateur déterminera, au vu de ces résultats, les modalités et le calendrier de la révision.

Trois hypothèses simulées par la direction générale des finances publiques (DGFiP) : avec ou sans rebasage des taux, avec ou sans neutralisation de l’effet d’aubaine pour les locaux industriels non révisés, avec ou sans prise en compte de la spécificité du logement social. Toutefois, les simulations publiées début 2017 ne portent que sur la taxe foncière.

d. Les abattements obligatoires et facultatifs

La valeur locative brute peut être réduite, conformément à l’article 1411 du CGI, par :

– un abattement obligatoire pour charges de famille ; il est fixé, pour les personnes à charge à titre exclusif ou principal à 10 % de la valeur locative moyenne des habitations de la commune pour chacune des deux premières personnes à charge et à 15 % pour chacune des suivantes. Ces taux peuvent être majorés d’un ou plusieurs points sans excéder 10 points par le conseil municipal ;

– trois abattements facultatifs : un abattement général à la base, un abattement en faveur des personnes à revenus modestes et un abattement en faveur des personnes handicapées ou invalides.

Les deux premiers de ces abattements doivent être égaux à un certain pourcentage, ce pourcentage pouvant varier de un pour cent à plusieurs pour cent sans excéder 15 % de la valeur locative moyenne des habitations de la commune. Le troisième doit être exprimé en nombre entier entre 10 et 20 points de la valeur locative moyenne.

Les abattements communaux s’appliquent pour la part intercommunale de la TH, sauf délibération contraire de l’EPCI.

Les abattements, cumulés avec les exonérations, ont pour effet de réduire les valeurs locatives brutes d’environ 23 %.

DÉCOMPOSITION DES BASES COMMUNALES DE LA TAXE D’HABITATION

(en millions d’euros)

Source : DGCL.

B. Les dispositifs actuels d’exonération de taxe d’habitation, orientés vers les ménages aux revenus modestes et vers les personnes âgées

1. Les bénéficiaires d’exonération de taxe d’habitation de droit commun

L’article 1414 du CGI prévoit un dispositif d’exonération de la TH pour des personnes titulaires de certaines allocations, ainsi que pour des personnes aux revenus modestes, et remplissant certaines conditions, notamment d’âge.

● Aux termes de l’article 1414, sont ainsi exonérés de TH pour leur habitation principale :

– les titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) qui a remplacé l’ancien « minimum vieillesse ». Le plafond de ressources pour bénéficier de l’ASPA est fixé à 803 euros par mois pour une personne seule et à 1 247 euros par mois pour un couple ;

– les titulaires de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI). L’ASI bénéficie aux personnes atteintes d’une invalidité générale réduisant d’au moins deux tiers leur capacité de travail ou de gain, jusqu’à ce qu’elles atteignent l’âge légal de départ à la retraite. Le plafond de ressources pour bénéficier de l’ASI est fixé à 704,8 euros par mois pour une personne seule et à 1 234,5 euros par mois pour un couple ;

– les contribuables âgés de plus de soixante ans et les veuves et veufs, quel que soit leur âge, sous condition de ressources et à condition de ne pas être redevables de l’ISF ; ils sont également exonérés s’ils occupent l’habitation avec leurs enfants majeurs inscrits comme demandeurs d’emploi et dont les revenus sont inférieurs au montant des abattements prévus par le I de l’article 1414 A ;

– les contribuables atteints d’une infirmité ou d’une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l’existence, sous condition de ressources ;

– les titulaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), sous condition de ressources.

● Pour ces trois dernières catégories de redevables, les conditions de ressources sont définies au I de l’article 1417, qui fixe des plafonds de RFR par part, tenant ainsi compte de la composition du foyer. Sont exonérés les contribuables dont le RFR de l’année précédente est inférieur aux montants suivants :

PLAFOND DE RFR conditionnant L’EXONÉRATION DE TAXE D’HABITATION,

EN 2017, EN MÉTROPOLE, pour les plus de soixante ans, les veufs et veuves, les titulaires de l’AAH et les personnes invalides

(en euros)

Note de lecture :

Par hypothèse, les redevables ne perçoivent, comme source de revenus, que des pensions de retraite. Leur RFR est égal au montant des pensions déclarées, minoré de l’abattement de 10 % sur les pensions.

Les personnes de plus de soixante-cinq ans de condition modeste bénéficient d’un abattement spécifique de 2 352 euros ou de 1 176 euros sur leur revenu imposable, et ce selon leur niveau de revenu (article 157 bis du CGI). Cet abattement minore leur RFR et augmente donc les plafonds de pensions en-dessous desquels ils bénéficient d’exonérations ou d’allégements.

Source : commission des finances.

Ces montants de RFR sont indexés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. En 2018, leur taux d’indexation devrait être de 1 %, en application de l’article 2 du présent projet de loi de finances.

Dans tous les cas, le bénéfice de l’exonération est subordonné à la condition que les redevables concernés habitent :

– soit seuls, soit avec leur conjoint ;

– soit avec des personnes qui sont à leur charge au sens de l’impôt sur le revenu ;

– ou avec d’autres personnes qui sont titulaires de l’ASPA ou de l’ASI ou dont les revenus de l’année précédente n’excèdent pas les plafonds de RFR présentés supra.

En application de l’article 1414 B, ces exonérations sont également applicables pour les anciens domiciles dont les redevables conservent la jouissance alors qu’ils résident durablement en maison de retraite ou en établissement de soins de longue durée – sous réserve que ces domiciles ne soient pas affectés au logement de tiers.

● Aux termes du 2° de l’article 1605 bis, les personnes exonérées de TH en application de l’article 1414 sont également exonérées de contribution à l’audiovisuel public (CAP) – laquelle s’élève, en 2017, à 138 euros, et est due par toute personne détenant un téléviseur ou un dispositif assimilé au 1er janvier de l’année.

2. Les bénéficiaires d’exonération relevant de la clause de maintien des droits acquis

● En application du I bis de l’article 1417, issu de l’article 75 de la loi de finances pour 2016 ([23]), pour certains contribuables de plus de soixante ans ou veufs et veuves, les plafonds de RFR conditionnant l’exonération de TH sont plus élevés, dans le cadre d’une clause de maintien des droits acquis : il s’agissait de maintenir les exonérations de fiscalité locale et de CAP dont bénéficiaient des contribuables avant 2014, c’est-à-dire avant la fiscalisation des majorations de pensions pour charges de famille, intervenue en 2014, et la suppression de la demi-part dite « vieux parents », également effective en 2014 bien qu’adoptée en loi de finances pour 2009. En effet, ces deux mesures ont conduit à majorer le RFR par part de contribuables, sans que leurs revenus n’aient nécessairement augmenté, et pouvaient ainsi faire perdre le bénéfice des exonérations de TH et de CAP – ainsi que de taxe foncière –, pour un grand nombre de contribuables, pour l’essentiel des personnes retraitées ([24]).

De ce fait, les redevables de plus de soixante ans, ou veufs ou veuves, qui relèvent de cette clause de maintien des droits acquis, ou « clause de grand-père », se voient appliquer des plafonds rehaussés de RFR pour bénéficier de l’exonération de TH, ainsi que de l’exonération de CAP associée, le plafond majoré pour une part correspondant au niveau d’une part et demie du montant de droit commun tel que défini par le I de l’article 1417 :

PLAFOND DE RFR conditionnant L’EXONÉRATION DE TAXE D’HABITATION,

EN 2017, EN MÉTROPOLE, pour les bénéficiaires de la clause de maintien

des droits acquis

(en euros)

Source : commission des finances.

Outre le respect de ces plafonds de revenus rehaussés, ces redevables doivent bien évidemment continuer à remplir les conditions prévues pour bénéficier de l’exonération, notamment ne pas être redevables de l’ISF au titre de l’année précédant celle de l’imposition à la TH ; dans le cas contraire, ce mécanisme de maintien des droits acquis ne trouve plus à s’appliquer.

3. Un dispositif de sortie en sifflet de l’exonération de taxe d’habitation, instauré en 2015

Parallèlement à l’instauration de cette « clause de grand-père », l’article 75 de la loi de finances pour 2016 a introduit un mécanisme de sortie en sifflet des exonérations de TH – mais aussi de taxe foncière.

Ce dispositif, prévu par le I bis de l’article 1414 pour la TH ([25]), permet de lisser les effets de la sortie des exonérations de fiscalité locale, puisque les redevables ne remplissant plus les conditions de l’exonération prévues par le I de l’article 1414 continuent d’en bénéficier pendant deux années, en N + 1 et N + 2, puis s’acquittent d’un tiers de leur TH en N + 3, des deux tiers en N + 4 et de la totalité de l’imposition en N + 5. En revanche, ils sont redevables de l’intégralité de la CAP dès qu’ils perdent le bénéfice de l’exonération de TH, à partir de N + 3. Par ailleurs, le bénéfice de ce dispositif implique que les personnes concernées continuent de satisfaire aux conditions d’occupation de l’habitation.

Ce mécanisme de lissage s’applique depuis l’année 2015. Il convient de noter que le mécanisme du maintien des droits acquis ne s’applique que depuis l’année 2017, puisque les redevables concernés par cette clause ont bénéficié pendant les deux premières années, en 2015 et 2016, du dispositif de lissage de droit commun prévu par le I bis de l’article 1414.

4. Près de 4 millions de foyers exonérés de taxe d’habitation

● Le tableau ci-après présente le nombre de bénéficiaires d’une exonération de TH, en application des dispositions de l’article 1414 du CGI ou bien des dispositions de l’article 75 de la loi de finances pour 2016.

RÉPARTITION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES D’EXONÉRATION DE TH

SELON DIFFÉRENTES CATÉGORIES D’ÉLIGIBLES – 2010– 2017

Source : DGFiP.

Au total, en 2016, près de 4 millions de foyers ont été exonérés de TH. Sur ce total, plus 893 000 ont été exonérés au titre de l’article 75 de la loi de finances pour 2016, dont 360 000 au titre de la « clause de maintien des droits acquis » et 533 000 au titre du mécanisme de lissage.

Sur les plus de 3 millions de foyers exonérés hors dispositif de l’article 75, près de 2,3 millions sont des personnes de plus de soixante ans, environ 520 000 sont des titulaires de l’AAH et 95 000 sont des personnes veuves, tous ces redevables ayant des ressources inférieures aux seuils de RFR prévus par le I de l’article 1417.

● À cet égard, environ 90 % des foyers exonérés de TH en 2015 ([26]) disposaient d’un revenu fiscal de référence en 2014 inférieur à 15 169 euros, ainsi que permet de le constater le tableau ci-après :

Ventilation par décile de RFR des FOYERS

EXONÉRÉS DE TH 2015

Source : rapport du Gouvernement sur l’évaluation de l’impact, pour les bénéficiaires de prestations et minima sociaux, de revenus de remplacement et de revenus d’activité modestes, des conditions d’exonération et de dégrèvement applicables en matière de taxe d’habitation.

C. le plafonnement en fonction du revenu

Selon l’évaluation préalable du présent article, 8,7 millions de foyers bénéficient d’un plafonnement de leur cotisation de taxe d’habitation. Parmi eux, 1,2 million de foyers voient leur cotisation de TH réduite à zéro du fait de ce mécanisme.

1. Un plafonnement de cotisation en fonction du revenu vise à réduire la cotisation de TH de certains contribuables non exonérés

a. Les plafonds de RFR pour le bénéfice du plafonnement

Les contribuables autres que ceux mentionnés à l’article 1414, dont le montant des revenus de l’année précédente n’excède pas la limite prévue au II de l’article 1417, sont dégrevés d’office de la TH afférente à leur habitation principale pour la fraction de leur cotisation qui excède 3,44 % de leur revenu au sens du IV de l’article 1417 diminué d’un abattement, dont le montant est indiqué dans le tableau ci-dessous. Ces dispositions sont prévues par l’article 1414 A du CGI.

Les contribuables dont le RFR excède les limites prévues pour le bénéfice de l’exonération voient leur cotisation de TH plafonnée en fonction de leur revenu, dans les limites suivantes :

PLAFOND DE REVENUS POUR LE PLAFONNEMENT DE TAXE D’HABITATION,

EN 2017, EN MÉTROPOLE

(en euros)

Lecture : pour un RFR de 25 180 euros pour une part, la cotisation est au maximum de 648,5 euros.

À titre d’exemple, un montant de 25 180 euros de RFR pour une part correspond à 2 331,50 euros de salaire mensuel.

Ces montants évoluent comme la première tranche du barème de l’IR. Le présent projet de loi de finances prévoit une revalorisation de 1 % (prévision d’inflation 2017).

Pour le bénéfice du plafonnement, seul le niveau de RFR importe, en l’absence de toute condition d’âge, contrairement aux conditions posées pour le bénéfice de l’exonération.

Ce plafonnement prend la forme d’un dégrèvement dont le montant est égal à la cotisation de TH diminuée de la valeur du plafond.

b. La prise en compte des revenus des différents membres du foyer TH

Lorsque la TH est établie au nom de plusieurs personnes appartenant à des foyers fiscaux distincts, le revenu s’entend de la somme des revenus de chacun des foyers fiscaux de ces personnes.

Lorsque ces personnes cohabitent avec des personnes qui ne font pas partie de leur foyer fiscal et pour lesquelles la résidence constitue leur habitation principale, le revenu s’entend de la somme des revenus de chacun des foyers fiscaux des personnes au nom desquelles l’imposition est établie ainsi que des revenus de chacun des foyers fiscaux des cohabitants dont les revenus excèdent la limite prévue.

L’abattement est déterminé en tenant compte de la somme des parts retenues pour l’établissement de l’impôt sur le revenu de chacun des foyers fiscaux dont le revenu est retenu pour le calcul du dégrèvement.

2. Le plafonnement du plafonnement répond à une logique d’équilibre entre l’État et les collectivités

Conformément au III de l’article 1414 A du CGI, ce dégrèvement est réduit d’un montant dépendant du produit de la base nette imposable par la différence entre le taux de TH de la commune en année N et celui constaté en 2000, multiplié par un coefficient de 1,034, afin de tenir compte du transfert des frais de gestion perçus par l’État au profit des collectivités du bloc communal depuis 2011. Ce mécanisme vise à ne pas faire supporter à l’État, qui prend en charge le dégrèvement, l’effet de la politique de taux de la commune ou de l’EPCI. De ce fait, plus le taux voté par la collectivité est élevé, moins le dégrèvement dont bénéficie le contribuable est important.

Un mécanisme similaire est prévu pour la prise en compte de l’évolution des abattements facultatifs depuis 2003. Ainsi, lorsqu’une commune ou un EPCI au profit desquels l’imposition est établie ont supprimé un ou plusieurs des abattements prévus au II de l’article 1411 et en vigueur en 2003 ou en ont réduit un ou plusieurs taux par rapport à ceux en vigueur en 2003, le montant du dégrèvement est réduit d’un montant égal à la différence positive entre, d’une part, le montant du dégrèvement et, d’autre part, le montant de celui calculé dans les mêmes conditions en tenant compte de la cotisation déterminée en faisant application des taux d’abattement en vigueur en 2003.

3. Le plafonnement du plafonnement du plafonnement

Un dernier mécanisme vise à atténuer les effets des mécanismes de gel des taux et de gel des abattements pour les personnes aux revenus modestes, conformément au 3 du III de l’article 1414 A du CGI.

Lorsque la cotisation de TH du contribuable résulte exclusivement de l’application du plafonnement du plafonnement, le dégrèvement, après application de ces dispositions, est majoré d’un montant égal à la fraction de cette cotisation excédant le rapport entre le montant de ses revenus pris en compte pour le calcul du dégrèvement et celui de l’abattement.

D. Autres dégrèvements

Sont également dégrevés d’office les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs, de travailleurs migrants et de résidences sociales ; les organismes non lucratifs pour les logements loués à titre temporaire dans le cadre de la mise en œuvre du droit au logement (DALO) ; les personnes relogées en raison de la démolition de leur logement dans le cadre d’une opération de renouvellement urbain.

II. Le contexte Économique et budgÉtaire

A. LA TH dans les recettes des collectivités

1. Les cotisations payées par les redevables et la part prise par l’État

Perçue au profit du seul secteur communal (communes et EPCI) depuis 2011, la TH représente plus du tiers des recettes fiscales du bloc communal.

Les montants ci-dessous comprennent ceux relatifs à la THLV et à la majoration facultative de la TH sur les résidences secondaires.

ÉVOLUTION DU PRODUIT DE TAXE D’HABITATION

(en millions d’euros)

Source : DGCL.

Ainsi, les recettes totales TH pour les collectivités se sont élevées en 2016 à 23 milliards d’euros. Ce total comprend des compensations d’exonérations, à hauteur de 1,17 milliard d’euros, versées par l’État aux collectivités. Il comprend également des dégrèvements, pour près de 4 milliards d’euros. Ce montant correspond à la part du produit de TH pour laquelle l’État se substitue au contribuable local.

La part totale prise en charge par l’État dans les recettes de TH est donc de l’ordre de 22 %.

Les dégrèvements sont compris dans les produits votés par les collectivités, ce qui n’est pas le cas des compensations d’exonérations. Deux autres différences distinguant les compensations d’exonérations des dégrèvements doivent être mentionnées :

– dans la loi de finances de l’année, le montant des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale est retracé en prélèvement sur recettes de l’État, en première partie (article 18 du présent projet de loi de finances), tandis que les dégrèvements constituent des dépenses, et les crédits correspondants sont prévus en seconde partie (mission Remboursements et dégrèvements) ;

– les compensations sont versées aux collectivités en année N + 1, tandis que le dégrèvement l’est en année N.

2. La distinction de l’effet base et de l’effet taux

Entre 2014 et 2015, le produit de TH a augmenté en moyenne de 5,46 %. Entre 2015 et 2016, hors métropole du Grand Paris (MGP), le produit de la TH progresse de 0,2 %. Cette progression résulte d’un effet base négatif, compensé par une hausse des taux, celle-ci étant plus marquée pour les EPCI que pour les communes.

ÉVOLUTION DU PRODUIT DE TAXE D’HABITATION ENTRE 2015 ET 2016*

(en %)

* Hors métropole du Grand Paris.

FA : fiscalité additionnelle.

FPU : fiscalité professionnelle unique.

Source : DGCL.

Le produit par habitant augmente globalement avec la taille de la commune, et cette hausse résulte du niveau croissant des bases comme des taux.

TAXE D’HABITATION EN 2016, par strate de population communale

(en euros par habitant)

Source : DGCL.

L’évolution de la base résulte d’une évolution spontanée et d’une revalorisation forfaitaire annuelle selon un coefficient prévu par la loi de finances.

ÉVOLUTION DES BASES NETTES COMMUNALES DE TAXE D’HABITATION

Source : DGCL.

B. Du point de vue des ménages

● Au sein de l’évaluation préalable, figure un tableau présentant la TH acquittée par décile de RFR par part, s’agissant des seules résidences principales, et portant sur 97 % de ces résidences principales ; les simulations ont été réalisées sur les 28,2 millions de résidences principales pour lesquelles les revenus du foyer TH ont pu être reconstitués, sachant que le nombre total de foyers TH est estimé à 29,2 millions ([27]).

Ce tableau permet d’appréhender la répartition de la TH acquittée en fonction du niveau de revenu des redevables. Il a été établi sur la base des données relatives aux émissions de TH de 2016 ; ces données ont été mises à jour des taux votés par les collectivités au titre de la TH 2017 et des valeurs locatives actualisées.

RÉPARTITION De la TH acquittée par les foyers par décile de RFR par part

* 97 % de la population totale.

Source : évaluation préalable.

● Le dernier décile de RFR par part acquitte ainsi un peu plus de 20 % du produit de la TH versée au titre des résidences principales, après application du mécanisme du plafonnement et des exonérations. Le neuvième décile en acquitte 16 %, tandis que les cinq premiers déciles en acquittent environ 26 %.

Source : données de l’évaluation préalable et commission des finances.

● Le tableau précité permet de constater qu’environ 1,2 million de foyers ont une cotisation de TH nulle pour leur résidence principale, tout en n’étant pas exonérés : ce sont des foyers dont la TH est ramenée à 0 sous les effets, le cas échéant conjugués, des dispositifs de plafonnement et d’abattements.

Somme toute, ce sont environ 5 millions de foyers dont la cotisation de TH au titre de leur résidence principale est nulle, soit 18 % des foyers TH redevables au titre de leur résidence principale. Le graphique ci-après permet de constater que les personnes bénéficiant d’une exonération sont logiquement concentrées sur les deux premiers déciles de RFR par part – ces deux déciles regroupant près des deux tiers du total des foyers exonérés.

Ventilation par décile de RFR par part des foyers dont la TH est nulle

et des foyers acquittant de la TH pour leur résidence principale

(en millions de foyers)

Source : données de l’évaluation préalable et commission des finances.

Par ailleurs, sur les 8,7 millions de foyers bénéficiant du mécanisme de plafonnement, 7,5 millions voient leur TH minorée grâce à ce dispositif ([28]). Ils représentent près d’un tiers des 23,2 millions de foyers qui s’acquittent effectivement d’une cotisation de TH.

Il convient de relever que les chiffres figurant dans ce tableau diffèrent légèrement des données présentées supra, notamment sur le nombre de personnes exonérées sur le fondement des articles 1414 et 1414 B, qui est estimé à 3,935 millions en 2016, ainsi que sur le nombre de foyers bénéficiant du mécanisme de plafonnement prévu par l’article 1414 A, évalué à 9,08 millions. Cela est dû à la méthodologie retenue, qui nécessite d’apparier les foyers TH avec les RFR et les parts correspondants, et qui ne permet de ne disposer de données que sur 97 % des résidences principales.

In fine, sur les 28,2 millions de foyers TH au titre des résidences principales, environ 18 % n’acquittent pas de cotisation et 26 % bénéficient d’un plafonnement de leur cotisation, variable selon le montant de leurs revenus et selon l’évolution des taux et abattements de leur commune au cours des dernières années. Au total, 44 % des foyers bénéficient d’un allégement de leur TH s’agissant de leur résidence principale.

● Le graphique ci-après permet d’observer la répartition par décile de RFR par part des foyers exonérés « de droit », des foyers dont la cotisation est annulée, des foyers dont la cotisation est minorée et des foyers qui s’acquittent de leur cotisation dans sa totalité ([29]) :

Répartition par décile de RFR par part des foyers bénéficiant

d’une exonération ou d’un allÉgement de taxe d’habitation

pour leur résidence principale

(en millions)

Source : données de l’évaluation préalable et commission des finances.

● En se fondant sur les données de l’évaluation préalable, il apparaît que la TH moyenne, au titre des résidences principales, est de 583 euros – cette moyenne étant calculée en rapportant au produit de la TH le nombre de foyers redevables, donc en prenant en compte les foyers dont la cotisation de TH est nulle, soit qu’ils sont exonérés, soit que le plafonnement efface leur cotisation.

En ne retenant que les foyers dont la cotisation n’est pas nulle, le montant moyen de cotisation est logiquement plus élevé, et atteint 705 euros.

Le graphique ci-après présente le montant moyen de TH acquitté par décile de RFR par part : les foyers dont la cotisation de TH est nulle ne sont pas comptabilisés, tandis que les montants présentés prennent en compte le dégrèvement résultant du plafonnement. Le graphique permet de constater l’élévation de la cotisation de TH acquittée avec le niveau de RFR, qui résulte des effets du mécanisme de plafonnement, mais aussi du lien existant entre le revenu d’un ménage et la valeur locative de son logement.

Cotisation moyenne pour les foyers effectivement redevables de la TH par décile de RFR par part

Source : données de l’évaluation préalable et commission des finances.

● Le gain moyen retiré des dispositifs d’exonération de TH s’élève quant à lui à 639 euros, selon les chiffres figurant dans l’évaluation préalable. Il convient de préciser que ce montant correspond au montant théorique de cotisation de TH que les redevables auraient dû acquitter, sans prise en compte du mécanisme de plafonnement (qui est fonction du niveau de RFR du foyer). Selon les données transmises au Rapporteur général, lorsque l’on retient la TH que les redevables auraient effectivement dû verser après application du plafonnement, le gain moyen est évalué à 282 euros en 2016 ; le gain médian est quant à lui de 206 euros.

Selon les données transmises au Rapporteur général, le gain moyen retiré du mécanisme du plafonnement s’établit à 330 euros par foyer TH, tandis que le gain médian est de 260 euros. Pour les 1,16 million de foyers dont la TH est « effacée » par le mécanisme du plafonnement, le gain moyen est un peu plus élevé, en s’établissant à 351 euros.

III. le dispositif proposé

A. Un dégrèvement total de la taxe d’habitation à compter de 2020 pour 80 % des ménages

Le IV de la section III du chapitre premier du titre Ier de la deuxième partie du livre Ier du CGI, portant sur les exonérations et dégrèvements d’office de TH, est complété par un article 1414 C ([30]) (6° du I), lequel définit les modalités d’un nouveau dégrèvement de TH, qui doit être total à partir de 2020.

1. Le champ des ménages bénéficiaires

● Aux termes du I de l’article 1414 C rétabli par le présent article, bénéficieraient de ce nouveau dégrèvement de TH pour leur habitation principale les contribuables remplissant les deux conditions suivantes :

– ils ne sont pas exonérés de TH en application des dispositions existantes, à savoir le I de l’article 1414 (soit les personnes titulaires de l’ASPA et de l’ASI, ainsi que les personnes de plus de soixante ans, les veufs et veuves, les titulaires de l’AAH et les personnes invalides dont le RFR est inférieur à certains seuils), le 1° du I bis de ce même article 1414 (soit les personnes exonérées pendant deux années dans le cadre de la sortie en sifflet des exonérations précitées), ou en application du IV de l’article 1414 (soit les personnes de plus de soixante ans ou veufs et veuves dont le RFR est inférieur à certains seuils et vivant avec leurs enfants au chômage) ;

– leur RFR de l’année précédente est inférieur à certains plafonds, définis par les 1° et 2° du II bis de l’article 1417 (eux-mêmes introduits par les b et c du 8° du I, alinéas 38 à 41).

Seraient ainsi éligibles au dégrèvement les redevables de TH dont le RFR est inférieur à 27 000 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 8 000 euros pour les deux demi-parts suivantes, et de 6 000 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la troisième – ces plafonds étant définis par le 1° du II bis de l’article 1417.

Seraient éligibles à ce même dégrèvement, mais seulement en partie et de façon dégressive en fonction de leur RFR (Cf. infra), les redevables de TH dont le RFR est supérieur aux montants précités, mais inférieur à 28 000 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 8 500 euros pour les deux demi-parts suivantes, et de 6 000 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la troisième – ces plafonds étant définis par le 2° du II bis de l’article 1417. Ces seuils et plafonds définissent le champ du mécanisme de lissage de la sortie du dégrèvement.

Seuils de RFR et de revenus conditionnant l’éligibilité à la mesure

en fonction de la configuration du foyer

Source : commission des finances.

Compte tenu des seuils de RFR retenus, se trouveraient dans le champ de la mesure environ 80 % des ménages, soit plus de 22 millions de foyers de TH.

● Pour déterminer l’éligibilité du foyer au dégrèvement, les revenus s’apprécient dans les conditions prévues au IV de l’article 1391 B ter ([31]). Sont ainsi pris en compte, pour déterminer le RFR du foyer TH :

– les revenus du foyer fiscal du contribuable au nom duquel la taxe est établie ;

– lorsque la taxe foncière est établie au nom de plusieurs personnes appartenant à des foyers fiscaux distincts : la somme des revenus de chacun des foyers fiscaux de ces personnes ;

– lorsque les personnes susmentionnées cohabitent avec des personnes qui ne font pas partie de leur foyer fiscal, de la somme des revenus de chacun des foyers fiscaux des personnes au nom desquelles l’imposition est établie ainsi que des revenus de chacun des foyers fiscaux des cohabitants.

Les modalités d’appréciation des revenus du foyer TH, par renvoi à l’article 1391 B ter, sont identiques à celles actuellement en vigueur pour le mécanisme du plafonnement prévu par l’article 1414 A, ce qui s’avère logique, puisque le nouveau dégrèvement a vocation à se substituer à l’actuel plafonnement (Cf. infra).

Le a du 2° du I (alinéa 4) complète l’article 1413 bis en prévoyant que le dégrèvement ainsi instauré ne s’applique pas aux contribuables passibles de l’ISF au titre de l’année précédant celle de l’imposition à la TH. Il étend ainsi au nouveau dégrèvement les dispositions existantes pour les exonérations prévues par le 2° du I et le I bis de l’article 1414 ainsi que pour le mécanisme de plafonnement prévu par l’article 1414 A.

Selon la même logique, le a du 5° du I (alinéa 17) étend au nouveau dégrèvement les dispositions applicables pour les exonérations et le plafonnement actuels, en permettant aux personnes hébergées durablement en maison de retraite ou dans un établissement de soins de longue durée de bénéficier de l’article 1414 C – sous réserve que leur domicile ne soit pas affecté au logement de tiers.

2. L’articulation avec l’exonération et le plafonnement existants

● Le présent article ne modifie pas l’architecture des dispositifs d’exonération prévus par les articles 1414, 1414 B et 1417, qui continuent à s’appliquer aux contribuables éligibles.

Il vient ajouter un nouveau dégrèvement, qui aboutit pour les bénéficiaires à effacer la TH due, même si juridiquement il ne s’agit pas d’une exonération. Le dégrèvement est uniquement fondé sur le niveau de RFR, et non sur des conditions d’âge (personnes de plus de soixante ans) ou de situation personnelle (veufs et veuves, personnes invalides, personnes titulaires de certaines allocations). De ce fait, le dispositif proposé introduit davantage d’équité dans les dispositifs d’allégement et d’exonération de TH, alors même qu’aujourd’hui, une personne de trente ans dont le RFR est de 10 000 euros (soit un salaire mensuel de l’ordre de 925 euros/mois) doit acquitter une TH après plafonnement d’au moins 156 euros ([32]), alors qu’une personne de plus de 60 ans dont le RFR est identique est exonérée de TH.

De même, le présent article n’apporte pas de modification au dispositif de « sortie en sifflet » des exonérations de TH prévu par le I bis de l’article 1414

– lequel dispositif prévoit le maintien du bénéfice de l’exonération pendant deux années, puis le paiement du tiers de la cotisation en année N + 3 et des deux tiers en année N + 4. Néanmoins, on peut penser que ce mécanisme perdra à terme une grande part de sa pertinence compte tenu de l’instauration du présent dégrèvement – les personnes perdant le bénéfice des exonérations étant susceptibles, sans doute dans la très grande majorité des cas, de se trouver dans le champ du nouveau dégrèvement.

● En revanche, le mécanisme de plafonnement prévu par l’article 1414 A est supprimé à compter de 2020, donc dès que le nouveau dégrèvement est total (4° du I, alinéa 15, b du 7° du I, alinéa 35, et 3° du III, alinéa 55) ([33]).

En effet, le nouveau dégrèvement, en annulant la totalité de la TH due, est nécessairement plus favorable que le dispositif actuel de plafonnement prévu par l’article 1414 A.

Par ailleurs, le champ du nouveau dégrèvement est plus large que celui du plafonnement, compte tenu des seuils de RFR retenus, du moins en métropole

– les seuils applicables dans les départements ultramarins sont en revanche un peu plus élevés, notamment pour les personnes seules, que ceux retenus par le nouveau dégrèvement, lequel ne prévoit pas de seuils majorés en outre-mer.

Il sera également plus favorable aux contribuables pour l’année de référence du taux de TH prise en compte pour le calcul du dégrèvement : 2017 et non plus 2000.

● L’abrogation de l’article 1414 A relatif au plafonnement de la TH à compter de 2020 emporte différentes dispositions de coordination, elles aussi applicables à partir de 2020 (3° du III, alinéa 55).

Le b du 2° du I (alinéa 5) supprime la référence à l’article 1414 A dans l’article 1413 bis relatif à l’exclusion du bénéfice des exonérations et du plafonnement de la TH pour les personnes passibles de l’ISF.

Le 3° du I (alinéas 6 à 14) tire également les conséquences de l’abrogation de l’article 1414 A. En effet, dans sa rédaction actuelle, le IV de l’article 1414 renvoie aux montants des abattements définis par le I de l’article 1414 A pour définir les plafonds de ressources des enfants majeurs demandeurs d’emploi habitant avec leurs parents exonérés de TH.

Les alinéas 6 à 14 suppriment la référence à l’article 1414 A au sein de l’article 1414, et intègrent dans la rédaction de cet article 1414 les montants figurant aujourd’hui au I de l’article 1414 A – ces montants ayant vocation à être revalorisés d’ici l’entrée en vigueur de ces dispositions, en 2020, sous l’effet de leur indexation sur le barème de l’impôt sur le revenu.

Le b du 5° du I (alinéa 18) supprime la référence à l’article 1414 A dans l’article 1414 B relatif au bénéfice des exonérations et du plafonnement de la TH pour les personnes hébergées de façon durable dans une maison de retraite ou dans un établissement de soins de longue durée.

Le a du 8° du I (alinéa 37) supprime la référence à l’article 1414 A dans le II de l’article 1417, lequel II fixe les plafonds de RFR par part conditionnant le bénéfice du mécanisme de plafonnement. Il lui substitue une référence à l’article 1391 B ter, lequel prévoit un plafonnement de taxe foncière sous les mêmes conditions de ressources que le mécanisme de plafonnement de la TH.

3. Les modalités du dégrèvement

a. Un dégrèvement calculé sur la base des taux et abattements applicables pour la taxe d’habitation due en 2017

● Aux termes du 2° du I de l’article 1414 C (alinéa 21), à compter de l’année 2020 (b du 7°, alinéa 34), le montant du dégrèvement dont bénéficient les contribuables éligibles serait égal à la cotisation de TH de l’année, qui serait définie en retenant :

– le taux global d’imposition – soit le taux communal majoré le cas échéant du taux des EPCI avec et sans fiscalité propre auxquels la commune appartient – appliqué pour les impositions dues au titre de l’année 2017 ; ce taux comprendrait celui des taxes spéciales d’équipement (TSE) additionnelles à la TH ainsi que, le cas échéant, celui de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations ;

– les taux des abattements appliqués pour les impositions dues au titre de l’année 2017 ou, lorsqu’ils sont fixés en valeur absolue, le montant de ces abattements appliqués en 2017.

De ce fait, à compter de 2020, le calcul du montant du dégrèvement pour l’année N serait effectué sur la base des valeurs locatives cadastrales des habitations concernées pour cette année N, mais en retenant les abattements ([34]) et le taux global d’imposition appliqués pour l’établissement de la TH de 2017. Le dégrèvement concernerait par ailleurs les taxes spéciales d’équipement, ainsi que la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.

● Il en résulte que, si l’évolution des valeurs locatives est prise en compte au fil des années pour le calcul du dégrèvement, les taux et abattement appliqués pour le calcul de la TH restent ceux de 2017. De ce fait, si le taux global d’imposition augmente entre 2017 et 2020, et au-delà de 2020, ou que le taux ou le montant des abattements diminuent sur la même période, le montant du dégrèvement prévu par l’article 1414 C serait inférieur à la cotisation de TH que devrait acquitter le redevable. En l’état du dispositif, c’est à lui qu’il reviendrait de verser la différence entre la cotisation de TH et le montant du dégrèvement. En pratique, la mesure n’aboutirait pas à exonérer totalement les contribuables bénéficiaires de la mesure en 2020 si les collectivités où ils vivent augmentaient leurs taux ou réduisaient leurs abattements après l’année 2017.

En revanche, si le taux global d’imposition de l’année N s’avère inférieur à celui applicable en 2017, du fait d’une politique de baisse de taux de la collectivité concernée, par exemple, c’est le taux d’imposition de l’année N qui serait retenu pour calculer le montant du dégrèvement. Il en serait de même si le taux ou le montant des abattements applicables l’année N s’avérait supérieur à celui applicable en 2017 (alinéa 22). Ce dispositif vise à éviter que le montant du dégrèvement, fondé sur les taux et abattements de 2017, ne soit supérieur au montant de la cotisation de TH à acquitter en année N.

Toutefois, dans le cas où une collectivité augmenterait le taux global d’imposition entre 2017 et 2020 tout en rehaussant le taux ou le montant des abattements applicables, le taux d’imposition retenu pour le calcul du dégrèvement applicable en 2020 serait le taux de l’année 2017 – donc le taux moins élevé – tandis que les abattements retenus seraient ceux de l’année 2020

– soit les abattements les plus élevés –, ce qui aboutirait à minorer le dégrèvement.

● Dérogation en cas de modification de périmètre d’une commune ou d’un EPCI

Par dérogation, le taux global d’imposition est majoré, selon l’alinéa 29 du présent article, des augmentations de taux postérieures à 2017, en cas de création de commune nouvelle, de fusion d’EPCI à fiscalité propre, ou de rattachement d’une commune à un tel EPCI. En effet, de telles évolutions de périmètre des communes ou EPCI impliquent des procédures de lissage, harmonisation et convergence des taux, qui peuvent, dans certains cas, conduire à une hausse de taux.

Toutefois, la dérogation est limitée à la part de la hausse de taux résultant de ces procédures de convergence. La part de la hausse de taux après 2017, décidée pour d’autres motifs, n’est pas prise en compte dans le taux global d’imposition retenu pour le calcul du dégrèvement.

● À la différence des dispositifs existants d’exonération, le dégrèvement total de TH prévu en 2020 n’est pas associé à un dégrèvement de CAP : les foyers concernés par le nouveau dégrèvement de TH ne bénéficieront pas d’un dégrèvement de CAP en 2020.

À cet égard, l’article 1605 bis du CGI, qui prévoit le dégrèvement de la CAP pour les personnes exonérées de TH en application de l’article 1414 et de l’article 1414 B, n’est modifié par le présent article qu’au titre de coordinations : le a du 9° du I (alinéa 43) tire les conséquences de la suppression du mécanisme de plafonnement, en remplaçant une référence à l’article 1414 A par une référence à l’article 1414 C pour l’exonération de CAP pour les foyers dont le RFR est nul. Le b du 9° du I (alinéa 44) vient quant à lui supprimer une disposition obsolète.

b. Un mécanisme de lissage, destiné à éviter les effets de seuil

Les contribuables dont le RFR excède les plafonds prévus par le 2° du II bis de l’article 1417 (soit 27 000 euros pour un célibataire et 43 000 euros pour un couple, comme vu supra), mais est inférieur aux plafonds prévus par le 1° du II bis de cet article 1417 (soit 28 000 euros pour un célibataire et 45 000 euros pour un couple), bénéficient du dégrèvement, mais pas dans sa totalité : le dégrèvement est dégressif au fur et à mesure que le RFR des foyers s’élève, pour devenir nul lorsqu’il atteint les plafonds du 1° du II bis.

Il s’agit d’éviter les effets de seuils qui résulteraient d’un dégrèvement applicable seulement en deçà d’un plafond de RFR donné. En l’absence d’un mécanisme de lissage, un foyer dont le RFR serait proche du plafond conditionnant l’éligibilité en année N et qui verrait son RFR augmenter de quelques centaines d’euros en année N + 1, au-delà de la seule inflation, perdrait totalement le bénéfice du dégrèvement en année N + 1, et devrait acquitter la totalité de la TH.

Ce dispositif de sortie en sifflet, prévu par le 3° du I de l’article 1414 C (alinéas 23 à 25), consiste à multiplier le montant du dégrèvement théorique du foyer par un coefficient, lequel est égal à la différence entre le point de sortie du dispositif de lissage et le montant du RFR du foyer, rapportée à la différence entre le point de sortie du dispositif de lissage et le point de sortie du dégrèvement total – soit en pratique 1 000 euros pour un célibataire et 2 000 pour un couple :

Dégrèvement effectif

4. Les frais de gestion perçus par l’État

Le 10° du I du présent article (alinéas 45 à 48) tire également les conséquences de la suppression de l’article 1414 A et de l’instauration du nouveau dégrèvement s’agissant des frais de gestion.

Aux termes de l’article 1641 du CGI, l’État perçoit un prélèvement pour frais de dégrèvement des non-valeurs, un prélèvement spécifique en contrepartie du dégrèvement pour plafonnement en fonction du revenu et des frais d’assiette et de recouvrement.

● En contrepartie des frais de dégrèvement et non-valeurs qu’il prend à sa charge, l’État perçoit une somme égale à :

– 2 % des cotisations de TH perçues au profit des communes et EPCI à fiscalité propre, due pour les résidences secondaires.

– 3,6 % des cotisations perçues au profit des établissements publics bénéficiaires de TSE.

● En contrepartie des dégrèvements pour plafonnement en fonction du revenu, l’État perçoit :

– un prélèvement assis sur les valeurs locatives servant de base à la TH diminuées des abattements votés par la commune. Les redevables exonérés ou dont la cotisation est plafonnée en fonction de leur revenu en sont toutefois exonérés pour leur habitation principale.

Le taux de ce prélèvement dépend de la valeur locative. Pour les locaux d’habitation non affectés à l’habitation principale dont la valeur locative est supérieure à 7 622 euros, le taux est de 1,7 %. Pour ceux dont la valeur locative inférieure ou égale à 7 622 euros et supérieure à 4 573 euros, le taux est de 1,2 %. Pour les autres locaux dont la valeur locative est supérieure à 4 573 euros, le taux est de 0,2 %.

Enfin, l’État opère un prélèvement égal à 1,5 % en sus du montant de la TH due pour les résidences secondaires.

● Pour les frais d’assiette et de recouvrement, l’État perçoit :

– 1 % du montant de la TH due pour les résidences principales et secondaires ;

– 5,4 % du montant de la TSE.

Le 10 ° du I prévoit ainsi qu’en 2018 et 2019, l’État percevra, en contrepartie des dégrèvements prévus dans le cadre du plafonnement (article 1414 A), ce prélèvement assis sur les valeurs locatives dans les mêmes conditions, à une exception près : seront exonérés de ce prélèvement les redevables se trouvant dans le champ des exonérations et du plafonnement, comme dans le droit actuel, mais aussi les redevables bénéficiant du nouveau dégrèvement introduit par l’article 1414 C.

En 2020, l’État ne percevra plus de prélèvement au titre des dégrèvements résultant du plafonnement de la TH en application de l’article 1414 A, qui sera abrogé, mais un prélèvement au titre des nouveaux dégrèvements résultant de l’application de l’article 1414 C.

Il en résulte que l’État ne percevra pas de prélèvement à titre de compensation du nouveau dégrèvement en 2018 et en 2019, tandis que les bénéficiaires de ce dernier, au nombre d’environ 17 millions de foyers, n’acquitteront pas ce prélèvement au titre de la compensation du plafonnement prévu par l’article 1414 A en 2018 et 2019. À titre indicatif, le montant des frais de gestion perçus par l’État en 2010 au titre de la TH sur les résidences principales et secondaires s’élève à près de 286 millions d’euros.

5. Le délai de reprise de l’administration fiscale

Le II du présent article (alinéas 49 à 52) prévoit les mesures de coordination nécessaire avec l’article L. 173 du livre des procédures fiscales relatif au droit de reprise de l’administration des impôts. Aux termes de cet article L. 173, pour la TH et ses taxes additionnelles, le droit de reprise s’exerce jusqu’à la fin de l’année suivant celle au titre de laquelle l’imposition est due. Toutefois, lorsque les revenus ou le nombre de personnes à charge ou encore le quotient familial à raison desquels le contribuable a bénéficié d’une exonération, d’un dégrèvement ou d’un abattement, en application des articles 1391,1391 B, 1391 B bis, 1391 B ter, 1414, 1414 A, 1414 B et des 1 et 3 du II de l’article 1411 du CGI, font ultérieurement l’objet d’une rectification, l’imposition correspondant au montant de l’exonération, du dégrèvement ou de l’abattement accordés à tort est établie et mise en recouvrement dans le délai de trois ans fixé en matière d’impôt sur le revenu au premier alinéa de l’article L. 169.

Le 1° du II (alinéa 50) supprime une mention de la taxe professionnelle devenue obsolète.

Le 2° du II prévoit que, à compter des impositions établies au titre de 2018, l’imposition correspondant au montant du nouveau dégrèvement, accordé à tort, est établie et mise en recouvrement dans le délai de trois ans fixé en matière d’impôt sur le revenu.

Le 3° du II supprime la référence au plafonnement en fonction du revenu prévu par l’article 1414 A du CGI à compter des impositions établies au titre de 2020.

B. la mise en Œuvre par étapes de la mesure, avec un dégrèvement de 30 % en 2018 et de 65 % en 2019

L’objectif de la présente mesure est d’exonérer environ 80 % des ménages de TH au titre de leur habitation principale. Néanmoins, compte tenu du coût de la mesure, de l’ordre de 10 milliards d’euros, il a été décidé d’échelonner son entrée en vigueur sur trois années, entre 2018 et 2020.

L’ensemble des foyers se trouvant dans le champ du dispositif en bénéficieront dès la première année, en 2018 ; en revanche, le dégrèvement dont ils bénéficieront sera partiel, à hauteur de 30 % en 2018 et de 65 % en 2019, pour parvenir à 100 % en 2020.

● La rédaction proposée de l’article 1414 C pour l’année 2018 (6° du I et 1° du III, soit les alinéas 21 et 53) prévoit que le montant du dégrèvement serait égal à 30 % de la cotisation de TH de 2018, calculée sur la base du taux global d’imposition et des taux ou montants d’abattement applicables en 2017.

La rédaction proposée pour l’année 2019 (6° du I, a du 7° du I et 2° du III, soit les alinéas 21, 32 et 54) prévoit que le montant du dégrèvement serait égal à 65 % de la cotisation de TH de 2019, calculée sur la base du taux global d’imposition et des taux ou montants d’abattement applicables en 2017.

● Les modalités de calcul du dégrèvement sont celles décrites supra pour le dégrèvement total de TH à partir de 2020, s’agissant des taux d’imposition et des taux ou montants d’abattements pris en compte, avec toutefois une différence importante : le mécanisme du plafonnement de la TH prévu par l’article 1414 A sera encore en vigueur, et s’appliquera aussi bien pour le calcul de la TH due en 2018 et en 2019 avant dégrèvement, que pour le calcul du dégrèvement pour les années 2018 et 2019.

Le choix de maintenir le mécanisme du plafonnement permet notamment d’éviter que certains foyers n’acquittent en 2018 une cotisation de TH après dégrèvement plus élevée que celle qu’ils auraient dû acquitter après plafonnement, sans la réforme. En effet, pour certains foyers, le plafonnement permet de réduire la TH acquittée d’un montant supérieur à 30 % – soit le montant du dégrèvement en 2018.

IV. L’IMPACT BUDGÉTAIRE et Économique attendu

A. Le gain pour les ménages

1. Plus de 17 millions de bénéficiaires du nouveau dégrèvement

Selon les données fournies par l’évaluation préalable, 17,2 millions de foyers devraient bénéficier du dégrèvement partiel, puis total, à compter de 2018, soit 61 % des foyers TH. Ces 17,2 millions de foyers viendraient s’ajouter aux 5 millions de foyers dont la TH est nulle, soit parce qu’ils sont exonérés, soit parce que leur TH est effacée par les abattements et plafonnements dont ils bénéficient.

Au total, ce sont plus de 22 millions de foyers qui n’acquitteraient plus de TH à l’horizon 2020 ([35]).

Sur la base des chiffres de l’évaluation préalable, qui se fondent sur 97 % des foyers TH au titre de la résidence principale, et sans prise en compte de l’évolution des différentes populations entre 2017 et 2020, il est possible de schématiser à grands traits les étapes de la réforme :

Évolution de la répartition des foyers TH entre foyers exonérés, plafonnés et dégrevés entre 2017 et 2020

Source : évaluation préalable et commission des finances

Sur les 17,2 millions de foyers bénéficiaires de la mesure, environ 7,5 millions se trouvaient dans le champ du plafonnement de leur TH. De l’ordre de 9,7 millions devraient bénéficier du dégrèvement partiel, puis total, de leur TH alors qu’auparavant, ils n’étaient pas éligibles au plafonnement du fait de leur niveau de RFR, et payaient leur cotisation TH dans sa totalité (après abattements). Cela résulte du fait que le champ du nouveau dégrèvement est nettement plus important que celui de l’actuel plafonnement.

Alors qu’en 2017, 15,7 millions de foyers s’acquittent de leur cotisation de TH en totalité, ils ne seront plus que 6 millions en 2020.

2. Un gain moyen de l’ordre de 600 euros en 2020

● Selon les informations transmises au Rapporteur général, le gain moyen retiré par les foyers bénéficiaires de la mesure en 2018, 2019 puis à compter de 2020 serait le suivant :

Évolution du gain moyen retiré de la réforme entre 2018 et 2020

Source : direction de la législation fiscale.

● Le gain retiré de la mesure par les ménages bénéficiaires croît avec le montant de TH qu’ils acquittent, lequel montant dépend quant à lui de trois paramètres :

– la politique de taux et d’abattements des collectivités territoriales dont les ménages relèvent ;

– la valeur locative de leur logement – qui est elle-même, même de façon variable, une fonction croissante du niveau de revenus du ménage ;

– le bénéfice qu’ils retirent des mécanismes actuels d’exonération et de dégrèvement, lui-même lié à leur niveau de RFR.

Ainsi, comme l’illustre le tableau ci-après, les personnes dans le champ du mécanisme de plafonnement bénéficient d’autant plus de la mesure que leur RFR est élevé – puisque le montant de leur TH après plafonnement est lui-même mécaniquement plus élevé :

Source : commission des finances.

Les personnes retirant le gain maximal de la mesure sont celles qui ne se trouvaient pas dans le champ du mécanisme de plafonnement, mais qui bénéficient du nouveau dégrèvement, compte tenu des plafonds de RFR plus élevés qui ont été retenus dans le cadre de ce dernier :

Source : commission des finances.

3. Les bénéficiaires de la mesure relevant majoritairement des troisième à septième déciles

● Comme permet de le constater le graphique ci-après, réalisé sur la base des données transmises au Rapporteur général, près des trois quarts des gagnants à la présente mesure relèvent des troisième à septième déciles de RFR par part. Les foyers relevant du dernier décile ne devraient en revanche pas bénéficier de la réforme.

Le nombre de foyers gagnants à la réforme est moins élevé dans les quatre premiers déciles que dans les cinquième à septième déciles puisque parmi ces quatre premiers déciles, une plus grande partie de foyers bénéficie des mécanismes d’exonération et d’annulation de la TH par le plafonnement.

ventilation des foyers bénéficiant de la mesure par décile de RFR par part

Source : données de la direction de la législation fiscale et commission des finances.

● Le graphique ci-après présente la répartition des foyers de TH par décile à l’horizon 2020, avec pour chaque décile le nombre de foyers exonérés de droit, le nombre de foyers dont la TH sera annulée par le dégrèvement et le nombre de foyers qui devraient acquitter la TH. Il convient de noter que les foyers dont la TH sera annulée par le dégrèvement incluent les foyers dont la TH est aujourd’hui effacée par le mécanisme de plafonnement (puisque le dégrèvement viendra se substituer au plafonnement en 2020).

Répartition par décile de RFR par part du nombre de foyers exonérés,

de foyers bénéficiant du dégrèvement et de foyers acquittant la TH

à l’horizon 2020

Source : données de la direction de la législation fiscale et commission des finances.

Le graphique permet de constater que les 6 millions de foyers qui devraient acquitter la TH à l’horizon 2020 relèvent pour l’essentiel des trois derniers déciles. Selon les informations transmises au Rapporteur général, le montant total de TH acquittée par ces foyers en 2020 représenterait 6,6 milliards d’euros.

● Le graphique ci-après présente le gain moyen retiré de la mesure selon les déciles de RFR par part. Le gain moyen s’avère moins élevé dans les premiers déciles que dans les sixième à neuvième déciles, tout d’abord parce que les premiers déciles bénéficient aujourd’hui davantage du mécanisme de plafonnement, qui vient minorer leur TH, que les déciles plus élevés ; par ailleurs, un lien, même variable, peut être établi entre le niveau de revenus d’un foyer et la valeur locative de son logement, donc le montant de sa TH.

Répartition par décile de RFR par part du gain moyen retiré de la mesure

à l’horizon 2020, en euros

Source : données de la direction de la législation fiscale et commission des finances.

B. L’impact pour les collectivités et l’État

1. La perspective de la Conférence nationale des territoires

Visant à concilier l’autonomie fiscale des collectivités et le pouvoir d’achat des ménages, la rédaction du présent article n’est pas pénalisante pour les finances des collectivités, puisque qu’elle met, pour 2018, 2019, 2020 et les années suivantes, l’impact de l’évolution des taux et des abattements à la charge des contribuables. Ainsi, les collectivités ne subissent aucune perte de recettes du fait du dégrèvement.

Le Gouvernement indique toutefois dans l’exposé des motifs, sa volonté de limiter la hausse des taux et les réductions d’abattement décidées ultérieurement par les collectivités, afin de garantir aux contribuables entrant dans le champ du présent article, que leur cotisation de TH sera effectivement réduite à zéro. Un tel mécanisme sera discuté dans le cadre de la Conférence nationale des territoires.

Le tableau ci-dessous présente l’évolution du taux moyen de TH des communes et des EPCI depuis 2001. Sur les trois dernières années, de 2013 à 2015, le taux a augmenté de 0,31 point de pourcentage.

Évolution du taux moyen des communes et de leurs groupements depuis 2001

Source : DGCL, commission des finances.

Par ailleurs, le taux de TH fait aujourd’hui l’objet d’un double mécanisme d’encadrement, prévu par l’article 1636 B septies du CGI qui n’est pas modifié par le présent article.

● Le plafonnement des taux

Le taux de TH adopté par les communes ne peut pas dépasser :

– 2,5 fois le taux moyen de chaque taxe constaté l’année précédente dans l’ensemble des communes du département (60,95 % en 2016) ;

– soit, s’il est plus élevé, 2,5 fois le taux moyen constaté l’année précédente dans l’ensemble des communes au niveau national.

● Les règles de liaison des taux : variation proportionnelle ou différenciée

– La variation proportionnelle consiste à faire varier dans une même proportion le taux des quatre ou, pour les communes membres d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU), des trois impôts fonciers.

– En cas de variation différenciée : les communes sont libres d’augmenter ou de diminuer leurs taux de TH et de TFPB. Mais ces décisions ont une incidence sur la fixation des taux de CFE et de TFPNB.

L’évaluation préalable du présent article mentionne une option, écartée, qui aurait consisté à geler, dès la période transitoire, le pouvoir de taux et d’abattement des collectivités. Dans ce cas, les règles de taux de CFE et de TFNB auraient été aménagées, en alignant l’évolution de ces taux sur celle des taux de TFPB, au lieu du taux de TH. C’est l’un des aménagements qui pourraient être étudiés pour 2020 et les années suivantes.

2. Un coût net de dix milliards d’euros pour l’État

Pour l’État, le coût net de la mesure est de 10 milliards d’euros en 2020. La part prise par l’État dans les recettes de TH du bloc communal s’élèvera à près de 15,7 milliards d’euros, après prise en compte des montants consacrés aujourd’hui au dégrèvement pour plafonnement en fonction du revenus, qui seront redistribués aux ménages bénéficiaires du nouveau dégrèvement, ainsi que des compensations d’exonérations, de l’ordre de 1,7 milliard d’euros.

C. L’articulation de la réforme avec celle portant sur la CSG et les cotisations salariales

1. La hausse de CSG de 1,7 point prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, contrepartie d’une baisse de cotisations salariales

● L’article 7 du projet de loi de financement pour la sécurité sociale pour 2018 prévoit une hausse de 1,7 point du taux de la CSG pour toutes les catégories de revenus, à savoir les revenus d’activité, les revenus de remplacement, les revenus du patrimoine et les produits de placement, ainsi que les produits des jeux, et ce à compter du 1er janvier 2018.

S’agissant des revenus de remplacement, la hausse de 1,7 point devrait être réservée aux seuls revenus soumis au taux de 6,6 %, à savoir :

– les pensions de retraite et d’invalidité – les autres revenus de remplacement, tels que les allocations chômage et les indemnités journalières de sécurité sociale, étant exclus du champ de la hausse de CSG ;

– les pensions relevant du taux plein de CSG, perçus par des personnes dont le RFR de l’année N – 2 excèdent les seuils définis par le 2° du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, soit un RFR de 14 375 euros pour une personne seule et de 22 051 euros pour un couple.

Le tableau ci-après présente les niveaux de RFR et les niveaux de revenus correspondants à compter desquels les personnes retraitées seraient dans le champ de la hausse du taux de la CSG :

Source : commission des finances

● Les taux de CSG applicables aux différentes catégories de revenus devraient évoluer comme suit :

Évolution du taux de CSG pour les différentes catégories de revenu en application de la réforme

(en %)

Source : commission des finances.

● La hausse de 1,7 point de CSG a vocation à compenser une baisse de cotisations salariales, à hauteur de 3,15 points, par la suppression du paiement de la cotisation maladie (0,75 %) et de la cotisation chômage (2,4 %), soit une hausse du salaire net de 1,45 point ([36]). L’objectif de la mesure est de donner du pouvoir d’achat aux travailleurs.

Des mesures d’adaptation sont requises pour plusieurs catégories d’actifs, notamment parce qu’ils n’acquittent pas de cotisations chômage : des mesures de compensation spécifiques sont prévues pour les travailleurs indépendants, ainsi que pour les fonctionnaires et des salariés du secteur parapublic.

● Toutefois, pour deux catégories de personnes, la hausse de CSG ne sera pas compensée par des baisses de cotisations :

– les titulaires de pensions de retraite et d’invalidité soumis au taux plein de 6,6 % ;

– les titulaires de revenus du capital, notamment les titulaires de revenus fonciers et de plus-values immobilières. S’agissant des autres revenus du capital, il convient de prendre en compte les effets de la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) de 30 %, prévu par l’article 11 du présent projet de loi de finances, qui interfèrent avec ceux de la hausse de CSG.

Les principaux « perdants » à la hausse de CSG couplée à la baisse des cotisations salariales sont ainsi les retraités relevant du taux plein de CSG, dont le nombre est estimé à environ 8 millions. Selon les données figurant dans l’évaluation préalable de l’article 38, la hausse de CSG sur les pensions de retraite et d’invalidité devrait occasionner une hausse des recettes de 4,5 milliards d’euros en 2018 ([37]).

2. La réforme de la taxe d’habitation doit permettre de compenser les effets de la hausse de CSG pour la majorité des retraités concernés, pour partie ou en totalité

● Si la hausse de CSG et la présente mesure d’allégement puis d’exonération de TH ne sont nullement corrélées, il apparaît que la majorité des retraités qui seraient concernés par une hausse de 1,7 point de CSG pourraient parallèlement bénéficier du dégrèvement de TH, lequel viendrait compenser, en partie ou en totalité, la hausse du prélèvement.

Tel est en effet le cas des retraités dont le RFR excéderait les seuils conditionnant le taux plein de CSG, soit 14 375 euros pour un célibataire et 22 051 euros pour un couple, mais serait inférieur aux seuils prévus pour l’éligibilité au nouveau dégrèvement, soit 27 000 euros pour un célibataire et 43 000 euros pour un couple ([38]).

Il convient néanmoins de rappeler que les niveaux de RFR pris en compte pour appliquer le taux plein de CSG sont ceux de l’année N – 2, tandis que les niveaux de RFR retenus pour déterminer l’éligibilité au nouveau dégrèvement (comme d’ailleurs aux exonérations et au plafonnement actuels) sont ceux de l’année N – 1, ce qui doit être pris en compte, notamment en cas de variation de revenus d’une année sur l’autre.

Sous cette réserve, les tableaux ci-après présentent les différents seuils de RFR conditionnant le bénéfice des taux nul et réduit de CSG, ainsi que d’exonération et de plafonnement de la TH, pour un célibataire et un couple de plus de soixante-cinq ans. Ils permettent d’apprécier l’articulation entre les deux réformes, et d’identifier :

– les plafonds de revenus en-deçà desquels les retraités sont gagnants nets (pas de hausse de CSG et allégement puis exonération de TH) ;

– les seuils et plafonds de revenus pour lesquels la baisse de TH compense totalement ou pour partie la hausse de CSG ;

– les seuils de revenus au-delà desquels les retraités sont perdants nets (hausse de CSG et pas d’allégement de TH).

Seuils de revenus conditionnant les mécanismes d’exonération et d’allÉgement de la CSG et de la TH pour une personne retraitée seule de plus de soixante-cinq ans

Seuils de revenus conditionnant les mécanismes d’exonération et d’allÉgement de la CSG et de la TH pour un couple de personnes retraitées de plus de soixante-cinq ans

Source : commission des finances.

Selon les cas, et notamment les niveaux de RFR des ménages et le montant de TH acquitté, le montant supplémentaire de CSG acquittée pourrait être réduit voire annulé. Le nombre de personnes compensées partiellement ou totalement en 2018 aurait vocation à augmenter en 2019 et en 2020, sous l’effet de la hausse du taux de dégrèvement.

● Selon les données transmises au Rapporteur général, sur 7 millions de retraités concernés par la hausse de CSG, 4,5 millions seraient compensés intégralement ou partiellement par la mesure portant sur la TH, selon le calendrier suivant :

– en 2018 : 600 000 retraités seraient compensés intégralement, et 3,9 millions compensés partiellement ;

– en 2019 : 2,4 millions seraient compensés intégralement, et 2 millions compensés partiellement ;

– en 2020 : 3,8 millions seraient compensés intégralement, et 700 000 compensés partiellement.

2,5 millions de retraités n’auraient pas de compensation à la hausse de 1,7 point de CSG.

*

La commission examine les amendements de suppression identiques I-CF106 de Mme Véronique Louwagie, I-CF132 de M. Arnaud Viala et I-CF464 de M. Éric Coquerel.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement CF106 vise à supprimer le dégrèvement de la taxe d’habitation proposé dans l’article 3. Ce dégrèvement, qui doit toucher 80 % des Français, va priver d’une ressource dynamique les collectivités territoriales, notamment les communes, qui réalisent un certain nombre d’infrastructures – crèches ou écoles –, financent et soutiennent des associations.

Ces collectivités ont déjà été fragilisées par les annonces faites cet été, notamment le gel des crédits d’aide au développement des territoires ruraux. La confiance a été rompue, puisque l’État leur demande désormais un effort de 13 milliards d’euros, alors qu’à l’origine il n’avait été question que de 10 milliards.

On nous explique que la taxe d’habitation est injuste ; mais, si elle est injuste, pourquoi la supprimer pour 80 % des Français seulement, et faire supporter cette injustice aux 20 % restants ? Cela ne fait que renforcer son caractère inéquitable et inégalitaire.

Il s’agit, nous dit-on également, de redonner du pouvoir d’achat aux Français. Mais on ne fait que déplacer la ponction : au lieu de prendre dans la poche du contribuable local, on ira prendre dans la poche du contribuable national.

M. Jean-Pierre Vigier. Il faut absolument maintenir cette taxe, car la supprimer, c’est ôter du budget des collectivités locales une recette dynamique qui leur permet de financer leurs dépenses d’investissement et de fonctionnement. Plus grave encore, c’est priver les élus de leur autonomie financière. L’État compensera, mais jusqu’à quand ?

M. Joël Giraud, Rapporteur général. La recette de la taxe d’habitation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) est de 23 milliards d’euros, et je vous rappelle qu’il existe déjà un système de dégrèvement, puisque 22 % de cette recette sont déjà pris en charge par l’État au titre des compensations et des dégrèvements. On confond souvent compensation et dégrèvement. Qu’il soit répété ici qu’il s’agit d’un dégrèvement.

Dès lors que l’État se substitue au contribuable, on ne peut considérer qu’il y a une perte de recettes pour les collectivités. Cet argument est donc totalement faux.

En ce qui concerne l’autonomie financière des collectivités territoriales, nous respectons le ratio constitutionnel, qui fixe à 60,8 % la part des ressources propres du bloc communal.

Notre réforme entend simplement mettre un terme à un système parfaitement inéquitable dans la mesure où, d’une commune à l’autre, les contribuables se retrouvent dans des situations radicalement différentes et peuvent voir leur pouvoir d’achat amputé selon l’endroit où ils ont posé leurs valises... Notre objectif est de rétablir de l’équité entre ces contribuables, et aucun des arguments qui nous sont opposés n’est recevable. Avis défavorable.

M. Jean-René Cazeneuve. Personne ne peut soutenir que la taxe d’habitation n’est pas injuste, et doublement injuste. Elle est injuste parce qu’elle ne tient pas compte des revenus, elle est injuste parce qu’elle pèse plus ou moins lourd selon les territoires, plutôt plus lourd d’ailleurs dans les territoires qui sont les moins riches. Le fait de ne la maintenir que pour 20 % des Français va dans le sens de la justice, puisqu’il s’agit des revenus les plus élevés.

On ne peut pas dire non plus que cette réforme prive les communes d’une ressource dynamique, puisque, d’une part, elles sont dégrevées d’un euro pour un euro et que, d’autre part, elles conservent la faculté de modifier les taux : autrement dit, cette ressource reste dynamique.

M. Julien Aubert. La justice fiscale est-elle réservée uniquement aux plus pauvres ? C’est la question qui est posée ce matin. J’entends dire que la taxe d’habitation est un impôt stupide, injuste, et qu’on va le concentrer sur les 20 % les plus riches pour le rendre plus juste... Cela ne marche pas car le calcul de l’imposition des personnes à hauts revenus va rester le même, ce qui signifie que, pour un même revenu, un même train de vie, la taxe acquittée variera considérablement selon l’endroit où on habite. À tranche de revenu égale, l’injustice demeure donc, et je ne vois pas pourquoi elle ne devrait toucher que les plus riches.

Je milite, moi, pour que la justice s’applique à tous les Français : ou bien on supprime la taxe d’habitation pour tous les Français, ou bien on la garde pour tout le monde.

M. Éric Alauzet. Je suis perplexe sur ce qui motive ces amendements de suppression : est-ce un problème de compréhension ou un soupçon de mauvaise foi ? Je doute que cela puisse être la première hypothèse : nos collègues ont très bien compris que les collectivités locales ne seraient pas privées de leurs recettes. Il faudra le dire et le redire, puisque l’objectif de l’opposition est de dénigrer cette mesure, précisément parce qu’elle est extrêmement populaire. Et pour cause : ce sont 10 milliards d’euros de pouvoir d’achat qui sont réinjectés dans l’économie, à l’intention de la classe moyenne – sachant que les plus aisés continueront de payer et que les plus pauvres sont déjà exonérés, les bénéficiaires se situent entre le quatrième et le huitième décile. Ce n’est que justice, car c’est bien la classe moyenne qui a le plus souffert des hausses d’impôt sous le précédent quinquennat. Vous allez donc faire feu de tout bois pour abîmer cette disposition ; vous n’y parviendrez pas.

D’autre part, le mécanisme de dégrèvement garantit aux collectivités locales le maintien de leur niveau de recettes, de même que l’évolution de l’assiette, sous l’effet du dynamisme démographique, ainsi que le mouvement des taux et la révision annuelle des bases en loi de finances, qui permet de lutter contre l’érosion monétaire.

Enfin, on sait tous que la taxe d’habitation est extrêmement injuste. Cela fait plus de trente ans qu’on essaie de la réformer. On aurait pu le faire en période de croissance ; mais dans une période de stagnation, c’est impossible.

M. le président Éric Woerth. La suppression d’un impôt, monsieur Alauzet, est par nature toujours populaire...

M. François Pupponi. J’ai du mal à comprendre la position de nos collègues de La République en Marche. Si un impôt est injuste, il faut le réformer. Toute la fiscalité locale est injuste, toutes les dotations aux collectivités locales sont injustes. On aurait pu imaginer qu’avec un peu de courage... Nous n’avons nous-mêmes pas eu ce courage, je le dis en forme d’autocritique, et j’espère que vous serez capable d’en faire autant. Il faut donc réformer. Un rapport sur la question a été produit par notre collègue Christine Pires Beaune ; on sait ce qu’il faut faire, et cela n’a pas été fait.

Le problème, c’est qu’aujourd’hui vous maintenez un impôt injuste pour 20 % des contribuables – et non 20 % des Français, j’y insiste. À Sarcelles par exemple, seuls 40 % des contribuables payent la taxe d’habitation. 60 % ne la paient pas. Avec votre réforme, il n’y aura plus que 10 % des contribuables – et ils sont loin d’être des gens fortunés – qui paieront l’impôt dans la commune. C’est incompréhensible pour le contribuable.

Vous parlez d’augmentation du pouvoir d’achat, mais elle ne concernera pas les plus pauvres puisqu’ils étaient déjà exonérés de la taxe d’habitation. En revanche, ils vont devoir subir toutes les augmentations que vous prévoyez et la baisse des aides personnalisées au logement (APL)... Ils seront donc perdants.

Quant à l’effet de la mesure sur les communes, il est faux de dire qu’il sera nul. Il n’y avait qu’un seul moyen de l’évaluer : il fallait que le Gouvernement respecte la loi. La loi prévoyait en effet que le Gouvernement remette, avant le 30 septembre, un rapport sur les conséquences pour les collectivités locales des exonérations, dégrèvements et abattements sur les impôts locaux : nous l’attendons toujours... On sait parfaitement par ailleurs que, chaque fois que des mesures de ce type ont été prises, c’est toujours en fin de compte les collectivités locales qui ont payé l’addition : c’est notoire ! Je vous demanderai donc, monsieur le Rapporteur général, d’intervenir auprès du ministre pour qu’il respecte la loi et nous remette ce rapport.

M. le Rapporteur général. C’est déjà fait, monsieur Pupponi.

M. Jean-Louis Bricout. Il y a en effet une forme d’injustice et d’iniquité dans la taxe d’habitation, dont le but est de procurer des recettes aux collectivités territoriales. D’un territoire à l’autre, le poids de cette taxe varie, et je ne partage pas l’idée selon laquelle plus un territoire est riche plus la taxe d’habitation y est légère. Dans les territoires ruraux, où les services publics sont plus rares, le taux d’imposition est souvent faible et les exonérations assez nombreuses. De même dans les petites villes. Dans ces zones, l’impact de la réforme en termes de pouvoir d’achat sera donc assez limité.

François Pupponi a raison de dire que, pour les collectivités, elle va affaiblir le dynamisme des recettes car, même si les communes conservent la liberté d’augmenter les taux, selon la richesse des habitants l’effet en volume sur les recettes pourra beaucoup varier. Il n’y a pas le même nombre d’exonérés dans le 16e arrondissement de la capitale que dans certains secteurs défavorisés...

M. Jean-Paul Dufrègne. Vous avez beau avoir tenté de rassurer les collectivités sur la question de la compensation, votre mesure n’en reste pas moins injuste car elle n’aura aucune incidence sur le pouvoir d’achat des contribuables les plus modestes, qui n’acquittaient pas la taxe d’habitation.

Par ailleurs, cette mesure ne règle rien des problèmes de fond, et notamment de la question des bases qu’il est indispensable de revoir. Car il se peut très bien que des contribuables, aujourd’hui exonérés, redeviennent, suite à un changement de situation, contribuables et fassent partie des 20 % qui la paieront, et sur des bases tout aussi injustes qu’aujourd’hui. Sans oublier que certains territoires ont entrepris la revalorisation des bases, et d’autres non.

Mme Amélie de Montchalin. Prenons un peu de hauteur sur cette mesure, qui est une mesure phare de notre engagement en faveur du pouvoir d’achat des classes moyennes. Précisons d’abord qu’il ne s’agit pas de faire payer 20 % des Français pour 80 % des contribuables, mais bien de permettre à l’État de redonner du pouvoir d’achat à 80 % de Français des classes moyennes et populaires : tous les contribuables ayant un revenu net mensuel inférieur à 2 500 euros seront gagnants.

Ensuite, personne n’a jamais dit que l’on s’interdirait de regarder après 2020 ou d’ici là ce qui pourrait être fait pour les 20 % de contribuables qui restent pour l’instant assujettis à la taxe.

Il ne faut pas mélanger le sujet des contribuables et celui des collectivités locales. En ce qui concerne ces dernières, le véritable problème est que deux communes voisines et très similaires, par exemple Palaiseau et Massy dans ma circonscription, peuvent appliquer pour l’une un taux de 20 % et pour l’autre un taux de 14 %, alors que rien ne justifie cet écart.

Le second enjeu pour les collectivités est celui du dégrèvement. Nous déposerons un amendement pour faire en sorte que son versement soit correctement contrôlé.

Rappelons enfin que la taxe d’habitation représente plus du tiers des demandes de remises fiscales gracieuses en France. En 2013, sur 1,3 million de demandes de remises gracieuses, 460 000 concernaient ainsi la taxe d’habitation. S’il y a bien un signe que cet impôt est injuste et ne fonctionne pas, c’est celui-là. Cette mesure est donc bienvenue, tout particulièrement pour les 10 millions de familles qui, en trois ans, vont gagner entre 600 et 1 200 euros de pouvoir d’achat, selon les villes dans lesquelles elles résident.

M. Christophe Jerretie. Je rappelle en premier lieu que nous mettons ici en œuvre, avec cette exonération de la taxe d’habitation, une de nos promesses de campagne. On nous reprochait hier de ne pas aller assez loin dans le respect de nos engagements ; celui-ci en tout cas sera tenu.

Ensuite, j’entends parler d’injustice, mais l’injustice, qu’elle touche les collectivités ou les contribuables, caractérise l’ensemble de notre fiscalité. Il n’y a donc pas lieu d’en débattre mais de la corriger. Cela ne se fera pas en intervenant uniquement sur la taxe d’habitation mais en révisant l’ensemble des contributions et des taxes qui financent les dépenses publiques.

En ce qui concerne les collectivités territoriales, la Conférence nationale des territoires que nous avons mise en place a vocation à remettre à plat tous les éléments de la fiscalité locale. Nous sommes tous suffisamment intelligents pour que nos discussions aboutissent à un résultat qui garantisse l’avenir de nos collectivités territoriales.

M. Gilles Carrez. Chacun sait que la taxe d’habitation pose problème du fait de la non-révision des valeurs locatives, qui datent de 1970, ce qui engendre une mauvaise répartition entre les contribuables. Comme l’a dit Julien Aubert, dès lors que 20 % des contribuables continueront d’y être assujettis, nous aurons un concentré d’injustice qui me paraît poser problème au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de rupture d’égalité : à partir du moment où l’on explique qu’un impôt est injuste, il n’y a aucune raison de le conserver pour 20 % des contribuables. Où en est-on, monsieur le Rapporteur général, dans la révision des valeurs locatives ? Le Gouvernement a-t-il l’intention de s’en tenir à l’échéancier qui avait été élaboré ? Des simulations ont déjà été effectuées sur cinq départements, mais j’ai l’impression que l’actuel Gouvernement a totalement oublié ce chantier.

En ce qui concerne la différence entre les taux appliqués d’une commune à l’autre, cette différence s’explique pour trois quarts par les inégalités de richesse économique et le niveau de taxe professionnelle que celle-ci génère, et pour un quart par le niveau de la dépense municipale par habitant, sachant que le facteur le plus déterminant reste la production de richesse : plus elle est élevée – dans des villes comme Neuilly-sur-Seine ou Paris, par exemple – moins le contribuable particulier est sollicité.

Je voudrais, cela étant, attirer votre attention sur un autre facteur d’injustice : les inégalités géographiques. Petit à petit, on prend en compte comme critère absolu, si ce n’est exclusif, le revenu fiscal de référence (RFR) pour le calcul de l’exonération. Or si un couple avec un RFR de 43 000 euros qui vit à Besançon appartient clairement à la classe moyenne aisée, un couple habitant à Paris ou en petite couronne avec 43 000 euros de RFR, mais environ 15 000 euros de loyer annuel, fait quant à lui partie des classes « moyennes moyennes » ! On va donc en arriver à cette situation parfaitement intenable dans laquelle certains contribuables continueront de payer la taxe d’habitation du fait de leur RFR, tout en devant assumer, dans les zones urbaines denses, un loyer très élevé qui grèvera leur pouvoir d’achat, tandis que d’autres contribuables, qui vivent beaucoup mieux, bénéficieront d’une exonération totale.

L’idée de continuer à imposer 20 % des contribuables est donc tout simplement indéfendable à terme, d’autant plus intenable qu’elle va poser des problèmes de taux, sur lesquels nous avons besoin d’une clarification – c’est l’objet d’un amendement que nous allons examiner dans quelques instants. En effet, la lecture du dernier paragraphe de l’exposé des motifs de l’article 3 a de quoi, en la matière, nous donner des sueurs froides.

M. Laurent Saint-Martin. Je tiens à redire, à l’attention de M. Aubert et de M. Carrez, qu’il n’y aura aucune concentration de l’impôt sur les 20 % de contribuables les plus aisés. Les mots ont un sens.

M. Gilles Carrez. Je n’ai pas parlé de concentration de l’impôt mais de concentration de l’injustice.

M. Laurent Saint-Martin. Vous dites, monsieur Carrez, que c’est intenable à terme, mais nous n’avons jamais dit que nous n’étions pas ouverts à la discussion et qu’une exonération totale n’était pas envisageable dans les années à venir. Nous en sommes aujourd’hui à l’examen du projet de loi de finances pour 2018, qui marque une première étape avec l’exonération de 80 % des contribuables. Vous savez d’ailleurs bien mieux que nous, vous qui voulez réduire le déficit structurel, qu’une exonération totale aurait un coût pour le budget.

Je m’étonne enfin de voir M. Pupponi et son collègue du groupe GDR s’employer aussi ardemment à combattre la suppression d’un impôt qu’ils qualifient eux-mêmes d’injuste. Je sais que La République en Marche a sans doute un peu bouleversé les codes, mais soit vous vous trompez de combat en choisissant la cause des collectivités contre celle du peuple, soit vous avez perdu tous vos repères en matière de justice sociale.

Mme Christine Pires Beaune. Avec cet article, c’est effectivement une promesse d’Emmanuel Macron qui se concrétise pour 80 % des contribuables. Dès lors qu’il répond à une promesse, je ne conteste donc pas l’article 3 ; personne ne peut s’opposer à l’idée de rendre du pouvoir d’achat aux Français.

Mais le faire par la suppression de la taxe d’habitation comme vous le faites est à mon sens une erreur. C’est une erreur, d’abord parce que cette taxe finance les services publics locaux et va donc nécessiter des compensations : c’est le fameux dégrèvement annoncé.

Ensuite, si la taxe d’habitation est cet impôt injuste que tout le monde dénonce, c’est en raison des valeurs locatives cadastrales. Or, ces valeurs sont encore utilisées pour le calcul de la taxe foncière ; il faudrait donc que vous alliez au bout de votre raisonnement. En effet, la révision des valeurs locatives a été engagée ; elle en est même à un stade avancé puisqu’une expérimentation a été menée dans cinq départements. Sa mise en œuvre vous donnerait l’occasion d’aller au bout, car elle permettrait un certain lissage de l’impôt pour ceux qui pourraient y perdre.

Quant au gain de pouvoir d’achat pour les Français, il sera très inégal, on l’a dit, puisque selon le lieu où vous habitez, vous ne payez pas le même montant de taxe d’habitation. Ainsi, si cette disposition devrait restituer en moyenne 900 euros de pouvoir d’achat aux habitants du Var, en Ariège le gain sera inférieur de moitié.

Le fait d’exonérer 80 % des ménages ne garantira donc pas un traitement équitable de ces ménages, à plus forte raison pour ce qui concerne les personnes de condition modeste, qui n’acquittent pas de taxe d’habitation aujourd’hui et ne bénéficieront donc pas de cette mesure ; c’est également le cas des résidents en établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD).

Et que dire enfin de la perte d’autonomie financière des collectivités territoriales, principe désormais de valeur constitutionnelle ? Tandis que Neuilly-sur-Seine conservera une autonomie très forte, Sarcelles n’en aura plus aucune.

Il me semble donc que la taxe d’habitation devra être totalement supprimée à l’horizon 2020, car votre demi-mesure est insoutenable en termes de cohésion sociale : pour les élus locaux, il est difficilement gérable en effet que seuls quelques administrés soient assujettis à cette taxe.

J’en termine par quelques questions qui restent sans réponse à ce jour.

J’ai cru comprendre que le dégrèvement se ferait sur la base du taux de 2017. Qu’en sera-t-il en cas d’augmentation des taux – dans l’hypothèse où les élus conserveraient le pouvoir de les faire évoluer ? Si les contribuables doivent continuer de s’acquitter de la différence entre le taux de 2017 et les taux des années suivantes, cela signifie que la taxe d’habitation ne sera supprimée pour personne, à moins que vous ne décidiez de limiter les marges de manœuvre des élus locaux en matière de taux – ce que laisse peut-être entendre, de manière sibylline, le dernier paragraphe de l’exposé des motifs de l’article 3.

Qu’en est-il de la revalorisation des bases ? Cette revalorisation sera-t-elle prise en compte dans le dégrèvement ?

Qu’en est-il enfin du coefficient de revalorisation voté tous les ans par le Parlement ? Le Gouvernement entend fixer lui-même désormais ce coefficient ou le Parlement va-t-il conserver ses prérogatives en la matière ?

M. le président Éric Woerth. Ce sont des questions que le Rapporteur général peut sans doute éclaircir : si le dégrèvement est calculé sur la base de 2017, il me semble que les contribuables paieront la différence lorsque les élus locaux opteront pour des taux dynamiques.

M. le Rapporteur général. Sur la révision des valeurs locatives, un travail est effectivement en cours. Il est achevé pour les locaux professionnels – locaux industriels non inclus. Pour le reste, une expérimentation a été menée dans cinq départements. La Conférence nationale des territoires ne manquera pas de se saisir de la question, mais je ne vois pas pourquoi une révision en cours s’arrêterait brutalement. Cela étant, ce processus prend un certain temps : il avait été mis en marche, si j’ose dire, depuis les années 1970...

En ce qui concerne la revalorisation annuelle des bases locatives, elle sera prise en compte pour le calcul du dégrèvement, de manière automatique.

Une autre question importante se pose, celle du nombre de gens censés être exonérés. À l’heure actuelle, quatre millions de foyers se trouvent en dessous du seuil du RFR conditionnant l’exonération, mais ne peuvent y prétendre faute d’avoir atteint l’âge de 60 ans – car c’est à 60 ans que cette exonération s’applique. Or tous ces gens bénéficieront bel et bien de la mesure de dégrèvement.

Pour ce qui est de la question constitutionnelle, on ne peut dire que le dispositif pèse sur 20 % des contribuables ; on peut aussi y voir un système redistributif et considérer qu’il agit en équité. Je comprends qu’au moins un article du projet de loi de finances sera déféré devant le Conseil constitutionnel ; nous verrons ce que le Conseil jugera, mais il existe d’autres impôts dans ce pays qui ont eux aussi un fort effet redistributif.

On peut parler d’une situation paradoxale pour la taxe d’habitation, car si son taux moyen est de 24 %, il varie entre 0 % et 44 % en métropole... L’écart-type ne pourrait être plus important. La situation deviendra de fait plus équitable, dans la mesure où la redistributivité du système sera comparable à celle d’autres impôts où la progressivité porte sur les derniers déciles. Je ne vois pas de matière à critique sur le principe. Quant à savoir ce que décidera le Conseil constitutionnel, c’est une autre histoire.

Pour ce qui est du coefficient de révision, madame Pires Beaune, nous avions adopté l’an dernier un amendement sur le projet de loi de finances pour 2017, amendement de la rapporteure générale d’alors, Mme Valérie Rabault. De ce fait, les bases d’imposition sont revalorisées de 0,4 % en 2017, et seront revalorisées de manière automatique, à partir de 2018, sur la base de l’inflation constatée. C’est le système en vigueur, et il fonctionne très correctement.

M. le président Éric Woerth. Il ne faut pas oublier la dynamique des taux, puisque le dégrèvement reste bloqué sur les taux de 2017. Si les taux augmentent, des contribuables exonérés pourront être amenés à payer de nouveau la taxe d’habitation.

M. le Rapporteur général. C’est clair : dans la mesure où le système n’est pas bridé, dès qu’une collectivité augmentera ses taux, il y aura, au profit de la collectivité, une émission de la taxe d’habitation, qui ne sera pas totalement annulée par le dégrèvement, et le contribuable recevra effectivement une feuille de taxe d’habitation. À un bémol près : le minimum de perception écarte les recouvrements inférieurs à 12 euros, ce qui peut avoir un effet assez important dans le cas d’une faible augmentation de taux.

M. Philippe Vigier. Hier, nous avons entendu la majorité répéter le message : on ne peut pas tout faire quand on arrive, il faut du temps, il faut un rapport parlementaire, on verra si l’on peut prendre telle mesure un peu plus tard, etc. Mais aujourd’hui, pour la taxe d’habitation, c’est maintenant ! En voilà une transformation en profondeur...

J’entends Éric Alauzet défendre le pouvoir d’achat avec une énergie que je ne lui ai pas connue sous le pouvoir précédent – je me souviens très bien des débats budgétaires de 2012-2013. Mais il y avait d’autres moyens, cher collègue, pour soutenir le pouvoir d’achat : plutôt que de choisir l’option CSG immédiate, on pouvait instaurer une TVA compétitivité– qui affecte beaucoup moins le pouvoir d’achat, toutes les études le prouvent – ou encore défiscaliser les heures supplémentaires : c’était aussi une promesse électorale d’Emmanuel Macron et son incidence est connue. Vous pouviez aller sur ce chemin-là.

Je ne comprends pas votre raisonnement. Vous nous avez répété durant toute la soirée d’hier que vous vouliez connaître l’impact de toutes les mesures proposées et leurs conséquences en aval, mais dans le cas de la taxe d’habitation, vous ne voulez pas aller au bout du chemin ! Tout le monde sait que cet impôt est injuste. N’en déplaise à l’un des orateurs précédents, les maires représentent tout autant le peuple que les députés. Personne n’a la propriété du peuple, qui est partagé par tous les parlementaires de la République. Vous parlez de réparer la France ? Eh bien, faites-le. Mais réparer une injustice, ce n’est pas la sanctuariser.

Dernier point, à mes yeux essentiel : le problème des collectivités territoriales, de leur autonomie fiscale et des compensations. Au cours des dernières années, nous avons adopté des lois qui ont transféré des compétences majeures aux départements et aux régions. Qui peut soutenir ici que les collectivités n’ont pas été pénalisées ? Personne. Il n’y a jamais de véritable compensation de la part de l’État, parce que la dynamique n’existe pas.

Je ne conteste pas le soutien au pouvoir d’achat, mais la mise en forme et la mise de cette mesure. Il y avait d’autres moyens de rendre à nos concitoyens du pouvoir d’achat. Mais vous ne voulez pas les explorer alors que vous voulez nous imposer une méthode contraire pour d’autres dispositions. Il y a une incohérence dans votre raisonnement.

M. Charles de Courson. Peut-on enfin réfléchir au fond des choses ?

M. Philippe Vigier. Enfin !

M. Charles de Courson. Quels sont les motifs de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % de nos concitoyens ? On nous dit que c’est un impôt injuste. Mais entre nous, si vous connaissez un impôt juste, venez me voir... tous les impôts sont plus ou moins injustes. La représentante de La République en Marche lui reproche en premier lieu de ne pas tenir compte du revenu. C’est totalement méconnaître la taxe d’habitation, puisque 20 % des redevables en sont exonérés – en moyenne nationale. Mais combien à Sarcelles, monsieur Pupponi ?

M. François Pupponi. 60 %...

M. Charles de Courson. Et il en est de même dans de nombreuses communes. Inversement, à Neuilly-sur-Seine, ils ne sont que 5 % ou 6 %. On tient donc doublement compte du revenu dans la taxe d’habitation : pour l’exonération, mais également pour le plafonnement, qui lui aussi concerne 20 % des foyers en moyenne nationale. Et bien davantage à Sarcelles.

On lui reproche aussi d’aboutir à des montants différents d’une commune à l’autre. Cela va de soi, puisque le taux est fonction du choix de la commune. Or les écarts de taux sont bien sûr fonction de l’assiette existante, mais surtout des autres impôts existants. Et comme l’a excellemment expliqué Gilles Carrez, l’énorme écart au niveau du potentiel fiscal ne provient pas de la taxe d’habitation, mais de la contribution foncière des entreprises (CFE) et, autrefois, de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), car il y a maintenant un taux unique pour cette dernière. Autrement dit, l’injustice ne tient pas à la taxe d’habitation, mais à la fiscalité des entreprises.

On dénonce enfin ses bases obsolètes. Effectivement, elles le sont. Moi qui suis probablement un des plus anciens dans cette salle, je me souviens avoir participé en 1992, alors que je n’étais pas encore député, à des travaux sur la révision des bases de la taxe d’habitation. Elles étaient déjà mises en machine. Mais, sitôt l’alternance, le nouveau gouvernement de gauche a renoncé à la réforme.

L’injustice de la taxe d’habitation peut parfaitement se résoudre par la réforme des bases. Là-dessus, nous attendons le rapport – que nous n’aurons bien entendu qu’après notre vote, comme toujours ! Depuis 1992, on sait parfaitement ce que donnera une révision calée sur la valeur de marché.

Maintenant, avez-vous mesuré les effets collatéraux de cette réforme ?

M. le président Éric Woerth. Non...

M. Charles de Courson. Si la taxe d’habitation est injuste, nous devons alors supprimer aussi la taxe sur le foncier bâti : son assiette est exactement la même et ce sont aussi les ménages qui la paient, directement ou indirectement.

M. Gilles Carrez. Exactement !

M. Charles de Courson. Par ailleurs, avez-vous réfléchi à la dérégulation du système ? Car il y avait des liaisons inter-taux entre taxe d’habitation et taxes sur les entreprises, pour protéger ces dernières. Si seulement 5 % des ménages continuent de payer la taxe d’habitation, ce sera une dérégulation complète. Et si des communes d’extrême-gauche disent qu’il n’y a qu’à faire payer les entreprises ?

Enfin, que se passe-t-il si des abattements facultatifs supplémentaires sont votés ? La commune sera-t-elle compensée en tenant compte de ces nouveaux abattements ?

M. le président Éric Woerth. Non.

M. Charles de Courson. Il peut y en avoir, je le rappelle, de trois sortes différentes. Le vrai problème, c’est qu’il faut réformer. Ce n’est pas en supprimant qu’on réforme. Il faut réfléchir et trouver une position.

M. Éric Coquerel. À entendre notre collègue de La République en Marche de Corrèze, la taxe d’habitation serait un impôt injuste et il faut donc la supprimer. On peut s’entendre là-dessus. Mais, en le supprimant ainsi, ne va-t-on pas créer encore plus d’injustices ? J’ose espérer que le groupe de La République en Marche va nous écouter, en tout cas dans l’hémicycle...

Cela a été démontré par tout le monde : l’injustice est d’abord territoriale. Or nous ne pouvons pas nous payer le luxe d’aggraver les inégalités territoriales. N’allez pas croire que la question du consentement national ne peut se poser que dans des pays où le concept d’État-nation est moins ancien que chez nous, comme l’Espagne ou l’Italie. Gare à tout ce qui peut produire ce genre de situation.

Se pose ensuite la question de l’inégalité sociale, dans la mesure où, on l’a dit, 20 % de nos concitoyens, les plus démunis, ne seront pas concernés par la suppression de la taxe d’habitation.

On touche enfin à la question du financement des collectivités. Cela représente 10 milliards d’euros, soit un tiers des ressources, dont on nous explique que cela sera compensé. Mais des compensations de ce genre, je doute qu’elles soient forcément pérennes... Quand j’entends M. Darmanin nous dire hier que les 13 milliards n’étaient pas une baisse de dotation mais une « moindre dépense supplémentaire », cela ne me rassure pas pour autant de voir ainsi s’accumuler les zones de risque pour les collectivités.

Un de nos collègues du groupe de La République en Marche nous a expliqué qu’il fallait peut-être revoir en partie ce sujet l’année prochaine ; je les invite quant à moi à le revoir globalement : il faut une refonte complète de toute la fiscalité locale. Quand nous vous avons demandé la suppression du « verrou de Bercy », vous nous avez répondu qu’il fallait créer une mission ; nous vous invitons à faire la même chose. Créons une mission d’information, remettez à 2019 cette réforme de la taxe d’habitation, réfléchissons ensemble à une véritable refonte de la fiscalité locale. Nous aurons ainsi fait œuvre utile.

M. le président Éric Woerth. En général, tous les impôts sont considérés comme injustes – j’ai quelque expérience dans ce domaine : l’impôt sur les sociétés est injuste, parce qu’il y a des petites et des grandes entreprises, l’impôt sur le revenu est injuste parce qu’hyper-concentré. Mais, à chaque fois qu’un impôt injuste est remplacé, il est en général remplacé par un impôt encore plus injuste... Je l’ai noté au moment de la suppression de la taxe professionnelle.

M. Gilles Carrez. Mais M. Coquerel ajoute un autre raisonnement : il trouve que la baisse d’un impôt est injuste pour celui qui ne le paie pas, parce qu’il n’en profite pas... Du coup, la baisse de taxe d’habitation est injuste pour les 20 % qui en sont exonérés ! Je mets en garde notre commission contre des raisonnements paradoxaux de ce genre, notamment en matière d’impôt sur le revenu.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je ne suis, je vous l’avoue, pas très à l’aise avec cette mesure. Mais, appartenant à la majorité qui a été élue sur cette mesure, je dois l’accepter ou démissionner de mon mandat, option que j’exclus...

Deux choses me gênent cependant dans les arguments de nos collègues du groupe de La République en Marche.

En premier lieu, l’idée que si l’on touche 80 % des redevables, cela ne concerne pas les 20 % restants. Il en va exactement de même pour l’impôt immobilier. En fiscalité, le principe « toutes choses étant égales par ailleurs » n’existe pas : quand vous faites bouger un impôt, cela affecte forcément l’impôt voisin. Le rapport à la redistribution entre l’élu local, la population et les 20 % les plus riches se trouvera totalement modifié. C’est peut-être légitime, mais on ne peut pas dire que cela sera comme avant.

Du coup, et c’est la seconde chose qui me gêne, nos collègues de La République en Marche laissent ensuite entendre qu’ils ne seraient pas hostiles, dans leur for intérieur, à l’idée de revoir tout cela à un moment ou un autre... Mais peu importent nos sentiments profonds : le fait est que ce système, que je vais voter, pose un problème général de fiscalité locale. Chacun sait que tout cela se terminera par la suppression totale de la taxe d’habitation. Plutôt que de dire qu’on le fera peut-être un jour, il faudrait s’engager sur un parcours précis, et dans un avenir proche, sur ce que devient la fiscalité locale. Force est d’admettre qu’on en a fichu l’essentiel en l’air au cours des dernières années : les quatre vieilles sont maintenant plus que « subclaquantes » ! Il faut nous y pencher d’une manière ou d’une autre, monsieur le président, dans le cadre d’un groupe de travail ou de toute autre forme de réflexion précise sur l’avenir de notre fiscalité locale, en y intégrant la suppression totale de la taxe d’habitation.

M. le Rapporteur général. C’est exactement la mission confiée à Alain Richard dans le cadre de la Conférence nationale des territoires, qui associera bien évidemment à cette étude prospective les commissions des finances des deux assemblées. Le Président de la République lui-même a envisagé une trajectoire proche de celle que vous décrivez ; il faudra faire en sorte que nous existions au sein de cette mission, mais elle est d’ores et déjà engagée.

M. Marc Le Fur. Il faut distinguer trois catégories de contribuables dans cette affaire : les 20 % qui sont totalement exonérés – ou les 40 % qui sont exonérés totalement ou partiellement – et pour lesquels on aurait pu songer à d’autres mesures si l’on voulait soutenir leur pouvoir d’achat ; les 60 % qui bénéficieront de la suppression ; les 20 % qui resteront seuls à payer la taxe d’habitation et trouveront certainement la situation très injuste.

Or cette injustice va s’accroître, car ces 20 % au niveau national recouvrent d’énormes disparités, et peuvent représenter très peu de gens dans certaines communes. À tel point que dans certaines petites communes, où il y a tout à la fois peu de gens et d’un niveau de revenus modeste, le vote d’un nouveau taux de taxe d’habitation risque de tourner à la mesure intuitu personae dans la mesure où il ne concernera que deux, trois ou quatre familles. Qui plus est, certaines collectivités qui auront demain des besoins financiers considérables ne seront-elles pas d’autant plus tentées d’alourdir ce qui reste de taxe d’habitation que très peu de gens seront concernés ?

Mais un autre élément pourrait encore l’aggraver : le lien entre les différents taux d’impôts locaux. Dans ce panier, la taxe d’habitation, qui concernait proportionnellement beaucoup de gens, avait pour effet de modérer les augmentations fiscales, puisque les élus locaux pouvaient craindre qu’une hausse excessive de l’ensemble des impôts locaux ne mécontente un grand nombre d’électeurs. Désormais, cet élément modérateur dans le panier va disparaître ; du coup, on n’hésitera plus à augmenter les autres impôts locaux, en particulier, la taxe sur le foncier bâti et à plus forte raison sur le foncier non bâti. Ajoutez à cela la réforme de l’ISF : tout cela va aboutir à pénaliser les contribuables à l’impôt foncier, donc les propriétaires modestes.

M. Stanislas Guerini. En vous écoutant, chers collègues, je me prends presque à regretter que vous n’ayez pas profité d’être collectivement aux affaires depuis trente ans pour mettre en œuvre tout ce que vous proposez... Les propos du Rapporteur général répondent aux objections de MM. Vigier et Aubert : la dynamique de la taxe d’habitation sera bel et bien préservée dans la mesure où un élu local, s’il décide de l’augmenter, pourra le faire, et l’augmentation ne portera pas que sur les 20 % qui la paient encore, mais sur l’assiette entière de la taxe d’habitation. L’impôt ne se concentrera pas sur les 20 % : le taux, si l’élu en décide ainsi, augmentera pour tout le monde, à ceci près que cela se verra un petit peu plus.

M. Benoit Simian. Monsieur Vigier, sachez que le groupe La République en Marche compte aussi des maires dans ses rangs. J’en ai fait partie et j’ai même siégé à la commission des finances de l’Association des maires de France. L’idée d’une révision des valeurs locatives remonte aux années 1970 ; on n’a jamais réussi...

Madame Pires Beaune, vous avez raison : il faudra effectivement envisager une réforme globale de la fiscalité locale, car cela concerne aussi la taxe sur le foncier bâti et sur le foncier non bâti. Et pour ce qui est de l’autonomie fiscale, il faut arrêter de véhiculer de fausses informations. Les collectivités locales pourront continuer de faire évoluer leur taux.

Cessons de faire peur aux élus locaux et, en cascade, aux citoyens. Les élections sénatoriales sont terminées. Il ne s’agit aujourd’hui que d’une mesure de pouvoir d’achat.

Mme Valérie Rabault. Je n’ai pas bien compris, monsieur le Rapporteur général, votre allusion à l’amendement que j’avais fait voter l’an dernier et qui prévoit une revalorisation des bases de la taxe d’habitation sur la base de l’inflation constatée, afin d’éviter qu’elles ne dérapent de manière exponentielle. Est-il question de modifier cette disposition ?

M. le Rapporteur général. Pas du tout, je n’ai fait que rappeler la façon dont elle avait été adoptée. C’est la règle de calcul en vigueur, désormais gravée dans le marbre : plus 0,4 % en 2017, revalorisation indexée sur l’inflation constatée.

Mme Marie-Christine Dalloz. Premièrement, une recette fiscale, il est bon de le répéter, c’est le produit d’une base et d’un taux. En annihilant pour 80 % des contribuables cette perspective de recettes pour les communes, c’est la dynamique de cette recette qui est réduite à néant. S’il n’y a plus de moyens d’actionner le taux, comment retrouver une revalorisation de base ?

Deuxièmement, vous dites que c’est une mesure phare pour les classes moyennes en matière de pouvoir d’achat. On peut comprendre que vous ayez fait ce choix ; ce qu’on vous reproche, c’est de n’avoir pas choisi le bon levier. Des territoires entiers vont être pénalisés, tandis que les 20 % de contribuables qui continueront de payer ne bénéficieront pas de la mesure de pouvoir d’achat.

Troisièmement, on avait toujours fait le lien entre les taux des différentes taxes prélevées par les communes ; vous le cassez complètement.

Enfin, en vous concentrant sur un impôt que vous jugez injuste, vous avez fait le choix de concentrer l’injustice.

M. le Rapporteur général. Les dégrèvements qui existaient jusqu’alors ne modifiaient pas la règle fondamentale du lien entre les taux ; les dégrèvements complémentaires ne la modifient pas davantage. Simplement, le contribuable national se substitue au contribuable local. C’est déjà le cas à l’heure actuelle, ce le sera un peu plus demain.

M. Jean-Paul Mattei. Cet article 3 se trouve dans le fil de la campagne électorale des présidentielle et des législatives. Dégrever 80 % des contribuables à la taxe d’habitation est une bonne mesure ; on aura un signe clair.

Le débat sur la fiscalité locale est un vieux débat. Ce qui m’a fait le plus souffrir ces dernières années, c’est la suppression de la taxe professionnelle, qui a coupé le lien entre les entreprises et le terrain.

Cette disposition est une bonne mesure, visible, efficace, réaliste ; il nous faut être logique avec nos engagements.

M. Michel Lauzzana. Nous avons ici typiquement devant nous l’exemple d’un mal très français. Sous prétexte que la suppression de la taxe d’habitation ne serait pas l’alpha et l’oméga, il faudrait s’interdire de faire ensemble ce pas en avant. Depuis que je suis élu, depuis 2001, j’entends répéter que cette taxe est injuste et qu’il faut la réformer. Nous faisons un pas en avant ; nous n’avons jamais dit que nous allions résoudre tous les problèmes avec cette mesure-là. La démarche de La République en Marche, c’est une démarche d’évaluation, de mise en perspective et d’amélioration au fil de la législature. Faisons ce pas ensemble. Nous ne nous en tiendrons pas là, il ne s’agit pas d’un solde de tout compte ; il faut continuer à progresser, mais, visiblement, pour les gens qui bénéficieront de ce dégrèvement, il y aura une nette amélioration. Nous ne sommes pas tenus d’en rester là.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF516 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Est-il tenable de laisser seulement 20 % de nos concitoyens supporter le paiement de la taxe d’habitation ? Encore s’agit-il seulement d’une moyenne nationale. À Neuilly-sur-Seine, 60 % des habitants la paieront, mais ailleurs, ce pourra aussi bien être seulement 5 % ou 10 %. Le ministre Bruno Le Maire nous a dit lui-même que c’est intenable. Je partage son diagnostic. Chez les centristes, nous avons toujours été réformistes. Il y avait une solution : achever la réforme de la taxe d’habitation, en en faisant un impôt sur le revenu, ce qu’elle est déjà partiellement, pour 40 % des Français, qui ne paient rien jusqu’à un seuil de référence, puis 3,4 % au-delà. Il aurait suffi de remonter et de prévoir des tranches. Mais pouvait-on alors laisser la liberté de taux aux collectivités territoriales ? Mon amendement n’a d’autre but que d’inviter à réfléchir. On ne tiendra pas avec seulement 20 % de redevables effectifs en moyenne. Il faut aller au bout de la réforme.

M. le Rapporteur général. Si je lis bien cet amendement, vous proposez une suppression complète de la taxe d’habitation, avec pour gage la TVA et les droits sur les tabacs.

Il y a d’abord un problème de fond : votre amendement aboutit à geler totalement la situation en 2017, et donc à pérenniser les problèmes liés aux valeurs locatives par exemple. Je crois même qu’il amplifie ces décalages à l’avenir, compte tenu du dynamisme de la recette de la TVA.

La hausse de TVA proposée est très supérieure aux besoins : 37 milliards d’euros au total, alors que 3,5 points de plus sur le seul taux normal suffiraient à gager la suppression de la taxe d’habitation, de 23 milliards. Compte tenu de la hausse proposée, le gage sur les tabacs n’est pas nécessaire, à moins que vous ne vouliez tripler, à tout le moins, le prix du paquet de cigarettes... Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. C’est une affaire de gages alors...

M. Charles de Courson. Monsieur le Rapporteur général, vous n’avez répondu que sur le gage. Je répète qu’il n’est pas tenable de laisser seulement 20 % de nos concitoyens supporter le paiement de la taxe d’habitation. Je partage sur ce point, comme beaucoup d’autres ici, l’avis de M. Le Maire, mais qu’en pense notre Rapporteur général ?

La commission rejette l’amendement.

La commission examine ensuite l’amendement I-CF513 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le texte tel qu’il est proposé laisse aux communes la liberté des taux. Si l’on passe d’un taux de 10 % à un taux de 11 %, dans une commune où, si l’on se situe dans la moyenne nationale, 80 % des citoyens ne paieront plus la taxe d’habitation, cette commune ne percevra que 20 %, 30 % ou 40 % de la recette correspondant à cette hausse. Puisque le Gouvernement a choisi de maintenir la liberté de taux, on va voir réapparaître des taux de 0,5 % ou 1 %. Là encore, mon amendement a pour but d’inviter à la réflexion.

M. le Rapporteur général. Votre amendement tend à encadrer la politique fiscale des collectivités territoriales, ce qui ne me paraît pas utile ; il aurait en outre des conséquences importantes sur les taux liés. Je vous rappelle les règles de liaison des taux : la variation proportionnelle consiste à faire varier dans une même proportion le taux des quatre ou, pour les communes membres d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique, des trois impôts fonciers ; en cas de variation différenciée, les communes sont libres d’augmenter ou de diminuer leurs taux de taxe d’habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties. Mais ces décisions ont une incidence sur la fixation des taux de CFE et de taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Avis défavorable.

M. Marc Le Fur. M. de Courson a bien posé le problème, et j’y reviendrai avec mon amendement I-CF323. Comment préserver la liberté des taux quand, dans certaines communes, les contribuables seront très peu nombreux ? Le taux de 20 % est national : il y aura parfois 2 % ou 3 % de ménages qui paieront la taxe d’habitation. Cela encourage l’irresponsabilité fiscale !

M. François Pupponi. Il y a, je crois, un malentendu. J’ai compris qu’en cas d’augmentation des taux par la collectivité, tous les contribuables seront concernés : certains paieront la totalité de l’augmentation, d’autres qui ne payaient plus paieront la différence.

M. le Rapporteur général. J’ai précisé tout à l’heure que beaucoup de contribuables seront redevables de moins de 12 euros, qui est le seuil minimal de perception : dans ce cas, la taxe est prise en charge par l’État.

L’amendement est retiré.

La commission examine alors l’amendement I-CF514 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit encore d’un amendement de réflexion, qui vise à instaurer un système de bonus-malus concernant le dégrèvement de la taxe d’habitation, en laissant la liberté de fixer le taux de cette dernière aux collectivités locales mais en prévoyant une évolution du montant du dégrèvement de l’État en fonction de la différence avec le taux adopté en 2017.

Monsieur le Rapporteur général, quelle sera l’incidence des baisses de taux de taxe d’habitation ou des abattements facultatifs nouveaux sur le dégrèvement ? Que fera l’État ?

M. le Rapporteur général. Vous proposez une modulation du dégrèvement de taxe d’habitation en fonction de l’évolution des taux entre 2017 et 2018. Votre amendement créerait de nouvelles injustices en ce qu’il récompenserait les communes qui baisseraient leur taux, par exemple celles dont les valeurs locatives sont élevées, ou qui comptent peu de contribuables exonérés ou dégrevés, le bonus étant finalement payé par le contribuable national...

Techniquement, si la commune décide de baisser les taux, le dégrèvement sera calculé sur le nouveau taux ; sinon le nouveau dégrèvement serait supérieur à la perte. Le dégrèvement sera donc réajusté en fonction de la baisse des taux.

Avis défavorable.

L’amendement est retiré.

La commission se saisit de l’amendement I-CF290 de M. Gilles Carrez.

M. Gilles Carrez. Cet amendement porte à nouveau sur la liberté des taux. Le Rapporteur général nous a rassurés : la liberté des taux n’est pas limitée, nous dit-il. Mais je lis cette phrase à la fin de l’exposé des motifs : « Un mécanisme de limitation des hausses de taux décidées ultérieurement par les collectivités […], de manière à garantir un dégrèvement complet, en 2020, pour les foyers concernés, sera discuté dans le cadre de la Conférence nationale des territoires. » Permettez-moi de rappeler comment le système fonctionne.

Les gouvernements successifs ont choisi, en matière de taxe d’habitation, la technique du dégrèvement. Celui-ci peut être total, ce qui concerne les redevables qui ont des revenus très faibles et qui ont plus de 60 ans, ou qui sont au revenu de solidarité active, soit environ 20 % des contribuables : dans ce cas, quand la commune vote une augmentation de taux, le dégrèvement est majoré et le coût supplémentaire entièrement à la charge de l’État. Il existe aussi, pour 20 % supplémentaires des contribuables, un dégrèvement partiel. On arrive donc bien, je le souligne au passage, à quelque 40 % de contribuables pour qui la taxe d’habitation est liée aux revenus. Dans le cas d’un dégrèvement partiel, la taxe est plafonnée à 3,44 % du RFR du contribuable concerné ; le reste est pris en charge par l’État, avec ce bémol que cette prise en charge se fait sur la base des taux de 2000. Si le taux a augmenté depuis, le contribuable paiera la différence, en plus des 3,44 % déjà mentionnés.

L’État a donc toujours choisi de ménager la liberté de taux, contraint d’ailleurs par la réforme constitutionnelle de 2003 et la loi organique de 2004, qui disposent que les collectivités locales jouissent de l’autonomie financière.

Or, dans le cas qui nous occupe, les contribuables qui auront été totalement dégrevés pourront à nouveau, quand les taux augmenteront, payer la taxe d’habitation. M. le Rapporteur général nous dit que l’on ne paie rien en dessous de 12 euros ; certes, mais après quelques années de hausse de taux, ils se retrouveront au-dessus et paieront à nouveau.

De plus, les collectivités territoriales sont concrètement incitées à augmenter fortement la taxe d’habitation, puisque cela ne coûtera rien électoralement tout en permettant de toucher le jackpot sur la taxe d’habitation, mais aussi sur la CFE ! Jean-Louis Bourlanges l’a dit : ces modifications bouleversent totalement le système. On ne peut se satisfaire des réponses du ministre sur le court terme ; il faut examiner le fonctionnement réel, bien connu des maires.

Monsieur le Rapporteur général, allez-vous vous battre pour maintenir la liberté de taux ? Que pensez-vous de la phrase de l’exposé des motifs que j’ai lue ?

M. le Rapporteur général. Monsieur Carrez, cette phrase est suivie d’une autre, la dernière : « Dans ce cadre sera également mise à l’étude une refonte plus globale de la fiscalité locale. »

M. Gilles Carrez. Parole, parole !

M. le Rapporteur général. Avis défavorable à l’amendement.

Nous aurons une discussion et tous les points de vue pourront s’exprimer. Vous savez que j’ai longtemps été élu local, et que je suis très attaché à l’équité – mais les conceptions de l’équité peuvent différer.

Les chiffres que vous avez cités sur le plafonnement sont exacts. Quant aux exonérations, elles sont compensées au taux de 1991. La réforme proposée à l’article 3 prend pour référence les taux de 2017 : cela me semble une très bonne chose.

M. Gilles Carrez. C’est vrai, c’est un progrès pour le contribuable.

M. François Pupponi. Dégrèvements et exonérations seront donc tous recalculés.

M. Gilles Carrez. Les dégrèvements, pas les exonérations.

M. le Rapporteur général. En effet. Le nouveau calcul concerne le champ de la réforme.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CF533 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Cet amendement n’est sans doute pas parfaitement abouti et le sujet mérite encore réflexion.

Il me paraît néanmoins important de soulever le cas des personnes en EHPAD, qui ne paient donc pas la taxe d’habitation, mais dont les revenus sont suffisants pour qu’elles acquittent la CSG. Les cas de figure sont nombreux, et il faudra les envisager successivement : M. Darmanin a évoqué le problème hier lors de la séance de questions au Gouvernement, précisant au passage que 60 % des personnes en EHPAD ne paient pas la CSG.

Cet amendement porte sur le cas, qui pourrait aussi bien concerner par exemple des personnes en situation de handicap hébergées dans des établissements, où ni la personne ni l’établissement ne paient aujourd’hui la taxe d’habitation. Cela pourrait concerner environ 15 % des personnes hébergées en EHPAD. Je propose de leur octroyer un crédit d’impôt du montant équivalent à la taxe d’habitation qu’ils auraient payée.

M. le Rapporteur général. Je m’en tiens pour ma part à ce qu’a dit M. le ministre hier devant la représentation nationale : cette situation particulière, maintenant bien identifiée, sera réglée par un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018. En attendant, avis défavorable.

M. Julien Aubert. Je ne voudrais pas me poser pas en arbitre des désaccords qui se font jour au sein de la majorité. Mais cet exemple illustre combien il est difficile d’arriver avec des idées simples au pays de la fiscalité compliquée... Ce qui paraissait imparable sur le papier va devenir une usine à gaz ! Si vous vouliez vraiment réduire les injustices, il aurait mieux valu se pencher sur l’architecture du système tout entier. À vouloir vous rattraper aux branches pour toute une série de catégories de contribuables, votre système ne gagnera pas en lisibilité.

M. Éric Alauzet. Quelle que soit la loi votée, il y a toujours des effets de bord. Le problème que je soulève ici est tout à fait circonscrit. Toutefois, monsieur le Rapporteur général, je précise que le cas évoqué hier par le ministre est un peu différent : c’est celui dans lequel les établissements paient la taxe d’habitation ; il faudra alors organiser un mécanisme pour que l’exonération soit répercutée sur les résidents. Nous allons poursuivre le travail de réflexion.

L’amendement est retiré.

La commission se saisit ensuite de l’amendement I-CF56 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Je voudrais pour ma part soulever la question des effets de cette réforme sur l’impôt payé par les familles. Ce nouveau dégrèvement concernera le foyer dont les ressources n’excèdent pas 27 000 euros de revenu fiscal de référence (RFR) pour une part, majorées de 8 000 euros pour les deux demi-parts suivantes, soit 43 000 euros pour un couple, puis de 6 000 euros par demi-part supplémentaire. Autrement dit, un enfant supplémentaire, c’est seulement 6 000 euros et non 8 000. La logique de la demi-part serait d’appliquer une majoration de la moitié de 27 000 euros ! Sans aller jusque-là, je propose d’élever la majoration à 8 000 euros, afin de ne pas défavoriser les familles qui ont des enfants à charge.

Ce serait d’autant plus logique que l’arrivée d’un enfant oblige souvent à déménager : le nombre d’enfants est en lien direct avec la taille du logement, donc avec la taxe d’habitation.

Une majoration de 6 000 euros seulement est anti-familiale.

M. le Rapporteur général. Ce serait faire injure à Marc Le Fur de ne pas reconnaître la cohérence des dispositifs qu’il propose avec sa vision de la politique familiale...

Toutefois, j’émettrai un avis défavorable. Dans les différents dispositifs fiscaux et sociaux – exonération ou allégement de taxe foncière et de taxe d’habitation, exonération ou taux réduit de CSG – les demi-parts au-delà de la première part représentent généralement un peu moins d’un quart du montant de la première part. Cela vise à prendre en considération les charges des personnes vivant sous le même toit, mais aussi les économies d’échelle qui en découlent.

Dans le cadre du plafonnement de la taxe d’habitation, le ratio de la demi-part supplémentaire par rapport à la première part est même moins élevé : 18 % – 4 631 euros rapportés à 25 180 euros – contre 22 % dans le dispositif proposé.

Les seuils proposés selon les différentes compositions familiales me semblent suffisamment élevés ; ils permettent de faire bénéficier de la mesure d’allégement de taxe d’habitation environ 80 % des foyers. Aller plus loin ne me semble pas opportun.

M. Marc Le Fur. Vous ne prenez pas en considération le fait qu’un enfant supplémentaire oblige à déménager. Un logement plus grand, c’est une taxe d’habitation plus importante.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je suis gêné par la réponse de notre Rapporteur général à M. Le Fur, dont l’argumentation me paraît absolument valide. Monsieur le Rapporteur général, vous parlez d’opportunité : mais on ne peut juger d’une telle mesure en opportunité ! Je voterai l’amendement de M. Le Fur.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF60 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Cet amendement porte sur un point qui n’a pas encore été abordé. Que se passe-t-il pour ceux qui sont juste à la limite, et qui, gagnant un tout petit peu plus, doivent payer la taxe d’habitation qu’ils ne payaient plus ?

Le Gouvernement prévoit de conserver la pente actuelle de 1 000 euros. Or certaines exonérations seront supérieures à ce montant : on verra des gens perdre ainsi un avantage fiscal supérieur à l’augmentation de leurs revenus... Cette somme supplémentaire se retrouvera imposée à plus de 100 % !

M. Gilles Carrez. C’est confiscatoire.

M. Marc Le Fur. Absolument. Je vous propose donc de porter le seuil mettant fin à la progressivité du dégrèvement à 33 000 euros. Évidemment, le nombre de bénéficiaires sera un peu plus grand ; mais, sinon, vous verrez défiler dans vos permanences tous ceux qui considèrent qu’ils payent 130 % ou 140 % d’impôt sur une augmentation de revenus de 1 000 euros.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Votre amendement accroîtrait fortement le champ du mécanisme de lissage – plus pour les célibataires que pour les couples d’ailleurs. Au lieu de s’appliquer entre 27 000 et 28 000 euros, le lissage s’appliquerait pour un célibataire entre 27 000 et 33 000 euros ; pour les couples, au lieu de s’appliquer entre 43 000 et 45 000 euros, il s’appliquerait entre 43 000 et 50 000 euros.

Ce faisant, l’amendement accroît sensiblement le champ de l’allégement de taxe d’habitation : pour un célibataire, le dégrèvement serait égal à 66 % du dégrèvement plein pour un RFR de 29 000 euros et de 33 % pour un RFR de 31 000 euros. Au motif d’atténuer davantage les effets de seuils, vous étendez notablement le nombre de bénéficiaires du dégrèvement. Encore une fois, les seuils retenus permettent de couvrir environ 80 % des ménages et il ne me semble pas nécessaire d’aller au-delà.

Les effets de seuils sont par ailleurs limités dans le cadre du mécanisme de lissage proposé : lorsque le RFR d’un couple augmente de 500 euros, le montant de son dégrèvement est diminué d’un quart.

M. Gilles Carrez. La question que soulève Marc Le Fur est cruciale : dans tous les cas de figure, il faut regarder si l’imposition peut excéder 100 % en cas de suppression du dégrèvement de taxe d’habitation. Je vous renvoie à la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 2013, qui a jugé que l’impôt ne peut être confiscatoire ; et il avait en l’occurrence censuré un cumul d’impôts qui portaient un taux d’imposition à 75 %. Or, dans le cas présent, la suppression de l’avantage fiscal pourrait représenter plus de 100 % de l’augmentation de revenu. Cela ne tiendra pas devant le Conseil. Vous rendrez service au Gouvernement, monsieur le Rapporteur général, en lui signalant ce point. Sinon, votre réforme ne pourra pas fonctionner.

M. le Rapporteur général. Je vais faire vérifier avant le passage du texte en séance publique qu’il n’y a pas d’angle mort.

M. Patrick Hetzel. Le lissage proposé est insuffisant : il y a bien un problème d’inconstitutionnalité. Certaines impositions seront confiscatoires. Je suis très étonné que les services de Bercy n’aient pas été alertés sur ce risque.

M. Éric Alauzet. Ce risque est à mon sens minimal ; s’il existe, c’est pour ceux qui passeraient ultérieurement d’une catégorie à l’autre. Peut-être faut-il revoir légèrement le lissage. Une pente de 1 500-2 000 euros devrait permettre de gommer à peu près toutes les situations.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit là d’un problème d’évaluation préalable ; or j’appelle votre attention, chers collègues, sur le fait que nous n’avons pas reçu, contrairement aux années précédentes, l’évaluation préalable des articles du projet de loi de finances sous forme papier : ces 357 pages n’existent qu’en format numérique, et nous ne disposerons sans doute de la version imprimée qu’à l’issue des débats ! Je le regrette.

M. le Rapporteur général. Je vais faire vérifier cette question et la note qui sera rédigée vous sera communiquée à tous.

L’amendement est retiré.

Puis la commission se saisit de l’amendement I-CF323 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Encore une fois, comment pourra-t-on conserver la liberté de taux quand il y aura très peu de contribuables ?

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF386 de M. Olivier Dussopt et I-CF439 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Nous avons connu ces dernières années des transferts de frais de gestion de la part de l’État aux collectivités territoriales : c’est une façon de financer ces dernières, qui connaissent de graves difficultés financières. Ces amendements, déposés par deux groupes différents, proposent de réaffecter aux communes et à leurs groupements les frais de gestion de certaines impositions et taxes – taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, taxe d’habitation, CFE... Ce serait un signe fort envoyé par le Gouvernement.

La dématérialisation a considérablement fait évoluer les méthodes de travail de l’État ; les coûts réels sont désormais beaucoup moins élevés, et ces baisses pourraient être répercutées vers les collectivités territoriales, notamment les communes, qui sont vraiment à sec. Ce serait un geste.

M. le Rapporteur général. Le montant total de ces frais de gestion est de 2,4 milliards d’euros. Or le coût total de la gestion de ces impôts par l’État est supérieur : la Cour des comptes l’évalue à 2,9 milliards d’euros. J’ajoute que l’État reverse 875 millions d’euros aux régions, dont les frais de gestion de la taxe d’habitation, et 675 millions aux départements. Supprimer ces frais reviendrait à supprimer une recette pour l’État mais aussi pour les collectivités.

Avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF530 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Une incrédulité, de plus ou moins bonne foi, s’est manifestée sur la compensation du dégrèvement et sur son évolution au fil des ans. Mon amendement tend donc à préciser que la revalorisation se fera, tous les ans, sur la base du coefficient d’augmentation des valeurs locatives cadastrales, celles-ci étant, depuis l’an dernier, grâce à un amendement déposé par Mme Valérie Rabault, revalorisées chaque année en fonction de l’inflation. Ce serait une première : les compensations n’évoluaient jusqu’ici jamais avec l’inflation. Cette précision serait de nature à restaurer la confiance entre l’État et les collectivités locales.

M. le Rapporteur général. Cet amendement est satisfait par l’article 3. Ni le Gouvernement ni le Rapporteur général n’entendent remettre en cause ce dispositif.

M. Éric Alauzet. Il n’était pas inutile de le redire.

L’amendement est retiré.

L’amendement I-CF531 est également retiré.

La commission se saisit alors de l’amendement I-CF276 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Il s’agit toujours des personnes hébergées dans des EHPAD ou d’autres établissements. L’amendement I-CF276 porte sur le cas où les personnes ne paient pas la TH, mais où l’établissement la paie. Le ministre s’est prononcé hier et le Gouvernement entend déposer un amendement afin que le dégrèvement soit répercuté sur le résident.

M. le Rapporteur général. La mesure est salutaire. Je me permets néanmoins de vous proposer de rectifier l’amendement en supprimant les mots « sur demande du redevable ». Ainsi, la mention du dégrèvement figurera systématiquement sur la facture ; ce sera plus transparent.

M. Éric Alauzet. J’approuve cette rectification. C’est encore mieux ainsi...

La Commission adopte l’amendement I-CF276 (amendement n° I-576) ainsi rectifié.

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF412 de Mme Valérie Rabault et I-CF558 de Mme Amélie de Montchalin, ainsi que l’amendement I-CF515 de M. Charles de Courson.

Mme Valérie Rabault. Toutes nos discussions depuis ce matin montrent que nous avons besoin d’évaluations. Mon amendement vise à ce que, pour la loi de finances de l’an prochain, le Gouvernement remette au Parlement avant le 15 octobre un rapport qui dresse le bilan de toutes ces questions, notamment à l’issue de la première année de mise en œuvre de la quasi-suppression de la taxe d’habitation.

M. Charles de Courson. Il conviendrait aussi de savoir quelles sont les idées de substitution par une autre source fiscale qui permette de préserver l’autonomie financière des collectivités territoriales. Car en réalité on supprime à terme la taxe d’habitation. On nous dit qu’une conférence va y réfléchir ; il aurait mieux valu se poser la question dès le départ. Tel est l’esprit de mon amendement.

Mme Amélie de Montchalin. Mon amendement procède de la même idée : le but est de créer la confiance en montrant que les engagements que nous prenons seront tenus.

M. le Rapporteur général. Ces trois amendements sont rigoureusement les mêmes dans l’esprit mais différents en ce qui concerne la périodicité. Je propose à leurs auteurs de se mettre d’accord sur une version commune d’ici à la séance pour m’éviter d’avoir à prononcer un jugement de Salomon.

M. Gilles Carrez. Tout le monde est d’accord sur le fait qu’un rapport est indispensable. La question est de savoir si ce rapport se fera chaque année, à savoir dès 2018 en prévision de la discussion de la loi de finances pour 2019, ou si l’on attend 2019 en vue de la loi de finances pour 2020. En tout état de cause, on ne peut pas attendre le 31 décembre 2019 ; c’est soit le 30 septembre 2019, soit chaque année à partir du 30 septembre 2018.

M. Jean-Louis Bourlanges. L’amendement I-CF515 de M. de Courson apporte une précision importante sur la notion de substitution, car il s’agit bien de savoir ce que va devenir notre système de fiscalité locale. Nous sommes dans une situation de déséquilibre structurel et il faut veiller à formuler des propositions globales en matière de substitution. Je suis d’accord pour un amendement de synthèse, mais je souhaite qu’il comporte le mot « substitution » de M. de Courson.

Mme Amélie de Montchalin. Nous sommes évidemment d’accord pour un amendement de synthèse. Le but est de procéder à une évaluation et non de faire de la politique politicienne.

M. Charles de Courson. Je suis tout à fait favorable à l’idée de trouver un terrain d’accord.

Mme Valérie Rabault. J’y suis favorable aussi, mais je maintiens qu’il faudrait un rapport par an, et non un rapport one shot.

Les amendements sont retirés.

La commission examine ensuite l’amendement I-CF273 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Cet amendement pose les bases d’une révision des valeurs locatives des locaux d’habitation. Nous souhaitons qu’avant le projet de loi de finances pour 2020, le Gouvernement remette au Parlement un rapport portant sur les effets d’une telle révision.

M. le Rapporteur général. C’est une demande très intéressante. Le Gouvernement a transmis au Parlement en février 2017 un rapport présentant les résultats des expérimentations conduites dans cinq départements mais les simulations publiées ne portent que sur la taxe foncière. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement I-CF273 (amendement n° I-577).

Elle adopte ensuite l’article 3 modifié.

*

Article 4 Aménagement de l’assiette du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux services de presse en ligne

I. L’État du droit

Depuis le 1er février 2014, les services de presse en ligne sont soumis à un taux réduit de TVA, en dépit du fait que la réglementation européenne n’autorise pas à ce jour les États membres à mettre en place un tel taux pour les services électroniques.

Dans l’attente d’une modification de la directive relative au système commun de TVA ([39]), les acteurs économiques ayant recours au taux réduit doivent respecter les règles communes en matière de détermination de l’assiette de la TVA, en particulier celles applicables aux offres composites, c’est-à-dire aux offres associant pour un prix forfaitaire la vente de plusieurs services ou produits relevant de taux de TVA différents.

A. La presse en ligne bénéficie d’un taux de TVA réduit contraire à la directive européenne relative au systÈme commun de TVA

La TVA est un impôt indirect sur la consommation qui s’applique aux livraisons de biens et aux prestations de services situées en France. Elle est collectée par les entreprises qui doivent la reverser à l’État selon un rythme mensuel ou trimestriel. L’assujettissement à la taxe est déterminé par la nature des opérations effectuées ou des produits concernés.

Elle est calculée en appliquant à la valeur hors taxe (HT) du bien ou de la prestation de service, un taux proportionnel de TVA : soit le taux normal fixé à 20 % pour l’ensemble des opérations ne bénéficiant pas d’un taux intermédiaire ou réduit ; soit un taux intermédiaire à 10 % ou un taux réduit à 5,5 % pour certaines catégories de biens ou prestations de services nominativement listées par le CGI.

Il existe enfin un taux dit « super-réduit » qui s’établit à 2,1 %, justifié pour des raisons d’intérêt social particulières, et réservé notamment à la vente de médicaments remboursables par la sécurité sociale, à la vente d’animaux vivants de boucherie et de charcuterie à des personnes non assujetties, ou encore à la vente de publications imprimées de presse reconnues comme telles par la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP).

La loi du 27 février 2014 harmonisant les taux de TVA applicables à la presse imprimée et à la presse en ligne ([40]) a étendu aux services de presse en ligne le bénéfice du taux super-réduit de TVA jusqu’ici réservé aux publications de presse imprimée. Une telle disposition est, en l’état, contraire au droit de l’Union européenne qui pourrait être amené à évoluer prochainement dans le cadre de l’examen d’une proposition de directive du Conseil de l’Union européenne.

1. Les services de presse en ligne bénéficient d’un taux de TVA super-réduit depuis le 1er février 2014

Aux termes de l’article 298 septies du CGI, la presse imprimée bénéficie d’un taux super-réduit de 2,1 % en France métropolitaine et de 1,05 % en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion. Le taux réduit s’applique aux publications qui remplissent certaines conditions prévues aux articles 72 et 73 de l’annexe III du CGI et pour lesquelles les éditeurs ont obtenu un certificat d’inscription sur les registres de la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP). Les journaux et écrits périodiques concernés doivent présenter un lien direct avec l’actualité et répondre à un ensemble de critères parmi lesquels un critère d’intérêt général quant à la diffusion de la pensée. Les publications périodiques non reconnues comme publications de presse sont à l’inverse imposables selon les règles de droit commun au taux de 20 %.

La loi du 27 février 2014 a modifié l’article 298 septies du CGI, qui dispose désormais que sont également soumises au taux super-réduit les ventes, les commissions et les courtages portant sur les services de presse en ligne reconnus comme tels en application de l’article 1er de la loi du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse ([41]). Ce dernier définit un service de presse en ligne comme « tout service de communication au public en ligne édité à titre professionnel par une personne physique ou morale qui a la maîtrise éditoriale de son contenu, consistant en la production et la mise à disposition du public d’un contenu original, d’intérêt général, renouvelé régulièrement, composé d’informations présentant un lien avec l’actualité et ayant fait l’objet d’un traitement à caractère journalistique, qui ne constitue pas un outil de promotion ou un accessoire d’une activité industrielle ou commerciale ».

Pour bénéficier du taux super-réduit de TVA, les services de presse en ligne doivent être reconnus par la CPPAP qui procède à leur inscription sur la liste des services de presse en ligne en application du décret du 29 octobre 2009 ([42]) qui précise les critères exigés pour répondre à la qualité de service de presse en ligne :

– obéir à certaines règles d’identification (nom et adresse des personnes morales ou physiques éditrices) et disposer d’un directeur de la publication ;

– être édité à titre professionnel, ce qui conduit à exclure les blogs édités à titre personnel et les sites ayant pour objet de fournir des informations sur la vie interne d’une association ou d’un groupement, ainsi que les sites édités à titre bénévole ;

– offrir, à titre principal, un contenu utilisant essentiellement le mode écrit, faisant l’objet d’un renouvellement régulier, attesté par la datation des articles ;

– mettre à disposition du public un contenu original, composé d’informations présentant un lien avec l’actualité et ayant fait l’objet, au sein du service de presse en ligne, d’un traitement à caractère journalistique ;

– présenter un caractère d’intérêt général quant à la diffusion de la pensée, notamment en matière d’instruction, d’éducation, d’information et de récréation du public ;

– respecter la dignité humaine et la décence, et ne pas présenter la violence sous un jour favorable ;

– ne pas être l’instrument de publicité ou de communication d’entreprises commerciales, industrielles, bancaires, d’assurances et ne pas avoir pour objet principal la diffusion de messages publicitaires ou d’annonces ;

– garantir une maîtrise éditoriale de son contenu ;

– permettre à toute personne la possibilité de signaler la présence de contenus illicites.

La CPPAP précise également le support pouvant être utilisé : la qualité de service de presse en ligne est reconnue pour les ensembles cohérents et identifiables pouvant prendre la forme d’un site internet disposant d’une adresse URL, d’une application mobile sur tablette ou portable, ou d’une lettre électronique adressée par courrier électronique à une liste d’abonné. Au 31 décembre 2016, 949 services de presse en ligne étaient inscrits sur les registres de la CPPAP.

Le taux réduit de 2,1 % s’applique non seulement aux prestations de service en ligne (exemple d’un abonnement donnant accès à une version premium d’un site d’information en ligne), mais également, à la suite d’une décision de l’administration fiscale, aux ventes à l’unité ou par abonnement des versions numérisées d’une publication de presse imprimée. Il s’agit d’éviter la situation dans laquelle la presse imprimée bénéficierait du taux de TVA super-réduit, au même titre qu’un service de presse en ligne, mais pas une version numérisée du même journal imprimée.

2. Le taux réduit à la presse en ligne, dans l’attente d’une modification de la directive, reste contraire au système commun de TVA

L’extension du taux super-réduit aux services de presse en ligne est fragile d’un point de vue juridique car contraire au droit de l’Union européenne, notamment à la directive relative au système commun de TVA.

En application de l’article 98 de la directive, l’annexe III liste de manière limitative les biens et les services éligibles à un taux réduit ou intermédiaire de TVA. Elle permet aux États membres de soumettre notamment à l’un de ces deux taux : la fourniture de livres et produits assimilés tels que les journaux et périodiques, la réception de services de radiodiffusion et de télévision, ou encore les prestations de services fournies par les écrivains, compositeurs et interprètes. Le paragraphe 2 de l’article 98 de la même directive dispose toutefois que les taux réduits ne sont pas applicables aux services fournis par voie électronique, notamment ceux visés à l’annexe II, en particulier : « la fourniture d’images, de textes et d’informations » ou encore « la fourniture de textes, de musique ou de films ». Les services de presse en ligne ne sont donc pas juridiquement éligibles au taux réduit de 5,5 % ou au taux intermédiaire de 10 % en l’état actuel de la directive. Ces derniers bénéficient pour autant depuis 2014 d’un taux dit super-réduit de 2,1 % en France métropolitaine.

L’application des taux super-réduit est encadrée par l’article 110 de la directive qui impose aux États membres une clause dite « de gel » : « les États membres qui, au 1er janvier 1991, […] appliquaient des taux réduits inférieurs au minimum fixé à l’article 99 [soit 5 %] peuvent continuer à les appliquer » sans pour autant y rendre éligibles de nouvelles opérations. La presse imprimée bénéficie de cette clause, en vertu de laquelle elle se voit appliquer le taux super-réduit de 2,1 %. Néanmoins, la mise en place en 2014 d’un taux super-réduit pour la presse en ligne est postérieure à 1991 et enfreint les dispositions relatives à la clause de gel en matière des taux super-réduits. Par conséquent, la France a fait l’objet d’une mise en demeure par la Commission européenne le 10 juillet 2014 pour l’application du taux super-réduit de TVA à la presse en ligne. Les autorités françaises y ont répondu le 12 septembre 2014 et n’ont pas reçu de nouvelle demande de la Commission.

La réglementation européenne pourrait, en effet, être amenée à évoluer dans les prochains mois puisqu’une proposition de directive du Conseil de l’Union européenne modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les taux de TVA appliqués aux livres, journaux et périodiques a été présentée à la Commission en décembre 2016. Elle vise notamment à permettre aux États membres de mettre en place des taux réduits de TVA pour les services électroniques de vente de livres ou de publications de presse. Toutefois, la procédure a été aujourd’hui bloquée par les autorités tchèques, lors du Conseil pour les affaires économiques et financières du 16 juin 2017, sans que les causes du blocage soient clairement identifiées par le secrétariat général des affaires européennes.

Dans l’attente d’une telle évolution ou d’une condamnation par la Cour de justice de l’Union européenne, il revient aux autorités françaises de s’assurer que la mise en œuvre du taux réduit respecte les règles applicables en matière d’assiette de la TVA, notamment dans le cadre des offres composites. Ces règles prévoient une ventilation de la base d’imposition selon un double critère de réalisme économique et de simplicité de mise en œuvre pour les redevables.

B. La répartition de l’assiette de la TVA au sein des offres composites doit respecter un principe de réalisme Économique et de simplicité

Le législateur a précisé les modalités de répartition des taux lorsque les services sont intégrés dans le cadre d’une offre composite qui associe pour un prix forfaitaire la vente de plusieurs services ou produits relevant de taux de TVA différents. L’appréciation du caractère simple et économiquement réaliste d’une telle répartition a déjà fait l’objet de nombreux débats notamment dans le cadre de développement des offres composites dites « triple play ».

1. La méthode de répartition de l’assiette applicable à la TVA entre différents taux doit être simple et économiquement réaliste

L’assiette applicable à la TVA est définie par l’article 266 du CGI, qui dispose que « la base d’imposition est constituée, pour les livraisons de biens, les prestations de services et les acquisitions intracommunautaires, par toutes les sommes, valeurs, biens ou services reçus ou à recevoir par le fournisseur ou le prestataire en contrepartie de ces opérations, de la part de l’acheteur ». L’article 267 du même code précise que « ne sont pas à comprendre dans la base d’imposition les escomptes de caisse, remises, rabais, ristournes et autres réductions de prix consenties directement aux clients ». La base imposable de la TVA est ainsi constituée du prix hors taxes, net de toutes réductions.

La TVA est ensuite calculée en appliquant à la base imposable ainsi déterminée un taux proportionnel de TVA, qui dépend du type d’opération réalisée. L’article 268 bis du CGI dispose que, lorsqu’une personne effectue concurremment des opérations se rapportant à plusieurs taux de TVA différents, le montant de TVA collectée doit être déterminé en appliquant à chacun des groupes d’opérations le taux de TVA correspondant. Aussi, lorsqu’une offre commerciale est composée de plusieurs prestations distinctes susceptibles d’être soumises à des taux de TVA différents, le redevable doit ventiler les recettes correspondant à chaque taux. La doctrine fiscale précise que cette ventilation doit s’effectuer de manière simple et économiquement réaliste, sous la propre responsabilité du redevable et sous réserve du droit de contrôle de l’administration fiscale et, en cas de contestation, du juge administratif ([43]). À défaut d’une telle ventilation, le prix doit être soumis dans sa totalité au taux le plus élevé.

Aussi, lorsque, pour un prix global et forfaitaire, une offre composite associe à la vente d’un service de presse en ligne éligible au taux super-réduit de 2,1 %, la commercialisation d’un service d’accès à un réseau de communication électronique, les recettes doivent être réparties de manière simple et économiquement réaliste par catégories d’opérations, de telle sorte que chacune d’entre elles soit soumise au taux qui lui est propre : 2,1 % pour un service de presse en ligne ; 20 % pour une offre « triple play » incluant internet, téléphonie et télévision, ou pour un forfait de téléphonie mobile.

2. La ventilation de l’assiette de TVA dans le cadre des offres composites « triple play » comprenant des services de télévision

La méthode de ventilation retenue devient rapidement source de complexité dans le cadre des offres composites proposant des prestations immatérielles donnant accès à des réseaux de télécommunication pour lesquels il est plus difficile d’évaluer la valeur de marché ou le coût effectif des différentes prestations fournies. Une telle difficulté a notamment donné lieu, par le passé, à des procédures contentieuses tant au point de vue européen que national, ayant conduit le législateur à apporter les précisions nécessaires concernant le taux réduit applicable aux services de télévision au sein des offres dites « triple play », c’est-à-dire une offre d’accès pour un prix forfaitaire à un service internet, téléphonie fixe et télévision.

En 2004, le groupe de télécommunication Free lançait la première offre dite « triple play », incluant dans une même offre, à prix forfaitaire de 29,99 euros, l’accès à internet, la téléphonie fixe et des services de télévision. Rapidement rejoints par les autres fournisseurs d’accès à internet, ces derniers ont, conformément à l’article 268 bis du CGI, répartis la base imposable à la TVA selon les activités soumises à cette date au taux réduit (services de télévision) et celles soumises au taux normal (internet et téléphonie). Ils se sont par la suite adressés à l’administration fiscale, afin d’obtenir de celle-ci un rescrit qui a validé la répartition du taux réduit sur près de la moitié des recettes.

La Commission européenne, rapidement saisie de plaintes de la part d’opérateurs étrangers préoccupés des risques de distorsion sur le marché européen des télécommunications, a estimé qu’en appliquant le taux réduit sur la moitié de la facture des offres « triple play », les opérateurs français disposaient d’un avantage considérable sur leurs concurrents étrangers. Elle a donc adressé une mise en demeure à la France le 18 mars 2010, lui reprochant de contourner l’interdiction d’appliquer le taux réduit de TVA aux services fournis par voie électronique et estimant que la proportion bénéficiant du taux réduit au sein des offres « triple play » n’était pas réaliste par rapport à la valeur économique respective des différentes prestations. Elle notait, par ailleurs, qu’un nombre très significatif d’abonnés avaient souscrits une offre composite incluant les services de télévision alors même que ces derniers n’avaient pas demandé à leurs fournisseurs d’accès le décodeur nécessaire.

Pour répondre aux exigences de l’Union européenne, le législateur a imposé une règle de répartition spécifique pour les offres composites comprenant des services de télévision. L’article 26 de la loi de finances pour 2011 ([44]) a modifié l’article 279 du CGI qui dispose désormais que les abonnements à des services de télévision souscrits par les usagers bénéficient d’un taux de TVA de 10 %. Toutefois, le taux de 20 % est applicable à l’ensemble de la base imposable lorsque la distribution de services de télévision est comprise dans une offre unique qui comporte pour un prix forfaitaire l’accès à un réseau de communications électroniques, à l’instar des offres dites « triple play » groupant accès à internet, téléphonie et services de télévision.

Dans une autre affaire opposant la société Numericable à l’État, la cour administrative d’appel (CAA) de Versailles, le 20 juillet 2017, a condamné le fournisseur d’accès au sujet de l’application entre 2007 et 2009 du taux réduit de TVA aux services de télévision souscrits par les usagers dans le cadre d’une offre composite d’accès à un réseau de télécommunication. La cour rappelle que, « dans le cas où un opérateur offre pour un prix forfaitaire des prestations de services distinctes et indépendantes relevant de taux de TVA différents, l’application du régime d’imposition (…) implique que ce forfait soit décomposé de manière à ce que soit déterminée la part respective pouvant raisonnablement être réputée correspondre aux différentes prestations composant le prix global ; qu’à cette fin, l’opérateur doit être en mesure de justifier d’éléments permettant d’effectuer la ventilation requise avec une précision suffisante en recourant à toute méthode telle que la valeur de marché ou le coût effectif des différentes prestations fournies » ([45]).

La société Numericable avait en effet décidé d’offrir à ses abonnés un service internet et téléphonie en plus de son activité traditionnelle de fournisseur de services de télévision. Or, au lieu de précéder à une répartition économique réaliste entre les différentes prestations, elle appliquait le taux de TVA réduit réservé aux services de télévision sur la quasi-intégralité de l’offre forfaitaire proposé à ses clients, sans tenir compte de la valeur de marché ou du coût effectif des prestations de téléphonie ou d’accès à internet. Par conséquent, la cour estime que la société Numericable « n’apporte aucun élément permettant de définir avec une exactitude suffisante le coût effectif de chacune des prestations fournies », et que « à défaut de toute autre méthode permettant de ventiler avec une précision suffisante la part respective des prestations après remise composant le prix global de l’offre de la société NC NUMERICABLE, c’est à bon droit que l’administration (…) a procédé à la ventilation de cette remise au prorata du montant de chaque prestation facturée ».

La loi de finances pour 2011 a permis d’apporter davantage de sécurité juridique aux acteurs économiques, en leur proposant une règle claire et simple : le taux de 20 % est applicable à l’ensemble de la base imposable lorsque la distribution de services de télévision est comprise dans une offre « triple play ».

C. La généralisation des services de presse en ligne dans les offres composites de télécommunication se traduit par une extension excessive du taux réduit de TVA

Dans le cadre de l’enrichissement de leurs offres d’accès à internet et de téléphonie, qui relèvent du taux normal de la TVA, certains opérateurs de communication électronique proposent, depuis juin 2016, à l’ensemble de leurs clients, un abonnement donnant accès à des services de presse en ligne qui, lorsqu’ils sont vendus isolément, relèvent du taux réduit de TVA de 2,1 %.

En incluant un service de presse en ligne dans leur forfait téléphonique ou dans leurs offres « triple play », certains opérateurs de télécommunication ont appliqué, conformément à l’article 268 bis du CGI, le taux super-réduit de TVA sur une partie de la facture de chaque abonné. La souscription à ces nouveaux services de presse se fait de manière automatique pour la plupart des clients, le coût pour ces derniers étant neutre, puisque le prix facturé pour le service est compensé par plusieurs remises successives à la fois sur le service presse lui-même mais également sur les forfaits de téléphonie ou d’accès à internet. Les opérateurs concernés procèdent ainsi à une ventilation de la base imposable entre le service presse (2,1 %) et le service internet ou téléphonie (20 %).

Exemples d’application du taux réduit à la presse en ligne

par les opérateurs téléphoniques

(en euros par mois)

Source : commission des finances, sur la base d’un échantillon de factures.

Le dispositif, dans les deux exemples ci-dessus, permet à l’opérateur un gain sur la TVA d’environ 1,60 euro par forfait téléphonique. Le même mécanisme est utilisé pour les offres « triple play », multipliant d’autant les gains puisqu’un même ménage peut avoir souscrit une offre « triple play » et plusieurs forfaits de téléphonie mobile.

Si la méthode utilisée semble conforme à l’article 268 bis du CGI dans la mesure où les différents services font l’objet d’une ventilation en fonction des taux éligibles, l’application du taux de TVA réduit sur une partie significative des offres composites conduit à s’interroger sur l’opportunité d’un tel dispositif fiscal initialement supposé soutenir uniquement le secteur de la presse. Si la répartition de la base imposable de la TVA se fait bien sous la seule responsabilité du redevable, plusieurs répartitions auraient pu être considérées comme économiquement réalistes :

– la solution, retenue par les opérateurs, qui consiste à appliquer le taux réduit sur l’ensemble de l’abonnement forfaitaire facturé par le fournisseur d’accès au client pour le service de presse, minoré des remises éventuelles : elle conduit, dans les deux exemples ci-dessus, à un taux de ventilation du taux réduit de 60 % du prix HT pour l’opérateur A et de 36 % du prix HT pour l’opérateur B, soit dans les deux cas un gain fiscal d’environ 1,60 euro par abonné ;

– la solution, proposée par le présent article et plus conforme à l’esprit du taux réduit de TVA pour les services de presse en ligne, qui consiste à appliquer le taux réduit uniquement aux sommes effectivement payées par le fournisseur d’accès pour l’acquisition des prestations fournies par les éditeurs de presse : il s’agit, au sein de l’abonnement, d’appliquer le taux réduit uniquement aux sommes versées aux éditeurs de presse pour l’accès par l’usager à un service de presse ou une publication de presse numérisée.

Dans le premier cas, le taux réduit de TVA bénéficie davantage aux opérateurs de télécommunication et est réparti sans lien avec le niveau de consommation réel des services de presse ; dans le second cas, elle bénéficie en premier lieu aux éditeurs de presse et tient compte de la consommation effective de chaque usager, ce qui semble davantage conforme aux intentions du législateur en matière de soutien économique à la presse et, sans préjuger de la position de l’administration fiscale, économiquement plus réaliste.

II. Le contexte Économique et budgétaire

Le développement des services de presse en ligne, souvent de manière automatique pour l’ensemble des clients de certains opérateurs, conduit à une augmentation significative du recours au taux réduit et, en conséquence, de la dépense fiscale associée. Le caractère particulièrement concurrentiel du secteur des télécommunications et l’importance des montants budgétaires concernés rendent nécessaire une réponse rapide du législateur afin de recentrer le dispositif vers sa vocation première, à savoir le soutien au développement et au pluralisme de la presse.

A. Le taux réduit de TVA a été conçu comme un outil de soutien et de développement de la presse

Avec l’érosion progressive de la presse imprimée, en France comme à l’étranger, le secteur de la presse traverse une crise préoccupante : érosion et vieillissement du lectorat, déclin de la diffusion papier, effondrement des recettes publicitaires et des ventes à l’unité, diminution de la rentabilité, etc. Pour faire face à ces bouleversements dans les habitudes de consommation de l’information, les éditeurs de presse tentent de diversifier et de renouveler leurs offres à travers le développement d’une offre de services de presse en ligne, pour laquelle il n’existe pas à ce jour de modèle économique unique et stabilisé garantissant une rentabilité suffisante. Les éditeurs de presse peinent encore à trouver un équilibre entre gratuité et services payants, abonnements premium et ventes à l’unité, ressources publicitaires ou basées uniquement sur les lecteurs, etc.

Dans ce contexte, l’application du taux de TVA super-réduit constitue pour le législateur « une mesure indispensable pour améliorer la rentabilité des offres de presse en ligne et permettre aux acteurs de la presse de dégager les marges de manœuvre nécessaires à la réalisation de ces investissements », ainsi que « pour accompagner la transition numérique de la presse et favoriser l’émergence d’un modèle économique viable » ([46]).

Elle doit permettre de soutenir un secteur dont l’activité présente un caractère d’intérêt général indéniable qu’il s’agisse de la diffusion d’une culture pluraliste ou d’instruction, d’éducation et d’information. Il n’est inversement pas dans l’intention du législateur d’apporter par ce biais un soutien fiscal, de manière directe ou indirecte, au développement du secteur des communications électroniques.

B. Le secteur des fournisseurs d’accès À un réseau de communication électronique est un secteur fortement concurrentiel

Un opérateur de communication électronique fournit un service donnant l’accès à un réseau de communications électroniques qui s’entend, de manière large, comme toutes installations de transport ou de diffusion ainsi que, le cas échéant, les autres moyens assurant l’acheminement de communications électroniques, notamment ceux de commutation et de routage.

Le secteur se caractérise par une forte concentration entre les quatre acteurs que sont Orange, Free, SFR et Bouygues Telecom. Dans un contexte de très fort degré de concurrence, le marché subit une baisse notable du chiffre d’affaires, ce dernier étant passé de 40,5 milliards d’euros en 2010 à 32,2 milliards d’euros en 2016 ([47]). Le secteur, qui employait 142 000 personnes en 2004, emploie en 2016 moins de 115 000 personnes. Cette baisse du chiffre d’affaires ne résulte pas d’une diminution de l’activité mais du résultat d’une guerre des prix entre les différents opérateurs : le prix des forfaits mobiles, fixé à une base 100 pour l’année 2010, atteint en 2016 la valeur de 51, soit une division par deux du prix moyen d’un forfait mobile en seulement quelques années. Pour autant, sur la même période, le nombre de forfaits mobiles est passé de 43,8 millions à 59,5 millions d’abonnés, le nombre d’abonnement internet haut et très haut débit de 21,3 millions à 26,9 millions d’abonnés, tandis que les investissements réalisés sur le réseau ont atteint un record de 7,8 milliards d’euros en 2015, en hausse de 10 % en un an. Le marché se situe dès lors dans une dynamique de forte croissance, qui ne se répercute pas sur les chiffres d’affaires et les revenus des opérateurs, en raison d’une guerre des prix tirant les recettes de ces derniers vers le bas.

Dans ce contexte très concurrentiel de guerre des prix, l’utilisation d’un taux de TVA réduit sur une partie substantielle des forfaits mobiles ou des abonnements « triple play » apporte un avantage financier considérable aux opérateurs ayant recours à un abonnement à un service de presse en ligne pour ventiler une partie de leur chiffre d’affaires sur un taux super-réduit. En l’état actuel, seuls deux opérateurs – à savoir SFR et Bouygues Telecom – ont recours à un service de presse en ligne et au taux super-réduit qui en découle. Toutefois, leurs principaux concurrents – à savoir Free et Orange – auraient indiqué par voie de presse leurs intentions de développer une offre similaire.

Dans ce contexte très concurrentiel, il peut être légitimement posé la question de savoir si le déploiement généralisé des services de presse en ligne par certains fournisseurs d’accès relève davantage d’une stratégie d’optimisation fiscale que d’une politique de développement d’une nouvelle offre commerciale. En l’espèce, le Syndicat de la presse indépendante d’information en ligne (SPILL), qui fédère une partie de la presse en ligne, dénonce un « hold-up fiscal » dont « la fonction essentielle est de réduire l’impôt », quels que soient les besoins ou l’intérêt de leurs clients en matière de services de presse en ligne ([48]).

C. Le manque à gagner pour l’État pourrait être significatif en l’absence d’une clarification rapide de la loi

Le coût budgétaire de cette pratique n’a pas été chiffré par le présent projet de loi de finances. Des éléments diffusés par la presse évoquent des montants pouvant s’élever jusqu’à 1,2 milliard d’euros.

Si ces montants n’ont pas pu faire l’objet d’une vérification par le Rapporteur général, l’ordre de grandeur annoncé serait sans commune mesure par rapport au manque à gagner pour les finances publiques du taux de 2,1 % applicable aux publications de presse évalué pour 2017 à seulement 165 millions d’euros.

III. Le dispositif proposé

Le contrôle de l’administration et du juge s’effectuant selon « une temporalité qui n’est pas adaptée à ce secteur particulièrement concurrentiel » (exposé des motifs de l’article) et d’autres opérateurs ayant indiqué leur volonté de fournir prochainement des services de presse en ligne, par le présent article, le Gouvernement souhaite mettre un terme à la brèche fiscale actuelle.

Pour mettre un terme à l’utilisation excessive par certains opérateurs de télécommunication du taux de TVA super-réduit, il est proposé de remédier à la situation actuelle dans laquelle les fournisseurs d’accès peuvent répartir la base imposable de la TVA en fonction d’une méthode qui leur est propre. S’il reviendra à l’administration fiscale, sous le contrôle du juge administratif, de s’assurer que la répartition effectuée entre 2016 et 2017 respecte le principe d’une répartition simple et économique réaliste, il revient au législateur de préciser juridiquement le dispositif, afin d’en limiter dès aujourd’hui la portée et l’ampleur, sans préjuger de l’issue d’une éventuelle décision administrative ou judiciaire dont la temporalité n’est pas adaptée à ce secteur particulièrement concurrentiel.

L’intervention du législateur répond aussi à la nécessité de sécuriser juridiquement les fournisseurs d’accès souhaitant développer à l’avenir une offre similaire en offrant un cadre simple pour la ventilation du taux de TVA réduit applicable aux recettes des services de presse en ligne. Il permet ainsi de préserver des règles de saines concurrences qui ne se fassent pas au détriment de la dépense fiscale de l’État et du soutien au secteur de la presse en ligne.

Dans ce cadre, il est proposé d’établir une règle de ventilation de la TVA pour les abonnements à un service de presse en ligne inclus dans un forfait mobile ou une offre « triple play », en fixant l’assiette du taux super-réduit de TVA applicable à raison du coût réel d’acquisition des services de presse en ligne ou d’une version numérisée d’une publication de presse auprès des éditeurs de presse.

Le 2° du I précise les règles de répartition de l’assiette en matière de TVA : lorsque les prestations de presse en ligne sont comprises dans une offre qui comporte, pour un prix forfaitaire, l’accès à un réseau de communications électroniques, le taux réduit de TVA de 2,1 % n’est applicable qu’à la seule part de l’abonnement égale aux sommes payées par le fournisseur de service, par usager, pour l’acquisition des prestations. Il s’agit de ne prendre en compte dans l’assiette de la TVA pour le taux réduit uniquement la part de l’abonnement correspondant aux sommes facturées au fournisseur d’accès par les éditeurs de presse lorsqu’un abonné décide, par le biais d’une l’application mobile ou du site internet, d’accéder à une publication numérique de presse en ligne.

Sur la base des informations dont dispose le Rapporteur général, le niveau des sommes payées par les fournisseurs de service, par usager, pour l’acquisition des prestations, s’élèverait autour d’un euro voire 2 euros par abonnés. Elle conduirait à exclure de l’assiette du taux réduit une part substantielle de l’abonnement au service de presse, qui, sans lien avec le niveau de consommation des prestations de presse, serait désormais soumis au taux de TVA normal de 20 %. Il est toutefois probable que les fournisseurs d’accès adoptent en conséquence leurs méthodes de facturation et de ventilation en substituant à l’abonnement forfaitaire une facturation par consommation effective.

Le 2° du I précise également qu’aux sommes payées pour l’acquisition des prestations de services de presse en ligne doivent être soustraits les frais de mise à disposition du public acquittés par les éditeurs de presse au fournisseur de service. Il s’agit d’éviter un contournement de la disposition proposée par l’augmentation des marges arrière : en effet, pour pouvoir diffuser leurs publications, les éditeurs de presse doivent payer au fournisseur d’accès des frais de mise à disposition. En l’absence d’une telle disposition, les fournisseurs d’accès pourraient décider d’augmenter abusivement leurs marges arrière et d’augmenter en même temps les sommes versés aux éditeurs de presse pour l’acquisition de la presse en ligne.

Enfin, le 1° du I de l’article proposé modifie l’article 298 septies du CGI et apporte une précision au champ d’application de la TVA réduite à la presse, déjà mise en œuvre dans les faits par la doctrine fiscale : il précise que le taux réduit s’applique non seulement aux services de presse en ligne, mais également aux versions numérisées d’une publication de presse. La disposition vise ainsi la lecture, sur un support électronique, d’une version numérisée d’une publication de presse initialement imprimée. La disposition permet d’éviter de soumettre au taux normal les versions numérisées de presse imprimée, alors que ces dernières et les services de presse en ligne sont soumis au taux de 2,1 %.