rapport d'enquête sur la libéralisation du fret ferroviaire et ses conséquences pour l’avenir — Comptes rendus des auditions

J'aimerais élargir la question des perturbations dues à l'état dégradé du réseau aux trois grands types de fragilité que nous identifions pour le développement du fret ferroviaire. J'en ai déjà cité une, qui est celle des écarts réglementaires entre la France et l'Allemagne et qui nous complique un peu la vie. Pour le passage de frontière, nous devons avoir un conducteur qui parle français, qui maîtrise parfaitement toutes les normes françaises et qui doit être habilité selon les règles de sécurité françaises, un conducteur partant allemand, maîtrisant de même toutes les règles de sécurité allemandes et lui aussi habilité. La motrice qu'ils conduisent doit être doublement équipée de tous les systèmes français et allemands. Vous comprenez que cela génère du surcoût et de la complexité et que, pour ce petit tronçon, nous pourrions trouver un accord, d’autant que les règles de sécurité françaises et allemandes sont d'un égal niveau d'exigence.

Le deuxième point concerne les gabarits ferroviaires. Nous avons évidemment des trains qui vont vers l'ouest et vers le sud. Pour cela, il faut que nous franchissions des tunnels qui nous permettent de passer sous les Vosges pour aller vers l'ouest et des tunnels qui traversent le Jura pour aller vers le sud. Dans les deux cas, des questions de gabarit handicapent le passage du fret. C'est une des raisons qui font que notre trafic n'est pas aussi important que nous le souhaiterions. L'objectif est le passage au gabarit P400 sur ces différentes traversées.

J’en viens à la question de la possible saturation des sillons et de la qualité des voies. Elle se pose globalement pour le réseau autour de Strasbourg, mais tout particulièrement pour la ligne Strasbourg-Lauterbourg parce que celle-ci n'est pas électrifiée et n'est pas en très bon état. C'est particulièrement dommage car elle est parallèle au Rhin et elle nous permettrait de mieux relier le port de Strasbourg au port de Lauterbourg et, au-delà, de poursuivre vers l’Allemagne. Mais il y a là une petite portion qui se situe sur le territoire allemand, la liaison entre Lauterbourg et Wœrth-sur-le-Rhin, où le trafic ne se fait que sur une voie, ce qui est très handicapant. C'est un frein au développement du port de Lauterbourg. Pendant longtemps, ç’a été une réserve foncière pas très utilisée. Aujourd’hui, nous constatons l’implantation d’entreprises industrielles appelées à utiliser les aménités du port, c'est-à-dire les liaisons fluviales et ferroviaires. La possibilité ferroviaire risque d'être un peu difficile à exploiter si nous n’arrivons pas à résoudre cette difficulté.

J'aimerais également répondre à la question relative à la conditionnalité de l'accessibilité pour les zones d'activité. Je ne sais pas à quel niveau il faudrait l’imposer pour qu’elle soit effective – ici, je prends ma casquette de vice-présidente de l'Eurométropole. À l'Eurométropole de Strasbourg, nous essayons d’y réfléchir pour les zones d'activité que nous avons ou que nous pourrions aménager. Nous tenons vraiment compte de l'accessibilité des modes massifiés en priorité, avec le souhait de cesser de faire des zones d'activité qui soient, pour les entreprises et pour leurs salariés, exclusivement accessibles par voie routière. Pour le port, nous avons pris la décision en conseil d'administration de privilégier les entreprises utilisant les aménités fluviales et portuaires. Nous ne prenons pas en traître les entreprises dont les amodiations viennent à terme dans les prochaines années, nous les prévenons dès maintenant. À celles qui aujourd'hui utilisent exclusivement la route, nous signifions que leur amodiation ne sera pas renouvelée si elles ne se mettent pas à utiliser le fer ou le fleuve. Les deux ne sont pas forcément possibles selon leur activité, mais avec le travail que nous faisons sur le fer, nous avons la conviction que si elles font un peu d'efforts avec nous et qu'on les y aide, elles peuvent l'utiliser. Pour un terrain disponible, nous n’acceptons pas de nouvelles entreprises qui n'utiliseraient pas les modes massifiés ; pour celles qui sont présentes, cela va devenir une condition de renouvellement de leur présence sur le port.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Madame Jean, vous avez décrit votre action en matière d'accompagnement des entreprises pour le recours au fer et au fleuve. Au-delà de l’aspect qualitatif, avez-vous déjà un résultat quantitatif qui nous permettrait d'apprécier la portée de votre démarche ? Par ailleurs, avez-vous l'occasion d'échanger avec vos collègues sur la question du réembranchement ? Au port de Rouen, c’est un souci très présent pour des activités telles que la chimie.

Madame Margail, vous avez parlé de saut qualitatif et quantitatif pour Marseille, avec le souhait d’aller au-delà de Lyon et d’étendre l’hinterland. Dans la stratégie du port de Marseille, les hypothèses de développement tiennent-elles compte du « bouchon » lyonnais et des solutions éventuelles à apporter ?

En préparant cette audition, j'ai vu que votre projet pour Mourepiane traîne depuis dix ans. Au regard de l'enjeu, c'est considérable.

Monsieur Georges, vous avez dit que les nouvelles industries, dont les gigafactories, seraient embranchées. Pourriez-vous préciser le cadre de négociations ou la charte passée entre les entreprises qui s'installent, les autorités publiques et vous-même ?

S’agissant du Havre, j'ai vu effectivement des initiatives pour doubler la part modale du fer et tripler les conteneurs. Ces efforts ne risquent-ils pas d'être retardés ? Vous avez évoqué la mise en œuvre de la LNPN, qui prévoit quatorze voies pour dépasser le goulot d’étranglement de la ligne actuelle. Pour Serqueux-Gisors, vous avez indiqué que vingt-cinq sillons étaient désormais disponibles. Sont-ils effectivement opérationnels ? Les projections, qui donnent trente-cinq départs du Havre et vingt-cinq départs de Rouen à l’horizon 2030, seront-elles tenues sur cette ligne Serqueux-Gisors ?

Mme Anne-Marie Jean. Malheureusement, je ne peux vous apporter de réponse précise. Je verrai avec la direction générale du Port et vous transmettrai les éléments.

Sur les résultats de la stratégie de reconquête, nous sommes passés, ces deux dernières années, de douze liaisons hebdomadaires à dix-sept. Je ne saurais vous dire combien d'entreprises nous avons captées ni quels volumes, mais cela a permis d'augmenter le nombre de liaisons, parce que ce ne sont pas des liaisons à vide.

Une dizaine d’entreprises sur le port utilisent de façon très régulière le fer. Nous en avons identifié onze autres qui présentent de bons potentiels et avec lesquelles nous travaillons pour mettre en place une ITE si elles n'en ont pas ou pour établir des modalités commerciales afin de privilégier l’usage du fer.

S’agissant des collaborations avec les autres ports, je ne peux pas non plus vous répondre de façon précise. Il y a des réunions régulières entre les ports. Tout semble fonctionner dans un très bon esprit de collaboration et d'échange de bonnes pratiques.

M. Florian Weyer. En ce qui concerne le réembranchement, que ce soit à Rouen ou au Havre, nous avons les mêmes logiques et les mêmes projets que ce qui a été indiqué par mes collègues, à savoir s’assurer que toute nouvelle implantation industrielle soit raccordée au ferroviaire ou au fleuve, et faire en sorte également, comme à Strasbourg, que tout renouvellement d'autorisation d'occupation du domaine s'accompagne d'un effort en faveur des modes vertueux. Nous disposons pour cela d’un outil très puissant, la domanialité publique, qui nous permet de décider qui va occuper le terrain et combien cela va coûter. Nous pouvons même choisir d'introduire dans la redevance d'occupation que nous versera l'industriel ou le logisticien une prime, par exemple pour une desserte en mode de transport vertueux, ou un malus en l'absence de desserte par ces modes de transport. Nous souhaitons influer de la sorte sur les modes de desserte et d'embranchement à Rouen comme au Havre. Au Havre, nous avons encore 400 hectares de terrain que nous souhaitons développer au niveau de la circonscription portuaire pour des projets industriels. À Rouen, c'est un peu plus d'une centaine. Nous nous inscrivons bien sûr dans cette logique.

Il faut avancer sur deux jambes. Réembrancher, c'est à la fois embrancher des sites industriels et logistiques dans les ports, mais c'est aussi développer, pour atteindre les destinations, des chantiers de transport combiné sur l'ensemble du territoire national, à la fois sur l'axe Seine et au-delà. Un verrou bloque ou ralentit un certain nombre de projets, qui est la politique d'attribution et de gestion de ces chantiers de transport combiné par SNCF Réseau. Aujourd'hui, quand SNCF Réseau attribue un chantier de transport combiné, il l'attribue à un opérateur, c'est-à-dire que ce sera un chantier uniquement exploité par ledit opérateur, avec ses propres trains. Si l’on allait vers des chantiers multi-opérateurs, on permettrait de développer singulièrement les trafics.

On dit souvent que le transport, et singulièrement le fret ferroviaire, est le parent pauvre en termes de financement. Nous avions des acteurs qui étaient prêts à investir des sommes considérables pour aller de bout en bout de la chaîne logistique. Je parle des armements maritimes, avec évidemment des cycles de profits très particuliers. Nous savons tous qu'en 2021 et 2022, il y a eu des revenus qui se chiffrent en milliards d'euros et qu’un certain nombre d'armements auraient souhaité pouvoir investir dans des chantiers de transport combiné en France pour mettre en œuvre des solutions de bout en bout avec un acheminement maritime relayé par un acheminement fluvial ou ferroviaire. Mais on n'a pas encore réussi à faire sauter ces verrous pour permettre à des acteurs économiques comme les armements d'investir dans des infrastructures qu'ils pourraient ensuite exploiter.

Nous attendons bien sûr la LNPN avec impatience. La ligne Serqueux-Gisors n’a pas tout résolu. De fait, un bouchon subsiste entre Paris et Mantes. Cette première phase est vitale. La nouvelle gare de Rouen est importante, mais elle est un peu moins urgente puisque la ligne Serqueux-Gisors permet un contournement. Vingt-cinq sillons supplémentaires par jour ont été permis par cette modernisation et ils ne sont clairement pas saturés puisque moins de la moitié est utilisée aujourd’hui. Nous avons encore ce réservoir de capacité qui peut nous permettre de desservir certaines destinations, notamment tout le grand ouest, mal irrigué. Nous voudrions aller vers Tours, Vierzon ou Orléans. Par contre, nous risquons assez vite, si le projet LNPN ne se fait pas à temps, d’être confrontés au bouchon pour aller vers le nord-est parisien et au-delà.

M. Maurice Georges. Toutes les nouvelles entreprises qui arrivent, celles du secteur de la batterie comme les autres, cherchent à verdir leurs investissements stratégiques. L'embranchement ferroviaire fait partie du verdissement de leurs opérations.

Ensuite, l’embranchement ferroviaire est une utilité et fait partie de la discussion qu'il faut avoir pour ce qui relève des utilités, comme pour l'électricité ou l'eau industrielle. Ce sont des infrastructures qui doivent être prises en compte avec tout leur aspect de verdissement. Les industriels sont demandeurs, il n’est pas nécessaire de les pousser.

Toutes ces grandes installations industrielles, qui, pour certaines, occupent de très grandes surfaces, se font la plupart du temps dans le cadre d'aménagements portuaires et d'aménagements de nouvelles zones industrielles. Lorsque nous réalisons un aménagement portuaire, nous intégrons un dispositif ferroviaire, qui relève vraiment de l'architecture portuaire. Une partie de cet investissement relève des coûts d'aménagement portuaire. Pour le dernier kilomètre, des coûts sont à prendre en compte par l'industriel, au même titre que les branchements d'utilité. Je ne vous cache pas que cela peut faire l'objet de négociations finales sur la répartition des derniers millions.

En conclusion, les industriels sont demandeurs. Les aménagements portuaires comprennent structurellement une architecture et des réaménagements ferroviaires. La négociation finale vise à répartir les coûts.

Mme Fabienne Margail. Nous travaillons à la prise en compte de nos projections de besoins sur les modes massifiés avec les interlocuteurs qui les auront directement en charge. Mourepiane, c’est un accompagnement financier, notamment des collectivités. Le travail se fait avec SNCF Réseau puisqu’il s’agit de la combinaison de deux projets, la réouverture d'un raccordement et l'optimisation de voies sur le port et un de ses terminaux.

Nous travaillons aussi avec SNCF Réseau sur la question des gabarits. La possibilité de mettre les remorques sur les trains est de plus en plus incontournable. Dès à présent, des trafics peuvent circuler sur des wagons surbaissés, mais avec des restrictions.

À Fos-sur-Mer, nous travaillons en local, dans un cadre stratégique et de projection à long terme très large, l'orientation d'aménagement de la zone industrialo-portuaire de Fos à l'horizon 2040, ou OAZIP 2040. La démarche a été portée par le port, la région, la métropole et l’État. Le souhait est de pouvoir faire une projection des développements industriels et logistiques en disposant du volet de la desserte et du volet des infrastructures, ferroviaires et fluviales. Les travaux engagés dans les terminaux visent à améliorer la robustesse et la facilité d'accès au ferroviaire.

Dans le cadre du projet de port fluvio-maritime, à l'échelle de l'axe Méditerranée-Rhône-Saône, nous sommes dans une logique de schéma directeur associant les gestionnaires d'infrastructures et les collectivités du territoire. C'est grâce à ces partenariats que pourront être mis en adéquation les développements sur un territoire et les répercussions les rendant possibles à d'autres échelles.

28. Audition, ouverte à la presse, de M. Alain Vidalies, ancien ministre (5 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous avons le plaisir d’accueillir M. Alain Vidalies, ancien ministre chargé des relations avec le Parlement et ancien secrétaire d’État chargé des transports, de la mer et de la pêche. Monsieur le ministre, vous avez longtemps été député des Landes et vous connaissez très bien cette Assemblée.

Cette commission d’enquête poursuit deux objectifs. Le premier est de comprendre le déclin de la part modale du fret en France, en particulier depuis les années 2000, et notamment si la libéralisation a joué un rôle dans ce déclin. Le second vise à revenir sur la décision prise par le ministre des transports actuel de retenir une solution de discontinuité pour parer un risque contentieux créé par des plaintes lancées au moment où vous étiez secrétaire d’État aux transports en 2016. Ce risque contentieux a pris une forme nouvelle avec l’ouverture d’une enquête approfondie lancée le 18 janvier dernier par la Commission européenne.

La période de près de trois ans où vous avez été secrétaire d’État aux transports est importante pour notre commission d’enquête. En effet, quelques semaines après votre entrée en fonction, le projet d’écotaxe a été abandonné par votre ministre de tutelle. Nous connaissons mieux les circonstances de cet abandon qui ont été retracées dans un certain nombre de livres. Cet abandon a été pointé plusieurs fois par nos interlocuteurs comme étant une forme d’un retour en arrière, puisque la mise à contribution de la route aurait permis de financer des travaux sur les infrastructures, notamment ferroviaires, en France. Nous serons donc intéressés de connaître votre sentiment à ce sujet, ainsi que les réactions que vous avez pu recueillir à l’époque de la part des professionnels du fer, y compris du fret ferroviaire. Je rappelle que l’écoredevance est aujourd’hui possible, mais seulement à l’échelle régionale. Ce mécanisme est en train d’être activé, notamment par la région Grand Est.

Par ailleurs, à partir de 2016, trois concurrents de Fret SNCF ont déposé des plaintes auprès de la Commission européenne pour aides illégales en faveur de l’opérateur historique depuis dix ans, de manière continue. Ces plaintes se fondent sur le motif que le groupe public ferroviaire n’a pas agi en investisseur avisé, engageant du même coup la responsabilité de l’État. Ces plaintes ont été déposées au moment où vous étiez au ministère. Je pense donc que vous en avez été averti à ce moment-là, mais nous aurons l’occasion d’y revenir. Nous serons également intéressés de connaître la manière dont vous avez à l’époque évalué le risque contentieux.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Alain Vidalies prête serment.)

M. Alain Vidalies, ancien ministre. Je suis heureux de revenir dans cette maison que j’ai longtemps fréquentée pour évoquer un sujet passionnant. Nous aurons l’occasion de revenir un peu plus tard sur un certain nombre de sujets, notamment l’écotaxe, que je n’évoquerai pas dans mon propos liminaire.

La solution de discontinuité retenue en janvier 2023 pour échapper semble-t-il à une sanction plus grave du type Alitalia est une décision grave pour Fret SNCF, mais aussi pour le fret ferroviaire en général. Il est ainsi très préoccupant d’entendre le président de DB Cargo exposer devant votre commission la remise en cause de ses investissements prévisionnels sur le wagon isolé pour être en mesure de participer à la reprise des vingt-trois flux prélevés sur Fret SNCF.

La décision de discontinuité retenue en 2023 fait suite à une plainte déposée en 2016, période pendant laquelle j’exerçais des responsabilités ministérielles. Durant la période résiduelle jusqu’à mai 2017, je n’ai pas eu connaissance de cette plainte, pas plus que mon cabinet. J’ajoute que Mme Borne, qui m’a succédé en tant que ministre chargée des transports, n’a pas non plus détecté l’existence de cette plainte, d’après les déclarations qu’elle a faites devant votre commission.

J’ai moi-même été confronté à des procédures ouvertes par la Commission européenne pour des aides d’État, notamment sur le programme de relance autoroutier et sur la solution de discontinuité pour la reprise de la Société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM). Ces procédures sont lourdes. Elles supposent de nombreux échanges avec la Commission et mobilisent l’administration d’État, mais aussi le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et notre représentation permanente à Bruxelles. Ces débats avec la Commission justifient parfois des initiatives politiques avec le Parlement européen, mais aussi avec d’autres États membres. C’est par exemple ce que nous avions entrepris avec la création de l’Alliance du routier réunissant sept pays qui s’engageaient dans la lutte contre le dumping social et exigeaient une révision de la directive sur les travailleurs détachés.

Je suppose que votre commission dispose du compte rendu de toutes ces démarches qui ont nourri le débat avec la Commission européenne pendant six ans. J’ai bien sûr observé un changement radical de position entre M. Djebbari et M. Beaune, mais faute d’avoir connaissance exacte des échanges entre la France et la Commission, je m’abstiendrai de porter une appréciation sur la décision prise en janvier 2023.

Sur le fond, la décision de la direction générale (DG) de la concurrence n’est pas surprenante. Elle est malheureusement l’expression d’un dogmatisme qui s’exprime particulièrement contre les anciens monopoles devenus entreprises publiques. Pour la DG Concurrence, peu importe que le bateau coule, pourvu que la concurrence soit respectée. Il s’agit d’une vision dangereuse, car elle limite son approche à la seule concurrence intramodale en ignorant la concurrence intermodale, qui est pourtant la question majeure sur laquelle la Commission, parmi d’autres, porte une part de responsabilité.

Même si la préparation de l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire n’a pas été performante dans notre pays, je ne crois pas que celle-ci explique à elle seule les difficultés du fret ferroviaire. En effet, la diminution de la part modale du fret ferroviaire a commencé bien avant l’ouverture à la concurrence. En outre, les résultats obtenus dans les pays voisins, à législation constante, sont très différents.

Le fret ferroviaire a certes souffert de la concurrence, mais les problèmes proviennent plutôt de la concurrence intermodale au profit de la route. Votre Commission a certainement connaissance du rapport très intéressant de la Cour des Comptes européenne de 2016, qui a examiné les difficultés du fret ferroviaires dans cinq pays, dont la France. Ce rapport met en évidence la différence de financement par l’Europe des infrastructures routières et ferroviaires. Celui-ci souligne ainsi que « dans le cadre des régimes de financement de la politique de cohésion, les projets de transport pouvaient bénéficier d’un taux de cofinancement allant jusqu’à 85 % pour le routier, tandis que les plafonds de co-financement du programme du réseau transeuropéen de transport (RTE-T), principalement axés sur le rail, étaient au taux de 20 % ».

Le rapport précise en outre : « Nous avons constaté que les fonds de l’Union européenne alloués aux projets d’infrastructures ferroviaires durant la période 2007-2013 étaient utilisés essentiellement pour les besoins des passagers ferroviaires. Ils ne servaient pas à répondre aux besoins du fret ferroviaire. » Une double responsabilité peut être ici mise en exergue.

D’une part, les fonds européens qui étaient liés à l’élargissement – les fonds de cohésion – ont permis aux pays bénéficiaires de construire des routes et des autoroutes plutôt que des équipements ferroviaires. D’autre part, il faut se rappeler qu’en vingt ans, de 1990 à 2010, la France a perdu 20 000 emplois dans le transport routier pendant que la Pologne en gagnait autant. Cette politique fondée sur le dumping social et validée en permanence par la Commission européenne a heureusement été combattue par la France.

Votre commission réfléchit à l’avenir du fret ferroviaire. Pendant l’exercice de mes responsabilités, j’ai présidé chaque année la conférence ministérielle pour la relance du fret ferroviaire initiée en 2013. Dès 2014, j’ai engagé une démarche de préservation des lignes capillaires, c’est-à-dire 3 000 kilomètres de lignes – soit 10 % du réseau – empruntées par 20 % des trafics de fret. Dès 2015, nous avons pu ainsi pérenniser 350 kilomètres de voie. Nous avons publié un arrêté de simplification des normes à respecter pour ce trafic à faible vitesse sur des lignes sans voyageurs. Cette modification était issue d’un groupe de travail associant les organisations syndicales. Nous avons également engagé une action sur le wagon isolé confiée directement à l’association des utilisateurs de transport de fret (AUTF), autrement dit l’association des chargeurs.

En 2016, j’ai confié à des parlementaires des missions d’axe pour favoriser le mode ferroviaire dans la desserte de nos grands ports maritimes. Ce plan de relance comportait également des mesures pour consolider le développement du transport combiné et du réseau des autoroutes ferroviaires. Pendant cette période, le fret ferroviaire a cessé son déclin et a même entamé une légère reprise, toutefois très loin des objectifs que nous impose la lutte contre le réchauffement climatique.

Aujourd’hui, chacun le sait, un train de marchandises émet dix fois moins de dioxyde de carbone et huit fois moins de particules que les camions qu’il remplace. Le train, et d’abord le fret, constitue un atout majeur, si ce n’est un passage obligé, vers la mobilité décarbonée. Mais pour y arriver, une volonté politique est incontournable. Des montants élevés ont été annoncés pour la mise à niveau du réseau, qu’il s’agisse des aiguillages automatisés, du système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERMTS), des gares de triage ou de la rénovation des voies.

La décision finale appartient toujours aux chargeurs. Il faut les inciter au choix du train par l’effet prix et la fiabilité, mais compte tenu de l’intérêt général, voire vital, de la lutte contre le réchauffement climatique, ne faut-il pas envisager de modifier par voie réglementaire les conditions de la concurrence intermodale ? Après tout, les « miracles » suisse ou autrichien reposent certes sur des infrastructures, mais aussi sur des réglementations. Pour parvenir à ces objectifs, je souscris pleinement à l’idée d’une loi de programmation ferroviaire qui serait le prolongement naturel du travail très utile que vous avez entrepris.

M. le président David Valence. L’annonce du plan de discontinuité est intervenue quatre mois après l’ouverture de l’enquête approfondie, soit au mois de mai dernier. Cet élément marque malgré tout une différence objective entre la période qui précède et celle qui a suivi, quels que soient par ailleurs les changements de ministre : le risque s’est accru à partir du mois de janvier. La procédure engagée contre Fret SNCF diffère de celle entreprise vis-à-vis de DB Cargo en Allemagne, dans la mesure où il apparaît que la Commission européenne avait alerté sur le niveau des aides publiques pouvant poser une difficulté dès les années 2005-2006. De notre côté, nous avons reçu une liste des rencontres intervenues sur ce sujet entre l’actuel ministre des transports, y compris à l’époque où il était secrétaire d’État chargé des affaires européennes, et Mme Margrethe Vestager.

Vous avez parlé des investissements sur les infrastructures, notamment sur les capillaires fret. Vous êtes arrivé au ministère à l’époque où les contrats de plan État-région (CPER) venaient d’être signés. Or nous ne pouvons que constater que le fret y est peu présent. Était-ce lié à la volonté de l’État ou à une faible mobilisation des régions ? Les deux raisons se sont-elles cumulées ? Par contraste, les CPER en cours de négociation comportent des financements importants pour le fret, environ 2 milliards d’euros de financements cumulés.

Ma deuxième question concerne la concurrence intramodale. Pouvez-vous revenir sur l’abandon de l’écotaxe et les échanges que vous aviez pu avoir à l’époque avec les chargeurs et le secteur du fret ferroviaire ? Cet abandon a été évoqué très souvent devant notre commission, y compris par votre prédécesseur, comme un facteur défavorable à la redynamisation du fret et aux investissements de nos infrastructures.

M. Alain Vidalies. Quand je suis arrivé au ministère, la décision de suppression de l’écotaxe dans sa forme initiale avait déjà été prise à la suite du mouvement des « bonnets rouges ». J’étais ministre délégué chargé des relations avec le Parlement à cette période. Une loi de 2009 avait été votée à l’unanimité, mais personne n’avait vu les difficultés qu’elle susciterait. Comme le cardinal de Retz l’a justement énoncé, « on ne sort de l'ambiguïté qu'à son détriment ». Or, à l’occasion de la discussion de cette loi, chaque maillon du secteur pensait que le coût de la mesure serait imputé à un autre maillon : les chargeurs avaient compris que les transporteurs paieraient, les transporteurs croyaient que les producteurs financeraient, et ainsi de suite. Dans ces conditions, tout le monde était favorable à la loi, initialement. Mais lorsque la loi a commencé à s’appliquer, chacun s’est finalement rendu compte de ses réelles implications.

Un mouvement de protestation a vu le jour, principalement en Bretagne, dans un contexte très particulier, marqué également par des manœuvres de politique politicienne. M. Le Drian a joué un rôle essentiel dans l’arrêt de l’écotaxe, à l’époque où il affrontait M. Le Fur dans le cadre des élections régionales. L’écotaxe a été suspendue et lorsque je suis arrivé au secrétariat d’État aux transports, une deuxième version essayait de tenir compte des difficultés auxquelles le gouvernement précédent avait été confronté. La mesure a changé de nom pour devenir le « péage de transit de poids lourds ». La recette destinée à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) avait alors été à peu près divisée de moitié, pour atteindre environ 350 millions d’euros escomptés sur le budget 2015. Le périmètre avait donc été très largement revu.

À mon arrivée, j’ai engagé des négociations avec les organisations de transporteurs. Au sein des transporteurs, deux organisations sont constituées : d’une part, la Fédération nationale des transports routiers (FNTR), qui représente plutôt les grandes entreprises ; et d’autre part, l’Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE), qui rassemble plutôt les petites entreprises. L’OTRE était catégoriquement opposée à toute forme de péage. La FNTR était plus modérée, mais était d’une certaine manière obligée de s’aligner sur cette opposition.

Ces négociations ont abouti à ma proposition d’expérience « à blanc » pendant trois mois. Les organisations professionnelles ont répondu en annonçant un mouvement de grève, mais j’ai indiqué à Matignon et à l’Élysée qu’il fallait assumer cette situation et continuer. J’avais cru comprendre avoir été entendu. Le mercredi matin, à la veille du mouvement social, la ministre Ségolène Royal a annoncé à la sortie du conseil des ministres qu’elle recevrait les transporteurs, ce qu’elle fit l’après-midi même. Au bout de quelques minutes de réunion, elle a alors annoncé la suspension de la taxe. J’ignore qui était informé de cette décision. Je ne sais pas si elle avait été validée par Élysée, mais je suis certain que Matignon n’était pas au courant.

Telle est la manière dont les événements se sont déroulés. Cette décision demeure très contestable. J’estime, peut-être à tort, qu’il fallait continuer et essayer de convaincre qu’il était possible d’appliquer le péage de transit de poids lourds pour revenir ultérieurement à un dispositif plus ambitieux. Immédiatement, face à cette situation, j’ai demandé de trouver une solution ne pénalisant pas l’AFITF. Cette solution a consisté à augmenter de quatre centimes la taxe sur le gazole et de deux centimes celle sur les véhicules des particuliers. Malgré tout, nous avons abandonné une proposition qui paraissait essentielle. Je le regrette.

Je n’ai pas le souvenir que les professionnels du fret se soient manifestés à cette occasion. De toute manière, à l’époque, il existait peu de sollicitations sur le fret ferroviaire. La direction de la SNCF était surtout concentrée sur l’activité voyageurs, car elle a été confrontée à la mise en place de quatre lignes TGV, à leur financement et aux négociations avec les régions. Or ces discussions étaient ubuesques. Par exemple, la SNCF souhaitait faire circuler un nombre réduit de trains sur la liaison Paris-Bordeaux pour limiter le coût des péages versés à Vinci. La SNCF proposait quatorze trains par jour, Alain Juppé et Alain Rousset en voulaient une vingtaine. Mon arbitrage a porté sur dix-sept trains et demi.

Telle était la situation à l’époque, que j’ai d’ailleurs déjà relatée dans un livre. J’ajoute que le contexte était très particulier, puisque nous subissions une vague d’attentats et de drames qui affectaient les transports : l’attentat du Thalys, l’accident de Puisseguin, le crash de l’avion de la compagnie Germanwings. Cette période était donc marquée par les préoccupations sécuritaires, y compris dans le domaine des transports.

Aujourd’hui, il nous faut trouver une solution pour rétablir l’équilibre entre la route et le rail. Si nous n’y parvenons pas, les difficultés ne cesseront de se multiplier. Il y a quelques jours, j’ai voyagé en Espagne et j’ai été témoin de ces « murs » de camions qui se dirigent vers la frontière française. Cette situation est invraisemblable. Mais il n’est pas possible d’être favorable au ferroviaire, notamment au fret ferroviaire, tout en manifestant pour s’opposer à la ligne Lyon-Turin. Il n’est pas possible de revendiquer le renversement du rapport intermodal tout en militant contre le TGV Atlantique.

Le patron de DB Cargo a évoqué devant votre commission un élément très important. Il a souligné que de Forbach à Perpignan, l’infrastructure était suffisante, mais que pour rejoindre Bayonne, la situation est tout autre et qu’elle génère de multiples problèmes. Il s’agit là d’un argument majeur si nous voulons lutter contre le mur des camions sur la façade Atlantique. En matière de fret ferroviaire, il serait opportun qu’il y ait autant de pratiquants que de croyants.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous avez indiqué que ni vous ni votre cabinet n’avez eu connaissance de la plainte adressée à la Commission européenne. En 2015, l’Autorité de régulation des transports a transmis une alerte à la SNCF. Or les représentants du ministère des transports siègent au conseil d’administration de l’entreprise publique ferroviaire. L’alerte de 2015 n’a-t-elle pas été détectée et portée à votre connaissance ?

Plus globalement, vous avez évoqué la séquence ayant présidé à l’abandon de l’écotaxe. Votre prédécesseur nous a indiqué qu’à l’époque, la stratégie globale du ferroviaire était fondée sur la rentabilité de cette écotaxe. Du jour au lendemain, une recette majeure a disparu. En tant que secrétaire d’État aux transports, comment avez-vous envisagé la situation à court et moyen terme ? De quelle manière avez-vous repensé cette stratégie, compte tenu de l’absence de cette manne financière ?

M. Alain Vidalies. L’alerte de l’Autorité de régulation des transports ne m’a pas été transmise, mais je n’ai pu vérifier qu’auprès des membres de mon cabinet et dans mes propres archives. J’ignore si elle a été adressée à la direction générale des infrastructures des transports et de la mer (DGITM). Le sujet n’a pas été jugé suffisamment grave au point de devoir en saisir le ministre.

Une fois que la suppression de la deuxième formule de l’écotaxe a été établie, nous avons immédiatement fait en sorte d’augmenter les recettes. Ma position était ferme, quand le ministère de l’économie et des finances ne voyait pas d’un œil favorable l’augmentation de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour les poids lourds et les particuliers.

Sur le long terme, la relation, y compris financière, entre le rail et la route mérite de faire partie de vos réflexions. Les pouvoirs publics ne sont pas totalement démunis puisque les concessions autoroutières s’arrêteront bien un jour. L’État doit exercer ses responsabilités afin de reconstruire notre réseau ferroviaire, y compris en procédant à quelques arbitrages. Il nous faut aujourd’hui remettre notre réseau à niveau ; les investissements en France sont inférieurs à ceux d’un certain nombre de nos concurrents.

La question majeure porte donc bien sûr les moyens de financement qu’il nous faut trouver. Je souscris à la règle européenne sur la concurrence et l’accès au réseau égal pour tous. Mais encore faut-il disposer d’un réseau pour accueillir le fret ferroviaire. Je rappelle qu’à l’origine, avant la privatisation des autoroutes, un lien avait été établi entre les recettes que l’État tirait des autoroutes et le financement des différents modes de transport. De mémoire, lors de la privatisation, l’AFITF a d’ailleurs reçu 4 milliards d’euros, qui ont été dépensés les deux années postérieures.

Rétablir ce lien pour l’avenir me semble essentiel, au-delà des difficultés techniques. J’ajoute que la question des autoroutes ferroviaires me paraît également devoir être revue.

M. le président David Valence. Il existe toujours un lien entre le financement de l’AFITF et le trafic routier, à travers la redevance domaniale et les amendes pour excès de vitesse, mais il est moins prononcé qu’auparavant. Je précise par ailleurs que nous aurons l’occasion d’auditionner François Poupart, qui fut directeur général de la DGITM entre 2014 et 2019.

Mme Sylvie Ferrer (LFI-NUPES). Vous avez abordé la liaison ferroviaire transalpine Lyon-Turin, que j’ai déjà évoquée auprès de Mme Idrac lors de son audition. Une voie existe déjà et a d’ailleurs été réhabilitée pour un montant d’un milliard d’euros, mais il y circule aujourd’hui trois fois moins de trains qu’avant, selon l’Office fédéral de la statistique helvétique. Dès lors, le projet ferroviaire Lyon-Turin me paraît totalement inutile aujourd’hui compte tenu des enjeux climatiques, alors que nous venons de connaître les températures les plus élevées jamais enregistrées pour un mois de septembre. Il me semble important de privilégier les infrastructures existantes et de les améliorer si cela s’avère nécessaire. Je rappelle que ce projet de ligne Lyon-Turin bafoue les réglementations, notamment les lois sur l’eau.

M. Alain Vidalies. Mon analyse est en complète opposition avec la vôtre. Plus généralement, sur toutes les questions d’infrastructures, certains estiment toujours que small is beautiful, c’est-à-dire que des projets de petite envergure sont toujours préférables. Lorsque je travaillais sur la question du canal Rhin-Rhône, on estimait également qu’il fallait privilégier des petits canaux. Je n’en voyais pas l’utilité. Au sujet de la ligne à grande vitesse (LGV) au-delà de Bordeaux vers Toulouse et l’Espagne, les mêmes voulaient réhabiliter la voie actuelle. J’avais donc saisi l’École polytechnique de Lausanne, la référence en la matière, dont le rapport avait conclu qu’il était complètement absurde de vouloir réhabiliter la ligne actuelle, car cette réhabilitation ne servait à rien et coûtait en outre plus cher que la création d’une nouvelle voie.

S’agissant du Lyon-Turin, la ligne actuelle est inutilisable en raison de l’éboulement qui a eu lieu, entraînant un report modal de dizaines de milliers de camions vers la route. Cette ligne ancienne était extrêmement fragilisée et j’assume entièrement la signature de l’accord avec l’Italie sur le projet de voie ferroviaire transalpine. Pour des raisons techniques, la ligne ancienne ne peut supporter beaucoup de poids et elle est désormais obsolète. En outre, elle ne fonctionnera pas pendant au moins un an en raison de l’accident qui est survenu. Il est donc inutile d’interrompre le chantier, en dépit de la mobilisation actuelle de part et d’autre de la frontière. La performance supérieure des Autrichiens, des Italiens et des Allemands en matière de fret ferroviaire est notamment due aux tunnels qu’ils ont su construire pour offrir des solutions de qualité aux chargeurs.

Le problème porte plutôt sur le tronçon entre Lyon et l’entrée du tunnel, où le projet manque apparemment de cohérence. Il conviendra de s’y pencher très rapidement. Mais quoi qu’il en soit, il s’agit d’un grand projet européen qui permettra pour partie de rattraper le retard que nous accusons par rapport à nos concurrents en matière de développement du fret ferroviaire.

M. le président David Valence. La question du Lyon-Turin est un peu périphérique par rapport au sujet qui nous occupe, mais laissez-moi vous faire part d’une remarque. Tout d’abord, l’effondrement qui s’est produit sur la ligne classique résulte également d’un mauvais entretien de la ligne. De fait, les ouvrages en terre constituent fréquemment un aspect trop délaissé de l’état du patrimoine. Nous connaîtrons vraisemblablement de nouveaux éboulements sur d’autres lignes.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Monsieur le ministre, je me permets d’insister. En 2015, l’Autorité de régulation des transports a émis une alerte qui a précédé la plainte des années 2016-2017. À l’époque, l’enjeu était déjà structurel pour notre système ferroviaire et le modèle des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Vous avez indiqué que personne ne vous avait alerté, si bien que vous n’avez pu prendre langue avec la Commission européenne. Pensez-vous que le sujet a été traité par la ministre de tutelle ?

M. Alain Vidalies. Je le répète : rien n’est remonté à mon cabinet ni à celui de la ministre de tutelle. À la même période, je me rendais pratiquement toutes les semaines à Bruxelles, pour évoquer différents dossiers : la SNCM, le programme de relance autoroutier, la directive sur les travailleurs détachés. Dans cette dernière bataille, la France a tout perdu : non seulement le fret ferroviaire a été délaissé, mais en plus les emplois routiers se sont déportés vers d’autres pays dont les coûts salariaux étaient plus faibles.

Au sein de la Commission, la direction générale de la concurrence envisageait tous les sujets sous le prisme de la concurrence. Avec mon homologue allemand, nous essayions de convaincre la direction générale de la mobilité et des transports. En effet, quand la France et l’Allemagne adoptent une position commune, elles sont en mesure de faire bouger les lignes. En la matière, nous y sommes parvenus, dans le cadre de « l’alliance du routier ».

Si j’avais été saisi de la question du fret, je l’aurais naturellement traitée avec la Commission européenne, comme je l’ai fait pour la SNCM ou le dossier des autoroutes. Non seulement je n’ai pas été saisi, mais plus encore, il ne s’agissait pas d’un sujet d’actualité dans mes relations avec les dirigeants de la SNCF que je voyais très fréquemment. À cette période, je mettais en œuvre la réforme qui avait été votée juste avant mon arrivée. J’ai notamment dû gérer le complexe dossier de la négociation sur le temps de travail, qui m’a valu quelques frictions avec Guillaume Pepy.

Dans le domaine du fret, notamment au sein de la conférence sur le fret, notre travail était orienté vers les réseaux capillaires et les grands ports maritimes. Je pense toujours qu’il s’agissait là d’une bonne initiative, même si les efforts doivent se poursuivre.

J’évoquais tout à l’heure la distinction entre les « croyants » et les « pratiquants » du fret ferroviaire. J’ai porté le dossier de la ligne Serqueux-Gisors, qui concernait des infrastructures importantes. À cette occasion, j’ai eu la grande surprise de voir se dresser face à moi un mouvement de contestation mené par un ancien ministre socialiste. En résumé, nous avons progressé sur un certain nombre de dossiers, mais encore fallait-il être saisis.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. La France et l’Allemagne aurait-elle pu parler de concert il y a quelques mois sur les dossiers de Fret SNCF et DB Cargo ?

M. Alain Vidalies. Il m’est difficile de me prononcer de manière catégorique. Cependant, je me demande effectivement pourquoi ce type d’initiative n’a pas été prise. Mais peut-être l’a-t-elle été ? Quoi qu’il en soit, vous avez raison : quand nos deux grands pays formalisent une position commune auprès de la Commission européenne, il est plus facile d’agir. L’approche de la Commission en matière de concurrence pose malgré tout un problème.

Je n’irai pas jusqu’à dire, comme l’a fait M. Djebbari, que le marché n’était pas mature, mais mon constat s’en rapproche malgré tout. Quand nous constatons que les fonds européens ont essentiellement servi à construire des routes, au détriment du ferroviaire, c’est un constat d’échec collectif. L’erreur est humaine, mais réversible. À une époque, les tramways ont été chassés des villes ; on les y réimplante aujourd’hui. De la même manière, peut-être pouvons-nous recréer des voies de chemin de fer…

M. le président David Valence. Tous les interlocuteurs que nous avons reçus ont insisté sur le fait que la procédure ouverte contre Fret SNCF n’est pas au même stade que celle entamée contre DB Cargo. En quelque sorte, les Allemands sont en 2005. La situation française est plus proche de celle de la Roumanie, qui a été condamnée, son opérateur de fret devant procéder à un remboursement. DB Cargo n’en est qu’au stade des plaintes des concurrents et non de l’enquête approfondie. La différence est particulièrement notable.

M. Alain Vidalies. Vous parlez de la situation actuelle. Une initiative commune, il y a quatre ou cinq ans, aurait peut-être pu modifier le rapport de force.

M. le président David Valence. Je partage votre point de vue.

29. Audition, ouverte à la presse, de M. Philippe Richert, président par intérim de l’Autorité de régulation des transports, de Mme Sophie Auconie, vice-présidente, et de M. Jordan Cartier, secrétaire général (5 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous avons le plaisir de recevoir M. Philippe Richert, président par intérim de l’Autorité de régulation des transports (ART), connue précédemment sous les noms d’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF), puis Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), puis Autorité de régulation des transports. Il est accompagné de Mme Sophie Auconie, vice-présidente de l’ART et de M. Jordan Cartier, son secrétaire général.

Le cadre de la commission d’enquête est double. L’objectif consiste d’abord à comprendre les raisons du déclin de la part modale du fret ferroviaire en France depuis le début des années 2000, étant entendu que ce déclin était engagé bien avant cette période. Cependant, l’angle retenu par le groupe de la Gauche démocratique et républicaine, qui a sollicité la création de cette commission d’enquête, consiste à chercher à savoir si la libéralisation du fret ferroviaire depuis les années 2005-2006 a produit un effet sur la régression de la part du fer par rapport à la route en matière de transport de marchandises. Dans ce cadre, nous avons entrepris l’audition de l’ensemble des ministres des transports, mais aussi des présidents de la SNCF depuis 1995.

Le deuxième axe a trait à la procédure européenne ouverte à l’encontre de Fret SNCF le 18 janvier dernier. Cette procédure a été initiée par trois entreprises concurrentes de Fret SNCF en 2016. Elle a été poursuivie par la Commission européenne nonobstant le retrait de ces plaintes. Le gouvernement français a choisi de retenir une solution de discontinuité pour protéger Fret SNCF contre les effets potentiels d’une condamnation à rembourser 5,3 millions d’euros, au titre des aides publiques considérées comme illicites, au regard des obligations d’un investisseur avisé. Selon la Commission européenne, la suspicion est née du caractère continu et durable de ces aides publiques.

L’Autorité de régulation des transports a depuis sa création la mission de veiller à l’exercice de la concurrence dans le domaine ferroviaire, cette compétence ayant été élargie aux transports depuis la loi dite loi Macron sur les transports routiers, collectifs et réguliers. Nous sommes intéressés par les alertes que vous avez pu formuler, notamment en 2015, au regard de la séparation comptable – y compris pour des installations de service – entre SNCF Mobilités et l’activité Fret SNCF. Nous savons que la décision que l’ART avait prise le 22 avril 2015 a nourri en partie l’argumentation des entreprises concurrentes lors de la formulation de leurs plaintes. Nous souhaiterions que vous reveniez sur cette décision, mais aussi sur la manière dont vous analysez le caractère licite ou non au regard du droit européen des aides publiques perçues de 2006 à 2019 par Fret SNCF, et le regard que vous pouvez porter en tant que régulateur sur la solution de discontinuité retenue par le gouvernement. Nous souhaiterions savoir également si vous avez été consultés lors du choix de cette solution. Je précise à l’intention de mes collègues que le régulateur des transports français est unanimement jugé comme l’un des meilleurs régulateurs de l’ensemble des pays européens, par la qualité de ses travaux et l’impartialité des avis qu’il rend.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Philippe Richert, Mme Sophie Auconie et M. Jordan Cartier prêtent serment.)

M. Philippe Richert, président par intérim de l’Autorité de régulation des transports. Je tiens tout d’abord à vous remercier de nous offrir l’occasion de nous exprimer sur l’avenir du fret ferroviaire devant votre commission d’enquête. Il est important que les parlementaires puissent approfondir cette question. Nous le ferons en dépit du fait que, depuis quatorze mois, nous n’avons pas de président attitré. Ce manque devrait être bientôt comblé. Le développement du transport ferroviaire de marchandises est un enjeu essentiel pour la transition écologique de notre économie. Je me réjouis à titre personnel que l’Assemblée nationale s’empare de ce sujet alors que nous vivons un moment crucial pour le système ferroviaire.

À titre liminaire, je souhaite rappeler et illustrer le rôle joué par l’Autorité de régulation des transports dans le sujet qui vous préoccupe. L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de marchandises a été engagée au début des années 2000, sous l’impulsion des premier et deuxième paquets ferroviaires européens. En France, elle a été réalisée en 2003 pour les services internationaux et en 2006 pour les services domestiques. Comme dans les autres industries de réseau, cette ouverture à la concurrence a reposé sur un cadre juridique visant, d’une part, à créer un marché concurrentiel pour les services de fret ; d’autre part, à assurer aux entreprises ferroviaires un accès équitable, transparent et non discriminatoire aux infrastructures essentielles afin qu’elles puissent toutes offrir leurs services, sous le contrôle d’un régulateur indépendant. Cet organisme de contrôle prendra la forme d’une autorité publique indépendante, l’ARAF, ancêtre de l’ART, en 2009.

Pour contribuer à faire émerger les conditions d’un bon fonctionnement des marchés régulés, l’ART dispose de différents pouvoirs, pour l’essentiel centrés sur l’accès aux infrastructures essentielles, que l’on peut répartir en trois grandes catégories.

Dans la première catégorie, deux types de pouvoirs s’exercent ex ante, c’est-à-dire qu’ils conditionnent les actions des opérateurs dans les secteurs régulés. Il s’agit, d’une part, d’un pouvoir d’avis conforme, juridiquement contraignant, portant notamment sur la tarification de l’accès aux infrastructures essentielles ; d’autre part, d’un pouvoir normatif. Ainsi, l’ART approuve les tarifs d’accès au réseau et aux installations de service acquittés par les entreprises ferroviaires et, par une décision de portée réglementaire, a mis en place un dispositif d’incitations réciproques entre SNCF Réseau et les entreprises ferroviaires, qui a contribué à améliorer la stabilité des sillons attribués et commandés, au bénéfice notamment des services de fret.

Dans la deuxième catégorie, deux types de pouvoirs quasi juridictionnels s’exercent ex post, c’est-à-dire une fois qu’un différend entre deux acteurs a émergé ou qu’un acteur est susceptible d’avoir manqué à ses obligations. Il s’agit, d’une part, d’un pouvoir de règlement de différends ; d’autre part, d’un pouvoir de sanction. À titre d’exemple, l’ART a réglé un différend entre SNCF Réseau et plusieurs entreprises de fret à l’été 2022 en prononçant des injonctions à destination de SNCF Réseau de nature à améliorer les conditions opérationnelles d’accès à l’infrastructure ferroviaire. Par ailleurs, l’ART a infligé, le 27 juin 2023, une sanction pécuniaire de 2 millions d’euros à l’encontre de SNCF Réseau pour avoir « méconnu son obligation d’informer les candidats de manière systématique, précise et intelligible des raisons pour lesquelles un sillon-jour n’a pas pu leur être alloué ».

Enfin, la troisième catégorie comporte un pouvoir général d’information et de recommandation, dont l’objectif est d’améliorer la transparence des marchés et le fonctionnement des systèmes de transport. Outre la mission d’observation du marché qu’elle exerce depuis 2015, l’ART publie ainsi, chaque année, un avis motivé sur les conditions opérationnelles d’accès des entreprises ferroviaires au réseau et aux installations de service. Elle réalise et publie également régulièrement des études visant à éclairer le débat public, par exemple, en juillet 2023, une étude sur les scénarios de long terme pour le réseau ferroviaire français (2022-2042).

Dans un deuxième temps, je souhaiterais partager trois grands messages. Mon premier message est le suivant : l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire, bien installée aujourd’hui, a plutôt eu un effet stabilisateur sur la part de ce mode pour le transport de marchandises. Durant la première phase, de l’après-guerre aux années 1970, les statistiques publiques montrent que les volumes transportés par le rail ont augmenté, mais moins vite que le transport de marchandises dans son ensemble, ce qui a entraîné une érosion régulière de la part modale, passée d’environ 70 % en 1950 à moins de 50 % en 1974.

Durant la deuxième phase, à partir des années 1970 et jusqu’à la fin des années 2000, les statistiques publiques attestent que le déclin s’est accéléré avec une baisse simultanée des volumes transportés et de la part modale, qui tombe à 30 % en 1985, puis à 9 % en 2010. Trois principales raisons sont régulièrement avancées pour expliquer le déclin du fret ferroviaire dans notre pays. La première concerne le déclin des industries lourdes et de la production de charbon, qui a modifié profondément les flux logistiques au profit de la route. La deuxième raison est liée à la singularité du réseau français construit en étoile autour de Paris, qui favorise structurellement les services voyageurs, et à la desserte insuffisante des ports français, conjuguée à leur déclin relatif par rapport à leurs concurrents européens, qui a privé le fret ferroviaire de flux importants. Enfin, le mode routier a pleinement profité de ses avantages compétitifs par rapport au mode ferroviaire.

La troisième phase, celle d’une stabilisation de la situation du fret ferroviaire, notamment grâce à l’essor du transport combiné, s’est ouverte à la fin des années 2000, concomitamment à l’ouverture à la concurrence du secteur. Durant cette période, les volumes annuels se sont établis autour de 35 milliards de tonnes-kilomètres. La part modale du fret ferroviaire s’est située entre 9 % et 12 % selon les années, et le transport combiné, qui représente désormais environ 40 % des volumes transportés par le mode ferroviaire, a compensé la poursuite du déclin du fret conventionnel. Aujourd’hui, Fret SNCF, dont la part de marché s’élevait à 50 % en tonnes-kilomètres en 2022, et, plus largement, les entreprises ferroviaires de fret du groupe SNCF, dont la part de marché s’élevait à 69 % des tonnes-kilomètres en 2022, exercent leur activité dans le cadre d’un marché concurrentiel caractérisé par la présence d’une vingtaine d’acteurs.

Dans d’autres pays européens, l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de marchandises s’est accompagnée, non pas d’une stabilisation, mais d’une augmentation de la part modale. En Allemagne, par exemple, l’ouverture à la concurrence a été suivie d’une croissance régulière de la part modale du ferroviaire pour le transport de marchandises, qui est passée de 19 % en 2000 à 24 % en 2013. Dans le même temps, l’opérateur historique DB Cargo a vu sa part de marché décroître pour atteindre environ 50 %, à l’image de Fret SNCF aujourd’hui.

Mon deuxième message porte sur l’état du réseau ferroviaire. Le vieillissement de l’infrastructure et son manque d’adaptation aux trains de fret pénalisent fortement le transport ferroviaire de marchandises, si bien que l’objectif de doublement de la part modale à l’horizon 2030, fixé dans la loi, ne pourra pas être atteint sans des investissements importants dans l’infrastructure.

Malgré l’augmentation des efforts depuis le milieu des années 2000, l’état du réseau demeure préoccupant et sa modernisation est lente, faisant courir un risque de décrochage du réseau français par rapport à nos voisins européens. Il présente des signes de vieillissement marqués, avec de grandes disparités en fonction des actifs et des lignes. En outre, malgré les gains significatifs qu’elle pourrait apporter en matière de qualité de service, de productivité et de capacité, la modernisation du réseau français avance lentement.

Ainsi, au rythme prévu par le contrat de performance 2021-2030 entre l’État et SNCF Réseau, le déploiement de la commande centralisée du réseau, qui a déjà pris beaucoup de retard en France par rapport à nos voisins européens, ne devrait pas être achevé avant 2070, alors qu’il s’agit d’un projet majeur de digitalisation pour améliorer la performance de la gestion des circulations. Il en va de même pour le système de gestion du trafic européen, l’ERTMS, qui doit apporter des gains de capacité sur le réseau et favoriser son interopérabilité. La France aura atteint en 2030, au mieux, le tiers de l’objectif de déploiement fixé par le droit européen en 2013.

Face à ce constat, l’effort supplémentaire de 1,5 milliard d’euros par an d’ici la fin du quinquennat pour le renouvellement et la modernisation du réseau, annoncé par la Première ministre dans le cadre de la « nouvelle donne ferroviaire », apparaît essentiel pour préserver le réseau existant et enclencher une dynamique vertueuse alignée avec les objectifs de transition écologique des transports. Cet effort devra toutefois être amplifié au-delà de 2027 pour assurer la pérennité et la modernisation du réseau : par rapport à la trajectoire actuelle du contrat de performance, l’effort moyen supplémentaire annuel nécessaire, sur les vingt prochaines années, pour décliner le scénario de planification écologique du Conseil d’orientation des infrastructures (COI), est de l’ordre de 2,3 milliards d’euros constants, en valeur 2021.

Au-delà de cet effort de régénération et de modernisation de l’infrastructure, le développement du fret nécessitera des investissements spécifiques afin d’assurer sa compétitivité. En particulier, l’adaptation du réseau aux segments les plus dynamiques, comme le transport combiné, est essentielle. Cela passe notamment, comme l’a régulièrement souligné l’ART dans ses avis motivés annuels sur les conditions d’accès opérationnel au réseau ferroviaire et aux installations de service, par des opérations de mise au gabarit de certains axes ; par l’adaptation de l’infrastructure pour accueillir des trains plus longs et plus lourds ; ou encore par le développement de nouveaux terminaux de marchandises. L’enveloppe de 4 milliards d’euros d’investissements d’ici à 2032 annoncée par le Gouvernement en mai dernier – et qui trouve une première traduction concrète dans le projet de loi de finances pour 2024 – correspond aux recommandations du COI.

Dans ce contexte, comme l’ART l’a recommandé à plusieurs reprises, il apparaît essentiel de renforcer le dispositif de pilotage des investissements de SNCF Réseau. Il s’agit, d’une part, de mettre en place une planification détaillée et régulièrement actualisée des investissements, annexée au contrat de performance entre l’État et SNCF Réseau ; d’autre part, d’instaurer des mécanismes incitatifs robustes pour veiller à la maîtrise des coûts d’investissement du gestionnaire d’infrastructure.

Mon troisième message concerne la qualité de service offerte par SNCF Réseau. Les efforts du gestionnaire d’infrastructure en la matière doivent être amplifiés afin de contribuer à améliorer la compétitivité du fret. Le fret ferroviaire souffre d’un déficit de qualité de service bien plus que du coût des péages, dont l’État prend en charge une part importante.

À ce titre, plusieurs constats peuvent être formulés concernant les trois grands processus industriels du gestionnaire d’infrastructure. D’abord, le processus d’allocation des capacités favorise les services réguliers et fréquents qui commandent très en avance leurs capacités sur le réseau, c’est-à-dire le plus souvent les services voyageurs. Environ la moitié des sillons fret sont tracés dans la capacité résiduelle, c’est-à-dire une fois que tous les autres sillons sont en place, contre moins d’un tiers pour les sillons voyageurs. En outre, seules 75 % des réponses apportées par SNCF Réseau sont conformes à la demande initiale de sillon pour le fret, contre plus de 90 % pour les services voyageurs. Cette difficulté d’accès à des sillons robustes et si besoin prioritaires est préjudiciable pour le développement des services de fret ferroviaire par rapport au mode routier. Afin de rendre plus performante, fiable et agile l’allocation des capacités pour le fret, le processus d’allocation des capacités de SNCF Réseau mériterait d’être refondu, notamment afin de préserver des capacités pour une allocation tardive aux services de fret.

S’agissant des travaux sur le réseau, les circulations fret sont particulièrement pénalisées par les opérations réalisées de nuit, qui sont appelées à se multiplier en raison de la hausse de l’effort de renouvellement et de modernisation dans le cadre de la « nouvelle donne ferroviaire ». Il convient de rappeler qu’environ un tiers des trains de fret circulent la nuit. Il est donc essentiel que le gestionnaire d’infrastructure s’engage clairement dans un programme ambitieux pour maîtriser et limiter l’impact des travaux sur ses clients. Il s’agit, d’une part, d’assurer des modalités d’information et de concertation plus adaptées aux besoins des utilisateurs du réseau ; d’autre part, de limiter à ce qui est strictement nécessaire la réservation de capacités destinées aux travaux en optimisant la réalisation des opérations. En 2022, l’ART a renforcé ses exigences en la matière vis-à-vis de SNCF Réseau dans le cadre d’une décision de règlement de différend entre SNCF Réseau et plusieurs entreprises de fret, mais aussi d’un renforcement du dispositif d’incitations réciproques portant sur la stabilité des capacités attribuées.

S’agissant de l’exploitation ferroviaire, les trains de fret souffrent d’un manque chronique de ponctualité : 35 % arrivent en retard – deux fois plus que pour les voyageurs –, dont 16 % avec plus de trente minutes de retard. SNCF Réseau est responsable d’environ 20 % des minutes perdues par les circulations de fret, contre 50 % pour les entreprises ferroviaires elles-mêmes. L’amélioration de la ponctualité des trains de fret constitue un enjeu majeur pour l’ensemble du système ferroviaire. Le programme de performance, qui associe le gestionnaire d’infrastructure et ses clients pour favoriser la ponctualité des trains de fret, notamment le départ à l’heure des convois, doit être amplifié et généralisé. Cela passe, notamment, par l’amélioration des systèmes d’information de SNCF Réseau afin de faciliter un dialogue opérationnel en temps réel avec les entreprises ferroviaires. Le déploiement de la commande centralisée du réseau, que j’évoquais précédemment, contribuerait également à rendre plus performante la gestion des circulations par SNCF Réseau.

Au-delà des évolutions nécessaires des processus industriels du gestionnaire d’infrastructure, il est essentiel d’introduire des mécanismes réellement incitatifs à la qualité de service, avec une attention toute particulière pour le transport de marchandises. Ces mécanismes pourraient être tout d’abord d’ordre réputationnel, par exemple au travers d’une publication régulièrement actualisée, sur le site internet de SNCF Réseau, d’indicateurs ayant fait l’objet d’une concertation préalable avec le secteur. La prochaine actualisation du contrat de performance, prévue en 2024, pourrait être l’occasion de mettre en place un tel dispositif.

Ces mécanismes pourraient également être d’ordre financier, en conditionnant par exemple la mise en œuvre de hausses de redevances à l’atteinte de seuils minimaux pour certains indicateurs de qualité de service bien choisis, par exemple le taux de conformité des réponses aux demandes des candidats. Sans que le cadre juridique actuel s’oppose au conditionnement des évolutions tarifaires à des améliorations de la qualité de service, un renforcement de la régulation sur ce volet pourrait utilement être conforté par des évolutions législatives.

M. Jordan Cartier, secrétaire général de l’Autorité de régulation des transports. Monsieur le président, vous avez formulé dans votre propos introductif deux questions. La première portait sur les alertes formulées par l’ARAF en 2015 sur la situation comptable du groupe ferroviaire. La seconde concernait l’appréciation du régulateur au sujet de la solution de discontinuité aujourd’hui envisagée par le gouvernement français.

S’agissant du premier point, le régulateur a pour mission de veiller au bon fonctionnement concurrentiel des marchés régulés. Il l’exerce en s’intéressant aux conditions d’accès aux infrastructures essentielles du système ferroviaire, qui permettent aux entreprises de fournir un service sur le marché aval. Il accomplit cette mission en présence d’un opérateur historique verticalement et horizontalement intégré, en s’assurant de l’existence d’un terrain de jeu équitable. Dans ce cadre, la séparation comptable joue un rôle particulier.

Dès 2009, la loi relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires a confié au régulateur la mission d’approuver le référentiel de séparation comptable des entreprises ferroviaires concernées par la mise en place de cette séparation. À la suite de la directive 2012/34/UE, les pouvoirs du régulateur ont été renforcés par la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire : le régulateur dispose désormais de pouvoirs pour s’assurer de la vérification et de l’effectivité de la séparation comptable.

La séparation comptable joue sur plusieurs volets pour une entreprise exerçant des activités concurrentielles régulées, avec un double objectif : d’une part, s’assurer qu’en interne la partie services paie les prestations internes au tarif régulé approuvé par le régulateur ; d’autre part, s’assurer qu’aucun coût de l’activité concurrentielle n’est imputé sur l’activité régulée et améliorer la compétitivité de l’entreprise sur le marché concurrentiel – faute de quoi il s’agirait de subventions croisées créant des distorsions de concurrence.

Dans le cas qui vous intéresse, la séparation comptable concerne une époque où les services de voyageurs étaient toujours monopolistiques, mais où il existait au sein de SNCF Mobilités une activité concurrentielle, l’activité de fret. L’objectif de cette séparation visait également à s’assurer que l’activité de fret ne bénéficiait pas de subventions croisées de la part de l’activité de voyageurs.

Le 22 avril 2015, le régulateur s’est prononcé sur la base du référentiel de séparation comptable de l’établissement public de caractère industriel et commercial (EPIC), qui lui a été transmis à la fin décembre 2014 par l’EPIC, pour approbation. Dans sa décision, il relève tout d’abord un très fort déséquilibre de la structure du passif de l’activité de fret, laquelle présente des capitaux propres négatifs à hauteur de 3,3 milliards d’euros. Ensuite, il constate un endettement de 3,5 milliards d’euros porté par l’EPIC SNCF au bénéfice de Fret SNCF, avec des frais financiers paraissant déconnectés de la situation de Fret SNCF et pouvant être de ce fait constitutifs d’une aide d’État.

Dans les deux points de sa décision, l’ARAF souligne ces difficultés. Afin de mettre en œuvre les missions confiées par le législateur – notamment l’information des services de l’État compétents des irrégularités potentielles en matière d’aides d’État constatées dans l’exercice de ses attributions –, elle a adressé le lendemain de sa décision, soit le 23 avril 2015, trois courriers signés par le président Cardo. Le premier des courriers a été envoyé à la direction générale des infrastructures des transports et de la mer (DGITM) de l’époque, le deuxième à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et le troisième au secrétariat général des affaires européennes (SGAE).

Dans ces courriers, il est indiqué que l’analyse des comptes séparés de SNCF Mobilités suscite des interrogations sur l’existence d’une aide d’État qui serait irrégulière en l’absence d’une notification à la Commission européenne.

Par ailleurs, l’Autorité a émis en mai 2019 un avis relatif au projet d’ordonnance portant diverses dispositions relatives à la nouvelle SNCF. Dans celui-ci, l’ARAFER fait part de ses interrogations concernant la solution retenue par le gouvernement, c’est-à-dire l’absence de transfert de la dette de l’activité fret de SNCF Mobilités à la nouvelle société Fret SNCF. Là aussi, l’Autorité souligne que cette « absence de transfert de dette, même temporaire, peut s’apparenter à un apurement de cette dette historique par SNCF Mobilités et soulève la question des aides d’État pour cette activité en concurrence dont il appartiendra à la Commission européenne d’apprécier la compatibilité avec le droit de l’Union européenne ».

Depuis la constitution de Fret SNCF au 1er janvier 2020, l’ART a été destinataire du référentiel de séparation comptable de Fret SNCF. Après avis de l’Autorité de la concurrence, ce référentiel n’a pas appelé d’observations majeures, de même que les comptes séparés dont l’ART est destinataire.

L’ART n’a pas été consultée sur le projet de plan de discontinuité par le gouvernement. Cependant, elle peut se référer aux enseignements tirés de l’observation du marché qu’elle a réalisée. En tout état de cause, compte tenu du rôle joué aujourd’hui par Fret SNCF, sa disparition – si l’entreprise devait rembourser la totalité des aides d’État – aurait des effets majeurs de report modal inversé. Par ailleurs, la solution de discontinuité paraît à la fois réaliste et ambitieuse, dans la mesure où les vingt-trois trafics qui seront concernés correspondent à 30 % des trafics de Fret SNCF, qui représentent eux-mêmes 50 % des trafics de fret ferroviaire nationaux. Le seul opérateur en dehors du groupe SNCF dont les niveaux de trafics sont comparables est DB Cargo. Vous avez auditionné son président, qui considère que DB Cargo n’a pas forcément vocation à récupérer l’ensemble des trafics. Cela étant, les trafics visés correspondent à des activités de traction qui sont relativement simples sur le plan technique.

Bref, la disparition de Fret SNCF serait très dommageable à la fois pour le secteur et en termes de report modal. La solution de discontinuité apparaît à la fois ambitieuse et réaliste. Mais la Commission européenne en sera seule juge.

M. le président David Valence. Certains, au sein de la commission d’enquête, estiment que le changement de la forme juridique d’EPIC en plusieurs sociétés anonymes (SA) filialisées a pu accroître le risque pour Fret SNCF, dans la mesure où un EPIC ne peut pas faire faillite. L’ART serait-elle en mesure de nous donner son avis sur ce point ?

Plusieurs décisions de l’ART – notamment celle du 28 juillet 2022 – portent sur des différends entre des entreprises ferroviaires et SNCF Réseau. Un certain nombre d’entreprises du fret ferroviaire, notamment DB Cargo, observent une amélioration de l’accès au réseau et une plus grande équité à l’égard de Fret SNCF. Qu’en pense l’Autorité ?

M. Philippe Richert. Depuis le début, il nous a semblé que le choix opéré susciterait des questionnements qui allaient revenir régulièrement. Le choix de l’intégration de SNCF Réseau comportait en effet des incertitudes. Néanmoins, les efforts produits par les uns et les autres ont permis d’améliorer le fonctionnement du réseau de fret ferroviaire.

S’agissant de l’accès équitable, comme pour l’ensemble des dossiers dont nous avons eu à connaître pour Fret SNCF, l’ART a été confrontée à un certain nombre de difficultés. Il a été compliqué non seulement de faire accepter l’existence du régulateur, mais d’obtenir que les recommandations de l’Autorité soient suivies par les différents protagonistes. Aujourd’hui, le système fonctionne plutôt mieux, l’état d’esprit est meilleur. En général, lorsque nous nous rencontrons pour finaliser des positions, des convergences voient le jour, alors que ce n’était pas le cas il y a quelques années.

Je suis entré à l’ARAFER en 2018 et j’ai pu constater une réelle évolution, globalement positive, nous permettant de préparer les différentes approches dans de meilleures conditions, sans pour autant transiger sur nos exigences. Celles-ci sont en effet nationales et européennes. L’écoute dont nous bénéficions aujourd’hui nous permet d’avancer de manière plus concrète et plus solide.

Mme Sophie Auconie, vice-présidente de l’Autorité de régulation des transports. En cas de refus du plan de discontinuité par la Commission européenne, la faillite de Fret SNCF aurait des conséquences majeures en termes de report modal, compte tenu de l’impossibilité des autres secteurs de reprendre un certain nombre de trafics.

Monsieur le président, nous vous avions rencontré dans le cadre du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne (DADUE). Nous souhaitions que des amendements permettent de favoriser une planification des investissements annexée au contrat de performance. Cette planification aurait constitué un outil particulièrement pertinent, y compris pour les travaux d’infrastructure dont nous avons parlé. Un tel dispositif, qui représente un petit pas pour SNCF Réseau et le Parlement, serait un grand pas en faveur de l’investissement dans le réseau ferroviaire. Nous aurons l’occasion de nous adresser à vous une nouvelle fois lors d’un prochain texte, pour vous suggérer d’y réfléchir.

M. Jordan Cartier. S’agissant de la transformation actée au 1er janvier 2020, je ne suis pas en mesure de vous répondre avec certitude. Certes, un EPIC ne peut pas faire faillite. Cependant, au regard de la procédure en cours sur de possibles aides d’État illégales, la Commission a sans doute été en mesure d’imposer un certain nombre d’éléments se rapprochant d’une solution de discontinuité. La solution consistant à mettre en faillite Fret SNCF serait particulièrement sévère. Compte tenu des parts de marché qu’elle détient au sein du secteur, aucun acteur ne serait en mesure de reprendre tous les trafics, particulièrement dans le marché du wagon isolé, dont l’économie est difficile.

En outre, seul Fret SNCF, et dans une moindre mesure Captrain, dispose d’une couverture géographique nationale. De ce point de vue, il n’est pas certain que le statut de SA ou d’EPIC ait changé quoi que ce soit dans la procédure engagée par la Commission européenne. N’étant pas un spécialiste des aides d’État, je ne peux cependant pas vous répondre avec certitude.

Vous nous avez également interrogés sur les différends opposant les entreprises de fret et SNCF Réseau. Deux questions doivent ici être distinguées. La première porte sur l’accès transparent, équitable et non discriminatoire au réseau, et la seconde concerne l’accès efficace et performant au réseau.

S’agissant du premier sujet, un point potentiellement « irritant » est l’accès aux emprises sécurisées de SNCF Réseau dans le domaine des infrastructures et des installations de service. L’ART plaide de longue date pour que les entreprises ferroviaires tierces et celles du groupe SNCF bénéficient des mêmes dispositifs d’accès. Cependant, je ne pense pas que le sujet soulève de grandes problématiques au-delà de cet aspect précis.

Ensuite, l’accès performant au réseau comporte deux volets distincts : d’une part, l’allocation des capacités ; d’autre part la qualité de service et la régularité. Des progrès sont en cours en matière d’allocation des capacités. La refonte du processus d’allocation des capacités envisagée par SNCF Réseau à travers des plans d’exploitation de référence vise à mieux prendre en compte les besoins des différents acteurs, dans un délai de cinq ans. Sous l’impulsion du régulateur, des évolutions sont intervenues pour rendre éligibles davantage de circulations fret à la phase de préconstruction et donc à leur insertion dans le catalogue de sillons préconstruits présenté au cours de l’année n-1. En outre, le dispositif d’incitations réciproques, renforcé par l’ART, a pour objet de stabiliser les capacités attribuées au fret ferroviaire. Des progrès doivent donc être relevés.

Au-delà, la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire prévoit une démarche de concertation pour limiter les impacts des travaux sur les services de fret. La décision de règlement de différend de 2022 rendue par l’ART enjoint à SNCF Réseau de mettre en place un mécanisme incitatif afin que l’entreprise n’utilise que la capacité de travaux dont elle a réellement besoin, et limite par ce biais les impacts sur le fret. Bref, la situation n’est pas parfaite, mais elle s’améliore.

M. le président David Valence. M. le président Richert a évoqué la difficulté liée aux flux financiers entre SNCF Réseau et le groupe public ferroviaire. Je souhaite apporter un éclairage à ce sujet. Il existe en effet des flux financiers au sein du groupe public ferroviaire, qui viennent abonder les investissements de SNCF Réseau. Ils proviennent essentiellement de l’activité générée par SNCF Voyageurs. Ce flux financier pose un problème dans le cadre du droit européen, puisqu’il est susceptible de susciter une forme de préférence pour un type d’entreprise ferroviaire plutôt qu’un autre de la part du gestionnaire d’infrastructure. Juridiquement, cette situation est moins sécurisante qu’un flux financier par financement étatique ou par péage pour les travaux sur le réseau.

M. Philippe Richert. Les autres pays sont confrontés aux mêmes difficultés et ils ont essayé de trouver des solutions. Les Allemands en ont trouvé une, qui a consisté notamment à changer de nom pour distinguer le gestionnaire d’infrastructure et l’opérateur ferroviaire.

Comme je l’ai déjà signalé, le climat s’est considérablement assaini. Les responsables de SNCF comprennent les exigences qui sont à l’œuvre. La « machinerie » de ces grands outils doit se mettre en ordre de marche. Par exemple, tout le monde comprend que les travaux doivent être effectués la nuit. Mais ils doivent se dérouler dans un souci d’efficacité pour la ligne rendue au fret, afin que celle-ci soit la plus utilisable et la plus efficace possible. La libération de voies pour le fret doit être au cœur des préoccupations.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Dès 2010, la Commission européenne a indiqué que le statut d’EPIC était susceptible a priori de permettre le versement d’aides publiques pour garantir la dette. Cette question a-t-elle été traitée par votre Autorité, en auto-saisine ?

En 2009, vous avez été saisi de la question de la séparation des comptes. Dans votre décision rendue en 2015, vous notiez que, de 2006 à 2009, les comptes n’étaient pas dissociés et qu’un bilan a été attribué à chacune des activités au 1er janvier 2009, notamment une valeur de capitaux propres ainsi qu’un niveau d’endettement. Vous souligniez que les capitaux propres étaient négatifs. Sans jugement de valeur, je m’interroge sur le caractère tardif de votre alerte en 2015. Mais peut-être n’étiez-vous pas en situation de vous auto-saisir de la situation de Fret SNCF jusqu’à cette date ?

Enfin, dans votre avis du 9 mai 2019, vous indiquiez, à l’alinéa 85 : « Au cours de l’instruction, les services de l’État ont indiqué que le transfert de la dette financière à la société reprenant l’activité de transport ferroviaire de fret impliquerait une non-viabilité de l’entreprise dès sa création et que la solution prévue dans le projet d’ordonnance est provisoire pour assurer la viabilité de la nouvelle société de transport ferroviaire de fret. » Les services de l’État vous ont-ils précisé ce qu’ils entendaient par « solution provisoire » ? Pour ma part, j’y vois le statut mort-né de la SA en 2017.

M. Jordan Cartier. Vos questions portent sur une période ancienne et je ne suis pas le mieux placé pour y répondre. Le président Pierre Cardo aurait peut-être davantage d’éclairages à vous fournir sur ce sujet.

J’observe cependant que la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire s’inscrit dans la suite de l’adoption de la directive 2012/34/UE, qui a codifié des éléments déjà présents dans les trois paquets ferroviaires. Elle est allée au-delà sur un certain nombre de thématiques, notamment la séparation comptable, et elle ajoute deux alinéas à l’article L. 2133-4 du code des transports, qui concerne les missions de l’Autorité dans le cadre de la séparation comptable.

Le deuxième alinéa précise : « Aux fins de vérification et de contrôle de l’effectivité de la séparation comptable prévue aux mêmes articles L. 2122-4, L. 2123-1-1, L. 2144-1 et L. 2144-2, l’Autorité de régulation des transports peut recueillir, auprès des entreprises qui exercent des activités de gestion de l’infrastructure ferroviaire, d’exploitation d’installations de service ou d’entreprise ferroviaire, ainsi qu’auprès des entités des entreprises verticalement intégrées toutes les informations comptables qu’elle estime nécessaires […]. »

Ainsi, le législateur a cru bon de préciser que le régulateur pouvait recueillir toutes les informations comptables nécessaires pour apprécier l’effectivité de la séparation comptable, car cela n’allait pas de soi au préalable. Dans la période 2010-2014, l’ARAF n’avait peut-être pas les moyens d’obtenir la communication des comptes séparés qui permettaient de mettre en évidence l’existence de capitaux propres très nettement négatifs et d’un endettement intragroupe, avec des frais financiers décorrélés.

En 2014, le législateur a également disposé que « l’Autorité de régulation des transports informe les services de l’État compétents des irrégularités potentielles en matière d'aides d’État constatées dans l’exercice de ses attributions ». Il n’appartient pas à l’Autorité de les qualifier, mais seulement d’alerter.

Je ne peux pas vous donner une vision extensive des discussions du collège de l’ARAF entre 2010 et 2015. En tout état de cause, ce n’est sans doute qu’avec le renforcement des pouvoirs de l’ARAF que celle-ci a été en mesure d’opérer les contrôles.

S’agissant de votre autre question, nous pourrons aller vérifier dans la réponse à la mesure d’instruction ce qui était précisément indiqué. Nous pourrons obtenir ces documents et vous les communiquer.

En 2019, l’Autorité était saisie d’un projet d’ordonnance portant diverses dispositions relatives à la nouvelle SNCF. Dans cet avis consultatif, l’ART invite le Gouvernement à prendre des garanties auprès de la Commission européenne, s’il le souhaite. Elle a donc joué son rôle.

Je rappelle que l’Autorité dispose d’un pouvoir normatif : elle peut adopter une décision qui a une valeur réglementaire – après homologation par le ministère des transports – sur les principes que doivent respecter les règles de séparation comptable des opérateurs qui y sont soumis.

Ensuite, elle approuve les règles de séparation comptable qui sont adoptées par ces opérateurs et qui doivent être conformes aux principes qu’elle a posés dans ses décisions de 2019 et 2021, sur la base des référentiels qui lui ont été soumis.

Enfin, elle est destinataire chaque année des comptes séparés, et elle vérifie que ces comptes sont conformes aux règles qu’elle a approuvées. Si tel n’est pas le cas, elle peut ouvrir une procédure en manquement, laquelle peut conduire à notifier un grief à l’opérateur et à entraîner une sanction de la part de la commission des sanctions.

En revanche, l’ART n’est pas compétente pour qualifier et sanctionner une aide d’État. Cela relève du droit européen.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous avez indiqué que votre décision de 2015 avait été notifiée à la SNCF, à la DGCCRF et au SGAE. Avez-vous reçu des commentaires en retour de cette notification ?

M. Jordan Cartier. À ma connaissance, l’ART n’a pas reçu de commentaires. En tout état de cause, les trois courriers que j’ai mentionnés visaient essentiellement à mettre en œuvre le troisième alinéa de l’article L. 2133-4, aux termes duquel l’ART informe les services compétents de l’État des irrégularités potentielles en matière d’aides d’État. La décision du 22 avril 2015, comme toutes les décisions adoptées par l’Autorité, a été publiée et a fait l’objet d’un communiqué de presse. C’est donc au surplus que l’ART a adressé sa décision à la DGITM, à la DGCCRF et au SGAE.

M. Philippe Richert. Il arrive parfois que nous fassions des remarques sans que celles-ci ne soient suivies d’effet, à tous les niveaux.

M. le président David Valence. De la même manière, le régulateur formule parfois des avis sur des sujets dont il n’est pas explicitement saisi au titre de ses statuts.

M. Philippe Richert. Nous émettons des remarques, qui sont parfois reprises par d’autres – à notre grande satisfaction.

M. le président David Valence. Mme Auconie a évoqué les échanges que nous avons eus en début d’année. Je rappelle que le rapport du COI a souhaité de manière explicite qu’une programmation prenne une forme législative, réglementaire ou contractuelle, afin d’offrir de la visibilité dans un cadre pluriannuel – par exemple décennal – pour les investissements dans les infrastructures, notamment les infrastructures ferroviaires. Le rapport du COI a été remis à la Première ministre le 24 février dernier.

Mme Mathilde Desjonquères (Dem). La concurrence peut être stimulante. Quels événements particulièrement positifs ou négatifs l’ART relève-t-elle au sujet de l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire, notamment dans sa mise en place et son déploiement ?

Il est souvent question d’une concurrence déloyale de la route vis-à-vis du ferroviaire. Cependant, le fret ferroviaire s’est développé dans d’autres pays européens, notamment l’Allemagne. Comment caractérisez-vous la concurrence entre la route et le ferroviaire ? Considérez-vous qu’elle est déloyale ?

M. Philippe Richert. D’abord, tout dépend de l’état d’esprit dont l’État fait preuve à l’égard du ferroviaire. Il faut avoir conscience qu’il s’agit là d’un véritable atout pour le développement économique du territoire. Pendant longtemps, cette logique n’était pas à l’œuvre en France.

Aujourd’hui, à l’intérieur du monde du ferroviaire, le fret retrouve des lettres de noblesse alors qu’il a longtemps été dans l’ombre du trafic voyageurs. Mais chaque avancée s’effectue au prix d’un véritable combat. Dans ce contexte, il est parfois dommageable de ne pouvoir obtenir un soutien suffisant. Simultanément, je souhaiterais que le climat général favorise la transparence et l’efficacité de l’organisation du ferroviaire.

Malgré tout, la situation s’améliore. Les interlocuteurs du groupe public ferroviaire avec lesquels nous échangeons sont plus ouverts. Ils prennent en compte nos remarques, comme c’est le cas dans le domaine de l’aéroportuaire. Au bout de quatorze ans, l’état d’esprit est différent. L’approche actuelle n’est plus la même que celle qui était à l’œuvre ne serait-ce qu’il y a cinq ans. Le système fonctionne de mieux en mieux, la transparence est indispensable dans nos démocraties.

Mme Sophie Auconie. L’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire est aujourd’hui bien installée et a plutôt stabilisé le secteur. Il y a encore quelques mois, la concurrence de la route aurait pu être perçue comme déloyale compte tenu de la différence de qualité des réseaux routiers et autoroutiers par rapport au réseau ferroviaire. Aujourd’hui, le coût de l’énergie modifie les équilibres. Il est donc nécessaire de porter une attention encore plus soutenue au programme d’investissements en faveur du réseau ferroviaire, pour accélérer l’usage du fret de marchandises.

M. Philippe Richert. Soyez assurés que notre exigence vis-à-vis du secteur autoroutier est équivalente à celle que nous exerçons à l’égard du ferroviaire.

M. Jordan Cartier. Nous ne disposons pas d’étude sur la concurrence déloyale de la route par rapport au ferroviaire. La loi ne nous a pas attribué un pouvoir de régulation multimodal. L’ART propose de la faire évoluer afin de jouer un rôle lui permettant d’agir en cohérence avec la politique des transports, comme cela est le cas dans l’énergie avec la Commission de régulation de l’énergie (CRE).

S’agissant de l’efficacité, les effectifs de Fret SNCF ont été divisés par trois entre 2005 et aujourd’hui, quand les trafics ont été divisés par deux.

30. Audition, ouverte à la presse, de représentants de grands comptes chargeurs du fret ferroviaire en France (5 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous poursuivons nos auditions en accueillant des représentants de grands comptes chargeurs du fret ferroviaire en France : M. Olivier Clyti, directeur stratégie, RSE et digital du groupe InVivo ; Mme Nathalie Debaisieux, responsable achats et transports du groupe Roquette ; M. Guy Sidos, président-directeur général de la société des ciments Vicat ; M. Olivier Galisson, responsable transports et logistique à France Chimie, ainsi que M. Stéphane Delpeyroux et M. Arnaud Desmonts, respectivement directeur des affaires publiques et responsable des projets stratégiques supply chain d’ArcelorMittal Europe.

Permettez-moi de vous rappeler la philosophie qui a conduit le groupe de la Gauche démocrate et républicaine à demander la création de cette commission d’enquête. Il s’agit d’une part de faire la lumière sur la régression de la part modale du fret ferroviaire en France depuis le début des années 2000 et d’essayer de comprendre s’il existe un lien entre la libéralisation de ce secteur et la régression de la part modale à partir des années 2005-2006. Il s’agit d’autre part de mieux saisir la situation actuelle du fret ferroviaire, ainsi que les probables conséquences de la décision de discontinuité retenue par le gouvernement français à la suite de l’enquête ouverte à l’encontre de Fret SNCF le 18 janvier dernier.

En outre, cette commission d’enquête souhaite revenir sur les effets de la stratégie nationale de développement du fret ferroviaire de 2021, dont certains estiment qu’elle offre un cadre d’aide publique un peu plus stabilisé ainsi qu’une plus grande visibilité, et qu’elle est pour partie à l’origine du redressement de la part modale du fret ferroviaire en 2021 et 2022. Le secteur semble néanmoins toujours présenter des éléments de fragilité : à plusieurs reprises, des intervenants nous ont indiqué que le marché du fret ferroviaire en France n’était pas complètement mature et qu’il aurait vraisemblablement besoin pendant très longtemps d’aides publiques en compensation, comme cela existe par exemple en Autriche, en Allemagne et en Belgique.

Les objectifs de cette audition sont multiples. Nous souhaitons d’abord que vous indiquiez la place de la solution fret dans vos chaînes logistiques, ainsi que votre appréciation de l’accès au réseau ces dernières années. Est-il plus simple d’opérer du fret ferroviaire aujourd’hui qu’il y a quelques années ? Ensuite, puisque vos entreprises sont internationales, nous sommes intéressés par les éléments de comparaison que vous pouvez établir entre la situation française du fret ferroviaire et celle qui prévaut à l’étranger.

Nous aimerions de plus connaître votre point de vue sur la stratégie nationale de développement du fret ferroviaire et son effet sur votre activité, ainsi que le regard que vous portez sur la solution fret au regard des objectifs de la transition écologique, en lien avec vos différents « scopes ». Enfin, quelle est votre perception du plan de discontinuité décidé par le Gouvernement et quelles sont les inquiétudes qu’il peut susciter pour vos activités, en particulier si vous êtes concernés par les vingt-trois flux de trains que Fret SNCF va devoir abandonner.

Je vous rappelle que l’article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Nathalie Debaisieux et MM. Olivier Clyti, Guy Sidos, Stéphane Delpeyroux, Arnaud Desmonts et Olivier Galisson prêtent serment.)

M. Guy Sidos, président-directeur général de la société des ciments Vicat. Je suis président-directeur général du groupe Vicat, groupe cimentier français dont l’origine remonte à l’invention du ciment par Louis Vicat il y a sept générations. Toujours contrôlé par la famille fondatrice, le groupe est implanté dans douze pays. Notre chiffre d’affaires approche les 4 milliards d’euros et nous employons 10 000 collaborateurs dans ces douze pays, la France représentant un tiers de notre activité.

Lorsque les infrastructures sont à niveau, la production et la vente de ciment se prêtent à l’utilisation du ferroviaire pour transporter du vrac, à la fois les matières premières entrantes nécessaires à la fabrication du ciment et les produits finis – ciment et granulats – en sortie d’usine. Les sillons partent des usines et atteignent les terminaux de distribution ou ceux des clients finaux lorsqu’ils sont eux-mêmes équipés de terminaux.

Ainsi, tous nos clients peuvent bénéficier d’une façon indirecte du ferroviaire. Au niveau mondial, Vicat transporte environ 4 millions de tonnes de matériaux entrant ou sortant de ses usines, en Inde, en Kazakhstan, aux États-Unis, en Suisse et en France. Nous disposons d’une flotte globale de plus de 2 000 wagons. En moyenne, le transport ferroviaire coûte moins cher que le camion au-delà de 100 kilomètres. En Inde et aux États-Unis, plus de 20 % de nos ventes s’effectuent par le rail, 90 % au Kazakhstan, 53 % en Suisse, mais moins de 1 % en France, avec seulement 150 000 tonnes.

Ce pourcentage pourrait être multiplié par vingt si les infrastructures et le service étaient au niveau. Nous regrettons d’autant plus cette situation que nous cherchons à décarboner notre logistique. Le facteur d’émission carbone au kilomètre de Vicat est en France quatorze fois plus élevé pour un transport par camion que pour un transport par rail. À titre de comparaison, il est de seize en Suisse, de onze en Inde, de neuf aux États-Unis et de cinq au Kazakhstan.

En France, le décalage entre l’offre et la demande en volume et en qualité de service nous impose de mener des flux parallèles de camions, qui sont plus coûteux. Il ne s’agit pas uniquement d’un problème d’opérateur, mais aussi d’un problème de réseau. Pour notre principal flux en France, qui relie notre usine de Xeuilley, près de Nancy, et Paris, il nous est demandé d’entretenir des voies publiques, comme le sillon de 25 kilomètres entre Xeuilley et Bainville, dont nous devons financer l’entretien sous peine de fermeture. Nous ressentons à la fois un problème de financement du capillaire, un intérêt limité pour le développement de nouveaux trafics et un problème de communication opérationnelle entre les responsables du réseau et les opérateurs.

La quasi-totalité du fret ferroviaire de Vicat en France est traitée par l’activité ciment au départ des cimenteries de Xeuilley et de Créchy près de Vichy, à destination du marché parisien. La majeure partie du ciment est déchargée depuis l’année 2000 sur le site de Chelles en Seine-et-Marne. J’ai ainsi retardé le doublement de sa capacité – donc un investissement important – que je soumets alors au développement du fret ferroviaire depuis nos usines.

Depuis 2022, nous réalisons un nouveau flux depuis Xeuilley vers Gennevilliers, directement sur une centrale à béton, avec l’objectif d’atteindre une quarantaine de milliers de tonnes. Nous travaillons avec deux opérateurs, dont Europorte pour le sillon Xeuilley-Chelles depuis 2011. Nous avons changé d’opérateur, dans la mesure où le taux de service n’était que de 60 % : environ un wagon sur deux n’arrivait pas dans des délais raisonnables. Nous travaillons toujours avec Fret SNCF pour le sillon Créchy-Chelles et sur le sillon Xeuilley- Gennevilliers, où nous opérons une solution mixte fer et route. Enfin, Fret SNCF nous ouvrirait cinq nouveaux sillons pour le tunnel euralpin Lyon-Turin (TELT), en direction des gros chantiers dont nous venons d’être attributaires. Europorte est meilleur en qualité de service et en coûts, mais Fret SNCF nous permet de travailler avec des coupons de wagons et non des trains entiers, ce qui peut s’avérer parfois plus adapté d’un point de vue commercial.

À l’heure de la réindustrialisation, nous avons besoin d’un pays maillé par des plateformes industrielles connectées par le rail. Fret SNCF me semble être la mieux placée pour dialoguer avec SNCF Réseau et satisfaire les demandes de services techniques, notamment être capable de proposer des coupons de wagons isolés, mais également des services humains.

Mon opinion est que le fret ferroviaire dispose d’un potentiel très important. Pour de nouveaux chantiers très importants comme le TELT, nous avons pu négocier l’ouverture de nouveaux sillons. Vicat souhaite travailler davantage avec Fret SNCF, dont le succès est lié au succès des politiques réindustrialisation du pays et de transition écologique.

M. Arnaud Desmonts, responsable des projets stratégiques supply chain, ArcelorMittal Europe. Le groupe ArcelorMittal emploie 154 000 salariés dans une soixantaine de pays, pour une production d’environ 60 millions de tonnes d’acier chaque année. L’Europe représente environ 60 500 salariés sur quatre cents sites et la France 15 400 salariés, pour une capacité de production d’environ 11 millions de tonnes, sur quarante sites, auxquels il faut ajouter un réseau de distribution et de centres de services.

En Europe, environ 24 millions de tonnes de produits finis sont transportées par la voie ferroviaire, qui représente 23 % de nos flux de transport contre 51 % pour la route, 24 % pour le maritime et 2 % pour le fluvial. À l’échelle de la France, la répartition est la suivante : 23 % pour le fret ferroviaire, 35 % pour le transport routier et 38 % pour le maritime.

En France, notre dispositif industriel est très interconnecté. Nous disposons de deux usines à chaux principales, l’une à Dunkerque et l’autre à Fos-sur-Mer, qui irriguent un certain nombre d’autres sites industriels en France. Les transports entre nos sites industriels sont effectués par voie ferroviaire. Par conséquent, d’un point de vue global, le fret ferroviaire représente chez nous 52 % des transports, sur une base de 12 millions de tonnes transportées par an, contre 23 % pour la route et 25 % pour le maritime. De fait, le fret ferroviaire constitue pour nous le premier levier dans notre logistique, soit 4 000 trains par an. Chaque jour, dix à douze trains partent d’un de nos sites, dont certains trains de plus de 4 200 tonnes : nos trains sont les plus lourds qui circulent en France, voire en Europe. Nous utilisons chaque année plus de 25 000 wagons isolés, ce qui fait de nous le premier client de Fret SNCF. Sur ces 25 000 wagons isolés, 25 % sont transportés dans l’Hexagone et 75 % à l’export. Le bon fonctionnement du wagon isolé à une maille européenne est un impératif pour le transport de nos produits.

Nous travaillons avec l’ensemble des entreprises ferroviaires en Europe et, bien souvent, nous sommes leur premier client ou parmi leurs premiers clients. En France, notre premier tractionnaire est Fret SNCF, qui est le seul à nous offrir la solution de wagon isolé. Nous continuons de travailler avec l’ensemble des acteurs du fret ferroviaire, mais relativement peu d’entreprises sont capables de traiter nos flux, à la fois en termes de fréquence et de volumes. En outre, il est délicat de découper des flux entre plusieurs opérateurs.

Depuis 2010, nous avons engagé un transfert du modèle wagon réseau vers un modèle wagon privé, soit plus de 5 500 wagons que nous gérons au sein de notre groupe pour le transport de nos produits, à la fois des produits finis, des produits semi-finis et quelques wagons pour les approvisionnements de matières premières.

S’agissant du plan de discontinuité, un de nos flux figure dans la liste de vingt-trois flux dont Fret SNCF doit se débarrasser, soit le seul flux industriel de la liste. Il s’agit en l’espèce d’un flux de castine et de chaux. Il représente un peu plus d’un million de tonnes transportées par an et il est critique pour le fonctionnement de l’usine de Dunkerque, un des plus grands sites sidérurgiques du groupe en Europe et qui alimente six autres sites industriels en cascade. Remettre en cause le fonctionnement de l’usine de Dunkerque aurait donc potentiellement un impact sur l’ensemble de notre dispositif industriel en France.

Aujourd’hui, malgré nos efforts d’anticipation pour essayer de trouver des repreneurs à la place de Fret SNCF, nous n’avons pas ou peu trouvé de candidats robustes et en mesure de nous offrir une solution fiable avant, au mieux, 2025. Cette situation est particulièrement difficile et nous obligera à travailler en sous-traitance avec Fret SNCF. Les difficultés associées peuvent provoquer une situation opérationnelle très critique pour le fonctionnement de notre usine.

Pour nous, la criticité du transport ferroviaire ne va cesser de se renforcer. En effet, nous poursuivons deux axes de développement majeurs. Le premier concerne l’ensemble de la décarbonation d’ArcelorMittal à l’échelle mondiale, européenne et française. Notre ambition est de réduire de plus de 40 % nos émissions de dioxyde de carbone à l’horizon 2030 et nous visons la neutralité carbone à l’horizon 2050. Cette opération passe par une modification fondamentale de notre process amont de fabrication, qui va nécessiter une augmentation significative de la part de ferraille. La réception de quantité de ferraille sur nos sites entraînera une augmentation significative des flux ferroviaires, en trains complets. Nous avons bon espoir de trouver des entreprises ferroviaires capables de nous accompagner dans cette démarche.

Le deuxième axe porte sur le développement du transport multimodal. Aujourd’hui, nous considérons avoir presque atteint l’utilisation maximale du transport ferroviaire avec le panel de clients qui sont aujourd’hui encore connectés au transport ferroviaire. Les vecteurs de développement portent donc sur le wagon isolé, vers des clients qui ne sont pas nécessairement connectés en transport ferroviaire. Dans ce domaine, l’enjeu consiste pour moi à tirer profit des capacités résiduelles dont je dispose dans mes usines en matière de chargement ferroviaire, pour pouvoir transporter nos produits sur de longues distances sur le rail, avant de livrer mes clients avec des camions, puisqu’ils ne sont pas connectés au réseau ferroviaire. Dans cette optique, il est essentiel de disposer de plateformes industrielles qui maillent la France. Or ce maillage est à ce jour très insuffisant.

À titre d’exemple, il existe aujourd’hui en France sept plateformes pour transborder des produits sidérurgiques : deux en région parisienne, une dans le nord, une à Lyon et trois à la frontière espagnole. Sauf erreur de ma part, il n’en existe aucune à l’ouest de la France, ni dans le centre, ni dans le sud-est.

Mme Nathalie Debaisieux, responsable achats et transports du groupe Roquette. L’entreprise Roquette est une entreprise familiale dotée de vingt-cinq usines à travers le monde, dont quatre en France. Nous sommes le premier amidonnier français et le cinquième mondial, pour un chiffre d’affaires de 4 milliards d’euros. Nous employons 8 000 personnes, dont 3 500 en France. Notre métier consiste à transformer le blé, le maïs, la pomme de terre et le pois en différents ingrédients et produits : nous avons environ sept cents références qui sont utilisées dans différents secteurs comme l’alimentation, la pharmacie et également l’industrie. Nous intervenons dans le domaine du B to B et nos produits sont utilisés dans de nombreux domaines, comme les sauces, le papier carton, le sirop pour la toux ou les steaks végétaux.

Nous sommes également engagés dans une démarche de réduction de nos émissions de dioxyde de carbone : -25 % en base 2021 d’ici à 2030 pour les scopes 1 et 2 et -25 % pour le scope 3. Nos usines fonctionnent 365 jours par an et sont situées dans les campagnes, au cœur de nos territoires. Notre logistique s’effectue principalement par train pour l’approvisionnement en matières premières et par mode routier pour nos produits finis. Nous consommons 3,6 millions de tonnes par an de céréales, soit 10 % de la production française de blé hors exportations et 15 % du maïs français, depuis cent cinquante silos qui sont répartis dans les campagnes françaises.

Sur ces 3,6 millions de tonnes de céréales, nous transportons 2,5 millions de tonnes par train chaque année ; 70 % de notre approvisionnement s’effectue donc par train. En revanche, seulement 1 % de nos produits finis sont expédiés par train ou par wagon isolé vers nos clients. Sur nos quatre usines françaises, deux sont embranchées : l’usine de Lestrem dans les Hauts-de-France et l’usine de Beinheim en Alsace. Nous disposons également d’une autre usine embranchée à Cassano Spinola, dans le nord de l’Italie.

Ces 2,5 millions de tonnes de céréales représentent 1 640 trains par an. Pour nous, le coût de la tonne transportée sur une distance moyenne équivalente ne varie pas sensiblement entre le camion et le train. Ainsi, sur une distance moyenne de 400 kilomètres, le camion nous coûte 23 euros la tonne, contre 22 euros la tonne pour le train.

Si le coût économique est sensiblement identique, il n’en va naturellement pas de même en matière de coût environnemental. Sur cette distance de 400 kilomètres, le train permet d’éviter 75 % d’émissions par rapport à la route. Pour nous, un train de céréales correspond à cinquante camions et 1 300 tonnes. Sur la même distance, un train émet 128 tonnes de dioxyde de carbone contre 516 tonnes pour un camion. Nos 1 640 trains par an permettent d’éviter de faire circuler 82 000 camions sur les routes chaque année, soit l’équivalent d’une file continue de camions entre Lille et Rome.

Vous comprenez donc que, pour l’approvisionnement en céréales, le train est vital et indispensable à notre logistique. Il permet d’aller chercher des céréales au cœur de nos territoires et de les ramener dans nos usines sans rupture de charge et en limitant les impacts environnementaux. Malgré l’ouverture à la concurrence de 2006, nous n’avons à ce jour jamais pu nous défaire de Fret SNCF, qui est aujourd’hui le seul opérateur capable de mailler le territoire et de mutualiser avec d’autres clients.

Nous faisons nous aussi face à des difficultés d’accès au réseau, mais surtout à des problèmes dans la qualité de service du fret : chaque mois, 15 % des trains ne sont pas réalisés, sans compter les conséquences des grèves. Sur le premier semestre 2023, 25 % de nos trains n’ont pas été réalisés. Sur les 211 trains annulés, 159 l’ont été pour cause de grève. Par ailleurs, les délais d’acheminement – ou transit time – se sont considérablement allongés ces dernières années.

En matière de fret, il ne faut pas raisonner seulement en termes d’infrastructures ou d’opérateurs ferroviaires, mais bien considérer l’ensemble de la chaîne, l’ensemble des acteurs. Je pense aux acteurs de nos industries privées, mais aussi les détenteurs de wagons.

En outre, les règles de financement ont été complètement bouleversées. Nous nous rendons compte que SNCF Réseau a abandonné ses petites lignes capillaires, moins rentables. Un grand nombre d’industriels ne peuvent maintenir les capillaires qui figurent pourtant sur le réseau ferré national, en raison des dispositions de 2019 qui ont imposé aux industriels 30 % de participation sur ces lignes, uniquement pour avoir le droit de circuler et sans retour sur investissement. La loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire et le décret n° 2019-1582 du 31 décembre 2019 ont établi des règles de financement qui ont complètement bouleversé le transport céréalier et amidonnier au profit de la route. Notre cœur de métier consiste à transformer des céréales et à créer de la richesse sur notre territoire, non à financer des infrastructures, qu’elles soient routières ou ferroviaires.

M. Olivier Clyti, directeur stratégie, RSE et digital du groupe InVivo. Le groupe InVivo est une coopérative agricole implantée dans les territoires, qui réalise environ 12,5 milliards d’euros chiffre d’affaires, avec 15 000 salariés dans le monde, dont plus de 11 000 en France. Nous intervenons dans quatre métiers. Le premier est l’agriculture : nous assurons localement une fourniture et une collecte céréalière très significative – 4 millions de tonnes en France. Notre deuxième métier se situe dans le domaine agroalimentaire et regroupe les industries de première transformation que sont la production de farine et la production de malt. Nous figurons parmi les leaders français pour la farine et les leaders mondiaux pour le malt. Le troisième métier est une activité de négoce, qui fournit les marchés export en céréales françaises. Notre responsabilité consiste ici à assurer une liquidité de marché pour un certain nombre de surplus de production qui sont d’abord orientés vers les industriels français, dont Roquette, mais qui sont ensuite également exportés. Aujourd’hui, le groupe InVivo doit représenter un peu moins de 4 millions de tonnes d’export au départ de Rouen et de La Rochelle et, au total, un flux complet d’une dizaine de millions de tonnes. Notre dernier métier est une activité de vente de détail, avec les enseignes Gamm vert et Jardiland, à travers 1 500 points de vente sur l’ensemble du territoire français.

Nos trois premiers métiers s’organisent donc autour du transport et de la logistique pondéreuse. Dans le domaine céréalier, entre 6 et 8 millions de tonnes sont transportées chaque année par voie ferroviaire. Le groupe InVivo en transporte quant à lui entre 600 000 et 800 000 tonnes par an par voie ferroviaire, soit 500 à 600 trains complets, soit également 12 % en volume de parts de marché par rapport aux autres moyens de transport. Nous opérons presque uniquement avec des trains complets, sur du trafic longue distance – au-delà de 400 kilomètres –, sur des sillons réguliers et à destination des industriels que nous servons ou des ports.

Les marchés céréaliers sont totalement mondialisés. La compétitivité de la logistique constitue donc la clé de la compétitivité de nos agricultures et de la « ferme France » et, au-delà, de nos industries agroalimentaires. Le ferroviaire est essentiel dans notre modèle logistique, puisqu’il constitue 80 % de nos flux export. Notre groupe a pour ambition d’utiliser les transports massifiés que sont le ferroviaire et le fluvial, à la fois parce qu’ils sont plus efficaces en termes logistiques, mais également moins consommateurs de carbone.

Malheureusement, entre 15 et 20 % de nos trains ne sont pas réalisés, sans mentionner les grèves, les absences ou les travaux. Les travaux se concentrent souvent lors des mois de juillet et d’août. Ce calendrier est idéal pour les voyageurs, mais catastrophique pour la moisson et nous nous retrouvons dans des situations impossibles : au lieu d’opérer quatre à six trains par semaine, nous ne pouvons en réaliser qu’un seul. Même si le dialogue avec SNCF Réseau s’est amélioré, la planification de ces travaux s’effectue sur des périodes tellement longues qu’il est extrêmement regrettable de ne pouvoir disposer de capacités d’exutoires lors des moissons.

Je rappelle que, dans certaines régions, le train constitue le seul moyen compétitif pour « sortir » les céréales car il n’existe pas d’autres moyens de transport en direction des grands ports ou des grandes industries. Si ces capacités sont bloquées, quelles qu’en soient les raisons, nous perdons significativement notre compétitivité.

Le réseau est vétuste et il nous est demandé de financer une partie des travaux. Je rappelle que, dans le négoce de céréales, il n’est pas possible de nous substituer à un certain nombre d’autres opérateurs en matière d’investissement dans les infrastructures. Pourtant, notre outil industriel est très performant et mondialement reconnu. Certes, depuis quelques années, des investissements ont eu lieu dans le fret ferroviaire et il faut en reconnaître les vertus, mais le passé – ou le passif – que nous subissons a du mal à être comblé.

En matière d’offre, les barrières à l’entrée sont très importantes et les délais très longs en matière d’investissement en traction et de capacité à capter des sillons. Force est de constater qu’aujourd’hui, un grand nombre d’opérateurs sont plutôt régionaux, Fret SNCF étant le seul à avoir un impact sur le territoire national.

J’ignore si le plan de discontinuité est définitif. De notre côté, nous avons la chance de ne pas être impactés. Fret SNCF nous a indiqué que ce plan pouvait représenter une opportunité pour eux de se concentrer sur le transport céréalier, mais seuls les faits pourront en attester.

La volonté d’accroître les flux de fret ferroviaire est louable, mais elle dépend de la compétitivité de nos infrastructures en termes de coût et de service. Ensuite, il est nécessaire de conduire une concertation très anticipée, afin que le flux puisse être continu et que nous usines puissent fonctionner vingt-quatre heures sur vingt-quatre : nous ne pouvons pas nous permettre une semaine sans flux en raison de travaux. En outre, l’offre de sillons doit être développée et les chargeurs doivent pouvoir retrouver confiance dans les opérateurs et dans la fiabilité du système.

L’objectif de croissance des transports massifiés représente un modèle de survie pour un certain nombre de régions agricoles et de sites industriels, ainsi que pour la capacité d’exportation française. Dans ce cadre, la performance ferroviaire fait partie d’un modèle indispensable à plusieurs titres : la réindustrialisation de notre pays, la performance relative de nos exportations et notre performance en termes d’émissions de gaz à effet de serre. Malheureusement, les infrastructures à notre disposition nous aident peu aujourd’hui.

Enfin, le capillaire ferroviaire fait partie des « lignes de vie », ou plutôt des « lignes de survie », pour nombre de nos territoires. L’agriculture française dépend significativement de notre capacité à conserver des infrastructures performantes pour le transport massifié d’une manière générale et pour le fret ferroviaire en particulier.

M. Olivier Galisson, responsable Transports et logistique à France Chimie. France Chimie est la fédération qui représente les industriels de la chimie en France. Le transport ferroviaire, et encore plus le service de wagons isolés, est un enjeu vital pour notre industrie. Au même titre qu’ArcelorMittal, nous fonctionnons dans un réseau interconnecté d’usines en France et en Europe, ces usines étant parfois fournisseurs et parfois clients. Nous travaillons essentiellement en wagons isolés, dont la chimie représente environ 30 % de l’activité en France.

Pourquoi le fret ferroviaire est-il si essentiel pour la chimie ? Tout d’abord, un certain nombre de produits que nous fabriquons sont dangereux et interdits au transport routier. Au-delà de ces produits interdits sur la route, il existe des produits que nous jugeons sensibles et, en tant qu’entreprises responsables, nous considérons qu’il est préférable de les transporter via le ferroviaire, où l’accidentologie est bien plus faible que dans le secteur routier. Par ailleurs, nos sites industriels sont assujettis à une réglementation sur les installations classées pour l’environnement et subissent parfois des contraintes qui limitent leur capacité de stockage, notamment pour la fabrication en flux continu. Un wagon isolé représente environ 65 tonnes de capacité de chargement contre 24 tonnes pour un camion.

Quand nous choisissons les flux ferroviaires, nous sommes obligés de les anticiper en dépensant de l’argent pour des infrastructures dans nos usines, pour des outils de chargement et des outils de planification de flux de transport. En d’autres termes, nous dépensons de l’argent avant d’avoir même commencé le transport. Nous devons donc démontrer à nos actionnaires que les plans de relance et de restructuration du ferroviaire en France sont pérennes afin de nous assurer de perspectives et de pouvoir engager des financements.

En outre, nous évoluons dans un marché où la concurrence internationale est intense. Il nous faut donc être agiles, innovants et fiables, afin de trouver des solutions dans un contexte où les préoccupations environnementales sont également incontournables. Nous avons besoin d’être rassurés aujourd’hui sur le service de wagon isolé. La libéralisation du marché en 2006 a obligé les équipes des opérateurs ferroviaires historiques ou des nouveaux opérateurs à nous considérer, enfin, comme des clients. Nos besoins ont donc fini par être pris en compte, et certaines entreprises du ferroviaire essayent de les satisfaire. Au passage, je salue les efforts des opérateurs, notamment Fret SNCF.

Les opérateurs répondent à nos appels d’offres, ce qui nous permet d’optimiser des solutions et d’améliorer nos coûts sur les trains entiers. La situation est nettement moins favorable pour les transports en wagon isolé, puisqu’il s’agit d’une activité de coûts fixes. Un grand nombre d’opérateurs déclinent nos sollicitations, arguant qu’ils ne possèdent pas la capacité commerciale ou de transport suffisante pour amortir ces frais fixes.

Un seul opérateur répond à nos sollicitations, Fret SNCF, qui représente un peu plus de 85 % de parts de marché sur le wagon isolé, ce qui est très regrettable. Cette domination ne l’incite pas à être plus performant au plan opérationnel. De fait, et vous l’avez entendu à plusieurs reprises, Fret SNCF présente des défauts de fiabilité, de qualité de service et en matière de délais d’acheminement.

Cependant, nous sommes favorables au fret ferroviaire et nous voulons proposer des leviers de progrès. Ceux-ci concernent la disponibilité des infrastructures ferroviaires du réseau, les gares de triage, les réseaux capillaires et les dessertes finales vers ou depuis les sites industriels. Des investissements notables ont été actés, ce qui est plutôt rassurant.

Il faut indéniablement améliorer la productivité des opérations de transport ferroviaire, qui passe notamment par la digitalisation. Par exemple, la géolocalisation des wagons nous permettra d’identifier leurs immobilisations et de déterminer des flux retours de marchandises qui pourraient permettre de réduire les coûts. Je pense également aux documents de transport électronique et à la facturation électronique.

Il faut aussi mentionner les systèmes d’attelage automatique, les DAC – Digital Automatic Couplers –, qui permettraient d’améliorer la productivité, les conditions de travail des opérateurs et la sécurité. Ces investissements sont coûteux et des financements européens seraient les bienvenus dans ce domaine. Je précise que ces systèmes sont déjà à l’œuvre en Chine et aux États-Unis.

Enfin, la gestion des aléas doit être au cœur des préoccupations. Quand nous travaillons avec le ferroviaire, nous savons que les convois arriveront, mais nous ne savons pas exactement quand. Ici encore, le numérique semble incontournable pour améliorer la situation.

M. le président David Valence. Nombre de personnes auditionnées considèrent que les réponses accordées à l’Alliance 4F étaient significativement plus nombreuses qu’auparavant. Comment avez-vous perçu cette mobilisation et l’inscription du fret ferroviaire en tant que sujet de politique publique ?

Depuis plusieurs mois, les entreprises ferroviaires supportent une hausse importante des prix d’électricité, notamment celles qui se fournissaient auprès de Fret SNCF. Vous les répercutent-elles très directement ? Cela a-t-il eu des conséquences sur vos choix modaux ?

Le représentant d’ArcelorMittal est le seul d’entre vous à être concerné directement par le report d’un des vingt-trois flux de Fret SNCF. Comment avez-vous appris cette solution de discontinuité ? Monsieur Desmonts, pouvez-vous revenir sur la manière dont cette information vous a été transmise et sur votre recherche d’entreprises ferroviaires alternatives ?

La situation sociale au sein du groupe public ferroviaire a fréquemment été évoquée devant notre commission, notamment les épisodes de grève. Ces grèves ont-elles affecté votre confiance vis-à-vis du fret ferroviaire et vous ont-elles incité un report modal vers la route ?

Mobilisez-vous les certificats d’économie d’énergie ? Contribuent-ils à rétablir une forme d’attractivité du fret ferroviaire par rapport à la route ?

À votre connaissance, les entreprises ferroviaires sont-elles en capacité de déployer les systèmes d’attelage automatique et de les mobiliser ?

M. Arnaud Desmonts. Il existe une réelle mobilisation autour du fret ferroviaire, depuis quelques années, mais les aides ont été intégralement fléchées vers les entreprises ferroviaires. L’association des utilisateurs de transport de fret (AUTF) a souligné que les chargeurs, qui représentent les clients finaux, doivent eux aussi bénéficier d’une manière ou d’une autre d’un incentive. Les certificats d’économie d’énergie représentent une aide à destination des chargeurs, mais leur mise en œuvre est d’une grande complexité.

M. le président David Valence. En soi, il ne s’agit pas d’une aide, mais d’un marché, d’une valorisation de l’impact carbone qui incite à privilégier des solutions décarbonées.

Mme Nathalie Debaisieux. Nous soutenons nous aussi les annonces du Gouvernement, ainsi que les aides fléchées vers les entreprises ferroviaires et les infrastructures. Néanmoins, en tant qu’industriels, nous ne bénéficions pour le moment d’aucun accompagnement financier.

M. le président David Valence. Vous êtes des grands comptes chargeurs, mais malgré tout, dans chacun de vos groupes, le fret ferroviaire représente un sujet de passionnés. Lorsque vous vous comparez avec d’autres entreprises de la chaîne logistique, vous avez toujours conscience de présenter une particularité marquée. Vous vous retrouvez dans un paysage où vous êtes un sujet de politiques publiques et vous devez le ressentir d’une certaine manière, même si cela ne se traduit pas forcément par des aides. Les subventions sont orientées là où l’activité de fret est le plus déficitaire, c’est-à-dire chez les entreprises ferroviaires. Dans ces conditions, pouvez-vous mobiliser les certificats d’économie d’énergie sur la part qu’il vous est demandé de prendre dans l’investissement sur l’infrastructure dédiée au fret, c’est-à-dire le capillaire ?

Mme Nathalie Debaisieux. Nous ne pouvons pas du tout les mobiliser à l’heure actuelle, même si certaines fiches évolueront en faveur du report modal de la route vers le rail.

M. Guy Sidos. Les grèves se traduisent toujours par un surcoût, car nous sommes obligés de remplacer les trains par l’utilisation de camions, plus chers et plus polluants. En tant qu’ancien commandant de sous-marin, j’estime que tout est affaire de commandement. À ce titre, j’ai le sentiment qu’il existe un problème dans la relation entre le gestionnaire des réseaux et l’opérateur.

M. le président David Valence. Monsieur Desmonts, comment avez-vous été informé de la solution de discontinuité et comment s’est déroulé le dialogue avec Fret SNCF au sujet de la réorganisation du flux qui vous concerne ?

M. Arnaud Desmonts. Ce flux relie Boulogne-sur-Mer et Dunkerque. Il concerne un million de tonnes. Nous avons été officieusement informés au mois de mai et officiellement par un courrier qui nous est parvenu au mois de juillet. Fret SNCF a rapidement expliqué les tenants et aboutissants de cette discontinuité. En revanche, un flou subsistait sur la date du retrait, initialement évoqué pour janvier 2024, avec une extension potentielle jusqu’en juin 2024.

Nous avons pu lancer des appels d’offres assez rapidement. Cependant, les contours de la sous-traitance que Fret SNCF peut assurer pendant une période d’intérim n’ont été clarifiés qu’au mois de septembre.

M. le président David Valence. Avant le choix de ce scénario de discontinuité, étiez-vous conscient du risque qui pesait sur l’avenir de Fret SNCF ?

M. Arnaud Desmonts. Lorsque nous avons compris qu’un certain nombre de flux pouvaient être remis en cause, nous avons mené une analyse qui a fait apparaître que nous risquions d’être concernés, compte tenu de l’étendue de nos flux. En revanche, nous ne pensions pas nécessairement être impactés sur ce flux-là précisément.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Monsieur Sidos, si je vous ai bien compris, le fret ferroviaire dispose d’un potentiel immense en France, à condition que le réseau et les infrastructures soient à niveau.

Monsieur Desmonts, pouvez-vous nous dire si les négociations tarifaires que vous conduisez concernant la reprise du flux entre Boulogne-sur-Mer et Dunkerque vont se traduire par une diminution ou par une augmentation de vos coûts ?

Madame Debaisieux, vous avez évoqué les quatre usines du groupe Roquette en France, dont deux sont embranchées. Avez-vous pour objectif d’embrancher les deux autres ? Vous avez également mentionné les coûts respectifs des solutions routière et ferroviaire. Si la crise de l’énergie se poursuit et si les coûts de l’électricité demeurent élevés, craignez-vous un report modal important vers la route ?

Monsieur Clyti, j’ai été particulièrement intéressé par vos propos, notamment lorsque vous indiquez que le train est une question de survie pour des entreprises situées dans certains territoires enclavés.

Monsieur Galisson, je suis député de la région de Rouen, où sont implantées de nombreuses industries, notamment chimiques. Lorsque je discute avec les cheminots, ils regrettent que des entreprises comme Lubrizol ou Borealis n’aient pas construit leurs propres embranchements. Dans votre secteur, existe-t-il des incitations pour le raccordement ferré des entreprises ?

M. Guy Sidos. Vous avez mentionné l’impact du coût de l’électricité sur nos flux. À l’heure actuelle, la différence de coût entre le ferroviaire et la route n’est pas nécessairement à l’avantage de cette dernière. En revanche, pour les matériaux de construction, le risque porte sur notre compétitivité : si nos prix sont trop élevés, nos clients diminuent leurs commandes. En résumé, la question ne porte pas tant sur le coût de l’énergie que sur la capacité du client à supporter l’ensemble de l’augmentation des coûts pour satisfaire ses besoins.

À titre de comparaison, notre usine en Suisse utilise le rail pour 53 % des tonnes transportées, ce qui correspond à 49 % des tonnes-kilomètres, contre 26 % seulement pour mes deux usines connectées en France. En outre, cinq autres de mes usines françaises ne sont pas embranchées.

Pour le reste, tout est lié à la culture et à la confiance. Il est vrai que le rail a de nombreux amis, monsieur le président. Je suis assez optimiste pour le futur. Si nous voulons réussir nos politiques de réindustrialisation et réduire nos émissions de carbone, nous avons besoin du rail.

M. Olivier Galisson. Les incitations que nous pouvons développer sont essentiellement fondées sur la responsabilité sociétale des entreprises (RSE). La massification et la réduction des émissions de dioxyde de carbone constituent un enjeu sociétal important. Les entreprises citées par M. le rapporteur participent à ce mouvement et sont parfois même labellisées. En fonction de leurs propres intérêts économiques, elles choisissent ou non de s’embrancher.

La dépendance au ferroviaire est également liée à notre mode de distribution, c’est-à-dire à l’emballage. Dans la chimie, nous utilisons beaucoup le ferroviaire pour le vrac, acheminé dans des wagons-citernes. Pour les autres modes comme le grand récipient pour vrac (GRV) ou big bag, le transport routier est souvent plus intéressant que le mode ferroviaire. C’est au terme d’une étude technico-économique que chaque entreprise décide ou non de s’embrancher. Les incitations sont plutôt d’ordre RSE ou sociétal.

M. Olivier Clyti. Nous sommes avant tout dépendants des bassins de production, c’est-à-dire des lieux où poussent les céréales. La compétitivité du bassin de production est liée à la compétitivité logistique. Si celle du rail s’améliore, le flux se réorientera naturellement vers le ferroviaire.

La plupart de nos embranchements ne sont pas électrifiés. Au-delà, notre principale préoccupation porte sur notre compétitivité relative à l’export par rapport aux autres pays.

Vous avez mentionné la question des politiques publiques. Nous nous réjouissons de constater que le transport ferroviaire fait l’objet d’une attention plus marquée. Cependant, les discussions ne sont pas toujours du même ordre selon les échelons – je pense notamment à l’État et aux régions.

Les chargeurs sont sollicités pour réinvestir dans des voies capillaires dont dépend la survie de leurs outils industriels. Mais nous devons raisonner avec une grille de lecture industrielle, et donc selon une échelle de temps de vingt ou trente ans. Nous avons par conséquent besoin de visibilité. Or l’expérience peut nous faire douter de la pérennité des investissements publics en matière ferroviaire. Nous avons besoin d’avoir confiance dans le réseau.

M. le président David Valence. La prévisibilité que vous évoquez est celle qui est offerte par le gestionnaire d’infrastructure sur la durabilité des travaux qui sont réalisés grâce à ces financements. Le sujet concerne moins l’État que le gestionnaire d’infrastructure.

M. Olivier Clyti. Le sujet concerne le rapport entre l’investissement et la durée d’exploitation.

Mme Nathalie Debaisieux. Sur nos quatre usines, deux installations terminales (ITE) sont actives. Nous souhaitons les maintenir et, à ce titre, nous avons participé au financement des lignes Armentières-Lestrem et Rœschwoog-Beinheim. Notre développement futur passera par le wagon isolé. Pour réussir le report modal vers le rail, il nous faut donc investir dans nos usines. C’est la raison pour laquelle je plaide en faveur d’un soutien public pour nous permettre d’acquérir du foncier, de la même manière que nous avons pu bénéficier d’aides régionales par le passé.

Le différentiel de coût entre la route et le rail est trop faible aujourd’hui pour nous inciter à engager de lourds investissements ferroviaires. Nous avons un projet de création d’une grande boucle agrémentée d’entrepôts et d’une plateforme multimodale sur notre site de Lestrem, mais le retour sur investissement est à ce jour de vingt ans.

La question des coûts d’électricité facturés par SNCF Réseau est effectivement un sujet de tension, compte tenu d’une augmentation de l’ordre de 9 à 10 % pour le moment. Ces éléments ne favorisent pas notre développement. Mais le problème ne concerne pas uniquement la France. Entre janvier et juillet 2022, la hausse de nos coûts de traction entre la Hongrie et l’Italie a été de 49 %, la plus grande partie étant liée au prix de l’électricité.

M. le président David Valence. En matière de financement, chacun peut se renvoyer la balle indéfiniment. Par exemple, les régions n’ont aucune compétence en matière de capillaires fret. Cependant, le retard en matière d’investissement est tel que tout le monde doit s’efforcer de trouver des solutions. Au-delà de l’enjeu de décarbonation, le fret ferroviaire représente un enjeu économique, un enjeu de survie pour l’industrie française actuelle. Nous comptons également sur vous pour transmettre le message à l’échelle nationale.

31. Audition, ouverte à la presse, de M. Thierry Mariani, ancien ministre (16 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous accueillons M. Thierry Mariani, député européen.

Monsieur le ministre, vous êtes le dernier ministre des transports que nous auditionnons. Nous avons souhaité recevoir l’ensemble des membres du Gouvernement qui ont conduit cette politique publique depuis 1995. Cela a été votre cas de novembre 2010 à mai 2012.

Depuis le début de nos auditions, au mois de septembre, deux séries d’interrogations principales se dégagent. La première concerne le déclin de la part modale du fret ferroviaire dans le transport de marchandises en France. Ce déclin a débuté au milieu des années 1970 et ne s’est pas vraiment arrêté dans les années 2000. Nous cherchons à identifier le rôle que l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire a pu jouer à partir de 2005-2006. Celle-ci s’est traduite par l’arrivée assez rapide d’opérateurs alternatifs sur le marché français.

Le deuxième groupe d’interrogations est lié au choix du gouvernement français de retenir une solution de discontinuité pour préserver Fret SNCF d’un contentieux qui a pris une forme juridique plus dure avec l’ouverture d’une enquête approfondie par la Commission européenne le 18 janvier dernier. Cette enquête vise ce qui est regardé comme étant des aides publiques perçues de manière continue par Fret SNCF dans un secteur concurrentiel, ce qui crée des suspicions d’illégalité au regard du droit de l’Union européenne et de la concurrence. Il se trouve que la période visée inclut celle où vous étiez en charge des transports au sein du gouvernement conduit par François Fillon.

Nous avons auditionné à la fois votre prédécesseur Dominique Bussereau et votre successeur Frédéric Cuvillier. Nous serons heureux d’entendre vos analyses. C’était une période assez singulière puisque vous êtes arrivé au ministère des transports juste après la crise financière de 2008. La chute de l’activité industrielle a eu des effets sur la part modale. Néanmoins, les années 2011 et 2012 sont marquées par un léger redressement.

C’est une époque où le déficit de la branche de l’entreprise publique qui était chargée du fret ferroviaire restait considérable. On peut considérer que la forme de tolérance de l’Union européenne depuis 2005 était suspendue aux efforts de redressement menés par la France pour son opérateur public de fret ferroviaire. Quel regard portiez-vous sur la situation du transport de marchandises global, du transport de marchandises par rail et en particulier de Fret SNCF, compte tenu des enjeux posés par le Grenelle de l’environnement ? La période où vous avez exercé cette responsabilité est aussi celle où l’on commençait à faire un lien un peu plus systématique entre le fret ferroviaire et la décarbonation des transports dans le cadre des enjeux de transition écologique.

Comment appréhendiez-vous les enjeux de conformité des aides perçues par Fret SNCF au regard du droit de l’Union européenne ? Quels étaient vos échanges avec les dirigeants de la SNCF et des concurrents privés au sujet du fret ? Le sujet était-il abordé lors de vos rencontres avec la Commission européenne ou du conseil européen des ministres des transports ?

En tant que député européen, quelle est votre appréciation de la procédure ouverte par la Commission européenne à l’encontre de Fret SNCF ? Comment réagissent vos collègues roumains, italiens et allemands qui sont confrontés à des procédures plus ou moins analogues et avancées dans le domaine du fret ferroviaire ? Que pensez-vous de la solution de discontinuité retenue par le gouvernement français ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Thierry Mariani prête serment.)

M. Thierry Mariani, ancien ministre. Au risque de vous décevoir, j’ai été ministre des transports un peu moins de deux ans et j’ai succédé à M. Dominique Bussereau, qui est un spécialiste du ferroviaire. Il avait pris ce sujet à cœur tandis que le Gouvernement m’avait donné d’autres priorités.

Ma première mission a consisté à terminer la réforme des ports. Il y a eu cinq semaines de grève et c’est la période pendant laquelle on a transféré le personnel de quasi-fonctionnaires aux sociétés de manutention privées. Aujourd’hui, la situation des ports s’est tout de même redressée et ils sont désormais concurrentiels.

Ma deuxième priorité était le lancement de quatre lignes de TGV pour les voyageurs.

En 2011 a été ouvert à la concurrence interne le cabotage des autocars sur les lignes internationales. À l’époque, la SNCF défendait farouchement un certain nombre de lignes. Dix ans plus tard, on voit que les autocars se sont généralisés. Telle était la troisième priorité.

La quatrième était le service garanti dans l’aérien. Même si cela semble d’une autre époque, j’ai évité à mes successeurs de se retrouver avec 10 000 personnes s’entassant dans les aéroports. Désormais, comme vous le savez, un préavis individuel permet aux compagnies aériennes de prévenir les passagers afin d’éviter la loterie.

Le cinquième point était la relance du tunnel Lyon-Turin. Je pense qu’il sera important pour l’avenir du fret ferroviaire. À mon arrivée, il n’y avait pour ainsi dire plus d’accord avec les Italiens. C’est donc à mon initiative que des accords ont été signés le 30 janvier 2012. Ces derniers ont permis de relancer ce projet en revoyant notamment toutes les clés de financement.

Le fret ferroviaire n’était pas le sujet brûlant, d’autant plus que, de notoriété publique, c’était un peu « l’homme malade » du ministère des transports. Néanmoins, nous avions lancé les assises du ferroviaire pendant six mois afin de réformer ce secteur et l’ouvrir à la concurrence. Il y avait en l’occurrence un vrai spécialiste du transport le sénateur Francis Grignon, que je vous conseille d’auditionner parce qu’il a beaucoup travaillé sur le fret ferroviaire. Il a présidé un groupe de travail sur l’avenir du fret ferroviaire constitué en septembre 2009, conformément au souhait du président de la commission de l’économie et du développement durable du Sénat. Ce groupe travaillait en étroite relation avec nous. Son rapport a été rendu public en octobre 2010.

Prenant acte des résultats peu probants enregistrés par le fret ferroviaire lors des dernières années, notamment par l’activité fret de la SNCF, ce rapport constatait le déclin continu du fret ferroviaire en France depuis trente ans. Il révélait par ailleurs que l’avenir du fret ferroviaire était directement lié au monde routier. Il affirmait également que l’érosion des parts du marché du fret ferroviaire par rapport aux autres modes devait être endiguée en tirant profit notamment de la reprise économique constatée à l’époque dans le secteur des transports.

Dans le prolongement des pistes de progrès identifiées dans le cadre de l’engagement national pour le fret ferroviaire, ce rapport proposait trois grands axes de travail.

Premièrement, renforcer la qualité de service des opérateurs ferroviaires en rendant plus performants les corridors de fret afin de faire émerger un réseau ferroviaire européen compétitif, en substituant une logique de la demande au bénéfice des chargeurs à la logique de l’offre qui était privilégiée et en prévoyant que les utilisateurs du mode routier versent une compensation aux entreprises ferroviaires exploitant des lignes de fret de faible trafic, essentiellement de wagon isolé, dans une perspective d’aménagement du territoire.

Deuxièmement, le rapport préconisait d’améliorer l’organisation du système ferroviaire en garantissant l’indépendance de la direction et de la circulation ferroviaire au sein de la SNCF, en donnant la priorité aux embranchements et aux connexions avec les grands ports maritimes et le canal Seine-Nord Europe, en favorisant la création de voies de raccordement reliant le réseau ferré national et les sites d’entreprise, éventuellement par des subventions publiques, et en encourageant l’implantation des opérateurs ferroviaires de proximité.

Troisièmement, eu égard à l’engagement financier de l’État de 7 milliards d’euros dans le cadre de ce programme, il s’agissait de sanctuariser le financement de l’Agence de financement des infrastructures de transport (AFITF) en accélérant notamment la mise en place de la taxe poids lourds. En outre, la question du relèvement du montant des péages ferroviaires acquittés par les trains de marchandises pouvait être étudiée. C’étaient les préconisations de l’époque, mais les agendas électoraux ont fait qu’une autre majorité s’est installée et a choisi une autre politique.

Mes rapports avec M. Guillaume Pepy et les responsables de la SNCF étaient excellents. En revanche, ils étaient difficiles avec le responsable du fret de l’époque. Disons que M. Blayau avait des idées difficiles à remettre en cause.

Pour ce qui est du Parlement européen, je ne suis pas à la commission des transports. Néanmoins, je me suis un peu renseigné auprès de mes collègues. Si vous souhaitez connaître la position de la formation à laquelle j’appartiens, je vous conseille d’auditionner M. Philippe Olivier, notre spécialiste en la matière. Nous demandons l’application d’une clause de sauvegarde pour le marché du fret ferroviaire français, comme cela existe déjà pour le transport routier : le règlement européen du 25 octobre 1993 relatif à l’accès au marché du transport routier prévoit qu’en cas de perturbation grave du marché intérieur, un État a la possibilité de demander l’application de cette clause. En l’état actuel des choses, un tel dispositif n’existe pas pour le rail. Or, compte tenu des engagements climatiques de la France dans la réduction des émissions liées au transport imposée par Bruxelles, et vu le rôle stratégique du train dans le report modal, il est clair que si la France est en plus contrainte de se démunir de sa branche Fret SNCF, elle doit demander à Bruxelles l’aménagement d’une clause spécifique pour assurer la pérennité de son marché de fret ferroviaire. À notre avis, la France ne peut pas être perdante des deux côtés.

La deuxième proposition est la mise en place d’un moratoire visant à permettre à l’État d’organiser une nouvelle entité qui remplacera Fret SNCF et surtout de pérenniser la position de cette entité sur le marché concurrentiel européen. Ce moratoire doit permettre de laisser le temps à l’État de renégocier avec Bruxelles les conditions d’accès au marché de compagnies concurrentes qui exploiteront des lignes en France, en tenant compte du contexte conjoncturel et organisationnel du lancement de la nouvelle structure française.

Une jeune structure, même soutenue par l’État, peut mettre un certain temps avant d’être totalement opérationnelle. Elle sera dépendante dans les premiers temps de certains délais administratifs et légaux pouvant l’empêcher de fonctionner à plein immédiatement après son lancement. Je pense bien évidemment aux délais de certification, de mise aux normes, d’audit, etc. Face à elle, les concurrents étrangers du rail sont des entreprises historiques et institutionnelles dans le paysage ferroviaire européen. Ils sont installés économiquement et jouissent d’une certaine assise sur le marché. Il ne serait donc pas équitable d’opposer un jeune challenger français en phase de lancement à de pareils mastodontes sur le marché.

Notre troisième proposition consiste à mettre en place une clause miroir dans le dispositif concurrentiel imposé par la Commission européenne. Alors que la libéralisation du fret ferroviaire imposé par Bruxelles oblige la France à perdre des lignes en laissant 20 à 30 % de son activité de fret ferroviaire à des compagnies étrangères concurrentes, il faut pouvoir assurer à la France qu’elle pourra compenser en récupérant du trafic et des lignes de fret auprès des autres pays européens.

Comme vous l’aurez compris, le fret ferroviaire n’était pas la principale priorité à l’époque. Le drame du ministère des transports, c’est que les secteurs sont tellement nombreux qu’il y a des priorités partout.

M. le président David Valence. Dans mon introduction, j’ai souligné que le lien fait entre le développement du fret ferroviaire comme solution modale et la transition écologique n’était pas aussi systématique qu’aujourd’hui. En tout cas, c’était absolument évident dans les années 1990. Il a commencé à s’établir de manière un peu plus systématique à partir de 2009-2010, notamment dans le cadre de l'engagement national pour le fret ferroviaire. Le regard sur le fret a-t-il été initié par le sujet de la décarbonation des transports ? Ou alors, s’agissait-il plutôt de la volonté de rétablir des équilibres économiques dans ce qui était parfois considéré comme un « tracassin » ?

En tant qu’ancien ministre des transports, que pensez-vous des effets de la libéralisation du marché du fret ferroviaire sur la solution du fer pour les entreprises ? Peut-on considérer que l’introduction d’une concurrence intramodale, et non plus seulement intermodale telle qu’elle existait auparavant, a empêché une régression plus rapide ? Ou a-t-elle au contraire accéléré la régression de la part modale ? Ou n’y a-t-il eu aucun effet, si ce n’est un rôle de préservation ?

En ce qui concerne l’écoredevance ou l’écotaxe, qui a été abandonnée par les gouvernements suivants, comment regardait-on sa mise en place, qui était donnée pour acquise par l’ensemble de l’écosystème des transports au moment où vous étiez aux responsabilités ? Aviez-vous le sentiment que cela suscitait des espérances, du côté de Fret SNCF et des entreprises ferroviaires, quant à une forme de rétablissement d’une concurrence équitable entre la route et le rail ?

M. Thierry Mariani. J’ai été secrétaire d’État, puis ministre délégué, sous l’autorité de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Même si nos rapports professionnels étaient parfois un peu tendus, c’est vraiment la première ministre à avoir sincèrement pris en charge le sujet de la décarbonation. Je précise qu’elle avait la double casquette transports et environnement. Pour elle, c’était vraiment une priorité. Non pas que ce n’en fût pas une pour ses prédécesseurs, mais la prise de conscience scientifique, médiatique et politique s’est faite au moment où elle était ministre. La composante environnementale était son cheval de bataille permanent, à chacune de nos réunions.

Je pense que le rapport du sénateur Grignon était essentiellement technique. La priorité était de sauver l’activité de fret de la SNCF, et pas forcément les problèmes de réchauffement de la planète ou de décarbonation. Compte tenu de son profil, il était logique que l’axe de son rapport soit celui-ci.

Je ne suis pas convaincu que les réformes successives d’ouverture à la concurrence engagées par l’Union européenne aient entraîné beaucoup de progrès au niveau du fret ferroviaire. La question est de savoir si c’est la faute de l’Europe ou si c’est quelque chose d’inéluctable. On pourrait parler de la situation du Royaume-Uni, à l’époque où ce dernier était dans l’Union européenne.

En Allemagne, le secteur ferroviaire a été libéralisé depuis 2014. Toutefois, c’est l’État qui contrôle le réseau, est responsable des investissements et a repris à son compte la dette de la Deutsche Bahn. Cette dernière a perdu 25 % de ses parts de marché depuis l’ouverture à la concurrence. En Italie, de nouvelles sociétés de transport ferroviaire ont vu le jour à partir des années 2000. Un nouvel acteur privé italien a fait son apparition sur le marché en 2012. Le réseau ferré italien souffre lui aussi d’un investissement insuffisant. Lorsque je regarde le bilan de l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire, je ne pense pas qu’il soit concluant.

Est-ce dû à la réforme des structures ou est-ce parce que le trafic routier est devenu de plus en plus concurrentiel ? Je dirais que ce sont les deux. Aujourd’hui, si on regarde les coûts du transport routier, la libéralisation fait qu’on retrouve des entreprises de l’est de l’Europe qui proposent des conditions défiant toute concurrence. Le fret ferroviaire n’est malheureusement plus concurrentiel. En plus, on a bien souvent supprimé les accès directs aux entreprises. Si l’on ajoute la politique des flux tendus et le problème technique du remplissage des wagons, la solution semble être le transport routier. Même si on est bien loin de la décarbonation, c’est la solution qui a été adoptée par de nombreuses entreprises.

L’écotaxe avait été décidée par le gouvernement Sarkozy, dont j’étais ministre. Je précise qu’elle avait été votée à l’unanimité. Personne n’a vu venir la rébellion qui a entraîné son abandon après l’élection de François Hollande. Le dispositif était compliqué et je pense qu’il a été mal expliqué. Le paradoxe, c’est que ce mouvement a été initié en Bretagne, une zone qui était exonérée de la moitié de la taxe. Autrement dit, cela n’avait aucun sens.

Tout comme pour le mouvement des Gilets jaunes, il y a parfois une exaspération de l’opinion. En l’occurrence, le déclencheur a été cette écotaxe – qui, du reste, n’était pas payée par les voitures. À l’époque, j’étais député de l’opposition, mais je l’ai défendue jusqu’au bout. On racontait n’importe quoi ! Les automobilistes étaient persuadés qu’ils allaient la payer. La fin de l’histoire, c’est que ce projet a été abandonné.

C’est la troisième commission d’enquête à laquelle j’assiste depuis que j’ai quitté l’Assemblée nationale. La première portait sur l’écotaxe et les appels d’offres qui avaient été passés avant mon arrivée. En réalité, tout cela a été une catastrophe financière. C’était pourtant un espoir de ressources pour le fret ferroviaire. Les collectivités territoriales en attendaient également beaucoup pour la réfection des réseaux routiers. Je pense que l’écotaxe a fait les frais de l’impopularité du gouvernement de l’époque. Plus personne n’a depuis lors osé remettre ce dossier sur la table. Au-delà du coût, la France est désormais un des rares pays où les poids lourds étrangers continuent gentiment à passer sur des infrastructures sans y contribuer financièrement.

M. le président David Valence. En ce qui concerne la concurrence, les règles se sont appliquées de la même façon partout en Europe. Il se trouve qu’elles n’ont pas eu du tout les mêmes effets en Allemagne, en Autriche et en Belgique qu’en France, notamment sur le secteur du fret ferroviaire. Ces pays-là ont réussi à en limiter la décélération, voire à regagner de la part modale. La part modale du ferroviaire est à 30 % en Autriche. C’est donc plutôt en dynamique qu’en régression.

Il s’est donc passé quelque chose de spécifique en France, ce qui explique que la libéralisation n’ait pas produit les mêmes effets qu’ailleurs. Votre analyse de la préférence pour la route est très juste : les logisticiens n’ont plus forcément le réflexe du fer ou de la voie d’eau, même si cela commence un peu à changer. La responsabilité sociétale et environnementale des entreprises fait qu’elles s’interrogent sur d’autres solutions de transport. Les entreprises ferroviaires reconnaissent toutes qu’on n’est plus forcément au même stade du débat au sein des filières économiques qu’il y a encore dix ou quinze ans.

M. Thierry Mariani. La politique du zéro stock dans de très nombreuses entreprises est complètement antinomique avec le fret ferroviaire et très néfaste pour son développement.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous avez évoqué l’engagement national pour le fret ferroviaire, qui a débouché notamment sur un plan prévisionnel de 7 milliards d’euros. Il était censé se déployer sur la période 2010-2020. Vous êtes-vous interrogé à l’époque sur le caractère européen des huit axes de travail de ce plan ?

Sur ces huit axes, cinq sont orientés vers les grands trafics à l’échelle européenne. N’y avait-il pas là un déséquilibre par rapport aux projets d’engagements financiers sur le maillage territorial national, qui était déjà fragilisé, et un risque pour la relance du fret à l’échelle du transport national ? Par ailleurs, vous avez été témoin de la scission entre RFF et la SNCF. Pourriez-vous témoigner du caractère obsolète de la décision qui avait abouti à cette scission avec la loi de 1997 ?

M. Thierry Mariani. Qu’entendez-vous par « caractère obsolète » ?

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Nous avons entendu plusieurs témoignages indiquant que cette scission entre RFF et SNCF avait généré des situations pour le moins difficiles. Pourriez-vous témoigner des dernières années avant la réforme de 2014 ?

Vous dites avoir suivi tout particulièrement la question des ports. Compte tenu de la sous-utilisation du fret ferroviaire, la question de l’armature ferroviaire de nos grands ports français a-t-elle constitué une préoccupation à l’époque ? Elle figurait dans l’un des axes du plan d’engagement pour le fret ferroviaire, mais a-t-elle pu se déployer suffisamment et dans de bonnes conditions ? Visiblement, ce n’est pas le cas puisqu’on dresse encore aujourd’hui un bilan assez pauvre de l’utilisation du fret ferroviaire au niveau de nos grands ports maritimes.

Vous avez exposé la position de votre groupe au Parlement européen sur le plan de discontinuité, qui est étayée par trois propositions. La clause de sauvegarde pour le fret français serait en quelque sorte l’équivalent de ce qui existe au niveau routier. Vous recommandez un moratoire afin de réunir les conditions de manière apaisée et plus posée, ainsi que la mise en place d’une nouvelle entité dans le contexte actuel de concurrence avec les autres acteurs sur le terrain. Votre dernière proposition est la mise en place d’une clause miroir permettant à cette nouvelle entité de se déployer à l’échelle des autres pays européens. Pourriez-vous préciser ces trois propositions au regard de la mise en œuvre de l’actuel plan de discontinuité, si cela vous est possible ?

M. Thierry Mariani. Sur votre dernière question, étant donné que le Parlement européen est un cauchemar en termes de réglementation, je vous conseille de vous adresser à un véritable spécialiste, ce que je ne suis pas.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Pourriez-vous nous faire une communication écrite sur ces trois propositions ?

M. Thierry Mariani. Oui, je pourrai vous le transmettre par écrit.

M. Thierry Mariani. Les sept grands ports nationaux étaient l’objet de la septième proposition des huit axes de l’engagement national pour le fret ferroviaire. C’était inscrit dans les plans, mais j’ignore si cela a été appliqué. Pour ma part, je me suis plutôt occupé des problèmes de manutention, de grève et de statut. Néanmoins, nous avions bien mentionné la question de l’accès aux ports. Il n’y a pas de développement du fret ferroviaire si l’intermodalité n’est pas prévue à l’arrivée dans les ports.

La décision sur la scission était-elle obsolète ? En tout cas, je constate qu’elle a créé plus de problèmes qu’elle n’en a résolus. Il y avait des réunions en permanence entre M. Guillaume Pepy et le responsable du fret. La frontière entre les deux n’était pas claire. Chacun se renvoyait la patate chaude, notamment sur les problèmes de signalisation. Ça n’a donc véritablement jamais fonctionné. C’était toujours quelque chose d’assez théorique.

En ce qui concerne l’engagement national pour le fret ferroviaire, j’étais alors en discussion avec Siim Kallas, le commissaire européen aux transports de l’époque. Il s’agissait notamment du réseau transeuropéen de transport (RTE-T). Nous nous sommes battus pour que la France ne soit pas oubliée et nous avons obtenu satisfaction sur à peu près tout ce nous souhaitions. Pour autant, comme bien souvent à Bruxelles, cela reste de grands projets.

Nous avions bien conscience des axes européens dans lesquels nous devions nous inscrire. La priorité du développement des autoroutes ferroviaires avait été inscrite, notamment l’axe Perpignan-Luxembourg. Il y avait également une grande réflexion sur les lignes maritimes entre l’Italie, la France et l’Espagne. En fait, même si la dimension européenne était prise en compte, cela constituait davantage une annexe qu’une priorité.

M. le président David Valence. Vous venez d’évoquer les contacts et les échanges que vous aviez avec l’Union européenne, et en particulier le commissaire européen aux transports. Les plans de redressement de Fret SNCF avaient été lancés en réponse à la situation de 2005. Aviez-vous eu des alertes sur le caractère potentiellement discutable au regard du droit européen des aides publiques qui étaient versées par le groupe public ferroviaire à Fret SNCF pour la renflouer ?

M. Thierry Mariani. Nous passions notre temps à répondre régulièrement à des questionnaires. On trouvait toujours les justifications nécessaires. Néanmoins, il est vrai que cela faisait partie des questions récurrentes qui nous étaient adressées par le commissaire aux transports. Pour autant, pour en avoir discuté avec eux, j’avais l’impression que c’était la situation de beaucoup de mes collègues au niveau européen. La France n’était pas une exception.

En plus, le commissaire européen aux transports étant alors originaire d’un pays balte dont la superficie ne se prête pas à un tel développement, c’était pour lui une obsession alors que nous essayions en permanence de freiner les choses avec mes collègues italien, allemand et espagnol en lui expliquant que la transition ne pouvait pas se faire en jouant purement et simplement les règles du libéralisme.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous avez évoqué les deux priorités qui se côtoyaient. Vous avez mentionné le souci permanent de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet quant à la décarbonation, notamment dans le secteur des transports, et une priorité beaucoup plus pragmatique de vos collègues européens et de vous-même sur la sauvegarde du fret. Comment les arbitrages ont-ils pu progresser dans ces circonstances ? On était alors dans le contexte de l’écotaxe à venir.

Aujourd’hui, nous nous trouvons un peu dans les mêmes difficultés. La question climatique est de plus en plus prégnante. En même temps, on se demande comment il pourrait y avoir une alternative au tout-routier. La question que vous vous étiez posée à l’époque se pose toujours actuellement. Il y a à la fois un enjeu écologique majeur et un enjeu économique très concret au niveau des entreprises. Comment avez-vous vécu ces difficultés théoriques et pratiques que nous vivons encore aujourd’hui ?

M. Thierry Mariani. À l’époque, nous étions beaucoup plus optimistes. Il y avait une forme d’angélisme de la croissance verte, qui allait tout résoudre et apporter de nouvelles recettes. Il ne faut pas oublier que nous étions à un an et demi de l’échéance présidentielle. Or les premières années d’un mandat sont faites pour lancer des réformes et les autres pour essayer de ne pas perdre l’élection suivante, quel que soit le gouvernement.

Dans les faits, on était plus dans une forme de lyrisme que de solution pratique. Nathalie Kosciusko-Morizet a défendu l’écotaxe avec beaucoup de courage. Au départ, ce n’était pas évident. Tout le monde attendait l’arrivée de l’écotaxe, qui allait inciter au report modal. Je dirais que nous étions dans une forme d’illusion où la lutte contre le réchauffement climatique allait générer une autre économie et une autre croissance.

Aujourd’hui, dans un pays tel que la France, le transport routier semble malheureusement de plus en plus indispensable. Au niveau européen, on se heurte aussi par moments à des pays devenus ultralibéraux parce qu’ils ont connu la période communiste. Il est très intéressant de regarder le parcours de ces responsables qui ont été éduqués aux États-Unis et ne sont pas forcément confrontés aux problématiques d’un pays de plus grande superficie ou de transit. Pour reprendre l’exemple de l’Estonie, le transit est assez limité.

À cette époque, je pense qu’on a complètement sous-estimé les conséquences. Néanmoins, je ne parlerais pas de sous-estimation coupable parce que nous étions vraiment au tout début. C’est sous le gouvernement de Nicolas Sarkozy que le ministère de l’environnement a englobé pour la première fois le logement et le transport. Il ne faisait pas partie jusqu’alors des ministères de premier rang.

Au niveau européen, lors des discussions avec la Commission, je pense que nous étions beaucoup plus attachés à des problèmes d’ouverture du marché, de fin de l’étatisme, etc. Les questions climatiques et de protection de la nature apparaissaient en filigrane, mais elles constituaient davantage des figures imposées que la préoccupation principale. Aujourd’hui, les priorités ont changé.

32. Audition, ouverte à la presse, de M. Thierry Coquil, directeur général des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM, ministère de la transition écologique) (16 octobre 2023)

M. le président David Valence. Monsieur le directeur général, je vous remercie de vous être rendu disponible pour cette audition. Nous n’avons pas encore eu l’occasion d’entendre l’administration qui est le plus directement concernée par les sujets que nous abordons. Je précise que nous auditionnerons également vos prédécesseurs MM. Marc Papinutti et François Poupard.

Nos questions à vous porteront à la fois sur le volume d’aides publiques aujourd’hui mobilisées pour soutenir la solution modale du train pour le transport de marchandises ; sur l’efficacité de ces aides mobilisées dans le cadre de la stratégie nationale de développement du fret ferroviaire ; sur la mobilisation de SNCF Réseau sur l’enjeu des circulations de fret, dont les prix de péage sont inférieurs à ce que lui rapportent les péages voyageurs ; et sur la solution de discontinuité, dont une ancienne directrice de Fret SNCF nous a indiqué qu’elle avait déjà été envisagée par un rapport du cabinet McKinsey commandé par votre administration en 2019.

Nous aurons également des questions sur les échanges que vous pouvez avoir avec le secrétariat général des affaires européennes, la représentation française à Bruxelles et la Commission européenne sur cette solution de discontinuité qui vise à éviter à l’entité qui succédera à Fret SNCF de faire l’objet de poursuites visant à recouvrer les 5,3 milliards d’euros.

Je précise que vous êtes en poste depuis un an. Mais vous êtes bien évidemment la voix de votre administration et nous espérons que votre regard sera aussi marqué par la continuité.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Thierry Coquil prête serment.)

M. Thierry Coquil, directeur général des infrastructures, des transports et des mobilités. Merci d’avoir bien voulu m’entendre sur un sujet aussi important et difficile. Il est important pour l’avenir du fret en France. Fret SNCF est bien évidemment un opérateur clé du secteur. Dans un contexte de transition écologique souhaitée et attendue, c’est bien évidemment un enjeu majeur. Il est important pour ses salariés, dont on comprend toutes les difficultés, mais aussi pour toutes les entreprises qui sont ses clientes et qui ont aujourd’hui besoin d’un service dont il s’agit d’assurer la continuité.

C’est un moment qui est difficile parce que la solution de discontinuité qui est en train de se mettre en place constitue un choc. Cette véritable inflexion va imposer beaucoup de transformations et, au-delà, beaucoup d’émotions. Nous sommes de surcroît dans un moment de ralentissement de l’activité économique. Ce n’est donc pas le moment le plus facile pour mener cette opération.

Le trafic de marchandises est plutôt orienté à la baisse. Dans ces moments-là, le secteur ferroviaire est toujours très concurrencé par les services de transport routier, qui ont des coûts fixes moins importants et peuvent être très agressifs en termes de coûts et de services. Les questions d’énergie ont également induit des difficultés ces derniers mois. J’ajoute que les épisodes de grève du début d’année ont affecté le secteur ferroviaire, sans oublier l’éboulement de la Maurienne, qui nous bloque pour aller vers l’Italie. Ce n’est donc pas le contexte le plus aisé pour mener cette transformation.

Pour nous, le fret ferroviaire et le ferroviaire en général sont l’armature des transports du futur. Le Gouvernement l’a clairement affirmé et c’est ce qui est en train d’être mis en place avec conviction et détermination. C’est un objectif majeur de la planification écologique telle que la décline le plan d’avenir pour les transports décidé par la Première ministre. C’est plus que crédible compte tenu du développement du trafic de passagers. Le vrai enjeu est que cela devienne une réalité crédible pour le fret, où il s’agit davantage d’une projection que d’une réalité aujourd’hui.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et jusqu’aux années 1980, le fret ferroviaire représentait 70 % du transport de marchandises. Sa part est ensuite passée à 20 % dans les années 1990. Depuis 2005, il ne représente plus que 10 %. De vraies crises ont affecté ce secteur, qui est très déficitaire depuis le tournant des années 2000. Il stagne depuis 2010 malgré tout un ensemble de plans sur lesquels vous avez dû revenir au cours de vos différentes auditions.

Ces différents plans, qui ont été plus ou moins mis en œuvre, n’ont pas permis le relèvement du secteur. L’ensemble des dispositifs d’aide n’avait pas été mis en place comme aujourd’hui. La restructuration du secteur elle-même n’avait pas été menée. Depuis 2010, un cadre beaucoup plus incitatif a progressivement été mis en place. Par ailleurs, l’entreprise Fret SNCF s’est profondément restructurée. L’outil industriel a été redimensionné. Il correspond beaucoup mieux au trafic actuel, ce qui devrait lui permettre de repartir sur une base plus solide. Au tournant de l’an 2000, les actifs de Fret SNCF étaient deux à trois fois plus importants qu’aujourd’hui.

Il en est de même du nombre d’employés, qui a lui aussi été réduit. La libéralisation intervenue en 2007 n’a pas été le déclencheur des difficultés : ces dernières lui ont préexisté. Au niveau européen, la libéralisation a été conçue comme un outil pour répondre à la chute du fret ferroviaire. Au cours des vingt années précédant la libéralisation, le trafic en camion a été multiplié par deux à l’échelle européenne tandis que le fret ferroviaire a été divisé par deux.

Aujourd’hui, nous en sommes à l’étape de la préparation de la discontinuité. Depuis cinq ans, nous avons posé un cadre de développement du fret ferroviaire qui n’existait pas jusqu’à présent, avec tout un ensemble d’aides et une stratégie qui se veut complète, la stratégie nationale de développement du fret ferroviaire. Son premier atout est d’avoir été co-construite avec tous les acteurs, qui sont par conséquent concernés par l’ensemble des aides. Le fait qu’ils soient solides nous met à l’abri des difficultés qu’on a pu connaître.

Cette stratégie est structurée autour de quatre axes. En ce qui concerne le modèle financier, un ensemble d’aides a été mis en place, tant pour réduire les péages que pour augmenter le transport combiné. Il y a également des aides pour le démarrage de lignes et le wagon isolé. Elles sont extrêmement importantes pour la suite de l’activité de Fret SNCF, qui va en partie se réduire sur ce champ. Pour autant, il restera des trains massifs dits complets.

Le deuxième champ concerne tout ce qui a trait à la qualité de service, avec tout un travail sur les procédures de commandes, les sillons, la digitalisation des services et les relations avec le gestionnaire d’infrastructure. Le troisième champ concerne le développement des infrastructures, qui constitue un axe extrêmement important et sur lequel beaucoup de financements ont été prévus. Dans le cadre du plan de relance, 500 millions d’euros ont déjà été mis en place. Des contrats de plan État-région (CPER) très ambitieux ont été négociés.

Le quatrième axe, qui n’est pas strictement dans la stratégie à proprement parler, n’en est pas moins important. Il s’agit du travail que nous sommes en train de mener sur le lien avec les ports et les axes fluviaux. En fait, c’est une stratégie de développement des transports massifs par axe qui concerne tout un ensemble d’opérations qui dépassent le champ du fret ferroviaire. Un certain nombre d’actions menées y contribuent – je pense notamment au contournement de Lyon et à l’axe Lyon-Turin.

L’action fondamentale est sans doute la régénération du réseau ferroviaire : il n’y aura de fret ferroviaire que si le réseau est en bon état. Si l’on construit l’attribution de capacités de façon solide, un travail technique autour des plateformes dites de services et d’infrastructure doit être mené afin de mieux allouer les sillons et veiller à ce que le fret ferroviaire ait les capacités nécessaires. Nous sommes convaincus que ce plan global va nous permettre de relever le défi du ferroviaire.

Concernant la question de la discontinuité, je n’en ai pas vécu la genèse. À mon arrivée, j’ai repris le fil de ce travail qui remonte à 2017, voire un peu avant. Tout cela a abouti à une décision qui a été prise au mois de mai. C’est certainement la moins mauvaise des décisions qui pouvaient être prises. D’autres scénarios, notamment ceux qui consistaient à attendre de voir ce qui se passe, étaient une forme de roulette russe en allant au-devant d’une catastrophe annoncée. Lorsque la commission ouvre une procédure, c’est que sa conviction est plus que faite quant à son issue. La solution de discontinuité relève d’un choix raisonné, réfléchi et mesuré.

C’est un compromis qui nous semble être le moins mauvais. Il garantit que Fret SNCF ne soit pas privatisé, que le périmètre des flux qui lui sont retirés soit limité, que les salariés soient accompagnés et que la viabilité des deux entreprises qui vont en ressortir soit réelle. Il reste maintenant à accompagner tout cela. C’est ce que nous faisons au quotidien. Il s’agit de préserver une continuité afin qu’il n’y ait pas de perte ou de report vers le transport routier parmi ces vingt-trois flux, et plus généralement de se préparer à cette transformation, qui comporte beaucoup d’étapes, y compris sur le plan social.

M. le président David Valence. Quels sont, selon vos évaluations, le volume et l’évolution des aides publiques dévolues au secteur du fret ferroviaire et à la solution du fer pour le transport de marchandises ces dernières années, avant et après 2021 ? Par ailleurs, vous venez d’indiquer que l’étude de la solution de discontinuité remontait à 2017, voire avant. Pourriez-vous étayer cette affirmation en nous disant à quel niveau se situait cette réflexion ? S’agissait-il uniquement d’un niveau administratif ou pouvait-il en être fait information auprès des responsables politiques ?

Dans la solution de discontinuité qui a été retenue et annoncée par le ministre en mai 2023, quelle part prenez-vous dans les discussions sur les vingt-trois flux qui vont devoir être cédés par Fret SNCF et quelle est celle des chargeurs en recherche d’entreprises ferroviaires alternatives pour transporter leurs marchandises ? Comment évaluez-vous la perspective d’une reprise effective de ces flux, et selon quelle temporalité, par des entreprises ferroviaires alternatives à Fret SNCF ?

Enfin, vous avez cité l’éboulement de la Maurienne et ses conséquences à la fois sur les services voyageurs et marchandises. Au-delà des effets du changement climatique, ne voyez-vous pas dans cet éboulement une traduction très simple du mauvais état de notre infrastructure ? Je rappelle que les ouvrages en terre sont une composante de l’infrastructure. C’est généralement la moins bien connue par SNCF réseau.

L’éboulement de tout élément qui surplombe une voie ferrée peut normalement s’anticiper. C’est un accident qui n’a rien d’atypique. La menace des effondrements de talus concerne en particulier des voies sur lesquelles on a sous-investi. J’ai d’autres exemples en tête. N’est-ce pas avant tout un problème d’entretien des infrastructures et de méconnaissance du patrimoine ferroviaire qui a provoqué cet accident ?

M. Thierry Coquil. Les aides publiques sont de l’ordre de 330 millions d’euros aujourd’hui. Elles s’élevaient à 130 millions d’euros avant la mise en place de la stratégie nationale de développement du fret ferroviaire. La hausse correspond notamment à la compensation du fret additionnel. Jusqu’à présent, on ne finançait que l’écart entre la redevance de circulation et le coût marginal des trains de fret supplémentaires, ce qui laissait une part de plus de 60 % aux entreprises de fret. Dans le cadre de la stratégie nationale, on a augmenté significativement la part des péages prise en charge par l’État. Les entreprises ne paient plus qu’environ 30 % du coût des péages. Le montant des aides a augmenté de 65 millions d’euros pour passer d’une centaine de millions à 165 millions d’euros.

M. le président David Valence. Nous parlons bien d’une compensation pour les entreprises ferroviaires, qui utilisent le réseau et qui répercutent ensuite les coûts des péages sur les chargeurs. Il s’agit de faire en sorte que la solution du fer soit plus attractive qu’elle ne le serait par le mécanisme des péages classiques. Existe-t-il une compensation à SNCF Réseau sur le différentiel entre les péages fret et les péages voyageurs ? Pour SNCF Réseau, il est structurellement beaucoup moins intéressant sur le plan économique de faire de la circulation de marchandises plutôt que de la circulation de voyageurs.

M. Thierry Coquil. SNCF Réseau ne perçoit pas d’aides spécifiques. Aujourd’hui, ces péages sont tout à fait intéressants pour le fret. Ils s’élèvent à 1,29 euro par train-kilomètre contre 1,48 euro au niveau européen. Si nos péages sont généralement plutôt chers, ce n’est plus le cas désormais compte tenu de ces aides pour le fret. Mais cela pose par ailleurs la question du financement de SNCF Réseau et de la régénération du réseau, qui n’est pas traitée de manière segmentée entre chacune des activités.

Le deuxième bloc d’aides concerne le transport combiné. En la matière, les aides dites « à la pince » sont passées de 27 à 47 millions d’euros. Elles visent les opérations de manutention pour charger les caisses mobiles, les conteneurs et les semi-remorques sur les trains.

Le troisième type d’aides concerne le wagon isolé. Quelque 70 millions d’euros ont été mis en place. Il y a également des aides au démarrage de services d’autoroute ferroviaire pour un montant de 15 millions d’euros. Le total s’élève à 300 millions d’euros.

Lors de l’annonce de la solution de discontinuité, M. Clément Beaune a ajouté que les aides au transport combiné seraient relevées de 30 millions d’euros pour passer de 70 à 100 millions d’euros en 2025, avec un maintien jusqu’à 2030. Cela représente donc 330 millions d’euros d’aides mobilisables à l’horizon 2025. Des plafonds sont prévus pour les aides aux péages en fonction de l’activité. Les aides font l’objet d’une prévision annuelle, mais la mobilisation concrète est constatée en fin d’année. Je tiens bien évidemment ces chiffres à votre disposition.

M. le président David Valence. Quel est le niveau de sollicitation de ces crédits par rapport au niveau annoncé ?

M. Thierry Coquil. En 2019, les aides aux péages s’élevaient à 98 millions d’euros. Elles sont passées à 89 millions d’euros en 2020, à 118 millions en 2021 et à 119 millions en 2022. La prévision pour l’année 2023 est de 126 millions d’euros. Cela progresse, mais tout dépend du montant des dépenses. Au total, l’effort qui consiste à passer de 130 à 330 millions d’euros est tout à fait important. De plus, il concerne tous les transporteurs, si bien que le cadre n’est pas contestable. On a changé logique par rapport à ce qui existait auparavant. Au lieu d’aider Fret SNCF, on aide des activités. C’est donc beaucoup plus stable.

La question de la discontinuité est apparue bien avant 2020 et 2021. Il y a eu des plaintes. En réalité, dès 2015, chacun avait compris qu’on allait rencontrer des difficultés. L’Autorité de régulation des transports (ART) avait refusé de valider le référentiel comptable. Un cadre a été mis en place en 2005 et une première transformation du groupe est intervenue à cette époque-là. La Commission européenne a donné un accord sur des aides à la restructuration. La dette s’élevait à 1,5 milliard d’euros. Elle a été en partie reprise par la SNCF et par l’État, à raison de 700 millions et 800 millions d’euros respectivement.

Le plan de restructuration de 2005, qui précédait l’ouverture à la concurrence, avait pour condition qu’il n’y ait plus d’aides d’État. Chacun espérait que cette restructuration contribue à remettre tout le système à flot. D’ailleurs, c’est là qu’a débuté la restructuration technique dont je parlais tout à l’heure. L’offre du wagon isolé a été réorganisée et limitée. Il y avait auparavant une offre sur mesure pour un certain nombre de trains spécifiques.

À partir de 2007, la SNCF a dû refaire des avances de trésorerie à Fret SNCF. L’Autorité de régulation des transports a commencé à poser des questions sur le référentiel comptable dès 2015. Une plainte de l’Association européenne du fret ferroviaire (ERFA) est intervenue en 2016, ce qui a constitué un premier coup de semonce. En 2017, il a été décidé de valider les règles comptables, qui ont été clarifiées au niveau de l’ART.

Une première notification a été faite aux autorités françaises. Les pouvoirs publics au plus haut niveau étaient donc tout à fait informés de ce qui se passait. La France a alors tenté de convaincre la Commission que la SNCF avait agi en investisseur avisé et que la dette qui avait été reprise par SNCF holding était bien identifiée dans ses contours et suivie comme une dette spécifique rattachée à Fret SNCF. L’EPIC SNCF portait l’argument que tout cela allait dans le sens de l’intérêt environnemental, qui était défendu par les textes européens.

Une nouvelle plainte est intervenue en 2018, ce qui a donné lieu à une deuxième notification des autorités françaises (NAF). C’était l’époque du nouveau pacte ferroviaire, avec la recapitalisation de Fret SNCF et tout le débat sur le port de la dette. Pour répondre à votre question, bien avant 2019 ou 2020, il y a eu une prise de conscience et un traitement administratif et politique de ce sujet, qui inquiétait bien évidemment au plus haut niveau.

L’étude du cabinet McKinsey de 2020 apparaît à un moment où il y a eu une nouvelle plainte. Le retour de la Commission laissait entendre que la transformation du groupe SNCF et la filialisation ne suffiraient pas à effacer le fait qu’elle avait reçu des financements pendant une dizaine d’années et que sa dette avait été reprise. Il est donc normal que l’État ait souhaité se doter d’une étude pour comprendre cette solution de discontinuité dont la Commission lui parlait. La Société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM) avait déjà eu à connaître un traitement similaire. Il était assez logique de regarder les scénarios qui pouvaient apparaître.

M. le président David Valence. Vous avez fait mention de l’ART et de certains de ses avis au regard du droit de la concurrence. Cela semble être un détail puisque le droit français inclut, sur ces dispositions-là, une transcription du droit européen. Néanmoins, l’ART ne se prononce que sur la conformité aux règles du droit français et n’a aucune compétence pour le faire au regard du droit européen. Il est important de le préciser puisque ce n’est pas exactement le même registre de règles de droit public en vigueur.

M. Thierry Coquil. En ce qui concerne les vingt-trois services dédiés que Fret SNCF doit transférer, nous suivons le processus de manière très attentive. Lors du premier cycle, les clients avaient jusqu’au 30 septembre pour indiquer s’ils rencontraient des problèmes pour confier ces flux à un autre opérateur au 1er janvier 2024. Parmi les vingt-trois, quatorze ont demandé une prolongation jusqu’au 30 juin 2024. Ce n’est pas vraiment une surprise puisque la SNCF leur en avait fait l’annonce au mois d’août et que le délai était donc extrêmement court pour trouver un autre opérateur. DB Cargo en a repris l’essentiel.

Il y a également des flux qui n’ont pas été repris et qui ne le seront pas : ils sont suspendus par manque de pertinence économique. Dans un contexte général de baisse de l’activité de transport et de plus forte concurrence du transport routier, cela n’a pas forcément de lien direct avec la mise en place de la discontinuité. Ce sont tout simplement des flux qui n’étaient plus rentables ou, en tout cas, qui ne le sont pas aujourd’hui.

M. le président David Valence. En fait, ce sont des flux qui ne circulent plus depuis un certain temps. Par conséquent, à l’heure où nous parlons, il y aurait plutôt vingt ou vingt et un flux que vingt-trois.

M. Thierry Coquil. Ce sont en effet vingt et un flux. Un appel à manifestation d’intérêt (AMI) a notamment été lancé pour essayer de relancer Perpignan-Rungis, mais il est pour l’instant infructueux. À ce stade, nous imaginons deux solutions pour résoudre le problème, soit une prolongation, soit un passage à un autre régime, à savoir la délégation de service public (DSP).

ArcelorMittal demande une prolongation de son flux jusqu’en 2025. Nous avons contribué aux réunions qui se tiennent avec les chargeurs et les autres entreprises afin d’accompagner le transfert de ces flux. Nous allons bien évidemment continuer à le faire pour chercher des solutions, même si cela devait aboutir à la mise en place d’autres régimes.

En l’occurrence, le flux Perpignan-Rungis est particulièrement compliqué. Il est prévu par ailleurs des travaux de la SEMARIS pour la mise en place d’un terminal combiné. Dans les faits, une modification du flux va intervenir pour passer en transport combiné ; et non en train à chargement latéral comme c’est le cas aujourd’hui. Il faut réussir à combiner tous ces éléments avec une opération industrielle en parallèle. Bien que ce soit complexe, nous sommes déterminés à assurer la continuité de cette liaison.

Je ne crois pas que l’on puisse dire que l’éboulement est le signe du mauvais état des infrastructures, même s’il est évident que cela constitue un sujet de préoccupation. Il faudrait consulter les données de la SNCF et les différents indicateurs qui caractérisent l’état des infrastructures pour voir si la ligne de la Maurienne était considérée comme étant en mauvais état. Je sais que cette falaise était suivie depuis très longtemps. D’importants travaux d’infrastructures ont été réalisés. Des purges sont effectuées et des capteurs ont été mis en place depuis un certain nombre d’années. Manifestement, la SNCF pensait être à l’abri. D’ailleurs, la ligne ferroviaire a été protégée. La galerie, renforcée par des travaux menés cet été, a rempli son rôle de pare-bloc.

Pour autant, personne n’aurait imaginé qu’autant de matériaux puissent tomber du haut de cette falaise, qui est pourtant suivie par un dispositif de laser au top de la technologie. Ces moyens de modélisation et ce travail de monitorage ont permis de faire en sorte qu’il n’y ait pas d’accident humain. La circulation des véhicules a été interrompue une demi-heure avant. C’est à saluer. Plutôt que de conclure à un quelconque manque de suivi, je pense que c’est plutôt un bon exemple de la modestie que nous devons garder face à la nature.

M. le président David Valence. Tout comme un ouvrage en terre, une falaise fait partie intégrante de l’infrastructure. Ce n’est pas simplement un élément naturel qui n’a rien à voir avec la voie ferrée. Je veux bien faire crédit à SNCF Réseau d’un suivi particulièrement poussé, il n’en reste pas moins que les ouvrages en terre constituent un point faible majeur, au même titre que la signalisation, en termes d’infrastructures. Il est fort probable que ce ne sera pas le seul éboulement de talus ou de falaise à se produire sur des voies ferrées en France dans les années à venir. Or ce n’est jamais une dimension à laquelle on pense lorsqu’on parle de l’infrastructure ferroviaire.

M. Thierry Coquil. Pour être tout à fait précis, il ne s’agit pas d’un ouvrage en terre. En l’occurrence, c’est une falaise qui surplombe une voie ferrée. Cela n’a été construit ni par la SNCF ni par l’État routier. Qui est responsable de cette falaise ? Selon le code civil, la compétence est celle de la commune. Bien évidemment, cette dernière est dans l’incapacité de l’exercer. Une route, la RN4, est juste en dessous. La SNCF et l’État routier ont fait des travaux de confortement. C’est plutôt le département qui supportait le risque majeur sur la zone puisque la SNCF s’estimait protégée par la galerie. Elle n’imaginait pas que l’éboulement pourrait déborder. Le département, qui se sentait le plus concerné, est aujourd’hui chef de file dans le suivi de cette falaise.

En revanche, vous avez tout à fait raison sur le fait que les ouvrages en terre sont un point de fragilité. Et, comme dans le cas de la falaise, il est très difficile d’en modéliser l’évolution. Il suffit qu’une poche se forme à l’intérieur pour que les choses évoluent d’une manière qui n’avait pas été anticipée. Bien évidemment, nous n’avons pas monitoré tous les ouvrages en terre plus ou moins importants du réseau SNCF, mais il s’agit d’un enjeu majeur.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. On parle d’aides au wagon isolé. Pour autant, on est loin du wagon isolé des années 2000. Pourriez-vous nous donner le seuil du coupon à partir duquel cette aide se déclenche ? La stratégie nationale met tout particulièrement l’accent sur la régénération des dessertes d’installation terminale embranchées (ITE). Le dépassement de ce seuil a-t-il été pris en compte pour revenir à terme à une desserte de wagon isolé stricto sensu, dans le cadre de la réindustrialisation qui se fera aussi via les PME ?

Au sujet de la stratégie nationale, vous avez parlé de « développement », mais les 4 milliards d’euros portent sur la régénération du réseau. Même si elle peut contribuer au réinvestissement dans les infrastructures, cela reste néanmoins de la régénération. Pourriez-vous nous communiquer la mise en œuvre précise des soixante-douze actions de la stratégie nationale au cours des années 2021 et 2022 ?

Avez-vous été en mesure de faire une analyse juridique et surtout économique du plan de discontinuité ? Certaines analyses montrent une perte nette de 10 points de productivité lors du passage de l’ancienne à la nouvelle entité. Cela pourrait compromettre la viabilité de la nouvelle entreprise, notamment dans le contexte de ralentissement économique à l’échelle européenne et de crise de l’énergie que vous avez souligné.

Vingt et un flux seraient repris tandis que deux autres seraient suspendus pour manque de rentabilité. Avez-vous le calendrier de l’interruption de ces deux flux ? DB Cargo en a repris neuf. Est-ce que Lineas prévoit également la reprise de certains flux ? Vous nous avez indiqué que quatorze d’entre eux bénéficient d’un sursis de six mois. Avez-vous des inquiétudes quant à ce qui pourrait advenir de certains d’entre eux, notamment ceux qui pourraient relever d’un montage aussi complexe que le flux Perpignan-Rungis ?

M. Thierry Coquil. Il n’y a pas de seuil, mais je préférerais laisser M. Vincent Ferstler, chef du bureau du fret ferroviaire et du transport combiné, s’exprimer sur ce point.

(M. Vincent Ferstler prête serment.)

M. Vincent Ferstler, chef du bureau du fret ferroviaire et du transport combiné (DGITM). Il n’y a pas de seuil en termes de nombre de wagons dans les coupons aidés au titre de l’aide au wagon isolé. Cela avait fait l’objet de discussions avec les opérateurs lors de la mise en place de l’aide. Il doit s’agir de coupons réorganisés et retriés à partir de trains complets intertriages. Cette aide a donc vocation à aider des dessertes fines qui ne sont pas des trains complets.

M. Thierry Coquil. Je comprends aussi qu’il n’y a pas de plafonnement des aides aux péages en contrepartie des autres aides qui sont données.

Par ailleurs, les 4 milliards d’euros ne concernent pas uniquement la régénération. Ils concernent également la modernisation, notamment avec l’automatisation des tris. Au-delà de ce montant, il y a beaucoup d’investissements de développement au niveau du réseau national. Le contournement ferroviaire lyonnais participe du développement. Il en va de même pour la liaison Lyon-Turin et la nouvelle ligne Montpellier-Perpignan.

En ce qui concerne l’avancement de la stratégie nationale du fret ferroviaire, 54 % de l’ensemble des mesures étaient mises en place au mois de septembre, pour 44 % en début d’année. Nous pourrons vous transmettre la liste des soixante-douze mesures afin que vous puissiez suivre leur avancement. Un certain nombre de ces mesures ont d’ores et déjà été identifiées comme étant difficiles à mettre en œuvre ou caduques. Des comités de pilotage se tiennent deux fois par an. C’est l’occasion de rediscuter des mesures afin de vérifier leur pertinence ou, le cas échéant, de les remettre en question.

En ce qui concerne notre analyse économique du plan de discontinuité, je ne saurais pas répondre précisément à cette question. Je n’ai pas eu d’éléments qui me permettraient de me prononcer. Quoi qu’il en soit, sous réserve de la mise en place des aides renforcées de 30 millions d’euros sur le wagon isolé, la direction de Fret SNCF considère aujourd’hui que cette activité aura effectivement une pertinence économique. Ce sera un paramètre d’équilibrage du secteur.

Pour autant, une réorganisation de ce type représente forcément un coût. Un des points essentiels de la réforme est d’avoir réussi à maintenir l’intégrité du savoir-faire et de l’organisation en réseau pour les trains mutualisés. Il s’agit vraiment d’une organisation nationale. Seul Fret SNCF est capable de le faire en France.

Un des scénarios de l’étude McKinsey consistait à sortir tous les trains complets des entreprises de la SNCF. Cette solution aurait été bien plus préjudiciable puisque le savoir-faire de la SNCF est de faire tourner son parc de locomotives et de conducteurs avec des trains à prendre dans différents endroits et qui sont assemblés dans différentes conditions. Si l’on avait découpé ce savoir-faire complexe à l’échelle nationale en l’empêchant de faire parfois des trains complets, ça aurait vraiment désoptimisé les choses.

Dans la négociation, le choix qui a été fait de ne sortir que les trains dédiés qui avaient des unités de production identifiables était de loin la solution la moins désoptimisante. Pour autant, il y a toujours des effets de volume. Le ferroviaire est une activité avec une forte part de coûts fixes. En l’occurrence, je pense qu’il s’agira surtout d’un coût d’adaptation et de transformation.

D’ailleurs, on a bien vu lors des années 2020 que la SNCF a été très impactée financièrement parce qu’elle restait avec un outil industriel des années 1980 ou 1990 alors que l’activité n’était plus du tout la même. Il importe donc qu’elle adapte ses moyens à ce qu’elle a à gérer. Ce n’est pas facile puisque soit il y en a trop, soit il n’y en a pas assez. C’est une activité qui est lente à s’adapter.

En ce qui concerne le calendrier d’interruption des deux lignes, je crois que Mme Marie Saulgeot, cheffe du bureau des opérateurs et services ferroviaires de voyageurs, dispose d’éléments.

(Mme Marie Saulgeot prête serment.)

Mme Marie Saulgeot, cheffe du bureau des opérateurs et services ferroviaires de voyageurs (DGITM). D’après les informations qui me proviennent de Fret SNCF, les deux flux avaient été budgétés pour 2023. Ils auraient dû rouler en 2023, mais il n’y a pas eu beaucoup de circulation depuis le début l’année. L’interruption daterait donc du début de l’année 2023.

M. Thierry Coquil. Contrairement à ce que j’avais compris tout à l’heure, il y a bien un plafond à 30 % des coûts de service pour les aides. Autrement dit, à rebours de ce que j’ai pu dire tout à l’heure, il y a bien une liaison.

M. Vincent Ferstler. Les aides sont effectivement notifiées à la Commission européenne. Les règles d’instruction et d’autorisation des aides par la Commission font qu’elle impose généralement un seuil d’intensité maximal de l’aide de 30 % des coûts totaux du transport. Nous vérifions que ce plafond d’intensité n’est pas dépassé en prenant en compte l’ensemble des aides qui sont accordées à ces services.

M. le président David Valence. En fait, il s’agit d’une garantie de 70 % d’économicité et de 30 % d’aides publiques.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Mon interrogation persiste sur les flux qui sont déjà repris pour l’essentiel par DB Cargo. Est-ce que Lineas est repreneur de flux ? À l’occasion de l’audition de son directeur général, j’ai cru comprendre qu’ils s’y préparaient. Vous dites à juste titre que le savoir-faire de Fret SNCF sur les trains mutualisés est sans comparaison. Il me semble avoir entendu que DB Cargo avait l’intention de creuser très efficacement ce sillon du train mutualisé à l’échelle nationale. Avez-vous des éléments d’information sur leur stratégie en la matière ?

M. le président David Valence. Je précise que la question de M. le rapporteur s’appuie sur des éléments qui sont issus des auditions. Lors de son audition, M. Alexandre Gallo, président de DB Cargo France, nous a indiqué qu’antérieurement à l’annonce de la solution de discontinuité, il s’interrogeait et commençait à s’organiser afin de pouvoir se positionner d’ici à quelques années sur le marché du wagon isolé. Même si les deux sujets ne sont pas nécessairement liés, il a précisé que l’opportunité de récupérer ces flux issus de Fret SNCF allait mobiliser des ressources qu’il ne consacrera donc pas au développement de nouveaux segments pour le fret ferroviaire. Ses moyens étant limités, il les consacre uniquement à la reprise de flux qui existent déjà.

M. Thierry Coquil. Je n’ai pas connaissance de ce que vous évoquez. Quoi qu’il en soit, ce serait une bonne nouvelle : cela voudrait dire que les flux mutualisés ont atteint leur pertinence économique. Si une entreprise telle que DB Cargo est intéressée, ça signifie qu’on a atteint un modèle économique qui fonctionnerait. Cependant, autant je veux bien croire qu’elle le fasse sur quelques axes, autant, je doute qu’elle puisse le faire à l’échelle nationale comme peut le faire la SNCF. Cela nécessite une variété de positionnements qui est selon moi hors de portée pour DB Cargo. En revanche, je pense qu’il lui est tout à fait possible de se placer de manière ponctuelle sur un axe.

Nous avons bien connaissance de l’intention de Lineas de reprendre des flux mais ce n’est pas encore confirmé à ce jour. Cela dépend des discussions entre Lineas et les clients.

M. le président David Valence. Nous souhaitons évidemment avoir communication du rapport de 2019, qui a été évoqué tout à l’heure. Nous interrogerons votre prédécesseur sur la manière dont la commande avait été passée, par qui et avec quels éléments de décision.

33. Audition, ouverte à la presse, de M. Didier Le Reste, président de Convergence nationale rail, et de M. Philippe Denolle, vice-président (16 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous entamons un échange avec M. Didier Le Reste, actuel président de Convergence nationale rail et ancien secrétaire général de la CGT Cheminots pendant une décennie, de 2000 à 2010. M. Le Reste est accompagné par M. Philippe Denolle, vice-président de Convergence nationale rail.

Vous disposez, monsieur Le Reste, d’une expérience étendue au sein du groupe public ferroviaire puisque vous y avez exercé depuis la fin des années 1970. Nous sommes particulièrement intéressés par votre point de vue, notamment en ce qui concerne l’évolution du fret au sein du groupe SNCF.

Quelles que soient les opinions sur la libéralisation et ses conséquences, il est indéniable qu’une certaine instabilité au sein d’une organisation, qu’elle soit publique ou privée, peut entraîner des difficultés d’identification pour les salariés. Or, l’attachement des salariés à leur mission de service public et à l’entreprise elle-même constitue l’un des principaux atouts du groupe public ferroviaire.

Nous aimerions donc savoir comment vous avez vécu ces évolutions, réorganisations, et plans de redynamisation successifs, particulièrement axés sur le fret, y compris durant la période où vous avez exercé le mandat de secrétaire général de la CGT Cheminots.

Convergence nationale rail s’est exprimée sur le plan de discontinuité présenté par le gouvernement en mai. Le ministre, tout comme ses prédécesseurs, a admis que ce n’était pas la solution idéale, mais qu’elle était, de son point de vue, la moins préjudiciable. Nous souhaitons comprendre les arguments qui vous amènent à penser qu’une autre solution était envisageable, que ce soit en adoptant une attitude d’attente ou en exerçant une pression.

Certains de nos interlocuteurs ont souligné que la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire s’est traduite par une augmentation des crédits publics passant d’environ 130 millions à 330 millions d’euros annuels depuis 2021. Dans la mesure où je suppose que vous êtes également impliqué dans le syndicalisme à l’échelle européenne, quel est votre point de vue sur cette stratégie ? Quels sont ses avantages et ses défauts ? Comment pourrions-nous intensifier les efforts publics en faveur du fret et susciter un engagement plus significatif des chargeurs, qui sont les décideurs, dans le transport ferroviaire ?

Avant de vous donner la parole, je vous invite à prêter le serment, conformément à l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Didier Le Reste et M. Philippe Denolle prêtent serment.)

M. Didier Le Reste, président de Convergence nationale rail. Nous saluons la tenue de cette commission d’enquête sur un sujet extrêmement important et au moment où le fret ferroviaire est attaqué par une procédure de déstabilisation menée de façon dogmatique et complètement incompréhensible par la Commission européenne. J’ai effectivement été syndicaliste au niveau européen. J’ai exercé un mandat à la Fédération européenne des travailleurs des transports. J’ai présidé pendant un certain nombre d’années le comité de dialogue sectoriel pour les chemins de fer. J’ai donc une certaine connaissance des pratiques de l’Union européenne et de ses institutions.

Convergence nationale rail, association de composition pluraliste, est naturellement intéressée par les travaux de votre commission. Dans les activités de nos cent dix-sept collectifs et comités d’usagers du rail, nous œuvrons avec d’autres forces à la préservation ou à la réouverture du triage de fret, tout comme nous sommes impliqués dans des initiatives territoriales pour la réactivation et la réouverture de lignes ferroviaires dites de desserte fine du territoire ou de lignes dites non circulées.

Plus il y aura de trains de fret qui circuleront sur le réseau ferré national, mieux ce sera pour l’environnement. Nous souhaitons que cela permette à SNCF Réseau de mieux réguler le montant des péages ferroviaires et, in fine, de faire baisser le montant des tarifs voyageurs, qui sont jugés majoritairement trop élevés. En effet, 40 % du prix d’un titre de transport est imputable au péage.

Vos travaux se situent dans le prolongement d’une multitude d’actes relatifs à la situation du transport de marchandises par train, principalement assuré par la SNCF et ses cheminots, aux compétences spécifiques et au professionnalisme reconnu.

Nous ne partons pas de rien. En vingt ans, nombre de rapports, d’auditions, d’expertises, de contributions, de colloques, d’assises et d’États généraux ont émis des alertes, à l’instar de l’avis n° 2 du conseil supérieur du service public ferroviaire (CSSPF) du 5 juillet 2000, qui avait émis trente-quatre recommandations sur la nécessité de changer de politique en matière de gestion du fret ferroviaire, tant en France qu’en Europe.

Malheureusement, à partir de 2003, nous sommes entrés dans ce que nous pouvons nommer la spirale du déclin. Ainsi, au prétexte de déficits d’exploitation, M. Marc Véron, nommé directeur du fret, engage un plan reposant sur le triptyque suivant : déficits d’exploitation, restructuration industrielle et plan social. Nous avons essayé de lui expliquer qu’une grande entreprise nationale publique comme la SNCF ne pouvait pas être gérée comme la supérette du coin, mais sans succès.

Le fil conducteur consistait à réduire le déficit d’exploitation par le bas en contractant l’offre, en affaiblissant l’appareil de production par la fermeture de gares, de triages, de dessertes, de chantiers, d’embranchements particuliers, et en abaissant massivement les effectifs de cheminots. En effet, sept mille suppressions d’emplois sont intervenues entre 2003 et 2006.

Cette tendance s’est poursuivie, même avec le changement de directeur du fret en 2006 et l’arrivée de M. Marembaud, qui a également dirigé un énième plan de restructuration. Un comité paritaire a été instauré pour examiner la situation du fret et les stratégies engagées. Il en est ressorti que la politique d’écrémage et de recherche de rentabilité du trafic était diamétralement opposée à ce qu’il aurait fallu faire. Le comité paritaire a qualifié d’hérésie l’abandon du wagon isolé et a préconisé le retour à une politique axée sur le volume, notamment pour faire face aux frais fixes. Bien que les constats et les recommandations soient largement partagés, les mesures qui seront mises en œuvre s’inscriront dans la lignée du plan Véron.

Il est souvent demandé aux personnes auditionnées dans le cadre de cette commission d’enquête si, au cours de cette période, il ne manquait pas une vision stratégique globale pour gérer l’activité du fret à la SNCF. Je peux vous affirmer qu’il y avait bel et bien une stratégie, mais ce n’était pas une stratégie de développement. Au contraire, c’était une stratégie de repli, d’abandon et d’atrophie, poursuivant un seul objectif : tenter de réduire le déficit.

Malheureusement, dans le système ferroviaire tel qu’il existe et en raison de la complexité de son fonctionnement, plus on taille, on ferme, on casse, on abandonne et on transfère vers la route, plus la situation financière s’aggrave, et plus on ampute les capacités de l’entreprise publique à relever les défis qui lui sont lancés.

Je tiens toutefois à souligner que, malgré la désorientation causée par la multitude de plans de réorganisation et de restructuration menés à marche forcée, malgré les changements constants de directeur de l’activité fret, les cheminots et de nombreux cadres dirigeants croyaient toujours au transport de marchandises par train et ne ménageaient pas leurs efforts. Certains des cadres dirigeants qui contestaient les stratégies de l’exécutif n’ont pas été entendus et ont été mis au placard ou remerciés, à l’instar de M. Francis Rol-Tanguy.

Les organisations syndicales n’étaient pas davantage entendues, en particulier la CGT, qui avait pourtant contribué à l’élaboration d’un livre blanc pour le ferroviaire sous l’égide de l’entreprise. Ce document a rapidement été mis au pilon, signe de l’indigence du dialogue social de l’époque.

Comme vous l’avez entendu à plusieurs reprises, l’anticipation de neuf mois, en mars 2005, du calendrier européen initial de l’ouverture à la concurrence des trafics nationaux de fret ferroviaire a constitué un facteur de déstabilisation des équipes. Cette ouverture a effectivement été brutale et non préparée. Elle a constitué in fine un échec, comme l’ont d’ailleurs reconnu ici les présidents Louis Gallois, Guillaume Pepy et Jean-Pierre Farandou. Il est vrai qu’ils ne tenaient pas les mêmes propos à l’époque.

Sous couvert de l’autorisation de la Commission européenne de recapitaliser Fret SNCF à hauteur de 1,5 milliard d’euros, on nous disait que c’était la solution idoine pour revitaliser et développer le fret ferroviaire. On allait améliorer la qualité de la production, réduire le déficit, etc. Nous savions pourtant que cette ouverture anticipée se faisait au prix de lourdes et handicapantes contreparties, avec la cession à la concurrence de sillons, de trafics, de wagons et la diminution du nombre d’emplois de cheminots.

Il a d’ailleurs fallu que ce soit nous qui démasquions la stratégie de la SNCF en mettant sur la place publique la décision de fermer deux cent soixante-deux gares de fret spécialisées dans la technique du wagon isolé, puis cent quatre-vingt-onze autres gares appelées à être fermées. Nous étions face à une politique de la terre brûlée. Les chargeurs se voyaient dissuadés de faire transporter leurs marchandises par train et les entreprises qui étaient embranchées au rail n’étaient plus desservies, ce qui les conduisait à acheter des camions ou à confier leur fret à des transporteurs routiers.

Aujourd’hui, la SNCF est prise à son propre piège puisqu’elle fait transporter la plupart de ses matériaux par camion, qu’il s’agisse d’essieux de wagon ou de rails. D’ailleurs, à cette époque, pour certains dirigeants de la SNCF, l’avenir du rail était la route !

Compte tenu de cet état de fait, je ne peux qu’être en désaccord avec M. Guillaume Pepy, qui a déclaré devant vous que la direction SNCF croyait au fret et qu’il s’est battu pour maintenir le wagon isolé. Son bilan le contredit et M. Francis Rol-Tanguy enfonce le clou en déclarant que Fret SNCF était considéré en interne comme un boulet, car trop déficitaire. Tout est dit.

En douze ans, les différentes directions de SNCF ont accompli l’exploit de diminuer le nombre de locomotives affectées à l’activité de fret de 70 %. Certaines pourrissent d’ailleurs dans le cimetière du triage de Sotteville-lès-Rouen, que M. le rapporteur connaît bien. Dans le même temps, le nombre de wagons a été réduit de 75 %, le nombre des cheminots de 70 % et celui des marchandises transportées par train de 43 %. Je disais à cette époque qu’il s’agissait de « faire mourir le malade avant de le tuer ».

Ces stratégies improbables ont tellement déstabilisé le système que la direction fret, charbon et acier de la SNCF a un jour lancé un challenge intitulé « à la recherche des wagons perdus ». Une liste de wagons perdus a ainsi été diffusée parmi les cheminots, en offrant une prime à ceux qui les retrouveraient.

En ce qui concerne la procédure lancée par la Commission européenne et le plan dit de discontinuité économique qui en découle, on peut s’accorder à dire qu’il est surprenant par sa brutalité, incompréhensible, inédit, voire selon moi mortifère pour l’avenir du fret ferroviaire dans notre pays. Je partage l’analyse de Pierre Ferracci, président de SECAFI Alpha, qui a déclaré devant vous que ce plan n’était pas viable et que ce qui était proposé était injouable. Le président Louis Gallois a expliqué quant à lui que la discontinuité ne retirerait pas un seul camion de la route.

Je considère pour ma part qu’on se dirige vers un report modal inversé quand on sait que la plupart des opérateurs concurrents n’ont ni les moyens humains et matériels ni la couverture territoriale leur permettant de prendre en charge les trafics abandonnés par la SNCF. On en vient même à évoquer que Fret SNCF pourrait être le sous-traitant traction de ces opérateurs. Cela confine au scandale. C’est à la fois humiliant et désobligeant vis-à-vis des équipes de cheminots du fret, qui ont fait beaucoup d’efforts pour redresser l’activité ces dernières années.

Six pays européens sont concernés à des degrés divers par des procédures d’enquête de la Commission européenne tendant à démontrer qu’ils ont eux aussi distribué des aides financières auprès de leurs entreprises ferroviaires jugées contraires au code européen de la concurrence. Pourquoi le ministre français des transports n’a-t-il pas pris l’initiative d’un tour de table avec ces pays pour dire à la Commission européenne qu’il fallait choisir ? Soit c’est la concurrence tous azimuts, quel qu’en soit le coût ; soit c’est la préservation de l’environnement, avec les outils publics dont nous disposons, au moment où des objectifs ambitieux en matière de réduction des gaz à effet de serre et de neutralité carbone nous sont fixés, ce qui passe entre autres par le développement du fret ferroviaire.

Pourquoi a-t-on imposé à la SNCF de se séparer des vingt-trois flux les plus rémunérateurs, principalement de transport combiné, avant même de connaître les conclusions des enquêtes en cours, sans consultation ni concertation avec les clients ? Pourquoi une telle précipitation ? Fret SNCF a vendu des emprises foncières et des filiales – Akiem pour les locomotives ou Ermewa pour les wagons – à des fonds de pension pour un montant global estimé à 10 milliards d’euros. N’aurions-nous pas pu utiliser cette somme pour régler la dette de 5,2 milliards d’euros, d’autant que nous savions que la Commission européenne allait tôt ou tard lancer une enquête ?

La presse spécialisée et généraliste ne s’y est pas trompée en titrant sur le « démantèlement des activités fret de la SNCF ». C’est une liquidation pure et simple du fret ferroviaire public qui se prépare. Bruxelles a introduit la concurrence et l’intervention privée dans la production des services ferroviaires sans que ces opérateurs privés aient à apporter une once de capital. C’est le capitalisme sans le capital ! Dans ce qui se dessine avec l’éclatement, voire la disparition de Fret SNCF, on peut même dire que nous assistons à la socialisation des pertes et la privatisation des profits.

SECAFI Alpha, qui a diligenté une expertise à la demande du comité social et économique (CSE) de Fret SNCF, a mis en garde sur le fait que le dépeçage brutal de Fret SNCF pourrait, par la maltraitance institutionnelle que subissent les cheminots du fret, déboucher sur un scénario identique à celui de France Télécom. Nous sommes dans un scénario de revanche sociale où toute référence au groupe public doit disparaître.

Comme vous l’aurez compris, il est essentiel, à notre avis, de mettre un terme à la mécanique infernale de ce plan de discontinuité économique, qui est une réponse inadaptée aux problèmes posés. Il est impératif de refuser la vision de la technostructure de Bruxelles, qui a pour seul modèle de développement la mise en concurrence généralisée, quel qu’en soit le prix pour les pays, les peuples et les salariés.

De nombreuses propositions alternatives existent – et nous en avons élaboré – pour relancer de manière concrète le transport de marchandises par train. Cela permettrait au transport ferroviaire de devenir la colonne vertébrale de la mobilité durable, un véritable levier pour accomplir une réelle transition écologique et énergétique.

M. Philippe Denolle, vice-président de Convergence nationale rail. J’espère que nous n’aurons pas à organiser, dans sept ou huit ans, une commission d’enquête parlementaire qui constatera que l’idéologie l’avait emporté sur l’écologie. Il est crucial d’évaluer les actions entreprises au cours des vingt dernières années.

Je souhaite revenir sur la question de la concurrence routière. En effet, il est étrange que des avantages soient accordés au transport routier à l’échelon national, alors que ce n’est pas le cas au niveau européen. Lors de l’épisode des « bonnets rouges », l’écotaxe avait ainsi été réduite de deux tiers. Aucune écotaxe n’est acquittée en France alors qu’elle atteint 0,23 euro par kilomètre transporté sur les réseaux belge et allemand. Par ailleurs, les salariés du transport routier bénéficient d’une exonération totale des cotisations salariales sur leurs heures supplémentaires.

Le Gouvernement commence d’ailleurs à s’attaquer à ce problème. Le transport routier reçoit un remboursement de 18 euros par hectolitre au titre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), ce qui signifie que l’État accorde annuellement 7 à 10 milliards d’euros au transport routier depuis au moins quinze ans.

En ce qui concerne le fret, il est choquant de constater que Geodis, qui appartient au groupe SNCF, a pris de l’importance au sein du groupe à mesure que le fret diminuait. En 2022, Geodis a acquis trois groupes de transport routier, alors même que nous débattons du devenir du fret. Dans la structure actuelle du groupe SNCF, Geodis représente 53 % du chiffre d’affaires. À une époque, Guillaume Pepy expliquait que ce qu’il perdait d’une main, il le rattrapait de l’autre. En effet, au fur et à mesure que le chiffre d’affaires du fret SNCF régressait, celui de Geodis progressait. Ces éléments ont conditionné la politique en matière de transport de marchandises au sein de notre entreprise.

En ce qui concerne les constats, près de chez moi, une carrière où des trains complets circulaient autrefois ne voit plus de trains, malgré la possibilité d’une desserte par train et par péniche, ce qui aurait été plus vertueux pour l’environnement dans le contexte des Jeux olympiques. Ainsi, entre soixante-dix et cent camions circulent quotidiennement entre l’Orne et Paris au lieu d’utiliser ces alternatives.

S’agissant des propositions, Convergence nationale rail ainsi que les collectifs de Haute-Normandie et du Nord ont travaillé sur un projet pertinent qui serait longitudinal à l’autoroute des estuaires. Il existe des capacités de transport puisque les triages existent toujours. En revanche, le manque d’électrification d’une partie du réseau constitue un problème. Or l’électrification du réseau est une mesure cruciale pour relancer le transport de fret et développer les trains de voyageurs, à l’heure où nous allons relancer la filière nucléaire. En outre, le développement des trains de fret conduira à réduire le coût des sillons pour les trains de voyageurs.

Contrairement à certains pays, il me semble que l’étude de la possibilité du transport des produits dangereux par le fer n’a pas été entreprise en France. Le pays compte actuellement deux cent quarante usines classées Seveso, dont soixante-dix sont situées dans la vallée de la Seine et autant dans celle du Rhône. Ces aspects mériteraient une analyse approfondie dans le contexte de transports groupés et massifiés, non seulement pour des raisons d’efficacité, mais aussi pour renforcer la sécurité routière. Une problématique similaire se pose en ce qui concerne les déchets nucléaires, une grande partie étant actuellement acheminée par la route.

Concernant les potentialités économiques, les trois grandes régions que sont la Normandie, le Centre-Val de Loire et la Bretagne représentent une production d’environ 30 millions de tonnes de blé. Le port de Rouen est le premier port exportateur de blé en Europe. Pourtant, alors qu’il est doté de dix-sept voies, il est dépourvu de tout wagon. Lors d’une rencontre avec le président de la fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), j’ai appris que malgré la volonté exprimée par la fédération de transporter le blé par train, la SNCF a refusé à l’époque, invoquant des coûts liés au stationnement, au chargement et au retour des wagons. Cette situation a conduit à l’arrivée de centaines de camions dans le port de Rouen, engendrant des problèmes notables de circulation et de pollution.

Le potentiel est indéniable. Je pourrai communiquer une étude détaillée que nous avons réalisée sur certaines régions, mettant en lumière un potentiel agricole de très haut niveau. Une étude a été menée par le Conseil économique, social et environnemental régional (CESER) sur les Maîtres Laitiers du Cotentin (MLC), qui possèdent huit cents camions pour desservir le territoire national et l’Europe.

Il devient essentiel de rechercher des solutions équilibrées. À côté des investissements conséquents dans la grande vitesse, l’aspect crucial de l’investissement dans les wagons de fret a été négligé. Une entreprise de renommée internationale, le groupe Chéreau, se spécialise dans la production de caisses mobiles réfrigérées, offrant des opportunités considérables pour développer le transport combiné, pourvu que la volonté politique suive. L’idée serait d’opter pour le transport long par train et les dix derniers kilomètres par camion. Je souligne que la plupart des laiteries et des abattoirs en Normandie sont proches du rail ou y sont directement reliés. En stimulant ce trafic, on pourrait relancer l’utilisation du wagon isolé, ce qui représente un potentiel de plusieurs millions de tonnes.

Il suffit de s’intéresser au port du Havre, premier port de conteneurs français, qui envoie actuellement 20 % de ses conteneurs vers le sud de la France par camion, alors qu’une autoroute ferroviaire entre Dunkerque et Bayonne pourrait être une alternative viable. La société Brittany Ferries a décidé de développer l’axe Cherbourg-Bayonne avec la région Normandie pour assurer les transports en provenance d’Irlande depuis le Brexit.

Malgré ces perspectives prometteuses, des choix politiques risquent de compromettre la volonté des élus, des régions et des industriels de développer le ferroviaire et le transport combiné.

M. le président David Valence. Pour replacer les événements dans leur contexte, il est essentiel de souligner que c’est à l’époque de M. Louis Gallois que le plan Véron a été mis en œuvre. C’est important parce que le discours syndical exprime souvent une forme de bienveillance envers le président Louis Gallois, qui a indéniablement contribué de manière significative à l’industrie française, tandis qu’une certaine forme de sévérité s’exprime lorsqu’il est question de M. Guillaume Pepy. D’ailleurs M. Louis Gallois n’a pas critiqué le plan Véron lors de son audition, il l’a même plutôt défendu.

En ce qui concerne votre analyse des effets de la libéralisation, étayée par votre expérience du dialogue syndical à l’échelle européenne, il est curieux de constater que cette libéralisation n’a pas entraîné les mêmes régressions de la part modale en Allemagne, en Belgique ou en Autriche. L’Italie a même connu une progression de sa part modale ces dernières années. Cet aspect revêt une importance particulière car la préservation de la part modale constitue l’objectif premier des politiques publiques visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et de particules fines, ce qui constitue l’intérêt principal du recours au fret ferroviaire.

Concernant le retour au transport routier, nos échanges avec des chargeurs, qui représentent d’importants flux, n’indiquent pas de transition imminente vers la route. Personnellement, en dehors du cadre de cette commission d’enquête, je n’ai rencontré aucun chargeur envisageant le transfert de ses marchandises vers la route. En réalité, ces acteurs recherchent des solutions alternatives, ce qui nuance le paysage que vous avez décrit. Quels éléments concrets possédez-vous pour soutenir l’idée d’un retour rapide à la route pour certains de ces flux ? Nous avons connaissance de deux chargeurs qui ne circulent plus avec Fret SNCF, et il serait par conséquent difficile d’imputer à la solution de discontinuité le fait qu’ils ne circuleront plus.

Monsieur Denolle, vous avez mentionné la mesure de la taxe à l’essieu qui visait à faciliter l’acceptation de l’écoredevance. Comment évaluez-vous actuellement la possibilité d’instaurer une écoredevance ? Il est intéressant de noter que ce thème ne semble pas être largement porté dans le débat public contemporain. Je le sais d’autant plus que je suis l’élu d’une région où des efforts sont déployés pour la mettre en place à l’échelle régionale. Dans quelle mesure cette thématique peut-elle être introduite dans le débat public ?

M. Didier Le Reste. En ce qui concerne la situation dans différents pays européens et les directives de libéralisation mises en œuvre à des périodes distinctes et dans des délais divers, la comparaison révèle à la fois des similitudes et des différences significatives. L’Allemagne, par exemple, n’avait pas séparé la gestion de l’exploitation et le transport, et n’avait pas créé l’équivalent de Réseau ferré de France (RFF). DB Netz était responsable de fixer le montant des péages et de les percevoir, créant ainsi une dynamique inégale dès le départ.

Une des raisons de la baisse du trafic de marchandises en France, en particulier du trafic lourd, réside dans le déclin important de l’industrie nationale. À l’inverse, l’Allemagne a maintenu un pourcentage significatif d’emplois industriels et d’industries, bénéficiant de plusieurs corridors et de connexions portuaires. Environ 25 % de l’activité du port de Hambourg est liée au rail, ce qui rend la comparaison avec la situation française complexe. Par ailleurs, la Suisse, bien qu’en dehors de l’Union européenne, a construit de nombreux tunnels, comme le tunnel du Lötschberg ou le tunnel du Saint-Gothard, permettant le transport de près de 35 % des marchandises par voie ferroviaire.

En ce qui concerne la libéralisation, l’ouverture des trafics internationaux de fret par l’Union européenne a eu lieu en 2003, suivie de celle des trafics nationaux en 2006. La France, en tant que « bon élève », avait d’ailleurs anticipé ces changements de neuf mois. Cependant, plusieurs pays européens réintègrent actuellement en gestion publique des activités ferroviaires précédemment confiées au privé, sous la pression de l’opinion publique en réaction à des tarifs jugés prohibitifs et à la perception d’une désorganisation du système ferroviaire, comme par un mouvement de balancier.

Durant cette période, des préoccupations ont émergé quant à la possibilité que les problèmes rencontrés dans le secteur du fret ferroviaire se déclinent dans le trafic de voyageurs. En outre, dans d’autres secteurs publics d’importance, la libéralisation a parfois été considérée comme une étape préliminaire à des privatisations, partielles ou totales.

La gestion du transport de marchandises par un groupe public d’envergure comme la SNCF, composé de mille deux cents filiales, dont le premier transporteur routier en France et le troisième en Europe, diffère substantiellement de celle d’une entreprise privée. Une erreur stratégique a été commise en privilégiant la croissance externe, avec des investissements dans le domaine routier aux dépens du secteur ferroviaire qui s’est atrophié.

Malgré ces évolutions, aucune indication ne laisse penser qu’un chargeur envisage sérieusement de délaisser le rail au profit de la route. Toutefois, l’annonce du plan de discontinuité a semé l’inquiétude parmi les chargeurs en raison de son caractère déstabilisant. Je connais le cas d’un important chargeur, collaborant avec ArcelorMittal et possédant des embranchements particuliers, à qui la direction des achats de la SNCF expliquait qu’elle ne pouvait pas le desservir par le rail et qu’il devait opter pour le transport routier. Cet exemple atteste que le discours visant à dissuader les chargeurs d’utiliser le rail n’est ni une ineptie ni une vue de l’esprit.

Durant le plan Véron et par la suite, des réunions stratégiques ont été orchestrées dans le but d’augmenter les tarifs, ce qui a contribué à décourager l’usage du train par les chargeurs. Cette approche n’avait pas pour finalité de promouvoir le développement du fret ferroviaire. J’en ai été le témoin direct.

M. Philippe Denolle. En ce qui concerne l’écoredevance, il est impératif d’aborder la problématique de l’artificialisation des sols. La présence prédominante d’infrastructures ferroviaires existantes, notamment à travers les triages, rend superflue la création de nouvelles infrastructures, en particulier routières.

Il faut également se référer au rapport du Sénat qui établit que la pollution représente un coût annuel de 100 milliards d’euros et est la cause de cinquante mille décès, dépassant même le coût des accidents de la route évalué à 38 milliards d’euros. Les économies potentielles, aussi bien financières qu’en vies humaines, pourraient contribuer à la transition écologique globale.

L’écotaxe, initialement envisagée pour représenter 4,1 % du coût du transport, mérite une réévaluation à la lumière des récents développements. À l’occasion du congrès de la fédération nationale des transports routiers (FNTR), sa présidente a souligné la nécessité pour le secteur de supporter ces coûts. Nombre de grandes entreprises sont favorables au développement du transport combiné. Cependant, comment planifier le transport de ces marchandises si l’on persiste à diminuer les capacités ferroviaires, à perdre des locomotives, à manquer de personnel qualifié, et à désorganiser les services ? Il est donc essentiel d’examiner minutieusement la phase de développement.

Actuellement, les transporteurs routiers bénéficient d’une exemption totale de TVA sur le gazole, tandis que les régions tirent une partie de leurs financements de la TICPE. Il serait envisageable de réduire le taux de TVA et le remboursement de la TICPE, qui représente la somme considérable de 7 milliards d’euros par an. Cette mesure pourrait également contribuer à l’amélioration des infrastructures. Il est particulièrement choquant que les transporteurs allemands évitent la Suisse en utilisant le réseau français sans acquitter quasiment aucune redevance. Cette pratique constitue un usage abusif de notre réseau.

Une première mesure consisterait donc à imposer des redevances aux transporteurs routiers étrangers transitant par la France. Les mentalités évoluent et chacun reconnaît que des efforts individuels et collectifs doivent être accomplis en faveur de la transition écologique.

Il faut étudier ces opportunités et les sources de financement qu’elles permettraient. La réintroduction de l’écotaxe pourrait contribuer au financement des infrastructures ferroviaires, comme le prévoyait le projet initial. Nous devons étudier toutes les pistes pour trouver un équilibre et tendre vers une meilleure équité entre les différents modes de transport.

M. le président David Valence. M. Jean-Pierre Farandou a déclaré que la libéralisation aurait pu réussir si une politique publique claire avait été mise en place pour le fret ferroviaire au moment de l’ouverture à la concurrence, notamment sur le plan de la stratégie de soutien au wagon isolé, comme l’ont fait d’autres pays européens. Mais il a estimé qu’une telle politique n’était pas à l’œuvre au moment de la libéralisation.

La suppression de l’écotaxe a naturellement affecté les recettes de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIT), qui sont éloignées de celles qui étaient espérées dix ans auparavant. Néanmoins, elles ont tout de même connu une augmentation en valeur. À ce sujet, le projet de loi de finances sera bientôt examiné, et il est prévu que ces recettes augmentent de 600 millions d’euros grâce à la pleine affectation de la taxe sur les concessions de transport à l’AFIT, notamment par le biais de la taxe perçue sur les autoroutes.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. La question de l’évolution des métiers du fret est insuffisamment abordée, alors que l’on discute fréquemment des infrastructures et du trafic. Quelle est votre analyse sur la trajectoire des métiers du fret ? On peut supposer qu’ils n’ont pas évolué de manière très divergente par rapport à la trajectoire générale du fret.

Par ailleurs, nous avons constaté la création de plusieurs comités locaux de défense du chemin de fer, en particulier du fret. Pourriez-vous partager votre expérience sur la façon dont cette mobilisation s’est développée sur le terrain au cours des années 2009-2010, et sous quelle influence ?

Lors de son audition, M. Alain Picard, ancien directeur de SNCF Logistics, a considéré que la Commission européenne ouvrait une boîte de Pandore en sanctionnant Fret SNCF, et que, cette décision mettait en péril la position de tous les opérateurs historiques. Quelle est votre évaluation de cette perspective, sachant que plusieurs procédures sont actuellement engagées à différents stades ?

Parmi les alternatives à un plan de discontinuité, vous avez évoqué la possibilité d’une coopération internationale à l’échelle européenne, impliquant deux ou plusieurs opérateurs, qui pourraient être une solution pour reconquérir le marché du fret. Comment pourrait-on envisager une telle coopération, avec quels partenaires et quels objectifs spécifiques ?

M. Didier Le Reste. Le président Valence a soulevé la question des politiques publiques et des financements alloués au fret, mettant en lumière une tendance à favoriser les projets routiers et autoroutiers au détriment des investissements ferroviaires, notamment en termes d’infrastructures. Il a fait référence à l’accident tragique de Brétigny-sur-Orge le 7 juillet 2013, qui a causé sept morts et des dizaines de blessés et dans lequel le ministre des transports de l’époque avait reconnu la conséquence d’années de sous-investissement dans les infrastructures ferroviaires.

Lorsque les priorités se concentrent sur le curatif plutôt que sur le préventif, avec des investissements prédominants dans la maintenance par rapport aux infrastructures et une réduction importante des effectifs, cela entraîne des conséquences coûteuses. Les problèmes d’infrastructures routières et ferroviaires n’ont pas les mêmes répercussions en termes de gravité, d’où l’importance des choix de financement. Une réévaluation est nécessaire, – et le président du Conseil d’orientation des infrastructures (COI) a un rôle clé à cet égard –, face aux questions persistantes sur la libéralisation et l’ouverture à la concurrence.

Les propos de M. Pierre Blayau, ancien président de Geodis, lors de son témoignage devant le Conseil économique social et environnemental (CESE) en 2012, ont mis en lumière le bilan de l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire depuis 2006. Selon lui, cette ouverture n’a pas détourné une seule tonne de marchandises de la route. En revanche, il considérait qu’elle avait permis à certains opérateurs ferroviaires entrant sur le marché de siphonner les trafics de la SNCF. Ces constats soulèvent des préoccupations importantes sur le plan environnemental.

La question des métiers des cheminots est évidemment fondamentale. Ces métiers ne s’apprennent pas dans les grandes écoles, à l’ENA ou à HEC. Il s’agit de métiers spécifiques qui nécessitent des compétences particulières acquises par une formation interne. Les plans successifs d’attrition de l’activité fret de la SNCF ont conduit à des suppressions d’emplois. À cette époque, nous avons d’ailleurs créé des avatars de l’ANPE à la SNCF car nous avions des agents qualifiés mais pas d’activité à leur fournir. Certains erraient dans les triages, désœuvrés, et il leur était proposé une reconversion professionnelle dans le secteur du ménage. Les experts parlent de « précarisation subjective » pour désigner ce phénomène, avec des reconversions inadaptées et des risques psychosociaux.

Les suppressions d’emplois et la diminution des effectifs ont pour conséquence la perte des compétences professionnelles. Or, pour redresser la situation et transporter plus de marchandises par train, il faut relancer et moderniser l’appareil de production – gares, triages, chantiers, embranchements –, mais également disposer d’un personnel qualifié.

La relance du fret ferroviaire, en particulier autour du wagon isolé, a été préconisée par l’Union internationale des chemins de fer, qui considère que des coopérations internationales seraient une voie viable. Nous avions autrefois des coopérations entre la Deutsche Bahn et la SNCF pour le transport de marchandises, qui étaient mutuellement avantageuses. Mais ces coopérations ne plaisent pas à la Commission européenne, qui promeut la mise en concurrence à tous crins, quitte à démanteler les coopérations qui fonctionnent et qui rendent des services à la collectivité nationale.

Pour redynamiser le chemin de fer, en particulier le transport de marchandises par train, des coopérations peuvent être nouées pour servir l’intérêt général. La guerre commerciale entre les opérateurs ne me paraît pas être une bonne voie à suivre.

M. Philippe Denolle. Vous avez évoqué le rôle des collectifs dans la défense du fret ferroviaire, soulignant que leur première préoccupation concerne souvent le transport des voyageurs, considéré comme un préalable fondamental. Ces collectifs, composés d’élus, de cheminots, de chargeurs et d’autres acteurs engagés, posent des questions orientées vers l’avenir.

Au cours des deux dernières années, les questions liées au fret ferroviaire ont resurgi, comme le montre un document produit par des collectifs il y a plus d’un an. À Fougères, par exemple, près de Rennes, où un collectif, en collaboration avec des chargeurs, revendique la réouverture de la ligne pour le fret ferroviaire et le trafic de voyageurs. De telles revendications gagnent en importance dans les débats régionaux.

Une nuance importante mérite toutefois d’être apportée compte tenu de la massification des travaux dans certaines régions, qui entraîne la fermeture nocturne et le week-end des lignes et impacte la circulation des trains de fret. Cette réalité doit être intégrée dans la planification, nécessitant une approche différente de l’entretien des infrastructures. Certains collectifs se rapprochent des villes, comme à Argentan, où la municipalité a décidé de transporter le bois de sa chaufferie par train.

En prévision des restrictions futures sur le rejet des boues portuaires en mer d’ici à 2024-2025, des réflexions sont en cours au sein des collectivités pour trouver des solutions, notamment l’utilisation de matériel spécifique dédié au transport ferroviaire et la mise en place d’une usine de retraitement partagée entre différents ports de Normandie et de Bretagne. Cette approche valoriserait la récupération des déchets.

Certains collectifs œuvrent également à associer l’activité voyageurs et l’activité fret, anticipant que les villes favorisant des moyens de transport écologiques gagneront en attractivité économique, ce qui favorisera l’accueil de populations qualifiées. Ces initiatives se multiplient en France et suscitent des débats publics similaires dans le sud du pays, notamment à Bordeaux.

M. le président David Valence. Permettez-moi de vous renvoyer à l’avis émis par le COI concernant la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire. En 2021, nous avions clairement souligné que l’engagement des collectivités locales dans le développement du fret était l’une des conditions essentielles pour augmenter la part modale.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. En ce qui concerne les transports dangereux, notamment les transports chimiques, seriez-vous favorable à l’instauration d’une réglementation contraignante pour certains secteurs industriels, les obligeant à recourir obligatoirement au transport ferroviaire dans ce domaine ?

M. Didier Le Reste. C’est déjà en place en Allemagne depuis quelques années, où il est devenu obligatoire que le transport des produits dangereux, particulièrement les produits chimiques, se fasse par voie ferroviaire. Actuellement, la plupart de ces entreprises sont connectées aux voies ferrées, et celles qui ne le sont pas peuvent opter pour une solution de transport combiné. Cette approche permet de relier une entreprise à des navettes utilisant à la fois des trains et des camions, avec des citernes adaptées aux deux modes de transport. Dans ce contexte, l’utilisation judicieuse du groupe Geodis et de ses filiales pourrait être envisagée.

Une autre piste à explorer serait la création d’une filiale dédiée aux produits frais en France. Cette initiative pourrait ouvrir des opportunités au niveau européen, voire mondial, offrant un potentiel de développement. Nous pourrions dès lors songer à organiser des trains transportant à la fois des produits chimiques et des wagons réfrigérés.

34. Audition, en visioconférence, de M. François Poupard, ancien directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) (16 octobre 2023)

M. le président David Valence. Monsieur le directeur général, je vous remercie d’avoir répondu à notre invitation. Vous êtes actuellement directeur général des services de la région Nouvelle-Aquitaine. Vous avez été le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) de 2014 à 2019.

Durant cette période, vous avez vécu deux grandes réformes du groupe public ferroviaire. Nous avons abordé à plusieurs reprises celle de 2014, qui est parfois oubliée et obombrée par celle de 2018, dite « nouveau pacte ferroviaire » (NPF).

Quelle place tenait le fret dans vos réflexions au moment de la réorganisation du groupe public ferroviaire ? En particulier, les déficits chroniques et la dette de Fret SNCF étaient-ils au centre de vos préoccupations ?

Nous avons également évoqué à plusieurs reprises les inquiétudes qui existaient déjà quant au regard que la Commission européenne portait sur la situation de Fret SNCF. Des réflexions pouvaient exister – davantage au niveau administratif qu’au niveau politique, du reste – sur des solutions permettant de parer au risque d’une enquête approfondie.

Nous serons heureux de recueillir des éléments sur les échanges que vous pouviez avoir avec le secrétariat général aux affaires européennes et sur la mesure du risque que faisaient peser sur Fret SNCF les aides du groupe public ferroviaire. Mme Sylvie Charles, qui était directrice de Fret SNCF à l’époque, nous a indiqué qu’une étude sur une solution de discontinuité avait été commandée auprès d’un cabinet de conseil en 2019. Quel est votre regard sur cette initiative ?

Cette époque était aussi celle de la loi d’orientation des mobilités (LOM). Il a notamment été question du pacte ferroviaire. Dans la LOM, l’idée de lancer une stratégie nationale de développement du fret ferroviaire était déjà initiée. La stratégie a été publiée en 2021, après que vous avez quitté vos responsabilités à Paris. Pour autant, avec le recul et l’expérience régionale qui est la vôtre depuis quatre ans, quel regard portez-vous sur cette stratégie nationale de développement du fret ferroviaire et sur l’envie croissante de train des chargeurs ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. François Poupard prête serment.)

M. François Poupard, ancien directeur général des infrastructures, des transports et de la mer. Je vous remercie de m’avoir invité à m’expliquer sur le fret ferroviaire. J’ai été en poste à la DGITM d’octobre 2014 à mars 2019. Je suis arrivé pour mettre fin à l’écotaxe et j’ai quitté mes fonctions au moment de cette fameuse étude de McKinsey, que vous évoquiez à l’instant.

L’effondrement des volumes et des parts modales du fret ferroviaire en France. Cette diminution a commencé à la fin des années 1990. Il tient à différents facteurs, dont la désindustrialisation de notre pays. Beaucoup de grandes industries sont parties produire ailleurs que sur notre territoire. Cela a entraîné une baisse des volumes demandés au fret ferroviaire. Cette situation s’est aggravée lors de différentes crises, dont celle de 2008 qui a provoqué une baisse générale du fret et en particulier du fret ferroviaire.

Tous les gouvernements qui se sont succédé ont tenté de s’attaquer à cette question, en prenant bien évidemment en compte sa dimension européenne. Celle-ci ne se résume pas à la question de la discontinuité : elle a commencé dès les années 2000-2010, avec la libéralisation des transports ferroviaires et routiers sur le continent. Les paquets ferroviaires successifs prévoient d’ouvrir les différents segments à la concurrence : le segment international, le TGV et le TER. Le fret ferroviaire a quant à lui été libéralisé en 2006.

Le fret routier a également fait l’objet d’une libéralisation avec l’ouverture du cabotage des transports internationaux à tous les pavillons étrangers en 2011. Un deuxième paquet routier est intervenu en 2019. J’avais commencé à y travailler, mais il a dû être publié après mon départ, en 2020 ou 2021. Ce dernier paquet routier visait à assurer davantage de sécurité et de qualité pour les emplois et les entreprises du secteur, étant entendu que l’ouverture à la concurrence était déjà suffisante dans le fret routier.

Cette problématique est bien connue. Le fret routier en France est dominé par des transporteurs internationaux étrangers. Entre 2010 et 2020, la part du pavillon polonais dans les trafics internationaux et le « petit cabotage » en France a quintuplé. Des pavillons internationaux français se sont fait grignoter par d’autres pavillons, en particulier de l’Europe de l’Est. Le petit cabotage, quant à lui, a été grignoté à la suite de l’autorisation de faire trois cabotages sur un trafic international.

La concurrence est donc extrêmement vive au sein même du trafic routier de marchandises. Cela se traduit par des prix à la tonne transportée très bas et constitue une très forte concurrence pour le fret ferroviaire. Lors de mon passage à la DGITM, j’ai vu le fameux point d’équilibre, c’est-à-dire la distance à partir de laquelle il devient rentable de faire du fret ferroviaire, passer de 500 à 700 ou 800 kilomètres.

À partir de 2006, les entreprises de fret ferroviaire autres que la SNCF se sont placées sur des segments de marché parfois très particuliers : le transport combiné, l’autoroute ferroviaire, les petits trafics, etc. De petits opérateurs se développent sur des trafics régionaux – les « opérateurs ferroviaires de proximité ». Ils reprennent un créneau que Fret SNCF avait d’ores et déjà déserté, celui de petits trains sur de petites distances. Il ne s’agit pas forcément de trains complets.

En Nouvelle-Aquitaine, ces opérateurs acheminent la production d’agriculteurs céréaliers vers le port de La Rochelle ou assurent du trafic de concentration de produits industriels vers le port de Bayonne. Cela concerne des distances de 200 ou 300 kilomètres. Cette activité de short line s’avère assez rentable, en particulier dans les endroits où Fret SNCF n’assure plus ces petits trafics. Fret SNCF s’est en effet concentré sur les longues distances, le wagon isolé et quelques trafics de trains complets en fonction des différents bassins industriels.

Dans le même temps, les volumes restent faibles, aux alentours de 35 milliards de tonnes-kilomètres, et la concurrence de la route se fait extrêmement rude. Malgré l’engagement national pour le fret ferroviaire, les mesures proposées dans le cadre du Grenelle de l’environnement n’ont pas toutes été mises en place par les gouvernements successifs, du fait de leur coût et de la crise qu’ont dû affronter les pouvoirs publics. La part de marché de Fret SNCF a également tendance à baisser au profit des opérateurs alternatifs.

Comme le fret ferroviaire est une activité à frais fixes, Fret SNCF accumule les déficits : bien que son chiffre d’affaires baisse, ses charges restent à peu près les mêmes, en particulier les charges d’amortissement du matériel, qui sont très lourdes. Lorsque j’étais à la DGITM, les déficits annuels variaient entre 100 et 200 millions d’euros. Ils s’accumulaient et se consolidaient au sein du groupe SNCF, et non pas dans la seule branche du fret. C’est d’ailleurs une des batailles remportées à l’époque de la loi de 2018.

C’est dans ce paysage que des plaintes contre SNCF ont été déposées par différents opérateurs auprès de la Commission européenne. Je me rappelle une première plainte pour aides d’État illégales intervenue fin 2018, puis une deuxième par Europorte à la fin de l’année 2019. Fret SNCF fabriquait du déficit qui était ensuite consolidé dans les comptes du groupe. Les plaignants l’interprétaient comme une recapitalisation annuelle puisque le déficit ne restait pas en dette au sein de Fret SNCF, mais remontait au niveau du groupe, ce dernier exerçant de facto une garantie.

Nous avons eu des discussions avec la Commission européenne dès 2017. Le scénario de discontinuité a été évoqué fin 2017 ou début 2018. Nous avons fourni beaucoup de notes des autorités françaises (NAF) afin d’expliquer à la Commission que ce scénario pouvait être évité, notamment en filialisant les activités de fret. La loi de 2018 était alors en préparation. Le cas échéant, nous filialiserions et rendrions obligatoire le fait d’afficher les déficits dans la dette de Fret SNCF, et non plus au niveau du groupe. Cet argument a convaincu l’Union européenne et la loi pour un nouveau pacte ferroviaire a filialisé des activités de fret.

J’ai quitté mes fonctions à la DGITM au début du mois de mars 2019. Je n’ai pas vu la suite de l’opération mais, pour avoir suivi l’actualité, je sais qu’une nouvelle plainte a été déposée fin 2019. La DGITM a alors commandé à McKinsey une étude sur la discontinuité. Il s’agissait de savoir dans quelles conditions la direction générale de la concurrence laisserait au groupe SNCF le droit d’exercer du fret ferroviaire. Bon nombre de scénarios ont été évoqués à l’époque, mais rien de conclusif n’en est ressorti. En raison de mon départ, je n’ai pas été associé à la suite des discussions. Ces dernières ont dû se tarir jusqu’à la décision récente de la Commission européenne d’exercer la discontinuité.

M. le président David Valence. Vous avez évoqué les effets de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire en 2018. Vous laissez entendre que vous aviez reçu une forme d’assurance sur le fait que le choix de la réorganisation du groupe public ferroviaire ne créerait pas de difficultés supplémentaires. Cette réorganisation devait être validée par la Commission européenne. Compte tenu des contentieux ouverts, elle pouvait même être jugée d’un œil bienveillant. Pourriez-vous développer ce point, qui diffère un peu de ce qui a pu nous être dit ? On nous a plutôt affirmé que la Commission européenne ne s’était pas prononcée sur les plaintes déposées contre Fret SNCF et qu’elle avait même déclaré qu’elle y reviendrait à un moment donné. Quoi qu’il en soit, cela ne changeait pas, de façon substantielle la nature de ce contentieux potentiel.

M. François Poupard. Il y avait effectivement une forme d’assurance, qui était faible, et une bienveillance. L’association ferroviaire qui avait déposé une plainte contre Fret SNCF l’a retirée fin 2018. Nous constations alors une bienveillance de la Commission européenne puisque cette dernière a validé les dispositions de la loi lors des échanges que nous avons eus à la fois sur le projet de loi et ses évolutions dans le débat parlementaire. Il n’y avait pas de blocage de la part de la Commission européenne ou d’éléments tendant à dire que cela ne suffisait pas.

D’expérience, je sais qu’il n’y a jamais d’assurance définitive quant à l’appréciation de la direction générale de la concurrence sur les aides d’État. La plainte intervenue fin 2019 l’a peut-être amenée à durcir sa position. Étant donné que je n’étais pas aux affaires à ce moment-là, j’aurais du mal à vous en expliquer la cause. Vu de ma fenêtre, cela constitue un peu un changement de pied de la part de la Commission européenne. Il y avait eu beaucoup d’échanges lors de la préparation de la loi NPF. Pour ma part, j’ai eu l’impression que la loi telle qu’elle avait été rédigée convenait à la Commission – du moins à ce stade.

M. le président David Valence. M. le rapporteur s’est souvent demandé si la réorganisation du groupe public ferroviaire n’avait pas créé un risque accru de contentieux pour Fret SNCF. Une société anonyme peut faire faillite, ce qui n’est pas le cas d’un établissement public à caractère industriel ou commercial (EPIC). Comment évaluiez-vous ce risque ?

M. François Poupard. L’objectif de la Commission est d’amener Fret SNCF à être faillible, comme toutes les entreprises de fret. La direction générale de la concurrence considère que toutes les entreprises de fret doivent être à égalité, qu’elles soient françaises ou étrangères. La Commission européenne ne fait qu’appliquer le traité de Rome en visant une ouverture complète dans des conditions équitables. Si un opérateur est garanti par son groupe ou par l’État, il est clair qu’il n’exerce pas dans les mêmes conditions que d’autres opérateurs qui sont faillibles.

Pour ma part, je suis persuadé qu’il n’y aurait pas eu de validation de la loi de 2018 sans la filialisation des activités de fret. C’était vraiment une condition sine qua non à l’époque. La Commission considérait qu’on ne pouvait pas continuer avec une garantie d’État sur des activités de fret. L’entreprise en question avait une perte annuelle qui était de l’ordre de son chiffre d’affaires, alors que les autres entreprises de fret étaient à l’équilibre. Si ces dernières avaient connu de telles pertes, elles auraient été en cessation de paiements dès la première année !

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Il semble que les responsables politiques n’étaient pas vraiment saisis de l’urgence de la situation du fret vis-à-vis de l’appréciation de la Commission européenne, notamment lors de la période où vous étiez en responsabilité. M. Gilles Savary, rapporteur de la commission du développement durable lors de l’examen de la loi de 2014, indique clairement que les conditions de financement de Fret SNCF sont vraiment sur le bord par rapport à la position de la Commission européenne. Il l’a notamment déclaré auprès de ses collègues de la commission des finances.

Lors de son audition, le ministre de l’époque, M. Frédéric Cuvillier a affirmé n’avoir jamais reçu la moindre alerte de la part de son cabinet ni de quiconque quant aux menaces qui s’amoncelaient au sujet des aides jugées illicites par la Commission européenne. Cette dichotomie entre l’information des techniciens et celle des élus était-elle réelle ? Les parlementaires, voire les ministres, avaient-ils clairement conscience de l’urgence de la question du financement de Fret SNCF ?

Le pacte ferroviaire a été adopté à la mi-2018, mais l’activation de la filiale Fret SNCF SA s’échelonne de 2017 au 1er janvier 2020, date à laquelle la capitalisation est effectuée pour que cette filiale soit effectivement opérationnelle. Entre-temps, de mars à octobre 2019, vous êtes saisis d’une demande d’examen du scénario de discontinuité.

Comment recevez-vous cette injonction contradictoire ? Celle-ci procède d’une mécanique un peu surprenante. De 2017 à 2020, on porte Fret SNCF SA sur les fonts baptismaux à la faveur du pacte ferroviaire de 2018. Pendant ce temps, on se met à évoquer le scénario de discontinuité. Ce calendrier complètement décalé jette le flou sur la réalité des décisions politiques alors que l’on s’oriente vers le scénario actuel.

M. François Poupard. À l’époque de la première loi, c’est-à-dire en 2014, j’étais directeur du cabinet de M. Cuvillier. La problématique était moins de savoir si les aides d’État étaient conformes au droit européen que de savoir comment on allait sauver l’ensemble des opérateurs de fret, et en particulier de fret ferroviaire, dans un contexte d’effondrement des volumes entre 2012 et 2014. Le transport ferroviaire de marchandises, très corrélé à l’activité économique du continent, a dû passer de 40 à 30 milliards de tonnes-kilomètres.

Il y avait effectivement des contacts avec Bruxelles, mais leur préoccupation n’était pas de dénoncer d’éventuelles aides d’État illégales, c’était le marasme ferroviaire, y compris en termes de fret, et, dans le secteur routier, la concurrence acharnée d’entreprises à bas coûts provenant principalement de l’est de l’Europe. C’est peut-être parce que ce sujet n’était pas la préoccupation principale que les ministres n’ont pas souvenance d’en avoir entendu parler. La question cruciale était plutôt de savoir si les entreprises du fret ferroviaire allaient survivre à l’effondrement des volumes, qui était lié à des causes exogènes et macro-économiques.

Le sujet de la discontinuité a dû apparaître mi-2018. À l’époque, la loi NPF était déjà adoptée, voire promulguée. La mécanique européenne a sa propre vie. Même si l’on peut apporter des garanties à un moment donné, l’instruction des dossiers continue au sein de la direction générale de la concurrence. Tout cela arrive un jour par une saisine des autorités françaises. Je me souviens en particulier d’un acte de validation par l’ARAFER, qui est devenue l’autorité de régulation des transports (ART).

Cette dernière a validé la loi, puis des décrets d’application, bien souvent dans le cadre d’avis conformes. L’ARAFER s’est penchée sur l’opportunité de recapitaliser le fret ferroviaire dans le cadre de la recapitalisation complète du groupe par l’État, prévue par la loi NPF, à raison de deux vagues intervenant fin 2020 et fin 2021.

La recapitalisation du fret ferroviaire intervenait en même temps que celle de l’ensemble du groupe. Tout cela a fait l’objet de décisions prises par décret. J’attribue les décalages auxquels vous faites référence à l’inertie de ces processus. Je ne retrouve pas forcément la date exacte, mais j’ai bien en tête que les premières plaintes ont été retirées par les plaignants fin 2018. Une plainte a ensuite été déposée par Europorte fin 2019.

M. le président David Valence. Des procédures sont engagées cotre des pratiques que l’on peut retrouver à l’étranger, mais dont on ne se préoccupe pas forcément. Même si tout le monde en a connaissance, cela ne constitue pas pour autant un risque avéré.

M. François Poupard. C’est tout à fait juste. La Deutsche Bahn a dû s’associer à la première volée de plaintes. En même temps, il y avait une alliance objective entre l’Allemagne et la France contre la Commission européenne. Les deux pays ont plaidé la possibilité de bâtir des groupes intégrés alors même que la commission envisageait de revenir à un scénario avec d’un côté une entreprise publique chargée de la gestion du réseau et de l’autre des entreprises de droit privé chargées de l’exploitation des sillons. La Commission était vraiment sur un scénario d’unbundling tandis que la France et l’Allemagne étaient sur des scénarios intégrés.

La Commission poursuit un objectif de pureté dans l’ouverture du marché et dans l’équité de l’accès au réseau ferroviaire. Pour autant, ce que dit la Commission doit être voté par le Conseil, où la France et l’Allemagne pèsent lourd. C’est la raison pour laquelle la Commission a accepté le scénario à la Deutsche Bahn, puis celui du nouveau pacte ferroviaire.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. En 2015, l’Autorité de régulation a lancé une alerte sur le risque de financement illégal de Fret SNCF. Son président actuel nous a indiqué que le président de l’époque, M. Pierre Cardo, a adressé officiellement cette alerte aux autorités politiques françaises. Vous avez dit que la question des aides n’était pas un sujet de préoccupation majeure. Considérez-vous que cette alerte de 2015, qui provient tout de même d’une autorité de régulation confortée par la loi de 2014 et dont le ministre nous dit ne pas avoir été avisé, n’était pas une préoccupation d’actualité au niveau politique ?

J’entends bien qu’il est difficile de cerner précisément le calendrier de la demande d’un plan de discontinuité. Pourriez-vous néanmoins essayer de déterminer quand l’exigence d’un tel plan a été notifiée à la DGITM, à l’Agence des participations de l’État et au secrétariat général des affaires européennes ?

M. François Poupard. Je me souviens d’un avis de l’ARAFER en 2015, portant principalement sur l’opacité des comptes de Fret SNCF. L’Autorité constatait des déficits successifs au fil des ans et se demandait comment Fret SNCF s’en sortait. Elle réclamait une transparence des comptes, qui n’étaient pas séparés à l’époque.

À partir de là, la ministre des transports, Mme Élisabeth Borne, a demandé aux services de travailler avec le groupe SNCF. Il me semble cela s’est traduit par un décret sur la séparation des comptes de SNCF au sein de l’EPIC. Cette décision, quelle qu’en fût la forme, est intervenue au sein du groupe ferroviaire en 2016 ou en 2017. Il s’agissait de la publication de comptes séparés pour Fret SNCF.

En l’espèce, l’ARAFER ne fait qu’appliquer les textes qui la fondent. Elle a selon moi une vie distincte de celle de la direction générale de la concurrence. Si cette dernière continue à instruire dans son coin, elle ne le fait pas forcément en coordination avec la première. À l’époque, nous posions des questions à l’administration et au groupe SNCF par différents canaux. J’ai ressenti la dureté de la position de la Commission européenne.

Pour répondre à votre deuxième question, c’était plutôt en 2018, à partir du moment où des plaintes ont été déposées.

J’ai pris mes fonctions en 2014. Je n’ai pas particulièrement senti de tensions fortes au cours de l’année 2015. Il y avait bien des réunions à Bruxelles, mais les choses ne se sont durcies avec la Commission qu’avec les premiers dépôts de plainte, fin 2017 ou début 2018. Les réunions sont devenues plus fréquentes en 2018. C’est à ce moment que le scénario de discontinuité a été évoqué pour la première fois. Je me souviens notamment d’une réunion à Bruxelles au cours de l’été 2018. Cela avait peut-être été évoqué plus tôt dans des cercles plus techniques, mais c’est remonté au DGITM en 2018.

M. le président David Valence. Des demandes ont été effectuées auprès de Fret SNCF par différentes instances de contrôle. L’ART ne regarde les choses qu’au regard du droit français. Elle n’a aucune compétence pour procéder différemment. Il est important de le préciser et de le garder en tête lorsqu’on évoque les différentes procédures et alertes qui ont pu être lancées.

35. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant des associations professionnelles : M. Ivan Stempezynski, président du Groupement national des transports combinés (GNTC) ; M. Philippe François, président d’Objectif OFP (opérateurs français de proximité) ; M. Igor Bilimoff, délégué général de la Fédération des industries ferroviaires (FIF) ; M. Denis Choumert, président de l’Association des utilisateurs de transport de fret (AUTF) ; M. Raphaël Doutrebente, président de Fret ferroviaire français du futur (4F) (17 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nos travaux de cet après-midi consisteront en une table ronde qui réunit plusieurs associations professionnelles directement impliquées dans l’activité du fret ferroviaire.

Nous avons le plaisir d’accueillir M. Ivan Stempezynski, président du Groupement national des transports combinés (GNTC), M. Philippe François, président d’Objectif OFP – opérateurs français de proximité –, M. Igor Bilimoff, délégué général de la Fédération des industries ferroviaires (FIF), M. Denis Choumert, président de l’Association des utilisateurs de transport de fret (AUTF) et M. Raphaël Doutrebente, président de Fret ferroviaire français du futur (4F).

Le premier objectif de cette commission d’enquête est la compréhension des raisons du déclin de la part modale du fret ferroviaire en France depuis la fin des années 1990. Cette interrogation soulève implicitement la question de l’impact de la libéralisation du secteur, qu’il eût un effet d’accélération, de modération ou au contraire de retournement de la tendance évoquée, à partir des années 2005-2006. Nous avons échangé à ce sujet avec l’ensemble des ministres des transports depuis 1995 et l’ensemble des dirigeants du groupe public ferroviaire depuis 1996.

La commission cherche également à cerner les enjeux actuels, caractérisés par une évolution de la demande du marché du transport de marchandises et par un renforcement de la politique publique d’accompagnement avec un accroissement des volumes de soutien, passés de 130 à 330 millions d’euros, à la faveur de la stratégie nationale de développement du fret ferroviaire et de la prolongation des mesures annoncées par le Gouvernement depuis 2021.

La présente commission a enfin pour objet d’aborder la question centrale de la solution de discontinuité retenue par le Gouvernement pour protéger Fret SNCF d’une possible sanction au regard de l’ampleur des aides publiques dont elle a pu bénéficier entre 2006 et 2019. Cette situation fait l’objet d’une enquête approfondie lancée le 18 janvier dernier par la Commission européenne.

Nous serons donc heureux de vous entendre sur l’évolution du fret ferroviaire dans les années 2000 et au-delà. La question est celle des effets de l’ouverture à la concurrence, mais aussi celle des dynamiques récentes telles que le redressement de la part modale, le redressement des comptes de Fret SNCF, ou celle des craintes que suscite la solution de discontinuité, en tenant compte de la tendance actuelle du recours à l’option ferroviaire, le plus souvent combinée à d’autres moyens de transport.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(MM. Ivan Stempezynski, Philippe François, Igor Bilimoff, Denis Choumert et Raphaël Doutrebente prêtent serment.)

M. Doutrebente, président de Fret ferroviaire français du futur (4F). Sans m’étendre sur les raisons que nous connaissons de la naissance de 4F, je souhaite commencer par un rappel historique. Sous l’effet de la loi d'orientation des mobilités (LOM), la stratégie de fret ferroviaire que nous avons portée a permis de réelles avancées, en cristallisant par exemple dans la loi Climat et résilience de 2021 l’objectif du doublement de la part modale du fret ferroviaire ou en obtenant du ministre Clément Beaune des engagements financiers, notamment lors de son annonce du 23 mai dernier.

Nous remarquons une sensibilité accrue pour le sujet de la part du ministre et de son prédécesseur, que nous saluons, en espérant que cette tendance s’inscrive dans le temps.

L’Alliance 4F représente l’ensemble des acteurs du fret ferroviaire, en intégrant les chargeurs, représentés par l’Association des utilisateurs de transport de fret que préside M. Denis Choumert, mais également l’opérateur historique. J’insiste sur le terme d’alliance car notre structure n’est pas, pour le moment, une association.

En dépit des opinions exprimées par d’autres personnes auditionnées par cette commission, la libéralisation du fret ferroviaire, avec l’arrivée sur le marché d’acteurs privés, a permis de stabiliser la part modale. Elle a également favorisé le développement d’une réelle complémentarité dans les modes de transport.

Avec une grande partie des membres de l’Alliance 4F, nous estimons qu’il n’est pas opportun d’opposer ainsi les modes alors qu’un objectif commun pourrait nous réunir autour de la recherche d’une logistique verte. Nous en avons été capables lors de la crise du covid, durant laquelle la paralysie du pays a été évitée grâce à la poursuite du fret ferroviaire. Cela a été possible grâce à l’ensemble des acteurs dont les associations sont parties intégrantes, telles que l’AFRA – Association française du rail. M. Wulfranc est d’ailleurs venu récemment débattre à l’AFRA et nous avons pu trouver des points de convergence là où nous craignions une opposition de vision entre un entrepreneur et un député. Je vous en remercie M. le rapporteur, car nous avons défendu un mode économique, mais aussi des emplois.

La question de la discontinuité exigée par la Commission européenne, objet principal de cette commission d’enquête, ne peut être abordée sans prendre en compte la demande des clients. Au-delà des querelles et des différences de points de vue, il faut garder à l’esprit que de nombreux clients, chargeurs et transporteurs, demandent de pouvoir recourir au fret ferroviaire, à cause de ou grâce à la décarbonation.

J’ai été personnellement un peu choqué par les déclarations faites devant vous par certains anciens responsables, consistant à effacer le passé. L’enquête de la Commission européenne est fondée sur des raisons et des plaintes déposées devant elle. Il s’agit maintenant de trouver des solutions pour les clients, à des prix de marché qui ne sont peut-être pas ceux pratiqués auparavant. Pour cela, l’État doit y participer en apportant une contribution forte aux investissements et aux infrastructures. Les entreprises de fret ferroviaire, telle que la filiale du groupe Getlink, Europorte, que je préside comme vous le savez, n’attendent pas de l’État qu’il subventionne le secteur, mais qu’il tienne ses engagements en matière d’infrastructures et de développement du ferroviaire, sans opposer les modes mais en favorisant au contraire une réelle complémentarité entre les acteurs.

M. Denis Choumert, président de l’Association des utilisateurs de transport de fret (AUTF). Je souhaite revenir sur le moment de l’ouverture du marché, que j’ai vécue à la fois à titre personnel et en tant que représentant des chargeurs. En 2006, l’entreprise Fret SNCF n’était pas prête. Nous avions en face de nous un système entièrement intégré, réunissant à la fois les réseaux et les entreprises ferroviaires de fret et de transport de voyageurs. Il n’existait pas de comptabilité analytique et, pour prendre l’exemple de la branche dans laquelle j’ai longtemps opéré, le prix de la tonne-kilomètre variait en fonction de la capacité contributive des clients : plus le client était riche, comme dans le secteur de la chimie ou celui du ciment dans lequel j’œuvrais, plus le prix était élevé.

Nous avons assisté de 2006 à 2010 à la « défaisance » d’un système industriel de production basé sur la comptabilité intégrée. Cela s’est accompagné d’un délitement lorsque les « nouveaux entrants » ont commencé à prendre possession de lignes ou de périmètres géographiques en France et, dans une moindre mesure, à l’étranger. Lorsque l’on retire d’un système certaines pièces, il fonctionne nécessairement moins bien.

Fret SNCF est malgré tout restée pendant dix ou quinze ans la seule entreprise à assurer un maillage du territoire français. C’est d’ailleurs encore le cas dans un contexte, comme vous le savez, d’abandon de gares et liaisons ces dix dernières années, notamment dans le Sud-Ouest, qui peut être qualifié de désert en termes de fret ferroviaire.

Un long travail de rationalisation des coûts et de la production s’est donc imposé au sein de Fret SNCF, entraînant les problèmes sociaux que l’on a connus. Différentes crises se sont également succédé, notamment celle de 2010, au moment de l’abandon du coûteux modèle du wagon au bénéfice de l’offre multi-lots multi-clients (MLMC). Si ce système, dans lequel les coûts fixes étaient supportés par d’importants chargeurs sur les corridors de wagons isolés, a fonctionné un temps, il s’est avéré non rentable à la fin des années 2010 face à la concurrence directe du fret routier.

Par la suite, les entreprises ferroviaires dites alternatives ont formulé des propositions pertinentes au niveau régional, mais elles n’ont jamais pu relever les défis concernant les approches systémiques nationales.

Il existe donc une dichotomie entre, d’un côté, un opérateur historique en difficulté hier et encore aujourd’hui avec l’ouverture par la Commission européenne de l’enquête approfondie, et, de l’autre, des opérateurs qui ne sont en mesure de couvrir qu’une partie des besoins des clients, lesquels souhaiteraient avoir recours à un seul opérateur. ArcelorMittal, le plus important opérateur à s’être exprimé devant cette commission est en relation de quasi-exclusivité en France avec Fret SNCF.

L’absence d’offre alternative, au regard du maillage assuré par Fret SNCF est un handicap évident pour le client que nous sommes.

Sans revenir sur la notion de qualité de service et sur le manque de moyens investis sur le réseau dans le passé, trois éléments nous semblent importants du point de vue des chargeurs pour développer le fret ferroviaire.

Le premier d’entre eux concerne la nature du transport de marchandises, dont l’étalon en termes de temps est la route. Cela confère un avantage certain dans la mesure où l’étalonnage peut se faire à la journée ou au mois, avec des contrats annuels ou pluriannuels et des préavis de l’ordre de quelques heures à quelques jours. Une grande adaptation est possible à la fois du côté de l’offre et du côté de la demande face à des flux pouvant se présenter ou être supprimés au dernier moment. Cela n’est pas le cas du fret ferroviaire, qui demande une visibilité à moyen terme et de la régularité.

Sans pouvoir rivaliser totalement avec la capacité d’adaptation du fret routier, une flexibilité plus grande est attendue dans l’offre ferroviaire, car elle est capable d’absorber davantage d’offres en termes de kilomètres, de tonnes-kilomètres ou de fréquence d’envoi.

Le second point est la transparence sur les coûts, de manière à pouvoir afficher des évolutions préservées de la fluctuation des problématiques extérieures, comme cela a pu être le cas avec le prix de l’électricité ou l’effet des grèves. Leur impact est encore une fois plus important pour le fret ferroviaire qui possède de très hauts coûts fixes.

L’amortissement de ces coûts fixes est possible si l’on apporte plus de visibilité dans les contrats conclus avec les différents clients. À l’inverse, nous sommes aujourd’hui axés sur des relations bilatérales. La collaboration entre entreprises ferroviaires commence à peine, alors que le fret routier a commencé à organiser la sous-traitance des activités depuis la création des bourses.

Le dernier sujet concerne le transport combiné, gisement principal qui permettra de donner une plus grande ampleur au fret ferroviaire en France. À l’heure où l’on parle de réindustrialiser la France et de création d’industries vertes, il s’agira d’aller plus loin, au-delà des solutions classiques que sont les conteneurs ou les caisses mobiles, en proposant aux clients industriels des solutions de chantiers, des terminaux de transport combiné qui diminueront le risque de rupture de charge ou de coûts supplémentaires sur l’empotage et le dépotage de caisses.

Si l’on y parvient, cette demande viendra en complément de celle relative aux produits de grande consommation – marchandises sur palettes – et nous pourrons trouver des synergies de flux et atteindre une mutualisation des moyens face aux différentes clientèles et demandes.

M. Ivan Stempezynski, président du Groupement national des transports combinés (GNTC). Je souhaite dire quelques mots du GNTC créé en 1945, une jeune dame de soixante-dix-huit ans qui s’inscrit dans les enjeux écologiques, économiques et énergétiques les plus actuels. Le GNTC représente l’ensemble de la filière du transport combiné rail-route et fleuve-route en France. Il regroupe plus de soixante-six adhérents, parmi lesquels des transporteurs routiers, des opérateurs de transport combiné, des plateformes multimodales dans des ports. Son objet est le développement et la promotion de cette activité économique stratégique. Membre fondateur de 4F, le GNTC participe activement aux travaux qui sont menés en son sein sur la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire.

Comme cela a été rappelé par M. Denis Choumert, le transport combiné a l’avantage de bénéficier de la massification des modes ferroviaires tout en conservant la souplesse du transport routier avec la desserte porte-à-porte pour les pré- et post-acheminements. Notre technique renvoie aux besoins majeurs de notre société en termes de bilan environnemental et de bilan social – bilans quelque peu pointés du doigt s’agissant du transport de marchandises. Grâce au mode ferroviaire, le transport combiné permet de diviser le volume d’émissions de gaz à effet de serre (GES) par neuf, ce qui en fait un contributeur essentiel à notre confort environnemental. Il divise également la consommation d’énergie par six comparativement à un même trajet effectué sur la route. Enfin, il réduit fortement les externalités négatives que sont la congestion, les nuisances sonores ou la consommation d’espaces d’infrastructures propres au réseau routier.

Pourtant, nous pouvons difficilement nous passer de ce dernier qui, allié au transport ferroviaire, permet une technique probante qui correspond surtout aux besoins du marché. Les soixante-dix années d’exercice démontrent toute sa pertinence et la confiance que les transporteurs, les chargeurs, des industriels et des logisticiens lui ont accordée dès le départ. Cela est confirmé par la croissance caractéristique de ces deux dernières années, à la sortie de la crise du covid-19 durant laquelle, comme M. Raphaël Doutrebente le rappelait, le fret a fait preuve de sa capacité à servir la nation en termes de logistique alimentaire.

En 2021, près de 1,3 million d’unités de transport intermodal (UTI) sont passées par le rail, avec une croissance de près de 15,3 % par rapport à l’année 2020. En 2022, la croissance s’est poursuivie et un total de près de 1,4 million d’UTI transportées via notre technique.

Aujourd’hui, je souhaite qu’au-delà des difficultés que nous pouvons éprouver dans l’actualité et dont votre commission d’enquête rend compte, le transport combiné ne soit pas davantage fragilisé.

Nous venons de vivre une épreuve violente en 2023 avec la grève qui a touché SNCF Réseau en lien avec le mouvement social des retraites. Le transport ferroviaire et le transport combiné en particulier ont été laissés sur le bord du chemin, mécontentant le marché et les chargeurs et fragilisant la confiance dans la capacité de cette technique à servir les destinataires, les industries et la logistique. Ce manque a été cruel et traumatisant pour la profession, avec une baisse de 22 % en 2023 par rapport à 2022 sur le premier semestre.

Néanmoins, les chargeurs sont restés présents. Si notre profession progresse, c’est en raison de la capacité de notre technique à prouver la diversification de ses moyens avec le gabarit P400 ou les autoroutes ferroviaires. Nous nous adaptons aux besoins des utilisateurs, qu’ils soient industriels, logisticiens ou transporteurs, et du marché, dont nous avons la confiance sur le plan de la décarbonation, des démarches énergétiques ou sociétales, car nous sommes en mesure de suppléer à l’insuffisance de la main-d’œuvre qui existe parfois dans les transports routiers.

Alors que la solution de discontinuité d’activité de Fret SNCF a été annoncée, nous pouvons craindre un report modal inversé. Sur les vingt-trois flux que Fret SNCF est en train d’abandonner, vingt et un concernent des trains complets du transport combiné, soumis à des discussions avec de potentiels repreneurs. Inquiets, les chargeurs se demandent si leurs contrats pourront être honorés dans les mêmes conditions et avec les mêmes objectifs de décarbonation et de décongestion des lignes.

Le contexte économique est également assez peu favorable, avec une possible période de récession durant laquelle l’offre de transport deviendrait plus importante que la demande. Le transport ferroviaire et fluvial représente 85 % des flux, dont 50 % sont assurés par les transports nationaux et 35 % par les transports étrangers. Le modèle économique du transport combiné que nous défendons requiert de grandes distances, avec au minimum 500 ou 600 kilomètres à parcourir. Nous sommes en concurrence avec des transporteurs étrangers qui effectuent des parcours de frontière à frontière et connaissent eux aussi des difficultés à trouver les chargements pour compléter leurs circulations.

Notre crainte actuelle résulte du cumul de la difficulté de ce vent économique contraire et des décisions évoquées, que nous ne contestons par ailleurs en aucun cas. Ce cumul pourrait avoir pour effet de freiner la croissance que j’ai décrite, laquelle satisfait à la fois le marché et les citoyens. Un recul de quatre ou cinq ans en arrière est imaginable, alors que nos entreprises, grâce aux aides accordées par le gouvernement actuel et les gouvernements précédents, s’étaient projetées sur deux ou trois ans en investissant dans du matériel, mais aussi dans les ressources humaines, qui exigent compétences, expérience et respect des process.

Enfin, nous craignons que ce contexte puisse remettre en question la réflexion actuelle du gestionnaire d’infrastructure en termes de productivité et de stratégie capacitaire. Alors que le triplement de l’activité du combiné nous impose de doubler celle du fret ferroviaire, nous espérons que la recherche d’équilibre entre les différents utilisateurs du réseau, avec le développement des TER nocturnes pour le transport des voyageurs et les travaux engagés sur le réseau, permettra de maintenir les conditions favorables à notre croissance.

M. Philippe François, président d’Objectif OFP. J’ai succédé récemment à Jacques Chauvineau qui avait, aux côtés d’André Thinières, accompagné la création de l’association Objectif OFP en 2010. Les adhérents fondateurs tels que la CPME, les associations des ports maritimes et fluviaux, les logisticiens de l’Union des entreprises transport et logistique de France (TLF), des exploitants de carrières au sein de l’Union nationale des producteurs de granulats (UNPG), SNCF Réseau, la Fédération des industries ferroviaires (FIF), ont été ensuite rejoints par des entreprises ferroviaires.

Objectif OFP regroupe des PME du secteur ferroviaire, des opérateurs de proximité dont le rôle est d’optimiser les dessertes locales et régionales pour les besoins du fret ferroviaire, mais également sur les ports maritimes et fluviaux.

Les adhérents pratiquent des activités diverses : ils réalisent des trains complets sur des destinations pertinentes, des services de manœuvres sur les plateformes multimodales, la maintenance des infrastructures ferroviaires locales sur les lignes capillaires et sur les voies portuaires.

Après treize ans d’existence, les opérateurs ferroviaires de proximité (OFP) traitent près de 12 % du tonnage de fret ferroviaire en France et assurent la maintenance sous-traitée de l’ensemble des voies portuaires et de 70 % des capillaires de fret, sachant que 40 % du fret ferroviaire provient ou est à destination d’une ligne capillaire, dite ligne de desserte fine du territoire (LDFT). Il est donc important pour ces opérateurs que ces lignes soient en bon état et entretenues dans la durée.

Le réseau ferroviaire en France a été construit essentiellement à la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle, où il desservait le tissu industriel de l’époque. Beaucoup des industries d’alors ont fermé ou se sont déplacées, et les installations terminales embranchées qui existent toujours n’ont pas toutes été adaptées aux sites qu’elles desservent. Par ailleurs, celles qui ont été adaptées reposent sur un réseau de lignes capillaires dont la pérennité n’est pas assurée au-delà de cinq ans. Les industriels manquent de visibilité par rapport au transport de fret ferroviaire. Nous souhaiterions que soient données aux industriels des perspectives à moyen et long terme, afin qu’ils soient en mesure de poursuivre leurs activités et qu’ils restent mobilisés.

Je me suis rendu en septembre dernier à Saint-Malo pour assister au congrès des régions de France. Devant rejoindre Lyon par la suite, et la liaison entre et Lyon en train n’étant pas évidente, je m’y suis rendu en voiture. En empruntant l’autoroute, j’ai pu apercevoir, notamment aux alentours d’Orléans, la construction de plateformes logistiques qui n’étaient pas reliées au ferroviaire. J’ai effectué des recherches pour savoir si nous avions des statistiques sur ce type d’entrepôt. La France possède 4 286 entrepôts et plateformes logistiques (EPL) de plus de 5 000 m², ce qui ne comprend pas les entrepôts dits du dernier kilomètre. Parmi eux, seulement 41 sont embranchés, soit 1 % des plateformes logistiques raccordées au ferroviaire.

Comment il est possible au XXIe siècle de continuer à créer des plateformes sur le modèle du tout-routier ? Comment peut-on envisager la réindustrialisation de la France en renforçant une logistique polluante ? Nous considérons que, si chaque mode de transport massifié doit pouvoir trouver sa place dans la logistique, nous devons être en mesure de donner aux industriels le choix de la voie la plus pertinente pour eux. Cela renforce la nécessité du caractère multimodal des plateformes, qui doit pouvoir proposer le mode routier, fluvial, maritime et, dans tous les cas, la voie ferroviaire.

Un autre point est important pour les opérateurs ferroviaires de proximité : les voies doivent être en capacité de faire circuler les trains. Malheureusement, les modèles de maintenance sont basés sur des critères hérités du passé, liés à l’histoire de la SNCF et qui mériteraient d’être actualisés. Sur les lignes à faible trafic, il est possible d’instaurer des systèmes de maintenance frugaux, tels que le remplacement de certaines traverses plutôt que le renouvellement complet de voie et ballast (RVB). Cela n’est pas pratiqué aujourd’hui parce que les décideurs et financeurs de ces opérations considèrent qu’une telle maintenance n’assurerait pas des objectifs de sécurité et de fonctionnalité suffisants. Nous pensons à l’inverse qu’il serait opportun de déployer de nouveaux référentiels, permettant d’adapter la maintenance des petites lignes en fonction de leurs utilisateurs. Les règles de maintenance doivent différer selon qu’il s’agit d’un train transportant des ordures ménagères et circulant à 30 kilomètres heure ou d’un TGV. Il faut faire évoluer les schémas habituels de maintenance et d’entretien des lignes de façon à fonctionner sur des modèles économiques plus simples et moins coûteux.

M. Igor Bilimoff, délégué général de la Fédération des industries ferroviaires (FIF). Merci, monsieur le président et monsieur le rapporteur, d’avoir permis à la FIF et aux industriels de venir s’exprimer sur ce sujet.

La FIF est l’association la plus ancienne de celles que vous avez réunies aujourd’hui puisqu’elle remonte à la fin du XIXe siècle. Elle a accompagné le développement du ferroviaire depuis sa création et sous sa forme moderne depuis 1963.

Recouvrant l’intégralité des métiers du ferroviaire, elle réunit les assembleurs, les constructeurs de matériel roulant, les industriels de l’infrastructure et ceux en charge de la signalisation. Elle est composée de 90 membres actifs et au total, avec les entreprises intégrées dans les clusters, de 400 membres. Elle compte de très grandes entreprises, avec des leaders mondiaux tels qu’Alstom, en concurrence avec les entreprises chinoises, mais également de très petites entreprises et des start-up qui participent à l’animation et à la rénovation de cette industrie.

Le chiffre d’affaires global se situe autour de 4 milliards d’euros. Il se base sur des activités dont une grande partie – entre 35 % et 40 % – est exportée, ce qui a pour effet de peser positivement sur la balance du commerce extérieur.

Derrière ces chiffres, nous constatons malheureusement que le développement du fret ferroviaire a connu le mouvement inverse. En effet, le chiffre d’affaires de l’industrie a diminué en même temps que le nombre d’intervenants sur la production, ce qui témoigne d’une situation générale de décroissance du fret.

Nous avons la conviction, partagée avec 4F dont nous sommes membres fondateurs, que nous pouvons retrouver une part modale ferroviaire très importante dans le transport de marchandises. Si l’on souhaite, selon les objectifs fixés, faire passer cette part de 9 % à 18 % en trouvant des solutions à la problématique du déclin du fret ferroviaire, la piste de l’industrie et des technologies disponibles et à venir est une voie à suivre. Si l’objectif de 18 % peut paraître ambitieux, il convient de noter que certaines alliances au niveau européen prônent quant à elles un passage de 18 % à 30 %.

Sans développer ici l’impact de la libéralisation et de l’apparition de multiples acteurs sur le marché du fret, nous avons pu effectivement constater que la diminution des prix et à la diversification des produits normalement induites lorsque l’industrie évolue dans un environnement concurrentiel n’étaient pas ce qui avait été observé ces dernières années sur la production de fret.

Nous souhaitons vous présenter deux perspectives. La première concerne la modernisation du réseau. Des investissements importants doivent être réalisés. On parle beaucoup de la régénération des voies, mais la modernisation est tout aussi importante. Dans les infrastructures, on pense aux voies, aux terminaux et aux réseaux de distribution, pour augmenter la capacité, réduire les temps d’attente et améliorer la fluidité des opérations de fret. Mais c’est surtout une conception différente de l’infrastructure qui permettra une augmentation du trafic. Il faut mentionner en premier lieu le système européen de signalisation ferroviaire (ERTMS), a fortiori dans ses versions les plus évoluées qui, après leur homogénéisation en Europe, présentent un intérêt majeur en termes de fiabilité, de communication et de localisation du fret. Cette technique permettrait un doublement du fret ferroviaire. Le potentiel de l’ERTMS doit s’accompagner bien évidemment d’un travail sur d’autres points noirs qui alourdissent le système, tel que le désengorgement des nœuds ferroviaires, abordé dans cette commission à plusieurs reprises et sur lequel je ne vais pas m’étendre.

Vous connaissez la plupart des technologies disponibles que l’on peut trouver de manière opérationnelle dans d’autres pays. Pour prendre le cas de la planification du fret, il existe un outil avancé de suivi et de gestion, des capteurs intelligents pour suivre la marchandise en temps réel, la gestion automatisée des frets, l’optimisation des itinéraires pour réduire les temps de transit, rendant compte d’une gestion de trafic multiple dense effectuée sous contrôle aérien. Avec ces outils, il est possible d’agir autant sur le trafic de fret que sur le trafic de voyageurs, ce qui peut être intéressant dans la mesure où les deux se trouvent parfois être dans une situation de compétition. De la même manière, la digitalisation des processus logistiques permet d’obtenir une meilleure coordination et plus d’efficacité dans la complémentarité des différents modes de transport. Les centres de commandement des réseaux et les postes d’aiguillages sont au nombre de 3 000. Ils pourraient être réduits à une dizaine avec une meilleure optimisation, en y intégrant plus de sécurité et de gestion intelligente.

Tous ces éléments jouent sur l’attractivité et la compétitivité. Chaque fois que l’on produit un investissement de régénération, il serait utile de le comparer dans le temps en tenant compte des efforts évités et des gains obtenus. Nous devrions être en mesure de planifier ainsi l’ensemble, avec les externalités positives, pour structurer nos modèles économiques.

La seconde perspective concerne la modernisation des matériels. Comme nous en avons tous entendu parler, le digital automatic coupling, l'attelage automatique, permet d’accroître les performances en même temps que le niveau de sécurité, rompant avec des pratiques séculaires devenues quelque peu archaïques. Nous avons désormais des moyens d’attelage et de découplage automatiques des trains, ouvrant la voie à d’autres technologies telles que les wagons isolés intelligents, géolocalisés, avec une autonomie de déplacement leur permettant de rejoindre et de former les trains. Nous sommes réellement à l’aube d’une rupture technologique fantastique, également capable de changer les mentalités et les attitudes.

De la même manière, même si les anciennes locomotives fonctionnant au diesel doivent être remplacées rapidement, les locomotives s’adaptent aux exigences de la décarbonation et de l’adaptation au changement climatique. Je crois savoir que des plans de verdissement des locomotives sont en cours. Nous pouvons en effet déjà faire l’usage de modèles à hydrogène, sur batterie, hybrides, fonctionnant avec des biocarburants. Ces moyens disponibles pourront s’adapter aux scénarios qui vont se cristalliser dans les prochaines années voire les prochains mois.

Tout nous ramène à la notion d’innovation. De ce point de vue, le programme national d’investissement d’avenir (PIA 4) a assez largement promu les solutions d’innovation dans le fret. À cet égard, dans le cadre du contrat de filière, la FIF a participé à l’émergence d’une nouvelle instance, le CORIFER – conseil d’orientation de la recherche et de l’innovation de la filière ferroviaire.

Autour de cette vision du renouveau du fret, nous sommes en mesure, aux côtés des autres membres de 4F, d’atteindre l’objectif du doublement de la part modale. Cela passera par une meilleure planification, une anticipation du déploiement du fret et un perfectionnement de l’ensemble des vecteurs qui agissent dessus. Il s’agira également pour les industriels que nous sommes d’assurer une visibilité suffisante dans le temps pour adapter les processus de production selon les besoins de modernisation et de décarbonation. La main-d’œuvre, centrale dans les années à venir, devra posséder les compétences nécessaires et s’orienter vers les métiers du futur.

M. le président David Valence. Sur n’importe quel marché, la disparition d’un acteur qui représente 48 % de ses parts provoque une déstabilisation importante. Vous évoquiez, monsieur Stempezynski, le risque d’un report modal inversé. À l’image des représentants d’ArcelorMittal ayant fait savoir qu’ils recherchaient des alternatives, nous imaginons bien que les chargeurs qui ont recours à Fret SNCF souhaitent conserver le choix du mode ferroviaire. Quelles conséquences imaginez-vous sur le secteur en général, notamment concernant l’attractivité du train, si des opérateurs alternatifs prenaient le relais sans toutefois se structurer pour aller rechercher des marchés nouveaux ?

Par ailleurs, quelle est votre perception du niveau des aides mobilisées dans le cadre de la stratégie nationale ? Celle-ci est-elle aujourd’hui, après deux modifications, établie sur une maille pertinente, au regard des pratiques étrangères ?

Enfin, quelle visibilité avez-vous aujourd’hui dans la déclinaison du plan de relance à 100 milliards d’euros ? L’état d’esprit de la filière est-il à la confiance, ou existe-t-il des craintes en raison de l’engagement d’investissements lourds ?

M. Raphaël Doutrebente. Au risque de vous surprendre, je ne crois pas que les conséquences de la solution de discontinuité de Fret SNCF constituent une problématique immédiate, dans la mesure où la sous-traitance à Fret SNCF est possible pendant encore trois ans. En tant qu’entreprise ferroviaire, nous recevons les demandes des opérateurs qui devront trouver une alternative. Je n’envisage éventuellement qu’un problème de temporalité pour ceux qui n’auront pas pu anticiper les démarches auprès d’autres opérateurs d’ici le 1er janvier 2024. Les opérateurs, tel ArcelorMittal, sont en cours de discussion pour trouver une solution. Il y aura des solutions, même si la situation, pérenne depuis tant d’années, peut sembler perturbante. Je considère qu’il n’y a pas de risque immédiat de report modal. Nous avons dans notre pays une capacité à produire des trains, même si, à l’inverse des 400 entreprises ferroviaires que comptabilise l’Allemagne, nous comptons les nôtres sur les doigts de deux mains.

Certes, il peut y avoir une crainte sur le prix. Sans tronquer les propos exprimés par Denis Choumert, je comprends qu’au sein de Fret SNCF, les prix étaient fixés en fonction des différents marchés et opérateurs. Cette situation va évoluer de façon évidente.

M. Ivan Stempezynski. Je pense moi aussi que les mesures mises en place, à travers la sous-traitance des vingt et une lignes concernées par les moyens humains et matériels de Fret SNCF, sont les meilleures pour accompagner cette mutation. Cela suppose, de la part des entreprises du ferroviaire – qui se comptent, je le crains, sur les doigts d’une seule main – de trouver un intérêt à les reprendre et à les structurer pour les gérer. On ne gère pas quatre lignes de combiné comme on en gère dix, quinze ou vingt. Notre crainte se trouve donc plutôt à ce niveau, et même s’il existait le risque d’un report modal inversé, il ne serait pas le seul des défis à relever.

Pour donner envie aux entreprises de reprendre ce marché, il faut les convaincre des bonnes conditions qui l’entourent. Or de nombreux incidents sur le réseau, sans même parler des grèves, viennent perturber depuis plusieurs mois les circulations et affectent lourdement la qualité que nous avons vendue à nos chargeurs. Cette qualité, maillon essentiel de leur chaîne industrielle et logistique, est pourtant fondamentale pour donner envie aux repreneurs de gérer ces vingt et une lignes sur le long terme.

Aussi, parallèlement aux investissements mentionnés, SNCF Réseau doit être au rendez-vous pour délivrer la qualité attendue par les chargeurs et plus largement par les acteurs du combiné et de la filière ferroviaire.

Les éléments de réflexion partagés préalablement sur la stratégie capacitaire ne sont d’ailleurs pas suffisants pour répondre aux besoins du marché, qui a été, comme chacun des opérateurs, bouleversé par l’actualité.

Il est important que les entreprises se positionnent sur le marché grâce aux conditions favorables qui ont été apportées, à savoir la sous-traitance en personnel et matériel pendant trente-six mois. Il est tout aussi important qu’avec les efforts de fluidification au quotidien des relations du ferroviaire et du combiné sur les longues distances, SNCF Réseau se remette rapidement en question afin de consolider notre offre autour de la reprise d’une partie du secteur, aux côtés d’entreprises qui, je l’espère, seront présentes pour relever le challenge.

M. Philippe François. Concernant les aides publiques, nous avons certes des annonces, mais nous sommes attentifs aux perspectives et aux engagements à venir. Je crois que nous sommes tous favorables, au sein de l’Alliance 4F, à l’adoption d’une loi de programmation pluriannuelle pour donner de la perspective. Les montants de 100 milliards et 4 milliards d’euros annoncés sont encourageants, mais c’est surtout avec de la visibilité sur une décennie tout au moins que nous pourrons nous projeter sur le long terme et que les industriels pourront engager leurs investissements. Le discours sur la transition écologique nous met en difficulté, car nous peinons à comprendre véritablement la place du fret ferroviaire dans cet objectif.

Nous sommes une filière logistique à faible émission de carbone, consommant peu d’énergie. Nous avons par conséquent de nombreux atouts, avec des externalités positives en termes d’encombrement des routes et d’accidents. Nous regrettons que le ferroviaire soit souvent réduit dans la parole politique au transport de passagers. De plus, nous nous trouvons face à une problématique liée à l’essor de nouveaux RER métropolitains alors que nous savons que les capacités du réseau ferroviaire présentent déjà des nœuds qui seront difficiles à traiter. Que vont par exemple devenir les sillons réservés au fret ? Nous avons également besoin d’une visibilité sur cette question et que l’État stratège définisse une ligne directrice. Notre volonté à tous d’atteindre l’objectif du doublement de la part modale du fret ferroviaire sera conditionnée à la confirmation qu’il s’agit pour l’État d’une priorité, au même titre que le déploiement de la pompe à chaleur. Nous avons entendu parler du RER métropolitain, mais nous n’avons pas entendu parler du fret ferroviaire.

J’ai discuté récemment avec une importante société de la région Auvergne-Rhône-Alpes qui souhaite transporter des produits de carrière par la voie ferroviaire. Les échanges avec SNCF Réseau concernant la réouverture de certaines gares ont abouti à des engagements sur deux ou trois ans, un terme beaucoup trop court pour motiver un tel investissement. Il s’agit de donner des outils qui permettent aux industriels de se projeter dans l’avenir avec une visibilité sur dix ans. Nous attendons donc cette clarification par l’État à moyen et long terme.

M. le président David Valence. Je précise que les mandats envoyés aux préfets de régions contenaient la mention des 930 millions d’euros, ce qui n’était pas le cas dans la plupart des contrats de plan État-région précédents.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Je souhaite revenir sur les besoins mentionnés par M. François quant à la visibilité et sur la notion d’État stratège, en gardant à l’esprit l’objectif fixé à 18 % de part modale et à 4 milliards d’euros d’ici à 2030. Nous recevions hier le directeur général des infrastructures, des transports et des modalités, qui a évoqué l’existence d’un travail en commun avec l’ensemble des partenaires que vous représentez sur la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire. Il a indiqué qu’un certain nombre des soixante-douze mesures établies faisaient l’objet d’une réévaluation, suite à un manque d’efficience observé. Quelles sont selon vous les propositions nouvelles qui pourraient enrichir ce travail ?

M. Doutrebente a, quant à lui, indiqué que la prestation risquait de coûter plus cher. Pouvez-vous évaluer le volume de fret susceptible de passer de la voie ferroviaire à la voie routière du fait de cette hausse ? Nous ressentons en effet la force de frappe et le poids de la concurrence du fret routier, déjà évoqués par le président de l’AFRA.

L’abandon du wagon isolé mentionné par M. Choumert, avec une évolution de l’offre vers le multiservices, n’a pas eu semble-t-il pour conséquence d’attirer l’investissement des opérateurs alternatifs sur ce marché. En repensant aux éléments évoqués ici concernant par exemple la société DB Cargo, comment évaluez-vous leur capacité à investir dans ce réseau ?

Pour en revenir à la très faible proportion – environ 1 % – de plateformes embranchées, pensez-vous, Monsieur François, qu’il serait opportun de passer par une réglementation posant des obligations réalistes ?

Je souhaite également interroger la FIF sur les difficultés rencontrées par les PME dans l’approvisionnement de matériels roulants, dans un contexte où ces outils permettraient de capter de nouveaux marchés. Compte tenu de l’impact des procédés innovants, estimez-vous que les pouvoirs publics donnent à la filière une visibilité suffisante pour lui permettre de s’engager dans ces investissements ?

M. Raphaël Doutrebente. Concernant l’augmentation des tarifs, il faut tenir compte du fait que l’électricité représente 30 % du prix et que les locomotives en représentent 20 %. La situation est liée aux aides relatives à l’augmentation du prix de l’électricité. Nous en avons été fortement pénalisés en 2023 et l’absence d’action de l’État a eu pour effet le désengagement de certains opérateurs des contrats, avec pénalité. Cette situation a été destructrice de valeur. Dans ce contexte, les offres ne peuvent demeurer identiques.

Concernant les locomotives, l’opérateur historique en possède certes un nombre important. Certains les louent, d’autres, comme nous, les achètent, mais de telles acquisitions sont extrêmement compliquées car les prix atteignent 6 millions d’euros. L’inflation n’est peut-être pas seule en cause. Nous avons besoin d’une loi pluriannuelle intégrant des aides à l’achat de locomotives, à l’instar de l’Espagne et de l’Allemagne. Les propositions d’amendement que nous avions portées en ce sens devant le Sénat et l’Assemblée nationale ont été rejetées.

M. le président David Valence. Les certificats d’économie d’énergie (C2E) ne peuvent-ils être mobilisés sur ce point ?

M. Raphaël Doutrebente. Non, en raison de la complexité de leur utilisation. À l’inverse, le système espagnol fonctionne largement et profite également aux opérateurs intervenant à la fois en Espagne et en France. Malgré sa réticence au départ, nous avons par exemple sensibilisé la société Akiem, important opérateur, à nous aider à défendre cette proposition d’amendement au projet de loi de finances, qui bénéficiera à tous les acteurs. Il s’agit vraiment de s’extraire des divisions habituelles dans notre pays pour se concentrer sur notre objectif de logistique verte. Le financement demandé à hauteur de 20 % est d’autant plus mesuré que nous avons établi le besoin à une quinzaine de locomotives pour 2024 et une trentaine les années suivantes. Ces subventions qui restent raisonnables nous permettront de rester véritablement compétitifs.

Concernant les nouvelles locomotives propres – les anciennes pouvant assez facilement fonctionner avec des carburants alternatifs et produits en France tels que le HVO ou l’Oléo100 –, nous avons besoin de financement pour renouveler le parc. Pouvons-nous avoir le soutien de votre commission ?

M. Denis Choumert. Le client du commissionnaire ou du transporteur paie entre 30 et 40 % du prix total, le reste comprenant les 80 kilomètres de pré- et post-acheminement, la manutention sur le terminal ou les wagons. Si le futur opérateur doit investir dans un matériel coûteux, il y aura une augmentation significative de ces 30 % ou 40 %. Il existe néanmoins pour la compenser des marges d’amélioration de la productivité sur les terminaux : 40 % du prix du train relève de la manœuvre du dernier kilomètre, d’éclatement et de reconstitution du train. En dépit de l’abandon relatif du combiné rail-route en lien avec les grèves du premier semestre et la baisse de la consommation, nous considérons que le risque est mesuré.

Concernant le wagon isolé, il est vrai qu’un opérateur, DB Cargo, pourrait intervenir davantage en France. La raison pour laquelle il ne l’a pas encore fait est liée à l’existence d’accords historiques sur 50 % ou 60 % des flux de wagons isolés – chimie, automobiles – transfrontaliers.

L’objectif est de trouver les opérateurs qui parviendront à constituer des trains entiers, peut-être sans passer par les gares de triage, inefficientes et coûteuses. Nous espérons que dans le prochain schéma directeur, le transport combiné, rail-route en particulier, permettra des chargements sur des terminaux plus flexibles. Le secteur de la chimie, grand importateur avec la sidérurgie, travaille sous la forme d’échanges entre industriels et entre sites et réfléchit à une mutualisation. Cela requiert des évolutions pour permettre à des trains de circuler sur des sites industriels chimiques, compte tenu des matières dangereuses transportées. Cette gymnastique doit être accompagnée au début, à l’instar des certificats d’économie d’énergie. L’enjeu demande davantage de moyens pour amorcer ces révolutions.

Nous sommes assez inquiets de deux principaux obstacles que rencontrent les chargeurs. Les 54 milliards d’euros du tarif du transit sur la route, indépendamment du prix de l’énergie, sont à mettre en perspective avec les 4 milliards d’euros sur le réseau. Il est nécessaire d’aider les entreprises à investir, car l’innovation et la digitalisation sont extrêmement coûteuses, avec par exemple pour l’ERTMS un coût de plusieurs dizaines de milliards d’euros. Quelles subventions viendront soutenir les investissements et quelle part sera prise en charge par le client des transporteurs ? En tenant compte des marges des industriels, en compétition avec leurs homologues européens et mondiaux, la situation se répercutera nécessairement sur le consommateur final. Ces questions renvoient au risque de rupture sociale que pourrait provoquer l’inflation, dans la dynamique de la transition énergétique.

M. Jean-Marc Zulesi (RE). Je rappelle que la majorité a acté l’objectif de doublement de la part modale du fret ferroviaire dans le cadre de la loi Climat et résilience de 2021. Je me suis personnellement engagé pour défendre une stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire dans la loi d’orientation des mobilités (LOM), avec la pérennisation jusqu’en 2024 des 170 millions d’euros engagés. Dans la mesure où il a été demandé davantage d’investissements, comment envisagez-vous la cohabitation avec les services express régionaux métropolitains ? Avez-vous été associés à l’étude en cours du Gouvernement concernant l’avenir des péages ferroviaires ? Enfin, puisque cela était central dans les débats de cette commission d’enquête, avez-vous pleinement bénéficié de la libéralisation du fret ferroviaire et a-t-elle pu à votre sens maintenir à flot le fret ferroviaire au niveau national ?

M. Raphaël Doutrebente. La libéralisation a effectivement permis de stabiliser le secteur. Il n’y a certainement pas eu de catastrophe comme j’ai pu l’entendre. L’opérateur historique n’était certes pas préparé, mais pour répondre aux demandes des clients en termes de fret ferroviaire et compte tenu des objectifs de décarbonation, nous devons être en mesure d’offrir des services. Cela nécessite une adaptation de SNCF Réseau qui passe par un changement de culture, une révolution qui permettra d’accompagner le développement du fret ferroviaire.

M. Denis Choumert. De leur côté, les chargeurs qui avaient défendu le projet à Bruxelles dans les années 1990 ont été très satisfaits de l’ouverture du marché. Le prix du vrac conventionnel a baissé d’environ 20 % entre 2006 et 2010. En revanche, en 2010, les clients du wagon isolé ont effectivement connu une augmentation de prix entre 40 % et 60 %. Le secteur de l’automobile est quant à lui passé, en l’espace de trois ou quatre ans, de 600 000 wagons par an à une fourchette comprise entre 150 000 et 200 000.

M. Ivan Stempezynski. Une de nos préoccupations actuelles est la stratégie capacitaire. Il est nécessaire d’assurer au fret ferroviaire et au combiné, qui circulent la nuit, un corridor que le transport de voyageurs et les travaux engagés, bénéficiaires par ailleurs de crédits importants, ne viendront pas diminuer. Cela est d’autant plus sensible dans le contexte où un objectif de doublement du fret ferroviaire et de triplement du combiné a été fixé pour la prochaine décennie. Nous posons donc la question de la stratégie capacitaire de SNCF Réseau. Parmi les soixante-douze mesures évoquées par M. le rapporteur, celle relative à la stratégie capacitaire est prépondérante.

Par ailleurs, SNCF Réseau étant organisée en régions, une forme de disproportion existe avec les échelles du fret, qui traverse souvent plus de quatre régions. L’harmonisation des dossiers est un enjeu réel face à une situation où les décideurs régionaux ont une grande capacité d’action et ont davantage de correspondance de niveau avec le transport de voyageurs qui, lui, répond effectivement à des logiques régionales.

À cette question de la stratégie capacitaire de SNCF Réseau, aucune réponse ne nous a été formulée jusqu’à présent. Nous attendons également de l’État qu’il tienne un rôle de pilote, établissant les priorités du gestionnaire d’infrastructure placé sous la tutelle du ministère du transport.

En ce qui concerne l’avenir des péages ferroviaires, nous n’avons pas été véritablement associés à l’étude bien que le sujet nous concerne particulièrement.

M. Philippe François. Concernant le pourcentage marginal des 4 286 plateformes reliées au ferroviaire, une amélioration est nécessaire. L’Alliance 4F avait soutenu un amendement au projet de loi relative à l’industrie verte. Pour atteindre l’objectif de réindustrialisation du pays, il est nécessaire de le relier à une logistique verte. Nous avions donc demandé que les nouvelles plateformes soient tenues de faire une étude de raccordement au ferroviaire. Malheureusement, cette proposition n’a pas été retenue. C’est pourtant un sujet important, qu’il faudra mettre en perspective avec l’objectif zéro artificialisation nette des sols (ZAN). Les plateformes gagneront à être pensées aux endroits permettant l’option multimodale.

M. le président David Valence. Il y a ici une forme de responsabilité croisée. Ces décisions relèvent en grande partie des collectivités territoriales. Dans les pays voisins, lorsque la taille de la plateforme est importante, il existe une obligation de disposer d’un raccordement à la voie d’eau ou au fer, au minimum.

M. Igor Bilimoff. L’état d’esprit des industriels est confiant, mais également impatient de voir se matérialiser les détails des annonces. Au-delà de la planification, nous avons besoin d’un effet choc. Les 100 milliards d’euros dont nous n’avons pas encore d’image distincte correspondent à une planification sur de longues années. Outre-Rhin et au-delà des Alpes, une planification beaucoup plus complète et détaillée est à l’œuvre. Cela leur permet d’anticiper les commandes.

À cet égard, nous avons mis en place avec SNCF Réseau et d’autres syndicats quatre groupes de travail afin d’être en mesure d’anticiper la trajectoire, d’évaluer le besoin en compétences, l’attractivité et également la perspective en termes de décarbonation. Les 100 milliards d’euros, souvent évoqués comme un coût, sont en réalité un investissement, pas uniquement pour le ferroviaire mais aussi pour la France. Il faudra en effet rendre compte des scénarios qui permettront au pays de répondre aux objectifs fixés pour 2030 ou 2050. Le ferroviaire doit être considéré pour son acquis plutôt que pour sa trajectoire de développement de décarbonation, à l’instar de certaines filières qui, même avec le triplement de leurs capacités, ne parvenaient pas à fournir les efforts de décarbonation nécessaires.

Nous serons intéressés également de connaître le détail du financement de ce plan d’investissement. Quelles seront notamment la part portée par l’État, celle des régions, celle de l’opérateur historique ?

Les industriels sont pragmatiques, leur gestion du matériel est établie sur la base d’un volume de commandes et de leurs capacités technologiques. Or le matériel de fret n’a fait que décroître et nous sommes en négatif sur l’ensemble des lignes. Le signal choc que j’évoquais restaurerait la confiance et fournirait une visibilité. Nous n’avons qu’un seul producteur de locomotives, la société Alstom basée à Belfort, et deux producteurs de wagons depuis le rachat de Titagarh. Nous sommes à un plancher quant à la production.

Nous plaçons beaucoup d’espoirs dans l’innovation. Les matériels roulants vont vers les pays dans lesquels ils peuvent fonctionner, d’où l’importance des investissements nécessaires sur le réseau.

Il faut saluer la création du CORIFER et les objectifs d’innovation. Nous avons augmenté le TRL – technology readiness level – de 4 à 9, ce qui prouve que nous pouvons proposer une innovation prête à rencontrer le marché. Cela permettra de créer des prototypes, des démonstrateurs, et de tester en pratique dans le fret des technologies dont la capacité et l’adaptabilité seront démontrées. Grâce à cela, les industriels pourront plus facilement dimensionner la capacité de production.

Si l’on n’y prend pas garde, la troisième position mondiale de la France en matière d’industrie ferroviaire pourrait être fragilisée. Nous avons vu ce qu’il s’est passé en Allemagne lorsque CRRC a acheté la partie locomotives de Vossloh.

L’innovation et la technologie sont donc centrales, sans commune mesure avec le verdissement et le reconditionnement des locomotives qu’il faudra également mener. Parmi les dix technologies en cours d’élaboration, il est difficile de savoir quelle est celle qui viendra révolutionner le secteur. Le financement et la visibilité qui pourront être proposés sont donc extrêmement importants.

36. Audition, ouverte à la presse, de M. Jonathan Sebbane, directeur général de SOGARIS (19 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous accueillons M. Jonathan Sebbane, directeur général de SOGARIS. La SOGARIS, initialement société de la gare routière de Rungis, est une entreprise publique qui déploie désormais son activité dans l’ensemble du Grand Paris et offre différents services allant de la grande plateforme logistique aux petits sites urbains de distribution. Vous nous présenterez, monsieur le directeur général, le modèle économique particulier de cette société, et vous expliquerez la place que le fret ferroviaire y occupe ou est destiné à y occuper.

La SOGARIS a notamment aménagé une nouvelle gare de fret dans le 18e arrondissement de Paris, celle de La Chapelle, inaugurée il y a environ cinq ans dans le cadre d’un projet de « nouveau quartier logistique et urbain ». Cette infrastructure a donné lieu à de nombreuses critiques car l’activité de fret n’est, de toute évidence, pas encore au rendez-vous. Nous aimerions connaître les conclusions que vous tirez de cette opération et les enseignements que nous pourrions en tirer pour les futurs investissements dans le fret ferroviaire.

Notre mission ne se borne en effet pas à constater la régression du fret ferroviaire et l’absence de politique structurée, du moins jusqu’à une date récente. Il est logique que la recherche de solutions nous occupe principalement durant la dernière partie de nos auditions.

Je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Jonathan Sebbane prête serment.)

M. Jonathan Sebbane, directeur général de SOGARIS. Je vous remercie de m’avoir invité pour évoquer le cas de la gare de Chapelle International et plus généralement pour exposer notre vision de la multimodalité chez SOGARIS, notamment en matière de développement du fret ferroviaire appliqué à la distribution urbaine.

La logistique est devenue une composante essentielle de l’économie. Cette activité a connu un fort développement ces dernières années, sous l’effet de la mondialisation et de la digitalisation des échanges et de la métropolisation. Dans l’immobilier – domaine dans lequel la SOGARIS évolue –, deux grandes tendances se dégagent au cours des dix dernières années avec d’une part le développement de très grands entrepôts loin des villes, en réponse aux besoins récents de la grande distribution et du commerce électronique, d’autre part le retour de la logistique en ville, notamment pour répondre aux exigences toujours plus fortes du « dernier kilomètre ».

C’est ce dernier domaine que nous opérons. Nous sommes un acteur de l’immobilier. Notre histoire remonte à une soixantaine d’années. Notre activité historique était centrée sur l’exploitation de la gare routière de Rungis, puis nous avons entamé une transition pour devenir des acteurs de l’immobilier, en développant et en gérant de tels actifs.

Notre statut est celui d’une société d’économie mixte (SEM) détenue à 70 % par des collectivités locales : 41,5 % pour la Ville de Paris, une quinzaine de pourcents pour le département des Hauts-de-Seine et, pour ceux de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, un peu moins de 7 % chacun. Notre autre actionnaire principal est la Caisse des dépôts, représentée par la Banque des territoires, qui détient un peu moins de 30 %. Le fonds Meridiam est entré récemment au capital, acquérant 3 % des parts, de même que la métropole du Grand Paris, avec une participation de 1,5 %.

Nous développons et gérons un portefeuille de bâtiments dédiés à la logistique urbaine au sens large, recouvrant la fonction du dernier kilomètre et celle dite de « l’avant-dernier kilomètre » – plates-formes de consolidation situées entre dix et vingt kilomètres du centre des agglomérations. Quelque 80 % de notre patrimoine se situe sur le territoire du Grand Paris. Ce patrimoine représente 800 000 m² et il est valorisé à un peu plus d’un milliard d’euros au 31 décembre 2022.

L’objectif essentiel porté par les actionnaires de SOGARIS est de décarboner les flux logistiques. Un des principaux leviers utilisés est celui de la souveraineté logistique : l’objectif est de détenir des actifs identifiés comme étant stratégiques par leur localisation pour pouvoir accompagner l’évolution des pratiques de mobilité en faveur de la décarbonation.

SOGARIS porte à ce titre la logique de déploiement d’un réseau de sites organisé en trois niveaux : celui des plateformes logistiques dites d’avant-dernier kilomètre, situées par exemple près de l’A86 et plus généralement près des voies entourant les agglomérations, celui des hôtels logistiques – des bâtiments souvent à usage mixte, bien insérés en ville – et enfin les sites les plus petits – environ 5 000 m² – en cœur de ville qui répondent aux enjeux du denier kilomètre.

Cela m’amène à l’hôtel logistique de Chapelle International. C’est le premier bâtiment de ce type à avoir été développé, à la suite d’un appel à projets qui remonte aux années 2010, quand la Ville de Paris et la SNCF ont souhaité convertir cette ancienne friche ferroviaire en plate-forme logistique. SOGARIS a obtenu de pouvoir construire une nouvelle forme de bâtiment logistique à cette occasion.

Ce bâtiment s’étend sur 45 000 m², dont 30 000 m² dévolus à l’activité productive au niveau du sol et 15 000 m² en sous-sol occupés par un commerce professionnel. À cela s’ajoutent 10 000 m² historiquement dévolus à des activités de bureaux et qui accueillent aujourd’hui des organismes de formation et d’autres types de fonctions urbaines. Sur le toit, une ferme urbaine de 6 000 m² a été installée ainsi que des terrains de sport.

Le terminal ferroviaire affiche une longueur de 340 mètres. Il peut donc accueillir un demi-train de 600 mètres de long, le bâtiment disposant d’une voie de réserve ferroviaire qui jouxte le réseau ferré. Le bâtiment est doté de deux ponts roulants que nous avions fait installer dès l’origine, dans une logique d’utilisation dans le cadre d’un mode de transport combiné.

Ce bâtiment n’accueille aucun train de marchandise aujourd’hui. Il est idéalement situé pour pouvoir contribuer à la décarbonation des flux. Même sans trafic ferroviaire, il n’est pas inutile. Et d’ailleurs, il est toujours prévu que des trains finissent par s’y arrêter. Nous avons fait en sorte de mutualiser l’utilisation du site, en faisant notamment intervenir une filiale de La Poste. Celle-ci exploite la moitié du terminal ferroviaire, sur environ 7 000 m², dans le cadre d’une activité de distribution de colis par des véhicules propres. Du reste, ce bâtiment, qui a été développé en co-investissement avec Haropa-Ports de Paris et la Banque des territoires a récemment fait l’objet d’un rachat des parts de la Caisse des Dépôt par La Poste Immobilier afin d’y réaliser un hub postal pour le nord parisien.

Pourquoi le retard du développement du trafic ferroviaire sur le site ? La première famille de raisons est que nous assistons, de manière générale, à une perte de compétences en matière de fret ferroviaire en France, phénomène combiné à des désinvestissements dans l’infrastructure ferroviaire et à la priorité accordée au transport de voyageurs – en l’occurrence ce site est rattaché au réseau ferré nord, un des plus saturés de France. S’ajoutent à cela des raisons spécifiques. Dans la mesure où il s’agit d’un site de distribution urbaine, la fiabilité des marchandises transportées entre en ligne de compte. Des coûts supplémentaires sont inhérents à l’utilisation du terminal ferroviaire puisque, comme je l’ai dit, ce terminal ferroviaire est doté d’une voie de réserve.

Je n’ai pas encore évoqué une spécificité du bâtiment : l’ensemble des manipulations logistiques sont couvertes, de manière à limiter les nuisances sonores pour le quartier récemment construit autour du site. La pose de cette couverture a représenté un coût de plusieurs dizaines de millions d’euros. Cette innovation se retrouve sanctionnée par la fiscalité : le bâtiment est soumis à différentes taxes, notamment la taxe sur le foncier bâti, la taxe annuelle sur les bureaux en Île-de-France et la taxe pour la création de bureaux et de commerces en Île-de-France. Ces frais sont refacturés aux exploitants de la gare ferroviaire, ce qui pèse dans leur compte de résultat. SOGARIS avait décidé de garder à sa charge ces coûts à titre transitoire, de manière à favoriser l’émergence de l’offre, mais cela n’a pas suffi.

La problématique de la fiabilité est essentielle. Elle constitue d’ailleurs un élément de risque assez significatif pour les acteurs qui verraient en ce site une alternative à la route. Il existe aujourd’hui une offre fluviale concurrente. Des acteurs tels que Franprix ou Ikea ont choisi de s’approvisionner par voie fluviale. Ils ont donc trouvé d’autres alternatives à la route que le chemin de fer. Le manque de fiabilité, en lien avec la faible disponibilité des sillons sur le réseau ferré et avec le sous-investissement dans les infrastructures ferroviaires, affecte la qualité de l’offre ferroviaire. Cette problématique est d’autant plus prégnante que les acteurs avec qui nous avons discuté nous avaient demandé de réfléchir à des alternatives dans l’hypothèse où la voie ferroviaire deviendrait inopérante. Nous nous étions alors rendu compte que l’offre routière assurantielle était moins onéreuse que la principale voie d’approvisionnement par le train.

Les coûts supplémentaires, qui correspondent notamment aux coûts d’approche, et les contraintes qui poussent les chargeurs à essayer de constituer des trains de plus de 600 mètres de long pour mieux absorber leurs coûts fixes sont un autre frein. Après avoir cherché à travailler avec un chargeur en particulier, le conseil d’administration de la SOGARIS a changé son fusil d’épaule, cherchant plutôt à identifier des zones amont où un ou plusieurs chargeurs potentiellement intéressés par ce service pourraient être identifiés.

J’en viens aux préconisations. Tout d’abord, la composante prix semble essentielle, particulièrement pour les acteurs de la distribution urbaine. Par ailleurs, la fiabilité risque de ne pas être au rendez-vous avant la réalisation d’investissements de long terme. Nous devons donc trouver les arguments pour convaincre les acteurs de prendre le risque de basculer vers une alternative à la route. La fiscalité me semble être un frein à l’utilisation de ce type de modèle, tout comme la lisibilité tant de la réglementation que des politiques publiques. La logistique est gouvernée par le court terme : bon nombre d’acteurs concluent des contrats pour des courtes durées – un ou deux ans. Il est donc difficile d’envisager des investissements de très long terme, sauf à jouir d’une vision claire.

J’insisterai tout particulièrement sur mon dernier point : Chapelle International constitue certes une innovation, mais c’est un site isolé. Si d’autres terminaux de ce type ne se développent pas, nous aurons du mal à faire arriver des trains de marchandises en ville. SOGARIS souhaite donc pouvoir développer d’autres terminaux ferroviaires sur la base du même modèle, en prévoyant dans ces projets une activité dans l’attente de l’arrivée des premiers trains puis d’une transition vers le modèle ferroviaire. Comme le GNTC, nous constatons que nous manquons de terminaux modernes, bien équipés et bien localisés, qui seraient susceptibles de favoriser le déploiement à terme d’une offre ferroviaire de grande qualité.

M. le président David Valence. J’aimerais tout d’abord que vous reveniez sur le plan de financement de Chapelle International, qui était de l’ordre de 80 millions d’euros. Ce projet était très soutenu politiquement, notamment par Mme Anne Hidalgo, la maire de Paris ; ne voyez-vous pas dans ce projet l’exemple type de l’insuffisance de la seule volonté publique à engendrer le développement du fret ferroviaire ? Ne pensez-vous pas que des travaux préparatoires soient nécessaires au niveau des chargeurs et des entreprises ferroviaires, et que dans le cas contraire, des investissements de ce type seraient voués à l’échec ? Enfin, j’aimerais savoir quelles plates-formes parmi celles que vous gérez sont connectées à un mode massifié.

M. Jonathan Sebbane. Le plan de financement avoisinait effectivement les 80 millions d’euros. 5 millions d’euros ont été déployés dans le cadre d’un programme d’investissement d’avenir (PIA), le complément étant pris en charge par la Banque des territoires, SOGARIS et Haropa-Ports de Paris dans le cadre d’un emprunt commun. Cette opération est rentable du point de vue strictement économique dans la mesure où, dans le cadre de l’analyse annuelle de notre patrimoine, des experts indépendants ont valorisé Chapelle International à hauteur de 150 millions d’euros. Comme je vous l’expliquais, nous avons fait en sorte de pouvoir louer une partie du terminal ferroviaire à une filiale de La Poste. D’ailleurs, à la fin de 2021, La Poste est entrée au capital de la société porteuse de ce projet afin de pouvoir valoriser à son propre compte les activités qu’elle y effectue. Les revenus de SOGARIS sont issus des loyers et ces derniers lui permettent de lever sa dette dans les conditions prévues par le conseil d’administration. En dépit de son statut de SEM, SOGARIS ne bénéficie pas de subventions publiques.

Quant à la force du volontarisme public, j’aimerais tout d’abord souligner que le terminal ferroviaire est conforme, sur le plan technique, aux attentes des opérateurs ferroviaires et des commissionnaires de transport. Il a été développé avec l’appui d’un certain nombre de ces acteurs et nous avons continué d’échanger avec eux depuis lors. Pour autant, les discussions que nous avons menées avec divers prospects ont mis en lumière leur principal foyer de réticences : le manque de fiabilité, qui est fondamentalement lié à la qualité du réseau entre Chapelle International et sa gare amont.

M. le président David Valence. J’ai bien entendu que la rentabilité du projet était liée à la présence de l’enseigne Métro, des acteurs que vous avez cités, et de deux centres de données sur le site. En l’occurrence, il n’existe pas de polémique quant à l’usage des deniers publics puisque ce projet n’a pas généré de pertes. En revanche, ce qui était à l’origine un projet de terminal logistique ferroviaire dans une logique de décarbonation ne contribue pas à la décarbonation : sur le plan environnemental, ce projet est un échec. Vous invoquez des problématiques de fiabilité du réseau et de disponibilité de sillons. Pourtant, il y a dix ans, ces éléments étaient connus. Je sais que ce projet a été développé en partenariat avec SNCF Immobilier. À vos yeux, les informations qui vous avaient été données à l’époque sur la fiabilité et sur la disponibilité des sillons étaient-elles exactes ?

M. Jonathan Sebbane. Je ne saurais dire si des informations inexactes ont été communiquées en amont étant donné que je n’ai pas participé à cette phase. Force est néanmoins de constater que la difficulté à faire fonctionner le site ferroviaire est principalement d’ordre opérationnelle. J’ajoute qu’il avait été proposé aux collectivités locales d’exonérer la structure des taxes que j’ai citées. Des amendements avaient été proposés en ce sens dans le cadre du débat sur les lois de finances en 2018 et en 2019 mais ces amendements avaient été rejetés.

Pour répondre à votre dernière question, tous nos sites ne sont pas connectés au réseau ferroviaire, tant s’en faut. Il existe d’ailleurs de nombreux entrepôts en France qui sont reliés au réseau ferré mais au moyen de connexions qui ne sont plus opérationnelles aujourd’hui faute d’entretien. Pour autant, SOGARIS a récemment acquis un site à Bonneuil-sur-Marne, au niveau du port, et a réactivé la connexion ferroviaire. Depuis début septembre, un train opéré par Carrières de l’Ouest y circule.

M. le rapporteur Hubert Wulfranc. Vous avez évoqué une dimension tout à fait particulière de la logistique urbaine. Ses caractéristiques en termes de fret sont spécifiques par rapport à celles que nous avons rencontrées durant nos précédentes auditions. Vous faites part de l’absence d’infrastructures comparables dans d’autres métropoles.

Cela me conduit à une question sur les services express régionaux métropolitains qui ont vocation à se développer d’ici une quinzaine d’années. La question de la marche en avant opposant le transport de voyageurs au fret ferroviaire a été posée. Vous avez fait référence au réseau, qui est au cœur des métropoles, et aux prix, qui sont encore plus significatifs pour la distribution urbaine. Comment pensez-vous que certaines contradictions pourraient être surmontées afin de faire en sorte que le fret ferroviaire puisse parvenir jusqu’à l’avant-dernier kilomètre dans les métropoles françaises ? Cette question est reliée à un enjeu : la décarbonation de l’approvisionnement des marchés de consommation métropolitains. Cette question a déjà été soulevée ici, y compris par certains acteurs du transport ferroviaire. Avez-vous une position à partager sur ce sujet, riche de votre expérience, et sachant qu’il faudra bien concevoir des infrastructures comparables autour des grandes métropoles ?

M. Jonathan Sebbane. Je souligne à nouveau que mon regard est celui d’un professionnel de l’immobilier plus que de la mobilité. Tout d’abord, je constate une préoccupation liée à la gestion de l’ensemble des flux de marchandises qui irriguent les grandes métropoles. Cela renvoie à l’enjeu de la décarbonation mais pas seulement : il s’agit aussi de décongestionner le réseau routier. De plus en plus de grandes métropoles réfléchissent à des politiques publiques d’encadrement de la circulation des marchandises sur leur territoire. S’ajoutent à cela des contraintes réglementaires, avec la mise en place de zones à faibles émissions (ZFE). D’évidence, la prise de conscience de cette problématique progresse et l’on assiste à l’émergence de politiques publiques en la matière. La Ville de Paris semble être en avance d’une dizaine d’années par rapport à ses consœurs. C’est notamment elle qui la première a mis en place une charte associant notamment acteurs privés et acteurs publics, qui lui a permis de faire évoluer son plan local d’urbanisme et de mettre au point une stratégie en matière de logistique urbaine sur son territoire. Je pense que d’autres métropoles s’en inspirent aujourd’hui.

Au-delà des politiques publiques, les métropoles réfléchissent aujourd’hui à la création d’outils qui leur permettront de déployer les politiques publiques. La principale problématique consiste à développer des bâtiments qui favorisent la décarbonation des flux. Un outil public-privé d’intérêt général comme celui de SOGARIS est à ce titre intéressant puisqu’il permet de développer des bâtiments avec une vision de long terme, de répondre à l’enjeu de l’économie productive, et qu’il fait tout cela au service des collectivités, des territoires et de leurs politiques publiques, ce qui par construction n’est pas le cas des investisseurs privés, qui poursuivent d’autres objectifs.

Mon troisième constat est que la problématique de l’alternative à la route est un enjeu essentiel. Cette préoccupation est commune à l’ensemble des métropoles qui se penchent sur le sujet. Plusieurs options peuvent être imaginées. L’utilisation des voies fluviales apparaît comme une priorité absolue pour bon nombre d’acteurs. Elle est plus facilement mobilisable en tout cas et elle permet d’obtenir des résultats à court terme – même si les dernières tendances n’étaient pas forcément les meilleures. L’autre enjeu consiste à réactiver les faisceaux ferroviaires disponibles sur le territoire des métropoles pour favoriser l’acheminement des marchandises et notamment dans le cadre de la distribution urbaine.

En l’espèce, je répète que le développement de ce fret ferroviaire implique le développement de terminaux ferroviaires au niveau du dernier kilomètre, le tout en intégrant les problématiques inhérentes à la distribution urbaine : fiabilité, délais et coûts – du fait de la longueur limitée des trains.

Je ne suis pas compétent pour répondre à votre question sous l’angle de la mobilité et du réseau. Sur le plan immobilier, l’enjeu me semble être le développement de terminaux ferroviaires urbains capables de réceptionner les trains de marchandise et d’organiser la distribution de ces dernières dans l’ensemble de l’agglomération.

M. le rapporteur Hubert Wulfranc. Je ne cherchais nullement à mettre en cause vos constats, qui sont d’ailleurs partagés par l’ensemble des membres de la commission, mais plutôt à souligner que pour des projets de ce type, l’association très large – y compris parfois au capital – avec des acteurs privés intéressés au premier chef par le développement de ces terminaux ferroviaires, est peut-être une lacune de ce projet. J’établis un parallèle avec les infrastructures portuaires. Et effectivement, comme vous le souligniez, le transport fluvial est considéré comme une alternative au transport routier tant à Paris que dans d’autres métropoles, en particulier dans le cadre de la logistique du dernier kilomètre.

Mme Sophie Blanc (RN). Il est vrai que la Ville de Paris a nourri des ambitions très fortes sur ce projet. Il s’agit d’un investissement de 80 millions d’euros et le terminal ferroviaire occupe à lui seul une surface de 15 000 m². Ce projet était censé faire disparaître des routes quelque 44 000 camions, avec un effet bénéfique sur le trafic, le bruit, la pollution. Tel était à tout le moins l’objectif mentionné par Anne Hidalgo lors de son discours inaugural. Or force est de constater qu’aucun train n’a jamais été accueilli par cette gare.

L’idée de transporter par voie ferrée des marchandises venant du Pas-de-Calais ou du Val-d’Oise jusqu’à Paris était potentiellement intéressante. J’aimerais revenir sur les raisons de l’échec. Vous en avez évoqué de nombreuses mais finalement, les acteurs ne préfèrent-ils pas simplement le fleuve ou la route au chemin de fer parce qu’ils y voient des solutions moins onéreuses ? Ce lieu abrite aujourd’hui d’autres projets – un centre logistique de la Poste, un centre de données, une ferme urbaine, etc. La seule partie du projet qui n’a pas fonctionné est la gare ferroviaire, qui en était pourtant la principale composante.

J’aimerais savoir si des études ont été réalisées avant de dépenser ces 80 millions d’euros, dont une partie est d’origine publique. Pour la LGV, par exemple, des études très onéreuses ont été menées pendant des années. Vous n’avez pas fait mention d’études sur l’intérêt ou la faisabilité de ce projet. Peut-on construire une gare sans étude préalable ?

La problématique des terminaux ferroviaires a-t-elle été prévue à l’origine ?

J’ai par ailleurs été surprise en vous entendant dire que ce projet était fondé sur des promesses d’amendements pour alléger la fiscalité. S’agissait-il de promesses en l’air, ou gribouillées sur un bout de papier ?

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). J’ai eu la chance de visiter cette structure il y a quelques semaines. Elle est malheureusement qualifiée de « gare fantôme ». Vous essayez d’identifier des acteurs qui seraient potentiellement intéressés à l’idée d’acheminer des marchandises vers votre gare, mais avez-vous engagé une réflexion commune avec les commerciaux de Fret SNCF en vue d’établir une stratégie ? Avez-vous des commerciaux qui puissent offrir votre service ?

M. le président David Valence. On peut élargir la question à d’autres acteurs du fret ferroviaire que Fret SNCF.

M. Jonathan Sebbane. Le projet a été conçu dès son origine avec un double objectif. À l’époque de son lancement, vers 2010, la Ville de Paris et la SNCF ont souhaité revaloriser ce qui était alors une friche ferroviaire. L’objectif porté par SNCF Immobilier était de construire un bâtiment capable de contribuer à l’approvisionnement en marchandises par le rail. C’est dans cette optique que la consultation avait été lancée par la SNCF et la Ville de Paris.

Le bâtiment est le premier construit d’une zone d’aménagement concerté. Un nouveau quartier a été construit aux alentours, comprenant aussi bien des logements que des immeubles de bureaux ou des commerces. Ce bâtiment était donc également censé participer à l’essor de ce nouveau quartier. Il devait abriter des activités productives sans pour autant apporter de nuisances au voisinage. C’est la raison pour laquelle la halle de fret et le commerce professionnel sont situés le long de la voie ferrée et que d’autres espaces ont été construits côté rue. Il s’agissait initialement de bureaux mais on y trouve d’autres acteurs aujourd’hui. La plupart des surfaces sont occupées, avec notamment des activités de formation, des équipements sportifs, et France Terre d’asile vient de s’installer. Le Premier ministre est d’ailleurs venu visiter le site à l’époque.

Enfin, l’une des spécificités est que le bâtiment jusqu’à sa toiture appartient à SOGARIS mais que le volume d’air au-dessus reste la propriété de la Ville de Paris. Elle y a développé une ferme urbaine et des terrains de sport et gymnases accessibles aux écoles.

Par rapport à l’ambition initiale, le projet répond donc au besoin de préserver la connexion ferroviaire. Le bâtiment est capable d’accueillir des trains même si le trafic est nul aujourd’hui. Cette spécificité nécessitait de concevoir une halle sans poteaux, plus coûteuse à construire qu’une halle classique. Par ailleurs, ce bâtiment contribue à l’animation urbaine de ce nouveau quartier et remplit pleinement son rôle à cet égard.

Si j’ai fait état de « promesses », je retire ce terme. En réalité, nous avons cherché, en lien avec la Ville de Paris et les services ministériels, à identifier les freins supplémentaires au fonctionnement d’un train sur le site. D’où l’idée de chercher à alléger la fiscalité. Comme je vous l’ai expliqué, le bâtiment est couvert, et dès lors il est assujetti à diverses taxes. Si une gare à ciel ouvert avait été construite à la place, la fiscalité aurait été plus légère. La couverture du site participait d’une logique de limitation des nuisances. L’argumentation pour solliciter ces allégements fiscaux était articulée autour d’une logique de double peine. C’est l’esprit dans lequel des amendements de loi de finances ont été présentés par des députés et sénateurs.

Je répète une nouvelle fois que nous sommes un acteur de l’immobilier et que nous avons travaillé sur ce projet en partenariat avec des opérateurs ou des commissionnaires de transport ferroviaire, qui sont les mieux à même de commercialiser une navette ferroviaire. C’est dans ce contexte que nous avons travaillé avec le locataire du site dont nous estimions qu’il était le plus susceptible d’utiliser ce terminal pour ses approvisionnements. SOGARIS s’est tourné vers un acteur de transport qui était chargé des travaux préparatoires à la commercialisation : réservation des sillons auprès de SNCF Réseau, élaboration de tarifs, etc. Nos efforts n’ont malheureusement pas permis que des trains accostent dans notre bâtiment. Nous nous sommes alors directement adressés à des opérateurs de fret ferroviaire – dont Fret SNCF mais pas seulement – mais nos démarches n'ont donné lieu à aucun résultat probant. Nous considérons aujourd’hui que nous ne sommes pas les mieux placés pour démarcher commercialement des chargeurs. En avril dernier, le conseil d’administration de SOGARIS a validé une nouvelle stratégie qui consiste à travailler avec des territoires logistiques qui accueillent divers chargeurs. Nous avons identifié notamment les Hauts-de-France et la région Grand Est. Certains acteurs de ces territoires sont d’ailleurs structurés en associations. L’objectif est d’identifier plusieurs acteurs qui seraient susceptibles d’utiliser notre offre de manière commune.

La difficulté à exploiter le site ne tient pas seulement à la qualité de la connexion ferroviaire entre Chapelle International et le réseau mais également à la qualité de connexion en amont. L’un des freins que nous avons rencontrés avec un acteur qui est devenu entre-temps locataire du site est que la connexion amont, de par les contraintes de l’utilisation de l’ITE, ne permettait pas d’y faire passer du trafic ferroviaire de manière optimale.

Enfin, au sujet des études, j’ignore ce qu’il en est avant 2010 mais, après avoir échoué à lancer notre navette ferroviaire, nous avons lancé une étude avec un cabinet pour pouvoir identifier les conditions de succès de la mise en place d’une navette ferroviaire. Elle a été présentée au conseil d’administration de SOGARIS et c’est sur la base de ses conclusions que nous avons restructuré la feuille de route de la SEM, considérant que la meilleure approche n’était pas d’identifier un chargeur mais des territoires amont avec lesquels nous pourrions identifier des chargeurs potentiellement intéressés par notre infrastructure.

37. Audition, ouverte à la presse, de Mme Isabelle Besse et de M. Julien Kubiak, réseau de recherche Ferinter (19 octobre 2023)

M. le président David Valence. Mes chers collègues, nous avons débattu tout à l’heure des limites du volontarisme public lorsqu’il s’agit d’intervenir sur un secteur d’activité économique. Nous avons bien vu que ce genre de politique ne pouvait pas fonctionner sans la mobilisation des acteurs concernés et sans l’intérêt des clients. Avec cette deuxième audition, nous passons de l’économie à la sociologie, une discipline très différente. Nos débats seront concentrés sur des études réalisées auprès de salariés de Fret SNCF. À plusieurs reprises, y compris lors des échanges avec le groupe public ferroviaire, la question de l’incidence des réorganisations successives de Fret SNCF sur la santé au travail et le sens au travail a été déjà évoquée. Ce genre d’enjeu existe plus généralement pour toute entreprise publique ou privée connaissant une restructuration. Nous avons interrogé les anciens dirigeants du groupe public ferroviaire à ce sujet.

Je souhaite la bienvenue à Mme Isabelle Besse et à M. Julien Kubiak, docteurs en sociologie, universitaires et membres du réseau de recherche Ferinter. Je vous remercie d’avoir répondu à notre invitation.

Vous avez l’un et l’autre consacré votre thèse de sociologie aux salariés de la SNCF et aux tensions auxquelles ils sont soumis. Madame Besse, votre thèse est intitulée : « Les conflits de cadres à Fret SNCF (2010-2015) – sociologie d’une lutte pour la construction de sens ». Monsieur Kubiak, votre thèse est intitulée : « La “managérialisation” de la prévention des risques professionnels en entreprise – Enquête parmi les préventeurs de la SNCF ». Vous avez tous deux mené vos travaux au sein de l’université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines.

Je dois mentionner également un article que vous avez cosigné en 2021 dans l’ouvrage collectif La SNCF à l’épreuve du XXIe siècle et qui est intitulé « “Moderniser” Fret SNCF, au prix d’une perte des savoirs de métier et d’un risque pour la sécurité ».

Nous aimerions que vous nous présentiez vos observations sur la façon dont les personnels de l’entreprise ont pu vivre les évolutions des vingt dernières années, en relation avec les grands thèmes qui occupent notre commission d’enquête, à savoir : l’ouverture à la concurrence dans les années 2000 ; le déclin structurel du fret ferroviaire depuis un demi-siècle ; les perspectives de relance dans le cadre de la transition écologique – mais force est de constater, comme nous l’avons vu au cours de nos auditions, que ces aspects n’ont été considérés que tardivement, à la fin des années 2000 et surtout ces cinq dernières années – ; le plan de discontinuité présenté par le Gouvernement pour parer à des sanctions possiblement létales de la Commission européenne envers Fret SNCF – ce plan suscite une forte inquiétude chez les « fretteux », comme on les appelle souvent.

Je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Isabelle Besse et M. Julien Kubiak prêtent serment.)

Mme Isabelle Besse, réseau de recherche Ferinter. Comme vous l’avez souligné, j’ai réalisé une thèse chez Fret SNCF. Entre 2012 et 2015, j’ai partagé le quotidien de cadres de la direction à laquelle j’étais rattachée et j’ai pu constater des divergences entre cadres sur les transformations à la SNCF, appelées « modernisation ». C’était effectivement le titre du sujet de ma thèse : les conflits de cadres.

Ce management consiste à importer un management de type standardisé et reproduit par un grand nombre d’entreprises en France à partir des années 1980-1990. Il a pour nom « modernisation », « lean management » ou « gestion ». Fret SNCF était le laboratoire d’essai pour l’importation de ces méthodes.

Ce mode de management est diffusé notamment par les cabinets de conseil et les éditeurs de logiciels. Il est présenté comme performant et rationnel et tend à gérer tout à partir de la quantification des éléments de la réalité. Or sur le plan empirique, ces modèles de management ne tiennent pas leurs promesses. Dans le cas de Fret SNCF, des cadres cheminots s’inquiétaient que l’entreprise se fixe des objectifs de baisses d’effectifs en termes de pourcentage à répartir par unité de production sans tenir compte des réalités de terrain. Les cadres cheminots avaient la particularité d’avoir dû passer par les métiers du terrain, ce qui leur permettait de saisir les réalités de terrain pour mieux commander les équipes. Ces normes avaient de moins en moins court depuis que la modernisation de l’entreprise avait été engagée.

Les cadres passés par le terrain constatent que ces objectifs et modes de réorganisation – imposer une réduction des effectifs de 5 ou 10 % dans une unité de production donnée – dégradent la qualité de service, la sécurité ferroviaire, la santé au travail, font augmenter l’absentéisme, lequel dégrade à son tour la qualité de la production si bien qu’un cercle délétère s’installe qui empêche le fret de se redresser. Le climat est mortifère : travailler dans une entreprise qui va de plus en plus mal est particulièrement délétère. Rien n’est fait pour que cela aille mieux, ce qui fait que travailler dans ce type d’environnement est très désespérant.

Ces cadres se demandent pour qui travaillent des dirigeants qui ont un pied à la SNCF et l’autre dans une entreprise de transport routier, ou bien un pied dans une entreprise publique et l’autre dans une filiale privée. Ils y perçoivent des conflits d’intérêts.

Or dans le même temps j’ai pu observer que l’organisation mettait tout en œuvre pour étouffer le questionnement des choix de l’entreprise et de la méthode de management. La direction muselle l’opposition par diverses méthodes que je détaille dans ma thèse. Au niveau des agents de terrain, elle recourt au chantage à l’emploi. Les cadres sentent qu’il vaut mieux se taire s’ils ne veulent pas être « placardisés » et une partie des organisations syndicales qui se font les porte-parole du terrain sont stigmatisées. La CGT, qui était majoritaire, n’est plus consultée véritablement par la direction.

Cette dernière est occupée pour une grande partie de son temps à communiquer sur son travail. On peut l’analyser comme une falsification de la réalité.

En tant que sociologue, je suis intriguée comme d’autres par la persistance de ces grands modèles de management et d’organisation. Ils perdurent en dépit de nombreuses preuves empiriques qu’ils génèrent des contre-performances, que ce soit en termes économiques ou humains. Le cas de Fret SNCF soulève la question essentielle de la reproduction de modèles d’organisation standardisés qui sont à bout de souffle en 2023 puisque les preuves empiriques s’accumulent contre eux. On peut dès lors s’interroger sur la socialisation des décideurs : est-ce qu’ils se confortent entre eux à propos de ces fausses performances ? Est-ce que ces modèles sont plébiscités parce qu’ils facilitent le processus de décision ?

M. Julien Kubiak, réseau de recherche Ferinter. Comme Mme Isabelle Besse, j’ai effectué ma thèse de doctorat en convention industrielle de formation par la recherche. J’ai ainsi travaillé à la SNCF pendant plus de trois ans en tant que salarié. Dans mon cas, c’était entre 2008 et 2010. À la suite de cela, je suis devenu consultant en santé au travail et j’ai notamment été conduit à conduire des expertises pour les CHSCT – comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail – des établissements de fret. Mon exposé s’appuie sur ces deux expériences.

Ma thèse met en lumière comment le travail de prévention des risques professionnels se décompose en trois dimensions : la première vise la prévention des risques juridiques et normatifs liés à la santé et à la sécurité au travail ; la seconde vise la prévention du risque social ; c’est seulement la troisième qui vise la prévention des risques professionnels proprement dits.

Le travail de prévention, dans ce dernier cas, repose sur la promotion des précautions et des savoirs de prudence auprès des travailleurs. C’est aussi seulement dans cet aspect du travail préventif qu’il convient d’agir en amont des projets de transformation de l’organisation pour éviter les risques.

Bien évidemment, ce travail s’inscrit dans le cadre des exigences légales du code du travail.

Les nombreuses observations – entretiens semi-directifs, analyse de documents internes, etc. – montrent que les dispositifs visant à prévenir les accidents et maladies professionnelles ont progressivement été détournés de leurs objectifs initiaux afin de repérer et de neutraliser les ressorts de la mobilisation collective. C’est ce qu’il faut entendre par risque social : l’identification et l’action sur les irritants. Tout cela s’inscrit se retrouve dans la littérature, par exemple dans Le Management du risque social de Labbé et de Landier publié en 2005. L’idée est qu’en remplaçant le débat autour de la souffrance au travail par celui centré sur la qualité de vie au travail, il est possible de prévenir les conflits sociaux. La qualité du dialogue social est alors mesurée par l’évolution du nombre de journées de grève. Maîtriser le risque social participe ainsi à l’amélioration du bien-être au travail.

Cette managérialisation de la prévention des risques professionnels a été mise en œuvre suite aux grèves de 1995 et elle a pris une dimension très particulière dans les années 2000 avec l’ouverture progressive à la concurrence, la réorganisation du groupe SNCF et la fin du régime spécial des cheminots – statuts et retraite. En ce sens, Fret SNCF était un terrain d’essai du fait du risque accru de grèves engendré par les réformes dès le début des années 2000, et donc dès le début de l’ouverture à la concurrence.

Ce travail de thèse soutenu en 2016 a été suivi d’interventions pour les CHSCT de la SNCF en tant qu’expert en santé au travail, notamment dans le cadre de projets de réorganisation du fret dans les établissements des Hauts-de-France. Ce travail s’inscrit dans une réflexion globale sur l’avenir du rail au sein de l’association Ferinter-International Railway Studies, dont Mme Besse et moi faisons partie.

Historiens, sociologues et experts spécialistes du chemin de fer s’accordent pour présenter la sécurité du personnel et la sécurité ferroviaire comme les deux faces d’une même pièce : on ne peut envisager l’une sans l’autre. Or les cheminots sont exposés depuis trop longtemps à des risques pour leur santé physique et mentale. Dans un contexte de risque continu, d’urgence, les décisions organisationnelles ont été sources d’insécurité permanente pour les agents du fret. Ces décisions et politiques managériales peuvent devenir harcelantes pour les cheminots les plus investis. Ce sont eux les plus exposés au risque d’épuisement professionnel.

Le déclin de l’activité de fret s’est traduit par une réduction massive des effectifs, de l’ordre de 50 %. Les moyens ont également été limités dans l’optique d’une rationalisation du travail, ce qui s’est traduit par une dégradation de l’outil industriel. Victimes et témoins impuissants de cette dégradation de leurs conditions de travail, les cheminots du fret souffrent particulièrement de la vétusté de certains triages, dont l’état des voies présente des risques de déraillement même à faible vitesse.

Il faut prendre la mesure des effets sur la santé d’une chasse aux coûts permanente, sans redressement de l’activité. Cela touche tous les métiers du fret, y compris les cadres, qui sont en tension permanente entre cette injonction de réduction des coûts et celle des critères de qualité défendue par leurs équipes et par eux-mêmes. Il s’agit d’un conflit de valeurs douloureux, qui plus est lorsqu’il est difficile d’en parler du fait des risques pour leur carrière. L’espace mobilité emploi (EME) de la SNCF, sorte de Pôle Emploi interne, s’est rempli de cheminots du fret à qui les autres établissements n’avaient pas de poste à proposer. Les agents rencontrés témoignent de ce rejet, de cet isolement en interne. Dans un établissement de matériel où j’étais intervenu en tant que doctorant, je me souviens d’une tâche particulièrement pénible et ingrate de démontage de wagons plats en extérieur, qui était réservée exclusivement aux cheminots venus du fret.

Rendus co-responsables d’une dette qui plombe les comptes du groupe, les cheminots du fret connaissent depuis vingt ans les effets d’un sentiment d’injustice, de déclassement, de qualité empêchée. Au moment où l’accélération du dérèglement climatique exige une réponse audacieuse sans précédent et où l’avenir du fret ferroviaire en France est incertain, il me paraît indispensable de mettre en débat ce que les dirigeants successifs de la SNCF présentent comme l’âme du cheminot : la sécurité. Comment imaginer l’avenir du fret sans penser à la transmission des connaissances et savoirs de prudence qui garantissent la sécurité des trains et des personnes ? Je pense en particulier aux trains transportant des produits chimiques ou radioactifs. Les métiers du fret ont été pensés et coordonnés pour garantir la sécurité ferroviaire. Cela dépasse les frontières du fret dans la mesure où la sécurité implique les infrastructures. Or les conducteurs de train de fret doivent composer avec les travaux de régénération des voies, effectués de nuit comme vous le savez.

Depuis des années, chaque train recouvre un enjeu stratégique : perdre un client est à éviter à tout prix. Il est dit et répété aux agents que perdre un client comme ArcelorMittal, par exemple, pourrait, par effet domino, mettre fin à Fret SNCF. C’est de cela dont témoignent les cheminots rencontrés sur site. C’est avec cette pression constante que ces agents travaillent depuis vingt ans. En conséquence, les cheminots sacrifient leur santé pour maintenir le peu d’activité restant dans l’espoir d’un renouveau si souvent promis mais jamais tenu.

Le rail n’est pas une activité aisément malléable, il s’agit d’un système sociotechnique complexe dans lequel les hommes qui y sont affectés doivent être considérés comme des pivots, comme une ressource et non comme une faille ou un coût. La coopération des cheminots au sein d’une même structure intégrée est l’une des conditions nécessaires au développement et au maintien d’une culture effective de la sécurité partagée. C’est cela qui fait le sens du travail, qui fait l’identité du cheminot et c’est cette voie qu’il s’agit de préserver pour l’avenir.

En se privant d’une partie de ses agents de conduite et en séparant gestion capacitaire et maintenance, le projet prend le risque d’introduire une nouvelle complexité dans une organisation usée par une succession de projets pensés hors sol qui ont montré leur non-pertinence, à commencer par la séparation des infrastructures et de l’exploitation en 1997.

La santé des cinq mille cheminots du fret est en jeu mais pas seulement. Ces professionnels du fret ont compris bien avant nous l’intérêt du fret ferroviaire pour l’environnement. Ils définissent leur travail comme une mission de service public. Comment leur donner tort avec l’accélération de la crise climatique que nous vivons ? Je pense aux cheminots des Hauts-de-France qui observent chaque matin une autoroute A1 saturée par un mur de camions alors que les voies de chemin de fer sont désespérément vides.

Dans ce débat, la représentation du personnel doit prendre sa place mais elle a été considérablement affaiblie par la fin des délégués du personnel, comités d’entreprise et CHSCT en 2017. Cette représentation du personnel n’en demeure pas moins essentielle pour une compréhension complète de la situation. Les élus au comité social et économique (CSE) alertent la direction de l’entreprise depuis de nombreuses années sur les effets de l’exposition des cheminots du fret aux risques psychosociaux.

Dans le cadre de mes recherches universitaires mais aussi en tant que consultant en santé au travail, je ne peux que confirmer la présence de troubles psychosociaux chez ces agents. Les risques psychosociaux identifiés au fret et la durée d’exposition particulièrement longue engendrent des effets délétères sur la santé physique et mentale. Dans le contexte d’une menace vitale sur l’existence même de Fret SNCF, c’est la fin d’un mince espoir qui rendait le travail soutenable.

M. le président David Valence. Dans n’importe quelle entreprise, une succession de réorganisations est difficile à vivre. Cela s’applique aussi bien à une PME qu’à une grande entreprise. Changer de nom plusieurs fois, réorganiser ses activités, provoque de l’instabilité, voire de la perte de sens au travail. Cette problématique n’est donc pas spécifique à la SNCF. Dans certains pays, on voit la part du fret ferroviaire progresser et certains opérateurs sont à l’équilibre. C’est d’ailleurs le cas de Fret SNCF depuis 2021 ou 2022, alors que, dans les années 2000, les pertes étaient au moins équivalentes au chiffre d’affaires. Cette situation était invivable.

Actuellement, Fret SNCF représente 48 % de l’activité de fret en France. Avez-vous eu l’occasion d’effectuer des comparaisons avec des opérateurs de fret publics étrangers ? Existe-t-il des études similaires chez DB Cargo ou Lineas à l’époque où c’était encore un groupe public ? Lineas a d’ailleurs connu une transformation plus profonde que Fret SNCF. Je pense également à des acteurs de fret italiens ou à un acteur roumain qui fait l’objet d’une procédure européenne encore plus avancée que celle qui vise Fret SNCF. J’imagine que vous disposez de bases de comparaison, sachant que l’Allemagne compte de grands sociologues.

Avez-vous également cherché à établir une comparaison avec les autres opérateurs de fret présents en France ? On trouve parmi eux de petits opérateurs mais aussi des grands groupes. Je pense notamment à des filiales de DB Cargo et de Lineas. Avez-vous noté des difficultés similaires chez ces autres opérateurs ou bien avons-nous affaire à une problématique spécifique liée à la transformation de la SNCF en tant qu’ancien acteur monopolistique ?

Mme Isabelle Besse. Toutes les réorganisations sont certes difficiles mais ma question portait plutôt sur leur pertinence économique. Dans le cas de Fret SNCF, elles n’étaient pas pertinentes. J’étais dans des unités de production où la hiérarchie venait expliquer qu’il fallait réduire les effectifs de 10 %. Les experts du terrain leur répondaient qu’ils comprenaient les contraintes économiques mais qu’ils proposaient d’autres solutions pour améliorer la rentabilité. Ces arguments n’étaient pas entendus par la direction. La réorganisation était décidée de manière dogmatique, dans une logique affirmée d’avantager des filiales privées. Les cadres de direction de Fret SNCF, entreprise publique, ne se cachaient pas d’avantager la filiale VFLI – Voies ferrées locales et industrielles. Chez VFLI, les salariés étaient embauchés sous des contrats privés et donc sous un statut moins protégé. Aussi étaient-ils moins susceptibles d’exprimer des revendications ou de faire grève. Cela ne s’est pas vérifié. Les salariés de VFLI ont été traités avec moins de délicatesse que chez Fret SNCF. Le management s’est montré extrêmement dur à leur égard. Et pourtant, ils se sont aussi mis en grève. Nous avons affaire à un parti pris théologique arc-bouté sur la rationalité économique mais qui relève finalement de l’irrationnel. Des cadres cheminots ont pu constater l’absence d’envie de trouver des solutions pour que Fret SNCF soit rentable. Toutes les contre-propositions qu’ils ont présentées ont été rejetées.

Votre deuxième sujet n’était pas au cœur de ma thèse mais j’ai pu constater que le secteur s’est réorganisé en fonction de la volonté politique européenne de libéralisation. On retrouve des éléments communs entre les opérateurs et des questions comme la dette peuvent peser sur les statuts. Des chercheurs ont montré que les différences entre les pays dépendaient de la qualité et des composantes du dialogue social. En Allemagne par exemple, il a été possible de préserver des structures locales mais les effectifs ont tout de même été réduits. La libéralisation a été menée sans réellement tenir compte des différences de traitement entre la route et le fret ferroviaire. Cette problématique se pose à l’échelle européenne. Plus concrètement, le modèle qui a été mis en place n’est pas au niveau de performances qui avaient été promises. Le fret ne s’est guère redressé que dans des pays qui ont investi abondamment, par exemple la Suisse.

Je pense que ces modèles doivent être remis en cause car ils ne fonctionnent tout simplement pas.

M. le président David Valence. La France est le seul pays ayant libéralisé son secteur de fret ferroviaire à avoir assisté à un tel effondrement de la part modale du fret dans les années 2000. Dans des pays comme l’Allemagne, l’Autriche, Belgique ou l’Italie, dans lesquels la part modale du fret était historiquement élevée, celle-ci s’est plutôt redressée ces dernières années. La situation en France est une singularité.

Mme Isabelle Besse. C’est parce que la libéralisation a donné lieu en France à des réorganisations complètement dogmatiques. Comme je l’expliquais, le prétexte de la dette et du contexte économique a été utilisé pour mettre en place un modèle dans lequel les salariés auraient peur de perdre leur emploi en faisant grève. Nous tombons presque dans l’irrationnel.

M. le président David Valence. Votre regard est aussi marqué par une grille d’analyse. Je sais que cela ne plaît pas à notre collègue Thomas Portes, mais nous avons reçu de nombreux chargeurs et le lien entre les grèves et la perte de confiance envers le fret ferroviaire est avéré. À moins qu’ils ne nous aient tous menti à ce sujet, c’est un fait que nous ne pouvons pas ignorer.

M. Julien Kubiak. Un autre fait est que le nombre de jours de grève décline. Il baisse depuis les années 1990.

M. le président David Valence. Dans une société où les acteurs économiques fonctionnent selon le modèle du « juste à temps », le fait que leurs wagons aient été bloqués pendant plusieurs jours a fait la une de l’actualité. Nous avons reçu des chargeurs de marchandises périssables pour qui l’allongement des délais de livraison revêt un enjeu particulier. Le droit de grève existe aussi dans les entreprises privées. D’où l’élargissement du doute à l’ensemble du secteur ferroviaire de la part des chargeurs. Nous l’avons entendu tellement souvent que nous ne pouvons pas nier ce phénomène au nom d’une idéologie quelconque.

Mme Isabelle Besse. J’entends que les chargeurs se sont plaints mais leur insatisfaction était-elle nourrie par les perturbations induites par les grèves ou bien par les aspects liés à la qualité de service ou au prix ? Les salariés n’étaient pas suffisamment nombreux pour tenir les délais. Ils en étaient les premiers meurtris : produire un travail de qualité est une condition de bien-être. Les réorganisations étaient basées sur une logique comptable – réduire les effectifs de 10 % –, et dans ces conditions il n’était plus possible de garantir une production de qualité ou un respect des délais, notamment pour les produits frais. Les dirigeants de Fret SNCF n’en tenaient pas compte. Les salariés se sont surtout mis en grève parce qu’ils estimaient ne pas être en mesure de réaliser le travail demandé et qu’ils craignaient de perdre leurs clients. Comme le disait M. Kubiak, les salariés essayaient de retenir les clients mais ils n’en avaient pas les moyens. Ces réorganisations ont rendu Fret SNCF incapable de tenir ses obligations.

M. Julien Kubiak. J’aimerais revenir sur la singularité du fret ferroviaire français et sur le lien entre souffrance au travail et crise. On peut effectuer trois types de comparaison.

Tout d’abord, on peut comparer le fret à d’autres activités de la SNCF et il se trouve qu’en tant que chercheur ou expert, j’ai pu effectuer une revue de toutes les activités. Or la souffrance n’était pas aussi aiguë dans les activités autres que le fret. Nous avons affaire ici à une crise qui s’installe dans le temps.

En deuxième lieu, il n’existe pas non plus d’exemple comparable dans le privé. Une entreprise privée qui aurait connu des pertes aussi importantes sur une aussi longue période aurait tout simplement disparu. C’est pour cela aussi que la crise des cheminots est singulière : ils ont été confrontés à un déficit de moyens sur le long terme. On ne trouve plus que trois ou quatre personnes dans certaines gares de triage qui en employaient autrefois cinquante. Les intérimaires jouent aujourd’hui le rôle de variable d’ajustement. Ceux qui ont intégré la culture du travail bien fait observent cela avec nostalgie et sont en proie à un stress chronique. Nous ne pouvons pas nous contenter de relier la souffrance à la crise. Nous avons affaire ici à une crise d’une durée exceptionnelle, amplifiée par l’esprit d’engagement des cheminots et leur attachement à leur métier. Cette crise est également liée à une forme de mépris, d’aucuns tenant – en interne comme à l’extérieur – les cheminots du fret comme responsables de la dette de la SNCF. Les organisations syndicales du fret ferroviaire n’ont pas la capacité de mobiliser des cortèges imposants dans les rues. Même si les chargeurs évoquent les grèves, ce n’étaient pas les cheminots du fret qui étaient en tête de cortège pendant les manifestations contre la réforme des retraites qui ont ébranlé tout le pays.

Enfin, si l’on effectue une comparaison au niveau international, au Royaume-Uni, les conflits sociaux de ces derniers mois ont été menés par des cheminots – des cheminots qui ont connu les deux modèles. Quant à la vitalité du fret ferroviaire allemand, elle est avant tout liée au tissu industriel. Donnez des chargeurs à Fret SNCF et vous constaterez une amélioration. Actuellement, les salariés n’éprouvent plus de plaisir à travailler. La souffrance au travail s’analyse aussi en tant que négation d’un plaisir. Les cheminots du fret éprouveraient du plaisir à constituer des trains qui rouleraient, arriveraient à l’heure et rapporteraient. Ce n’est pas le cas. C’est l’origine du problème.

Nous devons tenir compte de l’état des lieux qui a été établi par divers syndicalistes ou experts en santé au travail, et nous devons en tenir compte pour reconstruire.

Se pose aussi la question de la réhabilitation du matériel. Lorsque des équipements sont restés à l’abandon dans les gares de triage pendant des années, il devient presque impossible de les remettre en état, ou alors cela coûte des sommes considérables.

Les cheminots ont conscience de tout cela depuis le début des années 2000. Nous intervenons tous les deux pour le compte des CSE dans le cadre d’expertises en santé au travail dans différents mondes professionnels et nous avons donc suffisamment de points de comparaison pour pouvoir juger la situation du fret ferroviaire préoccupante. Malgré tout, les cheminots gardent espoir, y compris ceux qui sont entrés dans le métier il y a encore quelques années et qui sont peu nombreux.

M. le président David Valence. Je ne cherchais absolument pas à nier votre constat, qui est parfaitement établi, mais plutôt à considérer qu’une approche exclusivement malthusienne de gestion par les coûts avait conduit à une crise d’une ampleur particulière par rapport à d’autres entreprises.

Nous avons le sentiment que la situation tend à s’améliorer depuis deux ou trois ans. Ce secteur semble faire à nouveau l’objet d’attentions et du déploiement de moyens. Les cheminots que vous avez rencontrés l’ont-ils ressenti ? Vos recherches ont été menées dans une période d’incertitude et, à l’époque, l’articulation avec la transition écologique n’était pas complètement intégrée par les décideurs en charge de la réorganisation de Fret SNCF.

M. le rapporteur Hubert Wulfranc. Au sein de cette commission, nous essayons d’intégrer un angle d’approche qui est celui de l’humain et de la trajectoire sociale de Fret SNCF. Nous devons le garder à l’esprit lorsque nous analysons la libéralisation et que nous en évaluons les conséquences.

Au cours de nos échanges, il sera peut-être intéressant que vous nous expliquiez plus en détail comment fonctionne ce « Pôle Emploi interne » de la SNCF. Je souhaite avant cela vous interroger sur la manière dont on peut reconstruire après un si long traumatisme. La question se pose d’autant plus dans le cadre d’un plan de discontinuité. Les salariés éprouvent de l’inquiétude quant au contrat social qui leur sera proposé par les nouvelles entités. Cinq cents emplois seraient prévus au sein de la SNCF pour reclasser les cheminots du fret. Comment pensez-vous que la reconstruction sera possible sur le plan social ? Quels sont les risques que vous identifiez ? L’incertitude quant au modèle économique de ces nouvelles entités ne risque-t-elle pas d’être anxiogène ?

M. Julien Kubiak. Pour ce qui est du transfert de 500 salariés et notamment de 280 agents de conduite du fret vers d’autres métiers de la SNCF, nous ne pouvons pas ignorer que la SNCF a fortement besoin de conducteurs de TER. La question consiste donc à imaginer les passerelles possibles pour que les conducteurs du fret puissent devenir conducteurs ou mécaniciens de TER. Les métiers ne sont pas identiques. Les conducteurs du fret n’ont pas choisi leur métier par hasard. Il y a plusieurs décennies, l’idée d’un parcours allant du fret au TGV en passant par le TER avait été introduite mais cette logique n’a plus cours. La conduite du fret présente des spécificités comme la conduite de nuit. Le transfert n’est pas du tout évident, que ce soit en termes de volontariat ou en termes de formation.

Pour ce qui est de la séparation entre le fret et la maintenance, comme je l’indiquais à la fin de mon intervention, les deux types d’acteurs doivent travailler ensemble dans le cadre des visites de sécurité. D’ailleurs, à l’époque de la séparation du groupe ferroviaire, l’idée était de rester une entreprise intégrée. En réalité, lorsqu’un groupe se retrouve scindé en plusieurs sociétés juridiques, des moyens de coopération et des circuits de communication doivent être imaginés pour les filières métiers qui agissent en interaction quotidienne. Cela crée de la complexité. Aujourd’hui, il est encore relativement aisé pour un aiguilleur d’opérer une visite technique avec un agent au sol et un agent de conduite et de confronter son point de vue aux leurs. Si nous avons affaire à des entreprises distinctes qui utilisent chacune leur propre mode d’évaluation, et dont les enjeux sont dictés par des normes ou des cahiers de charges, la coopération naturelle autour d’une préoccupation commune – la sécurité ferroviaire – se déstructure. Une telle coopération reste possible mais l’existence d’intérêts potentiellement divergents est source de risques. Cela génère de la complexité. Les « DPX », les dirigeants de proximité, auront davantage de documents de reporting à remplir. Comme nous le montrons dans notre article, les références à la norme peuvent être subjectives. Dans l’exemple que nous avons étudié, l’existence d’un changement organisationnel était évidente mais il a été considéré que ce n’était pas le cas pour ne pas avoir à faire appel à une instance de contrôle externe qui aurait pu ralentir la production. Dans toute entreprise, il existe une tension entre productivité et sécurité La séparation augmentera cette tension : il faudra agir plus vite et bien, la satisfaction du client primera sur la sécurité. Or la sécurité ferroviaire nécessite une attention particulière. Des incidents ferroviaires récents montrent à quel point il est difficile de déconstruire les responsabilités.

La SNCF a été inscrite autour de la logique de formation longue de ses cheminots, et avec un modèle organisationnel où la responsabilité de chacun était clairement définie. Le regroupement de toutes les fonctions dans une seule entité permettait d’assurer un contrôle continu.

Je ne m’oppose pas au projet mais j’y vois une source de complexité.

Mme Mireille Clapot (RE). J’aimerais pour commencer citer Julien Gracq : « Que dire à ces gens qui, croyant posséder une clef, n’ont de cesse qu’ils aient disposé votre œuvre en forme de serrure ? » J’aimerais également vous remercier pour votre travail et remercier cette commission de nous donner l’occasion d’entendre une large diversité d’opinions. Vous nous avez fait part de ressentis mais vous les avez analysés de manière scientifique, et je suis pour que la science sociale s’empare de ces sujets.

Cela étant, pour avoir connu la SNCF de l’intérieur, je pense que nous avons affaire à un problème de hiérarchisation. Toute entreprise vit de ses clients et plus particulièrement l’activité de Fret SNCF. Elle commence par avoir des marchés, les politiques publiques sont partiellement au service de la bonne exécution de ces marchés et au troisième niveau, les métiers doivent se mettre au service de la bonne exécution des marchés.

Je suis interpellée, dans vos interventions, par la dialectique entre l’individu et le système. On a l’impression que lorsque les trains n’arrivent pas à l’heure ou ne rendent pas le service attendu, c’est la faute des autres : du système, de l’organisation, du manque de moyens, etc. Je vous ai assez peu entendus sur la manière dont le cheminot faisait en sorte de satisfaire son client dans un contexte où le transport routier est moins onéreux, où la désindustrialisation pèse sur le nombre de chargements, etc.

J’écoute donc votre discours d’une oreille assez circonspecte et en tout cas je me demande si votre analyse ne risque pas de conforter les agents dans l’idée qu’il serait finalement vain de vouloir se battre pour satisfaire son client et pour conquérir de nouveaux marchés. Le pauvre petit individu ne pourrait finalement rien face à ce système qui le broie. C’est la perception que j’ai de votre discours.

Mme Sophie Blanc (RN). S’il est nécessaire de développer des modes de transport plus vertueux que le transport routier, j’ai toutefois le sentiment que le fret ferroviaire n’est pas la panacée pour différentes raisons et qu’il ne s’est jamais vraiment remis du développement du transport routier depuis les années 1950. La logistique étant l’un des défis à relever pour la croissance économique de notre pays, comment a-t-on pu laisser tomber en désuétude ce mode de transport décarboné, plutôt économique et plutôt vertueux au profit de la route ? J’aimerais connaître votre point de vue en tant que sociologue.

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). Vous avez évoqué l’opposition des cadres de Fret SNCF aux décisions de leur direction. Ces cadres qui étaient d’anciens cheminots ont été progressivement remplacés par des cadres qui n’en étaient plus, et qui ont intégré l’entreprise avec une autre vision. Je le dis d’autant plus facilement que je suis cheminot depuis 2010 et que j’ai vu l’évolution de Fret SNCF, même si pour ma part j’étais chez SNCF Réseau. N’avons-nous pas eu affaire finalement à un sabordage à travers des décisions qui ne répondaient pas aux enjeux du transport ferroviaire ? Nous sommes passés de 12 000 cheminots chez Fret SNCF à 4 000 ou 5 000 actuellement et ce alors que nous avions besoin de plus de trains…

J’aimerais également que vous détailliez davantage les questions de conflit d’intérêts, qui aboutissaient à privilégier des filiales comme VFLI ou des acteurs tels que Geodis, un transporteur routier. Cela a été très mal vécu au sein de la SNCF.

Comment redonner espoir à des cheminots qui ont vécu six, sept ou huit restructurations ? Ils ont eu affaire à un double discours : il s’agissait d’augmenter la part modale du fret mais, simultanément, il était question de supprimer du trafic et de transférer une partie des salariés.

Nous avons au sein de la commission des opinions divergentes quant aux conséquences des grèves. Si des wagons ont été perdus, ce n’est pas à cause des grèves mais des dysfonctionnements de l’organisation mise en place. Lorsque des entreprises privées arrivent sur un embranchement avec des salariés moins bien formés que les cheminots et qui sont incapables de rendre l’installation correctement, cela a des conséquences. Résumer les difficultés du fret ferroviaire aux conséquences des mobilisations sociales relève d’un raisonnement hâtif, car les cheminots ont fait grève en partie pour défendre l’avenir du fret et la qualité du service rendu aux chargeurs. Ces propos sont assez stigmatisants, même si effectivement plusieurs intervenants les ont tenus ici.

M. le président David Valence. Personne ne résume les difficultés du fret ferroviaire aux grèves mais tous les chargeurs que nous avons auditionnés les ont identifiées comme faisant partie d’un ensemble de problèmes de qualité de service.

Mme Isabelle Besse. Sur le thème de l’opposition entre l’individu et le système, le problème est lié au fait que les réorganisations qui ont été décidées par des cadres qui n’étaient plus d’anciens cheminots ne correspondaient pas aux limites physiques et mentales des individus. Par exemple, à la suite d’une réorganisation, du fait de l’absentéisme, les cheminots étaient obligés d’assembler plusieurs trains simultanément. Tous les salariés étaient épuisés. L’un d’entre eux a même continué à travailler après avoir été victime d’un AVC et ses collègues ont dû intervenir pour qu’un chef d’équipe lui demande finalement d’arrêter de travailler. On expliquait aux salariés que si les trains ne partaient pas à l’heure, ils allaient perdre des clients et que leurs emplois seraient alors menacés, tant et si bien qu’ils allaient se retrouver au « Pôle Emploi interne ». Les salariés se retrouvaient alors à travailler au-delà de leurs limites tout en niant cet état de fait. Il est particulièrement frappant de voir un salarié victime d’un AVC être toujours animé par la volonté de faire partir son train à l’heure. Les cadres cheminots avaient honte de faire appliquer des réorganisations dont ils savaient qu’elles impliqueraient que les salariés travaillent au-delà de leurs limites.

S’agissant des conflits d’intérêts, des cadres de la direction de Fret SNCF ont reconnu ouvertement qu’ils avantageaient VFLI. La directrice de Fret SNCF ne faisait d’ailleurs pas partie du personnel : c’était une prestataire.

M. le président David Valence. Nous l’avons auditionnée et elle a plutôt témoigné d’un attachement à l’entreprise publique. C’était l’une des auditions les plus intéressantes que nous ayons eues depuis le début de nos travaux.

M. Julien Kubiak. Notre propos n’est pas que les cheminots ne cherchent pas à se battre pour le fret. C’est justement leur implication qui génère de la souffrance au travail. Le problème est qu’en l’absence de chargeurs, l’activité périclite. La stratégie consistait à réduire les coûts face à la diminution du nombre de chargeurs mais cette logique a perduré pendant des décennies. Dans un tel contexte, plus les effectifs diminuent, plus la situation devient complexe à gérer.

Quant à la réaction des Français à la recomposition du fret ferroviaire, il est évident que tout le monde souhaite voir circuler plus de trains et de bateaux et moins de camions. Face à la prise de conscience tardive mais réelle de la crise climatique, nous voulons tous favoriser les alternatives au transport routier. La question est : comment peut-on se passer des compétences issues de Fret SNCF ? Elles sont incontournables car c’est le seul opérateur où tous les maillons de la chaîne ferroviaire sont encore connectés : l’infrastructure, le matériel, etc. C’est la vision défendue par les cheminots. Ils ne sont pas opposés à la cohabitation avec des prestataires, mais à condition que les règles de sécurité ferroviaire priment sur toutes les autres considérations.

Mme Isabelle Besse. Vous nous avez demandé à plusieurs reprises quel contrat social pourrait être proposé aux cheminots pour leur redonner espoir. Les cheminots ont besoin d’une organisation fonctionnelle capable de répondre aux attentes des clients tout en respectant les règles de sécurité ainsi que les capacités humaines des salariés. Ce n’était pas le cas des modèles d’organisation mis en place.

Le modèle « client-fournisseur » est appliqué dans de nombreuses entreprises et a été appliqué à la SNCF en particulier. Une séparation a été introduite entre le fret et le transport de voyageurs, ce qui a eu pour effet de limiter la solidarité. Autrefois, lorsqu’une locomotive d’un train de voyageurs tombait en panne, un conducteur du fret pouvait aider à dépanner. Cela permettait à l’ensemble de l’organisation de mieux fonctionner.

M. Julien Kubiak. Nous devons élargir notre point de vue au-delà du ferroviaire. Si les industriels poursuivent dans la logique du « juste à temps » et du « zéro stock », le transport routier correspond à ce modèle. Dans certains groupes où des injonctions de réduction des stocks sont mises en place, on voit des entreprises louer des entrepôts et approvisionner leurs sites de production depuis ces entrepôts avec des camions. Le transport ferroviaire est possible, en combinaison avec le fret fluvial, mais à condition d’adopter une vision globale. Une telle démarche avait été engagée avant la crise financière avant d’être abandonnée.

38. Audition, ouverte à la presse, de M. Yves Crozet, professeur à l’université de Lyon (19 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous achevons cette matinée de travail avec l’audition de M. Yves Crozet, professeur émérite à l’université Lumière-Lyon 2. Monsieur le professeur, je vous remercie d’avoir répondu à l’invitation de notre commission d’enquête. Lors de la préparation de votre audition, mes collaborateurs ont retrouvé une de vos interventions devant une commission d’enquête présidée par M. Alain Bocquet il y a douze ans. Cela montre à quel point nos interrogations à propos du secteur ferroviaire peuvent être récurrentes.

Vous êtes un spécialiste reconnu de l’économie des transports et vous avez beaucoup écrit sur la libéralisation du secteur du fret ferroviaire et plus globalement du secteur des transports de marchandises et de voyageurs en France ces dernières années. J’aimerais qu’au cours de votre intervention, vous reveniez sur les thèmes qui occupent notre commission d’enquête : le déclin structurel du fret ferroviaire depuis un demi-siècle et les éventuelles interactions entre la libéralisation du secteur et ce déclin ; la manière dont l’ouverture à la concurrence a été pensée, préparée et exécutée ; les perspectives actuelles de relance du fret ferroviaire, en lien notamment avec le thème de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises ; enfin, le plan de discontinuité présenté par le Gouvernement en mai dernier pour éviter d’éventuelles condamnations qui s’appliqueraient à Fret SNCF de la part de la Commission européenne. Ce plan prévoit de créer deux entités à partir de Fret SNCF, l’une étant spécialisée dans la maintenance et l’autre dans l’exploitation. Vingt et un flux actifs seraient cédés, des flux composés de trains complets entiers à moyens dédiés réguliers.

Vous êtes un économiste des transports reconnu au niveau européen. Je signale à nos collègues un de vos articles, paru en 2016 dans la revue Transports, intitulé « Vingt-cinq années de déréglementation du transport ferroviaire en Europe : quel bilan ? » J’imagine que vous pourrez nous apporter des éléments de comparaison durant votre intervention.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Yves Crozet prête serment.)

M. Yves Crozet, professeur à l’université de Lyon. La saga du ferroviaire en général et du fret ferroviaire en particulier s’apparente à un feuilleton télévisé du style Un si grand soleil, avec des dizaines de saisons et des milliers d’épisodes. Ce feuilleton pourrait encore durer de nombreuses années et peut-être vos successeurs m’auditionneront-ils encore dans dix ans. Nous avons connu un changement de structure dans les flux des marchandises et un changement dans l’offre de transport qui a conduit le système dominant de transport, le ferroviaire, à devenir secondaire entre le XIXe siècle et le début du XXe siècle. Le goudron – plus que le moteur, d’ailleurs – a permis de faire voyager des marchandises et des voyageurs par la route sans subir de rupture de charge. Dès lors, le ferroviaire a été cantonné à des usages précis : l’accès aux grandes villes pour les voyageurs – le TGV et quelques dessertes locales – et le transport de certaines marchandises. De nombreuses autres marchandises aujourd’hui très utilisées comme des téléphones portables ou des ordinateurs ne transitent plus par train. Au lieu de cela, elles effectuent des sauts de puce d’entrepôt en entrepôt à bord de camions. Ces entrepôts ne sont pas embranchés et le ferroviaire n’est pas capable de cela.

Que s’est-il passé dans les pays d’Europe de l’Est quand ils sont entrés dans l’Union européenne ? La tradition soviétique avait donné une place très importante au transport ferroviaire et, dans tous ces pays, la part de marché du ferroviaire a fortement diminué, même si dans certains d’entre eux, notamment les pays baltes, il est resté extrêmement important – en particulier le fret ferroviaire. Partout ailleurs, le transport routier est devenu dominant, un peu comme s’il existait une loi des 80-20 de type Pareto selon laquelle, dans un pays développé fondé sur une société de consommation où des entreprises multiples proposent des biens et services multiples, 80 à 90 % des flux ont tendance à transiter par la route et seulement 10 à 20 % par le rail. On pourrait évoquer le contre-exemple suisse mais c’est l’ordre de grandeur généralement observé.

Le cas français est particulier car dans notre pays, l’ouverture à la concurrence a conduit à un déclin profond du fret ferroviaire. En 1999, le ministre Jean-Claude Gayssot annonçait que l’objectif était de passer de 55 à 100 milliards de tonnes-kilomètres. À cette époque, le trafic s’élevait à 75 milliards de tonnes-kilomètres en Allemagne. Au cours de la décennie 2000-2010, les volumes transportés sont passés de 55 à 30 gigatonnes-kilomètres en France et la part assurée par la SNCF est passée de 55 à 20 gigatonnes-kilomètres. Dans le même temps, les volumes transportés ont crû en Allemagne, passant de 75 à 115 gigatonnes-kilomètres.

L’ouverture à la concurrence en Allemagne, amorcée dès les années 1990, a stimulé l’activité ferroviaire de la Deutsche Bahn. Il convient de préciser que cette dernière a mis en place une stratégie, qu’elle a racheté un opérateur hollandais qui opérait depuis Rotterdam, qu’elle a passé des accords avec le Danemark et qu’elle a organisé des flux cadencés vers l’Italie. Je précise au passage que le transport routier n’a pas perdu un point de part de marché. La croissance de 40 % du fret ferroviaire observée en Allemagne entre 2000 et 2011 s’est effectuée au détriment du transport fluvial, sur le Rhin, la Moselle et le Danube. Ce phénomène s’accentue à cause du faible étiage de ces cours d’eau pendant l’été. Le fait que la part du transport routier n’ait pas diminué montre que le fret ferroviaire est pertinent mais pas de manière universelle.

J’ai apporté un document qui retrace l’évolution des volumes transportés par mode depuis le début des années 1990 jusqu’en 2023. Comme sous l’effet d’une malédiction, au moment où le ministre Jean-Claude Gayssot annonçait un objectif de 100 gigatonnes-kilomètres, le fret ferroviaire s’est effondré. Ce bilan est terrible, quand on pense que M. Gayssot a placé M. Francis Rol-Tanguy à la tête de Fret SNCF pour que cela fonctionne. D’autres très bons dirigeants lui ont succédé : M. Marembaud, M. Nadal et beaucoup d’autres. L’effondrement que l’on observe ensuite correspond à la crise de Lehman Brothers en 2008, durant laquelle le transport routier a également été touché. Puis la tendance est gouvernée par la baisse de la production industrielle française : les transports routiers et ferroviaires de marchandises ont alors tendance à stagner. La stabilisation a été permise par l’arrivée de concurrents. L’effondrement du fret ferroviaire français n’a pas débuté à la libéralisation du secteur en 2007, mais dès 2000.

Les dirigeants du fret ferroviaire de la SNCF ont jugé qu’il n’était plus possible que leur activité demeure une source de pertes. Ils ont donc cherché à retrouver l’équilibre. Et comme on épluche un oignon, ils ont retiré les « pelures », c’est-à-dire les activités qu’ils considéraient comme non rentables, pour ne plus garder que le noyau. Le problème est que le fret ferroviaire n’est pas un fruit à noyau ! Au fur et à mesure que vous retirez les pelures, il finit par ne plus rien rester de votre oignon…

Comment peut-on équilibrer une activité de fret ferroviaire fonctionnant avec les règles de la SNCF ? Nous ne savons pas le faire. Un rapport du CGEDD – conseil général de l’environnement et du développement durable – avait montré en 2013, sur la base de l’analyse historique des coûts et du chiffre d’affaires par tonne-kilomètre, que les coûts augmentaient de l’ordre de 6 % par an alors que les revenus n’affichaient que 1 ou 2 % de croissance. Pour la Deutsche Bahn en revanche, les coûts augmentaient légèrement moins vite que les revenus. Ils étaient d’ailleurs un peu plus élevés en France, aux alentours de 4 centimes par tonne-kilomètre.

Comme il était difficile de faire évoluer les coûts de la SNCF, celle-ci a créé des filiales comme VFLI – Voies ferrées locales et industrielles –, à l’étranger comme en France.

La solution imaginée par le Gouvernement n’a pas été proposée de gaieté de cœur. Elle représente un moindre mal. Autrement, les coûts auraient été importants. Je vous rappelle que l’Allemagne se heurte exactement au même problème avec le fret ferroviaire de la Deutsche Bahn. Permettez-moi monsieur le président, de rappeler un article que vous avez publié : « Ferroviaire : ouverture à la concurrence, une chance pour la SNCF ». Je suis d’accord avec cet intitulé à la différence près que j’ajouterais un point d’interrogation. Pour l’instant, la SNCF n’a pas su saisir les chances offertes par la concurrence.

M. le président David Valence. Merci de faire mention de cette note que j’avais oubliée. C’était en 2019, à la Fondation pour l’innovation politique, avec François Bouchart, à l’époque directeur général des services de la région Grand Est.

J’ai été très intéressé par votre référence à l’importance du transport ferroviaire dans les anciens pays du bloc soviétique car cela fait écho à une autre audition de notre commission. Lorsque nous avons auditionné M. Thierry Mariani, ancien ministre des transports, il a évoqué les difficultés qu’il avait eues avec M. Siim Kallas, alors commissaire européen des transports, qui était estonien, précisant qu’à son sens, l’Estonie n’avait pas une culture de fret ferroviaire. Visiblement c’était une appréciation psychologique erronée puisque vous venez de nous dire le contraire.

Comment interprétez-vous la décision d’abandonner l’écotaxe dans le cadre de la concurrence intermodale qui pénalise le fret ferroviaire ? Comment évaluez-vous la possibilité de retrouver des solutions, y compris régionales, qui permettraient de rétablir une concurrence plus équilibrée avec le transport routier de marchandises ?

S’agissant de l’organisation et de la structure du groupe public ferroviaire, avez-vous le sentiment, comme certaines personnes que nous avons auditionnées, que la constitution en société anonyme aurait rendu Fret SNCF plus vulnérable à de potentielles condamnations venant de l’Union Européenne par rapport à la forme d’EPIC ?

M. Yves Crozet. Je signale à l’intention de M. Mariani qu’en 2014, en Estonie, le fret ferroviaire représentait 97 % des recettes commerciales de l’opérateur ferroviaire. Je ne pense donc pas que M. Kallas n’était pas au fait de ce sujet.

Je ne pense pas que le fret ferroviaire soit en réelle concurrence avec le transport routier. Ce sont deux mondes différents. Le coût de la tonne-kilomètre est deux ou trois fois plus cher par la route que par le train. Ce n’est donc pas une question de prix. Il aurait fallu bien entendu imposer une écotaxe sur les poids lourds. J’en étais un fervent partisan et je regrette beaucoup qu’elle ait été abandonnée. Cela étant, je ne pense pas que cette écotaxe aurait pu changer la donne. Ce serait aussi stupide que de penser que taxer le transport aérien suffirait pour réduire la demande de transport aérien. Le transport aérien doit être taxé mais la demande ne peut pas être régulée par des taxes. La demande est structurelle. Le transport aérien s’est massivement démocratisé car il n’existe pas d’alternative pour la desserte de certaines destinations et car les prix sont imbattables.

La place du ferroviaire n’est donc pas une question de marché mais d’organisation. Il serait vain de croire que l’on pourrait relancer la demande en subventionnant massivement le fret ferroviaire. La baisse des frais de péage a été une mesure positive mais le problème est ailleurs. Le transport routier comme le transport ferroviaire ont chacun leur zone de pertinence et la zone de chevauchement est relativement limitée. Pour transporter des voitures entre l’Allemagne et l’Espagne, il est possible de les charger sur des camions ou bien sur des trains. Une meilleure organisation ferroviaire permettrait de prendre l’avantage sur le transport routier dans cette zone de chevauchement.

Partant du principe que nous avons affaire à deux mondes complètement différents, nous pouvons chercher à comprendre comment les Allemands ont organisé l’ouverture à la concurrence dès les années 1990. Ils ont d’abord fait preuve d’une vision stratégique, en prenant le contrôle de l’opérateur néerlandais qui opère à partir de Rotterdam. Les conteneurs sont susceptibles d’être acheminés par le Rhin mais aussi sur les voies de chemin de fer situées sur les deux rives du fleuve. Et en voyant passer un train et une péniche, on comprend bien que le train est beaucoup plus performant. Les Allemands ont également fait en sorte d’organiser les sillons à partir de Duisbourg afin de pouvoir acheminer les marchandises directement en Italie. Si vous souhaitez faire transporter du matériel de l’Allemagne vers l’Italie en passant par la Suisse, vous connaissez les horaires des trains et vous êtes certain de pouvoir faire expédier vos marchandises pourvu que vous les apportiez un certain nombre d’heures à l’avance.

Les économistes ne sont pas seulement obsédés par le marché. Nombre d’entre eux – par exemple Olivier Williamson, lauréat du prix Nobel – considèrent que le rôle de l’organisation est primordial. Il existe de nombreux exemples où le marché n’est pas pertinent mais où l’organisation l’est : les acteurs ne travaillent pas ensemble en fonction du prix mais des règles d’organisation. Or l’organisation du fret ferroviaire en France n’a pas été suffisamment modernisée. Revenons à mon graphique : les descentes et remontées rapides des courbes correspondent aux grèves. Anne-Marie Idrac avait même parlé de « culture de la grève » à la SNCF. Les chargeurs qui voient leurs trains stoppés à cause d’une grève risquent de se tourner vers un autre mode de transport. C’est une particularité française. Je vous rappelle qu’en Suisse, où 30 % du fret transite par le rail, les cheminots n’ont pas le droit de faire grève.

La solution de la discontinuité passe par la création d’une entreprise de taille réduite, dans une logique de peau de chagrin tout à fait regrettable. Des activités vont ainsi passer à la concurrence. Cela étant, cette évolution est inévitable et cette solution constitue un moindre mal par rapport à un conflit frontal avec la Commission européenne. Ce n’est peut-être pas le sujet sur lequel la France aurait le mieux intérêt à adopter ce genre de posture. Cela me semblerait plus approprié pour l’électricité et le nucléaire.

Cette entreprise de taille réduite issue de Fret SNCF saura-t-elle se réorganiser de sorte que ses recettes excèdent légèrement ses coûts ? Par ailleurs, comme je l’avais déjà demandé en 2014, pouvons-nous éviter de n’avoir qu’un seul opérateur dominant dans le système ? En Allemagne, en Italie ou au Royaume-Uni, l’ouverture à la concurrence s’est traduite par l’apparition d’opérateurs secondaires aux côtés d’un opérateur dominant – l’opérateur historique le plus souvent. Si la taille de l’opérateur historique dominant en France se réduit comme peau de chagrin, par rapport à la situation actuelle où il détient encore un peu plus de la moitié du trafic ferroviaire, ne risque-t-on pas de le voir disparaître, ce qui serait préjudiciable au fret ferroviaire en général ? En effet, certaines activités qui disparaîtraient ainsi ne seraient pas reprises par les autres opérateurs.

Dans un article que j’avais écrit en 2014 pour le CERRE – Centre on regulation in Europe –, j’avais mentionné la possibilité d’avoir deux opérateurs dominants. Cela arrive souvent dans le transport aérien : pour une liaison donnée, le marché est souvent dominé par deux compagnies concurrentes. Si jamais l’opérateur issu de la discontinuité n’arrive pas rebondir comme il le devrait, un autre opérateur deviendra dominant. Je ne pense pas que ce soit forcément contraire à l’intérêt général. Cela peut être très embêtant pour les cheminots et pour la SNCF, encore que l’expérience ait montré que pour les grands dirigeants de la SNCF, le fret était plutôt considéré comme un boulet qu’autre chose – Guillaume Pepy s’est exprimé en ce sens. Le risque serait donc que d’ici quelques années, un opérateur étranger devienne dominant en France. C’est ce qui s’est passé au Royaume-Uni, où EWS a pris le dessus sur l’ex-British Rail.

M. le président David Valence. Au cours de l’audition que j’évoquais en introduction, vous faisiez référence à la culture du dominé pour les « fretteux » au sein de la SNCF.

Vous avez fait référence à plusieurs reprises à la vision stratégique, à l’échelle nationale à travers les politiques publiques mais aussi à l’échelle du groupe public ferroviaire. Selon vous, cette vision stratégique a été déficiente et la gestion par les coûts a été prépondérante. Estimez-vous que la situation a changé avec la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire ?

Vous avez soulevé à un moment de manière incidente l’hypothèse que dans le cadre des discussions avec la Commission européenne, une sorte de compromis pourrait être sollicité en fonction de l’importance stratégique de tel ou tel secteur. Avez-vous des éléments qui pourraient étayer cette thèse ?

M. Yves Crozet. La réponse à votre dernière question est simple : la Commission européenne ne peut pas accorder un traitement de faveur à la France par rapport à l’Allemagne. Les subventions croisées à l’intérieur du groupe ferroviaire historique ont permis au fret de survivre en dépit de ses pertes historiques. La problématique est la même en Allemagne. Tout ce que nous pouvons attendre de la part de la Commission européenne, c’est qu’elle ne nous traite pas plus mal que les Allemands. Je ne connais pas le détail des négociations avec l’Allemagne.

Par ailleurs, le Gouvernement discute avec la Commission européenne sur beaucoup de sujets. Le fret ferroviaire est comme un caillou dans la chaussure : nous préférerions obtenir un arrangement avec la Commission européenne tout en maintenant une position très ferme sur la question du nucléaire. La France affiche la volonté de pouvoir vendre de l’électricité d’origine nucléaire à des prix relativement bas pour les entreprises, ce à quoi les Allemands, craignant les effets de cette concurrence, ne sont pas favorables. Objectivement, le fret ferroviaire ne semble pas être un sujet majeur pour la France dans le cadre de ses discussions au niveau européen.

Mais dans l’absolu, le fret ferroviaire n’en demeure pas moins un sujet majeur pour la France. Il a vécu une descente aux enfers, passant de 55 à moins de 30 gigatonnes-kilomètres. L’arrivée de la concurrence a permis de stopper l’hémorragie et le fret ferroviaire se maintient aujourd’hui aux alentours de 32 ou 33 gigatonnes-kilomètres. Les chiffres ne sont pas très bons depuis le début de 2023, comme pour le transport routier d’ailleurs, car l’activité économique ralentit. Les grèves liées à la réforme des retraites ont également engendré des perturbations.

Je vous rappelle qu’un engagement national pour le fret ferroviaire avait déjà été lancé en 2009, après celui de M. Gayssot dix ans auparavant. Il serait erroné de croire que le fret ferroviaire est capable de se redresser fortement. L’équivalent allemand de la Cour des comptes l’a montré. Un objectif plus raisonnable semble être de maintenir le fret ferroviaire aux alentours de 35 voire 40 gigatonnes-kilomètres. Les volumes de fret transportés n’augmentent plus dans la mesure où la production industrielle a diminué. D’aucuns prévoient qu’elle redémarrera – nous verrons ce qu’il en sera dans quelques années. Quoi qu’il en soit, le volume de fret transporté par habitant en France est à peu près invariant depuis 2008. Il ne faut donc pas compter sur la hausse des volumes.

Nous pouvons en revanche compter sur l’amélioration de l’organisation. Nous pouvons chercher à savoir ce que nous pourrons faire pour les céréales, pour les conteneurs, etc. D’ailleurs, alors que les volumes de conteneurs et de transport combiné avaient beaucoup baissé en France, les indicateurs repartent à la hausse. Ce qui se passe de Bettembourg à Perpignan montre que des chargeurs sont intéressés. Beaucoup de chargeurs aimeraient pouvoir faire transiter davantage de marchandises par le rail.

Comment pourrait-on faire en sorte de réserver des sillons de manière prioritaire ? Je rappelle que les trains de fret doivent laisser la priorité aux trains de voyageurs, tant et si bien qu’ils sont fréquemment à l’arrêt. C’est d’ailleurs le contraire aux États-Unis, ce qui explique le succès du fret ferroviaire dans ce pays. Un axe était réservé au fret sur la rive droite du Rhône mais on a voulu y faire passer des trains de voyageurs. Beaucoup d’argent a été dépensé pour deux cents voyageurs par jour et cela constitue une gêne pour les trains de fret. Il s’agit donc d’arriver à obtenir, auprès du gestionnaire de l’infrastructure, des sillons garantis et de bonne qualité.

Quand il était ministre délégué aux transports, M. Cuvillier m’avait demandé de participer aux Assises du ferroviaire – comme je le disais en introduction, nous avons affaire à un feuilleton. J’étais déjà chargé à l’époque de réfléchir aux sillons ferroviaires. Nous avions été sidérés d’entendre le patron de la circulation ferroviaire à Paris expliquer qu’il n’avait aucun contrôle sur ce que faisaient ses aiguilleurs en province. Ces derniers avaient le pouvoir d’ordonner à un train de fret de s’arrêter pour laisser passer un train de voyageurs. Le problème est que si le train de fret n’est pas en mesure d’utiliser le sillon qui lui a été réservé par la suite, ce sillon est alors perdu. Comment peut-on redonner la priorité au fret ferroviaire sous certaines conditions ? C’est ce qui a été fait sur la ligne Bettembourg-Perpignan et cela fonctionne : des trains de fret peuvent y circuler à 80 kilomètres heure de moyenne.

Je pense donc que l’organisation peut être améliorée sur certains axes, mais ne rêvons pas : si je prétendais pouvoir gagner le Tour de France en ne pratiquant le vélo qu’une fois par semaine, vous me ririez au nez… J’ai la même réaction quand j’entends certains prédire que la part du fret ferroviaire pourrait être doublée. Ces promesses n’ont aucun sens.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Je suis quelque peu troublé par votre intervention, même si votre démonstration me semble tout à fait claire.

Ne pensez-vous pas qu’une certaine forme de régulation économique – territoriale notamment – serait de nature, si ce n’est à briser le plafond de verre que vous avez indiqué tout à l’heure avec la règle des 80-20, mais de tendre vers une part modale entre 15 et 20 points ?

Vous avez déjà répondu à une question que je comptais vous poser sur la manière dont le paysage de la filière pourrait se redessiner avec la discontinuité. De votre point de vue, nous avons affaire à un marché, sinon monopolistique, du moins dominé par un acteur. Vous avez évoqué l’hypothèse que le marché français puisse être à terme dominé par un opérateur étranger. Y voyez-vous un élément de préoccupation, dans la mesure où le fret ferroviaire peut être considéré comme un secteur stratégique pour la France ?

J’aimerais que vous réagissiez à l’expression d’un cadre de la SNCF. Je le cite : « Depuis 2004, en alignant son modèle industriel sur celui des nouveaux entrants, la SNCF s’est repliée sur le marché étroit et disputé des transports de point à point. En matière de transport ferroviaire, presque tout est diffus et il s’agit de massifier artificiellement les flux. L’ayant délaissé au niveau des wagons isolés, la SNCF a fini par ne plus savoir s’en servir pour les trains entiers. Sûre qu’il lui serait suffisant de resserrer son portefeuille par auto-écrémage, la SNCF s’est débarrassée précipitamment des trafics réputés non rentables avec pour résultat la dégradation de la productivité du travail et du capital, la destruction de valeur. » Partagez-vous cette appréciation sur la trajectoire adoptée par la SNCF depuis 2004 ?

M. Yves Crozet. Oui, je la partage. Cette vision rejoint mon allégorie de l’oignon. On a d’abord voulu faire disparaître des foyers de pertes et, ce faisant, certaines activités ont commencé à disparaître à partir de 2000.

Était-il possible de procéder autrement ? Cela renvoie à votre première question. Vous vous demandiez si un mode de planification ou de régulation ne serait pas plus performant. À cette question, je réponds à la fois oui et non. Je réponds oui au sens où la crise sanitaire a mis en exergue le fait que des biens élémentaires n’étaient plus produits en France. La commissaire européenne et la Commission assimilent la régulation à une ouverture à la concurrence : l’idée est d’ouvrir le marché à de nouveaux entrants pour faire baisser les prix et pour que les consommateurs en profitent. Or il est clair aujourd’hui que la régulation doit être considérée selon une acception différente. La régulation peut aussi consister à établir une liste d’objectifs stratégiques et à organiser le marché en conséquence. La planification est-elle une voie possible ? Je vous renvoie à l’économie planifiée selon le modèle soviétique, qui a fini par s’effondrer sous son propre poids. L’inconvénient de la planification est qu’elle induit mécaniquement de la sous-productivité. C’est le problème de la SNCF et de Fret SNCF en particulier. L’entreprise est organisée à partir d’un consensus de sous-productivité. Les dirigeants ne pouvaient pas remettre en cause le RH077 ainsi que d’autres usages. Rappelez-vous l’épisode des volontaires du fret en 2009. Mille conducteurs de fret ont accepté la proposition de M. Pepy de travailler plus pour un salaire plus élevé et aux conditions offertes par le secteur privé. Cette opération a été arrêtée à la demande du Président de la République lui-même, me semble-t-il, car au même moment les étudiants s’agitaient au sujet de la suppression de la série scientifique.

Les dirigeants ont fait le choix d’éplucher leur oignon parce qu’ils n’étaient pas capables d’en envisager un autre en modifiant l’organisation. Nous en sommes donc arrivés à une logique de peau de chagrin. Cette affaire est tragique. Lorsque le TGV est arrivé, la SNCF a réussi à se réformer de l’intérieur. Étant donné que c’était compliqué, Ouigo a été créé car cela permettait de réduire les coûts de contrôle à bord et d’attirer de nouveaux passagers. Il n’y a plus besoin de contrôleurs mais seulement d’agents d’accompagnement.

Pour en venir à votre question intermédiaire, je ne pense pas que l’on puisse améliorer les parts modales, là encore pour des raisons structurelles : les marchandises transportables par le train ne sont pas celles qui ont le vent en poupe. La logistique est construite par des sauts de puce. Un de mes collègues a récemment acheté un téléphone portable d’occasion qui avait été reconditionné en Chine. Il habite en France près de la frontière suisse. Il a pu suivre le chemin de son téléphone sur le site de DHL. Il a été acheminé jusqu’à Tanger en bateau, puis est reparti en avion vers les entrepôts de DHL – près de Leipzig me semble-t-il. Il a ensuite été acheminé d’entrepôt en entrepôt jusqu’au dernier trajet vers chez lui. Le transport ferroviaire ne peut pas répondre à ce type de demande. Nous pouvons le renforcer sur un certain nombre d’axes où la conteneurisation est possible. Cela ne me gêne pas d’avoir affaire à une entreprise française ou étrangère dans la mesure où elle doit satisfaire des objectifs et qu’elle circule sur des voies françaises. Il serait très facile d’exclure du marché un acteur qui ne respecterait pas les règles. Des acteurs tels que Ryanair, EasyJet ou Volotea cohabitent dans le secteur aérien. J’ai vu que cette dernière compagnie souhaitait concurrencer Air Corsica pour les liaisons vers la Corse. Cela ne me pose pas de problème. Du reste, je ne pense pas que la Collectivité de Corse la choisira.