rapport d'enquête sur la libéralisation du fret ferroviaire et ses conséquences pour l’avenir — Comptes rendus des auditions

SOMMAIRE

Pages

1. Comptes rendus des auditions menées par la commission d’enquête
2. 1. Audition, ouverte à la presse, de MM. Jean-Claude Gayssot, ancien ministre, et Francis Rol-Tanguy, ancien directeur de cabinet (12 septembre 2023)
3. 2. Audition, ouverte à la presse, de M. Patrick Jeantet, ancien président-directeur général de SNCF Réseau (12 septembre 2023)
4. 3. Audition, ouverte à la presse, de M. François Goulard, ancien ministre (12 septembre 2023)
5. 4. Audition, ouverte à la presse, de M. Clément Beaune, ministre délégué chargé des transports (13 septembre 2023)
6. 5. Audition ouverte à la presse, de Mme Anne-Marie Idrac, ancienne ministre, ancienne présidente de la SNCF (13 septembre 2023)
7. 6. Audition, ouverte à la presse, de M. Dominique Perben, ancien ministre (13 septembre 2023)
8. 7. Audition, ouverte à la presse, de M. Frédéric Cuvillier, ancien ministre (14 septembre 2023)
9. 8. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Baptiste Djebbari, ancien ministre (14 septembre 2023)
10. 9. Audition, ouverte à la presse, de M. Frédéric Delorme, président de Rail Logistics Europe, et de M. Jérôme Leborgne, directeur général de Fret SNCF (18 septembre 2023)
11. 10. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Farandou, président-directeur général de la SNCF (18 septembre 2023)
12. 11. Audition, ouverte à la presse, de M. Louis Gallois, ancien président de la SNCF (18 septembre 2023)
13. 12. Audition, ouverte à la presse, de M. Guillaume Pepy, ancien président de la SNCF (18 septembre 2023)
14. 13. Audition, ouverte à la presse, de M. Dominique Bussereau, ancien ministre (19 septembre 2023)
15. 14. Audition, ouverte à la presse, de M. Luc Lallemand, ancien président-directeur général de SNCF Réseau (19 septembre 2023)
16. 15. Audition, ouverte à la presse, de M. Jacques Rapoport, ancien président de Réseau ferré de France (19 septembre 2023)
17. 16. Audition, ouverte à la presse, de Mme Élisabeth Borne, Première ministre (19 septembre 2023)
18. 17. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant les organisations syndicales représentatives de la SNCF (19 septembre 2023)
19. 18. Audition, ouverte à la presse, de M. Pierre Ferracci, président du groupe Alpha (SECAFI), et de M. Stéphane Itier, directeur (20 septembre 2023)
20. 19. Audition, ouverte à la presse, de MM. Philippe Duron et M. Louis Nègre, co-présidents de TDIE – Transport, Développement, Intermodalité, Environnement –, et de M. Michel Savy, président du conseil scientifique (20 septembre 2023)
21. 20. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant des journalistes spécialisés : M. Gilles Dansart, directeur de Mobilettre, Mme Camille Selosse, journaliste à Contexte, M. Frédéric de Kemmeter, Mediarail, et M. Vincent Doumayrou (20 septembre 2023)
22. 21. Audition, ouverte à la presse, de M. Alexis Zajdenweber, commissaire aux participations de l’État (20 septembre 2023)
23. 22. Audition, ouverte à la presse, de M. Matthieu Chabanel, président-directeur général de SNCF Réseau (20 septembre 2023)
24. 23. Audition, ouverte à la presse, de M. Thierry Roy, ancien membre du conseil d’administration et ancien membre du comité d’entreprise de la SNCF (28 septembre 2023)
25. 24. Audition, ouverte à la presse, de M. Alain Picard, ancien directeur général de SNCF Logistics, et de Mme Sylvie Charles, ancienne directrice de Fret SNCF (28 septembre 2023)
26. 25. Audition, ouverte à la presse, de M. Alexandre Gallo, président-directeur général de DB Cargo France et président de l’Association française du rail (AFRA) (28 septembre 2023)
27. 26. Audition, ouverte à la presse, de MM. Tristan Ziegler, directeur général de Lineas France, Philippe Millet, président du groupe Millet, Jean-Claude Brunier, président-directeur général du groupe Open Modal, et Rémy Crochet, président-directeur général de Froidcombi (28 septembre 2023)
28. 27. Audition, ouverte à la presse, de Mme Anne-Marie Jean, présidente du conseil d'administration du groupe Ports de Strasbourg, M. Maurice Georges, président du directoire du port de Dunkerque, M. Florian Weyer, directeur général du port du Havre, et Mme Fabienne Margail, cheffe du département solutions intermodales et passage portuaire du port de Marseille (28 septembre 2023)
29. 28. Audition, ouverte à la presse, de M. Alain Vidalies, ancien ministre (5 octobre 2023)
30. 29. Audition, ouverte à la presse, de M. Philippe Richert, président par intérim de l’Autorité de régulation des transports, de Mme Sophie Auconie, vice-présidente, et de M. Jordan Cartier, secrétaire général (5 octobre 2023)
31. 30. Audition, ouverte à la presse, de représentants de grands comptes chargeurs du fret ferroviaire en France (5 octobre 2023)
32. 31. Audition, ouverte à la presse, de M. Thierry Mariani, ancien ministre (16 octobre 2023)
33. 32. Audition, ouverte à la presse, de M. Thierry Coquil, directeur général des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM, ministère de la transition écologique) (16 octobre 2023)
34. 33. Audition, ouverte à la presse, de M. Didier Le Reste, président de Convergence nationale rail, et de M. Philippe Denolle, vice-président (16 octobre 2023)
35. 34. Audition, en visioconférence, de M. François Poupard, ancien directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) (16 octobre 2023)
36. 35. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant des associations professionnelles : M. Ivan Stempezynski, président du Groupement national des transports combinés (GNTC) ; M. Philippe François, président d’Objectif OFP (opérateurs français de proximité) ; M. Igor Bilimoff, délégué général de la Fédération des industries ferroviaires (FIF) ; M. Denis Choumert, président de l’Association des utilisateurs de transport de fret (AUTF) ; M. Raphaël Doutrebente, président de Fret ferroviaire français du futur (4F) (17 octobre 2023)
37. 36. Audition, ouverte à la presse, de M. Jonathan Sebbane, directeur général de SOGARIS (19 octobre 2023)
38. 37. Audition, ouverte à la presse, de Mme Isabelle Besse et de M. Julien Kubiak, réseau de recherche Ferinter (19 octobre 2023)
39. 38. Audition, ouverte à la presse, de M. Yves Crozet, professeur à l’université de Lyon (19 octobre 2023)
40. 39. Audition, ouverte à la presse, de M. Luc Nadal, ancien directeur général de Fret SNCF, ancien président du directoire de GEFCO, directeur Europe de CEVA logistics (19 octobre 2023)
41. 40. Audition, ouverte à la presse, de M. Marc Papinutti, président de la Commission nationale du débat public, ancien directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) (19 octobre 2023)
42. 41. Audition, ouverte à la presse, de M. Daniel Bursaux, président du Tunnel euralpin Lyon-Turin, ancien directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) (19 octobre 2023)
43. 42. Audition, ouverte à la presse, de M. Olivier Guersent, directeur général de la concurrence à la Commission européenne (24 octobre 2023)
44. 43. Table ronde, ouverte à la presse, sur la place du fret ferroviaire dans la logistique de grands acteurs économiques (26 octobre 2023)
45. 44. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Luc Gibelin, vice-président du conseil régional d’Occitanie, pour Régions de France (26 octobre 2023)
46. 45. Audition, ouverte à la presse, de M. Nicolas Debaisieux, président-directeur général de Railcoop (26 octobre 2023)
47. 46. Audition, ouverte à la presse, de M. Kristian Schmidt, directeur des transports terrestres à la Commission européenne (26 octobre 2023)
48. 47. Audition, ouverte à la presse, de M. Dominique Riquet, député européen (26 octobre 2023)
49. 48. Audition, ouverte à la presse, de M. Emmanuel Puisais-Jauvin, secrétaire général des affaires européennes (9 novembre 2023)
50. 49. Audition, ouverte à la presse, de M. Matthias Emmerich, ancien directeur général adjoint de la branche fret de la SNCF, et de M. Alain Krakovitch, ancien coordonnateur du plan de restructuration du fret de la SNCF, directeur général de Voyages SNCF (9 novembre 2023)
51. 50. Audition, ouverte à la presse, de M. Jonathan Delisle, président des transports Delisle, et de M. Aurélien Baehl, directeur général du groupe Mauffrey (9 novembre 2023)
52. 51. Audition, ouverte à la presse, de M. Marc Véron, ancien directeur général délégué fret de la SNCF, ancien président du directoire de la société du Grand Paris (9 novembre 2023)
53. 52. Audition, à huis clos, du général Thierry Poulette, commandant du centre du soutien des opérations et des acheminements (CSOA), et du lieutenant-colonel Yves Lamaty, commissaire militaire aux chemins de fer (14 novembre 2023)
54. 53. Audition, à huis clos, de M. Jean-François Elie-Lefebvre, responsable à la division combustible nucléaire de la direction de la production nucléaire et thermique d’EDF, de Mme Jessica Boutteau, directrice des transports et services à Orano NPS, et de M. Thibault Louvet, directeur général délégué à Orano NPS (14 novembre 2023)
55. 54. Audition, ouverte à la presse, de M. Stéphane Layani, président-directeur général de la SEMMARIS (14 novembre 2023)
56. 55. Audition conjointe, ouverte à la presse, de Mme Florence Berthelot, déléguée générale de la Fédération nationale des transports routiers (FNTR), et de M. Jean-Marc Rivéra, délégué général de l'Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE) (14 novembre 2023)

Comptes rendus des auditions menées par la commission d’enquête

Les auditions sont présentées dans l’ordre chronologique des séances tenues par la commission d’enquête.

Les enregistrements vidéo des auditions ouvertes à la presse sont disponibles en ligne à l’adresse suivante : https://videos.assemblee-nationale.fr/commissions.liberalisation-du-fret-ferroviaire-commission-d-enquete

1. Audition, ouverte à la presse, de MM. Jean-Claude Gayssot, ancien ministre, et Francis Rol-Tanguy, ancien directeur de cabinet (12 septembre 2023)

M. le président David Valence. Nous entamons les travaux de notre commission d’enquête sur la libéralisation du fret ferroviaire et ses conséquences pour l’avenir.

Le principe de cette commission d’enquête a été validé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire lors de sa réunion du 27 juin, et le bureau a été installé le 19 juillet.

Nos travaux devraient s’étendre jusqu’à la fin du mois de novembre. Nous sommes très heureux de les débuter en recevant M. Jean-Claude Gayssot, ancien ministre de l’équipement, des transports et du logement entre 1997 et 2002 – il détient le record d’exercice de ces fonctions –, ancien député de Seine-Saint-Denis et ancien cheminot.

En tant que ministre, il a dû composer avec une réforme importante qui avait été adoptée avant le gouvernement Jospin, à savoir la création de Réseau ferré de France (RFF), et il a ferraillé contre les dispositions visant à libéraliser le fret ferroviaire, qui étaient déjà soutenues par la Commission européenne.

Monsieur le ministre, je vous souhaite la bienvenue et vous remercie d’ores et déjà pour le témoignage que vous nous apporterez sur la manière dont vous avez essayé de soutenir le fret ferroviaire, alors que certains opérateurs alternatifs se positionnaient déjà sur le marché.

J’ajoute que vous êtes président du port de Sète, qui est très dynamique. À ce titre, vous travaillez sur l’interaction entre le fret ferroviaire et les autres modes de transport.

Nous accueillons également M. Francis Rol-Tanguy, qui fut votre directeur de cabinet jusqu’en 2000. Il exerça ensuite pendant trois ans les fonctions de directeur général délégué de la SNCF chargé du fret, dans une période singulière, car elle a précédé l’ouverture à la concurrence, effective dans le droit en 2003 et dans la réalité en 2005. Il est toujours engagé dans le débat citoyen. Je vous remercie vous aussi, monsieur Rol-Tanguy, de vous être rendu disponible.

Avant de vous donner la parole pour un exposé liminaire, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Jean-Claude Gayssot et Francis Rol-Tanguy prêtent serment.)

M. Jean-Claude Gayssot, ancien ministre. Tout d’abord, monsieur le président, je salue votre initiative : grâce à cette commission d’enquête, l’Assemblée nationale s’intéresse enfin aux conséquences de la libéralisation du fret ferroviaire. Au-delà de la question du fret, d’ailleurs, le transport ferroviaire est d’une brûlante actualité, comme en témoigne la catastrophe intervenue récemment en Savoie, liée au dérèglement climatique, qui montre l’urgence d’accélérer le développement du report modal.

Mon portefeuille ministériel comprenait l’équipement, les transports, le logement et le tourisme – ainsi que de la météo, mais je ne le disais que quand il faisait beau… J’ai exercé ces responsabilités entre juin 1997 et juin 2002, dans le cadre du gouvernement de gauche plurielle. À ce titre, j’ai eu à faire des choix engageant l’État et la dépense publique. J’ai présidé pendant six mois l’Europe des transports et de l’énergie, en 2000, lors de la présidence française du Conseil de l’Union européenne.

Depuis 1962, je suis cheminot à Béziers, d’abord aux ateliers puis sur l’ensemble de la ligne Béziers-Neussargues-Clermont-Ferrand, pour laquelle je continue à me battre.

Comme militant syndical et homme politique, je n’ai cessé, depuis plus de soixante ans, de promouvoir le train, qu’il s’agisse du fret ou du transport de voyageurs, au nom du développement durable – dans ce terme, les deux mots sont importants.

En 1979, j’ai écrit avec Philippe Herzog un livre intitulé Pour une nouvelle croissance française – une croissance non productiviste, qui n’oppose pas le développement économique et la lutte contre le dérèglement climatique et contre les inégalités, qui sont des objectifs majeurs.

Depuis plus de soixante ans, je suis mobilisé pour en finir avec l’hypertrophie des camions sur la route et pour promouvoir un aménagement du territoire qui n’oppose pas la grande vitesse et les lignes dites secondaires – celles que le président Macron appelle les « petites lignes ».

Francis Rol-Tanguy vous dira lui aussi tout ce qu’il a fait et, après l’audition, nous vous fournirons tous les éléments que vous souhaiterez pour comprendre ce qui s’est passé et ce qui se passe actuellement. Il a été particulièrement impliqué dans le développement du fret. Nous n’avons jamais opposé, par exemple, les trains entiers et les wagons isolés – car il existait, dans la quasi-totalité des 4 000 gares françaises, des possibilités d’embranchement de wagons de marchandises isolés.

Comme militant, comme élu local, régional et national, et désormais comme président du port de Sète, la question du développement durable a totalement imprégné mon ADN. Comme Karl Marx, j’affectionne la formule selon laquelle « le travail est le père de toutes les richesses, de même que la terre en est la mère ».

L’ouverture à la concurrence était inscrite dans la directive 91/440/CEE relative au développement de chemins de fer communautaires. C’est vraiment de ce moment que vous devez partir. Depuis lors, qu’ont fait la France, l’Union européenne et nos entreprises ? C’est la question à laquelle il faut répondre pour comprendre vers où nous nous dirigeons.

La SNCF a été créée en 1937. Son capital était détenu à 51 % par l’État et à 49 % par les anciennes compagnies ferroviaires privées. À l’issue d’une période de quarante-cinq années, son capital devait devenir à 100 % public, moyennant un dédommagement. En 1982, ces quarante-cinq ans s’étaient écoulés. La SNCF, qui avait le statut de société anonyme, est devenue un établissement public industriel et commercial (EPIC). C’était l’un des objets de la loi d’orientation pour les transports intérieurs (LOTI), défendue par Charles Fiterman et Pierre Mauroy. Cette loi mettait également en exergue la complémentarité entre les divers modes de transport et favorisait le développement du ferroviaire. Francis Rol-Tanguy faisait partie du cabinet de Charles Fiterman, où il était chargé de ces questions.

En 1997, la directive 91/440/CEE a été transposée et Réseau ferré de France (RFF) a été créé, marquant ainsi la séparation entre le réseau et l’exploitation. On me dira que j’étais ministre à ce moment-là. Non : la loi avait été promulguée en février et avait été concrétisée le 5 mai, soit quelques jours avant que nous n’arrivions aux responsabilités. C’était donc l’œuvre d’Alain Juppé, de Bernard Pons et d’Anne-Marie Idrac.

En 2001, trois directives européennes ont prévu l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire, mais en la limitant au réseau transeuropéen de fret ferroviaire (RTEFF).

Entre juin 1997 et juin 2002, mon obsession a été de développer le report modal. Cela s’explique par ce que j’ai dit à propos de mon ADN – la protection du travail et celle de la planète. De plus, la France est un pays où le transit vers le reste de l’Europe est important, et j’avais le sentiment que si nous ne faisions pas ce qu’il fallait, nous irions dans le mur.

Nous avons d’abord procédé à un désendettement massif de la SNCF. Nous avons également augmenté les effectifs des cheminots liés au fret, car on nous reprochait l’inefficacité de ce secteur : il y avait des ruptures de charge et, parfois, on ne savait même pas par où passaient les wagons ni où ils se trouvaient… Il fallait donc renforcer l’efficience du transport ferré. Nous avons opté pour le wagon Modalohr, qui permet un chargement non plus vertical mais horizontal. Ainsi, un train complet de camions peut être chargé sur le rail en une demi-heure. Dominique Bussereau, par la suite, a poursuivi dans cette voie. Le port de Sète s’est engagé lui aussi en faveur de l’accroissement de l’efficacité du transport ferroviaire de marchandises.

Nous avons acheté 600 locomotives spécialisées pour le fret. Il s’agissait, notamment, des fameuses BB 25000 blanc et vert, ornées de l’inscription « Fret ». Même Dominique Strauss-Kahn avait donné son accord.

J’avais fixé pour objectif un doublement du transport ferroviaire de marchandises. Celui-ci représentait alors 54 milliards de tonnes-kilomètres. Certains m’ont engueulé, considérant que ce n’était pas suffisant compte tenu des besoins. Quand on sait où l’on en est…

Nous avons créé le Conseil supérieur du service public ferroviaire, dont l’objectif était de faire en sorte que tout le monde travaille ensemble : on y trouvait des cheminots, des représentants de Réseau ferré de France et de la SNCF, ainsi que des députés – c’est d’ailleurs l’un d’entre eux, Jean-Jacques Filleul, qui présidait l’organe. Votre initiative s’inscrit donc dans la continuité d’une implication de l’Assemblée nationale dans cette question. C’est une très bonne chose que vous vous en saisissiez de nouveau.

Nous avons également décidé de prolonger la durée des concessions autoroutières. Il ne s’agissait pas de privatiser ces dernières : elles étaient toutes déficitaires. L’objectif était de leur permettre de dégager des bénéfices qui serviraient au report modal. Ne croyez pas que ce n’étaient que des paroles en l’air : nous l’avons fait. Nous avons reversé 70 millions, je crois – vous vérifierez les chiffres –, ce qui nous a valu des difficultés avec les sociétés d’autoroute. Laurent Fabius était favorable à ce que l’on ouvre le capital de l’A9, mais sans la privatiser : il s’agissait toujours d’une société publique, puisque le capital privé était minoritaire. Cela a rapporté 40 millions, au bas mot. Je me suis battu pour que cet argent serve au report modal, avec pour objectif de développer la multimodalité.

J’ai signé avec le secrétaire américain Rodney Slater un accord visant à faire progresser la complémentarité entre les divers modes de transport, en utilisant au mieux chacun d’entre eux pour aller d’un point A à un point B. Un voyageur partant des États-Unis pouvait ainsi prendre un avion pour la France puis se rendre par le train dans n’importe quelle ville de notre pays avec un seul billet, sans rupture de charge. Antoine Veil m’avait proposé la même chose : créer un seul billet permettant d’aller de la gare de l’Est à Roissy puis de s’envoler vers un autre pays. Les vérifications se faisaient à la gare et on pouvait ensuite prendre l’avion. Cette démarche, consistant à promouvoir l’intermodalité en se fondant sur la complémentarité des modes de transport, tout en favorisant le report modal, a été pour moi une obsession. J’appelais d’ailleurs l’intermodalité le « sixième mode de transport ».

Nous avons aussi fait le choix de créer la ligne Lyon-Turin, dont l’objectif était de faire basculer des centaines de milliers de camions de la route vers le rail. À ce propos, je viens d’écrire à la Première ministre pour lui demander d’accélérer le processus. Les deux tunnels sont en cours de réalisation. Depuis quelque temps, on entend dire que le raccordement entre le tunnel et Lyon coûte cher. Pour ma part, je suis très mobilisé pour que le projet aboutisse. Certes, il faut prendre en compte l’éboulement qui vient d’avoir lieu en Savoie, dont tout le monde dit qu’il est lié au dérèglement climatique, mais c’est déjà la quatrième fois en quelques années que la ligne passant par Modane, qui existe depuis cent quatre-vingt-dix ans, est coupée. Cela coûte cher, dit-on, on ne peut pas tout faire d’un coup. La question de la libéralisation, qui fait l’objet de votre enquête, pose aussi celle des choix qui sont faits en matière de dépenses publiques. Certains, comme ceux qui concernent la liaison Lyon-Turin, ont une importance majeure.

Enfin, nous avons fait adopter la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Ce texte ne se limitait pas à imposer 20 % de logements sociaux dans certaines communes : il opérait la régionalisation du transport ferroviaire, à la suite d’une expérimentation. L’idée était simple : il s’agissait de permettre aux régions de gérer directement les réseaux, en partenariat avec les comités de ligne que nous avons également créés. Je crois profondément à la démocratie participative. Si l’on veut changer le cours des choses, il faut articuler davantage démocratie participative et démocratie représentative. En l’occurrence, la régionalisation a entraîné un développement considérable des transports en commun.

Face au dérèglement climatique, la pertinence du report modal saute aux yeux de tous. La libéralisation peut-elle régler le problème ? Je réponds catégoriquement : non. Pour le fret comme pour les voyageurs, ce qui doit dominer, c’est l’intérêt général. À mon avis, le transport ferroviaire de fret doit devenir un véritable service public. Depuis 2001, la part du privé dans ce secteur est passée de 0,1 % à 30 %, mais le tonnage n’a fait que baisser : non seulement le trafic n’a pas doublé, mais il a été divisé par deux… Les évolutions intervenues depuis 2002, qu’il s’agisse de la privatisation des autoroutes ou des directives européennes – sans parler de l’action intentée par l’Union européenne contre Fret SNCF – n’ont pas permis de faire face aux enjeux. À propos de l’action contre Fret SNCF, je soutiens les syndicats, qui se battent tous contre l’accord qui vient d’être conclu.

Il faut accélérer la construction de la ligne Lyon-Turin et veiller à une meilleure articulation entre les pays de l’Union européenne, car l’enjeu dépasse nos frontières : c’est la planète tout entière qui est concernée. Il faut consacrer de l’argent public à ces actions, comme nous l’avons fait entre 1997 et 2002. On ne doit pas se contenter de trains entiers : les wagons isolés sont utiles. Il faut aussi développer les plateformes multimodales. Où trouver l’argent ? Pour ne pas être plus long à ce stade, je vous autorise à me poser la question plus tard…

M. Francis Rol-Tanguy, ancien directeur de cabinet. Je serai bref car je n’avais pas prévu d’intervenir, n’étant pas élu. Je n’entrerai pas non plus dans le débat politique autour de la libéralisation.

Le travail de votre commission d’enquête revêt une actualité singulière : vous entamez vos travaux alors que la procédure engagée par la Commission européenne contre Fret SNCF vient de se traduire par un accord, si j’ai bien compris. Cette procédure était pour le moins étonnante, car la Commission fermait les yeux depuis 2005 sur le fait que la SNCF compensait tous les déficits du fret. C’est au moment où Fret SNCF sortait la tête de l’eau – les résultats de ses deux derniers exercices étaient légèrement positifs –, et alors même qu’il n’y avait plus de plaintes de la part de ses concurrents, que cette procédure a été intentée. L’accord se traduira forcément par une régression du trafic, car le privé ne reprendra pas tous les segments dont Fret SNCF devra se désengager. Ce n’est pas là une critique vis-à-vis du privé : c’est un simple constat. Les choses ne se passent tout simplement pas comme cela.

Au début des années 2000, à l’époque où j’étais directeur de cabinet puis directeur général délégué de la SNCF, la libéralisation du fret était déjà un fait acquis : elle découlait de la directive de 1991, même si elle n’a été traduite dans le droit européen qu’en 2001 et transcrite en droit français en 2003, avant l’ouverture réelle en 2005. Cela dit, la libéralisation était aussi une manière de prendre enfin en compte la dimension européenne du fret ferroviaire. Or, à partir de 2003, la SNCF et le gouvernement de l’époque ont raté ce tournant.

Je ne le dis pas seulement parce que j’ai été remercié cette année-là – formellement, j’ai démissionné, mais quand vous exercez des fonctions comme celle-là et que le directeur général vous demande de remettre votre démission, vous le faites : on sait bien qu’on est révocable ad nutum. Il y avait un désaccord stratégique sur l’élargissement de l’activité à l’échelle européenne. De fait, à partir de 2003, la politique de la SNCF et du Gouvernement a consisté à traiter le fret de manière franco-française. C’est pour cela que l’activité a diminué autant. En effet, ce ne sont pas seulement les directives qui expliquent la situation actuelle : ailleurs en Europe, les choses se sont passées différemment. Du côté allemand, par exemple, le volume transporté par DB Cargo a augmenté au cours des vingt dernières années. Un pays comme l’Italie, qui n’avait quasiment plus de fret ferroviaire, a doublé sa part modale durant la période. En 2003, les Italiens étaient à 5 % et les Allemands à 18 % – à peu près comme nous, sauf qu’ils ont maintenu cette proportion quand elle a été divisée par deux chez nous. Désormais, les Italiens sont au même niveau que nous. Pour comprendre les conséquences de la libéralisation, il faut donc étudier la manière dont la dimension européenne du fret a été prise en compte. À l’évidence, c’est exactement cela que la SNCF a raté.

À partir de 2003, quand on a décidé de réduire le déficit de Fret SNCF – qui s’était maintenu au même niveau pendant dix ans, soit 300 millions d’euros environ –, on a remis en cause l’utilisation de wagons isolés. Ce n’est pas la stratégie que je défendais en tant que directeur du fret. Ce n’est pas non plus celle qu’a choisie DB Cargo, dont le volume transporté a pourtant progressé. DB Cargo a choisi de continuer à faire circuler des wagons isolés, mais en faisant en sorte que les dessertes terminales soient assurées par de petits opérateurs ferroviaires. C’est cela qui a entièrement changé la donne. Vous constaterez sans doute, durant vos auditions, que les organisations se battent en faveur du développement d’opérateurs ferroviaires de proximité. C’est un peu tard, puisqu’entre-temps nous avons perdu la moitié du marché… De plus, cela n’a d’intérêt que si l’on utilise aussi bien les trains entiers que les wagons isolés ; tous les autres pays européens développés, comme l’Allemagne, en ont apporté la démonstration. La SNCF est peut-être plus disposée à mettre en avant ce modèle économique depuis qu’elle a à sa tête un président qui croit un peu au fret, contrairement aux précédents.

L’enjeu est le même que dans le secteur voyageurs : quand vous créez une offre de service, il faut remplir les trains. Cela suppose de mener une politique commerciale adéquate. C’est ce qui est fait pour les TGV, et c’est ce que le wagon isolé permet de faire pour le fret.

Quand j’étais directeur du fret, notre premier client était Usinor – qui, entre-temps, a été absorbé par Arcelor. Ce n’est certainement plus le cas, car les mouvements avec le bassin sidérurgique lorrain n’existent plus, ou en tout cas pas avec la même intensité. Mon homologue chargé de la logistique chez Usinor me disait clairement que nos trains entiers étaient trop chers et que nous perdrions le marché avec l’ouverture à la concurrence, car c’était le plus simple à faire. En revanche, les wagons isolés ne l’étaient pas assez, et il en avait besoin aussi. Il en va de même pour l’industrie chimique : faire circuler des trains entiers de produits chimiques, c’est prendre un risque colossal, presque du même niveau que le risque nucléaire.

Ces exemples montrent qu’il y a eu un déni du modèle économique que je viens de décrire, ou en tout cas que le choix a été fait – consciemment ou non, je ne saurais en préjuger – d’adopter un modèle dont le résultat a été de diviser par deux le fret ferroviaire entre 2000 et 2020.

M. le président David Valence. La diminution de la part modale du fret ferroviaire avait commencé dans les années 1950 : elle a été divisée par trois entre 1958 et 1994. Cette chute est en grande partie liée à la désindustrialisation.

Vous avez mentionné l’échec de la stratégie européenne, monsieur Rol-Tanguy. Pourriez-vous expliciter votre pensée sur ce point ? Lorsqu’il était ministre, M. Gayssot insistait souvent sur la nécessité d’une coordination entre les opérateurs de fret à l’échelle européenne. Qu’aurait-il fallu faire, que faudrait-il faire pour exploiter vraiment la dimension européenne du fret ferroviaire ?

Comment évaluez-vous les effets de la mauvaise qualité de nos infrastructures ferroviaires – je pense en particulier à leur vieillissement accéléré depuis le début des années 1990 – sur le fret ?

Vous avez souligné le faible intérêt de plusieurs dirigeants du groupe public pour le fret ferroviaire. De nombreux chargeurs ont eux aussi le sentiment que, pendant une vingtaine d’années, ce secteur n’a pas été une priorité pour la SNCF. Pouvez-vous étayer cette impression en citant des exemples ?

Alors que la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire se déploie et qu’enfin les acteurs du fret ferroviaire parlent d’une seule voix, puisqu’ils se sont fédérés au sein de l’alliance Fret ferroviaire français du futur (4F), comment peut-on dynamiser le modèle que vous avez évoqué, à savoir celui du wagon isolé opéré par des acteurs de proximité ?

M. Francis Rol-Tanguy. J’ai été nommé directeur général délégué chargé du fret en avril 2000. En 2001, me semble-t-il, un renouvellement du conseil d’administration de la SNCF a eu lieu. Sur proposition de Louis Gallois, et avec l’accord de Jean-Claude Gayssot, le président des chemins de fer suisses y a été nommé. Au-delà du fait que cette nomination témoignait de l’importance de la question européenne, car la Suisse est une véritable rotule au sein du système – je vous renvoie à l’image de la « banane bleue » reliant l’Italie à l’Angleterre –, il y avait l’idée de rapprocher les frets français et suisse. J’ai travaillé sur cette hypothèse, qui n’était pas publique. En février 2003, nous avons tenu un ultime séminaire pour élaborer des propositions adressées à nos conseils d’administration respectifs en vue d’une fusion – même s’il ne s’agissait pas d’une opération capitalistique. À la fin du même mois, on m’a dit qu’il fallait que je remette ma lettre de démission. J’ai répondu à Louis Gallois qu’elle était déjà dans son tiroir et qu’il pouvait la sortir.

Je vais vous dire les choses franchement : je pense que c’était le fruit d’un accord politique. Le comité exécutif de la SNCF était très à gauche : il y avait Guillaume Pepy, Paul Mingasson – qui était secrétaire général –, ou encore Claire Dreyfus-Cloarec, directrice financière. Nous étions tous passés par des cabinets ministériels de gauche. En contrepartie de la reconduction de Louis Gallois à la tête de l’entreprise, une pression a dû s’exercer pour que certaines têtes tombent. Or le secteur du fret avait des résultats financiers détestables. J’étais donc le premier sur la liste. Qui plus est, j’avais travaillé avec un ministre communiste. J’avais tout pour plaire…

En trois ans, j’avais construit des relations avec mes homologues européens, mais il m’aurait fallu plus de temps : rester si peu, quand on est directeur du fret, cela n’a pas de sens. D’ailleurs, ce n’est pas faire offense à Guillaume Pepy que de dire que sa réussite en matière de transports de voyageurs et de TGV tient en partie à la durée : c’est aussi parce qu’il a réussi à maintenir sa stratégie de volume pour le TGV qu’il a gagné. Quand on change de directeur tous les trois ans – ce qui a été le cas du fret après mon départ –, on n’a pas le temps de construire. Or les relations européennes sont très personnalisées. Les cultures et les histoires sont différentes ; si les hommes ou les femmes commencent à se faire confiance, on peut construire ensemble, mais cela ne se fait pas d’un claquement de doigts.

En 2003, nous étions prêts à rapprocher les frets français et suisse, mais il y avait une condition, que n’approuvait pas Louis Gallois : il fallait attaquer l’Allemagne. En effet, si nous ne le faisions pas, l’opération n’avait pas de sens pour les Suisses. Or la SNCF n’avait pas l’intention d’affronter la Deutsche Bahn (DB). Nous avions deux dirigeants qui étaient passés par EADS ; par analogie avec Airbus, ils pensaient qu’il existerait un jour un fret européen. De la même manière, aucun des autres accords que nous envisagions ne pouvait fonctionner. Nous discutions beaucoup avec les Belges, avec lesquels notre proximité était évidente, mais, pour eux, le fret ferroviaire impliquait pour l’essentiel le port d’Anvers. Or, pour celui-ci, les échanges avec l’Allemagne sont primordiaux. Personne ne fera alliance avec les Belges sans accepter de mettre un pied en Allemagne. J’avais pris des contacts en Allemagne, y compris au niveau politique, pour savoir si nous obtiendrions une sorte de neutralité bienveillante si, via les Suisses, nous les attaquions. Je considère que c’était possible. Les responsables politiques français ont tranché dans un autre sens, sans tenir le moindre compte de tous les éléments que je vous ai exposés.

En Espagne, où le fret ferroviaire était très faible, il y avait une petite entreprise familiale, qui s’appelait Transfesa. Entre-temps, elle est devenue numéro un du fret ferroviaire dans son pays. Elle effectuait les changements d’essieu des deux côtés de la frontière – car les rails n’avaient pas le même écartement. La famille détenait 60 % du capital et la SNCF 20 %, ainsi que les 20 % restants à travers sa filiale de transport de véhicules, STVA. En 2006, la DB a racheté les parts de la famille. La SNCF a alors revendu ses 40 %, car il n’y avait plus d’intérêt à rester au capital. Pourtant, la logique aurait été que ce soit la SNCF qui en prenne le contrôle. L’axe avec l’Espagne est très important pour l’industrie automobile allemande, et pas seulement pour le transport des véhicules : il y a aussi les pièces détachées.

À l’issue d’un arbitrage, Ermewa a été conservée. Cette entreprise, qui est le deuxième loueur de wagons en Europe, est suisse. La SNCF possédait une partie de son capital, aux côtés de la famille qui l’avait fondée. Par la suite, elle est devenue majoritaire. Il y a cinq ans, l’entreprise a finalement été revendue pour 1 milliard d’euros.

Tous ces instruments nous donnaient des capacités de développement européen. Ils auraient pu nous permettre de prendre notre place sur le marché, comme l’a fait la DB. Au cours de la période 2000-2010, on a tout lâché pour rester franco-français. Or la sidérurgie et le charbon – ou d’autres activités supposant des trains entiers – ne constituent plus les marchés centraux en matière de fret. Le tournant n’a pas été pris.

La mauvaise qualité de l’infrastructure – surtout celle de sa maintenance – ne favorise pas le fret, bien entendu, mais c’est tout aussi vrai pour le transport de voyageurs, en dehors des nouvelles lignes de TGV. Les deux secteurs paient le prix de cette situation.

Je ne parlerais pas d’un faible intérêt des dirigeants pour le fret, mais celui-ci était considéré comme un boulet, car le secteur était déficitaire. Compte tenu de la pression permanente exercée sur la SNCF pour qu’elle présente des comptes satisfaisants, celui qui traîne – au moins pour une part – le boulet du déficit n’est pas très bien vu. Il est vrai qu’à partir du début des années 1980, le fret n’a plus rapporté d’argent à la SNCF. Ce que tout le monde a oublié, en revanche, c’est que c’est lui qui a payé la ligne TGV Paris-Lyon pendant toutes les années 1970. Ce sont des périodes différentes ; les marchés évoluent. Je persiste à penser que d’autres intérêts sont passés avant ceux du fret.

Pour vous donner un exemple, lorsque le tunnel sous la Manche a été mis en service, des péages ferroviaires faramineux ont été imposés. Ils étaient inaccessibles pour n’importe quel opérateur ferroviaire. Pour le transport de voyageurs, on s’est demandé quel serait le niveau supportable pour Eurostar. Il a été décidé que l’entreprise contribuerait pour un peu moins de la moitié, le reste de la somme relevant d’une société de défaisance – en définitive, les gouvernements anglais et français ont réglé la facture. Le secteur du fret, quant à lui, a dû payer les péages « plein pot », ce qui a participé aux déficits à hauteur de plusieurs dizaines de millions.

Autre exemple : la vente de terrains ferroviaires a beaucoup aidé à la SNCF. Or les trois quarts d’entre eux étaient utilisés par le fret. En attendant qu’ils soient vendus, il fallait les entretenir, assurer le gardiennage et payer les taxes. Tous ces frais entraient dans les comptes du fret. La vente de ces terrains a constitué une ressource significative pour la SNCF au cours des dix ou vingt dernières années.

Je n’ai pas réussi à agir sur ces éléments qui, au-delà du résultat économique réel, tiraient vers le bas les comptes du fret. Certes, de toute façon, le résultat n’était pas mirifique, mais les exemples que je vous ai donnés montrent bien qu’il n’y avait pas la volonté de trouver des solutions pour faire mieux.

M. Jean-Claude Gayssot. Ce que vient de dire M. Rol-Tanguy est très important : la dimension européenne a été totalement négligée.

Comme les députés socialistes, j’ai voté contre la scission entre RFF et SNCF. La directive 91/440 marque le début d’une libéralisation dont le but affiché était d’enrayer le déclin du fret ferroviaire. Ils ont eu tout faux ! Certains pays – l’Allemagne ou l’Italie – ont su tirer parti de l’abandon du service public pour racheter des entreprises. Les Allemands ont été plus malins que nous à cet égard.

Vous êtes aux responsabilités, vous savez comment ça marche. Pendant cinq ans, j’ai signé des contrats, y compris avec les Américains, j’ai essayé de trouver des compromis gagnant-gagnant. J’ai ainsi obtenu que le CFM56, le moteur d’avion le plus vendu au monde, continue à être produit à 50-50 avec General Electric.

S’agissant de la maintenance, le problème est patent, les retards que nous subissons tous en attestent. Je ne mets pas en cause le président de la SNCF. En revanche, je regrette qu’on s’abrite toujours derrière la maîtrise des dépenses publiques pour ne pas y remédier. Lorsque j’étais ministre, la chute libre avait été enrayée grâce à l’embauche de 41 000 cheminots en cinq ans, loin des 500 000 que comptait la SNCF en 1937. Depuis, nous assistons à un déclin ininterrompu, dont le transport des marchandises a le plus souffert. Ce déclin ne s’arrêtera pas si la rentabilité et l’efficacité financière restent la seule boussole, si l’on ne tourne pas le dos aux directives européennes qui font primer la loi du marché – je ne suis pas contre le marché, je suis contre la dictature de la loi du marché. C’est bien sous la pression des marchés financiers que la récente réforme des retraites a été faite.

M. le président David Valence. Si j’en crois M. Rol Tanguy, avec les mêmes directives et la même logique, la part du fret ferroviaire a crû dans certains pays européens et diminué en France. Cela témoigne d’une spécificité française dans la mise en œuvre des réformes plus que d’un problème de politique économique.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Selon certains experts, avec la réforme, RFF est passée de l’ingénieur à l’économiste. Autrement dit, l’entreprise a changé de logique. Comment avez-vous ressenti ce virage politique lorsque vous étiez ministre ? Quelles conséquences en avez-vous tirées ?

Vous vous êtes opposé à l’abandon du wagon isolé, quitte à faire payer le maintien de ce service à son juste prix. À l’époque, la SNCF affirmait aussi perdre de l’argent dans le transport combiné, ce qui a fait naître une crise avec les chargeurs dans les années 2000. Pouvez-vous nous éclairer sur ces deux points ?

M. Jean-Claude Gayssot. Je le répète, j’ai voté contre la scission qui a donné naissance à RFF. Mais, lorsque j’ai pris mes fonctions, j’ai dû prendre mes responsabilités dans un gouvernement qui n’était pas dirigé par un communiste. Une dette de 20 milliards d’euros avait été transférée à RFF. J’ai travaillé main dans la main avec le président de RFF pour que le développement de Fret SNCF ne soit pas remis en cause. L’ambition était de multiplier par deux le trafic ferroviaire de marchandises – qui était alors de 55 milliards de tonnes-kilomètres. Notre obsession a été de créer le Conseil supérieur du service public ferroviaire. Il serait d’ailleurs intéressant que vous auditionniez ses anciens membres parmi lesquels se trouvaient des parlementaires. Lorsque nous avons été éjectés du gouvernement, je me suis fortement interrogé sur l’opportunité de réunir de nouveau RFF et la SNCF au sein d’une seule entité. C’est une idée qui mérite d’être creusée.

Contrairement à l’Allemagne où la production de charbon continue, en France, toutes les industries ont été délocalisées alors qu’elles étaient des clientes importantes du fret. C’est d’ailleurs un aspect qu’il ne faut pas négliger dans les projets de relocalisation. Je me souviens d’un projet de transport par wagons isolés d’un matériau extrait d’une carrière à Monastier-Pin-Moriès en Lozère jusqu’à un chantier conduit par Bouygues dans la région Occitanie. Il n’a pas pu voir le jour car, selon la SNCF, les deux locomotives nécessaires pour acheminer la marchandise étaient trop coûteuses.

S’agissant des wagons isolés, il ne s’agit pas de les opposer aux trains entiers. Lorsque la ligne à grande vitesse entre Nîmes et Montpellier a été décidée, le gouvernement auquel j’appartenais a veillé à ce que les trains de marchandises puissent circuler aussi. La France n’a pas profité de l’avantage dont elle disposait. Certains pays européens ont su, mieux que nous, tirer parti de la libéralisation.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Monsieur Rol-Tanguy, vous l’avez dit, depuis 2003, le fret SNCF perd de l’argent. C’est au moment où la branche, sans être florissante, se redresse que la Commission européenne choisit d’attaquer et impose un démembrement du service public du fret. Pourquoi la Commission s’en prend-elle à la France maintenant ? Par ailleurs, considérez-vous que les petites lignes et le fret ont été sacrifiés sur l’autel de la grande vitesse ?

M. Francis Rol-Tanguy. Pour le ministère de l’économie et des finances, la SNCF n’est qu’un gouffre financier. Dès lors que la discussion s’engage sur de telles bases, la SNCF – je ne cherche pas à la défendre – privilégie logiquement les activités rentables.

Avant le conflit de 1995, qui était aussi lié au contrat de plan, Guillaume Pepy, alors directeur de la stratégie de la SNCF, voulait imposer une stratégie de volume sur le TGV. Il n’a pas été entendu, les dirigeants ayant choisi de copier la politique tarifaire de l’aérien – ce qui a valu des mouvements d’usagers du Paris-Lille. En 1997, lorsque Guillaume Pepy revient à la SNCF à la demande de Louis Gallois, il applique la stratégie de volume, qui a marché. La SNCF vit sous la pression permanente de la maîtrise des dépenses publiques ; on lui répète sans cesse qu’elle coûte trop cher.

En ce qui concerne RFF, lorsque le gouvernement Jospin a pris ses fonctions en juin 1997, la question s’est posée de remettre en cause la réforme qui avait été adoptée en février 1997. Nous avons échangé le maintien de la réforme contre un désendettement supplémentaire de la SNCF. On laisse la SNCF creuser sa dette jusqu’au moment où elle n’est plus soutenable : c’est ainsi que l’on maintient la pression sur la SNCF, par l’endettement.

Pourquoi la Commission se réveille-t-elle maintenant alors même que les opérateurs concurrents de la SNCF venaient de retirer la plainte qu’ils avaient déposée il y a quelques années ? La question mérite d’être posée. Je sors un peu de mon rôle pour m’étonner de l’absence de réponse politique. Je ne comprends pas pourquoi le gouvernement ne s’oppose pas à la décision de la Commission. D’après moi, le fret fait les frais de négociations difficiles sur d’autres sujets – en l’occurrence, le nucléaire. Le gouvernement ne peut pas batailler sur tous les fronts. C’est de la pure politique : vous engagez un bras de fer sur l’énergie, on vous enquiquine sur un autre sujet. Je ne suis pas sûr d’avoir raison mais je ne vois pas d’autre explication.

L’accord trouvé avec la Commission est peut-être le meilleur que la France pouvait obtenir – je ne le conteste pas – mais il conduit encore à un rétrécissement du marché pour le fret ferroviaire, ce qui éloigne tout espoir de redressement. Si les chargeurs choisissent d’autres solutions logistiques, ils ne les remettront pas en cause facilement et Fret SNCF aura du mal à reconquérir les clients perdus.

M. Jean-Claude Gayssot. ArcelorMittal possède une usine à Saint-Chély-d’Apcher qui comptait 1 000 salariés et désormais 300. Seule industrie en Lozère, elle fabrique des pièces en acier, lequel est transporté en train depuis Marseille. Les dirigeants défendent la ligne SNCF sans laquelle l’entreprise ne peut pas fonctionner. L’économie circulaire y est une réalité : les pièces métalliques sont destinées aux voitures électriques produites en France ; l’eau chaude alimente la ville ; et tous les déchets sont retraités.

À titre personnel, j’ai soutenu le TGV – je suis même allé le vendre à l’étranger – mais je suis contre le tout-TGV au détriment des lignes secondaires et du chemin de fer dans son ensemble. Il en est de même pour le nucléaire : je suis contre le tout-nucléaire.

Tout ce que vous pourrez faire pour contrecarrer la logique de l’ultralibéralisme sera bienvenu.

M. le président David Valence. Monsieur Rol-Tanguy, DB Cargo a elle-même en ce moment des échanges avec la Commission européenne qui ne sont pas simples. La France n’est pas le seul pays.

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). Vous n’êtes pas le seul cheminot présent, monsieur le ministre : je suis moi-même cheminot en disponibilité.

Vous avez beaucoup insisté sur le wagon isolé, en faveur duquel nous nous battons depuis des années. Pourquoi a-t-il été abandonné alors que son intérêt faisait consensus ? Le redressement du fret ferroviaire public passe-t-il par la relance du wagon isolé, et, si oui, comment l’organiser ?

Ensuite, à rebours de la seule logique financière, nous défendons l’idée d’une rentabilité sociale et écologique du train. Êtes-vous favorable à une renationalisation des autoroutes qui apporterait les ressources nécessaires pour mener une grande politique ferroviaire ?

S’agissant enfin des sillons – je l’ai vécu en tant que chef circulation –, lorsque des trains de voyageurs étaient en retard, priorité leur était donnée quitte à faire attendre plusieurs heures les trains de fret. Le manque de régularité et de fiabilité incite les entreprises à se détourner du train. Ne faut-il pas revoir la politique des sillons afin de moins pénaliser le transport de marchandises ?

M. Jean-Claude Gayssot. La relance du wagon isolé est indispensable mais elle n’est malheureusement pas la recette miracle pour relancer le fret. Les plateformes multimodales qui connaissent des problèmes de financement et de dimensionnement. Il faut donner la priorité aux solutions qui permettent de réduire le coût environnemental. Je partage l’idée d’une rentabilité sociale et environnementale. Il faut absolument prendre en considération les externalités positives, sinon autant renoncer à lutter contre les émissions de gaz à effet de serre.

Je suis favorable à la nationalisation, pas à l’étatisation. Il n’est pas question d’administrer les sociétés d’autoroutes à la manière du Soviet suprême. Je suis contre toutes les dictatures, sans exception.

Toutes les lignes sans exception – petites, secondaires, grande vitesse, etc. – doivent être maintenues et il ne faut pas exclure d’en ouvrir d’autres si besoin. Reste le problème des sillons. À l’instar du transport de voyageurs, le fret doit être considéré comme un véritable service public, sinon les trains de marchandises seront toujours secondaires dans les sillons.

M. Matthieu Marchio (RN). Devant le Sénat le 29 mars 2001, vous vous êtes félicité de l’adoption de trois projets de directive que vous aviez négociés et qui, entre autres, ouvraient le fret à la concurrence internationale. Je vous cite : « L’adoption, le 22 novembre dernier, des trois projets de directive constituant le paquet ferroviaire a concrétisé l’accord politique réalisé au conseil des ministres Transports de décembre 1999 sous présidence finlandaise, accord qui doit beaucoup à la France, je puis vous l’assurer. » Considérez-vous aujourd’hui que c’était une erreur ? Y a-t-il eu à l’époque des pressions de la part de la Commission européenne ou des entreprises utilisatrices du fret ?

Mme Huguette Tiegna (RE). Vous avez mis en avant l’argument financier pour expliquer le déclin du fret ferroviaire. Pourquoi l’argument écologique n’a-t-il pas, par le passé, pesé davantage dans la balance pour soutenir cette solution dont les avantages sont reconnus ?

M. Francis Rol-Tanguy. Il est certain que la demande sur le marché du transport de marchandises n’est plus à des trains de 2 000 ou 3 000 tonnes pour un seul chargeur. Le wagon isolé n’est pas un mythe. Si on veut développer le fret ferroviaire, il faut s’adapter à la taille des envois des chargeurs. Dans le transport routier, ce sont les entreprises de messagerie qui gagnent de l’argent aujourd’hui – celles qui remplissent leurs camions avec de petits colis, et non de la charge complète. C’est là que Geodis réussit. Il est possible de transposer ce modèle au fret ferroviaire à condition d’être capable de localiser les wagons. On ne sait pas le faire aujourd’hui alors que pas un conteneur sur la planète n’échappe à la surveillance. Ceci s’explique par le sous-investissement chronique.

Quand j’étais directeur général délégué chargé du fret à la SNCF, l’entreprise perdait de l’argent sur le transport combiné, c’est vrai. Une réorganisation était nécessaire. Certains estimaient que le doublement du fret ferroviaire était un leurre, mais le trafic de conteneurs du port de Rotterdam a bien doublé entre 2000 et 2010. Le transport combiné était le marché d’avenir sur lequel il fallait miser. En l’abandonnant, on condamnait le fret. Voilà pourquoi on en est là aujourd’hui.

M. Jean-Claude Gayssot. Le premier paquet ferroviaire était destiné à enrayer le déclin du fret ferroviaire et à construire l’Europe des transports – il était question d’un réseau transeuropéen de fret ferroviaire (RTEFF). Je me suis battu contre le deuxième paquet ferroviaire qui date de 2004.

Dans le premier paquet ferroviaire, l’idée est de permettre à une entreprise européenne de transport ferroviaire de pouvoir traverser l’Europe. J’ai accepté à une condition : que la réglementation de chaque État membre continue de s’appliquer. Ce sont les deuxième et troisième paquets qui sont à l’origine de la libéralisation. Si ma mémoire est bonne, en 2005, le premier train transeuropéen a été bloqué par mes camarades de la CGT qui protestaient contre l’ouverture à la concurrence. Certains m’ont reproché cette ouverture. N’oublions cependant pas que, quand on est membre d’un gouvernement, on n’impose pas le programme de son parti, on respecte les décisions qui ont été prises par la gauche plurielle en l’espèce.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, je vous encourage à retrouver le livre qui a paru sur les cinq années que j’ai passées au ministère des transports. L’écologie fait partie de mon ADN. J’ai parlé du travail et de la planète, père et mère de la richesse, et j’ajoute que nous devons les soigner comme la prunelle de nos yeux. Je souhaite que toutes les décisions que nous avons à prendre intègrent les externalités que nous avons évoquées. Jusqu’au bout, je me battrai pour cela. À mes yeux, l’écologie n’est pas un supplément d’âme, elle est essentielle. Je refuse le sous-développement durable car je me bats pour la justice et contre les inégalités de par le monde.

2. Audition, ouverte à la presse, de M. Patrick Jeantet, ancien président-directeur général de SNCF Réseau (12 septembre 2023)

M. le président David Valence. Nous accueillons M. Patrick Jeantet, président-directeur général de SNCF Réseau de 2016 à 2020. Votre expérience des transports est plus ancienne, monsieur Jeantet, puisque vous êtes véritablement entré dans ce domaine en 2005 et que vous avez travaillé chez Keolis pendant huit ans.

Je vous remercie de vous être rendu disponible pour répondre à nos questions. Vous avez pris la direction de SNCF Réseau un peu plus d’un an après la création de cette entité qui matérialisait, sous une autre forme, le retour de Réseau ferré de France (RFF) au sein de la SNCF. Vous étiez à la manœuvre à la fois lors de la réforme ferroviaire de 2018 et des débats sur le projet de loi d’orientation des mobilités (LOM) en 2019 – vous aviez d’ailleurs été force de proposition dans la rédaction de son article 172. Nous serons heureux d’entendre votre témoignage sur l’action menée pendant cette période pour favoriser la circulation du fret ferroviaire et sur les obstacles que vous avez rencontrés. Comment jugez-vous, au sein du groupe public ferroviaire que vous connaissez très bien, le niveau de mobilisation relatif à cet enjeu stratégique qu’est le fret ferroviaire, dont on entend régulièrement dire qu’il a longtemps été sous-investi humainement et peut-être financièrement par le groupe ? Quel lien faites-vous entre l’état de nos infrastructures et la réduction de la part du fret ferroviaire au cours des quarante dernières années ?

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Patrick Jeantet prête serment.)

M. Patrick Jeantet, ancien président-directeur général de SNCF Réseau. Je vous remercie de m’avoir invité à parler du fret ferroviaire, qui est un sujet essentiel dans le cadre de la décarbonation du transport dans notre pays. L’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire s’est faite en 2005, alors que sa part de marché était en plein déclin. Il a connu son apogée en 1974, avec 75 milliards de tonnes-kilomètres transportées sur notre réseau ferré.

Vous connaissez les trois causes de ce déclin : la désindustrialisation et la fermeture des mines ; le développement du secteur routier et autoroutier – l’un des meilleurs du monde – ; un coût de production de plus en plus favorable au camion, qui disposait d’une abondance de main-d’œuvre bon marché, de chauffeurs en particulier, polonais et bulgares. Le déclin a eu lieu juste avant l’ouverture à la concurrence. Entre 2000 et 2005, ce sont 15 milliards de tonnes-kilomètres qui sont perdues, parallèlement au mouvement de désindustrialisation, le poids du secteur industriel dans le PIB passant de 16,5 % à 12,5 %.

D’autres facteurs ont participé à ce déclin : des grèves, qui n’ont pas donné aux chargeurs la confiance nécessaire, ainsi que la régionalisation des TER, qui a entraîné une augmentation assez forte de leur circulation. Sur un réseau ferroviaire, différents types de produits sont en compétition : le fret, avec ses trains très longs et très lents, les TER, relativement rapides mais qui s’arrêtent partout, et les TGV, qui ne circulent pas seulement sur des lignes indépendantes mais sont également présents autour des nœuds ferroviaires et dans les gares, bien entendu. Ces trois modes de déplacement ont des contraintes incompatibles entre elles. La gestion des sillons et de la circulation repose sur un équilibre entre eux, le risque étant d’en déclasser un par rapport aux autres, ce qui est arrivé pour le fret.

L’ouverture s’est faite progressivement, puisque l’entreprise Fret SNCF a perdu peu à peu des parts de marché. Dix-huit ans plus tard, elle en possède moins de 50 %. Le groupe SNCF, à l’inverse, a considérablement grossi puisque, par le biais de filiales qu’il a créées ou rachetées et développées, comme Naviland ou Captrain, il possède quelque 69 % de parts de marché. En Allemagne, la Deutsche Bahn n’a conservé que 42 % de sa part de marché, après l’ouverture à la concurrence en 1994. L’Angleterre avait déjà ouvert le rail à la concurrence en 1993, et la Suède en 1988.

Cette ouverture est une réussite, dans la mesure où de nombreux opérateurs sont arrivés sur notre réseau, certes avec une part de marché qui ne dépasse pas les 30 % – précisons que les deux filiales Naviland et Captrain sont relativement indépendantes dans leurs décisions commerciales. Néanmoins ce succès est partiel, dans la mesure où ces opérateurs sont fragiles financièrement et suspendus à la croissance du marché, ce qui ne les pousse pas à faire de la qualité. Ce cercle vicieux ne favorise pas les chargeurs qui ont, eux, le choix entre le camion et le fret ferroviaire.

Un autre sujet important concerne l’infrastructure ferroviaire et la question de la capacité des sillons. Les infrastructures ferroviaires ne permettaient pas d’assurer des circulations de qualité, en particulier sur la longue distance, du fait d’un manque criant d’investissements pendant des dizaines d’années pour les renouveler. Les premiers chemins de fer datent tout de même de 1850. Régulièrement, il faut changer les rails, le ballast et les traverses : la maintenance courante ne suffit plus. Il y a une quinzaine d’années on investissait 1 milliard d’euros par an pour maintenir et améliorer les 15 000 kilomètres du réseau principal, avant que des expertises n’avancent le chiffre de 3 ou 4 milliards.

Lorsque j’ai pris la présidence de SNCF Réseau, un rattrapage avait déjà été engagé, puisque 2,7 ou 2,8 milliards d’euros par an étaient investis pour améliorer l’état des infrastructures. Néanmoins, le retard était très important et les travaux gênent la circulation, d’autant qu’ils sont très souvent réalisés la nuit, soit au moment où le fret longue distance voyage. Il y a deux façons de faire : fermer la ligne et les deux voies, ce qui permet d’éviter tout problème de sécurité, ou fermer une ligne sur deux, ce qui augmente le coût des travaux. Pendant longtemps, on a eu tendance à fermer les deux voies, pour des raisons d’arbitrage budgétaire, ce qui a impacté de manière assez importante le fret ferroviaire.

Son avenir est pourtant évident, puisque sa part de marché est d’environ 10 % en France, quand l’Union européenne et l’Allemagne sont aux environs de 18 %. Par ailleurs le transport, de marchandises en particulier, est une cause importante d’émission de CO2 : il représente 12 % des émissions de notre pays et 40 % du secteur des transports. L’un des leviers pour faire décroître les émissions de CO2, c’est d’utiliser le fret ferroviaire plutôt que le camion. À la tonne-kilomètre transportée, le transport ferroviaire électrifié – il l’est en France sur la longue distance, moins sur les lignes capillaires – émet six fois moins de CO2 que le poids lourd – 24 grammes contre 137, comme le montrait une étude faite en 2020 par CE Delft et reprise dans un rapport prospectif de France Stratégie et du CGEDD – Conseil général de l’environnement et du développement durable – sur le transport et la mobilité. Je ne mentionne pas les autres externalités négatives : le train est beaucoup moins accidentogène que le poids lourd, même s’il arrive, malheureusement, qu’il y ait des accidents de train, qu’il faut à tout prix éviter ; et le poids lourd est aussi une cause d’importantes congestions. Dire que l’on veut favoriser le fret ferroviaire a même tout d’une lapalissade tant les gouvernements qui se succèdent depuis une quarantaine d’années sont convaincus de cette nécessité.

Pour développer le transport ferroviaire de marchandises, trois grandes pistes se dessinent. La première est le signal prix sur la décarbonation des différents transports et n’est pas du ressort de SNCF Réseau. Après l’abandon successif, pour des raisons que l’on connaît bien, de l’écotaxe et le démantèlement des portiques sur les autoroutes, puis de l’augmentation de la TICPE – taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques – après le mouvement des gilets jaunes, il faut absolument, d’une manière ou d’une autre, se replonger dans cette question. Le coût que le transport routier longue distance représente pour la collectivité n’est pas couvert.

La deuxième piste concerne l’attribution et l’organisation des sillons. Il s’agit tout d’abord d’une stratégie d’exploitation dite capacitaire. Pendant très longtemps, le fret a été le parent pauvre des attributions de sillons, souffrant de la concurrence des travaux – l’arbitrage était quasiment toujours pris en leur faveur, sacrifiant certaines circulations, ce qui pouvait être compris par les chargeurs quand c’était planifié, beaucoup moins quand cela ne l’était pas – et de celle des voyageurs. Il faut reconnaître que les attributions de sillons fret se sont fortement améliorées ces dernières années, puisque le taux d’attribution, soit le rapport entre les sillons demandés et les sillons réellement attribués trois ans plus tard, était de 70 % il y a six ou sept ans et qu’il est aujourd’hui de 87 %. Un bémol néanmoins : elles ne le sont pas toujours à l’heure demandée. Le taux d’attribution à l’heure exacte est de l’ordre de 75 %. Il reste donc une marge.

Ensuite, il faudrait instaurer une garantie minimale de sillon par heure, dans chaque sens, pour les trains de fret. Or elle n’existe que ponctuellement. Lorsque j’étais président, nous avions mis ce système en œuvre sur le nœud ferroviaire lyonnais, en donnant deux trains par heure et par sens, à toutes les heures. Ce genre de mesure donne confiance au secteur des transports, notamment aux chargeurs qui savent qu’ils pourront passer à n’importe quelle heure. La révision du règlement RTE-T, ou réseau transeuropéen de transport, devrait être adoptée à la fin de l’année, qui obligera à terme à avoir deux sillons par heure et par sens garantis pour le fret ferroviaire sur tous les grands axes. Quant à savoir si cela suffira, il faudrait demander des études à SNCF Réseau.

Il m’avait également semblé qu’il fallait mettre tous les acteurs autour d’une table suffisamment en amont pour anticiper les problèmes d’engorgement dans un faisceau ferroviaire. Nous avions inauguré ces plateformes en Normandie – dans le cadre de la dévolution des Intercités aux régions, beaucoup lui avaient été transférés. Il s’agissait de réunir les quatre grands acteurs – les autorités organisatrices de mobilité pour les TER, les opérateurs de fret ou leurs représentants, SNCF Mobilités pour les TGV et SNCF Réseau pour les travaux – afin d’anticiper leurs demandes et de voir où étaient les problèmes. Plusieurs plateformes ont d’ailleurs été créées depuis. Il faut saluer l’ensemble des acteurs, parce que c’est l’engagement de tous qui fait que cela fonctionne. Certains trouvent ces rencontres horribles, parce que l’on est au courant des problèmes à l’avance et que l’on n’a que des mauvaises nouvelles. Au contraire, en organisant ces échanges cinq ans à l’avance, cela laisse le temps de réagir et de reprioriser certains travaux. C’est une amélioration indéniable de l’organisation de notre système ferroviaire.

S’agissant de l’arbitrage entre travaux de nuit et fret ferroviaire, en mettant plus de sillons pour le fret dans la journée, on pourra faire baisser la circulation du fret la nuit, qui pose des problèmes dans un contexte de rattrapage des travaux. Matthieu Chabanel, l’actuel président de SNCF Réseau, vous en parlera sans doute mieux que moi, mais beaucoup de choses se font déjà de manière à mieux arbitrer entre le fret et les travaux, en essayant notamment de ne plus fermer les deux voies lorsqu’il n’y a pas d’itinéraire alternatif pour le fret ferroviaire la nuit. Certains compareront peut-être avec ce qui se passe en Allemagne, mais le réseau allemand est plus réticulé et offre plus d’alternatives, au contraire du nôtre, plutôt conçu en étoile depuis Paris, avec certes quelques transversales dont nous connaissons les problèmes.

Enfin, je voudrais signaler un problème majeur qui va grandissant et risque de poser de gros problèmes en région parisienne, où il y a de plus en plus de projets pour augmenter la capacité du réseau ferroviaire en matière de circulation de trains de voyageurs – les RER, les transiliens, les trains normands, le projet EOLE. Tous ces travaux concernant le voyageur embolisent le système de fret. Dans les années à venir, nous allons devoir faire face à de très gros problèmes sur trois nœuds : Argenteuil, Le Bourget et Valenton-Rungis. Il est urgentissime d’investir et de demander à SNCF Réseau des plans d’investissement pour fluidifier le fret dans cette région. Pour rappel, les trains de fret présents en région parisienne sont à 75 % à destination ou en provenance de cette région et à 25 % en transit.

La troisième piste concerne l’investissement. Premier point évident : l’investissement dans le renouvellement du réseau ferroviaire. Il était de 1 milliard d’euros par an et s’élève à un peu moins de 3 milliards aujourd’hui, alors que les expertises que nous avions demandées estimaient le besoin aux alentours de 4 milliards. Beaucoup des voies qui bénéficient de ces investissements sont utilisées par le fret. Quand on améliore le trafic voyageur, on améliore le fret, il faut donc continuer et amplifier. Il faudra également voir l’usage que le gouvernement Borne fera des 100 milliards annoncés.

Deuxième point : l’investissement purement fret. Quand j’étais président de SNCF Réseau, je me suis battu – et j’ai perdu – pour la mise au gabarit P400 de tous les grands axes ferroviaires utilisés par le fret : ceux qui longent la Belgique pour aller vers le Luxembourg et l’Allemagne, celui qui part d’Allemagne pour aller vers Hendaye, et l’axe qui traverse le sillon rhodanien avec une branche italienne et une espagnole, ainsi que toute la zone entre l’Allemagne et la Suisse. Le gabarit P400 permet de faire passer des semi-remorques et des containers maritimes sur des trains sans avoir à mener d’études particulières au préalable. Un point d’histoire : les réseaux anglais, français et allemands sont tous les trois différents. Les premières lignes françaises ont été construites par des ingénieurs anglais, moyennant quoi le gabarit français est un gabarit restreint, d’inspiration anglaise – le gabarit anglais est, quant à lui, tout petit et ne permet pas de faire passer les P400. Le gabarit allemand est, vous ne serez pas surpris, beaucoup plus grand. Les Allemands disposent donc d’un réseau au gabarit P400, à l’image de la majorité des pays d’Europe centrale. Cela fait très longtemps que l’on parle de ce sujet autour duquel se manifeste, si l’on peut dire, une mauvaise volonté générale.

Tout d’abord, contrairement à ce que l’on dit, il ne s’agit pas d’investissements semblables à ceux faits pour les lignes LGV, qui se chiffrent en milliards. Il s’agit là de centaines de millions d’euros – peut-être 1 ou 2 milliards pour la totalité du réseau. Cela reste des investissements certes importants à l’échelle du ferroviaire, mais qui ne sont pas non plus gigantesques. Par ailleurs, tant que notre réseau ne sera pas au gabarit P400, un chargeur polonais qui voudra envoyer un train au Portugal devra faire une demande de passage exceptionnel que les ingénieurs de SNCF Réseau étudieront. Mais SNCF Réseau n’ayant pas assez d’ingénieurs, l’étude sera rendue en retard. Or le monde de la logistique fluctue vite, les stocks baissent et montent, l’économie s’arrête et repart, et le chargeur polonais perd là un temps infini. Il mettra donc des camions pour aller de Pologne au Portugal, d’autant plus qu’il ne paiera quasiment pas de taxes en France.

C’est pourquoi cette question du gabarit est essentielle. Je m’étais battu contre des ingénieurs de ma grande maison qui voulaient faire une sorte de P400 français ! Il faut faire du P400 afin de disposer d’un système interconnecté européen du point de vue du gabarit. Trois axes sont essentiels : Forbach-Paris-Hendaye, Luxembourg-Suisse avec les tunnels des Vosges, Paris-Dijon. Si l’on veut développer significativement le secteur, il faut également étudier le sujet des trains longs – de 850 mètres et plus – et leur impact sur les infrastructures ferroviaires françaises. Plus vous massifiez le transport, plus vous baissez les coûts et êtes compétitifs sur le marché de la logistique.

Troisième point : les investissements capacitaires sur les nœuds ferroviaires. J’ai cité les trois goulots d’étranglement en Île-de-France. Les projets de développement des RER métropolitains auront forcément un impact sur le fret. Il faut sans doute penser à des investissements pour décloisonner ou scinder les flux fret et les flux voyageurs dans ces grands nœuds, sans quoi le système risque l’embolie – et ce sera toujours au détriment du fret. Le deuxième investissement capacitaire concerne les lignes. Un peu de technique : hors LGV, dans le système français, on ne peut passer que sur l’une des deux voies dans un sens. Aussi, quand on bloque une voie pour faire des travaux, impossible de circuler dans les deux sens, à moins d’investir dans des installations permanentes de contre-sens (IPCS), dont notre pays est très peu équipé, à l’inverse de l’Allemagne. Il faut investir sur les grands axes, en particulier : Dijon-Toul, Bordeaux-Hendaye ou vers Château-Thierry.

Évitons aussi de nous tirer une balle dans le pied – j’aurais d’ailleurs peut-être dû commencer par-là, parce que ça ne relève pas de l’investissement. Il y a, dans la vallée du Rhône, sur la rive droite du fleuve, une ligne exclusivement réservée au fret, qui est très important dans cette zone. Certaines régions veulent y faire circuler des TER. Cela tuera le fret. Il ne faut pas développer de TER sur cette ligne réservée au fret – elle d’ailleurs la seule à l’être. Je ne dis pas que c’est un mauvais projet, mais il faut savoir arbitrer entre les priorités. Ce couloir rhodanien est très important pour le fret, et il l’est d’autant plus avec la création du Lyon-Turin.

Dernier point sur l’investissement : quand je parle de transport de fret, je parle essentiellement de transport massifié et longue distance, donc essentiellement du transport combiné. Il manque de nombreux terminaux pour le transport combiné en France. Il faut rénover drastiquement nos gares de triage qui sont dans un état de déshérence absolu. On peut imaginer, dans ce cadre, des partenariats public-privé (PPP) ou des concessions pour des projets bien identifiés et isolés. En revanche, faire des concessions sur le CDG Express est une aberration, dans la mesure où l’on est au milieu de voies, que tout touche à tout et que le moindre changement de voie sur le CDG Express a un impact sur toute la signalisation du faisceau nord.

M. le président David Valence. Vous avez brossé le tableau d’une forme de redressement du fret ferroviaire ou d’intérêt plus fort pour ce moyen de transport que l’on entend aussi chez les industriels, ainsi que d’un timide redressement de la part modale depuis cinq ans puisque nous sommes passés de 9 à 10,7 %. Vous avez insisté, ce qui était assez logique compte tenu de vos anciennes fonctions, sur la nécessaire modernisation des infrastructures. On aurait aussi pu parler du programme de commande centralisée du réseau ferré pour son effet sur l’écosystème ferroviaire global, des IPCS et du passage au gabarit P400 des tunnels.

Vous n’avez pas parlé du signal négatif adressé au fret en interne, au sein du groupe SNCF. En effet, le prix du péage est très faible pour le fret en France, l’un des plus faibles d’Europe, alors qu’il est très élevé pour le transport de voyageurs, ce qui incite objectivement à faire passer du trafic voyageur. Dans quelle mesure cela a-t-il pu affaiblir l’intérêt pour le fret ?

Vous avez par ailleurs rappelé que, contrairement à la Belgique, à la Suisse et à l’Allemagne, le transport routier n’est pas frappé d’écoredevance en France. C’est un biais qui désincite à pratiquer le fret ferroviaire.

Enfin, que pensez-vous de la solution de discontinuité préconisée par le Gouvernement, qui anticipe de possibles sanctions de l’Union européenne concernant les aides publiques apportées à Fret SNCF pendant une assez longue période ?

M. Patrick Jeantet. La faiblesse du tarif des péages fret a forcément un effet sur la mobilisation des équipes de SNCF Réseau. J’aborderai cependant le sujet sous un autre angle. L’État est actionnaire mais il tient également à développer le fret. Celui qui dirige SNCF Réseau se trouve donc systématiquement pris en étau entre des injonctions contradictoires. D’un côté, nous devons rendre le fret attractif, de l’autre nous devons contenir les dépenses. C’est pour cette raison que nous avons réussi à obtenir des subventions qui compensent la perte de gains que nous aurions été en droit d’espérer si nous n’avions pas baissé le tarif du péage de fret. Dans les faits, la compensation n’est pas parfaite. Surtout, elle se retrouve noyée dans une grande discussion budgétaire. Pour être honnête, je reconnais bien volontiers que le fait de se sentir surveillé de près par le ministère du budget n’était pas très motivant.

Cela étant dit, il reste le sujet de l’organisation interne de SNCF Réseau. Lorsque j’en ai pris la tête, il existait une direction chargée d’attribuer les sillons. Elle comptait d’excellents experts à qui il manquait cependant la fibre commerciale. J’ai essayé d’apporter du changement, tout en continuant à m’appuyer sur ces gens dont les indéniables compétences étaient indispensables pour démêler l’écheveau des milliers de sillons. J’ai donc créé un poste de « patron » du fret, chargé de défendre les entreprises de fret au sein de SNCF Réseau, d’obtenir des sillons, de fluidifier les relations. Cette initiative a porté ses fruits puisque la situation s’est améliorée mais il reste beaucoup à faire pour espérer être à la hauteur de la lutte contre le dérèglement climatique.

Le fait que nous devions diminuer le tarif du péage de fret n’a pas suffi à décourager le personnel de SNCF Réseau qui reste motivé pour développer le fret. Il faut amplifier le mouvement et inciter les gens à aller plus loin. Par exemple, pourquoi ne pas dédier un directeur grands comptes à chaque société de transport pour développer avec les uns et les autres, qu’il s’agisse de Naviland Cargo ou de DB Cargo, des relations particulières qui leur permettraient de mieux comprendre leurs besoins et de les anticiper ?

Vous avez évoqué la discontinuité de Fret SNCF. Personnellement, je serais très favorable à sa complète filialisation. Mais qui en serait l’actionnaire ? Il faudrait qu’il ait le souci de développer Fret SNCF. S’il y est déterminé, il n’y a aucune raison pour qu’il n’y parvienne pas. SNCF y est bien arrivé avec Naviland Cargo ou Captrain France. Bien évidemment, il faudrait en débattre mais c’est une idée qui pourrait donner de bons résultats.

J’insiste sur le fait que l’État devra au préalable établir une stratégie pour développer le fret. Le risque que l’on prend, en privatisant Fret SNCF, est que soient fermés tous les secteurs déficitaires pour ne développer que les rentables. Une privatisation de Fret SNCF devra s’accompagner d’une réglementation et de dispositifs incitatifs. Interrogez les Belges à propos de Lineas – le résultat n’est pas brillant.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous étiez à la tête de SNCF Réseau au moment de l’instauration du pacte ferroviaire, que certains d’entre nous sont en droit de considérer comme un pas supplémentaire dans la libéralisation du secteur. Vous avez considéré que la libéralisation était une réussite symbolisée par l’arrivée de multiples acteurs. Or on peut lire dans la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire, document officiel par excellence, que la libéralisation s’est faite au détriment de la part modale du fret ferroviaire. Qu’en pensez-vous ?

D’autre part vous avez évoqué, à juste titre, l’ampleur des investissements qu’il faudrait consentir pour développer le fret. Un investissement pluriannuel de 4 milliards d’euros permettrait-il de réaliser les objectifs ? Surtout, serait-il à la hauteur des attentes des opérateurs du Fret ferroviaire français du futur, dits 4F, qui espèrent un effort d’environ 13 milliards d’ici à 2030 ?

M. Patrick Jeantet. Je vous l’ai dit dans mon propos introductif : la libéralisation du fret ferroviaire n’a pas accéléré sa chute, laquelle lui est antérieure puisque, entre 2002 et 2005, le trafic a diminué de 15 milliards de tonnes-kilomètres. Du reste, je me demande bien en quoi la libéralisation aurait pu en être responsable. Au contraire, en permettant de fixer le juste prix, la libéralisation aurait pu rendre le fret plus attractif que le transport routier. Les présidents de région considèrent ainsi que les prix fixés par SNCF Mobilités pour les trajets en TER sont trop élevés. La cause du recul du fret ferroviaire est à chercher ailleurs, notamment dans la désindustrialisation.

Je suis un grand défenseur de la loi de programmation pluriannuelle – j’ai d’ailleurs soulevé la question à plusieurs reprises lorsque je dirigeais SNCF Réseau. Le Conseil d’orientation des infrastructures en a défendu le principe dans son rapport, ce dont je le félicite. Lorsque vous gérez des infrastructures, en particulier des infrastructures ferroviaires qui ne sont pas appelées à devenir obsolètes au bout de dix ans, comme en témoignent celles qui datent d’avant la guerre, vous ne pouvez pas raisonner à l’échelle de l’annuité budgétaire. Si la Constitution interdit au Parlement de prendre des engagements fermes pour plusieurs années, rien n’empêche celui-ci de voter une loi de programmation pour cinq à dix ans qu’il sera forcément plus compliqué de remettre en cause lors de l’examen du budget les années suivantes. En l’absence de loi de programmation, le Gouvernement fait ce qu’il veut et il nous est arrivé de subir des réductions budgétaires de dernière minute alors que les travaux avaient déjà été planifiés. Il faut savoir en effet que les travaux importants se prévoient au moins cinq ans à l’avance. Une telle loi donnerait une vision pour l’avenir et permettrait aux équipes de SNCF Réseau de se projeter.

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). Vous avez été mon patron puisque je travaillais chez SNCF Réseau lorsque vous le dirigiez. Vous ne pouvez pas dire que la grève des cheminots est en partie à l’origine du déclin du fret. Ce ne sont pas les cheminots qui ont fermé les gares de triage, qui ont refusé d’investir dans le réseau, qui ont choisi de transférer une partie du trafic ferroviaire à la filiale Geodis de la SNCF. Cela étant, je ne suis pas étonné puisque vous disiez déjà en 2018, lorsque nous faisions grève pour protester contre cette ouverture à la concurrence qui annonçait la destruction du service public ferroviaire, que le statut des cheminots était un problème.

Vous avez beaucoup parlé de transport massifié, combiné, mais vous n’avez rien dit du wagon isolé alors qu’il serait une solution pour les nombreuses entreprises qui n’ont pas les moyens de payer un train entier et qui desservent les territoires de proximité. S’agirait-il là d’une solution dépassée ou pensez-vous qu’il ait encore de l’avenir ?

Vous proposez de réserver un ou deux sillons par heure pour le fret. Nous sommes d’accord mais je vous ferai remarquer qu’à l’époque où j’étais cheminot, on m’a déjà demandé de garer des trains de fret pour laisser passer ceux de voyageurs, ce qui causait un retard considérable. Comment ferez-vous pour tenir les horaires alors que le nombre de cheminots a été divisé par trois à Fret SNCF et qu’il est prévu de fermer des gares ?

Vous avez abordé le sujet des IPCS, qui ne sont pas à la hauteur. Avez-vous une idée du montant des investissements nécessaires pour améliorer ces outils et fluidifier le trafic ?

Quant aux travaux de nuit, qui ralentissent le trafic de fret ferroviaire, je rappellerai qu’à une certaine époque, les cheminots étaient formés au risque ferroviaire et savaient comment procéder pour faire circuler en toute sécurité des trains sur une voie tandis que des travaux étaient réalisés sur l’autre. À présent que les travaux sont sous-traités à des entreprises privées, il faut fermer les deux voies pour garantir la sécurité ! Ne conviendrait-il pas de revenir au fonctionnement antérieur ?

M. le président David Valence. Précisons que le chiffre de 4 milliards d’euros annuels concerne l’ensemble du réseau structurant et pas uniquement le fret ferroviaire. Il correspond au milliard et demi qui serait ajouté aux 2,8 milliards pour suivre les recommandations du Conseil d’orientation des infrastructures.

M. Patrick Jeantet. Que les choses soient claires pour ce qui concerne le wagon isolé : le recours au fret ferroviaire est pertinent pour le transport massifié sur une longue distance ; en revanche, à l’extrémité de ces grands axes, les installations terminales doivent être combinées pour que le transport sur les cinquante derniers kilomètres puisse se faire par la route.

Je ne suis pas certain que le wagon isolé soit une solution rentable. En revanche, les lignes capillaires jouent un rôle essentiel pour relier une usine au réseau principal. Il ne s’agit pas, dans ce cas, de wagon isolé mais d’un véritable train. C’est un dispositif que nous devons développer. D’ailleurs, des programmes ont été lancés avec les régions pour financer la rénovation de ces lignes. Il faudrait comparer les coûts engrangés par le transport en wagon isolé ou en camion. Je ne crois pas que la comparaison joue à l’avantage du wagon. Le camion est d’une utilisation plus souple pour les petites quantités. Chaque mode de transport présente un intérêt particulier. Le recours au ferroviaire est avantageux pour un transport massifié, sur de longs trajets mais il vaut mieux préférer le camion pour transporter de faibles quantités sur des rayons d’action d’une cinquantaine de kilomètres.

Pour ce qui est des travaux de nuit, la sous-traitance n’a ni dégradé ni amélioré le système. J’étais favorable à faire davantage appel à la sous-traitance, à condition toutefois de ne pas aller trop vite. En effet, SNCF Réseau avait l’habitude, avant même que je n’arrive, de travailler avec des sous-traitants qui se chargeaient d’apporter la main-d’œuvre et le matériel tandis que les chefs de chantier étaient du personnel SNCF. Déjà à l’époque, nous étions à la limite de la légalité. Si l’on veut que les sous-traitants travaillent correctement, il faut leur laisser un plus grand champ d’action, comme cela se pratique pour les travaux publics. SNCF ne doit conserver que la définition de la stratégie, qu’il s’agisse du découpage des lots ou de l’organisation des chantiers. C’est à cette condition que nous aurons de bons résultats. Les problèmes que l’on rencontre actuellement viennent du fait que, des deux côtés, il faut du temps pour s’ajuster. Les entrepreneurs ne sont pas toujours prêts pour réaliser un travail correct et SNCF Réseau a tendance à ne rien vouloir déléguer.

Quant au nombre de cheminots, dès lors que le fret ou le transport de voyageurs se développera, il faudra embaucher plus de personnel, d’où l’importance d’une loi de programmation qui permettrait d’anticiper. Dès lors que l’on a de la visibilité pour les travaux à réaliser, on peut ajuster les effectifs.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Vous avez reconnu que les transporteurs routiers payaient moins que ce qu’ils devraient et vous plaidez en faveur d’une écotaxe. Les subventions accordées à Fret SNCF ne se justifient-elles pas, par conséquent, par l’existence de ces avantages accordés aux routiers ?

D’autre part, le Gouvernement a annoncé de nombreux projets pour la SNCF : créer des RER métropolitains dans les grandes villes de province, doubler le nombre de voyageurs à l’horizon 2035-2040. Est-ce réaliste, sachant qu’il est aussi prévu de doubler le fret ferroviaire ?

Enfin, vous avez expliqué que la privatisation du fret pourrait être souhaitable à condition de respecter certaines règles pour que les secteurs les moins rentables ne soient pas sacrifiés. Comment faire ?

M. Patrick Jeantet. Je n’étais pas à la tête de Fret SNCF et je ne sais pas si les faveurs accordées aux routiers ont justifié les subventions au fret – si c’est le cas, cela aura été décidé dans le respect de la réglementation européenne. Il est certain, en revanche, que s’il avait été instauré une taxe carbone, le problème aurait été réglé.

Vous me demandez s’il sera possible de doubler aussi bien le transport de voyageurs que le fret : oui si les investissements sont suffisants et la planification raisonnable. Le temps est une donnée importante qu’il ne faut pas négliger. J’ai proposé des améliorations qu’il était possible de réaliser tout de suite pour un gain immédiat, sans que cela ne nécessite un grand investissement. Par exemple, il conviendrait de décloisonner les flux fret et voyageurs là où il y a des goulots d’étranglement. Ce serait une solution pour augmenter nos capacités.

Quant aux 4 milliards, au temps où je dirigeais SNCF Réseau, je n’avais pas une telle somme à ma disposition. Cette annonce est la bienvenue mais je serais bien incapable de vous dire si elle suffira. Posez la question à SNCF Réseau. Demandez-lui quels sont ses projets, s’il est par exemple prévu de désengorger les goulots d’étranglement, notamment en région parisienne.

M. le président David Valence. Vous avez insisté sur la mobilisation croissante des régions pour investir dans les infrastructures dédiées au fret. C’est nouveau et nous en reparlerons.

M. Matthieu Marchio (RN). Le 7 février 2018, durant votre audition devant la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, vous indiquiez que les lignes du réseau historique étaient très circulées et que l’état du réseau pâtissait d’un sous-investissement chronique depuis la création du réseau LGV. À cette époque, le nombre de sillons était-il déjà insuffisant pour satisfaire la demande de fret ?

D’autre part, pensez-vous que nous sommes en retard dans le déploiement du système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS) ? Ce système de signalisation permettrait d’augmenter le nombre de sillons et, par conséquent, la part du fret dans notre réseau.

Vous avez indiqué que l’attribution des sillons à l’heure exacte s’était améliorée de 75 % mais le taux d’attribution des sillons a-t-il progressé ?

Enfin, le développement du fret est-il compatible avec la volonté des régions de développer le TER régional ?

M. Patrick Jeantet. À l’origine, le nouveau système de signalisation européen ERTMS visait à répondre à un simple problème d’interopérabilité : il s’agissait de faire en sorte qu’un train qui partait de Pologne pour rejoindre le Portugal ne soit pas équipé de quatre systèmes de signalisation mais d’un seul. C’était le système ERTMS de niveau 1. Il a d’ailleurs été très peu utilisé car il ne présentait pas d’autre intérêt. Le fait de ne disposer que d’un seul système de signalisation permettait au chargeur de moins payer mais l’investissement dans l’infrastructure était élevé. Le système a été revu et l’ERTMS de niveau 2 a permis d’améliorer la cadence des trains en réduisant l’espace entre eux. L’Union européenne a financé une partie de son développement, qu’elle a en partie imposé d’ailleurs même si le système commençait déjà à être déployé dans plusieurs pays comme en France et en Allemagne, plutôt en retard dans ce domaine. Nous ne sommes pas en avance dans le calendrier prévu par l’Union européenne car le financement du système fut souvent la variable d’ajustement des budgets. Puisqu’il était difficile de réduire le budget affecté à la rénovation des lignes, considérée comme prioritaire vu l’état du réseau, c’était l’automatisation qui ralentissait. Ce fut également le cas pour la commande centralisée du réseau – CCR –, qu’on peut apparenter aux tours de contrôle du secteur aérien car elle concentre dans un seul espace la télécommande de l’ensemble du système de signalisation d’une région donnée. C’est plus efficace et plus sûr. Ces deux programmes ont constamment été reportés. Je ne dis pas que rien ne se fait mais que tout prend plus de temps que prévu.

Concernant les chiffres, le taux d’attribution des sillons s’est amélioré dans les mêmes proportions.

Enfin, à condition d’avoir une approche rationnelle et des investissements suffisants, il est possible d’augmenter le fret et le transport de voyageurs car nous avons les sillons nécessaires. En dehors des travaux, il n’y a pas d’obstacle à la hausse du trafic. Je vous citerai un exemple qui prouve que les sillons ne sont pas un problème : j’ai été amené à étudier la possibilité d’avoir un opérateur de TGV supplémentaire, concurrent à la SNCF ; si j’ai pu le faire, c’est précisément parce que les sillons ne posaient pas de problème. Même en gare de Lyon ou en gare Montparnasse, on peut trouver des sillons supplémentaires pour ne pas empêcher SNCF Mobilités de disposer des siens propres. Il reste à faire sauter les goulots d’étranglement.

M. le président David Valence. Le réseau français, pour mémoire, est un des moins circulés d’Europe.

Mme Huguette Tiegna (RE). En 1986 a été créé le train des primeurs Perpignan-Rungis, qui est emblématique du transport ferroviaire depuis des décennies. Or le flux n’a cessé de se réduire au fil des ans et l’avenir de ce train semble compromis. Confirmez-vous ces craintes ? Quelles mesures pourrions-nous prendre pour assurer sa pérennité ?

M. Patrick Jeantet. La principale problématique de ce train des primeurs est qu’il doit être à l’heure. Il doit arriver très tôt à Rungis et il ne peut se permettre le moindre retard, contrairement aux trains de fret classique. Je suis cependant d’accord avec vous : il faut conserver ce train et, par conséquent, améliorer la qualité des sillons entre Perpignan et Rungis. Rungis est de plus en plus engorgé. Des progrès ont été réalisés mais nous ne sommes pas encore arrivés à pouvoir garantir un bon fonctionnement pour chaque voyage. Il faut prendre des mesures d’investissement pour toute la ligne et imposer des créneaux prioritaires pour le train des primeurs. Si nous accumulons les retards et que la marchandise arrive en mauvais état, il est certain que le transport finira par se faire par la route.

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). La question du wagon isolé a mis en évidence nos divergences. Vous lui préférez un mode de transport massifié alors que notre réseau est très bien maillé. Nous disposions ainsi de 4 500 ITE – installations terminales embranchées – dont une grande majorité est à présent désaffectée par manque d’entretien ou de rénovation. Nous manquons malheureusement de cheminots pour réaliser ce travail mais l’augmentation des effectifs peut se prévoir. Si l’on suit votre logique selon laquelle le fret ferroviaire ne peut qu’être un mode de transport massifié, comment desservez-vous les territoires du milieu ? Je suis originaire du Sud-Ouest : les petites coopératives agricoles qui n’ont besoin que d’un ou deux wagons pour acheminer leur production sont-elles condamnées à recourir aux camions ?

D’autre part, pourquoi Fret SNCF a-t-il renoncé à former les cheminots pour qu’ils soient aussi des commerciaux, capables de démarcher des entreprises pour leur proposer d’utiliser le train ? N’est-ce pas ainsi que nous relancerons le fret ferroviaire public ? Beaucoup de chefs d’entreprise préféreraient utiliser le train car ils sont sensibles à la transition écologique et conscients des risques d’accidents sur la route, dont les conséquences peuvent être dramatiques quand les camions transportent des matières dangereuses. Ne conviendrait-il pas de revoir la politique commerciale de Fret SNCF ?

M. Patrick Jeantet. Lorsque la coopérative est importante et qu’il faut faire partir des quantités importantes de récolte, une ligne capillaire est nécessaire pour la connecter au réseau principal et il faut investir pour la rendre praticable. Lorsque la production est moindre et qu’un seul wagon suffit, le coût de rénovation d’une petite voie et de l’embranchement terminal serait disproportionné par rapport à la quantité acheminée. Si aucune subvention n’est versée, le coût du transport est trop élevé et il sera répercuté dans le prix des marchandises, ce qui ne permettra pas au producteur d’être concurrentiel par rapport à ceux qui auront choisi de transporter leurs marchandises par la route. Et si la collectivité locale choisit de verser une subvention, elle dépensera beaucoup d’argent pour pas grand-chose. C’est aussi pour cette raison que je me suis battu pour fermer certaines lignes pour lesquelles il fallait verser 80 euros de subvention par voyage. À ce prix-là, on pouvait offrir le taxi aux voyageurs ! Et en Tesla, encore ! Il faut rester raisonnable.

Je ne dis pas qu’il faut fermer toutes les petites lignes. Certaines sont importantes et il faudrait y faire circuler davantage de trains. Malheureusement, à force de saupoudrer partout, on n’a plus d’argent pour développer des lignes qui auraient du potentiel. C’est la même chose pour le fret. Si l’entreprise produit suffisamment, il peut être intéressant d’investir dans des lignes capillaires, d’où l’intérêt de ne pas perdre d’argent dans la restauration de petites voies qui ne serviraient pas à grand-chose. Dans le fond, nous ne sommes pas complètement en désaccord.

3. Audition, ouverte à la presse, de M. François Goulard, ancien ministre (12 septembre 2023)

M. le président David Valence. Nous accueillons M. François Goulard, ancien secrétaire d’État aux transports et à la mer de 2004 à 2005.

Notre commission d’enquête a souhaité entendre tous les ministres chargés des transports depuis 1997. L’objectif est de retracer les étapes du déclin de la part modale du fret ferroviaire depuis cette date – même si ce déclin avait commencé bien auparavant.

Monsieur le ministre, vous avez exercé vos fonctions à un moment charnière. Vous êtes arrivé au lendemain du plan Véron, qui visait à améliorer la qualité du service rendu par Fret SNCF et à restaurer l’équilibre de son exploitation. Et vous êtes devenu ministre délégué à l’enseignement supérieur et à la recherche au moment de l’ouverture effective du fret ferroviaire à la concurrence, avec la circulation des premiers trains d’opérateurs alternatifs.

Nous serons heureux d’entendre votre témoignage sur cette période et de bénéficier de votre analyse des évolutions ultérieures – y compris sur la solution consistant à organiser une discontinuité économique, qui a été retenue par le Gouvernement pour répondre au reproche de soutien indu de Fret SNCF formulé par la Commission européenne.

Je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. François Goulard prête serment.)

M. François Goulard, ancien secrétaire d’État aux transports et à la mer. J’ai été secrétaire d’État aux transports et à la mer pendant une période qui est maintenant relativement ancienne, il y a plus de quinze ans. En outre, j’ai exercé ces fonctions pendant un an seulement. Mes souvenirs sont donc partiels, pour des raisons qui se comprennent assez bien.

La part du fret ferroviaire dans le transport des marchandises était en effet déjà un sujet de préoccupation. Comme vous l’avez relevé, un nouveau dirigeant venait d’être nommé à la tête de Fret SNCF – un homme d’expérience, dont le parcours était moins classique que celui des différents responsables du groupe. Il mettait en œuvre un plan cohérent et dont on pouvait penser qu’il avait des chances de réussir.

Mais notre sujet de préoccupation à l’époque était surtout de faire adopter le énième plan fret. Il s’agissait de restaurer un équilibre financier extrêmement dégradé, tout en recherchant l’accord de Bruxelles au sujet des aides qui allaient être accordées à la SNCF pour cette activité. De mémoire, ce plan s’élevait à 1,5 milliard, dont 700 ou 800 millions apportés par l’État – le reste étant à la charge de l’entreprise.

Comme vous l’avez justement dit, la concurrence était en germe mais elle n’avait pas commencé à produire ses effets. Dans mon souvenir, la libéralisation du fret n’était pas un sujet d’actualité ou de débats. Je ne me rappelle ainsi aucune discussion sur ce point à l’Assemblée nationale ou au Sénat. Il fallait sauver le fret ferroviaire et tenter de restaurer sa part modale.

Il était aussi question d’autres sujets connexes, comme le ferroutage, qui faisait l’objet d’études et que l’on tentait de lancer depuis relativement peu de temps. Des obstacles très pratiques se manifestaient. Ainsi, les conteneurs ne passaient pas dans tous les tunnels et des gares ne disposaient pas des équipements adéquats de transbordement. De ce fait cette solution, qui semblait très prometteuse aux yeux de certains, n’arrivait pas à prendre forme.

Vous avez certainement déjà analysé les difficultés du fret ferroviaire, ou vous le ferez en entendant des gens sensiblement plus compétents que moi. Pour ma part, j’ai retenu que ce fret était adapté pour les trains complets cadencés. Pour des raisons évidentes, il est compliqué d’organiser des trains dont les wagons sont destinés à plusieurs gares différentes. En outre, la question des sillons posait déjà un problème. Réseau ferré de France (RFF) et la SNCF entretenaient à cet égard des relations antagonistes. Il m’est cependant impossible de dire s’il y a eu mauvaise volonté des uns et des autres lorsqu’il s’est agi de privilégier le fret, ou du moins de ne pas le pénaliser.

En tout état de cause, nous avions observé que le fret ferroviaire avait un intérêt évident dans des pays beaucoup plus étendus que la France, car les distances à parcourir limitaient l’impact des ruptures de charge sur le coût et la durée relative de ce mode de transport. Par ailleurs, nous avions étudié de près la situation en Allemagne – comme souvent. Des contacts étroits existaient entre la Deutsche Bahn et la SNCF, mais aussi au niveau ministériel. La part modale du fret ferroviaire était effectivement plus élevée en Allemagne notamment parce que de nombreux produits pondéreux traversaient cette dernière à destination d’autres pays, à l’est de l’Europe. Les solutions retenues en Allemagne du fait de certaines caractéristiques favorisant le fret ferroviaire n’étaient donc pas adaptées aux besoins de transport de la France.

Autre point dont je me souviens : nos ports étaient mal équipés pour transférer efficacement et rapidement sur des trains des conteneurs ayant voyagé par la voie maritime – et je crois que c’est encore le cas. Je me rappelle être allé plusieurs fois au Havre et avoir constaté que la rupture de charge était inévitable. Il faut y ajouter le fait que la jonction entre Le Havre et la région parisienne était déjà totalement saturée, notamment en raison de la circulation des trains de banlieue. Bref, les conditions n’étaient pas réunies pour le développement du fret ferroviaire.

La concurrence de la route – avec sa souplesse et sa rapidité – était telle que l’on pouvait difficilement nourrir de grandes ambitions pour le fret ferroviaire. Je ne sais pas si cela a beaucoup évolué, mais sa vitesse moyenne était alors de 18 kilomètres à l’heure, ce qui n’est pas extrêmement performant. Et en cas de perturbations, par exemple dues à une grève, il fallait quelquefois trois semaines pour retrouver l’ensemble des wagons. Il y avait véritablement des problèmes d’organisation interne assez sérieux, qui pouvaient expliquer cette mauvaise performance.

Il s’agissait donc d’un sujet, mais pas de ma principale préoccupation lors de cette période – qui, encore une fois, a été relativement courte. J’avais des dossiers beaucoup plus urgents, comme celui – assez explosif – de la Société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM). Je m’en suis beaucoup occupé et il a été délaissé par la suite – mais c’est une autre affaire. Le débat sur le registre international français (RIF) avait été assez houleux à l’Assemblée et au Sénat. Il fallait aussi régler la question du statut des aéroports.

En ce qui concerne le fret ferroviaire, les débats portaient sur le plan fret.

La filialisation du fret avait été envisagée et repoussée. Je me souviens d’une réunion à laquelle participaient Gilles de Robien, ministre de l’équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, Louis Gallois, président de la SNCF, son directeur général Guillaume Pepy et moi-même. Les deux plus jeunes, c’est-à-dire Guillaume Pepy et moi-même, étaient partisans de la filialisation, à la différence des deux plus âgés qui y étaient hostiles pour des raisons sociales. En tout état de cause, il était à peu près certain que le Président de la République refuserait cette solution, qui était rejetée avec une certaine violence par les syndicats de la SNCF. Le dossier a été refermé sitôt ouvert. Mais, d’une part, il nous était apparu que c’était un bon moyen d’obtenir l’accord de Bruxelles pour recapitaliser – en réalité pour capitaliser – cette éventuelle filiale fret. D’autre part, cela aurait sans doute permis de mieux évaluer la gestion de cette entité. Mais cela n’a pas été plus loin qu’une proposition rejetée au cours d’une réunion.

Voilà ce que je peux vous dire en quelques mots. Le fret ferroviaire constituait pour moi un sujet réel, qui a fait l’objet de discussions et sur lequel je recevais des notes. Mais il n’était pas au cœur des préoccupations du gouvernement à cette époque.

M. le président David Valence. Vous avez indiqué qu’à l’époque où vous étiez au Gouvernement les rapports entre RFF et la SNCF étaient dégradés. Pourriez-vous revenir sur ce point ? Dans quelle mesure cela a-t-il pu jouer contre le fret ferroviaire ?

Les investissements en faveur du réseau ferroviaire ont eu tendance à augmenter à partir de 2003 – et cela a continué jusqu’à aujourd’hui. Selon tous les chercheurs, ce fut un véritable retournement. Vous souvenez-vous de conflits en matière d’affectation de ces investissements ? Les a-t-on finalement orientés davantage vers le trafic de voyageurs que vers le fret ?

Quand on lit les débats sur le sujet à l’Assemblée nationale, que ce soit à l’époque de M. Gayssot – que nous avons entendu tout à l’heure – ou lorsque vous étiez chargé des transports, on est frappé de constater que le rôle potentiel du fret ferroviaire pour décarboner les transports – et donc l’argument de la transition écologique – était très rarement mis en avant. Pouvez-vous le confirmer et nous aider à comprendre comment le regard porté sur ce sujet était nécessairement différent du regard d’aujourd’hui ?

M. François Goulard. Sur ce dernier point, il est évident que la question de l’émission de gaz à effet de serre était beaucoup moins présente à cette époque-là. Le développement du fret ferroviaire devait surtout contribuer à la réduction du nombre de camions sur les routes. Cette préoccupation revenait souvent lorsque j’étais interrogé, à l’occasion des questions orales sans débat, sur la fermeture programmée par la SNCF de telle ou telle gare destinée au transport de bois, dont le trafic était insignifiant. Si l’on n’évoquait pas le réchauffement climatique, on m’objectait que cela conduirait à augmenter le nombre de camions transportant des billes de bois. Nous avons clairement changé d’époque.

J’en viens aux relations entre la SNCF et RFF. Ce dernier était un établissement récent, qui prenait ses marques. Son président avait une forte personnalité et il voulait affirmer la présence de son établissement dans le paysage ferroviaire. Or RFF dépendait alors des services techniques de la SNCF pour les études préalables aux travaux, car on n’avait pas transféré l’ensemble des personnels concernés – ce qui aurait dû être fait en bonne logique. C’était une source quotidienne de conflits.

Les choix d’investissements ne suscitaient pas de dissensions ouvertes qui auraient nécessité des arbitrages ministériels, mais on savait qu’il y avait de temps en temps des chamailleries.

Vous avez dit très justement que les investissements ferroviaires avaient augmenté à cette époque. Mon prédécesseur avait commandé un rapport à l’École polytechnique fédérale de Lausanne, rédigé par un très bon spécialiste. Celui-ci avait mis en évidence une dégradation assez sérieuse du réseau ferroviaire français. Nous avions pu obtenir une augmentation des budgets et de grands travaux étaient en cours ou programmés. Une bonne partie concernait les lignes à grande vitesse (LGV). La LGV Est européenne était quasiment achevée à cette époque. J’avais lancé l’enquête publique pour la LGV Bretagne-Pays de la Loire. Nous avions des moyens.

Peut-on dire que nous avons privilégié le transport de voyageurs plutôt que le fret ? Il faut faire la part des choses. Les LGV coûtent en effet cher et ne concernent que le transport de voyageurs. Mais pour les lignes classiques, l’investissement est commun, de telle sorte que l’on ne peut pas dire que le transport de passagers ou de fret est privilégié. S’agissant du matériel roulant, je n’ai pas de souvenir précis, même s’il me semble que les locomotives destinées au fret n’étaient pas les plus modernes. Cela étant, je n’ai pas le sentiment qu’il s’agissait de l’explication principale de la mauvaise performance du fret ferroviaire à cette époque-là. C’était plutôt la conséquence de l’organisation et de relations sociales difficiles. En outre, le fret occupe beaucoup de place sur le réseau parce qu’il est lent. Il est donc plus difficile de lui affecter un sillon par rapport au transport de voyageurs, plus rapide.

Je ne dirais pas que la volonté de redresser le fret ferroviaire primait sur tout, mais c’était quand même une préoccupation.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous avez indiqué que la libéralisation en tant que telle n’était pas un débat à l’ordre du jour, mais que vous aviez à mettre en œuvre un plan fret tout en cherchant à obtenir l’accord de la Commission européenne pour le versement d’une aide d’État.

Revenons sur ce fameux plan Véron. Il est annoncé avant votre arrivée au ministère et il aboutit après votre départ. Vous n’en avez donc la maîtrise ni au début ni à la fin. Considérez-vous néanmoins que ce plan est un élément majeur expliquant la diminution de l’activité de fret de la SNCF ?

Comme vous l’avez indiqué, le plan Véron engageait la fin du wagon de fret isolé, dans le cadre d’une politique commerciale favorisant les trains complets cadencés qui sera par la suite amplifiée par le plan Marembaud.

L’objectif officiel du plan Véron était de faire augmenter de 10 milliards de tonnes le fret transporté par la SNCF entre 2004 et 2006. Comment atteindre un tel objectif alors que ce plan proposait aussi 1 400 licenciements par an de 2004 à 2006 ? En outre, n’y avait-il pas une contradiction entre ce qui était affiché publiquement dans ce plan et la signature avec Bruxelles d’un accord qui fixait objectivement une réduction du volume transporté par Fret SNCF ?

En second lieu, le plan Véron comme l’accord bâti à Bruxelles s’appuient, semble-t-il, sur une étude de marché indépendante, dont je n’ai pas connaissance. En tout cas, ils étaient considérés par les exécutifs français et européen comme solides et susceptibles de rétablir la maison Fret SNCF au terme du plan de restructuration. Or le plan Véron n’est pas parvenu à réduire le déficit en deux ans. J’aimerais entendre votre appréciation sur ces diverses interrogations, sachant encore une fois que vous avez été au cœur de la période mais ni à son début ni à sa fin.

M. François Goulard. Comme vous l’avez indiqué à deux reprises, j’ai joué un rôle dans une période sinon charnière, du moins quasi-intérimaire. Un an, c’est très court pour de telles affaires, qui exigent du temps.

S’agissant du plan Véron, vous semblez suggérer qu’il comportait en lui-même une sorte d’incohérence. Je ne le pensais pas et je ne le pense toujours pas. Il n’est pas incohérent de se concentrer sur ce que l’on sait faire de mieux pour relancer une activité. Dès lors que la SNCF était mauvaise, pour ne pas dire très mauvaise, sur les wagons isolés, il n’était pas illogique de concentrer les efforts sur le marché qui semblait le plus adapté au fret ferroviaire. Je n’y vois aucune contradiction. Il est classique, pour redresser une entreprise qui ne va pas très bien, de se concentrer sur ses savoir-faire principaux et d’abandonner l’activité périphérique ; même s’il en résulte, dans un premier temps, une baisse de chiffre d’affaires, il s’agit d’un bon moyen de redresser la barre.

S’agissant de la baisse des effectifs, mon appréciation porte sur une période désormais assez éloignée. Dans mon esprit, la SNCF, alors comme à présent, était en sureffectif, et nettement. Les résultats du fret ferroviaire en étaient en partie la conséquence. Réduire les effectifs n’était pas contradictoire avec un plan visant certes à redresser la part modale, mais également à rétablir la situation financière.

Que cela n’ait pas réussi, c’est une autre affaire. Je n’ai pas les éléments d’appréciation pour vous répondre et vous dire pourquoi cela n’a pas marché. Sans doute n’a-t-on pas eu, comme souvent, le courage d’aller au bout du plan.

Était-il pleinement adapté ? Le monde politique doit être modeste. Même nommé secrétaire d’État aux transports, on n’est pas celui qui a les idées géniales pour redresser ce qui ne va pas dans le domaine des transports. On hérite du rôle du politique vis-à-vis d’une administration ou d’une entreprise publique. Je n’ai jamais prétendu et ne prétends pas être un spécialiste à même d’apprécier le bien-fondé d’un plan tel que le plan Véron, dont certaines dimensions économiques et techniques m’échappaient totalement. Toutefois, je ne voyais pas de contradiction dans ses principales données, et je n’en vois toujours pas.

Naturellement, rien n’interdit de porter sur ce plan une appréciation totalement différente de la mienne. De même, chacun peut avoir sur les effectifs de la SNCF un avis diamétralement opposé au mien. Quoi qu’il en soit, les comparaisons internationales dont nous disposions montraient que le rail français était très bien doté en effectifs.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous dites avoir le sentiment qu’on n’a pas eu le courage d’aller au bout du plan. Faites-vous allusion à la filialisation, que les membres de l’exécutif et la direction de la SNCF ont évoquée ensemble, et dont vous avez dit qu’elle n’avait pas fait l’objet d’un accord politique ? La filialisation a-t-elle été débattue directement avec la Commission européenne ?

M. François Goulard. Je l’ignore.

M. le président David Valence. Ce qui est certain, c’est que votre évocation en aparté de la Société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM) offre des points de comparaison assez intéressants avec la situation actuelle de Fret SNCF.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). J’espère que Fret SNCF ne finira pas comme la SNCM ou Corsica Linea et que les collectivités territoriales ne seront pas amenées à financer la délégation de service public (DSP) du fret !

Monsieur le ministre, vous avez été très clair. Vous avez été secrétaire d’État aux transports pendant quatorze mois, au cours desquels le fret ferroviaire n’était pas un sujet majeur. Le plan fret était sur les rails, pour ainsi dire, et il s’agissait, dans ce cadre, de faire progresser le recours au fret ferroviaire avec l’accord de la Commission européenne. Il s’agissait aussi de faire des choix stratégiques assumant la perte d’une part de nos capacités.

Vous avez dit à plusieurs reprises que le fret se prêtait bien au transport par train complet et cadencé mais mal au transport par wagon isolé. Vous avez dit que la concurrence de la route interdisait au fret ferroviaire de nourrir de grandes ambitions. L’entreprise et le pouvoir politique n’ont-ils pas cependant commis une erreur stratégique, alors même que, peu avant votre nomination, le président Chirac prononçait dans son discours à Johannesburg la fameuse phrase « Notre maison brûle et nous regardons ailleurs », et que la prise de conscience que la planète devra changer de modèle s’amplifiait ?

Considérer que l’avenir était à la réduction du fret ferroviaire ne relève-t-il pas d’une erreur stratégique collective au regard des besoins sociaux et environnementaux ? Une stratégie consistant à passer sous les fourches caudines de la libéralisation du transport routier, grâce à laquelle le transporteur routier ne paie quasiment rien, ne prive-t-elle pas d’emblée des moyens d’édifier un véritable réseau de fret ferroviaire ?

M. François Goulard. À l’époque, les sujets relatifs au réchauffement climatique étaient bien moins présents dans les esprits et les propos politiques qu’ils ne le sont de nos jours, en dépit du discours du président Chirac à Johannesburg. Cet état de fait est facilement vérifiable, par exemple en comparant les interventions prononcées à l’Assemblée nationale.

Ensuite, il s’agissait non pas d’abandonner le fret ferroviaire mais de le recentrer sur les domaines dans lesquels il était le meilleur, où il y avait énormément de parts de marché à prendre. Les trains cadencés et complets étaient peu nombreux, et de nombreux chargements qui auraient pu être transportés par voie ferroviaire l’étaient par la route.

Ainsi, à Vannes, où j’étais conseiller municipal, une usine Michelin recevait, grâce à un embranchement ferroviaire, ses bobines de tôle par des trains complets et cadencés en provenance des aciéries de l’Est et du Nord de la France. Mais elle a été alimentée de plus en plus par camions car les retards de trains compliquaient la production.

Par ailleurs, nous avons essayé de développer des solutions alternatives à la route. Le transport combiné rail-route semblait devoir s’amplifier. Nous avons lancé des chantiers dans plusieurs gares en vue de faire monter les camions sur les trains. L’idée, qui n’a pas prospéré, ne semblait pas idiote. En tout état de cause, une fois le train en gare, la rupture de charge est inévitable pour acheminer le chargement du train jusqu’à l’entreprise ou à l’entrepôt. Cette perspective relevait d’une forme de réalisme, mais se heurtait à plusieurs obstacles techniques.

Enfin, nous avons essayé de développer le transport de camions par bateau, par exemple entre la France et l’Italie en partenariat avec le groupe Louis-Dreyfus. Ces lignes appelées « Ro/Ro » – roll on / roll off – suscitaient de l’espoir : rapides, elles permettaient au chauffeur de dormir sur le bateau et d’arriver, sans traverser les Alpes, depuis Toulon, au cœur de l’Italie.

Il ne s’agissait donc pas de se résigner à la suprématie de la route. Un constat réaliste s’imposait : de nombreuses entreprises industrielles étaient passées au transport routier parce qu’il fonctionnait mieux que le fret ferroviaire, ce qui ne nous empêchait pas de chercher à le relancer.

M. le président David Valence. J’ai très tôt entendu parler de fret ferroviaire car mes parents, qui avaient une scierie, y ont eu recours pendant plusieurs années. Ils ne cessaient de se plaindre de la faible qualité du service, notamment des retards. Un jour, en 2002, un train a été perdu et n’a été retrouvé qu’au bout de quinze jours ; l’entreprise est alors intégralement passée au transport routier.

Chacun est libre de considérer qu’évoquer la faible qualité du service de Fret SNCF relève de la polémique ou de l’idéologie ; la réalité, c’est qu’elle est, pour les entreprises, un problème. Indiscutablement, d’importants efforts ont été consentis pour l’améliorer, ce qui a permis à Fret SNCF de regagner et de conserver une position assez forte, même dans son format actuel, sans les filiales. Cette évolution est le résultat du travail des salariés de l’entreprise. Il n’en reste pas moins que la qualité du service au début des années 2000, comparée à celle observée ailleurs en Europe, était assez dégradée.

Si la demande des entreprises est à nouveau en hausse, c’est aussi en raison d’un changement de paradigme en faveur de la transition écologique. J’ai interrogé le ministre Gayssot à ce sujet : la transition écologique est absente dans la quasi-totalité de ses interventions devant l’Assemblée nationale sur le fret. Ce qui incite aujourd’hui de nombreuses entreprises à revenir vers le fret ferroviaire ou à envisager de le faire, c’est l’internalisation des coûts induits par la transition écologique.

Mme Huguette Tiegna (RE). Si la pression écologique était faible lorsque vous étiez secrétaire d’État, la démarche actuelle de décarbonation des industries inclut la façon dont les entreprises transportent les marchandises. Une solution exclusivement ferroviaire n’est pas envisageable, dans la mesure où les voitures et les camions de demain seront décarbonés, notamment grâce au biogaz et à l’hydrogène. Quelle est votre analyse de l’avenir du fret ferroviaire compte tenu du développement de ces technologies ?

M. François Goulard. Je n’ai jamais été un grand spécialiste de ces questions, en dépit des responsabilités que j’ai exercées, et le suis moins encore aujourd’hui, ayant cessé de m’y intéresser de près. Même si je suis l’actualité économique d’une façon générale, je ne puis prétendre avoir une opinion spécialement pertinente sur le point que vous soulevez.

Ce que je puis dire, c’est que, du côté des entreprises, le paysage a changé. L’obligation de présenter un bilan carbone change tout. Basculer du transport routier au rail permet de l’améliorer considérablement, dès lors qu’il inclut les fournisseurs de l’entreprise concernée.

Je souscris aux observations de M. le président sur la qualité de service de Fret SNCF, au demeurant très présentes dans le discours des entreprises et des dirigeants de la SNCF eux-mêmes, qui étaient parfaitement conscients du problème.

Les technologies permettant de décarboner le transport routier ne sont pas acquises – celui-ci a du reste fait des progrès considérables grâce au progrès technique des moteurs, qui a permis de diviser par deux les émissions de CO2 par tonne transportée en vingt ou trente ans,

Ainsi, le biogaz présente une capacité de production limitée. Il n’est donc pas à l’échelle de la consommation du parc de camions, dans aucun pays.

Quant à l’hydrogène, je n’en suis pas spécialiste, mais je lis beaucoup de publications sur l’énergie et considère que les problèmes de sécurité qu’il soulève ne sauraient être négligés. Nous avons tendance à le considérer comme la solution miracle pour le transport routier et maritime. Or il s’agit d’une technologie complexe. Le transport et le stockage de l’hydrogène présentent des risques sérieux. Il y a quelques jours, Bernard Meunier, membre de l’Académie des sciences, ancien président du CNRS, chimiste, a ainsi appelé l’attention sur les risques d’explosion de l’hydrogène. Je me permets donc de dire qu’il faut être prudent en l’absence d’un développement à une certaine échelle.

Ce qui est sûr, c’est que nous devons, aujourd’hui plus encore qu’hier, tenter de développer le fret ferroviaire. S’agissant des ports, il est frappant de constater que ce problème, identifié depuis quarante ans, voire plus, n’a pas été traité. Le fameux barreau ferroviaire permettant de relier le port du Havre à la région parisienne ou aux régions de l’Est et du Nord en contournant Paris n’a toujours pas vu le jour. Il s’agit de questions très concrètes.

M. le président David Valence. Mme Anne-Marie Idrac, que nous auditionnerons prochainement, dit souvent qu’il faut, pour développer le fret, investir dans le rail au sein des ports.

Monsieur le ministre, nous vous remercions de la sincérité de vos propos et, contrairement à ce que vous avez dit, de l’acuité de vos souvenirs.

4. Audition, ouverte à la presse, de M. Clément Beaune, ministre délégué chargé des transports (13 septembre 2023)

M. le président David Valence. Mes chers collègues, je suis heureux d’accueillir M. Clément Beaune, ministre délégué chargé des transports, et le remercie de s’être rendu disponible dès le début de nos travaux – cette audition est la quatrième à laquelle nous procédons.

Le 18 janvier dernier, la Commission européenne a annoncé l’ouverture d’une enquête approfondie sur les mesures de soutien du gouvernement français en faveur de la filiale fret de la SNCF entre 2007 à 2019, craignant que certaines d’entre elles n’aient pas été conformes aux règles communautaires en matière d’aides d’État. La société Fret SNCF a été constamment déficitaire, sauf en 2021 et 2022 ; elle a vu ses pertes continuellement couvertes par sa société mère entre 2007 et 2019 grâce à des avances de trésorerie internes au groupe.

La Commission vise trois mesures : des avances de trésorerie d’un montant de 4 à 4,3 milliards d’euros, destinées à compenser le déficit d’exploitation récurrent de Fret SNCF ; l’annulation de la dette financière de Fret SNCF de 5,3 milliards d’euros par voie législative en 2019, lors de la transformation du groupe en société anonyme ; et l’injection d’un capital de 170 millions d’euros, en 2019.

Plutôt que d’attendre que ce risque contentieux aboutisse à une condamnation de Fret SNCF et, probablement, à sa faillite, le Gouvernement a annoncé, le 23 mai, en même temps que des mesures significatives de soutien au fret ferroviaire, qu’il retenait une solution de discontinuité pour préserver une activité de fret ferroviaire publique. Il s’agirait, au 1er janvier 2025, de faire succéder deux sociétés à Fret SNCF : l’une chargée de l’activité capacitaire, l’autre de la maintenance des locomotives. Pour éviter que les nouvelles sociétés ne soient jugées trop proches de Fret SNCF, donc responsables des éventuelles pénalités, vingt-trois lignes de trains entiers, soit 30 % du trafic, devraient être cédées à d’autres entreprises, ainsi que soixante-deux locomotives.

Monsieur le ministre, nous souhaitons vous entendre sur l’analyse du risque d’une condamnation de Fret SNCF, qui vous a conduit à retenir cette solution ; sur l’état de l’enquête approfondie lancée le 18 janvier ; sur l’inquiétude suscitée par ce changement majeur du périmètre de l’activité de fret ferroviaire publique pour les objectifs de décarbonation des transports ; sur les effets de la stratégie nationale de développement du fret ferroviaire annoncée en 2021 ; sur votre vision des perspectives actuellement ouvertes au secteur du fret ferroviaire par la préoccupation constante et croissante des entreprises concernant leur impact carbone.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Clément Beaune prête serment.)

M. Clément Beaune, ministre délégué auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargé des transports. Je vous remercie d’avoir souhaité m’entendre dès le début de vos travaux à propos d’un défi majeur : l’organisation et la sécurisation de l’avenir du fret ferroviaire dans notre pays et plus largement en Europe, au moment de la transition écologique. Dans sa vision de la préservation et du développement du fret ferroviaire, le Gouvernement doit intégrer cette difficulté importante qu’est la procédure ouverte par la Commission européenne depuis janvier.

Je suis profondément convaincu que le fret ferroviaire a un avenir, qu’il peut se développer. Les vingt dernières années ont été difficiles, et les difficultés n’ont pas commencé avec la procédure, mais l’avenir est ouvert. Depuis plusieurs années, le secteur bénéficie du soutien du gouvernement – le précédent et l’actuel. Souhaitant renforcer ce soutien, j’ai annoncé au printemps des mesures d’aide à l’exploitation et au fonctionnement ainsi qu’à l’investissement. Il n’y a donc ni sabordage ni abandon, ni résignation sur la situation ou l’avenir du fret ferroviaire, y compris public, dans notre pays : nous y croyons, même si c’est difficile.

Nous voyons d’ailleurs des signaux positifs, notamment une augmentation de la part du fret ferroviaire dans le transport global de marchandises ces deux dernières années. Au moment de la transition écologique, les clients finaux du fret, qu’il soit privé ou public, témoignent d’un appétit pour le fret ferroviaire. Les perspectives sont positives. L’État soutient ces acteurs et les soutiendra – ce point, je crois, nous réunit, par-delà nos différentes sensibilités politiques.

De fait, c’est le Parlement qui, lors de la discussion sur la loi « climat et résilience », a fixé des objectifs qui s’imposent au Gouvernement, l’obligeant à définir et à conduire une stratégie pour doubler la part modale du fret ferroviaire dans le transport de marchandises – de 9 % au moment du vote de la loi à 18 % à la fin de cette décennie. La stratégie nationale qui a été déployée avant que je n’arrive aux responsabilités, mais dans laquelle je m’inscris, comporte soixante-treize mesures précises. Lors du comité de pilotage qui s’est tenu en juin, il a été constaté que la moitié de ces mesures est mise en œuvre, en totalité ou partiellement. Il s’agit donc bien d’un engagement : grâce aux aides augmentées par le plan France relance, grâce à la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire (SNDFF), les nouvelles sont bonnes, même si la prudence s’impose. L’an dernier, le fret ferroviaire a atteint sa meilleure part modale – 11 % – dans le transport de marchandises depuis 2017, et son meilleur niveau de trafic depuis 2015, avec près de 36 milliards de tonnes transportées.

Permettez-moi de me concentrer sur les annonces que j’ai faites pour amplifier le plan dans le prolongement de cette stratégie, au moment précis où nous avons dû répondre à la procédure de la Commission européenne.

Nous avons mobilisé des aides à l’exploitation supplémentaires. Ces aides avaient déjà été renforcées de manière significative dans le plan de relance de la fin de l’année 2020, à raison de 170 millions par an jusqu’en 2024. J’avais indiqué devant le Parlement qu’elles seraient prolongées jusqu’en 2027 ; j’ai pu annoncer un nouveau prolongement au moins jusqu’en 2030, pour donner la visibilité nécessaire à l’ensemble des acteurs – c’est un des facteurs clés du développement du fret ferroviaire. Dans quelques semaines, lors de la discussion budgétaire, ces aides seront aussi amplifiées, de 30 millions par an, à partir de 2025, soit 330 millions d’aides annuelles pour l’exploitation du fret ferroviaire contre moins de la moitié il y a deux ans. Sur une décennie, cela représente près de 1 milliard d’euros supplémentaires par rapport à 2020. L’effort est donc très important. Ces soutiens recouvrent notamment les aides au wagon isolé ou aux péages dus par les opérateurs de fret, pour lever les barrières au développement du fret ferroviaire.

Nous devons compléter ces aides à l’exploitation et au fonctionnement par des aides à l’investissement. Force est de constater que le déclin du fret ferroviaire dans notre pays n’est pas lié à la libéralisation du secteur menée en France et au niveau européen : il était déjà fortement engagé depuis le début de 2000. Entre 2000 et 2006, au moment de l’ouverture à la concurrence, l’activité de fret ferroviaire en France avait déjà diminué de près de 30 %. On peut certes débattre du bien-fondé de cette réforme d’initiative européenne, mais elle n’a du moins pas été la seule mesure.

La stratégie présentait deux défauts, liés aux aspects traditionnellement privilégiés par le système français : le développement du trafic de voyageurs par rapport au trafic de marchandises, et les aides au fonctionnement, qui restent nécessaires, par rapport aux aides à l’investissement. Si je dois renforcer sur un point le développement du fret ferroviaire dans les années qui viennent, ce sera sur l’investissement, en particulier dans les grandes gares de triage, telles que Miramas et Woippy. Nous y pourvoirons notamment dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) de nouvelle génération, qui sont en cours de négociation et qui prévoient de multiplier par quatre les crédits d’investissement. Le plan que j’ai présenté en mai consiste ainsi à engager 4 milliards entre 2023 et 2032, dont la moitié pour l’État. Les régions et les autres collectivités ont déjà montré qu’elles étaient prêtes à s’engager. C’est en améliorant nos infrastructures que nous donnerons un avenir durable au fret ferroviaire.

L’État n’abandonne en aucun cas le fret ferroviaire – il investit et soutient l’exploitation et les opérateurs –, mais il est confronté à l’actualité difficile, douloureuse, de la procédure ouverte par la Commission européenne à l’encontre de notre pays, comme de plusieurs autres États membres, depuis janvier 2023. Européen convaincu, je n’ai pas l’habitude de critiquer les institutions européennes, mais je dois dire que je regrette l’ouverture de cette procédure. Reste que les faits sont là, malgré les discussions que j’ai pu avoir avec la Commission européenne pour essayer d’éviter cette procédure depuis quatorze mois que je suis chargé des transports.

Les choses ont changé à partir du 18 janvier 2023, avec cette procédure, qui est au démarrage des choix politiques qu’il faut discuter, car elle fait peser un risque vital sur l’opérateur public de fret ferroviaire en France. Même si celui-ci n’est pas le seul opérateur, il reste central : nous ne pouvons pas nous dispenser d’un opérateur public de référence dans notre système de fret ferroviaire. Mon action a été guidée par la volonté d’agir de manière responsable face à ce risque existentiel. Comme je l’ai fait avec les organisations syndicales et avec la direction de l’entreprise, je partage avec vous librement l’alternative qui s’offrait à nous.

La première option consistait à aller au bout de la procédure. On ne sait jamais combien de temps cela peut durer, mais l’expérience permet d’estimer la durée entre dix-huit et vingt-quatre mois, sans compter les recours possibles. Je suis convaincu que nous aurions condamné Fret SNCF dès maintenant, car nous aurions eu, pendant dix-huit mois au moins, une incertitude sur le maintien en vie économique de notre opérateur central de fret ferroviaire. Je rappelle que la procédure a été motivée par une demande de remboursement de 5,3 milliards d’aides jugées illégales par la Commission européenne. C’est l’entreprise même, quel que soit son statut, qui doit la rembourser. Le risque vital est donc double : d’une part, l’entreprise risque de devoir rembourser tout ou partie de cette somme, ce qui est insoutenable ; d’autre part, l’incertitude est mortelle dès à présent, car l’entreprise ne peut plus garantir à ses clients qu’elle aura la capacité de transporter leurs marchandises à l’avenir.

Je partage avec vous le raisonnement et la responsabilité que j’endosse en tant que ministre parce que c’est un paramètre essentiel qui a pesé dans mon choix.

L’autre option, celle que j’ai suivie, est de trouver le plus vite possible un accord avec la Commission européenne pour lever le risque. C’est sans doute la décision la plus difficile que j’ai eue à prendre dans ma vie professionnelle, car je sais ce qu’il y a derrière : des emplois, un opérateur, un service public. Je suis convaincu que la meilleure chose à faire est de lever l’incertitude et de trouver un accord, que l’on doit accompagner d’un plan d’investissement non seulement de sauvegarde, mais de développement du fret ferroviaire, y compris par un opérateur public.

Nous avons discuté avec la Commission européenne pour déterminer nos lignes rouges, si nous négocions, et ce qui serait susceptible de mener à un accord. Le but est d’éviter une procédure qui aboutirait à un remboursement et de préserver des conditions favorables – ou moins défavorables que d’autres – pour le fret ferroviaire.

Trois axes structurent notre position dans la négociation.

D’abord la préservation de l’emploi au sein d’un opérateur ferroviaire public. Nous sommes prêts, pour lever le risque, à prendre des engagements auprès de la Commission en faveur de la solution envisagée, qui a été présentée aux organisations représentatives du personnel, consistant à maintenir 90 % des emplois dans une structure publique de fret ferroviaire qui succéderait à Fret SNCF dans une « discontinuité raisonnable ».

Le deuxième axe est de garder un opérateur ferroviaire public, non pas dans sa structure actuelle – d’où le terme de « discontinuité » –, mais dans le sens où son capital restera très majoritairement public. Je crois que de nombreux acteurs – clients, chargeurs, autres opérateurs de fret privés – ne souhaitent pas que disparaisse, avec l’opérateur de fret ferroviaire public, une référence essentielle pour l’organisation, la structuration et la visibilité du fret ferroviaire. Pour des raisons de principe, de valeurs, mais aussi d’efficacité écologique et économique, je suis convaincu que nous avons besoin d’un tel opérateur.

Le troisième axe est d’éviter le report modal inversé, ce qui nécessite que l’on puisse continuer d’investir dans le secteur du fret ferroviaire, y compris public. Parmi les aides supplémentaires que je propose que figurent les aides au wagon isolé, ce que l’on appelle les « trains mutualisés » et la « gestion capacitaire », qu’il faut continuer à soutenir. Il serait absurde de mettre en danger le secteur du fret ferroviaire au moment où la Commission européenne travaille au Pacte vert et où la France œuvre pour la transition écologique.

Ces trois conditions supposent certes des efforts. La direction de Fret SNCF les a détaillés en toute transparence aux instances représentatives du personnel. Certaines activités devront être cédées, pour environ 20 % du chiffre d’affaires actuel. Des personnes devront quitter la structure actuelle mais j’ai demandé au PDG de la SNCF de veiller à ce qu’une solution soit trouvée pour tout le monde au sein du groupe. Et, puisque nous anticipons un développement du fret ferroviaire dans les années à venir, y compris pour l’opérateur public, les personnes qui ont travaillé pour Fret SNCF bénéficieront d’une priorité d’emploi.

Le dossier est compliqué et la décision difficile à prendre. La vision d’ensemble doit porter sur le développement du fret ferroviaire public et non pas sur la procédure, dont j’ose espérer qu’elle n’est qu’un épisode, si difficile soit-il. Nous devons surmonter celui-ci pour ne pas gâcher le développement du fret ferroviaire public, sur le plan social, écologique et industriel. Choisir la procrastination, céder à la facilité de laisser la procédure se dérouler pendant deux ans, serait certes plus confortable. Je crois cependant que l’opération de discontinuité dans le cadre ainsi défini et avec les lignes rouges que j’ai rappelées est un choix responsable. Nous l’accompagnons d’un plan d’investissement majeur, pour donner rapidement des perspectives garanties à l’opérateur de fret ferroviaire public et à l’ensemble du secteur, et d’un soutien financier validé par la Commission européenne pour le développement du fret ferroviaire dans les années qui viennent.

M. le président David Valence. Les entreprises montrent en effet une appétence pour le fret ferroviaire plus forte que dans le passé, notamment pour décarboner leurs mobilités – l’ancien président-directeur général de SNCF Réseau, Patrick Jeantet, l’a souligné hier.

Les chargeurs qui travaillent avec Fret SNCF se trouveraient dans une grande incertitude si le Gouvernement laissait la procédure suivre son cours. Comment appréhendent-ils le plan de discontinuité ?

Quel est l’avenir de la gestion capacitaire, l’activité principale de Fret SNCF, qui est le segment le plus dépendant des aides publiques ?

Vous avez évoqué l’investissement dans les infrastructures et dans les matériels, notamment pour remédier aux difficultés d’acquisition des locomotives fret et de valorisation des certificats d’économie d’énergie (CEE). Toutes les régions se montrent-elles aussi désireuses de s’engager aux côtés de l’État pour investir dans des infrastructures dédiées au fret ?

S’agissant du soutien public au fret ferroviaire, DB Cargo semble entretenir un dialogue nourri avec la Commission européenne : pourriez-vous donner des éléments de comparaison à l’échelle européenne ?

M. Clément Beaune, ministre délégué. Fret SNCF a notifié, à la fin du mois de juillet, les chargeurs de sa clientèle d’une probable discontinuité, dans laquelle une nouvelle entreprise conserverait l’essentiel de l’activité. Nombre d’entre eux souhaitent rester clients de l’entreprise publique qui succédera à Fret SNCF. Un délai jusqu’à fin décembre 2023 a été évoqué pour assurer cette bascule ; il pourrait être prolongé sans risque juridique jusqu’au 30 juin 2024. Il y a urgence à donner de la visibilité aux chargeurs, qui la réclament. Si l’on attend le résultat de la procédure, la situation se dégradera. Dans le moins mauvais scénario, ils choisiront un autre acteur du fret ferroviaire, s’ils le peuvent ; dans le pire, ils opteront pour un autre mode de transport. Il est important de ne pas avoir de rupture et de donner vite une visibilité, tout en assurant le temps de la discussion interne à l’entreprise, de la réorganisation, pour que l’opérateur successeur de Fret SNCF soit en place. À ce stade, nous n’avons pas été alertés de mouvements de bascule vers d’autres modes de transport ou d’inquiétude majeure quant à l’existence d’une entreprise telle que Fret SNCF à l’avenir.

Au-delà des chargeurs, l’ensemble des opérateurs de fret, dont l’opérateur public, demandaient de longue date un plan d’investissement, que les représentants du secteur, Fret ferroviaire français du futur (4F), avaient chiffré à 3,5 milliards d’euros d’ici à la prochaine décennie. Nous avons plus que répondu à cette attente, en proposant la somme inédite de 4 milliards d’euros d’investissement, en plus des aides à l’exploitation, pérennisées et renforcées, notamment pour le triage.

Ces 4 milliards d’euros sont nécessairement partenariaux : l’État est prêt à en donner la moitié, soit quatre fois plus que dans la génération précédente de CPER. La négociation avec les présidents de région est en cours, mais l’appétence semble réelle. Dans tous les mandats de région concernés par des infrastructures de fret ferroviaire, la Première ministre et moi-même avons indiqué au préfet des enveloppes pour le fret ferroviaire. Deux régions sont particulièrement concernées, car elles accueillent des gares de triage très importantes. Le président Leroy de la région Grand Est est prêt à investir, ainsi que d’autres collectivités : 80 millions d’euros permettront de rénover entièrement la gare de Woippy, qui le mérite. L’autre gare de triage emblématique, celle de Miramas, fait déjà l’objet d’un plan d’investissement impliquant plusieurs collectivités – région, département, ville –, qui porte ses fruits : il sera poursuivi à hauteur de plus de 40 millions d’euros. L’État prendra sa part, en acquittant au moins la moitié de cet investissement.

Je crois à l’avenir de la gestion capacitaire, notamment aux trains mutualisés qui sont au cœur de l’activité. Ces wagons isolés sont essentiels dans le contexte du développement des exigences écologiques et de l’appétence croissante pour le fret ferroviaire sur le marché du transport de marchandises. Un acteur de référence de cette gestion capacitaire est indispensable : aujourd’hui, c’est Fret SNCF ; demain, cela devra rester un acteur du fret ferroviaire public. Pour ces raisons, nous réinvestissons dans l’infrastructure de triage, qui garantit un marché économique à la gestion capacitaire. Nous devrons aussi développer le transport combiné, sachant que Fret SNCF a développé depuis quelques années une capacité rail-route qui permet au rail de se développer puisque le dernier kilomètre peut être assuré par la route. Ces deux éléments me font croire à l’avenir économique du fret ferroviaire, avec un opérateur public en son centre.

S’agissant des comparaisons européennes, beaucoup semblent avoir des informations que même le gouvernement allemand ne détient pas. On sait qu’une procédure est ouverte à l’encontre de l’opérateur allemand : DB Cargo se voit reprocher des choses qui nous l’ont été en 2005, au moment où nous avons réorganisé le fret ferroviaire. La situation n’est donc pas comparable à celle de la France. Néanmoins, les Allemands discutent aussi avec les autorités européennes pour préserver leur opérateur. Je ne crois pas à cette fable de l’opposition selon laquelle la France se serait couchée devant les injonctions bruxelloises. Dans chacun des rendez-vous que j’ai eus, depuis de longs mois, pour défendre les intérêts de notre fret ferroviaire public, de notre entreprise ou de notre service public, je peux démontrer l’engagement et la sincérité du Gouvernement. Les autorités allemandes sont en train de discuter de types et de montants d’aides différents de ce qui est reproché aux autorités et à l’opérateur français.

Nous savons qu’il existe d’autres cas, aboutissant à des réflexions sur des solutions de discontinuité du même ordre. En Roumanie, par exemple, une procédure est également lancée à l’encontre de l’opérateur de fret ferroviaire.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous exercez des fonctions en lien direct avec les affaires européennes depuis 2016. Quand avez-vous eu à connaître du dossier précontentieux ou contentieux visant Fret SNCF, et à y être intéressé ?

Lorsque le pacte ferroviaire a été adopté et l’établissement public industriel et commercial (EPIC) transformé en société anonyme, votre collègue des transports ou vous-même vous êtes-vous assuré de la viabilité de la nouvelle entité eu égard au contentieux en germe ou déjà lancé ? La Commission européenne a bien désigné SA Fret SNCF comme ayant été soutenue artificiellement, du fait de l’annulation de la dette.

Le dossier SA Fret SNCF a-t-il été traité durant les six mois où la France a assuré la présidence de l’Union européenne, sachant qu’elle avait fait du fret un enjeu majeur ?

Comment expliquez-vous l’urgence que vous mettez à trancher entre les deux options, quand des procédures visant la Roumanie, la Grèce, l’Italie ou l’Allemagne s’échelonnent sur plusieurs années ? Certes, le doute pouvait paralyser les chargeurs et les opérateurs, mais il semble toujours d’actualité : au sein de l’Association française du rail (AFRA), un certain nombre d’opérateurs indiquent qu’ils ne sont pas en mesure de reprendre tout ou partie des vingt-trois flux qui doivent être transférés à la concurrence – hors Rail Logistics Europe, ai-je cru comprendre.

Pouvez-vous préciser le plan de discontinuité ? Disposez-vous d’un agrément officiel de la Commission européenne ou de sa présidente ? Ce plan a-t-il fait l’objet d’une étude d’impact sur l’environnement, s’agissant en particulier du possible report modal routier d’une partie des vingt-trois flux concernés ?

L’une des deux nouvelles sociétés serait une entreprise de transport ferroviaire pour le trafic mutualisé. Nous voulons tous y croire, mais avez-vous étudié sa viabilité ? L’effort considérable d’investissement n’en est qu’à ses débuts : comment seront appliquées les soixante-douze mesures de la stratégie nationale, dont une bonne partie doit porter sur les infrastructures – installations terminales embranchées (ITE), triages, etc. – et n’ont pas encore fait l’objet d’une communication officielle ? Vous avez indiqué que la moitié d’entre elles avaient atteint leur objectif. L’état du réseau conditionnant l’activité du fret, comment parviendrez-vous à atteindre 18 % de trafic ferroviaire d’ici à 2030 ?

M. Clément Beaune, ministre délégué. Jusqu’en août 2016, j’étais conseiller, notamment sur les questions européennes, du ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique Emmanuel Macron. Je n’ai pas eu à connaître de ce dossier dans ces fonctions, car il n’était pas au cœur du périmètre.

J’ai ensuite été nommé conseiller spécial pour l’Europe au sein de la cellule diplomatique du Président de la République, à partir de mai 2017 jusqu’au 26 juillet 2020. Je n’ai pas eu non plus à connaître dans ce cadre de la procédure à l’encontre de Fret SNCF, où les premières plaintes datent de 2016.

En revanche, j’ai travaillé sur ce dossier, quoique de manière plus éloignée que dans ma responsabilité de ministre délégué chargé des transports, à partir de l’automne 2020, en tant que secrétaire d’État auprès du ministre de l’Europe et des affaires étrangères, chargé des affaires européennes. En effet, j’ai pu rencontrer des parlementaires et des commissaires européens, dont la commissaire à la concurrence, Mme Vestager. J’ai également été en contact avec mon homologue chargé des transports de l’époque, M. Djebbari, avec notre représentation permanente, avec d’autres acteurs du système européen, et j’ai pu évoquer la question, de manière peu détaillée, dans cette fonction.

Elle n’est devenue ma responsabilité centrale qu’à partir de juillet 2022 en tant que ministre délégué chargé des transports. Mon agenda public l’atteste, j’ai eu six contacts avec Mme Vestager. Les choses n’ont pas commencé le 18 janvier 2023 : des opérateurs ont déposé des plaintes auprès de la Commission européenne à partir de 2016. Bien qu’elles aient toutes été finalement retirées, la Commission européenne a ouvert une procédure. Cela montre combien la question était sérieuse : ses services, qui sont soumis à des procédures juridiques voire au contrôle du juge in fine, n’ouvrent que rarement des procédures. Or, malgré l’absence de plaintes, la Commission a estimé qu’il existait une aide massivement illégale ou à forte présomption d’illégalité.

Les discussions se sont tenues pendant de longs mois, pour éviter une procédure et faire valoir nos arguments, puis, une fois ouverte, pour y répondre. Mon prédécesseur, Jean-Baptiste Djebbari, a connu les étapes antérieures.

La question du fret ferroviaire et de la décarbonation a été évoquée lors de la réunion informelle des ministres des transports tenue par mon prédécesseur à Toulouse dans le cadre de la présidence de l’Union européenne. Elle fait partie des enjeux pour lesquels la France demande régulièrement une stratégie ou un plan d’investissement européens. Dans le cadre du plan de relance – un plan en partie financé par les aides européennes et soumis à la discussion de la Commission européenne et de nos partenaires –, nous avons fait le choix, comme d’autres pays, d’introduire un élément de soutien au fret ferroviaire.

Pour le cas où cet aspect aurait été sous-jacent dans votre question, je précise que la présidence française du Conseil de l’Union européenne n’a pas été un handicap pour la France. De fait, durant les six mois où elle a assuré cette présidence, la France n’a pas mis ses intérêts et ses arguments dans sa poche avec son mouchoir par-dessus. Elle a veillé à l’ensemble des dossiers correspondant à ses intérêts, notamment celui du fret ferroviaire, qui a été continûment défendu par le secrétaire d’État aux affaires européennes que j’étais, et par le ministre des transports de l’époque. Je ne dispose pas de l’agenda de mon prédécesseur, mais je suis certain que des discussions avec la Commission européenne se sont poursuivies durant cette période sans que nous ne levions notre stylo ou remballions nos arguments.

Je crois profondément à la viabilité pérenne de ce projet. Du reste, la Commission européenne est particulièrement vigilante, dans ses analyses, à propos de l’investissement avisé et de la viabilité économique. Si donc nous adoptons ce scénario en posant des lignes rouges et en pensant qu’il permettra de lever le risque existentiel et juridique, il sera de toute façon soumis à une décision de la Commission, dont les analyses sont généralement plus strictes que les nôtres, pour ce qui est de l’existence ou du maintien d’une viabilité économique pour l’opérateur qui est au cœur de la procédure. En d’autres termes, la Commission ne validerait pas une solution de discontinuité si elle ne pensait pas que l’opérateur était viable. La perspective n’est certes jamais une garantie, mais l’analyse est faite et, avec la gestion capacitaire, le plan d’investissement et les aides d’exploitation combinés – puisque la situation s’examine de manière statique et dynamique –, nous avons les moyens, dans la prochaine décennie, de rendre le fret ferroviaire plus attractif et d’augmenter sa part modale, en particulier avec un opérateur de fret ferroviaire public centré sur la gestion capacitaire, viable et attractif. J’y crois profondément et cette analyse sera, de toute façon, formulée également par les autorités européennes.

En termes de risque et de calendrier, il y a urgence. Vous avez dit que d’autres pays avaient vécu ou subi de longues procédures, mais l’expérience montre, même s’il n’y a pas de certitude absolue en la matière, que lorsque les discussions et l’obtention d’un accord potentiel sont tardives, les solutions de discontinuité, si elles se révèlent finalement nécessaires, sont plus dures et plus brutales. Le précédent d’Alitalia, dans le domaine du transport aérien, a été marqué par 50 % de discontinuité. Il ne s’agit donc pas de négocier à n’importe quelles conditions et pour n’importe quel résultat, mais de faire en sorte que la structure ferroviaire publique conserve 90 % de l’emploi et 80 % de l’activité. Vous avez évoqué vingt-trois flux qui doivent être cédés – j’ai lu à ce propos le mot « sacrifiés », mais il ne s’agit pas que l’activité disparaisse : elle doit être cédée à d’autres opérateurs, dont nous espérons qu’ils resteront dans le domaine du fret ferroviaire. Si elles sont adoptées, ces solutions de discontinuité entraînent une réduction bien moindre du volume, que ce qui a été observé dans de nombreux autres cas. Nous avons donc fixé, pour ce qui concerne nos intérêts, des lignes rouges très claires.

Dans notre pays, la dernière stratégie ferroviaire date de la fin 2021 et le dernier vote du Parlement à ce sujet de l’été 2021, avec la loi « climat et résilience ». Nous observons en 2021-2022 le premier résultat en termes d’inversion de la courbe et de remontée de la part modale du fret ferroviaire. Dans ce contexte, en accompagnant cette démarche d’un plan d’investissement – ce que n’ont pas fait d’autres pays : comparons-nous vers le haut ! –, j’ai la conviction profonde qu’il est préférable de donner rapidement une visibilité à Fret SNCF ou à l’opérateur de fret ferroviaire public, sur le plan social, écologique et industriel, et de dire rapidement aux clients qu’ils ont une perspective dans le fret ferroviaire, avec un opérateur public qui prendra la succession de Fret SNCF.

Nous ne sommes certainement pas à trois jours près, mais il y a urgence, ressentie par les chargeurs, qui le diront certainement devant votre commission d’enquête.

Quant à savoir s’il y a des garanties, la question est légitime de la part de la Commission européenne et j’y apporterai une réponse politique – mais pas politicienne – et une réponse juridique. Tout d’abord, et c’est une raison de plus pour aller vite, les décisions formelles se prennent au vu des solutions appliquées par l’État soumis à la procédure. En d’autres termes, c’est l’instauration de la discontinuité qui entraîne la décision formelle et définitive de la Commission européenne, contrairement à l’idée, qu’on entend parfois exprimer, qu’il suffirait d’obtenir un blanc-seing, puis de mettre les choses en place pour voir ce qu’il advient. Sur le plan juridique, c’est l’inverse : c’est à la condition d’opérer certaines transformations que l’on peut lever le risque que j’ai évoqué.

On m’a demandé pourquoi il faudrait le faire à ce moment-là plutôt qu’à un autre, mais je ne serais pas allé rencontrer les salariés et les syndicats et n’aurais pas écrit un courrier – que je tiens à votre disposition et qui figure, conformément à la loi, dans les dossiers des instances représentatives du personnel – pour annoncer à l’entreprise et à ses salariés des efforts et des garanties si je n’avais pas eu une certitude raisonnable que nous pouvions atteindre cet équilibre avec la Commission européenne. Comme en atteste mon agenda public, que je puis vous communiquer, des échanges ont eu lieu et six rendez-vous ont été organisés, depuis l’été 2022, avec la vice-présidente Vestager chargée de la concurrence. Des échanges formels, écrits, ont eu lieu, que je tiens à votre disposition. Je tiens à votre disposition, comme le prescrivent la loi et le serment que j’ai prêté, l’ensemble des échanges qui ont eu lieu, dont la meilleure liste me semble être, en toute transparence, le courrier que j’ai adressé sur cette base à M. Jean-Pierre Farandou, président-directeur général de la SNCF, en date du 23 ou du 24 mai 2023.

En termes d’impacts modaux, et même si cette cession n’est pas une bonne nouvelle – mais j’assume la recherche de cet équilibre –, le but est que tout ce qui sera cédé, notamment les vingt-trois flux, reste dans le domaine du fret ferroviaire. L’issue de ce combat n’est pas acquise, mais plus vite on donnera de la visibilité à la cession de ces flux, plus il y aura de chances qu’ils soient récupérés par un autre opérateur ferroviaire, ce qui vaut mieux qu’un opérateur de fret non ferroviaire.

Quant au calendrier, je le répète, l’impact global dépendra de nos efforts d’accompagnement et d’investissement – d’où le plan – et de la rapidité avec laquelle nous donnerons cette visibilité à un nouvel opérateur de fret ferroviaire public pour la gestion capacitaire.

Pardonnez-moi de ne pas décrire plus précisément les impacts, mais il est clair que ces derniers doivent s’apprécier de manière dynamique : moins nous aurons d’incertitude et plus vite nous disposerons d’une solution stabilisée et d’une organisation claire, plus nous aurons de chances de garder cette activité dans le domaine du fret ferroviaire public – et du fret ferroviaire tout court. L’idée n’est pas seulement de stabiliser la part modale, ce qui est de toute façon une obligation fixée par la loi, mais d’atteindre une proportion de 18 % et, à cette fin, de mettre en œuvre l’ensemble des mesures prévues, dont le plan renforcé que j’ai évoqué.

Je crois vous avoir répondu, monsieur le rapporteur, à propos du train mutualisé : la question est de savoir quelle en sera la viabilité économique.

J’en reviens à l’analyse de la Commission européenne telle qu’elle ressort de la lettre d’ouverture de la procédure en date du 18 janvier 2023. Je n’ai peut-être pas dit assez en détail – mais vous l’avez fait, monsieur le président – que l’investigation lancée par cette procédure porte sur une longue période qui s’étend de 2007 à 2019 et, pour ce qui est de la masse d’aide, concerne principalement la première décennie de cette période. Nos interprétations divergent parfois avec celles de la Commission européenne, mais ce qui a été fait, notamment avec la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, est neutre à l’appréciation de la Commission européenne, qui ne nous reproche pas l’organisation ni le transfert de dette opérés à cette époque – une autre organisation n’aurait pas empêché l’enquête. En outre, je le répète, l’immense majorité des sommes concernées, plus de 5 milliards d’euros au total, est évaluée et examinée sur la période de 2007 à 2017.

M. Jean-Marc Zulesi (RE). Je salue l’action que nous avons portée ensemble, notamment avec le maire de Miramas, pour faire de la gare de triage de cette ville une priorité et pour que des investissements arrivent rapidement.

En premier lieu, pourriez-vous nous retracer d’une manière synthétique l’évolution des tarifs des péages pour le fret ferroviaire, notamment pour la période 2007-2017 ?

Quelle a été, sur cette même période, l’évolution de la part modale – que nous avons voulu porter de 9 % à 18 %, dans la loi d’orientation des mobilités, et pour laquelle nous avons fixé une date avec la loi « climat et résilience » ?

Comment interprétez-vous le fait que la France ait persisté à appliquer ces aides, compte tenu du risque encouru au niveau européen, et comment éviter de rencontrer à l’avenir le même type de problème ?

Enfin, comment pouvons-nous nous assurer que le report modal ne se fera pas vers la route et éviter de perdre l’ambition que nous avons promue notamment à l’occasion de la loi « climat et résilience » ?

M. Clément Beaune, ministre délégué. La question du péage est essentielle car, pour le fret comme pour le reste du système ferroviaire, le prix des péages en France est le plus élevé d’Europe, ce qui est une faiblesse et un motif de vigilance. Sans revenir sur le trafic de voyageurs, qui est spécifique et n’est pas l’objet de notre débat, je rappellerai que c’est la raison pour laquelle nous avons instauré des aides au péage pour tous les opérateurs de fret ferroviaire, mesures transversales dont Fret SNCF bénéficie largement. Dans le paquet d’aides à l’exploitation que j’évoquais, deux grandes catégories se distinguent : les aides au wagon isolé et les aides au péage. Plus précisément, dans l’effort que nous faisons pour l’avenir et que j’ai annoncé au printemps 2023 pour la décennie qui vient, et en tout cas jusqu’à 2030, nous maintenons et pérennisons les aides au péage au niveau post-plan de relance et nous augmentons encore les aides au wagon isolé. Sans ces aides au péage, la réduction de la part modale du fret serait sans doute très forte, avec une baisse de compétitivité du fret ferroviaire par rapport aux autres modes de transport de marchandises. Selon une estimation de 2015 du Commissariat général au développement durable, en effet, sans ces mesures, l’augmentation du coût du péage serait de 150 %. Le prix des péages est certes élevé, mais il est compensé par ce mécanisme que nous pérennisons pour l’ensemble des opérateurs de fret ferroviaire dans les années qui viennent. Dans le même temps, nous renforçons et pérennisons aussi, je le répète, les aides au wagon isolé.

Pour ce qui est de la part modale, c’est à la fin des années 1990 et au début des années 2000 que la chute a été la plus spectaculaire, la part du fret ferroviaire dans l’ensemble du fret total, qui était de 20 % environ au début de la décennie 1990, chutant jusqu’au début des années 2000 pour se stabiliser en 2006 à un point bas, de l’ordre de 10 %. La situation est ensuite restée assez stable autour de ce chiffre jusqu’à une date très récente où, depuis notamment le réinvestissement permis par le plan de relance, nous sommes parvenus à faire réaugmenter – de manière certes encore modérée, autour de 11 % – la part modale du fret. Le trafic est désormais le plus élevé en volume depuis 2015 et la part modale la plus élevée depuis 2017.

Notre objectif, fixé par le Parlement, est ambitieux : il s’agit de doubler la part modale par rapport à la référence de 9 % fixée au moment de l’adoption de la loi « climat et résilience », estimation basse qui devrait être portée à 18 % d’ici à 2030.

Comment expliquer à la fois la persistance des aides et la sécurité des aides existantes ? Pour ce qui concerne la persistance des aides, je ne peux pas interpréter toutes les décisions prises ces dernières années, mais les aides à l’exploitation et au fonctionnement successivement créées montrent bien que le problème n’était pas une forme d’abandon par l’État de l’opérateur Fret SNCF, qui était très soutenu – mais cela n’a pas permis d’augmenter la part modale, ce qui montre que ce n’était pas là le seul problème. Je ne peux pas évaluer le risque juridique pris à l’époque, mais nous avons accumulé les éléments d’une situation jugée – je m’exprime prudemment, car la procédure est en cours – illégale par la Commission européenne sur plus de dix ans.

Je répète que les dernières aides créées par mes deux prédécesseurs, notamment au moment du plan de relance, ont été notifiées et validées par la Commission européenne. Le cadre juridique dans lequel nous nous inscrivons aujourd’hui, où 300 millions deviennent 330 millions par an de soutien à l’exploitation, est validé et il faudra de toute façon le notifier à nouveau pour l’avenir, selon la procédure européenne, au cours de l’année 2024. Étant donné que nous octroyons les mêmes types d’aides que celles qui sont validées et s’appliquent depuis, au moins, le plan de relance, je ne doute guère de leur validation par la Commission : bien que nous augmentions le niveau d’aide, nous n’en changeons pas la nature.

La question était légitime, mais il ne faut pas rejouer le match du passé : nous avons aujourd’hui un cadre d’aides assumé, et l’Europe n’interdit pas davantage les aides au fret ferroviaire que l’existence d’un opérateur du fret ferroviaire public. Ne faisons pas de mauvais procès ! Il n’y a pas d’interdiction de principe aux aides, qui doivent être notifiées intégralement et validées pour s’inscrire dans le cadre autorisé. Celles qui sont aujourd’hui en vigueur ont été validées et seront notifiées à nouveau dans les prochains mois.

M. le président David Valence. Nous avons relevé hier qu’entre 1968 et 1994 – donc avant la période que vous évoquiez –, la part modale du fret ferroviaire a été divisée par trois en France, alors qu’il n’y avait à l’époque qu’un seul opérateur présent sur le marché. Comme vous le disiez, le redressement de la part modale observé en 2021-2022 est le premier depuis des décennies, mais ces exercices sont aussi les premiers depuis des décennies où Fret SNCF n’est pas déficitaire.

M. Clément Beaune, ministre délégué. Je tenais à préciser ce point, qui complète bien la question de la part modale. Le résultat d’exploitation de Fret SNCF était de – 200 millions d’euros en 2001, de – 300 millions en 2002 – il s’est donc dégradé avant la libéralisation –, puis de – 400 millions en 2003 et – 325 millions en 2004.

Et puisque nous parlions de viabilité, monsieur le rapporteur, ce n’est pas par l’opération du Saint-Esprit, mais grâce à des aides notifiées et à la réorganisation des efforts consentis par les salariés de Fret SNCF depuis la réforme de 2020 qu’en 2021 et 2022, le résultat est redevenu positif et que la part modale augmente. Je suis donc confiant pour l’avenir car, même si ce n’est pas de gaieté de cœur et si nous nous en serions bien dispensés, la réorganisation à laquelle nous procédons intervient dans un contexte où l’opérateur de fret ferroviaire public a des clients, affiche un résultat positif et s’est transformé. Sa situation n’est donc pas du tout la même qu’il y a quinze ou vingt ans, où il n’avait que très peu de perspectives de marchés.

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). Monsieur le ministre, chacun souscrit à l’ambition que vous nous exposez de porter la part modale de 9 % à 18 %, mais comment est-ce possible, alors que le plan de discontinuité liquidera 263 conducteurs chez Fret SNCF ? Vous proposez, en somme, de faire plus avec moins de moyens pour l’opérateur public historique.

S’agissant du risque de transfert vers la route des vingt-trois flux dont vous avez négocié la cession hors du périmètre de Fret SNCF, avez-vous des garanties que ces vingt-trois flux resteront affectés au rail au terme de la procédure, ou y a-t-il un risque que ce fret soit reporté vers la route ? Avez-vous, notamment, de la visibilité à propos du train Perpignan-Rungis, sujet emblématique sur lequel j’ai beaucoup travaillé ?

Vous n’avez pas répondu à la question de la part de responsabilité de la réforme du ferroviaire, largement combattue à l’époque, dans la transformation de Fret SNCF en société anonyme. La nécessité d’investir dans cette société pour la relancer est précisément l’un des griefs de la Commission européenne dans le cadre de son enquête.

J’ajouterai une dernière question, un peu piquante : on nous dit que l’ouverture à la concurrence et la libéralisation n’auraient finalement pas contribué à détruire le fret ferroviaire et qu’il n’y a pas de problème de ce côté-là, mais les chiffres de Fret SNCF font apparaître que le nombre de cheminots est passé de 20 000 à moins de 5 000, que le nombre de triages a diminué, que le nombre de terminaux combinés a été divisé par deux et que le nombre d’embranchements temporaires, ou du moins de ceux qu’il est possible d’utiliser, quasiment divisé par cinq : ne faudrait-il pas faire différemment ? Après des années d’expérience de la libéralisation, on voit que ça n’a pas marché et que cette évolution a eu un impact négatif sur le transport de marchandises, la condition sociale des salariés et notre réseau ferré. Le moment n’est-il pas venu de nous diriger plutôt vers un transport public ferroviaire important et sorti des logiques de marché ?

Mme Mireille Clapot (RE). Monsieur le ministre je salue l’ambition de votre ministère, qui est aussi la nôtre, de soutenir le fret ferroviaire public.

La vraie concurrence n’est pas entre deux opérateurs ferroviaires car, comme me l’a appris une vie professionnelle antérieure, un chargeur qui a des marchandises à transporter ne choisit pas entre deux opérateurs ferroviaires, mais principalement entre le fer et la route – car le fluvial ne me semble pas vraiment d’actualité.

Le fond du problème me semble être la qualité de service de la SNCF. Pour qu’un chargeur préfère le train au camion, il doit être assuré de sa ponctualité et du respect des engagements. Il doit aussi être certain que le matériel est adapté et que le service y est associé – de plus en plus souvent, en effet, les conducteurs de camions déchargent les marchandises à l’arrivée. Se pose également la question du niveau de prix.

Cette question ne nous éloigne pas du sujet car elle touche aussi aux investissements, qui ne concernent pas seulement le rail et le matériel roulant, mais aussi le numérique, les ressources humaines, voire une stratégie commerciale. Quelle est l’ambition poursuivie et quels sont les moyens donnés à ses objectifs ?

M. Clément Beaune, ministre délégué. Monsieur Portes, les conducteurs représentent certes l’essentiel de l’activité, mais la question des effectifs est plus large. Il ne s’agit pas d’avoir moins d’agents, dont les conducteurs, dans le système du fret ferroviaire. Comme je l’ai dit, 10 % environ des emplois de l’opérateur Fret SNCF ne seront plus au sein du nouvel opérateur ferroviaire public, dont la dénomination n’existe pas encore. On ne fait pas avec moins, on fait avec 236 conducteurs et 400 agents environ au total qui doivent rester dans le système du fret ferroviaire, même si c’est auprès d’autres opérateurs. S’ils ne trouvent pas de solution, j’ai pris l’engagement social qu’ils puissent rester dans le groupe SNCF et revenir à l’activité de fret, à laquelle nous espérons que nos investissements permettront de se développer à nouveau, notamment en termes de gestion capacitaire. Il ne s’agit donc pas de supprimer des effectifs dans l’ensemble des opérateurs de fret ferroviaire ni de faire plus avec moins, mais plutôt, comme le dit Mme Clapot, que les compétences de ces personnels restent dans le système ferroviaire – chez un autre opérateur peut-être, mais un opérateur de fret ferroviaire.

C’est évidemment compatible avec l’ambition de développement du fret ferroviaire, car le but est d’éviter le report modal vers la route et les camions. Quelle meilleure façon existe-t-il de le faire – je l’assume et je le pense profondément – que d’investir et de soutenir l’investissement et l’exploitation avec des aides légales, afin d’éviter de nous heurter au même problème dans cinq ans, mais aussi d’aller vite pour éviter que les chargeurs ne se demandent s’ils trouveront encore, dans six, neuf ou dix-huit mois, une entreprise de fret ferroviaire garantissant le transport ? Il faut pouvoir leur dire rapidement qu’ils disposeront d’un opérateur de transport ferroviaire qui pourra être, selon le cas, celui qui aura succédé à Fret SNCF ou un autre.

Nous ne supprimons donc pas 400 agents du système de fret ferroviaire. Il faut même aller plus loin et des garanties précises seront données pour permettre, dans certains cas, une sous-traitance d’un opérateur à l’opérateur ferroviaire public. Il ne s’agit donc pas d’avoir moins d’acteurs et moins d’agents du système de fret ferroviaire – loin de là ! Il s’agit aussi, évidemment, d’assurer aux personnels statutaires ainsi qu’aux personnels contractuels, qui représentent environ 10 % des effectifs, une garantie totale d’emploi au sein du groupe chaque fois qu’ils le souhaitent ou qu’il en est besoin.

Pour ce qui est des flux transférés à d’autres opérateurs, qui représentent environ 20 % de l’activité, et même si, je le répète, je préférerais que nous puissions nous dispenser de cette cession, l’ordre de grandeur n’est pas du tout le même que celui qu’on observe à l’occasion de procédures européennes à peu près équivalentes dans le domaine des transports et de la logistique, où la discontinuité se traduit par une réduction d’environ 50 % des volumes.

Un calendrier rapide doit être établi pour ces activités, non pas pour brutaliser quiconque, mais pour donner rapidement une perspective quant au maintien des flux concernés dans le mode du transport de fret ferroviaire. Les trois axes que je défends sont l’emploi, l’existence d’un opérateur de fret ferroviaire public et, évidemment, l’exigence écologique d’éviter un transfert du train vers le camion et la route.

Les choses ne sont pas faites mais les cessions et les transferts doivent intervenir rapidement pour que cette activité soit reprise par d’autres opérateurs de fret ferroviaire plutôt que par des opérateurs de fret recourant à d’autres modes de transport.

Un cas emblématique en la matière est celui du train des primeurs, le Perpignan-Rungis, auquel je connais votre attachement et que nous avons déjà évoqué. Ce train, soutenu par l’État, continuera à l’être. Preuve que nous restons dans un cadre de régulation publique, ce train a besoin de subventions pour fonctionner, mais cela ne me pose aucun problème, compte tenu des services écologiques essentiels rendus. Nous assumons donc l’idée de faire fonctionner notre système ferroviaire avec des subventions, y compris le fret, et même lorsque l’opérateur n’est pas Fret SNCF.

Je rappelle que, même si je n’étais pas alors ministre des transports, c’est la majorité actuelle, avec le gouvernement de Jean Castex, qui a relancé ce train – si elle ne l’avait fait, il n’existerait plus – en mettant sur la table 12 millions d’euros pour financer cette activité importante et symbolique. Assumons-le. Des manifestations d’intérêt régulières sont prévues. Compte tenu de la nouvelle situation, nous procéderons en 2024 au prochain appel, initialement prévu pour 2025. Je l’ai dit, je m’y suis engagé et je l’ai même prouvé avec un appel à manifestation d’intérêt que mon ministère a lancé à la fin du mois d’août : nous faisons appel à un opérateur, avec des subventions d’État, pour que le train des primeurs continue à circuler dans les années qui viennent. Quant à l’identité de l’opérateur, c’est précisément l’objet de l’appel à manifestation d’intérêt en cours. Quoi que l’on pense de l’opérateur qui sera choisi à l’issue de la procédure, je vous garantis que ce train continuera à circuler : si nous l’avons relancé, ce n’est pas pour l’abandonner ! Ce train a connu des difficultés en début d’année : l’une technique, avec un déraillement à Carcassonne, et l’autre sociale, disons-le franchement, avec des mouvements de grève – je le respecte, mais c’est un fait. Nous avons relancé la liaison dès le mois de mai et elle continuera à fonctionner avec le soutien de l’État au titre de cet appel à manifestation d’intérêt.

Pour ce qui est de la réforme opérée par la loi ferroviaire de 2018, soyons très précis : comme le démontrent les chiffres, son premier impact sur le fret a été de remettre Fret SNCF en situation de viabilité économique. La réforme de 2018-2020 n’est pas étrangère aux résultats positifs, qu’il faut consolider, de Fret SNCF que le président Valence et moi-même avons rappelés, et qui sont aussi les résultats de la part modale.

Le premier impact de la réforme et de la coordination qu’elle a permise a été de mettre un terme aux déficits que, dès avant la libéralisation, l’opérateur connaissait chaque année. On le doit évidemment aux agents de la SNCF et de Fret SNCF, dont les efforts considérables portent des fruits visibles pour l’activité économique.

J’évoquerai aussi deux points techniques. Tout d’abord, le transfert de dette opéré de l’unité à la SA est l’un des griefs examinés par la Commission européenne, mais cela ne change pas la situation économique ni l’appréciation globale portée par la Commission. Un deuxième point technique évoqué dans la lettre et dans l’investigation de la Commission européenne est que, sur les 5,3 milliards d’euros d’aides reprochées, 170 millions d’euros portent sur la période postérieure à 2017 – cette information est dans le domaine public. Sans ces 170 millions d’euros, qui représentent une toute petite partie de l’ensemble et dont nous contestons l’illégalité, il resterait encore 5,1 milliards d’euros en jeu. La question n’est donc pas là : elle est de savoir si nous attendons, si nous sommes capables de rembourser, le cas échéant, 5,3 milliards d’euros et comment nous répondons à cette menace. Voilà donc le contenu du calendrier retenu par la Commission européenne dans la procédure qu’elle a ouverte en janvier dernier.

Quant à la libéralisation du fret – qui n’est, du reste, pas tout à fait l’objet de cette audition –, on peut certes y être défavorable, mais elle procède d’un débat européen. Je ne dirai pas, pour ma part, que c’est la faute de Bruxelles, car les gouvernements et les majorités successifs ont participé à cette discussion et en ont accepté l’issue. Je constate toutefois, et chacun en conviendra, que la situation était très dégradée avant la libéralisation. En tout cas, même si vous pensez que la libéralisation a eu un mauvais effet, ce n’est pas l’ouverture à la concurrence qui a causé le déficit de Fret SNCF, car cette situation était bien antérieure, de même que le recul massif de la part modale : entendons-nous au moins sur le fait que la libéralisation n’est pas du tout le facteur déclencheur.

Par ailleurs, dans certains des autres pays européens soumis aux mêmes règles, la part du fret ferroviaire n’a pas décroché, elle a même augmenté. Les facteurs sont nombreux, dont la structure industrielle. L’Allemagne, dont la tradition de fret ferroviaire est plus établie que la nôtre, a peut-être aussi davantage investi dans les infrastructures et son industrie a moins reculé que la nôtre, ce qui se traduit par une plus grande activité économique pour le fret ferroviaire. La libéralisation s’est ainsi traduite en Europe, avec un même cadre légal, par un paysage très diversifié en termes de part modale du fret. Nous pourrions certes avoir un débat sur la libéralisation, qui nous occuperait un long moment, mais accordons-nous sur le fait que les problèmes ont commencé bien avant et n’ont pas augmenté ensuite, puisque la part modale du fret est stable depuis 2006 environ et remonte aujourd’hui, à cadre légal identique – ce qui prouve que c’est possible –, et que d’autres pays ont fait mieux que nous avec moins d’aides. Ce n’est donc pas le montant du chèque qui fait la viabilité du fret.

J’assume totalement, pour répondre à M. Zulesi, le fait que ce secteur doit être soutenu par des subventions dans un cadre sécurisé. Nous le faisons et nous le renforçons, avec un effort d’investissement inédit actuellement et pour les années qui viennent, notamment pour les triages.

Madame Clapot, comment un chargeur choisit-il un opérateur ? Je ne suis pas chargeur et je n’ai pas travaillé dans ce secteur, mais on entend diverses critiques à l’endroit de certains opérateurs, dont Fret SNCF – mais pas seulement –, quant à la qualité de service ou à la fiabilité des circulations. C’est sans doute vrai, mais ce qui m’intéresse, en tant que responsable public, est de savoir ce que nous pouvons mieux faire – en l’espèce, deux choses. D’abord, même si le trafic voyageurs est important, il ne faut pas toujours le privilégier dans nos sillons par rapport au fret, même en cas, par exemple, de mouvements sociaux, sous peine de ne pas être cohérents avec notre ambition en matière de fret. Deuxièmement, il faut investir dans nos infrastructures, car les agents accomplissent un travail formidable avec une infrastructure dégradée. Sans être un expert technique, j’ai été très frappé de constater qu’à Woippy, à Miramas ou au Bourget, les infrastructures n’étaient pas à la hauteur d’investissements modernes, et cela depuis longtemps. Plus encore, donc, que sur l’exploitation, nous devons faire porter l’effort de financement sur l’investissement et tout particulièrement sur la remise à niveau de nos gares de triage. C’est ce qui assurera, au bout du compte, la qualité du service et qui poussera les chargeurs à rester dans le domaine ferroviaire au lieu de se reporter sur la route.

Enfin, et vous me pardonnerez de jeter ce pavé dans la mare, je soulignerai l’importance de quelques grandes infrastructures ferroviaires de fret, comme le terminal de Cherbourg-Mouguerre, dans lequel nous investissons avec Lohr, une entreprise française qui produit des wagons, ou au Lyon-Turin, à propos duquel je n’ouvrirai pas le débat, mais qui est l’une des questions qu’il nous faut traiter. Nous avons besoin de lignes de fret ferroviaire qui assurent une activité économique, notamment pour l’opérateur ferroviaire public.

M. le président David Valence. Hier, votre lointain prédécesseur Jean-Claude Gayssot a plaidé avec beaucoup de force devant notre commission d’enquête pour la liaison Lyon-Turin.

M. Vincent Thiébaut (HOR). Les infrastructures sont absolument nécessaires pour pouvoir développer rapidement, dans les années à venir, le fret ferroviaire, qui présente deux aspects. D’un côté, les wagons isolés, qui demandent des infrastructures permettant un chargement vertical. De l’autre côté, les autoroutes ferroviaires, qui sont une véritable alternative au transit routier par semi-remorques parcourant de très longues distances, tel que nous le vivons en Alsace et dans la région Grand Est, où ces transits en provenance des ports d’Anvers et de Rotterdam se dirigent vers le sud de la France ou de l’Europe.

En matière d’infrastructures de ces autoroutes, deux cultures coexistent, comme cela a été évoqué hier durant l’audition de M. Jeantet. Le problème qui se pose est celui des gabarits. Le gabarit GP400, dont on parle beaucoup aujourd’hui, nécessiterait des travaux d’infrastructure importants. De fait, d’après les estimations, les investissements nécessaires aux autoroutes ferroviaires européennes auraient un coût de l’ordre de 3,5 à 4 milliards d’euros et la durée de travaux serait de vingt à trente ans, ce qui est contraire à notre volonté d’aller vite.

D’autres solutions efficaces existent, notamment celle de Lohr Industrie, que vous avez citée et qui propose des chargements horizontaux entraînant des coûts moindres, car cette solution ne nécessiterait pas de gros travaux notamment sur les infrastructures, hormis l’aménagement des quais de chargement et de déchargement, qui permettrait d’effectuer rapidement ces opérations.

Pouvez-vous nous éclairer sur votre vision des infrastructures, élément important du développement ferroviaire ?

Permettez-moi d’évoquer enfin, à titre de complément, le coût de la connexion des entreprises au réseau ferré. Ainsi, dans la circonscription dont je suis élu, deux entreprises logistiques importantes – Faure et Machet, bien connue, et Jung Logistique –, situées l’une et l’autre à moins de 100 mètres des rails, se sont vu annoncer par la SNCF un coût de raccordement de 10 millions d’euros, qu’elles ne peuvent pas financer. Il est également arrivé que des entreprises du Nord Alsace voulant financer elles-mêmes la connexion se heurtent à un refus de SNCF Réseaux. Pouvez-vous évoquer en quelques mots ce sujet ?

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Dans votre propos introductif, vous avez évoqué la perspective positive d’un accroissement de 9 % à 18 % de la part des marchandises transportées par le train, et avez rappelé fort justement que les opérateurs du fret souhaitent que cela se fasse rapidement – à quoi j’ajouterai que cela doit aussi être décarboné. Comme nous souhaitons également, au groupe Écologiste, que cela aille vite, je vous poserai deux types de questions, l’une en tant que membre de la commission des finances et rapporteure spéciale sur les transports, l’autre pour mettre en relation d’autres modalités de fret.

Ma première question porte sur l’aide à l’exploitation : vous avez annoncé un prolongement des plans de relance de 330 millions d’euros par an à partir de 2025. Pourquoi pas à partir de 2024, puisque le diagnostic est posé, que les besoins sont exprimés et clairement comptabilisés, et que Fret SNCF est parfaitement capable de mener les premiers travaux permettant un trafic plus important sur ces voies ?

Ma deuxième question porte sur les aides à l’investissement, pour lesquelles vous faites état d’un chiffre de 4 milliards d’euros entre 2023 et 2032 : quel en sera le montant entre 2024 et 2027 ? Vous dites en effet qu’il faut que cela aille vite et nous partageons votre diagnostic.

Un autre type de questions concerne la nécessaire coordination entre le fret ferroviaire et le fret fluvial. Comment pensez-vous y parvenir financièrement ? Qu’en sera-t-il du fret fluvial, avec lequel il existe une vraie complémentarité des chargements, en réservant le routier au dernier kilomètre ? Enfin, à quand des assises du fret, y compris sur cette question du dernier kilomètre, et organisées non par les associations, qui se démènent dans ce domaine, mais par votre ministère ?

M. Clément Beaune, ministre délégué. Les autoroutes ferroviaires sont au cœur de la stratégie d’investissement, avec une contribution financière d’environ 15 millions d’euros chaque année. Cinq sont en activité et d’autres ont été relancées par le Gouvernement de Jean Castex, parmi lesquelles le train des primeurs entre Perpignan et Rungis et le Sète-Valenton. Le Calais-Sète est en cours d’instruction, de même que le Cherbourg-Mouguerre, qui résulte d’un partenariat entre deux belles sociétés françaises, Brittany Ferries et Lohr, et dont nous espérons la mise en service d’ici à la fin de 2024. Nous doublerons ainsi quasiment le nombre de nos terminaux par rapport à 2020.

La question des gabarits est régie par un règlement européen sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport (RTE-T). Plusieurs axes sont mis au gabarit P400, dont l’axe atlantique et le Cherbourg-Mouguerre. Cet investissement est en partie pris en charge par l’État.

La question des coûts de connexion est récurrente. Des cofinancements d’État sont possibles dans le cadre des CPER, mais il me paraît sain que, systématiquement, l’entreprise y participe. Il n’en reste pas moins que le soutien de l’État doit être probablement plus important et que, parfois, les coûts sont un peu élevés. Je suis prêt à regarder ce qu’il en est avec SNCF Réseau.

S’agissant de l’augmentation des aides à l’exploitation, je partage le sentiment d’urgence qui vient d’être exprimé. Nous ferons aussi vite que possible mais dans un cadre sécurisé. Je ne voudrais pas que, dans quelques années, nous nous retrouvions pour discuter de leur remboursement ! L’ensemble sera à nouveau notifié, le plus rapidement possible, et nous pourrons alors maintenir et augmenter notre soutien. Ces aides s’élèvent déjà à 300 millions par an. Dès que possible, d’ici à la fin de 2024 et le PLF pour 2025, nous les porterons à 330 millions. Si nous pouvons aller plus vite, bien évidemment nous le ferons.

Les 4 milliards d’euros d’investissement constituent un engagement important pour la décennie, mais 2 milliards environ abonderont d’ores et déjà la génération de CPER 2024-2027 que nous négocions et que nous signerons d’ici à la fin de l’année. La part de l’État dans les mandats CPER notifiés aux préfets par la Première ministre et votre serviteur s’élève à environ 900 millions – nous pourrons aller un peu au-delà en fonction des négociations avec les présidents de région. Comme toujours dans ce cadre-là, l’État investit un peu moins de la moitié de la somme globale et les régions et les autres collectivités, un peu plus. Nous pouvons donc espérer 1,1 milliard de la part des collectivités et, ainsi, atteindre l’objectif de 2 milliards. Les premières discussions avec les régions montrent combien le fret est une priorité commune.

En 2020, nous avons coordonné les stratégies nationales fluviale et du fret car, dans certains cas, des liens multimodaux sont possibles entre Voies navigables de France (VNF) et SNCF Réseau. Le PLF pour 2024 prévoit d’ailleurs un effort important en faveur de l’emploi à VNF. Nous révisons également les dispositifs de CEE. Sans doute est-il possible de mieux faire en matière de multimodalité et de coordination entre les axes fluviaux et ferroviaires. Le Président de la République a récemment réaffirmé que l’axe rhodanien Méditerranée-Rhône-Saône, maritime, fluvial et ferroviaire, était une priorité. D’ici à la fin de l’année, je dois proposer une stratégie multimodale pour y développer le fret décarboné. Nous pouvons encore progresser en matière d’investissements combinés, même si nous n’en sommes guère familiers : le port de Marseille n’a pas de lien avec la Compagnie nationale du Rhône ou les chambres de commerce et d’industrie qui, parfois, réunissent les chargeurs.

Sans parler d’assises du fret, je suis prêt à discuter avec vous de l’application et de l’accélération des stratégies du fret ferroviaire et fluvial, notamment dans le cadre de l’examen du budget.

M. le président David Valence. Des concertations de ce type existent dans certaines régions, dont le Grand Est.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Vous êtes très optimiste à propos de l’examen du budget : j’espère que vous avez raison et qu’il ne sera pas écourté…

Compte tenu des signaux positifs dans le domaine du fret ferroviaire, de la part de plus en plus grande qu’il prend dans le transport de marchandises et des résultats de Fret SNCF, je m’étonne que la procédure engagée par la Commission européenne arrive maintenant. Cela illustre la limite des traités et des règles européennes qui, en l’occurrence, sont contradictoires avec les actions nécessaires à la décarbonation de notre économie et de nos échanges. La France, avec ses partenaires, aurait dû réfléchir aux moyens d’en changer afin d’atteindre notamment les objectifs de la COP 21. Les aides qui ont été déployées, pour ne pas avoir peut-être été correctement notifiées et validées, n’en étaient pas moins légitimes que celles que vous allez débloquer. C’est ubuesque ! J’invite le Gouvernement à saisir cette question à bras-le-corps.

Disposez-vous d’un document attestant l’accord de la Commission européenne sur la solution de discontinuité ?

Parmi les vingt-trois flux, combien ont-ils trouvé preneurs ? Très peu, me semble-t-il. Avez-vous réalisé une étude d’impact sur le risque environnemental que représenterait le transfert de certains d’entre eux vers la route ? Est-il possible de demander au Gouvernement et à la Commission européenne de maintenir au sein de Fret SNCF les flux qui n’auraient pas trouvé preneurs ?

En cas de liquidation, à qui reviendraient les actifs de Fret SNCF ? Je ne vois pas comment la SNCF pourrait ne pas en hériter. Dès lors, qu’est-ce qui empêcherait de créer une nouvelle entité publique consacrée au fret afin de reprendre tous les flux de Fret SNCF ?

M. Pascal Lecamp (Dem). L’État finance-t-il intégralement les 4 milliards prévus dans le cadre des deux générations de CPER ou cet investissement est-il grosso modo partagé par les collectivités ?

Le grand plan de réindustrialisation créera de nouveaux besoins de transports et le fret ferroviaire sera vraisemblablement de plus en plus indispensable. Tel qu’il est élaboré, il prévoit un retour à la situation des années 2000, où la part modale s’élevait à 18 %. Est-il envisageable de poursuivre cet effort d’investissement afin qu’elle atteigne 25 % ou 30 % à plus long terme, y compris dans le cadre de la transition écologique ?

La subvention au train des primeurs, qui est fondamental, sera-t-elle maintenue quel que soit l’opérateur à venir ?

M. Matthieu Marchio (RN). Est-on certain que Fret SNCF serait condamné à rembourser l’aide perçue ? Si oui, à qui ?

La France s’étant engagée à réduire les émissions liées aux transports conformément aux exigences de Bruxelles, pourquoi le Gouvernement n’envisagerait-il pas de demander une clause de sauvegarde spéciale afin d’assurer la pérennité de son marché du fret ferroviaire ?

Dans le plan que vous avez envisagé, Fret SNCF céderait 20 % de son chiffre d’affaires, ce qui entraînerait un transfert de 10 % des effectifs, soit 500 emplois. Une garantie de sauvegarde de l’emploi est-elle prévue ? Les premières victimes éventuelles ne seraient-elles pas les personnels qui ne bénéficient pas du statut spécial de la SNCF ?

La mise en service de routes électriques permettant de recharger les véhicules en roulant est envisagée en Allemagne, en Suède, mais également en France, sur l’A10. À long terme, celles-ci ne constitueront-elles pas une entrave pour le développement du fret ferroviaire ?

En perdant son cœur de métier, la nouvelle structure ne risque-t-elle pas d’être dans le rouge ? Le Gouvernement pourra-t-il aider le nouvel opérateur public ?

M. Clément Beaune, ministre délégué. Nous n’aurons sans doute pas le même point de vue, M. Sansu et moi, sur la pertinence des règles régissant les aides de l’État mais, comme lui, je pense que le cadre doit évoluer. Une telle évolution s’impose aussi en raison de la transition écologique, qui nécessite des investissements considérables et pas seulement publics. Quoi qu’il en soit, la multimodalité, les frets fluvial et ferroviaire bénéficient et bénéficieront encore davantage du soutien public.

Le cadre européen des aides d’État a d’ailleurs déjà évolué à la suite du plan de relance et au regard des questions liées à la décarbonation. Des aides d’État massives soutiennent la production de batteries électriques et le développement du secteur de l’hydrogène. Grâce à la France et, parfois, de l’Allemagne, les règles régissant les aides ont ainsi été assouplies sur le plan européen. Sur un plan national, il est possible d’aider durablement le fret ferroviaire et c’est ce que nous ferons, mais le cadre public exige que les différents opérateurs de fret ferroviaire le soient. C’est ce que nous faisons depuis au moins 2020 avec les aides à l’exploitation.

L’aide au wagon isolé bénéficie largement à l’opérateur qui les utilise le plus, donc, aujourd’hui, à Fret SNCF, qui restera demain un opérateur ferroviaire public, mais dans des conditions concurrentielles équitables.

Nous devons toutefois répondre au problème auquel nous sommes confrontés, qui n’est pas seulement « moral » mais légal : je dois faire face à un risque vital pour un opérateur. La différence avec ce que nous avons vécu pendant vingt ans, c’est que Fret SNCF est à l’équilibre grâce aux réformes successives, notamment à celle de 2020, et aux efforts de ses agents, qui rendent un service de meilleure qualité, qui se sentent plus soutenus et qui doivent l’être encore davantage.

Nous avons eu avec la Commission européenne des échanges oraux et écrits mais la procédure est encore en cours. Les garanties dont nous disposons doivent permettre de créer une nouvelle organisation – la fameuse discontinuité – qui, je le crois, sera validée, mais la décision de la Commission européenne ne sera formalisée qu’après. Nous devons donc aller vite afin de ne pas vivre avec une épée de Damoclès. Des échanges précis, des garanties et un certain nombre d’accords m’ont permis, le 23 mai, d’assumer ce choix devant les salariés. Je vous communiquerai l’ensemble des documents que vous souhaitez.

S’agissant des vingt-trois flux, le processus a commencé au début du mois d’août, après la procédure devant les instances représentatives du personnel engagée fin mai par la direction de Fret SNCF et du groupe ; le 30 juillet, les clients ont été informés de la probable création d’une nouvelle organisation. La date butoir du 1er janvier 2024 peut, quant à elle, être reportée jusqu’au 30 juin 2024 afin de trouver un maximum de repreneurs. L’essentiel des flux doit être encore attribué mais, au 13 septembre, il est assez normal que ce soit le cas. Avec l’entreprise, je m’engage à vous faire part des attributions au fur et à mesure.

Nous devons nous battre pour trouver le plus grand nombre possible de repreneurs et éviter un report modal. Je le dis clairement, le cadre juridique ne permet pas que Fret SNCF conserve les flux. Nous devons absolument trouver un repreneur dans le domaine ferroviaire – c’est d’ailleurs pourquoi nous renforçons le soutien financier à l’ensemble du secteur.

Nous sommes confrontés à un double risque : l’incertitude et un éventuel remboursement final. Si la Commission européenne et la Cour de justice de l’Union européenne considèrent qu’il faut rembourser une aide d’État de 5 milliards d’euros, c’est l’entreprise qui en a bénéficié qui doit le faire, ce qui, dans le cas qui nous préoccupe, reviendrait à la tuer. Ses actifs seraient rapidement remis sur le marché, avec beaucoup moins de chances de trouver des repreneurs dans le même mode de transport. En l’occurrence, le volume de cessions s’élève à 20 % et le délai est suffisant pour que tout se passe au mieux. Si l’État pouvait se charger du remboursement, le débat serait politique mais tel n’est pas le cas.

L’investissement total dans les CPER s’élève bien à 4 milliards d’euros, dont 2 milliards pour la période 2023-2027. Pour chaque génération, environ 50 % proviennent de l’État et le reste, des collectivités mais aussi de l’Union européenne, quoique, sur ce plan-là, nous ayons des incertitudes sur l’obtention, le montant et le rythme des financements.

Le passage de la part modale de 9 % à 18 % nous ramènerait en effet à la proportion des années 1990, mais c’est un objectif déjà très ambitieux. Si je vous disais que nous serions à 30 % en 2030, vous ne me croiriez pas et vous auriez raison. Si nous parvenons à doubler cette part modale dans la décennie, notre « remontada », notre transformation écologique, seront spectaculaires.

Le fret ferroviaire se développera à proportion de notre développement industriel. Les difficultés de l’Allemagne, dans ce domaine, ont été moindres parce qu’elle a investi plus massivement dans les infrastructures mais, surtout, parce qu’elle s’est moins désindustrialisée. Notre politique de réindustrialisation permettra de soutenir le fret ferroviaire, car des industries plus vertes seront en quête de modes de transport plus verts afin de réduire leur impact carbone.

Je souhaite prolonger cette dynamique au-delà de 2030 mais, s’il faut être ambitieux, il faut être également modestes en veillant d’abord à atteindre l’objectif de 18 % à 20 % en 2030. En pérennisant les aides à l’exploitation jusqu’à cette date et en investissant jusqu’en 2032, nous disposerons de la visibilité qui s’impose.

L’État est garant de la circulation du Perpignan-Rungis, quel que sera l’opérateur, à travers la subvention et la manifestation d’intérêt.

Le cas échéant, c’est l’État qui bénéficierait du remboursement de l’aide. Il ne lui appartient pas de négocier ou de se dispenser de la recouvrer. Si, à la fin de la procédure, les 5,3 milliards d’euros sont intégralement considérés comme une aide d’État, l’entreprise bénéficiaire devra les lui rembourser. Là est le risque mortel pour Fret SNCF.

L’État, oui, peut aider le fret ferroviaire et le considérer, d’une manière spéciale ou dérogatoire, comme un secteur un peu « hors marché » mais dans un cadre qui doit être respecté. Bruxelles n’interdit pas le soutien public au fret ferroviaire. Sans subventions, ce secteur ne survivrait d’ailleurs pas. Nous continuerons donc à le soutenir pour l’encourager, pour investir et pour favoriser la transition écologique.

Je me suis engagé devant les salariés, les syndicats et la direction de l’entreprise à ce que 100 % des effectifs soient préservés. Il faut donc faire en sorte que les personnels soient le moins nombreux possible à quitter l’opérateur actuel, ce que nous avons garanti pour 90 % d’entre eux. Si les 10 % restants ne souhaitent pas rejoindre un autre opérateur ferroviaire qui reprendrait une partie des activités, j’ai demandé à la SNCF de garantir qu’ils puissent rester dans le groupe et exercer un autre métier du ferroviaire public. Après la réorganisation, j’espère que l’ensemble du secteur du fret ferroviaire se développera, dont le nouvel opérateur public, ce qui supposera de procéder à des recrutements. J’ai demandé de faire en sorte que les salariés qui souhaiteraient revenir soient prioritaires pour réintégrer l’activité de fret. Enfin, j’ai demandé que les 10 % de personnels contractuels bénéficient des mêmes garanties d’emploi que les 90 % de personnels statutaires.

Fret SNCF ne perdra pas son cœur de métier. Une partie de son activité sera cédée mais la gestion capacitaire demeurera et, comme je l’ai expliqué, sera viable. L’opérateur restera public, avec un capital public majoritaire.

La transition écologique ne passe pas seulement par le report modal mais, aussi, par la décarbonation de l’ensemble des transports, dont la route et l’aviation. Tant mieux si le fret routier – qui demeurera important et restera en partie complémentaire du fret ferroviaire – se décarbone avec les routes électriques et l’électrification des camions. Même en atteignant une part modale ferroviaire de 18 % en 2030, la plus grande partie du fret se fera par d’autres modes de transport, dont la route, et nous avons donc tout intérêt à décarboner. Les expérimentations sur l’A10 ou les efforts que nous ferons pour électrifier les flottes de camions ne sont pas contradictoires avec ceux que nous faisons en faveur du fret ferroviaire. Les deux sont nécessaires, de même que nous investissons dans le secteur ferroviaire et que nous décarbonons l’aviation. Le report modal est un levier, tout autant que la décarbonation des transports polluants. Leurs utilisations diffèrent d’ailleurs selon la géographie et les industries.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Le secteur du fret ferroviaire a en effet connu de grandes difficultés dès les années 2000 et même avant. Notre commission d’enquête porte sur la libéralisation du fret ferroviaire, qui est intervenue dans un contexte de libéralisation beaucoup plus vaste avec celle du secteur routier, laquelle l’a précédée dans les années 1985-1990 et a entraîné le dumping social que l’on sait, qui explique également en grande partie les difficultés que nous connaissons.

Je ne suis pas d’accord avec vous lorsque vous considérez que la transformation de l’EPIC en société anonyme a été totalement neutre. Se fondant sur l’ancienne Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), la Commission européenne indique que cette transformation a porté sur les fonts baptismaux une entreprise non viable, au sens libéral, ce qui n’a pas manqué de la faire passer sous le couperet de la réglementation concernant les aides publiques – je vous renvoie au point 106 du 5.2.2.2. de la lettre de la Commission. Vous assurez que la réforme de 2018 est justifiée par les bons résultats et le redressement – léger – du trafic, mais elle est aussi sanctionnée par le plan de discontinuité qui porte atteinte à ses moyens.

Sur un plan social, nous n’avons eu aucune réponse concernant les risques d’une perte d’attractivité de certaines fonctions, dont celle de conducteur, alors que l’enjeu est considérable. Le maintien d’un opérateur public solide est problématique puisqu’après la réforme de 2018, un adossement des capacités d’emprunt sur celles de l’État n’est plus possible. Cet opérateur est de surcroît de moins en moins public puisqu’il est ouvert à l’investissement privé, fût-il minoritaire. Sa viabilité, qui reste à démontrer, repose sur un pari.

Enfin, nous n’avons pas de garantie quant au risque de report modal intégral des vingt-trois flux et, a fortiori, de nouveaux flux.

M. le président David Valence. D’une part, il y a l’investissement avisé, d’autre part, l’aide publique dans un secteur soumis à la concurrence. Cela explique la procédure que l’on vient d’évoquer, laquelle n’est pas liée à la transformation de l’EPIC en SA.

M. Hendrik Davi (LFI-NUPES). Le fret est un enjeu essentiel pour la transition écologique et il est scandaleux que la part modale du fret ferroviaire soit de 9 % en France alors que la moyenne européenne est de 18 %.

Nous sommes tous d’accord pour sauver ce secteur mais je ne suis pas convaincu par la solution que vous présentez. La désobéissance aux traités, en l’occurrence, me paraît légitime. Je ne vois pas comment nous pourrions réussir la transition écologique sans sortir du dogme de la concurrence libre et non faussée, notamment dans ce secteur.

À ce jour, la Commission européenne n’a pas validé officiellement le plan du Gouvernement. Que cherche-t-elle dans la négociation en cours ? Les aides publiques sont possibles et l’Union européenne souhaite que nous procédions à la transition écologique. Pourquoi la Commission européenne fait-elle planer la menace de cette amende ? Pour affaiblir notre opérateur public ?

Quelles autres entreprises de fret seront à même de reprendre les 30 % de flux ? Selon mes informations, elles ne pourront pas les absorber. Sur quoi vous fondez-vous pour assurer que ce sera le cas et que nous n’assisterons pas à un report modal sur la route ?

De plus, la commissaire européenne Margrethe Vestager se positionne pour prendre la tête de la Banque européenne d’investissement : nous pourrions « jouer la montre » en attendant son remplacement.

Enfin, dans l’hypothèse d’un remboursement des 5 milliards à l’État, pourquoi celui-ci ne pourrait-il pas proposer ensuite à la SNCF de reprendre l’ensemble de l’activité ?

La question climatique mérite mieux que ce jeu de dupes avec la Commission européenne, censée s’asseoir sur les 5 milliards dès lors que vous auriez accepté un saucissonnage. C’est incompréhensible !

M. Clément Beaune, ministre délégué. Ce n’est pas la libéralisation qui met en péril la viabilité d’une entreprise qui, en l’occurrence, connaissait déjà de grandes difficultés avant 2006. On ne peut pas à la fois s’opposer à l’ouverture à la concurrence et contester l’existence d’aides publiques, ou reprocher à l’État d’avoir libéralisé le secteur et de l’avoir aidé et de continuer à le faire. Nous ne nous sommes pas engagés dans une démarche ultralibérale : tous les gouvernements ont aidé ce secteur et, en particulier, un opérateur. Nous n’avons jamais abandonné Fret SNCF.

Je ne suis pas un fanatique de la concurrence systématique et débridée, surtout dans un secteur qui a besoin d’aides et de régulations publiques. S’il avait suffi de ne pas l’avoir ouvert à la concurrence pour que Fret SNCF ou tout autre opérateur public se porte bien, cela se saurait. Les pays européens dont la part modale ferroviaire est supérieure à la nôtre ont tous un système de fret plus libéral que le nôtre depuis plus longtemps. Tous les problèmes ne sont donc pas là. Si tel était le cas, nous reviendrions à la situation du début des années 2000 – mais la catastrophe était déjà là – ou nous « désobéirions ». Travaillons à des investissements soutenables, dans tous les sens du terme ! Les aides doivent se concentrer sur l’exploitation – un peu – et sur l’investissement – beaucoup.

Quelles sont les garanties à propos des repreneurs ? Nous avons commencé à la fin du mois de juillet et je vous dirai régulièrement ce qu’il en sera, de même que vous pourrez interroger les dirigeants de l’entreprise. Pour autant, si Fret SNCF continuait à vivre sa vie sans l’épée de Damoclès de la procédure, quelle garantie aurait-il que ses parts de marché demeureront chaque année ? Ses clients ne sont pas captifs ! Il convient de combattre le report modal inversé et de se battre pour conquérir des parts de marché et accroître l’attractivité de l’entreprise.

Je ne crois pas que la Commission européenne ait un plan caché anti-fret ferroviaire. Les règles de la concurrence existent. Elles n’empêchent pas les aides mais elles les cadrent et ont d’ailleurs été assouplies, ce qui nous permet de proposer un plan massif de soutien à l’investissement et à l’exploitation.

Je ne jouerai pas la montre, pas plus que je ne privilégierai la confrontation, car la situation est trop grave. Nous sommes face à une question d’efficacité et de protection écologique et sociale, de surcroît douloureuse pour les salariés. La meilleure réponse est une solution rapide visant à lever le risque. Les garanties qui sont sur la table sont sérieuses et solides, même si des efforts doivent être faits. Il serait certes plus facile de ne rien faire mais si tel était le cas, dans deux ou trois ans, vous m’accuseriez à juste titre d’avoir tué Fret SNCF. Je ne serai pas ce ministre : je serai celui qui a affronté une difficulté en investissant dans le fret ferroviaire et en apportant des garanties aux salariés du groupe, qui le méritent.

5. Audition ouverte à la presse, de Mme Anne-Marie Idrac, ancienne ministre, ancienne présidente de la SNCF (13 septembre 2023)

M. le président David Valence. Nous entendons maintenant Mme Anne-Marie Idrac. Votre itinéraire dans la vie politique, madame Idrac, a la particularité de s’être inscrit durablement dans le secteur des transports, dont vous êtes une experte reconnue.

Vous avez été secrétaire d’État aux transports entre 1995 et 1997 ; or c’est la réforme de février 1997 qui a en particulier créé Réseau ferré de France (RFF), à une époque où le déclin de la part modale du fret ferroviaire était engagé depuis des décennies déjà, et où la question du déficit du fret se posait pour la SNCF.

Vous avez ensuite été présidente du groupe public ferroviaire entre 2006 et 2008, peu après l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire, effective en 2005. Nous vous interrogerons sur les conséquences d’un énième plan de redressement du fret, le plan Marembaud : comment avez-vous essayé de mobiliser vos équipes pour redynamiser le fret ferroviaire ? Du côté de SNCF Réseau, comment avez-vous fait pour trouver des sillons de qualité ?

Enfin, vous êtes aujourd’hui présidente de France Logistique ; à ce titre, vous vous intéressez à la décarbonation des transports et à l’organisation des chaînes logistiques. Vous avez plaidé pour un meilleur équipement ferroviaire des ports, selon vous une des conditions sine qua non de la décarbonation des mobilités et de la dynamisation du fret ferroviaire. Quel regard portez-vous sur la situation actuelle de celui-ci et sur sa capacité à accroître sa part modale ?

Enfin, que pensez-vous de la « solution de discontinuité » retenue par le Gouvernement face à la menace d’une condamnation de Fret SNCF en raison d’aides publiques soupçonnées d’être illégales par la Commission européenne ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Anne-Marie Idrac prête serment.)

Mme Anne-Marie Idrac, présidente de France Logistique. Je commencerai par apporter mon témoignage. Lorsque j’étais secrétaire d’État aux transports, l’essentiel de mon action a consisté à opérer le premier désendettement de la SNCF, ce qui, compte tenu de la situation financière du pays, est passé par la création de RFF. Cette réforme a été confortée par mon successeur, Jean-Claude Gayssot. On parlait alors des trains express régionaux (TER), puisque cette réforme a engagé leur décentralisation, par la suite étendue, mais il n’était pas question de fret. Je n’ai donc rien à dire à ce sujet.

Quand je suis arrivée à la SNCF, les concurrents – je préfère parler des concurrents plutôt que de la concurrence – venaient d’arriver. Dans mes souvenirs, assez lointains, j’avais alors trois préoccupations. Dans l’ordre : la qualité du service, qui était vraiment très médiocre, ce qui m’obligeait à m’excuser auprès de grands chargeurs, céréaliers, sidérurgistes ou industriels du secteur agroalimentaire ; le problème économique et financier, au même titre que mes prédécesseurs et mes successeurs ; les concurrents.

Je crois me rappeler que l’arrivée de ceux-ci était plutôt, au départ, un défi stimulant, une question de fierté pour nous tous, cheminots de la SNCF. Avec le directeur du fret que j’avais nommé – le fret n’était même pas une branche –, Olivier Marembaud, nous avons construit un plan que nous avions appelé « haut débit ferroviaire » et un plan commercial et industriel que nous avions appelé « haut débit commercial », mis en place assez rapidement, avec l’accord du conseil d’administration et des instances sociales. Nous avions commencé à obtenir des résultats plutôt encourageants quand sont arrivés deux événements : la grève qui a eu lieu à la fin de l’année 2007 et le début de la crise économique en 2008.

Par la suite, tous les dirigeants de la SNCF, et tous les cheminots, ont continué de viser les mêmes objectifs – dans la difficulté, et sans toujours réussir, certes : qualité de service, compétitivité par rapport à la route, rétablissement économique et financier. Nous avons agi en investisseur avisé, de bonne foi, avec l’accord des gouvernements successifs, au fil des transformations de la SNCF en établissement public industriel et commercial (EPIC), puis à nouveau en société anonyme. Interrogez les opérationnels de la SNCF : quelle que soit la structure, il y a eu des aides, des restructurations… Nous avons tous essayé d’améliorer la situation.

Je comprends donc le sentiment d’injustice que peuvent ressentir les cheminots, et même les gouvernements précédents. Nous avons tous essayé la même chose. Je ne sais rien de particulier de la procédure européenne, mais je crois comprendre que le sujet n’est pas politique, mais juridique, et que la Commission est dans son rôle en examinant des flux financiers qu’elle estime avoir indûment favorisé l’activité de fret de la SNCF. Je vous livre mon impression personnelle – ce n’est que cela, car je ne suis pas dans le secret des discussions : les règles et les calendriers sont tels que si rien n’est fait, et si Fret SNCF doit rembourser les sommes dont il est question, on peut aller à la catastrophe. Du point de vue écologique, social et économique, ce serait épouvantable. Le Gouvernement doit donc choisir le moindre mal, et son attitude me paraît responsable : regarder passer les trains, si vous me permettez l’expression, est souvent plus facile.

Il me semble aussi que les conditions sont réunies pour que l’on puisse croire aux plans envisagés.

Voilà pour mon témoignage. J’en viens à l’évolution de la demande de transport de marchandises. Si je choisis de me concentrer sur la demande, c’est parce qu’il s’agit d’une activité qui peut être subventionnée, mais qui est avant tout une activité de marché, dans laquelle les clients sont des entreprises.

La plupart des évolutions que nous connaissons depuis une trentaine d’années ne sont pas favorables au fret ferroviaire.

Il y a d’abord la désindustrialisation. La comparaison de la part de l’industrie dans le PIB et de la part du ferroviaire dans le fret en France et en Allemagne est frappante : cela va du simple au double dans les deux cas. Pensez à l’importance du charbon en Allemagne : ce n’est pas ce que l’on préfère du point de vue écologique, mais cela fait partie des masses en question.

Il y a ensuite les évolutions qualitatives de la demande. Le fret ferroviaire est une solution pertinente pour des centaines de tonnes et, le plus souvent, des centaines de kilomètres. Or nous assistons à un mouvement général de démassification, avec le « juste à temps » dans les usines, avec la diversification des gammes industrielles, automobiles par exemple, avec les réassorts permanents. L’e-commerce accentue cette évolution. Or, en tant que présidente de France Logistique, l’une des choses que je préconise pour aller vers le verdissement – notre objectif à tous, avec la compétitivité du pays – est la massification.

Ces mouvements vont de pair avec des exigences de qualité de service très accrues en matière de fiabilité – je ne reviens pas sur les grèves, mais les chargeurs en parlent tout le temps –, notamment de ponctualité. Or notre transport ferroviaire est complexe : les ruptures de charge sont nombreuses, l’intermodalité est fréquente pour faire du transport de bout en bout. Ces facteurs techniques objectifs font que la fiabilité n’est pas ce que nous avons de plus fort.

Il faut encore compter avec la compétitivité des camions. Ceux-ci constituent, soyons clairs, la référence pour les clients, car ils correspondent mieux à leurs attentes en matière de flexibilité, de facilité : ils transportent toutes les tailles sur toutes les distances. Je suis frappée par l’importance du transport routier de marchandises sous pavillon étranger, spécifiquement pour les flux qui intéressent le ferroviaire, c’est-à-dire de longues distances qui s’étendent sur plusieurs pays. Or, tant en raison des taxes, en particulier sur le gazole, que du dumping social – même si ce point s’est amélioré depuis le paquet « mobilité » –, les transporteurs routiers français ne sont pas en bonne position – c’est l’un des sujets de la stratégie logistique française adoptée par le Gouvernement.

Enfin, s’agissant des ports, j’espère que l’infrastructure Haropa – Le Havre, Rouen, Paris – améliorera la situation ; je note aussi des initiatives à Marseille et sur le Rhône. Mais à l’heure actuelle, c’est désolant. À Hambourg la part de ce qui entre et de ce qui sort qui est acheminé par des transports lourds – ferroviaires ou fluviaux – est de l’ordre de 35 % à 40 % ; en France, hormis à Dunkerque, on est plutôt à 5 % ou 10 %. Ce qui peut être fait à Marseille me paraît donc très important.

Voilà pour l’historique long. Je constate, néanmoins, depuis quatre ou cinq ans, un changement : le développement durable a surgi ; cette question imprègne désormais beaucoup les discours et même un peu les faits. Les entreprises clientes font face à une demande de leurs consommateurs et de leurs salariés. En outre, pour celles de plus de 250 salariés, les obligations de reporting de l’Union européenne constituent un élément très important : il faut montrer comment on décarbone son entreprise ; les modes de transport que l’on utilise font partie du « scope 3 ».

On ne sait pas ce que la réindustrialisation verte va donner pour le secteur de la logistique. Il y aura sans doute davantage de flux sur notre territoire, puisque l’on espère qu’il y aura davantage d’usines. Ces flux seront différents : dans une économie circulaire, pour l’acier par exemple, il s’agit davantage de récupérer de la ferraille un peu partout pour la recycler que de l’importer d’Asie. J’ai l’impression que ces évolutions vont plutôt dans le sens du développement de la logistique. Cela peut représenter de nouvelles chances pour le fret ferroviaire, puisqu’il y aura beaucoup de grosses choses à transporter : éoliennes, éléments de grandes usines ou de centrales nucléaires…

Si je suis plutôt optimiste, c’est aussi parce que les différents acteurs se sont mobilisés. Vous connaissez ce qui, dans les plans de relance, concerne les infrastructures de fret. Il me semble particulièrement intéressant que les contrats de plan État-région (CPER) comportent un volet relatif au fret : non seulement cela manifeste l’intérêt de l’État, mais cela mettra les régions dans le coup, y compris sur la question des sillons. Le plan du Gouvernement, avec l’inscription dans la durée des aides à la pince, la prise en charge d’une partie des péages et les aides au wagon isolé, est sécurisant pour les chargeurs, ce qui est essentiel : une organisation logistique ne se change pas en quelques minutes ! Il faut donner des arguments pour convaincre les entreprises de choisir le fret ferroviaire, qui est plus cher mais essentiel au développement durable.

Dans une logique de planification écologique, il faudrait à mon sens établir un schéma à dix ans des plateformes logistiques. Les opérateurs privés devraient pouvoir y participer. Dans le passé, j’ai vu des éléphants blancs, c’est-à-dire des équipements construits avec de l’argent public mais dans des endroits qui n’étaient pas pertinents, pas économiquement viables.

Les acteurs, disais-je, sont mobilisés. Vous rencontrerez probablement l’alliance 4F – Fret ferroviaire français du futur – dont France Logistique a soutenu les demandes. Les dirigeants de la SNCF réalisent un travail remarquable. Tous les acteurs de la logistique s’y mettent. Ainsi, l’Union des entreprises transport et logistique de France (TLF), organisation professionnelle privée, édite un guide de la logistique ferroviaire. Différents acteurs du transport routier s’intéressent au transport combiné, y compris par des acquisitions. L’Agence de la transition écologique (ADEME) propose différents programmes, notamment FRET21, même si celui-ci n’est pas directement ferroviaire.

Nos ambitions sont fortes, puisqu’il s’agit de doubler le fret ferroviaire. Il n’est d’ailleurs pas évident que les Allemands réussiront mieux que nous !

Le problème, ce sont les sillons. Honnêtement, SNCF Réseau fait beaucoup d’efforts : la qualité et l’attribution des sillons s’améliorent, comme la rapidité de réponse. Mais les trains de fret ne sont pas prioritaires – il est normal que la priorité soit donnée aux trains de passagers et aux travaux. Faire des travaux la nuit, c’est très bon pour les passagers, mais c’est très mauvais pour le fret ! De la même façon, développer les TER, c’est formidable – ce n’est pas moi, qui ai entamé la décentralisation des TER, qui dirai le contraire – mais ce n’est pas bon pour le fret, puisque le réseau est davantage occupé. Il en va de même pour le Transilien, en Île-de-France, ou pour les SER – services express régionaux – métropolitains. Tout cela fait un peu peur : que vont devenir les sillons de fret ? Les arbitrages sont très délicats. C’est le rôle de SNCF Réseau, sous le contrôle de l’Autorité de régulation des transports (ART), et des élus. Des conférences de coordination vont se réunir pour prendre ces décisions ; en général, à la question de savoir s’il vaut mieux faire passer des trains de voyageurs, les autorités organisatrices répondent oui. Quelle place sera laissée au fret ? Celui-ci, soit dit en passant, rapporte moins d’argent à SNCF Réseau, même si la question est désormais principalement écologique.

J’ai confiance dans cette activité. Il faudra trouver des équilibres économiques pour en assurer la pérennité, ce qui ne veut pas dire que nous devrons être dans le pur marché – cela fait des décennies que nous n’y sommes pas. Il faudra une certaine sobriété dans l’usage des aides publiques, et celles-ci devront être conformes aux règles de l’Union européenne. L’action en faveur de l’écologie, à laquelle nous sommes tous attachés, devra compenser l’évolution vers la démassification.

M. le président David Valence. Comme Patrick Jeantet, vous avez insisté sur un changement du regard porté depuis quatre ou cinq ans sur le fret ferroviaire. En relisant les débats sur le fret ferroviaire d’il y a vingt-cinq ans, on est frappé de voir l’absence de l’enjeu écologique, alors que nombre d’entreprises se posent aujourd’hui ces questions. Vous avez aussi insisté sur l’unité des différents acteurs de la chaîne logistique, qui est un petit miracle. Vous avez enfin noté l’importance du rôle des régions et la visibilité donnée par l’État en ce qui concerne les aides, puisque celles-ci ont été prolongées jusqu’à 2030.

Nous avons entendu plusieurs personnes exprimer le sentiment que le fret avait longtemps peu mobilisé au sein du groupe public ferroviaire. Quel est votre sentiment sur ce point ?

Hier, M. Rol-Tanguy a insisté sur l’insuffisante prise en considération de la dimension européenne dans les stratégies successives du développement du fret ferroviaire en France ; l’enfermement de Fret SNCF dans un fonctionnement franco-français expliquerait, selon lui, une grande partie du déclin de la part modale. Pouvez-vous revenir sur ce point ?

Mme Anne-Marie Idrac. Lorsque j’étais présidente de la SNCF, le fret était le principal souci, nous étions donc très mobilisés. Plus profondément, la question de l’affectation et de la spécialisation des personnels et des matériels se posait. Ce n’était pas le cas à mon époque, mais il est possible que dans le passé le fret n’ait pas été la meilleure roue du carrosse.

Quant à la dimension européenne, M. Rol-Tanguy a raison. Nous devrions profiter davantage du transport international – par parenthèse, ne pas s’activer pour faire advenir le Lyon-Turin, dans cette période écologique, me paraît bizarre. Il est possible que nous ne nous soyons pas suffisamment mobilisés sur ces corridors. Sur le plan économique non plus, la dimension européenne n’a pas été suffisamment prise en compte. Nous sommes au centre de l’Europe, et donc un pays de transit ; or il faut bien constater l’importance des transporteurs routiers étrangers. Mon action comportait une dimension européenne ; nous étions même allés voir la Deutsche Bahn pour imaginer des coopérations.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous avez évoqué une période que vous qualifieriez sans doute comme étant la plus délicate pour le fret ferroviaire, à savoir les années 2000-2010, au cours de laquelle vous avez présidé la SNCF. Elle fut marquée par deux plans de restructuration : les plans Véron et Marembaud. Avez-vous pu tirer les conclusions de l’échec du plan Véron ? Il m’a été rapporté qu’au sein du conseil d’administration de la SNCF, en 2006, avait été installé un groupe de travail chargé d’analyser le plan Véron. Confirmez-vous l’existence de ce groupe de travail et que pensez-vous de l’étude qu’il a menée ?

Le plan Marembaud s’inscrit dans la trajectoire du plan Véron, notamment sur le plan commercial puisque plusieurs prestations propres au wagon isolé sont progressivement abandonnées. Quelles leçons tirez-vous de l’échec de ce plan, à la veille de la crise de 2008 et 2009 ?

Selon vous, la situation du fret ferroviaire se présenterait différemment aujourd’hui et les plans de relance pourraient s’avérer plus efficaces. La demande aurait évolué qualitativement, ce qui pourrait plaider pour un retour en force du fret ferroviaire. Cela étant, au regard des causes que vous évoquiez pour expliquer la séquence de 2010, ne nous retrouvons-nous pas, d’une certaine manière, dans la même situation, aujourd’hui, alors que nous devons relever le défi de doubler le fret ferroviaire à une échéance de cinq ans ? Quelle que soit l’appréciation que l’on porte sur la réindustrialisation, ce sera difficile ! Le modèle de l’économie circulaire ne penche pas en faveur de la massification des transports longs. La démassification peut être perçue comme un handicap sauf pour ce qui concerne les wagons isolés. La concurrence du camion reste féroce. Confirmez-vous que la différence de coût entre la route et le fret, par tonne de marchandise transportée et par kilomètre parcouru, est d’environ 4,50 euros – 9,50 euros pour la route et 14 euros pour le fret ferroviaire ? Vous évoquiez la perspective des ports, rappelant que dans les années 2010 leur situation était désolante. Le port du Havre culmine toujours à 5 % de trafic par voie ferroviaire. Bref, si la demande semble plus favorable au fret ferroviaire, la concurrence de la route, l’organisation systémique des transports, une certaine inertie des ports et la difficulté à réindustrialiser notre pays à court terme ne sont-ils pas autant d’obstacles au respect des engagements pour 2030 ?

Mme Anne-Marie Idrac. J’avais oublié l’existence de ce groupe de travail mais c’est vrai, il s’est tenu. Je ne serais pas capable de vous donner ses conclusions mais on doit pouvoir les retrouver. À l’époque, j’étais confrontée à la colère des chargeurs et je parcourais la France pour essayer de les calmer. Cela en a étonné plus d’un, qui n’avaient pas l’habitude de voir un président de la SNCF quitter son bureau pour aller à la rencontre des clients.

En revanche, je ne me souviens pas que le plan Idrac-Marembaud ait décidé de la fin des wagons isolés. Nous avons tout simplement cessé de faire semblant d’utiliser des gares qui faisaient semblant d’être ouvertes afin de rationaliser le réseau de gares.

Vous parlez du retour en force du fret ferroviaire. N’exagérons rien ! Parlons plutôt de tendances nouvelles, bloquées par le manque de sillons. Personne de raisonnable ne mettra sa tête à couper que nous doublerons le trafic de fret ferroviaire dans les cinq prochaines années. Mais les conditions sont réunies pour que la situation s’améliore.

L’économie circulaire suscite beaucoup de questions. C’est vrai, elle favorise plutôt le wagon isolé mais nous n’en sommes qu’aux prémices. Attendons car, pour le moment, il ressort des échanges que j’ai pu avoir avec des sociétés sidérurgiques ou de grands céréaliers que tout le monde tâtonne.

Pour ce qui est de la différence de coûts, je préfère ne pas m’engager sur des moyennes car ce n’est pas ce qui préoccupe le chargeur. Il s’intéresse plutôt au temps qu’il faudra pour faire un trajet, au délai d’attente avant de voir arriver le train ou le camion, etc.

Les concurrents routiers sont compétitifs même si leurs tarifs risquent d’augmenter pour deux raisons. La première est la pénurie de chauffeurs à l’échelle européenne, d’autant plus que nous subissons moins la concurrence des chauffeurs des pays de l’Est grâce aux mesures antidumping. La deuxième est la transition écologique des camions, qui sera longue et onéreuse. Pour vous donner une idée, le Parlement a adopté depuis une dizaine d’années une série de dispositifs d’aide et d’incitation à la décarbonation des voitures, pour 1 ou 1,3 milliard d’euros. Depuis deux ou trois ans, les mesures que le Parlement vote pour verdir les camions se chiffrent en dizaines de millions. C’est une énorme affaire – 50 000 immatriculations par an pour les camions, 500 camions électriques produits et livrés en France l’an dernier. Il y a de la marge ! Sans compter le problème des bornes de recharge pour les camions électriques. Les dépôts ne comptent pratiquement pas d’installation pour les recharger.

Personne n’imagine que le fret ferroviaire pourra se passer d’aides. Les nouveaux opérateurs en auront besoin aussi, en toute transparence et dans le respect de la réglementation européenne.

M. le président David Valence. Pour que l’étude comparative soit la meilleure possible, il conviendrait de distinguer selon que les trajets dépassent ou non les 400 kilomètres. Le fret est plus compétitif sur les longues distances.

Quant au wagon isolé, on ne peut pas parler de liquidation dès lors que 90 % des salariés ont été maintenus, ainsi que 70 % du trafic et 80 % du chiffre d’affaires.

Mme Anne-Marie Idrac. Vous faites bien de me rappeler ces chiffres. C’est le cœur de métier de la SNCF. C’est comme la gestion capacitaire. C’est ce pour quoi il faut maintenir un réseau et une tradition de service public.

M. Jean-Marc Zulesi (RE). Avant de vous poser une question, je tiens à vous rassurer : les services express régionaux métropolitains ne concurrenceront pas le fret ferroviaire et nous ferons tout pour favoriser leur complémentarité. Là où le fret ferroviaire s’avère particulièrement pertinent, c’est sur la longue distance. Pour les courtes distances, il sera impossible de proposer une solution plus souple que celle du transport routier décarboné.

Dans quelle mesure l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire a-t-elle participé à la baisse de sa part modale ?

Mme Anne-Marie Idrac. J’ai bien compris que les services express régionaux métropolitains ne chercheraient pas à concurrencer le fret ferroviaire mais, de facto, un problème pourrait se poser du fait du manque de sillons.

Je ne saurais vous dire si la concurrence intramodale a joué un rôle quelconque. Je ne pense pas, cependant, qu’elle ait eu des effets négatifs. Lorsque j’étais à la tête de la SNCF, il y avait une certaine fierté à se dire qu’on n’allait pas se faire avoir. Il y a eu une sorte de sursaut. Puis, les choses se sont tassées, le groupe a été réorganisé, nous avons dû faire face à des grèves, mais je ne pense pas que cette concurrence ait eu des conséquences pour le fret. Au contraire, elle aura plutôt stimulé la recherche d’une relation plus moderne, plus commerciale, avec les clients. Vous aurez remarqué que j’ai tenu, comme je le faisais lorsque je présidais la SNCF, à ne pas parler de la concurrence. Ce n’est pas un sujet idéologique. J’ai toujours préféré m’intéresser aux concurrents et à la manière de les battre. Finalement, je crois que cette ouverture à la concurrence fut moins bénéfique que n’a voulu le faire croire la Commission européenne, ce qu’attestent les chiffres, mais elle n’aura sans doute pas vraiment influencé la demande ni porté préjudice au modèle ferroviaire par rapport à la route. En dehors d’un ou deux opérateurs, on ne peut pas dire qu’ils gagnent bien leur vie. Et le bilan en Allemagne n’est pas génial non plus. Je reste assez neutre par rapport à cette question. Elle est sans doute importante politiquement, mais je ne fais plus de politique.

M. le président David Valence. C’est une neutralité qui a son prix puisque vous avez connu une situation au Gouvernement où il n’y avait pas de concurrence intramodale sur le fret puis, en tant que présidente du groupe, une situation où il y en avait.

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). J’étais cheminot avant d’être député et j’ai du mal à entendre que les grèves pourraient avoir causé la chute du fret ferroviaire. Ce ne sont pas les cheminots qui sont responsables de l’insuffisance des investissements, de la vétusté du matériel, du manque de personnel, de la fermeture des gares de triage ! Ces propos me mettent en colère.

Vous avez dit que vous aviez fermé des « gares fantômes » parce que plus aucun train ne s’y arrêtait. En effet, en 2007, 262 gares de transport de marchandises ont été fermées. Et la SNCF a déclaré dans un communiqué de presse, en 2010, qu’elle abandonnait le wagon isolé. Plutôt que de fermer ces gares en 2007, n’aurait-il pas mieux valu engager une politique offensive pour les redynamiser ?

S’agissant de l’intermodalité, la France compte dix-neuf marchés d’intérêt national, sept ports de commerce : ne faudrait-il pas mener une grande politique publique pour relier notre réseau ferré à ces infrastructures ?

Enfin, c’est vrai, les mentalités ont évolué et les chargeurs sont de plus en plus nombreux à vouloir recourir au transport ferroviaire. Malheureusement, le fret subit une concurrence déloyale de la part de la route. Les coûts externes ne sont ainsi jamais pris en compte. Les transporteurs routiers ne paient pas les infrastructures, en dehors du péage. Et je ne parle pas des plateformes qui ne sont pas reliées au réseau. Pourquoi ne pas contraindre les nouvelles plateformes qui se construisent à proximité de villes à être reliées au réseau ferré, et prendre des mesures pour que celles déjà implantées y soient reliées ?

Mme Anne-Marie Idrac. Les grèves font partie des raisons qu’évoquent les chargeurs pour expliquer leurs doutes quant à la fiabilité du fret. Mais j’ai bien noté votre remarque, qui ne m’étonne pas.

Les gares fantômes ont été fermées précisément en raison de leur caractère fantomatique. Ce qui m’intéressait était de remplir les trains. Je n’allais pas conserver des gares dans lesquelles il n’y avait plus aucune activité.

Pour ce qui est du maillage des infrastructures, il faut le faire dans les lieux où l’on peut massifier. J’ai parlé des ports – trente ans d’échec. Le trafic qui arrive dans les ports est massifié nativement ! La situation est délicate pour les marchés d’intérêt national. Certains sont en grande difficulté, comme celui de Perpignan. D’autres, proches des villes, souffrent du manque de place dans les sillons. Sans parler de la tiédeur à faire passer de nouvelles lignes. Cela étant, vous avez raison, le maillage doit se faire là où il y a de la massification.

Quant à obliger les plateformes à se relier, je ne suis pas convaincue. Voyons les choses différemment : les plateformes doivent être attractives. Elles ne le seront que si elles sont reliées. J’imagine mal comment établir ce type de contrainte en France mais nous pourrions obtenir le même résultat par l’incitation. Les plateformes viables, à l’avenir, seront celles qui seront bien reliées au mode lourd, y compris le fluvial, pour lequel le problème des sillons ne se pose pas. Ces propositions vont dans le bon sens : pas de plateformes fantômes mais des plateformes qui accueillent de nombreux trains de marchandises.

M. le président David Valence. La question relève du droit de l’urbanisme. En Allemagne, les plateformes, au-delà d’une certaine taille, doivent être connectées au fer ou à la route.

Mme Anne-Marie Idrac. D’une manière plus générale, nous aurions besoin d’une réflexion urbanistique approfondie sur les moyens logistiques, en particulier dans le cadre de la politique du zéro artificialisation nette des sols. Par exemple, peu de gens se sont penchés sur l’avenir de ces espèces de ports secs que sont ou devraient être les zones d’entreposage. Les plateformes, quoi qu’on en dise, sont des zones d’entreposage. Sans entrepôt, le fret n’est pas possible. Je salue le travail de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine qui a publié, sous la présidence d’Olivier Klein, une étude sur ces équipements logistiques incluant les plateformes.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous avez dit que l’arrivée de la concurrence avait été stimulante et avait provoqué un sursaut. Or, en 2008, 15 % du trafic était passé à la concurrence – ce sera 30 % en 2012. De surcroît, selon la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire, publiée en 2021, cette ouverture à la concurrence aurait introduit des concurrents au comportement « non coopératif », se concentrant sur les flux massifiés déjà réalisés par Fret SNCF. Entre 2006 et 2008, vous avez perdu des marchés. Qu’en pensez-vous ?

Mme Anne-Marie Idrac. Je ne me suis jamais intéressée à la concurrence mais aux concurrents. Pendant quelques mois, j’ai eu le sentiment que cette ouverture fut stimulante. Hélas, rapidement, nous avons perdu des marchés, ce qui ne nous a pas fait plaisir. J’ai relu la stratégie nationale. Il y est indiqué que l’ouverture n’avait pas été bien préparée. C’est vrai. Peut-être pensions-nous que cela n’aboutirait pas. Malgré les paquets ferroviaires successifs, on ne parvenait pas à y croire. Finalement, les concurrents sont bel et bien arrivés, et ils étaient surprenants ! Ce fut un choc culturel de voir d’autres cheminots. C’était presque comme s’ils venaient d’une autre planète.

Certains des concurrents de l’entreprise historique ont mis en avant le caractère non coopératif des gestionnaires du réseau, peu enthousiastes à l’idée de voir circuler des trains venus d’ailleurs. Faute d’une bonne préparation, nous avons sans doute effectivement perdu des parts de marché : je ne me permets pas de juger mes prédécesseurs, d’autant que je n’ai occupé mes fonctions que durant deux années.

Au final, je ne sais pas quel a été le rôle de la concurrence. Théoriquement stimulante, elle l’a, en pratique, été un peu au début, mais n’a au bout du compte rien apporté. Si nous nous sommes tous mobilisés pour faire face au dumping, la concurrence sur les marchés routiers a, pour sa part, été très favorable aux transporteurs routiers étrangers.

Je reviens sur la question de l’intermodalité. Dans la mesure où il est rare que le trajet soit constitué uniquement d’un train circulant d’une cour d’usine à une autre, il faut très souvent passer par plusieurs modes – camion, train, camionnette, cyclologistique. Il en va de même pour l’export. Il existe une plurimodalité de fait : l’objectif est d’assurer la place la plus importante à la partie ferroviaire.

L’organisation de la multimodalité – plateformes, transport combiné – est porteuse d’avenir. Ainsi, SNCF Réseau investit dans des technologies – certains processus d’automatisation et de repérage des trains, d’alignement, à des fins d’augmentation de la vitesse, de facilitation et de réduction du bruit – visant à améliorer la productivité et la compétitivité. Il faut également prendre en considération la dimension immobilière : il faut des terrains disponibles afin d’accueillir des plateformes, des entrepôts et des endroits groupés de stockage pour les clients, de façon à les inciter à privilégier le train plutôt que la camionnette.

M. le président David Valence. Dans les contrats de plan État-région en cours de négociation, l’État consacrerait un volume de crédits de l’ordre de 930 millions d’euros au fret, une somme sans équivalent jusqu’à présent.

Mme Anne-Marie Idrac. C’est inédit, en effet.

M. Matthieu Marchio (RN). En 2007, vous vous êtes réjouie du Grenelle de l’environnement. Avec le recul, quelles mesures vous semblent avoir été appliquées, et quelles autres n’ont pas été respectées ? Laquelle a, selon vous, été la plus pénalisante pour la relance du ferroviaire ? Je pense en particulier à la taxe carbone, qui n’a finalement pas été instaurée : ses recettes auraient permis de mieux anticiper l’organisation des infrastructures. S’agissant du fret, vous avez évoqué un problème de cohabitation entre les voyageurs et les marchandises : quelles dispositions avez-vous prises, en tant que présidente de la SNCF, pour éviter de tels goulots d’étranglement ?

Mme Anne-Marie Idrac. Le Grenelle de l’environnement était une bonne chose en ce qu’il a permis d’anticiper. J’avais quitté mes fonctions à la SNCF lorsque ses mesures devaient être appliquées, et elles ne me paraissent pas l’avoir été. L’objectif de dizaines – un ministre que j’apprécie en a même évoqué une centaine – de milliards de tonnes-kilomètres n’était pas nouveau : à l’époque, j’avais dû y renoncer, faute de clients. De plus, le Grenelle de l’environnement comportait beaucoup d’effets d’annonce ; je n’ai pas le souvenir de mesures effectives de grande ampleur. Quant à l’écotaxe, une majorité s’était prononcée en sa faveur mais elle n’a pas été appliquée. Par ailleurs je suis réticente à l’idée d’une taxation des camions à l’heure où ils sont supposés devenir des véhicules verts : cela pénaliserait surtout les Français, en matière de compétitivité, dans la mesure où ils devraient assumer davantage de taxes que leurs homologues étrangers.

S’agissant des goulots d’étranglements, il appartient à SNCF Réseau de les gérer, grâce aux conférences de plateforme. La problématique des embouteillages n’était pas aussi importante à l’époque – le trafic n’étant pas autant développé. Ils imposent de déterminer quels sont les véhicules prioritaires. Par exemple, j’apprends que la rive droite du Rhône va être dédiée à des trains de voyageurs, alors que j’ai toujours pensé qu’elle était réservée au fret : un tel choix ne favorise certes pas les trains de marchandises, pour lesquels la situation risque de s’aggraver. S’il n’est pas bon pour nous d’effectuer des travaux la nuit, ceux réalisés dans la journée gênent les voyageurs, et les autorités organisatrices râlent.

M. le président David Valence. Les chiffres sont connus : jamais il n’y a eu, en France, autant de trains de voyageurs qu’aujourd’hui.

Mme Anne-Marie Idrac. Jamais. Le trafic a explosé, et nous n’allons pas nous en plaindre !

Mme Sylvie Ferrer (LFI-NUPES). Vous avez évoqué le projet de ligne ferroviaire Lyon-Turin. Or une voie ferrée relie déjà Lyon à Turin. Elle vient d’être modernisée, à hauteur de 1 milliard d’euros. Y circulent trois fois moins de trains qu’avant, alors qu’elle permet le report modal d’au moins 800 000 camions. Ce projet est donc inutile et coûtera 30 milliards d’euros : nous sommes dans le cas de figure de l’« éléphant blanc » que vous avez évoqué. Vous avez indiqué être soucieuse de sensibiliser l’opinion publique au développement durable : ne serait-il pas préférable d’améliorer l’existant, alors que le projet d’une ligne Lyon-Turin bafoue les réglementations et les lois sur l’eau – des nappes phréatiques ont été percées, conduisant à la destruction de 1 500 hectares de terres agricoles et à vider la montagne de son eau au rythme de 120 millions de mètres cubes par an ?

M. le président David Valence. Je précise que votre successeur au ministère des transports, M. Jean-Claude Gayssot, a exprimé son soutien à ce projet.

Mme Anne-Marie Idrac. Nous avons souvent été d’accord ! Je n’ai plus les détails du projet en tête. J’ai lu dans la presse les déclarations de votre groupe politique, madame Ferrer : elles ne me semblent pas être à la hauteur de la dimension prospective de ce projet. Je ne dispose cependant pas des éléments techniques pour répondre à un argumentaire politique. Je reviens simplement sur le chiffre que vous avez évoqué – 800 000 camions –, soit 40 000 tonnes de CO2 : sur ce type de projet, je suis toujours attentive à savoir si le chiffre communiqué est à considérer par jour, par an ou par tonnes.

Mme Sylvie Ferrer (LFI-NUPES). Par an.

6. Audition, ouverte à la presse, de M. Dominique Perben, ancien ministre (13 septembre 2023)

M. le président David Valence. Nous accueillons, pour notre dernière audition de l’après-midi, M. Dominique Perben.

Monsieur le ministre, parmi les nombreuses responsabilités ministérielles que vous avez exercées au cours de votre engagement dans la vie publique, vous avez notamment eu la charge du ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer dans le gouvernement de Dominique de Villepin entre 2005 et 2007.

Nous venons d’auditionner Mme Anne-Marie Idrac, qui était présidente de la SNCF pendant une partie de l’époque où vous étiez en fonction. Vous avez également occupé ce poste au moment du déploiement de la stratégie européenne de libéralisation du fret ferroviaire, à travers le premier puis le second paquet ferroviaire. Des entreprises, à l’instar de Danone, commençaient alors à travailler avec des opérateurs alternatifs.

Le développement du fret ferroviaire représentait-il un sujet stratégique au sein de la politique de transport dans le gouvernement auquel vous avez appartenu ? Dans quelle mesure Fret SNCF s’est-il doté d’une stratégie à l’échelle européenne ? Dans l’entreprise, quel était l’écho de la situation du fret ferroviaire et du déclin de la part modale, engagé depuis la fin des années 1960 ? Votre témoignage nous sera précieux pour comprendre les débuts de l’ouverture effective du fret ferroviaire à la concurrence.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Dominique Perben prête serment.)

M. Dominique Perben, ancien ministre. Cette expérience remonte à loin : aussi serez-vous indulgents, je l’espère, sur ma capacité à restituer l’atmosphère qui régnait de 2005 à la présidentielle de 2007. C’est d’ailleurs à la fin de l’exercice de mes fonctions que Mme Idrac a été nommée à la tête de la SNCF.

La perception du ferroviaire était alors assez différente : l’objectif était avant tout l’accélération du programme TGV – qui a par la suite connu mauvaise presse, avant de susciter un regain d’intérêt. Nous étions fortement mobilisés sur cet enjeu. Les enquêtes publiques étaient difficiles. Nous devions nous pencher sur la deuxième tranche de la ligne Paris-Strasbourg, le début de la ligne Paris-Bordeaux, le contournement ferroviaire de Nîmes et de Montpellier et la ligne espagnole. La vision du ferroviaire était positive, dynamique et presque agressive : nous avions misé dessus, nous devions investir et lancions des appels d’offres ; les géants du BTP acceptaient peu à peu de se lancer dans l’aventure.

En parallèle, il y avait le fret ; l’ambiance, au contraire, était morose. Les chiffres en disaient long. Au sein du ministère, nous avions le sentiment de ne pas avoir de réponse ; les dirigeants de l’entreprise, quant à eux, essayaient de trouver des solutions.

Nous nous sommes mobilisés sur des sujets assez précis, comme les autoroutes ferroviaires – notamment la ligne Perpignan-Luxembourg – qui consistent à faire transporter les camions par les trains. Il faut aussi mentionner les projets d’autoroutes ferroviaires alpine et atlantique.

Dans son audition, Mme Idrac a évoqué des goulets d’étranglement. C’était notamment le cas de la région lyonnaise, où j’ai été amené à faire des choix – qui ont été remis en cause après mon départ : je pense ici au contournement ferroviaire de Nîmes et de Montpellier. Des difficultés importantes se sont posées. Le projet de liaison ferroviaire transalpine entre Lyon et Turin nous occupait également.

Pour en améliorer la rapidité et l’efficacité, l’utilisation des lignes TGV la nuit pour le fret ferroviaire avait été évoquée ; vous imaginerez facilement les inquiétudes que cette idée a suscitées – elle n’a d’ailleurs pas réellement prospéré.

La mise en place d’opérateurs ferroviaires de proximité avait également été esquissée. Nous y voyions une technique pour rassembler des capacités de transport par le fer, en partant de la proximité, voire, des collectivités locales.

Ainsi, pour le fret, l’ouverture à la concurrence n’était pas réellement un sujet de préoccupation. Le troisième paquet ferroviaire avait abouti à l’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs en 2007 – je me souviens presque physiquement de mes conversations avec les leaders des organisations syndicales à cet égard, car ces derniers, naturellement, s’interrogeaient et s’inquiétaient. S’agissant du fret, notre inquiétude concernait davantage l’effondrement du trafic. Il semblait ne pas y avoir de solution, alors que nous avions mis en place des dispositifs de transfert d’investissements de la part du ferroviaire avec l’Association française des investisseurs en capital (AFIC). Nous souhaitions rééquilibrer la situation, mais nous rencontrions beaucoup de difficultés.

M. le président David Valence. M. Patrick Jeantet, ancien PDG de SNCF Réseau, nous rappelait hier que la période pendant laquelle vous avez exercé vos responsabilités a été marquée par une remontée progressive des investissements dans les infrastructures ferroviaires. Nombre de chercheurs l’ont identifié, dès 2005, après la publication de l’audit sur l’état du réseau ferré national français par l’École polytechnique de Lausanne. À cette époque déjà, l’argent public était rare : aussi, dans l’arbitrage de ces investissements, la volonté de développer le fret ferroviaire a-t-elle suffisamment été prise en compte ?

M. Dominique Perben. À cette époque, nous avions beaucoup investi dans les trains à grande vitesse. En tant que responsable politique, le rapport l’École polytechnique de Lausanne, qui pointait de nombreux risques, m’avait inquiété. Nous avons commencé à investir massivement dans la sécurité du réseau.

Ces souvenirs sont lointains ; mais il me semble que nous n’étions pas spécialement alertés sur les contraintes particulières au fret ferroviaire.

M. le président David Valence. Plusieurs de nos intervenants ont en tout cas mentionné qu’à cette époque, l’aménagement du territoire l’emportait sur les enjeux de transition écologique lorsqu’il était question du ferroviaire – transport de voyageurs ou fret.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous avez exercé vos fonctions entre 2005 et 2007 : il s’agit des toutes premières années durant lesquelles la France devait respecter ses engagements vis-à-vis de la Commission européenne, dont elle avait obtenu une aide de 1,5 milliard d’euros pour restructurer l’activité de fret de la SNCF.

L’accord motivé de la Commission européenne de 2005 mentionne à plusieurs reprises que les autorités françaises s’engagent à présenter un certain nombre de pièces témoignant du bon déroulement du plan de restructuration qui précédait et accompagnait l’accord – le plan Véron en 2004 puis le plan Marembaud en 2007.

Les autorités françaises devaient ainsi présenter annuellement un rapport à la Commission européenne, permettant de vérifier le bon déroulement du plan de restructuration. La Commission européenne, quant à elle, devait avoir les moyens de contrôler durablement l’étanchéité des comptes entre les activités de fret et de transport de voyageurs et de s’assurer que les relations financières se feraient durablement sur des bases commerciales. Les autorités financières françaises s’étaient engagées à procéder à un audit indépendant pendant toute la période de restructuration et à en transmettre les conclusions à la Commission. Dans l’accord, il est indiqué que « la Commission veillera au respect de la mise en œuvre du plan de restructuration ».

Quels étaient les rapports de votre ministère avec la Commission européenne sur la base de ces engagements contractuels ? Quelles étaient les dispositions de suivi de l’accord de 2005 ?

M. Dominique Perben. Je n’en ai absolument pas le souvenir aujourd’hui. J’imagine que ce suivi s’est déroulé normalement.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. L’enquête ouverte par la Commission européenne sur l’organisation d’aides illicites s’intéresse à une période qui débute en 2007. À plusieurs reprises dans son argumentaire, la Commission européenne indique ne pas avoir été véritablement saisie, comme prévu par le texte de l’accord, des rendus du suivi du plan de restructuration de 2003 à 2008 de la part des autorités françaises. Je comprends que cette époque soit lointaine, mais je me permets d’insister sur les rapports que votre ministère entretenait avec la Commission européenne, au-delà des engagements réciproques que vous pouviez avoir.

M. Dominique Perben. Je n’ai rien à ajouter sur ce sujet.

M. Pascal Lecamp (Dem). Vous évoquez une « ambiance morose » dans le fret en parallèle du développement des lignes TGV ; le seul problème relatif au fret était l’effondrement du trafic. Dans ce contexte, dans vos rapports avec la SNCF, avez-vous un souvenir de stratégie partagée pour sauver le fret, l’abandonner, ou remettre un peu d’argent dans le moteur ? Cette stratégie reposait-elle uniquement sur des subventions, ou également sur des investissements ? Quelles instructions le Gouvernement donnait-il à la SNCF sur le fret ?

M. Dominique Perben. « Instructions » n’est pas tout à fait le mot. À l’époque où j’étais ministre, le président de la SNCF était Louis Gallois, que je connaissais bien étant donné que nous étions de la même promotion à l’École nationale d’administration (ENA), et en qui j’avais entièrement confiance. Je sais qu’il réfléchissait avec son équipe à d’éventuelles évolutions structurelles. Nous en avions discuté ensemble. Je lui avais conseillé d’être prudent, au regard de ma responsabilité politique dans le domaine des transports. L’ouverture à la concurrence du trafic de voyageurs nous plaçait dans une situation difficile : de grandes manifestations avaient eu lieu à Bruxelles et à Paris. Je dialoguais – dans d’assez bonnes conditions d’ailleurs – avec les leaders syndicaux de la SNCF. Nous n’avions pas non plus envie d’en remettre une couche : le but n’était pas de semer la pagaille.

Il faut se rappeler ce contexte politique : la SNCF faisait partie du patrimoine national. L’ouverture à la concurrence a représenté un changement culturel considérable, qu’il a fallu accompagner. Nous avons d’ailleurs d’abord dû nous convaincre nous-mêmes que c’était possible : pour le gaulliste social que je suis, cela n’avait en effet rien d’une évidence ! Une société nationale exerçant un monopole n’avait rien de contraire à mes idées.

Nous savions bien qu’il y avait un problème sur le fret. La SNCF n’avait sans doute pas consacré l’énergie et l’imagination nécessaires pour être plus à l’écoute de sa clientèle potentielle. C’était aussi l’époque de l’accélération du TGV et de la sécurisation des réseaux. Avec du recul, il semble que la question du fret n’était peut-être pas suffisamment prioritaire.

M. Matthieu Marchio. À l’époque, vous pensiez que la libéralisation du marché intérieur allait dynamiser le fret ferroviaire. Étiez-vous conscient que l’état des voies ferroviaires ne permettait pas de rendre un service de qualité, et qu’il posait un problème pour l’ouverture à la concurrence ?

M. Dominique Perben. Le rapport de l’École polytechnique de Lausanne nous avait fait prendre conscience des difficultés ; nous savions aussi qu’il y avait des goulets d’étranglement, et qu’il était nécessaire d’augmenter les investissements dans les infrastructures – notamment pour élargir l’offre de fret.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Votre témoignage résonne avec celui de l’ancien ministre M. François Goulard, que nous avons auditionné hier : selon lui, la libéralisation n’était pas un sujet. La situation du fret était morose, mais aucune réponse ne semblait se profiler.

On nous a rappelé les difficultés entre Réseau ferré de France (RFF), créé en 1997, et la SNCF. N’avez-vous pas eu le sentiment – même tardivement – que les directions des entités ferroviaires n’ont pas vraiment aidé les politiques à prendre en compte le lourd handicap qui s’accumulait sur l’activité de fret dans notre pays ? L’attention portée sur le TGV n’a-t-elle pas considérablement pesé auprès des politiques, empêchant ainsi la prise de décisions un peu plus matures en la matière ? Les plans Véron et Marembaud étaient assez lourds ; ils ne semblent pourtant pas avoir été à la main du politique.

M. Dominique Perben. Vous avez sans doute un peu raison. Malgré les réformes de 1997, l’ensemble du système ferroviaire était resté très unitaire. L’univers ferroviaire n’avait pas encore intégré la libéralisation ; malgré la création de RFF, la SNCF restait une seule grande maison. Nous partions d’une grande société nationale, qui œuvrait depuis un siècle. Le changement de paradigme n’était pas facile.

Il ne me semble pas avoir constaté d’opacité avec le monde politique. Je voyais au contraire la SNCF comme un monde d’ingénieurs, respectueux des institutions. Je n’ai pas rencontré de difficultés particulières de ce point de vue. Cependant, les sujets étaient très techniques et complexes : pour un ministre, il n’était pas facile d’entrer dans le dialogue à un niveau suffisamment précis pour faire évoluer la situation.

M. le président David Valence. La manière d’investir le sujet du ferroviaire au sens large et du fret en particulier témoignait-elle d’une crainte de rallumer les conflits que la France avait connus en 1995 ? Ces derniers avaient sans doute profondément marqué certains dirigeants de la France qui l’étaient toujours entre 2005 et 2007 – je pense au secrétaire général de l’Élysée de l’époque ou au Président de la République. Le risque de déclencher un conflit social étendu en touchant au ferroviaire a-t-il expliqué le sentiment d’un portage politique moins fort qu’il n’aurait pu l’être ou qu’il ne l’a été par la suite ?

M. Dominique Perben. Je n’en suis pas tout à fait sûr. En novembre 1995, je suis devenu ministre de la fonction publique : cette expérience m’a beaucoup appris sur le dialogue syndical – y compris dans un esprit parfois très amical –, ce qui m’a été utile par la suite.

Durant la période où j’ai exercé mes fonctions au ministère des transports, l’Élysée ne m’a jamais rien demandé à ce sujet : je n’ai pas eu le sentiment de ce traumatisme.

La question était surtout celle de la transformation de la SNCF, qui était une société monopolistique avec sa propre culture et son système de valeurs : ceux qui y travaillaient avaient le sentiment de faire partie d’une grande maison. Je souhaitais faire évoluer les choses, mais en conservant tout cela. Nous ne souhaitions pas en rajouter, c’est vrai : Bruxelles nous contraignait à l’ouverture à la concurrence et nous avions déjà utilisé tous les délais possibles. Nous n’avions pas envie de faire flamber la maison.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous vous revendiquez gaulliste social et dites que vous vous préoccupiez de cette belle maison qu’était la SNCF. Dans ma question précédente, je vous ai interrogé sur vos rapports avec ces directions technocratiques. En effet, dans les années 1997 à 2000, selon un expert du domaine, les acteurs du ferroviaire – dans lesquels vous voyez l’honnêteté même –, qui étaient des ingénieurs, sont devenus des économistes : les équipes dirigeantes se sont ainsi rapidement faites à l’idée de la mise en œuvre de l’ouverture à la concurrence. Pensez-vous que cette restructuration de long terme – près de cinq ans – a finalement échappé au politique – qui était plutôt attaché à cette belle maison ? Entre 2003 et 2008, les plans Véron et Marembaud ont contribué à un affaiblissement considérable de l’opérateur historique, sans pour autant que la rentabilité telle qu’on peut l’envisager dans une logique libérale ait été restaurée – et le trafic a continué de s’effondrer.

M. Dominique Perben. C’est aussi le marché qui en a décidé ainsi : les plans en question ont constaté les restructurations nécessaires, mais les clients, surtout, n’étaient pas au rendez-vous. Durant les mêmes années, notre système économique a connu une transformation profonde : les stocks sont maintenant sur les routes et non dans nos usines. Le chemin de fer n’a pas été au rendez-vous de cette transformation de la logistique. Aurait-il pu y être ? Je l’ignore. Était-ce trop compliqué, du fait des ruptures de charge ? J’observe seulement qu’on a raté le coche : au moment où l’emploi logistique a explosé, le ferroviaire n’en a pas profité du tout, alors que le potentiel était considérable.

7. Audition, ouverte à la presse, de M. Frédéric Cuvillier, ancien ministre (14 septembre 2023)

M. le président David Valence. Nous poursuivons nos travaux avec l’audition de M. Frédéric Cuvillier, maire de Boulogne-sur-Mer depuis de longues années et ancien ministre délégué chargé des transports et de l’économie maritime dans le premier gouvernement du quinquennat de François Hollande, entre 2012 et 2014.

Cette période est évidemment importante.

Tout d’abord parce qu’elle a été marquée par une nouvelle réforme de l’organisation du groupe public ferroviaire, avec la fin de la séparation entre la SNCF et Réseau ferré de France (RFF) qui avait été décidée par la loi du 13 février 1997 – il s’agissait à l’époque de reprendre une partie de la dette du groupe public ferroviaire. Vous êtes en effet à l’origine de la loi portant réforme ferroviaire, qui a réorganisé les chemins de fer publics autour de trois établissements publics industriels et commerciaux. Ce statut est resté en vigueur jusqu’à la loi pour un nouveau pacte ferroviaire de 2018.

Ensuite, parce que la SNCF a été sanctionnée, alors, à hauteur de plus de 60 millions d’euros par l’Autorité de la concurrence pour l’abus de position dominante de Fret SNCF. C’était deux ans avant les premières plaintes auprès de la Commission européenne visant Fret SNCF, qui sont intervenues en 2016. Cela montre que la question de la libre concurrence et la position de Fret SNCF sur le marché appelaient déjà l’attention de certaines autorités.

Dans le cadre de vos fonctions au gouvernement, vous vous êtes naturellement exprimé à de nombreuses reprises sur Fret SNCF et plus globalement sur la politique ferroviaire. Vous avez notamment regretté l’efficacité insuffisante des politiques commerciales de Fret SNCF pour conquérir de nouveaux marchés.

Le pouvoir avait été exercé pendant dix ans par une même sensibilité politique et votre arrivée au ministère marquait une forme d’alternance. Pourrez-vous nous faire part des effets de cette dernière, mais aussi des éléments de continuité – car les politiques en matière de transports sont nécessairement de long terme.

Nous sommes également intéressés par votre perception actuelle, en tant qu’élu local, de la question du fret ferroviaire et du rôle joué par le groupe public ferroviaire français. Le port de Boulogne est le premier port de pêche français et il bénéficie sans doute de la meilleure connexion avec le rail parmi nos ports de commerce. Vous connaissez bien également le port voisin de Dunkerque.

Je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Frédéric Cuvillier prête serment.)

M. Frédéric Cuvillier, ancien ministre délégué chargé des transports et de l’économie maritime. Comme vous l’avez relevé, la situation d’un ministre est différente selon qu’il s’agit d’une alternance ou de poursuivre une politique déjà engagée par les gouvernements précédents. Il est donc important de se replacer autant que possible dans le contexte de 2012, quand j’ai été nommé ministre.

Si j’insiste sur ce titre, ce n’est pas par coquetterie. Le fait d’être ministre délégué chargé des transports et de l’économie maritime me donnait en effet compétence, grâce à un département ministériel judicieusement pensé, sur le secteur maritime – l’interface terre-mer et la construction d’une politique maritime intégrée – et donc aussi sur la question qui nous intéresse, c’est-à-dire le lien entre la stratégie portuaire et le développement des transports, et particulièrement du fret. Cette situation tout à fait privilégiée était enviée : j’étais certes ministre délégué, mais je jouissais d’une grande autonomie – reconnaissance du Premier ministre de l’époque.

Je précise cela parce que l’une des raisons essentielles pour lesquelles j’ai quitté le Gouvernement deux ans et demi plus tard a été le manque de considération politique accordée au secteur des transports. Or son caractère stratégique pour l’aménagement du territoire et le rayonnement économique implique de disposer d’une maîtrise politique. Bien souvent, l’architecture d’un gouvernement reflète le degré d’importance accordé à un domaine donné. Je considérais qu’un secrétariat d’État chargé aux transports reléguait ce secteur à une place qu’il ne méritait pas. Cela ne me permettait pas de poursuivre le chantier passionnant d’une politique des transports intégrée. Voilà pour l’enjeu politique.

En 2012, la France avait besoin de retrouver une forme de crédibilité, tant par ses propos que par le respect de ses engagements. Nous savions que cela aurait une incidence dans les rapports que nous souhaitions avoir avec les institutions européennes, et en premier lieu avec la Commission. Je le rappelle, notre déficit budgétaire était de l’ordre de 5,8 % du PIB, nous étions en pleine crise économique et celle de la Grèce battait son plein – la France s’illustrant par son soutien à ce pays. Lors des négociations, il fallait affirmer de manière inlassable l’attachement que nous portions au respect de nos engagements européens.

En 2012, je suis donc devenu ministre à l’occasion de l’alternance. En quelques semaines, j’ai pris la mesure de la situation. La politique précédemment menée plaçait beaucoup d’espoirs dans l’écotaxe, dont la collecte avait été confiée par contrat à la société Écomouv’. Ce contrat avait été signé le 6 mai 2012, c’est-à-dire le jour du second tour de l’élection présidentielle. Pris par une forme de frénésie administrative, les responsables politiques étaient obnubilés par la signature de ce contrat qui liait l’État à la société Écomouv’ – d’autres commissions ont eu pour mission d’analyser le rôle d’Autostrade per l’Italia et de Vivendi dans ce montage.

J’insiste sur ce point car le schéma national des infrastructures de transport venait d’être adopté. Il promettait 250 milliards d’euros, dont 90 à la charge de l’État par l’intermédiaire de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) – qui elle-même disposait de moins de 2 milliards d’euros par an pour cela. Autant dire qu’il aurait fallu que je sois ministre pendant plus d’un siècle pour arriver au bout de ce chantier… Le principe de réalité nous est apparu très vite, d’autant que le sort funeste réservé à l’écotaxe a conduit à devoir trouver des solutions de substitution.

Les surprises ne concernaient pas seulement le secteur routier et l’architecture budgétaire et financière. Comme cadeau d’accueil, quinze jours après mon arrivée, le président d’Air France annonce la suppression de 5 000 postes. Sans doute ne l’avait-il pas prévu auparavant – l’alternance offre aussi ce genre d’opportunité… Je remercie encore M. de Juniac de la sollicitude dont il a fait preuve, tout comme M. Gabriel, président-directeur général de Bouygues Construction. Alors que le Président de la République avait précisé que le canal Seine-Nord Europe entrerait en service en 2017, le responsable de cette entreprise a annoncé qu’elle suspendait sa participation de 4,5 milliards d’euros au projet, ce qui revenait tout simplement à faire s’effondrer le partenariat public-privé (PPP).

Le secteur ferroviaire, qui fait partie de l’ensemble de la politique intégrée des transports que j’évoque, connaissait alors une crise profonde. L’ouverture à la concurrence était désormais un peu lointaine, mais ses conséquences se faisaient sentir. Le déficit cumulé du secteur ferroviaire public représentait 40 milliards d’euros et la facture augmentait mécaniquement de 1,5 à 2 milliards par an. Fret SNCF perdait plus de 300 millions d’euros chaque année et les presque 3 milliards d’euros de dotations dont cette entreprise avait bénéficié entre 2008 et 2012 n’avaient pas suffi.

On avait arbitré en faveur du transport des voyageurs, mais pas de tous. Eux-mêmes avaient été victimes, en effet, d’arbitrages profitant aux lignes à grande vitesse (LGV) au détriment des trains du quotidien. À la suite du drame de Brétigny-sur-Orge, nous nous sommes penchés sur l’état des infrastructures ferroviaires. En effet, si l’on veut augmenter la part modale du fret ferroviaire et améliorer les trains du quotidien, encore faut-il que le réseau soit à la hauteur pour assurer la qualité de service et la sécurité – laquelle était au cœur de nos préoccupations.

Nous devions hiérarchiser les programmes de rénovation des voies et des infrastructures, ce qui a bien entendu aussi des conséquences sur les trains du quotidien et sur le fret ferroviaire. Les travaux se déroulant la nuit et les sillons étant déjà difficilement accessibles au fret, les contrecoups de la modernisation du réseau se sont donc fait sentir très rapidement pour cette activité. L’une des explications de la crise du fret ferroviaire réside aussi dans le fait que, comme le secteur routier, il a été un parent pauvre de la politique des transports. Pour un certain nombre de responsables du secteur ferroviaire, la priorité – et ce n’est pas une critique – était, face à la dette abyssale, d’assurer le fonctionnement du système ferroviaire et de procéder à une optimisation financière.

Il fallait également intégrer une dimension stratégique à la politique générale des transports et cesser d’opposer les modes de transport les uns aux autres. En effet, le développement du fret ferroviaire passe aussi par celui de la route, en développant des terminaux et en assurant le transport dans les derniers kilomètres. Il fallait encore essayer d’éviter qu’au sein même du secteur ferroviaire, les LGV bénéficient d’une forme de préemption des crédits. Or quatre nouvelles lignes avaient été lancées en même temps, ce qui était difficilement soutenable d’un point de vue budgétaire. La preuve en est que le financement d’une partie des investissements était assumé par les acteurs ferroviaires eux-mêmes.

Il a fallu rebâtir tout cela.

Ce fut tout d’abord l’objet de la loi portant réforme ferroviaire, à laquelle vous avez eu l’amabilité de faire référence. Elle a tiré les conclusions des impasses invraisemblables auxquelles a conduit la séparation entre le réseau et l’exploitation. Sur le papier, un certain nombre de partisans de l’ultralibéralisme étaient peut-être satisfaits que la réforme de 1997 soit allée même au-delà de ce que demandait la Commission européenne. Mais, dans les faits, les frontières entre RFF et la SNCF étaient tellement étanches que les personnels ne se croisaient ni ne se parlaient plus – y compris dans les gares – alors même qu’ils faisaient partie de la même famille des acteurs du ferroviaire. C’était tout de même très embêtant.

J’avais demandé – sans jamais obtenir de réponse – pourquoi RFF faisait diffuser de très belles publicités à la télévision aux heures de grande écoute, alors qu’il n’avait aucun client dans la population. Il s’agissait d’une volonté de légitimation.

Par ailleurs, RFF avait besoin des savoirs techniques de la SNCF, et cette dernière ne pouvait pas – et peut-être ne voulait pas – lui apporter un soutien. Cela a conduit à des situations rocambolesques, mais souvent aussi dramatiques et absurdes du point de vue financier, et à l’impasse que nous avons constatée en 2012.

Il a donc fallu rebâtir un groupe public unifié, composé par un établissement public chapeautant deux filiales principales sous la forme d’établissements publics, l’un chargé de la gestion des infrastructures et l’autre de l’exploitation ferroviaire. Je simplifie bien entendu, car lorsque j’étais ministre la SNCF avait 600 filiales. Une instance de régulation permettait bien sûr de répondre aux exigences d’impartialité en matière d’accès au réseau des différents opérateurs, conformément aux textes fondateurs européens.

Lorsque je dis qu’il fallait mettre l’accent sur le réseau et identifier les blocages sur celui-ci, cela vaut autant pour les trains du quotidien que pour le fret. Le matériel roulant posait également un problème, car il vieillissait et n’était plus adapté. Il fallait donc aussi sauver l’industrie de la construction ferroviaire – je pense notamment à Lohr.

Il fallait faire avec des budgets limités – l’écotaxe ne venait plus financer l’ensemble du schéma national d’infrastructures de transport – et rebâtir une stratégie de transport ferroviaire en faisant en sorte qu’aucun secteur ne soit délaissé. Au-delà du fret, il y avait aussi les trains de nuit et les trains auto-couchettes, qui avaient été purement et simplement abandonnés à l’époque.

Encore une fois, la réalité du déficit s’imposait à ceux qui avaient la responsabilité de gérer le groupe public ferroviaire. Encore fallait-il que l’État stratège joue son rôle et qu’il dote les structures de manière cohérente.

Cependant, nous ne pouvions pas nous limiter à la réforme ferroviaire, qui m’a pris plus de deux ans. Il fallait dans le même temps bâtir, pour les territoires et le développement économique. Le fret ferroviaire, on l’oublie trop souvent, c’est avant tout une question d’aménagement du territoire. On trouve partout des entreprises qui ont besoin du rail et n’ont souvent pas d’autre solution pour poursuivre leur croissance. Avec le ministère du redressement productif, nous menions à cet égard un travail extrêmement important sur la stratégie à mener, les modes de transport et la sensibilisation des différents acteurs économiques.

M. le président David Valence. Une remarque préalable sur la séparation entre RFF et la SNCF. Il y a été mis fin en 2014 et le retour à un groupe public unifié a ensuite été confirmé par la réforme de 2018. La loi de février 1997 a été appliquée sans être remise en cause lorsqu’est intervenu le changement de gouvernement quelques mois plus tard.

Plusieurs des personnes auditionnées par cette commission d’enquête ont insisté sur le fait que la dégradation des infrastructures spécifiquement dédiées au fret – comme les installations terminales embranchées, les gares de triage ou les lignes capillaires destinées au fret – était une des causes de l’effondrement de la part modale du fret ferroviaire, même si ce n’était pas la principale.

Le lancement de la commission « Mobilité 21 » lorsque vous étiez ministre délégué a constitué une étape importante s’agissant des infrastructures de transport. Elle avait notamment pour objectif de revenir sur les prévisions de crédits publics très optimistes sur lesquelles reposait le schéma national des infrastructures de transport de 2011. Présidée par Philippe Duron, elle a formulé des préconisations plus réalistes tout en rappelant la nécessité d’investir dans les infrastructures – notamment dans le fret ferroviaire. Ces recommandations n’ont pas été suivies par une loi de programmation. C’est un point qu’il convient de rappeler, à l’heure où certains sur différents bancs de l’Assemblée réclament une loi de programmation pour les infrastructures de transport – à juste titre selon moi.

Vous aviez adressé à cette commission « Mobilité 21 » une lettre de mission. Quelle part y était accordée à la nécessité d’investir dans les infrastructures spécifiquement pour le fret ferroviaire ? Quelles étaient ses préconisations ?

Vous avez été ministre à une époque où le déficit chronique de Fret SNCF – que vous avez évalué à 300 millions par an – était déjà couvert par l’ensemble du groupe. Cela pouvait être considéré comme une aide publique, au mépris de l’interprétation un peu stricte du droit de la concurrence par la Commission européenne. La période durant laquelle vous avez été au Gouvernement est également visée par l’enquête approfondie sur ces aides ouvertes par la Commission au début de cette année. Cette enquête ne porte pas seulement sur l’année 2019 et sur la transformation du groupe ferroviaire. Après tout, la première procédure de la Commission a été lancée en 2016, c’est-à-dire deux ans après votre départ du gouvernement, et l’Autorité de la concurrence avait sanctionné Fret SNCF pour abus de position dominante au moment où vous étiez ministre. Comment anticipiez-vous les risques liés au regard potentiellement sévère de la Commission sur les aides publiques destinées à compenser le déficit chronique de Fret SNCF ?

M. Frédéric Cuvillier. Nous aurions pu lancer un énième plan de plusieurs milliards pour la rénovation des infrastructures, mais comme nous étions responsables nous ne l’avons pas fait. Au contraire, nous avons souhaité que la hiérarchisation des investissements – et donc leur efficacité – intervienne par le biais de l’objectivation des travaux de modernisation. D’où la commission présidée par Philippe Duron.

Dans la lettre de mission qui avait été adressée à cette commission, la priorité en matière ferroviaire était donnée à la modernisation du réseau. Le développement du fret devait avoir, selon nous, une portée économique, écologique et industrielle. Nous pensions aussi qu’il fallait mettre en place des itinéraires bis pour le fret afin de pouvoir s’attaquer à la modernisation des lignes les plus dégradées. Bref, la commission avait pour objectif de permettre à notre pays de se doter d’infrastructures robustes et efficaces, pour mettre fin aux témoignages récurrents sur la lenteur du fret ferroviaire – voire sur la perte de trains ou de wagons.

Parallèlement aux travaux de la commission « Mobilité 21 », nous avions déterminé une stratégie de relance portuaire qui comprenait un volet consacré au fret portuaire. Les questions relatives à ce dernier étaient également abordées lors des conférences périodiques sur le fret. Ces différents dispositifs se complétaient, afin d’assurer la cohérence de la politique de rénovation.

Il faut ajouter qu’après l’accident de Brétigny-sur-Orge, la priorité accordée à la sécurité nous a permis d’aller encore plus vite s’agissant de certains travaux de rénovation.

J’en viens à la question des aides publiques et à la position de la Commission européenne.

Les discussions que nous avions avec cette dernière portaient non pas sur le fret mais sur la réforme ferroviaire en général. J’ai rencontré à de très nombreuses reprises le commissaire européen aux transports, Siim Kallas, dont le parcours était particulier puisqu’il avait été membre du Soviet suprême de l’Union soviétique. Néanmoins, il était certainement le personnage le plus converti à l’ultralibéralisme dans les transports. Nous avions donc beaucoup à faire pour convaincre que notre réforme était compatible avec le droit européen. J’entretenais des relations amicales mais exigeantes avec Siim Kallas, mais la Commission était alimentée par une petite musique. En matière ferroviaire, les positions sont souvent dogmatiques, avec par exemple ceux qui préconisaient la séparation à outrance entre le réseau et l’exploitation. Certains étaient favorables au démantèlement du groupe public intégré, alors que d’autres voulaient un opérateur unique. Tout cela reposait aussi sur des présupposés idéologiques. D’où la nécessité de ne pas pratiquer la politique de la chaise vide – ce qui fut trop souvent le cas – et d’avoir un dialogue exigeant au sujet de la compatibilité de la réforme avec les textes européens.

De mémoire, le fret ferroviaire n’était pas au cœur de nos discussions. Il y avait aussi toutes celles qui portaient sur la Société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM). La Commission ne manquait pas de revenir sur le passé – voire sur le passif. Nous devions déterminer, affirmer et revendiquer les obligations de service public, afin qu’elles ne soient pas limitées par une lecture restrictive de leur objet. Les missions de service public existent ; à nous d’en démontrer la réalité et l’utilité.

M. le président David Valence. Aucun mode de transport n’est en lui-même un service public ; ce sont les missions qu’il assume qui en font un service public.

Le fret ferroviaire est absent des contrats de plan État-région signés en 2015 et qui s’appliquent encore aujourd’hui, tandis que l’État promet d’y consacrer 930 millions d’euros dans les futurs contrats. À l’époque, les régions s’y intéressaient sans doute moins, à l’exception du Centre-Val de Loire et de Champagne-Ardenne. Quel était le degré d’implication des élus locaux dans le développement du fret ferroviaire lorsque vous étiez aux responsabilités ?

M. Frédéric Cuvillier. J’ai le souvenir que les revendications quotidiennes des collectivités portaient sur les lignes à grande vitesse – il fallait résister aux pressions et à l’emballement en faveur de la grande vitesse afin de ne pas tout miser sur elle – ainsi que sur les trains du quotidien – l’infrastructure mais aussi la qualité du matériel roulant, dont j’ai découvert les difficultés de renouvellement. L’industrie ferroviaire n’avait plus les capacités pour produire des locomotives ou des wagons tant pour le fret que pour les voyageurs. Il a fallu remettre l’innovation au premier plan de la politique ferroviaire. L’intérêt des collectivités pour le fret était plus relatif. Les demandes émanaient soit de régions enclavées disposant d’une industrie traditionnelle dont la pérennité dépendait du fret, soit de régions industrielles.

Dans cette génération de contrats de plan, le fret était peut-être secondaire, mais il n’était pas absent des débats : lors de la deuxième conférence périodique pour la relance du fret, avait été mise en avant la nécessité d’une nouvelle gouvernance du fret de proximité permettant d’associer les collectivités, sur le modèle de la coordination dans le domaine portuaire.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Selon vous, la scission de RFF et de la SNCF a été au-delà des exigences européennes et a abouti à des situations rocambolesques. Considérez-vous qu’elle a entravé le fonctionnement des deux entités mais aussi ouvert la voie à plusieurs plans de restructuration qui ont affaibli l’outil public entre 2003 et 2010 ? Quel regard portez-vous sur les opérateurs – que l’on qualifie aujourd’hui encore de « non coopératifs », qualificatif assez curieux – qui se sont emparés de 30 % environ du marché du fret ? Dans vos fonctions de ministre, avez-vous constaté voire initié un renversement des priorités entre le fret ferroviaire et Geodis ? Votre prise de fonctions semble avoir coïncidé avec un changement d’orientation pour les filiales.

M. Frédéric Cuvillier. Il est toujours délicat de faire une analyse rétrospective de décisions qui ont été prises par d’autres pour donner des leçons. On peut toutefois faire le constat qu’en 1997, l’ouverture à la concurrence est actée et n’est pas remise en cause. Peut-être parce que c’était un moyen de laisser vivre la libéralisation ou une occasion de faire du fret un mode de transport privilégié. Les chiffres nous apportent la réponse : certes, de nouveaux opérateurs sont arrivés mais ils représentent 30 % d’un marché dont la part modale s’est effondrée. Nous avons réussi à stabiliser le fret bon an mal an et surtout à ne pas le sacrifier. Je rappelle que la petite musique de fond d’alors consistait à s’interroger sur la pertinence pour l’opérateur ferroviaire de conserver ces activités traditionnelles.

L’ouverture à la concurrence n’a pas permis d’accroître le report modal au profit du ferroviaire. J’en ai tiré les leçons dans la réforme ferroviaire : avant de libéraliser le transport de voyageurs, nous devions disposer d’un groupe public suffisamment robuste pour affronter la concurrence, sans quoi les écarts tant dans les normes techniques que dans le statut social conduiraient immanquablement l’opérateur historique à être malmené. Parallèlement, la SNCF a dû digérer la boulimie de lignes à grande vitesse sur l’autel desquelles d’autres investissements ont été sacrifiés. L’ouverture à la concurrence sans préparation produit des effets inverses de ceux recherchés.

Je ne sais pas si les opérateurs étaient non coopératifs. Toutefois, la deuxième conférence périodique avec les opérateurs ferroviaires de proximité (OFP) l’a montré, il existe des acteurs économiques qui ont envie et besoin de voir le fret ferroviaire marcher. J’avais lancé une réflexion avec le président des chambres de commerce et d’industrie notamment pour identifier les segments industriels dans lesquels le fret est pertinent ainsi que les moyens de développer le fret de proximité – je ne reviens pas sur les grands ports maritimes. La simplification des normes applicables au fret, qui l’empêchaient d’être compétitif par rapport aux autres modes de transport, était un autre chantier passionnant, de même que l’innovation. Mon action pour développer et réorganiser le fret ferroviaire a été saluée par le président de l’association Objectif OFP, Jacques Chauvineau.

À l’époque, la politique commerciale de Fret SNCF était insuffisante, voire inadaptée. Les chefs d’entreprise se plaignaient des difficultés à trouver un interlocuteur et à obtenir des garanties de régularité. À l’instar de nos voisins, des représentants de la branche fret auraient dû être présents dans tous les terminaux, au plus près des acteurs économiques.

Quant à un éventuel changement de pied, lorsque deux filiales d’un même groupe se font concurrence, on marche sur la tête. Ce fut le fil rouge de mon action que d’éviter de mettre en concurrence les modes de transport et de favoriser la complémentarité et la lisibilité. Dans le domaine du transport de voyageurs, domaine anormalement réglementé au détriment des territoires, le choc de simplification voulu par le président Hollande fut l’occasion de créer des lignes de transport par car – différents de ce qu’on a appelé les « cars Macron » – là où le train ne venait pas ou pour des lignes transversales très mal desservies par le train. Il s’agissait d’offrir aux voyageurs une solution de transport complémentaire – je rétablis ici la vérité.

Notre politique des transports était guidée par la recherche de l’efficacité, de la complémentarité et du rayonnement économique des territoires.

M. le président David Valence. Dans la concurrence entre la route et le fer, qui s’est soldée par un effondrement de la part modale du fret ferroviaire dès la fin des années 1970 – bien avant la libéralisation –, l’abandon de l’écoredevance, telle qu’elle existe chez nos voisins allemands et suisses, a-t-il eu pour effet de maintenir un avantage concurrentiel en faveur de la route ?

M. Frédéric Cuvillier. Il faudrait une autre commission d’enquête sur l’écotaxe et les raisons d’un fiasco environnemental et financier. Comment une idée de bon sens est-elle apparue, dès le début, comme la solution miraculeuse pour remplir les caisses de l’État ? Je ne reviens pas sur les conditions dans lesquelles l’écotaxe a été mise en place. J’ai hérité d’un dossier mal ficelé et d’un dispositif fondé sur un non-sens économique. En effet, à mes yeux, c’est celui qui commande le transport qui doit payer. Il ne fallait pas mettre à la charge des petites entreprises de transport routier une taxe qui faisait partie du prix de la marchandise, donc ne leur incombait pas. C’est à partir de là que les problèmes avec les chargeurs et les « bonnets rouges » ont commencé et que des régions pourtant peu concernées se sont placées à la pointe du combat contre l’écotaxe.

L’écotaxe était vertueuse à condition qu’elle soit compréhensible et qu’elle pèse sur les bonnes personnes – le donneur d’ordre et non l’intermédiaire. La pérennité du transport routier était alors menacée par un cadre social incontrôlé – j’avais organisé une conférence européenne sur le droit du travail dans le transport routier qui avait rassemblé une quinzaine de ministres européens, y compris ceux venant de pays de l’Est, soucieux de voir écartée toute perspective d’harmonisation.

L’écotaxe a, bien sûr, été une erreur. J’ai tout essayé, et en premier lieu de remettre du sens. L’écotaxe n’avait pas vocation à financer des pistes cyclables mais à moderniser le réseau ferroviaire, à soutenir le fret, à développer des plateformes multimodales, à entretenir les routes – le réseau secondaire est très dégradé mais l’opposition à la route est telle que même les travaux de sécurisation sont mis de côté – ou encore à promouvoir le fluvial. C’était le rôle de l’État stratège que de définir les priorités d’investissement. L’écotaxe devait profiter aux utilisateurs, aux acteurs économiques – ainsi qu’à l’environnement, bien sûr.

Je ne faisais pas partie du gouvernement qui l’a abandonnée. Je regrette la caricature qui a été faite, considérant qu’il vaut mieux éviter les petites phrases et connaître le dossier pour s’exprimer.

L’écotaxe, qui visait à rééquilibrer nos modes de transport, a été conçue à la hâte, sans précaution – j’ai dû la repousser à plusieurs reprises faute d’une robustesse suffisante du dispositif. J’avais demandé qu’une part de l’écotaxe revienne aux collectivités, qui pâtissent souvent du trafic routier, afin de les aider à financer des projets de transport ; je défendais aussi l’idée d’une régionalisation et, de manière visionnaire, d’un droit à l’expérimentation – on a bien inventé les référendums départementaux – pour ne pas en respecter ensuite le résultat : voir Notre-Dame-des-Landes ! Les portiques, dont nombre sont toujours installés, me rappellent régulièrement que le choix politique peut parfois faire frémir.

M. le président David Valence. La différenciation est possible depuis la loi « 3DS », loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale. Certaines régions, essentiellement celles de grand transit international, sont en train d’y travailler.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. La loi de 2014 portant réforme ferroviaire est la réponse du gouvernement français à l’exigence de scission définitive entre le gestionnaire de réseau et l’exploitant ferroviaire. Cette décision d’un État stratège a-t-elle pu laisser des traces dans la relation entre la France et la Commission européenne ?

M. Frédéric Cuvillier. Nullement. J’ai assisté à toutes les réunions des conseils européens qui relevaient de mon portefeuille ministériel. Nous avons la chance d’avoir avec Clément Beaune, dont j’ai écouté l’audition hier, un ministre qui inscrit son action dans la logique européenne et qui est présent à ce niveau.

Comme vous le savez, la règle de la majorité s’applique en matière de politique ferroviaire. Si les grands pays ferroviaires défendent une certaine vision, respectueuse de chacun, ils sont écoutés. Le commissaire européen aux transports, Siim Kallas, écoutait la France. Parallèlement, nous lui avions assuré que nous ferions le canal Seine-Nord Europe auquel il était très attaché mais pour lequel aucun financement européen n’était prévu. Nous avons aussi lancé l’autoroute ferroviaire du fret pour l’axe Atlantique, qui a été abandonnée par la suite pour des raisons financières – c’est une profonde erreur car les retombées écologiques et économiques justifiaient largement l’investissement de 400 millions d’euros.

La France, comme l’Europe, existe lorsqu’elle occupe son rang. La France doit maintenir un dialogue exigeant, constructif et ouvert avec la Commission européenne et choisir ensuite la voie qui lui paraît la plus opportune, Clément Beaune l’a très bien expliqué hier. Le chemin qu’il a décidé d’assumer est sans doute le bon pour maintenir la confiance dans les échanges. Pour autant, il ne faut pas se plier en toutes circonstances à la vision européenne. Nous avons réussi à convaincre Siim Kallas qu’un établissement public de tête avec deux établissements publics « filles » pouvait garantir l’accès des tiers au réseau ferré ; que la réforme ferroviaire était compatible avec les exigences de la Commission européenne – je n’ai cessé de l’expliquer à l’administration française et aux grands acteurs français du ferroviaire –, laquelle ne saurait décider à la place des États membres d’un mode d’organisation, sous réserve du respect des règles de la concurrence.

8. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Baptiste Djebbari, ancien ministre (14 septembre 2023)

M. le président David Valence. Nous avons le plaisir de recevoir M. Jean-Baptiste Djebbari, secrétaire d’État puis ministre délégué chargé des transports entre septembre 2019 et mai 2022, c’est-à-dire très récemment et peu de temps avant le lancement par la Commission européenne, en janvier de cette année, d’une enquête approfondie au sujet de Fret SNCF.

Vous avez également siégé dans cette maison, Monsieur le ministre, à l’époque où deux des textes qui ont dessiné le paysage actuel des transports étaient en débat : celui qui est devenu, en 2018, la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, et celui qui est désormais la loi d’orientation des mobilités (LOM). Vous êtes d’ailleurs entré au Gouvernement immédiatement après l’adoption de cette seconde loi. La première, dont vous étiez le rapporteur, est revenue sur la réforme de 2014, qui avait créé trois établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) : le choix qui a ensuite été fait était de leur donner le statut de société anonyme tout en maintenant un groupe public ferroviaire intégré. La décision de recapitaliser Fret SNCF, confortée en 2019 et qui nous intéresse plus particulièrement, a également été prise à ce moment-là.

Vous avez ensuite lancé en 2021, en tant que membre du Gouvernement, la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire, qui a prévu un soutien accru en ce qui concerne les aides aux péages – nous souhaitons d’ailleurs que vous reveniez sur le mécanisme instauré en la matière –, les aides à la pince, les aides au wagon isolé et plus globalement les aides pour le transport combiné. Cette stratégie nationale a parfois été accueillie avec scepticisme, étant considérée par certains comme un énième plan de relance du fret, mais elle a commencé à produire des effets, lesquels se manifestent d’abord par une prise de conscience environnementale des entreprises et par un redressement de la part modale du fret ferroviaire en 2021 et 2022, pour la première fois depuis des décennies, la régression ayant commencé à la fin des années 1970.

Nous souhaitons également revenir sur les raisons qui ont amené, selon vous, la Commission européenne à engager une procédure contre la France, sur le diagnostic qui vous a conduit à lancer la stratégie pour le développement du fret ferroviaire, laquelle fait écho aux demandes des acteurs du secteur, pour une fois fédérés au sein de l’alliance 4F – fret ferroviaire français du futur –, et plus globalement sur les actions que vous avez engagées en faveur de la redynamisation du fret ferroviaire et de la décarbonation, c’est-à-dire pour soutenir les modes de transport alternatifs à la route.

Avant de vous donner la parole pour une intervention liminaire, je rappelle qu’en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les personnes auditionnées par une commission d’enquête doivent prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Baptiste Djebbari prête serment.)

M. Jean-Baptiste Djebbari, ancien ministre. C’est un plaisir de revenir dans cette maison, un peu plus d’un an après mon départ du Gouvernement, et de retravailler sur ces questions. J’ai ainsi eu l’occasion, au cours des derniers jours, de suivre certaines interventions devant votre commission d’enquête.

Je serai synthétique au sujet du constat, car beaucoup a déjà été dit. Je m’attacherai surtout à présenter ce que nous avons fait, en tant que députés, lors de l’examen des projets de loi d’orientation des mobilités et de loi pour un nouveau pacte ferroviaire, et je vous dirai aussi un mot du plan de discontinuité et du travail que j’ai réalisé, en tant que ministre, avec les acteurs du fret et la Commission européenne, avant de tracer quelques perspectives d’avenir.

Le constat est maintenant assez clair. Sur une période assez longue, qui couvre plusieurs décennies, on observe un déclin de la part modale du fret, parallèle, d’une part, au développement du réseau routier et autoroutier puis à l’afflux d’une main-d’œuvre étrangère qui a conduit à une forme de concurrence intra-européenne par la route, et, d’autre part, à la désindustrialisation du pays, laquelle a conduit à un moindre recours au fret ferroviaire, puisque celui-ci concerne essentiellement le transport lourd et long, notamment celui des matériaux pondéreux. Il existe ainsi, comme l’a relevé M. Patrick Jeantet, une corrélation assez nette entre la part de l’industrie dans le PIB français et le recours au fret ferroviaire : leur déclin a été relativement concomitant.

S’y est ajouté un sous-investissement chronique dans le système ferroviaire. Au moment de l’accident de Brétigny-sur-Orge, les investissements dans la régénération s’élevaient à environ un milliard d’euros par an, contre quasiment 3 milliards à l’heure actuelle. Même s’il faudrait aller encore plus loin selon certaines études, un saut quantitatif a été réalisé en une dizaine d’années.

Par ailleurs, l’écosystème français a connu des avancées relativement peu rapides, notamment en ce qui concerne les infrastructures dans les grands ports maritimes et le transport fluvial. Nous avons agi dans ces domaines, mais notre écosystème n’est pas encore suffisamment efficace, en comparaison de ce qu’on observe chez nos voisins allemands, belges ou néerlandais, où la part modale du fret dans le transport de marchandises est bien supérieure.

Dans ce contexte, notamment concurrentiel, se sont produites une baisse de la part des marchandises transportées par le rail et une diminution de la part de marché de Fret SNCF. Au-delà des facteurs exogènes, beaucoup pointent aussi, et vos précédentes auditions en ont témoigné, une forme d’impréparation du côté de Fret SNCF en matière de politique commerciale et en matière d’organisation, peut-être, comme Mme Anne-Marie Idrac vous l’a dit assez justement hier, parce que la concurrence n’arrivant jamais, on pensait qu’il n’était pas vraiment nécessaire de s’y préparer.

Tous ces éléments ont conduit à la situation que nous connaissions il y a cinq ou six ans, c’est-à-dire à un petit marché du fret, en proie à une lutte stérile entre de petits opérateurs peu ou pas rentables et n’ayant pas, ou guère, une taille critique. Le principal opérateur de ce marché assez dysfonctionnel, Fret SNCF, était fragilisé par ses déficits cumulés, tandis que le groupe SNCF auquel il appartenait était lui-même très fortement endetté.

Nous avons engagé, à compter de 2017, plusieurs réformes : une évolution du mode de gouvernance et de la structure du groupe SNCF, en lien avec l’effort d’assainissement financier qui était mené, un relèvement des niveaux d’investissement dans le réseau structurant, dont j’ai rapidement parlé, ainsi que des politiques, sur lesquelles je pourrai revenir si vous le souhaitez, de relance des petites lignes, des trains de nuit, chers à beaucoup dans cette commission, et du fret ferroviaire.

À mon arrivée au ministère, j’ai essayé de bien comprendre ce qui fonctionnait ou non. On parle bien souvent des opérateurs, mais il faut aussi essayer de comprendre le marché lui-même, qui est très complexe, très intriqué et très différent selon les pays. Le wagon isolé, par exemple, est un segment du marché structurellement déficitaire, qu’il faut donc accompagner grâce à des subventions. Tel est l’objet des aides que nous avons instaurées de façon très spécifique. Il est possible, en revanche, que le transport combiné et les trains massifs soient plutôt des marchés immatures. Nous nous sommes efforcés d’apporter les bonnes réponses en fonction des failles ou des formes d’immaturité du marché. Vous avez ainsi évoqué, monsieur le président, l’aide à la pince et les aides aux péages, qui visent à compenser le différentiel de compétitivité entre le rail et la route.

Lorsque nous nous sommes intéressés au train des primeurs entre Perpignan et Rungis, le différentiel de prix pour un chargeur était de l’ordre de 30 %. Même s’il existe maintenant beaucoup d’incitations en faveur du rail, notamment sur le plan environnemental dans le cadre du reporting extra-financier, une vraie question continue donc à se poser, qui plus est quand l’offre se caractérise aussi par une certaine non-robustesse – vous n’êtes pas sûr que vos marchandises arriveront exactement à la bonne heure le bon jour, or c’est très important pour des matières périssables. Nous avons essayé d’être très pragmatiques, pour apporter les bonnes aides aux bons endroits dans le strict respect des règles européennes actuelles.

Nous avons également agi dans le domaine de l’innovation. En effet, le secteur avait assez peu innové. Je sais que nous partageons l’idée, monsieur le président, qu’il faudra poursuivre les travaux engagés en matière de régénération, de modernisation et d’innovation. Je pense notamment à la commande centralisée du réseau et à l’ERTMS, le système européen de gestion de trafic des trains. Nous sommes en retard pour ce qui est de la signalisation, alors qu’on prépare déjà les prochaines générations de systèmes, notamment leurs composantes satellitaires.

Nous avons traité la question en créant une agence de l’innovation pour les transports et en désilotant, c’est-à-dire en faisant dialoguer tout le monde, les exploitants, les industriels et les chargeurs. Cela paraît une mesure de bon sens, mais ce n’est pas ce qu’on faisait jusque-là. Les entreprises ferroviaires se sont fédérées au sein de 4F alors qu’auparavant, faut-il le rappeler, le dialogue n’existait quasiment qu’entre l’État et SNCF Réseau.

L’action, simple, que nous avons menée pour faire davantage dialoguer les acteurs et les fédérer a été un moyen de coconstruire la stratégie nationale du fret ferroviaire, qui est en train de se déployer. Certains éléments sont en cours de pérennisation, ou de cristallisation, ce qui est évidemment très utile pour donner de la visibilité à l’horizon 2030. Par ailleurs, les bons résultats de Fret SNCF en 2021 et 2022 constituent une sorte de frémissement qui incite à l’optimisme pour la poursuite du développement du fret ferroviaire, même si, en matière d’exécution, le diable se niche dans les détails.

J’en viens à la discontinuité. J’y ai toujours été, en tant que ministre, très opposé, pour au moins trois raisons.

La première est que les plaintes déposées avaient, à mon avis, un caractère un peu opportuniste. Certaines d’entre elles visaient à exercer une pression sur le groupe SNCF, en particulier Fret SNCF. J’ai donc demandé au président de la SNCF, Jean-Pierre Farandou, d’entrer en contact avec certains des plaignants, avec qui on pouvait éventuellement trouver un accord amiable, et je me suis engagé dans un exercice de pédagogie à l’égard des acteurs du fret ferroviaire, afin de leur expliquer le fonctionnement du système français et les réformes engagées depuis 2017 pour renforcer sa dynamique, sa transparence et sa vertu, au sein de l’ensemble européen. J’ai tenu le même discours de vérité et de rapport de force avec la Commission, c’est-à-dire Mme Vestager, la commissaire européenne, et les différents services, notamment la direction générale de la concurrence. Nous n’étions pas d’accord, et j’estimais à ce moment-là qu’il était souhaitable de maintenir un rapport de force pour faire valoir nos arguments.

Le principal d’entre eux était que si la Commission respectait le droit européen tel qu’il avait été construit, son interprétation économique paraissait erronée. C’est le marché du fret ferroviaire qui est dysfonctionnel. Adopter des remèdes ne portant que sur un opérateur, fût-il public et éminent comme Fret SNCF, ne va pas améliorer le fonctionnement du système ferroviaire européen, mais va seulement affaiblir cet opérateur. Quand on compare notre situation à celle des marchés allemand, belge, suisse ou néerlandais, on voit que le marché français est économiquement assez peu mûr. Je suis favorable à une économie sociale de marché régulée mais, lorsqu’un marché est immature, un remède touchant seulement un opérateur n’améliore pas le fonctionnement de ce marché. C’est pourquoi j’étais en désaccord avec la Commission européenne.

Sur un plan un peu plus politique, nous avons tous appris, durant la période récente, que les marchés pouvaient dysfonctionner. Je pense notamment au marché européen de l’énergie, dont les dysfonctionnements ont nui aux intérêts français. Notre propre production d’électricité d’origine électronucléaire nous aurait permis d’avoir une énergie à un prix plus compétitif. Quand un marché est dysfonctionnel, il faut changer les règles. C’était d’ailleurs le seul point d’accord avec Mme Vestager : elle me disait qu’elle appliquait les règles qu’on lui donnait, et qu’il fallait donc changer ces dernières. C’est aux États membres et au Parlement européen de le faire, notamment en ce qui concerne la discontinuité. L’appliquer de façon stricte dans un marché où la concurrence n’est pas, en quelque sorte, digérée, conduit à affaiblir des entreprises et le marché lui-même. Telles sont les positions que je défendais à l’époque, et je dois dire que je n’ai pas beaucoup changé d’avis en la matière.

Pour ce qui est de la suite, des investissements supplémentaires en matière de régénération, pour maintenir le réseau en l’état et, à terme, le rajeunir, sont une nécessité. Par ailleurs, j’ai déjà évoqué la question des innovations qui permettront d’améliorer la cadence, notamment la commande centralisée du réseau, dans un système qui ne souffre pas d’une saturation du trafic. Je pense aussi à l’évolution du système de signalisation, pour rapprocher les trains et gagner, à réseau constant, la capacité de faire passer des trains de fret.

Il faut également, et c’est le sens de l’action que j’ai engagée avec la création de l’Agence de l’innovation pour les transports, bien comprendre les flux de marchandises, lesquels changent beaucoup. On parle ainsi de plus en plus de la démassification et de l’émergence de l’e-commerce. Les centres logistiques tendent à s’implanter au plus près des zones de consommation pour pouvoir fournir les clients à J+1 et parfois le jour même, ce qui a un impact sur le réseau ferroviaire et la livraison du dernier kilomètre. Nous avons fait des efforts pour rendre publiques les données relatives aux transports et pour essayer de bien comprendre les flux de marchandises, afin de développer des stratégies d’investissement de long terme et de favoriser le transport ferroviaire là où il est pertinent, c’est-à-dire plutôt pour le transport lourd et long. Il me semble que ce travail doit être poursuivi.

En ce qui concerne la décarbonation, qui est désormais la grande question, il faut raisonner en intégrant la complémentarité entre les différents modes de transport, cela a été dit à plusieurs reprises lors des auditions. Votre précédent interlocuteur, M. Cuvillier, y a notamment fait référence. Le développement du biogaz ou de l’hydrogène intéresse évidemment le secteur maritime, le transport ferroviaire et l’aviation. Il est parfaitement inutile de taper sur des secteurs particuliers, comme l’aviation. Les destins sont liés dans l’ensemble des transports, en particulier sur le plan énergétique.

Enfin, je l’ai dit, certaines règles peuvent être inadaptées, dans le marché de l’énergie comme dans celui des transports, notamment en ce qui concerne les aides d’État. Il y aura un débat public lors des élections européennes qui approchent et ce n’est pas faire preuve d’un état d’esprit antieuropéen, bien au contraire, que de souhaiter, par une modulation des règles actuelles, améliorer le fonctionnement d’un grand marché tel que celui des transports.

M. le président David Valence. Vous avez affirmé à plusieurs reprises que le marché du fret ferroviaire était immature en France. Vous avez notamment parlé de sa taille. Les gouvernements successifs, et les ministres des transports en particulier, se sont cognés, si je puis dire, à cette question. Que faudrait-il donc faire ? Pensez-vous que la prise de conscience, du côté des entreprises, de la nécessité de limiter l’impact carbone, des règles européennes s’appliquant désormais aux entreprises d’une certaine taille, est de nature à faire avancer le marché français ? Des collègues siégeant sur des bancs très différents ont souligné hier encore que le regard porté sur le fret ferroviaire par beaucoup d’entreprises qui n’y ont pas forcément recours, ou alors marginalement, était en train de changer. On observe une évolution, en tout cas, dans les échanges qu’on peut avoir avec ces entreprises.

Pouvez-vous revenir sur vos discussions avec la Commission européenne au sujet des procédures ouvertes en 2016 à l’encontre de Fret SNCF ? Clément Beaune, qui était chargé des affaires européennes dans le Gouvernement auquel vous apparteniez, nous a indiqué que vous avez eu plusieurs échanges avec lui et la Commission européenne sur le risque que courait déjà Fret SNCF à l’époque. Pouvez-vous nous en dire plus sur la manière dont vous évaluiez le risque ? C’est un élément essentiel pour nous permettre d’apprécier l’urgence d’une solution visant à éviter l’épée de Damoclès suspendue au-dessus de Fret SNCF.

Je note aussi que votre successeur au ministère des transports a beaucoup insisté sur le fait qu’il était question d’une discontinuité très partielle par rapport aux mesures qui ont été prises dans l’urgence, de l’autre côté des Alpes, à l’encontre d’une compagnie aérienne.

Des aides ont été décidées dans le cadre de la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire, notamment des aides aux péages, versées aux entreprises afin d’assurer une compensation par rapport au recours au transport routier. S’agissant de SNCF Réseau, existe-t-il aussi une compensation du déficit lié à la circulation des trains de fret ? Le niveau des péages pour le fret est, en effet, un des plus faibles d’Europe. En l’absence de compensation du déficit à 100 %, il y a une sorte d’intérêt économique objectif pour SNCF Réseau à privilégier la circulation des voyageurs à celle du fret.

M. Jean-Baptiste Djebbari. Si on n’accompagne pas les entreprises ferroviaires grâce à des aides directes aux péages, la solution alternative est de renchérir le coût du transport par la route. Vous en avez parlé avec M. Cuvillier : on connaît le destin funeste de l’écotaxe et de l’augmentation de la taxe carbone que nous avions tenté d’appliquer lors du quinquennat précédent. Il peut être politiquement difficile de modifier le signal prix pour le secteur routier afin de corriger les déséquilibres entre les différents modes de transport. Nous avons donc abordé la question de façon pragmatique : il nous a semblé plus efficace de pallier les dysfonctionnements du marché en soutenant les entreprises ferroviaires, pendant une durée qui ne sera pas infinie, notamment par des aides aux péages qui donnent un peu de compétitivité à leur offre.

Du point de vue du chargeur, la question est double. Elle porte sur le différentiel de prix, par rapport à la route, et sur la qualité de service – la capacité à être ponctuel. Il s’agit d’un continuum, puisque c’est à peu près le même sujet, qui implique de mener des actions différenciées, dont certaines peuvent être menées d’une manière très centralisée. Il y a notamment les aides destinées, de façon non discriminatoire, au secteur ferroviaire, mais aussi les incitations fiscales ou sociales, par le reporting extra-financier, qui conduisent effectivement à un intérêt nouveau des entreprises pour la décarbonation. Quoi qu’il en soit, il faut rendre le bon service, du point de vue de la qualité et du prix, au client qui choisit le transport ferroviaire plutôt que la route.

Soyons lucides et clairs : le fret ferroviaire est très pertinent pour les trajets longs et lourds, mais il continuera longtemps à s’articuler avec le transport routier pour les derniers kilomètres, grâce à des camions ou camionnettes propres ou grâce à des vélos-cargos, et cela doit être fait en bonne intelligence. Il n’existe pas de schéma dans lequel le fret ferroviaire permettrait de couvrir tous les trajets de toutes les marchandises, en tout temps et jusqu’au dernier kilomètre, même si le wagon isolé est un facteur de robustesse tout à fait souhaitable pour certaines activités, notamment liées à la souveraineté, comme la sidérurgie, le nucléaire et l’industrie chimique très spécialisée.

Les raisons pour lesquelles le fret ferroviaire est plus ou moins performant selon les pays sont multiples. Il y a d’abord la question des grandes infrastructures, notamment dans les grands ports maritimes. Bien souvent, à Singapour, au Canada, dans les ports de la Baltique et même plus près de chez nous, le fret ferroviaire a été intégré d’emblée et de façon substantielle, c’est-à-dire en visant des parts de marché allant de 30 à 50 %, dans le fonctionnement du port, parfois selon des modes contestables du point de vue de la décarbonation. Au Canada, par exemple, des trains de fret sont tirés par des locomotives diesel. En tout cas, beaucoup de ports ont construit leur avantage compétitif en intégrant la dimension ferroviaire, le transport maritime massifié et l’interconnexion avec le mode fluvial. C’est moins vrai en France : on a beaucoup travaillé sur le système ferroviaire dans son ensemble, mais on ne l’a que très peu connecté.

Nous avons récemment entrepris un travail de structuration des axes portuaires et fluviaux. Je pense à Haropa, qui réunit Le Havre, Rouen et Paris, et à l’axe Marseille-Lyon. Un effort pour assurer une massification des flux et une meilleure interconnexion entre le mode fluvial, le mode maritime et le mode ferroviaire est en cours, et il faudra du temps pour que cela débouche sur un service efficace. Il y a peut-être eu moins de consensus en France dans la conception des politiques publiques et dans le dialogue entre l’État et les différents acteurs industriels et économiques, et les efforts en matière de modernisation ou d’intrication des modes de transport se sont peut-être heurtés à davantage de difficultés sociales, notamment dans les ports, dans un pays qui se désindustrialisait et dont les opérateurs étaient en difficulté. Nous avons essayé de briser le cercle vicieux, mais il faudra du temps pour y parvenir.

J’ai eu l’occasion de voir Mme Vestager à plusieurs reprises, en octobre 2020, en mars 2021, en juillet 2021 et, de manière collective, à plusieurs moments de la présidence française de l’Union européenne. Nous avons eu des débats assez nourris, par exemple lorsqu’il a fallu, durant la crise du covid, trouver rapidement des modes de relance et de mobilisation de fonds publics qui étaient exorbitants du droit commun. Nous avons également évoqué des sujets très concrets tels que le fret ferroviaire et la recapitalisation d’Air France-KLM. Il pouvait y avoir des frottements entre l’Allemagne, ou la France, et la Commission, chacun voulant faire en sorte que sa compagnie nationale, Lufthansa ou Air France-KLM, puisse retrouver le plus rapidement possible, au-delà des remèdes imposés, un mode de fonctionnement normal.

Nous avons souvent eu, sur toutes ces questions, le même débat, qui portait sur les aides d’État, leur pertinence, l’ampleur des remèdes et le calendrier. S’agissant d’Air France-KLM, une question se posait à l’époque parce que nous avions recapitalisé l’entreprise, ou en tout cas parce que nous lui avions consenti des prêts importants. Pour le fret, c’était en raison des plaintes qui avaient été déposées et de l’appréciation qui était celle de la Commission européenne.

J’ai effectivement eu des échanges avec Clément Beaune quand il est arrivé au ministère des affaires européennes. À cette époque, c’était moi qui menais, avec le soutien d’Édouard Philippe, puis de Jean Castex, et du Président de la République, les discussions avec la commissaire européenne au sujet du fret ferroviaire, notamment pour ce qui était de Fret SNCF.

J’ai expliqué tout à l’heure ma position. Elle n’était pas de principe : elle partait d’une analyse du fonctionnement économique du système ferroviaire, et je crois qu’elle est toujours valide. Mon successeur, Clément Beaune, vous a exposé hier d’une façon très sincère et honnête, me semble-t-il, les différentes options qui s’offraient à lui, à savoir aller vers un accord équilibré, raisonné et raisonnable avec la Commission sur la question de la discontinuité ou prendre le risque d’un contentieux plus long, susceptible de durer de dix-huit à trente-six mois, et s’accompagnant d’un risque financier important. Il a déclaré de façon très claire qu’il pensait, au regard des éléments dont il disposait, que la meilleure solution pour donner de la visibilité au secteur était désormais une discontinuité raisonnée et équilibrée. Les circonstances ont peut-être évolué depuis quatorze mois. Je me suis borné à vous dire quelle action j’estimais nécessaire de mener, à l’époque, à l’égard de la Commission européenne. Je pense qu’il est souvent essentiel d’entrer dans un rapport de force en politique, notamment dans les périodes de crise, où l’on voit bien que des normes ou des règles adoptées il y a vingt ou trente ans peuvent fonctionner de façon contrastée.

Dans le même esprit, la question de l’amélioration des règles fait partie des bons débats politiques à mener en vue des prochaines élections. Quand la concurrence n’est pas digérée dans un secteur, l’approche suivie est trop univoque. On considère la France et l’Allemagne de la même façon alors que les marchés y fonctionnent d’une manière très différente, les tailles critiques et le degré de maturité n’étant pas les mêmes. La Commission européenne devrait adapter ses règles pour pouvoir moduler davantage son approche en matière d’aides d’État et de remèdes, comme la discontinuité. C’est un chantier qu’il est important de lancer.

M. le président David Valence. Vous n’avez pas évoqué un élément que votre successeur au ministère des transports a, au contraire, mis en avant à plusieurs reprises : c’est la nécessité de donner de la visibilité aux clients actuels de Fret SNCF. Pour fréquenter des acteurs du ferroviaire depuis un certain temps, je peux témoigner du fait que l’inquiétude concernant l’avenir de Fret SNCF a pris une ampleur très particulière depuis le début de l’année, à la suite de l’enquête ouverte par la Commission. Quand on discutait avec des chargeurs clients de Fret SNCF il y a encore deux ans, ils ne parlaient quasiment jamais de cette question. Les plaintes qui avaient été déposées n’avaient visiblement pas le même écho.

M. Jean-Baptiste Djebbari. Lorsqu’elles ont eu vent de la discontinuité envisagée, des entreprises ferroviaires ont elles-mêmes dit qu’elles avaient des doutes sur leur capacité à reprendre le trafic abandonné par Fret SNCF, qui irait alors à d’autres opérateurs européens ou serait repris par la route.

C’est un sujet très complexe, qui peut faire l’objet d’approches différentes en matière de risque. Je vous ai livré mon interprétation, mon analyse. Différents choix, politiques et stratégiques, sont possibles. Mon successeur les a expliqués devant vous d’une façon extrêmement transparente et, je crois, avec beaucoup d’honnêteté.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Je dois d’abord vous dire que c’est en me fondant sur les écrits du ministère des transports que j’ai élaboré le projet de cette commission d’enquête. En effet, on vous avait confié pour mission de bâtir la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire. Or l’appréciation qui est portée dans ce document sur l’ouverture du secteur à la concurrence est particulièrement claire : il y est question d’« une déstabilisation de l’opérateur historique ». La libéralisation a été mal préparée et s’est faite, est-il écrit, « au détriment du développement global de la part modale du fret ferroviaire ». Il en est de même à propos de la politique européenne en la matière : la réglementation est « essentiellement liée à des considérations concurrentielles », « exacerbant les tensions sans soutenir […] les segments de marché structurellement déficitaires ». Comme le temps passe vite, je vous propose de me faire parvenir un commentaire écrit sur le diagnostic que vous livriez alors, ou tout du moins que votre ministère livrait en guise de présentation de la stratégie nationale. Votre appréciation fine et détaillée permettra d’éclairer ce document.

Ne considérez-vous pas qu’avec la loi de 2018, qui a modifié le statut juridique du groupe, vous avez « lâché les chiens » sur Fret SNCF ? Comme vous l’avez dit, les plaintes remontaient à 2015. Bon an mal an, tout continuait comme avant : la Commission demandait des informations, mais il y avait face à elle la volonté politique d’un ministre, et aucune procédure n’avait été enclenchée. Un établissement public industriel et commercial (EPIC), c’est solide : la structure est adossée à l’État. Or, à partir du moment où la SNCF est devenue une société anonyme (SA), elle a été moins épaulée. On a le sentiment qu’une brèche s’est ouverte à ce moment-là, ce qui a conduit au lancement de l’enquête début 2023. J’ai l’impression que, peut-être à votre corps défendant, les conditions se sont alors trouvées réunies : c’était la chronique d’une mort annoncée. En 2005, l’échéance pour la transformation en SA de Fret SNCF était mentionnée dans l’accord intervenu entre la France et la Commission européenne sur l’aide d’État de 1,5 milliard.

M. Jean-Baptiste Djebbari. Il est bon, en politique, d’avoir les idées claires et de faire preuve de constance et de cohérence. En l’occurrence, je n’ai pas du tout changé d’avis à propos des écrits que vous citiez. Je peux tout à fait les commenter si vous le souhaitez, à l’oral ou à l’écrit.

Nous avons désormais beaucoup de recul en ce qui concerne l’ouverture à la concurrence dans les transports : cela fait quasiment trente ans que nous pouvons voir la concurrence s’exercer de façon plus ou moins heureuse sur des marchés très différents dans les domaines du fret – international et domestique – et du transport de passagers. Cela nous permet de porter un regard critique sur le processus. Je le dis tout en ayant à l’esprit le fait que nous avons organisé, à travers la loi d’orientation des mobilités (LOM), un nouveau calendrier pour l’ouverture à la concurrence d’autres services – l’horizon est assez lointain : 2033 ou 2039, par exemple, pour certains services dans la région Île-de-France. Il est possible d’observer ce qu’ont fait nos voisins et amis européens, notamment les Allemands et les Britanniques, dont les systèmes de transport sont d’ailleurs très différents.

Ce recul permet d’avoir une vision du fonctionnement des différents marchés qui ne soit pas unidimensionnelle. On peut ainsi considérer que, sur certains marchés, par exemple la grande vitesse et le réseau TER, la concurrence peut s’exprimer dans de bonnes conditions, de façon régulée. L’allocation des premiers lots de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) a montré que l’ouverture à la concurrence pouvait permettre une augmentation du nombre de trains – je pense, notamment, à l’étoile de Marseille, ou au trafic entre Marseille et Nice. Or l’objectif est bien de faire en sorte que davantage de passagers empruntent le mode ferroviaire, qui est par nature écologiquement vertueux. Dans un cadre comme celui-là, une concurrence ordonnée et régulée est plutôt une bonne chose pour le système ferroviaire. À l’inverse, certains dysfonctionnements méritent d’être pointés. C’est le cas pour le fret ferroviaire français. En l’espèce, le dysfonctionnement n’est pas lié uniquement au contexte concurrentiel : il tient pour une large part à des facteurs exogènes, tels que la désindustrialisation du pays et la politique globale qui a été menée en matière d’infrastructures de transport. Cela n’est pas lié stricto sensu au cadre normatif dans lequel sont opérés les services ferroviaires.

Il faudra continuer à se demander s’il est souhaitable, à moyen et long termes, d’ouvrir certains segments à la concurrence. La question mérite d’être posée s’agissant des RER A et B, où le trafic est hyperdense. Je le dis tout en sachant que nous en avons fait adopter le principe par le Parlement. Il faut savoir faire preuve d’autocritique.

Au bout de trente ans, on est en mesure de faire la part des choses : il y a les segments où la concurrence dans le secteur des transports fonctionne bien et ceux où c’est moins le cas, que ce soit lié aux normes ou aux caractéristiques de marchés locaux. Il ne me semble pas infondé d’adopter une approche marché par marché, voire sous-marché par sous-marché. Vous parliez d’apporter des réponses à des « segments de marché structurellement déficitaires ». C’est exactement ce que nous avons cherché à faire : nous avons instauré des aides pour le wagon isolé – vecteur parfaitement déficitaire, même quand il n’est pas public – sur certains segments de marché, de manière à restaurer la compétitivité de ce mode de transport, car nous pensions qu’il y allait de l’intérêt général, pour des raisons de souveraineté et de résilience.

En ce qui concerne la nature juridique de la SNCF, je ne souscris pas à votre analyse. Le passage du statut d’EPIC à celui de société anonyme – à capitaux 100 % publics – a donné davantage d’autonomie à la SNCF, et Jean-Pierre Farandou, son président, incarne très bien cette nouvelle gouvernance. Par ailleurs, je suis convaincu que le changement de nature juridique n’a pas eu le moindre impact sur la façon dont Mme Vestager a instruit les plaintes et sur sa décision d’ouvrir une procédure d’infraction contre Fret SNCF. Elle voulait comprendre comment s’était opérée la péréquation, quels prêts le groupe SNCF avait accordés à sa filiale fret, et dans quelle mesure les réformes de 2007, 2019 et 2020 apportaient une réponse structurelle au fonctionnement de la maison, amélioraient le service en matière de fret ferroviaire et permettaient ainsi de concourir aux objectifs de décarbonation du secteur des transports. La transformation de l’EPIC en société anonyme n’a donc pas été le fait générateur de l’ouverture de la procédure d’infraction à l’égard de Fret SNCF.

M. le président David Valence. Puisque M. le rapporteur a mentionné la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire, je ferai preuve d’immodestie : j’invite tout le monde à lire l’avis que le Conseil d’orientation des infrastructures – instance transpartisane, qui compte des élus de gauche et de droite – a rendu sur ce document. Plusieurs de ses recommandations ont d’ailleurs été suivies, notamment en ce qui concerne la prolongation des aides et leur niveau.

Mme Mireille Clapot (RE). Vous avez parlé de dysfonctionnements du marché du fret européen. Pourriez-vous préciser votre pensée, le cas échéant en citant des exemples dans différents pays ?

Ma seconde question prolonge celle que j’ai posée hier à M. Clément Beaune. Je garde de mes expériences professionnelles passées l’idée qu’un chargeur ne choisit le transport ferroviaire que s’il s’y retrouve en matière de prix et surtout de qualité de service. Quels sont les investissements ou les aides compatibles avec les règles européennes qui permettraient à Fret SNCF de se mettre au niveau du marché dans ces domaines ?

M. Jean-Baptiste Djebbari. Je suis parfaitement d’accord avec l’idée selon laquelle, du point de vue du chargeur, le prix et la qualité de service – c’est-à-dire la robustesse de l’offre, la capacité à faire en sorte que le train soit à l’heure tous les jours – sont des critères décisifs pour la signature d’un contrat avec une entreprise ferroviaire.

L’exemple du Perpignan-Rungis est symptomatique. Tout le monde souhaitait le voir rouler à nouveau. Quand nous l’avons relancé, à la suite de la crise du covid, nous avons eu des discussions sur ces enjeux avec les chargeurs, les entreprises ferroviaires et les marchés d’intérêt national (MIN) de Rungis et de Perpignan. Au-delà du fait qu’il fallait faire repartir le train et, pour cela, consentir quelques aides à l’exploitation, la discussion a rapidement tourné autour de la manière dont cette ligne pourrait être compétitive par rapport à la route à moyen terme. En effet, le différentiel de prix pour le client était de l’ordre de 30 %. Le projet a donc entraîné la concentration de moyens importants au niveau du MIN de Rungis pour construire un terminal combiné. Celui-ci sera mis en service dans les prochains mois et permettra d’améliorer le transbordement des marchandises et donc d’accroître la compétitivité de la ligne.

De la même manière, des investissements importants doivent être consentis en faveur des autoroutes ferroviaires. Nous avons par exemple relancé la ligne entre Calais et Sète, avec un arrêt à Valenton qui permet d’irriguer assez largement, ensuite, l’est de l’Europe via Bettembourg, Lausanne, etc. La liaison fonctionne bien. Il est souhaitable de poursuivre dans ce sens. Cela suppose de progresser en matière de mise au gabarit – je pense aux fameux gabarits P400. L’enjeu est important. Les investissements sont structurels, ils se chiffrent en centaines de millions d’euros, mais ils sont indispensables pour que les autoroutes ferroviaires soient opérationnelles : par nature, elles ont vocation à transporter sur des distances longues des produits soit lourds soit périssables, en tout cas pour lesquels le mode ferroviaire massif est souhaitable.

Ce sont des investissements de temps long, qui permettront de garantir durablement la compétitivité du rail par rapport à la route. À cet égard, je distingue, d’une part, les dispositifs ponctuels d’aide, que l’on peut consentir pour satisfaire le client sur le moment, relancer la machine et surtout faire en sorte que ce mode de transport soit immédiatement compétitif, et, d’autre part, les actions qui doivent être entreprises sur le temps long pour stabiliser la compétitivité.

Le choix qui a été fait, à ce stade, est d’aider les chargeurs, les clients et les entreprises ferroviaires, au gré d’aides ciblées, en fonction des marchés, pour les rendre compétitifs, plutôt que de renchérir le coût de la route. Toutefois, je l’indique au passage, celui-ci augmentera. Les règles qui ont été prises compte tenu de l’impératif de la transition écologique poseront certainement des difficultés aux entreprises opérant le transport routier de marchandises, même si l’on équipe les camions de batteries électriques ou de piles à hydrogène : il y aura un signal prix. En tout état de cause, la décarbonation de la route permettra de renforcer la compétitivité du fret ferroviaire, car elle induira des coûts.

Je ne parlais pas tant des dysfonctionnements du marché européen que de l’immaturité du marché français. En effet, contrairement à ce qui se passe dans d’autres pays, le système du rail n’est pas bien interconnecté aux ports et au mode fluvial. De ce fait, le transport de fret ferroviaire fonctionne de manière sous-optimale. Qui plus est, à l’exception de Fret SNCF, les acteurs du secteur sont plutôt petits, peu ou pas rentables. Ainsi, non seulement le système fonctionne mal, mais en plus ses acteurs sont fragiles. Voilà pourquoi je qualifiais notre système de dysfonctionnel. On observe moins ce genre de problèmes dans les autres pays européens – je pense, par exemple, à la Suisse et à l’Autriche, même si la situation de ces pays est différente de la nôtre, soit parce que le système de transport de marchandises y a été construit de façon totalement imbriquée, soit parce que l’ordre des priorités entre le fret et les voyageurs est un peu différent. Dans certains pays, le fret est systématiquement prioritaire par rapport au transport des voyageurs. Historiquement, ce n’est pas le choix qu’a fait la France. Les difficultés du fret tiennent aussi au fait que nous avons privilégié pendant de nombreuses années le développement du trafic de passagers, notamment au moyen des lignes à grande vitesse. Le réseau s’est dégradé et l’on se retrouve à faire beaucoup de travaux la nuit, ce qui, par nature, obère la possibilité de faire circuler des trains de fret. Nous finirons par voir le bout de ces difficultés, car les travaux s’achèveront. Quoi qu’il en soit, pour toutes ces raisons, le marché français dysfonctionne assez singulièrement par rapport aux autres marchés européens.

M. le président David Valence. M. Francis Rol-Tanguy nous a expliqué que, selon lui, Fret SNCF avait par ailleurs manqué d’une stratégie européenne pour aller chercher des marchés.

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). Monsieur le ministre, je vous remercie pour la pour la franchise de vos propos, car, y compris sur certains aspects de l’ouverture à la concurrence, vous avez posé des questions que vous ne posiez pas quand vous étiez au Gouvernement.

Vous avez exposé quelle était votre position lorsque vous étiez aux responsabilités. Il était important, avez-vous dit, d’instaurer un rapport de force pour gagner certaines batailles. Si vous aviez été encore ministre des transports au moment où la Commission a déclenché une enquête, auriez-vous choisi de mener la bataille comme vous dites l’avoir fait par le passé ? Aviez-vous anticipé le risque de l’ouverture d’une procédure, et y voyiez-vous une attaque contre l’opérateur public ? La conséquence en sera un report modal inversé : le transport de certaines marchandises sera assuré par camion plutôt que par le train. Vingt-trois segments sont menacés.

Vous avez évoqué le fait que Fret SNCF n’était pas assez préparée à l’ouverture à la concurrence. Pourtant, elle n’a pas été épargnée par les plans successifs – 2003, 2007, 2009, 2011 et 2016. À chaque fois, on nous a vendu ces plans en expliquant qu’ils rendraient le fret plus opérationnel. En définitive, on voit ce qu’il en a été : l’opérateur public est devenu de plus en plus faible, avec moins de salariés et de machines. J’ai une question précise à ce propos. En 2021, Ermewa, société spécialisée dans les wagons, a été vendue. La SNCF détenait 100 % du capital. Si l’on voulait que l’opérateur public du fret soit en mesure de gagner des parts de marché, n’aurait-il pas fallu investir dans le matériel, notamment dans des locomotives, plutôt que de se séparer de certaines activités ?

Peut-être vous ai-je mal compris, mais il me semble que vous avez dit que le réseau n’était pas saturé. Les personnes que nous avons auditionnées ne nous ont pas tenu ce discours ; certaines ont même dit qu’il l’était parfois. Pouvez-vous me confirmer que, selon vous, ce n’est pas le cas ?

M. le président David Valence. Patrick Jeantet, ancien PDG de SNCF Réseau, a indiqué que notre réseau était saturé à proximité des grandes agglomérations mais que, pour l’essentiel, il était proportionnellement moins circulé que dans les autres pays européens, ce qui est factuellement exact.

M. Jean-Baptiste Djebbari. C’était tout à fait le sens de ma réflexion. D’une manière générale, le système européen de gestion de trafic des trains, dit ERTMS 2 – bientôt ERTMS 3 –, permet de rapprocher les trains et donc de les cadencer un peu différemment, ce qui a pour conséquence de désaturer les nœuds ferroviaires. C’est dans ce sens que je disais que le cadencement des trains serait certainement supérieur si l’on modernisait le réseau. Le fait que le réseau ne soit pas saturé est en soi une bonne nouvelle.

En ce qui concerne l’ouverture à la concurrence, j’ai toujours eu une approche nuancée, y compris quand j’étais au Gouvernement, et mes propos dans l’hémicycle allaient dans ce sens. L’exemple des Britanniques est frappant. Ils ont tout essayé : privatiser le réseau, franchiser les lignes, puis ils sont revenus à des modes plus centralisés – colbertistes, dirions-nous. Transport for London, pour des segments hyperdenses s’apparentant à la ligne 1 du métro parisien ou au RER A, a de nouveau opté pour des systèmes plus intégrés. Nous ne sommes pas à la fin de l’histoire. Je ne suis pas en mesure de vous dire de quoi sera fait le monde des transports en 2040, mais mon sentiment est que, sur certains segments, une concurrence régulée peut très bien s’exercer. Je rappelle à cet égard que le mode ferroviaire est très régulé : pour exercer en tant qu’opérateur ou entreprise ferroviaire, il faut être certifié. Des règles précises s’imposent concernant la maintenance, ou encore les mécaniciens. Il ne faudrait pas laisser croire que n’importe quelle structure peut s’improviser entreprise ferroviaire. Des autorités étudient les choses de manière très précise.

Il n’en reste pas moins qu’il y a certainement des segments pour lesquels la concurrence est pertinente, et d’autres où elle l’est moins ; l’avenir le dira. Le rôle des responsables politiques est d’étudier la situation lucidement et de voir comment les choses évoluent : parfois cela se passe bien ; parfois moins, mais cela s’améliore ; d’autre fois encore, cela ne s’améliore pas, donc il convient de faire autrement. C’est le sens des propos que je tenais déjà quand j’étais ministre, et je les maintiens.

Je ne me livrerai pas à l’exercice de politique-fiction que vous me proposez. J’ai quitté le ministère des transports il y a quatorze mois ; depuis que Clément Beaune exerce ses fonctions, la situation a évolué. Comme il vous l’a dit, il a opté pour la solution qui lui paraissait la plus pertinente, compte tenu des risques afférents aux deux options qui s’offraient à lui, à savoir la discontinuité d’une part, le maintien d’une forme de rapport de force avec la Commission d’autre part. La seconde option supposait de s’engager dans un contentieux et de faire valoir de façon plus rude la position française. Il a fait le choix de la discontinuité et vous en a expliqué les raisons. La critique est aisée, mais l’art est difficile. Je connais trop bien la difficulté de la fonction pour porter un jugement. Qui plus est, celui-ci ne serait pas pertinent. J’essaie de vous expliquer de façon honnête et sincère ce que j’ai fait et quelle était, pour conduire cette action, l’analyse politique et économique que je faisais du système ferroviaire. Je vous ai dit pourquoi, avec le soutien des Premiers ministres Édouard Philippe et Jean Castex, et en parfaite coordination avec Jean-Pierre Farandou, président de la SNCF, nous défendions notre position de façon un peu rude.

En ce qui concerne la préparation du groupe SNCF et l’évolution engagée en 2018, j’ai beaucoup appris des auditions que j’avais menées à l’époque en tant que rapporteur. J’avais constaté alors, aussi bien de la part des cheminots et des syndicats que des dirigeants, l’absence d’une approche proactive de l’ouverture à la concurrence dans le fret. C’est ce qui explique que d’autres opérateurs ferroviaires sont venus disputer ses marchés à Fret SNCF de manière un peu agressive. L’opérateur n’était pas préparé pour répondre aux appels d’offres et il en a perdu plusieurs. Sa part de marché a diminué, et le marché lui-même a rétréci.

Je fais un constat assez objectif, me semble-t-il, sur le choix qui a consisté à désendetter le groupe et sur les mesures que celui-ci a prises pour rétablir sa situation économique. Il s’agissait de trouver un équilibre. L’État a consenti des moyens considérables : la dette du groupe s’élevait à 35 milliards. Un tel niveau d’endettement était insoutenable. Cela aurait empêché toute forme de développement de la maison SNCF sur les divers segments que nous avons évoqués. Dans le même temps, il a été demandé à la SNCF d’organiser un plan de productivité, y compris en envisageant certaines cessions d’actifs au sein du groupe. Vous savez bien, pour être vous-même cheminot, qu’en dehors de l’entreprise ferroviaire, qui est son cœur de métier, le groupe est positionné dans de nombreuses activités à travers des prises de participation. Il est par exemple engagé dans un autre segment de la mobilité avec Geodis. La cession d’Ermewa pour 1 milliard d’euros a été jugée souhaitable par l’État et par le groupe. Elle devait contribuer au désendettement de la SNCF et permettre à celle-ci de se concentrer sur son cœur de son métier, à savoir le développement du trafic ferroviaire fret et passagers.

Il y a bien d’autres belles pages à écrire dans le domaine du ferroviaire. Je pense, notamment, aux nouveaux wagons intermodaux et aux terminaux combinés. Le groupe SNCF, comme actionnaire ou comme opérateur, pourra tout à fait prendre de nouvelles participations : l’histoire n’est pas du tout finie. Le secteur change beaucoup. Des gares de triage comme celles de Woippy ou de Miramas, dont il a été question lors d’autres auditions, sont très belles sur le plan de la technicité, de l’ingénierie que suppose le système par gravité, mais force est de constater qu’elles ne correspondent à ce qu’elles devraient être, surtout quand on les compare avec ce qui existe à l’étranger, notamment en Allemagne ou au Luxembourg. La différence de modernité par rapport à la gare intermodale de Bettembourg, par exemple, est flagrante. Or la performance s’en ressent également, sur le plan opérationnel comme sur le plan économique. Il convient d’adopter une vision de l’avenir enthousiaste et optimiste. L’évolution engagée en 2018 n’est que le début de l’histoire : elle a permis à la SNCF de repartir sur des bases saines, y compris sur le plan financier, et de se repositionner sur les marchés où elle est en concurrence avec d’autres opérateurs.

M. Matthieu Marchio (RN). Saviez-vous qu’un contentieux était possible ? Qu’est-ce qui permettait à la France, à l’époque où vous étiez ministre, d’engager un rapport de force avec la Commission européenne pour l’éviter, et pourquoi n’est-il plus possible de le faire ?

M. Jean-Baptiste Djebbari. En politique, le rapport de force ne fait pas tout, mais il compte beaucoup. Certes, si je raisonne de cette façon, c’est peut-être parce que je suis rugbyman – et donc, par définition, viriliste –, mais il me semble quand même nécessaire, à certains moments, d’établir un rapport de force.

En tant que ministre français, on est bien souvent amené à constater, dans l’exercice de ses fonctions, qu’il existe au sein de l’Union européenne des positions divergentes. Y compris dans le couple franco-allemand, et alors qu’il s’agit d’un engagement consenti par la France, on observe des divergences stratégiques, pour le dire en termes pudiques, en matière de construction automobile, dans le domaine spatial – avec une concurrence au sein d’Ariane – ou encore dans celui de la défense, avec le système de combat aérien du futur (SCAF) : les discussions avec les Allemands sont souvent compliquées. C’est aussi le cas, du reste, entre les États et la Commission européenne. Celle-ci applique des règles votées par les États et le Parlement européen. Or les États constatent parfois qu’elles s’exercent au détriment de leur intérêt. C’est le cas, par exemple, du marché de l’énergie, qui présente des dysfonctionnements : la classe politique française dans son ensemble convient désormais que les règles pénalisent le système électrique français et demande qu’elles soient modifiées.

J’essaie d’évaluer les situations de façon lucide. Parfois, en effet, il faut instaurer un rapport de force. Quand la Commission européenne vous dit que, parce que vous avez consenti 7 milliards d’euros de prêts à Air France-KLM, vous devrez céder plusieurs créneaux à Orly, vous avez le droit de dire que c’est trop, ou encore d’essayer de substituer Roissy à Orly. Bref, vous trouvez des arguments, sous réserve que vous y croyiez vraiment, pour minimiser ce que demande la Commission. C’était mon cas : j’avais des convictions et de bons arguments à faire valoir. Chaque fois que c’était possible, lorsque j’estimais qu’il y allait de la défense des intérêts français, je montais au front pour faire valoir mes arguments, qui étaient pertinents et même de bon sens. Le général de Gaulle disait souvent qu’en politique, c’est le rapport de force qui l’emporte et non l’argumentation. Quand vous avez la chance d’être encore un grand pays, que vous êtes la France en Europe, vous pouvez jouer du rapport de force. Pour ma part, en tout cas, je considère que cela fait partie pleinement de la fonction de ministre. Qui plus est, j’avais un goût certain pour le faire…

9. Audition, ouverte à la presse, de M. Frédéric Delorme, président de Rail Logistics Europe, et de M. Jérôme Leborgne, directeur général de Fret SNCF (18 septembre 2023)

M. le président David Valence. Mes chers collègues, nous sommes réunis pour trois journées consécutives d’auditions. En ouverture de cette longue séquence, nous accueillons M. Frédéric Delorme, président de Rail Logistics Europe. Vous êtes, monsieur le président, un pur produit de la maison SNCF. Entré au groupe public ferroviaire en 1991 comme chef du département des ouvrages d’art, vous avez été aussi directeur commercial de Fret SNCF de 2001 à 2004, à l’époque où Francis Rol-Tanguy en assurait la présidence et la direction. Même si nous vous interrogerons essentiellement sur la période contemporaine, il est possible que certains de mes collègues souhaitent vous questionner également sur le passé.

Vous êtes accompagné de M. Jérôme Leborgne. Entré dans le groupe en 1991, il est lui aussi un pur produit de la maison SNCF, même s’il a travaillé dans des services plus commerciaux et orientés « voyageurs » que le fret. M. Leborgne a rejoint Fret SNCF en 2018 et en assure la direction générale.

Rail Logistics Europe est l’entité créée en 2021 qui regroupe l’ensemble des activités de fret et de logistique ferroviaires de la SNCF et de ses filiales, dont Geodis.

La procédure dont Fret SNCF fait l’objet a été ouverte en janvier 2023 par la Commission européenne à la suite de plaintes de concurrents, déposées puis retirées dès 2016. Elle est l’élément déclencheur de la création de cette commission d’enquête. Le « plan de discontinuité » que le gouvernement français a annoncé pour protéger Fret SNCF d’une éventuelle condamnation fait débat.

Plus largement, nous souhaiterions que vous nous présentiez la situation de l’entreprise, à la veille d’une très grande transformation – la disparition de Fret SNCF au profit des deux entités qui lui succéderont, l’une dédiée aux activités de fret et l’autre aux activités de maintenance –, et ses atouts et fragilités au regard de la situation que vous avez pu connaître il y a vingt ans. Nous souhaitons également vous entendre sur la manière dont s’organisent actuellement la concurrence en matière de fret ferroviaire et la relation entre les opérateurs présents sur les différents segments de marché, notamment sur les trains longs. Nous voulons également revenir sur les attentes de vos salariés et les perspectives qui leur sont offertes ; mais également sur les attentes de vos clients, sachant que cet argument a été mis en avant par le ministre Clément Beaune. Enfin, nous voudrions connaître la façon dont vous préparez la naissance d’un nouvel opérateur public de référence, plus concentré sur le segment de la gestion capacitaire, et dont vous entendez relever le défi du doublement de la part modale du fret ferroviaire à l’horizon 2030, pour passer de 9 à 18 %.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(MM. Frédéric Delorme et Jérôme Leborgne prêtent serment.)

M. Frédéric Delorme, président de Rail Logistics Europe. Rail Logistics Europe est une somme de sociétés. Fret SNCF représente 750 millions d’euros de chiffre d’affaires sur 1,7 milliard d’euros pour l’ensemble des activités qui placent Rail Logistics Europe comme numéro deux européen. Fret SNCF est le « bateau amiral » de Rail Logistics Europe, dont toutes les filiales se situent dans l’Ouest européen et contribuent au développement de l’ensemble du fret ferroviaire public. Fret SNCF est numéro un en France avec 48 % de parts de marché, mais 50 % de son activité s’effectue à l’international. Par conséquent, tous les grands comptes sont européens. Contrairement au trafic passagers, une entreprise qui n’est pas européenne n’existe pas dans le fret ferroviaire, même s’il existe bien entendu des trafics franco-français.

Je suis président non exécutif de Fret SNCF depuis le 1er mars 2020. Le confinement dû à la crise du covid a contribué à faire prendre conscience de l’importance du fret ferroviaire. Jérôme Leborgne est quant à lui directeur général exécutif depuis le 1er mars 2018, avant la réforme.

Le secteur du fret ferroviaire était en difficulté partout en Europe et particulièrement en France, du fait d’un fond de désindustrialisation et d’une concurrence peu accompagnée par des politiques publiques qui auraient vraiment pris en compte la disparité entre le rail et la route, à savoir que la route ne paye pas ses externalités négatives. Le carbone est souvent évoqué, mais il y a également le sujet des économies d’énergie. Il faut savoir qu’une tonne transportée par le rail utilise six fois moins d’énergie que par la route, quel que soit le type d’énergie. Par ailleurs, des accidents de la route sont évités, ainsi que des morts prématurées dues à la pollution et à la congestion. En prenant toutes les valeurs tutélaires édictées par Bruxelles, par rapport à la valeur carbone, les écobénéfices sont cinq fois supérieurs. Nous en sommes au tout début de la prise de conscience que le fret ferroviaire répond à de nombreux enjeux du bien public.

En Suisse ou en Autriche, les parts de marché du fret ferroviaire sont historiquement plus élevées, mais on trouve une corrélation très directe avant 2020 entre le nombre de subventions publiques accordées aux secteurs vertueux et la part de marché. Par ailleurs, ces pays font peser des contraintes sur le secteur routier, notamment pour les traversées alpines.

Depuis le covid, nous assistons à une renaissance du fret ferroviaire. Il faut en rendre hommage aux cheminots de Fret SNCF, notamment pendant la crise sanitaire. Nous nous sommes rendu compte que le fret ferroviaire était indispensable au transport des marchandises, en particulier pour livrer les supermarchés.

À la lame de fond de l’urgence climatique s’est ajoutée depuis deux ans une crise énergétique due à la guerre en Ukraine. La question de l’accès à une énergie décarbonée à un prix raisonnable est devenue absolument fondamentale.

Pendant la crise sanitaire, l’ensemble des acteurs du fret ferroviaire s’est constitué en alliance 4F – Fret ferroviaire français du futur – pour répondre à la demande du Gouvernement de relancer le fret ferroviaire. Bonne nouvelle, nous avons été entendus, puisque le Gouvernement a annoncé récemment 200 millions d’euros d’aides par an sur les péages, le wagon isolé et le transport combiné. Par ailleurs, 4 milliards d’euros d’investissements ont été annoncés pour le développement du fret ferroviaire. J’en remercie le Gouvernement. L’objectif d’un doublement de la part modale du fret ferroviaire d’ici à 2030 ayant été inscrit dans la loi Climat et résilience, nous avons une obligation de résultat.

Autre bonne nouvelle : les premiers effets s’en font ressentir, puisque la part de marché a augmenté en 2021 par rapport à 2020, et continue à augmenter en 2022.

L’ouverture formelle par la Commission européenne d’une procédure pour aides d’État illégales a été un choc. L’État étant visé au premier chef, il a engagé des discussions avec la Commission. Depuis 2016, nous craignions une sanction, mais celle-ci a été un choc pour tous les salariés, cheminots de fret, dirigeants, syndicats, car elle survient à une période où l’entreprise était revenue à l’équilibre, où il n’y avait pas de plainte et où le plan de relance a été décidé. Ces différents éléments n’ont pas suffi à convaincre la Commission. Il s’agit sans aucun doute d’une sanction de la période d’avant la réforme, à savoir de 2007 à 2019.

Tout au long de la discussion, la SNCF a été totalement solidaire de l’État sur les quatre lignes rouges suivantes, à savoir : pas de licenciement et l’obligation que chaque salarié retrouve un emploi quoi qu’il arrive ; une viabilité économique ; pas de report modal inversé vers la route ; pas de privatisation et le maintien d’une activité fret forte au sein de SNCF.

Il y a vingt ans, je travaillais déjà dans la branche fret en tant que directeur commercial, au tout début de l’ouverture à la concurrence. Nous avons assisté à une période de déclin. La ligne de conduite des dirigeants était de se considérer comme un investisseur avisé au sens où ils croyaient au retour à l’équilibre, en raison, précisément, des enjeux écologiques. Malheureusement, cette période a été marquée par des chocs économiques et des crises sociales, sur fond de désindustrialisation. La France n’a pas mené de politique publique comparable aux autres pays. À titre d’exemple, l’écotaxe, votée en 2009 et abandonnée en 2014, représentait l’espoir d’un retour à l’équilibre en rétablissant la compétitivité du rail. La période a profité aux pavillons routiers étrangers, dont l’activité a été multipliée par 2,5, tandis que celle du pavillon routier français est restée stable. La France est devenue un pays de transit.

Aujourd’hui, le fret est immédiatement disponible pour répondre aux enjeux des crises énergétique et climatique et à ceux de la réindustrialisation. Décarboner la route prendra énormément de temps. Il faut être réaliste : l’enjeu est immédiat et le fret a, tout de suite, les caractéristiques qui répondent aux besoins de société.

L’ouverture à la concurrence en 2003-2006 a été double et déséquilibrée. Les plus de 5 milliards d’euros de dette analytique accumulée sont dus au déficit du wagon isolé pour 50 %, aux coûts sociaux particuliers que supporte l’entreprise pour le régime de retraite pour 25 % et aux frais financiers afférents.

La première plainte a donné lieu à une procédure informelle de discussion entre l’État et la Commission européenne. Fret SNCF s’est toujours battu en sa qualité d’investisseur avisé et en faisant preuve de pédagogie. Nous avons essayé de convaincre, avec l’État, de l’existence d’une double concurrence en raison de la porosité entre la route et le rail. Le risque de report vers la route ne pouvait être ignoré. Par ailleurs, il existait une spécificité du modèle du wagon isolé.

Le 1er janvier 2020 n’a rien changé au risque de qualification d’aide d’État illégale. En effet, en tant que business unit de l’EPIC Mobilités, compte tenu de l’obligation de séparation comptable imposée par les directives européennes, le jugement et la sanction de la Commission européenne auraient été les mêmes. Pour que la filiale Fret SNCF ne soit pas condamnée, la dette analytique de 5 milliards d’euros a été constituée et positionnée au niveau de la SNCF SA. Mais la Commission européenne a considéré que ce n’était pas pour solde de tout compte.

En 2022, nous avons assisté à une accélération des questions de la Commission européenne. Le terme de « discontinuité » a été prononcé pour la première fois. La menace orale d’un scénario de type Alitalia a été exprimée – avec la réduction de moitié des activités, des actifs et des personnels et la privatisation. Elle franchissait toutes les lignes rouges.

Le moment clé a été l’ouverture formelle de la procédure le 18 janvier 2023, malgré les arguments de Fret SNCF. La Commission européenne a donné rendez-vous à l’État dans dix-huit mois. Seules deux solutions s’offrent à nous. La première est le remboursement des 5 milliards d’euros de dette, qui aurait pour conséquence la mort et la liquidation économique de Fret SNCF. En tant que dirigeants, nous ne pouvons pas prendre ce risque pour nos 5000 salariés et nous devons préserver l’activité de fret au sein de la SNCF. L’État nous a donc demandé de travailler avec lui sur un scénario de discontinuité, très difficilement acceptable mais qui respecte nos quatre lignes rouges.

Sur le droit à la concurrence, la Commission européenne a démonté tous nos arguments. En revanche, sur le droit de l’environnement, nous avons été tout de même entendus, car nous avons démontré que si nous démutualisions une partie de l’activité de fret, ce n’était pas viable économiquement car nous reportions des charges fixes sur des trafics que nous conservions alors que nous en perdions. Si Fret SNCF disparaît, c’est 1 million de camions en plus sur les routes, soit, tôt ou tard, un bilan carbone absolument catastrophique.

Sur le plan du droit, notre message a été pris en compte. Le plan de discontinuité, plus modéré que celui d’Alitalia, n’est pas souhaité par Fret SNCF mais il permet de préserver l’essentiel.

M. Jérôme Leborgne, directeur général de Fret SNCF. Dans ce contexte, nous avons deux priorités.

La première – la priorité absolue – est de soutenir et accompagner les agents de Fret SNCF, notamment les 10 % directement concernés par la perte des vingt-trois flux. Il s’agit de trouver une solution à chacun, essentiellement par des mobilités au sein du groupe SNCF en jouant totalement la carte de la solidarité. Je rappelle qu’il n’existe pas de licenciement économique à la SNCF. Les agents statutaires et les agents contractuels seront traités de la même manière, sans distinction. Il convient de donner le sens des transformations à venir. C’est important pour préserver l’engagement des cheminots, qui est essentiel à la réussite. Je souhaite à mon tour saluer l’engagement et la résilience des cheminots de Fret SNCF qui ont contribué, par leurs efforts, à ce que l’entreprise obtienne pendant deux années consécutives – 2021 et 2022 – une marge opérationnelle positive, ce qui constitue un fait historique. Ces cheminots vivant bien sûr la situation assez difficilement, notre priorité est de les soutenir et de les accompagner dans cette période.

La seconde priorité est de développer l’activité sur le cœur de métier de la future entreprise ferroviaire qui prendra la suite de Fret SNCF, à savoir la gestion capacitaire de trafics mutualisés. Pour mémoire, il s’agit d’un système industriel de trains en tapis roulant sur les grands axes qui irriguent l’ensemble du territoire français, acheminant tous types de formats : un ou plusieurs wagons isolés, des trains ou des coupons – c’est-à-dire des lots plus ou moins grands de wagons intégrés à un train existant. Ce système offre un éventail très large pour servir de vecteur de report modal et pour contribuer à la réindustrialisation du pays, tout en « verdissant » la chaîne logistique des industriels. Une tonne-kilomètre transportée par le rail représente huit fois moins de particules fines et neuf fois moins de CO2 dégagés que la même tonne-kilomètre transportée par la route. Avec Fret SNCF, c’est même quatorze fois moins, puisque 90 % de nos kilomètres sont réalisés avec des locomotives électriques, les 10 % restants en diesel en l’absence de caténaires.

Fret SNCF ou l’entreprise qui la remplacera ne sera pas tout à fait une entreprise comme les autres. Elle aura une vocation d’intérêt général à travers ce système mutualisé. En effet, lorsque Fret SNCF transporte des wagons nucléaires, des matériels militaires ou des matières très dangereuses qui ne peuvent pas passer par la route dans les vallées des Alpes, elle remplit une sorte de mission d’intérêt général. Et c’est une fierté et une motivation pour les cheminots de Fret SNCF.

Ce système ne peut fonctionner que si Fret SNCF dispose d’infrastructures en bon état. Pour le système mutualisé, il s’agit principalement des triages, des faisceaux ferroviaires et des voies de service utilisées pour remanier les trains.

L’effort réalisé par l’État depuis 2021, à travers les deux volets de son plan de relance, doit être souligné. Les 4 milliards d’euros d’investissement annoncés ont commencé à être dépensés concrètement pour les travaux de Woippy près de Metz, qui est le plus grand triage de France, mais aussi pour ceux de Miramas, site stratégique de triage proche des ports de Fos-sur-Mer et de Marseille.

Les 170 millions d’euros de subventions deviendront 200 millions d’euros à partir de 2025. Une augmentation sera éventuellement possible dès 2024, que nous appelons de nos vœux. En effet, plus tôt nous ferons du report modal, plus nous accélérerons la transition écologique et la décarbonation.

Dans tous les cas, ce plan de relance est une excellente nouvelle, réclamée par le secteur à travers la coalition 4F.

M. Frédéric Delorme. La mauvaise nouvelle est que nous allons tout de même perdre 30 % du trafic, 20 % du chiffre d’affaires et 10 % des effectifs. C’est un moindre mal par rapport au scénario Alitalia dont nous étions menacés ; il n’empêche que la nouvelle est extrêmement dure. Pour autant, la volonté de l’entreprise est de faire perdurer et de développer l’activité, et non simplement de la stabiliser.

Il y a vingt ans, seul le prix importait alors qu’à présent les chargeurs ont la volonté d’intégrer la valeur carbone dans leurs décisions. C’est une voie pour concilier l’économie ouverte de concurrence et l’intérêt général.

Fret SNCF devra partir à la reconquête de son chiffre d’affaires et même dépasser son chiffre d’affaires actuel. Nous conservons l’ensemble du marché industriel qui recourt à la gestion capacitaire. Le wagon isolé n’est que la moitié de l’activité, l’autre moitié absolument fondamentale étant représentée par les trains entiers à fréquence irrégulière couvrant les territoires nationaux ou internationaux.

Votre commission d’enquête a pour but de faire émerger des propositions pour développer le fret ferroviaire. Tout en saluant le plan annoncé par le Gouvernement, nous avons des propositions pour aller plus loin, qui concernent la loi de programmation, l’accès aux sillons, la capacité, et un cadre fiscal et réglementaire incitatif. De ce point de vue, il est possible de proposer des mesures périphériques, mais importantes, qui viendraient compléter le dispositif formidable de 200 millions d’euros par an jusqu’en 2030 et de 4 milliards d’euros d’investissement pour le fret. En agissant sur d’autres facteurs, nous pourrons accélérer le report modal vers le ferroviaire et aider cette nouvelle société à être plus pérenne.

M. le président David Valence. À propos de l’Europe, vous avez ouvert votre propos sur une comparaison, plus implicite qu’explicite, avec les politiques de soutien à l’activité de fret ferroviaire qui se développaient à l’étranger de façon plus précoce qu’en France. Vous avez notamment évoqué le fait que, pendant longtemps, les subventions publiques étaient plus élevées à l’étranger qu’en France, ce qui expliquait que les parts modales se soient moins effondrées, se soient maintenues et même parfois aient progressé dans des pays comme l’Autriche, la Suisse, l’Allemagne, la Belgique ou les Pays-Bas.

À l’aune de cette analyse, diriez-vous que la politique de développement du fret ferroviaire en France a souffert d’une forme d’absence de stratégie globale pendant longtemps, et au moins dans les années 2000 ? La dégradation de la part modale est-elle la conséquence de cette absence de stratégie jusqu’en 2017, avant la mise en œuvre de la stratégie nationale de développement du fret ferroviaire en 2021 ? C’est parfois le sentiment qui ressort des auditions menées la semaine dernière.

Quant à la nature des subventions publiques, un des reproches formulés par l’Union européenne concerne la reprise de la dette de Fret SNCF au moment où la dette du groupe public ferroviaire est elle-même reprise en partie par l’État – d’où la qualification d’aides publiques indues à Fret SNCF également. Seriez-vous d’accord avec l’idée qui consisterait à dire que, pendant longtemps, nous avons soutenu l’offre en matière de fret ferroviaire alors que nous sommes passés aujourd’hui à une politique de soutien de la demande avec des subventions publiques ? Pourriez-vous revenir sur la nature de ces aides ? Nous connaissons les aides à la pince ou aux péages. Il existe une compensation pour les chargeurs, mais existe-t-il une compensation pour SNCF Réseau du moindre niveau des péages par rapport aux voyageurs ? Diriez-vous que l’une des faiblesses de Fret SNCF pendant les deux dernières décennies a été l’absence de stratégie européenne ? C’est en tout cas ce qu’a affirmé M. Francis Rol-Tanguy, l’un de vos prédécesseurs.

Vous avez qualifié la décision annoncée par le Gouvernement de « choc », même si elle était prévisible. Vous nous expliquez qu’en 2019, au moment de la transformation du groupe, la question de la reprise de la dette de Fret SNCF avait bien été évoquée avec la Commission européenne, qui avait convenu d’en reparler plus tard. Pourriez-vous étayer et développer cette affirmation ? Vous avez évoqué un dialogue avec l’Union européenne qui aurait débuté en 2020 et vous indiquez avoir été entendus sur le risque de perte de part modale et de report modal inversé. Pouvez-vous nous expliquer la forme que prenaient ces échanges, qui intéressent très directement la commission d’enquête ? Enfin, sur les vingt-trois liaisons qui vont devoir être cédées par Fret SNCF, quel est l’état des échanges éventuels, formels et informels, avec vos concurrents qui laisseraient à penser que cette reprise puisse se faire dans de bonnes conditions afin de rassurer les chargeurs ?

Par ailleurs, vous affirmez que l’activité de Fret SNCF s’est profondément modifiée ces dernières années avec l’intensification de la prise en compte, depuis cinq ou six ans, chez les entreprises mais aussi chez les décideurs publics, de la question de la décarbonation. À l’écoute des débats sur le fret ferroviaire dans les années 1990 et 2000, il est très frappant de constater que pendant assez longtemps, le sujet du fret ferroviaire n’était pas associé à celui de la transition écologique. Seul le Grenelle de l’environnement l’évoquait. Plusieurs de nos interlocuteurs l’ont reconnu et vos propos vont dans le sens de ceux tenus au cours de notre première semaine d’auditions.

M. Frédéric Delorme. Concernant les politiques publiques, je tiens à votre disposition une courbe montrant la corrélation assez surprenante entre les aides publiques d’État et les parts de marché des différents pays européens. Le tableau des ratios place la France et l’Espagne en dernier, l’Autriche et la Suisse en haut de la liste, et l’Italie et l’Allemagne au milieu – sachant que le fret ferroviaire représente en Allemagne 18 % des parts de marché. Il serait cependant un peu simpliste d’affirmer que les aides publiques sont le seul facteur. Le fret ferroviaire doit encore faire des progrès pour se moderniser, car pendant des années il n’a pas suffisamment investi.

Effectivement, la stratégie doit porter sur les deux volets : pollueur-payeur ou non-pollueur aidé. Les deux questions doivent être posées. Mme Anne-Marie Idrac a affirmé qu’il était difficile d’envisager la taxation de la route mais certains pays le font malgré tout. En tant qu’entrepreneur, j’applique la stratégie telle qu’elle est définie par les politiques publiques. Je ne gère pas la politique publique de report modal, je ne crée pas les taxes, qui sont juste une donnée pour nous. Le fait est qu’il n’y a pas eu d’écotaxe. En France, aujourd’hui, le principe pollueur-payeur n’est pas mis en avant. Par conséquent, il faut aider les secteurs vertueux. Depuis 2020, le plan de relance est tout à fait à la hauteur et comparable à d’autres pays où ma part modale est de 18 %. Pour autant, des mesures complémentaires peuvent encore être prises.

Sur la reprise de la dette, la Commission européenne reproche à l’État français – et indirectement à la SNCF – que les aides publiques dites « illégales » aient été au bénéfice unique de Fret SNCF et non pas du secteur. Il existe aujourd’hui des aides publiques légales, adressées à tout un secteur, et des règles pour les obtenir. Ces aides pourraient être déplafonnées. Il est possible également d’obtenir un soutien de la demande. Fait nouveau, l’État français a commencé à aider les chargeurs à travers les certificats d’économies d’énergie. Jusqu’à présent seuls les entreprises ferroviaires ou les opérateurs de combiné étaient aidés. Or les chargeurs peuvent aussi être aidés à faire du report modal.

Pour augmenter le fret ferroviaire, il faut davantage de sillons. Or dans le modèle économique de SNCF Réseau et du TGV, les voyageurs sont plus contributifs que les péages. Le fret ferroviaire ne représente pas des recettes très importantes. Pour autant, les péages en France sont plus élevés que la moyenne européenne.

Il est possible d’apprécier l’utilité publique du fret ferroviaire en termes de bénéfices sociaux, économiques, environnementaux, climatiques, énergétiques. Il s’agit aussi de rendre notre économie plus compétitive, car les chargeurs ont besoin de décarboner dans le cadre du « scope 3 », qui englobe la logistique et le transport.

Pour dénouer le vrai nœud gordien, il faudra multiplier le fret par deux, répondre à la demande de développement de l’activité voyageurs et réaliser les nombreux travaux nécessaires. Comment désaturer le réseau ? Et comment faire en sorte que le modèle économique soit supportable si l’on dégage des sillons de qualité pour le fret, notamment la nuit ? Il faudra en effet réaliser des travaux sans doute plus onéreux, et le contrat de performance de SNCF Réseau devra intégrer cette dimension.

Sur l’absence de stratégie européenne, notamment au niveau du groupe, ce qu’a indiqué M. Francis Rol-Tanguy était vrai à l’époque. J’ai pris mes fonctions en 2020. Fret SNCF réalise 50 % de son activité à l’international, en partenariat avec d’autres entreprises historiques. Nous sommes par ailleurs présents à travers d’autres filiales puisque nous sommes deuxièmes en Espagne, en Italie et en Belgique, troisièmes en Allemagne. Mes prédécesseurs ont réalisé de nombreuses acquisitions qui placent aujourd’hui Rail Logistics Europe au rang de numéro deux européen, avec une présence physique dans tous les pays. Et nous connectons les filiales – y compris Fret SNCF – entre elles pour développer des activités en commun.

Effectivement, nous savions que la Commission européenne allait instruire le sujet. Nous nous sommes battus pour qu’elle n’ouvre pas la procédure formelle. Nous savions qu’à un moment, des confrontations auraient lieu avec la Commission européenne, un débat juridique autour de ces « aides d’État illégales ». Le choc est que la Commission européenne ait vraiment ouvert la procédure, et ce en l’espace de six mois, alors que l’instruction avait commencé depuis 2016. Je pense que la conviction de la Commission était déjà faite. Le risque qui pèse sur Fret SNCF est considérable, puisque la voie normale est le remboursement de 5 milliards d’euros. Nous nous sommes battus jusqu’au bout, avec des arguments juridiques que la Commission européenne a éliminés un à un.

Je précise que je n’ai pas pris part aux débats qui ont eu lieu au moment de la réforme car je suis arrivé le 1er mars 2020. J’ai cependant repris tous les écrits des groupes de travail de Fret SNCF, avec les administrateurs salariés, ainsi que les procès-verbaux des diverses instances – comité central du groupe public ferroviaire, conseil de surveillance, conseil d’administration de SNCF Mobilités. Il apparaissait clairement qu’une décision de la Commission européenne serait prise à un moment donné. Les plaignants ont considéré qu’à partir du moment où l’on filialisait, on se comportait normalement sur le marché. Or il n’était pas possible de filialiser le fret sans placer cette dette analytique au niveau de SNCF SA, de manière transitoire, le temps que la Commission européenne prenne position définitivement et officiellement sur le dossier de Fret SNCF.

M. Jérôme Leborgne. Concernant les vingt-trois flux, nous avons écrit officiellement aux clients le 31 juillet 2023, après le processus de passage en instance, pour leur signifier que nous devions arrêter ou ne pas renouveler les contrats en fin d’année. Ils doivent nous répondre pour la fin septembre. Dans le courant du mois d’octobre, nous devrons contractualiser des sous-traitances dans le cas où les repreneurs le demanderaient. Une dizaine de clients sont concernés par ces vingt-trois flux, essentiellement des opérateurs de transport combiné. Nous savons qu’ils ont consulté les autres entreprises ferroviaires, avec lesquelles nous sommes en contact étroit. Nous tenons à leur disposition un dispositif facilitateur, à savoir des conducteurs sur la base du volontariat et des locomotives correspondant à ces flux. Nous pouvons les vendre s’ils sont acheteurs. Nous devons en outre assurer la sous-traitance pendant un temps défini – de un à trois ans – si les repreneurs le demandent. Il sera en effet impossible de reprendre 6 milliards de tonnes-kilomètres d’ici la fin de l’année 2023.

À ce jour, nous savons de manière formelle que trois flux du même opérateur de transport combiné seront repris par une entreprise ferroviaire sur ses propres moyens, a priori en fin d’année. Nous savons également qu’un client – le train des primeurs – a activé une clause dérogatoire qui consiste en ce que Fret SNCF puisse assurer le trafic jusqu’au mois de juillet 2024, puisque ce client travaille en campagne entre octobre et juillet.

Des discussions nourries sont en cours sur l’ensemble des autres flux. À dire d’experts, une petite minorité de flux pourrait être reprise en fin d’année, une autre partie au mois de juillet, et nous pourrions assurer la sous-traitance pour des repreneurs par la suite. Nous imaginons que la perte des flux sera lissée sur un à trois ans. Je n’imagine pas qu’il puisse y avoir de report modal inversé sur ces flux car les entreprises ferroviaires sont intéressées. Au moins deux d’entre elles ont engagé des écoles de conduite, sachant que six à douze mois sont nécessaires pour embaucher et former un conducteur de train. Une autre entreprise est intéressée par nos locomotives. Le marché a réagi, et c’est normal car ces flux correspondent à une activité classique de trains longs sur le territoire, avec des moyens dédiés. Nous pensons que les flux seront repris progressivement et qu’il ne devrait pas y avoir de rapport modal inversé.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Nous sommes visiblement à l’aube d’un nouveau plan concernant l’opérateur public de fret. Nous avons vécu de nombreux plans depuis 2003, qu’il s’agisse de plans de relance ou de plans de restructuration, et à chaque fois nous en avons constaté l’échec, y compris lorsqu’ils s’accompagnaient d’engagements publics, indépendamment de l’accord européen de 2005. À chaque étape, cela s’est traduit par une attrition certaine des moyens matériels et humains de l’opérateur public.

Le nouveau plan « de sauvegarde » serait la moins mauvaise solution, selon le ministre des transports. Il reste pourtant des interrogations sur les lignes rouges, dont celles des opérateurs – notamment du président de l’Association française du rail (AFRA) – et des partenaires, dont les salariés.

Ce plan auquel vous travaillez désormais a-t-il fait l’objet d’une étude d’impact ou d’une étude d’approche qui permettrait d’esquisser ce que serait ce nouvel opérateur et le paysage général de la filière ?

Une des premières inquiétudes est la question de l’attractivité du métier après ce nouveau soubresaut affectant la filière. Vous avez souligné l’enjeu du métier, notamment de celui de conducteur. Pourriez-vous nous en dire plus sur les enjeux « métier » dans la prospective que vous menez ?

Vous avez indiqué être confiants dans la viabilité économique de la future entité et dans le développement de la gestion capacitaire. Or l’étiage de la réindustrialisation et de la remise en état des infrastructures s’analyse au minimum à moyen terme. La stratégie nationale vient de s’engager et l’horizon 2030 se rapproche. Lorsque l’on considère à la fois la part déterminante de la rénovation des infrastructures et la perspective de réindustrialisation, quelle viabilité peut être garantie au wagon isolé et au groupement de wagons ?

La troisième question porte sur la garantie de non-report modal. M. Jérôme Leborgne a indiqué qu’il était convaincu qu’un lissage sur trois ans permettrait d’éviter tout report modal sur la route. Pouvons-nous considérer qu’il s’agit d’un engagement ferme ?

Enfin, dans quel paysage s’intégrera l’opérateur de demain ? Qui, si ce n’est l’opérateur public, peut être la « locomotive du fret », quel que soit du reste le pays concerné ? Les économistes libéraux eux-mêmes affirment que le marché est difficile et dégage peu de marge, voire du déficit. Compte tenu de la nature même de l’activité de fret, une locomotive du marché détenant 50 % des capacités de trafic est nécessaire. S’agira-t-il de la future entité, ou à défaut de Rail Logistics Europe, ou bien encore de la concurrence – par exemple DB Cargo, filiale de la Deutsche Bahn, qui est elle-même visée par une enquête européenne ?

M. Frédéric Delorme. Deux phénomènes distinguent le plan actuel des plans précédents. Il y a d’abord la demande du public d’agir urgemment pour le climat – l’urgence en matière d’énergie suivra très rapidement. De plus, si nous cultivons la conscience du risque de pollution, de morts prématurées, d’accidents de la route, nous offrons une valeur très élevée pour la société, qui se retrouve dans le débat public.

Il faut également souligner que ce plan est le premier qui, en plus d’investissements bien ciblés sur le fret ferroviaire, offre un soutien non seulement au secteur, mais aussi aux chargeurs, favorisant ainsi l’investissement et le report modal. Nous utiliserons ces subventions non pas uniquement pour combler un déficit, mais également pour moderniser notre outil.

Les politiques publiques ont montré qu’il était possible de renverser la situation. Elles ont atteint 10,4 % de parts de marché en 2021, contre 9 % auparavant. Nous espérons avoir mis en place un mécanisme nous permettant de relever le défi du report modal de la route vers le rail, qui est la seule solution dans les deux prochaines décennies pour apporter rapidement des solutions aux problèmes posés dans le domaine des transports de marchandises.

Pour ce qui est des études d’impact, nous avons d’abord analysé l’impact social, ensuite l’impact sur les clients, puis les conséquences économiques. Nous avons effectivement modélisé la viabilité économique de l’entreprise, sachant que les deux nouvelles sociétés créées – tous paramètres pris en compte, à savoir le chiffre d’affaires, la performance, la productivité, mais aussi les subventions – auront une trajectoire économique équivalente à partir de 2026-2027 à celle de Fret SNCF avant la scission. Ces sociétés sont donc viables.

Concernant les enjeux du métier, nous tenons à garder un cadre social employeur attractif, sachant qu’il existe une forte concurrence entre les opérateurs ferroviaires concernant les conducteurs. Un certain nombre d’innovations seront développées dans les dix prochaines années, comme l’essai de frein digital ou le possible attelage automatique. C’est à nous de faire évoluer les métiers en les accompagnant. Nous investissons beaucoup dans la formation pour rendre cette filière attractive. Nous avons l’intention d’offrir du « mieux-disant » afin d’attirer des talents.

Nous avons produit une note, que nous tenons à votre disposition, démontrant que la gestion capacitaire est insécable et indispensable. Si on lui retire des flux, le report modal est inévitable. En effet, le système repose sur des coûts fixes, avec des moyens partagés entre tous les clients. Si vous enlevez un flux, les autres clients paient pour les moyens maintenus. Au fur et à mesure, vous devenez moins compétitifs et le marché s’effondre.

Concernant la confiance dans la gestion capacitaire, nous avons rencontré chacun de nos grands comptes. Qu’il s’agisse des entreprises de la chimie ou du nucléaire, ou encore des armées, ils sont rassurés sur le fait que nous conservons la gestion capacitaire, outil indispensable pour la souveraineté nationale et pour l’intérêt général.

Enfin, nous pouvons capter de nouveaux clients, comme ceux qui ont fermé leur ITE – installation terminale embranchée –, grâce aux certificats d’économies d’énergie. Mais ceux-ci ne s’appliquent pas aux commissionnaires de transport et à de nouveaux trafics. Des progrès pourraient être faits en la matière.

Par ailleurs, nous sommes favorables à la taxation du transport routier, selon le principe pollueur-payeur. Cela relève du débat politique. En revanche, le rail et la route peuvent être complémentaires. Il ne s’agit pas que du combiné, mais également des voies de débord, avec le transfert des palettes des camions vers le train. Or il nous manque des voies de débord pour notre nouvelle offre Rail Route Connect. Il faudrait donc investir dans ces voies de débord, et éventuellement offrir un avantage fiscal aux routiers qui utilisent le rail, en défiscalisant la route vertueuse qui contribue à offrir une chaîne verte de bout en bout.

Le réseau est l’enjeu majeur. Si les investissements de 4 milliards d’euros ne sont pas rythmés dans le temps et si les livraisons n’ont lieu que dans dix ans, nous ne parviendrons pas au doublement du trafic. Il manque aujourd’hui une programmation et des cofinancements. Il faut être volontariste et établir un calendrier. Des investissements sont réalisés sur les triages et des conventions sont signées : il faut maintenant livrer. Nous devons respecter un certain rythme pour être au niveau dans les trois à cinq prochaines années afin de reconquérir nos parts de marché.

En ce qui concerne la garantie du non-report modal, le processus vient de démarrer. Les trafics cédés sont à la portée de tout opérateur ferroviaire. La question est de savoir s’ils ont les moyens et l’envie de les récupérer. Pour l’instant, nous disposons de premiers échos mais nous n’aurons les résultats qu’à la fin de l’année. Nos clients, qui ont été prévenus de la nécessité de transférer leurs trafics, sont en cours de discussion avec les opérateurs. Les dispositifs de transition souple mis en place à la demande de la Commission, pendant deux ou trois ans, par la mise à disposition de moyens voire de la sous-traitance temporaire, devraient faciliter la reprise de ces 6 milliards de tonnes-kilomètres qu’aucun opérateur ne pourrait reprendre instantanément.

J’ai une conviction forte, matérialisée au sein de mon groupe. Nous avons une filiale alternative, Captrain, sur le modèle des autres opérateurs. Pour autant, elle n’a pas été fusionnée avec Fret SNCF ou la « newco » fret. En effet, Fret SNCF a un positionnement spécifique sur le marché. Elle est la seule à couvrir tout le territoire français et à offrir toutes tailles de lots, et de la fréquence. Grâce à cette taille critique et à cet effet réseau systémique sur la gestion capacitaire, nous permettons à des chargeurs qui n’auraient pas eu accès au ferroviaire d’y accéder quand même. La moitié de la gestion capacitaire est en concurrence frontale avec la route et non avec le rail. C’est ce que nous nous sommes efforcés de démontrer à la Commission européenne et ce qui a permis de préserver l’intégralité de la gestion capacitaire. Il s’agit d’un outil fondamental de souveraineté nationale et de performance, que seule cette société peut offrir.

Cela étant, tous les concurrents, dont DB Cargo, sont en train de regarder sur quel flux se positionner. Avant la fin de l’année, nous saurons quels sont les repreneurs et à quelles conditions ils souhaitent être accompagnés dans une transition souple. Notre intérêt est que nos clients ne soient pas abandonnés sans solution.

M. Jérôme Leborgne. Nous sommes très attentifs à l’impact sur les personnes. Le métier le plus touché est effectivement celui de la conduite, puisqu’environ 270 conducteurs sont directement concernés par les vingt-trois flux, soit plus de la moitié des personnels. Au niveau national, ce chiffre ne pose pas de problème car le groupe SNCF recrute chaque année plus de 1 000 conducteurs sur l’ensemble des territoires. Mais les chiffres ne font pas tout et, au niveau local, la situation sera plus difficile dans certains sites. Par exemple à Perpignan, un conducteur de fret pourra continuer sur les trafics restants ou ceux qui seront développés vers l’Espagne, ou bien il pourra travailler pour l’opérateur ferroviaire qui reprendra nos flux, sur la base du volontariat, ou encore s’orienter vers le TER Occitanie.

Nous ne cherchons pas à retarder le désengagement, mais au contraire à faciliter la reprise des flux. De mes échanges avec certaines entreprises ferroviaires, j’entends toutefois qu’elles pourraient avoir besoin de nos services en sous-traitance, le temps de former des conducteurs.

M. le président David Valence. Concernant le fret, il faut bien distinguer les évolutions de la structure de l’entreprise publique en 1997, 2014 et 2019, et les deux plans successifs de relance du fret ferroviaire jusqu’à la stratégie nationale de développement du fret ferroviaire. Le fait est que nous vivons aujourd’hui une situation que nous n’avons pas connue depuis trente ans. Pour la première fois, la part modale se redresse et l’entreprise ne perd plus d’argent depuis deux années consécutives. Ce n’était pas le cas en 2001, en 2014 ou en 2018.

Dans la configuration politique actuelle de l’Assemblée, la condition de faisabilité de la programmation repose sur le réalisme de l’évaluation par les différents groupes politiques de la capacité à réaliser des travaux et à mobiliser des crédits publics. Le Conseil d’orientation des infrastructures ne recommandait pas d’investir immédiatement 3 milliards d’euros dans les infrastructures, mais plutôt de lisser les 4 milliards d’euros sur plusieurs années.

Mme Mireille Clapot (RE). Monsieur Delorme, vous avez indiqué que vous n’aviez pas suffisamment investi. Les chargeurs choisissent effectivement un mode de transport et un prestataire en fonction de critères tels que la qualité de service, dont la ponctualité, la fiabilité, le service au dernier kilomètre, la capacité à réagir à des imprévus ; mais aussi tels que les prix en coûts complets et la maîtrise des risques, dont la maîtrise des externalités négatives, les impacts écologiques, etc. Au-delà de la nécessité d’investir dans le réseau et dans le matériel roulant, mais je voudrais vous entendre sur les autres investissements, à savoir dans les ressources humaines, commerciales, le numérique, la gestion de la relation client, etc.

Vous avez esquissé une répartition de la structure de la dette de 5,3 milliards d’euros : 50 % pour le wagon isolé, 25 % pour le régime de retraite des cheminots et 25 % en frais financiers. J’aimerais que vous précisiez ce point, en particulier les éventuelles actions correctives demandées par la Commission européenne, qui seront à votre initiative ou exigées par l’État.

Enfin, les trains de marchandises en vallée du Rhône sont censés passer rive droite. Or ils passent de plus en plus fréquemment rive gauche, donc au cœur de plusieurs villes dont Valence qui se situe dans ma circonscription, ce qui entraîne des externalités négatives et des risques. Ces externalités négatives ont-elles été prises en compte ? Si les flux en vallée du Rhône sont parmi les vingt-trois flux transmis, quelles seront les obligations des repreneurs ?

M. Jérôme Leborgne. La qualité de service et le prix sont effectivement les deux critères de choix des chargeurs. Concernant la qualité de service, avec le système mutualisé, nous visons des délais de transport augmentés de vingt-quatre heures par rapport à ceux des routiers. Les chargeurs sont prêts à attendre vingt-quatre heures de plus au titre du prix de la décarbonation, mais pas davantage, en raison des problématiques d’alimentation des usines et du prix des wagons. De fait, ces actifs ayant un coût, il est important de les faire circuler au maximum.

Nos temps d’acheminement progressent, service après service, année après année. Le système mutualisé apporte de la souplesse et de la robustesse, et il peut être réglé avec l’ajout de trains et de périodes de tri. Il s’agit d’un investissement mais cela permet de satisfaire les clients et les chargeurs qui peuvent nous remettre davantage de volumes. C’est donc positif pour tous.

Vous avez soulevé le sujet des investissements, qui sont évidemment prévus dans notre trajectoire économique. Fret SNCF dispose d’un parc de locomotives électriques important permettant de décarboner davantage les parcours. La plupart de ces locomotives ont vingt ans et nécessitent des investissements pour durer encore autant.

En termes de ressources humaines, Fret SNCF investit énormément. Nous avons recruté 500 personnes en deux ans dans tous les métiers de la production. Nous ne pouvons fonctionner qu’avec des personnels compétents et en nombre suffisant. S’agissant de métiers particuliers, il est nécessaire d’embaucher, de former et de maintenir les compétences. Le numérique est une attente des chargeurs. Nous travaillons au cas par cas avec ces derniers, les wagonniers, ainsi que des sociétés spécialisées qui nous fournissent un service d’interprétation des données des boîtiers placés sur les wagons. Il s’agit de pouvoir fournir aux chargeurs, en fonction de leur demande, un suivi des wagons et une date prévisionnelle d’arrivée.

Finalement, les demandes des chargeurs sont relativement simples. Ils veulent pouvoir bénéficier des trains demandés avec la souplesse voulue, suivre les wagons et connaître leur date d’arrivée, et que leurs wagons ou groupes de wagons arrivent suffisamment vite.

M. Frédéric Delorme. Le wagon isolé n’est plus aussi déficitaire que par le passé, car on a pris conscience qu’il était en concurrence frontale avec le fret routier. Les aides publiques ne visent pas à combler le déficit d’une entreprise structurellement déficitaire, mais à reconnaître la valeur des choses. Quand on me demande combien nous coûtons aux contribuables, je renvoie la question en demandant combien nous rapportons. Chez Rail Logistics Europe, pour un euro de chiffre d’affaires enregistré, nous faisons pratiquement cadeau d’un euro en valeur d’externalités évitées à la société. C’est un rendement considérable et nous savons désormais le monétariser, ce qui n’était pas le cas il y a vingt ans.

Le wagon isolé est aujourd’hui aidé comme il l’est dans tous les pays. À ce jour, 85 % des wagons isolés sont traités par Fret SNCF. Ce niveau d’activité devrait se stabiliser et la nouvelle société de fret devra chercher à équilibrer ce segment. Durant des années, la SNCF a porté à bout de bras une activité absolument indispensable pour l’économie française et les industries en pensant revenir à l’équilibre. Les faits ont démontré le contraire.

Le coût social est supporté. De nombreux cheminots bénéficient encore d’un statut spécifique et cette situation perdurera, bien que les recrutements au statut aient cessé au 1er janvier 2020. Ces éléments sont intégrés à notre équation économique, y compris le surcoût social particulier résultant du régime de retraite.

Sur la rive droite de la vallée du Rhône, les repreneurs seront des entreprises ferroviaires, y compris pour des flux abandonnés. Il n’y aura pas de report modal. La locomotive aura sans doute un logo différent mais permettra de maintenir le niveau d’émissions carbone d’aujourd’hui.

Mme Mireille Clapot (RE). La ligne de la rive gauche traverse plusieurs villes alors que la ligne de la rive droite, de plus en plus délaissée, est censée être dédiée au fret.

M. Jérôme Leborgne, directeur général de Fret SNCF. Nos flux passent et continueront de passer sur la rive droite. Simplement, ce sera avec une locomotive d’une autre entreprise. Logiquement, les sillons doivent être repris. Je confirme qu’une grande partie des vingt-trois flux circulent par la vallée du Rhône qui est un axe majeur de trafic et un pivot économique très important pour le fret ferroviaire, reliant l’Europe du nord à l’Europe du sud. Cet axe est effectivement très chargé et le restera.

M. le président David Valence. Pour répondre à la question de Mme Mireille Clapot, je suppose que des travaux expliquent la circulation exceptionnelle des trains sur l’autre rive.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). La situation du fret est le résultat de mauvais choix opérés depuis bien longtemps dans une vision extrêmement jacobine de notre aménagement du territoire ; elle est également la conséquence des choix du routier. Mais il ne s’agit pas de vos choix et de vos renoncements car la SNCF et ses salariés se sont toujours montrés à la hauteur des enjeux.

C’est l’absence de prise en compte du coût du carbone dans les critères de choix de la modalité qui a engendré la situation actuelle. Comme vous le dites fort bien, de manière prévisible, le fret s’est dégradé car il n’a pas été aidé. Avez-vous une idée de la façon dont il aurait fallu soutenir le fret au moment où l’on s’est engagé dans ces aides d’État illégales ?

Les 4 milliards d’euros inscrits au plan de relance, dont vous vous félicitez, sont-ils suffisants pour conforter un fret à la hauteur des ambitions de décarbonation, qui reprendrait les mobilités liées au transport routier ? Il est évident qu’il faut privilégier le fret.

Je voudrais également que vous abordiez la question du fret et de la desserte fine, et que vous expliquiez l’articulation entre le fluvial et le fret ferroviaire. Avez-vous engagé des dialogues, des contrats ou des conventions avec Voies navigables de France (VNF) sur la gestion des plus gros flux ? Ceux-ci, pouvant aller jusqu’en centre-ville grâce au fret fluvial, me paraissent également à privilégier.

Vous faites des propositions pour une grande loi de programmation. La Première ministre a annoncé 100 milliards d’euros dont nous n’avons pas encore la concrétisation financière. Pouvez-vous détailler vos propositions quant à l’accès aux sillons et à un cadre fiscal incitatif ? Quels sont les autres facteurs favorisant le report modal ? Enfin, comment les vingt-trois flux ont-ils été choisis et parmi quel nombre de flux ?

M. Matthieu Marchio (RN). Monsieur Leborgne, puisque vous êtes dirigeant de Fret SNCF depuis 2018, avez-vous alerté les ministres des transports – Mme Élisabeth Borne puis M. Jean-Baptiste Djebbari – du risque que les aides d’État faisaient peser sur la viabilité de Fret SNCF ? Dans l’affirmative, pouvez-vous détailler le contenu de ces échanges ?

Pour réussir le défi de la transition écologique et énergétique pensez-vous qu’il faudrait créer un géant du fret européen avec nos partenaires européens, à l’image d’Airbus ?

M. le président David Valence. Je ne voudrais pas qu’il y ait de confusion : lorsque vous avez parlé à plusieurs reprises de « plan de relance », vous évoquiez la relance du fret ferroviaire, et non le plan de relance européen. Les 4 milliards d’euros sont des investissements prévus jusqu’au début des années 2030. Les contrats de plan État-région en cours de discussion et les CPER à venir couvrent deux fois 2 milliards d’euros avec 930 millions de l’État, ce qui est tout à fait inédit pour soutenir le fret ferroviaire.

M. Frédéric Delorme. Nous savions que la Commission européenne allait instruire sérieusement le dossier de Fret SNCF. En revanche, s’agissant des politiques publiques passées, deux types de politiques auraient pu être cumulés : celle du pollueur-payeur et celle du non-pollueur aidé. Certains pays choisissent les deux, d’autres l’une plutôt que l’autre. Ce n’est que récemment, depuis 2020, que la France s’est dotée d’un plan de relance qui soutient le fret ferroviaire à un niveau de subventions jamais atteint jusqu’alors, à savoir 200 millions d’euros d’ici à 2030.

Nous souhaiterions qu’une loi de programmation sécurise rapidement ces 200 millions d’euros car il y a urgence. En 2024, nous allons souffrir en raison de la désimbrication des flux que nous devons abandonner. Pour l’opérateur historique et les autres opérateurs, il conviendrait que la loi de programmation soit effective dès 2024, au moins partiellement, et sécurisée jusqu’en 2030.

Concernant les 4 milliards d’euros d’investissements, il nous faudrait des objectifs calendaires et une visibilité sur dix ans. Le fret ferroviaire s’inscrit dans le temps long. On ne peut pas procéder à la décarbonation ou au report modal en deux ans. Il faut donner de la visibilité aux acteurs économiques. Nous en sommes d’autant plus demandeurs que la Commission européenne nous explique que pour parvenir à une « discontinuité juridiquement robuste », nous devrons ouvrir le capital. Un nouvel investisseur minoritaire dans la SNCF posera évidemment la question de la visibilité.

Au-delà des investissements de modernisation, de régénération, de développement des branches voyageurs et fret, il manque sans doute des investissements de désaturation. Des pays ont des installations permanentes de contresens sur toutes leurs voies. Qu’en est-il des investissements de désaturation du nœud lyonnais ou de l’Île-de-France ? Ils doivent absolument être inscrits dans la loi de programmation.

Concernant l’articulation avec le fluvial, SNCF Réseau a une convention sur l’intégration des infrastructures. En tant qu’opérateur, nous échangeons énormément avec VNF et nous développons des connexions sur les ports avec des plateformes combinées (Strasbourg, Le Havre). À travers notre filiale Forwardis, nous vendons du transport maritime aux chargeurs souhaitant du transport ferroviaire ou fluvial.

L’accès aux sillons est le nerf de la guerre, la ressource clé : il faut de la place sur les voies pour rouler dans un certain horaire. Si votre horaire est en dehors du marché, vous n’aurez pas de clients. Si votre horaire est irrégulier, vous consommerez plus de locomotives et de moyens, donc vous proposerez un prix au-delà du marché. SNCF Réseau a beaucoup progressé depuis quelques années, mais nous n’avons pas la garantie de disposer des sillons permettant de développer nos volumes d’ici quatre à cinq ans. Cela rejoint la question des investissements de désaturation. Le problème de Fret SNCF peut devenir celui de SNCF Réseau au regard de l’équilibre économique.

Pour ce qui est du cadre incitatif, j’ai déjà cité plusieurs d’éléments : une loi de programmation, l’augmentation des aides au wagon isolé dès 2024, la capacité et les sillons, les investissements de désaturation.

Quant aux mesures fiscales, je laisse le débat aux hommes et femmes politiques pour savoir si le transport routier doit être taxé. Évidemment, cela aiderait le ferroviaire, mais je suis aussi favorable aux aides lorsque la route est contributrice d’un développement durable. Les transporteurs routiers français qui font l’effort du transport combiné ou d’amener les marchandises à des gares de marchandises ne bénéficient aujourd’hui d’aucune aide pour investir dans des camions adaptés ou pour transférer la palette sur le rail. Cette aide constituerait un signal vertueux et profiterait aux pavillons et aux emplois français de la route. Le développement actuel est essentiellement porté par des pavillons étrangers de transit qui bénéficient de politiques antérieures.

Sur le plan réglementaire, les sites industriels ou logistiques pourraient être forcés de s’embrancher lorsque cela est possible. Des voies de débord pourraient aussi être envisagées dans les plateformes combinées pour faire du rail-route conventionnel. Certains pays ont par exemple décidé que tous les transports de déchets de longue distance devaient passer par le rail.

Il s’agit d’une panoplie des mesures complémentaires du plan de relance, dont le socle est bon. Elle permettrait, à n’en pas douter, d’atteindre le doublement de la part modale du fret ferroviaire.

Enfin, je sais qu’un travail est en cours sur les certificats d’économies d’énergie pour les locomotives électriques.

M. le président David Valence. Parmi les grandes entreprises routières françaises, je citerai le groupe Mauffrey qui travaille beaucoup avec le ferroviaire et le fluvial.

M. Frédéric Delorme. En 2020, pendant le confinement dur, le risque a vraiment été pris en compte pour le secteur du fret, et pas seulement pour Fret SNCF. Pour la première fois, les concurrents, l’AFRA et la SNCF ont travaillé à des propositions pour un plan de relance commun.

Quant à la question d’un géant du fret européen, la difficulté est que les trafics ne sont pas bilatéraux. Dans le domaine du wagon isolé, une alliance intégrée de sept opérateurs historiques s’est constituée – Xrail – avec un système numérique.

M. le président David Valence. Les vingt-trois liaisons qui seront cédées représentent-elles 100 % de l’activité « trains complets dédiés » ?

M. Frédéric Delorme. Ces trafics sont caractérisés par des trains complets achetés par un seul client, qui prend le risque du remplissage, à moyens dédiés, fréquents et réguliers. À l’inverse, la gestion capacitaire est un système mutualisé où tous les moyens de production sont mis en commun entre plusieurs clients.

La sanction est plus lourde que le fait d’abandonner simplement vingt-trois flux au 1er janvier 2024 ou au-delà. On interdit à Fret SNCF, pendant dix ans, de revenir sur le marché des trains entiers, réguliers et dédiés. Nous avons le droit d’utiliser des trains entiers, mais dans la gestion capacitaire. Il s’agirait par exemple de trains entiers irréguliers pour les céréales, liés à des campagnes qui ne sont pas forcément prévisibles.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Je n’ai pas tout à fait compris comment avait été décidé ce qui ne relèverait plus de Fret SNCF. Ce sujet a-t-il fait l’objet de discussions au niveau européen ou national ? Quelles étaient les conditions de ces discussions et qui était en présence ? J’apprends par votre intervention que vous êtes privés de cette capacité pendant dix ans, ce qui interroge.

M. Frédéric Delorme. L’État et la Commission européenne ont échangé. Nous étions présents à certaines réunions aux côtés de l’État avec les sachants de l’économie de Fret SNCF. Par exemple, nous seuls pouvons apprécier une discontinuité dans la gestion capacitaire. À partir de début 2023, les discussions se sont tenues entre M. le ministre Clément Beaune, Mme la commissaire Margrethe Vestager, mais aussi les services de l’État, le secrétariat général des affaires européennes, le commissaire européen aux transports, et parfois nous-mêmes. Nous avons tous voulu éviter le scénario Alitalia, qui aurait été mortifère.

In fine, les lignes rouges que nous avons posées sont respectées, avec une discontinuité douloureuse que nous n’avons pas souhaitée. On nous oblige à nous amputer d’une partie du trafic que nous aurions souhaité conserver, mais qui nous permet de maintenir dans le groupe public ferroviaire, à hauteur de 80 % du chiffre d’affaires et 90 % des effectifs, une société qui a un rôle stratégique important pour le pays.

M. le président David Valence. Les flux à céder ont été évalués lors de discussions entre la Commission européenne et l’État. Un des arguments avancés était que les trains longs dédiés étaient ceux pour lesquels l’effet de report modal inversé était moins important que pour la gestion capacitaire.

10. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Farandou, président-directeur général de la SNCF (18 septembre 2023)

M. le président David Valence. Au cours de l’après-midi, nous allons successivement auditionner plusieurs dirigeants du groupe public ferroviaire, en commençant par son actuel président-directeur général, M. Jean-Pierre Farandou, que nous remercions de s’être rendu disponible.

Monsieur le président, nous avons auditionné Mme Idrac la semaine dernière et nous entendrons après vous M. Gallois et M. Pepy. À vous quatre, vous avez dirigé la SNCF pendant vingt-sept ans. Vos interventions nous permettront de comprendre comment nous en sommes arrivés à la situation actuelle en matière de fret ferroviaire, ce qui constitue l’un des deux objectifs de notre commission.

Un redressement du fret ferroviaire est intervenu en 2021 et 2022, tant du point de vue financier que de celui de la part modale. Il succède toutefois à une phase de déclin. Lors des précédentes auditions, nous avons, à de nombreuses reprises, évoqué les difficultés liées à l’infrastructure – en raison de son état, mais aussi de la disponibilité des sillons – et celles liées à l’absence de grande stratégie nationale. Les politiques publiques avaient principalement des objectifs d’aménagement du territoire. Avant une période relativement récente, le potentiel de décarbonation des transports – ou de préservation de l’environnement, pour utiliser les termes en vigueur au début des années 2000 – n’était pas pris en considération de manière systématique.

Notre commission a également pour objectif d’étudier le plan de discontinuité proposé par le Gouvernement pour protéger Fret SNCF. Comme nous l’a indiqué le ministre des transports, ce projet a été élaboré après l’ouverture, le 18 janvier dernier, d’une enquête approfondie par la Commission européenne. Celle-ci considère en effet que certaines aides publiques perçues par cette entité pourraient être indues.

Ce contentieux, qui reposait sur des plaintes déposées par des concurrents de Fret SNCF, date de 2016 et était donc engagé lorsque vous avez pris vos fonctions en octobre 2019. Nous souhaiterions connaître votre position à ce sujet. Quelles ont pu être les conséquences de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire de 2018 ? La réorganisation du groupe et sa transformation d’établissement public industriel et commercial (EPIC) en société anonyme (SA) ont-elles pu modifier le regard de la Commission européenne sur le dossier ? Des interrogations existent à ce sujet au sein de notre commission d’enquête.

Comment le groupe public ferroviaire considère-t-il aujourd’hui l’activité de fret ? Au fil des auditions, certains d’entre nous ont pu avoir le sentiment que celle-ci n’avait pas toujours été une priorité.

Comment abordez-vous la cession de vingt-trois flux, ainsi que de plusieurs autres actifs, prévue dans le plan de discontinuité ? Comment évaluez-vous le risque d’un report modal inversé ? M. Frédéric Delorme s’est montré plutôt rassurant ce matin, mais ces questions préoccupent tout de même notre commission d’enquête.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Pierre Farandou prête serment.)

M. Jean-Pierre Farandou, président-directeur général de la SNCF. Le groupe SNCF, particulièrement Fret SNCF, vit une situation que nous pouvons qualifier de difficile. Le rôle d’un dirigeant est théoriquement de développer l’activité de son entreprise, pas d’en organiser volontairement la réduction substantielle.

Que la situation soit compliquée pour les dirigeants n’est toutefois pas le plus important. L’essentiel, ce sont les femmes et les hommes qui constituent Fret SNCF. Nous devons nous mettre à leur place. Depuis que je suis président de la SNCF, je peux témoigner de leur engagement. Ils l’ont prouvé au moment du covid : au début de l’épidémie, alors que les protections dont disposaient les salariés étaient limitées, ils n’ont jamais rechigné à faire rouler les trains essentiels au fonctionnement du pays, transportant du carburant, des produits pour le traitement des eaux ou des médicaments. Ils étaient également présents lors de la reprise de l’économie. Ce sont des personnes courageuses, qui vivent des restructurations depuis une quinzaine d’années.

L’activité de transport de marchandises est-elle stratégique pour le groupe SNCF ? Chacun y répondra au cours des auditions. Personnellement, je pense que cette activité est stratégique. La SNCF a vocation à être un acteur incontournable du développement durable et à apporter des réponses aux enjeux de transport de voyageurs et de marchandises. En matière de transition écologique, le ferroviaire fait partie de la solution. Le report modal vers le train est un moyen d’adapter notre industrie et nos comportements et de limiter leur impact sur l’environnement.

Le transport de marchandises est une activité stratégique pour la SNCF, bien que son chiffre d’affaires soit modeste par rapport à celui du transport de voyageurs, qui a fortement augmenté. Je suis convaincu que le fret va se développer à court, moyen et long terme. Il contribue à la transition écologique en réduisant la part de la route et peut trouver son équilibre économique dans la durée.