rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235). — Examen de la première partie du projet de loi de finances : Conditions générales de l'équilibre financier

G. Dispositions transitoires

Outre les alinéas 125 à 209, qui ne contiennent que des mesures de coordination technique, les alinéas 210 à 214 prévoient les modalités d’entrée en vigueur de la réforme :

– le nouvel IFI sera applicable à compter du 1er janvier 2018, ce qui signifie en pratique que le patrimoine immobilier taxable à l’IFI devra être évalué à cette même date en vue d’une déclaration dans la déclaration de revenus de l’année 2018 (afférents aux revenus de l’année 2017) ;

– les dispositions de l’ISF abrogées continueront de s’appliquer dans leur rédaction en vigueur jusqu’au 31 décembre 2017, à l’ISF dû au titre de l’année 2017 et des années antérieures ;

– les réductions ISF-dons et ISF-PME seront imputables sur l’IFI de l’année 2018, à raison des dons ou des souscriptions réalisées entre la dernière déclaration d’ISF en 2017 et le 31 décembre 2017.

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La commission examine les amendements identiques I-CF259 de Mme Laurence Trastour-Isnart, I-CF315 de M. Fabien Roussel, I-CF420 de Mme Valérie Rabault et I-CF498 de M. Éric Coquerel, tendant à supprimer l’article 12.

Mme Laurence Trastour-Isnart. L’investissement dans la pierre est un placement sûr qu’affectionnent les Français. Aussi cet amendement a-t-il pour objet de supprimer la création de l’IFI, substitut de l’actuel ISF, qui est depuis l’origine contraire aux principes généraux du droit fiscal, confiscatoire, et anti-économique.

Pour être redevable de l’IFI, le contribuable devra détenir un patrimoine dont la valeur excède 1,3 million d’euros au 1er janvier de l’année d’imposition. En recentrant l’impôt sur la fortune sur la pierre, tout en conservant le même niveau de déclenchement de l’impôt, le Gouvernement risque de détourner les Français de ce placement.

Jusqu’à présent, cet impôt coûte par ailleurs plus cher qu’il ne rapporte, ceci en raison des expatriations qu’il provoque.

Enfin, le seuil de déclenchement de l’IFI, fixé à 1,3 million d’euros, ne règle en rien le problème bien connu du « retraité de l’île de Ré » qui ne perçoit pas les revenus lui permettant d’acquitter ledit impôt et qui se trouve contraint de vendre sa maison en raison de la hausse des prix de l’immobilier. On peut aussi parler du commerçant qui a investi toute sa vie pour pouvoir se créer un patrimoine et qui, une fois à la retraite, se retrouve dans l’impossibilité de payer l’ISF.

M. Fabien Roussel. Nous souhaitons supprimer l’article 12, qui met fin à l’ISF. En vingt ans, malgré l’existence de cet impôt, la fortune des plus riches de France a progressé, passant, pour les 500 plus grandes fortunes, de 80 milliards à 570 milliards d’euros. Pour un impôt confiscatoire, bravo, quelle performance !

Supprimer l’impôt sur la fortune, c’est faire encore un beau cadeau aux 300 000 familles les plus riches de notre pays alors qu’il n’y a jamais eu autant de personnes vivant sous le seuil de pauvreté : 9 millions ! Dans ma région de 6 millions d’habitants, un million de personnes vivent sous le seuil de pauvreté et vous nous proposez d’alléger l’impôt de Gérard Mulliez dont la fortune est passée de 26 milliards à 30 milliards d’euros entre 2016 et 2017. Dans cette période difficile, notre priorité devrait être de lutter contre la pauvreté, les bas salaires et les inégalités et de faire respecter partout la dignité humaine. C’est la raison pour laquelle nous proposons de maintenir l’impôt sur la fortune et d’instaurer une meilleure répartition des richesses afin que tout le monde puisse en profiter et vivre dignement.

Mme Valérie Rabault. Nous considérons que supprimer l’ISF sans conditions revient à signer un chèque en blanc. Or, nous sommes comptables et redevables des deniers publics vis-à-vis de l’ensemble des citoyens français. C’est pourquoi nous proposons un amendement de suppression de l’article 12.

M. Éric Coquerel. Personne ne niera que la suppression de l’ISF est un avantage pour les plus riches. Je rappelle que le patrimoine mobilier représente 40 % du patrimoine global des ménages, mais 60 % de celui-ci pour les 5 % les plus aisés et 90 % pour les 30 000 ménages les plus riches. On voit donc bien qui l’on va avantager, point qui n’est d’ailleurs pas contesté par nos collègues de la majorité, qui nous disent deux choses : d’une part, qu’il faut mobiliser le capital en vue de l’investissement productif, et, d’autre part, que nous allons faire en France quelque chose d’inédit, nous mettant ainsi au même rang que les grandes puissances qui nous entourent et que nous avons tous à envier. Mais si l’on regarde l’évolution macroéconomique du rapport capital-travail depuis une trentaine d’années, on s’aperçoit qu’elle a certes été moins rapide et moins brutale en France mais que la politique commencée par Ronald Reagan et Margaret Thatcher dans les années 1980 a quand même été menée chez nous.

J’entendais tout à l’heure Charles de Courson dire que les salaires avaient augmenté : certes. Mais si l’on regarde la richesse globale du pays, on s’aperçoit que l’écart entre les salaires et le capital n’a cessé de croître au profit du capital, si bien que ce dernier pèse aujourd’hui 6 à 10 points de PIB de plus qu’il y a trente ans, soit environ 150 milliards d’euros.

Regardons les faits. Ce pays manque-t-il de riches, et notamment de personnes riches touchant des rentes capitalistiques ? Tout montre l’inverse. La France est le troisième pays au monde en nombre de millionnaires, après les États-Unis et le Japon. Pays record d’Europe des dividendes. Pays où les entreprises du CAC40 font les plus gros bénéfices. Nous ne manquons donc pas de richesses. Je rappelle même, à ceux qui nous disent qu’il faut attirer des investissements financiers extérieurs, que la France se place au septième rang mondial et au troisième rang européen en termes d’investissements. Manifestement, la France est un marché intéressant pour les investisseurs étrangers – c’est quand même la sixième puissance économique au monde et il fait bon vivre en France, car il y a encore un peu de services publics, du moins avant que vous ne vous y attaquiez.

Cette politique est effectivement menée. Que vise-t-elle ? Je l’ai dit : l’augmentation des profits, la hausse des dividendes – et non de l’investissement – et une explosion du chômage et de la pauvreté.

Vous nous dites qu’il faut se mettre au niveau des autres pays européens. Voilà une question qu’il faut réétudier. Lorsque l’Allemagne a mené sa politique de déflation salariale au début des années 2000, sous le mandat de M. Schröder, tous les voyants étaient au rouge dans ce pays. Si elle a amélioré sa situation économique, c’est parce qu’elle mène une politique d’exportations agressive et qu’on la laisse faire. Tous les autres pays européens enregistrent des records historiques de taux de chômage, de taux de pauvreté et en nombre de sans-logis. Je ne crois pas que l’on puisse citer un seul autre pays en Europe ayant sans cesse mené une politique favorable aux revenus du capital, sauf peut-être le Portugal qui suit effectivement une politique différente.

M. le Rapporteur général. Ces amendements identiques ont pour objet, soyons clairs, de maintenir l’ISF. En outre, M. Roussel en propose, dans un amendement ultérieur, un barème aux taux plus élevés que les taux actuels.

Je vous rappelle que l’engagement a été pris de remettre dans l’économie les montants récupérés par le volet financier de l’ISF. En l’état, cette masse d’argent n’est pas productive pour l’économie. Il faut assumer les choix faits, nous le faisons. Et nous voulons aussi qu’un certain nombre d’exilés fiscaux, dont le nombre est passé de 200 à 800 en quelques années – je parle de ceux au patrimoine supérieur à 1,3 million d’euros –, reviennent en France, tout en continuant de taxer le patrimoine immobile, c’est-à-dire le patrimoine immobilier, parce qu’il ne contribue pas au financement de l’économie réelle et de nos entreprises.

Les positions défendues par les auteurs de ces amendements identiques sont complètement orthogonales au choix exprimé par les Français lors des élections présidentielle et législatives – le programme de la majorité ne manquait pas de clarté sur ce point.

Je suis donc défavorable à ces amendements.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. Je voulais simplement rappeler l’existence de l’abattement de 30 % sur la résidence principale, qui relativise le risque de devoir vendre son bien pour payer l’impôt dû. Et si, malgré cet abattement, le patrimoine net atteint quand même le seuil d’imposition à l’ISF, le montant annuel de l’impôt n’est que de 1 600 euros. Ramenons les choses à leurs proportions. Alors, dire que certains doivent vendre leur patrimoine immobilier...

M. le président Éric Woerth. C’est le cas d’un certain nombre de personnes.

M. Daniel Labaronne. En ce qui concerne le partage de la valeur ajoutée entre rémunération des salariés, excédent brut d’exploitation (EBE) et impôts liés à la production, vous donnez, cher collègue Coquerel, des chiffres biaisés, car ils incorporent l’EBE réalisé par les grandes entreprises présentes à l’international. Excluez celles-ci, et les parts respectives de la rémunération des salariés et de l’EBE sont exactement l’inverse de ce que vous prétendez. L’antienne ne correspond absolument pas à la réalité statistique.

M. Charles de Courson. Je suis un peu étonné que notre collègue Valérie Rabault, qui, au fond, est de plus en plus modérée, défende encore l’ISF...

Ma chère collègue, mon cher ami Coquerel, savez-vous que dix des cinquante premières fortunes françaises ne paient pas l’ISF ? Rien ! Zéro ! Notre défunte amie Liliane, première ou deuxième fortune du pays, ne payait pas cet impôt, et les quarante autres paient 10 % du barème. Le Conseil constitutionnel a imposé – avec beaucoup de sagesse, à mon sens – que la somme de l’ISF, de l’impôt sur le revenu et de la CSG ne dépasse pas environ 70 % du revenu. Que font donc les gens très riches ? Vous le savez, madame Rabault ! Ils vont voir leur banquier et lui demandent des prêts à la consommation. N’ayant aucun revenu, parce que c’est une société holding qui détient leurs valeurs mobilières – ces actions qui font le patrimoine des grandes fortunes, comme celui de Mme Bettencourt – et encaisse les dividendes sans vous verser de revenu, ils ne paient ni ISF, ni IR, ni CSG.

C’est beau, l’ISF ! C’est formidable ! C’est devenu un impôt pour les petits riches, les pauvres types qui ont bossé toute leur vie...

Mme Valérie Rabault. Vous ?

M. Charles de Courson. Oui, j’en fais partie, mais, moi, j’assume, je m’en fous, ce n’est pas un problème !

C’est un impôt indéfendable. Il faut arrêter de croire que nous, Français, sommes plus intelligents que tous les autres. S’ils ont supprimé ce type d’impôt, il y a peut-être quelque raison. Le maintien de l’ISF est indéfendable. Je félicite le Gouvernement d’avoir engagé cette réforme. Mon seul petit reproche est qu’il conserve l’ISF pour les biens immobiliers.

Mme Laurence Trastour-Isnart. Je retire le mien, car je souhaite à la fois la suppression de l’ISF et de l’IFI.

Madame Verdier-Jouclas, sur la Côte d’Azur, où la valeur des biens a considérablement augmenté, le commerçant qui a investi dans sa résidence principale touche 800 euros de retraite. Pour lui, c’est compliqué d’être assujetti à l’ISF. J’ai déposé un amendement pour que la résidence principale sorte complètement de l’assiette de l’ISF.

M. Philippe Chassaing. M. Labaronne a donné les précisions que je souhaitais apporter sur la répartition de la valeur ajoutée.

Mme Nadia Hai. Il faut arrêter de laisser croire que nous créons un impôt ! Pour le commerçant à la retraite, propriétaire de sa résidence principale, qui ne dispose pas de patrimoine mobilier, la situation ne change pas !

M. le Rapporteur général. Pour conclure et faire écho à la brillante intervention de M. de Courson, permettez-moi de rapprocher son propos de celui de Michel Rocard qui disait que l’ISF était « un impôt que les milliardaires ne payaient pas, et qui emmerdait les millionnaires ».

L’amendement I-CF259 est retiré.

La commission rejette les amendements I-CF315, I-CF420 et I-CF498.

La commission examine, en discussion commune, l’amendement I-CF109 de Mme Véronique Louwagie, les amendements identiques I-CF241 de M. Mohamed Laqhila et I-CF352 de M. Philippe Vigier ainsi que l’amendement I-CF442 de M. Nicolas Forissier.

Mme Véronique Louwagie. Nous vous proposons de supprimer l’ISF.

En effet, le Gouvernement nous présente sa réforme comme une suppression de l’ISF accompagnée de la création d’un nouvel impôt. Or, on peut voir les choses différemment. À nos yeux, il ne supprime pas véritablement l’ISF ; il lui attribue un nouveau nom, impôt sur la fortune immobilière (IFI), et en concentre l’assiette sur le parc immobilier. En somme, il modifie l’ISF en étendant la liste des biens qui en sont exonérés aux valeurs mobilières.

Ce faisant, il crée une importante discrimination fiscale au détriment des investissements locatifs, si bien que les bailleurs privés risquent de se détourner du parc immobilier, qui compte actuellement 1,7 million de logements mis en location. De fait, l’investissement locatif pourra désormais être taxé jusqu’à 70 %, puisque l’IFI s’ajoutera aux taxes foncières ainsi qu’aux 45 % d’impôt sur le revenu et aux 17 % de prélèvements sociaux applicables aux revenus locatifs.

J’ajoute que le nouvel ISF, qui est une solution bancale et intermédiaire, sera concentré sur le patrimoine des classes moyennes, dont on sait qu’il est essentiellement constitué de biens immobiliers.

Enfin, la question qui se pose est celle de savoir où l’on s’arrête : ne faut-il pas ajouter d’autres biens au patrimoine immobilier ? C’est ainsi que l’on a justifié, hier, l’augmentation de 1 % de la taxe sur les métaux précieux. Or, cette augmentation concerne les flux, et non les stocks, de sorte qu’elle sera payée par chaque Français lorsqu’il se rendra chez son bijoutier.

M. Mohamed Laqhila. La suppression de l’ISF est une mesure courageuse et pragmatique qui permettra de rapatrier des fortunes françaises. L’argument politicien selon lequel il s’agirait d’un cadeau fait aux riches est tellement attendu qu’il en devient caricatural et cynique. Mais pourquoi vouloir créer un ISF bis et reproduire les mêmes erreurs que celles commises dans le passé ? Pourquoi arrêter de taxer le patrimoine financier pour taxer le patrimoine immobilier ? Selon le Gouvernement, le nouvel IFI permettrait de privilégier le financement de l’économie réelle. Or, qu’y a-t-il de plus réel que la pierre ? Le secteur du bâtiment mobilise des dizaines de métiers, tous bien réels. Ces emplois non délocalisables représentent une richesse économique sans équivalent pour notre pays.

Ce qui est proposé dans le projet de loi de finances pour 2018 reviendrait à taxer ceux qui, grâce à leur travail, ont réussi à se constituer un patrimoine immobilier, à réaliser leur rêve de devenir propriétaires, ceux pour qui le monde de la finance et des marchés boursiers est si éloigné et risqué qu’ils n’y investiront jamais.

Certains idéologues idéalistes proposent de taxer les produits de luxe en contrepartie de la suppression de l’ISF : ils veulent, encore et toujours, ajouter de l’impôt à l’impôt ! Si la démagogie de certaines propositions apparaît clairement, on voit mal la stratégie dont elles relèvent.

Ne freinons pas le marché de la construction et laissons nos compatriotes profiter librement des fruits de leur labeur. Rapatrions les richesses de nos exilés fiscaux qui, de retour en France, investiront dans notre économie. Ayons le courage d’aller au bout des transformations en supprimant l’ISF et en nous opposant à la création de son petit frère, l’IFI. Tel est l’objet de l’amendement I-CF241.

M. Charles de Courson. Pourquoi supprime-t-on l’ISF pour le remplacer par un ISF portant uniquement sur l’immobilier ? Parce que, nous dit-on, contrairement aux investisseurs immobiliers, qui sont des rentiers, ceux qui investissent dans les autres valeurs prennent des risques. Or, c’est complètement faux !

Prenons l’exemple d’une personne qui investit toute sa fortune dans des obligations garanties par l’État. Certes, sa rémunération est plus faible, mais il ne prend aucun risque : c’est un rentier. Pourtant, il sera exonéré d’ISF, alors que celui qui a investi sa fortune dans la construction de logements et qui, ce faisant, rend un service à la collectivité, continuera à payer l’ISF sous la forme de l’IFI. Où est la logique d’une telle réforme ?

Prenons un autre exemple : je ne vois pas en quoi celui qui investit dans l’immobilier commercial – les supermarchés, par exemple – prend plus de risque que celui investit dans l’immobilier de logement, dont la rentabilité, au demeurant, sera plus faible. Pourtant, le premier sera exonéré de l’IFI, le nouvel ISF, alors que le second continuera d’y être soumis.

Moi qui me bats depuis vingt-cinq ans pour la suppression de l’ISF, je ne comprends pas que la majorité, qui a enfin le courage de prendre cette mesure, établisse par ailleurs l’IFI. On m’explique qu’il s’agit de faire accroire, pour des raisons politiques, que l’on maintient un petit bout d’ISF. Mais c’est une erreur ! Mes chers collègues, nous avons fait 80 % du travail avec l’article 12 ; achevons-le !

M. Éric Coquerel. Enrichissons-les !

M. Jean-Louis Bourlanges. Si je soutiens évidemment la position de principe qui vient d’être exprimée par les orateurs précédents, je proposerai néanmoins un dispositif différent, qui consiste à échelonner la mise en œuvre de la suppression de l’ISF – mais j’y reviendrai lorsqu’on abordera l’examen de mon amendement.

À ce stade, je souhaite appeler votre attention sur le caractère essentiel de la décision que nous allons prendre. À ceux de mes nombreux collègues de la majorité – laquelle, je le rappelle, est composée des groupes La République en Marche et du Mouvement Démocrate – qui ressentent une certaine appréhension à suivre les raisonnements qui viennent d’être exposés, je veux dire tout d’abord qu’il faut avoir le courage d’affirmer qu’être fidèle à l’engagement du Président de la République, ce n’est pas nécessairement approuver littéralement le dispositif tel qu’il a été conçu. Nous jouissons d’une certaine liberté : « Lui, c’est lui, et nous, c’est nous », dirai-je pour paraphraser un ancien Premier ministre – de gauche d’ailleurs.

Pourquoi la suppression de l’ISF doit-elle être complète ? Pourquoi ne faut-il pas créer l’IFI ? D’abord parce que ce n’est pas neutre : supprimer l’ISF et maintenir l’IFI, ce serait, comme cela vient d’être dit, affaiblir structurellement l’investissement immobilier. Or, nous avons un problème de logement. Le Gouvernement, qui peine à faire des économies sur la dépense, s’est lancé avec courage – certains diraient : avec témérité – dans la réduction des dépenses de logement. Mais le risque est grand de demander aux bailleurs sociaux de réduire les loyers – ce qui va les conduire à mener une politique de prudence, sinon de rétention, en matière d’investissements – et de s’attaquer simultanément aux investisseurs privés, qui seront tentés de placer leur argent ailleurs.

J’adjure donc mes collègues de la majorité de mesurer combien il est essentiel, compte tenu des graves difficultés que risque de rencontrer le secteur du logement, d’assouplir notre position pour aider le chef de l’État et le Gouvernement.

M. Nicolas Forissier. Certes, en supprimant l’ISF et en créant l’IFI, la majorité respecte l’engagement pris par le Président de la République, mais je ne comprends pas qu’elle n’aille pas au bout de la logique en supprimant tout impôt sur la fortune. De fait, en maintenant l’IFI, dont les effets pervers viennent d’être rappelés, notamment en matière de logement, on entretient l’image de dangerosité fiscale dont notre pays souffre depuis des décennies – et c’est un député de droite qui regrette profondément que les majorités auxquelles il a appartenu, même si des tentatives ont existé sous Nicolas Sarkozy, n’aient pas fait le nécessaire dans ce domaine qui vous le dit. En outre, vous pénalisez les classes moyennes, qui subiront l’IFI de plein fouet, alors que les vrais riches, dont le patrimoine est majoritairement composé de valeurs mobilières, seront favorisés par la suppression de l’ISF. En résumé, non seulement la suppression de l’IFI serait cohérente, mais elle serait également positive pour l’attractivité du territoire.

M. le Rapporteur général. J’ai le sentiment, en écoutant certains d’entre vous, que l’IFI concerne l’investissement immobilier professionnel. Tel n’est pas le cas. Cette réforme, je le répète, vise à injecter des liquidités dans l’économie pour améliorer le financement des entreprises. C’est pourquoi tout ce qui relève du patrimoine que je qualifierai d’« immobile » fait l’objet d’une taxation : l’ISF est transformé en IFI. En outre, on ne peut pas nous reprocher à la fois d’exonérer les plus gros patrimoines et de continuer à inciter des contribuables à partir à l’étranger. Cette réforme est équilibrée et elle correspond à la volonté du Président de la République et de sa majorité de favoriser le financement des entreprises. Je suis donc défavorable à l’ensemble de ces amendements.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. Je rappelle que la suppression de l’ISF et la création de l’IFI correspondent à un engagement de campagne. Or, il ne vous aura pas échappé que, depuis le début de la législature, nous faisons ce que nous avons dit que nous ferions. Nous pouvons néanmoins apporter certaines modifications à notre programme, si celles-ci permettent de l’améliorer : c’est ce que nous avons fait en augmentant les seuils d’exonération de la taxe d’habitation.

Par ailleurs, celui qui, aujourd’hui, paie l’ISF sur son patrimoine immobilier paiera, demain, le même impôt. Pour celui-là, la réforme ne change rien. Enfin, si nous maintenons l’IFI, ce n’est pas par manque de courage mais parce qu’il n’est pas besoin d’aller plus loin pour atteindre notre objectif, qui est de soutenir les entreprises. Pour cela, libérer le capital est suffisant.

M. Laurent Saint-Martin. Tout d’abord, comme l’a très bien dit Mme Verdier-Jouclas, l’IFI n’est en aucun cas un nouvel impôt. Ce n’est pas parce que l’impôt des uns baisse que celui des autres augmente. Il ne faut pas laisser croire que les propriétaires de biens immobiliers seront davantage taxés demain car, si nous laissons cette contrevérité se répandre, alors, oui, nous pouvons craindre des effets pervers et une baisse des investissements dans l’immobilier.

Ensuite, de quelles classes moyennes parlez-vous, chers collègues du groupe Les Républicains ? L’assiette de l’IFI, je le rappelle, est la même que celle de l’ISF – 1,3 million d’euros ! – et elle ne concerne que 300 000 des 28 millions de ménages français.

Enfin, vous avez raison, monsieur de Courson, les investissements obligataires ne profitent guère à l’économie réelle.

M. Charles de Courson. Ils sont pourtant exonérés !

M. Laurent Saint-Martin. C’est précisément la raison pour laquelle nous proposons de créer un prélèvement forfaitaire unique (PFU) et d’élaborer, avec la place financière, des outils destinés à diriger l’épargne vers l’investissement en fonds propres.

M. Éric Coquerel. La disparition des trois quarts de l’ISF créant une profonde inégalité au détriment des propriétaires immobiliers, nos collègues nous proposent de le supprimer entièrement... Certes, M. de Courson nous l’a expliqué hier, les plus riches passent à travers les mailles du filet, grâce à l’optimisation fiscale – qui est l’autre nom de la triche. Mais nous parlons tout de même, ici, de millionnaires en euros. Dois-je rappeler que la France compte 9 millions de pauvres ? Notre préoccupation majeure devrait être de réduire cette pauvreté qui, depuis vingt ans, les études le montrent, augmente à mesure que se creuse l’écart entre les 10 % les plus pauvres et les 10 % les plus riches. J’ai donc un peu de mal à comprendre que le maintien d’un impôt qui permet de continuer à prendre un petit peu aux plus riches suscite autant de débats. D’autant que la diminution de recettes liée à la suppression de l’ISF, c’est nous tous qui allons la payer : la plupart des Français, eux, sont perdants des deux côtés, contrairement aux 10 % les plus riches.

M. Jean-Noël Barrot. Je me lamente que le débat porte sur le totem de l’ISF, sur le symbole qu’il représente, au lieu de s’intéresser à la politique que nous voulons mener. Au reste, ces discussions sont stériles car, si cette réforme est souhaitable, nous ignorons encore certains de ses effets, notamment qui entrera dans l’assiette et qui en sortira. À cet égard, il serait souhaitable que, lors des prochains débats budgétaires, nous puissions disposer, sur ce sujet et sur d’autres, d’éléments qui nous permettent d’avoir de véritables discussions.

Le groupe du Mouvement Démocrate, quant à lui, défend la libération de l’épargne pour favoriser la croissance, l’investissement et l’emploi, avec pour objectifs la justice sociale et l’efficacité économique. Aussi espérons-nous que certaines des propositions qui sont faites pour aménager le texte du Gouvernement pourront aboutir pour que nous atteignions ces objectifs.

M. Michel Lauzzana. Tout d’abord, je le rappelle, la réforme ne touche pas à la part immobilière de l’ISF ; ce n’est donc pas un nouvel impôt. Ensuite, cette réforme a également pour objectif de créer un choc psychologique ; elle s’inscrit dans une politique d’ensemble. Nous envoyons donc un signal fort en faveur de la libération de l’épargne. Enfin, la politique du logement ne se résume pas à la part immobilière de l’ISF. Je ne crois donc pas que l’IFI aura des effets pervers.

M. Olivier Damaisin. Mon intervention concerne l’organisation de nos débats, monsieur le président. Je constate que certains d’entre nous ont pu s’exprimer plus longtemps que d’autres. Je souhaiterais donc que nous ayons tous le même temps de parole et que celui-ci soit strictement respecté.

M. Éric Alauzet. Je souhaiterais vous soumettre un cas de figure de nature, peut-être, à modifier l’appréciation que certains d’entre vous, en tout cas ceux qui cherchent à s’approcher de la vérité, portent sur cette réforme. Si je possède un patrimoine de 2 millions composé à parts égales d’immobilier et de valeurs mobilières, je suis actuellement assujetti à l’ISF. Demain, mes valeurs mobilières en seront exclues et je ne paierai pas non plus d’impôt sur mon patrimoine immobilier. Bien entendu, les cas de figure sont extrêmement divers, mais je crois que la réforme bénéficiera à de nombreuses personnes, y compris à celles qui possèdent un patrimoine principalement immobilier.

M. Jean-Louis Bricout. Tout le monde s’accorde à reconnaître que l’on ne crée pas un nouvel impôt sur l’immobilier. Toutefois, cette réforme induira de nouveaux choix d’investissement, choix qui sont différents selon les classes sociales. On sait ainsi que, pour le dernier décile, la composante financière représente 59,42 % du patrimoine et qu’elle atteint 84,97 % pour le dernier centile et 92,25 % pour le dernier millile. J’ajoute que si, comme on l’a dit, cette réforme s’inscrit dans une politique d’ensemble, il faudra bien compenser la perte de recettes. En définitive, on accroît encore le déséquilibre en augmentant la pauvreté et en faisant des cadeaux aux plus riches.

M. Nicolas Forissier. Tout d’abord, monsieur Coquerel, je préfère que les centaines de milliards d’euros qui, depuis des années, ont quitté ce pays y reviennent. Si ces sommes avaient été investies en France, les pauvres seraient peut-être moins nombreux aujourd’hui. Ce débat est donc très important.

Monsieur Alauzet, si mon patrimoine est composé d’immobilier à hauteur d’1,3 million et de valeurs mobilières à hauteur de 900 000 euros, j’y gagne, certes – c’est pourquoi nous soutenons cet aspect de la réforme –, mais je continuerai à payer un impôt sur mon patrimoine immobilier. Ainsi, les classes « moyennes », qui ont épargné durant des années, y perdront plus que les autres, car ce sont elles qui continueront à payer.

Enfin, en recréant l’IFI, on ne dissipe pas le sentiment de dangerosité fiscale que la France inspire depuis des années et qu’elle continuera à inspirer, au point de faire fuir un certain nombre d’investisseurs. C’est pourquoi il faut être cohérent et aller plus loin que ce que le Président de la République a proposé.

M. Fabien Roussel. Je ne peux pas vous laisser dire qu’il faut faire le nécessaire pour rapatrier ceux qui font de l’évasion ou de l’optimisation fiscales.

M. Éric Alauzet. Ce sont deux choses différentes !

M. Fabien Roussel. L’évasion fiscale représente 1 000 milliards d’euros en Europe, et elle est pratiquée également par des Allemands ou des Luxembourgeois. Ce n’est donc pas en supprimant l’ISF qu’on luttera contre ce phénomène et qu’on rapatriera les capitaux. Cette réforme, quoi que vous en disiez, bénéficiera aux plus grosses fortunes de France. Aujourd’hui encore, La Voix du Nord consacre un article aux « grosses fortunes gagnantes de la réforme fiscale », exemples à l’appui. Ceux qui ont un patrimoine immobilier continueront de payer un impôt sur la fortune alors que ceux qui possèdent des portefeuilles de titres de plusieurs millions en seront exonérés. Voilà la réalité ! Vous semblez oublier que l’ISF est un impôt de solidarité, qui contribue à mieux répartir les richesses. C’est pourquoi nous ferons tout pour informer nos concitoyens que le projet de budget que vous allez adopter privilégiera les 300 000 plus importantes fortunes de notre pays, celles qui amassent titres et dividendes.

M. de Courson nous a brillamment expliqué hier que, puisque l’ISF était une véritable passoire, les « petits » riches étant les seuls à le payer, il fallait libérer complètement le capital, supprimer tout impôt sur la fortune, instituer un prélèvement unique sur les dividendes et baisser l’impôt sur les sociétés.

Mme Olivia Gregoire. Comment peut-on dire qu’investir dans des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) ou des actions, c’est faire de l’évasion fiscale ?

On parle beaucoup des classes moyennes, mais celles-ci sont constituées de différentes catégories. L’Observatoire des inégalités estime qu’elles comprennent les personnes ayant un revenu disponible compris entre 1 743 euros et 4 000 euros par mois. Ce sont précisément les personnes à qui s’adressent l’ensemble des mesures que nous prenons. Si nous bougeons enfin sur l’ISF, un certain nombre de choses, en revanche, ne changent pas, notamment l’abattement de 30 % attaché à la résidence principale, qui concerne les classes moyennes. Il ne faut pas tout mélanger !

M. Philippe Chassaing. Je souhaiterais rappeler que nous avons pour objectif de lutter contre le chômage. Or, il me semble qu’en supprimant l’ISF et en instaurant un PFU, nous nous donnons les moyens de réorienter l’épargne vers les investissements productifs. Je comprends que les débats sur cette question soient passionnés, mais l’objectif du Gouvernement demeure, ne l’oublions pas, de lutter contre le chômage endémique qui frappe notre pays. Soyons donc un peu plus pragmatiques et un peu moins passionnés.

M. Michel Lauzzana. J’ai souvent le sentiment que nos collègues de l’opposition raisonnent à périmètre constant. Or, nous, nous voulons enclencher une dynamique économique qui entraînera une baisse du chômage, des investissements et, au bout du compte, des rentrées fiscales.

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle examine l’amendement I-CF232 de M. Jean-Louis Bourlanges.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je me suis prononcé en faveur des amendements précédents car ils me semblent aller dans le bon sens. Mais ma proposition est différente, car j’ai toujours pensé que, si l’ISF devait être supprimé, il ne fallait pas nécessairement, si l’on devait demander des sacrifices aux contribuables, prendre cette mesure d’emblée. Je propose donc, pour équilibrer les comptes, que la suppression de l’ISF se fasse en deux temps – il s’agit d’un amendement de repli, en somme. Cette année, nous pourrions porter le seuil de déclenchement de cet impôt de 1,3 million à 1,8 million – afin de protéger ceux que notre collègue de Courson appelle les « petits » riches – et diminuer son taux de moitié – car l’écart entre le taux de l’impôt et les taux d’intérêt est tel que le prélèvement sur le capital est totalement abusif – et, l’année prochaine, supprimer le reste.

Cet amendement est très équilibré ; le Gouvernement propose de couper l’ISF en deux : l’immobilier reste dans l’assiette, le reste est supprimé. Je propose de le couper en deux ratione temporis : on en supprime une bonne moitié cette année, et nous supprimerons l’autre moitié l’année prochaine. L’essentiel est que tout l’ISF ait été supprimé l’année prochaine.

M. le Rapporteur général. Votre amendement propose de relever le seuil d’imposition à l’ISF et de fixer un barème à trois tranches avec un taux marginal de 0,5 % pour les patrimoines supérieurs à 10 millions d’euros.

Plutôt que d’alléger le barème et le seuil d’imposition de l’ISF, le Gouvernement a prévu de conserver les modalités actuelles de calcul de l’impôt ainsi que le barème, mais de revoir l’assiette de l’ISF. Le résultat sera en partie celui que vous recherchez, mais en même temps, la position du Gouvernement permettra d’orienter l’épargne des plus gros patrimoines vers l’économie française plus productive. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement I-CF316 de M. Fabien Roussel.

M. Fabien Roussel. À l’inverse de M. Bourlanges, nous proposons de ramener le seuil de l’ISF à 800 000 euros. Vous voyez, on a évolué ; à l’époque de Georges Marchais, c’était : « Au-dessus de 50 000 francs, on prend tout ! » Maintenant, on propose qu’à partir de 800 000 euros, les grosses fortunes contribuent à l’ISF. On tient compte de l’évolution des richesses de notre pays !

Nous proposons également de plafonner en valeur les biens professionnels dans la limite de 2 millions d’euros, afin de mettre à contribution ceux qui en détiennent.

Enfin, nous proposons une mesure de justice fiscale : plafonner à 200 000 euros le bénéfice de l’exonération de 30 % sur la valeur vénale réelle des immeubles occupés à titre de résidence principale.

Il est prévu que le Gouvernement rende un rapport sur l’effet de cette suppression de l’ISF, qui aurait pour vocation de rapatrier en France des capitaux cachés à l’étranger. Une étude européenne sur les banques a rappelé que 3 250 familles avaient mis 300 milliards d’euros en Suisse. J’espère que, dans cette étude, vous pourrez nous montrer que ces 3 250 familles, grâce à la suppression de l’ISF, auront rapatrié leurs capitaux en France...

La commission, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF318 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Fabien Roussel. Il est possible d’appliquer un ISF juste, qui permette de lutter véritablement contre les inégalités.

La commission, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF360 de M. Philippe Vigier.

M. Charles de Courson. Le texte du Gouvernement sur l’IFI prévoit un distinguo subtil à propos de l’immobilier. L’immobilier professionnel qui sert dans le cadre de l’activité de la personne est exonéré, mais l’immobilier professionnel qui n’est pas utilisé par la personne entre dans l’assiette de l’IFI.

C’est extravagant, et je pense que le Conseil constitutionnel invalidera cette disposition – peut-être d’ailleurs est-ce voulu de votre part ? Il est aberrant que le même bien professionnel, selon qu’on l’utilise directement ou indirectement, soit taxé ou exonéré. Si deux personnes utilisent le bien l’un de l’autre, ils seront taxés, tandis que s’ils utilisent chacun le leur, ils seront exonérés.

Sortons tout l’immobilier professionnel de l’assiette de l’IFI. Si le propriétaire des murs d’une usine n’en est pas le patron, il paiera l’IFI, mais pas s’il est le patron. Quelle est la logique du système ?

M. le Rapporteur général. On ne touche absolument pas aux anciens critères de l’ISF : la réforme se fait à droit constant sur ce point. Sont exonérés les biens affectés à l’activité d’une entreprise.

Le cas que vous citez est celui dans lequel un patrimoine immobilier est loué, et ensuite exploité par quelqu’un.

M. Jean-Louis Bourlanges. La frontière est absurde !

M. le Rapporteur général. Sous réserve d’inventaire, ces cas restent dans l’assiette.

M. Charles de Courson. Vous voulez distinguer l’investissement productif et le non productif. J’en conteste le principe, car le logement est tout aussi productif que l’immobilier d’entreprise. Mais je me place dans votre logique : l’immobilier d’entreprise sera taxé ou non selon qu’il est exploité directement ou pas.

Vous allez vous heurter à des problèmes épouvantables : imaginons le cas d’une personne propriétaire de trois sociétés, qui dirige deux d’entre elles, tandis que la troisième est une société immobilière dont elle n’est pas le directeur. Dans les évaluations préalables des articles du présent projet de loi de finances, il est expliqué que l’on examinera ce problème, mais l’idée est que même si l’exploitation est indirecte, les redevables devraient être exonérés. C’est complètement fou ! Monsieur le Rapporteur général, pourriez-vous nous expliquer la logique ?

M. le Rapporteur général. Dans la mesure où je ne peux pas complètement vous l’expliquer, je vous propose de revenir sur cette question d’ici à la fin de la séance de façon à avoir une explication claire sur le point que vous soulevez de façon légitime.

Mme Amélie de Montchalin. Il faut revenir à la base de cette réforme, qui a pour objet d’orienter plus d’épargne vers nos entreprises. Il y a beaucoup de questions sur les contreparties ; la façon dont nous abordons le sujet est un peu différente. Notre rôle, en tant que législateur et puissance publique, est de réaliser une réforme fiscale. En face, il faut que les intermédiaires financiers – banquiers, conseillers en gestion de patrimoine, banquiers privés, conseillers financiers – trouvent les bons véhicules pour que cette épargne libérée, ces 3 milliards d’euros que nous rendons à l’économie, aille dans les entreprises.

Cela impose de changer de discours dans les agences bancaires, pour que les patrons de PME ne se voient pas uniquement proposer une ligne de trésorerie à trois ans et un prêt bancaire à trois ans. Et comme nous allons le faire avec le dispositif « Madelin », que nous allons rehausser, nous allons réinventer tout le circuit de financement, en particulier pour les PME non cotées. C’est là que nous avons le plus grand trou de financement.

Nous allons faire ce travail activement, avec les intermédiaires financiers, en accompagnant le projet de loi pour la transformation de l’économie de Bruno Le Maire et Benjamin Griveaux, prévu au premier trimestre 2018. Notre ambition n’est pas de créer de la contrepartie et de suivre euro par euro ce qui se passe, mais de créer les conditions à toutes les étapes pour que le fléchage et la tuyauterie de l’épargne aillent vers les PME. Ce n’est pas un vain mot, cette commission va y prendre toute sa part.

M. le président Éric Woerth. Il suffit de voter les amendements proposés par le groupe Les Républicains, et vous aurez la solution...

Mme Véronique Louwagie. Les propos de Mme de Montchalin ne concernent pas le sujet évoqué. Pourquoi laisser dans l’assiette de l’IFI l’actif immobilier professionnel ? Aujourd’hui, il y a des investisseurs dans l’immobilier professionnel qui ne sont pas exploitants dudit immobilier. Nous avons besoin de tels investisseurs pour que les chefs d’entreprise affectent leurs disponibilités à l’exploitation, à la trésorerie, à l’exploitation. Nous avons besoin de ces investisseurs immobiliers qui aident l’entreprise, mais vous les mettez à contribution en intégrant cet actif immobilier dans l’IFI. C’est une erreur monumentale.

M. le président Éric Woerth. Il y a notamment tout l’univers des sociétés immobilières de copropriété.

M. Charles de Courson. Madame de Montchalin, puis-je vous lire la page 117 des évaluations préalables ? Elle est passionnante : « En cas de détention directe, comme en cas de détention indirecte, les immeubles affectés à l’activité professionnelle ou économique de leur propriétaire n’entreront pas dans le calcul de l’assiette de l’impôt : les immeubles affectés à l’activité professionnelle principale (bien professionnel) du redevable seront exonérés ; les immeubles affectés par une société à sa propre activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale seront également hors du champ de l’impôt.

« Par ailleurs, afin de tenir compte de la spécificité de la détention indirecte d’immobilier, certaines règles particulières s’appliqueront pour la prise en compte, dans l’assiette de l’impôt, de la fraction de la valeur des parts de société représentative d’immeubles non affectés à l’activité opérationnelle de celle-ci. »

Vous voyez donc bien que le même bien immobilier, les bâtiments de l’usine, sera exonéré ou taxé selon que le propriétaire sera ou non dirigeant de l’entreprise.

Mme Amélie de Montchalin. Vous évoquez le sujet des sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) et des organismes de placement collectif immobilier (OPCI), véhicules qui permettent à un particulier d’investir dans de l’immobilier d’entreprise...

M. Charles de Courson. Ou des sociétés civiles immobilières (SCI) !

Mme Amélie de Montchalin. Les SCI sont généralement dédiées à l’activité propre. Il est possible de débattre et d’affiner le point que vous soulevez ; néanmoins, en 2018, les choses ne changent pas. La situation que vous nous décrivez est celle du monde actuel, et du monde d’hier. Ces biens sont aujourd’hui taxés comme vous le dites.

M. le président Éric Woerth. Autant que le monde de demain ne soit pas plus injuste que celui d’hier. À partir du moment où vous supprimez une partie de l’ISF, on peut se poser la question du traitement particulier de l’immobilier professionnel. Il y a des zones d’ombre évidentes.

M. le Rapporteur général. Je relisais à l’instant l’alinéa 19 de l’article 12 : il demeure une certaine ambiguïté dans la rédaction, et il serait bon que le ministre, au banc, puisse lever toutes les incertitudes. Le principe général qui sous-tendait la réforme est l’exonération des biens affectés à l’activité d’une entreprise. Si vous voulez bien redéposer cet amendement, cela permettra au ministre de donner son interprétation de manière claire, et qu’elle fasse foi.

M. Fabien Roussel. Madame de Montchalin, vous expliquez que vous voulez rendre à l’économie 3,2 milliards d’euros. Je vais vous raconter une anecdote : j’ai eu une longue discussion avec Gérard Mulliez, dans ma région. Je lui avais proposé, ainsi qu’à d’autres grands industriels de la région, de constituer un fonds régional pour l’emploi. Ces grands capitaines d’industrie, qui ont de grosses fortunes, pouvaient y contribuer. M. Mulliez avait bien voulu me recevoir et m’avait expliqué qu’il n’allait pas mettre une partie de sa fortune à contribution d’un tel projet quand, de la part de l’État, il recevait un chèque de 160 millions d’euros au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) sans demander d’argent, et sans en avoir besoin. M. Mulliez m’expliquait que son problème était l’ouverture des magasins le dimanche. Il ne demandait pas d’argent, mais l’État lui en donnait alors qu’il n’en avait pas besoin.

C’est une complète gabegie d’argent public. Avec cette mesure, vous espérez que les grandes fortunes contribueront à l’investissement et l’emploi ; c’est totalement faux, et j’espère que nous aurons les moyens de le vérifier dans les années qui viennent.

Mme Amélie de Montchalin. Ce sont deux choses qui n’ont rien à voir : les 160 millions sont pour des entreprises, afin de favoriser la compétitivité du travail. Nous parlons ici des actifs des particuliers, et vous voyez qu’un capitaine d’industrie peut, avec l’argent que nous lui libérons, investir dans de nouvelles entreprises ou soutenir des entrepreneurs.

M. Fabien Roussel. Il n’en a pas besoin !

Mme Amélie de Montchalin. Ce n’est pas la question !

Mme Émilie Cariou. Précisons qu’il est prévu que les actifs immobiliers inscrits au bilan d’une entreprise pour son activité ne seront pas taxés à l’IFI. En revanche, les biens qui seraient au bilan mais pas affectés à l’activité – on peut acquérir des actifs immobiliers qui ne sont pas affectés à l’activité dans le bénéfice industriel et commercial – pourraient entrer dans l’assiette de l’IFI.

M. Charles de Courson. Mais alors, allez-vous chercher dans chaque bilan des filiales et des sous-filiales la partie immobilière affectée à l’activité professionnelle ? C’est inextricable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en présentation commune, l’amendement I-CF367 de M. Philippe Vigier ainsi que les amendements I-CF522, I-CF614, I-CF615, I-CF616, I-CF617, I-CF618, I-CF619, I-CF620 et I-CF621 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Ces amendements vont vous montrer l’incroyable incohérence à maintenir l’IFI.

L’amendement I-CF367 se consacre aux œuvres d’art, à l’or et aux yachts. Dans le système qui nous est présenté, ces biens sont exonérés. Sont-ils considérés comme des biens productifs, puisqu’il s’agit du critère ? Vous voyez bien l’aberration du système si l’IFI est maintenu. Pourquoi exonérer d’ISF les œuvres d’art ? Sont-elles productives ? Si vous êtes néolibéral, vous direz qu’elles produisent des biens esthétiques. Mais ces derniers sont-ils productifs ? Surtout quand les œuvres d’art sont planquées au sous-sol ou à la banque !

L’amendement I-CF522 porte sur les obligations. Dans votre logique, les obligations, surtout celles garanties par l’État, ne sont pas un bien productif. Elles sont tout de même exonérées d’IFI, alors qu’elles sont la définition même de la rente, définie comme le « fait d’acheter un bien qui assure un revenu certain dans le temps ». Une obligation garantie par l’État ne fait même pas courir le risque de l’insolvabilité.

J’ai pris la liste des signes extérieurs de richesse, à partir de laquelle on taxe ceux qui ont dissimulé leurs revenus : les employés de maison, précepteurs, préceptrices, gouvernantes ; les voitures automobiles destinées au transport de personnes ; ces signes extérieurs sont exonérés dans votre texte ; les motos de plus de 450 cm3, autre signe extérieur de richesse, sont également exonérées. Une superbe Harley-Davidson classée monument historique est-elle un bien productif ? Je continue : les avions de tourisme, les chevaux de course, les chevaux de selle, les locations de droits de chasse et les participations aux clubs de golf sont exonérés d’IFI. Dans votre logique, ce sont des biens productifs ?

M. le Rapporteur général. Il n’aura échappé à personne que l’ensemble des biens que vous citez ne sont pas des biens immobiliers. Réintégrer parmi les biens immobiliers votre femme de ménage – c’est ainsi qu’on appelle le personnel de maison, du moins chez moi – est assez limite... Je pense d’ailleurs que constitutionnellement, cela ne tiendrait pas beaucoup. Avis défavorable sur l’ensemble de ces amendements déposés en guise de provocation.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je demande simplement à M. de Courson de retirer l’amendement I-CF614, qui a pour effet de rétablir l’esclavage : si l’on considère que le personnel de maison entre dans la catégorie des biens, cela pose un grave problème !

L’amendement I-CF614 est retiré.

M. Jean-Noël Barrot. Je voudrais partager avec le Rapporteur général et mes collègues de la majorité la réflexion suivante : si nous ne parvenons pas à voir le verre à moitié vide, peut-être faut-il essayer de le voir à moitié plein. Si nous voulons parvenir de la manière de la plus efficace à l’objectif poursuivi par cette réforme – orienter l’épargne vers les fonds propres des entreprises –, peut-être devrions-nous sortir de l’assiette de l’ISF les investissements que nous voulons flécher vers les entreprises plutôt que de chercher à faire entrer dans l’assiette de l’IFI un certain nombre de biens, y compris la longue litanie dont nous a gratifiés M. de Courson.

Mme Nadia Hai. Monsieur de Courson, il faut comprendre que l’IFI ne touche que la part immobilière du patrimoine : tout le reste sort de l’assiette. Et les biens qui n’étaient pas pris en compte pour le calcul de l’impôt continueront à ne pas l’être, y compris les œuvres d’art.

S’agissant des obligations, vous avez déjà proposé hier de les taxer. Mais qu’est-ce qu’une obligation ? C’est une créance que l’on accorde à une entreprise ou à l’État. En quoi n’est-ce pas un investissement productif ?

M. Jean-René Cazeneuve. Monsieur de Courson, ne gâchez pas votre talent. Vous nous avez expliqué hier qu’il fallait tout supprimer, et vous dites ce matin qu’il faut en rajouter. Franchement, nous sommes perdus dans votre démonstration. Ce n’est pas une mesure symbolique, c’est une mesure qui doit relancer notre économie.

La commission rejette successivement les amendements I-CF367, I-CF522, I-CF615, I-CF616, I-CF617, I-CF618, I-CF619, I-CF620 et I-CF621.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF45 de Mme Lise Magnier, I-CF225 de M. Mohamed Laqhila et I-CF110 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Lise Magnier. L’objet de cet amendement est de sortir la résidence principale de l’assiette de l’IFI.

M. Mohamed Laqhila. Effectivement, il convient de sortir la résidence principale de l’assiette de l’IFI. Aujourd’hui, si l’on a acheté une résidence à un prix très bas il y a quelque temps et que son prix a été multiplié jusqu’à atteindre le seuil de l’IFI, il suffirait de la vendre et d’acheter un yacht pour l’habitat !

Mme Émilie Bonnivard. Nous souhaitons également sortir la résidence principale de l’IFI, pour les raisons qu’a indiquées M. Laqhila.

M. le Rapporteur général. Je vous rappelle qu’il existe un abattement de 30 % sur la valeur de la résidence principale, qui est maintenu dans la réforme actuelle. L’abattement a été créé pour prendre en compte les prix très élevés dans quelques régions françaises : la région parisienne, la Côte d’Azur, et à proximité de certains lacs alpins et de l’ancien département du Léman, comme dirait Napoléon.

Aller au-delà de cet abattement va concentrer mécaniquement un avantage plus important dans des régions où l’immobilier est très cher, créant un déséquilibre. Je souhaite le maintien du système actuel d’abattement à 30 %. Avis défavorable aux trois amendements.

La commission rejette successivement les amendements.

Elle est ensuite saisie des amendements I-CF406 et I-CF407 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Le projet de loi de finances prévoit, afin d’éviter des abus, de ne pas prendre en compte certaines dettes qui pourraient être contractées dans le seul but de contourner l’impôt.

L’ensemble des dettes, même celles contractées avant le 1er janvier 2018, sont prises en compte. C’est le problème : on ne peut pas considérer que les emprunts préexistants ont été réalisés dans la seule volonté de contourner un impôt qui n’existait pas au moment de la souscription. C’est l’objet de l’amendement I-CF406.

L’amendement I-CF407 porte sur la déductibilité des emprunts contractés auprès du conjoint du redevable. Il est proposé de retenir ces emprunts si le redevable justifie du caractère normal des conditions du prêt en termes d’échéances, de montant et de caractère effectif des remboursements.

M. le Rapporteur général. Le dispositif de déductibilité des dettes ne vise pas spécialement à prévenir des manœuvres frauduleuses. Il vise simplement à déterminer avec un maximum de justesse les dettes déductibles des biens soumis à l’IFI. Beaucoup de ces prêts ne sont déjà pas, actuellement, déductibles de l’ISF, dont l’IFI reprend la logique.

De ce fait, en ne prenant en compte que les prêts conclus à compter du 1er janvier 2018, il y a lieu de craindre que l’on établisse des règles d’assiette assez différentes suivant la date de ces prêts.

Cette distinction est-elle justifiée ? Il nous semble au contraire qu’elle peut introduire une rupture d’égalité entre les contribuables qui pourrait être vue d’un mauvais œil par le Conseil constitutionnel.

L’amendement I-CF407 est de nature un peu différente. J’en comprends la logique et je vous invite à le déposer à nouveau en séance pour obtenir les explications du ministre.

Je donne donc un avis défavorable à l’amendement I-CF406, et je préconise le retrait du I-CF407.

Mme Véronique Louwagie. Je retire l’amendement I-CF407, et nous aurons la discussion en séance sur l’amendement I-CF406.

L’amendement I-CF407 est retiré.

M. Charles de Courson. Notre collègue soulève un énorme problème, qui existait déjà dans l’ISF : l’affectation de certains emprunts à certains actifs. Le grand jeu était de s’endetter pour financer des biens soumis à l’ISF. C’était un des grands jeux d’optimisation fiscale. Nous avons vu des montages extraordinaires en la matière parmi les grandes fortunes. De nouveau, nous allons nous heurter à l’affectation, dans le patrimoine, de la partie qui n’est pas exonérée. Le grand jeu sera de s’endetter à 100 % pour financer son immobilier. Ainsi, l’actif net immobilier sera nul.

Je ne sais pas comment le Rapporteur général voit les choses, car nous allons aggraver la complexité de ces mécanismes d’optimisation fiscale.

La commission rejette l’amendement I-CF406.

Elle en vient à l’amendement I-CF602 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les foncières solidaires sont des entreprises solidaires d’utilité sociale (ESUS) exerçant des activités immobilières ou financières : elles logent, pour parler concrètement, des gens en très grande difficulté. Elles bénéficient jusqu’à présent du dispositif ISF-PME, qui permet aux souscripteurs particuliers de déduire de leur ISF – dans la limite de 45 000 euros – 50 % du montant de la souscription investie au capital d’une de ces entreprises.

La disparition de ce dispositif ISF-PME supprime ipso facto la déduction fiscale dont bénéficiaient les ESUS exerçant des activités immobilières et financières. Or, cette déduction permettait pourtant de diriger des flux significatifs d’investissements privés vers le logement très social : Finansol évalue à 500 millions d’euros l’encours de l’épargne collectée par les ESUS.

L’amendement vise donc à sortir de l’assiette de l’IFI les titres des foncières solidaires. Cette possibilité, d’un coût très limité pour les finances publiques, permettrait de maintenir au moins en partie l’investissement privé dans le logement très social mais aussi de sensibiliser les propriétaires privés payant l’IFI aux enjeux du logement pour les personnes les plus pauvres en France ainsi que de contribuer à la modération des loyers, qui est l’un des objectifs du Gouvernement.

M. le Rapporteur général. Les ESUS sont des entreprises comme les autres : elles bénéficient donc du régime d’affectation des biens. Toutefois cet amendement me paraît intéressant, et je vous propose de le retravailler en vue de la séance. Nous serons ainsi certains qu’il n’y a pas d’angle mort.

M. Charles de Courson. Vous maintenez le système des dons, mais vous avez oublié les foncières solidaires. Or, cet investissement est un geste de générosité, certainement pas une façon de s’enrichir !

Je veux bien retirer l’amendement, mais j’aimerais avoir votre appui sur ce sujet, monsieur le Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Je tiens à m’assurer précisément du régime dont relèvent les foncières solidaires.

L’amendement est retiré.

La commission se saisit ensuite de l’amendement I-CF613 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Voilà encore un beau sujet : les monuments historiques privés ouverts au public. Les avantages consentis pour leur réhabilitation ont toujours eu pour contrepartie l’ouverture au public, qui peut ainsi découvrir le patrimoine national.

Je vous propose donc d’exonérer ces monuments historiques privés ouverts au public. Ils ne participent pas de l’économie de la rente, évoquée par le Président de la République : leurs propriétaires s’appauvrissent, mais en restaurant et en ouvrant ce patrimoine au public, ils contribuent à l’intérêt général ; cette activité favorise en outre la revitalisation du monde rural et le développement du tourisme.

M. le Rapporteur général. Précisons que l’ouverture de tels monuments au public est parfois très limitée... La valeur patrimoniale de ces châteaux est, de plus, incertaine.

Avis défavorable. Il n’y a pas à mon sens de raison de sortir ces biens de l’IFI : cela reviendrait à accorder un avantage à quelques privilégiés, même si je reconnais que ce privilège peut être relatif.

J’ai toutefois le sentiment que nous reverrons cet amendement en commission mixte paritaire...

La commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite des amendements identiques I-CF44 de Mme Lise Magnier et I-CF366 de M. Philippe Vigier.

Mme Lise Magnier. Le présent amendement a pour objet d’aménager les conditions de mise en œuvre de l’IFI en excluant du champ d’application de cet impôt les actifs fonciers affectés au développement d’une activité de production agricole ou forestière.

En alignant le traitement fiscal des actifs fonciers agricoles et forestiers productifs sur celui des investissements financiers dans les PME et les grandes entreprises, françaises et étrangères, la présente disposition vise à assurer aux filières agricoles et forestières françaises le nécessaire accès aux capitaux, familiaux notamment, pour le maintien et le développement d’une agriculture dynamique et performante.

Il s’agit de favoriser le soutien de l’investissement dans l’outil de production des exploitations agricoles et forestières françaises pour maintenir la dimension familiale et entrepreneuriale de ces exploitations.

Cette mesure favorise l’installation de jeunes exploitants en partenariat avec des investisseurs de long terme, au cœur des territoires ; nous parlons d’actifs non délocalisables, et pourvoyeurs de très nombreux emplois en amont et en aval.

L’aménagement proposé a donc pour objet d’établir des règles de concurrence équilibrées entre les exploitations agricoles et forestières familiales d’un côté, et de l’autre et les grands groupes cotés sur les marchés financiers le cas échéant.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. À mon sens, l’article 12 assure l’exonération de ces biens, puisqu’ils sont affectés à une activité économique. Je vous invite à vous en assurer en déposant à nouveau cet amendement en séance publique.

Mme Véronique Louwagie. Les biens affectés à une activité agricole ne sont aujourd’hui exonérés, monsieur le Rapporteur général, que sous certaines conditions, tenant notamment à la nature du bail, à la qualité du preneur...

M. Charles de Courson. Voilà encore un vrai problème. Le revenu des biens fonciers tourne autour de 1 %. La terreur des exploitants agricoles, viticoles et autres, c’est que le propriétaire vende, et que le nouvel acheteur mette fin au bail pour reprendre les terres. Or, dans votre texte, ne seront exonérés que les biens fonciers exploités directement ou indirectement par le propriétaire. Si vous en restez là, vous allez déstabiliser encore un peu plus le marché foncier – et on connaît la situation de l’agriculture. C’est pourquoi nous vous proposons cette exonération.

M. le Rapporteur général. Comme tout à l’heure, il me semble que ces biens, affectés à une activité entrepreneuriale, sont exonérés. C’est en tout cas ma lecture de l’article 12, et je vous invite à demander au Gouvernement d’apporter cette précision en séance publique. Si tel n’était pas le cas, nous devrions effectivement nous pencher sur cette question.

M. Charles de Courson. L’article 12 maintient le système existant : seul le propriétaire exploitant est exonéré.

Mme Véronique Louwagie. Nous avons eu cette discussion, en effet, pour d’autres biens. Soit le dispositif nouveau reprend celui de l’ISF, et alors les biens fonciers seront, sous certaines conditions, intégrés à l’assiette de l’IFI. Soit il y a un changement, mais dans ce cas le Gouvernement doit mieux éclairer la représentation nationale.

M. le Rapporteur général. Il existait un régime des biens professionnels ; le régime des biens affectés, défini par l’article 12, est nouveau et modifie ces situations. Mais nous devons nous en assurer. Vos questions sont tout à fait pertinentes.

La commission rejette les amendements identiques.

Elle examine alors les amendements I-CF692 de M. le président Éric Woerth et I-CF438 de M. Nicolas Forissier.

M. le président Éric Woerth. L’ISF-PME était une niche fiscale sans doute, mais essentielle pour le financement, direct ou intermédié, des entreprises. Nous proposons de créer, sur ce modèle, un IFI-PME.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Il est prévu d’améliorer le dispositif IR-PME, dit « Madelin », pour assurer une continuité avec l’ISF-PME. Cela devrait répondre à vos attentes.

M. le président Éric Woerth. Vous avez déjà rejeté un amendement sur l’IR-PME.

Mme Amélie de Montchalin. En l’adoptant en première partie, cet amendement se serait appliqué aux sommes investies en 2017, créant un effet d’aubaine. Nous voulons qu’il s’applique à celles investies en 2018, et c’est pourquoi nous aurons ce débat en seconde partie.

M. Nicolas Forissier. L’ISF-PME permet de collecter plus de 1 milliard d’euros : 850 millions directement, et environ 450 millions de façon intermédiée. En supprimant cette mesure, vous risquez d’assécher ces flux financiers très importants pour les entreprises, en capital-risque et en capital-développement surtout.

Je suis tout à fait ouvert pour travailler sur ces questions, mais je m’inquiète de ce qui va advenir durant la période intermédiaire. Il faut créer une nouvelle culture chez les intermédiaires, et généralement chez tous ceux qui accompagnent les entreprises ; mais cela prend du temps, ce que savent tous ceux parmi nous qui sont des praticiens de l’entreprise.

Je souscris pleinement à une réforme de l’accompagnement du capital-développement. Mais, pendant les trois à quatre ans qui viennent, un dispositif transitoire qui reconduirait l’ISF-PME me paraît nécessaire. Cela irait dans le sens de la priorité donnée à l’investissement dans les entreprises proposée par le Président de la République et la majorité, et que nous approuvons.

M. Stanislas Guerini. Nous souscrivons, sur le fond, au projet d’orienter l’épargne des Français vers les entreprises. Mais nous n’allons pas nous excuser, en supprimant l’ISF, de supprimer une niche creusée dans l’ISF. L’idée d’une période transitoire, en attendant que l’épargne des Français prenne naturellement le chemin des entreprises, est néanmoins intéressante : il nous semble, pour en avoir débattu avec des fonds d’investissement qui bénéficient aujourd’hui de l’ISF-PME, que le dispositif de l’IR-PME serait adapté.

Comme le dit souvent Amélie de Montchalin, le budget est un outil. Et nous aurons d’autres outils, notamment la loi TPE-PME en préparation, qui comprendra un volet sur le financement.

M. Nicolas Forissier. Eh bien, pour assurer un tuilage, adoptez nos amendements, pour au moins un an ou deux. Je ne suis pas sûr du tout que l’IR-PME permette une collecte équivalente. Avec un IFI-PME et l’IR-PME, nous pourrions atteindre le milliard et demi de collecte dont nous avons besoin.

Mme Amélie de Montchalin. Nous avons étudié tout cela. Aujourd’hui, l’assiette de l’IFI est de 850 millions d’euros. Sociologiquement, les personnes qui utilisent l’ISF-PME ne sont globalement pas celles qui paieront l’IFI. L’IR-PME a l’avantage de concerner tous ceux qui payent l’impôt sur le revenu. Vous verrez qu’ils auront une latitude bien plus grande pour investir.

Il faut éviter les chocs. Il a fallu dix ans pour lever 800 millions grâce à l’ISF-PME. C’est un bon outil, qu’il ne faut pas casser, et c’est pourquoi nous vous proposerons un dispositif transitoire. Tous les professionnels avec qui nous parlons sont plutôt rassurés par nos propositions.

Par la suite, la loi TPE-PME sera l’occasion d’une réflexion structurelle. Les business angels, les fonds d’amorçage, les fonds de capital-investissement... attendent d’abord une rationalisation.

M. le président Éric Woerth. Nous sommes favorables à l’IR-PME. Mais il est complémentaire d’un IFI-PME.

M. Charles de Courson. Le système actuel repose à la fois sur l’ISF-PME et sur l’IR-PME. Ce dernier est à 18 %, avec un plafond très bas.

Mme Amélie de Montchalin. Nous allons le remonter !

M. Charles de Courson. Le plafond de l’ISF-PME est beaucoup plus élevé, et le taux est de 50 %. Je crois comprendre que vous souhaitez améliorer le dispositif « Madelin » : mais il faut carrément le super-doper, en passant au moins à 30 %, et en se calant sur les plafonds ISF-PME, c’est-à-dire au moins 45 000 euros pour un célibataire.

Mme Amélie de Montchalin. Nous verrons cela en seconde partie, pour 2019 !

M. Charles de Courson. On aurait pu faire les deux.

Mme Amélie de Montchalin. Nous en reparlerons.

M. Gilles Le Gendre. Notre rôle est aussi de faire œuvre de pédagogie. Il faut faire comprendre à notre pays qu’une épargne fléchée, cela peut être intelligent, mais qu’une épargne administrée de manière trop serrée est contraire aux lois de l’économie. Penser qu’il y aura des dispositifs magiques, et que nos mesures garantiront à 100 % l’amélioration du financement de l’économie, ce n’est pas vrai ! Nous créons un environnement – fiscal, mais pas seulement, puisqu’il y a aussi le droit du travail, de la formation...

Sur le fond, l’IR-PME pose un vrai problème. Pour rassurer l’épargnant, l’investissement doit être intermédié ; or, de ce fait, il perd une grande partie de son efficacité. La Cour des comptes l’a montré : les intermédiaires financiers, ce qui est normal, capturent une grande partie de la chaîne de valeur. En revanche, l’investissement désintermédié est utile à l’euro près mais les épargnants non initiés courent des risques importants. Les pouvoirs publics ne peuvent donc le soutenir à grande échelle. Nous devrons avoir ce débat, qui pourra être très fécond. Il ne faut pas réfléchir nécessairement aux fléchages fiscaux, mais à la manière dont la chaîne de valeur créée par cette épargne que nous voulons voir investie le plus possible dans les entreprises, notamment celles de petite taille, pourra être plus efficace.

La commission rejette successivement les amendements.

Elle se saisit ensuite de l’amendement I-CF141 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à maintenir la réduction d’impôt liée à l’investissement au capital des ESUS exerçant des activités immobilières ou financières ; ces véhicules financiers sont en général créés par des associations qui viennent en aide à des personnes en grande difficulté, à qui même le parc public social est inaccessible. Les bénéfices sont réinvestis dans l’objet social et les salaires extrêmement encadrés ; il n’y a pas de rémunération d’actionnaires.

Cette niche fiscale coûte de moins de 10 millions d’euros par an, alors que cette activité économique est essentielle : en un an, 5 500 nouveaux bénéficiaires en grande précarité ont été relogés, 466 nouvelles entreprises ont été financées dont 54 % ont moins de trois ans. Cela représente 7 700 emplois créés ou consolidés dont bon nombre en insertion.

M. le Rapporteur général. Votre amendement vise à recréer un dispositif ISF-PME spécifique aux ESUS.

La création de l’IFI devrait en effet se traduire par la suppression du dispositif que vous décrivez. Celui-ci n’est pas chiffré en tant que tel dans le fascicule Évaluations des voies et moyens, mais il est probable qu’il soit assez peu utilisé actuellement – même s’il peut ponctuellement être important pour telle ou telle structure.

Sur le fond, ma réponse est la même que pour l’ISF-PME : à partir du moment où l’IFI ne pèsera plus sur la détention des titres d’ESUS, il n’y a pas de raison particulière de créer une niche pour inciter à leur détention.

L’objectif de l’IFI est de recréer un nouvel impôt avec une nouvelle assiette simple, solide et limpide pour le contribuable ; l’IFI permettra de mettre fin aux contentieux très importants qui entourent certaines niches de l’ISF, comme l’ISF-PME ou le pacte « Dutreil ».

S’il vous plaît, ne recréons pas un impôt impraticable dès sa mise en place. On peut en outre préciser que la niche applicable aux dons sera, elle, totalement maintenue même si l’assiette de l’IFI sera réduite par rapport à l’ISF.

M. Éric Alauzet. On va donc faire payer l’IFI à ces entreprises solidaires, qui hébergent des personnes en grande difficulté ? Je suis extrêmement troublé.

M. Charles de Courson. Le Rapporteur général s’est tout à l’heure montré ouvert à une exonération de la détention des titres d’ESUS. Ici, c’est un peu différent. Monsieur le Rapporteur général, seriez-vous prêt à ouvrir de telles exonérations dans le cadre de l’IR-PME, en seconde partie ?

M. le Rapporteur général. Je ne peux vous répondre aujourd’hui, mais je vous invite à déposer un amendement en ce sens.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF603 de M. Charles de Courson.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. C’est le même sujet. Nous vérifierons, mais le dispositif « Madelin » comprend déjà un volet ESUS.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement I-CF409 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement vise à adapter le calendrier des dons à celui des déclarations. Cette coïncidence des calendriers existe pour l’ISF, ce qui permet une collecte plus importante.

M. le Rapporteur général. C’est un sujet très important. Mon amendement I-CF711 va dans le même sens, mais à titre transitoire, pour l’année 2018. À partir de 2019, nous pourrions revenir au droit commun.

L’amendement est retiré.

La commission se saisit ensuite en discussion commune des amendements I-CF708 du Rapporteur général et I-CF572 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Perrine Goulet. ‘L’amendement I-CF572 est un amendement de cohérence, similaire à celui du Rapporteur général, sous réserve d’une petite différence légistique.

M. Charles de Courson. Cette notion de « concubins notoires » me paraît bien surprenante. La jurisprudence définit le concubinage par trois critères, dont le caractère public.

M. le Rapporteur général. Au contraire des baux champenois à quart et à tiers francs, il s’agit d’une notion juridique solide, inscrite dans notre droit, validée par le Conseil constitutionnel.

La commission adopte l’amendement I-CF708 (amendement n° I-595).

En conséquence, l’amendement I-CF572 de Mme Amélie de Montchalin, devenu sans objet, tombe.

La commission examine alors l’amendement I-CF711 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. C’est l’amendement dont je parlais, qui porte sur le calendrier des dons.

Compte tenu de la promulgation de la présente loi avant le 1er janvier 2018, il ne sera mécaniquement plus possible d’imputer des dons sur l’IFI 2018.

Les structures d’intérêt général qui bénéficient des dons ISF vont donc se trouver bloquées avant d’avoir lancé ce qu’il est convenu d’appeler leur « campagne ISF », en général au printemps, en vue de dons déductibles au plus tard en mai ou juin.

Afin d’éviter ce problème, le présent amendement prévoit à titre transitoire que les dons imputables sur l’IFI 2018 pourront être réalisés jusqu’à la date limite de dépôt de la déclaration d’IFI 2018, donc jusqu’à mai ou juin 2018.

Ensuite, les dates des dons seront calées sur l’année civile : en pratique, les dons imputables sur l’IFI 2019 seront donc opérés entre le dépôt de la déclaration IFI 2018 et le 31 décembre 2019.

M. Charles de Courson. Je suis entièrement favorable à cet amendement, mais pourquoi ne pas adopter cette mesure à titre définitif ? Beaucoup de gens attendent le dernier moment pour faire des dons.

M. le Rapporteur général. Parce que l’IFI et l’impôt sur le revenu feront l’objet d’une déclaration unique, je ne vois pas l’intérêt de modifier le dispositif pour l’instant ; s’il apparaissait nécessaire de revoir le calendrier prévu, nous essayerions de régler la question en séance publique.

M. le président Éric Woerth. Il me semble en effet qu’il appartient au ministre d’apporter une réponse. La rédaction de l’amendement I-CF711 vous convient-elle, madame Louwagie ?

Mme Véronique Louwagie. Oui, si ce n’est que j’approuve l’observation faite par M. de Courson. Certains contribuables attendent de connaître la somme dont ils sont redevables au titre de l’actuel ISF pour décider de faire des dons. Nous devons favoriser ces dons, qui sont de la plus grande importance pour les associations et les fondations ; je ne suis pas certaine que le mécanisme prévu pour la seule année 2018 le permette dans la durée.

La commission adopte l’amendement I-CF711 (amendement n° I-596).

Puis elle examine l’amendement I-CF441de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Nous sommes favorables à des mesures de déduction fiscale simples et puissantes pour financer les entreprises. Je vais retirer l’amendement, dont j’ai compris qu’il sera rediscuté, non sans avoir dit que le dispositif ISF-PME pourrait être un outil essentiel. Et puisqu’une réflexion va s’engager, mon groupe souhaite y être associé ; notre objectif est le même, partageons la démarche.

M. le président Éric Woerth. Nous avons ouvert la voie ; nous serons nécessairement associés à ce travail.

L’amendement I-CF441 est retiré.

La commission est saisie des amendements identiques I-CF683 du Rapporteur général et I-CF573 de Mme Amélie de Montchalin.

M. le Rapporteur général. L’amendement I-CF683 est défendu. Je signale que l’amendement identique I-CF573 doit être rectifié pour corriger une coquille.

M. Éric Alauzet. Je n’ai pas d’inclinaison naturelle en faveur du nouveau dispositif mais j’ai écouté avec passion le débat que nous avons eu hier soir à ce sujet et j’eusse même souhaité qu’il durât plus longtemps. Nous parions que substituer l’IFI à l’ISF aura un effet favorable sur l’économie française, qui manque de capitaux pour investir et innover, mais nous n’en avons pas la certitude. L’évaluation de la mesure est donc indispensable, dans la ligne de l’action que veut mener le Président de la République, et prévoir cette évaluation apaisera le débat, si l’on est capable de prendre des risques mais aussi d’évaluer les résultats obtenus et d’avoir le courage de revenir le cas échéant sur une décision et de modifier ce qui doit l’être. Tel est le sens de l’amendement I-CF573.

Mme Amélie de Montchalin. L’évaluation est au cœur de tout ce que nous sommes en train de faire. Notre objectif est que la France change : nous établissons un diagnostic, nous procédons à des expérimentations et nous les évaluons. Évaluer ne signifie pas revenir en arrière mais ajuster. Notre cap est clair, et l’ajustement est capital ; c’est par ce biais que notre travail de parlementaires prend tout son sens. Nous ne pouvons penser nous séparer le 22 décembre en pensant avoir fini notre tâche. Le changement culturel à apporter en matière d’épargne est tel que nous devons tous – et je serai ravie que M. Forissier, comme tous ceux qui le souhaiteront, soient associés à ces travaux – nous astreindre à une démarche d’évaluation et de contrôle. Cela correspond à ce que nous voulons faire pour la taxe d’habitation, et aussi à la proposition de Jean-Noël Barrot relative à un comité de politique fiscale. Il nous faut plus de chiffres, plus de moyens et des indicateurs nous permettant de déterminer si les mesures doivent être ajustées.

M. le président Éric Woerth. Incidemment, ce n’est pas la première fois qu’un rapport parlementaire sur l’efficacité d’une politique publique aura été demandé...

Mme Valérie Rabault. Je puis attester que le président Woerth fait partie de ceux qui ont demandé, avec une grande constance, des rapports d’évaluation des politiques publiques. J’approuve ces amendements et j’aimerais savoir si leurs auteurs accepteraient, par souci d’objectivité, un sous-amendement prévoyant que la présidence de la mission de suivi et d’évaluation est confiée à un représentant de l’opposition.

Mme Amélie de Montchalin. M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances, a indiqué qu’il fera conduire par la Cour des comptes, France Stratégie et l’INSEE une mission de suivi ; c’est ce dont nous parlons, et c’est une mission de l’exécutif, appelée à travailler dans le cadre défini par le ministre. Si, d’autre part, nous souhaitons créer une mission parlementaire à ce sujet, la Conférence des présidents peut en décider, et je ne vois pas pourquoi nous nous priverions des bonnes volontés qui se manifestent.

Mme Valérie Rabault. Tous les amendements que j’ai présentés ont connu un sort défavorable au motif que je ne pouvais donner d’injonctions au Gouvernement ; je m’en garde donc, au contraire de Mme de Montchalin, qui semble pouvoir ou vouloir le faire. Mais, au sein de cette commission, pour éviter que l’évaluation soit pilotée, comme elles le sont parfois, et pour établir un critère d’objectivité, pourrions-nous nous mettre d’accord aujourd’hui sur le rôle que l’opposition pourrait jouer dans cette évaluation ?

M. le Rapporteur général. Puisque, comme le précisent les amendements, la mission de suivi proposée est adossée à la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des finances, je rappellerai que cette dernière obligatoirement coprésidée par un membre de la majorité et par un membre de l’opposition.

M. le président Éric Woerth. Madame Rabault, êtes-vous rassurée ?

Mme Valérie Rabault. Oui.

M. Charles de Courson. La rédaction qui nous est soumise est ambiguë : on ne sait si l’on parle d’une mission de suivi de l’exécutif ou de notre Assemblée. S’il s’agit d’une mission parlementaire, c’est nous qui fixons sa configuration. On peinait à comprendre de quoi il est question exactement ; puisqu’il apparaît qu’il s’agit d’une injonction faite au Gouvernement, je crains que la proposition soit inconstitutionnelle.

M. François Pupponi. Le drame de la France n’est pas le manque d’évaluations

– on en fait tous les jours et l’on sait ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas – mais l’incapacité de la majorité qui a décidé d’une politique publique à tenir compte des bonnes évaluations pour modifier le dispositif en conséquence.

M. le président Éric Woerth. C’est pourquoi nous proposerons une modification de la procédure budgétaire pour prévoir, au moment du projet de loi de règlement, un temps très fort consacré aux évaluations du Parlement et de la Cour des comptes.

M. Éric Alauzet. Les choses ne sont pas aussi simples que le dit notre collègue Pupponi. Bon nombre d’évaluations ne permettent pas de trancher, et il se produit que des évaluations contradictoires aboutissent à des résultats différents, si bien que chacun reprend les évaluations qui l’arrangent. La difficulté est de définir d’emblée des critères d’évaluation incontestables. Je suis très favorable à une évaluation mais je doute de notre capacité collective à en tirer des conclusions efficaces pour rectifier ce qui doit l’être le cas échéant.

Mme Valérie Rabault. Sur le CICE, nous avons effectivement reçu plusieurs rapports aux conclusions quelque peu contradictoires. Mais pour ce qui concerne la suppression de l’ISF, les 4,5 milliards d’euros redonnés devraient se retrouver dans le financement des PME, un élément que la Banque de France évalue chaque année de manière aisément compréhensible.

La commission adopte les amendements identiques I-CF683 et I-CF573 rectifié (amendement n° I-597).

Puis elle examine l’amendement I-CF199 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Mohamed Laqhila. Nous proposons d’établir un comité de suivi des mesures de réorientation de l’épargne chargé de statuer après deux ans sur l’efficacité des réformes.

M. le président Éric Woerth. L’amendement est, me semble-t-il, satisfait par le vote qui vient d’intervenir.

M. Mohamed Laqhila. Je le retire.

L’amendement I-CF199 est retiré.

La commission adopte l’article 12 modifié.

*

Après l’article 12

La commission examine successivement les amendements I-CF651 et I-CF652 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. La même idée inspire les deux amendements : favoriser la réorientation de l’épargne vers l’investissement dans les PME et les entreprises de taille intermédiaire (ETI). À cette fin, je propose par l’amendement I-CF651 d’exonérer d’impôt sur les plus-values, en 2018, les cessions de titres ou parts de fonds communs de placement (FCP) ou de sociétés d’investissement à capital variable (SICAV) si les produits de ces cessions sont intégralement réinvestis dans des PME ou des ETI. Dans le même esprit, je propose par l’amendement I-CF652 d’élargir de manière permanente le dispositif d’apport cession pour le financement en fonds propres des entreprises.

M. le Rapporteur général. Ces amendements modifient le champ des entreprises dont les titres sont éligibles au plan d’épargne en actions (PEA)-PME en l’élargissant à certaines sociétés cotées. La fiscalité du PEA-PME – dont l’encours, qui n’a cessé d’augmenter, atteint actuellement 670 millions d’euros – est la même que celle du PEA, avec un plafond de 75 000 euros : les produits obtenus sont totalement exonérés d’impôts après cinq ans de détention. Je ne pense pas judicieux de donner un nouveau coup de pouce à ce dispositif, ce qui me conduit à donner un avis défavorable à l’amendement I-CF651. D’autre part, l’apport cession dans sa forme actuelle n’exclut le réinvestissement ni dans les PME ni dans les ETI ni dans les sociétés de capital-risque. L’amendement I-CF652 ne me semble donc pas apporter d’éléments nouveaux à ce dispositif, si ce n’est qu’il l’élargit en encourageant le financement en fonds propres par le biais de parts de fonds commun de placements à risque. Cela est plutôt de nature à affaiblir le mécanisme de l’apport cession, qui flèche l’investissement vers de vrais titres de capital des PME. J’y suis donc également défavorable.

Mme Amélie de Montchalin. Il faut promouvoir et expliquer l’outil efficace qu’est le PEA-PME. Ce n’est pas nécessairement par le biais de la fiscalité que l’on y parviendra mais plutôt par la structuration du produit et en le faisant mieux connaître. L’idée n’est pas de flécher par l’impôt mais de rendre ces produits connus, compris et efficaces parce que répondant pleinement à leur objectif.

La commission rejette successivement les amendements I-C 651et I-CF652.

Elle est saisie de l’amendement I-CF142 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Il s’agit à nouveau d’accorder une réduction d’impôt sur le revenu supérieure aux souscripteurs au capital des entreprises solidaires qui conservent leurs titres sept ans au moins.

M. le Rapporteur général. Comme pour les autres amendements de ce type, placer la disposition en première partie de la loi de finances procurerait un effet d’aubaine aux investisseurs qui auront déjà opéré le versement à la date de promulgation de la loi. Il serait donc nécessaire, au minimum, de la placer dans la seconde partie du texte. Sur le fond, je ne suis pas convaincu qu’un avantage renforcé en faveur des entreprises solidaires d’utilité sociale soit nécessaire : on risque ce faisant de dénaturer leur objet, qui n’est pas d’attirer des investisseurs voulant réduire leur impôt. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF408 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Tous ceux qui se sont exprimés s’accordent à reconnaître l’utilité des dispositifs ISF-PME et IR-PME. Je propose par cet amendement de renforcer l’IR-PME pour l’étendre à toutes les entreprises non cotées. Certes, la fiscalité n’est pas le seul outil de réorientation de l’épargne possible – et je pense aussi qu’il faut faire la promotion des outils existant pour modifier les comportements – mais c’est un important vecteur d’accompagnement de cette politique.

M. le Rapporteur général. L’amendement, déposé en première partie du projet de loi de finances pour 2018, s’appliquerait aux versements déjà opérés en 2017. L’élargissement rétroactif d’une niche fiscale créerait un effet d’aubaine. Il serait donc préférable de présenter cet amendement lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi.

Mme Véronique Louwagie. Je le retire.

L’amendement I-CF408 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF143 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. L’amendement vise à exclure du plafonnement des avantages fiscaux au titre de l’impôt sur le revenu les investissements des particuliers dans les entreprises solidaires d’utilité sociale.

M. le Rapporteur général. L’effet rétroactif créerait un effet d’aubaine ; mieux vaudrait donc redéposer cet amendement lors de l’examen de la seconde partie.

M. Éric Alauzet. Je le retire.

L’amendement I-CF143 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF480 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Il est problématique que se soit constituée en France une nouvelle noblesse de l’argent : la part de patrimoine reçue par héritage, qui représentait 45 % de la richesse globale du pays dans les années 1970, est maintenant de 70 % et augmentera encore. L’impôt n’est pas uniquement une taxation : c’est un outil redistributif, qui a aussi pour rôle de faire que l’on ne soit pas riche seulement parce que l’on a eu la chance de naître de parents riches. Aussi proposons-nous par cet amendement d’instaurer un « héritage maximum », ce qui permettrait une redistribution plus égale des héritages qui ne doivent rien au travail mais tout à la naissance. Cet amendement opportun rapporterait de l’argent à l’État.

M. le président Éric Woerth. L’impôt en France est aussi et surtout une affaire de rendement puisqu’il permet de financer les services publics pour tous. Dans notre pays, le moteur social est bien plus puissant que le moteur fiscal ; c’est là, surtout, qu’est le cœur de la redistribution.

M. le Rapporteur général. Le barème des droits de succession est déjà fonction de l’importance du patrimoine transmis, s’étageant de 5 % pour les sommes inférieures à 8 000 euros à 45 % au-delà de 1,8 million d’euros. En proposant d’imposer au taux de 100 % les successions supérieures à 33 millions d’euros, vous vous exposez à faire annuler la mesure par le Conseil constitutionnel, qui considère comme confiscatoire toute imposition globalement supérieure à 66 %. Avis défavorable à cette proposition inconstitutionnelle.

M. Gilles Carrez. J’approuve l’analyse du Rapporteur général et je mets en garde contre toute tentation d’adopter des dispositions dont on sait qu’elles seront censurées. Cela dessert le travail parlementaire, que l’on dit ensuite mal fait.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF693 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. En dépit du pacte « Dutreil », il y a souvent de la casse lors des transmissions des entreprises en France : elles sont moins nombreuses que chez nos voisins et se font dans de mauvaises conditions. Nous proposons d’améliorer cette situation en assouplissant certaines contraintes, en particulier, en portant l’exonération sur l’assiette des droits de mutation à titre gratuit de 75 % à 95 % en contrepartie de l’allongement à six ans de la durée de l’engagement de détention individuelle des titres, au lieu de quatre ans actuellement. La durée de l’engagement collectif reste fixée à deux ans.

M. le Rapporteur général. Je comprends l’objectif visé, mais les problèmes patrimoniaux liés à la détention d’une PME ou d’une ETI étaient en grande partie liés à l’ISF : le fondateur restait à un poste de direction pour bénéficier du régime des biens professionnels et les héritiers étaient soumis à un ISF important en raison de la détention des parts. La suppression de cet impôt devrait apporter une solution efficace. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. L’ISF n’est pas la seule raison des problèmes de transmission.

M. Gilles Carrez. L’amendement porte sur la transmission des entreprises, non sur l’ISF. Le dispositif créé en 2000, intitulé à l’époque « pacte Gattaz », a été progressivement assoupli et porté à un taux plus intéressant. Il peut aussi prendre la forme d’un démembrement de propriété. Le dispositif a le mérite d’une certaine stabilité et d’une certaine efficacité ; l’amendement est intéressant à ce titre.

M. le Rapporteur général. Mieux vaut donc conserver en l’état ce dispositif stable et efficace… Avis toujours défavorable.

M. le président Éric Woerth. Quand l’instabilité a pour effet d’améliorer les choses, elle a du bon… En l’espèce, il s’agit de réduire les frottements.

Mme Amélie de Montchalin. La loi TPE-PME comportera un volet « transmission ». L’amendement adopté hier qui supprime le lien entre l’abattement fiscal sur les plus-values pour les PME et l’âge de la retraite va aussi dans ce sens. Le pacte « Dutreil » est un élément clef à aménager dans le cadre du projet de loi dont nous aurons à connaître au premier trimestre 2018.

M. le président Éric Woerth. C’est une transmission une fois, avec un abattement de 500 000 euros.

M. Mohamed Laqhila. La transmission des TPE et PME est un grave sujet dans notre pays. L’amendement va dans le bon sens.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF46 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. La transmission des exploitations agricoles, peu accompagnée, rend difficile le passage d’un propriétaire à un autre, même dans le cadre familial. Pour la faciliter, nous proposons par cet amendement d’exonérer totalement de droits les biens considérés, alors que l’abattement actuel n’est que de 75 %.

M. le Rapporteur général. La transmission d’une entreprise individuelle de tout type bénéficie d’un abattement qui n’est « que » de 75 % – ce qui n’est déjà pas négligeable. Il serait excessif de prévoir l’exonération complète de droits, d’autant qu’elle concernerait non seulement les entreprises agricoles mais aussi les entreprises industrielles, commerciales, artisanales et libérales. Outre cela, l’exonération totale pourrait constituer, aux yeux du Conseil constitutionnel, une rupture d’égalité. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. En Allemagne, l’abattement est très supérieur à 75 %, ce qui explique pour partie les succès connus.

M. le Rapporteur général. Permettez-moi de préciser que, si le principe d’un abattement de 95 % lors des transmissions d’entreprises a bien été adopté par le Parlement, il a ensuite été censuré par la Cour constitutionnelle allemande.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF495 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. L’amendement tient compte de ceux de nos collègues, dont M. de Courson, qui plaident en faveur des « petits riches » au regard des « grands riches ». De fait, le barème de l’actuel impôt sur la fortune n’est pas très équitable, puisqu’il ne fait pas peser beaucoup plus sur les très grandes fortunes que sur les patrimoines petits ou moyens. Nous en proposons donc un autre, qui satisfait aux critères énoncés par l’économiste Thomas Piketty : il est clair, progressif et non confiscatoire – cette dernière précision rassurera ceux de mes collègues qui préjugent d’une décision du Conseil constitutionnel pour éviter un débat de fond. Avec ce barème, la fraction de la valeur nette du patrimoine taxable sera taxée au taux marginal de 2 %, celle qui est comprise entre 400 000 et 800 000 euros l’étant à 0,1 %. Ainsi l’imposition sera-t-elle plus juste, et aussi plus rentable pour l’État.

M. le Rapporteur général. L’article 12 ayant été adopté, l’amendement s’applique à un article du code général des impôts qui a été supprimé. Avis défavorable à un amendement qui aurait dû tomber.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF144 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. L’amendement vise à rétablir le bénéfice des réductions d’impôt sur le revenu liées à l’investissement au capital au profit des entreprises solidaires d’utilité sociale, lorsque les titres sont conservés sept ans au moins.

M. le Rapporteur général. L’article 12 prévoyant la suppression de cette niche fiscale, je donne un avis défavorable à un amendement qui aurait également dû tomber.

M. Éric Alauzet. Je retire l’amendement.

L’amendement I-CF144 est retiré.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement de précision I-CF145 de M. Éric Alauzet.

*

Article additionnel après l’article 12 Mise en place d’une taxe additionnelle sur l’immatriculation des véhicules de tourisme puissants

La commission examine les amendements identiques I-CF577 du Rapporteur général et I-CF581 de Mme Amélie de Montchalin.

M. le Rapporteur général. L’amendement I-CF577 est défendu.

Mme Amélie de Montchalin. Dans la continuité du débat d’hier, nous tenons à nous assurer que la suppression de l’ISF et la création de l’IFI n’entraînent pas un effet d’aubaine pour les propriétaires de certains biens que nous considérons comme non productifs. Pour cela, nous proposons d’augmenter les prélèvements lors de l’immatriculation des voitures dont la puissance est supérieure à 36 chevaux fiscaux. Cette disposition qui devrait rapporter 30 millions d’euros à l’État s’intègre dans la dynamique de concentration et de calibrage de nos mesures vers l’entreprise et l’économie.

M. le président Éric Woerth. Je ne suis pas certain que ce type d’amendement enclenche une dynamique.

M. le Rapporteur général. Pour ma part, j’en suis sûr. L’acquisition d’une Lamborghini Gallardo achetée 210 000 euros entraînera une taxe additionnelle à l’immatriculation de 2 500 euros, soit 1,2 % de la valeur du bien – et, pour d’autres exemples, on atteint 1,7 % de la valeur. La pression fiscale est donc maintenue pour certains biens. Avis par définition favorable à cet amendement, identique à celui que j’ai déposé.

M. le président Éric Woerth. En général, les Lamborghini Gallardo et les autres voitures de ce type ont été achetées avec le revenu disponible… après paiement de l’impôt. Comme pour l’ensemble des signes extérieurs de richesse, c’est au fond du droit de propriété que l’on parle. La taxation a déjà eu lieu ; c’est d’une surtaxation qu’il s’agit. On en revient à votre tentative de rééquilibrage de la suppression de l’ISF par la prise en compte des signes extérieurs de richesse.

M. Charles de Courson. Pourquoi faites-vous cela ? Vous avez pris conscience que votre distinction entre biens immobiliers, rentes et autres ne tenait pas. Mais votre mesure, c’est pour une seule fois, car comme son nom l’indique, ce certificat s’établit une fois, lors de l’immatriculation. Combien représente la majoration par rapport à la valeur du bien ? 1,7 %. Quelle est la durée moyenne de détention ? Cinq, six, sept ans.

C’est du bricolage ! On va taxer aussi les chevaux de course et tous les items de la liste que je me suis amusé à dresser. Faites aussi une petite surtaxe sur les chevaux de course !

M. le Rapporteur général. C’est peut-être du bricolage mais il n’y aura pas de taxe sur les chevaux de course. Je tenais à démentir vos propos, cher collègue.

M. le président Éric Woerth. Je pense que nous avons fait le tour des signes extérieurs de richesse. On ne partage pas votre opinion : c’est un rééquilibrage qui ressemble beaucoup à du bricolage.

La commission adopte les amendements identiques I-CF577 et I-CF581 (amendement n° I-598).

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Article additionnel après l’article 12 Relèvement du barème de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules d’occasion

La commission examine l’amendement I-CF576 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Par souci de parallélisme des formes, le présent amendement modifie le barème de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules d’occasion. Nous sommes dans la même logique que précédemment mais la mesure concerne cette fois les véhicules d’occasion, sachant que ladite taxe additionnelle n’a pas été revalorisée depuis le tout début de son existence.

Cet amendement propose d’asseoir la taxe uniquement sur la puissance fiscale – donnée disponible sur la carte grise –, de faire évoluer les tarifs de manière modérée pour les voitures de tourisme dont la puissance est comprise entre 10 et 14 chevaux-vapeur (CV) fiscaux, mais surtout d’instituer une taxe plus importante pour celles dont la puissance fiscale est supérieure ou égale à 15 CV. Ces dernières devront s’acquitter d’une taxe de 1 000 euros lors de l’immatriculation de la voiture contre seulement 300 euros actuellement.

Cela permettrait d’envoyer un véritable signal significatif pour inciter les automobilistes à choisir des véhicules moins puissants pour une mobilité plus sobre en énergies : par exemple, alors que les véhicules hybrides rechargeables de type 4x4 échappent au malus assis sur le CO2, le nouveau barème permettra de lever une taxe sur ces véhicules lors de leur revente. En effet, ces véhicules peuvent atteindre jusqu’à 20 CV. C’est le cas de la Mercedes Classe GLE, de la Mercedes Classe S ou de la Porsche Cayenne SE-Hybrid. Ces véhicules restent donc fortement émetteurs de CO2 lorsqu’ils ne roulent pas en mode électrique.

M. Charles de Courson. Le produit de vos deux amendements s’élève à combien ?

M. le Rapporteur général. Le premier produit 30 millions d’euros. Pour le second, je n’ai pas le chiffre.

La commission adopte l’amendement I-CF576 (amendement n° I-599).

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Article additionnel après l’article 12 Relèvement du barème du droit annuel de francisation et de navigation et du droit de passeport

La commission examine, en discussion commune, l’amendement I-CF578 du Rapporteur général et l’amendement I-CF584 de M. Richard Ferrand.

M. le Rapporteur général. Si vous le permettez, je vais laisser Mme de Montchalin défendre l’amendement I-CF584. Je reprendrai ensuite la parole puisque mon amendement complète la proposition.

Mme Amélie de Montchalin. Nous poursuivons la même logique mais avec cette mesure, monsieur de Courson, nous avons l’avantage de disposer d’une taxe existante qui est fondée sur la détention et non sur la cession : le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et le droit de passeport applicable aux grands navires de plaisance. Contrairement au droit de francisation, le droit de passeport s’applique à tous les résidents français qui se trouvent à bord, quel que soit le lien de propriété qu’ils ont avec le bateau. S’ils sont sur un bateau qui est la propriété d’une société basée à l’étranger – au Panama, à Chypre ou ailleurs –, ils devront s’acquitter de ce droit.

Cette mesure a l’avantage de coller plus finement à ce que faisait l’ISF. Elle est calibrée pour représenter une assiette la plus proche possible de ce qu’étaient les recettes de l’ISF sur ces biens. Cette mesure d’ajustement s’applique uniquement aux bateaux de plus de trente mètres dont les puissances sont précisées dans l’amendement. Nous ne touchons absolument pas à la fiscalité des bateaux de plaisance classiques que nous voyons dans les ports français, ni à celle des bateaux de pêche. Pour les Français qui possèdent des bateaux de type usuel, dirai-je, rien ne change.

Nous voulons éviter une baisse de fiscalité sur ce type de biens après notre réforme.

M. le Rapporteur général. Sur le fond, mon amendement répond aux mêmes objectifs que celui qui vient d’être présenté mais il tend à corriger de petits problèmes rédactionnels relatifs au droit de passeport et au calibrage des navires concernés – certains yachts n’étaient pas pris en compte par le barème.

M. Charles de Courson. Pourriez-vous nous donner le produit de cet amendement et le nombre de navires concernés ? Le droit de francisation avait été affecté au Conservatoire du littoral. Ce dernier verra-t-il ses recettes augmenter du montant de cette majoration par le biais d’un déplafonnement ?

M. Gilles Carrez. Je me pose les mêmes questions que M. de Courson. Le droit de francisation a été affecté au Conservatoire du littoral, qui fait un travail extraordinaire et qui manque de crédits, notamment depuis que sa part des recettes issues de ce droit a été plafonnée à une trentaine de millions d’euros, le reste allant au budget de l’État. Ce surplus de produit escompté reviendra-t-il au Conservatoire du littoral ?

Avez-vous fait une étude d’impact pour vérifier que l’augmentation de ce droit de francisation ne va pas conduire certains bateaux à accoster ailleurs ? C’est la vraie question. Le Rapporteur général pourra-t-il aussi nous fournir une sorte de monographie pour montrer ce que telle ou telle catégorie de yachts rapporte à la France en termes d’emploi, de dépenses d’entretien et de recettes diverses ?

Cette affaire me rappelle la taxe à 75 % de François Hollande, qui a été un véritable désastre pour l’économie française. Il a fallu d’ailleurs se livrer à des contorsions en la faisant payer par les entreprises. Cela a donné une image lamentable de la France et détourné beaucoup d’investissements de notre pays. J’avais cru que l’on s’inscrivait dans une politique d’attractivité du pays, une politique d’offre. Peut-être vous paraissent-ils dérisoires mais ces signaux sont d’une importance extrême sur les flux économiques. Nous ne pouvons pas voter ces mesures sans avoir une étude d’impact. L’a-t-on ?

Mme Amélie de Montchalin. Le rendement se situe entre 5 et 10 millions d’euros. S’agissant du nombre de bateaux, si nous n’avions modifié que le droit de francisation, seulement quatre-vingts navires seraient concernés. Le droit de passeport nous permet d’aller bien au-delà, à condition que les douanes puissent faire pleinement leur travail et toucher tous les bateaux sur lesquels naviguent des résidents français. Nous n’attaquons pas le pavillon français. Nous disons : tout Français qui navigue sur un bateau de plus de trente mètres, quel que soit le pavillon de ce bateau, doit s’acquitter du droit de passeport.

Vous parlez de l’attractivité des ports français qui fait débat depuis deux ans. La France a transposé une directive européenne sur la fiscalité et les cotisations sociales des équipages, ce que n’a pas fait l’Italie. Toute une partie du débat sur l’attractivité des ports concerne l’application du droit européen et non pas la fiscalité. En n’appliquant pas une partie de réglementation européenne, l’Italie nous pénalise. Il faut aller à la source des sujets. Ce que nous faisons ici ne change rien à l’attractivité. Le droit de passeport est acquitté par les Français, quel que soit le pavillon de leur bateau. Les douanes font le travail de recouvrement.

M. François Pupponi. Je suis vraiment impressionné. C’est l’exemple même de la mesure inventée par quelqu’un qui n’est jamais sorti de son bureau et qui croit avoir l’idée du siècle. Dans les ports de plaisance, en particulier l’été, croyez-vous que des douaniers vont monter dans tous les bateaux pour demander les passeports ?

Mme Amélie de Montchalin. Les bateaux de plus de trente mètres !

M. François Pupponi. Dans les grands ports de plaisance de France, que ce soit sur la Côte d’Azur ou en Corse, des bateaux de plus de trente mètres, il en entre dix, quinze, vingt par jour ! Vous imaginez qu’il y aura des douaniers dans tous les grands ports pour contrôler les passeports et pour taxer ? Pensez à l’image que ça donne ! En fait, cela ne se fera pas. Il y aura peut-être des contrôles inopinés. L’image qu’on donne aux touristes, c’est qu’on va contrôler tous les bateaux ! Qui est Français ? Qui n’est pas Français ? Donnez-moi votre passeport ! Cette machine est surréaliste !

L’Italie, en effet, n’applique pas tous les textes. Le port de Porto Cervo a baissé ses taxes. Le chiffre d’affaires sur l’essence pour les bateaux a chuté de 70 % à Bonifacio en 2017. Tous les bateaux vont à Porto Cervo. Si, en plus, des douaniers attendent les passagers pour contrôler les passeports… Bon courage !

M. Gilles Carrez. C’est un amendement de perte de recettes !

Mme Amélie de Montchalin. Ce que décrit M. Pupponi se passe dans la capitainerie quand un bateau accoste dans un port. On présente les papiers de son bateau, son droit de francisation, son droit de passeport, les passeports de l’équipage. Il n’y a pas d’inquiétude à avoir. Les capitaineries des ports contrôlent ces documents. De plus, les droits de port ne sont pas concernés par cet amendement.

M. François Pupponi. Je n’ai jamais dit le contraire ! J’ai dit que les Italiens avaient baissé les droits de port.

Mme Amélie de Montchalin. Cela n’a rien à voir avec les mesures en question !

M. Saïd Ahamada. Rappelons que nous ne créons rien qui n’existe déjà. Ce procès, vous auriez dû le faire en amont.

Pour ma part, je voulais insister sur le financement de la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM). On ne touche pas aux recettes affectées à la conservation du littoral. En revanche, les recettes dégagées pourraient être affectées à la SNSM, ce qui me paraît important car nous avons besoin de pérenniser notre système de sauvetage. C’est une question lancinante, qui se pose depuis plusieurs années, et qu’on pourrait résoudre de cette façon-là. Cela me paraîtrait être un signal fort pour le sauvetage en mer.

M. le président Éric Woerth. On est quand même dans la vieille politique là ! On a mauvaise conscience de supprimer une partie de l’ISF, on rétablit donc les choses autrement. Puisque nous sommes entre adultes, admettons que c’est ce que cherche à faire le Gouvernement. Comme souvent, ce que dit Gilles Carrez est exact : il y a un assèchement de l’assiette extrêmement rapide lorsqu’on augmente ce type de droit.

M. le Rapporteur général. Rappelons qu’il s’agit des yachts des résidents français. C’est une logique déclinée de l’ISF. Que les choses soient claires.

À François Pupponi, je rappelle que le taux du DAFN est fixé en Corse par la collectivité. Elle peut donc baisser ce taux si elle le veut.

M. Charles de Courson. Il faut quand même être fou pour acheter un yacht en France et payer 200 000 euros pour les soixante-dix mètres et plus. Tout le monde achètera à l’étranger, créera des sociétés à l’étranger, et louera. C’est ce que font la plupart des gens concernés. 5 millions, c’est le prix de caramels mous, ce n’est rien du tout. Mais, franchement, ce n’est pas sérieux.

Comme Gilles Carrez, je pose la question du lien avec le Conservatoire du littoral. Dans l’amendement Ferrand, on nous dit que « les sommes ainsi récoltées permettront notamment de contribuer au fonctionnement et aux investissements de la SNSM ». Pourrait-on nous dire un peu ce qu’il en est ? Ce n’est pas une affectation.

M. le Rapporteur général. Le Conservatoire du littoral conserve le bénéfice de l’affectation sous plafond. Il n’y a pas de sujet, compte tenu des montants en jeu, le Conservatoire du littoral sera bénéficiaire.

L’amendement I-CF584 est retiré.

La commission adopte l’amendement I-CF578 (amendement n° I-600).

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Après l’article 12

Puis elle en vient à l’amendement I-CF208 de M. Jean-Noël Barrot.

Mme Sarah El Haïry. Le présent amendement vise à assurer une plus grande diversification des supports d’épargne salariale et à faire bénéficier les salariés des avantages de l’épargne collective immobilière non cotée.

M. le Rapporteur général. Je vois deux objections à cette proposition. En premier lieu, elle contribue à orienter un produit d’épargne salariale grand public vers l’immobilier. Or, c’est exactement l’inverse de la logique retenue par le biais de l’IFI et, d’une certaine manière, par le prélèvement forfaitaire unique au travers de la non-prise en compte des revenus fonciers et des plus-values immobilières. Il nous semblerait contraire à l’esprit du présent projet de loi de finances de procéder à l’élargissement que vous proposez.

Ensuite, on ne peut qu’être dubitatif quant à l’utilité de flécher le plan d’épargne entreprise (PEE) vers un produit assez peu connu du grand public, voire assez spéculatif dans certains cas. Actuellement, le PEE n’est pas ouvert à d’autres produits voisins de la société à prépondérance immobilière à capital variable (SPPICAV) que sont les sociétés collectives de placement dans l’immobilier (SCPI) ou les fonds de placement dans l’immobilier.

Avis défavorable.

Mme Sarah El Haïry. La proposition permet de diversifier dans le cadre des PEE mais aussi des plans d’épargne pour la retraite collective (PERCO).

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF249 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. C’est un sujet dont nous avons déjà parlé. Je ne sais pas très bien pourquoi mon amendement se trouve à cet endroit.

L’amendement est retiré.

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Article 13 Suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués

I. L’état du droit

A. le régime de la contribution de 3 % sur les revenus distribués

La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés au titre des montants distribués (ci-après, « contribution de 3 % ») a été créée par l’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ([193]), qui a introduit dans le CGI un nouvel article 235 ter ZCA.

Cette contribution a été conçue comme un impôt de rendement, destiné à compenser le manque à gagner qui résultait de la suppression de la retenue à la source de 30 % pesant sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) non-résidents (cette suppression tirait les conséquences d’un arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne – CJUE – qui avait déclaré la retenue à la source incompatible avec le droit européen ([194])). Un objectif comportemental avait en outre été avancé lors de la création de cette contribution, censée favoriser l’autofinancement des entreprises plutôt que la rémunération des actionnaires.

1. Les sociétés assujetties à la contribution de 3 %

La contribution de 3 % est due par les sociétés et organismes soumis à l’impôt sur les sociétés français (IS), qu’ils soient français ou étrangers. En sont néanmoins dispensés :

– les petites et moyennes entreprises (PME) au sens du droit européen ([195]), c’est-à-dire les entreprises qui occupent moins de 250 salariés et dont le chiffre d’affaires n’excède pas 50 millions d’euros, ou dont le total de bilan annuel n’excède pas 43 millions d’euros ;

– certains organismes de placement collectif, notamment les OPCVM.

La contribution est intégralement acquittée par la société distribuant les revenus lors du versement de l’acompte d’IS qui suit le mois au cours duquel les revenus ont été distribués.

2. L’assiette de la contribution de 3 %

L’assiette de la contribution est constituée, en application du premier alinéa du I de l’article 235 ter ZCA du CGI, des revenus définis aux articles 109 à 117 du même code, soit essentiellement les sommes qui sortent du fonds social et reviennent ou sont réputées revenir aux associés, actionnaires ou porteurs de parts (les répartitions présentant le caractère de remboursements d’apports ou de primes d’émission ne sont pas considérées comme des revenus distribués).

Certains revenus sont toutefois exonérés :

– les montants distribués entre sociétés d’un groupe fiscalement intégré au sens des articles 223 A et 223 A bis du CGI, ainsi que, depuis la loi de finances rectificative pour 2016 ([196]), ceux distribués entre sociétés qui, sans constituer un tel groupe, satisfont à la condition de détention du capital prévue pour ces groupes (détention de 95 % au moins) ([197]) ;

– les montants distribués aux caisses locales de crédit agricole mutuel ou aux sociétés d’un même groupe bancaire mutualiste ;

– certains montants distribués par des sociétés d’investissements immobiliers cotées (SIIC) ;

– enfin, les distributions payées en titres (actions ou certificats coopératifs d’investissement ou d’associés).

B. L’incompatibilité de la contribution de 3 % avec la directive « mère-fille »

La directive « mère-fille » du 30 novembre 2011 modifiée a pour objectif d’éliminer la double imposition, au niveau de la société mère, des revenus que lui ont distribués ses filiales ([198]).

Aux termes de l’article 4 de cette directive, l’État membre de la société mère doit s’abstenir d’imposer ces revenus ou, s’il décide de les imposer, autorise la société mère à déduire de son impôt la fraction de l’impôt afférente à ces revenus acquittée par la filiale. Est seule autorisée l’imposition d’une quote-part forfaitaire pour frais et charges qui ne peut excéder 5 % du montant des revenus distribués à la société mère ([199]).

(1) Annexe au projet de loi de finances pour 2018, Évaluations des voies et moyens, tome II, Dépenses fiscales, page 228.

La CJUE, dans un arrêt rendu le 17 mai 2017 ([200]), a jugé que la contribution de 3 % était contraire à l’article 4 de la directive « mère-fille ».

Selon la Cour, le fait que les États doivent s’abstenir d’imposer les revenus en cause leur interdit d’imposer la société mère au titre de ces revenus, sans distinguer selon que le fait générateur de cette imposition est la perception, par la société mère, des revenus de ses filiales, ou leur redistribution par la société mère. La contribution de 3 %, qui correspond à cette seconde hypothèse, conduisait donc à une double imposition irrégulière :

– dans un premier temps, les bénéfices étaient imposés dans le chef de la filiale, dans son État membre de résidence ;

– dans un second temps, ces bénéfices, distribués par la filiale à sa société mère, étaient soumis à l’occasion de leur redistribution à une imposition excédant le plafond autorisé au titre de la quote-part de 5 % ([201]).

En vertu de cet arrêt du 17 mai 2017, les revenus redistribués par une société mère établie en France ne peuvent être soumis à la contribution de 3 % s’ils proviennent de filiales établies dans des États membres.

C. la censure intégrale de la contribution de 3 % pour inconstitutionnalité

À la suite de l’arrêt de la CJUE, le Conseil d’État, saisi d’une demande en ce sens, a transmis au Conseil constitutionnel le 7 juillet 2017 ([202]) une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), sur le fondement de l’égalité devant la loi et devant les charges publiques, dirigée contre la contribution (plus exactement, contre le premier alinéa du I de l’article 235 ter ZCA du CGI, dans sa rédaction résultant de la loi de finances rectificative pour 2015 ([203])).

En raison de son incompatibilité avec la directive « mère-fille », la contribution de 3 % ne peut en effet s’appliquer aux revenus redistribués par une société mère s’ils proviennent de ses filiales européennes. En revanche, elle continue de s’appliquer à l’ensemble des autres revenus distribués, notamment ceux provenant de filiales établies en France ou en dehors de l’Union européenne, qui se trouvent en dehors du champ d’application de la directive.

Par une décision rendue le 6 octobre 2017 ([204]), le Conseil constitutionnel a considéré que l’incompatibilité de la contribution avec la directive et ses conséquences sur le sort réservé aux revenus, selon leur origine, entraînait une différence de traitement reposant sur la provenance des revenus distribués par une société française. Or, l’article 235 ter ZCA du CGI n’établit aucune distinction selon l’origine des revenus.

Cette différence de traitement n’a pas été considérée par le Conseil constitutionnel comme reposant sur un motif d’intérêt général : l’objectif poursuivi par le législateur lors de la création de la contribution, à savoir la compensation d’une perte pérenne de recettes fiscales, ne constitue pas en lui-même une raison d’intérêt général susceptible de justifier la différence de traitement. Elle a donc conduit à la censure de la contribution de 3 % pour rupture d’égalité devant la loi fiscale et rupture d’égalité devant les charges publiques ([205]).

La censure est intégrale, ne distinguant pas entre les revenus distribués provenant de filiales et ceux directement distribués par la mère pour la première fois.

Si, formellement, seul le premier alinéa du I de l’article 235 ter ZCA dans sa rédaction résultant de la loi de finances rectificative pour 2015 précitée est abrogé, cette abrogation emporte disparition de toute la contribution. En effet, c’est cet alinéa qui prévoit le principe de la contribution et qui définit ses redevables et son assiette. La circonstance que l’alinéa contesté soit celui issu de la loi de finances rectificative pour 2015 ne saurait non plus conduire à un possible maintien de la contribution, aucune modification n’ayant été apportée à cet alinéa depuis.

La censure, aux termes du paragraphe 11 de la décision du Conseil constitutionnel, est d’effet immédiat, ce qui entraîne les conséquences suivantes :

– les revenus distribués à compter de la date de la publication de la décision au Journal officiel, soit le 8 octobre 2017, ne peuvent être soumis à la contribution ;

– l’abrogation pourra s’appliquer aux affaires engagées à la date de la publication de la décision au Journal officiel et non encore définitivement jugées.

II. l’absence de lien établi entre la contribution de 3 % et le comportement des entreprises

La contribution de 3 % est censée revêtir une dimension comportementale, en incitant les entreprises à privilégier l’autofinancement plutôt que la distribution de dividendes aux actionnaires : la contribution entraîne une réduction du résultat comptable post-distribution de l’entreprise distributrice, grevant la capacité future de cette dernière de distribuer de nouveaux dividendes.

Néanmoins, c’est bien l’objectif de rendement, plus que l’objectif comportemental, qui était prépondérant lors de la création de la contribution, destinée à compenser le manque à gagner fiscal consécutif à la suppression de la retenue à la source sur les OPCVM. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 6 octobre 2017 précitée, a d’ailleurs relevé exclusivement l’objectif de rendement ([206]).

Au demeurant, il n’est pas établi que la contribution a effectivement pu inciter les entreprises à privilégier l’autofinancement.

● D’une part, les données relatives au rendement de la contribution ne permettent pas de déduire une diminution du volume des dividendes distribués. Ainsi que l’illustre le tableau ci-après, ce rendement a connu de nombreuses variations depuis 2013 – première année de pleine application de la contribution.

rendement de la contribution de 3 % (2013-2017)

(en millions d’euros)

NB : l’année 2012 n’est pas mentionnée dans la mesure où la contribution n’a pu porter, cette année-là, que sur les montants distribués à compter du mois d’août.

Source : direction du budget et évaluation préalable.

Après une légère baisse entre 2013 et 2014, le rendement s’est accru, connaissant un pic en 2015.

L’année 2017, par ailleurs, intègre l’extension de l’exonération de la contribution à laquelle a procédé l’article 95 de la loi de finances rectificative pour 2016 précitée, applicable aux montants distribués à compter de 2017. Le coût de cette extension avait été alors chiffré à 250 millions d’euros. Le rendement 2017 d’une contribution qui aurait la même assiette que celle des années précédentes se serait ainsi établi à 2,13 milliards d’euros, soit plus qu’en 2016.

Le graphique ci-après fait état de l’évolution du rendement et, s’agissant de 2017, de la différence en fonction de l’assiette retenue (les deux courbes étant superposées pour la période 2013-2016).

À assiette constante, le rendement, bien que variable, a néanmoins connu une progression par rapport à 2013.

Si une évolution positive du rendement, et donc un accroissement des dividendes, peut simplement être due à l’amélioration du résultat des entreprises, il paraît hâtif de conclure, toutes choses égales par ailleurs, que la contribution a entraîné un tassement des dividendes distribués : c’est plutôt le contraire qui paraît ressortir des données précédentes ([207]). À cet égard, d’après l’INSEE, les dividendes nets versés ont, en 2016, augmenté de 2,5 milliards d’euros par rapport à 2015 ([208]).

● D’autre part, il est difficile d’établir une corrélation entre l’existence de la contribution de 3 % et un recours plus appuyé des entreprises à l’autofinancement. Le graphique ci-dessous montre l’évolution sur la période 2002-2016 du taux d’autofinancement des sociétés non financières ([209]).

Source : INSEE, 30 mai 2017.

Depuis 2012, le taux d’autofinancement s’est accru de façon incontestable. Cependant, il semble délicat d’attribuer cette hausse à la seule contribution de 3 %. En effet, plutôt que d’une augmentation, il s’agit d’un rétablissement du taux d’autofinancement par rapport à l’année 2010 et aux années 2007 et antérieures. Des taux d’autofinancement équivalents – et souvent supérieurs – à ceux de la période 2012-2016 prévalaient avant 2012 et donc avant la création de la contribution.

Au demeurant, la croissance la plus forte de la courbe du taux d’autofinancement, entre 2014 et 2015, correspond à une période de rendement maximal de la contribution. Aussi, l’augmentation des dividendes soumis à la contribution, dont découle le rendement accru, s’est accompagnée sur cette période d’une amélioration du taux d’autofinancement plutôt que d’une dégradation de ce dernier. À l’inverse, la baisse du rendement de la contribution entre 2015 et 2016, et donc la diminution des dividendes compris dans l’assiette, ne s’est pas accompagnée d’une hausse du taux d’autofinancement, mais au contraire d’une relative stagnation de ce dernier.

● Enfin, les motivations fiscales dans le choix des modes de financement doivent être nuancées : les décisions de financement reposent d’abord sur des considérations stratégiques et économiques, l’argument fiscal étant rarement premier ([210]). À titre d’exemple, il ne serait pas économiquement rationnel pour une société de recourir de façon excessive au financement d’investissements par la dette pour se laisser la possibilité d’augmenter la rémunération de ses actionnaires : cela risquerait d’avoir un « effet signal » négatif vis-à-vis des investisseurs potentiels. La littérature économique souligne d’ailleurs qu’une entreprise, pour financer un projet, favorisera généralement ses fonds propres, ne se tournant vers un financement externe que si ceux-ci se révèlent être une source insuffisante ([211]).

Au regard de l’ensemble de ce qui précède, il est difficile d’établir un impact tangible de la contribution de 3 % sur le comportement des entreprises en matière de financement et de rémunération des actionnaires.

III. Le dispositif proposé

A. La suppression proposée de la contribution de 3 %

Le présent article, qui s’inscrit dans le cadre des contestations précédemment décrites, supprime la contribution de 3 % sur les revenus distribués.

Le 2° de son I abroge l’article 235 ter ZCA du CGI, qui consacre l’existence de cette contribution, tandis que le 1° du même I procède aux coordinations requises par l’abrogation.

La suppression de la contribution sera applicable aux montants distribués dont la mise en paiement interviendra à compter du 1er janvier 2018.

B. Le dispositif privé d’objet par la censure intégrale de la contribution

La décision du Conseil constitutionnel du 6 octobre 2017 emporte abrogation du premier alinéa du I de l’article 235 ter ZCA qui prévoit le principe de la contribution de 3 %, et ce dès sa date de publication, le 8 octobre 2017.

En conséquence, cette décision prive d’objet l’essentiel du présent article, qui supprime à compter de 2018 une contribution qui, à cette date, aura disparu de l’ordonnancement juridique depuis près de trois mois.

Le dispositif conserve toutefois une vertu : celui de faire formellement disparaître l’intégralité de l’article portant sur la contribution de 3 % et les références qui y sont faites dans le CGI.

IV. L’impact budgétaire et économique de la disparition de la contribution de 3 %

A. Un coût budgétaire de 1,88 milliard d’euros par an

La disparition de la contribution de 3 % devrait entraîner une perte annuelle de recettes de 1,88 milliard d’euros à compter de l’exercice 2018, ainsi que l’illustre le tableau ci-après (cela correspond au produit annuel de la contribution).

perte de recettes entraînée par la disparition de la contribution de 3 %

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable.

Devraient s’ajouter à cette chronique des pertes de recettes potentielles dès 2017, du fait de la date d’effet de l’abrogation décidée par le Conseil constitutionnel. La contribution est en effet acquittée lors du versement de l’acompte d’IS qui suit le mois de distribution des revenus. Le dernier acompte d’IS en 2017 ayant comme date limite de versement le 15 décembre, tous les revenus distribués à compter du 7 octobre 2017 et qui aurait pu faire l’objet d’un paiement cette même année au titre de la contribution seront exonérés. Il risque donc d’y avoir une perte de recettes supplémentaire pour l’État.

La contribution n’étant pas déductible de l’assiette de l’IS, sa disparition n’entraînera aucun effet retour susceptible d’augmenter les recettes de cet impôt.

B. Un coût supplémentaire et non pérenne de plusieurs milliards d’euros dû aux contentieux

Au coût budgétaire directement lié à la disparition de la contribution et à la perte de recettes fiscales qu’elle induit, devrait s’ajouter le coût des instances contentieuses engagées par des entreprises assujetties à la contribution et qui demandent, en raison de l’inconstitutionnalité et de l’incompatibilité de celle-ci avec le droit européen, réparation au titre des sommes indûment versées.

D’après les informations obtenues par le Rapporteur général auprès de l’administration fiscale, le coût global de ces contentieux est évalué à 5,7 milliards d’euros.

Toutefois, l’impact budgétaire de ces contentieux, à la différence de celui de la disparition de la contribution, sera limité dans le temps. Il ne devrait en outre pas peser de façon trop forte sur l’exercice 2018. Le tableau suivant dresse la chronique budgétaire du coût lié aux contentieux, tel qu’il ressort du rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

chronique de l’impact estimé du coût des contentieux

liés à la contribution de 3 %

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, rapport annexé.

Il ressort de ces chiffres qu’en 2018, l’impact des contentieux devrait s’élever à 300 millions d’euros. Il serait ensuite de 1,8 milliard d’euros par an, pendant trois ans, avant de s’éteindre à compter de 2022.

*

La commission est saisie des amendements identiques I-CF319 de M. Jean-Paul Dufrègne et I-CF478 de M. Éric Coquerel.

M. Fabien Roussel. L’amendement est défendu et sera présenté dans l’hémicycle.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à supprimer l’article 13, et donc la suppression de la contribution de 3 % sur les dividendes. S’il s’agit d’un début de tuyauterie destiné à amener les richesses vers les investissements productifs, ça commence très mal. En réalité, la mesure va surtout favoriser la redistribution des bénéfices sous forme de profits. En outre, cette suppression coûterait 2 milliards d’euros à l’État.

M. le Rapporteur général. Au-delà de toute autre considération, ces amendements posent un problème de droit. Une décision rendue par le Conseil constitutionnel le 6 octobre dernier prive votre amendement d’objet : le Conseil ayant censuré la contribution, il est donc impossible de la maintenir comme le prévoit votre amendement.

En revanche, l’article 13 doit être maintenu car il abroge la totalité de l’article du code général des impôts portant sur la contribution – là où la censure n’abroge que son premier alinéa, même si cela a pour effet de rendre inapplicable la contribution – et procède aux coordinations requises.

Supprimer cet article nuirait donc à la lisibilité du droit, sans pour autant maintenir la contribution.

M. Gilles Carrez. C’est un enjeu à plusieurs milliards d’euros. Lorsque cette contribution a été créée par la loi de finances rectificative d’août 2012, à l’issue des élections présidentielle et législatives, nous avions indiqué que nous aurions les pires problèmes avec cette taxe qui devait rapporter deux milliards d’euros par an. Elle présentait un risque d’inconstitutionnalité et, en outre, elle contrevenait à la réglementation européenne. Nous avons, en effet, connu très rapidement les pires déboires avec cette taxe.

En loi de finances rectificative pour 2016, il a fallu prendre rapidement une disposition pour étendre l’exonération aux groupes, notamment européens, qui n’avaient pas choisi l’intégration fiscale mais qui présentaient les mêmes caractéristiques. À l’époque, nous avions prévenu que les ennuis allaient continuer au point de remettre en cause la taxe elle-même, ce qui se produit.

Quand on adopte des dispositions qui présentent un risque d’inconstitutionnalité ou de non-conformité à la réglementation européenne, on prend des risques énormes. En termes de contentieux, le présent risque est évalué à 5 milliards d’euros. Pouvez-vous confirmer ce chiffre ? En outre, on me dit que ce risque contentieux va être mis en œuvre beaucoup plus rapidement que d’habitude. Il y aurait peut-être plusieurs centaines de millions d’euros à prévoir en décaissement dès le budget pour 2018. Pouvez-vous nous donner l’échéancier de règlement de ce contentieux ?

M. le Rapporteur général. Je confirme le chiffre et son règlement sur quatre ans. Selon l’échéancier, prévu dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, les paiements s’effectueront de la manière suivante : 300 millions d’euros en 2018, puis 1,8 milliard d’euros par an de 2019 à 2021.

M. Gilles Carrez. Dieu sait si la précédente majorité nous a critiqués parce que nous avions laissé quelques contentieux, notamment sur le précompte, pendant la période 2002-2012. Ces contentieux sont pourtant sans commune mesure avec ceux laissés par la précédente majorité, je tiens à le souligner : vous avez un héritage de 5 milliards d’euros !

Mme Amélie de Montchalin. Je suis un peu déçue de voir que ceux qui ont fait adopter ces mesures ne sont pas là aujourd’hui pour en parler. C’est un article qu’on supprime après qu’il a été introduit dans des conditions exécrables. Le risque d’inconstitutionnalité était pointé depuis le départ. On voit bien là l’insincérité dont a parlé la Cour des comptes : ce budget avait été adopté en prévoyant des outils de financement qui ne respectent pas notre droit.

Vous connaissez l’échéancier présenté. C’est une vraie difficulté que nous devons assumer. Nous en connaissons les conséquences. Dans la démarche budgétaire, le sérieux doit primer sur des effets d’annonce politiques.

M. Fabien Roussel. Il est quand même trop facile de supprimer cette taxe. Il faut trouver un dispositif qui permette de mettre à contribution les multinationales et leurs filiales. C’est le sens d’un amendement que je défendrai plus tard. Le Gouvernement avait prévu de créer une taxe pour compenser cette suppression. Où en est-on dans ce domaine ?

M. Charles de Courson. Je confirme que, lorsque cela a été voté, Gilles Carrez, moi-même et beaucoup d’autres avions prévenu que nous allions dans le mur en klaxonnant. On a vu le résultat.

La nouvelle majorité hérite d’un contentieux estimé à environ 5 milliards d’euros puisque, d’après l’étude d’impact, la taxe rapportait 1,8 milliard d’euros par an. Je vous mets en garde : vous avez prévu d’étaler le paiement dans le temps mais ce n’est pas du tout ce qui va se passer : tous les directeurs financiers de grandes entreprises vont demander le remboursement et il faudra payer. J’étais très étonné de voir qu’un étalement était prévu dans l’étude annexée à la loi de finances. Il ne revient pas à l’État de décider d’étaler le règlement, il faut payer !

M. Gilles Carrez. Néanmoins, il faut reconnaître que le chiffre figure dans le document budgétaire.

M. Charles de Courson. Tout à fait, mais l’échéancier est inexact.

M. le président Éric Woerth. C’est une négociation avec les entreprises.

M. Charles de Courson. C’est un dû !

M. le Rapporteur général. Dans ce genre d’affaires, il y a quand même un délai de recouvrement. Même si la demande est immédiate, le règlement ne l’est pas. Je pense très sincèrement que le prévisionnel du projet de loi de programmation des finances publiques est assez conforme à la pratique constante des recouvrements de ce type. Comme le soulignait Gilles Carrez, les chiffres donnés reflètent la réalité de la situation. La sincérité ne peut pas être mise en doute.

M. Alexandre Holroyd. J’approuve les propos d’Amélie de Montchalin quant à l’insincérité du budget en question et la nécessité d’être sincère dans les budgets à venir. Depuis le début de cette réunion, il a été question de plusieurs missions d’information essentielles. Pour aller dans le sens de Gilles Carrez, je pense que la commission doit réfléchir à la création d’une mission d’information sur l’ensemble des contentieux fiscaux existants, afin de mesurer la charge que nous pourrions supporter dans les années à venir.

M. le président Éric Woerth. Cela existe : il y a un rapport spécial qui traite de ces contentieux.

M. Gilles Carrez. Nous avons un rapporteur spécial sur ce sujet à plusieurs milliards d’euros.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement I-CF479 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Renforcer la contribution sur les dividendes permettrait à l’État d’engranger 2 milliards d’euros de recettes supplémentaires tout en encourageant les entreprises à réinvestir leurs bénéfices.

Il est assez désagréable, au lieu d’avoir des discussions de fond, d’entendre des rappels à l’ordre sur le sérieux de nos propositions, préjugeant de ce que pourra dire le Conseil constitutionnel et de ce qui serait conforme ou non à la règle européenne. Si cette Constitution défend autant les intérêts du capital, cela confirme qu’il faut vraiment la changer.

M. le Rapporteur général. Au cas où l’on m’accuserait d’avoir des préjugés, je vais vous parler de jugement, en l’occurrence celui rendu par le Conseil constitutionnel le 6 octobre dernier. Je n’ai pas de préjugés sur qui ou quoi que ce soit, si vous me connaissiez, vous le sauriez. J’applique le droit.

Vous souhaitez doubler le taux d’une contribution qui a disparu en application d’une décision du Conseil constitutionnel rendue le 6 octobre. Votre amendement est donc sans objet.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF332 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Fabien Roussel. Cet amendement propose de compenser la perte de recettes fiscales liée à la suppression de la contribution additionnelle de 3 % sur les revenus distribués en dividendes.

Nous allons perdre 2 milliards d’euros de recettes et, en plus, nous allons rembourser 5 milliards d’euros aux entreprises. Au total, nous aurons 7 milliards d’euros de moins à consacrer aux dépenses publiques. C’est quand même incroyable !

Nous proposons de créer une taxe assise sur le chiffre d’affaires des grandes entreprises, inspirées de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S). Son taux serait de 0,5 %. Il s’agit de récupérer quelques milliards d’euros, en attendant que les recours juridiques soient épuisés, afin de financer nos dépenses publiques et de répondre aux besoins des Français.

M. le Rapporteur général. Cette taxe pérenne représenterait 6,5 milliards d’euros de charge fiscale, en ne prenant en compte que les grandes entreprises, alors que certaines entreprises de taille intermédiaire entreraient aussi dans son champ d’application. On est loin d’une simple compensation d’une perte de recette. Cette dernière est assumée par le Gouvernement qui propose de supprimer la contribution.

Les pistes qui ont été évoquées cet été par la Gouvernement ne portaient pas sur une taxe pérenne d’un tel montant. Il s’agissait d’un impôt provisoire ad hoc lié aux contentieux dont le coût sera étalé sur quatre ans d’après le projet de loi de programmation.

Plutôt que de compenser une perte de recettes qui est assumée, vous proposez une taxe aux modalités complexes. Elle est construite sur le modèle de la contribution supplémentaire à la contribution sociale de solidarité des sociétés – surnommée C4S – dont l’inventivité et la complexité avaient été remarquées l’an dernier. Elle pénalisera les entreprises qui emploient le plus de salariés et qui exportent le plus.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 13 sans modification.

*

Article 14 Suppression de l’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation

I. L’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation

Le IX de l’article 209 du CGI, introduit par l’article 40 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2011 ([212]) et issu de l’adoption d’un amendement déposé par M. Gilles Carrez, alors Rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale, prévoit un mécanisme d’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation.

A. La réintégration des charges en l’absence de gestion effective des titres

Conçu comme un outil de lutte contre certaines pratiques d’optimisation fiscale auxquelles certains groupes peuvent se livrer, le dispositif consiste à réintégrer une partie des charges financières au résultat d’une entreprise qui a acquis des titres si elle n’établit pas qu’elle – ou une société française qui lui est liée – assume la gestion effective de ces titres.

L’objectif du dispositif est d’éviter qu’une société étrangère utilise une filiale française comme « relais fiscal » aux fins d’acquisition des titres d’une autre société étrangère.

Le dispositif s’applique aux titres de participation définis au a quinquies du I de l’article 219 du CGI, c’est-à-dire aux titres qui revêtent cette qualification au sens fiscal. Sont notamment concernés :

– les parts ou actions revêtant ce caractère sur le plan comptable ;

– les actions acquises en exécution d’une offre publique d’achat ;

– les titres ouvrant droit au régime des sociétés mères ;

– les parts de certaines sociétés de personnes.

Pour échapper à l’encadrement prévu au IX de l’article 209 du CGI, la société française devra démontrer, « par tous moyens » :

– que les décisions relatives aux titres acquis sont effectivement prises par elle ou par une société liée, également établie en France, qui la contrôle ou qui est contrôlée par elle. La notion de contrôle est celle prévue à l’article L. 233-3 du code de commerce ([213]) ;

– et que la société (ou une société liée établie en France) exerce sur la société dont les titres ont été acquis un contrôle ou une influence (le contrôle étant ici aussi entendu au sens de l’article L. 233-3 du code de commerce).

La société doit donc apporter la preuve qu’elle constitue, pour ces titres, un centre de décision autonome. Elle peut recourir pour ce faire à un faisceau d’indices, notamment le caractère autonome de la décision d’acquisition, la libre disposition des titres ou encore la possibilité de conclure des contrats afférents à ces titres – tels des nantissements ou des mises en location.

Le dispositif d’encadrement prévoit ainsi un renversement de la charge de la preuve. La société dispose en pratique, pour faire la démonstration de la gestion effective, de deux exercices, celui d’acquisition des titres et le suivant.

B. Les modalités de réintégration des charges

Si la société française n’est pas en mesure d’apporter la démonstration de sa gestion effective des titres et de son contrôle sur la société dont les titres ont été acquis, les charges afférentes à l’acquisition des titres sont réintégrées à son assiette imposable.

Les charges afférentes à l’acquisition des titres qui seront réintégrées à l’assiette sont réputées égales à une fraction des charges financières supportées par la société, qui s’entendent de l’ensemble des intérêts ou assimilés venant en rémunération des sommes laissées ou mises à la disposition de la société.

Cette fraction, en vertu du 2 du IX de l’article 209, correspond au rapport du prix d’acquisition des titres au montant moyen de la dette supportée par la société au cours de l’exercice. Le montant des charges à réintégrer R, pour un exercice N, est calculé selon la formule :

R = CF(N) × VT / D(N)

où CF(N) correspond aux charges financières de l’exercice N, VT à la valeur d’acquisition des titres et D(N) au montant moyen de la dette sur l’exercice N.

La réintégration s’applique à l’exercice au titre duquel la démonstration de la gestion effective doit être apportée, ainsi qu’aux exercices clos jusqu’à la fin de la huitième année qui suit celle d’acquisition des titres.

C. les Cas de dispense de réintégration des charges

En application des 5 et 6 du IX de l’article 209, le dispositif d’encadrement n’est pas applicable dans certaines hypothèses, même si la société française n’a pu apporter la démonstration exigée s’agissant de la gestion effective des titres et du contrôle de la société cible.

● D’une part, conformément au 5 du IX, le dispositif ne s’applique pas lorsque les titres ont une valeur qui n’excède pas un million d’euros.

● D’autre part, en vertu du a du 6, l’encadrement ne s’appliquera pas si la société démontre que les titres de participation n’ont pas été financés par un emprunt supporté par elle ou par une autre société appartenant au même groupe ([214]). Dans cette hypothèse, la société doit prouver que l’affectation des emprunts supportés est distincte de l’acquisition des titres (par exemple, qu’ils sont afférents à des investissements en matériel).

Si la société ne parvient pas à apporter cette preuve pour tous ses emprunts, la doctrine fiscale admet néanmoins l’absence de prise en compte, pour déterminer le montant des charges à réintégrer, des emprunts pour lesquels la preuve a pu être apportée.

L’exception prévue au a du 6 est cohérente avec le dispositif : ce dernier répute égales à une fraction des charges financières totales celles afférentes à l’acquisition des titres. Aussi, si la société démontre qu’elle n’a contracté aucun emprunt pour cette acquisition, l’encadrement perd son objet.

Cette exception est toutefois de nature à limiter la portée de cet encadrement, ainsi que l’avait souligné la rapporteure générale de la commission des finances du Sénat dans son rapport sur la loi de finances rectificative pour 2011 précitée ([215]).

● Enfin, aux termes du b du même 6, la société échappera à l’encadrement si elle établit que le ratio d’endettement du groupe auquel elle appartient est supérieur ou égal à son propre ratio d’endettement.

Cette exception paraît logique : la société française n’est pas sous––capitalisée et ne sert a priori pas de « relais fiscal ». Toutefois, ainsi qu’il sera vu, un dispositif spécifique contre la sous-capitalisation existe en droit français.

II. Le renforcement des autres dispositifs encadrant la déductibilité des charges financières

De nombreux dispositifs d’encadrement de la déductibilité des charges financières sont prévus par le droit français ; ils ont fait l’objet d’un renforcement substantiel depuis 2011. Ainsi que le souligne le Conseil des prélèvements obligatoires dans un rapport de 2016, alors que la plupart des États choisissent entre dispositifs d’encadrement ciblés et plafonnement général de la déductibilité, la France se singularise par l’utilisation simultanée des deux ([216]).

A. L’encadrement de la déductibilité des intérêts

1. Les intérêts versés aux associés ou aux entreprises liées

Pour limiter les risques d’abus, reposant notamment sur des prix de transfert excessifs, plusieurs mécanismes existent pour encadrer la déductibilité des intérêts lorsque l’emprunt n’est pas contracté auprès de tiers indépendants.

Les intérêts versés par une société à ses associés sont, en vertu du 3° de l’article 39 du CGI, plafonnés à l’application d’un taux égal à la moyenne des taux effectifs moyens pratiqués par les établissements de crédit et les sociétés de financement.

Un dispositif similaire est prévu au I de l’article 212 du CGI : le taux d’intérêt pratiqué entre entreprises liées est plafonné au taux déterminé en application du 3° de l’article 39 précité ou au taux qui aurait été obtenu dans des établissements ou organismes financiers indépendants.

Une mesure spécialement dédiée à la lutte contre les dispositifs hybrides a, en outre, été introduite par l’article 22 de la loi de finances pour 2014 ([217]). La déduction des intérêts déterminés au regard du plafonnement décrit ci-dessus est subordonnée à la démonstration de ce que l’entreprise prêteuse est assujettie, sur les intérêts qu’elle perçoit en contrepartie, à un impôt au moins égal au quart de l’impôt sur les sociétés (IS). Cette réserve permet d’éviter les hypothèses de déduction sans imposition.

2. Le dispositif de lutte contre la sous-capitalisation

Le schéma de sous-capitalisation consiste pour une société mère à établir, dans un pays où le taux d’IS est élevé, une filiale dotée d’un capital insuffisant qui ne lui permet pas de conduire normalement ses activités. La filiale est alors amenée, pour se financer, à emprunter auprès de sa société mère (ou d’une autre société liée). Les intérêts qui seront servis à cette dernière pourront être déduits de l’assiette de la filiale, diminuant son IS (la société prêteuse étant, quant à elle, généralement établie dans une juridiction à fiscalité faible, pour minimiser l’impôt dû au titre des intérêts perçus ([218])).

Afin de lutter contre de tels montages, le II de l’article 212 limite la déductibilité des intérêts servis par une société française à des entreprises liées en contrepartie d’un prêt ([219]).

B. Le plafonnement de la déductibilité intégrale des charges financières nettes

Parallèlement à l’encadrement de la déductibilité des intérêts, l’article 212 bis du CGI, introduit par l’article 23 de la loi de finances pour 2013 ([220]), prévoit un plafonnement de la déductibilité totale des charges financières nettes (qui correspondent à la différence entre les intérêts servis et ceux perçus).

En application de ce dispositif, si les charges financières nettes excèdent 3 millions d’euros, 25 % de leur montant est réintégré à l’assiette. Le tableau ci-après illustre l’application du dispositif.

application du dispositif de plafonnement de la déductibilité intégrale des charges financières nettes

(en millions d’euros)

Selon le Conseil des prélèvements obligatoires, ce plafonnement forfaitaire chiffré est une exception française au sein de l’OCDE, les autres États membres qui ont choisi un plafond ayant opté pour une solution reposant sur l’activité de l’entreprise (telle qu’un pourcentage de l’excédent brut d’exploitation) ([221]).

C. L’encadrement prévu par l’« amendement Charasse »

L’« amendement Charasse », du nom du ministre chargé du budget qui en est à l’origine, encadre la déductibilité des charges financières des entreprises membres d’un groupe fiscalement intégré. Il tend à lutter contre les abus susceptibles de découler des opérations de « rachat à soi-même », dans lesquelles une société A va acquérir des titres d’une société B, qui est ou devient membre du même groupe fiscalement intégré que A, auprès d’une société C qui contrôle A.

Prévu au septième alinéa de l’article 223 B du CGI ([222]), le dispositif impose la réintégration d’une fraction des charges afférentes à l’acquisition des titres de participation. Les modalités de détermination de cette fraction sont identiques à celles prévues dans le cadre de l’« amendement Carrez » précédemment décrites.

III. Le dispositif proposé

A. L’abrogation du dispositif d’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation

Le présent article supprime le dispositif d’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation présenté ci-dessus en abrogeant, à son 1°, le IX de l’article 209 du CGI.

Il procède également aux coordinations requises par cette abrogation (2° et 3°).

Aucune date d’effet n’étant mentionnée, l’abrogation s’appliquera lors de l’entrée en vigueur de la loi de finances résultant de l’adoption du présent projet de loi de finances. L’encadrement ne sera donc plus opposable aux sociétés à compter du 1er janvier 2018, y compris pour celles qui se trouvaient déjà concernées par le dispositif et dont la période de réintégration des charges, étalée sur huit ans, n’était pas arrivée à terme ([223]).

B. L’absence de chiffrage du coût de la mesure

La suppression du dispositif aura pour effet théorique de diminuer l’IS, l’assiette imposable des sociétés concernées se réduisant du montant des charges qui étaient auparavant réintégrées. Le coût de cette suppression n’est pas chiffré mais il devrait néanmoins être modeste :

– l’application effective de la réintégration d’une fraction des charges est relativement peu utilisée, d’après les informations obtenues de l’administration fiscale ;

– depuis l’adoption du dispositif en 2011, d’autres outils ont été introduits dans le droit français.

C. La motivation de la suppression proposée

La suppression proposée au présent article repose sur trois motivations distinctes, dont la combinaison justifierait son bien-fondé.

1. Le développement des outils d’encadrement de la déductibilité des charges financières

Le renforcement de l’arsenal fiscal français en matière d’encadrement de la déductibilité des charges financières est l’un des éléments avancés par le Gouvernement à l’appui de la suppression proposée. Outre les mécanismes antérieurs, ont en effet été introduits depuis 2011 la mesure visant à lutter contre les dispositifs hybrides, ainsi que le plafonnement global à 3 millions d’euros de la déductibilité intégrale des charges financières nettes. Il existe désormais, en dehors du dispositif objet du présent article, pas moins d’une demi-douzaine d’outils encadrant la déductibilité des charges financières.

L’application combinée des différents outils existants – autres que le dispositif dont il est proposé l’abrogation – conduit à substantiellement limiter l’intérêt, pour une société étrangère, de se servir d’une filiale française pour acquérir des titres de participation. La déduction des charges financières supportées par la filiale est en effet strictement encadrée, et si ses surcoûts d’emprunt excèdent le plafond général, une importante réintégration doit être faite. Le gain fiscal susceptible d’être retiré de l’opération est donc réduit, voire éliminé.

2. La question de la compatibilité avec le droit européen

Au-delà de l’existence de dispositifs suffisamment robustes pour lutter contre l’optimisation fiscale s’appuyant sur les charges financières, la suppression proposée repose également sur les doutes affectant la compatibilité du dispositif visé avec le droit de l’Union européenne.

La gestion effective des titres, pour échapper à l’application de l’encadrement, doit être assurée en France, soit par la société qui les a acquis, soit par une société liée. En conséquence, si la gestion effective était assurée par une société qui, tout en satisfaisant à la condition de contrôle, était établie dans un autre État membre de l’Union européenne, la réintégration des charges prévue par le dispositif dont il est demandé l’abrogation serait applicable. Dès lors, le dispositif peut être vu comme introduisant une différence de traitement selon que la société liée est française ou européenne, au détriment de cette dernière.

La suppression permettrait ainsi, par anticipation, de se prémunir de toute contrariété avec le droit européen.

Une modification du dispositif existant aux fins de le mettre en conformité avec le droit européen, consistant à étendre la dispense de réintégration des charges aux hypothèses dans lesquelles les titres sont gérés, non par une société française, mais par une société établie dans un autre État membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen, se révèlerait probablement peu opportune. En effet, elle priverait le dispositif d’une grande partie de sa substance, puisqu’il a précisément vocation à s’appliquer lorsque la gestion effective des titres est assurée depuis l’étranger. Avec une telle évolution, il serait rendu inapplicable à toutes les gestions effectives de titres assurées par des sociétés européennes. L’évaluation préalable de l’article souligne d’ailleurs que c’est en raison de ces effets que cette option a été écartée et que la suppression du dispositif lui a été privilégiée.

3. L’amélioration de la lisibilité du droit

Enfin, dernier motif avancé par le Gouvernement, la suppression du dispositif renforcera la lisibilité du droit fiscal français. Le IX de l’article 209 présente en effet une complexité difficilement contestable.

À cet égard, le rapport précité du Sénat sur le projet de loi de finances rectificative pour 2011 dénonçait « le monstre de la complexité fiscale » et l’accumulation de précisions et de garde-fous législatifs susceptibles de conduire, à terme, à des interprétations offrant de nouvelles pistes d’optimisation ([224]).

*

La commission examine l’amendement I-CF494 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. L’amendement propose de supprimer cet article 14, qui prévoit la suppression du dispositif d’encadrement de la déductibilité des charges afférentes à l’acquisition de titres, appelé « amendement Carrez ».

Le dispositif actuel limite les possibilités d’optimisation fiscale et les pratiques abusives des entreprises. Nous ne comprenons pas sa suppression. Dans son exposé, le Gouvernement explique qu’il existerait des doutes quant à la compatibilité de ce dispositif avec les règles européennes. C’est absurde : soit il est compatible, soit il ne l’est pas. Il est aussi indiqué que la portée de ce dispositif d’encadrement est limitée. Si c’est le cas, pourquoi s’obstiner à le supprimer ?

M. le Rapporteur général. Le droit français n’est pas démuni, bien au contraire. Le Conseil des prélèvements obligatoires soulignait en 2016 que si la plupart des États, en matière d’encadrement de la déductibilité des charges financières, font un choix entre des outils ciblés et un plafonnement global, la France se singularise par l’utilisation à la fois de règles ciblées et d’un plafonnement global.

Par ailleurs, le dispositif visé est susceptible de poser des difficultés au regard du droit européen : la gestion des titres acquis doit être effectivement assurée par une société française, celle qui a acquis les titres ou une autre qui est liée à elle.

Pour ces différentes raisons, avis défavorable.

M. Gilles Carrez. Un mot d’explication sur ce dispositif adopté lorsque j’étais Rapporteur général, fin 2011. À l’époque, notre pays permettait la déductibilité totale des intérêts au titre d’acquisitions, d’entreprises ou de titres de participation, et on s’était aperçu qu’une entreprise américaine ayant l’intention d’acheter une entreprise allemande, ou d’y prendre une participation, allait utiliser sa filiale française pour réaliser cette acquisition, ce qui lui permettait de déduire la totalité des intérêts des emprunts souscrits à cette occasion. La filiale française n’avait pourtant aucun pouvoir de décision, ni de contrôle. Pour éviter ce type de pratiques, nous avons créé un encadrement et j’ai également fait adopter un dispositif contre la sous-capitalisation afin de lutter contre le recours excessif à l’emprunt.

Il y a peut-être un risque contentieux, mais il me paraît limité, le dispositif datant de 2011. Par ailleurs, nous allons examiner un amendement de Mme Cariou qui permet de résoudre le problème et que j’approuve totalement.

Il se peut aussi que le problème soit devenu moins important dans la mesure où une limitation de la déductibilité a été introduite en 2013, avec une franchise de 3 millions d’euros.

Enfin, le Gouvernement s’appuie sur le fait que le dispositif n’a pas joué. Or cela montre justement son efficacité : il a été instauré à titre préventif, pour stopper un mécanisme qui était sur le point de se répandre.

Mme Valérie Rabault. Merci d’avoir rappelé l’historique de ce dossier. Malgré la mesure adoptée en 2013, le problème reste quasiment entier. Nous avons des assiettes d’imposition sur les sociétés extrêmement différentes d’un pays à l’autre et il suffit de jongler pour mettre le résultat là où l’assiette ne le prend pas en compte. On peut créer des prêts entre filiales pour transférer des résultats ou des charges.

Lorsqu’il est question de 3 millions d’euros d’intérêts, cela signifie un encours d’emprunt de 100 millions d’euros si le taux est de 3 %, et de 300 millions d’euros avec un taux à 1 %. Il ne s’agit donc pas de petites entreprises.

L’objectif est que l’on n’utilise pas un emprunt pour transférer des charges d’un pays à un autre, afin de les placer là où il existe une taxation forte, et pour mettre les résultats là où la taxation est perçue comme moins élevée. Je souhaiterais d’ailleurs que l’on dispose de vraies comparaisons en la matière. L’Allemagne est plus offensive que nous sur cette question, et depuis longtemps, grâce à une mesure qui est beaucoup plus stricte.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF565 de Mme Émilie Cariou.

Mme Émilie Cariou. La mesure qu’avait fait voter M. Carrez, alors Rapporteur général, était bienvenue : les groupes logeaient de plus en plus leur endettement en France pour restructurer à l’étranger, sans passer uniquement par des prêts entre filiales, mais aussi par des mécanismes de sous-capitalisation – la mesure adoptée en la matière était donc très importante aussi.

J’ai été assez tentée de déposer un amendement du même type que celui de M. Coquerel, mais nous sommes face à un risque au plan communautaire et je ne veux pas ajouter du contentieux au contentieux. Le présent amendement vise plutôt à limiter le dispositif aux cas où le contrôle est exercé par une société sise hors de l’Union européenne.

M. le Rapporteur général. Je comprends l’amendement, dont je partage l’objectif, mais il me semble préférable de le travailler davantage. Afin de prémunir le dispositif de toute contrariété avec le droit européen, vous proposez d’étendre la dispense de réintégration des charges aux hypothèses dans lesquelles les titres sont gérés par une société établie dans l’Union européenne ou dans l’Espace économique européen. Une telle évolution priverait malheureusement le dispositif d’une grande partie de sa substance, puisqu’il repose sur l’idée d’éviter que la société française ne serve d’« homme de paille » à une société étrangère. Je vous suggère de retirer l’amendement pour mieux travailler sur la mise en conformité de notre droit.

Mme Valérie Rabault. Je rejoins Mme Cariou. Ce que vous avancez est à la fois vrai et faux. Au risque de caricaturer un peu, il existe aujourd’hui des titres hybrides qui permettent de transformer des dividendes en intérêts. Un dividende est un résultat, tandis qu’un intérêt constitue une charge. Or les charges financières sont déductibles dans certains pays. Avec un titre hybride, on transforme un dividende, c’est-à-dire un résultat, en charge pour le placer ailleurs en déduction.

M. Gilles Carrez. Nous avons adopté une mesure pour l’éviter.

Mme Valérie Rabault. L’image est peut-être un peu trop marquée, mais l’amendement vise à régler la question en évitant que la France ne serve de porteuse de valise.

M. le Rapporteur général. Comme il existe des incertitudes, je préfère que l’on retravaille la question afin d’aller jusqu’au bout de la logique et d’éviter les angles morts.

Sur le sujet plus large de la limitation de la déductibilité des charges et de l’optimisation fiscale, je rappelle qu’il existe un arsenal robuste en droit français, notamment l’encadrement de la déduction des intérêts servis aux associés, le plafonnement général à 3 millions d’euros de la déductibilité intégrale des charges financières nettes, le dispositif de lutte contre la sous-capitalisation et celui contre les dispositifs hybrides que vous avez évoqués.

Mme Émilie Cariou. Les sujets à traiter sont nombreux, notamment celui des titres hybrides. Je vais retirer l’amendement pour le revoir avant la séance publique.

M. Gilles Carrez. Comme il y a un assez large consensus, je propose d’y travailler avec Mme Rabault et Mme Cariou.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 14 sans modification.

*

Après l’article 14

La commission est saisie de l’amendement I-CF527 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. L’amendement concerne le traitement des plus-values réalisées lors des cessions immobilières qui ont lieu dans le cadre des déclarations d’utilité publique et des expropriations. Il est possible d’échapper à l’imposition si les sommes en jeu sont réinvesties dans l’immobilier. L’amendement retient la même solution en cas d’investissement dans les PME, ce qui correspond bien au « fil rouge » de ce budget.

M. le Rapporteur général. L’amendement crée une sorte de « tuyauterie » entre le dispositif qui vient d’être décrit et les PME, via le réinvestissement d’une plus-value immobilière dans des valeurs mobilières. Je ne suis pas certain que ce fléchage soit utile et le lien entre expropriation et investissement dans les PME ne me paraît pas complètement clair. Le code général des impôts tente aujourd’hui de séparer les modalités de réinvestissement des plus-values immobilières et mobilières, sans les mélanger, car cela pourrait introduire beaucoup de confusion dans notre droit fiscal. Par ailleurs, cette dépense fiscale est évaluée à 15 millions d’euros dans le fascicule Évaluations des voies et moyens. Compte tenu de la faiblesse de l’enjeu, je vous propose d’en rester au droit en vigueur.

M. Éric Alauzet. Je comprends cet argument : il n’y a pas des dizaines de milliers de cas, mais nous sommes en train de faire une réorientation de l’immobilier vers le mobilier dans le cadre de ce budget. Il serait dommage de passer à côté de ce cas.

La commission rejette l’amendement.

*

Article 15 Modification de l’assiette de la taxe sur les transactions financières

I. L’État du droit

L’article 5 de la première loi de finances rectificative pour 2012 ([225]) a instauré une taxe sur les transactions financières comportant trois volets complémentaires, régie par l’article 235 ter ZD du CGI.

A. UNE TAXE SUR LES ACQUISITIONS DE TITRES DE CAPITAL OU TITRES ASSIMILÉS

1. Un champ d’application limité aux actions de grandes sociétés françaises

La TTF pesant sur l’acquisition des titres de capital s’applique lorsque les cinq conditions suivantes sont réunies :

– le titre est admis aux négociations sur un marché réglementé (français ou étranger) ;

– il s’agit d’un titre de capital ou d’un titre de capital assimilé (par exemple, une acquisition réalisée par le biais d’une option), ce qui exclut les produits dérivés, à l’exception de ceux qui entraînent le transfert de propriété du titre sous-jacent ;

– ce titre est émis par une société dont le siège social est situé en France ;

– ce titre est émis par une société dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d’euros ;

– son acquisition donne lieu à un transfert de propriété, ce qui exclut donc du champ de la taxe les opérations intra-journalières.

2. Une assiette constituée par le prix d’acquisition du titre

Le redevable de la taxe est le prestataire de services d’investissement (PSI) qui a exécuté l’ordre d’achat du titre ou négocié pour son compte propre, quel que soit son lieu d’établissement. Si l’acquisition a lieu sans intervention d’un tel prestataire, le redevable est l’établissement assurant la fonction de tenue de compte-conservation.

Le taux de la taxe, initialement fixé à 0,1 %, a été relevé à 0,2 % de la valeur d’acquisition du titre par l’article 7 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ([226]). L’entrée en vigueur du nouveau taux a été fixée par ce même article au 1er août 2012.

Concrètement, la base taxable est constituée par la position nette acheteuse, calculée sur une différence de nombre de titres. Par exemple, si les quantités achetées et vendues sont identiques pour un titre donné sur une même journée boursière, la position nette est nulle même si les montants d’achat et de vente diffèrent.

3. Des modalités de recouvrement qui reposent essentiellement sur le dépositaire central

La déclaration, la centralisation et la collecte de la taxe reposent sur le dépositaire central teneur du compte d’émission du titre. Pour la France, il s’agit d’Euroclear France.

Par exception, le CGI prévoit que, lorsque l’acquisition du titre a lieu auprès d’un dépositaire central établi hors de France, les opérations de recouvrement de la taxe se font sur une base déclarative auprès de la direction des grandes entreprises (DGE) du ministère chargé de l’économie. C’est par exemple le cas lorsqu’une société française a émis des actions sur un marché réglementé étranger.

B. les deux volets de la TTF VISANT SPÉCIFIQUEMENT LES transactions les plus spéculatives

1. Une taxe sur les ordres annulés dans le cadre d’opérations à haute fréquence

Aux termes de l’article 235 ter ZD bis du CGI, les entreprises exploitées en France sont, en outre, assujetties à une taxe sur les opérations à haute fréquence portant sur des titres de capital et « réalisées pour compte propre par l’intermédiaire de dispositifs de traitement automatisé ».

Les opérations à haute fréquence sont définies comme « le fait d’adresser à titre habituel des ordres en ayant recours à un dispositif de traitement automatisé de ces ordres caractérisé par l’envoi, la modification ou l’annulation d’ordres successifs sur un titre donné séparés d’un délai inférieur à un seuil fixé par décret ». Ce seuil est fixé à une demi-seconde.

Par ailleurs, le CGI prévoit que la taxe est due uniquement lorsque « le taux d’annulation ou de modification des ordres relatifs à des opérations à haute fréquence (...) excède un seuil, défini par décret, sur une journée de bourse ».

Le taux de la taxe est fixé à 0,01 % du montant des ordres annulés ou modifiés excédant ce seuil, actuellement fixé à 80 %.

Selon un référé de la Cour des comptes récent ([227]), ce volet de la TTF a un rendement nul ; en effet, la limitation de son champ aux seules opérations réalisées par des entreprises exploitées en France permettrait d’y échapper simplement en déplaçant les transactions à l’étranger.

Ce résultat peut également être défendu par les partisans de ce volet de la TTF pour estimer qu’elle est efficace pour lutter contre la localisation de ces opérations en France.

2. Une taxe sur les acquisitions de contrats d’échange sur défaut

Aux termes de l’article 235 ter ZD ter du CGI, l’achat de contrats d’échange sur défaut d’un État européen – aussi appelés « credit default swaps » (CDS) – par une personne physique domiciliée en France ou une entreprise exploitée en France fait l’objet d’une taxe de 0,01 %.

Le deuxième alinéa du même article précise toutefois que la taxe n’est pas due « lorsque le bénéficiaire du contrat soit détient une position longue correspondante sur la dette de cet État, soit détient des actifs ou contracte des engagements dont la valeur est corrélée à la valeur de la dette de cet État ». La taxe s’applique donc uniquement à l’achat de CDS souverains « à nu ».

Selon le référé de la Cour des comptes précité, ce volet de la TTF est « devenu sans objet dès la mise en œuvre de la TTF puisque le règlement UE 236/2012 du 14 mars 2012 sur la vente à découvert et certains aspects des contrats d’échange sur risque de crédit a interdit ces achats "à nu", interdiction qui a permis ainsi d’atteindre directement l’objectif visé par la taxe ».

C. une première extension aux opérations intra-journalieres censurée en loi de finances pour 2016

Issu d’amendements adoptés à l’Assemblée nationale, l’article 30 du projet de loi de finances pour 2016, dans sa version transmise au Conseil constitutionnel, prévoyait déjà d’élargir (à compter du 31 décembre 2016) le champ de la taxe sur les acquisitions de titres de capital ou assimilés aux opérations intra-journalières.

Une opération est dite « intra-journalière » lorsque l’ordre d’achat d’un titre mobilier passé au cours d’une journée est annulé avant le règlement-livraison de ce titre, opéré à l’initiative de la chambre de compensation par le dépositaire central de la place boursière lors de sa fermeture en fin de journée.

À cet effet, cet article 30 supprimait, au premier alinéa du I de l’article 235 ter ZD du CGI, la condition selon laquelle l’acquisition doit « donner lieu à un transfert de propriété » pour que la taxe soit applicable.

D’après l’exposé sommaire des amendements identiques adoptés en séance publique, avec un avis de sagesse du Gouvernement, cet aménagement poursuivait deux objectifs :

– « dégager des recettes fiscales supplémentaires, notamment en vue d’augmenter les financements pour la solidarité internationale et la lutte contre le changement climatique » ;

– limiter les « transactions déstabilisatrices, qui accentuent la volatilité du marché, en en réduisant l’intérêt financier ».

Au cours des débats en séance publique à l’Assemblée nationale, la date d’entrée en vigueur, initialement fixée au 1er janvier 2016, a été reportée au 31 décembre 2016 afin de tenir compte des négociations européennes en cours.

En fixant cette date d’entrée au dernier jour de l’année 2016, alors que l’amendement était placé en première partie de la loi de finances, le législateur avait entendu laisser au Gouvernement un maximum de temps pour poursuivre ces négociations, tout en respectant la bipartition de la loi de finances, qui impose de n’insérer dans la première partie de la loi de finances que des dispositions ayant un impact, fût-il symbolique en l’occurrence, sur le budget de l’année.

Dans sa décision sur la loi de finances pour 2016 ([228]), le Conseil constitutionnel a toutefois relevé que, aux termes du paragraphe IV de l’article 235 ter ZD du CGI, la taxe est exigible le premier jour du mois suivant celui au cours duquel s’est produite l’acquisition du titre.

De ce fait, le dispositif adopté était insusceptible de produire un effet budgétaire en 2016 ; le Conseil constitutionnel a donc censuré l’ensemble du dispositif sur ce fondement, sans se prononcer sur le grief soulevé par les requérants, selon lequel ce dispositif aurait par ailleurs conduit à supprimer le fait générateur de la taxe.

D. le dispositif adopté en loi de finances pour 2017

1. Le dispositif adopté à l’Assemblée nationale en première lecture

Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2017, les débats ont porté à la fois sur l’extension de la TTF aux opérations intra-journalières et sur une augmentation de son taux de 0,2 à 0,3 %.

Plusieurs amendements identiques visaient à étendre à l’assiette de la TTF aux opérations intra-journalières ([229]), tandis que trois amendements identiques visaient à en augmenter le taux ([230]).

Au cours du débat, le Gouvernement a émis un avis favorable à l’augmentation du taux de la taxe, en appelant par ailleurs au retrait des amendements portant sur son extension aux opérations intra-journalières.

À l’appui de cette position réservée, le ministre a notamment évoqué l’impossibilité technique de procéder à l’extension de l’assiette pour le 1er janvier 2017.

Toutefois, les deux modifications de la TTF ont finalement été adoptées, avec une entrée en vigueur fixée au 1er janvier 2017.

a. L’extension aux opérations intra-journalières

Contrairement au dispositif adopté dans le cadre de la loi de finances pour 2016, qui entendait inclure dans le champ de la taxe les opérations intra-journalières en supprimant la mention selon laquelle l’acquisition du titre devait donner lieu à un transfert de propriété, celui adopté à l’Assemblée nationale en première lecture du projet de loi de finances pour 2017 était guidé par une approche différente consistant à ajouter un fait générateur à défaut de transfert de propriété.

Ainsi, le dispositif adopté prévoyait qu’à défaut d’un tel transfert, la taxe serait exigible « dès qu’il y a comptabilisation du titre sur le compte-titre de l’acquéreur ».

Lors de l’examen de ces amendements en séance publique, le Gouvernement a fait valoir qu’il serait impossible d’assurer la mise en œuvre de cette disposition au 1er janvier 2017, rappelant par ailleurs que la coopération renforcée visant à mettre en place une TTF au niveau européen avait permis d’aboutir à un accord le 10 octobre 2016.

Cet accord portait notamment sur la prise en compte, dans la TTF européenne, des produits dérivés et des opérations intra-journalières.

b. L’augmentation du taux de la TTF

Par ailleurs, le dispositif adopté a prévu l’augmentation du taux de la TTF de 0,2 à 0,3 % à compter du 1er janvier 2017.

Le produit de cette augmentation du taux ainsi que son affectation est détaillé ci-dessous.

2. L’examen au Sénat et en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale

La commission des finances du Sénat, à l’initiative de son Rapporteur général, a exprimé son opposition à l’adoption de cet article, essentiellement en raison de l’impact prévisible de l’augmentation du taux sur le volume de transactions de la place financière parisienne.

Selon le rapport sur l’examen de cet article, « il peut être estimé que le relèvement du taux de la taxe de 0,2 à 0,3 % se traduira au minimum par une diminution des volumes de transactions de 5 % », sachant par ailleurs que l’extension de la TTF aux opérations intra-journalières aurait un impact de 54 % des volumes de ces transactions.

Lors de l’examen en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale, la commission des finances, à l’initiative de sa rapporteure générale, de plusieurs élus du groupe Les Républicains et de M. Christophe Caresche, avait proposé la suppression complète de cet article.

Cet amendement avait toutefois été rejeté au profit d’un amendement, déposé en termes identiques par M. Christophe Caresche, Mme Christine Dalloz et M. Marc Le Fur, visant plus spécifiquement à supprimer l’extension de la taxe aux opérations intra-journalières.

Lors de l’examen de ce second amendement, le Gouvernement s’est dit favorable à cette suppression, tout en soulignant sa bienveillance à l’égard d’amendements placés en seconde partie du projet de loi de finances pour 2017 qui permettraient d’envisager cette extension à compter du 1er janvier 2018.

Selon le Gouvernement, la mise en œuvre précipitée au 1er janvier 2017 aurait pu conduire à faire supporter aux redevables des « formalités impossibles » qui auraient pu fragiliser le dispositif techniquement mais aussi d’un point de vue constitutionnel.

En réalité, c’est le Gouvernement qui a, lui-même, déposé, en seconde partie du projet de loi de finances pour 2017, un amendement visant à étendre la TTF aux opérations intra-journalières à compter du 1er janvier 2018.

Le dispositif finalement adopté est toutefois encore différent de celui adopté en première lecture à l’Assemblée nationale :

– il supprime la disposition selon laquelle la TTF s’applique en cas de transfert de propriété du titre ;

– il modifie le second alinéa de l’article 235 ter ZD du CGI, qui définit actuellement l’acquisition d’un titre comme son achat, – y compris dans le cadre de l’exercice d’une option ou dans le cadre d’un achat à terme ayant fait l’objet d’un contrat – son échange ou son attribution en contrepartie d’un apport.

Conformément au dispositif finalement adopté, l’acquisition s’entend avant tout comme « l’exécution d’un ordre d’achat » ou, à défaut, selon les catégories mentionnées ci-dessus.

3. L’examen par le Conseil constitutionnel

Avant de devenir l’article 62 de la loi de finances pour 2017 ([231]), le Conseil constitutionnel a été saisi de la conformité avec la Constitution de l’extension de la TTF aux opérations intra-journalières, les requérants soutenant que le dispositif adopté était entaché d’incompétence négative dans la mesure où le législateur aurait laissé au pouvoir réglementaire le soin de définir les modalités de collecte de la taxe.

Dans sa décision sur la loi de finances pour 2017 ([232]), le Conseil constitutionnel a toutefois écarté cet argument d’inconstitutionnalité, au motif que les obligations déclaratives du redevable ainsi que les obligations de collecte des informations nécessaires à l’établissement de la taxe par le dépositaire central, telles que prévues par cet article 62, sont suffisamment précises pour permettre le recouvrement de la taxe.

II. Le contexte budgétaire, financier et Économique

A. L’évolution du financement de la politique en faveur de l’aide au développement

1. Le rendement de la TTF et l’affectation de son produit

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution du rendement total de la TTF ainsi que le montant affecté respectivement à l’aide publique au développement et au budget général de l’État.

Le rendement et l’affectation de la TTF

(en millions d’euros)

(1) Fonds de solidarité pour le développement.

(2) Agence française pour le développement.

Source : documents budgétaires, direction du budget.

Le fonds de solidarité pour le développement (FSD) est un outil financier permettant de soutenir directement les projets des zones définies comme prioritaires par le ministère des affaires étrangères.

Le champ d’intervention de ce fonds a été étendu par un décret du 5 décembre 2016 ([233]).

Auparavant, le FSD n’intervenait que pour le financement de la facilité internationale d’achat de médicaments (UnitAid) et de la facilité de financement internationale pour la vaccination (IFFim).

Compte tenu de ce décret, le FSD finance désormais également l’IFFim, des « dépenses d’aide multilatérale et, à titre subsidiaire, bilatérale en faveur du développement principalement dans les domaines de la santé, du climat et de l’environnement ». L’annexe du décret de décembre 2016 énumère la liste des vingt-neuf organismes bénéficiaires de ce fonds.

La ventilation du produit de la TTF affectée à l’aide au développement entre l’AFD et le FSD a fait l’objet de nombreux amendements lors de l’examen des précédents projets de loi ; il s’agit en fait d’une question de gouvernance :

– le comité de pilotage du FSD, fixé par l’article 4 du décret du 12 septembre 2006 précité ([234]), comprend un représentant des ministères des affaires étrangères, de la santé, de l’économie et des finances, et du budget. Dans les faits, le pilotage du FSD est largement assuré par le ministère des affaires étrangères ;

– le conseil d’administration de l’Agence française de développement (AFD), composé de dix-sept membres, comprend, outre six représentants de l’État, quatre parlementaires et cinq personnalités qualifiées, généralement issues du monde des organisations non gouvernementales.

L’article 19 du présent projet de loi de finances ([235]), disposant mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public, tend à revenir sur l’équilibre défini par la loi de finances pour 2017 :

– ses alinéas 7 et 38 suppriment en totalité la part de la TTF affectée à l’AFD ;

– son alinéa 30 porte la part affectée au FSD de 528 à 798 millions d’euros.

2. L’évolution des crédits en faveur de l’aide publique au développement

Le financement de la politique française en matière d’aide publique au développement s’appuie en partie sur l’affectation du produit de certaines taxes ainsi que sur la mobilisation de crédits budgétaires inscrit dans de nombreuses missions du budget général de l’État.

Selon le document de politique transversale consacré à la politique en faveur du développement associé au projet de loi de finances pour 2017, « la politique d’aide publique au développement présente un fort caractère interministériel. Elle fait intervenir vingt-quatre programmes budgétaires, dont les deux programmes de la mission Aide publique au développement qui en forment le cœur (programme 110 Aide économique et financière au développement et programme 209 Solidarité à l’égard de pays en développement) ».

Au total, quatorze missions différentes participent au financement budgétaire de cette politique.

Synthèse de l’évolution de l’aide publique au développement

(en millions d’euros)

(1) Crédits de paiement effectivement consommés pour la mission Aide au développement. Le montant total des crédits budgétaires affectés à l’aide au développement est issu des documents de politique transversale Politique française en faveur du développement.

Source : documents budgétaires.

3. L’effort français en faveur de l’aide publique au développement

Le document de politique transversale consacré à la politique française en faveur du développement, associé au projet de loi de finances pour 2017, fait enfin état d’une synthèse de l’effort national en faveur de l’aide publique au développement dont le périmètre serait encore plus large que celui retenu pour le précédent tableau, intégrant notamment :

– les prêts de l’AFD ;

– la quote-part de l’aide publique au développement financée par le biais du budget de l’Union européenne ;

– les annulations de dettes ou les refinancements opérés par le biais du Club de Paris ;

– les financements provenant des collectivités locales et d’agences publiques telles que les agences de l’eau.

Compte tenu de ce périmètre, le montant consacré à l’aide publique au développement est retracé dans le tableau ci-dessous.

L’effort en faveur de l’aide publique au développement en France

(en milliards d’euros)

Source : document de politique transversale Politique française en faveur du développement.

4. L’engagement du Président de la République à l’horizon 2022

Le Président de la République s’est engagé à consacrer 0,55 % du PIB à cette politique à l’horizon 2022.

Selon le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le PIB potentiel sera, à cette échéance, de 2 325 milliards d’euros avec un écart de production de + 1,1 %.

Il en résulte que, selon les prévisions actuelles du Gouvernement, le PIB devrait être de 2 350,6 milliards d’euros en 2022 ; un engagement à hauteur de 0,55 % de ce montant représente donc un montant total de 12,93 milliards d’euros.

Selon que le chiffre de référence actuel – afférent à l’année 2017 – est le total des crédits en faveur de l’aide publique au développement ou l’effort national total en faveur de cette politique, le montant supplémentaire à consacrer à cette politique serait donc de :

– 6,95 milliards d’euros par rapport au montant total des crédits en faveur de l’aide publique au développement en 2017 ;

– 3,48 milliards d’euros par rapport au montant global de l’effort national en faveur de cette politique en 2017.

B. LEs exemples étrangers et la perspective d’une TTF européenne

1. Les exemples étrangers

Au cours des débats sur les projets de loi de finances pour 2016 et 2017, la comparaison avec les taxes sur les transactions financières mises en place par les autres pays, notamment européens, a souvent été mise en avant.

a. L’Italie

Une TTF a été mise en place dans le cadre de la loi de finances pour 2013, pesant sur les entreprises dont la capitalisation boursière est supérieure à 500 millions d’euros.

Selon certaines sources, le Gouvernement italien aurait envisagé sa suppression ([236]), mais elle est encore en vigueur.

En tout état de cause, cette TTF ne s’applique pas aux opérations intra-journalières.

b. La Suisse

Une TTF existe en Suisse sous la forme d’un droit de timbre, qui ne s’applique qu’en cas de changement de propriété. De fait, ce droit de timbre ne s’applique donc pas aux opérations intra-journalières.

Les taux sont de 0,15 % pour les titres suisses et de 0,3 % pour les titres étrangers ; la taxe est partagée par moitié entre les deux contractants (soit 0,075 % et 0,15 % ou 7,5 et 15 points de base). Le produit annuel de cette taxe est de 2,8 milliards de francs suisses.

c. La « stamp duty » britannique

La « stamp duty reserve tax » est un impôt applicable aux transactions portant sur des actions cotées au Royaume-Uni.

Refondée en 1986 à partir d’une taxe existant depuis 1694, elle s’applique aux transactions portant sur les actions de sociétés britanniques, sur les actions enregistrées au Royaume-Uni de sociétés étrangères, sur les options d’achat, sur les droits issus d’actions déjà détenues et sur le droit à recevoir le produit de la vente de ces actions.

Il s’agit donc davantage d’un droit d’enregistrement dont le taux est de 0,5 % ou de 1,5 % si les titres transitent par une chambre de compensation lors d’un transfert à l’étranger. Le redevable de la taxe est l’acquéreur et non les deux parties à la transaction.

Les recettes de cette taxe évoluent dans une moyenne de 2,5 à 3,5 milliards de livres.

De fait, la « stamp duty » ne concerne qu’une partie des transactions visées par la TTF française :

– elle vise uniquement les titres britanniques achetés sur le sol britannique ;

– elle comporte de très larges exonérations qui ne s’appliquent pas dans le cadre de la TTF française. Sont notamment exonérés les produits dérivés comme les futures, les transferts d’actions entre sociétés d’un même groupe ou issus de la restructuration d’une entreprise.

Enfin, sont totalement exonérées les opérations réalisées par les acteurs de marché. De ce fait, si la « stamp duty » s’applique en théorie aux opérations intra-journalières, cette exonération des acteurs de marchés, qui sont les principaux utilisateurs de ce type d’opérations, doit amener à relativiser l’effectivité de ce dispositif.

2. La perspective de la mise en place d’une TTF européenne

Lors des débats dans le cadre du précédent projet de loi de finances, l’extension de la TTF française, le ministre chargé de l’économie a rappelé l’importance du lien entre la TTF française et celle envisagée au niveau européen : « J’ai également la conviction que créer une taxe sur les transactions financières dans un seul pays serait inefficace, en particulier pour des mouvements totalement internationalisés sur les obligations et surtout les produits dérivés – les actions étant émises dans un pays, il n’y a pas de danger de délocalisation.

« D’où la nécessité de travailler d’abord au niveau européen, puis peut-être international. Au niveau européen, nous avons franchi un pas considérable le 10 octobre dernier ; cela n’avait rien d’évident puisque les dix pays ont donné leur accord à une extension de l’assiette potentielle de la taxe sur les transactions financières, en particulier en y intégrant les dérivés et les mouvements intraday. » ([237])

L’extension de la TTF française aux opérations intra-journalières a donc été reliée, par le précédent Gouvernement, à certaines avancées au niveau européen. Or, il apparaît aujourd’hui que cet accord prometteur du 10 octobre 2016 n’a pas été suivi d’effets, du fait de la défection de plusieurs pays membres de la coopération renforcée.

Dans ce contexte, l’extension de la TTF aux opérations intra-journalières consisterait, pour la France, à « faire cavalier seul ».

III. le dispositif proposé

A. Une abrogation à compter de la publication du present projet de loi de finances

Le présent article prévoit l’abrogation de l’article 62 de la loi de finances pour 2017 précité.

En l’absence de précision sur la date d’entrée en vigueur de cette abrogation, elle deviendra donc effective à la date de publication du présent projet de loi de finances.

Compte tenu du fait que cette publication devrait intervenir au cours des derniers jours de l’année 2017, et en tout état de cause avant le 1er janvier 2018, l’extension de la TTF aux opérations intra-journalières – en principe prévue à cette date – ne sera pas mise en œuvre.

Les conséquences budgétaires potentielles de cette abrogation sont difficiles à évaluer ; dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2016 comme du projet de loi de finances pour 2017, le produit lié à l’extension de la TTF aux opérations intra-journalières n’avait fait l’objet d’aucune évaluation de la part du Gouvernement.

Celui-ci n’était d’ailleurs pas tenu d’évaluer ce produit potentiel dans le cadre de l’article d’équilibre :

– dans le cadre de la loi de finances pour 2016, l’entrée en vigueur de cette extension était fixée le 31 décembre 2016 (qui tombait en l’occurrence un samedi, jour de fermeture de la place financière de Paris). Le produit de cette extension, pourtant adoptée en première partie du projet de loi de finances, ne pouvait donc qu’être symbolique ;

– dans le cadre de la loi de finances pour 2017, cette extension a été placée en seconde partie de la loi de finances, dont les conséquences budgétaires ne sont pas prises en compte à l’article d’équilibre.

B. les raisons de cette abrogation

Les raisons pour lesquelles le Gouvernement envisage cette abrogation ont, pour partie, déjà été largement exposées au cours de l’examen des deux précédents projets de loi de finances et résultent, pour une autre partie, de circonstances propres à l’examen du présent projet de loi de finances.

1. Des doutes subsistants sur la faisabilité technique du dispositif

Selon le référé de la Cour des comptes précité, l’extension de l’assiette de la TTF aux opérations intra-journalières se heurte « à d’importantes difficultés de mise en œuvre ».

En effet, le fait générateur de la taxe serait complexe à déterminer pour ce type d’opérations, avis qui est en général partagé par de nombreux spécialistes des marchés financiers.

Dans le cadre de l’examen de l’article prévoyant cette extension dans le projet de loi de finances pour 2016 ([238]), le Rapporteur général de la commission des finances du Sénat a eu une position plus nuancée sur ce point, jugeant l’extension « techniquement réalisable mais dangereuse pour la place de Paris ».

Selon le même, il existe en effet déjà des cas où le dépositaire central français est chargé de collecter la taxe « à l’aveugle », alors même que l’opération est neutre de son point de vue car la position nette de son adhérent est nulle.

Deux situations peuvent être distinguées :

– lorsque la livraison du titre est réalisée dans les livres de l’un des adhérents du dépositaire central (par exemple, quand deux clients d’une même banque effectuent deux opérations en sens inverse), il revient à l’adhérent (en général, le teneur de compte-conservateur) de fournir les informations nécessaires au dépositaire central ;

– lorsque la livraison du titre est réalisée dans les livres de l’un des clients d’un adhérent du dépositaire central (par exemple, quand deux clients d’une même banque étrangère effectuent deux opérations en sens inverse), il revient aux clients de fournir les informations nécessaires à l’adhérent, qui les retransmet par la suite au dépositaire central.

Selon le Rapporteur général de la commission des finances du Sénat, « confronté aux mêmes difficultés, le Royaume-Uni a récemment mis en place avec succès un dispositif visant à organiser la transmission systématique des données brutes au dépositaire central. Annoncé en novembre 2013, le changement est entré en vigueur en juin 2014. Désormais, les données brutes concernant les achats et les ventes des institutions financières qui recourent à une contrepartie centrale pour effectuer une compensation préalable au règlement sont transmises au dépositaire central ».

2. Un impact sur la délocalisation des opérations intra-journalières mal maîtrisé

Les difficultés techniques concernant cette extension ne sauraient, en tout état de cause, prévaloir sur une analyse fine de l’impact éventuel de cette extension sur la compétitivité de la place financière de Paris.

Or, cet impact est encore très mal évalué aujourd’hui. Selon les informations transmises l’année dernière par Euronext, non confirmées par le Gouvernement, une diminution du volume des opérations intra-journalières de près de 50 % serait possible.

3. Une nécessité d’avancer dans un cadre européen cohérent tenant compte des perspectives du Brexit

L’examen du présent article ne peut être l’occasion de présenter l’ensemble des perspectives financières liées au Brexit ; le Gouvernement a toutefois rappelé, à l’occasion de la présentation du présent projet de loi de finances devant la commission des finances de l’Assemblée nationale, l’ensemble des mesures envisagées en faveur de l’attractivité de la place financière de Paris, dont le présent article est un élément important.

*

La commission examine les amendements identiques I-CF69 de M. Vincent Ledoux, I-CF205 de M. Bertrand Pancher, I-CF327 de M. Fabien Roussel et I-CF469 de Mme Muriel Ressiguier.

M. Vincent Ledoux. Il s’agit de revenir sur la suppression de l’extension de la taxe sur les transactions financières (TTF) aux transactions intra-journalières, dites « intraday ». Il y a un grand débat sur le sujet : cette taxation ne serait pas applicable, pour des raisons juridiques, et nous sommes donc en train de la tuer avant même de l’avoir mise en œuvre. Nous nous privons ainsi de recettes considérables, qui permettraient en particulier de financer l’aide publique au développement (APD) et la lutte contre le réchauffement climatique, alors que le Président de la République a mis l’accent sur ces questions, notamment dans son discours de septembre dernier sur l’Union européenne. Ce serait par ailleurs incohérent avec la proposition de directive européenne visant à l’élargissement de l’assiette de la TTF. Il serait peut-être préférable de s’inspirer du cadre retenu au Royaume-Uni.

M. Fabien Roussel. Je rejoins M. Ledoux. Le trading haute fréquence, qui permet de réaliser 12 000 opérations boursières le temps de cligner de l’œil, se développe. Alors que seulement 2 % des transactions boursières concernent l’économie réelle, il est important et urgent d’avoir une taxe opérationnelle, concernant en particulier les opérations intraday. Notre amendement coïncide avec une demande soutenue par de nombreuses organisations non gouvernementales.

Je rappelle aussi qu’il s’agit d’une taxe instaurée par Nicolas Sarkozy, à la suite de la crise boursière de 2008, afin de limiter les opérations spéculatives, avant même toute question de financement de l’APD. Selon une étude qui nous a été présentée récemment en commission des finances, les opérations spéculatives ont diminué de 10 % en France, alors que la taxe a une portée limitée. Enfin, des taxes de cette nature sont appliquées dans quarante pays, parfois avec un taux plus élevé que le nôtre, sans que cela remette cause la croissance et l’activité.

M. Éric Coquerel. Là aussi, et pour reprendre un terme qui a été utilisé tout à l’heure, il s’agit d’une « tuyauterie » destinée à orienter l’argent vers l’investissement productif. Les transactions concernées sont tout sauf de l’investissement à long terme : il s’agit de spéculation à très court terme. Par ailleurs, la recette pour l’État serait comprise entre 2 et 4 milliards d’euros.

La Cour des comptes n’a pas considéré que cette taxe est impossible à mettre en œuvre, mais qu’il faudrait réaliser une étude d’impact sur la manière de l’instaurer. Nous plaidons en ce sens, en proposant de supprimer l’article.

M. le Rapporteur général. J’ai l’impression qu’il existe une confusion entre la taxe intraday et la haute fréquence, ce qui n’a rien à voir.

Le référé de la Cour des comptes est par ailleurs très clair : la Cour émet de sérieux doutes quant à la faisabilité technique de cette mesure. Il serait en fait très possible qu’elle ne rapporte rien et qu’elle n’ait donc aucun impact sur le financement de l’APD – je le souligne d’autant plus que je continue, à titre personnel, à faire partie de ceux qui sont favorables à une mesure permettant de mieux traiter les transactions intraday.

Depuis l’année dernière, aucun élément nouveau d’appréciation de l’impact de cette mesure sur l’évaporation des opérations intra-journalières n’a été produit. Un chiffre d’évaporation de 50 % de l’assiette a été évoqué à cette époque, et nous n’en savons pas plus à ce stade.

J’ai organisé une première table ronde – il y en aura d’autres – entre des opposants à la taxe et les milieux de l’aide au développement afin d’essayer de trouver des voies et moyens d’assurer une convergence : on peut diverger sur certains principes, mais se retrouver autour d’objectifs tels que l’aide au développement. Essayons de faire un travail intelligent sur le financement de l’aide au développement avec les banques, qui étaient représentées à cette réunion. Certains acteurs ont tenu des propos très positifs en la matière, même si d’autres sont restés sur une position quasiment « syndicale ».

La suppression de l’article 15 ne me paraît pas recevable, même s’il faut trouver une solution concernant l’affectation du produit à l’aide au développement, et nous nous y employons. Les deux éléments sont souvent présentés comme liés, avec une certaine dimension culpabilisatrice, alors qu’il s’agit seulement d’une affectation de fait. Par conséquent, avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Merci d’avoir abordé la question de cette manière. Cela fait deux ans que nous en débattons, en faisant d’abord un pas en avant, puis un autre en arrière, alors que nous avons plutôt besoin de stabilité. Il faut avancer de manière définitive.

La commission rejette les amendements.

Puis elle adopte l’article 15 sans modification.

*

Après l’article 15

La commission examine les amendements identiques I-CF68 de M. Vincent Ledoux, I-CF329 de M. Jean-Paul Dufrègne et I-CF470 de Mme Muriel Ressiguier.

M. Fabien Roussel. Le Rapporteur général vient de nous dire qu’il faut trouver des solutions. Nous vous en proposons une, grâce une taxe sur les transactions financières juste et efficace, dont le taux serait porté à 0,5 %.

M. Éric Coquerel. Je défends notre amendement pour les mêmes raisons.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. J’ai proposé de développer un dialogue pour aboutir à un système de financement de l’APD. Ne traitons pas la question par voie d’amendement.

Mme Bénédicte Peyrol. À la suite de la table ronde organisée par le Rapporteur général, je voudrais ajouter que la proposition d’un taux de 0,5 % me paraît très ambitieuse. On connaît le caractère rétractile de la base. Si tout part à l’étranger, l’assiette de la taxe sera très réduite en France. Je suivrai l’avis sage du rapporteur, qui est de dialoguer avant de prendre une décision.

La commission rejette ces amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF330 de M. Fabien Roussel.

M. Fabien Roussel. Même esprit que les amendements précédents.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF477 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Il s’agit d’instaurer une taxe sur les biens immobiliers vendus à un prix supérieur à 1 million d’euros, en prévoyant un taux progressif, de 1 à 10 %. L’amendement comporte ainsi un barème complet. Le produit permettrait notamment de contribuer à la rénovation de l’habitat insalubre.

M. le Rapporteur général. J’allais presque vous dire que l’amendement est satisfait par l’IFI. Mais il faudrait surtout préciser les modalités de recouvrement de la taxe, comme l’exige la Constitution. Sinon, l’amendement n’est pas opérant. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

*

II. – RESSOURCES AFFECTÉES

A. – Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Avant l’article 16

La commission en vient à l’amendement I-CF523 de M. Charles de Courson.

Mme Lise Magnier. Il s’agit de compléter la contractualisation qui va être mise en place entre le Gouvernement et les 319 plus grandes collectivités de France, en vue d’une bonne gestion et d’une bonne utilisation des deniers publics. L’amendement vise ainsi à responsabiliser les collectivités en instaurant un système de bonus et de malus, de plus ou moins 4 %, sur l’attribution de la dotation globale de fonctionnement (DGF), en corrélation avec les résultats de gestion des trois années précédentes pour l’ensemble des collectivités. C’est avant tout un amendement d’appel pour la clarification et la simplification nécessaires du calcul et de l’octroi de la DGF, qui sont souvent beaucoup trop flous pour les élus locaux. Si tout le monde doit faire des efforts, l’instauration d’un système de bonus-malus serait une bonne solution.

M. le Rapporteur général. Le choix du Gouvernement et de la majorité consiste plutôt à demander un effort aux collectivités sur le tendanciel de dépenses, et non une réduction, en ciblant l’effort de limitation sur les collectivités les plus importantes que vous évoquiez. J’en reste à cette logique et suis donc défavorable à votre amendement, dont j’ai bien compris qu’il était d’appel.

M. Jean-René Cazeneuve. L’amendement correspond, dans l’esprit, à ce que nous voulons faire pour les 319 plus grandes collectivités, à ceci près qu’il ne s’agit pas d’instaurer un système de bonus et de malus : on ne peut pas le faire pour la DGF, qui correspond à ce qu’elles reçoivent, mais pour le mode de fonctionnement et les dépenses.

M. Fabien Roussel. Il faut préciser que le bonus ou le malus concernerait toutes les collectivités, et non pas seulement les plus grandes d’entre elles. Cela toucherait les villages et les plus petites communes, dont le budget s’élève à quelques dizaines de milliers d’euros, auxquelles on demande des efforts depuis des années, qui vont encore perdre des moyens dans les années à venir et qui subiront la suppression des contrats aidés : elles sont déjà à l’os. Par ailleurs, les villages gèrent certainement mieux leurs deniers que l’État ne le fait.

La commission rejette l’amendement.

*

Article 16 Fixation pour 2018 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d’exonérations d’impôts directs locaux (IDL)

I. L’État du droit

A. LE montant et l’architecture de la DGF ont ÉtÉ modifiÉs pour la derniÈre fois par la loi de finances pour 2017

La dotation globale de fonctionnement (DGF), instituée par la loi du 3 janvier 1979([239]), est un prélèvement opéré sur les recettes de l’État (PSR), versé aux collectivités territoriales pour la première fois en 1979. Cette dotation vise à compenser les charges supportées par les collectivités, à contribuer à leur fonctionnement et à corriger certaines inégalités de richesses entre les territoires. Son montant est établi chaque année par la loi de finances et sa répartition s’opère à partir des données physiques et financières des collectivités. Elle représente le principal concours financier de l’État aux collectivités territoriales (63,5 % de l’ensemble de ces concours en 2017 et 56,1 % selon le présent projet de loi de finances).

1. L’évolution du montant de la DGF

Dans le cadre des objectifs d’évolution de la dépense publique fixés par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([240]), le montant de la DGF diminue depuis 2014.

ÉVOLUTION DU MONTANT DE LA DGF

(en millions d’euros)

Source : lois de finances initiales (LFI).

Au total, de 2007 à 2017, la DGF a diminué de 21,4 %.

2. Une réforme de la DGF reportée puis abrogée

a. L’architecture actuelle de la DGF date de 2015

La DGF se compose, en 2017 comme en 2016 et 2015, de douze dotations (quatre pour les communes, deux pour les établissements publics de coopération intercommunale – EPCI, quatre pour les départements et deux pour les régions), parfois elles-mêmes déclinées en plusieurs sous-composantes, réparties en fonction d’une cinquantaine de critères. Pour chacune de ces sous-composantes, l’éligibilité des collectivités et la répartition des crédits sont fonction de critères différents, éventuellement combinés. Onze critères de ressources et dix-neuf critères de charges sont utilisés pour calculer la DGF des communes et des EPCI, six critères de ressources et neuf de charges pour les départements, six critères de ressources et trois de charges pour les régions.

Le tableau suivant présente l’architecture actuelle de la DGF, dont la dernière modification résulte de l’article 107 de la loi de finances pour 2015 ([241]), qui a procédé à la consolidation des trois dotations qui composaient la dotation forfaitaire des communes.

RÉPARTITION DE LA DGF PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉs et groupements

(en milliards d’euros)

ARCHITECTURE DE LA DGF

EN 2017

* dont quote-part outre-mer

** métropole

Source : DGCL.

b. La dernière réforme de la DGF a finalement été abrogée

L’article 150 de la loi de finances pour 2016 ([242]) prévoyait une réforme d’ensemble de la DGF du bloc communal, dont les trois objectifs prioritaires étaient de :

– réduire les écarts de dotation les moins légitimes, et mieux prendre en compte les charges de centralité des communes et des EPCI, appréciées au niveau local ;

– inciter les territoires à renforcer leur intégration, fiscale comme fonctionnelle et les mutualisations ;

– simplifier l’architecture de la DGF.

Cette réforme a été abrogée par l’article 138 de la loi de finances pour 2017 ([243]), lequel a repris plusieurs propositions ([244]) formulées par une mission d’information commune à l’Assemblée nationale et au Sénat, en juillet 2016, dans l’attente d’une réforme plus globale :

– réforme du dispositif de plafonnement de l’écrêtement de la dotation forfaitaire des communes (de 3 % de la dotation forfaitaire à 1 % des recettes réelles de fonctionnement). Cet écrêtement contribue à près de 50 % du financement de la hausse des dotations de péréquation ;

– recentrage et limitation des effets de seuil de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) (limitation du nombre de bénéficiaires de 751 à 668 communes de 10 000 habitants et plus, introduction d’un plafond en matière de potentiel financier et répartition de la hausse annuelle de DSU, soit + 190 millions d’euros en 2017, entre toutes les communes éligibles ;

– limitation des effets de transferts de DGF entre EPCI liés aux changements de catégories juridiques.

La mission proposait également de « rebaser » la DGF du bloc communal en élargissant le support de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP), pour supprimer les « DGF négatives », et permettre ainsi une application plus équitable de la CRFP. Cette proposition n’a pas été retenue.

B. Le remplacement de la DGf par une fraction de TVA : attribuer aux régions une recette dynamique pour financer leur mission de développement économique

L’article 149 de la loi de finances pour 2017 précitée prévoit d’une part la création d’un fonds de soutien exceptionnel pour les régions de 450 millions d’euros et d’autre part l’affectation aux régions, à compter de 2018, d’une fraction de TVA. Cette évolution s’inscrit dans le contexte de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) ([245]), qui a modifié la répartition des compétences entre collectivités territoriales.

Les régions sont désormais les seules compétentes « pour définir et octroyer des aides en faveur de la création ou de l’extension d’activités économiques, [... et] pour attribuer des aides aux entreprises en difficulté ». Le bloc communal peut participer au financement de ces aides, dans un cadre conventionnel avec la région. Les possibilités d’intervention des départements

– qui reposaient sur la clause de compétence générale, supprimée – sont fortement réduites.

Cette modification des possibilités d’intervention des collectivités territoriales ne constitue pas, à strictement parler, un transfert ou une extension de compétence. Néanmoins, afin de conserver le même niveau d’aide aux entreprises, elle implique que les régions augmentent sensiblement leurs dépenses en matière de développement économique. Le besoin de financement a été évalué par l’Association des régions de France, à l’issue d’une négociation avec l’État, à 600 millions d’euros.

1. Un fonds de soutien exceptionnel pour les régions de 450 millions d’euros en 2017

L’article 149 de la loi de finances pour 2017 précitée a créé, pour 2017, un fonds de soutien exceptionnel à destination des régions destiné à « renforcer les dépenses de ces collectivités consacrées au développement économique ». Le Département de Mayotte, la Corse et les collectivités à statut particulier de Martinique et de Guyane en sont également bénéficiaires. Les crédits ouverts au titre du fonds s’élèvent, au maximum, à 450 millions d’euros, répartis en fonction d’un indice synthétique.

Les dépenses précédemment engagées par les départements ne sont prises en compte qu’à 70 %, ce qui illustre le fait qu’il ne s’agit pas d’un fonds de compensation, mais d’un fonds visant à accompagner les dépenses des régions en matière économique. Le fait d’inclure les bases de cotisation foncière des entreprises (CFE) – qui n’est pas perçue par les régions – dans l’indice permet de prendre en compte la répartition des entreprises sur le territoire national.

Les collectivités territoriales concernées se verront notifier un montant correspondant à la répartition des 450 millions d’euros inscrits en autorisations d’engagement sur la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT). Le montant effectivement perçu pourra cependant être inférieur.

Un premier versement, correspondant à 44 % de la notification (200 millions d’euros sur 450 millions d’euros) leur sera versé en 2017.

En 2018, les collectivités territoriales concernées percevront un second versement, à condition d’avoir augmenté leurs dépenses au titre du développement économique. Le montant de ce second versement correspondra à l’augmentation des dépenses au-delà du premier versement, dans la limite du montant notifié. L’augmentation des dépenses sera appréciée par rapport à une attestation de l’autorité exécutive, au 31 décembre 2017 et fera éventuellement l’objet d’une régularisation a posteriori. Le tableau suivant indique la simulation de la répartition maximale des crédits du fonds, publiée par le Gouvernement en novembre 2016.

Simulation de la répartition maximale du fonds

exceptionnel de soutien des régions en matière

de développement économique

(en euros)

Source : Gouvernement.

2. Le transfert d’une fraction de TVA aux régions à compter de 2018

L’article 149 de la loi de finances pour 2017 précitée prévoit également l’affectation aux régions, au Département de Mayotte, aux collectivités de Corse, de Martinique et de Guyane, à compter de 2018, d’une fraction du produit budgétaire de la TVA, net des remboursements et restitutions.

En 2018, le produit transféré doit, selon cet article, correspondre à la somme de la DGF 2017 des régions, de la dotation globale de décentralisation (DGD) de Corse et des montants perçus au titre du fonds de soutien exceptionnel, soit au total de 4,7 milliards d’euros au maximum.

La fraction de TVA affectée est définie comme le ratio entre ce montant et les recettes nettes de TVA de 2017. Chaque collectivité percevra un montant proportionnel à la somme de sa DGF 2017 et du montant notifié (premier versement et second versement maximum) au titre du fonds de soutien exceptionnel ainsi que, pour la Corse, du montant perçu au titre de la DGD.

Cette disposition permettra aux régions de bénéficier d’une recette fiscale dynamique qui leur fait défaut aujourd’hui.

Évolution du produit net de tva

(en milliards d’euros)

Source : réponse au questionnaire du Rapporteur général.

La Corse est une région à « DGF négative » en 2017 : elle perçoit 18 millions d’euros de dotation de péréquation, mais pas de dotation forfaitaire, et subit un prélèvement sur fiscalité au titre de la CRFP, assise sur les recettes réelles de fonctionnement, mais prélevée sur la dotation forfaitaire. Cette configuration rendait la collectivité territoriale de Corse moins à même de profiter du dynamisme du produit de TVA dans le cadre de la suppression de la DGF des régions, ce dynamisme s’appliquant sur une assiette faible. Afin d’élargir cette assiette, la loi de finances pour 2017 précitée a donc prévu la prise en compte, pour la Corse, de la DGD, qui s’élève à 90 millions d’euros hors dotation de continuité territoriale (DCT), cette fraction s’élevant à 187 millions d’euros.

C. la compensation des exonÉrations de fiscalitÉ directe locale diminue régulièrement

1. Pourquoi des variables d’ajustement

a. Les règles de compensation des exonérations de fiscalité directe locale (FDL)

Lorsque la loi impose aux collectivités une exonération de fiscalité locale, elle détermine les conditions dans lesquelles l’État compense la perte de recettes. Le plus souvent, la compensation est versée en année N + 1, en prenant en compte les bases de l’année précédente, et en appliquant le taux d’imposition d’une année de référence (1991 par exemple pour la compensation de l’exonération de taxe d’habitation – TH). La prise en compte d’un taux historique s’explique par la volonté de concilier l’autonomie fiscale des collectivités et les finances de l’État. Ainsi, le taux de compensation d’une exonération peut être calculé par rapport aux règles légales (il est alors de 100 %), ou par rapport au montant total exonéré et il dépend alors de l’évolution du taux d’imposition, selon les collectivités.

Lorsque les exonérations sont soumises à délibération des collectivités, elles ne sont pas compensées par l’État mais sont à la charge des collectivités concernées.

Les compensations sont retracées de façon comptable en prélèvements sur recettes, à la différence des dégrèvements, dont les crédits sont inscrits, en seconde partie du projet de loi de finances, sur la mission Remboursements et dégrèvements. À travers un dégrèvement, l’État prend intégralement en charge l’écart entre le produit émis et le produit perçu, et le reverse aux collectivités en année N en principe. Toutefois, certains dégrèvements peuvent être plafonnés.

b. La minoration de variables d’ajustement pour respecter l’enveloppe normée définie pour les concours financiers de l’État aux collectivités

Les concours financiers de l’État se composent des prélèvements sur recettes, en premier lieu la DGF et notamment ses composantes de péréquation, des crédits de la mission RCT, des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale et des dotations de compensation de la réforme supprimant la taxe professionnelle. Dans le cadre de la programmation des finances publiques, ils sont inclus dans une enveloppe normée : la hausse de certains concours doit être compensée par la baisse des crédits d’autres concours, qualifiés de « variables d’ajustement ». Compte tenu des objectifs de maîtrise de dépenses publiques, les concours financiers de l’État ont pour la première fois fait l’objet de mesures de maîtrise dans la loi de finances pour 2008 ([246]) : leur progression a été réduite à celle de l’inflation. Depuis lors, les collectivités locales assument une part croissante des exonérations de fiscalité directe locale.

2. L’épuisement progressif des variables a conduit à deux évolutions en loi de finances pour 2017

Conformément aux conclusions du premier rapport du conseil d’orientation des finances publiques, la loi de finances pour 2009 ([247]) a étendu le nombre de ces variables de manière à répartir plus équitablement la charge entre elles. Ces variables d’ajustement ont encore été élargies depuis, notamment par la loi de finances pour 2016 précitée, pour y inclure la compensation de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les immeubles situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) pour une durée de cinq ans, ainsi que la compensation de l’abattement de 30 % de TFPB des logements à usage locatif situés dans les QPV.

Le montant total voté des variables atteignait 1 037,1 millions d’euros en 2013 et 837,7 millions en 2014. Il était de 554,4 millions d’euros en 2015 et de 455 millions d’euros en 2016, soit un montant inférieur au besoin de financement en 2017, initialement évalué à 787 millions d’euros, et finalement fixé à 552 millions d’euros.

L’article 33 de la loi de finances pour 2017 précitée a élargi l’assiette des variables d’ajustement de plus de 3 milliards d’euros, l’étendant à la dotation de compensation pour transferts des compensations d’exonération de fiscalité locale (DTCE-FDL), dite dotation « carrée » (ou « Dot² »), aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des départements et des régions.

Ces trois nouvelles variables permettent, par l’ampleur de leur assiette, de limiter le taux de minoration, identique pour l’ensemble des variables. Elles sont toutes les trois issues de la réforme de la fiscalité locale et de la suppression de la taxe professionnelle à partir de 2010.

Les FDPTP

Depuis 2012, l’article 1648 A du CGI prévoit que les FDPTP perçoivent chaque année une dotation de l’État dont le montant est voté en loi de finances. De 2012 à 2016, ce montant était égal à 423 millions d’euros. Les montants départementaux des FDPTP sont très disparates. Le montant est nul pour cinq départements (Paris, la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne, le Var et La Réunion). Il dépassait 20 millions d’euros dans trois départements (les Yvelines, la Seine-Maritime et l’Isère).

La DTCE-FDL

Prévue par le XVIII et le XIX de l’article 77 de la loi de finances pour 2010 ([248]), la DTCE-FDL remplace certaines allocations compensatrices régionales et départementales d’exonérations de taxe professionnelle.

En 2015, avant minoration, pour les départements, son montant, nul à Mayotte, variait de 0,2 million d’euros en Guyane à 16 millions d’euros dans le Nord. Le montant moyen par département était de 3,8 millions d’euros. Pour les régions, le montant moyen en 2015 s’élevait à 5,2 millions d’euros. Nul en Guyane, il variait de 0,6 million d’euros en Guadeloupe à 12 millions d’euros dans les Hauts-de-France.

La DCRTP des départements et des régions

La suppression de la taxe professionnelle a été mise en place avec la garantie que les ressources de chaque collectivité locale seraient préservées. Ce principe de compensation intégrale, instauré par la loi de finances pour 2010 précitée, se traduit par la mise en place à compter de 2011 de deux mécanismes : la DCRTP permettant le maintien d’un plancher de ressources pour chaque catégorie de collectivités et le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) afin d’assurer une compensation intégrale. Avec la DCRTP, l’État compense la perte globale de recettes dans chacun des trois blocs (bloc communal hors Paris, départements Paris inclus, régions). Conformément à l’article 40 de la loi de finances pour 2012 ([249]), à compter de 2014, les montants de la DCRTP sont gelés depuis 2013. La DCRTP des communes et des EPCI n’est pas concernée par la minoration.

En 2015, le montant moyen de DCRTP pour les régions s’élevait à 37,4 millions d’euros. Nul en Île-de-France, il était de 124,6 millions d’euros pour la région Occitanie. Pour les départements, le montant moyen était de 14,5 millions d’euros. Quatre départements ne perçoivent pas de DCRTP : Mayotte, La Réunion, Paris et les Hauts-de-Seine. À l’inverse, le Nord percevait le montant maximal de 72,1 millions d’euros.

L’article 33 de la loi de finances pour 2017 précité a appliqué pour la première fois des taux de minoration différents selon les catégories de variables.

ÉVOLUTION DES VARIABLES D’AJUSTEMENT

PRÉVUE PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2017

Dot² : dotation pour transfert de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale.

DCRTP : dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle.

AC : allocations de compensation d’exonération de fiscalité directe locale.

DUCSTP : dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle.

FDPTP : fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.

Source : ministère des finances.

3. Le cas particulier des exonérations de TFPB pour le secteur du logement social

La minoration des compensations d’exonération de fiscalité directe locale touche en particuliers les communes et les EPCI comptant un nombre important de logements locatifs sociaux. Cette situation a conduit le Parlement à adopter plusieurs amendements permettant aux communes et aux EPCI de mettre fin à certaines exonérations, afin de limiter leur perte de recettes.

L’article 94 de la loi de finances pour 2017 ([250]) a ouvert la possibilité aux communes et EPCI qui comptent sur leur territoire au moins 50 % de logements locatifs sociaux de supprimer certaines exonérations de TFPB dont bénéficient les logements sociaux pris à bail postérieurement à la délibération par des organismes d’HLM ou les logements sociaux ayant déjà bénéficié d’une exonération de TFPB et qui sont acquis ou améliorés par un organisme HLM.

Conformément à l’article 95 de la même loi de finances, dans les communes comptant au moins 50 % de logements locatifs sociaux, les constructions neuves agréées à compter du 1er janvier 2017 et affectées à l’habitation principale issues des opérations de démolition et de reconstitution de l’offre de logements locatifs sociaux démolis dans le cadre d’une convention avec l’Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU) ne pourront plus bénéficier d’exonération lorsque les immeubles auxquels elles se substituent, au sein du périmètre du même quartier prioritaire défini dans la convention susmentionnée, ont bénéficié d’une de ces exonérations.

Enfin, l’article 47 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([251]) ajoute une condition pour le bénéfice de l’abattement de TFPB dans les QPV, l’existence d’une convention, annexée au contrat de ville, conclue avec la commune, l’EPCI et le représentant de l’État dans le département, relative à l’entretien et à la gestion du parc et ayant pour but d’améliorer la qualité du service rendu aux locataires. Cette convention doit être conclue avant le 31 mars 2017.

II. le contexte budgétaire

A. la contractualisation de l’effort de réduction des dépenses des collectivités

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 vise à déterminer les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales contribuent à l’effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique. De 2014 à 2016, les dépenses des collectivités ont diminué de 1,4 %.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES TOTALES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en milliards d’euros)

Source : rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGPL), Les finances des collectivités locales en 2017.

Au niveau national, l’article 10 du projet de loi de programmation prévoit deux objectifs en matière de finances locales.

objectif d’Évolution des dÉpenses des collectivitÉs territoriales et groupements À fiscalitÉ propre

(en %, en valeur et à périmètre constant)

objectif d’Évolution du besoin de financement des collectivitÉs territoriales et groupements À fiscalitÉ propre

(en milliards d’euros)

Des outils sont prévus afin d’atteindre ces objectifs :

– chaque collectivité ou groupement devra décliner ces objectifs à son échelon et les présenter à l’occasion du débat sur les orientations budgétaires ;

– des contrats devront être conclus entre le représentant de l’État et les régions, les départements, ainsi que les communes de plus de 50 000 habitants et les EPCI à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants, soit 319 collectivités sur 35 533, afin de s’assurer que les objectifs fixés sont crédibles ;

– un mécanisme de correction sera déterminé par la loi et appliqué en cas de constatation d’un écart dans la réalisation de l’effort ;

Enfin, l’article 13 du projet de loi de programmation précité définit une nouvelle trajectoire des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales pour la période 2018-2022. Celle-ci rompt avec la trajectoire définie lors de la précédente loi de programmation, dans la mesure où elle prévoit une quasi-stabilisation des concours financiers de l’État sur le quinquennat (+ 0,8 % de 2018 à 2022).

Évolution des concours financiers de l’état

aux collectivités territoriales

(en milliards d’euros courants)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques.

Les concours financiers de l’État regroupent :

– les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités locales ;

– les crédits du budget général relevant de la mission RCT ;

– et le produit de l’affectation de la TVA aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane ([252]). Conformément à la loi de finances pour 2017, l’affectation de la fraction de TVA entrera en vigueur au 1er janvier 2018 en substitution à des dotations budgétaires.

Ces concours représentent près de 22 % en 2016, des recettes des collectivités.

Part des concours et transferts financiers

dans les recettes des collectivités en 2016

Source : DGCL.

B. La DGF représente À elle seule 62 % des concours de l’État en 2017

La répartition entre les différentes catégories de collectivités est stable depuis 2005. Le bloc communal (communes et EPCI) reçoit en moyenne 59 % du montant total de la DGF, les départements 28 % et les régions 13 %. Dans le contexte de la diminution de la DGF, les composantes péréquatrices ont augmenté, afin d’atténuer l’effet de cette diminution pour les communes en situation moins favorable.

RÉPARTITION PAR STRATE DÉMOGRAPHIQUE

DU CUMUL DES DOTATIONS FORFAITAIRES ET DE PÉRÉQUATION COMMUNALE EN 2017

Source : DGCL, bureau des concours financiers de l’État.

RÉPARTITION DE LA DGF 2017 DES COMMUNES, EN EUROS PAR HABITANT

Source : CGET 2016 – IGN GéoFla. Données DGCL, carte commission des finances.

C. la minoration des variables d’ajustement

Pour les variables d’ajustement, le taux de compensation, calculé par l’État, dépend de l’année depuis laquelle chacune d’entre elles est minorée.

TAUX DE COMPENSATION PAR L’ÉTAT, SELON LES RÈGLES LÉGALES,

DES VARIABLES D’AJUSTEMENT MINORÉES

Situation en 2016

Source : annexe au projet de loi de finances 2017, Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales.

Les collectivités, quant à elles, mesurent plutôt le coût total des exonérations de fiscalité locale, non par rapport au montant dû par l’État avant minoration, mais par rapport au montant total des exonérations ouvrant droit à compensation, voire par rapport au montant total des exonérations, obligatoires ou facultatives, donc compensées ou non.

TAUX GLOBAL DE COMPENSATION PAR L’ÉTAT ET RESTE À CHARGE

POUR LES COLLECTIVITÉS, situation en 2015

(en millions d’euros)

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

III. les modifications proposÉes

A. la fixation du montant de la DGF pour 2018

1. Un montant global de 27,050 milliards d’euros

Les alinéas 1 et 2 (I) du présent article évaluent le montant global de la DGF à 27,050 milliards d’euros en 2018. Ce montant correspond à la suppression de la DGF des régions et, pour les autres collectivités, à une hausse de 120 millions d’euros par rapport à 2017.

ÉVOLUTION DU MONTANT DE LA DGF à périmètre courant

(en millions d’euros)

Comme l’an dernier, la fixation des montants affectés aux départements et aux régions ([253]) est renvoyée en seconde partie de la loi de finances, en l’espèce à l’article 60. La répartition de la DGF entre les différents niveaux de collectivités est stable depuis 2015 :

RÉPARTITION DE LA DGF PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉs et groupements

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, Observatoire des finances et de la gestion publique locales.

En revanche, les niveaux des diverses composantes internes à la dotation ne sont pas fixés en loi de finances. C’est, en effet, au Comité des finances locales (CFL) qu’il appartient de décider – généralement au mois de février – de la répartition annuelle de la DGF. Il peut notamment fixer le montant des dotations de péréquation à un niveau supérieur à celui prévu par la loi de finances.

2. La clé de passage de la DGF 2017 à la DGF 2018

L’évolution du montant de la DGF par rapport au montant voté en loi de finances pour 2017 s’explique principalement par une modification de la nature des ressources octroyées aux régions, et non, comme depuis 2014, par l’application d’une contribution au redressement des finances publiques (CRFP). Le transfert d’une fraction de taxe TVA, avec son dynamisme, que l’article 149 de la loi de finances pour 2017 a substituée à plusieurs ressources perçues par les régions, dont la dotation forfaitaire et la dotation de péréquation des régions à hauteur de 3,9 milliards d’euros au total, sera bien mis en place en 2018. Le montant de la DGF en 2018 se trouve donc minoré à due concurrence de cette substitution de ressources.

Cette évolution de la DGF s’explique, en deuxième lieu, par une augmentation nette de 95 millions d’euros destinée à financer la moitié de la progression des dotations de péréquation verticale (90 millions d’euros pour les communes et 5 millions d’euros pour les départements). L’autre moitié est financée par l’écrêtement en interne des composantes forfaitaires de la DGF. Son impact est neutre sur le montant de celle-ci.

La péréquation représente aujourd’hui près de 31 % de la DGF du bloc communal, contre 20,6 % en 2007, et 17,2 % de la DGF des départements, contre 10,5 % en 2007.

Est également prise en compte une majoration de 30,8 millions d’euros liée à l’augmentation de la DGF effectivement répartie en 2017 entre toutes les catégories de collectivités par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 2017, du fait des cas de dotation forfaitaire nulle qui ont minoré le poids de la CRFP qui aurait dû peser sur la DGF.

439 communes ont une part forfaitaire de DGF nulle en 2017, parmi lesquelles 305 communes ne perçoivent pas non plus de part de péréquation de la DGF. 132 EPCI ont également une dotation d’intercommunalité nulle en 2017, et 12 EPCI parmi eux ne touchent aucune DGF.

L’article 60 du présent projet de loi de finances, rattaché à la mission RCT en seconde partie, prolonge le prélèvement sur la fiscalité des collectivités dites « à DGF négative », pour éviter une rupture d’égalité avec celles dont les CRFP passées entraînent une diminution de DGF pérenne. L’enjeu est de 67 millions d’euros en 2017.

Trois départements ont choisi de recentraliser des compétences sanitaires, ce qui entraîne une minoration de leur DGF de 1,6 million d’euros.

Enfin, le montant global de la DGF fait l’objet d’une majoration d’un million d’euros dans le but d’abonder le fonds d’aide pour le relogement d’urgence (FARU), destiné aux communes et aux établissements publics locaux.

CLÉ DE PASSAGE DE LA DGF 2017 À LA DGF 2018

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du projet d’article.

3. Les propositions du Rapporteur général pour améliorer la répartition de la DGF

À enveloppe constante, le Rapporteur général souhaite que la répartition de la DGF puisse être améliorée dans trois directions : le « verdissement » de la DGF, la meilleure prise en compte des charges des communes touristiques et le renforcement du soutien aux communes nouvelles. Ces propositions seront développées lors de l’examen de la seconde partie du présent projet de loi de finances.

a. Le verdissement de la DGF

Il s’agit d’abord de prendre en compte, dans le calcul de la DGF, les zones Natura 2000, au même titre que les zones cœur des parcs nationaux et naturels marins. Dans les deux cas, ces régimes s’imposent aux collectivités, et les contraintes qu’ils impliquent doivent faire l’objet d’une compensation. Aucune bonification financière n’est envisagée pour des dispositifs environnementaux qui relèveraient de l’initiative des collectivités.

Le mode de calcul actuel de la dotation forfaitaire des communes prend en compte une ancienne composante liée aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins, pour un montant qui s’élevait à 3,35 millions d’euros en 2014, lorsque cette composante était encore identifiée à part. Ce montant a fait l’objet de revalorisations annuelles depuis 2014. La surface de leurs zones cœur est d’environ 25 600 km². 190 communes étaient concernées en 2014. Les zones Natura 2000 s’étendent aujourd’hui sur 70 000 km² terrestres et 41 400 km² marins (4,3 fois la surface des zones cœur). 13 128 communes sont concernées.

b. Une meilleure prise en compte de la population des communes touristiques

La population DGF est définie par l’article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales. Elle correspond à la population INSEE, majorée d’un habitant par résidence secondaire et d’un habitant par place de caravane conventionnée pour l’accueil de gens du voyage (ou de deux habitants par place de caravane, pour les communes qui percevaient de la DSU ou de la DSR bourg-centre l’année N – 1).

Le critère de la population est le plus utilisé pour la répartition de la DGF, il intervient pour chacune de ses composantes. Ses effets sont parfois accentués par des coefficients logarithmiques.

La prise en compte des unités d’hébergement touristique est aujourd’hui très partielle et ne devrait pas se limiter à celle des résidences secondaires.

nombre d’unités d’hébergement touristique, par catégories, 2016/2017

Source : INSEE.

c. Renforcer le soutien au développement des communes nouvelles

L’article 60 du présent projet de loi de finances prévoit la prolongation des bonifications financières pour les communes nouvelles créées en 2017 et 2018, pour trois ans et apporte plusieurs précisions et clarifications.

Il convient encore, afin de donner toute sa portée à ce dispositif de soutien, de supprimer le seuil de 1 000 habitants prévu pour le bénéfice de la majoration de 5 % de dotation forfaitaire.

Il est également souhaitable de prévoir que l’extension du périmètre d’une commune nouvelle donne droit à une nouvelle période de bonification de DGF pour trois ans, la même date limite étant fixée pour la prise en compte des extensions et des créations.

B. l’adaptation de la base de la fraction de tva des régions

Le 1° du II (alinéas 3 et 4) du présent article modifie les dispositions de l’article 149 de la loi de finances pour 2017 précitée pour réviser les paramètres sous-jacents au calcul du montant de TVA affectée. Ces paramètres sont aujourd’hui définis comme suit.

a. Calcul de la fraction de TVA

La fraction de TVA est établie en appliquant aux recettes nettes de l’année un taux défini par le ratio entre :

1° La somme :

a) De la DGF notifiée aux régions en 2017 ;

b) Du montant de la dotation générale de décentralisation notifié en 2017 à la collectivité territoriale de Corse ;

c) Des 450 millions d’euros du fonds exceptionnel ;

2° Et les recettes nettes de la taxe sur la valeur ajoutée encaissées en 2017.

Au titre des trois premiers trimestres de l’année 2018, ce ratio est calculé à partir de l’évaluation révisée des recettes nettes de taxe sur la valeur ajoutée pour 2017 inscrites dans l’annexe au projet de loi de finances pour 2018. À compter du dernier trimestre de l’année 2018, il est calculé à partir des recettes constatées dans la loi de règlement pour 2017.

Les alinéas 3 et 4 suppriment du calcul de ce ratio la prise en compte des 450 millions d’euros de crédits du fonds de soutien exceptionnel au développement économique des régions. Le ratio précité est ainsi réduit de 2,78 % à 2,50 %.

Calcul du ratio (droit existant)

(en millions d’euros)

Source : article 149 de la loi de finances pour 2017.

Calcul du ratio (droit proposé)

(en millions d’euros)

Source : présent article.

La modification proposée correspond à la confirmation du caractère exceptionnel du fonds de 450 millions d’euros et à une baisse des fractions de TVA à transférer les années suivantes, par rapport à l’état du droit.

Toutefois, compte tenu du dynamisme des recettes nettes de TVA, estimé à 2,9 % selon le Rapport économique, social et financier (RESF), annexé au présent projet de loi de finances, les régions, malgré un gain moindre que prévu par la loi de finances pour 2017, seraient bénéficiaires à hauteur de 120 millions d’euros, par rapport au montant de leur DGF 2017.

b. Répartition entre les régions de la fraction de TVA

Le 2° du II du présent article (alinéa 5) modifie en conséquence la règle de répartition, entre régions, de la fraction de TVA. Alors que selon le IV de l’article 149 de la loi de finances pour 2017 précitée, le montant de la fraction doit être réparti annuellement entre chaque collectivité proportionnellement à la somme de la DGF notifiée en 2017 et du montant perçu au titre du fonds exceptionnel (ainsi que, pour la collectivité territoriale de Corse, du montant de la dotation générale de décentralisation notifiée en 2017), le présent article exclut le fonds exceptionnel de ce calcul.

L’article 149 de la loi de finances pour 2017 prévoit enfin une clause plancher : si le produit de TVA affecté annuellement à chaque région, au Département de Mayotte, aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et à la collectivité territoriale de Corse est inférieur au montant de DGF (et de dotation générale de décentralisation pour la Corse), la différence fait l’objet d’une attribution à due concurrence d’une part du produit de la TVA revenant à l’État. Compte tenu de son caractère exceptionnel, le montant du fonds n’est pas pris en compte pour le calcul de ce plancher. Ces dispositions ne sont pas modifiées par le présent article.

C. l’élargissement de la liste des variables d’ajustement

1. Le besoin de financement à gager

Outre le besoin de financement de la DGF précité, les variables d’ajustement devront gager, en 2018, la hausse de certains concours financiers de l’État aux collectivités. Il s’agit principalement de la hausse des crédits de paiement de la mission RCT (dotations d’investissement et augmentation de 50 millions d’euros du fonds exceptionnel destiné aux régions, par rapport à la première tranche de crédits de paiement).

BESOIN DE FINANCEMENT COUVERT

PAR LA MINORATION DES VARIABLES D’AJUSTEMENT

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du projet d’article.

S’agissant des évolutions de la mission RCT, elles résultent pour 72,3 millions d’euros de la hausse des crédits de paiement de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), pour 127,5 millions d’euros de la hausse des crédits de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et pour 13 millions d’euros de la dotation politique de la ville (DPV).

La minoration des variables doit également permettre de compenser, comme les années précédentes, la moitié de la hausse des dotations de péréquation du bloc communal et des départements, au sein de la DGF.

Enfin, l’évolution des compensations d’exonération de fiscalité locale, en baisse de 35 millions d’euros, résulte de la prorogation et de l’élargissement de l’exonération de TH pour les personnes à revenus modestes (compensation en 2018 de l’exonération en 2017) prévue par l’article 75 de la loi de finances pour 2016 précitée. Pour maintenir les droits acquis des personnes exonérées en 2013, les seuils de RFR conditionnant l’exonération de TH et de TFPB ont été rehaussés pour ces seuls redevables, pour porter le seuil correspondant à une part au niveau d’une part et demie. D’autre part, les contribuables ayant perdu le bénéfice de l’exonération de TH prévue en faveur des personnes aux revenus modestes de plus de soixante ans, veufs ou veuves, ou titulaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), peuvent conserver pendant deux ans le bénéfice de cette exonération. À l’issue de cette période de deux ans, la valeur locative utilisée pour établir la taxe foncière et la TH est réduite de deux tiers l’année suivante et d’un tiers l’année d’après. Le calendrier d’application de l’article 75 justifie que le montant de la compensation diminue en 2018 par rapport à 2017.

Enfin, on peut noter que l’évolution du fonds de compensation pour la valeur ajoutée (FCTVA) (+ 88 millions d’euros) et le gain résultant pour les régions du transfert d’une fraction du produit de TVA ne sont pas gagés par la minoration des variables d’ajustement. Ils sont pris en compte dans le plafond de l’enveloppe normée fixé à 48,11 milliards d’euros par l’article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Compte tenu des plafonds fixés à compter de 2019, la hausse des crédits de paiement des dotations d’investissement de la mission RCT, traduisant l’exécution progressive des autorisations d’engagement accordées pour 2018, puis 2019, le dynamisme prévisible de la fraction de TVA, et le dynamisme souhaitable du FCTVA, nécessiteront probablement la poursuite de la minoration des variables d’ajustement, dans des proportions encore incertaines.

2. La prise en compte de la DCRTP du bloc communal dans l’enveloppe normée

a. Les variables d’ajustement

Le III du présent article (alinéas 6 à 48) détermine les variables d’ajustement pour 2018. Le tableau ci-après en dresse la liste.

Comme les années précédentes, les minorations ne concerneront pas :

– pour la cotisation foncière des entreprises (CFE) : les compensations des pertes de bases et de redevances des mines, des exonérations dans les zones franches globales d’activités des départements d’outre-mer (ZFGA-DOM) et des exonérations spécifiques à la Corse (investissement dans les PME et allégement de 25 %) ;

– pour la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) : les exonérations associées aux exonérations de CFE énoncées ci-dessus ;

– pour la TFPB : les compensations des abattements de 30 % de certains logements faisant l’objet de travaux antisismiques dans les DOM (travaux antisismiques) et des exonérations ZFGA-DOM ;

– pour la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) : les compensations des exonérations des parts communales et intercommunales des terres agricoles et des exonérations dans les ZFGA-DOM ;

– pour la TH : la compensation de l’exonération des personnes aux revenus modestes.

La compensation de l’abattement de 30 % de TFPB des logements à usage locatif situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, n’est plus soumise à minoration depuis 2017.

Par ailleurs, la compensation de l’exonération des terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles, prévue par l’article 137 de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ([254]) n’est plus minorée.

MONTANT DES COMPENSATIONS D’EXONÉRATION DE FDL SOUMISES À MINORATION

(en millions d’euros)

Source : annexe au présent projet de loi de finances, Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales.

b. L’élargissement de la liste à la DCRTP du bloc communal

Le montant total voté des variables minorées atteignait 1 053 millions d’euros en 2013 et a atteint un plancher de 455 millions d’euros en 2016.

évolution de l’assiette des variables d’ajustement

(en millions d’euros)

NB. Le taux de minoration est calculé par rapport au montant de crédits exécuté l’année précédente, à périmètre constant.

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2017, Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales et direction du budget.

Pour respecter l’objectif global d’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités, la minoration des variables d’ajustement se poursuit et l’élargissement de leur périmètre est à nouveau nécessaire, afin que le taux de minoration ne soit pas trop élevé.

Le P du III (alinéas 44 à 48) du présent article prévoit l’application de la minoration à la DCRTP des communes et des EPCI. La répartition de cette dotation est particulièrement concentrée. Le Rapporteur général n’ayant pu avoir connaissance des données 2017, les indications suivantes portent sur la répartition au titre de l’année 2016. Compte tenu des modifications de la carte intercommunale en 2016, les montants pour les EPCI ont pu connaître en 2017 des évolutions significatives.

Moins de 1 850 communes perçoivent de la DCRTP, pour un montant total de 256 millions d’euros. Parmi elles, plus de 200 perçoivent de la DSU.

Répartition de la DCRTP des communes et des EPCI en 2016

(en euros)

Source : DGFiP.

Communes percevant plus d’un million d’euros de DCRTP en 2017

(en euros)

Source : DGFiP.

Mesuré en euros par habitant (population INSEE), l’impact est naturellement différent et fait apparaître un impact relativement plus important hors Île-de-France, comme l’illustre le tableau suivant.

Liste des dix communes dont le montant de DCRTP

par habitant est le plus élevé

(en euros)

Source : DGFiP.

DCRTP 2017 des communes, en euros

© CGET 2017 – IGN GéoFla. Données DGFiP, carte commission des finances.

3. Les taux de minoration

Le présent article applique aux variables d’ajustement un taux de minoration permettant de respecter le plafonnement de l’enveloppe normée. Les alinéas pertinents sont mentionnés plus haut (point III C 2).

Globalement, ce taux est calculé de telle sorte que le montant total à verser en 2018 pour l’ensemble des compensations et dotations soumises à minoration, s’élève, après minoration, à 3,753 milliards d’euros. Selon l’exposé des motifs, ce taux devrait s’élever à 9,2 %.

Il recouvre des taux de minoration différents par catégories de variables.

Le taux de minoration des compensations d’exonération de fiscalité directe locale est quant à lui gelé, compte tenu de leur faible montant.

Minoration des variables d’ajustement proposée par le présent article

(en euros)

Source : direction du budget.

IV. l’impact économique et budgétaire

A. l’impact budgétaire pour l’État

L’impact du présent article est neutre à l’échelle de l’ensemble des administrations publiques, à l’exception un surcoût d’un million d’euros au titre de la hausse de la DGF qui permettra d’abonder le fonds d’aide pour le relogement d’urgence (FARU).

Toutefois, cet article organise le transfert de 465 millions d’euros des régions vers l’État au titre du nouveau mode de calcul de la fraction de TVA et de 323 millions d’euros des collectivités, dont 274 millions d’euros du bloc communal, vers l’État, à travers le mécanisme de la minoration des variables d’ajustement. Enfin, la moitié de la hausse de la péréquation au sein de la DGF, à hauteur de 95 millions d’euros, est compensée par la baisse d’autres composantes de la DGF.

B. la part des compensations dans les recettes de fonctionnement des collectivités

Globalement, l’impact de cet article sur les variables d’ajustement représente 0,19 % des recettes réelles de fonctionnement (RRF) totales des collectivités des régions, 0,01 % de celles des départements et 0,26 % de celles du bloc communal.

impact de la minoration des variables d’ajustement dans les recettes réelles de fonctionnement des collectivités territoriales

(en millions d’euros)

Source : direction du budget.

L’écart de 358 millions d’euros, alors que le besoin de financement décrit est de 323 millions d’euros s’explique par l’évolution du montant de compensation de l’exonération de TH pour les personnes aux revenus modestes.

En termes de recettes réelles de fonctionnement, l’impact de la minoration des variables d’ajustement peut donc être considéré, au niveau national, comme relativement faible.

Toutefois, à la différence de la CRFP, qui minorait dans les mêmes proportions les recettes réelles de fonctionnement des collectivités d’un même échelon, le mécanisme des variables d’ajustement touche par construction certaines catégories de collectivités plus que d’autres, collectivités comptant des QPV, une proportion importante de logements sociaux, des ménages aux revenus modestes, ou dans le cas de la DCRTP, des communes et EPCI qui ont perdu à la suppression de la taxe professionnelle.

ÉVOLUTION DES VARIABLES D’AJUSTEMENT

PRÉVUE PAR LA LFI 2017 et le PLF 2018

Dot² : dotation pour transfert de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale.

DCRTP : dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle.

AC : allocations de compensation d’exonération de fiscalité directe locale.

DUCSTP : dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle.

FDPTP : fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.

Source : ministère des finances, commission des finances.

Compte tenu du mécanisme de plafonnement des concours financiers proposé par l’article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le Rapporteur général estime que le mécanisme des variables d’ajustement devrait être intégré aux réflexions de la Conférence nationale des territoires sur la refonte de la fiscalité locale.

*

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF234 de M. Martial Saddier, I-CF549 de M. Jean-Paul Dufrègne et I-CF421 de M. François Pupponi, les amendements identiques I-CF431 de M. François Pupponi et I-CF659 de M. Michel Castellani, ainsi que les amendements identiques I-CF385 de M. Olivier Dussopt et I-CF396 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Émilie Bonnivard. Le montant de la DGF est à nouveau en baisse, de 2,63 milliards d’euros. Depuis 2012, cette dotation a diminué de 25 %. Les collectivités ayant de plus en plus de difficultés à faire face à ces baisses successives, l’amendement a pour objet de maintenir le montant de la dotation fixé pour 2017, soit 30,86 milliards d’euros.

M. Fabien Roussel. Nous demandons le rétablissement des 450 millions d’euros que l’on prévoit d’enlever aux régions au titre de la DGF. Il s’agit de permettre leur développement économique en 2018.

M. François Pupponi. Avec l’amendement I-CF421, nous demandons le doublement du montant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR). Il est dommageable que ce Gouvernement décide l’arrêt de la péréquation : le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) est gelé à 1 milliard d’euros, le Fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France (FSRIF) n’évolue pas et l’augmentation de la DSU est limitée par rapport à ce qui se faisait auparavant ; en revanche, 13 milliards d’euros d’économies seront proposées aux collectivités locales, y compris les communes de banlieue. Les communes les plus défavorisées subissent aussi la baisse toujours plus importante de la compensation versée par l’État au titre des abattements et dégrèvements : cette année, même la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) est concernée. Cela fait des années que l’on demande la transparence des chiffres : le Gouvernement s’était engagé à remettre un rapport, mais nous ne l’avons pas.

La situation devient catastrophique. Or il n’y a pas de secret : si l’on arrête l’évolution de la péréquation et la politique de la ville dans les quartiers, si la République recule, des réseaux qui sont ses ennemis prendront la place. Ce qui se joue va bien au-delà des questions de dotation.

L’amendement I-CF431 concerne plus spécifiquement les recettes de la collectivité unique de Corse, qui sera créée au 1er janvier 2018. J’ai été le rapporteur du projet de loi de ratification des ordonnances du 21 novembre 2016 relatives à la Corse, fixant les règles qui lui sont applicables : il était prévu que l’on détermine en loi de finances les recettes de cette collectivité unique, mais le dispositif n’est malheureusement pas tout à fait abouti. L’amendement propose ainsi une prime à la fusion. C’est un sujet sur lequel nous reviendrons ensuite à l’occasion d’autres amendements, afin de préciser les recettes de la nouvelle collectivité.

M. Michel Castellani. Je confirme que c’est un tout. Il y a aussi la question de la continuité territoriale et celle de la fiscalité sur les tabacs. Il est difficile de saucissonner...

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement exclut des variables d’ajustement la DCRTP des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. L’article 16, tel qu’il est rédigé, n’assure pas la prise en charge par le budget de l’État de la hausse de la péréquation verticale pour 2018. Il vous est proposé de corriger cela et, par ailleurs, de laisser le Comité des finances locales (CFL) ajuster la répartition de la DGF pour 2018, afin de permettre une augmentation de la fraction de péréquation qu’elle comporte.

M. le Rapporteur général. Il est question de baisse de la DGF en 2018, mais c’est uniquement dû à des mouvements de paramètres – le remplacement de la DGF des régions par une fraction de la TVA. Il y a en réalité un gain de 120 millions d’euros pour les régions et de 100 millions d’euros pour les autres collectivités locales. Je rappelle aussi qu’il n’y a plus de contribution au redressement des finances publiques (CRFP). Les montants de DGF et, pour les régions, de son équivalent en part du produit de TVA, augmentent par rapport à 2017.

Je préférerais que l’on revienne en séance publique sur d’autres questions plus spécifiques, notamment la solidarité urbaine, en présence du ministre. Je souligne néanmoins que la péréquation bénéficiait à des collectivités concernées par la CRFP, c’est-à-dire qui voyaient leurs dotations diminuer. Nous ne sommes donc pas tout à fait dans la même logique. Nous aurons aussi l’occasion de revenir en séance sur la problématique liée à la Corse : il y aura d’ici là différentes réunions et des arbitrages. Nous n’avons pas encore toutes les informations qu’il appartient au Gouvernement de nous donner. La DCRTP constitue aussi un vrai sujet, sur lequel l’amendement devrait plutôt être déposé en séance pour que nous puissions avoir des réponses précises. De manière générale, les évolutions pénalisent les secteurs ou les vallées qui ont connu une désindustrialisation, souvent sans aucun pôle ou zone de reconversion, ce qui n’est pas négligeable.

À ce stade, je vous propose de retirer ces amendements, sans quoi je donnerai un avis défavorable. Le plus efficace serait d’avoir en séance une discussion précise. Je répète aussi que le budget 2018 est le plus favorable aux collectivités locales que l’on ait connu depuis longtemps.

M. Jean-René Cazeneuve. Effectivement, quelque périmètre que vous preniez – l’ensemble des transferts, soit environ 100 milliards d’euros, l’ensemble des prélèvements sur recettes ou l’ensemble des dotations –, les crédits sont toujours au moins au niveau de l’an dernier. Bien sûr, on peut toujours s’arrêter à celles dont le montant diminue, parmi les centaines de lignes budgétaires, mais commençons par regarder l’ensemble. C’est effectivement une rupture par rapport à ce qui s’est fait jusqu’à présent : alors que le montant de la DGF a diminué de 10 milliards d’euros au cours des trois dernières années, son apparente baisse cette année est plus que compensée par l’affectation aux régions de 4,1 milliards d’euros de TVA.

Au cours des trois dernières années, la baisse de la DGF avait amené le précédent gouvernement à « compenser », si je puis dire, avec un certain montant d’investissement. Pour notre part, tout en maintenant la DGF, nous conservons un niveau d’investissement très élevé, comparable à celui de l’an dernier.

Et ne prétendez pas, monsieur Pupponi, que c’est la fin de la péréquation : c’est faux. Certes, elle augmente un peu moins que l’an dernier mais elle bénéficie tout de même, DSU et DSR comprises, de 190 millions d’euros supplémentaires, qui devraient aider les territoires les plus défavorisés.

Je crois que c’est un message extrêmement fort que nous adressons aux territoires, en rupture avec la pratique de ces dernières années. L’ensemble des collectivités territoriales ont fait de gros efforts. Eh bien, nous arrêtons de leur en demander !

Mme Christine Pires Beaune. Cet article concerne la principale dotation de l’État aux collectivités : la DGF. Je regrette que sa réforme ait été abandonnée par le précédent mais aussi par l’actuel gouvernement. En l’occurrence, le nouveau monde rejoint l’ancien monde et, comme jusqu’à présent, des villes comparables recevront en 2017 des dotations dont les montants varient de 1 à 6.

Quant à la péréquation, je prends acte de l’augmentation de la DSU et de la DSR, mais cette progression est moitié moins importante qu’en 2017.

Si la DGF reste stable en 2018, remarquons quand même que les allocations compensatrices sont, elles, en baisse. Cela se voit moins, mais c’est tout de même de l’argent en moins pour les collectivités – et les montants sont substantiels. Ce sont les collectivités les plus défavorisées qui en pâtiront, car ce sont elles qui perçoivent ces allocations.

Il y a tout de même un scandale, auquel nous devrions trouver une solution. Le financement de la péréquation se fait de deux manières : pour moitié au sein de l’enveloppe normée et grâce à des variables d’ajustement par des minorations d’allocation. Le problème est que les communes qui, aujourd’hui, ne perçoivent pas de DGF sont évidemment les plus favorisées : elles ne participent pas du tout au financement de la péréquation.

Quant à ces variables d’ajustement, vous êtes contraints, comme nous l’avons fait, d’élargir le périmètre, car elles fondent comme neige au soleil. On y rajoute donc tous les ans des dotations. Voici que vous incluez les DCRTP. Or celles-ci sont distribuées – c’est le paradoxe – d’abord là où les territoires sont les plus fragiles. Elles sont importantes en Occitanie, dans les Hauts-de-France, en Normandie. Ponctionnant ces DCRTP, vous faites encore une fois payer la péréquation, la hausse de la population, l’élargissement des intercommunalités par ceux qui ont déjà moins, à rebours de ce qu’il faudrait faire. Je le dis, car cela n’a pas été dit auparavant. Il serait bon qu’on parvienne au cours de la législature à faire ce qu’il faut faire !

Quant à ces fameux 450 millions d’euros, l’engagement avait été pris par le Gouvernement l’an dernier : ils devaient entrer dans la base de calcul pour le transfert de TVA. Il faut donc que nous les réintégrions, conformément à cet engagement.

M. le président Éric Woerth. Pour ma part, je crois que les collectivités ne croient plus à grand-chose. Elles ont si souvent été maltraitées ! Elles ont connu des ruptures, des changements de pied, sous tous les gouvernements, partout et tout le temps. Au fond, elles verront bien...

M. Jean-Louis Bricout. Christine Pires Beaune a déjà dit une bonne part de ce que je voulais dire.

Le premier problème est la stabilité et la visibilité. Vous l’avez dit, monsieur le président, on ne cesse de prendre des décisions différentes. Dans les territoires, les inégalités entre collectivités sont profondes. Contrairement à ce qui a été dit, la péréquation, horizontale ou verticale, y a toute sa place. Évidemment, les dotations, c’est aussi l’investissement pour les communes. Cela m’effraie un peu, car nous savons très bien que, même si les dotations ne baissent pas, on ne peut pas vraiment parler d’un effort : ceux qui sont riches restent riches, ceux qui sont pauvres restent pauvres, les écarts demeurent, et les territoires les plus en difficulté accusent un fort retard en termes d’investissement. La péréquation est vraiment nécessaire pour réduire ces écarts et ces injustices et assurer la cohésion territoriale.

M. François Pupponi. Manifestement, j’ai été mal compris ; je précise donc mon propos. Ce qui s’arrête, c’est la péréquation horizontale. Le FPIC et le FSRIF n’augmenteront pas, pour la première fois depuis dix ans. Le FSRIF permet à des communes pauvres d’Île-de-France de bénéficier de recettes de communes riches d’Île-de-France. Voyez les chiffres : il n’augmente pas, pour la première fois depuis dix ans. Quant au FPIC, son montant devait passer à 1,3 milliard d’euros, il sera figé à 1 milliard. Les années antérieures, il augmentait moins qu’il n’aurait dû, mais il augmentait. Pour votre part, chers collègues de la majorité, vous retirez du texte la référence qui aurait fait progresser le montant jusqu’à 1,3 milliard. C’est un choix politique : la péréquation horizontale s’arrête. Quant à la péréquation verticale, elle progresse bien moins qu’elle n’aurait dû ; c’est aussi un choix politique. Il est vrai que vous ne réduisez pas les dotations, et nous le saluons. Cependant, quand on demande dans le même temps aux communes de faire 13 milliards d’euros d’économies, le résultat est le même. Elles devront faire des efforts, comme si les dotations avaient été réduites de 13 milliards d’euros. Et demandez donc aux communes les plus pauvres, qui ne dépensent plus que ce qu’il est indispensable de dépenser pour leur population, de réduire encore leurs dépenses : ce n’est pas raisonnable ! Je pose donc la question depuis quinze jours : cette baisse de 13 milliards d’euros sera-t-elle péréquée, ou bien demandera-t-on le même effort à Clichy-sous-Bois et à Neuilly-sur-Seine ? J’attends la réponse.

Par ailleurs, nous n’avons toujours pas le rapport que la loi impose au Gouvernement de remettre sur la non-compensation d’un certain nombre de mesures affectant les impôts locaux. Quand va-t-il donc respecter la loi et assurer la transparence pour que l’on sache à quelle hauteur les territoires sont affectés ? Sans ces informations, nous n’avons pas les vrais chiffres ! Monsieur le Rapporteur général, vous pouvez faire pression sur le Gouvernement pour qu’enfin il respecte la loi et nous donne ces chiffres.

M. le président Éric Woerth. Ce débat pourrait durer quatre heures. Je vous invite, chers collègues, à un peu de concision.

Monsieur Pupponi, la péréquation horizontale existe toujours. Ce n’est pas parce que son montant n’augmente pas qu’elle n’existe plus. Elle avait même considérablement augmenté au cours des dernières années ; vous le savez bien.

M. le Rapporteur général. Je le répète : à ce stade, je suis défavorable aux amendements.

Voyons tout cela en séance car, effectivement, certaines réponses doivent être apportées par le Gouvernement. Vous avez récemment entendu le ministre Gérald Darmanin parler de la sortie du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) de l’enveloppe normée ; en fait, c’est le plafond qui a été remonté. Il est vrai que l’architecture de l’ensemble tient largement à la façon dont sont traitées les problématiques de TVA dans le cadre des réaffectations aux dotations aux collectivités locales. J’attends donc ce qui va être proposé par le ministre. Je ne vous cache pas que c’est le sujet abordé par l’amendement I-CF396 de Mme Véronique Louwagie qui me préoccupe le plus, car il concerne vraiment des territoires fragilisés qui n’ont jamais reçu la moindre aide. Ce n’est pas tout à fait le cas des autres territoires que vous citiez, chers collègues.

Quant aux rapports obligatoires, nous ne parvenions pas non plus à les obtenir au cours de la précédente législature. Christine Pires Beaune en sait quelque chose, puisque nous réclamions tous deux des éléments précis sans les obtenir. Elle avait même dû recourir, avec Véronique Louwagie, à un cabinet privé pour un travail de prospective car nous ne parvenions pas à obtenir de chiffres précis de la part d’un certain nombre de services de l’État. Je m’emploie à ce qu’ils les donnent, sans prétendre que je réussirai. En tout cas, j’exercerai mes prérogatives de Rapporteur général, y compris en me déplaçant dans un certain nombre de services pour les obtenir. J’estime que les droits du Parlement doivent être respectés, par le Gouvernement mais aussi par un certain nombre d’administrations centrales.

M. Éric Alauzet. II est vrai que les collectivités locales ont été fortement mises à contribution – à hauteur de 10,5 milliards d’euros. Il faut cependant être totalement objectif, sans en rajouter : si le bloc communal a lui-même contribué à hauteur de 6 milliards d’euros, les différents dispositifs instaurés, notamment pour l’investissement, avec l’abondement de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) et du Fonds de soutien à l’investissement local (FSIL) d’un surplus de part de FCTVA, ont apporté près de 2 milliards d’euros supplémentaires, soit une atténuation de l’effort d’environ un tiers. On en parle trop peu ! Une caractéristique importante de ce budget – et des budgets suivants – est que nous poursuivons sur cette base, avec le même montant de 1,8 milliard d’euros. Cela permet aux collectivités d’attendre un peu car la baisse des dépenses de fonctionnement est difficile à engager et en récolter les fruits prend quelques années ; en attendant, elles ont ces fonds d’investissement.

Comment apporter des fonds supplémentaires aux collectivités, notamment pour encourager leurs investissements afin qu’elles mettent en œuvre la transition énergétique et les plans climat-énergie territoriaux ? Nous devons y être très attentifs. Il y a notamment le surplus de contribution climat-énergie collecté tous les ans – 2 milliards d’euros –, mais il faut articuler cela avec les 10 milliards d’euros du grand plan d’investissement fléchés vers les collectivités locales...

M. Jean-René Cazeneuve. Cher collègue Pupponi, vous savez très bien quel est l’esprit de ce que nous voulons faire : avec cette contractualisation, il s’agit de tenir compte des spécificités de chacune des 319 collectivités territoriales. Ainsi, la même limite de 1,2 % de progression des dépenses de fonctionnement ne s’appliquera pas à toutes.

Ensuite, ce montant de 13 milliards d’euros n’est pas celui d’une baisse, c’est une moindre hausse, contenue dans la limite de 1,2 %, des dépenses de fonctionnement. Est-ce raisonnable ? J’ai sous les yeux un document du Centre national de la fonction publique territoriale selon lequel, l’an dernier, 51 % des collectivités territoriales ont vu leurs dépenses de ressources humaines stagner. Contenir la progression annuelle des dépenses de fonctionnement dans la limite de 1,2 % n’est donc pas un effort extraordinaire : cela correspond à la tendance actuelle.

Mme Émilie Bonnivard. Quatre départements en France sont contributeurs nets au FPIC : Savoie, Haute-Savoie, Haut-Rhin, Bas-Rhin. En Savoie, certaines communes rurales de montagne qui ne sont pas supports de station contribuent à cet effort de solidarité, et c’est parfois difficile. Quant à l’ajout de la DCRTP aux variables d’ajustement, avec une minoration de 18 % cette année, elle représente dès cette année, pour la Savoie, une perte de 3,5 millions d’euros, sur un total de 20,9 millions d’euros.

S’y ajoute une minoration du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), créé pour compenser les pertes liées à la réforme de la taxe professionnelle et attribué exclusivement aux communes défavorisées. Avec une perte, cette fois, de 1,2 million d’euros, c’est encore plus grave : Robin des bois à l’envers !

Il nous faut une vision beaucoup plus fine de l’effet de ces minorations sur les territoires.

M. Michel Lauzzana. Je veux simplement insister sur un point : ce gouvernement a quand même affirmé que nous ne retoucherions pas la carte des collectivités. Pour les avoir vécues au cours de la précédente législature, je sais que ces modifications perpétuelles, qui s’ajoutaient aux transferts de compétences, ont contribué à un certain malaise. Les collectivités sont demandeuses d’une stabilité. Elles apprécient donc déjà le fait que ce gouvernement leur permette une vision de moyen terme.

Mme Christine Pires Beaune. En ce qui concerne les dotations d’investissement, cette année, un décret d’avance a ponctionné 216 millions d’euros de crédits de paiement ! Cela s’est traduit par le non-financement de dossiers de DETR. Et, en 2018, au contraire de la DGF et de la DETR, stables, la dotation de soutien à l’investissement local diminuera par rapport à 2017.

Mme Stella Dupont. En fait de nécessaire solidarité territoriale, les fonds de compensation sont aujourd’hui significativement affectés. On comprend dès lors que la réforme prochaine de la taxe d’habitation inquiète les maires. Se pose aussi la question de la compensation des impôts locaux sur les logements sociaux. Aujourd’hui, ce sont effectivement les communes qui en comptent de nombreux qui perdent le plus en matière de compensations. Nous sommes très attentifs à la question. Dans cette perspective, la contractualisation est une excellente mesure, de nature à responsabiliser tout en tenant compte des spécificités territoriales.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF58 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF111 de Mme Véronique Louwagie et I-CF362 de M. Philippe Vigier.

Mme Émilie Bonnivard. L’amendement I-CF58 vise à réintroduire au sein de l’assiette de TVA allouée aux régions le montant de 450 millions d’euros du fonds de soutien au développement économique. En Auvergne-Rhône-Alpes, nous perdons un budget de 63 millions d’euros exclusivement dédié aux entreprises.

Mme Véronique Louwagie. J’ajoute simplement ce rappel : ce fonds de 450 millions d’euros est le fruit d’une négociation entre l’État et les régions à la suite des transferts de compétences économiques qui résultent de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe ». Sa suppression contrevient aux engagements pris et met à mal la relation de confiance entre les collectivités et l’État.

Mme Lise Magnier. L’amendement I-CF362 est défendu. La confiance est nécessaire si l’État veut contractualiser avec les collectivités. Il ne faut pas revenir sur les engagements pris.

M. le Rapporteur général. Le ministre a indiqué ici son intention d’agir, notamment sur l’enveloppe normée et la fraction de TVA affectée aux régions. En attendant de savoir ce qu’il annoncera en séance publique, je suis défavorable à ces amendements.

La commission rejette les amendements identiques.

Puis elle se saisit de l’amendement I-CF434 de M. François Pupponi, des amendements identiques I-CF433 de M. François Pupponi et I-CF663 de M. Michel Castellani, de l’amendement I-CF660 de M. Michel Castellani, des amendements identiques I-CF432 de M. François Pupponi et I-CF661 de M. Michel Castellani, ainsi que des amendements identiques I-CF435 de M. François Pupponi et I-CF662 de Castellani.

M. François Pupponi. Il s’agit des recettes de la nouvelle collectivité unique de Corse. Visiblement, un certain nombre de points ont été oubliés dans ce projet de loi de finances, qui pose des problèmes de droit et des problèmes rédactionnels. Aux termes de l’article 149 de la loi de finances pour 2017, la substitution d’une fraction du produit de la TVA aux dotations forfaitaires et dotations de péréquation devait également concerner la dotation générale de décentralisation (DGD). Or la DGD de Corse est composée de la DGD de droit commun et de la dotation de continuité territoriale. Une mésinterprétation de cet article est possible. Nous proposons donc, par l’amendement I-CF424, de bien spécifier qu’il faut entendre par DGD les deux fractions que je viens d’évoquer. Relisons l’article L. 4425-4 du code général des collectivités territoriales : « L’État verse à la collectivité territoriale de Corse un concours individualisé au sein de la dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse, intitulé : “dotation de continuité territoriale”, dont le montant évolue comme la dotation globale de fonctionnement. »

Plus généralement, donc, quelles seront les recettes de la nouvelle collectivité l’an prochain ? Il doit y avoir la DGD dans son ensemble, l’équivalent en produit de TVA des droits sur le tabac et les dotations de péréquation des deux départements.

M. Michel Castellani. Une collectivité unique est créée – c’est inédit en France. En raison de l’application de certaines formules, un certain nombre de pertes financières en cours de route sont à déplorer. Les compétences reprises sont pourtant identiques à celles des collectivités fusionnées ! Le montant des fonds de péréquation de la sphère départementale était par exemple de 3,8 millions d’euros ; si l’on considère la Corse comme un seul département, il n’y a plus que 0,5 million d’euros, soit une perte de 3,3 millions d’euros !

Se pose aussi le problème de l’insertion de l’enveloppe de continuité territoriale dans la dotation générale. Il s’agit de corriger ici une omission : l’article 149 de la loi de finances pour 2017 a omis la référence à l’article du code général des collectivités territoriales qui évoque la dotation de continuité territoriale. Cela a pour effet de priver la future collectivité de recettes dynamiques.

Cette dotation de continuité territoriale n’est pas un cadeau somptuaire. Elle a été établie en échange d’un transfert de compétences essentiel, surtout pour une île, et vise à permettre à la collectivité de gérer les transports aériens et maritimes, le reliquat permettant un certain nombre d’investissements portuaires et aéroportuaires. Précisons aussi que cette correction d’un oubli est neutre pour l’État. Les dépenses prévues sont effectivement compensées à due concurrence par la perte de l’enveloppe concernée.

De même, la prise en compte des droits sur le tabac n’est pas un cadeau. La perception de ces droits par la collectivité a été obtenue en échange de la compétence sur les routes. Si les droits sont allégés en Corse en raison du statut fiscal de l’île, nous n’en partageons pas moins le souci de la santé publique qui sous-tend cette fiscalité, et il y a une convergence des tarifs. Nous proposons donc que l’État récupère les droits sur le tabac en contrepartie du transfert du montant équivalent de TVA à la collectivité unique, proposition également neutre pour l’État.

Si le Gouvernement encourage les fusions de collectivités, le verbe ne suffit pas toujours !

M. le Rapporteur général. Tout le dispositif que vous proposez, chers collègues, repose sur une multiplication par 3,5 de l’assiette de la TVA pour la Corse, ce qui est tout de même une difficulté. Cela étant, je comprends les problèmes spécifiquement posés par l’instauration de cette collectivité territoriale unique qui ne retrouve pas des moyens au moins égaux à ceux des anciennes collectivités. Le ministre fera un certain nombre d’annonces dans l’hémicycle, notamment pour régler le problème juridique de la continuité territoriale, ce qui s’impose en premier lieu. Des problèmes de péréquation seront également traités ensuite.

En attendant, je ne puis donner d’avis favorable à aucun de ces amendements. Je vous renvoie à ce qui sera dit en séance pour régler les problèmes financiers posés par la création de cette collectivité. Pour ma part, je n’ai pas l’intégralité des réponses que le Gouvernement est le seul à pouvoir faire sur la problématique corse, parfois au-delà des seules questions financières.

M. Jean-Félix Acquaviva. Nous espérons que le débat en séance sera fructueux. Notre présence ici fait d’ailleurs suite à deux récentes réunions avec le ministre Darmanin.

J’insiste sur la nécessaire continuité de l’État sur ces sujets importants, à propos desquels des compromis se sont construits au fil de processus. Le compromis fiscal et budgétaire pour la création de la collectivité auquel nous sommes parvenus au cours de la précédente législature a fait l’objet de nombreuses réunions techniques, denses. Il faut que le Gouvernement connaisse toute l’histoire, toute la trajectoire qui mène à cette collectivité. Les compétences, les charges ne sont pas les mêmes. Routes, aéroports, dépenses de fonctionnement, augmentation de dépenses de fonctionnement liée à la fusion et aux statuts des personnels : tout cela est bien réel et requiert non des coups de sabre mais le respect de la continuité de l’État, après des réunions sérieuses pendant deux ans.

M. François Pupponi. Rapporteur du projet de loi de ratification des ordonnances relatives à la Corse, je me rappelle très bien l’engagement pris, au banc du Gouvernement, par le ministre Baylet, selon lequel la fusion se ferait sans perte d’argent. Si l’engagement d’un ministre au banc du Gouvernement ne vaut rien, cela pose un problème juridique et politique !

Second point, j’aimerais votre éclairage sur la définition juridique de la DGD, monsieur le Rapporteur général, car nous avons aussi un débat juridique, pas seulement un débat politique, avec le Gouvernement.

M. Michel Castellani. Nous prenons acte de ce qui a été décidé en commission. Nous défendrons tous nos amendements en séance et nous verrons ce que le Gouvernement proposera. Je souligne que nous ne sommes pas en train de quémander mais simplement de demander l’application de la loi.

La commission rejette successivement ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF61 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement reprend les éléments que j’ai indiqués sur la diminution des ressources des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, qui pénalisera les communes défavorisées.

M. le Rapporteur général. Comme je l’ai indiqué, c’est un sujet auquel je suis plus que sensible. Nous aurons à en discuter en séance pour trouver une solution à ce problème réel. Je demande le retrait de l’amendement, pour une discussion en séance.

La commission rejette cet amendement.

La commission est saisie des trois amendements identiques I-CF59 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF384 de M. Olivier Dussopt et I-CF389 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Émilie Bonnivard. L’amendement I-CF59 est le même que le précédent, à ceci près qu’il concerne la DCRTP.

Mme Véronique Louwagie. Je remercie le Rapporteur général d’être sensible à ce sujet et vouloir susciter un débat avec le ministre dans l’hémicycle.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette ces amendements.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette ensuite l’amendement I-CF304 de M. Joël Aviragnet.

Ensuite de quoi, la commission adopte l’article 16 sans modification.

*

Après l’article 16

La commission examine en discussion commune les amendements identiques I-CF308 de M. Joël Aviragnet et I-CF672 de M. Michel Castellani ainsi que les amendements I-CF665 et I-CF666 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a fixé des objectifs précis mais qui risquent de ne pas être atteints faute de moyens financiers. Les collectivités locales se sont vu affecter des compétences nouvelles sans les ressources afférentes. Mes trois amendements visent à doter les collectivités de moyens financiers qui leur permettent d’assumer leur part du plan climat-énergie. Le versement des cotisations prévues sera conditionné par la signature du contrat d’objectifs entre les collectivités et l’État. Cette mesure contribuerait à l’atteinte des objectifs du plan climat, de même que le choix de taxer les énergies non renouvelables et importées, qui grèvent la balance commerciale de la France, permettrait de financer la croissance et l’emploi.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette ces amendements.

*

Article 17 Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Le présent article actualise les modalités de détermination de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) transférée aux collectivités territoriales en compensation de transferts de compétences.

Au total le présent article se traduit par un transfert de ressources fiscales de l’État vers les collectivités territoriales de 54,7 millions d’euros en 2018, ce qui justifie son placement dans la première partie du présent projet de loi de finances ([255]).

I. État du droit

Le droit des collectivités territoriales à compensation en cas de transfert de compétences (A) est souvent mis en œuvre par un transfert d’une fraction de fiscalité, et plus particulièrement d’une fraction du produit de la TICPE (B).

A. Le droit des collectivités territoriales à compensation en cas de transfert de compétences

Aux termes de l’article 72-2 de la Constitution, les transferts de compétences vers les collectivités territoriales doivent s’accompagner des ressources consacrées par l’État à l’exercice des compétences transférées : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. » Cette compensation doit être intégrale, concomitante et conforme à l’objectif d’autonomie financière.

Par ailleurs, l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’État, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée ».

Le droit à compensation doit également être garanti dans le temps, conformément à l’interprétation que le Conseil constitutionnel en a donnée dans sa décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011 ([256]).

B. Les fractions de TICPE transférées aux collectivités territoriales

1. La TICPE représente environ un tiers de la fiscalité transférée aux collectivités territoriales

Le produit de certains impôts est transféré partiellement par l’État aux collectivités territoriales. Au total, les collectivités territoriales perçoivent environ 35,6 milliards d’euros de fiscalité transférée.

Fiscalité transférée par l’État aux collectivités territoriales

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

L’essentiel du transfert de cette fiscalité est justifié par la compensation de transferts de compétences, soit environ 28 milliards d’euros sur 35,6 milliards d’euros. Environ 7 milliards d’euros ont été transférés en compensation de diminutions de ressources résultant de la réforme de la taxe professionnelle.

Le rendement de la TICPE est transféré aux collectivités territoriales à hauteur d’environ 12,3 milliards d’euros, ce qui représente plus du tiers du montant total de la fiscalité transférée par l’État aux collectivités territoriales.

2. Le tiers du produit de la TICPE est transféré aux collectivités territoriales

Les collectivités territoriales perçoivent plus d’un tiers du rendement global de la TICPE.

Affectation de la TICPE 2016-2018

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

3. Les fondements juridiques sur lesquels reposent les transferts de TICPE

Les modalités de calculs de la quote-part de TICPE revenant aux collectivités territoriales sont déterminées par diverses dispositions législatives contenues dans plusieurs lois de finances. Chacune de ces dispositions a été prise dans le cadre d’un transfert de compétences précisément identifié.

Hors modulations régionales, la fraction de TICPE transférée en 2018 devrait s’élever à 10,8 milliards d’euros.

Les différentes fractions de TICPE transférées aux collectivités territoriales en 2017 et 2018

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Sont examinées ci-après les seules dispositions qui font l’objet de modifications prévues par le présent article.

a. TICPE « Mayotte (départementalisation) » : article 39 de la loi de finances pour 2012

Le 31 mars 2011, Mayotte est devenue le cent-unième département français ([257]). L’entrée dans le droit commun a conduit au transfert par l’État de compétences au Département de Mayotte.

L’article 39 de la loi de finances pour 2012 ([258]) fixe les modalités de compensation des transferts de compétence résultant de la départementalisation de Mayotte. Il a été modifié à plusieurs reprises pour tenir compte des transferts de compétence intervenus au fur et à mesure de la mise en œuvre du processus de départementalisation de Mayotte.

Évolution du contenu de l’article 39 de la loi de finances pour 2012

Source : commission des finances.

Initialement, l’article 39 de la loi de finances pour 2012 prévoyait une fourchette de la fraction de tarif de TICPE revenant au Département de Mayotte. Cette fraction était ensuite fixée par arrêté des ministres de l’intérieur et du budget. Ces modalités de compensation particulières étaient justifiées par l’absence d’application du revenu de solidarité activité (RSA) sur ce territoire avant le 1er janvier 2012, ce qui rendait difficile l’évaluation a priori du droit à compensation dont bénéficierait le département.

La fourchette de tarif a été supprimée par l’article 38 de la loi de finances pour 2016 ([259]). Cet article a fixé directement la fraction de tarif revenant au Département de Mayotte. La fraction ainsi fixée est celle en vigueur à ce jour.

fraction de tarif de TICPE « Mayotte (départementalisation) »

Source : article 39 de la loi de finances pour 2012 modifié par l’article 38 de la loi de finances pour 2016.

La fraction de TICPE « Mayotte (départementalisation) » attribuée au Département de Mayotte est évaluée à 17 millions d’euros pour 2017.

b. TICPE « Réforme du financement de l’apprentissage » : article 29 de la loi de finances pour 2015

L’article 29 de la loi de finances pour 2015 ([260]) a prévu l’affectation d’une part du produit de TICPE en vue de compléter la ressource régionale pour l’apprentissage.

i. La ressource régionale pour l’apprentissage

L’article 60 de la loi de finances rectificative pour 2013 ([261]), entré en vigueur à compter du 1er janvier 2015, a fusionné la taxe d’apprentissage (TA) et la contribution au développement de l’apprentissage (CDA). Ce même article prévoit l’attribution d’une partie du produit de cette nouvelle TA aux régions, à la collectivité de Corse et au Département de Mayotte sous la forme d’une « fraction régionale pour l’apprentissage ».

Il résultait de l’article 18 de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale ([262]) que la « fraction régionale pour l’apprentissage » devait s’élever à 56 % du produit de la nouvelle TA. Mais l’article 8 de la première loi de finances rectificative pour 2014 ([263]) a diminué cette part à 51 %. Il a toutefois été prévu que la diminution de la fraction régionale de la taxe d’apprentissage serait compensée par l’affectation d’une part du produit de la TICPE. La somme de la fraction régionale de la taxe d’apprentissage et de cette part de la TICPE constitue la « ressource régionale pour l’apprentissage ».

La ressource régionale pour l’apprentissage comprend une part fixe déterminée par collectivité et une part variable en fonction du nombre d’apprentis inscrits dans les centres de formations d’apprentis. Ces parts sont déterminées par l’article L. 6241-2 du code du travail.

ii. La part de TICPE dans la ressource régionale pour l’apprentissage

L’article 29 de la loi de finances pour 2015 fixe la part de la TICPE dans la ressource régionale pour l’apprentissage. Il contient un tableau qui mentionne la répartition de cette fraction du produit de la TICPE entre les régions de métropole et d’outre-mer, la collectivité territoriale de Corse et le Département de Mayotte.

L’article dispose également que cette part est indexée chaque année sur la masse salariale du secteur privé de l’avant-dernière année mentionnée au Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances de l’année.

Enfin, l’article mentionne la fraction du tarif de TICPE attribuée aux régions, à la collectivité territoriale de Corse, et au Département de Mayotte correspondant à la fraction du produit de la TICPE attribuée à ces collectivités au titre de la constitution de la ressource régionale pour l’apprentissage.

L’article 34 de la loi de finances pour 2016 a modifié l’article 29 de la loi de finances pour 2015 pour actualiser à 150 543 000 euros le montant de la part de la TICPE dans la ressource régionale pour l’apprentissage. Il a également actualisé la fraction de tarif correspondante.

fraction de tarif de TICPE « Réforme du financement de l’apprentissage »

Source : article 29 de la loi de finances pour 2015 modifié par l’article 34 de la loi de finances pour 2016.

c. TICPE « MAPTAM ET NOTRe » : I de l’article 38 de la loi de finances pour 2016

Le I de l’article 38 de la loi de finances pour 2016 prévoit les modalités de compensations financières dues par l’État aux collectivités territoriales au titre des transferts de compétences opérés par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM » ([264]), et de la loi 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe » ([265]).

Le II de l’article 91 de la loi MAPTAM a prévu la compensation financière du transfert aux régions des services chargés de la gestion des fonds européens. Par ailleurs, le II de l’article 133 de la loi NOTRe prévoit la compensation du transfert aux régions des dépenses d’investissement des centres de ressources, d’expertise et de performance sportive (CREPS).

La fraction de TICPE transférée est calculée à partir des quantités de carburants vendues sur le territoire national au titre de l’année s’achevant le 31 décembre précédant le transfert, de manière à obtenir in fine un produit égal au droit à compensation.

Ce produit est défini, d’une part, par l’article 91 de la loi MAPTAM comme la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période maximale de trois ans précédant le transfert de compétences et, d’autre part, par l’article 133 de la loi NOTRe comme la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d’au moins cinq ans précédant le transfert de compétences.

fraction de tarif de TICPE « MAPTAM ET NOTRe »

Source : article 29 de la loi de finances pour 2015 modifié par l’article 34 de la loi de finances pour 2016.

La répartition du produit de la taxe entre les collectivités concernées s’effectue ensuite en appliquant à ces fractions de tarif un pourcentage : il correspond, pour chaque collectivité, à son droit à compensation rapporté à celui de l’ensemble des collectivités.

Si le produit affecté à l’ensemble des collectivités se révèle inférieur à la dépense consentie par l’État au 31 décembre de l’année précédant le transfert, celui-ci assure la compensation en attribuant aux collectivités concernées la différence par un transfert complémentaire de TICPE.

Le produit de TICPE attribué au titre des lois MAPTAM et NOTRe est évalué à 40 millions d’euros pour 2017.

II. Les ajustements proposés

Le présent article prévoit des ajustements pour les quotes-parts de TICPE « Mayotte (départementalisation) » (A), « réforme du financement de l’apprentissage » (B) et « MAPTAM et NOTRe » (C).

A. Les ajustements relatifs à la ticipe « mayotte (départementalisation) »

Le I du présent article modifie l’article 39 de la loi de finances pour 2012 pour intégrer à compter du 1er janvier 2018 la compensation du service de protection maternelle et infantile, d’une part, et du service public régional de la formation, d’autre part.

Le IV du présent article prévoit un rattrapage de compensation pour le service de protection maternelle infantile du Département de Mayotte sur la période 2009-2017.

1. Le montant de la compensation au titre du service de protection maternelle infantile

Le service de protection maternelle infantile (PMI) a été créé en 2009 ([266]) à Mayotte. Le I du présent article prévoit une compensation de 14 530 672 euros à compter de 2018. Le IV prévoit un rattrapage au titre de la période 2009-2017 de 105 745 169 euros en deux annuités de 35 248 290 euros en 2018 et 2019, et en une troisième annuité de 35 248 289 euros en 2020.

2. Le montant de la compensation au titre du service public régional de formation

Depuis le 1er janvier 2015, les compétences des régions en matière de formation professionnelle ont été renforcées en application de l’article 21 de la loi du 5 mars 2014 précitée. Il a été ainsi créé un « bloc de compétences » dans le cadre unifié d’un service public régional de la formation professionnelle prévu à l’article L. 6121-2 du code du travail.

L’article 120 de la loi du 8 août 2016 relative au travail ([267]) prévoit l’application du code du travail au Département de Mayotte à compter du 1er janvier 2018. Or, le Département de Mayotte exerce les compétences dévolues aux régions d’outre-mer par application de l’article L.O. 3511-1 du code général des collectivités territoriales. Il s’ensuit que le Département de Mayotte devra gérer à compter du 1er janvier 2018 l’ensemble des compétences du service public régional de la formation professionnelle.

Le I du présent article prévoit une compensation à ce titre de 917 431 euros à compter de 2018.

3. La modification de la fraction de tarif de TICPE « Mayotte (départementalisation) »

En conséquence des deux compensations prévues à compter de 2018, le I du présent article actualise la fraction du tarif de TICPE revenant au Département de Mayotte.

fraction de tarif de TICPE « mayotte (départementalisation) »

Source : présent article.

Selon les renseignements recueillis par le Rapporteur général auprès du Gouvernement, aucun autre transfert de compétences n’est prévu à ce stade pour les années à venir concernant le Département de Mayotte.

B. Les ajustements relatifs à la TICPE « réforme du financement de l’apprentissage »

Le II du présent article actualise pour 2018 le montant du produit de TICPE transféré aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au Département de Mayotte au titre de la ressource régionale pour l’apprentissage.

Il modifie l’article 29 de la loi de finances pour 2015 en portant le montant de la TICPE transféré à ce titre à 154 306 110 euros pour 2018 au lieu de 150 543 000 euros pour 2017, soit une hausse de 2,4 %. Conformément à l’article modifié, la hausse en pourcentage est égale à celle de la masse salariale privée pour 2016 telle que mentionnée dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

produit de la fraction de ticpe « réforme du financement

de l’apprentissage »

Source : présent article.

Le II du présent article ajuste en conséquence la fraction de tarif de TICPE attribuée à ce titre aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au Département de Mayotte.

fraction de tarif de TICPE « réforme du financement de l’apprentissage »

Source : présent article.

C. Les ajustements relatifs à la TICPE « MAPTAM et NOTRe »

Le III du présent article modifie le I de l’article 38 de la loi de finances pour 2016 relative à la fraction de TICPE « MAPTAM et NOTRe ».

Il actualise les modalités de calcul de la part du produit de TICPE transférée aux régions, à la collectivité territoriale de Corse, au Département de Mayotte et à certaines collectivités d’outre-mer en compensation des transferts de compétences résultant des lois MAPTAM et NOTRe précitées.

Cette actualisation est justifiée par l’entrée en vigueur du code du travail sur les territoires du Département de Mayotte ([268]) et de certaines collectivités d’outre-mer (Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon) ([269]).

Il s’ensuit que ces collectivités vont devoir prendre en charge le dispositif de nouvel accompagnement pour la création et la reprise d’entreprise (NACRE) prévu aux articles L. 5141-5 et L. 5522-21 du code du travail.

Le III du présent article ajuste en conséquence la fraction de tarif de TICPE attribuée à ce titre aux régions, à la collectivité territoriale de Corse, au Département de Mayotte et à certaines collectivités d’outre-mer.

fraction de tarif de TICPE « MAPTAM et Notre »

Source : présent article.

De même, il ajuste le tableau de répartition de cette quote-part de TICPE entre les différentes régions, la collectivité territoriale de Corse, le Département de Mayotte et les collectivités d’outre-mer concernées.

Tableau de répartition de la fraction de TICPE

« MAPTAM et NOTRe »

Source : présent article.

*

La commission adopte l’article 17 sans modification.

*

Article 18 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

I. l’architecture des PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES (PSR) n’est modifiÉE qu’À la marge

A. Contexte budgétaire

Les prélèvements sur recettes de l’État (PSR) représentent près de la moitié de l’ensemble des transferts financiers de l’État et la quasi-totalité des concours financiers de l’État aux collectivités et à leurs groupements.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES PSR

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances initiales et présent projet de loi de finances.

PART DES PSR DANS L’ENSEMBLE DES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT

AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en milliards d’euros)

Ces montants se comprennent à la lecture de l’article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, qui fixe un plafond, exprimé en milliards d’euros courants, pour l’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales. Cet ensemble comprend :

– les PSR établis au profit des collectivités territoriales ;

– les crédits du budget général relevant de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

– le produit de l’affectation de la TVA aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane.

Ainsi, la baisse du total des prélèvements sur recettes s’explique par la suppression de la DGF des régions. Le montant des concours financiers de l’État aux collectivités est quasiment stable, puisque la fraction de TVA transférée aux régions est considérée, non pas comme de la fiscalité transférée pour le financement de compétences transférées, dans le cadre de la décentralisation, mais comme un concours financier.

Enfin, la hausse des transferts financiers s’explique à hauteur de 3 milliards d’euros par le nouveau dégrèvement de taxe d’habitation pour la résidence principale, prévu par l’article 3 du présent projet de loi de finances.

En 2016, les PSR ont représenté 22 % des recettes totales des collectivités.

B. Un nouveau PSR au profit de la collectivitÉ territoriale de Guyane, dans le cadre de la rÉforme de l’octroi de mer

La liste des prélèvements sur recettes de l’État aux collectivités est la même qu’en 2017, à une exception près.

La loi du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer ([270]) soumet à l’octroi de mer, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion, les importations de biens dans ces collectivités et les activités de production au sein de ces collectivités. Le produit annuel de l’octroi de mer excède un milliard d’euros tous territoires confondus. Après un prélèvement de 2,5 % pour frais d’assiette et de recouvrement de la part de l’État, il est affecté aux collectivités à travers la dotation globale garantie (DGG) et, s’il existe un solde, la dotation au fonds régional pour le développement et l’emploi (FRDE).

En Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, la DGG est répartie entre les seules communes. Par exception, en Guyane et à Mayotte, une partie de cette dotation est versée à la collectivité territoriale de Guyane et au Département de Mayotte. En Guyane, la collectivité territoriale recevait 35 % de la DGG, dans la limite de 27 millions d’euros. Ce plafonnement à 27 millions d’euros aboutit à ce que le dynamisme de la ressource fiscale profite aux seules communes de Guyane, qui ont perçu 76 millions d’euros au titre de la DGG en 2015.

L’article 141 de la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer ([271]) a prévu la suppression progressive de la part de DGG de la collectivité territoriale de Guyane. Les montants rétrocédés seront, dès cette année, de 9 millions d’euros puis de 18 millions d’euros en 2018 et de 27 millions d’euros en 2019. L’article 141 précité a institué un prélèvement sur les recettes de l’État compensant les pertes de recettes en résultant, pour la collectivité territoriale de Guyane. Selon cet article, le montant de ce prélèvement est égal à 18 millions d’euros en 2018.

La dernière ligne du tableau du présent article tire les conséquences, pour 2018, de l’article 141 de la loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer précitée.

II. l’impact budgÉtaire

A. Un montant global ÉvaluÉ À 40,3 milliards d’euros en 2018

Conformément à l’article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances de l’année évalue chacun des PSR opérés sur le budget de l’État au profit de l’Union européenne ou des collectivités territoriales, en application de l’article 6 de la même loi organique.

C’est l’objet du présent article.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES PSR

(en milliers d’euros)

B. articulation avec les autres dispositions du prÉsent projet de loi

Le montant de la DGF et celui des variables d’ajustement, ainsi que le calcul de la fraction de TVA transférée aux régions résultent des dispositions de l’article 16 du présent projet de loi de finances, au commentaire duquel il est renvoyé pour plus de précisions.

autres Articles du prÉsent PLF relatifs aux PSR au profit