rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235). — Défense : Préparation de l'avenir

SOMMAIRE

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1. PREMIÈRE PARTIE
2. I. L’EFFORT DE DÉFENSE FRANÇAIS AU REGARD DE SES PRINCIPAUX PARTENAIRES EUROPEENS
3. A. LA France, troisième ARMEE EUROPEENNE ?
4. 1. La France, deuxième selon le périmètre « OTAN »
5. 2. La France, troisième budget de défense hors pensions
6. B. DES ORIENTATIONS BUDGETAIRES DIVERGENTES
7. 1. Un réinvestissement important après une période de « trou capacitaire » au Royaume-Uni
8. 2. Une transition lente mais sûre en Allemagne
9. 3. Une répartition de la dépense française qui interroge dans la durée
10. C. QuELLES CONVERGENCES stratégiques ?
11. 1. Convergences et divergences des revues stratégiques
12. 2. 2 % de PIB, un référentiel non signifiant
13. II. LES POINTS DE VIGILANCE DU PROJET DE LOI DE FINANCES 2018
14. A. L’entrée en gestion
15. 1. Le report de charges
16. 2. Les reports de crédits
17. 3. Les engagements venant à échéance de paiement
18. B. L’exécution budgétaire
19. 1. Gel – Surgel - Dégel
20. 2. Attributions de produits et fonds de concours
21. 3. Le recours à des financements innovants
22. 4. Le coût des facteurs
23. 5. Le compte de commerce carburant
24. C. La fin de gestion
25. 1. Les surcoûts OPEX et MISSINT
26. 2. La maîtrise des effectifs
27. DEUXIÈME PARTIE EXAMEN DES CRÉDITS 2018 PAR PROGRAMME ET ACTION
28. I. ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE (PROGRAMME 144)
29. A. Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France (action 03)
30. 1. La DGSE
31. 2. La DRSD
32. B. Prospective de défense (action 07)
33. 1. Analyse stratégique
34. 2. Prospective des systèmes de forces
35. 3. Études amont
36. 4. Les opérateurs sous tutelle de la DGA
37. a. ONERA
38. b. École polytechnique
39. c. ISAE
40. d. ENSTA ParisTech
41. e. ENSTA Bretagne
42. C. Relations internationales et diplomatie de défense (action 08)
43. II. ÉQUIPEMENT DES FORCES (PROGRAMME 146)
44. A. Dissuasion (action 06)
45. 1. Composante océanique
46. a. SNLE
47. b. M51 & adaptation M51
48. 2. Composante aéroportée
49. 3. Simulation
50. 4. Transmissions stratégiques
51. B. Commandement et maîtrise de l’information (action 07)
52. 1. Commander et conduire
53. a. SCCOA
54. b. Systèmes d’information
55. c. Géographie numérique
56. 2. Communiquer
57. 3. Renseigner, surveiller, acquérir et reconnaître
58. a. MUSIS
59. b. CERES
60. c. ALSR
61. d. Les drones
62. e. Les avions radar
63. f. Le C160 Gabriel
64. C. Projection – mobilité – soutien (action 08)
65. 1. Projection aérienne
66. a. A400M
67. b. Les externalisations du transport tactique et stratégique aérien
68. c. Hélicoptères de manœuvre
69. 2. Projection maritime
70. 3. Projection et mobilité terrestres
71. D. Engagement et combat (action 09)
72. 1. Frapper à distance
73. a. MDCN
74. b. Rafale
75. c. Le pod de désignation laser NG
76. 2. Opérer en milieu hostile
77. a. VBCI
78. b. Hélicoptère TIGRE
79. c. Torpilles
80. d. Missiles anti-navire
81. e. Les frégates
82. f. Sous-marins nucléaires d’attaque
83. g. SCORPION
84. h. MMP
85. i. Rénovation Mirage 2000-D
86. j. Rénovation ATL-2
87. 3. Protection et sauvegarde (action 10)
88. a. Les missiles air-air
89. b. La surveillance des approches maritimes
90. c. FSAF
91. 4. Préparation et conduite des opérations d’armement (action 11)
92. a. La DGA
93. b. Investissement pour les opérations d’armement
94. EXAMEN EN COMMISSION
95. PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL
96. Annexe I : tableaux de données

PREMIÈRE PARTIE

Le 26 septembre 2017, dans son discours sur l’Europe, le Président de la République déclara : « En matière de défense, notre objectif doit être la capacité d’action autonome de l’Europe, en complément de l’OTAN. Le socle de cette autonomie a été posé, avec des progrès historiques intervenus ces derniers mois. En juin dernier, nous avons posé les bases de cette Europe de la Défense ; une coopération structurée permanente, permettant de prendre des engagements accrus, d’avancer ensemble et de mieux nous coordonner ; mais aussi un Fonds européen de défense afin de financer nos capacités et notre recherche. Ce socle indispensable, nous sommes en train de lui donner un contenu, à travers les échanges des différents États-membres qui souhaitent avancer en cette direction.

« Mais il nous faut aller plus loin. Ce qui manque le plus à l’Europe aujourd'hui, cette Europe de la Défense, c’est une culture stratégique commune. Notre incapacité à agir ensemble de façon convaincante met en cause notre crédibilité en tant qu’Européens. Nous n’avons pas les mêmes cultures, parlementaires, historiques, politiques ni les mêmes sensibilités. Et nous ne changerons pas cela en un jour. Mais je propose dès à présent d’essayer de construire cette culture en commun, en proposant une initiative européenne d’intervention visant à développer cette culture stratégique partagée.

« Pour créer ce rapprochement, nous avons besoin d’un changement profond. Je propose ainsi à nos partenaires d’accueillir dans nos armées nationales – et j’ouvre cette initiative dans les armées françaises – des militaires venant de tous les pays européens volontaires pour participer, le plus en amont possible, à nos travaux d’anticipation, de renseignement, de planification et de soutien aux opérations. Au début de la prochaine décennie, l’Europe devra ainsi être dotée d’une Force commune d’intervention, d’un budget de défense commun et d’une doctrine commune pour agir. »

Le chemin à parcourir pour concrétiser cette volonté affirmée d’une convergence européenne en matière de défense impose un préalable réaliste sur les convergences et divergences actuelles des efforts et stratégies de défense en Europe. Loin de l’exhaustivité, les développements suivants visent à comparer brièvement l’effort de défense et les orientations stratégiques de la France avec ses deux principaux partenaires, le Royaume-Uni et l’Allemagne.

I. L’EFFORT DE DÉFENSE FRANÇAIS AU REGARD DE SES PRINCIPAUX PARTENAIRES EUROPEENS

La capacité de la France à entraîner ses partenaires européens vers plus de convergence dépend étroitement de l’ampleur et de la qualité de son propre effort de défense. Or, malgré sa présence sur plusieurs théâtres d’opération, la France apparaît désormais aujourd’hui en perte de vitesse. Distancée par le Royaume-Uni, elle est dépassée par l’Allemagne lorsque l’on soustrait les pensions au budget de la défense.

A. LA France, troisième ARMEE EUROPEENNE ?

1. La France, deuxième selon le périmètre « OTAN »

Le périmètre « OTAN » (voir encadré) est un outil comptable permettant de comparer les évolutions budgétaires des différents pays de l’alliance transatlantique. Cependant plusieurs séries de chiffres doivent être utilisées pour présenter avec rigueur l’évolution des choix politiques et leurs conséquences budgétaires directes.

Ainsi, si les budgets en euros courants sont globalement à la hausse, la stabilité des chiffres en euros constants démontre que ces augmentations budgétaires n’ont pas été supérieures au niveau de l’inflation. Cette comparaison entre euros constants et courants révèle aussi que le pic de dépense britannique de 2015 est plus la conséquence de l’évolution du cours de la livre sterling que d’une hausse du budget affecté à la défense.

Source : OTAN, « Defence Expenditure of NATO Countries (2010-2017) », 29 juin 2017.

Source : OTAN, « Defence Expenditure of NATO Countries (2010-2017) ». 29 juin 2017

2. La France, troisième budget de défense hors pensions

Si les ordres de grandeur entre la France et le Royaume-Uni demeurent similaires, la comparaison hors pensions fait apparaître un budget allemand supérieur à celui de la France (voir graphique ci-dessous).

Les montants de paiement des pensions en Allemagne font l’objet d’une augmentation constante depuis 2011, qui s’explique par l’augmentation du montant des prestations et la hausse du nombre de bénéficiaires.([3]) Cependant, la dépense liée aux pensions est bien supérieure en France : 8 milliards d’euros sont inscrits au PLF pour 2018 contre 6 milliards d’euros prévus au budget allemand pour cette même année.

Cet écart du coût des pensions, en conjonction avec l’augmentation prévue du budget de la défense allemand dans son ensemble (41,9 milliards d’euros pour 2018, 43 milliards d’euros pour 2019), ne laisse pas préfigurer d’inversion de cette tendance. Le Royaume-Uni et l’Allemagne disposeront à l’avenir de marges budgétaires plus larges que la France.

B. DES ORIENTATIONS BUDGETAIRES DIVERGENTES

La dépense de défense, traduction des priorités stratégiques définies à l’échelle nationale, diffère fortement entre la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni.

1. Un réinvestissement important après une période de « trou capacitaire » au Royaume-Uni

La structure des crédits militaires britanniques traduit la phase de reconstruction engagée depuis le début de la décennie :

Priorité est donnée aux équipements (acquisition et entretien) et aux infrastructures. Les charges de personnels ne pèsent qu’un tiers contre près de la moitié en France et en Allemagne. Cette structure de dépense militaire est la traduction de la remontée en puissance des forces britanniques après une décennie d’interventions qui les a épuisées.

Après avoir accompagné sans retenue l’allié américain en Irak et en Afghanistan, les forces armées britanniques se sont en effet désengagées comme le traduit le graphique ci-après. Ce retrait a été perçu comme une condition indispensable pour rétablir dans la durée les capacités militaires du Royaume-Uni.

Après ce retrait massif, le gouvernement de M. Cameron a déclaré en 2015 vouloir réalimenter le budget de la défense dans le cadre de sa revue stratégique (National Security Strategy & Strategic Defense and Security Review – NSS & SDSR 2015). Lors du vote du budget britannique, celui-ci avait pris l’engagement pour la période 2015-2025 de dépenser tous les ans au moins 2 % de PIB pour son budget de défense, à augmenter celui-ci annuellement d’au moins 0,5 % de plus que le niveau de l’inflation et à augmenter les dépenses d’équipement d’au moins 1 % de plus que l’inflation. ([4])

L’un des enjeux de la revue stratégique de 2015 était d’estimer l’impact de la baisse budgétaire sur les capacités britanniques. Le gouvernement n’a jamais reconnu être passé en dessous d’un seuil budgétaire entraînant une réduction des capacités. Cependant, les réductions d’effectifs et les décommissions prématurées d’équipements (tels que les porte-avions) laissent percevoir un « trou capacitaire » à la suite des réductions budgétaires amorcées en 2010.

En outre, les travaux parlementaires de la période 2014-2016 constatent que certaines composantes de la force conventionnelle britannique font défaut. Les parlementaires citent ainsi leur besoin d’escadrons pour assurer la surveillance de leur espace aérien, leur manque de porte-avions qui limite leur projection aérienne, leurs insuffisances en termes de surveillance maritime et leur retard concernant le développement de missiles balistiques. ([5])

En résumé, le Royaume-Uni est en phase de reconstruction et organise son effort de défense en conséquence. Son calendrier et ses priorités divergent ainsi de l’Allemagne et de la France.

2. Une transition lente mais sûre en Allemagne

La perception des questions de défense en Allemagne est tout à fait singulière en Europe. Alors que les appels de la classe politique se multiplient en faveur d’une hausse des dépenses, le poids de l’histoire – tant au regard de considérations politiques et que de problématiques internes aux armées – empêche tout changement de doctrine brusque.

La Bundeswehr a été instituée en 1955 comme une armée ayant pour unique but la défense du territoire national dans un contexte de guerre froide. Elle est soumise à un contrôle constitutionnel – qui a longtemps interdit son déploiement en dehors des zones couvertes par l’OTAN – et au contrôle des parlementaires – qui autorisent ses dépenses importantes et ses opérations. La doctrine de « retenue » sur le plan international, tissée par les gouvernements successifs, comporte un élément central : le respect du multilatéralisme. ([6]) À ce titre, les troupes ont longtemps été mobilisées à des fins uniquement humanitaires et restent aujourd’hui principalement en retrait du front en zones de combats.

Cependant, concernant le déploiement en opérations extérieures, l’Allemagne réalise un effort substantiel. 3 700 personnels allemands opèrent à l’étranger en 2017, dont 1 000 sont déployés au Mali dans le cadre de la mission européenne EUTM, 1 000 forment les forces militaires en Afghanistan dans le cadre de l’opération Resolute support et 500 sont au Kosovo dans le cadre de la mission KFOR. Au total, l’Allemagne dispose de 13 mandats internationaux pour mener son action à l’étranger. Ses dépenses en matière d’engagements internationaux ont crû de 37,4 % entre 2016 et 2017. ([7])

Une évolution est également visible en matière d’investissements d’équipement. Lors de son audition par le Rapporteur spécial, l’Ambassadeur d’Allemagne en France, M. Meyer-Landrut, a indiqué que ceux-ci devraient croître de 16 % annuellement. ([8]) Entre 2016 et 2017 déjà, l’effort de dépense a été orienté principalement vers la recherche et développement (+ 46,9 %) et vers la commande de nouveaux équipements (+ 5,8 %). ([9])

La dépense de défense allemande est constituée pour moitié par les charges de personnel comme pour la France. Mais à la différence de celle-ci, elle préserve les infrastructures et l’entretien des matériels, qui lui confèrent une réelle capacité d’intervention.

3. Une répartition de la dépense française qui interroge dans la durée

Concernant la répartition de la dépense, la France se démarque par la faiblesse de la part de son budget consacrée aux dépenses de fonctionnement et d’entretien (25 % de son budget). Les parts du Royaume-Uni et de l’Allemagne sont bien plus élevées (42 % pour les Britanniques et 35 % pour les Allemands).

Ce choix dans l’affectation des ressources budgétaires françaises a pour conséquence des taux de disponibilité des équipements particulièrement dégradés, dégradation accrue par la sur-sollicitation des équipements en opérations extérieures.

On peut s’interroger sur la capacité du ministère de la défense à maintenir sa répartition actuelle des dépenses. Celle-ci semble indiquer que la contrainte budgétaire a ciblé des dépenses certes compressibles – l’entretien des équipements – mais elle engendre une situation dont on peut questionner la soutenabilité à long terme : la France dispose d’une armée d’hommes sans équipements. Dans le contexte actuel, sa capacité d’intervention sur les théâtres d’opérations s’en trouve menacée. La France sera-t-elle contrainte de se retirer de théâtres d’opération, à l’instar du Royaume-Uni à l’aube de la décennie ?

En définitive, Royaume-Uni, Allemagne et France ne partagent pas la même orientation de la dépense de défense car ces trois États ne partagent pas la même histoire militaire récente. Le premier se reconstruit après s’être épuisé en opération ; le second monte en puissance ; le troisième apparaît en surchauffe.

C. QuELLES CONVERGENCES stratégiques ?

Mais au-delà des budgets, les choix stratégiques militaires des trois grandes armées européennes convergent-ils au-delà des intentions ?

1. Convergences et divergences des revues stratégiques

Durant les trois dernières années, la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne ont chacun publié des documents stratégiques de haut niveau, mettant en lumière les risques perçus par chaque pays, et dictant leurs priorités stratégiques.

Le tableau ci-dessous reprend les éléments tirés de la revue stratégique britannique de 2015, du Livre blanc de 2016 sur la politique de défense allemande et de la Revue stratégique de défense et de sécurité nationale française de 2017. En gras figurent les éléments qui montrent une convergence dans l’évaluation des risques et des ambitions de chacun des trois pays.

Les trois pays ont une analyse des risques très similaire. Les attaques djihadistes, les agissements de la Russie en Ukraine, les tensions militaires en Méditerranée ou la fragilité d’États du Moyen-Orient et d’Afrique sont unanimement reconnus comme des événements hautement préoccupants. D’autres considérations moins « réalistes » figurent également, comme les pressions migratoires et les risques environnementaux ou sanitaires, qui menacent la stabilité de régions déjà fragilisées. Enfin les questions de cybersécurité, particulièrement sous l’angle de la vulnérabilité des infrastructures numériques civiles (secteur bancaire, réseaux nationaux de transports, d’énergie, de télécommunications etc.) constituent également une source d’inquiétude. Le Royaume-Uni avait ainsi prévu dès 2015 d’y affecter 1,9 milliard de livres sterling sur cinq ans et développe en la matière un partenariat avec le secteur privé.([10]) L’Allemagne s’est pour sa part dotée d’une nouvelle direction cyber en 2016, forte de 13 500 personnels.([11])

Les convergences sont moins claires concernant les ambitions. Les orientations allemandes en termes de capacités demeurent floues. Le Livre blanc met l’accent sur la capacité à répondre aux crises dans l’urgence et à être actif sur plusieurs théâtres d’opérations simultanément, sans cibler de domaines prioritaires.([12]) La publication à venir de deux documents stratégiques, concernant les lignes directrices de la politique de défense (Verteidigungspolitische Richtlinien) et l’organisation des armées (Konzeption der Bundeswehr), dont les versions actuelles datent de 2011 et 2013, devra apporter plus de clarté. Par ailleurs, le Livre blanc reflète la différence entre la France et l’Allemagne sur les questions industrielles : il exprime un souhait de consolider l’industrie de défense européenne, mais explicitant la marge de manœuvre réduite de l’État allemand en la matière.

Le Royaume-Uni apparaît comme un partenaire ayant la volonté de prendre part à interventions futures, mais dont les capacités actuelles restent limitées. Si une force de projection aérienne composée de deux porte-avions, d’appareils F-35 et de Typhoon est prévue, la reconstitution de forces capables de surveiller les espaces aériens et maritimes britanniques demeure la priorité actuelle. De plus, se pose la question de la nature exacte de la relation qui liera le Royaume-Uni à ses partenaires européens dans le cadre de l’Europe de la défense.

2. 2 % de PIB, un référentiel non signifiant

La Déclaration du sommet du Pays de Galle de 2014 énonce que les pays de l’OTAN « cherchent à se rapprocher dans les dix années à venir des 2 % recommandés ». Si le Président de la République s’est engagé en faveur de l’atteinte de cet objectif, il n’en reste pas moins qu’un tel indicateur de la mise en œuvre d’une politique de défense ambitieuse est peu convaincant.

Les Britanniques auront ainsi connu une période de près de dix ans de fortes réduction de leurs capacités militaire sans jamais descendre en dessous de 2 % de PIB. Du côté de l’Allemagne, au contraire, l’atteinte des 2 % paraît difficilement réalisable. D’une part parce qu’une partie de la classe politique, le SPD (social-démocrate) et les Grünen (écologistes), y reste par principe opposée. D’autre part, parce que les montants à prévoir seraient extrêmement élevés au regard des ambitions capacitaires allemandes.

En France, plus que sur la question des 2 %, il semble judicieux de s’interroger sur la faiblesse de notre budget hors pensions et sur la faiblesse de nos dépenses d’entretiens. Ces deux montants renvoient une image plus nette de notre budget de défense. Le premier montre l’étroite marge de manœuvre qui est la nôtre par rapport à nos voisins britanniques et allemands. Le second met en avant une situation difficilement tenable pour nos armées sur le long terme, celle de la dégradation de l’état de nos équipements.

II. LES POINTS DE VIGILANCE DU PROJET DE LOI DE FINANCES 2018

Le projet de loi de finances attribue à la mission Défense 34,2 milliards d’euros de crédits de paiement pour l’exercice budgétaire 2018. Ce montant est en augmentation par rapport à l’exercice 2017 pour lequel le projet de loi de finances 2017 programmait 32,4 milliards d’euros.

Ce ne sera qu’au printemps 2019 que l’on pourra constater la réalité de l’effort accompli, lorsque la loi de règlement pour l’exercice 2018 sera débattue au Parlement. D’ici là, plusieurs points de vigilance doivent être soulevés pour s’assurer que l’effort budgétaire annoncé pour 2018 ne restera pas lettre morte.

A. L’entrée en gestion

En application de l’annualité budgétaire, principe fondamental des finances publiques, la loi de finances initiale pour 2018 présente les recettes attendues et dépenses autorisées de l’État pour la période allant du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018.

En théorie, l’année démarre avec une feuille blanche et se termine par un rendu également blanc. Entre-temps, des recettes et des dépenses ont eu lieu. En pratique, la feuille n’est jamais blanche. Ainsi, l’État ne recrute pas le 1er janvier à l’aube l’intégralité de ses personnels qu’il congédie aussi massivement le 31 décembre au soir.

La programmation annuelle des crédits que constitue une loi de finances initiale présente au plus juste les recettes et les dépenses, en application d’un autre principe fondamental, celui de la sincérité. Mais en fin d’exercice, il peut être constaté un défaut de crédits pour payer des factures dues ou, a contrario, des crédits qui n’ont pas pu être consommés pour des raisons techniques ou politiques. Dans le premier cas, il est procédé à des reports de charges ; dans le second, à des reports de crédits.

Report de charges et report de crédits portent atteinte à la construction budgétaire des lois de finances initiales en modifiant les recettes et dépenses initialement programmées. Le degré d’altération est l’enjeu de l’entrée en gestion.

1. Le report de charges

Depuis la fin de l’exercice budgétaire 2012, le report de charges qui vient impacter l’exercice budgétaire de l’année N + 1 dépasse le seuil symbolique de 3 milliards d’euros.

Le programme 146 est le principal pourvoyeur du report de charges. Mais sa part tend à diminuer contrairement au programme 178.

L’impact du report de charges sur les programmes budgétaires est variable. Les programmes 144 et 146 sont les plus touchés. Ainsi, en début d’exercice 2015, plus de 30 % des crédits inscrits au programme 146 étaient préemptés par le report de charges 2014 à 2015. Cette proportion est descendue à 17,27 % en début d’exercice 2017.

Impact du report de charges sur l'annualité budgétaire

Par programme en LFI

(en pourcentages)

Source : tableau réalisé à partir des documents budgétaires transmis au Parlement.

Un report de charges signifie un retard de paiement et donc le versement d’intérêts moratoires. Après une période d’adaptation génératrice de retards notamment en 2010, l’entrée en service du logiciel de paiement CHORUS a considérablement renforcé l’efficience et la rapidité du processus de paiement. C’est donc l’ampleur du report de charges qui détermine le montant des intérêts moratoires. Les intérêts moratoires viennent sanctionner en cours de gestion des décisions réglementaires de fin de gestion.

Les documents budgétaires transmis au Parlement ne donnent que le montant des intérêts moratoires versés au titre du programme 146, via un indicateur de performance :

Source : RAP et PAP.

Pour 2018, le ministère des armées vise une stabilité des intérêts moratoires à hauteur de 10 millions d’euros.

Il est à noter que les montants mentionnés dans l’indicateur relatif aux intérêts moratoires et publiés dans les rapports annuels de performance (RAP) sont inférieurs aux montants transmis par le secrétariat général de l’administration à la suite de son audition en septembre 2017 :

Source : SGA – septembre 2017.

Le SGA a cependant complété l’information au Parlement en transmettant l’intégralité des intérêts moratoires payés par le Ministère :

Source : SGA – septembre 2017

Par programme, la répartition des intérêts moratoires s’établit comme suit :

Source : SGA – septembre 2017.

À partir de 2012, les intérêts moratoires dus aux défaillances du système de paiement sont quasi-nuls. Les défaillances techniques de paiement sont désormais marginales. Les intérêts moratoires trouvent leur origine dans le report de charges.

Les intérêts moratoires à la charge du ministère des armées étant issus d’une mesure de régulation budgétaire décidée non par ce même ministère mais par l’exécutif dans son ensemble, est-il sincère de faire assumer la pénalité de la décision de reporter des charges au seul ministère des armées ? D’autres ministères subissent également des reports de charges donnant lieu à paiement d’intérêts moratoires. Ces reports de charges étant décidés dans leur montant en fin d’exécution budgétaire d’année N, après adoption du projet de loi de finances relatif à l’année N + 1, le montant des intérêts moratoire qui en découle ne peut être précisé en loi de finances initiale et constitue donc une dépense imprévisible mais obligatoire qui pourrait correspondre au périmètre de la mission Crédits non répartis ([13]). La création d’un troisième programme de cette mission Intérêts moratoires sur mesures de régulation budgétaire irait dans le sens d’un projet de loi de finances plus sincère.

2. Les reports de crédits

En respect du principe d’annualité budgétaire, « les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes ». Toutefois, par dérogation à ce principe fondamental, l’article 15 de la LOLF autorise le report de crédits de paiement disponibles dans la limite de 3 % des crédits inscrits d’un exercice à l’autre sur le même programme budgétaire. Cette dérogation ne peut s’appliquer aux dépenses de personnel ou Titre 2. Toutefois, ces dépenses de personnel peuvent être majorées pour accompagner le report hors Titre 2, « dans des cas dûment justifiés par des contraintes techniques et avec l’accord du ministre chargé des finances » ([14]).

Les reports de crédits d’un exercice à l’autre donnent lieu à des décisions réglementaires dont le suivi est particulièrement ardu comme en atteste la note d’analyse de la Cour des comptes de l’exécution budgétaire 2016 : « Les crédits reportés de 2015 sur 2016 à la suite de la budgétisation des ressources exceptionnelles (590 millions d’euros 15 en CP sur le programme 146) ont été gelés dès le début d’année par le tamponné n° 8 du 1er avril 2016. Le décret d’avance de fin d’année a ensuite procédé à des annulations de crédits pour 672 millions d’euros sur le programme 146. Des crédits ont été ouverts par la LFR de fin d’année pour le même montant, mais ces crédits ont été gelés en fin de gestion. »

Ceci pour aboutir à la conclusion qu’« ainsi, les 590 millions d’euros se rapportant à l’exercice 2015 n’ont pu être consommés ni au titre de l’année 2015, ni au titre de 2016, à nouveau en violation du principe d’annualité budgétaire ».

3. Les engagements venant à échéance de paiement

Les autorisations d’engagement prises lors de l’année N ne viennent pas systématiquement et massivement à échéance de paiement cette même année N. Ceci est particulièrement observable sur le programme 146 Équipements des forces où un décalage de plusieurs années peut être constaté entre l’engagement de la dépense et sa mise en paiement.

Ceci signifie qu’une partie, significative pour les équipements, des crédits de la loi de finances pour 2018 sont mobilisés pour payer des engagements pris antérieurement et venant à échéance : cette dépense contrainte ou liée vient altérer la capacité de payer des dépenses nouvelles ou urgentes, de procéder à des économies.

Source : PAP 2017 Mission Défense.

Selon la programmation budgétaire inscrite en loi de finances pour 2017, les crédits de paiement 2018 sont d’ores et déjà ponctionnés de 16,9 milliards d’euros pour payer des engagements passés venant à échéance. Pour le seul programme 146 (équipements des forces), les engagements passés venant à échéance en 2018 s’établissent à 9,07 milliards d’euros.

Le volume des autorisations d’engagement non couvertes par des crédits de paiement au 31 décembre 2016 (plus communément appelé « restes à payer ») s’établissait à 50,4 milliards d’euros.

Le franchissement du seuil symbolique des 50 milliards d’euros interpelle : jusqu’à quel montant l’État peut-il engager des dépenses sans avoir l’assurance de disposer des crédits correspondants ?

Au-delà du seuil symbolique des 50 milliards d’euros, l’évolution par programme des engagements non couverts ne manque pas d’inquiéter :

Engagements non couverts par des paiements

au 31 décembre

(en milliards d’euros)

Alors que le programme 146 demeure le principal pourvoyeur d’engagements non couverts en raison des délais longs de réalisation des équipements (voir à ce sujet les développements consacrés dans ce rapport au programme 146), le programme 178 Préparation et emploi des forces devient également un pourvoyeur important. Ce ne sont plus des contraintes calendaires qui viennent justifier ici la non-couverture des engagements, mais l’incompressibilité des besoins qui ne trouvent pas en retour un abondement en crédits suffisant. Au bout du compte, ce qui est en jeu est la volonté de l’État d’assumer pleinement ses ambitions en matière de défense.

B. L’exécution budgétaire

L’exécution du budget n’est pas un exercice obéissant à de simples algorithmes. Des aléas et décisions réglementaires peuvent ainsi altérer la trajectoire initialement programmée.

1. Gel – Surgel - Dégel

Outils réglementaires à la disposition du ministère du budget, les « gels », « surgels » et « dégels » de crédits visent à imposer un contrôle sévère de l’exécution budgétaire par les responsables de programme.

Ils traduisent la méfiance « culturelle » du ministère du budget vis-à-vis de tous les ministères, convaincu que ces derniers ont une propension irrésistible à dépenser plus qu’ils ne doivent. Par une mise en réserve de crédits inscrits en loi de finances, les fameux gels et surgels, le ministère du budget bloque les responsables de programme dans leur capacité à consommer l’intégralité des crédits massivement en début d’année et à demander une rallonge budgétaire pour terminer l’exercice.

Mais ces outils disciplinaires sont devenus de véritables cartes de poker menteur. Plus tard dans l’année étaient rendus les crédits mis en réserve, moins le ministère bénéficiaire avait la possibilité de dépenser ces crédits. En 2016, les crédits rendus provisoirement indisponibles ont atteint un sommet à 2,79 milliards d’euros pour la seule Mission défense dont une mise en réserve initiale de 1,7 milliard d’euros. À la fin novembre, plus d’un milliard d’euros restaient à dégeler. Ils le furent intégralement mais ne laissant qu’un faible délai pour les consommer.

En juillet 2017, le gouvernement a annoncé l’annulation de 850 millions d’euros sur l’exercice 2017, sans que des précisions ne soient données sur le contenu des mesures prises. Cette insuffisance altère la capacité du Parlement à évaluer non seulement l’exécution budgétaire de 2017 et la programmation pour 2018, certaines mesures de 2017 impactant 2018.

2. Attributions de produits et fonds de concours

Les fonds de concours et attributions de produits dont bénéficie la Défense, tout comme d’autres ministères, font l’objet d’une estimation.

La création d’un fonds de concours est opérée par la direction du budget à la demande d’un ministère. Pour les attributions de produits, un décret en conseil d’État autorise la perception d’une rémunération au titre des prestations fournies régulièrement par un service et un décret simple pris sur le rapport du ministre en charge du budget attribue le produit des recettes au ministère concerné.

Fonds de concours et attributions de produits sont directement portés en recettes au budget général, au budget annexe ou au compte spécial considéré. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre chargé des finances sur le service, programme ou dotation concernés. Chaque semaine, cette opération est effectuée par arrêté du ministre en charge du budget.

Selon le projet de loi de finances pour 2018, le ministère des armées attend des fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) 741,6 millions d’euros. Ce montant s’inscrit dans un volume classique. L’année 2015 est atypique en raison du montage financier mis en place suite à l’annulation de la vente des Bâtiments de Projection et de Commandement (BPC) à la Russie. Ce montage financier a donné lieu à l’ouverture exceptionnelle de crédits de paiement par fonds de concours au profit du programme 146 en août 2015.

La répartition par programmes des fonds de concours et attributions de produits est fortement déséquilibrée. Le service de santé est le principal pourvoyeur d’attributions de produits, tant par le programme 178 que le programme 212.

À partir de 2015, le regroupement des charges de personnels sous le programme 212 a entraîné le transfert d’attributions de produits du programme 178 au programme 212, notamment au titre du « remboursement des soins assurés par le service de santé des armées (titre 2) ». À l’opposé, le programme 144 est marginal.

Pour l’exercice 2018, la répartition attendue est similaire :

Programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense

(en euros)

Programme 146 Équipement des forces

(en euros)

Programme 178 Préparation et emploi des forces

(en euros)

Programme 212 Soutien de la politique de la Défense

(en euros)

3. Le recours à des financements innovants

Le 7 juillet 2017, devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, la ministre des armées, Florence Parly, a déclaré : « nous allons prochainement désigner un nouveau DGA qui aura pour mission non seulement d’améliorer la qualité et de veiller à la modernité de nos équipements, mais également d’engager une profonde transformation visant à trouver des modes de financement innovants pour accélérer le renouvellement des matériels. »

Lors de son audition par le rapporteur le 26 septembre 2017, la direction du budget n’était pas en mesure de détailler la nature des financements innovants évoqués par la ministre. Par financements innovants, on entend une multitude de dispositifs dont la caractéristique commune est de « débudgétiser » des dépenses par des mécanismes financiers complexes.

La dernière tentative de financement innovant fut les sociétés de projet. Le 1er octobre 2014, devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, Jean-Yves Le Drian, alors ministre de la défense, annonçait que « le Gouvernement a décidé de mettre en œuvre, dès 2015, des solutions innovantes d’acquisition de matériels militaires, permettant de mobiliser le produit de cessions de participations d’entreprises publiques, ainsi que le prévoient l’article 3 de la LPM et le paragraphe 5.1 du rapport annexé. Une des solutions les plus intéressantes serait de s’appuyer sur une société de projet. La réflexion que nous avons conduite vise à définir la meilleure utilisation possible du produit des cessions de participations de l’État. Or la LOLF impose que ces produits soient réutilisés par des opérations d’investissement en capital. Une formule consiste à mettre en place une ou plusieurs sociétés de projet conduisant notamment des opérations de location de certains équipements militaires au bénéfice du ministère de la Défense, par analogie avec les projets de mise à disposition de matériels dans le secteur privé. La ou les sociétés de projet seraient créées avec un capital financé en partie par l’État, à partir des recettes des cessions de participations, en partie par des investisseurs privés. Elles rachèteraient aux armées des équipements, y compris en cours de construction et pas encore livrés, ce qui générerait une rentrée d’argent, soit une recette exceptionnelle pour le budget de l’État, et loueraient ensuite les équipements au ministère de la Défense. » Les équipements que le ministère de la défense envisageait d’acquérir via les sociétés de projet étaient les A400M et les FREMM.

Cette annonce intervenait alors que depuis l’été 2013 les ministères de la défense et du budget travaillaient sur cette hypothèse. Les sociétés de projet ou SPV (special purpose vehicle) « prendrait la forme d’une société constituée avec des capitaux privés d’une part et dotée d’autre part par le compte d’affectations spéciales « participations financières de l’État. Cette société aurait ensuite pour objet d’acheter (soit directement à l’industriel, soit au ministère de la défense après livraison du matériel) des matériels militaires puis de les louer au ministère de la défense » ([15]).

Un rapport conjoint de l’inspection des finances et du contrôle général des armées émit de sévères réserves juridiques sur un tel dispositif.

Malgré ces réserves, un amendement du gouvernement au projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques fut adopté en février 2015 pour contourner plusieurs obstacles juridiques. Défendant cet amendement, Emmanuel Macron, alors ministre de l’économie, déclara : « cet amendement permet de lever certains verrous législatifs qui pourraient, sinon, faire obstacle à la constitution des sociétés de projet. Est ainsi autorisée, pour le préciser de la manière la plus claire possible, la cession d’équipements militaires qui ne sont pas inutiles aux armées, ce qui permettra d’éviter la contestation de l’appartenance de ces équipements au domaine privé de l’État ou l’invocation de l’article L. 3211-17 du code général de la propriété des personnes publiques, qui semble y faire obstacle (…). Est également prévu, eu égard aux délais extrêmement contraints puisqu’il s’agit de faire face aux prochains mois, que les sociétés de projet puissent échapper à certaines règles applicables aux sociétés de financement, notamment à l’obligation d’obtenir un agrément préalable de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution » ([16]).

Sous la pression du Parlement réticent à ce dispositif, le Président de la République a renoncé à ces sociétés lors d’un conseil de défense tenu le 29 avril 2015. L’actualisation de la loi de programmation militaire, débattue et votée un mois plus tard, ouvrit de nouveaux crédits budgétaires pour financer les besoins de la Défense.

Les autres pistes de financements dits innovants vont de l’externalisation à l’attribution de recettes exceptionnelles.

Le ministère des armées a toujours eu recours à l’externalisation pour accomplir une part de ses missions. Une instruction du secrétariat général pour l’administration du 26 mars 2013 a établi le « processus ministériel de préparation et de conduite des démarches de rationalisation optimisée du fonctionnement en régie ou d'externalisation ».

Outre la décision d’externaliser, le Ministère des armées doit s’assurer du bon déroulement du contrat. Selon l’instruction du SGA, « de manière globale, le ministère doit s'assurer de la réalisation des objectifs contractualisés. Pour ce faire, il procède à un bilan opérationnel, économique et social régulier de l'opération. Le calendrier de ce bilan peut être fixé dans le contrat lui-même, en fonction notamment de la durée de celui-ci. En tout état de cause, il devra intervenir au moins un an avant la fin prévue du contrat en cours. Le rapport qui en résulte doit permettre, par référence aux quatre conditions fixées, de décider, avant la fin du contrat en cours, du renouvellement total ou partiel de l'opération d'externalisation ou de la reprise en régie de tout ou partie des activités.»

La phase de contrôle et d’évaluation est le point de faiblesse des externalisations. Il est regrettable que le Parlement ne soit pas destinataire des bilans de ces opérations. En effet, sur certaines fonctions, il a été procédé à la reconduction de contrat d’externalisation sans tenir compte de la mauvaise exécution du contrat par le prestataire ou d’un changement de l’environnement économique et financier permettant d’envisager d’autres options.

Sans un renforcement des capacités de contrôle et d’évaluation internes au ministère des armées, les forces armées s’exposent à des déconvenues. L’attribution du marché FOMEDEC (formation modernisée et entraînement différencié des équipages de chasse) à une société britannique, BABCOK, n’est pas sans conséquences sur la crédibilité de « l’équipe France » à exporter ses équipements et à former des armées étrangères, deux piliers de l’influence française dans le monde.

Les recettes exceptionnelles ont constitué une part importante des ressources financières du ministère des armées au cours des précédents exercices budgétaires. La vente de fréquences et la vente d’emprises immobilières constituent les deux principales ressources. Si la première s’est révélée aléatoire dans son montant et son calendrier, la seconde est plus régulière mais dans un moindre volume :

Évolution des recettes exceptionnelles issues des cessions immobilières

de 2014 à 2018

(en millions d’euros)

* LPM 2014-2019.

** Prévision d’encaissements en 2018.

4. Le coût des facteurs

Selon le ministère des armées, « la notion de baisse de coût des facteurs doit s’entendre comme étant une moindre augmentation prévisionnelle des coûts. L’effet qui en résulte depuis mai 2013 entraîne une baisse mécanique des besoins financiers tels qu’estimés lors de leur construction en LPM. Les marges de manœuvres ainsi dégagées sont appelées « effet coût des facteurs (CF) ».

Le calcul de l’effet coût des facteurs résulte d’une combinaison d’indices (voir liste en annexe) pondérés selon l’agrégat :

(1) Équipement d’accompagnement.

(2) Entretien programmé du matériel.

(3) Programme à effets majeurs.

(4) Autres opérations d’armement.

L’application de ces formules aboutit à des économies estimées de 934 millions d’euros en 2017 et de plus d’un milliard d’euros en 2018 (1,093 milliard d’euros).

(en millions d’euros)

Le chiffrage des économies tirées du coût des facteurs est devenu un nouvel objet de négociation entre le ministère des armées et le ministère de l’économie et des finances. La définition des équations fut un exercice difficile. Leur suivi également.

Faire reposer une partie substantielle des capacités budgétaires du ministère des armées sur une évolution favorable du coût des facteurs revient à pérenniser de l’incertitude et amoindrit la capacité du Parlement à autoriser la dépense publique en connaissance de cause.

5. Le compte de commerce carburant

Le service des essences des armées (SEA) acquiert pour le compte des forces les différents carburants nécessaires à leur activité. Cette mission est difficilement prévisible budgétairement. Elle repose à la fois sur une anticipation de l’activité des forces et sur une estimation des cours du pétrole ainsi que de la parité euro/dollar.

Le SEA ne dispose pas de crédits budgétaires stricto sensu, inscrits en loi de finances. Un compte de commerce, « Approvisionnement de l'État et des forces armées en produits pétroliers, biens et services complémentaires » lui est dédié ([17]). La loi de finances fixe uniquement à titre indicatif les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses. Ces ressources proviennent principalement du produit de la cession de produits pétroliers. En conséquence, le poste carburant constitue une opération budgétaire pour chacune des forces dans le cadre du programme 178.

Dès lors, les estimations ont un impact direct sur les crédits de la mission défense. Mais, comme l’indique régulièrement la Cour des comptes, « prévoir les prix du pétrole est une activité malaisée ». L’exercice 2017 semble toutefois déroger à la règle mais ne saurait être une garantie pour l’avenir.

Pour chaque exercice budgétaire, sont établies des hypothèses de cours du baril de brent et de parité euro-dollar. Une rétrospective de ces hypothèses démontre la difficulté de l’exercice.

Pour le cours du baril de Brent, ni la hausse de 2011, ni la chute de 2014 n’avaient été anticipées :

Pour la parité euro/dollar, l’instabilité des deux monnaies est permanente.

La difficulté d’anticipation a un impact budgétaire sur le poste des carburants. Selon les années, ces difficultés permettent de dégager de réelles économies, comme lors des exercices 2013 à 2016. Mais, elles peuvent également générer de fortes sous-estimations de la charge comme lors des exercices 2010, 2011 et 2012. Depuis janvier 2017, les prévisions se révèlent de nouveau inférieures aux moyennes mensuelles constatées.

Les sous-estimations budgétaires exigent des ajustements budgétaires pour préserver le volume d’activités des forces.

Pour 2018, les hypothèses retenues sont 55 dollars pour le baril de Brent et une parité €/£ inchangée à 1,10.

C. La fin de gestion

1. Les surcoûts OPEX et MISSINT

En 2016, les surcoûts OPEX se sont établis à 1,176 milliard d’euros Engagés massivement et dans la durée sur plusieurs théâtres d’opération, notamment à partir de 2013, les forces françaises génèrent des coûts imprévus pour des actions dont elles ne sont pas décisionnaires. La problématique des surcoûts des missions intérieures est récente car liée à la mise en œuvre de l’opération Sentinelle.

Pour couvrir les surcoûts liés aux opérations extérieures et aux missions intérieures, une provision est inscrite en loi de finances initiale et des décrets d’avance viennent abonder la mission Défense de la différence entre programmation et besoins réels.

Avec la loi de programmation militaire 2014-2019, la provision pour le surcoût OPEX a été abaissée à 450 millions d’euros, marquant un revirement par rapport aux exercices passés.

Lors des débats parlementaires, le ministre de la défense justifia cette mesure : « Nous pensons pouvoir ramener au plus vite les crédits des OPEX à 450 millions d’euros, ce qui serait plutôt une bonne chose pour le budget de la défense. En effet, au-delà de ce seuil, un partage interministériel s’opérera, comme antérieurement. Il ne faut donc pas fixer un niveau de financement trop important, sinon nous risquons d’amputer d’autres lignes budgétaires. Chacun comprendra donc l’intérêt de ce dispositif pour le budget de la défense » ([18]).

Face à cet optimisme, certaines voix ont fait part de leur scepticisme : « Le ministre a présenté une budgétisation prudente des OPEX comme une bonne nouvelle pour le ministère de la Défense, du fait du refinancement de ces opérations à partir des crédits gelés dans les autres ministères, mais cette procédure, présentée comme un « usage », n’est pas définitivement acquise pour Bercy et un risque pèse donc chaque année sur les OPEX, en fonction de la situation des finances publiques. L’argument selon lequel la solidarité paie les OPEX fragilise, en réalité, la loi de programmation militaire » ([19]).

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, le gouvernement a décidé de relever la dotation au titre des OPEX pour la porter à 650 millions d’euros, montant moindre à ceux budgétés avant la LPM 2014-2019.

Dans sa réponse au questionnaire budgétaire, le ministère des armées précise que « le financement des éventuels surcoûts non couverts par cette dotation reste garanti par la clause de sauvegarde de la LPM, qui prévoit un financement interministériel ».

Il sera aisé de vérifier la portée de cette affirmation en fin d’exercice 2017 lorsque devra être financé le reliquat du surcoût OPEX 2017. D’ici là, prudence est mère de sûreté.

La problématique est identique pour la couverture des surcoûts des missions intérieures (Sentinelle,…). Ces surcoûts relèvent exclusivement du Titre 2 et sont inscrits au programme 212. La provision inscrite en loi de finances initiale fut longtemps symbolique avant d’être une première fois relevée en 2013 à 11 millions d’euros. L’engagement de Sentinelle a contraint l’exécutif à une revalorisation en 2016 à hauteur de 26 millions d’euros, puis à 41 millions d’euros en 2017, largement insuffisante au regard des surcoûts constatés.

Le ministère des armées fait face à deux contraintes non conciliables :

– mener des opérations extérieures et intérieures par principe imprévues en dotant les forces engagées des moyens nécessaires pour accomplir leurs missions. Cette imprévisibilité ne permet pas une prévision budgétaire à l’euro prêt et donc génère des surcoûts dont le financement ne peut qu’intervenir qu’en cours ou au terme de l’exercice budgétaire ;

– présenter au Parlement des prévisions sincères de ses besoins en autorisations d’engagement et en crédits de financement. La provision inscrite en loi de programmation militaire de 450 millions d’euros est une entorse volontaire et assumée par le précédent gouvernement au principe de sincérité des finances publiques.

Pour concilier ces deux contraintes, l’augmentation des crédits alloués aux surcoûts OPEX et MISSINT des programmes 178 et 212 est présentée comme la solution optimale. Or, cette dernière ne pourra jamais lever l’incertitude liée à l’imprévisibilité des missions.

Il est nécessaire d’envisager un nouveau mécanisme, certes plus complexe, intégrant l’augmentation de la budgétisation des crédits de la mission Défense mais faisant également appel à une mission aujourd’hui marginale, la mission Crédits non répartis.

La mission Crédits non répartis a été créée en application des articles 7-I. et 11 de la LOLF :

La mission Crédits non répartis compte deux programmes.

Le programme 551 « provision relative aux rémunérations publiques » « est une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote de la loi de finances initiale ». Ce programme ne présente pas un intérêt particulier pour la présente étude.

Le programme 552 « dépenses accidentelles et imprévisibles » « est une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour des dépenses imprévisibles dont la répartition par programme ne peut être déterminée au moment du vote de la loi de finances initiale ».

Les opérations extérieures et les missions intérieures étant des dépenses imprévisibles lors de leur engagement et de leur désengagement, l’éventualité d’un recours au programme 552 mérite un examen plus approfondi.

L’usage des crédits du programme 552 apparaît aujourd’hui très discutable. Il y est fait recours essentiellement pour alimenter en crédits de paiement les « fonds spéciaux » rattachés au Premier ministre et « pour des prises à bail urgentes de l’administration » (uniquement par l’affectation d’autorisations d’engagement) alors que, comme le précise la Cour des comptes dans sa note d’analyse, « les crédits immobiliers sont censés être prévus dans les missions concernées, en fonction des schémas pluriannuels de stratégie immobilière ».

Ce double usage s’est ainsi concrétisé en 2016 par deux opérations :

● le décret n° 2016-220 du 6 juillet 2016 a ouvert 80 millions d’euros en AE uniquement au profit du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières, rattaché à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines afin de permettre la signature d'un nouveau bail, d'une durée de neuf ans, dans le cadre du plan de relogement des services de la direction générale de l'INSEE à Montrouge ;

● le décret du 7 juillet 2016 a ouvert 8 millions d’euros en AE et en CP au profit du programme 129 Coordination du travail gouvernemental, rattaché à la mission Direction de l'action du Gouvernement.

Par ailleurs, le décret n° 2016-1652 du 2 décembre 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance et la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 ont annulé respectivement 220 millions d’euros en AE, sur la provision spécifique du programme pour les éventuelles prises à bail privées des administrations centrales et déconcentrées, et 16 millions d’euros en AE et en CP. Ces annulations ont été permises par les perspectives d'exécution des crédits du programme, inférieures au niveau prévu en loi de finances initiale.

Pourrait-on faire appel au programme 552 pour améliorer la sincérité de la loi de finances initiale concernant le surcoût des opérations extérieures ?

La sincérité d’une loi de finances initiale ne se constate que lors de l’examen de la loi de règlement, examen aujourd’hui délaissé par le Parlement. Les écarts constatés entre les dépenses programmées et les dépenses réellement exécutées doivent être limités. Pour les dépenses imprévisibles comme les opérations extérieures, les ajustements indispensables en cours d’exécution budgétaire ne doivent pas se faire au détriment des autres missions du budget de l’État, au risque de déstabiliser l’édifice général.

Dans sa note sur l’exécution budgétaire 2015 de cette mission, la Cour des comptes observe que les crédits du programme 552 « peuvent être mobilisés en vue de couvrir des « dépenses imprévisibles », c'est-à-dire dont la survenance n’est pas confirmée au moment du vote de la loi de finances et qui ne sont par conséquent pas pris en compte dans la justification au premier euro des programmes du budget de l’État ».

Lorsque le Président de la République décide d’une intervention française sur un théâtre extérieur, cette dépense est par principe imprévisible en loi de finances initiale. Il en va de même pour la fin d’une opération. Cet engagement ou ce retrait génèrent des coûts importants imprévus, notamment en faisant appel à des moyens aériens et maritimes exceptionnels pour projeter hommes et matériels.

La couverture de ces surcoûts OPEX imprévus entre pleinement dans le champ du programme 552 tel que rappelé par la Cour des comptes. Ce recours à la mission « crédits non répartis » épargnerait dans le même temps les crédits des missions autres que ceux de la mission Défense et éviterait une insincérité budgétaire générale.

Cependant, un recours au programme 552 ne vaut que pour l’engagement et le retrait des opérations extérieures. Hors ces deux périodes exceptionnelles, il incombe à l’État de doter la mission Défense dès la loi de finances initiale des crédits nécessaires (notamment pour les programmes 178 et 212) permettant d’assurer la bonne exécution des opérations extérieures.

Cette nouvelle pratique budgétaire pourrait se traduire selon les schémas suivants :

L’année N, le président de la république décide l’envoi des forces armées sur un théâtre extérieur Z. Alors qu’en loi de finances initiale, le surcoût OPEX était estimé à 800 millions d’euros (programme 178 + programme 212), il s’élève au final à 1,2 milliard d’euros. Pour couvrir la différence, il est fait appel à une partie des crédits inscrits au programme 552.

L’année N + 1, aucune nouvelle opération n’est engagée. En loi de finances initiale, le surcoût OPEX du programme 178 est établi à 1 milliard d’euros (+ 200 millions d’euros par rapport à l’année N répartis entre les programmes 178 et 212) pour couvrir l’augmentation engendrée par l’opération lancée lors de l’année N. Il n’est pas fait appel au programme 552.

L’année N + 2, le Président de la république décide du retrait total et immédiat des forces du théâtre extérieur Z. Ceci engendre des surcoûts de 1,2 milliard d’euros. La LFI N + 2 ayant fixé à 1 milliard d’euros les surcoûts du programme 178, il est de nouveau fait appel au programme 552 pour couvrir l’intégralité de la dépense, mais dans une moindre mesure que pour l’exercice N.

L’année N + 3, les dépenses liées à l’opération Z n’ont plus d’impact budgétaire ; les crédits des programmes 178 et 212 de la Mission défense dédiés aux surcoûts OPEX retrouvent leur niveau antérieur.

Un tel mécanisme est suggéré par la Cour des comptes pour ce qui concerne les fonds spéciaux. Dans sa note d’analyse sur l’exécution budgétaire 2015, elle observe que « ces dépenses de nature particulière pourraient justifier le recours à la mission « crédits non répartis » plutôt que de relever de la règle générale (auto-assurance au sein d’un programme ou obligation de gage prévalant pour les décrets d’avance). Cependant, l’imprévisibilité des besoins de ce programme est sujette à caution lorsqu’on constate que, chaque année, les crédits ouverts sont du même ordre de grandeur (18,5 millions d’euros en 2014, 9,96 millions d’euros en 2013, 10,7 millions d’euros en 2012 et 11,3 millions d’euros en 2011). Une budgétisation plus exacte du programme 129, « coordination du travail gouvernemental », pourrait donc permettre de rester dans le droit commun ».

L’adoption de ce mécanisme pour les opérations extérieures exige d’inscrire un volume de crédits de paiement en LFI au profit du programme 552 d’un tout autre montant que tel que pratiqué aujourd’hui.

La gestion des dotations du programme 552 présente la souplesse budgétaire indispensable pour l’engagement des troupes. Selon la Cour, « la gestion de ces dotations relève de la direction du budget, au terme d’une procédure centralisée et rapide (moins de 24 heures) : le texte réglementaire (décret pour les dépenses accidentelles et imprévisibles, arrêté pour les rémunérations) est préparé sur instruction du cabinet du Premier ministre après demande d’un ou de plusieurs ministères. Cette procédure évite les consultations préalables prévues pour les décrets d’avance qui doivent être soumis à l’avis des commissions des finances des assemblées et à l’examen du Conseil d’État puis à la ratification du Parlement au vu d’un rapport de la Cour des comptes (article 58-6 de la LOLF). Dans ce cas, la mise à disposition des crédits se fait au mieux en deux semaines ».

Ce mécanisme est par ailleurs vertueux en année dite de flux car elle fait supporter à la seule mission défense le surcoût OPEX, obligeant à une gestion plus rigoureuse des besoins des forces en OPEX.

La sous-budgétisation actuelle des OPEX n’encourage pas la rigueur, comme il a été démontré pour le seul transport stratégique et tactique aérien dans le rapport d’information présenté à la commission des finances de l’Assemblée nationale en mars 2017. « L’insincérité budgétaire initiale et l’assurance de ne pas devoir assumer en fin d’exercice les surcoûts ouvrent un espace dangereux pour les finances publiques car elles autorisent informellement tous les dérapages financiers sous couvert du besoin opérationnel. L’unique garde-fou repose sur la seule volonté de rigueur des personnels du ministère de la Défense. Lorsque cette rigueur n’est pas impérative, rien ne peut arrêter les dérapages ».

Le ministère des armées ne serait pas le seul ministère susceptible de faire appel à ce mécanisme.

Le ministère des affaires étrangères a ainsi enregistré au cours de l’exercice 2016 un différentiel de plus de 100 millions d’euros entre les crédits de paiement inscrits en LFI (496,97 millions d’euros) et ceux constatés en LFR (612,48 millions d’euros) au titre des opérations de maintien de la paix. L’imprévisibilité des contributions françaises aux différentes opérations de maintien de la paix opérées sous l’égide des Nations Unies est manifeste comme en atteste le tableau suivant :

Source : RAP 2016 programme n° 105.

2. La maîtrise des effectifs

Le 6 avril 2016, au terme d’un conseil de défense, a été décidé l’accroissement des effectifs du ministère des armées de 10 000 postes au cours des années 2017 à 2019. Cette décision intervenait moins d’un an après l’adoption de la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 qui procédait à un allégement de la déflation des effectifs inscrite dans la loi du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019. Ces décisions marquaient un revirement majeur dans la courbe des effectifs de la Défense :

Source : RAP mission défense (-> 2016) ; PAP mission défense (2017 ; 2018).

Le plafond d’emplois définis pour la mission Défense hors opérateurs par le projet de loi de finances pour 2018 poursuit cette croissance en l’établissant à 274 580 ETPT.

Entre le 18 décembre 2013 et le 6 avril 2016, soit 28 mois, trois décisions majeures et contradictoires ont été prises concernant les effectifs du ministère de la défense. Les trajectoires d’effectifs, que ce soit en programmation qu’en exécution sont restées cohérentes (à savoir parallèles) dans leur orientation baissière jusqu’en 2014. À partir de cette date, les trajectoires d’effectifs en programmation révèlent l’instabilité du référentiel qui se traduit en exécution par une inversion d’orientation, conformément à la décision présidentielle d’avril 2016.

Ces changements d’orientation provoquent automatiquement une aggravation de l’imprévisibilité des besoins budgétaires de titre 2 (frais de personnel), de l’insincérité des lois de finances initiales et, au final, de la nécessité de procéder à des ajustements réglementaires en faveur du programme 212 pour couvrir le dérapage en exécution des frais de personnel.

Ainsi, le décret n° 2016-1652 du 2 décembre 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance, a affecté 187 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement au profit du programme 212 au titre des dépenses de personnel. Ces crédits ont été gagés notamment par des annulations de crédits du programme 146.

Cet ajustement n’est pas exceptionnel comme le démontre le récapitulatif des crédits de paiement ouverts en fin de gestion par décret d’avances au profit des dépenses de personnel (hors OPEX) :

Le dérapage du titre 2 du ministère des armées n’est pas exclusivement provoqué par l’augmentation nominale des emplois. Viennent s’ajouter les mesures catégorielles générales (prise au profit de l’ensemble des personnels civils et militaires de l’État) et spécifiques (décidées pour les seuls personnels du ministère des armées).

*

Depuis l’exercice 2015, les charges de personnel ont été budgétairement rassemblées au sein du programme 212 piloté par le secrétaire général pour l’administration.

Si, sur un strict plan organique, ce regroupement peut apparaître pertinent (avec la montée en puissance de la DRHMD, même si chaque armée a conservé son service RH), sur le plan de l’information du Parlement, il ne permet pas de préciser les besoins et coûts humains de chaque fonction du Ministère de la Défense. Ainsi, reconstituer les charges de personnel de la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) est impossible à partir des seuls documents budgétaires transmis au Parlement.

Toutes les missions budgétaires n’ont pas concentré en un seul programme les charges de personnels. L’enseignement scolaire, la justice, la sécurité ont conservé un titre 2 pour chacun de leur programme.

Un bilan du nouveau périmètre du programme 212 serait opportun, dans un souci de renforcement du pilotage politique des ressources humaines du ministère des armées.

DEUXIÈME PARTIE EXAMEN DES CRÉDITS 2018 PAR PROGRAMME ET ACTION

I. ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE (PROGRAMME 144)

Le programme budgétaire 144 Environnement et prospective de la politique de défense a pour responsable le directeur général des relations internationales et de la stratégie (DGRIS). Cette responsabilité budgétaire est cependant à relativiser tant ce programme 144 a un contenu disparate et fédère un certain nombre d’organismes et directions échappant dans les faits au pilotage réel de la DGRIS : le programme 144 est un conglomérat regroupant le renseignement (DGSE et DRSD), la prospective et l’analyse stratégique (relevant de la DGRIS), la prospective des systèmes de force – les études amont –- les écoles d’ingénieurs et l’ONERA (pilotées par la DGA) ainsi que la diplomatie de défense (sur laquelle l’état-major des armées a plus qu’un droit de regard). Une analyse globale des crédits alloués au disparate programme 144 est en conséquence peu pertinente.

Ce rapide récapitulatif invite à repenser l’architecture budgétaire de la Mission défense afin que le contrôle parlementaire puisse être plus opérant.

De plus, le regroupement des charges de personnel sous le programme 212 à partir de l’exercice 2015 biaise l’analyse dans la durée des crédits alloués au programme.

Pour 2018, sont inscrits 1,44 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et 1,39 milliard d’euros de crédits de paiement.

Le programme 144, à l’instar des trois autres programmes de la mission Défense, est contraint par des engagements antérieurs à l’exercice budgétaire mis en débat au Parlement. Le volume des crédits de paiement inscrits au profit du programme 144 en 2018 s’avère d’ores et déjà insuffisant pour couvrir les échéances arrivant à terme.

Le report de charges pesant sur le programme 144 a atteint 235,2 millions d’euros de 2016 à 2017, soit un plus haut. Ceci représente 17,61 % des crédits inscrits au projet de loi de finances 2017. À ce jour, aucune indication du report de charges de 2017 sur 2018 n’a été donnée.

Ce niveau élevé du report de charges au regard du volume de crédits inscrits au programme 144 interroge sur le respect par la loi de finances des principes de sincérité et d’annualité, principes fondamentaux des finances publiques sans lesquels l’autorisation budgétaire délivrée par le Parlement est vaine.

De ce report de charges sont issus des intérêts moratoires qui demeurent marginaux dans leur montant :

Source : SGA – septembre 2017

Au 31 décembre 2017, 1,72 milliard d’euros d’engagement ouverts dans le cadre du programme 144 n’étaient pas couverts par des paiements. Ceci représente 123 % du volume des crédits de paiement inscrits au profit de ce programme en loi de finances 2018.

A. Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France (action 03)

À périmètre constant (c’est-à-dire hors titre 2 rattaché depuis 2015 au programme 212), les autorisations d’engagement et crédits de paiement alloués à la recherche et l’exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France ont connu une stabilité entre 2010 et 2015, puis une hausse en 2016 avant d’enregistrer une décrue en 2017, particulièrement marquée pour les crédits de paiement. 2018 marque une correction avec une forte progression des crédits de paiement qui s’établissent à 309,6 millions d’euros. Les autorisations d’engagement apparaissent stables.

Cette action du programme budgétaire 144 ne regroupe que partiellement les crédits de la mission Défense alloués à la fonction renseignement. Y sont rattachés les crédits destinés à la DGSE et à la DRSD (hors titre 2) mais y échappent un grand nombre de lignes budgétaires inscrites dans les trois autres programmes qui composent la mission Défense.

La création d’un programme budgétaire dédié à la fonction renseignement accréditerait la priorité politique qui lui est accordée dans les discours.

Mission renseignement reconstituée

(en millions d’euros)

L’exercice 2018 marque un effort significatif en faveur du renseignement sous l’impact principal des charges de personnel.

Sur le plan budgétaire, ce programme « renseignement » dépasserait en volume l’actuel programme 144. Il offrirait l’avantage de la cohérence par rapport à la finalité. D’aucuns s’inquiètent qu’une telle restitution budgétaire des moyens alloués au renseignement par la Défense n’apporte des informations précieuses à des services de renseignement étrangers. Un tel argument doit être immédiatement écarté.

Si un député peut reconstituer l’effort budgétaire en faveur du renseignement à partir des documents budgétaires (à la disposition du public sur le site www.performance-publique.budget.gouv.fr), peut-on sérieusement douter que la CIA, le FSB, le MI6 ou tout autre service de renseignement digne de ce nom ne soient pas en mesure de le faire également ?

La loi de programmation militaire 2014-2019 a créé une délégation parlementaire au renseignement, commune à l’Assemblée nationale et au Sénat afin d’exercer « le contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement en matière de renseignement et d’évaluer la politique publique en ce domaine ». Cette délégation est destinatrice d’un « rapport annuel de synthèse exhaustif des crédits consacrés au renseignement ». Elle est susceptible de concurrencer en cela la mission d’évaluation et de contrôle dévolue aux rapporteurs spéciaux de la commission des finances et aux rapporteurs pour avis des autres commissions permanentes. Ainsi, son existence souligne de nouveau l’inadéquation des périmètres des rapports spéciaux et avis budgétaires, périmètres définis à partir d’une architecture budgétaire elle aussi inadaptée.

1. La DGSE

Selon l’article D. 3126-2 du code de la défense, « la direction générale de la sécurité extérieure a pour mission, au profit du Gouvernement et en collaboration étroite avec les autres organismes concernés, de rechercher et d'exploiter les renseignements intéressant la sécurité de la France, ainsi que de détecter et d'entraver, hors du territoire national, les activités d'espionnage dirigées contre les intérêts français afin d'en prévenir les conséquences ».

La DGSE compte cinq directions : administration ; opérations ; renseignement ; stratégie ; technique. Aucun indicateur ne permet d’évaluer l’activité de la DGSE.

Sur le plan budgétaire, les crédits de paiement inscrits au programme 144 au profit du renseignement extérieur s’établissent à 295,6 millions d’euros pour 2018, retrouvant leur niveau 2016 :

Si on y inclut les crédits de personnel (Titre 2), les montants s’en trouvent accrus mais adoptant une évolution similaire :

Les effectifs de la DGSE sont en constante augmentation depuis 2010. 2018 ne déroge pas à la tendance dynamique :

2. La DRSD

Le décret n° 2016-1337 du 7 octobre 2016 a transformé la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) en direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD). Ce changement vise à traduire dans l’appellation de la direction l’étendue des missions qui lui sont confiées.

Les crédits de paiement du programme 144 alloués au renseignement de sécurité de défense pour 2018 confirment l’effort initié lors de l’exercice 2017 :

Si on y inclut les crédits de personnel (titre 2) du programme 212, la courbe est plus marquée à la hausse depuis 2014 indiquant une forte augmentation de la masse salariale :

La forte augmentation de la masse salariale est la traduction de l’inversion de la courbe des emplois qui, après avoir atteint un plus bas en 2014, demeure en forte progression :

Cette forte progression des recrutements par la DRSD répond à des besoins exprimés à la suite de la publication d’un bilan d’activité mitigé comme le traduisent les indicateurs mis à la disposition du Parlement.

En ce qui concerne le traitement des habilitations par la DRSD, une nette amélioration a été constatée en 2016 par rapport à 2015. Selon le rapport annuel de performance 2016, ce résultat, proche de 100 %, a été atteint par un renforcement des effectifs du centre national des habilitations de défense et par une consolidation du taux d’encadrement dudit centre. La cible pour 2018 est de 98 %.

L’autre indicateur de performance de la DRSD se révèle particulièrement inquiétant :

Pour bien comprendre cet indicateur et la signification de ces chiffres, il convient de rappeler que les inspections conduites par la DRSD permettent de s’assurer que les sites sensibles pour la défense sont maintenus au meilleur niveau de sécurité.

Chaque année, une liste de sites inspectés est préétablie. Certains sites très sensibles sont visités sur une base annuelle, d’autres sur un rythme plus étendu. En 2016, un site sur trois a échappé à l’inspection pourtant programmée de la DRSD. Selon les prévisions, ce taux est appelé à s’améliorer en 2017 et 2018 mais à un niveau bas compte tenu des enjeux.

Pour justifier cette dégradation, la DRSD parle de « difficultés persistantes ». Et d’évoquer « des départs non prévisibles intervenus en 2016 au sein de l’effectif des inspecteurs spécifiquement formés sur ce périmètre ». Les difficultés persistantes sont donc des départs imprévus au cours de l’exercice 2016. Une telle difficulté n’ayant pas été signalée au cours des exercices antérieurs, il est ici légitime de douter de l’explication donnée.

Dans un souci de justification, la DRSD avance deux arguments :

La DRSD fait face à des délais incompressibles pour former les inspecteurs à leur mission. L’imprévisibilité des départs constitue ici un handicap majeur.

Le programme d’inspection est systématiquement établi sur la base de la périodicité d’inspection la plus exigeante prévue par la réglementation et non sur ce qu’il serait strictement nécessaire de réaliser selon cette même réglementation.

À ces deux arguments, deux observations peuvent être opposées :

– l’identification et le traitement des causes des départs imprévus assureraient une meilleure stabilité des effectifs, et donc une meilleure planification de la formation de nouveaux inspecteurs

– que le programme d’inspection pour 2016 soit plus exigeant qu’exigé par la réglementation apparaît normal, la France étant sous état d’urgence depuis novembre 2015.

On ne peut que s’inquiéter de l’évolution du taux de sites inspectés par la DRSD au regard du contexte national et international. Les explications avancées apparaissent particulièrement sommaires et peu en adéquation au regard de la défaillance constatée.

Dans la brochure diffusée fin juillet 2017 par le ministère des armées et présentant les principales mesures 2018 de restructuration, il est précisé, pour ce qui concerne la DRSD, des « créations de postes civils et militaires au profit de l’ensemble des entités centrales et territoriales de la DRSD », pour immédiatement indiquer « en particulier de sa direction centrale ». L’affectation de ces créations de poste vient contredire le besoin d’inspecteurs de terrain exprimé dans le rapport annuel de performance 2016 rendu public en juin 2017.

La sécurité des enceintes militaires est de plus en plus difficile à garantir. Outre les difficultés propres à la DRSD, les armées sont elles-mêmes confrontées à des défis. Ainsi, lors de sa première audition devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, en juillet 2017, le général Lanata, chef d’état-major de l’armée de l’air, déclara qu’« à la suite des diminutions d’effectifs décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), 40 % des sites de l’armée de l’air ne disposent plus de personnel de protection dédié. Devant la bascule du contexte sécuritaire en 2015, nous avons été contraints de renforcer considérablement la protection de nos bases, alors que nous ne disposions plus des fusiliers commandos, spécialistes de la protection, en nombre suffisant. Les rythmes imposés aux unités de protection suscitent de graves difficultés de fidélisation : 70 % des fusiliers commandos militaires du rang ne renouvellent pas leur premier contrat et quittent l’institution. De ce fait, nous sommes obligés de recourir à des tours de garde par le personnel de toutes spécialités pour assurer la sécurité et la protection de nos emprises. Ce personnel prélevé sur les unités fait ensuite défaut dans les ateliers de réparation des avions, dans les tours de contrôle, dans les centres de commandement, ce qui limite notre capacité à réaliser les missions et à nous entraîner, et provoque des tensions supplémentaires, alors que la pression des opérations génère déjà un absentéisme important. Tout ceci finit par peser sur le moral des aviateurs » ([20]).

B. Prospective de défense (action 07)

1. Analyse stratégique

Selon les documents budgétaires transmis au Parlement, la sous-action « Analyse stratégique » a pour objet « d’éclairer le ministre sur l’évolution du contexte stratégique en général et plus particulièrement dans sa dimension internationale ». Les autorisations d’engagement et crédits de paiement inscrits pour 2018 sont en forte hausse, sous l’impact unique des études prospectives et stratégiques.

En charge de cette mission, la Direction Générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) dispose d’un organisme extérieur, l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire. Les missions de cet institut sont définies par l’article 2 de l’arrêté du 22 décembre 2015 portant organisation de l’institut de recherche stratégique de l’École militaire.

Réalisation des études qui lui sont confiées :

- contribution au renforcement du lien entre la défense et la recherche stratégique, notamment universitaire.

- concours à l’enseignement militaire supérieur ;

- soutien au rayonnement de la pensée stratégique française aux plans national et international, notamment européen ;

- participation au débat institutionnel, public et académique sur les questions de défense et de sécurité.

La DGRIS peut également faire appel à des compétences extérieures par le biais de trois opérations budgétaires :

Principale opération budgétaire de l’analyse stratégique, les études prospectives et stratégiques (EPS) sont notifiées à différents organismes privés sous la forme d’études, de consultations, d’observatoires.

En 2016, 4,3 millions d’euros ont ainsi été versés à ces organismes et 8,8 millions d’euros d’études ont été commandés. Ce dernier montant est particulièrement exceptionnel et ne manque pas de surprendre…

Les principaux prestataires extérieurs en valeur et sur les trois derniers exercices sont la FRS, l’IRIS et la CEIS :

Lors du premier semestre 2017, ces trois principaux prestataires se sont vus notifier les 3 études les plus importantes :

Le programme personnalités d’avenir défense est un programme d’influence française auprès de personnalités étrangères qui mobilise chaque année entre 200 000 et 300 000 euros de crédits de paiement.

Les crédits dédiés à la recherche stratégique sont principalement constitués de subventions d’aide à la publication versées par la DGRIS à divers organismes. Le montant de ces subventions s’échelonne entre 1 000 € et 30 000 € pour un montant total annuel oscillant entre 350 000 et 450 000 euros.

En matière d’analyse stratégique, le ministre des armées dispose également des rapports issus des différents services de renseignement (DGSE, DRM, DRSD) ainsi que des centres d’expertise propres à chaque armée.

À l’échelle de l’État, l’exécutif dispose d’une pléthore d’organismes et de directions en charge de l’analyse stratégique.

En premier lieu, le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), rattaché au Premier ministre et dont les crédits sont inscrits au programme 129 Coordination du travail gouvernemental de la Mission Direction de l’action du gouvernement. Parmi les nombreuses missions du SGDSN, figure la coordination de la « réflexion interministérielle sur les évolutions stratégiques susceptibles d’affecter les intérêts de la France et de l’Union européenne afin de proposer au président de la République et au gouvernement des orientations et des moyens d’action pour renforcer la sécurité nationale ».

Dans ce cadre, le SGDSN « réalise des synthèses régulières d’information et d’évaluation sur :

● les situations de conflits, en particulier celles dans lesquelles les forces françaises sont engagées ;

● l’évolution du terrorisme international ;

● les risques de crise dans les États fragiles ;

● les nouveaux enjeux de sécurité internationale (ressources rares, environnement, sécurité énergétique) ;

● les grands débats stratégiques portant sur la prolifération, le désarmement et la maîtrise des armements, la sécurité européenne et la lutte contre les menaces globales liées aux flux illicites ».

En second lieu, le ministère de l’Europe et des affaires étrangères dont la direction générale des affaires politiques et de sécurité dispose notamment de la direction des affaires stratégiques, de sécurité et du désarmement ainsi que de la direction de la coopération de sécurité et de défense. Les différents postes diplomatiques et consulaires apportent également leur expertise.

Mention doit être également faite du centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) directement rattaché au ministère des affaires étrangères qui a pour mission de procéder pour le ministre de l’Europe et des affaires étrangères à des analyses « des évolutions à moyen et à long terme des relations internationales et des questions qui les influencent, notamment religieuses, migratoires et démographiques ». Outre ses ressources internes, le CAPS peut faire appel à des compétences extérieures. Dans ce cadre, il subventionne plusieurs instituts (IFRI, IRIS, FRS,…). Enfin, le CAPS a développé son propre programme de personnalités d’avenir, le PIPA (programme d’invitation des personnalités d’avenir) à ne pas confondre avec le programme des personnalités d’avenir défense de la DGRIS.

Une rationalisation des différents services et directions en charge de l’analyse stratégique au sein de l’exécutif serait-elle possible ? Chaque ministre doit-il disposer au sein de son administration centrale de son propre outil d’analyse stratégique ? Serait-il inconcevable que chaque ministre puisse faire appel à un centre d’analyse stratégique interministériel unique ?

La dispersion et le saupoudrage des crédits entre les différentes entités précédemment mentionnées constituent un point de faiblesse de l’analyse stratégique française. Sa concentration sous une seule entité ne doit pas être cependant perçue comme la solution idéale. Le risque d’une expertise diplomatico-centrée ou militaro-centrée est élevé. « L’impérialisme doctrinal » de tel ou tel ministère ou entité administrative doit être banni pour obtenir une expertise de qualité et utile à la décision politique. Dans le cadre de la modernisation de l’État, la création d’un pôle pluridisciplinaire d’expertise stratégique reste à bâtir.

2. Prospective des systèmes de forces

Que seront les besoins en équipement des forces à l’horizon 2040 ? À cette question délicate, la prospective des systèmes de forces est chargée d’apporter des réponses.

Les différents systèmes de forces sont inégalement bénéficiaires des autorisations d’engagement et des crédits de paiement en matière de prospectives :

La prospective des systèmes de force demeure une affaire de spécialiste peu ouverte sur l’extérieur. Pourtant, ces travaux permettent d’expliquer les choix technologiques, opérationnels et organiques qui engagent la Défense, et donc les engagements budgétaires, sur un horizon décennal. Cette nécessité de mieux expliquer n’est pas encore perçue en interne au ministère des armées, comme en témoigne l’extrait suivant de la réponse à la question budgétaire n° 22 sur la prospective des systèmes de forces :

Comprenne qui voudra.

3. Études amont

Le renforcement du financement consacré aux études amont était une priorité assumée du précédent ministre de la défense. Sans pour autant répondre favorablement au souhait de certains hauts dirigeants de la DGA et de l’industrie de défense de porter cette ligne budgétaire au milliard d’euros.

Selon la loi de programmation annuelle 2014-2019, « les crédits destinés aux études amont représenteront 0,73 milliard d’euros en moyenne annuelle sur toute la période de la loi, effort similaire à celui qui a été réalisé depuis le redressement opéré en 2013. Ils permettront de développer les technologies nécessaires aux futures capacités militaires pour lesquelles une autonomie partielle ou totale est requise. Ils assureront la disponibilité, la viabilité et la compétitivité des compétences industrielles et étatiques associées, en exploitant, chaque fois que ce sera justifié, les voies de coopération internationale ».

Dans les faits, l’ambition affichée a peiné à se concrétiser.

Pour ce qui concerne les autorisations d’engagement, la période 2013-2017 a été marquée par un réel effort en 2014 (tant en programmation qu’en exécution) avant de subir une forte baisse revenant aux niveaux de 2010-2011. Sur les trois premiers exercices constatés de la LPM 2014-2019, la moyenne annuelle des autorisations d’engagement est de 654,45 millions d’euros.

L’exercice 2017 a été marqué par une hausse de 170 millions d’euros d’autorisations d’engagement en loi de finances initiale (soit + 26 % par rapport à 2016). Cet effort n’est pas confirmé en 2018 (759,9 millions d’euros).

En ce qui concerne les crédits de paiement, si les lois de finances depuis 2013 ont chacune inscrit plus de 700 millions d’euros en faveur des études amont, dans les faits, ce n’est qu’en 2015 que ce seuil a été effectivement franchi. Sur les trois premiers exercices constatés de la LPM 2014-2019, la moyenne annuelle des crédits de paiement est de 678,36 millions d’euros, bien en deçà des 730 millions d’euros ambitionnés par la LPM 2014-2019 pour les études amont. La consommation réelle de crédits de paiement se situe en effet à un niveau inférieur à celui constaté au cours de la période 2008-2010, les années 2011 et 2012 demeurant un plancher particulièrement bas pour les études amont.

Pour 2018, 723,2 millions d’euros de crédits de paiement sont programmés. L’exécution permettra de dire si un réel effort sera accompli, confirmant les ambitions affichées par le gouvernement.

Les études amont constituent-elles une priorité ?

Le décret d’avance supprimant 850 millions d’euros de crédits de paiement de la mission Défense porte sur le programme 146 et non sur le programme 144, laissant entendre que les études amont sont préservées. Mais les montants inscrits en loi de finances initiale 2017 (720,4 millions d’euros) n’offrent que de faibles possibilités d’annulation de crédits. Lors de sa première intervention devant les commissions en charge de la défense au Sénat et à l’Assemblé nationale, la ministre des armées n’a pas abordé ce sujet.

Les choix opérés pour l’allocation des crédits d’études amont mériteraient d’être plus documentés et évalués. Les études amont sont en effet parfois utilisées comme des compensations faites aux grands industriels suite à des reports ou étalements de programmes d’armement…

L’indicateur de performance présenté dans les documents budgétaires ne rend que partiellement compte de la pertinence de la stratégie menée en matière d’études amont : « cet indicateur mesure le taux de progression des technologies nécessaires à la défense et dont la maturation est financée au moyen des études amont » ([21]).

Cet indicateur ne permet pas de constater le degré d’innovation technologique : sommes-nous en présence d’une amélioration d’une technologie existante ou d’une véritable rupture technologique ? Créer un indicateur répondant à cette question est chose ardue. Tout n’est pas quantifiable. Disposer d’éléments de réponse documentés est cependant indispensable.

*

Sur quels domaines portent les études amont ?

Sept axes prioritaires sont identifiés par la LPM 2014-2019 :

- la préparation du renouvellement des deux composantes de la dissuasion ;

- la conception des futurs aéronefs de combat au travers d’une dépendance mutuelle organisée autour du couple franco-britannique, la préparation des évolutions du Rafale, l’autoprotection et les travaux spécifiquement militaires sur les hélicoptères, l’insertion des drones dans la circulation aérienne en coopération européenne ;

- la montée en puissance de la rationalisation de l’industrie franco-britannique pour le renouvellement et la rénovation des systèmes de missiles ;

- la lutte sous-marine, les systèmes de combat naval modulaires opérant en réseaux, les architectures innovantes pour les bâtiments de surface ;

- la montée en puissance de la cyberdéfense ;

- la poursuite des efforts sur la protection des véhicules, des équipages et des combattants, la surveillance des itinéraires ; les nouvelles technologies pour munitions ;

- la préparation de futurs programmes spatiaux d’écoute, d’observation et de communication ; la poursuite de l’effort sur le traitement des images, la guerre électronique, l’exploitation et le traitement des données de renseignement, la numérisation de l’environnement géophysique, les évolutions des systèmes de radionavigation.

La LPM précise également que « l’excellence des compétences industrielles sera maintenue dans les autres domaines, notamment sur les systèmes de communications ».

Les documents budgétaires transmis au Parlement (PAP et RAP) ne reprennent pas ces priorités, préférant une classification des opérations budgétaires par milieu. Il est donc impossible d’estimer pour chacune des priorités de la LPM la réalité des efforts accomplis.

Le segment aéronautique et missiles est le principal bénéficiaire de la forte augmentation des autorisations d’engagement inscrite en loi de finances initiale pour 2017, doublant le montant de 2016. Seule la loi de règlement permettra de constater la réalité de cet effort qui doit permettre notamment le lancement de la phase de projet de démonstrateur de drone de combat franco-britannique.

Par contre, la stabilité est de mise pour les crédits de paiement.

Les études amont dédiées à l’information et au renseignement classique sont en légère baisse que ce soit en autorisations d’engagement ou en crédits de paiement.

Pour le segment Information et renseignement espace, le rebond de 2017 est confirmé uniquement pour les autorisations d’engagement. Les crédits de paiement sont à un plus bas. Ce segment est le plus petit en volume de crédits de paiement.

La dynamique ascendante des études-amont dédiées au Naval constatée depuis 2015 est stoppée en 2018 : nettement pour les autorisations d’engagement ; de façon moindre pour les crédits de paiement.

L’ensemble « terrestre, NRBC, santé » est particulièrement hétérogène. Y sont mêlés les travaux sur la robotique, la visionique mais aussi les études sur les agents NRBC ou encore sur la recherche médicale militaire.

Du fait de l’hétérogénéité de cet ensemble, les AE et CP qui y sont rattachés sont peu significatifs et ne permettent pas une analyse objective des hausses constatées pour 2018.

Au sein du segment « innovation et technologies transverses » figurent de nombreux dispositifs de soutien à l’innovation dont RAPID, ASTRID, ASTRID maturation…

Les technologies transverses qui bénéficient des AE (135 millions d’euros) et CP (127 millions d’euros) de ce segment portent notamment sur les matériaux et composants du futur.

Sur le plan budgétaire, les autorisations d’engagement sont en forte hausse en 2018, stoppant une baisse continue depuis 2015. Par contre, les crédits de paiement sont stabilisés à un niveau bas déjà atteint en 2017.

Le développement de coopération notamment européenne sur les études amont demeure difficile, comme le souligne le taux de coopération européenne en matière de recherche et de technologie, en recul régulier depuis 2010. La cible de 15 % pour 2018 dénote une certaine résignation en ce domaine :

Pour le ministère des armées, ce recul est dû aux restrictions budgétaires des partenaires de la France.

L’explication strictement budgétaire est réductrice des difficultés de développement des études amont en coopération. Les divergences d’objectifs des études, le souci de préserver la R&D nationale, la défense de la souveraineté nationale sont autant d’obstacles à une véritable Europe de la recherche de défense. L’institution pivot de la coopération européenne est l’Agence Européenne de Défense qui apparaît aujourd’hui incapable de développer de réelles synergies. La réforme en profondeur des statuts et finalités de l’AED est incontournable pour qui veut développer les coopérations en matière de recherche de défense.

Dans ce paysage, la coopération franco-britannique reste une exception sur laquelle pèse cependant l’incertitude du Brexit.

4. Les opérateurs sous tutelle de la DGA

Selon le projet de loi de finances pour 2018, les opérateurs sous tutelle de la DGA percevront 262 millions d’euros de subventions pour charges de service public (SCSP) et 21,2 millions d’euros de dotations en fonds propres (DFP).

Le montant global cache de fortes disparités entre les opérateurs. La SCSP est stable pour tous, à l’exception de l’ISAE. Par contre, l’École polytechnique capte 75 % du total des dotations en fonds propres.

En termes d’emploi, la prise en charge par l’École polytechnique de la rémunération de ses élèves a entraîné en 2015 une forte hausse des emplois rémunérés par les opérateurs sous tutelle de la DGA.

Ce changement de périmètre ne doit cependant pas masquer l’accroissement des ETPT sous plafond en 2017, évolution à laquelle ont contribué tous les opérateurs. Pour 2018, le volume des ETPT est stabilisé à 5 117 ; les emplois hors plafond progressent fortement exclusivement dans les écoles.

a. ONERA

La subvention pour charge de service public versée par le Ministère des armées à l’ONERA est stable en 2018, par rapport à 2017, et s’établit à 104,7 millions d’euros. À ce montant vient s’ajouter une dotation en fonds propres de 3 millions d’euros, à mettre en lien avec celle de 15 millions d’euros versée en 2016 pour les travaux de renforcement de la soufflerie de Modane-Avrieux.

La décrue des emplois rémunérés par l’ONERA s’est interrompue en 2016 avec les emplois hors plafond et en 2017 avec les ETPT sous plafond. 2018 voit ces derniers repartir à la baisse.

b. École polytechnique

Le projet de loi de finances pour 2018 marque une forte progression des versements du Ministère des armées au profit de l’école polytechnique. Si la subvention pour charge de service public baisse légèrement pour s’établir à 89,2 millions d’euros, une dotation en fonds propres de 16 millions d’euros issue du programme 212 est accordée à l’école pour des projets d’infrastructures. Au total, pour la première fois, l’École polytechnique perçoit plus de 100 millions d’euros du ministère des armées.

À périmètre constant (c’est-à-dire hors solde des élèves), entre 2012 et 2018, les versements du ministère des armées pour l’X sont passés de 70 millions d’euros à 87,4 millions d’euros (+ 24,8 %) :

L’augmentation de la subvention pour charges de service public de plus de 15 millions d’euros constatée en 2015 et maintenue depuis correspond à la prise en charge par l’École polytechnique de la gestion et de la masse salariale des élèves polytechniciens, jusqu’alors opérée par les services du ministère de la défense. Cette augmentation s’est mécaniquement traduite par une augmentation des emplois rémunérés par l’école. Pour 2018, l’école accroît significativement ses effectifs sous et hors plafond.

En septembre 2014, le rapport d’information « l’X dans l’inconnu » a soulevé plusieurs interrogations quant à la stratégie et au positionnement de l’école. Dans une séquence dynamique où les questions issues de ce contrôle parlementaire ont été reprises par l’exécutif, M. Bernard Attali a été missionné par le ministre de la défense aux fins de soumettre des propositions d’évolution. De ce travail est issu le contrat d’objectif et de performance actuellement en cours.

c. ISAE

L’Institut supérieur de l’aéronautique et de l’espace bénéficie d’une hausse de sa subvention pour charge de service public en 2018, mettant un terme à une stagnation de plusieurs exercices. À cette SCSP vient s’ajouter une dotation en fonds propres de 1,9 million d’euros pour le logement des étudiants.

En termes d’emplois, les emplois hors plafond représentent 20 % des effectifs.

d. ENSTA ParisTech

Contrairement aux autres écoles d’ingénieurs sous tutelle de la DGA, l’ENSTA ParisTech ne bénéficie d’aucune dotation en fonds propres et voit sa subvention pour charge de service public stagner depuis 2014 à 17,1 millions d’euros.

L’ENSTA Paris Tech stabilise ses effectifs en 2018, fait remarquable au regard des évolutions constatées dans les autres écoles.

e. ENSTA Bretagne

L’ENSTA Bretagne est la seule école sous tutelle de la DGA à subir une baisse des versements opérés par le Ministère de la Défense.

Près d’un quart des effectifs de l’ENSTA Bretagne sont des postes hors plafond.

C. Relations internationales et diplomatie de défense (action 08)

Quelque 42,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) sont inscrits au PLF 2018 au profit de l’action Relations internationales et diplomatie de défense du programme 144. Cette action est une des rares à inscrire systématiquement les mêmes montants pour les AE et les CP.

Au-delà de cette particularité budgétaire, les crédits ainsi présentés ne couvrent qu’un gros tiers de la dépense du ministère en faveur de la diplomatie de défense. Les charges de personnel constituent en effet l’essentiel de la dépense. Or leur inscription au programme 212 biaise l’analyse budgétaire. Il convient donc d’ajouter 79 millions d’euros au montant inscrit au programme 144.

En termes d’effectif, le suivi de la diplomatie de défense se révèle également ardu. Les ETPT évoluent de façon chaotique d’une année sur l’autre, ce qui laisse supposer des changements permanents de périmètre ne permettant pas une analyse fine de l’évolution sur le long terme. Ainsi, alors qu’en 2016, 338 ETPT étaient rattachés à la DGRIS pour la diplomatie de défense, la loi de finances initiales pour 2017 établissait un plafond d’emplois à 541 ETPT : soit + 60 % en un an ! Ce plafond est confirmé pour 2018. Compte tenu des écarts constatés entre programmation et exécution sur les effectifs de la diplomatie de défense, sans qu’ils soient pour autant explicités, la prudence et le doute doivent prédominer dans les commentaires…

II. ÉQUIPEMENT DES FORCES (PROGRAMME 146)

Les autorisations d’engagement inscrites en loi de finances initiale relèvent plus de la déclaration d’intention que de la bonne gestion : promesses de nouveaux équipements plutôt qu’engagement réel de programmes. Pour preuve le décalage entre les montants programmés et ceux réellement exécutés lors des exercices budgétaires entre 2013 et 2016. Le différentiel constaté a atteint un record de 13,3 milliards d’euros en 2015 : seulement 42 % des sommes programmées ont été effectivement engagées ! En 2017, un certain retour au réalisme semble avoir prévalu.

Pour 2018, 13,7 milliards d’euros d’autorisations d’engagement sont inscrits.

Selon le ministère des armées, « l’évolution des autorisations d’engagement à la baisse traduisait le fait que la majorité des opérations majeures nouvelles de la LPM 2014-2019 avaient été lancées fin 2016. Un retour en 2018 à un niveau équivalent à celui de 2016 illustre la mise en place budgétaire pour le lancement des derniers programmes de la LPM en cours tel que le successeur du missile MICA, les programmes CUGE et OMEGA, et la commande du 5ème BARRACUDA. » ([22])

La programmation des crédits de paiement obéit à une tout autre logique que celle observée pour les autorisations d’engagement : alors qu’en 2013 et 2014, la programmation initiale a été respectée dans l’exécution, on constate depuis un décrochage de 600 millions d’euros, malgré la tendance baissière des annuités.

Le projet de loi de finances pour 2018 marque une stabilisation par rapport à 2017 des crédits de paiement du programme 146 avec 10,2 milliards d’euros.

En matière d’équipement, il est normal qu’un décalage calendaire important existe entre l’ouverture d’engagements et l’inscription des crédits de paiement correspondants : sauf à procéder à des achats dits sur étagère, le développement et la livraison d’un équipement majeur (sous-marin, avions de chasse, …) nécessitent plusieurs années. D’où une accumulation d’engagements non encore couverts par des paiements. Ce phénomène s’amplifie si les engagements de l’année N ne donnent lieu à ouverture de crédits de paiement que lors d’exercices les plus éloignés dans le temps, ce qui est le cas pour les équipements dits majeurs. Au 31 décembre 2016, le montant des engagements du programme 146 non couverts par des paiements s’établissait à 35,97 milliards d’euros, soit plus de 3,5 annualités du programme 146. Au 31 décembre 2017, ce montant est, selon les prévisions, en légère diminution pour s’établir à 35,71 milliards d’euros.

Source : PAP 2018 mission Défense.

Plus les autorisations d’engagement entraînent des ouvertures lointaines de crédits de paiement, plus cette bosse budgétaire est appelée à s’accroître. Or, les autorisations d’engagement de 2018 vont obéir à des clés d’ouverture faisant porter l’essentiel de l’effort au-delà 2020. Seulement 12 % d’entre elles donneront lieu à ouverture de crédits de paiement en 2018 ; 55,7 % seront couvertes par des crédits de paiement au-delà de 2019.

Ces clés d’ouverture de 2018 marquent un net revirement de la pratique budgétaire.

Cette pratique tend à rendre particulièrement rigides les annuités budgétaires futures du programme 146. L’échéancier de paiement révèle le volume de la ponction faite par des engagements antérieurs sur l’annuité budgétaire. Selon la programmation budgétaire inscrite en loi de finances pour 2017, les crédits de paiement 2018 du programme 146 étaient d’ores et déjà ponctionnés de 9,1 milliards d’euros pour payer des engagements passés venant à échéance. Toujours selon cette programmation, plus de 25 milliards d’euros d’engagements devront être payés en 2019 et au-delà :

Source : PAP 2017 Mission Défense.

À ces 9,1 milliards d’euros vient s’ajouter le report de charges du programme 146 de l’année 2017 à 2018. À ce jour, aucun chiffre n’est donné. Compte tenu des annonces faites par le gouvernement à la suite de l’annulation de 850 millions d’euros de crédits de paiement sur le seul programme 146 dans le cadre de la contribution de la mission Défense à l’équilibre du schéma global d’ouvertures et d’annulation du décret d’avance n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 adopté à la suite de l’audit des finances publiques réalisé par la Cour des Comptes, on peut estimer que le report de charges de 2017 à 2018 sera a minima similaire à celui de 2016 à 2017.

En cumulant les autorisations d’engagement passées venant à échéance en 2018 (9,1 milliards d’euros) et le report de charges de 2017 à 2018 (estimé similaire au précédent soit 1,7 milliard d’euros), cela signifie que, pour l’exercice 2018, près de 10,8 milliards d’euros sont d’ores et déjà gagés sur le programme 146 avant même le 1er janvier 2018.

Or, le projet de loi de finances pour 2018 propose 10,2 milliards d’euros de crédits de paiement. Au 1er janvier 2018, avant toute mesure nouvelle ou urgente, l’exercice du programme 146 débuterait donc avec un déficit budgétaire de 600 millions d’euros de crédits de paiement.

Pour éviter une telle situation, le gouvernement s’est évertué à redéfinir le calendrier de paiement des autorisations d’engagement. L’échéancier de paiement du programme 146 publié dans le PAP 2018 accroît fortement les paiements devant être ouverts à partir de 2020, tout en diminuant le montant des échéances les annuités précédentes. Ce glissement vers le long terme altère la visibilité de la dépense.

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Les reports de charges massifs engendrent des intérêts moratoires. Pour le programme 146, ceux-ci s’établissent comme suit :

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Les autorisations d’engagement et crédits de paiement évoluent différemment selon les actions :

L’action « engagement et combat » et l’action « dissuasion » demeurent les principales lignes budgétaires du programme 146, accaparant chacune un tiers des crédits de paiement du programme.

Le programme 146 Équipement des forces donne une présentation tronquée des moyens budgétaires mobilisés pour les équipements. Le coût d’acquisition ne vaut pas le coût de possession. Le ministère des armées en est pleinement conscient puisque dans le dossier de presse relatif aux crédits 2018 de la Défenses, il présente un « agrégat équipement » puisant dans les 4 programmes budgétaires de la mission défense pour afficher un total de 18,47 milliards d’euros.

Pourquoi une présentation des crédits jugée signifiante sur le plan politique par le ministère des armées ne structure pas les documents budgétaires servant de base aux débats par essence politique sur la mission Défense au Parlement ?

A. Dissuasion (action 06)

Les autorisations d’engagement de l’action Dissuasion sont en nette augmentation par rapport à 2017 (+ 20,7 %) pour s’établir à 2,9 milliards d’euros.

Les crédits de paiement au profit de la dissuasion sont relativement stables (+ 2,6 %) : 3,2 milliards d’euros.

Ces crédits ne prennent pas en compte les charges de personnel imputées sur le programme 212 (sans qu’il soit permis de les identifier pour autant) ainsi que les crédits du programme 144 dévolus aux études amont et à la prospective du système de forces dissuasion :

Selon le dossier de presse du ministère des armées, et non selon les documents budgétaires transmis au Parlement, la dissuasion mobiliserait en 2018 4,04 milliards d’euros au sein de l’ensemble de la mission Défense (3,87 milliards d’euros en 2017). Aucun détail n’a été donné sur les composantes de ce montant. Une fois encore, ceci démontre l’insuffisance, l’inadéquation et au final le mépris de l’information budgétaire du Parlement, seul habilité à donner l’autorisation budgétaire au gouvernement.

L’impact budgétaire de l’ensemble de la dissuasion est donc considérable. L’échéancier des paiements des seuls crédits de l’action Dissuasion du programme 146 montre qu’à partir de 2021 l’effort budgétaire va s’accroître fortement :

Source : PAP 2018

En 2016, les crédits alloués à la Dissuasion se sont répartis comme suit :

Pour 2018, la répartition s’opère ainsi :

L’architecture budgétaire de l’action Dissuasion ne rend qu’imparfaitement compte de la répartition des crédits entre la composante océanique et la composante aéroportée. La difficulté tient dans l’intégration des plateformes participant à la dissuasion. Pour la composante océanique, le SNLE est la plateforme dédiée mais n’opère pas seul tout au long de sa campagne ; pour la composante aéroportée, les RAFALE emportent l’ASMPA mais peuvent également accomplir des opérations conventionnelles tout comme les ravitailleurs qui assurent la permanence de la composante.

Il est donc impossible de rendre compte avec exactitude du poids budgétaire totale de la dissuasion et de sa répartition entre la composante océanique et la composante aéroportée.

1. Composante océanique

a. SNLE

La France dispose de quatre sous-marins lanceurs d’engins (SNLE). La première génération, classe Redoutable, est en cours de démantèlement et est remplacée par les SNLE de la classe Le Triomphant. Le SNLE de 3e génération (post 2030) figure déjà dans le programme 146. Il est ainsi précisé que « le nouveau SNLE sera conçu pour pouvoir embarquer les incréments futurs du missile M51 ».

D’aucuns justifient cette inscription au programme 146 par l’impératif d’anticipation. D’autres pourraient rétorquer qu’une telle précipitation vise à empêcher tout questionnement sur la pertinence du modèle de la dissuasion française et à pérenniser un système (SNLE + M51) dans un environnement instable.

Source : PAP 2018 Mission défense

Pour l’adaptation opérationnelle des SNLE de la classe Le Triomphant ainsi que pour le démantèlement des SNLE de la classe Redoutable, d’importants crédits sont mobilisés au titre de la crédibilité technique. Pour 2018, 127,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 184 millions d’euros de crédits de paiement sont ainsi inscrits au PLF.

Cette ligne budgétaire est appelée à décroître dans les prochains exercices mais demeure particulièrement impactante comme en atteste l’échéancier des paiements :

Les crédits de l’entretien programmé des SNLE sont inscrits au programme 178. Les autorisations d’engagement (497,4 millions d’euros) sont en forte progression par rapport à 2017 notamment en raison de la passation d’un marché pluriannuel.

En crédits de paiement, une nette progression est également constatée (386 millions d’euros), conséquence de la réalisation de l’IPER du Terrible

La mise en œuvre des SNLE de la classe du Triomphant impose des travaux d’infrastructure de grande ampleur dont les autorisations d’engagement (101,4 millions d’euros pour 2018) et les crédits de paiement (93,3 millions d’euros pour 2018) sont inscrits au programme 212 mais sont étroitement liés au programme d’équipement.

b. M51 & adaptation M51

Le missile M 51.1 est entré en service depuis septembre 2010 à bord des SNLE. Toutefois, ce missile fait l’objet d’une adaptation permanente dite incrémentale. La version 51.2 est en production depuis mai 2012 et la version 51.3 est phase de développement depuis août 2014. Ceci explique la permanence à un haut niveau des autorisations d’engagement et des crédits de paiement au profit du M51. Pour 2018, 180,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement et surtout 645,3 millions d’euros de crédits de paiement y sont consacrés.

Les exercices 2018 et 2019 sont particulièrement consommateurs de crédits de paiement au profit du M51. Plus d’un milliard d’euros au total. Les exercices ultérieurs devraient marquer une décrue.

Trois SNLE de la classe Le Triomphant (sur quatre) doivent être adaptés à l’emport du M51. À ce jour, il ne reste plus que le SNLE Le Téméraire à faire l’objet de cette adaptation. Ceci explique que plus aucune autorisation d’engagement ne soit inscrite sur cette opération et que les crédits de paiement ouverts en 2018 à hauteur de 38,3 millions d’euros s’inscrivent en nette diminution.

Le maintien en condition opérationnelle des missiles M51 n’est pas inscrit au programme 178, (contrairement à celui des SNLE), mais au programme 146 au titre de la crédibilité opérationnelle. Les autorisations d’engagement connaissent pour 2018 une forte progression pour s’établir à 856,9 millions d’euros.

Les crédits de paiements sont par contre stables à 633,2 millions d’euros.

2. Composante aéroportée

La composante aéroportée de la dissuasion emploie sur avions Mirage 2000N (depuis 2009) et sur Rafale (depuis 2010) le missile ASMPA (air sol moyenne portée amélioré) armé de la tête nucléaire aéroportée TNA. Le programme ASMPA a été clôturé en 2012.

Le maintien en condition des forces aériennes stratégiques fait l’objet d’une opération budgétaire spéciale du programme 178 qui mobilise pour 2018 124,4 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 122 millions d’euros de crédits de paiement :

Par contre, le maintien en condition opérationnelle de l’ASMPA fait l’objet d’une sous-action du programme 146 (crédibilité opérationnelle de la composante aéroportée) avec, pour 2018, 107,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 112,7 millions d’euros de crédits de paiement :

En décembre 2016 a été décidé le lancement de la réalisation de la rénovation à mi-vie de l’ASMPA. La date de cette décision (postérieure à l’adoption de la loi de finances pour 2017 et en fin d’exercice 2016) a perturbé l’exécution budgétaire de 2016 et vidé de son sens la programmation inscrite en loi de finances initiale pour 2017 : alors qu’un peu plus de 400 millions d’euros d’autorisations d’engagement étaient inscrites en LFI pour 2016, ce sont plus d’un milliard d’euros qui ont réellement été ouverts en engagement. Pour 2018, 33,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement sont programmés.

Pour ce qui concerne les crédits de paiement, l’impact budgétaire de cette rénovation à mi-vie de l’ASMPA est en phase ascendante régulière. 77,8 millions d’euros sont inscrits au projet de loi de finances pour 2018.

L’essentiel de l’effort budgétaire est à venir. Les exercices 2018, 2019 et 2020 ne portent qu’une fine partie des échéanciers de paiement. À partir de 2021, le poids des engagements à payer deviendra particulièrement sensible.

Les travaux sur le successeur de l’ASMPA sont également financés par la sous-action 06-19 « assurer la crédibilité technique de la dissuasion » (opération budgétaire : composante aéroportée) qui a vu ses autorisations d’engagement être décuplées entre 2016 et 2017. Pour 2018, ces autorisations s’établissent à 81,7 millions d’euros.

Les crédits de paiement ouverts en 2018 sont moindres : 34,7 millions d’euros.

Cette dispersion volontaire des crédits entre plusieurs programmes budgétaires est contraire aux principes fondamentaux des finances publiques qui imposent une information exhaustive et claire afin de permettre le contrôle parlementaire.

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Indispensables pour assurer la permanence de la composante aéroportée, les avions ravitailleurs sont cruciaux. Ceci explique leur inscription sous l’action Dissuasion dans l’architecture budgétaire du programme 146. On peut s’étonner que les avions RAFALE œuvrant également pour la dissuasion n’ait pas eu un traitement budgétaire différencié, permettant une évaluation juste du poids budgétaire de la composante.

12 appareils MRTT (Multi-rôle transport tanker - avion multi-rôles de ravitaillement en vol et de transport) doivent remplacer les flottes actuelles de C135 et KC135.

C’est en 2015, et après de nombreux reports, que ce programme est entré dans une phase active avec la commande des 8 premiers appareils. Le premier vol d’essai du MRTT destiné à la France a eu lieu en Espagne, le 7 septembre 2017.

Pour 2018, 650 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 279,4 millions d’euros de crédits de paiement sont mobilisés en faveur du MRTT.

La première livraison du MRTT doit intervenir en 2018, puis s’établir au plus à un rythme de deux appareils par an jusqu’en 2025. Ceci signifie que les prochains exercices budgétaires mobiliseront d’importants volumes de crédits de paiement sur ce programme, comme l’atteste l’échéancier des paiements : le plus dur est à venir après 2020.

Tout retard de livraison des MRTT aura des conséquences lourdes sur l’autonomie stratégique française tant en ce qui concerne la dissuasion que les opérations conventionnelles. La sous-consommation des autorisations d’engagement en 2016 est de nature à susciter quelques craintes quant au respect du calendrier déjà particulièrement tendu.

Dans l’attente du remplacement intégral de la flotte de ravitailleurs, l’avionique des C135 et KC135 font l’objet d’opérations de rénovation afin de les rendre conformes à la réglementation aérienne. Cette opération budgétaire « aviation de transport et de ravitaillement » est inscrite dans le programme dissuasion (sous-action 06-19), même si les avions ravitailleurs participent aux missions conventionnelles.

La rénovation des avions ravitailleurs en service au sein de l’armée de l’air relève de l’exploit. Au 31 décembre 2016, les 14 KC135 en service avaient 53,7 ans de moyenne d’âge. Leur disponibilité est classifiée mais la présence régulière de plusieurs avions ravitailleurs de l’US Airforce sur la base d’Istres pour soutenir les opérations aériennes françaises laisse supposer un taux particulièrement bas…

Sans préciser le taux de disponibilité, le général André Lanata, chef d’état-major de l’armée de l’air, reconnaît la dépendance de la France vis-à-vis des ravitailleurs américains : « Nos missions en Afrique ne se limitent pas à l’opération Barkhane : nous intervenons aussi en Libye, au Nigeria et en République centrafricaine, et les aviateurs sont également présents dans la corne de l’Afrique, à Djibouti. Pour toutes ces opérations, je souligne l’appui déterminant des moyens de surveillance et de ravitaillement en vol apportés notamment par les États-Unis, sans lesquels un grand nombre de nos opérations ne seraient pas possibles. J’estime que nous devrons nous interroger sur ce qui s’apparente à une dépendance dans ces domaines clefs. » ([23]). Et d’émettre des doutes quant au format de la future flotte de MRTT : « en dépit de leurs performances améliorées, se pose aussi la question du nombre de MRTT commandés, d’autant que nos opérations démontrent que nous ne disposons pas d’avions de ravitaillement en vol en nombre suffisant pour soutenir nos engagements actuels, ce qui nous conduit à devoir recourir à l’appui de nos alliés, notamment américains ».

La nouvelle génération d’avions ravitailleurs sera stationnée sur la base aérienne d’Istres. Les infrastructures d’accueil devraient être intégralement livrées pour 2023. La livraison des premiers exemplaires se traduit par une montée en puissance des autorisations d’engagement (109,7 millions d’euros) en 2018. La courbe des crédits de paiement (en nette baisse avec 41,6 millions d’euros pour 2018) laisse cependant dubitatif.

3. Simulation

Avec l’arrêt des essais nucléaires décidé il y a plus de 20 ans, la simulation est devenue un enjeu crucial pour préserver la crédibilité technique de la dissuasion. Plusieurs équipements et sites concourent au programme de simulation placé sous l’autorité du Commissariat à l’Énergie Atomique (Direction des applications militaires) :

- Le laser mégajoule, inauguré en octobre 2014 ;

- EPURE (installations d’essais et de mesures radiographiques et hydrodynamiques) développé et mis en œuvre en coopération avec le Royaume-Uni dans le cadre du programme – TEUTATES ;

- Les supercalculateurs.

La simulation mobilise chaque année un demi-milliard d’euros (493,9 millions d’euros de crédits de paiement pour 2018). En 2014, il a été fait en partie appel aux ressources du programme d’investissement d’avenir pour couvrir les besoins financiers de la simulation d’où les ruptures dans les courbes budgétaires d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement.

Sans supercalculateur, le programme de simulation nucléaire ne serait qu’illusion. Pour simuler une explosion nucléaire, la direction des applications militaires du CEA a besoin d’un supercalculateur dont la puissance se mesure en TFlops/s (1 TFlop/s = capacité d’opérer 1 000 milliards d'opérations par seconde).

Le supercalcul est devenu un enjeu technologique de souveraineté. Outre ses applications militaires, la capacité de procéder dans un temps record des opérations de calcul complexes trouve des débouchés dans l’industrie, la recherche médicale, la météorologie, les sciences de la terre… Aujourd’hui, le premier supercalculateur français est le PANGEA de Total Exploration Production, affichant une capacité de 5 283 TFlops par seconde. En juin 2017, il figurait au 19e rang des supercalculateurs mondiaux par sa capacité, le premier, le chinois Sunway TaihuLight, affichant une capacité de 93 014 TFlop/s.

Dans le domaine militaire, les supercalculateurs sont devenus incontournables. Parmi les 100 premiers supercalculateurs mondiaux, figurent pour les seuls États-Unis le Air Force Research Laboratory (3 126 TFlop/s), l’Army Research Laboratory (2 485 TFlop/s et 2 443 TFlop/s) et la Navy (1 285 TFlop/s). Ni les armées françaises, ni la DGA n’en disposent alors que la société Facebook s’est doté d’un supercalculateur de 3 307 TFlop/s. La dépendance accrue des sociétés à l’égard des réseaux Internet et autres les expose à des cyberattaques émanant d’organisations criminelles ou d’État. Les cybermenaces sont un enjeu de sécurité et de souveraineté. Les supercalculateurs rentrent pleinement dans l’inventaire technologique nécessaire à la cyberdéfense.

États-Unis et Chine sont dans une compétition au gigantisme, compétition dans laquelle la France, grâce notamment à la société ATOS-BULL, peut toujours rivaliser mais perd chaque année des places dans le classement semestriel TOP 500, véritable indicateur de la course mondiale au supercalcul.

La technologie des supercalculateurs ne permet pas de rupture dans les investissements tant les progrès réalisés, et concrétisés par des capacités de calcul de plus en plus impressionnantes, suivent une courbe exponentielle. L’exemple du TERA 100 de la direction des applications militaires du CEA est symbolique. Inauguré à l’été 2010, ce supercalculateur était qualifié de « défi technologique », de « monstre » dans les médias. 6e du TOP 500 à l’automne 2010, il pointe désormais à la 122e place, seulement 7 ans après son lancement.

Ses capacités de calcul de 1 050 TFlop/s font pâle figure face au trio de tête et aux supercalculateurs privés français. Depuis 2016 sur le Tera 1 001-1 d’une capacité de 1 871 TFlops/s :

Le déséquilibre est marquant lorsque l’on le représente géométriquement ces capacités : les 11 supercalculateurs français cumulés peinent à rivaliser avec le supercalculateur suisse et sont écrasés par les deux supercalculateurs chinois.

Vouloir participer à la compétition mondiale des supercalculateurs exige de prendre conscience du progrès technologique permanent dans ce secteur, comme en atteste la puissance du seul 100e supercalculateur mondial : cette puissance a été multipliée par 23 en 7 ans.

4. Transmissions stratégiques

Les transmissions stratégiques regroupent plusieurs opérations dont TRANSOUM pour la composante océanique, TRANSAERO pour la composante aéroportée, SYDEREC NG, RAMSES. 402,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 240,3 millions d’euros de crédits de paiement sont inscrits au PLF 2018 au profit des transmissions stratégiques qui constituent, par les montants en jeu, un programme majeur.

Les transmissions stratégiques continueront à avoir un impact élevé au cours des prochains exercices budgétaires.

À ces montants viennent s’ajouter ceux dédiés aux infrastructures des transmissions océaniques HERMES inscrites au programme 212 :

Les travaux d’infrastructures liées aux transmissions de la composante aéroportée ne sont pas identifiés dans les documents budgétaires transmis au Parlement.

B. Commandement et maîtrise de l’information (action 07)

L’action commandement et maîtrise de l’information bénéficie d’une augmentation de 125 % des autorisations d’engagement entre 2017 et 2018 pour s’établir à 3,3 milliards d’euros. Il faut cependant observer que, lors des exercices passés, les AE inscrites en loi de finances initiales n’ont jamais été intégralement consommées.

À la différence des autorisations d’engagement, les crédits de paiement inscrits au projet de loi de finances pour 2018 sont orientés à la baisse pour s’établir à 1,6 milliard d’euros.

Au cours des prochains exercices, le système de forces « commandement et maîtrise de l’information » continuera à mobiliser un volume important de crédits :

Pour rappel, le système de forces « commandement et maîtrise de l’information » mobilise des crédits du programme 144 d’études amont et de prospective. Cette dernière bénéficie d’une mobilisation croissante d’autorisations d’engagement mais d’une diminution des crédits de paiement en 2018 :